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INMIGRACIOacuteN Y TRATADOS INTERNACIONALES
CELEBRADOS POR LA UE LOS TRATADOS DE
READMISIOacuteN
Aacutengel G CHUECA SANCHO (Prof Universidad de Zaragoza Director del Tiacutetulo E-Learning de Experto Juriacutedico sobre Migraciones Internacionales y Extranjeriacutea)
Correo electroacutenico agchuecaunizares
Sumario I-A PROPOacuteSITO DE LA ACCION EXTERIOR DE LA UEII) LOS CONDICIONAMIENTOS POLIacuteTICO-JURIacuteDICOS DE LA ACCIONEXTERIOR DE LA UEA) La claacuteusula ldquoDemocracia y Derechos Humanosrdquo condiciona hasta el momentola accioacuten exterior de la UEB) La claacuteusula y los tratados de readmisioacuten de los extranjeros condicionannegativamente la accioacuten exterior de la UEC) iquestEn todos los casos se conjugaraacuten simultaacuteneamente ambas claacuteusulas III) LA READMISIOacuteN SEGUacuteN LAS INSTITUCIONES DE LA UNIONEUROPEAA) El Parlamento Europeo y la iniciativa finlandesaa) Una siacutentesis de la iniciativa finlandesab) El Parlamento Europeo rechaza la iniciativa B)Las Conclusiones del Consejo Europeoa) Las Conclusiones de Tampereb) Las Conclusiones de Laekenc) Las Conclusiones de SevillaC)La progresiva aplicacioacuten de esas Conclusiones por el Consejo de laUnioacuten Europead) El modelo de 1999e) El modelo de 2002D)La Comisioacuten propugna una poliacutetica comuacuten de readmisioacutenIV) LA PRAacuteCTICA CONVENCIONAL DE LA READMISIOacuteNA) El acuerdo de readmisioacuten de 1991 entre el grupo Schengen y PoloniaB)Las claacuteusulas de readmisioacuten en acuerdos con Estados europeosB) El Acuerdo de Asociacioacuten con los Estados ACPa Panoraacutemica del Acuerdob La readmisioacuten de los nacionales de las partes en laConvencioacuten de Cotonuacutec La readmisioacuten de los extranjeros y de los apaacutetridasC) El acuerdo de readmisioacuten firmado con la Regioacuten AdministrativaEspecial de Hong Kong a)La reciprocidad en la readmisioacutenb)El procedimiento de la readmisioacutenc)La proteccioacuten de los datos de caraacutecter personald)La posibilidad de protocolos complementarios y acuerdos bilaterales
F) La claacuteusula de readmisioacuten del acuerdo de asociacioacuten con ChileV) REFERENCIA A LA PRAacuteCTICA ESPANtildeOLA EN TRATADOS DEREADMISIOacuteNa) Los acuerdos con Estados con los que existe libre circulacioacutende personasb) Los acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a la UEc) El acuerdo de 1992 con Marruecosd) La celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria VI) CONCLUSIOacuteN GENERAL
Anejo I Art 13 del Acuerdo de CotonuacuteAnejo II Parlamento Europeo La opinioacuten parlamentaria criacutetica de IlkaSCHRODERBibliografiacutea y algunas direcciones uacutetiles de InternetCuestiones a debateTest de autoevaluacioacuten
I-A PROPOacuteSITO DE LA ACCION EXTERIOR DE LA UE
Situemos a la Unioacuten Europea en el mundo en algunas materias resulta una potencia mundialen cuestioacuten comercial en el terreno ambiental en la cooperacioacuten al desarrollo en la monedaen los derechos humanos ect asiacute puede afirmarse En otras no lo es tanto desgarrada aveces por los intereses contrapuestos de sus Estados miembros
La UE se relaciona con sus Estados miembros y con Estados no miembros de todo el planetacon Organizaciones Internacionales con otros actores de la vida internacional Esasrelaciones implican el enviacuteo de representaciones estables de la Unioacuten y la recepcioacuten derepresentaciones de los otros sujetos la participacioacuten en conferencias internacionales lacelebracioacuten de tratados internacionales
Hablando de los tratados internacionales ha de tenerse en cuenta que su denominacioacutenparticular no importa sino su contenido las partes que los celebran y su sumisioacuten a normasdel Derecho Internacional Puacuteblico Digo esto porque en la praacutectica de la UE se habla enmuchas ocasiones de los acuerdos internacionales es lo mismo que tratados conveniosconvenciones etc (asiacute hasta unas 40 denominaciones) Generalmente en esta misma praacutecticade la UE el teacutermino de tratados se reserva para el Tratado de la UE y los tratados constitutivosde las Comunidades Europeas
Vamos a analizar la UE y su relacioacuten con la inmigracioacuten Ahora nuestro anaacutelisis locircunscribiremos a los tratados internacionales que la Unioacuten o la Comunidad Europeacelebran sobre inmigracioacuten o maacutes en concreto sobre readmisioacuten
A veces son unas normas de un tratado internacional las que regulan este aspectodedicaacutendose la mayor parte del tratado a otras cuestiones En ocasiones son auteacutenticostratados de readmisioacuten
II) LOS CONDICIONAMIENTOS POLIacuteTICO-JURIDICOS DE LA ACCIONEXTERIOR DE LA UE
Esta accioacuten exterior de la UE sufre sus condicionamientos como sucede con la accioacutenexterior de los Estados Podemos examinar muacuteltiples condicionamientos pero en el caso de laUE nos limitaremos a los que denomino como poliacutetico-juriacutedicos
Son en primer lugar poliacuteticos en cuanto delinean una poliacutetica de la UE en un terreno concretopero trascienden el terreno poliacutetico y se introducen en el derecho ya dentro de la mismaUnioacuten ya fuera de ella mediante la celebracioacuten de tratados internacionales
Sobresale en primer lugar la claacuteusula democracia y derechos humanos en cuanto la Unioacutenpotencia estos valores que deben ser universales es un condicionamiento positivo
E1 segundo es un condicionamiento negativo La claacuteusula y los tratados de readmisioacuten depersonas es negativo en cuanto impide la libre circulacioacuten de personas que la DeclaracioacutenUniversal de DH reconoce como un derecho de cada persona en su art 13
A)La claacuteusula Democracia y Derechos Humanos un condicionamiento positivo de laaccioacuten exterior de la UE
La UE se preocupa a veces tambieacuten de la situacioacuten de los derechos fundamentales fuera de lasfronteras de sus Estados miembros E1 Parlamento Europeo constituye en este sentido lainstitucioacuten maacutes caracterizada durante antildeos por la defensa de tales derechos
Esta preocupacioacuten desciende desde la arena poliacutetica hasta el aacutembito maacutes concreto de lojuriacutedico en la poliacutetica convencional llevada a cabo sobre todo por la Comunidad Europea almenos desde 1989 Inicialmente se trataba de referencias a la democracia el Estado dederecho y los derechos humanos presentes en los preaacutembulos de algunos de los tratadoscelebrados entre la Comunidad y terceros Estados
La IV Convencioacuten de Lomeacute firmada en 1990 entre la Comunidad Europea y los Estados deAacutefrica el Caribe y el Paciacutefico constituye el primer ejemplo de tratado en el cual la exigenciadel respeto de los derechos humanos aparece en el preaacutembulo pero se inserta asimismo en suartiacuteculo 5 Esta misma idea se inserta en el actual Acuerdo de Asociacioacuten entre las mismaspartes firmado en 2000 en Cotonuacute y que examinaremos despueacutes en lo relativo a la readmisioacuten(ver sobre todo arts 1 y 9)
En la poliacutetica convencional de la UE poco a poco se ha pasado de una proclamacioacutenbastante retoacuterica de los DH a considerarlos como elemento baacutesico de los acuerdosinternacionales Se ha pasado pues de lo retoacuterico a lo sustantivo
Por eso se admite ya la suspensioacuten o la terminacioacuten del tratado por violacioacuten grave ypersistente de los derechos humanos por una de las partes La posible suspensioacuten oterminacioacuten del tratado se introdujo desde 1992 (acuerdos con Brasil los Estados miembrosdel Pacto Andino los Estados baacutelticos otros Estados de la Organizacioacuten para La Seguridad yla Cooperacioacuten en Europa) los acuerdos celebrados por la Comunidad incluyen una claacuteusulaque define la democracia y los derechos humanos como elemento esencial del acuerdo
El caraacutecter de elemento esencial de esta claacuteusula de democracia y derechos humanos seriaimpugnado por PORTUGAL ante el Tribunal de Justicia en el caso sentenciado de 3 deDiciembre de 1996 E1 Acuerdo de Cooperacioacuten entre la CE y la India (de 1994) incluye unart 1 paacuterr 1 en el que se lee E1 respeto de los derechos humanos y los principiosdemocraacuteticos es la base para la cooperacioacuten entre las partes contratantes y para lasdisposiciones del presente Acuerdo y constituye un elemento esencial del mismo
Este cambio de poliacutetica convencional puede tener importantes efectos por cuanto comoindica la Comisioacuten permite en su caso adoptar determinadas medidas restrictivas deaplicacioacuten del acuerdo e incluso llegar a la aplicacioacuten del art 60 de la Convencioacuten de Vienade 1969 sobre el derecho de los tratados seguacuten esta norma cuando se produzca unaviolacioacuten grave de un tratado la parte que no la ha cometido puede dar por terminado eltratado o suspender su aplicacioacuten total o parcialmente5
Aduciacutea Portugal en este caso que el hecho de que los derechos fundamentales sean principiosgenerales del derecho en el ordenamiento comunitario no permite llegar a la conclusioacuten deque la Comunidad posee la competencia para adoptar medidas en dicho aacutembito ya sea anivel interno o externo Antildeadiacutea que las referencias a estos derechos en el Acta UnicaEuropea y en el preaacutembulo y algunas normas del Tratado de Maastricht son de naturalezaprogramaacutetica definen un objetivo general pero no confieren a la Comunidad facultades deacciGn especiacuteficas y el Acuerdo citado superaba esa naturaleza
E1 Tribunal se apoya en el art 130 U (actual art 177) del TCE y afirma que la poliacutetica decooperacioacuten al desarrollo debe adaptarse al respeto de la democracia y los derechoshumanos ademaacutes observa que ese art 1 paacuterr 1 puede ser en particular un factorimportante para ejercer el derecho de obtener en virtud del Derecho Internacional lasuspensioacuten o la finalizacioacuten de un acuerdo de cooperacioacuten al desarrollo cuando el paiacutestercero no ha respetado los derechos humanos Esta sentencia que pasoacute en su momento casitotalmente inadvertida da por terminadas (al menos en la teoriacutea) algunas incertidumbresjuriacutedicas del pasado Tales incertidumbres surgiacutean de una praacutectica comunitaria consistente ensuspender tan soacutelo a veces la aplicacioacuten de los tratados en los que era parte la CE cuando laotra parte realizaba violaciones masivas de los derechos humanos
La solucioacuten estructurada por el Tribunal en el aacutembito de la cooperacioacuten al desarrollo pareceser vaacutelida asimismo para los restantes aacutembitos en los cuales la Comunidad celebre un tratadoPor tanto la claacuteusula democracia y derechos humanos constituye un elemento esencial delos acuerdos en los que especiacuteficamente se inserte y no un simple elemento de adorno que seintroduce en un momento dado
El caraacutecter de elemento esencial de esta claacuteusula se comprueba asimismo en el acuerdo deCotonuacute su art 96 preveacute un procedimiento de consulta y la adopcioacuten de las medidaspertinentes cuando se violen grave y persistentemente los DH los principios democraacuteticos yel Estado de derecho pues bien en tal situacioacuten ldquola suspensioacuten seriacutea un uacuteltimo recursordquo
B) La claacuteusula y los tratados de readmisioacuten de extranjeros condicionan negativamentela accioacuten exterior de la UE
Centreacutemonos en los aspectos relativos a la readmisioacuten El propio teacutermino (que significaadmisioacuten por segunda o maacutes veces) contiene un fondo juriacutedico de ambiguumledad puedereferirse tanto a la expulsioacuten como al retorno voluntario De todas las formas parece que esteteacutermino destaca sobre todo la actitud de los terceros Estados para readmitir a sus nacionales oa nacionales de otros Estados e incluso a apaacutetridas silencia pues las causas por las cuales unEstado pide a otro que readmita a una persona
Desde esta perspectiva juriacutedica habremos de recordar que en la readmisioacuten entran en juegouna serie de elementos relacionados con los DH la poliacutetica de cooperacioacuten al desarrollo lasituacioacuten econoacutemica social y poliacutetica del Estado que readmite cuestiones de la poliacutetica deinmigracioacuten (como visados contingentes etc) etc
Antes de examinar la praacutectica hablaremos ahora de dos aspectos la claacuteusula de readmisioacutende extranjeros y los tratados de readmisioacuten
La claacuteusula de readmisioacuten es una norma inserta en un tratado sobre cualquier materia regulalas relaciones de las partes en esa materia el maacutes emblemaacutetico ejemplo lo examinaremosdespueacutes el del Acuerdo de Cotonuacute entre la CE y sus Estados miembros por un lado y 77Estados de Aacutefrica el Caribe y el Paciacutefico por el otro
Frente a las claacuteusulas pueden existir auteacutenticos acuerdos o tratados dedicadosmonograacuteficamente a la readmisioacuten Con X DENOEL podemos definirlos diciendo que sonaquellos en los cuales cada Estado parte se compromete a readmitir en su territorio respectivoa aquellas personas que desde su territorio hubieran entrado irregularmente en territorio delotro Estado o residan irregularmente en dicho territorio
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Desde el punto de vista material la claacuteusula o el acuerdo exigen que un Estado readmita ensu territorio a su nacional que se halle irregularmente en territorio de otro Estado parteContemporaacuteneamente tambieacuten se solicita que dicho tenor material se ampliacutee en el sentidosiguiente Un Estado deberiacutea readmitir en su territorio a todo nacional suyo extranjero oapaacutetrida que se halle irregularmente en territorio de otro Estado Para que se produzca lareadmisioacuten de extranjeros (por ejemplo para que Marruecos readmita a congolentildeosguineanos etc) o de apaacutetridas seraacute preciso que (para entrar irregularmente por ejemplo enterritorio espantildeol) hayan partido del territorio del primer Estado (Marruecos en estahipoacutetesis)
Cuando se trate de la readmisioacuten de nacionales hemos de partir de la idea de que cada Estadodebe ldquosoportarrdquo a los suyos por eso no puede expulsarlos estaacute prohibida pues la expatriacioacuteno extrantildeamiento Soportar a sus nacionales significa que un Estado debe ejercer sobre ellos supoder sus competencias Por tanto si cometen delitos puede juzgarlos y condenarlos
Cuando se trate de la readmisioacuten de extranjeros y de apaacutetridas en realidad se ldquocastigaraacuterdquo a lasautoridades del Estado territorial por no haber ejercido un control suficiente sobre lainmigracioacuten o si se prefiere por no haber ejercido un control suficiente sobre su territorioEstamos ante una violacioacuten de un conocido principio del Derecho Internacional Puacuteblico al
1 Les accords de readmisioacuten du Benelux agrave Schengen et au delagrave Revue Trimestrielle deDroit Europeacuteen 1993 p 636
que nos hemos referido antes El principio de la efectividad Los Estados deben controlarefectivamente su territorio ejercer efectivamente su soberaniacutea territorial
La UE pretende que se integren las cuestiones relacionadas con la migracioacuten en losprogramas y la poliacutetica exterior de la misma Unioacuten Para ello conecta de modo indudablecooperacioacuten al desarrollo e inmigracioacuten
En esta perspectiva la Unioacuten pretende que se inserte una claacuteusula de readmisioacuten en todos lostratados que celebre la misma Unioacuten la Comunidad Europea o quien tenga competencia paraello Si no se produce la insercioacuten de la claacuteusula la Unioacuten pretende que se celebren tratadoso acuerdos sobre esta materia tratados a celebrar por los Estados miembros por la Unioacuten (laComunidad en este caso) o ambos (CE y Estados miembros)
En sus acuerdos de asociacioacuten o de cooperacioacuten futuros (en muchos ya existe) la UE incluiraacutesistemaacuteticamente dicha claacuteusula Para ello introduce el llamado diaacutelogo poliacutetico que abarcacuestiones como la democracia los derechos humanos el buen gobierno (la gobernanza sedice con teacutermino un poco en desuso) y la inmigracioacuten
De esta forma cada vez en mayor medida se aproximan readmisioacuten y retorno si desde elpunto de vista juriacutedico estricto el retorno solamente puede ser voluntario y la readmisioacuten espues forzosa la Comisioacuten Europea habla con mayor frecuencia de retorno forzoso
Sean cual fueren las fueren las relaciones entre los conceptos de retorno y readmisioacuten (temaque no examinamos aquiacute) siacute conviene recordar la inequiacutevoca conexioacuten entre desarrollo ymigracioacuten Aun cuando la cuestioacuten ha sido abordada en la Unidad 4 del Moacutedulo Primero laComisioacuten Europea insiste con frecuencia sentildealando los ldquofactores de empujerdquo hacia lamigracioacuten y los ldquofactores de atraccioacutenrdquo de los Estados de recepcioacuten
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Por tanto en sus previsiones poliacuteticas internacionales la UE pretende introducir la cuestioacutende la inmigracioacuten asimismo en el diaacutelogo econoacutemico y social para ello deben conjugarseaspectos tales como las causas de la migracioacuten las poliacuteticas referentes a la misma el retornode inmigrantes la ldquofuga de cerebrosrdquo etc
Todo ello parece loacutegico y necesario sin embargo surge una duda iquestLigaraacute la UE la concesioacutende cantidades destinadas a la cooperacioacuten al desarrollo a la buena gestioacuten que realice unEstado en materia de inmigracioacuten En otras palabras iquestEstableceraacute la Unioacuten un sistema depremios y castigos utilizando para ello los fondos destinados a la cooperacioacuten al desarrolloExisten declaraciones indicios aspectos que permiten afirmar que asiacute sucede ya en algunamedida no obstante se trata de datos inconexos que no conducen hoy por hoy a unaconclusioacuten clara
C) iquestEN TODOS LOS CASOS SE CONJUGARAacuteN SIMULTAacuteNEAMENTE AMBASCLAacuteUSULAS
Nos planteamos ahora una cuestioacuten teoacuterico-praacutectica importante La pregunta de si en todos loscasos se conjugaraacuten simultaacuteneamente ambas claacuteusulas
La cuestioacuten surge en los trabajos del Parlamento Europeo En el Informe de 7 de Noviembrede 2002 sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejo relativa al Acuerdo entre la ComunidadEuropea y el Gobierno de la Regioacuten Administrativa Especial (RAE) de Hong Kong de la
2 Ver un anaacutelisis bastante completo en COM (2002) 703 3-12-2002 pp 9 y ss Setrata de la Comunicacioacuten de la Comisioacuten al Consejo y al Parlamento Europeo sobre laIntegracioacuten de las cuestiones de migracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea conpaiacuteses terceros
Repuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten de residentes ilegales el Ponente del ParlamentoEuropeo (Graham R WATSON)
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analiza el art 16 del Acuerdo (que estudiaremos despueacutes)
El art 16 del citado Acuerdo se titula ldquoclaacuteusula de compatibilidadrdquo y su paacuterrafo 1 dicetextualmente ldquo El presente Acuerdo se entenderaacute sin perjuicio de los derechos obligaciones yresponsabilidades derivadas del Derecho Internacional aplicables a la Comunidad a losEstados miembros y a la RAE de Hong Kongrdquo
El mencionado Ponente considera que esta claacuteusula es demasiado vaga y no hace referenciaexpliacutecita al respeto de los Derechos Humanos sobre la base de la Declaracioacuten Universal delos DH y de la Convencioacuten de Ginebra de 1951 sobre el estatuto de los refugiados Seguacuten elPonente en el caso de Hong Kong que no es parte en esa Convencioacuten parece que se respetanlos contenidos de la misma
Sin embargo hubiera sido muy conveniente siguiendo la praacutectica de la Comunidad Europeainsertar una claacuteusula expresa sobre Derechos Humanos y Democracia los negociadoresconsideraron imposible redactar un texto maacutes expliacutecito
Resulta interesante la posicioacuten de este Ponente Como el Acuerdo con Hong Kong es elprimero de una larga serie y el modelo para posteriores acuerdos deberaacuten en otros acuerdosser maacutes claras las obligaciones derivadas del respeto a los DH y la Democracia
Ciertamente ello debe ser asiacute salvo que se vaya dejando aislada la claacuteusula ldquoDemocracia yDHrdquo iquestO acaso la UE va a seguir en el futuro la senda del miacutenimo esfuerzo introduciendo lasdos claacuteusulas allaacute donde sean faacuteciles de admitir por la otra parte negociadora y olvidaacutendose dela primera donde haya dificultades
Si se llegara a primar la readmisioacuten hasta ese punto ello resultariacutea inadmisible para unaUNION DE DERECHO RESPETUOSA CON LOS DERECHOS HUMANOS como seproclama el mismo Tratado de la UE
3 Ver A5-03812002 texto en httpwwweuroparleuint Este Informe fue adoptadopor la Comisioacuten de Libertades y Derechos de los Ciudadanos Justicia y AsuntosInteriores La cita del Ponente WATSON se halla en las pp 8-9 del documento
III) LA READMISIOacuteN SEGUacuteN LAS INSTITUCIONES DE LA UE
Revisamos ahora las relaciones de la UE en materia de readmisioacuten Puesbien la orientacioacuten de las relaciones exteriores de la Unioacutencorresponde sobre todo por el Parlamento Europeo el ConsejoEuropeo y por el Consejo de la UE pero tambieacuten contribuye a ello laComisioacuten
Dada la composicioacuten de los dos Consejos citados estos oacuterganosrepresentan a la vez los intereses de la Unioacuten y de los Estadosmiembros no obstante habriacutea que preguntarse queacute sucede cuando losintereses son contrapuestos pero ello no preocupa en el caso de lainmigracioacuten donde la UE y sus miembros convergen en el disentildeo yaplicacioacuten de una poliacutetica cada vez maacutes restrictiva
El Consejo Europeo es el oacutergano formado por los Jefes de Estado o deGobierno de los Estados miembros (actualmente 15) maacutes el Presidentede la Comisioacuten Europea Es el oacutergano que debe dar a la Unioacuten losimpulsos necesarios para su desarrollo y definir sus orientacionespoliacuteticas generales
El Consejo de la Unioacuten Europea estaacute formado por los ministros de losEstados miembros tiene varias formaciones Si se reuacutenen los ministrosde Agricultura decimos que se reuacutene el Consejo de Agricultura lomismo sucede cuando se reuacutenen los ministros de Justicia e Interiorpara formar el Consejo General se reuacutenen los ministros de AsuntosExteriores
A veces los documentos de la Unioacuten Europea citan simplemente alConsejo pues bien en esos casos es el Consejo de la Unioacuten Europea osea el formado por los ministros
El Consejo de la UE tiene grandes poderes en terrenos como la adopcioacutende normas (casi siempre decidiendo conjuntamente con el ParlamentoEuropeo) en la adopcioacuten del presupuesto (decidiendo conjuntamentecon el Parlamento Europeo) y en las relaciones exteriores Es el quedecide negociar un tratado o acuerdo internacional y el que decidemanifestar el consentimiento para que ese tratado o acuerdo vincule uobligue a la UE
Como la ejecucioacuten de las decisiones del Consejo de la UE en la materiacorresponde casi siempre a la Comisioacuten eacutesta colabora en ellasVeremos los aspectos maacutes actuales de tal colaboracioacuten
A) EL PARLAMENTO EUROPEO Y LA INICIATIVA FINLANDESA
Analicemos ahora la posicioacuten del Parlamento Europeo A ella realizareacutealgunas referencias al estudiar el acuerdo de readmisioacuten con HongKong tal posicioacuten aparece asimismo en la denominada iniciativafinlandesa el Parlamento Europeo rechazaba de modo inequiacutevoco taliniciativa
a) Una siacutentesis de la iniciativa finlandesa
Cumpliendo las previsiones del TCE (en concreto el art 67) Finlandiapresentaba una iniciativa sobre la repatriacioacuten de residentes ilegales(art 63 3ordm apartado b) del mismo TCE) Esa iniciativa se estructurabamediante un proyecto de Reglamento por el que se hubieranestablecido obligaciones entre los Estados miembros en materia dereadmisioacuten de nacionales de terceros Estados
Como sabemos el Reglamento es una norma uniformizadora Esobligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable
La iniciativa finlandesa4 presentada cuando ese Estado presidiacutea la UEinmediatamente despueacutes de celebrarse la reunioacuten del Consejo Europeoen Tampere teniacutea como objetivo baacutesico el establecer las obligacionesde readmisioacuten entre Estados miembros de la Unioacuten no afectaba pues alas relaciones exteriores de la Unioacuten sino a las relaciones intra-Unioacuten
Pretendiacutea Finlandia que si un extranjero (o sea en sentido juriacutedicoestricto un nacional de un Estado no miembro de la UE) residente enun Estado miembro atravesaba irregularmente las fronteras de otroEstado miembro de la Unioacuten el primer Estado miembro tuvieraobligacioacuten de readmitirlo De esta forma un Estado miembro transferiacuteaa otro Estado miembro (dato relevante sin duda) la responsabilidadsobre esa persona que se hallara irregularmente
Para lograr este objetivo la iniciativa finlandesa estableciacutea unoscriterios por orden de prelacioacuten y unas modalidades para la aplicacioacutende la readmisioacuten
Entre los criterios por orden de prelacioacuten para que un Estadomiembro readmitiera a un extranjero se hallaba el haber resididoirregularmente seis meses por lo menos en su territorio si despueacutespasaba a territorio de otro Estado miembro eacuteste podiacutea solicitar lareadmisioacuten
Otro criterio era el haber entrado irregularmente en territorio delprimer Estado miembro La situacioacuten resultaba ideacutentica para hipoacutetesisde quien hubiera entrado legalmente pero mismo se hallara con unpermiso o visado caducado
4 DOCE nordm C 353 7-12-1999 p 6
Las modalidades de aplicacioacuten de estos criterios dependiacutean desellos de entrada y salida billetes de viaje tarjetas de embarque etcAdemaacutes se preveiacutea el uso de datos como impresiones dactilares yfotografiacuteas
Por tanto la propuesta finlandesa pensaba en un sistema obligatoriode readmisioacuten de extranjeros entre Estados miembros de la Unioacuten Sinduda manteniacutea la readmisioacuten dentro de los aacutembitos propios de lasrelaciones entre Estados no dentro del aacutembito competencial de laUnioacuten
b)El Parlamento Europeo rechaza la iniciativa
Desde la perspectiva general al examinar el tema el ParlamentoEuropeo indicaba cuaacuteles eran a su entender sus puntos deacutebiles yrechazaba esta propuesta
Sentildealaba sobre todo dos aspectos muy importantes
-La falta de garantiacuteas de procedimiento para las personas afectadas porla readmisioacuten Seguacuten la Opinioacuten de la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicos yMercado Interior del Parlamento Europeo ldquoes inadmisible que en unreglamento que en potencia implica una intervencioacuten masiva en losderechos fundamentales concretamente en la libertad de movimientoy en la misma libertad no se mencionen en absoluto ni los recursosdisponibles ni la proteccioacuten de los derechos fundamentales de losafectadosrdquo5 Esta criacutetica que se hace a la propuesta finlandesa tambieacutenpuede hacerse a los acuerdos de readmisioacuten sobre todo al firmado conHong Kong
-En segundo teacutermino la iniciativa criticada no dejaba claro si losprincipios de readmisioacuten entre Estados miembros iban a ser despueacutes losprincipios que serviriacutean para los acuerdos con Estados no miembrosSin duda la aplicacioacuten de un uacutenico baremo resultaba muy aconsejableporque seriacutea muy difiacutecil explicar a los no miembros la o las razones porlas cuales se les aplicaban baremos distintos
La iniciativa pues suponiacutea un rechazo de todo tipo de solidaridad entrelos Estados miembros Como consecuencia de todo ello la Resolucioacutenlegislativa del Parlamento Europeo sobre la iniciativa finlandesa6
rechazaba la misma y pediacutea a Finlandia su retirada como asiacute sucedioacute
La cuestioacuten de fondo no solamente era la interestatalidad de lainiciativa finlandesa sino tambieacuten como sentildealaba el Informe de laComisioacuten de Libertades y Derechos de los Ciudadanos Justicia yAsuntos Interiores ldquola falta de concepcioacuten de una estrategia europeapara la inmigracioacutenrdquo el mismo Informe advierte ldquoComo no se ha
5 Doc 124881999 17 de Abril de 2000 Ponente Mercedes ECHERER p 16
6 Texto en DOCE C 59 23-2-2001 p 306
definido lo que es la inmigracioacuten legal a nivel comunitario que siguepor lo tanto confinada a 15 legislaciones y praacutecticas diferentes noscontentamos con regular lo que hay que hacer con los inmigrantesilegalesrdquo7
He aquiacute el verdadero problema del planteamiento actual que la UE hacede la readmisioacuten pretende sustituir su ausencia de poliacutetica eninmigracioacuten o sea de viacuteas de inmigracioacuten legal por accionesinternacionales mediante las cuales la suerte de los inmigrantesirregulares se carga de nuevo sobre los hombros de los Estados deorigen de los subdesarrollados
En el mismo Informe la mencionada Comisioacuten del Parlamento Europeoanalizaba otros problemas de las claacuteusulas y acuerdos de readmisioacuten enlos que sea parte la Unioacuten o la Comunidad Europea
-La posible discriminacioacuten de los nacionales de algunos Estados nomiembros si las normas sobre readmisioacuten difieren de un acuerdo a otro
-La celebracioacuten de acuerdos de readmisioacuten con Estados que tienengobiernos inestables o no legiacutetimos y en los cuales se producen gravesviolaciones de los Derechos Humanos Por tanto el ParlamentoEuropeo defiende que se mantenga la claacuteusula de Democracia y DH enlos acuerdos de readmisioacuten
B)LAS CONCLUSIONES DEL CONSEJO EUROPEO
El Consejo Europeo se ha ocupado sobre todo de este tema en tressesiones las celebradas respectivamente en Tampere Laeken y enSevilla
a)Las Conclusiones de Tampere
El Consejo Europeo de Tampere (Finlandia) en su reunioacuten celebrada endicha ciudad el 15 y 16 de Octubre de 1999 afirmaba en susconclusiones8 entre otras cosas lo siguiente
1ordm ldquoLa Unioacuten Europea necesita un enfoque global de la inmigracioacuten quetrate los problemas poliacuteticos de derechos humanos y de desarrollo delos paiacuteses y regiones de origen y traacutensitordquo
2ordm El Consejo Europeo ldquoestaacute decidido a hacer frente a la inmigracioacutenilegal en su origen en especial luchando contra quienes se dedican a latrata de seres humanos y la explotacioacuten econoacutemica de los migrantesrdquo
7 A5-01102000 de 25 de Abril de 2000 p 10
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Texto en httpeuropaeuintcounciloffconcluindexhtm
3ordm El Consejo Europeo recuerda la obligacioacuten internacional de losEstados de admitir en su territorio a sus nacionales
4ordm El mismo Consejo Europeo ldquohace un llamamiento para que sedesarrolle la asistencia a los paiacuteses de origen y de traacutensito con objeto depromover el retorno voluntariordquo
5ordm Las Conclusiones recuerdan que el Tratado de Aacutemsterdam confirioacutecompetencia a la Comunidad en el campo de la readmisioacuten
6ordm Por ello las Conclusiones propugnan que se celebren acuerdos dereadmisioacuten o se inserten claacuteusulas modelo en otros tratados para estosefectos
El planteamiento efectuado pues en las Conclusiones de Tampere es elde intentar el retorno y si no existe tal retorno en sentido propio (quesupondraacute voluntariedad) deberaacute producirse la readmisioacuten de losexpulsados o devueltos por cualquier Estado de origen la expulsioacuten odevolucioacuten se produciraacute sobre todo desde territorio de cualquierEstado miembro de la UE
b) Las Conclusiones de Laeken
Por otro lado el planteamiento de Tampere fue reiterado en lasConclusiones del Consejo Europeo de Laeken reunido en Diciembre de2001 en ellas se reitera el intereacutes de la Comunidad de celebrar estosacuerdos de readmisioacuten
El Consejo Europeo se reuniacutea el 14 y el 15 de Diciembre de 2001 enLaeken (Beacutelgica) En sus Conclusiones habla del refuerzo del espacio delibertad seguridad y justicia Se centra sobre todo en lo quedenominan las Conclusiones ldquouna verdadera poliacutetica comuacuten de asilo einmigracioacutenrdquo (paacuterrafos 38-41) y ldquoun control maacutes eficaz de las fronterasexterioresrdquo (paacuterrafo 42) Ambas cuestiones se hallan estrechamenteunidas sobre todo en cuanto la segunda ndashseguacuten el Consejo Europeo-contribuiraacute ldquoa la lucha contra el terrorismo las redes de inmigracioacutenclandestina y la trata de seres humanosrdquo
La referencia a la lucha contra el terrorismo resulta condicionada por elmomento en el que se celebra la sesioacuten del Consejo Europeo en Laekentres meses despueacutes de los atentados de las Torres Gemelas pero enotros documentos esta misma referencia unida a la inmigracioacuten dejatraslucir algunas concepciones xenoacutefobas o muy proacuteximas a laxenofobia lo mismo puede decirse cuando un gobierno afirma una yotra vez que el incremento de la delincuencia se debe al incremento delnuacutemero de inmigrantes
Seguacuten las Conclusiones de Laeken una verdadera poliacutetica comuacuten deasilo e inmigracioacuten supone el establecimiento de varios instrumentos
pues bien el primero de ellos es ldquola integracioacuten de la poliacutetica de flujosmigratorios en la poliacutetica exterior de la Unioacuten Europeardquo
En tal direccioacuten el Consejo Europeo afirma ldquoEn particular deberaacutencelebrarse acuerdos europeos de readmisioacuten con los paiacuteses interesadosbasados en una nueva lista de prioridades y en un plan de accioacutenrdquo
De estas palabras pueden deducirse algunos aspectos de intereacutes
-En primer teacutermino se trata de celebrar acuerdos ldquoeuropeosrdquo acuerdospues en los que sea parte la Comunidad no se advierte si deben seracuerdos puramente comunitarios o cabe que sean acuerdos mixtos Portanto se pasa ya de la fase bilateral entre Estados o entre el grupoSchengen y un Estado a la fase de la CE Es esta la fase en la que nosencontramos
-Esos acuerdos en segundo lugar deberaacuten estar basados en una nuevalista de prioridades las relaciones con los paiacuteses terceros venreformadas sus prioridades por parte de la UE no queda claro hastaqueacute punto la readmisioacuten es una prioridad importante hoy o se estaacuteconvirtiendo en la prioridad maacutes importante de la UE
-Ademaacutes de todo ello los acuerdos contendraacuten ldquoun plan de accioacutenrdquoEse ldquoplan de accioacutenrdquo en el acuerdo con Hong Kong se limita a unprocedimiento de readmisioacuten En otros acuerdos sin duda deberaacuteincluir otros aspectos principalmente los ligados a la cooperacioacuten aldesarrollo de los Estados de origen de la inmigracioacuten
c) Las Conclusiones de Sevilla
Damos ahora un salto y nos situamos en el Consejo Europeo de Sevillaen su reunioacuten celebrada el 21 y el 22 de Junio de 2002 LasConclusiones se refieren asimismo de modo indudable a la integracioacutende la poliacutetica de inmigracioacuten en las relaciones de la Unioacuten con tercerospaiacuteses
Estas Conclusiones (paacuterrafos 33-36) puede leerse que el ConsejoEuropeo ldquoinsta a que se incluya una claacuteusula sobre gestioacuten comuacuten delos flujos migratorios y sobre la readmisioacuten obligatoria en caso deinmigracioacuten ilegal en todo futuro acuerdo de cooperacioacuten deasociacioacuten o equivalente que la Unioacuten Europea o la Comunidad Europeacelebre con cualquier paiacutesrdquo
En Sevilla se fijoacute todaviacutea mejor el concepto La readmisioacuten debe incluirldquola de sus propios nacionales presentes ilegalmente en un Estadomiembro y en las mismas condiciones la de los nacionales de tercerospaiacuteses de cuyo traacutensito por el paiacutes de que se trate haya constanciardquo Deesta forma cada Estado no miembro de la UE (que mantenga unarelacioacuten mediante tratado con la misma) se convertiraacute en garante desus propias fronteras
Para ello siguen diciendo las Conclusiones de Sevilla la Unioacuten estaacutedispuesta a facilitar la necesaria asistencia teacutecnica y financierahallamos ahora un medio no despreciable de presioacuten de la UE y susEstados miembros sobre los terceros Estados o paiacuteses La asistenciafinanciera
Las Conclusiones de Sevilla afirman maacutes aspectos en un tonoprogresivamente inquietante
1ordm ldquoHay que llevar a cabo una evaluacioacuten sistemaacutetica de las relacionescon los terceros paiacuteses que no colaboren en la lucha contra lainmigracioacuten ilegalrdquo
2ordm Esta evaluacioacuten ldquose tendraacute en cuenta en las relaciones de la UE y susEstados miembros con los paiacuteses afectados en todos los aacutembitospertinentesrdquo
3ordm Si se constata una falta injustificada de colaboracioacuten la UE puedeadoptar medidas
A traveacutes de las Conclusiones de Tampere y Sevilla tenemos las grandesliacuteneas de la poliacutetica de la Unioacuten en esta materia En esas liacuteneas seconjugan readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo una conjugacioacuten aveces respetando la obligacioacuten eacutetica y juriacutedica de la Unioacuten de cooperarcon los subdesarrollados y a veces amenazante respecto a lascantidades destinadas a esa cooperacioacuten
El tono amenazante se asume sobre todo en Sevilla cuando se dice quela evaluacioacuten de las medidas adoptadas contra la inmigracioacuten ilegal porlos Estados del Sur ldquose tendraacute en cuenta en todos los aacutembitospertinentesrdquo El tono se vuelve totalmente amenazante cuando seafirma que si la UE constata una falta injustificada de colaboracioacuten laUnioacuten puede adoptar medidas
Ciertamente como escribe INTERMOacuteN OXFAM en Sevilla los 15 semostraron desorientados en inmigracioacuten Ello resulta asiacute porque losreunidos evitaron abordar las cuestiones de fondo que estaacuten detraacutes delas situaciones que obligan a un nuacutemero creciente de personas aabandonar sus paiacuteses de origen sin desear hacerlo9 La propuesta deEspantildea de utilizar la cooperacioacuten al desarrollo para frenar lainmigracioacuten irregular ademaacutes de ineficaz penaliza a las poblacionesmaacutes pobres y vulnerables
No obstante habraacute que preguntarse si poco a poco esa propuesta no vacalando en la UE La lectura de las comunicaciones de la Comisioacutenpermite afirmar que se va imponiendo progresivamente
9 La responsabilidad de la UE en la lucha contra la pobreza (Claves de la PresidenciaEspantildeola 2002) Barcelona agosto de 2002 p 11
C)LA PROGRESIVA APLICACIOacuteN DE ESTAS CONCLUSIONES POREL CONSEJO DE LA UE
Vayamos ahora al Consejo de la UE Me referireacute sobre todo a algunosde los documentos adoptados en sesiones celebradas en 1999 (elmodelo de 1999) tras el Consejo Europeo de Tampere y en 2002 (elmodelo de 2002) tras el Consejo Europeo de Sevilla
a)El modelo de 1999 El Consejo establecioacute a finales de 1995 una relacioacuten entre la repatriacioacuten de personas que sehallen irregularmente en territorio de un Estado miembro de la UE y la celebracioacuten deacuerdos europeos de asociacioacuten o de cooperacioacuten Esas claacuteusulas serviacutean tanto para losacuerdos puramente comunitarios como para los acuerdos mixtosTras la entrada en vigor del Tratado de Aacutemsterdam la CE teniacutea ya competencia para celebrarconvenios con terceros Estados en materia de readmisioacuten Adaptando las decisiones de 1995el Consejo de la UE aprobaba el 24 de Noviembre de 1999 la Decisioacuten sobre la inclusioacuten declaacuteusulas modelo de readmisioacuten en los acuerdos comunitarios y en los acuerdos celebradospor la Comunidad Europea y sus Estados miembros con terceros paiacuteses
10
Ha de observarse que la readmisioacuten ahora ya no se limita a los acuerdos con Estadoseuropeos se ampliacutea a todos los acuerdos que celebre la CE sean o no sean Estados europeoslas otras partesEsta Decisioacuten o modelo de 1999 se refiere a la materia en cuatro artiacuteculos En el art A seinserta el compromiso reciacuteproco de aceptar a los nacionales de la otra parte que residanilegalmente Para identificar a dichos nacionales las partes se comprometen a dotar a esaspersonas de los correspondientes documentos de identidad Por tanto la obligacioacuten dereadmisioacuten se enuncia en esta norma de un modo claroEl art B preveacute la celebracioacuten de acuerdos complementarios entre la Comunidad y los Estadosterceros en ellos deben fijarse las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten incluida laobligacioacuten de readmitir a los no nacionales y a los apaacutetridasEl art C inserta esta misma previsioacuten de celebrar acuerdos bilaterales entre Estados pero tansoacutelo ldquohasta la celebracioacuten del acuerdo con la Comunidad previsto en el art Brdquo Se establecepues una especie de calendario Primero pueden celebrarse acuerdos bilaterales entre Estadosen segundo lugar tales acuerdos estaraacuten vigentes hasta que se comunitarice la cuestioacutenFinalmente el art D sentildeala que el Consejo de Cooperacioacuten (en los tratados en los que seestablezca) estudiaraacute otras formas posibles de actuacioacuten conjunta para prevenir y sancionar lainmigracioacuten ilegal Interesa recordar que estamos ante otras formas conjuntas no adoptadasindividualmente por la Comunidad las Conclusiones del Consejo Europeo de Sevilla arribaanalizadas han variado muy profundamente este aspecto seguacuten dichas Conclusiones quienevaluacutea la ldquobuena conductardquo del Estado de origen de la inmigracioacuten es la Unioacuten eacutesta ademaacutespuede adoptar medidasDe todo lo anterior se deduce que este modelo de claacuteusula no es realmente un acuerdo dereadmisioacuten Dichos acuerdos sin duda resultan mucho maacutes completos que una simple claacuteusulade un tratado sobre otra materia
10 Se trata del doc Nordm ordm1340999
b)El modelo de 2002
El Consejo de Asuntos Generales se reuniacutea el 18 de Noviembre de 2002 en BruselasAdoptaba un documento titulado ldquoConclusionesrdquo sobre la Intensificacioacuten de la cooperacioacutenen lo que se refiere a la gestioacuten de los flujos migratorios con terceros paiacuteses
11 De esta
manera se concretan ya las previsiones de Sevilla en la materia
Seguacuten el documento analizado la cuestioacuten migratoria se ha introducido ya con eacutexito en elorden del diacutea del diaacutelogo entre la UE y diversos paiacuteses y se ha programado ya una importanteasistencia directa e indirecta de la UE a tales paiacuteses Los problemas baacutesicos planteados son larepatriacioacuten la readmisioacuten y la documentacioacuten la gestioacuten de los flujos migratorios larealizacioacuten de poliacuteticas preventivas de la inmigracioacuten Junto a ellos hay que situar eldesarrollo de la capacidad institucional pero no solamente para reprimir la inmigracioacutenirregular sino para buscar solucioacuten a las causas que la provocan (el subdesarrollo de todotipo)
Cuatro aspectos sobresalen del documento Los criterios para negociar los acuerdos dereadmisioacuten los elementos que debe tener la claacuteusula sobre gestioacuten comuacuten de flujosmigratorios que se incluiraacute en los nuevos acuerdos las consecuencias econoacutemicas de dichaclaacuteusula y los paiacuteses o Estados con los cuales el Consejo considera importante desarrollar unacooperacioacuten reforzada
Los criterios fijados para negociar nuevos acuerdos de readmisioacuten son los cincosiguientes
-Caraacutecter e importancia de los flujos migratorios en direccioacuten a la UE-Situacioacuten geograacutefica en relacioacuten con la UE-Necesidad de desarrollar la capacidad en relacioacuten con la gestioacuten de las migraciones-Marco actual de cooperacioacuten con ese Estado tercero-Actitud en relacioacuten con la cooperacioacuten en materia de migraciones
Los elementos que debe tener la claacuteusula sobre la gestioacuten comuacuten de los flujosmigratorios se resumen en siete1ordm Diaacutelogo pormenorizado sobre la denominada ldquocuestioacuten migratoriardquo2ordm Compromiso de tener en cuenta los efectos de la migracioacuten sobre el desarrollo econoacutemicoy social de los Estados de origen3ordm Estudio conjunto de la inmigracioacuten ilegal y la trata de seres humanosEl intereacutes de la Comunidad Europea por unir ambos conceptos resulta verdaderamentecurioso Muchas veces la inmigracioacuten ilegal es voluntaria y por ello no puede hablarseentonces de trata de personas de cualquier modo asimilar ambas figuras supone degradar alas personas que intentan o realizan entradas o estancias irregulares en territorio de alguacutenEstado4ordf ldquoEl retorno en condiciones humanas y dignas de los nacionales de terceros paiacuteses y delos apaacutetridas que residan ilegalmenterdquoPor tanto el Estado tercero no solamente deberaacute readmitir a sus nacionales sino tambieacuten a losnacionales de terceros paiacuteses y a los apaacutetridas5ordf Confirmacioacuten de la obligacioacuten previa peticioacuten y sin otras formalidades de readmitir asus propios nacionales que residan ilegalmente en territorio de la otra parteSe establece de esta manera un procedimiento raacutepido y simplificado de readmisioacuten sinformalidades6ordf Celebracioacuten de acuerdos especiacuteficos de readmisioacutenNo solamente se incluiraacuten claacuteusulas especiacuteficas sino que aparecen estos acuerdos especiacuteficossobre readmisioacuten Respecto a su contenido en ellos se recogeraacute la obligacioacuten de readmitir a
11 Se trata del doc 1389402 puede consultarse en httpueeuint
las personas indicadas Los nacionales del Estado correspondiente los nacionales de tercerosEstados y los apaacutetridas7ordf Cooperacioacuten sobre personas que residan legalmente mediante una poliacutetica de integracioacutenno discriminacioacuten y lucha contra el racismo y xenofobiaDe alguna forma se liga la suerte de los nacionales del Estado X (pensemos en la hipoacutetesis deMarruecos) que residen legalmente en territorio de un Estado de la UE a la buena disposicioacutende ese Estado en esta materia en otras palabras de modo injustificado y juriacutedicamenteinadmisible se dice que si Marruecos (sigue siendo una hipoacutetesis) coopera en readmisioacuten susnacionales que residen legalmente seraacuten bien tratados iquestQueacute pasariacutea pues si Marruecos nocooperara iquestSe restringiriacutean los derechos de los marroquiacutees que residen legalmente porejemplo en Espantildea iquestConoce el Consejo de la UE la obligacioacuten de eacutesta de respetar losderechos humanos de todos o desconoce esta obligacioacuten Quede claro que estamos ante unaobligacioacuten que recoge expresamente el Tratado de la UE en su art 6 (analizado en otraUnidad)Si los aspectos de la readmisioacuten se ligan con el trato a las personas que residan legalmente enrealidad no se piensa para nada con paraacutemetros de derechos humanos se piensa tan soacutelo conparaacutemetros de relaciones entre Estados y el trato a las personas (a los extranjeros en estecaso) se somete a los vaivenes e injusticias de esas relaciones entre Estados
Por otra parte se revelan en este documento las consecuencias econoacutemicas de la celebracioacutende acuerdos de readmisioacuten Seguacuten este texto la Comunidad Europea estaraacute dispuestacuando sea necesario a considerar la prestacioacuten de una asistencia adecuada para aplicar dichaclaacuteusulaEsta asistencia puede consistir en la cooperacioacuten mediante el enviacuteo de expertos en estamateria y tambieacuten mediante la entrega de cantidades econoacutemicas Hablamos de una asistenciadirecta e indirectaExiste sin embargo el peligro de una conexioacuten demasiado estrecha entre acuerdos o claacuteusulasde readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo la tentacioacuten de recortar los fondos destinados a lacooperacioacuten al desarrollo para los Estados que no admitan la readmisioacuten parece demasiadoclara y siempre estaacute latente
Finalmente el Consejo de la UE elabora una lista o cataacutelogo de los Estados con los cualespretende cooperar maacutes estrechamente en esta materia En la lista se incluye a AlbaniaChina la Repuacuteblica Federativa de Yugoslavia Marruecos Rusia Tuacutenez y Ucrania respecto aellos ldquouna mayor cooperacioacuten no soacutelo es deseable sino esencialrdquo A la lista suma tambieacutenLibia y el eterno candidato Turquiacutea Por tanto estamos ante 9 Estados con los cuales sepretende cooperar maacutes estrechamente
Todo ello ha cristalizado de momento en diversos mandatos de negociacioacuten para celebraracuerdos de readmisioacuten desde el antildeo 2000 se negocia con Marruecos Rusia y Pakistaacutendesde 2002 se negocia con Sri Lanka y con la Regioacuten Administrativa Especial de Macao secomienza a negociar en 2003 con Albania Argelia China Turquiacutea y Ucrania Se negociaademaacutes con el Merco Sur En el futuro comenzaraacuten nuevas negociacionesEl 27 de Noviembre de 2002 la UE firmaba con la Regioacuten Administrativa Autoacutenoma de HonkKong un acuerdo sobre la readmisioacuten de residentes no autorizados Examinaremos despueacuteseste importante acuerdo
D) LA COMISIOacuteN PROPUGNA UNA POLIacuteTICA COMUacuteN DE READMISIOacuteNVeamos ahora la posicioacuten de la Comisioacuten Esa posicioacuten se explicita sobre todo en el LibroVerde de Abril de 2002 y la Comunicacioacuten de Diciembre del mismo antildeoEl Libro Verde relativo a una Poliacutetica Comunitaria de Retorno de los Residentes Ilegales
12
(analizado criacuteticamente en la Unidad de Expulsiones Masivas) pretende la cooperacioacuten conlos Estados de origen y de traacutensito en materia de retorno y readmisioacuten Para que tenga eacutexito
12
De 10 de abril de 2002 es el COM (2002) 175 final
la poliacutetica de retorno ldquodepende de la existencia de una cooperacioacuten rentable con los paiacuteses deorigen o de traacutensitordquo (p 11) Ligamos ya de modo expreso e indudable el retorno a larentabilidad y aparece claramente la peligrosa conexioacuten que la UE estaacute comenzando a darentre represioacuten de la inmigracioacuten irregular y fondos de cooperacioacuten al desarrolloPrecisamente negociando algunos acuerdos de readmisioacuten siguiendo (como es su obligacioacuten)las directrices marcadas por el Consejo de la UE la Comisioacuten advierte ldquoComo los acuerdosde readmisioacuten redundan solamente en intereacutes de la Comunidad el eacutexito de su aplicacioacutendepende en gran medida del ldquoefecto palancardquo a disposicioacuten de la Comisioacutenrdquo Ese efectopalanca no es otra cosa que conectar los acuerdos o las claacuteusulas de readmisioacuten con otraspoliacuteticas comunitarias leacutease con la cooperacioacuten al desarrollo (p 25-26)Por otro lado la Comisioacuten propugna celebrar ademaacutes acuerdos de traacutensito con los tercerospaiacuteses dispuestos a colaborar
La Comisioacuten Europea en su Comunicacioacuten de 3 de Diciembre de 200213
tambieacuten insiste en lareadmisioacuten de los extranjeros y los apaacutetridas profundizando en las ideas ya expuestas enAbril de 2002 en el Libro Verde la Comisioacuten promete ademaacutes que los posibles acuerdossobre esta materia podriacutean ldquocentrarse en las disposiciones praacutecticas y administrativas y enotras modalidades de readmisioacuten y retorno Dichos acuerdos se negociaraacuten en el contextomaacutes amplio de aplicacioacuten del art13 incluidos sus elementos de desarrollo y otros aspectos deespecial importancia para los paiacuteses ACPrdquo (pp 25-26)
Siguiendo con la misma idea este documento indica que la Comisioacuten puede ofrecerasistencia teacutecnica y financiera para fomentar una mejor gestioacuten de los flujos migratoriosIncluso si los fondos aportados por la UE a los Estados ACP ldquopara la mejor gestioacuten de losflujos migratoriosrdquo no son lo suficientemente atractivos la Unioacuten deberiacutea ofrecer ldquootros tiposde incentivos complementariosrdquo
En general puede decirse que la CE tiene la intencioacuten de seguir introduciendo claacuteusulasestaacutendar de readmisioacuten en cuantos acuerdos internacionales celebre en el futuro sean deasociacioacuten de cooperacioacuten o de otro tipo En tal direccioacuten casi siempre se advierte que lasclaacuteusulas deben ser completadas con acuerdos de aplicacioacuten en los que bien sea parte laComunidad o bien sean partes sus Estados miembros individualmente considerados
13
COM (2002) 703 final Comunicacioacuten de la Comisioacuten al Consejo y al ParlamentoEuropeo Integracioacutende las cuestiones de migracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea con Paiacuteses Terceros
IV) LA PRAacuteCTICA CONVENCIONAL
Revisamos ahora la praacutectica convencional Hablaremos primero de la existente en los antildeos 90con Estados europeos Nos centraremos despueacutes en el acuerdo de Asociacioacuten de Cotonuacutefirmado por la Comunidad Europea y sus Estados miembros con 77 Estados de Aacutefrica el
Caribe y el Paciacutefico (Estados ACP)14
En un tercer momento analizaremos el acuerdocelebrado a finales de 2002 entre la Comunidad y la Regioacuten Autoacutenoma Especial de HongKong Finalmente nos centraremos en la claacuteusula de readmisioacuten del acuerdo de asociacioacutencon Chile Salvo algunos acuerdos que fueron celebrados hace pocos antildeos esta praacutecticaresulta pues tremendamente actual
La base juriacutedica de esta praacutectica convencional se halla en el art 63 3ordm b) del TCE seguacutenesta norma el Consejo de la UE debe adoptar en el plazo de cinco antildeos desde la entrada envigor del Tratado de Aacutemsterdam ldquomedidas sobre poliacutetica de inmigracioacuten enla inmigracioacuten yla residencia ilegales incluida la repatriacioacuten de residentes ilegalesrdquo
Pues bien aun cuando no se atribuyen directamente a la CE competencias para celebrartratados internacionales en esta materia dicha competencia puede deducirse impliacutecitamentede la norma citada
A)EL ACUERDO DE READMISIOacuteN DE 1991 ENTRE EL GRUPO SCHENGEN YPOLONIA
El 29 de Marzo de 1991 firmaban un acuerdo relativo a la readmisioacuten de personas ensituacioacuten irregular los Estados partes en el acuerdo de Schengen y Polonia
15
El acuerdo tienetodaviacutea alguacuten intereacutes sobre todo como precedente de los actuales negociados por la CEperderaacute todo su intereacutes a partir del momento en el cual Polonia sea miembro de pleno derechode la UE y sus nacionales vean reconocida tambieacuten plenamente su libertad de circulacioacuten y deresidencia como ciudadanos de la Unioacuten
Tres aspectos sobresalen del acuerdo La norma sobre d readmisioacuten de los nacionales elprocedimiento de readmisioacuten y la claacuteusula de compatibilidad
La norma sobre readmisioacuten (art 1) observa que el acuerdo se aplica solamente a losnacionales de los Estados partes obliga pues a su readmisioacuten si no satisfacen o han dejado desatisfacer los criterios exigidos por el Derecho Interno de un Estado parte Esta readmisioacutendebe hacerse ldquosin formalidadesrdquo
Ligando pues estrechamente nacionalidad y readmisioacuten el mismo acuerdo preveacute que (si laparte requerida para la readmisioacuten demuestra que esa persona no tiene su nacionalidad) laparte requirente debe readmitirlo en su territorio
El acuerdo establece un procedimiento muy raacutepido en su art 3
-La parte requerida estaacute obligada a responder en un plazo de 8 diacuteas a la solicitud dereadmisioacuten
-La misma parte estaacute obligada a hacerse cargo en el plazo de un mes de la persona cuyareadmisioacuten haya aceptado
Finalmente encontramos una claacuteusula de compatibilidad en la misma se indica que lasdisposiciones del acuerdo con Polonia no impediraacuten la aplicacioacuten de la Convencioacuten deGinebra de 1951 sobre el estatuto de los refugiados y su protocolo adicional firmado en
14 En ese grupo se halla asimismo Cuba pero no es parte en el Acuerdo de Asociacioacuten
15 Texto en BOE de 19 de Enero de 1993
Nueva York en 1967 ni la aplicacioacuten del Derecho Comunitario para todas las partes exceptopara Polonia ni la aplicacioacuten del acuerdo de Schengen entre los Estados del grupo Schengen
Estamos pues ante una claacuteusula que declara expresamente la compatibilidad de este acuerdocon otros textos juriacutedicos pero nada se afirma sobre queacute sucede si realmente existe unaincompatibilidad
Si el asunto de la compatibilidad se planteara estrictamente en el interior de la UE larespuesta no seriacutea dudosa Habriacutea de jugar obviamente la primaciacutea del Derecho de la UEsobre cualesquiera otras normas
B)LAS CLAacuteUSULAS DE READMISIOacuteN EN ACUERDOS CON ESTADOSEUROPEOS
16
La praacutectica convencional comunitaria en materia de acuerdos de readmisioacuten con anterioridada la entrada en vigor del Tratado de Aacutemsterdam ha sido especialmente abundanteEfectivamente a partir de la segunda mitad de los antildeos noventa y como consecuencia deposibilidad de llegada masiva de inmigrantes procedentes de la extinta Unioacuten Sovieacutetica y deotros Estados de Europa central y Oriental la Comunidad y sus Estados miembros celebraronun conjunto de acuerdos mixtos en los cuales se incluiacutea alguna claacuteusula relativa a laobligacioacuten de las partes de readmitir a aquellas personas que se encontrasen en sus respectivosterritorios de forma irregular Tambieacuten existe en los acuerdos de asociacioacuten celebrados conEstados europeosRespecto a los acuerdos generales celebrados con muchos Estados nacidos de la disolucioacuten dela URSS parece que la intencioacuten inicial de los Estados miembros de la UE era la de celebrartratados bilaterales de readmisioacuten con los Estados nacidos de la disolucioacuten de la UnioacutenSovieacutetica pero tales Estados se mostraron reacios y en la negociacioacuten decidioacute la introduccioacutende las claacuteusulas de readmisioacutenLas claacuteusulas se introducen en los acuerdos generales de cooperacioacuten entre la Comunidad ysus Estados miembros y las Repuacuteblicas nacidas de la disolucioacuten de la URSS Al ser acuerdosgenerales estos tratados diversas materias Por otro lado se celebraron como acuerdosmixtos o sea acuerdos en los que son partes simultaacuteneamente la CE y sus Estados miembros Podemos ahora recordar como ejemplo el Acuerdo de colaboracioacuten y cooperacioacuten suscrito e21 de junio de 1996 entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros por una partey la Repuacuteblica de Uzbekistaacuten por otra hecho en Florencia dispone en su artiacuteculo 72
La Repuacuteblica de Uzbekistaacuten accede a readmitir cualquiera de sus nacionales ilegalmentepresente en el territorio de un Estado miembro a peticioacuten de este uacuteltimo y sin mayoresformalidades y los Estados miembros acceden a readmitir a cualquiera de sus nacionales talcomo se definen a los fines comunitarios ilegalmente presente en el territorio de la Repuacuteblicade Uzbekistaacuten a peticioacuten de esta uacuteltima y sin mayores formalidades
La Repuacuteblica de Uzbekistaacuten conviene en celebrar acuerdos bilaterales con los Estadosmiembros que asiacute lo soliciten con el objeto de regular las obligaciones especiacuteficas dereadmisioacuten que contemple la obligacioacuten de readmisioacuten de nacionales de otros paiacuteses y depersonas apaacutetridas que lleguen al territorio de dicho Estado miembro procedentes de laRepuacuteblica de Uzbekistaacuten o que hayan llegado al territorio de la Repuacuteblica de Uzbekistaacutenprocedentes de dicho Estado miembro
17
16 En este punto sigo la comunicacioacuten presentada por Joan David JANER TORRENS al
Congreso Internacional sobre Derechos Humanos celebrado en Zaragoza en 2000
titulado ldquoPoliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenrdquo el texto puedeverse en httpwwwunizaresderechos_humanosDOCUJORZJDJanerdoc17
BOE de 21 de Agosto de 1999 Ver asimismo entre otros el Acuerdo de colaboracioacuten y cooperacioacuten entrelas Comunidades Europeas y sus Estados miembros por una parte y Georgia por otra hecho en Luxemburgo el22 de abril de 1996 (artiacuteculo 75) BOE de 20 de Agosto de 1 999 Por el contrario en otros acuerdos conantiguas repuacuteblicas sovieacuteticas no se hace ninguacuten tipo de referencia a las claacuteusulas de readmisioacuten asiacute sucede por
Este acuerdo al igual que los otros acuerdos celebrados con las antiguas repuacuteblicas sovieacuteticasconfigura la readmisioacuten como un elemento maacutes de colaboracioacuten entre las partes contratantesy de ahiacute la ausencia de una regulacioacuten detallada de esta materia El acuerdo preveacute unaobligacioacuten muy concreta de las partes contratantes de readmitir sin ninguna otra formalidadque no sea la simple peticioacuten a los respectivos nacionales que se encuentren de forma ilegalen el territorio de la otra parte contratanteAsimismo este acuerdo preveacute la posibilidad de que se celebren acuerdos bilaterales dereadmisioacuten entre la Repuacuteblica de Uzbekistaacuten y los distintos Estados miembros de la UnioacutenEl objeto de estos acuerdos bilaterales seraacute concretar las distintas materias relacionadas conla obligacioacuten de readmisioacuten no soacutelo de los nacionales sino tambieacuten de los nacionales de otrosEstados o de los apaacutetridas que lleguen al territorio de otra parte contratante a partir de suterritorio nacional Al formular asiacute los acuerdos bilaterales futuros estamos ante una normaque enuncia un pactum de contrahendoPor tanto en claacuteusulas como la recogida en el texto encontramos la conjugacioacuten de la teacutecnicaconvencional multilateral con la bilateral Ello sucederaacute igualmente en el Acuerdo deAsociacioacuten con los Estados ACP que analizamos despueacutesJunto a las claacuteusulas de readmisioacuten contenidas en estos acuerdos de colaboracioacuten ycooperacioacuten cabe aludir tambieacuten a la regulacioacuten de esta materia contenida en los diferentesacuerdos de asociacioacuten (los Acuerdos europeos de asociacioacuten) celebrados entre laComunidad y sus Estados miembros y diversos Estados de Europa central y oriental a traveacutesde los cuales se da un tratamiento privilegiado a estos Estados con el objetivo de facilitar sufutura adhesioacuten a la UnioacutenLa cuestioacuten de la inmigracioacuten ilegal se configura como un elemento de especial relevanciasobre todo para los Estados miembros de la Unioacuten Por eso se valen todas las posibilidadesque poseen para insertar las claacuteusulas de readmisioacutenComo ejemplo podemos tomar el art 1021 del Acuerdo europeo de 12 de junio de 1995 porel que se crea una asociacioacuten entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros por
una parte y la Repuacuteblica de Lituania por otra18
el cual dispone que() dentro del aacutembito de sus respectivas atribuciones y competencias las Partes estableceraacutenuna cooperacioacuten destinada a prevenir las siguientes actividades ilegales () la inmigracioacutenilegal y la presencia ilegal de sus nacionales en e territorio de la otra Parte teniendo encuenta los principios y practicas de readmisioacutenrdquoEste tipo de claacuteusulas son frecuentes en los acuerdos de asociacioacuten con los otros dos Estadosbaacutelticos y con Eslovenia
Del anaacutelisis de este precepto se observa que a diferencia de los acuerdos celebrados con lasantiguas repuacuteblicas sovieacuteticas no se hace ninguna referencia expresa a la celebracioacuten defuturos acuerdos de readmisioacuten entre las partes sino que uacutenicamente se alude alestablecimiento de formas de cooperacioacuten destinadas a prevenir la inmigracioacuten ilegal elloincluye la adopcioacuten de medidas relativas a la readmisioacuten de personas que se encuentren demodo irregular en el territorio de las partes en el acuerdo
ejemplo en el Acuerdo de colaboracioacuteny cooperacioacuten entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembrospor una parte y Ucrania por otra de 14 de junio de 1994 BOE nbull 110 de 8 de mayo de 1998 por eso la UEestaacute tan interesada actualmente en celebrar con Ucrania un Acuerdo de este tipo
18 BOE de 11 de Marzo de 1998
C)EL ACUERDO DE ASOCIACIOacuteN CON LOS ESTADOS ACP
La poliacutetica de readmisioacuten y retorno de inmigrantes es seguida individualmente por algunosEstados europeos sobre todo Alemania con sus vecinos del Este y tambieacuten parece ser lapoliacutetica defendida actualmente por el Gobierno espantildeol Pero se ha producido en esta materiauna multilateralizacioacuten cuyo texto maacutes importante analizamos ahora
a) Panoraacutemica del Acuerdo de Asociacioacuten
El 23 de Junio de 2000 se firmaba en Cotonuacute (Beniacuten) el Acuerdo de Asociacioacuten entre 77Estados de Aacutefrica Caribe y Paciacutefico por un lado (los Estados ACP19) y la ComunidadEuropea y sus 15 Estados miembros por el otro
20
El acuerdo se celebra por un periacuteodo de 20antildeos y tiene como fines el acelerar el desarrollo econoacutemico cultural y social de los EstadosACP el contribuir a la paz y a la seguridad y el propiciar un clima poliacutetico estable ydemocraacutetico (art 1)
En realidad el acuerdo es continuacioacuten de las llamadas cuatro Convenciones de Lomeacute queestablecieron en el pasado unas relaciones entre los Estados miembros de la ComunidadEuropea la misma Comunidad por un lado y los Estados de Aacutefrica el Caribe y el PaciacuteficoEstamos pues ante uno de los llamados acuerdos mixtos Algunos de los aspectos de la IVConvencioacuten de Lomeacute han sido analizados antes al examinar la claacuteusula ldquoDemocracia yDerechos Humanosrdquo
En el acuerdo de asociacioacuten firmado en Cotonuacute las materias comerciales se diferencian conclaridad de otras cuestiones Se parte desde luego de la idea del desarrollo sostenible(incluyendo los aspectos ambientales) de la democracia de los derechos humanos
Seguacuten su art 1 la asociacioacuten se centraraacute en el objetivo de reduccioacuten y a largo plazo deerradicacioacuten de la pobreza La misma norma indica que se realiza un enfoque integrado deldesarrollo teniendo presentes simultaacuteneamente los componentes poliacuteticos econoacutemicossociales culturales y ambientales del desarrollo
El Tiacutetulo II de la Parte Primera se denomina La Dimensioacuten Poliacutetica (arts 8-13) En ese Tiacutetulose establece el diaacutelogo poliacutetico se fijan asimismo los llamados elementos esenciales se hablade las poliacuteticas a favor de la paz la prevencioacuten y la resolucioacuten de conflictos y se pretendeestablecer la coherencia entre las poliacuteticas de la CE y el acuerdo de asociacioacuten
b)La readmisioacuten de los nacionales de las partes en la Convencioacuten de Cotonuacute
iquestQueacute nos dice este Acuerdo sobre inmigracioacuten Su ampliacutesimo art 13 resulta muy interesantese trata de una claacuteusula de readmisioacuten que es fruto de un arduo compromiso entre el modelode 1999 y los acuerdos bilaterales entre Estados
Ademaacutes habraacute que recordar la existencia de una Declaracioacuten de la Comisioacuten y del Consejo dela Unioacuten Europea la Declaracioacuten II inserta en el Acta Final de la Conferencia de Cotonuacute Ala hora de interpretar y de aplicar un tratado casi siempre se afirma que el Acta Final de la
19 Actualmente el nuacutemero de Estados ACP es de 78 pues se ha sumado CUBA pero no
firmoacute la Convencioacuten de Cotonou20 Consultar Guy FEUER Un nouveau paradigme pour les relations entre
lacuteUnion Europeacuteenne et les Eacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin2000 Revue Geneacuterale de Droit International Public 2002 pp 269 y ss
conferencia forma parte del mismo La Declaracioacuten afecta al paacuterrafo 5ordm de este art 13 Enrealidad la citada Declaracioacuten sentildeala que lo dispuesto en ese paacuterrafo ldquono prejuzgaraacute ladivisioacuten interna de poderes entre la Comunidad y sus Estados miembros por lo que se refiere ala celebracioacuten de acuerdos de readmisioacutenrdquo
En el art 13 encontramos algunos paacuterrafos que constituyen derecho blando (soft law eningleacutes) o sea que precisan desarrollo pero encontramos asimismo otros paacuterrafos queconstituyen derecho duro (hard law en ingleacutes) Entre las normas de derecho duroencontraremos a su vez aquellas que tienen efecto directo o sea que no precisan ninguacutendesarrollo para su ejecucioacuten o aplicacioacuten
Diferenciaremos pues las tres situaciones Normas de derecho blando normas de derechoduro pero sin efecto directo y normas de derecho duro con efecto directo
Claramente constituyen normas de derecho blando por ejemplo sus paacuterrafos 1 y 4 y elapartado a) del paacuterrafo 5
El primero de ellos afirma ldquoLa cuestioacuten de la inmigracioacuten seraacute objeto de un diaacutelogoprofundo en el marco de la asociacioacuten ACP-UErdquo Estamos ante una simple declaracioacuten debuenas intenciones poliacuteticas esas buenas intenciones se dejan para un futuro indeterminado
El mismo paacuterrafo 1 del art 13 recuerda que las partes estaacuten obligadas a respetar el DerechoInternacional de los Derechos Humanos y especialmente las normas que prohiacuteben ladiscriminacioacuten basada en el origen el sexo la raza la lengua y la religioacuten La norma generalque prohiacutebe la discriminacioacuten existe sin duda hoy tanto en el Derecho Internacional escrito
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como en la costumbre internacional
A su vez el paacuterrafo 4 del art 13 del Acuerdo de Cotonuacute con ese mismo contenido de derechoblando conecta inmigracioacuten y desarrollo con las siguientes observaciones
1ordf ldquoLas Partes consideran que las estrategias destinadas a reducir la pobreza a mejorar lascondiciones de vida y trabajo a crear empleos y a desarrollar la formacioacuten contribuyen alargo plazo a normalizar los flujos migratoriosrdquo Estamos ante una constatacioacuten de lasituacioacuten actual ante algo tan evidente que contribuye en gran medida a explicar lasmigraciones masivas
2ordf ldquoLas Partes tendraacuten en cuenta en el marco de las estrategias de desarrollo y laprogramacioacuten nacional y regional las dificultades estructurales vinculadas a los fenoacutemenosmigratorios con el fin de apoyar el desarrollo econoacutemico y social de las regiones de origen delos emigrantes y reducir la pobrezardquo De nuevo estamos ante una constatacioacuten evidente peroahora cargada de buenas intenciones las estrategias intentaraacuten el desarrollo econoacutemico yreducir la pobreza
3ordf ldquoLa Comunidad apoyaraacute en el marco de los programas de cooperacioacuten nacional y regionalla formacioacuten de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de origen en otro paiacutes ACP oen un Estado miembro de la Unioacuten Europeardquo Aunque es asimismo una norma que mira alfuturo y en tal sentido constituye derecho blando se concreta ya el campo de actuacioacuten laformacioacuten de nacionales de Estados del Sur
Asimismo tiene este caraacutecter blando el art 5 en su paacuterrafo a) que nos dice ldquoEl Consejo deMinistros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadas a lainmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de una poliacutetica
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Positivada en diversos tratados internacionales como la Carta de las NacionesUnidas art 55 los Pactos Internacionales de Derechos Humanos las ConvencionesEuropea y Americana de DH etc
de prevencioacutenrdquo Ese ldquocuando procedardquo deja a este oacutergano de la asociacioacuten (el Consejo deMinistros) la tarea de establecer medidas de prevencioacuten
El paacuterrafo 2 de este art 13 avanza un paso maacutes y ya puede ser considerado como derechoduro pero no es una norma que tenga efecto directo ideacutentica consideracioacuten cabe aplicar alapartado b) del paacuterrafo 5
Dice este paacuterrafo 2 que las partes ldquoconvienen en considerar que una asociacioacuten implica porlo que se refiere a la emigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses queresidan legalmente en sus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivoofrecerles derechos y obligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la nodiscriminacioacuten en la vida econoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra elracismo y la xenofobiardquo
Encontramos en la norma citada la equidad o el trato equitativo como criterio juriacutedico aaplicar a los nacionales de los Estados del Sur que residan legalmente Todo ello resulta muyloable a primera vista pero no queda claro por queacute razoacuten se habla ahora de trato equitativo ode ofrecer a los inmigrantes derechos y obligaciones ldquocomparables a los de sus ciudadanosrdquo yno se habla de respeto de los derechos humanos de los inmigrantes
En realidad en esta materia nos hallamos ante el choque de dos loacutegicas la intraestatal ointerna y la internacional El choque de ambas loacutegicas provoca perplejidad Si todos losEstados deben respetar sus compromisos internacionales en tal materia (loacutegica internacionalestablecida en el paacuterrafo 1) iquestpor queacute se cambia ahora de loacutegica se dejan las cuestiones deltrato a cada una de las partes y se les permite que disentildeen realicen y controlen esa llamadaldquopoliacutetica de integracioacutenrdquo
Ademaacutes surge la eterna duda iquestNo se les debe dar tambieacuten un trato equitativo a los queresiden de un modo irregular Si las partes se hubieran situado en el terreno preciso de losDH desde luego los Estados seguiriacutean disponiendo de su competencia para expulsar a losextranjeros pero no de cualquier forma sino respetando siempre sus DH residan regular oirregularmente
Por otro lado el paacuterrafo 5 apartado b) sentildeala ldquoLas Partes convienen en particular engarantizar que los derechos y la dignidad de las personas se respeten en todo procedimientoiniciado para conseguir el retorno de los inmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A esterespecto las autoridades interesadas concederaacuten las facilidades administrativas necesariaspara el retornordquoSi partimos del criterio central de los DH que todos los Estados deben respetar iquestno resultainuacutetil este paacuterrafo Todos los Estados estaacuten obligados a respetar los DH de todas laspersonas en los procedimientos de retorno o en otros procedimientos
En tercer lugar nos encontramos con normas de derecho duro y con efecto directo Son lospaacuterrafos 3 y 5 c) i)
El paacuterrafo 3 presenta bastante intereacutes dice ldquoCada Estado miembro concederaacute a lostrabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzan legalmente una actividad en su territorioun trato caracterizado por la ausencia de toda discriminacioacuten basada en la nacionalidad conrelacioacuten a sus propios nacionales en lo referente a condiciones de trabajo remuneracioacuten ydespido Cada Estado ACP por su parte concederaacute a este respecto un trato no discriminatoriocomparable a los trabajadores nacionales de los Estados miembrosrdquoDesde luego ese trato no discriminatorio se concede uacutenicamente a los trabajadores que ejerzanlegalmente una actividad no a los que se hallen irregularmente El efecto directo puedehallarse en la exigencia de la no discriminacioacuten en aspectos tan concretos como condicionesde trabajo remuneracioacuten y despido
Otra vez surge la pregunta de si los trabajadores que residen irregularmente en territorio de unEstado pueden ser discriminados en las condiciones de trabajo en la remuneracioacuten y en eldespido si se interpreta correctamente la norma transcrita asiacute se deduce Entoncesacudiendo a los DH iquestrespetan tales Derechos los Estados europeos de acogida o los DHsirven tan soacutelo de pantalla de actuacioacuten en ciertos casos y no se aplican a otros casos
La norma que nos ofrece mayor intereacutes que desde luego tiene efecto directo se halla enel art 5 c) i) contiene una claacuteusula estaacutendar de readmisioacuten y dice
rdquo Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nordm 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivasrdquo
Esta norma exige pues la readmisioacuten entre nacionales de las partes que residan ilegalmente enterritorio de otra parte esa readmisioacuten debe aceptarse ldquoa peticioacuten de una de las partes y sinmediar maacutes traacutemitesrdquo Y no olvidemos que se entiende por partes la Comunidad sus Estadosmiembros y cada uno de los Estados ACP
iquestSignifica el art 13 del Acuerdo de Cotonuacute que los Estados de la UE y los Estados ACP sehallan en pie de igualdad en materia de inmigracioacuten En la teoriacutea juriacutedica asiacute parece en larealidad esa igualdad formal no existe puesto que la inmigracioacuten se produce en estosmomentos de Sur a Norte y no al reveacutes
c) La readmisioacuten de los extranjeros y de los apaacutetridas
iquestQueacute sucede con el art 13 paacuterrafo 5 c) ii) Que tampoco tiene efecto directo pero completala norma anterior Porque en eacutel se preveacute lo siguiente
ldquoii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retornordquo
Esta uacuteltima norma sin duda es un pactum de contrahendo En virtud de la misma en unfuturo no muy lejano se podraacuten concluir acuerdos bilaterales con los Estados ACP sobre lareadmisioacuten y el retorno de nacionales Se pretende pues asegurar la readmisioacuten y el retornopor una doble viacutea La multilateral y la bilateral Pero lo maacutes novedoso de esta norma es queademaacutes preveacute que los Estados ACP tambieacuten admitan a los nacionales de otros Estados eincluso a los apaacutetridas
Podemos afirmar por tanto que los Estados ACP (que reciben importantes fondoseconoacutemicos de la UE) estaraacuten condicionados por el Acuerdo de Cotonou y por los acuerdosbilaterales que se celebren en el futuro Y nada hace pensar que la UE no condicione laconcesioacuten de fondos a esos Estados al control que hagan de la inmigracioacuten hacia la UnioacutenEuropea Es posible incluso que se establezca alguacuten tipo de automatismo entre ambascuestiones El Estado que readmite recibe maacutes fondos de la UE el Estado que no readmiteve mermados sus fondos de la UE Dicho automatismo seguramente no se estableceraacute en lanorma (al menos de momento seriacutea muy descarado y ciacutenico) pero puede establecerse en loshechos en la aplicacioacuten de la norma
Si ello sucede 77 Estados del Sur de donde proceden actualmente muchos miles deinmigrantes ademaacutes de sufrir el subdesarrollo deberaacuten convertirse en policiacuteas (iquesto tal vezdebieacuteramos decir en carceleros) de su poblacioacuten impidiendo la libre circulacioacuten de laspersonas
Pues bien esa perspectiva de la aplicacioacuten del Acuerdo de Cotonuacute en materia de inmigracioacutenya se baraja constantemente en la actualidad Ello sucede incluso cuando en estos momentosel Acuerdo analizado no ha entrado en vigor
Y en dicha perspectiva la Comunicacioacuten de la Comisioacuten Europea de Diciembre de 2002(antes citada) sentildeala que para el periacuteodo 2000-2006 y para efectos de readmisioacuten la UEdispone de unos recursos financieros programados con cargo a la ayuda exterior vinculadoscon la cuestioacuten migratoria de 934468288 euros (p 52) iquestNo se detraeraacuten esos fondos de losque la UE dedica ahora a la cooperacioacuten al desarrollo De momento resulta curioso saberque el 13acute7 procede del Fondo Europeo de Desarrollo
C) EL ACUERDO DE READMISIOacuteN FIRMADO CON LA REGIOacuteNADMINISTRATIVA ESPECIAL DE HONG KONG
Como sentildealaba antes el 27 de Noviembre de 2002 firmaban la CE y la Regioacuten AdministrativaEspecial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China (en adelante Hong Kong) un acuerdosobre readmisioacuten de residentes ilegales
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Es el primer acuerdo de readmisioacuten firmado por laComunidad Europea sin duda a eacutel seguiraacuten otros que se estaacuten negociando desde hace tiempo
Estamos pues ante un acuerdo puramente comunitario no ante un acuerdo mixto De estaforma se aplican el art 63 3ordm b) y el art 300 del TCE Seguacuten esas normas el Consejodecidiraacute por unanimidad tras consultar al Parlamento Europeo
Las negociaciones habiacutean comenzado antildeo y medio antes los Estados miembros fueronregularmente consultados en todas las etapas de las mismas
22 El Acuerdo consta de 21 artiacuteculos 6 Anexos y tres declaraciones conjuntas en la
primera de dichas declaraciones las partes toman nota de queacute se entiende porautorizacioacuten de residencia en el derecho de Hong Kong
En su Informe de 7 de Noviembre de 200223
el Parlamento Europeo se queja de que no hayasido informado durante las negociaciones y deba emitir su dictamen sobre un acuerdo yarubricado por los plenipotenciarios se queja pues de que no se haya cumplido el art 97 delReglamento del Parlamento Europeo que obliga a la Comisioacuten Europea y al Consejo de la UEa informar al oacutergano parlamentario sobre el desarrollo de las negociaciones La queja estaacutefundamentada porque una vez firmado el acuerdo no seraacute posible presentar enmiendas almismo ni a los protocolos anexos si los hubiere
El preaacutembulo del acuerdo se refiere al Reglamento (CE) del Consejo 5392001 sobre visadosque exime a los titulares de un pasaporte de Hong Kong de la obligacioacuten de tener un visadopara entrar en territorio de los Estados miembros de la UE para estancias de una duracioacuteninferior a tres meses En realidad la firma del acuerdo con Hong Kong se vioacute facilitada tantopor el reducido nuacutemero de inmigrantes irregulares que puede originar como por la concesioacutende la supresioacuten del requisito del visado para los ciudadanos de esa Regioacuten AdministrativaEspecial
Desde luego en otros acuerdos que se estaacuten negociando la CE no parece que vaya a concederla exencioacuten de visado los casos de Sri Lanka y Pakistaacuten Estados con los cuales se negocianacuerdos de readmisioacuten seguramente no permiten actuar del mismo modo que con HongKong
Tambieacuten sentildeala el preaacutembulo que este acuerdo no se aplica a Dinamarca A ella se antildeade unaDeclaracioacuten en la que se observa que en el futuro Dinamarca y Hong Kong celebraraacuten unacuerdo en las mismas condiciones que el ahora estudiado
Por otro lado se crea un Comiteacute de Readmisioacuten formado por representantes de las partes (elart 17 regula su formacioacuten y sus competencias) la Comunidad estaraacute representada por laComisioacuten asistida por los expertos nombrados por los Estados miembros
Los aspectos baacutesicos planteados por el Acuerdo con Hong Kong podemos resumirlos encuatro La reciprocidad en la readmisioacuten el procedimiento de readmisioacuten la proteccioacuten de losdatos de caraacutecter personal y la posibilidad de protocolos complementarios y acuerdosbilaterales
a)La reciprocidad en la readmisioacuten
La reciprocidad en la readmisioacuten aparece sobre todo en los arts 2 a 5 del Acuerdo En lateoriacutea juriacutedica estamos ante una reciprocidad milimeacutetrica total Primero se regulan lasobligaciones de Hong Kong despueacutes las de la Comunidad Europea
Respecto a Hong Kong se habla de readmisioacuten de residentes permanentes en ese territoriochino y de la readmisioacuten de personas dependientes de otra jurisdiccioacuten Desde luego no sehabla de nacionales hongkoneses porque Hong Kong al no ser un Estado no atribuyeninguna nacionalidad en todo caso se puede adquirir la nacionalidad china
Seguacuten el texto del art 1 Hong Kong readmitiraacute en su territorio a los residentes permanentesy a los antiguos residentes permanentes que no cumplan o hayan dejado de cumplir losrequisitos de entrada estancia o residencia vigentes en el territorio de un Estado de la UE
Esa readmisioacuten se produce a peticioacuten de un Estado miembro de la UE y siguiendo elprocedimiento previsto en el mismo Acuerdo Esa obligacioacuten de readmisioacuten exige ademaacutes ala Regioacuten Administrativa Especial china la expedicioacuten sin demora de un documento de viaje nnecesario para el retorno
23 A5-03812002 pp 7-8 sobre todo Era Ponente Graham R WATSON
La Regioacuten Administrativa Especial tambieacuten se compromete a readmitir a personas sujetas aotra jurisdiccioacuten en dos situaciones
-Que en el momento de su entrada en territorio de un Estado de la UE estuvieran en posesioacutende un visado o de una autorizacioacuten de residencia vaacutelidos expedidos por Hong Kong o
-Que entren ilegalmente en territorio de un Estado de la Unioacuten llegando directamente desdeterritorio de Hong Kong Desde luego esta condicioacuten no se aplica si llegada directa se debe aun simple traacutensito por el aeropuerto internacional de esa Regioacuten china
La reciprocidad obliga asimismo a los Estados miembros de la UE (siempre con la excepcioacutende Dinamarca) Estos deben readmitir a sus nacionales y antiguos nacionales si no cumplen ohan dejado de cumplir los requisitos de entrada estancia o residencia vigentes en Hong KongTambieacuten el Estado miembro debe expedir sin demora el documento de viaje necesario para elretorno de esa persona
Tambieacuten aquiacute habla el art 5 de la readmisioacuten de personas sujetas a otra jurisdiccioacuten en lasdos hipoacutetesis mencionadas para la Regioacuten china Estar en posesioacuten de un visado o de unaautorizacioacuten de residencia vaacutelidos expedidos por el Estado miembro o haber entradoilegalmente en territorio hongkoneacutes llegando directamente del territorio del Estado miembroDesde luego esta segunda posibilidad tampoco juega cuando esa persona efectuoacute un traacutensitopor un aeropuerto internacional de un Estado de la UE
En general la lectura de estas normas da idea de una reciprocidad admisible no resulta tanformal como en el caso de los Estados ACP donde casi los uacutenicos que pueden hallarseirregularmente son sus nacionales no los nacionales de los Estados miembros de la UE
b)El procedimiento de readmisioacuten
El procedimiento de readmisioacuten ocupa los arts 6 al 11 ambos incluidos Por regla generaldicho procedimiento requiere la presentacioacuten de una solicitud formal por el requirente a laparte requerida Como excepcioacuten esa solicitud puede ser sustituida por una simplecomunicacioacuten escrita si la persona a la que afecta el procedimiento tiene un documento deviaje o de residencia vaacutelidos o si tal persona desea retornar voluntariamente en este sentidopues el procedimiento permite alguna flexibilidad
La solicitud de readmisioacuten resulta maacutes formal maacutes compleja porque en ella deben hallarselos datos personales de la persona afectada (incluido el dato del uacuteltimo lugar de residencia)copias de los documentos que prueben la nacionalidad de esa persona o den indiciosrazonables de dicha nacionalidad e informacioacuten sobre cualquier medida de proteccioacuten o deseguridad que pueda resultar necesaria en el traslado
En ocasiones resulta difiacutecil probar la nacionalidad o la residencia permanentes de unapersona ello suele hacerse documentalmente mediante pasaportes documentos de identidadcartillas militares etc Si no existen pruebas concretas de nacionalidad se puede llegar apresunciones de la misma
Otro aspecto importante en el procedimiento son los plazos Existe un plazo maacuteximo de unantildeo para que se presente la solicitud de readmisioacuten el plazo comienza a correr desde elmomento en que las autoridades de una de las partes tengan conocimiento de la situacioacutenirregular de una persona
Presentada una solicitud de readmisioacuten la parte requerida tiene un plazo razonable que enninguacuten caso deberaacute ser superior a un mes
Si la solicitud debe probarse la denegacioacuten de la readmisioacuten tambieacuten debe fundamentarse Sitranscurre el plazo de un mes sin respuesta el traslado se considera aprobado entonces elinteresado debe ser trasladado en un plazo maacuteximo de tres meses
Antes del traslado deben acordarse la fecha el punto de paso de la frontera y los eventualesescoltas El traslado puede hacerse por cualquier medio sobre todo aeacutereo puede recurrirse(dice el art 11 2ordm) a vuelos regulares y vuelos chaacuterter
c)La proteccioacuten de los datos de caraacutecter personal
Para los efectos de los DH este aspecto resulta crucial su regulacioacuten aparece en los arts 15-16 del Acuerdo
Ha de tenerse presente que la solicitud de readmisioacuten ndashAnexo5- solicita datos como el sexodescripcioacuten fiacutesica (talla sentildeales distintivas etc) alias (nombres apodos) estado de salud eldquoindicacioacuten de peligrosidad particular de la persona (por ejemplo presuncioacuten de delito gravecomportamiento agresivo)
De alguna forma pues se estaacute ya equiparando a quien reside irregularmente a un delincuentetanto es asiacute que no se respeta su presuncioacuten de inocencia pues se comunican presunciones dedelitos graves (no delitos cometidos y probados)
El procesamiento de los datos personales se somete a las respectivas normativas internas enel caso de la CE se somete en concreto a lo que diga la Directiva 9546CE del ParlamentoEuropeo y del Consejo
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El Acuerdo contiene ademaacutes algunos principios sobre la materia Destacan los siguientes
-El tratamiento se realizaraacute de forma leal y liacutecita
-Soacutelo se recaban para la readmisioacuten no para otras finalidades
-Los datos deben ser adecuados pertinentes y proporcionados a los fines perseguidos
-Soacutelo podraacuten comunicarse a las autoridades competentes etc
-Deben ser exactos y actualizados
Ciertamente el tema de los datos resulta difiacutecil de regular el desconocimiento de los mismospor la persona sometida al procedimiento de readmisioacuten resultaraacute un verdadero problema a lahora de defender sus derechos
d)La posibilidad de protocolos complementarios y acuerdos bilaterales
El Acuerdo permite asimismo la celebracioacuten de protocolos complementarios y acuerdosbilaterales Cabe diferenciar ambas figuras
Efectivamente el art18 preveacute la celebracioacuten de protocolos complementarios de aplicacioacutenentre Hong Kong y un Estado miembro tales protocolos versaraacuten sobre la designacioacuten de lasautoridades competentes los puntos de paso fronterizo y las condiciones aplicables al traacutensitocon escolta tambieacuten pueden enumerar medios y documentos distintos a los previstos en elAcuerdo
Estaacute asimismo prevista la celebracioacuten de acuerdos bilaterales La Declaracioacuten conjuntarelativa a Dinamarca advierte que el Acuerdo no se aplica a este Estado miembro de la UE
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DOCE L 281 23-11-1995 p 31
pero este Estado y Hong Kong deben celebrar ldquoun acuerdo de readmisioacuten en las mismascondiciones del presente Acuerdordquo
La Declaracioacuten conjunta relativa a Islandia y Noruega preveacute la misma solucioacuten para ambosEstados que no son miembros de la CE pero mantienen estrechas relaciones con ella En talsentido no debe olvidarse que Islandia y Noruega participan en el denominado ldquoacervoSchengenrdquo
El Acuerdo regula incluso la posible incompatibilidad entre los acuerdos bilaterales y eacutelmismo en tal caso las normas del Acuerdo tendraacuten prioridad sobre otros tratadosinternacionales
E)LA CLAacuteUSULA DE READMISIOacuteN DEL ACUERDO DE ASOCIACIOacuteN CONCHILE
En Diciembre de 2002 se firmaba el acuerdo por el que se establece una asociacioacuten entre laComunidad Europea y sus Estados miembros por una parte y la Repuacuteblica de Chile porotra
25 Mediante eacutel se establece ldquouna asociacioacuten poliacutetica y econoacutemica entre las partes basada
en la reciprocidad el intereacutes comuacuten y la profundizacioacuten de sus relaciones en todos los aacutembitosde su aplicacioacutenrdquo (art 2)
La Parte tercera dedicada a la cooperacioacuten incluye la cooperacioacuten econoacutemica cienciatecnologiacutea y sociedad de la informacioacuten cultura educacioacuten y sector audiovisualadministracioacuten puacuteblica y cooperacioacuten interinstitucional cooperacioacuten en materia social y otrosaacutembitos de cooperacioacuten
En este uacuteltimo epiacutegrafe se situacutea la cooperacioacuten en materia de inmigracioacuten ilegal regulada porel art 46 Se establece juntamente con la cooperacioacuten en materia de drogas y lucha contra elcrimen organizado (art 47) Demasiadas veces se unen la inmigracioacuten su irregularidad oilegalidad el traacutefico de drogas y la lucha contra el crimen organizado los redactores denormas que abordan o regulan estas materias conjuntamente tal vez parecen demostrar undeseo (que acaso sea inconsciente) de criminalizar la inmigracioacuten Si la hipoacutetesis apuntada seconfirma no debemos olvidar que de una criminalizacioacuten de la inmigracioacuten a la justificacioacutende la xenofobia no media maacutes que un paso muy pequentildeo
Vayamos ahora al derecho positivo seguacuten este acuerdo Dice el art 46 1ordm que la Comunidady Chile acuerdan cooperar para prevenir y controlar la inmigracioacuten ilegal Desde estaperspectiva se regula la readmisioacuten
-Chile acuerda readmitir a sus nacionales que se encuentren ilegalmente en territorio de unEstado miembro de la UE esa readmisioacuten se produciraacute ldquoa peticioacuten de este uacuteltimo y sin maacutesformalidadesrdquo
-Los Estados miembros acuerdan readmitir a sus nacionales en iguales condiciones Ilegalidaden la estancia peticioacuten de Chile y sin maacutes formalidades
Estamos pues ante una claacuteusula que solamente sirve en cuanto a la readmisioacuten de nacionalesrespectivos
El art 46 tambieacuten exigen a las partes que proporcionen a sus nacionales documentos deidentidad apropiados
25 Texto en DOCE L 352 30-12-2002 p 3
Esta claacuteusula sin duda resulta inicial por eso su paacuterrafo 3ordm indica que las partes puedencelebrar en el futuro acuerdos de readmisioacuten que incluyan ldquouna obligacioacuten de readmisioacuten denacionales de otros paiacuteses y de apaacutetridasrdquo Por tanto en el futuro seraacute la Comunidad laque celebre con Chile estos acuerdos complementarios de readmisioacuten
Mientras no se celebren esos acuerdos complementarios entre Chile y la Comunidad Chilepuede celebrar acuerdos bilaterales con cada Estado miembro para regular las obligacionesespeciacuteficas de readmisioacuten ldquoincluida la obligacioacuten de readmisioacuten de nacionales de otros paiacutesesy de apaacutetridasrdquo
Tambieacuten conviene resaltar que el Consejo de Asociacioacuten (establecido como oacutergano deaplicacioacuten y de seguimiento del acuerdo) examinaraacute otros esfuerzos conjuntos en esta materia
Posiblemente la inmigracioacuten entre Chile y la UE no sea demasiado amplia pero esta claacuteusulada idea de hasta queacute punto la Unioacuten mantiene una poliacutetica convencional seguacuten la cual todoslos tratados o acuerdos que celebra tienen su correspondiente claacuteusula de readmisioacuten
V)REFERENCIA A LA PRAacuteCTICA ESPANtildeOLA EN TRATADOS DE READMISIOacuteN
Junto a los tratados en los que es parte la CE podemos examinar la praacutectica espantildeola en lamisma materia Hablamos pues de tratados bilaterales
Diferenciaremos varios grupos Acuerdos con Estados con los que existe la libre circulacioacutende personas acuerdos con los candidatos a ser miembros de la UE en concreto Rumania yBulgaria el acuerdo de 1992 con Marruecos y la celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
Como sabemos esta praacutectica bilateral no ha sido totalmente sustituida por la praacutecticacomunitaria acaso no lo sea en el futuro como demuestra el hecho de que el acuerdo conHong Kong prevea que los Estados miembros de la UE puedan firmar protocoloscomplementarios con dicha Regioacuten Administrativa Especial china
a)Los acuerdos con Estados con los que existe libre circulacioacuten de personas
Podemos incluir en este grupo cuatro acuerdos el celebrado en 1988 con Francia el celebradoen 1993 con Portugal el concluido con Italia en 1999 y el anunciado en 2002 con Suiza
El acuerdo de 8 de Enero de 1988 entre el Gobierno del Reino de Espantildea y el Gobiernode la Repuacuteblica Francesa relativo a la readmisioacuten en Puestos Fronterizos de personas ensituacioacuten de estancia ilegal firmado en Madrid
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se aplica en primer lugar a los nacionales deambos Estados
Pero se aplica asimismo a los extranjeros que hayan entrado de forma ilegal en el territorio delotro Estado es necesaria en este caso una solicitud regulada de modo bastante completo enlos arts 5-6 del acuerdo El plazo para la readmisioacuten en frontera es extraordinariamenteraacutepido pues solamente admite cuatro horas
El acuerdo regula asimismo el llamado ldquotraacutensito para la expulsioacutenrdquo de nacionales de otrosEstados cuando la continuacioacuten del viaje y su admisioacuten en el paiacutes de destino esteacutenplenamente aseguradas El traacutensito por viacutea aeacuterea puede efectuarse en su caso bajo custodiade policiacuteas del Estado remitente
El convenio entre el Reino de Espantildea y la Repuacuteblica Portuguesa relativo a la readmisioacutende personas en situacioacuten irregular era firmado en Granada el 15 de Febrero de 1993
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Alcontrario de lo que sucediacutea con Francia este convenio con Portugal solamente regula lareadmisioacuten de nacionales de terceros Estados Norma asimismo el traacutensito a efectos deexpulsioacuten a efectuar por viacutea aeacuterea o excepcionalmente por viacutea terrestre o mariacutetima
El acuerdo entre Espantildea e Italia relativo a la readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular era firmado en Roma el 4 de Noviembre de 1999
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Similar al acuerdo con Portugalregula la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses y se basa en el acuerdo de Schengen
La novedad en este caso viene dada por la mejor regulacioacuten del traacutensito por expulsioacuten (arts 6-11) a esa materia (claacutesica en este tipo de acuerdos) se une el traacutensito consiguiente a unaresolucioacuten de denegacioacuten de entrada en el territorio
Por otra parte se norma la proteccioacuten de los datos (art 13) Desgraciadamente dichaproteccioacuten resulta bastante relativa pues los datos personales comunicados por las partes
26 Texto en BOE de 6 de Mayo de 1989
27 Texto en BOE de 31 de Marzo de 1995
28 Ver texto en Documentacioacuten
entre siacute pueden transmitirse no soacutelo a las autoridades encargadas de aplicar este acuerdo sinotambieacuten a otras personas
Finalmente en este grupo de convenios ha de incluirse el convenio hispano-suizo dereadmisioacuten de personas en situacioacuten irregular cuya firma era autorizada por el Gobiernoespantildeol el 29 de Noviembre de 2002
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Este convenio tiene un protocolo administrativo queregula sobre todo el procedimiento para la aplicacioacuten
Si incluyo a Suiza en este grupo de Estados casi al mismo nivel que los dos Estadosmiembros de la UE citados (Francia y Portugal) ello obedece sobre todo al hecho de queexiste un Acuerdo sobre libre circulacioacuten de personas entre Suiza y la Comunidad Europea alentrar en vigor ese acuerdo el 1 de Junio de 2002 ello implica que los nacionales de eseEstado disponen de la libertad de circulacioacuten por los Estados miembros de la Unioacuten comosucede tambieacuten con los nacionales de Noruega Islandia y Liechtenstein en virtud del acuerdode creacioacuten del llamado Espacio Econoacutemico Europeo Ello tiene una consecuencia inmediatala revisioacuten del Reglamento (CE) Nordm 5392001 que establece la lista de terceros paiacuteses cuyosnacionales estaacuten obligados a visado y la lista de aquellos exentos de esa obligacioacuten (elReglamento sobre visados) en la revisioacuten Suiza no apareceraacute ya en la lista segunda (denacionales exentos) como es sabido en la revisioacuten se incluiraacute a Ecuador en la lista primera
b) Los acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a la UE
Debemos referirnos asimismo a cinco acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a laUnioacuten Europea los celebrados con Rumania y Bulgaria en 1996 con Lituania en 1998 y conla Repuacuteblica Eslovaca y Letonia en 1999
Todos ellos tienen un contenido muy similar y suelen abordar tres o cuatro aspectossustantivos Readmisioacuten traacutensito problemas administrativos y financieros y ndashsolo algunos-laproteccioacuten de los datos personasle Seguacuten sus breves preaacutembulos todos se basan en lareciprocidad (aunque esta reciprocidad sea en gran parte formal en la realidad pues losintereses de ambos Estados no son ni mucho menos de ideacutentico peso o calibre y el Estado quetienen mucho mayor intereacutes en la readmisioacuten sea Espantildea)
El acuerdo con Rumania se firma el 29 de Abril de 1996 en Bucarest30
Seguacuten su art 1 laspartes se comprometen a readmitir en su territorio a quienes hayan dejado de satisfacer o nosatisfagan los requisitos de entrada o de estancia en el territorio de la otra parte siempre quetengan la nacionalidad de la otra o se presuma que poseen esa nacionalidad Por tanto laobligacioacuten de readmisioacuten afecta a los nacionales o a los presuntos nacionales no a losextranjeros Dicha readmisioacuten debe hacerse sin formalidades
Es pues baacutesica la prueba de la nacionalidad dicha prueba se obtiene por Documento Nacionalde Identidad Certificado de nacionalidad o de registro civil pasaporte cartilla militar etc
Tambieacuten en este acuerdo la respuesta debe ser muy raacutepida en el plazo maacuteximo de ocho diacuteasLas peticiones de informacioacuten complementaria tambieacuten se tramitan en ese plazo Larecepcioacuten de la persona cuya readmisioacuten se haya aceptado habraacute de producirse en un plazomaacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo regula a su vez el denominado ldquotraacutensito a efectos de extrantildeamientordquo (arts 6-9)No se usa el teacutermino extrantildeamiento en su sentido ordinario de destierro de un nacional a un 29 Noticia en httpwwwiurislexnet
30 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasaac-004htm
paiacutes extranjero sino en un sentido mucho maacutes general Traacutensito de nacionales de nacionalesde terceros Estados obligados a abandonar el territorio de una de las partes en otras palabrasestamos ante una expulsioacuten de extranjeros el teacutermino correcto deberiacutea ser el de expulsioacutenpuesto que el Derecho Internacional Puacuteblico prohiacutebe el extrantildeamiento de nacionales (cadaEstado debe soportar a sus nacionales aunque puede expulsar a los extranjeros)
En dichas normas se regulan aspectos administrativos de dicho mal llamado extrantildeamientoDatos de la persona escolta admisioacuten en el territorio del Estado de destino etc En lasmismas normas se recoge el claacutesico principio de NO DEVOLUCIOacuteN El traacutensito podraacute serdenegado si la persona que sufre esa expulsioacuten puede ser perseguido en el Estado de destinopor su raza religioacuten nacionalidad pertenencia a un grupo social o sus opiniones poliacuteticas
Tambieacuten puede ser denegado el traacutensito si el extranjero corre el riesgo de ser acusado ocondenado en el Estado de destino por un tribunal penal por hechos anteriores al traacutensito Sepretende asiacute no disfrazar una expulsioacuten de un extranjero con algo distinto la extradicioacuten
El acuerdo con Bulgaria31 se firma el 16 de Diciembre de 1996 en Sofiacutea y tiene una
estructura similar como antes indiqueacute Regula pues la readmisioacuten de nacionales de losEstados partes regula la prueba de la nacionalidad etc El plazo maacuteximo para la respuesta a lasolicitud de la readmisioacuten en este acuerdo es de diez diacuteas (art 3 paacuterrafo 4ordm) la recepcioacuten de lapersona cuya readmisioacuten se haya aceptado tiene asimismo un plazo maacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo con Bulgaria habla en su segunda parte correctamente de ldquoTraacutensito a efectos deexpulsioacutenrdquo El contenido de esta parte es muy similar al analizado acuerdo con RumaniaPero ofrece un pequentildeo aacutengulo diferencial pues el traacutensito a efectos de expulsioacuten puede serdenegado (art 7) en tres supuestos
-Aplicando el principio de NO DEVOLUCIOacuteN
-No disfrazando ademaacutes el sentido de la expulsioacuten por el sentido de una extradicioacuten y
-Si el extranjero figura en las listas de personas que tienen prohibida la entrada en el territoriode la parte en el cual se realiza el traacutensito o si constituye una amenaza contra la seguridadnacional el orden puacuteblico y la salud puacuteblica
El acuerdo entre Espantildea y Lituania de 8 de Noviembre de 199832
resulta el maacutes completopor su contenido No solamente regula la readmisioacuten de los nacionales de las partescontratantes sino tambieacuten la de los nacionales de otro Estados y de los apaacutetridas (arts 5-9)
Se refiere asimismo al traacutensito y a la proteccioacuten de datos personales incluyendo normas quepodemos considerar estaacutendar en estos acuerdos
Los acuerdos con la Repuacuteblica Eslovaca (de 3 de Marzo de 1999) y con Letonia (de 30 deMarzo de 1999) resultan muy similares entre siacute y con el acuerdo firmado el antildeo anterior conLituania Existen pequentildeas variaciones no obstante por ejemplo el acuerdo con laRepuacuteblica Eslovaca dedica un capiacutetulo especiacutefico a gastos (cap IV art 13)
Junto a estas variaciones algunas normas se han estandarizado por ejemplo la norma relativaa la proteccioacuten de los datos es ideacutentica en los acuerdos de Espantildea con Lituania (art 13) laRepuacuteblica Eslovaca (art 14) y Letonia (art 13)
Finalmente cabe hacer una pequentildea reflexioacuten Dada la libre circulacioacuten de personas existenteen la Unioacuten Europea cuando los tres uacuteltimos Estados citados se transformen en miembros dela UE parece que estos acuerdos deberaacuten limitar su contenido en otras palabras se
31 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasacc-010htm
32 Texto en Documentacioacuten
circunscribiraacuten uacutenicamente a la readmisioacuten de los nacionales de Estados no miembros de laUE los problemas derivados de la libre circulacioacuten intra-Unioacuten no pueden regularse desdeluego por acuerdos bilaterales entre Estados sino por normas de la misma Unioacuten que primansobre cualquier norma de cualquier Estado miembro
c)El acuerdo con Marruecos
El 13 de Febrero de 1992 se firmaba en Madrid el acuerdo entre el Reino de Espantildea y elReino de Marruecos relativo a la circulacioacuten de personas el traacutensito y la readmisioacuten deextranjeros entrados ilegalmente
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A pesar de su denominacioacuten formal estamos ante untiacutepico acuerdo de readmisioacuten Se estructura en tres capiacutetulos El primero dedicado a lareadmisioacuten de extranjeros el segundo al traacutensito para la expulsioacuten y el tercero a otrasdisposiciones
Cronoloacutegicamente el segundo de los acuerdos bilaterales analizados en esta Unidad suimportancia real lo hace ser considerado el primero por dos razones El acuerdo con Francialo es con un miembro de la UE y los franceses no pueden ser considerados pues extranjeros yen segundo teacutermino una fuerte corriente migratoria se dirige desde territorio marroquiacute haciaEspantildea
El acuerdo con Marruecos afirma en su art 1 que las autoridades de las partes ldquoreadmitiraacutenen su territorio a peticioacuten formal de las autoridades fronterizas del Estado requirente a losnacionales de paiacuteses terceros que hubieren entrado ilegalmente en el territorio de este uacuteltimoprocedentes del Estado requeridordquo Por tanto ndashy este aspecto resulta baacutesico- estamos ante unanorma de readmisioacuten de extranjeros no de marroquiacutees por Marruecos ni de espantildeoles porEspantildea
Seguacuten el art 2 del acuerdo el Estado requirente debe probar pues tres aspectos Primero lanacionalidad del extranjero (nacionalidad insisto de un Estado distinto a las partes) ensegundo lugar la entrada ilegal en el territorio del Estado requirente en tercer teacutermino laprocedencia de territorio del Estado requerido
La aplicacioacuten estricta de la norma citada obliga pues a Espantildea a no devolver a las personascuya nacionalidad no pueda probar o cuya entrada ilegal o cuya procedencia no puedademostrar
Tambieacuten interesa recordar la claacuteusula de no readmisioacuten el art 3 regula los casos en loscuales NO HAY OBLIGACIOacuteN DE READMITIR No existe obligacioacuten de readmitir a losnacionales de Estados terceros que tengan fronteras con el requirente a los que hayan sidoautorizados a permanecer en el territorio del requirente a los que entraran legalmente y a losque se haya reconocido la condicioacuten de refugiados seguacuten el Derecho Internacional
El capiacutetulo dedicado al traacutensito para la expulsioacuten de extranjeros no ofrece demasiadaspeculiaridades No obstante el art 7 advierte que el traacutensito para la expulsioacuten podraacute serdenegado en cinco supuestos
-Cuando el extranjero tenga prohibida la entrada en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado penalmente en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado en el Estado de destino (que desde luego ha deser distinto al de traacutensito)
33 Texto en httpwwwmiresderechoacac130292htm
-Cuando el extranjero corra el riesgo de sufrir malos tratos en el Estado de destino y
-Cuando se solicite la expulsioacuten para uno de los miembros de la llamada UMA (Unioacuten delMagreb Aacuterabe)
Sin duda resulta sorprendente que no se aplique en su totalidad el principio de NODEVOLUCIOacuteN El supuesto cuarto recoge una parte de este principio pero no sentildeala que nose admitiraacute el traacutensito cuando el extranjero pueda ser perseguido por motivos poliacuteticosraciales religiosos o de otro tipo o pueda sufrir la pena de muerte en el Estado de destino
La aplicacioacuten del acuerdo de readmisioacuten con Marruecos resulta a veces difiacutecil En un terrenoproacuteximo al examinado bien conocido es el Informe de Human Rights Watchs de 2002 sobrela entrega de menores marroquiacutees por Espantildea a traveacutes de Ceuta y Melilla titulado ldquoEspantildea yMarruecos Callejoacuten sin salida abusos cometidos por las autoridades espantildeolas y marroquiacuteescontra nintildeos inmigrantesrdquo pone de relieve la violacioacuten de la Convencioacuten de Derechos delNintildeo
Por otro lado conviene no olvidar que la Comisioacuten Europea trabaja actualmente en unacuerdo de readmisioacuten (que celebrariacutea la Comunidad Europea) con Marruecos Ese acuerdo
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no solamente pretende que Marruecos (y en su caso cualquier miembro de la UE) readmita asus nacionales sino tambieacuten a cualquier inmigrante que haya accedido irregularmente a la UEdesde territorio marroquiacute La propuesta de acuerdo tambieacuten incluye una financiacioacuten de 120millones de euros de la UE a Marruecos hasta 2006
d)La celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
La prensa sentildealaba en Junio de 2001 que el entonces Secretario de Estado para la Extranjeriacuteay la Inmigracioacuten Enrique Fernaacutendez-Miranda y un alto cargo del Ministerio Nigeriano deAsuntos Exteriores llegaban a un acuerdo sobre readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular
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De la prensa se deduce que el acuerdo (no firmado por escrito al menos no publicado en elBOLETIacuteN OFICIAL DEL ESTADO) afectariacutea a los nacionales de ambos Estados sobre todoa los nigerianos que vivan en Espantildea se partiacutea pues de una reciprocidad formal pero no realSeguacuten la misma noticia deberaacute llevarse a cabo la proteccioacuten de los datos personales de losinmigrantes
Espantildea ofreciacutea a Nigeria asistencia teacutecnica e intercambio de informacioacuten sobre traacutefico depersonas organizacioacuten de cursos de formacioacuten para personal consular y de inmigracioacuten etc
Como consecuencia de este acuerdo (no estructurado formalmente por escrito36
al menos porel momento) Espantildea realizaba en 2001 algunas expulsiones colectivas de extranjeros haciaNigeria En realidad haciacutea casi cinco antildeos que el Gobierno del Sr AZNAR no realizaba unaexpulsioacuten colectiva en 1996 se produjo la expulsioacuten desde Maacutelaga de 103 inmigrantes aCameruacuten Senegal y Maliacute El Sindicato Unificado de Policiacutea denuncioacute entonces que se habiacuteadrogado con un fuerte sedante (haloperidol) disuelto en agua potable a los inmigrantes
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34 Ver una noticia en Estrella Digital de 4 de Diciembre de 2002
httpwwwestrelladigitales35 La noticia puede hallarse en
httpwwwwebislamcomnumeros200105_01EspaBla_Nigeriahtm
36 El hecho de que un acuerdo internacional no se celebre por escrito no indica que
no sea vaacutelido la validez depende de otros factores y un acuerdo verbal puede serperfectamente vaacutelido si no existe una causa de nulidad de los tratados37 Ver Unidad sobre expulsiones colectivas
VI) CONCLUSIOacuteN GENERAL
La poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten que la UE disentildea desde hace tiempo no favorececiertamente la libre circulacioacuten de las personas Maacutes bien sirve para trabar o limitar esa librecirculacioacuten
La mencionada poliacutetica tiene como elemento muy importante el Reglamento 5392001 queestablece la lista de terceros paiacuteses cuyos nacionales estaacuten sometidos a la obligacioacuten de visadoy la de los paiacuteses cuyos nacionales estaacuten exentos de visado
Por si acaso alguacuten extranjero entra irregularmente o permanece en territorio de un Estadomiembro de la UE cuando su estancia regular haya terminado se preveacuten ademaacutes otrasmedidas como el retorno voluntario la expulsioacuten y la readmisioacuten La readmisioacuten endefinitiva devuelve las personas a sus lugares de origen o de traacutensito
Al incluir las claacuteusulas de readmisioacuten y al firmar los acuerdos sobre esta materia la UnioacutenEuropea no entra en las causas reales por las cuales esas personas han emigrado y tampoco sepregunta si dichas causas pueden solucionarse
Existe un grave peligro ya apuntado en esta Unidad El peligro de establecer una relacioacutenestrecha e incluso automaacutetica entre readmisioacuten y fondos europeos de cooperacioacuten aldesarrollo El peligro es muy real no teoacuterico El diacutea en el que la Unioacuten afirme que un Estadosubdesarrollado no recibe fondos de tal cooperacioacuten si no colabora eacutel mismo en la readmisioacutende sus nacionales (e incluso de extranjeros y apaacutetridas procedentes de su territorio) la poliacuteticacomuacuten de inmigracioacuten de la UE habraacute abandonado cualquier respeto por los DerechosHumanos de los migrantes
Por ello aunque a veces pueda parecer algo demagoacutegica incluyo la opinioacuten criacutetica de unaparlamentaria europea Ilka Schroder
ANEJO I ART 13 DEL ACUERDO DE COTONUacute O ACUERDO
DE ASOCIACION ENTRE LOS ESTADOS ACP POR UNA
PARTE Y LA COMUNIDAD EUROPEA Y SUS ESTADOS
MIEMBROS POR OTRA FIRMADO EN COTONUacute EL 23 DE
JUNIO DE 2000
Artiacuteculo 1 3
Emigracioacuten
1 La cuestioacuten de la emigracioacuten seraacute objeto de un diaacutelogo profundo en el marco de laasociacioacuten ACP-UE
Las Partes reafirman sus obligaciones y sus compromisos actuales en el aacutembito del derechointernacional para garantizar el respeto de los derechos humanos y la eliminacioacuten de todas lasformas de discriminacioacuten basadas en particular en el origen el sexo la raza la lengua y lareligioacuten
2 Las Partes convienen en considerar que una asociacioacuten implica por lo que se refiere a laemigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses que residan legalmente ensus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivo ofrecerles derechos yobligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la no discriminacioacuten en la vidaeconoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra el racismo y la xenofobia
3 Cada Estado miembro concederaacute a los trabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzanlegalmente una actividad en su territorio un trato caracterizado por la ausencia de todadiscriminacioacuten basada en la nacionalidad con relacioacuten a sus propios nacionales en lo referentea condiciones de trabajo remuneracioacuten y despido Cada Estado ACP por su parte concederaacutea este respecto un trato no discriminatorio comparable a los trabajadores nacionales de losEstados miembros
4 Las Partes consideran que las estrategias destinadas a reducir la pobreza a mejorar lascondiciones de vida y trabajo a crear empleos y a desarrollar la formacioacuten contribuyen alargo plazo a normalizar los flujos migratorios
Las Partes tendraacuten en cuenta en el marco de las estrategias de desarrollo y la programacioacutennacional y regional las dificultades estructurales vinculadas a los fenoacutemenos migratorios conel fin de apoyar el desarrollo econoacutemico y social de las regiones de origen de los emigrantes yreducir la pobreza
La Comunidad apoyaraacute en el marco de los programas de cooperacioacuten nacional y regional laformacioacuten de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de origen en otro paiacutes ACP o enun Estado miembro de la Unioacuten Europea Por lo que se refiere a la formacioacuten en un Estadomiembro las Partes velaraacuten por que estas acciones esteacuten orientadas hacia la insercioacutenprofesional de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de ungen
Las Partes desarrollaraacuten programas de cooperacioacuten destinados a facilitar el acceso a laensentildeanza a los estudiantes de los Estados ACP en particular mediante la utilizacioacuten de lasnuevas tecnologiacuteas de la comunicacioacuten
El Consejo de Ministros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadasa la inmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de unapoliacutetica de prevencioacuten
En este marco las Partes convienen en particular en garantizar que los derechos y la dignidadde las personas se respeten en todo procedimiento iniciado para conseguir el retorno de losinmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A este respecto las autoridades interesadasconcederaacuten las facilidades administrativas necesarias para el retorno
Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nbull 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivas
ii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retorno
Se concederaacute una asistencia adecuada a los Estados ACP para la aplicacioacuten de estos acuerdos
iii)A efectos de la presente letra c) se entenderaacute por laquoPartesraquo la Comunidad cada uno de susEstados miembros y todo Estado ACP
Anejo II PARLAMENTO EUROPEOUna opinioacuten parlamentaria criacutetica de IlkaSCHORDER
1999-2004
Documento de sesioacuten
7 de noviembre de 2002
INFORME
FINALA5-0381 2002
sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejo relativa a la firma del Acuerdo entre laComunidad Europea y el Gobierno de la Regioacuten Administrativa Especial de Hong Kong de laRepuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten de residentes ilegales (SEC(2002) 412 -C5-02632002 -20020092(CNS))
Comisioacuten de Libertades y Derechos de los Ciudadanos Justicia y Asuntos Interiores
Ponente Graham R Watson
RR48 1789ESdoc PE 319241
ESPAacuteGINA REGLAMENTARIA
Mediante carta de 5 de junio de 2002 el Consejo consultoacute al Parlamento de conformidad conel apartado 1 del artiacuteculo 39 del Tratado UE sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejorelativa a la firma del Acuerdo entre la Comunidad Europea y el Gobierno de la RegioacutenAdministrativa Especial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten deresidentes ilegales (SEC(2002) 412 - 20020092 (CNS))
En la sesioacuten del 10 de junio de 2002 el Presidente del Parlamento anuncioacute que habiacutea remitidodicha propuesta para examen del fondo a la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCiudadanos Justicia y Asuntos Interiores y para opinioacuten a la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior (C5-02632002)
En la reunioacuten del 9 de julio de 2002 la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCindadanos Justicia y Asuntos Interiores designoacute ponente a Graham R Watson
En las reuniones de los diacuteas 8 de octubre de 2002 y 5 de noviembre de 2002 la comisioacutenexaminoacute la propuesta del Consejo y el proyecto de informeEn la uacuteltima de estas reuniones la comisioacuten aproboacute el proyecto de resolucioacuten legislativa por22 votos a favor 6 votos en contra y 0 abstenciones
Estuvieron presentes en la votacioacuten los diputados Jorge Salvador Hernaacutendez Mollar(presidente) Lousewies van der Laan (vicepresidente) Giacomo Santini (vicepresidente)Graham R Watson (ponente) Roberta Angelilli Mary Elizabeth Banotti Kathalijne MariaBuitenweg (suplente de Alima Boumediene-Thiery) Carlos Coelho Geacuterard MJ Deprez Ginseppe Di Lello Finuoli Francesco Fiori ( suplente de Marcello Dell Utri de conformidadcon el apartado 2 del artiacuteculo 153 del Reglamento) Evelyne Gebhardt (suplente de AdelineHazan) Pierre Jonckheer Sylvia-Yvonne Kaufmann (suplente de Ilka Schroder) TimothyKirkhope Eva Klamt Klaus-Heiner Lehne (suplente de Thierry Cornillet) Marcelino OrejaArburuacutea Elena Ornella Paciotti Joseacute Ribeiro e Castro Martine Roure Heide RuumlhleFrancesco Rutelli Ole S0rensen (suplente de Bill Newton Dunn) Joke Swiebel Anna Terroacuteni Cusiacute Maurizio Turco y Olga Zrihen Zaari (suplente de Martin Schulz)
La opinioacuten minoritaria se adjunta al presente informe el 9 de septiembre de 2002 laComisioacuten de Asuntos Exteriores Derechos Humanos Seguridad Comuacuten y Poliacutetica deDefensa decidioacute no emitir opinioacuten el 28 de mayo de 2002 la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior decidioacute no emitir opinioacuten
El informe se presentoacute el 7 de noviembre de 2002
OPINIOacuteN MINORITARIA
de Ilka Schroder
ldquoEl acuerdo sobre la expulsioacuten de residentes ilegales es el primero de su especie y sigue laliacutenea de las decisiones represivas de Laeken y Sevilla que tienen por objeto dividir losinmigrantes en econoacutemicamente uacutetiles (es decir mano de obra que puede explotarse en elproceso de produccioacuten capitalista) e inuacutetiles Hay que repeler con la mayor energiacutea laseleccioacuten de refugiados econoacutemicamente aprovechables en el proceso de explotacioacuten mundialy el rechazo de todos los migrantes clasificados como inuacutetiles ya que no se basan en el serhumano sino en intereses relacionados con la explotacioacuten econoacutemica y la obtencioacuten debeneficios
El acuerdo de que aquiacute se trata convierte la poliacutetica de inmigracioacuten en parte integral de lapoliacutetica exterior de la UE y trata de impedir cualquier posibilidad de huida hacia Europa nosoacutelo en los paiacuteses de traacutensito sino tambieacuten y ya en los paiacuteses de origen La tecnologiacutea sentildeorialempleada para imponer la fortaleza de Europa consiste en registrar segregar discriminararrestar internar y por uacuteltimo expulsar
Ademaacutes la UE trata de obligar a otros paiacuteses con medios neocoloniales y usando el chantajeeconoacutemico y financiero a readmitir a los refugiados
La poliacutetica de expulsiones de la UE es criminal ya que como consecuencia de ella perecenseres humanos y no tiene en cuenta en absoluto las causas fundamentales que impulsan a laspersonas a huir como la pobreza la explotacioacuten las guerras y la violencia patriarcal
En la poliacutetica de expulsiones la UE se quita la maacutescara de los derechos humanos ya no setrata de las claacuteusulas que facilitan la expulsioacuten ocultas en los acuerdos econoacutemicos sino quese trata de la regulacioacuten profesional de la consigna racista iexclfuera los extranjeros ahoraejecutada por la Comisioacuten y las organizaciones correspondientes como por ejemplo la OIMAquel a quien le preocupen verdaderamente la Convencioacuten de Ginebra sobre los Refugiados ylos derechos de los migrantes no deberiacutea estar a favor de un acuerdo que niega precisamenteesos derechos o sea los derechos a elegir libremente el lugar de residencia a determinarautoacutenomamente la forma de vida y a buscar la felicidad en otro paiacutesrdquo (p 10)
BIBLIOGRAFIacuteA Y ALGUNAS DIRECCIONES UacuteTILES DE INTERNET
A)Bibligrafiacutea-ANDREacuteS SAacuteENZ DE SANTAMARIacuteA Y OTROS Introduccioacuten al Derecho de la UnioacutenEuropea Eurolex Madrid 1999-COMISION EUROPEA Libro Verde relativo a una poliacutetica comunitaria de retorno deresidentes ilegales 10-Abril-2002 COM (2002) 175 final-COMISION EUROPEA Comunicacioacuten al Consejo y al Parlamento EuropeoIntegracioacuten de las cuestiones de inmigracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea conterceros paiacuteses 3-Diciembre-2002 COM (2002) 703 final-X DENOEL Les accords de readmisioacuten du Benelux agrave Schengen et au-delagrave RevueTrimestrielle de Droit Europeacuteen 1983-Guy FEUER Un nouvea paradigme pour les relations entre lacuteUnion Europeacuteenne et lesEacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin 2000 Revue Geneacuterale de Droit InternationalPublic 2002-INTERMON-OXFAM La responsabilidad de la UE en la lucha contra la pobreza(Claves de la Presidencia Espantildeola 2002) Barcelona 2002-Joan David JANER TORRENS Poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenCongreso Internacional sobre Derechos Humanos Zaragoza 2000 texto enhttpwwwunizaresderechos_humanos-Paolo MENGOZZI Derecho Comunitario y de la Unioacuten Europea Tecnos Madrid 2000-Miquel PALOMARES AMAT Los acuerdos internacionales concluidos entre lasComunidades Europeas y los paiacuteses terceros mediterraacuteneos Cedecs Barcelona 2002
B) Algunas direcciones uacutetiles de Internet
Consejo de la UE httpueeuintConclusiones del Consejo Europeo httpeuropaeuintcounciloffconcluindexhtmParlamento Europeo httpwwweuroparleuintUnioacuten Europea httpeuropaeuint
CUESTIONES A DEBATE1ordf El concepto mismo de readmisioacuten2ordf Las claacuteusulas ldquoDemocracia y DHrdquo y de readmisioacuten iquestconstituyen imposicionesneocolonialistas de la UE3ordf La conexioacuten entre readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo4ordf El acuerdo de readmisioacuten entre Espantildea y Marruecos y los problemas de su aplicacioacuten5ordf La reciprocidad que se cita en los acuerdos y claacuteusulas de readmisioacuten iquestes formal o esreal
Zaragoza Septiembre de 2003
F) La claacuteusula de readmisioacuten del acuerdo de asociacioacuten con ChileV) REFERENCIA A LA PRAacuteCTICA ESPANtildeOLA EN TRATADOS DEREADMISIOacuteNa) Los acuerdos con Estados con los que existe libre circulacioacutende personasb) Los acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a la UEc) El acuerdo de 1992 con Marruecosd) La celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria VI) CONCLUSIOacuteN GENERAL
Anejo I Art 13 del Acuerdo de CotonuacuteAnejo II Parlamento Europeo La opinioacuten parlamentaria criacutetica de IlkaSCHRODERBibliografiacutea y algunas direcciones uacutetiles de InternetCuestiones a debateTest de autoevaluacioacuten
I-A PROPOacuteSITO DE LA ACCION EXTERIOR DE LA UE
Situemos a la Unioacuten Europea en el mundo en algunas materias resulta una potencia mundialen cuestioacuten comercial en el terreno ambiental en la cooperacioacuten al desarrollo en la monedaen los derechos humanos ect asiacute puede afirmarse En otras no lo es tanto desgarrada aveces por los intereses contrapuestos de sus Estados miembros
La UE se relaciona con sus Estados miembros y con Estados no miembros de todo el planetacon Organizaciones Internacionales con otros actores de la vida internacional Esasrelaciones implican el enviacuteo de representaciones estables de la Unioacuten y la recepcioacuten derepresentaciones de los otros sujetos la participacioacuten en conferencias internacionales lacelebracioacuten de tratados internacionales
Hablando de los tratados internacionales ha de tenerse en cuenta que su denominacioacutenparticular no importa sino su contenido las partes que los celebran y su sumisioacuten a normasdel Derecho Internacional Puacuteblico Digo esto porque en la praacutectica de la UE se habla enmuchas ocasiones de los acuerdos internacionales es lo mismo que tratados conveniosconvenciones etc (asiacute hasta unas 40 denominaciones) Generalmente en esta misma praacutecticade la UE el teacutermino de tratados se reserva para el Tratado de la UE y los tratados constitutivosde las Comunidades Europeas
Vamos a analizar la UE y su relacioacuten con la inmigracioacuten Ahora nuestro anaacutelisis locircunscribiremos a los tratados internacionales que la Unioacuten o la Comunidad Europeacelebran sobre inmigracioacuten o maacutes en concreto sobre readmisioacuten
A veces son unas normas de un tratado internacional las que regulan este aspectodedicaacutendose la mayor parte del tratado a otras cuestiones En ocasiones son auteacutenticostratados de readmisioacuten
II) LOS CONDICIONAMIENTOS POLIacuteTICO-JURIDICOS DE LA ACCIONEXTERIOR DE LA UE
Esta accioacuten exterior de la UE sufre sus condicionamientos como sucede con la accioacutenexterior de los Estados Podemos examinar muacuteltiples condicionamientos pero en el caso de laUE nos limitaremos a los que denomino como poliacutetico-juriacutedicos
Son en primer lugar poliacuteticos en cuanto delinean una poliacutetica de la UE en un terreno concretopero trascienden el terreno poliacutetico y se introducen en el derecho ya dentro de la mismaUnioacuten ya fuera de ella mediante la celebracioacuten de tratados internacionales
Sobresale en primer lugar la claacuteusula democracia y derechos humanos en cuanto la Unioacutenpotencia estos valores que deben ser universales es un condicionamiento positivo
E1 segundo es un condicionamiento negativo La claacuteusula y los tratados de readmisioacuten depersonas es negativo en cuanto impide la libre circulacioacuten de personas que la DeclaracioacutenUniversal de DH reconoce como un derecho de cada persona en su art 13
A)La claacuteusula Democracia y Derechos Humanos un condicionamiento positivo de laaccioacuten exterior de la UE
La UE se preocupa a veces tambieacuten de la situacioacuten de los derechos fundamentales fuera de lasfronteras de sus Estados miembros E1 Parlamento Europeo constituye en este sentido lainstitucioacuten maacutes caracterizada durante antildeos por la defensa de tales derechos
Esta preocupacioacuten desciende desde la arena poliacutetica hasta el aacutembito maacutes concreto de lojuriacutedico en la poliacutetica convencional llevada a cabo sobre todo por la Comunidad Europea almenos desde 1989 Inicialmente se trataba de referencias a la democracia el Estado dederecho y los derechos humanos presentes en los preaacutembulos de algunos de los tratadoscelebrados entre la Comunidad y terceros Estados
La IV Convencioacuten de Lomeacute firmada en 1990 entre la Comunidad Europea y los Estados deAacutefrica el Caribe y el Paciacutefico constituye el primer ejemplo de tratado en el cual la exigenciadel respeto de los derechos humanos aparece en el preaacutembulo pero se inserta asimismo en suartiacuteculo 5 Esta misma idea se inserta en el actual Acuerdo de Asociacioacuten entre las mismaspartes firmado en 2000 en Cotonuacute y que examinaremos despueacutes en lo relativo a la readmisioacuten(ver sobre todo arts 1 y 9)
En la poliacutetica convencional de la UE poco a poco se ha pasado de una proclamacioacutenbastante retoacuterica de los DH a considerarlos como elemento baacutesico de los acuerdosinternacionales Se ha pasado pues de lo retoacuterico a lo sustantivo
Por eso se admite ya la suspensioacuten o la terminacioacuten del tratado por violacioacuten grave ypersistente de los derechos humanos por una de las partes La posible suspensioacuten oterminacioacuten del tratado se introdujo desde 1992 (acuerdos con Brasil los Estados miembrosdel Pacto Andino los Estados baacutelticos otros Estados de la Organizacioacuten para La Seguridad yla Cooperacioacuten en Europa) los acuerdos celebrados por la Comunidad incluyen una claacuteusulaque define la democracia y los derechos humanos como elemento esencial del acuerdo
El caraacutecter de elemento esencial de esta claacuteusula de democracia y derechos humanos seriaimpugnado por PORTUGAL ante el Tribunal de Justicia en el caso sentenciado de 3 deDiciembre de 1996 E1 Acuerdo de Cooperacioacuten entre la CE y la India (de 1994) incluye unart 1 paacuterr 1 en el que se lee E1 respeto de los derechos humanos y los principiosdemocraacuteticos es la base para la cooperacioacuten entre las partes contratantes y para lasdisposiciones del presente Acuerdo y constituye un elemento esencial del mismo
Este cambio de poliacutetica convencional puede tener importantes efectos por cuanto comoindica la Comisioacuten permite en su caso adoptar determinadas medidas restrictivas deaplicacioacuten del acuerdo e incluso llegar a la aplicacioacuten del art 60 de la Convencioacuten de Vienade 1969 sobre el derecho de los tratados seguacuten esta norma cuando se produzca unaviolacioacuten grave de un tratado la parte que no la ha cometido puede dar por terminado eltratado o suspender su aplicacioacuten total o parcialmente5
Aduciacutea Portugal en este caso que el hecho de que los derechos fundamentales sean principiosgenerales del derecho en el ordenamiento comunitario no permite llegar a la conclusioacuten deque la Comunidad posee la competencia para adoptar medidas en dicho aacutembito ya sea anivel interno o externo Antildeadiacutea que las referencias a estos derechos en el Acta UnicaEuropea y en el preaacutembulo y algunas normas del Tratado de Maastricht son de naturalezaprogramaacutetica definen un objetivo general pero no confieren a la Comunidad facultades deacciGn especiacuteficas y el Acuerdo citado superaba esa naturaleza
E1 Tribunal se apoya en el art 130 U (actual art 177) del TCE y afirma que la poliacutetica decooperacioacuten al desarrollo debe adaptarse al respeto de la democracia y los derechoshumanos ademaacutes observa que ese art 1 paacuterr 1 puede ser en particular un factorimportante para ejercer el derecho de obtener en virtud del Derecho Internacional lasuspensioacuten o la finalizacioacuten de un acuerdo de cooperacioacuten al desarrollo cuando el paiacutestercero no ha respetado los derechos humanos Esta sentencia que pasoacute en su momento casitotalmente inadvertida da por terminadas (al menos en la teoriacutea) algunas incertidumbresjuriacutedicas del pasado Tales incertidumbres surgiacutean de una praacutectica comunitaria consistente ensuspender tan soacutelo a veces la aplicacioacuten de los tratados en los que era parte la CE cuando laotra parte realizaba violaciones masivas de los derechos humanos
La solucioacuten estructurada por el Tribunal en el aacutembito de la cooperacioacuten al desarrollo pareceser vaacutelida asimismo para los restantes aacutembitos en los cuales la Comunidad celebre un tratadoPor tanto la claacuteusula democracia y derechos humanos constituye un elemento esencial delos acuerdos en los que especiacuteficamente se inserte y no un simple elemento de adorno que seintroduce en un momento dado
El caraacutecter de elemento esencial de esta claacuteusula se comprueba asimismo en el acuerdo deCotonuacute su art 96 preveacute un procedimiento de consulta y la adopcioacuten de las medidaspertinentes cuando se violen grave y persistentemente los DH los principios democraacuteticos yel Estado de derecho pues bien en tal situacioacuten ldquola suspensioacuten seriacutea un uacuteltimo recursordquo
B) La claacuteusula y los tratados de readmisioacuten de extranjeros condicionan negativamentela accioacuten exterior de la UE
Centreacutemonos en los aspectos relativos a la readmisioacuten El propio teacutermino (que significaadmisioacuten por segunda o maacutes veces) contiene un fondo juriacutedico de ambiguumledad puedereferirse tanto a la expulsioacuten como al retorno voluntario De todas las formas parece que esteteacutermino destaca sobre todo la actitud de los terceros Estados para readmitir a sus nacionales oa nacionales de otros Estados e incluso a apaacutetridas silencia pues las causas por las cuales unEstado pide a otro que readmita a una persona
Desde esta perspectiva juriacutedica habremos de recordar que en la readmisioacuten entran en juegouna serie de elementos relacionados con los DH la poliacutetica de cooperacioacuten al desarrollo lasituacioacuten econoacutemica social y poliacutetica del Estado que readmite cuestiones de la poliacutetica deinmigracioacuten (como visados contingentes etc) etc
Antes de examinar la praacutectica hablaremos ahora de dos aspectos la claacuteusula de readmisioacutende extranjeros y los tratados de readmisioacuten
La claacuteusula de readmisioacuten es una norma inserta en un tratado sobre cualquier materia regulalas relaciones de las partes en esa materia el maacutes emblemaacutetico ejemplo lo examinaremosdespueacutes el del Acuerdo de Cotonuacute entre la CE y sus Estados miembros por un lado y 77Estados de Aacutefrica el Caribe y el Paciacutefico por el otro
Frente a las claacuteusulas pueden existir auteacutenticos acuerdos o tratados dedicadosmonograacuteficamente a la readmisioacuten Con X DENOEL podemos definirlos diciendo que sonaquellos en los cuales cada Estado parte se compromete a readmitir en su territorio respectivoa aquellas personas que desde su territorio hubieran entrado irregularmente en territorio delotro Estado o residan irregularmente en dicho territorio
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Desde el punto de vista material la claacuteusula o el acuerdo exigen que un Estado readmita ensu territorio a su nacional que se halle irregularmente en territorio de otro Estado parteContemporaacuteneamente tambieacuten se solicita que dicho tenor material se ampliacutee en el sentidosiguiente Un Estado deberiacutea readmitir en su territorio a todo nacional suyo extranjero oapaacutetrida que se halle irregularmente en territorio de otro Estado Para que se produzca lareadmisioacuten de extranjeros (por ejemplo para que Marruecos readmita a congolentildeosguineanos etc) o de apaacutetridas seraacute preciso que (para entrar irregularmente por ejemplo enterritorio espantildeol) hayan partido del territorio del primer Estado (Marruecos en estahipoacutetesis)
Cuando se trate de la readmisioacuten de nacionales hemos de partir de la idea de que cada Estadodebe ldquosoportarrdquo a los suyos por eso no puede expulsarlos estaacute prohibida pues la expatriacioacuteno extrantildeamiento Soportar a sus nacionales significa que un Estado debe ejercer sobre ellos supoder sus competencias Por tanto si cometen delitos puede juzgarlos y condenarlos
Cuando se trate de la readmisioacuten de extranjeros y de apaacutetridas en realidad se ldquocastigaraacuterdquo a lasautoridades del Estado territorial por no haber ejercido un control suficiente sobre lainmigracioacuten o si se prefiere por no haber ejercido un control suficiente sobre su territorioEstamos ante una violacioacuten de un conocido principio del Derecho Internacional Puacuteblico al
1 Les accords de readmisioacuten du Benelux agrave Schengen et au delagrave Revue Trimestrielle deDroit Europeacuteen 1993 p 636
que nos hemos referido antes El principio de la efectividad Los Estados deben controlarefectivamente su territorio ejercer efectivamente su soberaniacutea territorial
La UE pretende que se integren las cuestiones relacionadas con la migracioacuten en losprogramas y la poliacutetica exterior de la misma Unioacuten Para ello conecta de modo indudablecooperacioacuten al desarrollo e inmigracioacuten
En esta perspectiva la Unioacuten pretende que se inserte una claacuteusula de readmisioacuten en todos lostratados que celebre la misma Unioacuten la Comunidad Europea o quien tenga competencia paraello Si no se produce la insercioacuten de la claacuteusula la Unioacuten pretende que se celebren tratadoso acuerdos sobre esta materia tratados a celebrar por los Estados miembros por la Unioacuten (laComunidad en este caso) o ambos (CE y Estados miembros)
En sus acuerdos de asociacioacuten o de cooperacioacuten futuros (en muchos ya existe) la UE incluiraacutesistemaacuteticamente dicha claacuteusula Para ello introduce el llamado diaacutelogo poliacutetico que abarcacuestiones como la democracia los derechos humanos el buen gobierno (la gobernanza sedice con teacutermino un poco en desuso) y la inmigracioacuten
De esta forma cada vez en mayor medida se aproximan readmisioacuten y retorno si desde elpunto de vista juriacutedico estricto el retorno solamente puede ser voluntario y la readmisioacuten espues forzosa la Comisioacuten Europea habla con mayor frecuencia de retorno forzoso
Sean cual fueren las fueren las relaciones entre los conceptos de retorno y readmisioacuten (temaque no examinamos aquiacute) siacute conviene recordar la inequiacutevoca conexioacuten entre desarrollo ymigracioacuten Aun cuando la cuestioacuten ha sido abordada en la Unidad 4 del Moacutedulo Primero laComisioacuten Europea insiste con frecuencia sentildealando los ldquofactores de empujerdquo hacia lamigracioacuten y los ldquofactores de atraccioacutenrdquo de los Estados de recepcioacuten
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Por tanto en sus previsiones poliacuteticas internacionales la UE pretende introducir la cuestioacutende la inmigracioacuten asimismo en el diaacutelogo econoacutemico y social para ello deben conjugarseaspectos tales como las causas de la migracioacuten las poliacuteticas referentes a la misma el retornode inmigrantes la ldquofuga de cerebrosrdquo etc
Todo ello parece loacutegico y necesario sin embargo surge una duda iquestLigaraacute la UE la concesioacutende cantidades destinadas a la cooperacioacuten al desarrollo a la buena gestioacuten que realice unEstado en materia de inmigracioacuten En otras palabras iquestEstableceraacute la Unioacuten un sistema depremios y castigos utilizando para ello los fondos destinados a la cooperacioacuten al desarrolloExisten declaraciones indicios aspectos que permiten afirmar que asiacute sucede ya en algunamedida no obstante se trata de datos inconexos que no conducen hoy por hoy a unaconclusioacuten clara
C) iquestEN TODOS LOS CASOS SE CONJUGARAacuteN SIMULTAacuteNEAMENTE AMBASCLAacuteUSULAS
Nos planteamos ahora una cuestioacuten teoacuterico-praacutectica importante La pregunta de si en todos loscasos se conjugaraacuten simultaacuteneamente ambas claacuteusulas
La cuestioacuten surge en los trabajos del Parlamento Europeo En el Informe de 7 de Noviembrede 2002 sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejo relativa al Acuerdo entre la ComunidadEuropea y el Gobierno de la Regioacuten Administrativa Especial (RAE) de Hong Kong de la
2 Ver un anaacutelisis bastante completo en COM (2002) 703 3-12-2002 pp 9 y ss Setrata de la Comunicacioacuten de la Comisioacuten al Consejo y al Parlamento Europeo sobre laIntegracioacuten de las cuestiones de migracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea conpaiacuteses terceros
Repuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten de residentes ilegales el Ponente del ParlamentoEuropeo (Graham R WATSON)
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analiza el art 16 del Acuerdo (que estudiaremos despueacutes)
El art 16 del citado Acuerdo se titula ldquoclaacuteusula de compatibilidadrdquo y su paacuterrafo 1 dicetextualmente ldquo El presente Acuerdo se entenderaacute sin perjuicio de los derechos obligaciones yresponsabilidades derivadas del Derecho Internacional aplicables a la Comunidad a losEstados miembros y a la RAE de Hong Kongrdquo
El mencionado Ponente considera que esta claacuteusula es demasiado vaga y no hace referenciaexpliacutecita al respeto de los Derechos Humanos sobre la base de la Declaracioacuten Universal delos DH y de la Convencioacuten de Ginebra de 1951 sobre el estatuto de los refugiados Seguacuten elPonente en el caso de Hong Kong que no es parte en esa Convencioacuten parece que se respetanlos contenidos de la misma
Sin embargo hubiera sido muy conveniente siguiendo la praacutectica de la Comunidad Europeainsertar una claacuteusula expresa sobre Derechos Humanos y Democracia los negociadoresconsideraron imposible redactar un texto maacutes expliacutecito
Resulta interesante la posicioacuten de este Ponente Como el Acuerdo con Hong Kong es elprimero de una larga serie y el modelo para posteriores acuerdos deberaacuten en otros acuerdosser maacutes claras las obligaciones derivadas del respeto a los DH y la Democracia
Ciertamente ello debe ser asiacute salvo que se vaya dejando aislada la claacuteusula ldquoDemocracia yDHrdquo iquestO acaso la UE va a seguir en el futuro la senda del miacutenimo esfuerzo introduciendo lasdos claacuteusulas allaacute donde sean faacuteciles de admitir por la otra parte negociadora y olvidaacutendose dela primera donde haya dificultades
Si se llegara a primar la readmisioacuten hasta ese punto ello resultariacutea inadmisible para unaUNION DE DERECHO RESPETUOSA CON LOS DERECHOS HUMANOS como seproclama el mismo Tratado de la UE
3 Ver A5-03812002 texto en httpwwweuroparleuint Este Informe fue adoptadopor la Comisioacuten de Libertades y Derechos de los Ciudadanos Justicia y AsuntosInteriores La cita del Ponente WATSON se halla en las pp 8-9 del documento
III) LA READMISIOacuteN SEGUacuteN LAS INSTITUCIONES DE LA UE
Revisamos ahora las relaciones de la UE en materia de readmisioacuten Puesbien la orientacioacuten de las relaciones exteriores de la Unioacutencorresponde sobre todo por el Parlamento Europeo el ConsejoEuropeo y por el Consejo de la UE pero tambieacuten contribuye a ello laComisioacuten
Dada la composicioacuten de los dos Consejos citados estos oacuterganosrepresentan a la vez los intereses de la Unioacuten y de los Estadosmiembros no obstante habriacutea que preguntarse queacute sucede cuando losintereses son contrapuestos pero ello no preocupa en el caso de lainmigracioacuten donde la UE y sus miembros convergen en el disentildeo yaplicacioacuten de una poliacutetica cada vez maacutes restrictiva
El Consejo Europeo es el oacutergano formado por los Jefes de Estado o deGobierno de los Estados miembros (actualmente 15) maacutes el Presidentede la Comisioacuten Europea Es el oacutergano que debe dar a la Unioacuten losimpulsos necesarios para su desarrollo y definir sus orientacionespoliacuteticas generales
El Consejo de la Unioacuten Europea estaacute formado por los ministros de losEstados miembros tiene varias formaciones Si se reuacutenen los ministrosde Agricultura decimos que se reuacutene el Consejo de Agricultura lomismo sucede cuando se reuacutenen los ministros de Justicia e Interiorpara formar el Consejo General se reuacutenen los ministros de AsuntosExteriores
A veces los documentos de la Unioacuten Europea citan simplemente alConsejo pues bien en esos casos es el Consejo de la Unioacuten Europea osea el formado por los ministros
El Consejo de la UE tiene grandes poderes en terrenos como la adopcioacutende normas (casi siempre decidiendo conjuntamente con el ParlamentoEuropeo) en la adopcioacuten del presupuesto (decidiendo conjuntamentecon el Parlamento Europeo) y en las relaciones exteriores Es el quedecide negociar un tratado o acuerdo internacional y el que decidemanifestar el consentimiento para que ese tratado o acuerdo vincule uobligue a la UE
Como la ejecucioacuten de las decisiones del Consejo de la UE en la materiacorresponde casi siempre a la Comisioacuten eacutesta colabora en ellasVeremos los aspectos maacutes actuales de tal colaboracioacuten
A) EL PARLAMENTO EUROPEO Y LA INICIATIVA FINLANDESA
Analicemos ahora la posicioacuten del Parlamento Europeo A ella realizareacutealgunas referencias al estudiar el acuerdo de readmisioacuten con HongKong tal posicioacuten aparece asimismo en la denominada iniciativafinlandesa el Parlamento Europeo rechazaba de modo inequiacutevoco taliniciativa
a) Una siacutentesis de la iniciativa finlandesa
Cumpliendo las previsiones del TCE (en concreto el art 67) Finlandiapresentaba una iniciativa sobre la repatriacioacuten de residentes ilegales(art 63 3ordm apartado b) del mismo TCE) Esa iniciativa se estructurabamediante un proyecto de Reglamento por el que se hubieranestablecido obligaciones entre los Estados miembros en materia dereadmisioacuten de nacionales de terceros Estados
Como sabemos el Reglamento es una norma uniformizadora Esobligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable
La iniciativa finlandesa4 presentada cuando ese Estado presidiacutea la UEinmediatamente despueacutes de celebrarse la reunioacuten del Consejo Europeoen Tampere teniacutea como objetivo baacutesico el establecer las obligacionesde readmisioacuten entre Estados miembros de la Unioacuten no afectaba pues alas relaciones exteriores de la Unioacuten sino a las relaciones intra-Unioacuten
Pretendiacutea Finlandia que si un extranjero (o sea en sentido juriacutedicoestricto un nacional de un Estado no miembro de la UE) residente enun Estado miembro atravesaba irregularmente las fronteras de otroEstado miembro de la Unioacuten el primer Estado miembro tuvieraobligacioacuten de readmitirlo De esta forma un Estado miembro transferiacuteaa otro Estado miembro (dato relevante sin duda) la responsabilidadsobre esa persona que se hallara irregularmente
Para lograr este objetivo la iniciativa finlandesa estableciacutea unoscriterios por orden de prelacioacuten y unas modalidades para la aplicacioacutende la readmisioacuten
Entre los criterios por orden de prelacioacuten para que un Estadomiembro readmitiera a un extranjero se hallaba el haber resididoirregularmente seis meses por lo menos en su territorio si despueacutespasaba a territorio de otro Estado miembro eacuteste podiacutea solicitar lareadmisioacuten
Otro criterio era el haber entrado irregularmente en territorio delprimer Estado miembro La situacioacuten resultaba ideacutentica para hipoacutetesisde quien hubiera entrado legalmente pero mismo se hallara con unpermiso o visado caducado
4 DOCE nordm C 353 7-12-1999 p 6
Las modalidades de aplicacioacuten de estos criterios dependiacutean desellos de entrada y salida billetes de viaje tarjetas de embarque etcAdemaacutes se preveiacutea el uso de datos como impresiones dactilares yfotografiacuteas
Por tanto la propuesta finlandesa pensaba en un sistema obligatoriode readmisioacuten de extranjeros entre Estados miembros de la Unioacuten Sinduda manteniacutea la readmisioacuten dentro de los aacutembitos propios de lasrelaciones entre Estados no dentro del aacutembito competencial de laUnioacuten
b)El Parlamento Europeo rechaza la iniciativa
Desde la perspectiva general al examinar el tema el ParlamentoEuropeo indicaba cuaacuteles eran a su entender sus puntos deacutebiles yrechazaba esta propuesta
Sentildealaba sobre todo dos aspectos muy importantes
-La falta de garantiacuteas de procedimiento para las personas afectadas porla readmisioacuten Seguacuten la Opinioacuten de la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicos yMercado Interior del Parlamento Europeo ldquoes inadmisible que en unreglamento que en potencia implica una intervencioacuten masiva en losderechos fundamentales concretamente en la libertad de movimientoy en la misma libertad no se mencionen en absoluto ni los recursosdisponibles ni la proteccioacuten de los derechos fundamentales de losafectadosrdquo5 Esta criacutetica que se hace a la propuesta finlandesa tambieacutenpuede hacerse a los acuerdos de readmisioacuten sobre todo al firmado conHong Kong
-En segundo teacutermino la iniciativa criticada no dejaba claro si losprincipios de readmisioacuten entre Estados miembros iban a ser despueacutes losprincipios que serviriacutean para los acuerdos con Estados no miembrosSin duda la aplicacioacuten de un uacutenico baremo resultaba muy aconsejableporque seriacutea muy difiacutecil explicar a los no miembros la o las razones porlas cuales se les aplicaban baremos distintos
La iniciativa pues suponiacutea un rechazo de todo tipo de solidaridad entrelos Estados miembros Como consecuencia de todo ello la Resolucioacutenlegislativa del Parlamento Europeo sobre la iniciativa finlandesa6
rechazaba la misma y pediacutea a Finlandia su retirada como asiacute sucedioacute
La cuestioacuten de fondo no solamente era la interestatalidad de lainiciativa finlandesa sino tambieacuten como sentildealaba el Informe de laComisioacuten de Libertades y Derechos de los Ciudadanos Justicia yAsuntos Interiores ldquola falta de concepcioacuten de una estrategia europeapara la inmigracioacutenrdquo el mismo Informe advierte ldquoComo no se ha
5 Doc 124881999 17 de Abril de 2000 Ponente Mercedes ECHERER p 16
6 Texto en DOCE C 59 23-2-2001 p 306
definido lo que es la inmigracioacuten legal a nivel comunitario que siguepor lo tanto confinada a 15 legislaciones y praacutecticas diferentes noscontentamos con regular lo que hay que hacer con los inmigrantesilegalesrdquo7
He aquiacute el verdadero problema del planteamiento actual que la UE hacede la readmisioacuten pretende sustituir su ausencia de poliacutetica eninmigracioacuten o sea de viacuteas de inmigracioacuten legal por accionesinternacionales mediante las cuales la suerte de los inmigrantesirregulares se carga de nuevo sobre los hombros de los Estados deorigen de los subdesarrollados
En el mismo Informe la mencionada Comisioacuten del Parlamento Europeoanalizaba otros problemas de las claacuteusulas y acuerdos de readmisioacuten enlos que sea parte la Unioacuten o la Comunidad Europea
-La posible discriminacioacuten de los nacionales de algunos Estados nomiembros si las normas sobre readmisioacuten difieren de un acuerdo a otro
-La celebracioacuten de acuerdos de readmisioacuten con Estados que tienengobiernos inestables o no legiacutetimos y en los cuales se producen gravesviolaciones de los Derechos Humanos Por tanto el ParlamentoEuropeo defiende que se mantenga la claacuteusula de Democracia y DH enlos acuerdos de readmisioacuten
B)LAS CONCLUSIONES DEL CONSEJO EUROPEO
El Consejo Europeo se ha ocupado sobre todo de este tema en tressesiones las celebradas respectivamente en Tampere Laeken y enSevilla
a)Las Conclusiones de Tampere
El Consejo Europeo de Tampere (Finlandia) en su reunioacuten celebrada endicha ciudad el 15 y 16 de Octubre de 1999 afirmaba en susconclusiones8 entre otras cosas lo siguiente
1ordm ldquoLa Unioacuten Europea necesita un enfoque global de la inmigracioacuten quetrate los problemas poliacuteticos de derechos humanos y de desarrollo delos paiacuteses y regiones de origen y traacutensitordquo
2ordm El Consejo Europeo ldquoestaacute decidido a hacer frente a la inmigracioacutenilegal en su origen en especial luchando contra quienes se dedican a latrata de seres humanos y la explotacioacuten econoacutemica de los migrantesrdquo
7 A5-01102000 de 25 de Abril de 2000 p 10
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Texto en httpeuropaeuintcounciloffconcluindexhtm
3ordm El Consejo Europeo recuerda la obligacioacuten internacional de losEstados de admitir en su territorio a sus nacionales
4ordm El mismo Consejo Europeo ldquohace un llamamiento para que sedesarrolle la asistencia a los paiacuteses de origen y de traacutensito con objeto depromover el retorno voluntariordquo
5ordm Las Conclusiones recuerdan que el Tratado de Aacutemsterdam confirioacutecompetencia a la Comunidad en el campo de la readmisioacuten
6ordm Por ello las Conclusiones propugnan que se celebren acuerdos dereadmisioacuten o se inserten claacuteusulas modelo en otros tratados para estosefectos
El planteamiento efectuado pues en las Conclusiones de Tampere es elde intentar el retorno y si no existe tal retorno en sentido propio (quesupondraacute voluntariedad) deberaacute producirse la readmisioacuten de losexpulsados o devueltos por cualquier Estado de origen la expulsioacuten odevolucioacuten se produciraacute sobre todo desde territorio de cualquierEstado miembro de la UE
b) Las Conclusiones de Laeken
Por otro lado el planteamiento de Tampere fue reiterado en lasConclusiones del Consejo Europeo de Laeken reunido en Diciembre de2001 en ellas se reitera el intereacutes de la Comunidad de celebrar estosacuerdos de readmisioacuten
El Consejo Europeo se reuniacutea el 14 y el 15 de Diciembre de 2001 enLaeken (Beacutelgica) En sus Conclusiones habla del refuerzo del espacio delibertad seguridad y justicia Se centra sobre todo en lo quedenominan las Conclusiones ldquouna verdadera poliacutetica comuacuten de asilo einmigracioacutenrdquo (paacuterrafos 38-41) y ldquoun control maacutes eficaz de las fronterasexterioresrdquo (paacuterrafo 42) Ambas cuestiones se hallan estrechamenteunidas sobre todo en cuanto la segunda ndashseguacuten el Consejo Europeo-contribuiraacute ldquoa la lucha contra el terrorismo las redes de inmigracioacutenclandestina y la trata de seres humanosrdquo
La referencia a la lucha contra el terrorismo resulta condicionada por elmomento en el que se celebra la sesioacuten del Consejo Europeo en Laekentres meses despueacutes de los atentados de las Torres Gemelas pero enotros documentos esta misma referencia unida a la inmigracioacuten dejatraslucir algunas concepciones xenoacutefobas o muy proacuteximas a laxenofobia lo mismo puede decirse cuando un gobierno afirma una yotra vez que el incremento de la delincuencia se debe al incremento delnuacutemero de inmigrantes
Seguacuten las Conclusiones de Laeken una verdadera poliacutetica comuacuten deasilo e inmigracioacuten supone el establecimiento de varios instrumentos
pues bien el primero de ellos es ldquola integracioacuten de la poliacutetica de flujosmigratorios en la poliacutetica exterior de la Unioacuten Europeardquo
En tal direccioacuten el Consejo Europeo afirma ldquoEn particular deberaacutencelebrarse acuerdos europeos de readmisioacuten con los paiacuteses interesadosbasados en una nueva lista de prioridades y en un plan de accioacutenrdquo
De estas palabras pueden deducirse algunos aspectos de intereacutes
-En primer teacutermino se trata de celebrar acuerdos ldquoeuropeosrdquo acuerdospues en los que sea parte la Comunidad no se advierte si deben seracuerdos puramente comunitarios o cabe que sean acuerdos mixtos Portanto se pasa ya de la fase bilateral entre Estados o entre el grupoSchengen y un Estado a la fase de la CE Es esta la fase en la que nosencontramos
-Esos acuerdos en segundo lugar deberaacuten estar basados en una nuevalista de prioridades las relaciones con los paiacuteses terceros venreformadas sus prioridades por parte de la UE no queda claro hastaqueacute punto la readmisioacuten es una prioridad importante hoy o se estaacuteconvirtiendo en la prioridad maacutes importante de la UE
-Ademaacutes de todo ello los acuerdos contendraacuten ldquoun plan de accioacutenrdquoEse ldquoplan de accioacutenrdquo en el acuerdo con Hong Kong se limita a unprocedimiento de readmisioacuten En otros acuerdos sin duda deberaacuteincluir otros aspectos principalmente los ligados a la cooperacioacuten aldesarrollo de los Estados de origen de la inmigracioacuten
c) Las Conclusiones de Sevilla
Damos ahora un salto y nos situamos en el Consejo Europeo de Sevillaen su reunioacuten celebrada el 21 y el 22 de Junio de 2002 LasConclusiones se refieren asimismo de modo indudable a la integracioacutende la poliacutetica de inmigracioacuten en las relaciones de la Unioacuten con tercerospaiacuteses
Estas Conclusiones (paacuterrafos 33-36) puede leerse que el ConsejoEuropeo ldquoinsta a que se incluya una claacuteusula sobre gestioacuten comuacuten delos flujos migratorios y sobre la readmisioacuten obligatoria en caso deinmigracioacuten ilegal en todo futuro acuerdo de cooperacioacuten deasociacioacuten o equivalente que la Unioacuten Europea o la Comunidad Europeacelebre con cualquier paiacutesrdquo
En Sevilla se fijoacute todaviacutea mejor el concepto La readmisioacuten debe incluirldquola de sus propios nacionales presentes ilegalmente en un Estadomiembro y en las mismas condiciones la de los nacionales de tercerospaiacuteses de cuyo traacutensito por el paiacutes de que se trate haya constanciardquo Deesta forma cada Estado no miembro de la UE (que mantenga unarelacioacuten mediante tratado con la misma) se convertiraacute en garante desus propias fronteras
Para ello siguen diciendo las Conclusiones de Sevilla la Unioacuten estaacutedispuesta a facilitar la necesaria asistencia teacutecnica y financierahallamos ahora un medio no despreciable de presioacuten de la UE y susEstados miembros sobre los terceros Estados o paiacuteses La asistenciafinanciera
Las Conclusiones de Sevilla afirman maacutes aspectos en un tonoprogresivamente inquietante
1ordm ldquoHay que llevar a cabo una evaluacioacuten sistemaacutetica de las relacionescon los terceros paiacuteses que no colaboren en la lucha contra lainmigracioacuten ilegalrdquo
2ordm Esta evaluacioacuten ldquose tendraacute en cuenta en las relaciones de la UE y susEstados miembros con los paiacuteses afectados en todos los aacutembitospertinentesrdquo
3ordm Si se constata una falta injustificada de colaboracioacuten la UE puedeadoptar medidas
A traveacutes de las Conclusiones de Tampere y Sevilla tenemos las grandesliacuteneas de la poliacutetica de la Unioacuten en esta materia En esas liacuteneas seconjugan readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo una conjugacioacuten aveces respetando la obligacioacuten eacutetica y juriacutedica de la Unioacuten de cooperarcon los subdesarrollados y a veces amenazante respecto a lascantidades destinadas a esa cooperacioacuten
El tono amenazante se asume sobre todo en Sevilla cuando se dice quela evaluacioacuten de las medidas adoptadas contra la inmigracioacuten ilegal porlos Estados del Sur ldquose tendraacute en cuenta en todos los aacutembitospertinentesrdquo El tono se vuelve totalmente amenazante cuando seafirma que si la UE constata una falta injustificada de colaboracioacuten laUnioacuten puede adoptar medidas
Ciertamente como escribe INTERMOacuteN OXFAM en Sevilla los 15 semostraron desorientados en inmigracioacuten Ello resulta asiacute porque losreunidos evitaron abordar las cuestiones de fondo que estaacuten detraacutes delas situaciones que obligan a un nuacutemero creciente de personas aabandonar sus paiacuteses de origen sin desear hacerlo9 La propuesta deEspantildea de utilizar la cooperacioacuten al desarrollo para frenar lainmigracioacuten irregular ademaacutes de ineficaz penaliza a las poblacionesmaacutes pobres y vulnerables
No obstante habraacute que preguntarse si poco a poco esa propuesta no vacalando en la UE La lectura de las comunicaciones de la Comisioacutenpermite afirmar que se va imponiendo progresivamente
9 La responsabilidad de la UE en la lucha contra la pobreza (Claves de la PresidenciaEspantildeola 2002) Barcelona agosto de 2002 p 11
C)LA PROGRESIVA APLICACIOacuteN DE ESTAS CONCLUSIONES POREL CONSEJO DE LA UE
Vayamos ahora al Consejo de la UE Me referireacute sobre todo a algunosde los documentos adoptados en sesiones celebradas en 1999 (elmodelo de 1999) tras el Consejo Europeo de Tampere y en 2002 (elmodelo de 2002) tras el Consejo Europeo de Sevilla
a)El modelo de 1999 El Consejo establecioacute a finales de 1995 una relacioacuten entre la repatriacioacuten de personas que sehallen irregularmente en territorio de un Estado miembro de la UE y la celebracioacuten deacuerdos europeos de asociacioacuten o de cooperacioacuten Esas claacuteusulas serviacutean tanto para losacuerdos puramente comunitarios como para los acuerdos mixtosTras la entrada en vigor del Tratado de Aacutemsterdam la CE teniacutea ya competencia para celebrarconvenios con terceros Estados en materia de readmisioacuten Adaptando las decisiones de 1995el Consejo de la UE aprobaba el 24 de Noviembre de 1999 la Decisioacuten sobre la inclusioacuten declaacuteusulas modelo de readmisioacuten en los acuerdos comunitarios y en los acuerdos celebradospor la Comunidad Europea y sus Estados miembros con terceros paiacuteses
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Ha de observarse que la readmisioacuten ahora ya no se limita a los acuerdos con Estadoseuropeos se ampliacutea a todos los acuerdos que celebre la CE sean o no sean Estados europeoslas otras partesEsta Decisioacuten o modelo de 1999 se refiere a la materia en cuatro artiacuteculos En el art A seinserta el compromiso reciacuteproco de aceptar a los nacionales de la otra parte que residanilegalmente Para identificar a dichos nacionales las partes se comprometen a dotar a esaspersonas de los correspondientes documentos de identidad Por tanto la obligacioacuten dereadmisioacuten se enuncia en esta norma de un modo claroEl art B preveacute la celebracioacuten de acuerdos complementarios entre la Comunidad y los Estadosterceros en ellos deben fijarse las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten incluida laobligacioacuten de readmitir a los no nacionales y a los apaacutetridasEl art C inserta esta misma previsioacuten de celebrar acuerdos bilaterales entre Estados pero tansoacutelo ldquohasta la celebracioacuten del acuerdo con la Comunidad previsto en el art Brdquo Se establecepues una especie de calendario Primero pueden celebrarse acuerdos bilaterales entre Estadosen segundo lugar tales acuerdos estaraacuten vigentes hasta que se comunitarice la cuestioacutenFinalmente el art D sentildeala que el Consejo de Cooperacioacuten (en los tratados en los que seestablezca) estudiaraacute otras formas posibles de actuacioacuten conjunta para prevenir y sancionar lainmigracioacuten ilegal Interesa recordar que estamos ante otras formas conjuntas no adoptadasindividualmente por la Comunidad las Conclusiones del Consejo Europeo de Sevilla arribaanalizadas han variado muy profundamente este aspecto seguacuten dichas Conclusiones quienevaluacutea la ldquobuena conductardquo del Estado de origen de la inmigracioacuten es la Unioacuten eacutesta ademaacutespuede adoptar medidasDe todo lo anterior se deduce que este modelo de claacuteusula no es realmente un acuerdo dereadmisioacuten Dichos acuerdos sin duda resultan mucho maacutes completos que una simple claacuteusulade un tratado sobre otra materia
10 Se trata del doc Nordm ordm1340999
b)El modelo de 2002
El Consejo de Asuntos Generales se reuniacutea el 18 de Noviembre de 2002 en BruselasAdoptaba un documento titulado ldquoConclusionesrdquo sobre la Intensificacioacuten de la cooperacioacutenen lo que se refiere a la gestioacuten de los flujos migratorios con terceros paiacuteses
11 De esta
manera se concretan ya las previsiones de Sevilla en la materia
Seguacuten el documento analizado la cuestioacuten migratoria se ha introducido ya con eacutexito en elorden del diacutea del diaacutelogo entre la UE y diversos paiacuteses y se ha programado ya una importanteasistencia directa e indirecta de la UE a tales paiacuteses Los problemas baacutesicos planteados son larepatriacioacuten la readmisioacuten y la documentacioacuten la gestioacuten de los flujos migratorios larealizacioacuten de poliacuteticas preventivas de la inmigracioacuten Junto a ellos hay que situar eldesarrollo de la capacidad institucional pero no solamente para reprimir la inmigracioacutenirregular sino para buscar solucioacuten a las causas que la provocan (el subdesarrollo de todotipo)
Cuatro aspectos sobresalen del documento Los criterios para negociar los acuerdos dereadmisioacuten los elementos que debe tener la claacuteusula sobre gestioacuten comuacuten de flujosmigratorios que se incluiraacute en los nuevos acuerdos las consecuencias econoacutemicas de dichaclaacuteusula y los paiacuteses o Estados con los cuales el Consejo considera importante desarrollar unacooperacioacuten reforzada
Los criterios fijados para negociar nuevos acuerdos de readmisioacuten son los cincosiguientes
-Caraacutecter e importancia de los flujos migratorios en direccioacuten a la UE-Situacioacuten geograacutefica en relacioacuten con la UE-Necesidad de desarrollar la capacidad en relacioacuten con la gestioacuten de las migraciones-Marco actual de cooperacioacuten con ese Estado tercero-Actitud en relacioacuten con la cooperacioacuten en materia de migraciones
Los elementos que debe tener la claacuteusula sobre la gestioacuten comuacuten de los flujosmigratorios se resumen en siete1ordm Diaacutelogo pormenorizado sobre la denominada ldquocuestioacuten migratoriardquo2ordm Compromiso de tener en cuenta los efectos de la migracioacuten sobre el desarrollo econoacutemicoy social de los Estados de origen3ordm Estudio conjunto de la inmigracioacuten ilegal y la trata de seres humanosEl intereacutes de la Comunidad Europea por unir ambos conceptos resulta verdaderamentecurioso Muchas veces la inmigracioacuten ilegal es voluntaria y por ello no puede hablarseentonces de trata de personas de cualquier modo asimilar ambas figuras supone degradar alas personas que intentan o realizan entradas o estancias irregulares en territorio de alguacutenEstado4ordf ldquoEl retorno en condiciones humanas y dignas de los nacionales de terceros paiacuteses y delos apaacutetridas que residan ilegalmenterdquoPor tanto el Estado tercero no solamente deberaacute readmitir a sus nacionales sino tambieacuten a losnacionales de terceros paiacuteses y a los apaacutetridas5ordf Confirmacioacuten de la obligacioacuten previa peticioacuten y sin otras formalidades de readmitir asus propios nacionales que residan ilegalmente en territorio de la otra parteSe establece de esta manera un procedimiento raacutepido y simplificado de readmisioacuten sinformalidades6ordf Celebracioacuten de acuerdos especiacuteficos de readmisioacutenNo solamente se incluiraacuten claacuteusulas especiacuteficas sino que aparecen estos acuerdos especiacuteficossobre readmisioacuten Respecto a su contenido en ellos se recogeraacute la obligacioacuten de readmitir a
11 Se trata del doc 1389402 puede consultarse en httpueeuint
las personas indicadas Los nacionales del Estado correspondiente los nacionales de tercerosEstados y los apaacutetridas7ordf Cooperacioacuten sobre personas que residan legalmente mediante una poliacutetica de integracioacutenno discriminacioacuten y lucha contra el racismo y xenofobiaDe alguna forma se liga la suerte de los nacionales del Estado X (pensemos en la hipoacutetesis deMarruecos) que residen legalmente en territorio de un Estado de la UE a la buena disposicioacutende ese Estado en esta materia en otras palabras de modo injustificado y juriacutedicamenteinadmisible se dice que si Marruecos (sigue siendo una hipoacutetesis) coopera en readmisioacuten susnacionales que residen legalmente seraacuten bien tratados iquestQueacute pasariacutea pues si Marruecos nocooperara iquestSe restringiriacutean los derechos de los marroquiacutees que residen legalmente porejemplo en Espantildea iquestConoce el Consejo de la UE la obligacioacuten de eacutesta de respetar losderechos humanos de todos o desconoce esta obligacioacuten Quede claro que estamos ante unaobligacioacuten que recoge expresamente el Tratado de la UE en su art 6 (analizado en otraUnidad)Si los aspectos de la readmisioacuten se ligan con el trato a las personas que residan legalmente enrealidad no se piensa para nada con paraacutemetros de derechos humanos se piensa tan soacutelo conparaacutemetros de relaciones entre Estados y el trato a las personas (a los extranjeros en estecaso) se somete a los vaivenes e injusticias de esas relaciones entre Estados
Por otra parte se revelan en este documento las consecuencias econoacutemicas de la celebracioacutende acuerdos de readmisioacuten Seguacuten este texto la Comunidad Europea estaraacute dispuestacuando sea necesario a considerar la prestacioacuten de una asistencia adecuada para aplicar dichaclaacuteusulaEsta asistencia puede consistir en la cooperacioacuten mediante el enviacuteo de expertos en estamateria y tambieacuten mediante la entrega de cantidades econoacutemicas Hablamos de una asistenciadirecta e indirectaExiste sin embargo el peligro de una conexioacuten demasiado estrecha entre acuerdos o claacuteusulasde readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo la tentacioacuten de recortar los fondos destinados a lacooperacioacuten al desarrollo para los Estados que no admitan la readmisioacuten parece demasiadoclara y siempre estaacute latente
Finalmente el Consejo de la UE elabora una lista o cataacutelogo de los Estados con los cualespretende cooperar maacutes estrechamente en esta materia En la lista se incluye a AlbaniaChina la Repuacuteblica Federativa de Yugoslavia Marruecos Rusia Tuacutenez y Ucrania respecto aellos ldquouna mayor cooperacioacuten no soacutelo es deseable sino esencialrdquo A la lista suma tambieacutenLibia y el eterno candidato Turquiacutea Por tanto estamos ante 9 Estados con los cuales sepretende cooperar maacutes estrechamente
Todo ello ha cristalizado de momento en diversos mandatos de negociacioacuten para celebraracuerdos de readmisioacuten desde el antildeo 2000 se negocia con Marruecos Rusia y Pakistaacutendesde 2002 se negocia con Sri Lanka y con la Regioacuten Administrativa Especial de Macao secomienza a negociar en 2003 con Albania Argelia China Turquiacutea y Ucrania Se negociaademaacutes con el Merco Sur En el futuro comenzaraacuten nuevas negociacionesEl 27 de Noviembre de 2002 la UE firmaba con la Regioacuten Administrativa Autoacutenoma de HonkKong un acuerdo sobre la readmisioacuten de residentes no autorizados Examinaremos despueacuteseste importante acuerdo
D) LA COMISIOacuteN PROPUGNA UNA POLIacuteTICA COMUacuteN DE READMISIOacuteNVeamos ahora la posicioacuten de la Comisioacuten Esa posicioacuten se explicita sobre todo en el LibroVerde de Abril de 2002 y la Comunicacioacuten de Diciembre del mismo antildeoEl Libro Verde relativo a una Poliacutetica Comunitaria de Retorno de los Residentes Ilegales
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(analizado criacuteticamente en la Unidad de Expulsiones Masivas) pretende la cooperacioacuten conlos Estados de origen y de traacutensito en materia de retorno y readmisioacuten Para que tenga eacutexito
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De 10 de abril de 2002 es el COM (2002) 175 final
la poliacutetica de retorno ldquodepende de la existencia de una cooperacioacuten rentable con los paiacuteses deorigen o de traacutensitordquo (p 11) Ligamos ya de modo expreso e indudable el retorno a larentabilidad y aparece claramente la peligrosa conexioacuten que la UE estaacute comenzando a darentre represioacuten de la inmigracioacuten irregular y fondos de cooperacioacuten al desarrolloPrecisamente negociando algunos acuerdos de readmisioacuten siguiendo (como es su obligacioacuten)las directrices marcadas por el Consejo de la UE la Comisioacuten advierte ldquoComo los acuerdosde readmisioacuten redundan solamente en intereacutes de la Comunidad el eacutexito de su aplicacioacutendepende en gran medida del ldquoefecto palancardquo a disposicioacuten de la Comisioacutenrdquo Ese efectopalanca no es otra cosa que conectar los acuerdos o las claacuteusulas de readmisioacuten con otraspoliacuteticas comunitarias leacutease con la cooperacioacuten al desarrollo (p 25-26)Por otro lado la Comisioacuten propugna celebrar ademaacutes acuerdos de traacutensito con los tercerospaiacuteses dispuestos a colaborar
La Comisioacuten Europea en su Comunicacioacuten de 3 de Diciembre de 200213
tambieacuten insiste en lareadmisioacuten de los extranjeros y los apaacutetridas profundizando en las ideas ya expuestas enAbril de 2002 en el Libro Verde la Comisioacuten promete ademaacutes que los posibles acuerdossobre esta materia podriacutean ldquocentrarse en las disposiciones praacutecticas y administrativas y enotras modalidades de readmisioacuten y retorno Dichos acuerdos se negociaraacuten en el contextomaacutes amplio de aplicacioacuten del art13 incluidos sus elementos de desarrollo y otros aspectos deespecial importancia para los paiacuteses ACPrdquo (pp 25-26)
Siguiendo con la misma idea este documento indica que la Comisioacuten puede ofrecerasistencia teacutecnica y financiera para fomentar una mejor gestioacuten de los flujos migratoriosIncluso si los fondos aportados por la UE a los Estados ACP ldquopara la mejor gestioacuten de losflujos migratoriosrdquo no son lo suficientemente atractivos la Unioacuten deberiacutea ofrecer ldquootros tiposde incentivos complementariosrdquo
En general puede decirse que la CE tiene la intencioacuten de seguir introduciendo claacuteusulasestaacutendar de readmisioacuten en cuantos acuerdos internacionales celebre en el futuro sean deasociacioacuten de cooperacioacuten o de otro tipo En tal direccioacuten casi siempre se advierte que lasclaacuteusulas deben ser completadas con acuerdos de aplicacioacuten en los que bien sea parte laComunidad o bien sean partes sus Estados miembros individualmente considerados
13
COM (2002) 703 final Comunicacioacuten de la Comisioacuten al Consejo y al ParlamentoEuropeo Integracioacutende las cuestiones de migracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea con Paiacuteses Terceros
IV) LA PRAacuteCTICA CONVENCIONAL
Revisamos ahora la praacutectica convencional Hablaremos primero de la existente en los antildeos 90con Estados europeos Nos centraremos despueacutes en el acuerdo de Asociacioacuten de Cotonuacutefirmado por la Comunidad Europea y sus Estados miembros con 77 Estados de Aacutefrica el
Caribe y el Paciacutefico (Estados ACP)14
En un tercer momento analizaremos el acuerdocelebrado a finales de 2002 entre la Comunidad y la Regioacuten Autoacutenoma Especial de HongKong Finalmente nos centraremos en la claacuteusula de readmisioacuten del acuerdo de asociacioacutencon Chile Salvo algunos acuerdos que fueron celebrados hace pocos antildeos esta praacutecticaresulta pues tremendamente actual
La base juriacutedica de esta praacutectica convencional se halla en el art 63 3ordm b) del TCE seguacutenesta norma el Consejo de la UE debe adoptar en el plazo de cinco antildeos desde la entrada envigor del Tratado de Aacutemsterdam ldquomedidas sobre poliacutetica de inmigracioacuten enla inmigracioacuten yla residencia ilegales incluida la repatriacioacuten de residentes ilegalesrdquo
Pues bien aun cuando no se atribuyen directamente a la CE competencias para celebrartratados internacionales en esta materia dicha competencia puede deducirse impliacutecitamentede la norma citada
A)EL ACUERDO DE READMISIOacuteN DE 1991 ENTRE EL GRUPO SCHENGEN YPOLONIA
El 29 de Marzo de 1991 firmaban un acuerdo relativo a la readmisioacuten de personas ensituacioacuten irregular los Estados partes en el acuerdo de Schengen y Polonia
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El acuerdo tienetodaviacutea alguacuten intereacutes sobre todo como precedente de los actuales negociados por la CEperderaacute todo su intereacutes a partir del momento en el cual Polonia sea miembro de pleno derechode la UE y sus nacionales vean reconocida tambieacuten plenamente su libertad de circulacioacuten y deresidencia como ciudadanos de la Unioacuten
Tres aspectos sobresalen del acuerdo La norma sobre d readmisioacuten de los nacionales elprocedimiento de readmisioacuten y la claacuteusula de compatibilidad
La norma sobre readmisioacuten (art 1) observa que el acuerdo se aplica solamente a losnacionales de los Estados partes obliga pues a su readmisioacuten si no satisfacen o han dejado desatisfacer los criterios exigidos por el Derecho Interno de un Estado parte Esta readmisioacutendebe hacerse ldquosin formalidadesrdquo
Ligando pues estrechamente nacionalidad y readmisioacuten el mismo acuerdo preveacute que (si laparte requerida para la readmisioacuten demuestra que esa persona no tiene su nacionalidad) laparte requirente debe readmitirlo en su territorio
El acuerdo establece un procedimiento muy raacutepido en su art 3
-La parte requerida estaacute obligada a responder en un plazo de 8 diacuteas a la solicitud dereadmisioacuten
-La misma parte estaacute obligada a hacerse cargo en el plazo de un mes de la persona cuyareadmisioacuten haya aceptado
Finalmente encontramos una claacuteusula de compatibilidad en la misma se indica que lasdisposiciones del acuerdo con Polonia no impediraacuten la aplicacioacuten de la Convencioacuten deGinebra de 1951 sobre el estatuto de los refugiados y su protocolo adicional firmado en
14 En ese grupo se halla asimismo Cuba pero no es parte en el Acuerdo de Asociacioacuten
15 Texto en BOE de 19 de Enero de 1993
Nueva York en 1967 ni la aplicacioacuten del Derecho Comunitario para todas las partes exceptopara Polonia ni la aplicacioacuten del acuerdo de Schengen entre los Estados del grupo Schengen
Estamos pues ante una claacuteusula que declara expresamente la compatibilidad de este acuerdocon otros textos juriacutedicos pero nada se afirma sobre queacute sucede si realmente existe unaincompatibilidad
Si el asunto de la compatibilidad se planteara estrictamente en el interior de la UE larespuesta no seriacutea dudosa Habriacutea de jugar obviamente la primaciacutea del Derecho de la UEsobre cualesquiera otras normas
B)LAS CLAacuteUSULAS DE READMISIOacuteN EN ACUERDOS CON ESTADOSEUROPEOS
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La praacutectica convencional comunitaria en materia de acuerdos de readmisioacuten con anterioridada la entrada en vigor del Tratado de Aacutemsterdam ha sido especialmente abundanteEfectivamente a partir de la segunda mitad de los antildeos noventa y como consecuencia deposibilidad de llegada masiva de inmigrantes procedentes de la extinta Unioacuten Sovieacutetica y deotros Estados de Europa central y Oriental la Comunidad y sus Estados miembros celebraronun conjunto de acuerdos mixtos en los cuales se incluiacutea alguna claacuteusula relativa a laobligacioacuten de las partes de readmitir a aquellas personas que se encontrasen en sus respectivosterritorios de forma irregular Tambieacuten existe en los acuerdos de asociacioacuten celebrados conEstados europeosRespecto a los acuerdos generales celebrados con muchos Estados nacidos de la disolucioacuten dela URSS parece que la intencioacuten inicial de los Estados miembros de la UE era la de celebrartratados bilaterales de readmisioacuten con los Estados nacidos de la disolucioacuten de la UnioacutenSovieacutetica pero tales Estados se mostraron reacios y en la negociacioacuten decidioacute la introduccioacutende las claacuteusulas de readmisioacutenLas claacuteusulas se introducen en los acuerdos generales de cooperacioacuten entre la Comunidad ysus Estados miembros y las Repuacuteblicas nacidas de la disolucioacuten de la URSS Al ser acuerdosgenerales estos tratados diversas materias Por otro lado se celebraron como acuerdosmixtos o sea acuerdos en los que son partes simultaacuteneamente la CE y sus Estados miembros Podemos ahora recordar como ejemplo el Acuerdo de colaboracioacuten y cooperacioacuten suscrito e21 de junio de 1996 entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros por una partey la Repuacuteblica de Uzbekistaacuten por otra hecho en Florencia dispone en su artiacuteculo 72
La Repuacuteblica de Uzbekistaacuten accede a readmitir cualquiera de sus nacionales ilegalmentepresente en el territorio de un Estado miembro a peticioacuten de este uacuteltimo y sin mayoresformalidades y los Estados miembros acceden a readmitir a cualquiera de sus nacionales talcomo se definen a los fines comunitarios ilegalmente presente en el territorio de la Repuacuteblicade Uzbekistaacuten a peticioacuten de esta uacuteltima y sin mayores formalidades
La Repuacuteblica de Uzbekistaacuten conviene en celebrar acuerdos bilaterales con los Estadosmiembros que asiacute lo soliciten con el objeto de regular las obligaciones especiacuteficas dereadmisioacuten que contemple la obligacioacuten de readmisioacuten de nacionales de otros paiacuteses y depersonas apaacutetridas que lleguen al territorio de dicho Estado miembro procedentes de laRepuacuteblica de Uzbekistaacuten o que hayan llegado al territorio de la Repuacuteblica de Uzbekistaacutenprocedentes de dicho Estado miembro
17
16 En este punto sigo la comunicacioacuten presentada por Joan David JANER TORRENS al
Congreso Internacional sobre Derechos Humanos celebrado en Zaragoza en 2000
titulado ldquoPoliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenrdquo el texto puedeverse en httpwwwunizaresderechos_humanosDOCUJORZJDJanerdoc17
BOE de 21 de Agosto de 1999 Ver asimismo entre otros el Acuerdo de colaboracioacuten y cooperacioacuten entrelas Comunidades Europeas y sus Estados miembros por una parte y Georgia por otra hecho en Luxemburgo el22 de abril de 1996 (artiacuteculo 75) BOE de 20 de Agosto de 1 999 Por el contrario en otros acuerdos conantiguas repuacuteblicas sovieacuteticas no se hace ninguacuten tipo de referencia a las claacuteusulas de readmisioacuten asiacute sucede por
Este acuerdo al igual que los otros acuerdos celebrados con las antiguas repuacuteblicas sovieacuteticasconfigura la readmisioacuten como un elemento maacutes de colaboracioacuten entre las partes contratantesy de ahiacute la ausencia de una regulacioacuten detallada de esta materia El acuerdo preveacute unaobligacioacuten muy concreta de las partes contratantes de readmitir sin ninguna otra formalidadque no sea la simple peticioacuten a los respectivos nacionales que se encuentren de forma ilegalen el territorio de la otra parte contratanteAsimismo este acuerdo preveacute la posibilidad de que se celebren acuerdos bilaterales dereadmisioacuten entre la Repuacuteblica de Uzbekistaacuten y los distintos Estados miembros de la UnioacutenEl objeto de estos acuerdos bilaterales seraacute concretar las distintas materias relacionadas conla obligacioacuten de readmisioacuten no soacutelo de los nacionales sino tambieacuten de los nacionales de otrosEstados o de los apaacutetridas que lleguen al territorio de otra parte contratante a partir de suterritorio nacional Al formular asiacute los acuerdos bilaterales futuros estamos ante una normaque enuncia un pactum de contrahendoPor tanto en claacuteusulas como la recogida en el texto encontramos la conjugacioacuten de la teacutecnicaconvencional multilateral con la bilateral Ello sucederaacute igualmente en el Acuerdo deAsociacioacuten con los Estados ACP que analizamos despueacutesJunto a las claacuteusulas de readmisioacuten contenidas en estos acuerdos de colaboracioacuten ycooperacioacuten cabe aludir tambieacuten a la regulacioacuten de esta materia contenida en los diferentesacuerdos de asociacioacuten (los Acuerdos europeos de asociacioacuten) celebrados entre laComunidad y sus Estados miembros y diversos Estados de Europa central y oriental a traveacutesde los cuales se da un tratamiento privilegiado a estos Estados con el objetivo de facilitar sufutura adhesioacuten a la UnioacutenLa cuestioacuten de la inmigracioacuten ilegal se configura como un elemento de especial relevanciasobre todo para los Estados miembros de la Unioacuten Por eso se valen todas las posibilidadesque poseen para insertar las claacuteusulas de readmisioacutenComo ejemplo podemos tomar el art 1021 del Acuerdo europeo de 12 de junio de 1995 porel que se crea una asociacioacuten entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros por
una parte y la Repuacuteblica de Lituania por otra18
el cual dispone que() dentro del aacutembito de sus respectivas atribuciones y competencias las Partes estableceraacutenuna cooperacioacuten destinada a prevenir las siguientes actividades ilegales () la inmigracioacutenilegal y la presencia ilegal de sus nacionales en e territorio de la otra Parte teniendo encuenta los principios y practicas de readmisioacutenrdquoEste tipo de claacuteusulas son frecuentes en los acuerdos de asociacioacuten con los otros dos Estadosbaacutelticos y con Eslovenia
Del anaacutelisis de este precepto se observa que a diferencia de los acuerdos celebrados con lasantiguas repuacuteblicas sovieacuteticas no se hace ninguna referencia expresa a la celebracioacuten defuturos acuerdos de readmisioacuten entre las partes sino que uacutenicamente se alude alestablecimiento de formas de cooperacioacuten destinadas a prevenir la inmigracioacuten ilegal elloincluye la adopcioacuten de medidas relativas a la readmisioacuten de personas que se encuentren demodo irregular en el territorio de las partes en el acuerdo
ejemplo en el Acuerdo de colaboracioacuteny cooperacioacuten entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembrospor una parte y Ucrania por otra de 14 de junio de 1994 BOE nbull 110 de 8 de mayo de 1998 por eso la UEestaacute tan interesada actualmente en celebrar con Ucrania un Acuerdo de este tipo
18 BOE de 11 de Marzo de 1998
C)EL ACUERDO DE ASOCIACIOacuteN CON LOS ESTADOS ACP
La poliacutetica de readmisioacuten y retorno de inmigrantes es seguida individualmente por algunosEstados europeos sobre todo Alemania con sus vecinos del Este y tambieacuten parece ser lapoliacutetica defendida actualmente por el Gobierno espantildeol Pero se ha producido en esta materiauna multilateralizacioacuten cuyo texto maacutes importante analizamos ahora
a) Panoraacutemica del Acuerdo de Asociacioacuten
El 23 de Junio de 2000 se firmaba en Cotonuacute (Beniacuten) el Acuerdo de Asociacioacuten entre 77Estados de Aacutefrica Caribe y Paciacutefico por un lado (los Estados ACP19) y la ComunidadEuropea y sus 15 Estados miembros por el otro
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El acuerdo se celebra por un periacuteodo de 20antildeos y tiene como fines el acelerar el desarrollo econoacutemico cultural y social de los EstadosACP el contribuir a la paz y a la seguridad y el propiciar un clima poliacutetico estable ydemocraacutetico (art 1)
En realidad el acuerdo es continuacioacuten de las llamadas cuatro Convenciones de Lomeacute queestablecieron en el pasado unas relaciones entre los Estados miembros de la ComunidadEuropea la misma Comunidad por un lado y los Estados de Aacutefrica el Caribe y el PaciacuteficoEstamos pues ante uno de los llamados acuerdos mixtos Algunos de los aspectos de la IVConvencioacuten de Lomeacute han sido analizados antes al examinar la claacuteusula ldquoDemocracia yDerechos Humanosrdquo
En el acuerdo de asociacioacuten firmado en Cotonuacute las materias comerciales se diferencian conclaridad de otras cuestiones Se parte desde luego de la idea del desarrollo sostenible(incluyendo los aspectos ambientales) de la democracia de los derechos humanos
Seguacuten su art 1 la asociacioacuten se centraraacute en el objetivo de reduccioacuten y a largo plazo deerradicacioacuten de la pobreza La misma norma indica que se realiza un enfoque integrado deldesarrollo teniendo presentes simultaacuteneamente los componentes poliacuteticos econoacutemicossociales culturales y ambientales del desarrollo
El Tiacutetulo II de la Parte Primera se denomina La Dimensioacuten Poliacutetica (arts 8-13) En ese Tiacutetulose establece el diaacutelogo poliacutetico se fijan asimismo los llamados elementos esenciales se hablade las poliacuteticas a favor de la paz la prevencioacuten y la resolucioacuten de conflictos y se pretendeestablecer la coherencia entre las poliacuteticas de la CE y el acuerdo de asociacioacuten
b)La readmisioacuten de los nacionales de las partes en la Convencioacuten de Cotonuacute
iquestQueacute nos dice este Acuerdo sobre inmigracioacuten Su ampliacutesimo art 13 resulta muy interesantese trata de una claacuteusula de readmisioacuten que es fruto de un arduo compromiso entre el modelode 1999 y los acuerdos bilaterales entre Estados
Ademaacutes habraacute que recordar la existencia de una Declaracioacuten de la Comisioacuten y del Consejo dela Unioacuten Europea la Declaracioacuten II inserta en el Acta Final de la Conferencia de Cotonuacute Ala hora de interpretar y de aplicar un tratado casi siempre se afirma que el Acta Final de la
19 Actualmente el nuacutemero de Estados ACP es de 78 pues se ha sumado CUBA pero no
firmoacute la Convencioacuten de Cotonou20 Consultar Guy FEUER Un nouveau paradigme pour les relations entre
lacuteUnion Europeacuteenne et les Eacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin2000 Revue Geneacuterale de Droit International Public 2002 pp 269 y ss
conferencia forma parte del mismo La Declaracioacuten afecta al paacuterrafo 5ordm de este art 13 Enrealidad la citada Declaracioacuten sentildeala que lo dispuesto en ese paacuterrafo ldquono prejuzgaraacute ladivisioacuten interna de poderes entre la Comunidad y sus Estados miembros por lo que se refiere ala celebracioacuten de acuerdos de readmisioacutenrdquo
En el art 13 encontramos algunos paacuterrafos que constituyen derecho blando (soft law eningleacutes) o sea que precisan desarrollo pero encontramos asimismo otros paacuterrafos queconstituyen derecho duro (hard law en ingleacutes) Entre las normas de derecho duroencontraremos a su vez aquellas que tienen efecto directo o sea que no precisan ninguacutendesarrollo para su ejecucioacuten o aplicacioacuten
Diferenciaremos pues las tres situaciones Normas de derecho blando normas de derechoduro pero sin efecto directo y normas de derecho duro con efecto directo
Claramente constituyen normas de derecho blando por ejemplo sus paacuterrafos 1 y 4 y elapartado a) del paacuterrafo 5
El primero de ellos afirma ldquoLa cuestioacuten de la inmigracioacuten seraacute objeto de un diaacutelogoprofundo en el marco de la asociacioacuten ACP-UErdquo Estamos ante una simple declaracioacuten debuenas intenciones poliacuteticas esas buenas intenciones se dejan para un futuro indeterminado
El mismo paacuterrafo 1 del art 13 recuerda que las partes estaacuten obligadas a respetar el DerechoInternacional de los Derechos Humanos y especialmente las normas que prohiacuteben ladiscriminacioacuten basada en el origen el sexo la raza la lengua y la religioacuten La norma generalque prohiacutebe la discriminacioacuten existe sin duda hoy tanto en el Derecho Internacional escrito
21
como en la costumbre internacional
A su vez el paacuterrafo 4 del art 13 del Acuerdo de Cotonuacute con ese mismo contenido de derechoblando conecta inmigracioacuten y desarrollo con las siguientes observaciones
1ordf ldquoLas Partes consideran que las estrategias destinadas a reducir la pobreza a mejorar lascondiciones de vida y trabajo a crear empleos y a desarrollar la formacioacuten contribuyen alargo plazo a normalizar los flujos migratoriosrdquo Estamos ante una constatacioacuten de lasituacioacuten actual ante algo tan evidente que contribuye en gran medida a explicar lasmigraciones masivas
2ordf ldquoLas Partes tendraacuten en cuenta en el marco de las estrategias de desarrollo y laprogramacioacuten nacional y regional las dificultades estructurales vinculadas a los fenoacutemenosmigratorios con el fin de apoyar el desarrollo econoacutemico y social de las regiones de origen delos emigrantes y reducir la pobrezardquo De nuevo estamos ante una constatacioacuten evidente peroahora cargada de buenas intenciones las estrategias intentaraacuten el desarrollo econoacutemico yreducir la pobreza
3ordf ldquoLa Comunidad apoyaraacute en el marco de los programas de cooperacioacuten nacional y regionalla formacioacuten de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de origen en otro paiacutes ACP oen un Estado miembro de la Unioacuten Europeardquo Aunque es asimismo una norma que mira alfuturo y en tal sentido constituye derecho blando se concreta ya el campo de actuacioacuten laformacioacuten de nacionales de Estados del Sur
Asimismo tiene este caraacutecter blando el art 5 en su paacuterrafo a) que nos dice ldquoEl Consejo deMinistros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadas a lainmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de una poliacutetica
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Positivada en diversos tratados internacionales como la Carta de las NacionesUnidas art 55 los Pactos Internacionales de Derechos Humanos las ConvencionesEuropea y Americana de DH etc
de prevencioacutenrdquo Ese ldquocuando procedardquo deja a este oacutergano de la asociacioacuten (el Consejo deMinistros) la tarea de establecer medidas de prevencioacuten
El paacuterrafo 2 de este art 13 avanza un paso maacutes y ya puede ser considerado como derechoduro pero no es una norma que tenga efecto directo ideacutentica consideracioacuten cabe aplicar alapartado b) del paacuterrafo 5
Dice este paacuterrafo 2 que las partes ldquoconvienen en considerar que una asociacioacuten implica porlo que se refiere a la emigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses queresidan legalmente en sus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivoofrecerles derechos y obligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la nodiscriminacioacuten en la vida econoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra elracismo y la xenofobiardquo
Encontramos en la norma citada la equidad o el trato equitativo como criterio juriacutedico aaplicar a los nacionales de los Estados del Sur que residan legalmente Todo ello resulta muyloable a primera vista pero no queda claro por queacute razoacuten se habla ahora de trato equitativo ode ofrecer a los inmigrantes derechos y obligaciones ldquocomparables a los de sus ciudadanosrdquo yno se habla de respeto de los derechos humanos de los inmigrantes
En realidad en esta materia nos hallamos ante el choque de dos loacutegicas la intraestatal ointerna y la internacional El choque de ambas loacutegicas provoca perplejidad Si todos losEstados deben respetar sus compromisos internacionales en tal materia (loacutegica internacionalestablecida en el paacuterrafo 1) iquestpor queacute se cambia ahora de loacutegica se dejan las cuestiones deltrato a cada una de las partes y se les permite que disentildeen realicen y controlen esa llamadaldquopoliacutetica de integracioacutenrdquo
Ademaacutes surge la eterna duda iquestNo se les debe dar tambieacuten un trato equitativo a los queresiden de un modo irregular Si las partes se hubieran situado en el terreno preciso de losDH desde luego los Estados seguiriacutean disponiendo de su competencia para expulsar a losextranjeros pero no de cualquier forma sino respetando siempre sus DH residan regular oirregularmente
Por otro lado el paacuterrafo 5 apartado b) sentildeala ldquoLas Partes convienen en particular engarantizar que los derechos y la dignidad de las personas se respeten en todo procedimientoiniciado para conseguir el retorno de los inmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A esterespecto las autoridades interesadas concederaacuten las facilidades administrativas necesariaspara el retornordquoSi partimos del criterio central de los DH que todos los Estados deben respetar iquestno resultainuacutetil este paacuterrafo Todos los Estados estaacuten obligados a respetar los DH de todas laspersonas en los procedimientos de retorno o en otros procedimientos
En tercer lugar nos encontramos con normas de derecho duro y con efecto directo Son lospaacuterrafos 3 y 5 c) i)
El paacuterrafo 3 presenta bastante intereacutes dice ldquoCada Estado miembro concederaacute a lostrabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzan legalmente una actividad en su territorioun trato caracterizado por la ausencia de toda discriminacioacuten basada en la nacionalidad conrelacioacuten a sus propios nacionales en lo referente a condiciones de trabajo remuneracioacuten ydespido Cada Estado ACP por su parte concederaacute a este respecto un trato no discriminatoriocomparable a los trabajadores nacionales de los Estados miembrosrdquoDesde luego ese trato no discriminatorio se concede uacutenicamente a los trabajadores que ejerzanlegalmente una actividad no a los que se hallen irregularmente El efecto directo puedehallarse en la exigencia de la no discriminacioacuten en aspectos tan concretos como condicionesde trabajo remuneracioacuten y despido
Otra vez surge la pregunta de si los trabajadores que residen irregularmente en territorio de unEstado pueden ser discriminados en las condiciones de trabajo en la remuneracioacuten y en eldespido si se interpreta correctamente la norma transcrita asiacute se deduce Entoncesacudiendo a los DH iquestrespetan tales Derechos los Estados europeos de acogida o los DHsirven tan soacutelo de pantalla de actuacioacuten en ciertos casos y no se aplican a otros casos
La norma que nos ofrece mayor intereacutes que desde luego tiene efecto directo se halla enel art 5 c) i) contiene una claacuteusula estaacutendar de readmisioacuten y dice
rdquo Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nordm 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivasrdquo
Esta norma exige pues la readmisioacuten entre nacionales de las partes que residan ilegalmente enterritorio de otra parte esa readmisioacuten debe aceptarse ldquoa peticioacuten de una de las partes y sinmediar maacutes traacutemitesrdquo Y no olvidemos que se entiende por partes la Comunidad sus Estadosmiembros y cada uno de los Estados ACP
iquestSignifica el art 13 del Acuerdo de Cotonuacute que los Estados de la UE y los Estados ACP sehallan en pie de igualdad en materia de inmigracioacuten En la teoriacutea juriacutedica asiacute parece en larealidad esa igualdad formal no existe puesto que la inmigracioacuten se produce en estosmomentos de Sur a Norte y no al reveacutes
c) La readmisioacuten de los extranjeros y de los apaacutetridas
iquestQueacute sucede con el art 13 paacuterrafo 5 c) ii) Que tampoco tiene efecto directo pero completala norma anterior Porque en eacutel se preveacute lo siguiente
ldquoii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retornordquo
Esta uacuteltima norma sin duda es un pactum de contrahendo En virtud de la misma en unfuturo no muy lejano se podraacuten concluir acuerdos bilaterales con los Estados ACP sobre lareadmisioacuten y el retorno de nacionales Se pretende pues asegurar la readmisioacuten y el retornopor una doble viacutea La multilateral y la bilateral Pero lo maacutes novedoso de esta norma es queademaacutes preveacute que los Estados ACP tambieacuten admitan a los nacionales de otros Estados eincluso a los apaacutetridas
Podemos afirmar por tanto que los Estados ACP (que reciben importantes fondoseconoacutemicos de la UE) estaraacuten condicionados por el Acuerdo de Cotonou y por los acuerdosbilaterales que se celebren en el futuro Y nada hace pensar que la UE no condicione laconcesioacuten de fondos a esos Estados al control que hagan de la inmigracioacuten hacia la UnioacutenEuropea Es posible incluso que se establezca alguacuten tipo de automatismo entre ambascuestiones El Estado que readmite recibe maacutes fondos de la UE el Estado que no readmiteve mermados sus fondos de la UE Dicho automatismo seguramente no se estableceraacute en lanorma (al menos de momento seriacutea muy descarado y ciacutenico) pero puede establecerse en loshechos en la aplicacioacuten de la norma
Si ello sucede 77 Estados del Sur de donde proceden actualmente muchos miles deinmigrantes ademaacutes de sufrir el subdesarrollo deberaacuten convertirse en policiacuteas (iquesto tal vezdebieacuteramos decir en carceleros) de su poblacioacuten impidiendo la libre circulacioacuten de laspersonas
Pues bien esa perspectiva de la aplicacioacuten del Acuerdo de Cotonuacute en materia de inmigracioacutenya se baraja constantemente en la actualidad Ello sucede incluso cuando en estos momentosel Acuerdo analizado no ha entrado en vigor
Y en dicha perspectiva la Comunicacioacuten de la Comisioacuten Europea de Diciembre de 2002(antes citada) sentildeala que para el periacuteodo 2000-2006 y para efectos de readmisioacuten la UEdispone de unos recursos financieros programados con cargo a la ayuda exterior vinculadoscon la cuestioacuten migratoria de 934468288 euros (p 52) iquestNo se detraeraacuten esos fondos de losque la UE dedica ahora a la cooperacioacuten al desarrollo De momento resulta curioso saberque el 13acute7 procede del Fondo Europeo de Desarrollo
C) EL ACUERDO DE READMISIOacuteN FIRMADO CON LA REGIOacuteNADMINISTRATIVA ESPECIAL DE HONG KONG
Como sentildealaba antes el 27 de Noviembre de 2002 firmaban la CE y la Regioacuten AdministrativaEspecial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China (en adelante Hong Kong) un acuerdosobre readmisioacuten de residentes ilegales
22
Es el primer acuerdo de readmisioacuten firmado por laComunidad Europea sin duda a eacutel seguiraacuten otros que se estaacuten negociando desde hace tiempo
Estamos pues ante un acuerdo puramente comunitario no ante un acuerdo mixto De estaforma se aplican el art 63 3ordm b) y el art 300 del TCE Seguacuten esas normas el Consejodecidiraacute por unanimidad tras consultar al Parlamento Europeo
Las negociaciones habiacutean comenzado antildeo y medio antes los Estados miembros fueronregularmente consultados en todas las etapas de las mismas
22 El Acuerdo consta de 21 artiacuteculos 6 Anexos y tres declaraciones conjuntas en la
primera de dichas declaraciones las partes toman nota de queacute se entiende porautorizacioacuten de residencia en el derecho de Hong Kong
En su Informe de 7 de Noviembre de 200223
el Parlamento Europeo se queja de que no hayasido informado durante las negociaciones y deba emitir su dictamen sobre un acuerdo yarubricado por los plenipotenciarios se queja pues de que no se haya cumplido el art 97 delReglamento del Parlamento Europeo que obliga a la Comisioacuten Europea y al Consejo de la UEa informar al oacutergano parlamentario sobre el desarrollo de las negociaciones La queja estaacutefundamentada porque una vez firmado el acuerdo no seraacute posible presentar enmiendas almismo ni a los protocolos anexos si los hubiere
El preaacutembulo del acuerdo se refiere al Reglamento (CE) del Consejo 5392001 sobre visadosque exime a los titulares de un pasaporte de Hong Kong de la obligacioacuten de tener un visadopara entrar en territorio de los Estados miembros de la UE para estancias de una duracioacuteninferior a tres meses En realidad la firma del acuerdo con Hong Kong se vioacute facilitada tantopor el reducido nuacutemero de inmigrantes irregulares que puede originar como por la concesioacutende la supresioacuten del requisito del visado para los ciudadanos de esa Regioacuten AdministrativaEspecial
Desde luego en otros acuerdos que se estaacuten negociando la CE no parece que vaya a concederla exencioacuten de visado los casos de Sri Lanka y Pakistaacuten Estados con los cuales se negocianacuerdos de readmisioacuten seguramente no permiten actuar del mismo modo que con HongKong
Tambieacuten sentildeala el preaacutembulo que este acuerdo no se aplica a Dinamarca A ella se antildeade unaDeclaracioacuten en la que se observa que en el futuro Dinamarca y Hong Kong celebraraacuten unacuerdo en las mismas condiciones que el ahora estudiado
Por otro lado se crea un Comiteacute de Readmisioacuten formado por representantes de las partes (elart 17 regula su formacioacuten y sus competencias) la Comunidad estaraacute representada por laComisioacuten asistida por los expertos nombrados por los Estados miembros
Los aspectos baacutesicos planteados por el Acuerdo con Hong Kong podemos resumirlos encuatro La reciprocidad en la readmisioacuten el procedimiento de readmisioacuten la proteccioacuten de losdatos de caraacutecter personal y la posibilidad de protocolos complementarios y acuerdosbilaterales
a)La reciprocidad en la readmisioacuten
La reciprocidad en la readmisioacuten aparece sobre todo en los arts 2 a 5 del Acuerdo En lateoriacutea juriacutedica estamos ante una reciprocidad milimeacutetrica total Primero se regulan lasobligaciones de Hong Kong despueacutes las de la Comunidad Europea
Respecto a Hong Kong se habla de readmisioacuten de residentes permanentes en ese territoriochino y de la readmisioacuten de personas dependientes de otra jurisdiccioacuten Desde luego no sehabla de nacionales hongkoneses porque Hong Kong al no ser un Estado no atribuyeninguna nacionalidad en todo caso se puede adquirir la nacionalidad china
Seguacuten el texto del art 1 Hong Kong readmitiraacute en su territorio a los residentes permanentesy a los antiguos residentes permanentes que no cumplan o hayan dejado de cumplir losrequisitos de entrada estancia o residencia vigentes en el territorio de un Estado de la UE
Esa readmisioacuten se produce a peticioacuten de un Estado miembro de la UE y siguiendo elprocedimiento previsto en el mismo Acuerdo Esa obligacioacuten de readmisioacuten exige ademaacutes ala Regioacuten Administrativa Especial china la expedicioacuten sin demora de un documento de viaje nnecesario para el retorno
23 A5-03812002 pp 7-8 sobre todo Era Ponente Graham R WATSON
La Regioacuten Administrativa Especial tambieacuten se compromete a readmitir a personas sujetas aotra jurisdiccioacuten en dos situaciones
-Que en el momento de su entrada en territorio de un Estado de la UE estuvieran en posesioacutende un visado o de una autorizacioacuten de residencia vaacutelidos expedidos por Hong Kong o
-Que entren ilegalmente en territorio de un Estado de la Unioacuten llegando directamente desdeterritorio de Hong Kong Desde luego esta condicioacuten no se aplica si llegada directa se debe aun simple traacutensito por el aeropuerto internacional de esa Regioacuten china
La reciprocidad obliga asimismo a los Estados miembros de la UE (siempre con la excepcioacutende Dinamarca) Estos deben readmitir a sus nacionales y antiguos nacionales si no cumplen ohan dejado de cumplir los requisitos de entrada estancia o residencia vigentes en Hong KongTambieacuten el Estado miembro debe expedir sin demora el documento de viaje necesario para elretorno de esa persona
Tambieacuten aquiacute habla el art 5 de la readmisioacuten de personas sujetas a otra jurisdiccioacuten en lasdos hipoacutetesis mencionadas para la Regioacuten china Estar en posesioacuten de un visado o de unaautorizacioacuten de residencia vaacutelidos expedidos por el Estado miembro o haber entradoilegalmente en territorio hongkoneacutes llegando directamente del territorio del Estado miembroDesde luego esta segunda posibilidad tampoco juega cuando esa persona efectuoacute un traacutensitopor un aeropuerto internacional de un Estado de la UE
En general la lectura de estas normas da idea de una reciprocidad admisible no resulta tanformal como en el caso de los Estados ACP donde casi los uacutenicos que pueden hallarseirregularmente son sus nacionales no los nacionales de los Estados miembros de la UE
b)El procedimiento de readmisioacuten
El procedimiento de readmisioacuten ocupa los arts 6 al 11 ambos incluidos Por regla generaldicho procedimiento requiere la presentacioacuten de una solicitud formal por el requirente a laparte requerida Como excepcioacuten esa solicitud puede ser sustituida por una simplecomunicacioacuten escrita si la persona a la que afecta el procedimiento tiene un documento deviaje o de residencia vaacutelidos o si tal persona desea retornar voluntariamente en este sentidopues el procedimiento permite alguna flexibilidad
La solicitud de readmisioacuten resulta maacutes formal maacutes compleja porque en ella deben hallarselos datos personales de la persona afectada (incluido el dato del uacuteltimo lugar de residencia)copias de los documentos que prueben la nacionalidad de esa persona o den indiciosrazonables de dicha nacionalidad e informacioacuten sobre cualquier medida de proteccioacuten o deseguridad que pueda resultar necesaria en el traslado
En ocasiones resulta difiacutecil probar la nacionalidad o la residencia permanentes de unapersona ello suele hacerse documentalmente mediante pasaportes documentos de identidadcartillas militares etc Si no existen pruebas concretas de nacionalidad se puede llegar apresunciones de la misma
Otro aspecto importante en el procedimiento son los plazos Existe un plazo maacuteximo de unantildeo para que se presente la solicitud de readmisioacuten el plazo comienza a correr desde elmomento en que las autoridades de una de las partes tengan conocimiento de la situacioacutenirregular de una persona
Presentada una solicitud de readmisioacuten la parte requerida tiene un plazo razonable que enninguacuten caso deberaacute ser superior a un mes
Si la solicitud debe probarse la denegacioacuten de la readmisioacuten tambieacuten debe fundamentarse Sitranscurre el plazo de un mes sin respuesta el traslado se considera aprobado entonces elinteresado debe ser trasladado en un plazo maacuteximo de tres meses
Antes del traslado deben acordarse la fecha el punto de paso de la frontera y los eventualesescoltas El traslado puede hacerse por cualquier medio sobre todo aeacutereo puede recurrirse(dice el art 11 2ordm) a vuelos regulares y vuelos chaacuterter
c)La proteccioacuten de los datos de caraacutecter personal
Para los efectos de los DH este aspecto resulta crucial su regulacioacuten aparece en los arts 15-16 del Acuerdo
Ha de tenerse presente que la solicitud de readmisioacuten ndashAnexo5- solicita datos como el sexodescripcioacuten fiacutesica (talla sentildeales distintivas etc) alias (nombres apodos) estado de salud eldquoindicacioacuten de peligrosidad particular de la persona (por ejemplo presuncioacuten de delito gravecomportamiento agresivo)
De alguna forma pues se estaacute ya equiparando a quien reside irregularmente a un delincuentetanto es asiacute que no se respeta su presuncioacuten de inocencia pues se comunican presunciones dedelitos graves (no delitos cometidos y probados)
El procesamiento de los datos personales se somete a las respectivas normativas internas enel caso de la CE se somete en concreto a lo que diga la Directiva 9546CE del ParlamentoEuropeo y del Consejo
24
El Acuerdo contiene ademaacutes algunos principios sobre la materia Destacan los siguientes
-El tratamiento se realizaraacute de forma leal y liacutecita
-Soacutelo se recaban para la readmisioacuten no para otras finalidades
-Los datos deben ser adecuados pertinentes y proporcionados a los fines perseguidos
-Soacutelo podraacuten comunicarse a las autoridades competentes etc
-Deben ser exactos y actualizados
Ciertamente el tema de los datos resulta difiacutecil de regular el desconocimiento de los mismospor la persona sometida al procedimiento de readmisioacuten resultaraacute un verdadero problema a lahora de defender sus derechos
d)La posibilidad de protocolos complementarios y acuerdos bilaterales
El Acuerdo permite asimismo la celebracioacuten de protocolos complementarios y acuerdosbilaterales Cabe diferenciar ambas figuras
Efectivamente el art18 preveacute la celebracioacuten de protocolos complementarios de aplicacioacutenentre Hong Kong y un Estado miembro tales protocolos versaraacuten sobre la designacioacuten de lasautoridades competentes los puntos de paso fronterizo y las condiciones aplicables al traacutensitocon escolta tambieacuten pueden enumerar medios y documentos distintos a los previstos en elAcuerdo
Estaacute asimismo prevista la celebracioacuten de acuerdos bilaterales La Declaracioacuten conjuntarelativa a Dinamarca advierte que el Acuerdo no se aplica a este Estado miembro de la UE
24
DOCE L 281 23-11-1995 p 31
pero este Estado y Hong Kong deben celebrar ldquoun acuerdo de readmisioacuten en las mismascondiciones del presente Acuerdordquo
La Declaracioacuten conjunta relativa a Islandia y Noruega preveacute la misma solucioacuten para ambosEstados que no son miembros de la CE pero mantienen estrechas relaciones con ella En talsentido no debe olvidarse que Islandia y Noruega participan en el denominado ldquoacervoSchengenrdquo
El Acuerdo regula incluso la posible incompatibilidad entre los acuerdos bilaterales y eacutelmismo en tal caso las normas del Acuerdo tendraacuten prioridad sobre otros tratadosinternacionales
E)LA CLAacuteUSULA DE READMISIOacuteN DEL ACUERDO DE ASOCIACIOacuteN CONCHILE
En Diciembre de 2002 se firmaba el acuerdo por el que se establece una asociacioacuten entre laComunidad Europea y sus Estados miembros por una parte y la Repuacuteblica de Chile porotra
25 Mediante eacutel se establece ldquouna asociacioacuten poliacutetica y econoacutemica entre las partes basada
en la reciprocidad el intereacutes comuacuten y la profundizacioacuten de sus relaciones en todos los aacutembitosde su aplicacioacutenrdquo (art 2)
La Parte tercera dedicada a la cooperacioacuten incluye la cooperacioacuten econoacutemica cienciatecnologiacutea y sociedad de la informacioacuten cultura educacioacuten y sector audiovisualadministracioacuten puacuteblica y cooperacioacuten interinstitucional cooperacioacuten en materia social y otrosaacutembitos de cooperacioacuten
En este uacuteltimo epiacutegrafe se situacutea la cooperacioacuten en materia de inmigracioacuten ilegal regulada porel art 46 Se establece juntamente con la cooperacioacuten en materia de drogas y lucha contra elcrimen organizado (art 47) Demasiadas veces se unen la inmigracioacuten su irregularidad oilegalidad el traacutefico de drogas y la lucha contra el crimen organizado los redactores denormas que abordan o regulan estas materias conjuntamente tal vez parecen demostrar undeseo (que acaso sea inconsciente) de criminalizar la inmigracioacuten Si la hipoacutetesis apuntada seconfirma no debemos olvidar que de una criminalizacioacuten de la inmigracioacuten a la justificacioacutende la xenofobia no media maacutes que un paso muy pequentildeo
Vayamos ahora al derecho positivo seguacuten este acuerdo Dice el art 46 1ordm que la Comunidady Chile acuerdan cooperar para prevenir y controlar la inmigracioacuten ilegal Desde estaperspectiva se regula la readmisioacuten
-Chile acuerda readmitir a sus nacionales que se encuentren ilegalmente en territorio de unEstado miembro de la UE esa readmisioacuten se produciraacute ldquoa peticioacuten de este uacuteltimo y sin maacutesformalidadesrdquo
-Los Estados miembros acuerdan readmitir a sus nacionales en iguales condiciones Ilegalidaden la estancia peticioacuten de Chile y sin maacutes formalidades
Estamos pues ante una claacuteusula que solamente sirve en cuanto a la readmisioacuten de nacionalesrespectivos
El art 46 tambieacuten exigen a las partes que proporcionen a sus nacionales documentos deidentidad apropiados
25 Texto en DOCE L 352 30-12-2002 p 3
Esta claacuteusula sin duda resulta inicial por eso su paacuterrafo 3ordm indica que las partes puedencelebrar en el futuro acuerdos de readmisioacuten que incluyan ldquouna obligacioacuten de readmisioacuten denacionales de otros paiacuteses y de apaacutetridasrdquo Por tanto en el futuro seraacute la Comunidad laque celebre con Chile estos acuerdos complementarios de readmisioacuten
Mientras no se celebren esos acuerdos complementarios entre Chile y la Comunidad Chilepuede celebrar acuerdos bilaterales con cada Estado miembro para regular las obligacionesespeciacuteficas de readmisioacuten ldquoincluida la obligacioacuten de readmisioacuten de nacionales de otros paiacutesesy de apaacutetridasrdquo
Tambieacuten conviene resaltar que el Consejo de Asociacioacuten (establecido como oacutergano deaplicacioacuten y de seguimiento del acuerdo) examinaraacute otros esfuerzos conjuntos en esta materia
Posiblemente la inmigracioacuten entre Chile y la UE no sea demasiado amplia pero esta claacuteusulada idea de hasta queacute punto la Unioacuten mantiene una poliacutetica convencional seguacuten la cual todoslos tratados o acuerdos que celebra tienen su correspondiente claacuteusula de readmisioacuten
V)REFERENCIA A LA PRAacuteCTICA ESPANtildeOLA EN TRATADOS DE READMISIOacuteN
Junto a los tratados en los que es parte la CE podemos examinar la praacutectica espantildeola en lamisma materia Hablamos pues de tratados bilaterales
Diferenciaremos varios grupos Acuerdos con Estados con los que existe la libre circulacioacutende personas acuerdos con los candidatos a ser miembros de la UE en concreto Rumania yBulgaria el acuerdo de 1992 con Marruecos y la celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
Como sabemos esta praacutectica bilateral no ha sido totalmente sustituida por la praacutecticacomunitaria acaso no lo sea en el futuro como demuestra el hecho de que el acuerdo conHong Kong prevea que los Estados miembros de la UE puedan firmar protocoloscomplementarios con dicha Regioacuten Administrativa Especial china
a)Los acuerdos con Estados con los que existe libre circulacioacuten de personas
Podemos incluir en este grupo cuatro acuerdos el celebrado en 1988 con Francia el celebradoen 1993 con Portugal el concluido con Italia en 1999 y el anunciado en 2002 con Suiza
El acuerdo de 8 de Enero de 1988 entre el Gobierno del Reino de Espantildea y el Gobiernode la Repuacuteblica Francesa relativo a la readmisioacuten en Puestos Fronterizos de personas ensituacioacuten de estancia ilegal firmado en Madrid
26
se aplica en primer lugar a los nacionales deambos Estados
Pero se aplica asimismo a los extranjeros que hayan entrado de forma ilegal en el territorio delotro Estado es necesaria en este caso una solicitud regulada de modo bastante completo enlos arts 5-6 del acuerdo El plazo para la readmisioacuten en frontera es extraordinariamenteraacutepido pues solamente admite cuatro horas
El acuerdo regula asimismo el llamado ldquotraacutensito para la expulsioacutenrdquo de nacionales de otrosEstados cuando la continuacioacuten del viaje y su admisioacuten en el paiacutes de destino esteacutenplenamente aseguradas El traacutensito por viacutea aeacuterea puede efectuarse en su caso bajo custodiade policiacuteas del Estado remitente
El convenio entre el Reino de Espantildea y la Repuacuteblica Portuguesa relativo a la readmisioacutende personas en situacioacuten irregular era firmado en Granada el 15 de Febrero de 1993
27
Alcontrario de lo que sucediacutea con Francia este convenio con Portugal solamente regula lareadmisioacuten de nacionales de terceros Estados Norma asimismo el traacutensito a efectos deexpulsioacuten a efectuar por viacutea aeacuterea o excepcionalmente por viacutea terrestre o mariacutetima
El acuerdo entre Espantildea e Italia relativo a la readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular era firmado en Roma el 4 de Noviembre de 1999
28
Similar al acuerdo con Portugalregula la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses y se basa en el acuerdo de Schengen
La novedad en este caso viene dada por la mejor regulacioacuten del traacutensito por expulsioacuten (arts 6-11) a esa materia (claacutesica en este tipo de acuerdos) se une el traacutensito consiguiente a unaresolucioacuten de denegacioacuten de entrada en el territorio
Por otra parte se norma la proteccioacuten de los datos (art 13) Desgraciadamente dichaproteccioacuten resulta bastante relativa pues los datos personales comunicados por las partes
26 Texto en BOE de 6 de Mayo de 1989
27 Texto en BOE de 31 de Marzo de 1995
28 Ver texto en Documentacioacuten
entre siacute pueden transmitirse no soacutelo a las autoridades encargadas de aplicar este acuerdo sinotambieacuten a otras personas
Finalmente en este grupo de convenios ha de incluirse el convenio hispano-suizo dereadmisioacuten de personas en situacioacuten irregular cuya firma era autorizada por el Gobiernoespantildeol el 29 de Noviembre de 2002
29
Este convenio tiene un protocolo administrativo queregula sobre todo el procedimiento para la aplicacioacuten
Si incluyo a Suiza en este grupo de Estados casi al mismo nivel que los dos Estadosmiembros de la UE citados (Francia y Portugal) ello obedece sobre todo al hecho de queexiste un Acuerdo sobre libre circulacioacuten de personas entre Suiza y la Comunidad Europea alentrar en vigor ese acuerdo el 1 de Junio de 2002 ello implica que los nacionales de eseEstado disponen de la libertad de circulacioacuten por los Estados miembros de la Unioacuten comosucede tambieacuten con los nacionales de Noruega Islandia y Liechtenstein en virtud del acuerdode creacioacuten del llamado Espacio Econoacutemico Europeo Ello tiene una consecuencia inmediatala revisioacuten del Reglamento (CE) Nordm 5392001 que establece la lista de terceros paiacuteses cuyosnacionales estaacuten obligados a visado y la lista de aquellos exentos de esa obligacioacuten (elReglamento sobre visados) en la revisioacuten Suiza no apareceraacute ya en la lista segunda (denacionales exentos) como es sabido en la revisioacuten se incluiraacute a Ecuador en la lista primera
b) Los acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a la UE
Debemos referirnos asimismo a cinco acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a laUnioacuten Europea los celebrados con Rumania y Bulgaria en 1996 con Lituania en 1998 y conla Repuacuteblica Eslovaca y Letonia en 1999
Todos ellos tienen un contenido muy similar y suelen abordar tres o cuatro aspectossustantivos Readmisioacuten traacutensito problemas administrativos y financieros y ndashsolo algunos-laproteccioacuten de los datos personasle Seguacuten sus breves preaacutembulos todos se basan en lareciprocidad (aunque esta reciprocidad sea en gran parte formal en la realidad pues losintereses de ambos Estados no son ni mucho menos de ideacutentico peso o calibre y el Estado quetienen mucho mayor intereacutes en la readmisioacuten sea Espantildea)
El acuerdo con Rumania se firma el 29 de Abril de 1996 en Bucarest30
Seguacuten su art 1 laspartes se comprometen a readmitir en su territorio a quienes hayan dejado de satisfacer o nosatisfagan los requisitos de entrada o de estancia en el territorio de la otra parte siempre quetengan la nacionalidad de la otra o se presuma que poseen esa nacionalidad Por tanto laobligacioacuten de readmisioacuten afecta a los nacionales o a los presuntos nacionales no a losextranjeros Dicha readmisioacuten debe hacerse sin formalidades
Es pues baacutesica la prueba de la nacionalidad dicha prueba se obtiene por Documento Nacionalde Identidad Certificado de nacionalidad o de registro civil pasaporte cartilla militar etc
Tambieacuten en este acuerdo la respuesta debe ser muy raacutepida en el plazo maacuteximo de ocho diacuteasLas peticiones de informacioacuten complementaria tambieacuten se tramitan en ese plazo Larecepcioacuten de la persona cuya readmisioacuten se haya aceptado habraacute de producirse en un plazomaacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo regula a su vez el denominado ldquotraacutensito a efectos de extrantildeamientordquo (arts 6-9)No se usa el teacutermino extrantildeamiento en su sentido ordinario de destierro de un nacional a un 29 Noticia en httpwwwiurislexnet
30 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasaac-004htm
paiacutes extranjero sino en un sentido mucho maacutes general Traacutensito de nacionales de nacionalesde terceros Estados obligados a abandonar el territorio de una de las partes en otras palabrasestamos ante una expulsioacuten de extranjeros el teacutermino correcto deberiacutea ser el de expulsioacutenpuesto que el Derecho Internacional Puacuteblico prohiacutebe el extrantildeamiento de nacionales (cadaEstado debe soportar a sus nacionales aunque puede expulsar a los extranjeros)
En dichas normas se regulan aspectos administrativos de dicho mal llamado extrantildeamientoDatos de la persona escolta admisioacuten en el territorio del Estado de destino etc En lasmismas normas se recoge el claacutesico principio de NO DEVOLUCIOacuteN El traacutensito podraacute serdenegado si la persona que sufre esa expulsioacuten puede ser perseguido en el Estado de destinopor su raza religioacuten nacionalidad pertenencia a un grupo social o sus opiniones poliacuteticas
Tambieacuten puede ser denegado el traacutensito si el extranjero corre el riesgo de ser acusado ocondenado en el Estado de destino por un tribunal penal por hechos anteriores al traacutensito Sepretende asiacute no disfrazar una expulsioacuten de un extranjero con algo distinto la extradicioacuten
El acuerdo con Bulgaria31 se firma el 16 de Diciembre de 1996 en Sofiacutea y tiene una
estructura similar como antes indiqueacute Regula pues la readmisioacuten de nacionales de losEstados partes regula la prueba de la nacionalidad etc El plazo maacuteximo para la respuesta a lasolicitud de la readmisioacuten en este acuerdo es de diez diacuteas (art 3 paacuterrafo 4ordm) la recepcioacuten de lapersona cuya readmisioacuten se haya aceptado tiene asimismo un plazo maacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo con Bulgaria habla en su segunda parte correctamente de ldquoTraacutensito a efectos deexpulsioacutenrdquo El contenido de esta parte es muy similar al analizado acuerdo con RumaniaPero ofrece un pequentildeo aacutengulo diferencial pues el traacutensito a efectos de expulsioacuten puede serdenegado (art 7) en tres supuestos
-Aplicando el principio de NO DEVOLUCIOacuteN
-No disfrazando ademaacutes el sentido de la expulsioacuten por el sentido de una extradicioacuten y
-Si el extranjero figura en las listas de personas que tienen prohibida la entrada en el territoriode la parte en el cual se realiza el traacutensito o si constituye una amenaza contra la seguridadnacional el orden puacuteblico y la salud puacuteblica
El acuerdo entre Espantildea y Lituania de 8 de Noviembre de 199832
resulta el maacutes completopor su contenido No solamente regula la readmisioacuten de los nacionales de las partescontratantes sino tambieacuten la de los nacionales de otro Estados y de los apaacutetridas (arts 5-9)
Se refiere asimismo al traacutensito y a la proteccioacuten de datos personales incluyendo normas quepodemos considerar estaacutendar en estos acuerdos
Los acuerdos con la Repuacuteblica Eslovaca (de 3 de Marzo de 1999) y con Letonia (de 30 deMarzo de 1999) resultan muy similares entre siacute y con el acuerdo firmado el antildeo anterior conLituania Existen pequentildeas variaciones no obstante por ejemplo el acuerdo con laRepuacuteblica Eslovaca dedica un capiacutetulo especiacutefico a gastos (cap IV art 13)
Junto a estas variaciones algunas normas se han estandarizado por ejemplo la norma relativaa la proteccioacuten de los datos es ideacutentica en los acuerdos de Espantildea con Lituania (art 13) laRepuacuteblica Eslovaca (art 14) y Letonia (art 13)
Finalmente cabe hacer una pequentildea reflexioacuten Dada la libre circulacioacuten de personas existenteen la Unioacuten Europea cuando los tres uacuteltimos Estados citados se transformen en miembros dela UE parece que estos acuerdos deberaacuten limitar su contenido en otras palabras se
31 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasacc-010htm
32 Texto en Documentacioacuten
circunscribiraacuten uacutenicamente a la readmisioacuten de los nacionales de Estados no miembros de laUE los problemas derivados de la libre circulacioacuten intra-Unioacuten no pueden regularse desdeluego por acuerdos bilaterales entre Estados sino por normas de la misma Unioacuten que primansobre cualquier norma de cualquier Estado miembro
c)El acuerdo con Marruecos
El 13 de Febrero de 1992 se firmaba en Madrid el acuerdo entre el Reino de Espantildea y elReino de Marruecos relativo a la circulacioacuten de personas el traacutensito y la readmisioacuten deextranjeros entrados ilegalmente
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A pesar de su denominacioacuten formal estamos ante untiacutepico acuerdo de readmisioacuten Se estructura en tres capiacutetulos El primero dedicado a lareadmisioacuten de extranjeros el segundo al traacutensito para la expulsioacuten y el tercero a otrasdisposiciones
Cronoloacutegicamente el segundo de los acuerdos bilaterales analizados en esta Unidad suimportancia real lo hace ser considerado el primero por dos razones El acuerdo con Francialo es con un miembro de la UE y los franceses no pueden ser considerados pues extranjeros yen segundo teacutermino una fuerte corriente migratoria se dirige desde territorio marroquiacute haciaEspantildea
El acuerdo con Marruecos afirma en su art 1 que las autoridades de las partes ldquoreadmitiraacutenen su territorio a peticioacuten formal de las autoridades fronterizas del Estado requirente a losnacionales de paiacuteses terceros que hubieren entrado ilegalmente en el territorio de este uacuteltimoprocedentes del Estado requeridordquo Por tanto ndashy este aspecto resulta baacutesico- estamos ante unanorma de readmisioacuten de extranjeros no de marroquiacutees por Marruecos ni de espantildeoles porEspantildea
Seguacuten el art 2 del acuerdo el Estado requirente debe probar pues tres aspectos Primero lanacionalidad del extranjero (nacionalidad insisto de un Estado distinto a las partes) ensegundo lugar la entrada ilegal en el territorio del Estado requirente en tercer teacutermino laprocedencia de territorio del Estado requerido
La aplicacioacuten estricta de la norma citada obliga pues a Espantildea a no devolver a las personascuya nacionalidad no pueda probar o cuya entrada ilegal o cuya procedencia no puedademostrar
Tambieacuten interesa recordar la claacuteusula de no readmisioacuten el art 3 regula los casos en loscuales NO HAY OBLIGACIOacuteN DE READMITIR No existe obligacioacuten de readmitir a losnacionales de Estados terceros que tengan fronteras con el requirente a los que hayan sidoautorizados a permanecer en el territorio del requirente a los que entraran legalmente y a losque se haya reconocido la condicioacuten de refugiados seguacuten el Derecho Internacional
El capiacutetulo dedicado al traacutensito para la expulsioacuten de extranjeros no ofrece demasiadaspeculiaridades No obstante el art 7 advierte que el traacutensito para la expulsioacuten podraacute serdenegado en cinco supuestos
-Cuando el extranjero tenga prohibida la entrada en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado penalmente en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado en el Estado de destino (que desde luego ha deser distinto al de traacutensito)
33 Texto en httpwwwmiresderechoacac130292htm
-Cuando el extranjero corra el riesgo de sufrir malos tratos en el Estado de destino y
-Cuando se solicite la expulsioacuten para uno de los miembros de la llamada UMA (Unioacuten delMagreb Aacuterabe)
Sin duda resulta sorprendente que no se aplique en su totalidad el principio de NODEVOLUCIOacuteN El supuesto cuarto recoge una parte de este principio pero no sentildeala que nose admitiraacute el traacutensito cuando el extranjero pueda ser perseguido por motivos poliacuteticosraciales religiosos o de otro tipo o pueda sufrir la pena de muerte en el Estado de destino
La aplicacioacuten del acuerdo de readmisioacuten con Marruecos resulta a veces difiacutecil En un terrenoproacuteximo al examinado bien conocido es el Informe de Human Rights Watchs de 2002 sobrela entrega de menores marroquiacutees por Espantildea a traveacutes de Ceuta y Melilla titulado ldquoEspantildea yMarruecos Callejoacuten sin salida abusos cometidos por las autoridades espantildeolas y marroquiacuteescontra nintildeos inmigrantesrdquo pone de relieve la violacioacuten de la Convencioacuten de Derechos delNintildeo
Por otro lado conviene no olvidar que la Comisioacuten Europea trabaja actualmente en unacuerdo de readmisioacuten (que celebrariacutea la Comunidad Europea) con Marruecos Ese acuerdo
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no solamente pretende que Marruecos (y en su caso cualquier miembro de la UE) readmita asus nacionales sino tambieacuten a cualquier inmigrante que haya accedido irregularmente a la UEdesde territorio marroquiacute La propuesta de acuerdo tambieacuten incluye una financiacioacuten de 120millones de euros de la UE a Marruecos hasta 2006
d)La celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
La prensa sentildealaba en Junio de 2001 que el entonces Secretario de Estado para la Extranjeriacuteay la Inmigracioacuten Enrique Fernaacutendez-Miranda y un alto cargo del Ministerio Nigeriano deAsuntos Exteriores llegaban a un acuerdo sobre readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular
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De la prensa se deduce que el acuerdo (no firmado por escrito al menos no publicado en elBOLETIacuteN OFICIAL DEL ESTADO) afectariacutea a los nacionales de ambos Estados sobre todoa los nigerianos que vivan en Espantildea se partiacutea pues de una reciprocidad formal pero no realSeguacuten la misma noticia deberaacute llevarse a cabo la proteccioacuten de los datos personales de losinmigrantes
Espantildea ofreciacutea a Nigeria asistencia teacutecnica e intercambio de informacioacuten sobre traacutefico depersonas organizacioacuten de cursos de formacioacuten para personal consular y de inmigracioacuten etc
Como consecuencia de este acuerdo (no estructurado formalmente por escrito36
al menos porel momento) Espantildea realizaba en 2001 algunas expulsiones colectivas de extranjeros haciaNigeria En realidad haciacutea casi cinco antildeos que el Gobierno del Sr AZNAR no realizaba unaexpulsioacuten colectiva en 1996 se produjo la expulsioacuten desde Maacutelaga de 103 inmigrantes aCameruacuten Senegal y Maliacute El Sindicato Unificado de Policiacutea denuncioacute entonces que se habiacuteadrogado con un fuerte sedante (haloperidol) disuelto en agua potable a los inmigrantes
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34 Ver una noticia en Estrella Digital de 4 de Diciembre de 2002
httpwwwestrelladigitales35 La noticia puede hallarse en
httpwwwwebislamcomnumeros200105_01EspaBla_Nigeriahtm
36 El hecho de que un acuerdo internacional no se celebre por escrito no indica que
no sea vaacutelido la validez depende de otros factores y un acuerdo verbal puede serperfectamente vaacutelido si no existe una causa de nulidad de los tratados37 Ver Unidad sobre expulsiones colectivas
VI) CONCLUSIOacuteN GENERAL
La poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten que la UE disentildea desde hace tiempo no favorececiertamente la libre circulacioacuten de las personas Maacutes bien sirve para trabar o limitar esa librecirculacioacuten
La mencionada poliacutetica tiene como elemento muy importante el Reglamento 5392001 queestablece la lista de terceros paiacuteses cuyos nacionales estaacuten sometidos a la obligacioacuten de visadoy la de los paiacuteses cuyos nacionales estaacuten exentos de visado
Por si acaso alguacuten extranjero entra irregularmente o permanece en territorio de un Estadomiembro de la UE cuando su estancia regular haya terminado se preveacuten ademaacutes otrasmedidas como el retorno voluntario la expulsioacuten y la readmisioacuten La readmisioacuten endefinitiva devuelve las personas a sus lugares de origen o de traacutensito
Al incluir las claacuteusulas de readmisioacuten y al firmar los acuerdos sobre esta materia la UnioacutenEuropea no entra en las causas reales por las cuales esas personas han emigrado y tampoco sepregunta si dichas causas pueden solucionarse
Existe un grave peligro ya apuntado en esta Unidad El peligro de establecer una relacioacutenestrecha e incluso automaacutetica entre readmisioacuten y fondos europeos de cooperacioacuten aldesarrollo El peligro es muy real no teoacuterico El diacutea en el que la Unioacuten afirme que un Estadosubdesarrollado no recibe fondos de tal cooperacioacuten si no colabora eacutel mismo en la readmisioacutende sus nacionales (e incluso de extranjeros y apaacutetridas procedentes de su territorio) la poliacuteticacomuacuten de inmigracioacuten de la UE habraacute abandonado cualquier respeto por los DerechosHumanos de los migrantes
Por ello aunque a veces pueda parecer algo demagoacutegica incluyo la opinioacuten criacutetica de unaparlamentaria europea Ilka Schroder
ANEJO I ART 13 DEL ACUERDO DE COTONUacute O ACUERDO
DE ASOCIACION ENTRE LOS ESTADOS ACP POR UNA
PARTE Y LA COMUNIDAD EUROPEA Y SUS ESTADOS
MIEMBROS POR OTRA FIRMADO EN COTONUacute EL 23 DE
JUNIO DE 2000
Artiacuteculo 1 3
Emigracioacuten
1 La cuestioacuten de la emigracioacuten seraacute objeto de un diaacutelogo profundo en el marco de laasociacioacuten ACP-UE
Las Partes reafirman sus obligaciones y sus compromisos actuales en el aacutembito del derechointernacional para garantizar el respeto de los derechos humanos y la eliminacioacuten de todas lasformas de discriminacioacuten basadas en particular en el origen el sexo la raza la lengua y lareligioacuten
2 Las Partes convienen en considerar que una asociacioacuten implica por lo que se refiere a laemigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses que residan legalmente ensus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivo ofrecerles derechos yobligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la no discriminacioacuten en la vidaeconoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra el racismo y la xenofobia
3 Cada Estado miembro concederaacute a los trabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzanlegalmente una actividad en su territorio un trato caracterizado por la ausencia de todadiscriminacioacuten basada en la nacionalidad con relacioacuten a sus propios nacionales en lo referentea condiciones de trabajo remuneracioacuten y despido Cada Estado ACP por su parte concederaacutea este respecto un trato no discriminatorio comparable a los trabajadores nacionales de losEstados miembros
4 Las Partes consideran que las estrategias destinadas a reducir la pobreza a mejorar lascondiciones de vida y trabajo a crear empleos y a desarrollar la formacioacuten contribuyen alargo plazo a normalizar los flujos migratorios
Las Partes tendraacuten en cuenta en el marco de las estrategias de desarrollo y la programacioacutennacional y regional las dificultades estructurales vinculadas a los fenoacutemenos migratorios conel fin de apoyar el desarrollo econoacutemico y social de las regiones de origen de los emigrantes yreducir la pobreza
La Comunidad apoyaraacute en el marco de los programas de cooperacioacuten nacional y regional laformacioacuten de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de origen en otro paiacutes ACP o enun Estado miembro de la Unioacuten Europea Por lo que se refiere a la formacioacuten en un Estadomiembro las Partes velaraacuten por que estas acciones esteacuten orientadas hacia la insercioacutenprofesional de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de ungen
Las Partes desarrollaraacuten programas de cooperacioacuten destinados a facilitar el acceso a laensentildeanza a los estudiantes de los Estados ACP en particular mediante la utilizacioacuten de lasnuevas tecnologiacuteas de la comunicacioacuten
El Consejo de Ministros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadasa la inmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de unapoliacutetica de prevencioacuten
En este marco las Partes convienen en particular en garantizar que los derechos y la dignidadde las personas se respeten en todo procedimiento iniciado para conseguir el retorno de losinmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A este respecto las autoridades interesadasconcederaacuten las facilidades administrativas necesarias para el retorno
Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nbull 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivas
ii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retorno
Se concederaacute una asistencia adecuada a los Estados ACP para la aplicacioacuten de estos acuerdos
iii)A efectos de la presente letra c) se entenderaacute por laquoPartesraquo la Comunidad cada uno de susEstados miembros y todo Estado ACP
Anejo II PARLAMENTO EUROPEOUna opinioacuten parlamentaria criacutetica de IlkaSCHORDER
1999-2004
Documento de sesioacuten
7 de noviembre de 2002
INFORME
FINALA5-0381 2002
sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejo relativa a la firma del Acuerdo entre laComunidad Europea y el Gobierno de la Regioacuten Administrativa Especial de Hong Kong de laRepuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten de residentes ilegales (SEC(2002) 412 -C5-02632002 -20020092(CNS))
Comisioacuten de Libertades y Derechos de los Ciudadanos Justicia y Asuntos Interiores
Ponente Graham R Watson
RR48 1789ESdoc PE 319241
ESPAacuteGINA REGLAMENTARIA
Mediante carta de 5 de junio de 2002 el Consejo consultoacute al Parlamento de conformidad conel apartado 1 del artiacuteculo 39 del Tratado UE sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejorelativa a la firma del Acuerdo entre la Comunidad Europea y el Gobierno de la RegioacutenAdministrativa Especial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten deresidentes ilegales (SEC(2002) 412 - 20020092 (CNS))
En la sesioacuten del 10 de junio de 2002 el Presidente del Parlamento anuncioacute que habiacutea remitidodicha propuesta para examen del fondo a la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCiudadanos Justicia y Asuntos Interiores y para opinioacuten a la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior (C5-02632002)
En la reunioacuten del 9 de julio de 2002 la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCindadanos Justicia y Asuntos Interiores designoacute ponente a Graham R Watson
En las reuniones de los diacuteas 8 de octubre de 2002 y 5 de noviembre de 2002 la comisioacutenexaminoacute la propuesta del Consejo y el proyecto de informeEn la uacuteltima de estas reuniones la comisioacuten aproboacute el proyecto de resolucioacuten legislativa por22 votos a favor 6 votos en contra y 0 abstenciones
Estuvieron presentes en la votacioacuten los diputados Jorge Salvador Hernaacutendez Mollar(presidente) Lousewies van der Laan (vicepresidente) Giacomo Santini (vicepresidente)Graham R Watson (ponente) Roberta Angelilli Mary Elizabeth Banotti Kathalijne MariaBuitenweg (suplente de Alima Boumediene-Thiery) Carlos Coelho Geacuterard MJ Deprez Ginseppe Di Lello Finuoli Francesco Fiori ( suplente de Marcello Dell Utri de conformidadcon el apartado 2 del artiacuteculo 153 del Reglamento) Evelyne Gebhardt (suplente de AdelineHazan) Pierre Jonckheer Sylvia-Yvonne Kaufmann (suplente de Ilka Schroder) TimothyKirkhope Eva Klamt Klaus-Heiner Lehne (suplente de Thierry Cornillet) Marcelino OrejaArburuacutea Elena Ornella Paciotti Joseacute Ribeiro e Castro Martine Roure Heide RuumlhleFrancesco Rutelli Ole S0rensen (suplente de Bill Newton Dunn) Joke Swiebel Anna Terroacuteni Cusiacute Maurizio Turco y Olga Zrihen Zaari (suplente de Martin Schulz)
La opinioacuten minoritaria se adjunta al presente informe el 9 de septiembre de 2002 laComisioacuten de Asuntos Exteriores Derechos Humanos Seguridad Comuacuten y Poliacutetica deDefensa decidioacute no emitir opinioacuten el 28 de mayo de 2002 la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior decidioacute no emitir opinioacuten
El informe se presentoacute el 7 de noviembre de 2002
OPINIOacuteN MINORITARIA
de Ilka Schroder
ldquoEl acuerdo sobre la expulsioacuten de residentes ilegales es el primero de su especie y sigue laliacutenea de las decisiones represivas de Laeken y Sevilla que tienen por objeto dividir losinmigrantes en econoacutemicamente uacutetiles (es decir mano de obra que puede explotarse en elproceso de produccioacuten capitalista) e inuacutetiles Hay que repeler con la mayor energiacutea laseleccioacuten de refugiados econoacutemicamente aprovechables en el proceso de explotacioacuten mundialy el rechazo de todos los migrantes clasificados como inuacutetiles ya que no se basan en el serhumano sino en intereses relacionados con la explotacioacuten econoacutemica y la obtencioacuten debeneficios
El acuerdo de que aquiacute se trata convierte la poliacutetica de inmigracioacuten en parte integral de lapoliacutetica exterior de la UE y trata de impedir cualquier posibilidad de huida hacia Europa nosoacutelo en los paiacuteses de traacutensito sino tambieacuten y ya en los paiacuteses de origen La tecnologiacutea sentildeorialempleada para imponer la fortaleza de Europa consiste en registrar segregar discriminararrestar internar y por uacuteltimo expulsar
Ademaacutes la UE trata de obligar a otros paiacuteses con medios neocoloniales y usando el chantajeeconoacutemico y financiero a readmitir a los refugiados
La poliacutetica de expulsiones de la UE es criminal ya que como consecuencia de ella perecenseres humanos y no tiene en cuenta en absoluto las causas fundamentales que impulsan a laspersonas a huir como la pobreza la explotacioacuten las guerras y la violencia patriarcal
En la poliacutetica de expulsiones la UE se quita la maacutescara de los derechos humanos ya no setrata de las claacuteusulas que facilitan la expulsioacuten ocultas en los acuerdos econoacutemicos sino quese trata de la regulacioacuten profesional de la consigna racista iexclfuera los extranjeros ahoraejecutada por la Comisioacuten y las organizaciones correspondientes como por ejemplo la OIMAquel a quien le preocupen verdaderamente la Convencioacuten de Ginebra sobre los Refugiados ylos derechos de los migrantes no deberiacutea estar a favor de un acuerdo que niega precisamenteesos derechos o sea los derechos a elegir libremente el lugar de residencia a determinarautoacutenomamente la forma de vida y a buscar la felicidad en otro paiacutesrdquo (p 10)
BIBLIOGRAFIacuteA Y ALGUNAS DIRECCIONES UacuteTILES DE INTERNET
A)Bibligrafiacutea-ANDREacuteS SAacuteENZ DE SANTAMARIacuteA Y OTROS Introduccioacuten al Derecho de la UnioacutenEuropea Eurolex Madrid 1999-COMISION EUROPEA Libro Verde relativo a una poliacutetica comunitaria de retorno deresidentes ilegales 10-Abril-2002 COM (2002) 175 final-COMISION EUROPEA Comunicacioacuten al Consejo y al Parlamento EuropeoIntegracioacuten de las cuestiones de inmigracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea conterceros paiacuteses 3-Diciembre-2002 COM (2002) 703 final-X DENOEL Les accords de readmisioacuten du Benelux agrave Schengen et au-delagrave RevueTrimestrielle de Droit Europeacuteen 1983-Guy FEUER Un nouvea paradigme pour les relations entre lacuteUnion Europeacuteenne et lesEacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin 2000 Revue Geneacuterale de Droit InternationalPublic 2002-INTERMON-OXFAM La responsabilidad de la UE en la lucha contra la pobreza(Claves de la Presidencia Espantildeola 2002) Barcelona 2002-Joan David JANER TORRENS Poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenCongreso Internacional sobre Derechos Humanos Zaragoza 2000 texto enhttpwwwunizaresderechos_humanos-Paolo MENGOZZI Derecho Comunitario y de la Unioacuten Europea Tecnos Madrid 2000-Miquel PALOMARES AMAT Los acuerdos internacionales concluidos entre lasComunidades Europeas y los paiacuteses terceros mediterraacuteneos Cedecs Barcelona 2002
B) Algunas direcciones uacutetiles de Internet
Consejo de la UE httpueeuintConclusiones del Consejo Europeo httpeuropaeuintcounciloffconcluindexhtmParlamento Europeo httpwwweuroparleuintUnioacuten Europea httpeuropaeuint
CUESTIONES A DEBATE1ordf El concepto mismo de readmisioacuten2ordf Las claacuteusulas ldquoDemocracia y DHrdquo y de readmisioacuten iquestconstituyen imposicionesneocolonialistas de la UE3ordf La conexioacuten entre readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo4ordf El acuerdo de readmisioacuten entre Espantildea y Marruecos y los problemas de su aplicacioacuten5ordf La reciprocidad que se cita en los acuerdos y claacuteusulas de readmisioacuten iquestes formal o esreal
Zaragoza Septiembre de 2003
I-A PROPOacuteSITO DE LA ACCION EXTERIOR DE LA UE
Situemos a la Unioacuten Europea en el mundo en algunas materias resulta una potencia mundialen cuestioacuten comercial en el terreno ambiental en la cooperacioacuten al desarrollo en la monedaen los derechos humanos ect asiacute puede afirmarse En otras no lo es tanto desgarrada aveces por los intereses contrapuestos de sus Estados miembros
La UE se relaciona con sus Estados miembros y con Estados no miembros de todo el planetacon Organizaciones Internacionales con otros actores de la vida internacional Esasrelaciones implican el enviacuteo de representaciones estables de la Unioacuten y la recepcioacuten derepresentaciones de los otros sujetos la participacioacuten en conferencias internacionales lacelebracioacuten de tratados internacionales
Hablando de los tratados internacionales ha de tenerse en cuenta que su denominacioacutenparticular no importa sino su contenido las partes que los celebran y su sumisioacuten a normasdel Derecho Internacional Puacuteblico Digo esto porque en la praacutectica de la UE se habla enmuchas ocasiones de los acuerdos internacionales es lo mismo que tratados conveniosconvenciones etc (asiacute hasta unas 40 denominaciones) Generalmente en esta misma praacutecticade la UE el teacutermino de tratados se reserva para el Tratado de la UE y los tratados constitutivosde las Comunidades Europeas
Vamos a analizar la UE y su relacioacuten con la inmigracioacuten Ahora nuestro anaacutelisis locircunscribiremos a los tratados internacionales que la Unioacuten o la Comunidad Europeacelebran sobre inmigracioacuten o maacutes en concreto sobre readmisioacuten
A veces son unas normas de un tratado internacional las que regulan este aspectodedicaacutendose la mayor parte del tratado a otras cuestiones En ocasiones son auteacutenticostratados de readmisioacuten
II) LOS CONDICIONAMIENTOS POLIacuteTICO-JURIDICOS DE LA ACCIONEXTERIOR DE LA UE
Esta accioacuten exterior de la UE sufre sus condicionamientos como sucede con la accioacutenexterior de los Estados Podemos examinar muacuteltiples condicionamientos pero en el caso de laUE nos limitaremos a los que denomino como poliacutetico-juriacutedicos
Son en primer lugar poliacuteticos en cuanto delinean una poliacutetica de la UE en un terreno concretopero trascienden el terreno poliacutetico y se introducen en el derecho ya dentro de la mismaUnioacuten ya fuera de ella mediante la celebracioacuten de tratados internacionales
Sobresale en primer lugar la claacuteusula democracia y derechos humanos en cuanto la Unioacutenpotencia estos valores que deben ser universales es un condicionamiento positivo
E1 segundo es un condicionamiento negativo La claacuteusula y los tratados de readmisioacuten depersonas es negativo en cuanto impide la libre circulacioacuten de personas que la DeclaracioacutenUniversal de DH reconoce como un derecho de cada persona en su art 13
A)La claacuteusula Democracia y Derechos Humanos un condicionamiento positivo de laaccioacuten exterior de la UE
La UE se preocupa a veces tambieacuten de la situacioacuten de los derechos fundamentales fuera de lasfronteras de sus Estados miembros E1 Parlamento Europeo constituye en este sentido lainstitucioacuten maacutes caracterizada durante antildeos por la defensa de tales derechos
Esta preocupacioacuten desciende desde la arena poliacutetica hasta el aacutembito maacutes concreto de lojuriacutedico en la poliacutetica convencional llevada a cabo sobre todo por la Comunidad Europea almenos desde 1989 Inicialmente se trataba de referencias a la democracia el Estado dederecho y los derechos humanos presentes en los preaacutembulos de algunos de los tratadoscelebrados entre la Comunidad y terceros Estados
La IV Convencioacuten de Lomeacute firmada en 1990 entre la Comunidad Europea y los Estados deAacutefrica el Caribe y el Paciacutefico constituye el primer ejemplo de tratado en el cual la exigenciadel respeto de los derechos humanos aparece en el preaacutembulo pero se inserta asimismo en suartiacuteculo 5 Esta misma idea se inserta en el actual Acuerdo de Asociacioacuten entre las mismaspartes firmado en 2000 en Cotonuacute y que examinaremos despueacutes en lo relativo a la readmisioacuten(ver sobre todo arts 1 y 9)
En la poliacutetica convencional de la UE poco a poco se ha pasado de una proclamacioacutenbastante retoacuterica de los DH a considerarlos como elemento baacutesico de los acuerdosinternacionales Se ha pasado pues de lo retoacuterico a lo sustantivo
Por eso se admite ya la suspensioacuten o la terminacioacuten del tratado por violacioacuten grave ypersistente de los derechos humanos por una de las partes La posible suspensioacuten oterminacioacuten del tratado se introdujo desde 1992 (acuerdos con Brasil los Estados miembrosdel Pacto Andino los Estados baacutelticos otros Estados de la Organizacioacuten para La Seguridad yla Cooperacioacuten en Europa) los acuerdos celebrados por la Comunidad incluyen una claacuteusulaque define la democracia y los derechos humanos como elemento esencial del acuerdo
El caraacutecter de elemento esencial de esta claacuteusula de democracia y derechos humanos seriaimpugnado por PORTUGAL ante el Tribunal de Justicia en el caso sentenciado de 3 deDiciembre de 1996 E1 Acuerdo de Cooperacioacuten entre la CE y la India (de 1994) incluye unart 1 paacuterr 1 en el que se lee E1 respeto de los derechos humanos y los principiosdemocraacuteticos es la base para la cooperacioacuten entre las partes contratantes y para lasdisposiciones del presente Acuerdo y constituye un elemento esencial del mismo
Este cambio de poliacutetica convencional puede tener importantes efectos por cuanto comoindica la Comisioacuten permite en su caso adoptar determinadas medidas restrictivas deaplicacioacuten del acuerdo e incluso llegar a la aplicacioacuten del art 60 de la Convencioacuten de Vienade 1969 sobre el derecho de los tratados seguacuten esta norma cuando se produzca unaviolacioacuten grave de un tratado la parte que no la ha cometido puede dar por terminado eltratado o suspender su aplicacioacuten total o parcialmente5
Aduciacutea Portugal en este caso que el hecho de que los derechos fundamentales sean principiosgenerales del derecho en el ordenamiento comunitario no permite llegar a la conclusioacuten deque la Comunidad posee la competencia para adoptar medidas en dicho aacutembito ya sea anivel interno o externo Antildeadiacutea que las referencias a estos derechos en el Acta UnicaEuropea y en el preaacutembulo y algunas normas del Tratado de Maastricht son de naturalezaprogramaacutetica definen un objetivo general pero no confieren a la Comunidad facultades deacciGn especiacuteficas y el Acuerdo citado superaba esa naturaleza
E1 Tribunal se apoya en el art 130 U (actual art 177) del TCE y afirma que la poliacutetica decooperacioacuten al desarrollo debe adaptarse al respeto de la democracia y los derechoshumanos ademaacutes observa que ese art 1 paacuterr 1 puede ser en particular un factorimportante para ejercer el derecho de obtener en virtud del Derecho Internacional lasuspensioacuten o la finalizacioacuten de un acuerdo de cooperacioacuten al desarrollo cuando el paiacutestercero no ha respetado los derechos humanos Esta sentencia que pasoacute en su momento casitotalmente inadvertida da por terminadas (al menos en la teoriacutea) algunas incertidumbresjuriacutedicas del pasado Tales incertidumbres surgiacutean de una praacutectica comunitaria consistente ensuspender tan soacutelo a veces la aplicacioacuten de los tratados en los que era parte la CE cuando laotra parte realizaba violaciones masivas de los derechos humanos
La solucioacuten estructurada por el Tribunal en el aacutembito de la cooperacioacuten al desarrollo pareceser vaacutelida asimismo para los restantes aacutembitos en los cuales la Comunidad celebre un tratadoPor tanto la claacuteusula democracia y derechos humanos constituye un elemento esencial delos acuerdos en los que especiacuteficamente se inserte y no un simple elemento de adorno que seintroduce en un momento dado
El caraacutecter de elemento esencial de esta claacuteusula se comprueba asimismo en el acuerdo deCotonuacute su art 96 preveacute un procedimiento de consulta y la adopcioacuten de las medidaspertinentes cuando se violen grave y persistentemente los DH los principios democraacuteticos yel Estado de derecho pues bien en tal situacioacuten ldquola suspensioacuten seriacutea un uacuteltimo recursordquo
B) La claacuteusula y los tratados de readmisioacuten de extranjeros condicionan negativamentela accioacuten exterior de la UE
Centreacutemonos en los aspectos relativos a la readmisioacuten El propio teacutermino (que significaadmisioacuten por segunda o maacutes veces) contiene un fondo juriacutedico de ambiguumledad puedereferirse tanto a la expulsioacuten como al retorno voluntario De todas las formas parece que esteteacutermino destaca sobre todo la actitud de los terceros Estados para readmitir a sus nacionales oa nacionales de otros Estados e incluso a apaacutetridas silencia pues las causas por las cuales unEstado pide a otro que readmita a una persona
Desde esta perspectiva juriacutedica habremos de recordar que en la readmisioacuten entran en juegouna serie de elementos relacionados con los DH la poliacutetica de cooperacioacuten al desarrollo lasituacioacuten econoacutemica social y poliacutetica del Estado que readmite cuestiones de la poliacutetica deinmigracioacuten (como visados contingentes etc) etc
Antes de examinar la praacutectica hablaremos ahora de dos aspectos la claacuteusula de readmisioacutende extranjeros y los tratados de readmisioacuten
La claacuteusula de readmisioacuten es una norma inserta en un tratado sobre cualquier materia regulalas relaciones de las partes en esa materia el maacutes emblemaacutetico ejemplo lo examinaremosdespueacutes el del Acuerdo de Cotonuacute entre la CE y sus Estados miembros por un lado y 77Estados de Aacutefrica el Caribe y el Paciacutefico por el otro
Frente a las claacuteusulas pueden existir auteacutenticos acuerdos o tratados dedicadosmonograacuteficamente a la readmisioacuten Con X DENOEL podemos definirlos diciendo que sonaquellos en los cuales cada Estado parte se compromete a readmitir en su territorio respectivoa aquellas personas que desde su territorio hubieran entrado irregularmente en territorio delotro Estado o residan irregularmente en dicho territorio
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Desde el punto de vista material la claacuteusula o el acuerdo exigen que un Estado readmita ensu territorio a su nacional que se halle irregularmente en territorio de otro Estado parteContemporaacuteneamente tambieacuten se solicita que dicho tenor material se ampliacutee en el sentidosiguiente Un Estado deberiacutea readmitir en su territorio a todo nacional suyo extranjero oapaacutetrida que se halle irregularmente en territorio de otro Estado Para que se produzca lareadmisioacuten de extranjeros (por ejemplo para que Marruecos readmita a congolentildeosguineanos etc) o de apaacutetridas seraacute preciso que (para entrar irregularmente por ejemplo enterritorio espantildeol) hayan partido del territorio del primer Estado (Marruecos en estahipoacutetesis)
Cuando se trate de la readmisioacuten de nacionales hemos de partir de la idea de que cada Estadodebe ldquosoportarrdquo a los suyos por eso no puede expulsarlos estaacute prohibida pues la expatriacioacuteno extrantildeamiento Soportar a sus nacionales significa que un Estado debe ejercer sobre ellos supoder sus competencias Por tanto si cometen delitos puede juzgarlos y condenarlos
Cuando se trate de la readmisioacuten de extranjeros y de apaacutetridas en realidad se ldquocastigaraacuterdquo a lasautoridades del Estado territorial por no haber ejercido un control suficiente sobre lainmigracioacuten o si se prefiere por no haber ejercido un control suficiente sobre su territorioEstamos ante una violacioacuten de un conocido principio del Derecho Internacional Puacuteblico al
1 Les accords de readmisioacuten du Benelux agrave Schengen et au delagrave Revue Trimestrielle deDroit Europeacuteen 1993 p 636
que nos hemos referido antes El principio de la efectividad Los Estados deben controlarefectivamente su territorio ejercer efectivamente su soberaniacutea territorial
La UE pretende que se integren las cuestiones relacionadas con la migracioacuten en losprogramas y la poliacutetica exterior de la misma Unioacuten Para ello conecta de modo indudablecooperacioacuten al desarrollo e inmigracioacuten
En esta perspectiva la Unioacuten pretende que se inserte una claacuteusula de readmisioacuten en todos lostratados que celebre la misma Unioacuten la Comunidad Europea o quien tenga competencia paraello Si no se produce la insercioacuten de la claacuteusula la Unioacuten pretende que se celebren tratadoso acuerdos sobre esta materia tratados a celebrar por los Estados miembros por la Unioacuten (laComunidad en este caso) o ambos (CE y Estados miembros)
En sus acuerdos de asociacioacuten o de cooperacioacuten futuros (en muchos ya existe) la UE incluiraacutesistemaacuteticamente dicha claacuteusula Para ello introduce el llamado diaacutelogo poliacutetico que abarcacuestiones como la democracia los derechos humanos el buen gobierno (la gobernanza sedice con teacutermino un poco en desuso) y la inmigracioacuten
De esta forma cada vez en mayor medida se aproximan readmisioacuten y retorno si desde elpunto de vista juriacutedico estricto el retorno solamente puede ser voluntario y la readmisioacuten espues forzosa la Comisioacuten Europea habla con mayor frecuencia de retorno forzoso
Sean cual fueren las fueren las relaciones entre los conceptos de retorno y readmisioacuten (temaque no examinamos aquiacute) siacute conviene recordar la inequiacutevoca conexioacuten entre desarrollo ymigracioacuten Aun cuando la cuestioacuten ha sido abordada en la Unidad 4 del Moacutedulo Primero laComisioacuten Europea insiste con frecuencia sentildealando los ldquofactores de empujerdquo hacia lamigracioacuten y los ldquofactores de atraccioacutenrdquo de los Estados de recepcioacuten
2
Por tanto en sus previsiones poliacuteticas internacionales la UE pretende introducir la cuestioacutende la inmigracioacuten asimismo en el diaacutelogo econoacutemico y social para ello deben conjugarseaspectos tales como las causas de la migracioacuten las poliacuteticas referentes a la misma el retornode inmigrantes la ldquofuga de cerebrosrdquo etc
Todo ello parece loacutegico y necesario sin embargo surge una duda iquestLigaraacute la UE la concesioacutende cantidades destinadas a la cooperacioacuten al desarrollo a la buena gestioacuten que realice unEstado en materia de inmigracioacuten En otras palabras iquestEstableceraacute la Unioacuten un sistema depremios y castigos utilizando para ello los fondos destinados a la cooperacioacuten al desarrolloExisten declaraciones indicios aspectos que permiten afirmar que asiacute sucede ya en algunamedida no obstante se trata de datos inconexos que no conducen hoy por hoy a unaconclusioacuten clara
C) iquestEN TODOS LOS CASOS SE CONJUGARAacuteN SIMULTAacuteNEAMENTE AMBASCLAacuteUSULAS
Nos planteamos ahora una cuestioacuten teoacuterico-praacutectica importante La pregunta de si en todos loscasos se conjugaraacuten simultaacuteneamente ambas claacuteusulas
La cuestioacuten surge en los trabajos del Parlamento Europeo En el Informe de 7 de Noviembrede 2002 sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejo relativa al Acuerdo entre la ComunidadEuropea y el Gobierno de la Regioacuten Administrativa Especial (RAE) de Hong Kong de la
2 Ver un anaacutelisis bastante completo en COM (2002) 703 3-12-2002 pp 9 y ss Setrata de la Comunicacioacuten de la Comisioacuten al Consejo y al Parlamento Europeo sobre laIntegracioacuten de las cuestiones de migracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea conpaiacuteses terceros
Repuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten de residentes ilegales el Ponente del ParlamentoEuropeo (Graham R WATSON)
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analiza el art 16 del Acuerdo (que estudiaremos despueacutes)
El art 16 del citado Acuerdo se titula ldquoclaacuteusula de compatibilidadrdquo y su paacuterrafo 1 dicetextualmente ldquo El presente Acuerdo se entenderaacute sin perjuicio de los derechos obligaciones yresponsabilidades derivadas del Derecho Internacional aplicables a la Comunidad a losEstados miembros y a la RAE de Hong Kongrdquo
El mencionado Ponente considera que esta claacuteusula es demasiado vaga y no hace referenciaexpliacutecita al respeto de los Derechos Humanos sobre la base de la Declaracioacuten Universal delos DH y de la Convencioacuten de Ginebra de 1951 sobre el estatuto de los refugiados Seguacuten elPonente en el caso de Hong Kong que no es parte en esa Convencioacuten parece que se respetanlos contenidos de la misma
Sin embargo hubiera sido muy conveniente siguiendo la praacutectica de la Comunidad Europeainsertar una claacuteusula expresa sobre Derechos Humanos y Democracia los negociadoresconsideraron imposible redactar un texto maacutes expliacutecito
Resulta interesante la posicioacuten de este Ponente Como el Acuerdo con Hong Kong es elprimero de una larga serie y el modelo para posteriores acuerdos deberaacuten en otros acuerdosser maacutes claras las obligaciones derivadas del respeto a los DH y la Democracia
Ciertamente ello debe ser asiacute salvo que se vaya dejando aislada la claacuteusula ldquoDemocracia yDHrdquo iquestO acaso la UE va a seguir en el futuro la senda del miacutenimo esfuerzo introduciendo lasdos claacuteusulas allaacute donde sean faacuteciles de admitir por la otra parte negociadora y olvidaacutendose dela primera donde haya dificultades
Si se llegara a primar la readmisioacuten hasta ese punto ello resultariacutea inadmisible para unaUNION DE DERECHO RESPETUOSA CON LOS DERECHOS HUMANOS como seproclama el mismo Tratado de la UE
3 Ver A5-03812002 texto en httpwwweuroparleuint Este Informe fue adoptadopor la Comisioacuten de Libertades y Derechos de los Ciudadanos Justicia y AsuntosInteriores La cita del Ponente WATSON se halla en las pp 8-9 del documento
III) LA READMISIOacuteN SEGUacuteN LAS INSTITUCIONES DE LA UE
Revisamos ahora las relaciones de la UE en materia de readmisioacuten Puesbien la orientacioacuten de las relaciones exteriores de la Unioacutencorresponde sobre todo por el Parlamento Europeo el ConsejoEuropeo y por el Consejo de la UE pero tambieacuten contribuye a ello laComisioacuten
Dada la composicioacuten de los dos Consejos citados estos oacuterganosrepresentan a la vez los intereses de la Unioacuten y de los Estadosmiembros no obstante habriacutea que preguntarse queacute sucede cuando losintereses son contrapuestos pero ello no preocupa en el caso de lainmigracioacuten donde la UE y sus miembros convergen en el disentildeo yaplicacioacuten de una poliacutetica cada vez maacutes restrictiva
El Consejo Europeo es el oacutergano formado por los Jefes de Estado o deGobierno de los Estados miembros (actualmente 15) maacutes el Presidentede la Comisioacuten Europea Es el oacutergano que debe dar a la Unioacuten losimpulsos necesarios para su desarrollo y definir sus orientacionespoliacuteticas generales
El Consejo de la Unioacuten Europea estaacute formado por los ministros de losEstados miembros tiene varias formaciones Si se reuacutenen los ministrosde Agricultura decimos que se reuacutene el Consejo de Agricultura lomismo sucede cuando se reuacutenen los ministros de Justicia e Interiorpara formar el Consejo General se reuacutenen los ministros de AsuntosExteriores
A veces los documentos de la Unioacuten Europea citan simplemente alConsejo pues bien en esos casos es el Consejo de la Unioacuten Europea osea el formado por los ministros
El Consejo de la UE tiene grandes poderes en terrenos como la adopcioacutende normas (casi siempre decidiendo conjuntamente con el ParlamentoEuropeo) en la adopcioacuten del presupuesto (decidiendo conjuntamentecon el Parlamento Europeo) y en las relaciones exteriores Es el quedecide negociar un tratado o acuerdo internacional y el que decidemanifestar el consentimiento para que ese tratado o acuerdo vincule uobligue a la UE
Como la ejecucioacuten de las decisiones del Consejo de la UE en la materiacorresponde casi siempre a la Comisioacuten eacutesta colabora en ellasVeremos los aspectos maacutes actuales de tal colaboracioacuten
A) EL PARLAMENTO EUROPEO Y LA INICIATIVA FINLANDESA
Analicemos ahora la posicioacuten del Parlamento Europeo A ella realizareacutealgunas referencias al estudiar el acuerdo de readmisioacuten con HongKong tal posicioacuten aparece asimismo en la denominada iniciativafinlandesa el Parlamento Europeo rechazaba de modo inequiacutevoco taliniciativa
a) Una siacutentesis de la iniciativa finlandesa
Cumpliendo las previsiones del TCE (en concreto el art 67) Finlandiapresentaba una iniciativa sobre la repatriacioacuten de residentes ilegales(art 63 3ordm apartado b) del mismo TCE) Esa iniciativa se estructurabamediante un proyecto de Reglamento por el que se hubieranestablecido obligaciones entre los Estados miembros en materia dereadmisioacuten de nacionales de terceros Estados
Como sabemos el Reglamento es una norma uniformizadora Esobligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable
La iniciativa finlandesa4 presentada cuando ese Estado presidiacutea la UEinmediatamente despueacutes de celebrarse la reunioacuten del Consejo Europeoen Tampere teniacutea como objetivo baacutesico el establecer las obligacionesde readmisioacuten entre Estados miembros de la Unioacuten no afectaba pues alas relaciones exteriores de la Unioacuten sino a las relaciones intra-Unioacuten
Pretendiacutea Finlandia que si un extranjero (o sea en sentido juriacutedicoestricto un nacional de un Estado no miembro de la UE) residente enun Estado miembro atravesaba irregularmente las fronteras de otroEstado miembro de la Unioacuten el primer Estado miembro tuvieraobligacioacuten de readmitirlo De esta forma un Estado miembro transferiacuteaa otro Estado miembro (dato relevante sin duda) la responsabilidadsobre esa persona que se hallara irregularmente
Para lograr este objetivo la iniciativa finlandesa estableciacutea unoscriterios por orden de prelacioacuten y unas modalidades para la aplicacioacutende la readmisioacuten
Entre los criterios por orden de prelacioacuten para que un Estadomiembro readmitiera a un extranjero se hallaba el haber resididoirregularmente seis meses por lo menos en su territorio si despueacutespasaba a territorio de otro Estado miembro eacuteste podiacutea solicitar lareadmisioacuten
Otro criterio era el haber entrado irregularmente en territorio delprimer Estado miembro La situacioacuten resultaba ideacutentica para hipoacutetesisde quien hubiera entrado legalmente pero mismo se hallara con unpermiso o visado caducado
4 DOCE nordm C 353 7-12-1999 p 6
Las modalidades de aplicacioacuten de estos criterios dependiacutean desellos de entrada y salida billetes de viaje tarjetas de embarque etcAdemaacutes se preveiacutea el uso de datos como impresiones dactilares yfotografiacuteas
Por tanto la propuesta finlandesa pensaba en un sistema obligatoriode readmisioacuten de extranjeros entre Estados miembros de la Unioacuten Sinduda manteniacutea la readmisioacuten dentro de los aacutembitos propios de lasrelaciones entre Estados no dentro del aacutembito competencial de laUnioacuten
b)El Parlamento Europeo rechaza la iniciativa
Desde la perspectiva general al examinar el tema el ParlamentoEuropeo indicaba cuaacuteles eran a su entender sus puntos deacutebiles yrechazaba esta propuesta
Sentildealaba sobre todo dos aspectos muy importantes
-La falta de garantiacuteas de procedimiento para las personas afectadas porla readmisioacuten Seguacuten la Opinioacuten de la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicos yMercado Interior del Parlamento Europeo ldquoes inadmisible que en unreglamento que en potencia implica una intervencioacuten masiva en losderechos fundamentales concretamente en la libertad de movimientoy en la misma libertad no se mencionen en absoluto ni los recursosdisponibles ni la proteccioacuten de los derechos fundamentales de losafectadosrdquo5 Esta criacutetica que se hace a la propuesta finlandesa tambieacutenpuede hacerse a los acuerdos de readmisioacuten sobre todo al firmado conHong Kong
-En segundo teacutermino la iniciativa criticada no dejaba claro si losprincipios de readmisioacuten entre Estados miembros iban a ser despueacutes losprincipios que serviriacutean para los acuerdos con Estados no miembrosSin duda la aplicacioacuten de un uacutenico baremo resultaba muy aconsejableporque seriacutea muy difiacutecil explicar a los no miembros la o las razones porlas cuales se les aplicaban baremos distintos
La iniciativa pues suponiacutea un rechazo de todo tipo de solidaridad entrelos Estados miembros Como consecuencia de todo ello la Resolucioacutenlegislativa del Parlamento Europeo sobre la iniciativa finlandesa6
rechazaba la misma y pediacutea a Finlandia su retirada como asiacute sucedioacute
La cuestioacuten de fondo no solamente era la interestatalidad de lainiciativa finlandesa sino tambieacuten como sentildealaba el Informe de laComisioacuten de Libertades y Derechos de los Ciudadanos Justicia yAsuntos Interiores ldquola falta de concepcioacuten de una estrategia europeapara la inmigracioacutenrdquo el mismo Informe advierte ldquoComo no se ha
5 Doc 124881999 17 de Abril de 2000 Ponente Mercedes ECHERER p 16
6 Texto en DOCE C 59 23-2-2001 p 306
definido lo que es la inmigracioacuten legal a nivel comunitario que siguepor lo tanto confinada a 15 legislaciones y praacutecticas diferentes noscontentamos con regular lo que hay que hacer con los inmigrantesilegalesrdquo7
He aquiacute el verdadero problema del planteamiento actual que la UE hacede la readmisioacuten pretende sustituir su ausencia de poliacutetica eninmigracioacuten o sea de viacuteas de inmigracioacuten legal por accionesinternacionales mediante las cuales la suerte de los inmigrantesirregulares se carga de nuevo sobre los hombros de los Estados deorigen de los subdesarrollados
En el mismo Informe la mencionada Comisioacuten del Parlamento Europeoanalizaba otros problemas de las claacuteusulas y acuerdos de readmisioacuten enlos que sea parte la Unioacuten o la Comunidad Europea
-La posible discriminacioacuten de los nacionales de algunos Estados nomiembros si las normas sobre readmisioacuten difieren de un acuerdo a otro
-La celebracioacuten de acuerdos de readmisioacuten con Estados que tienengobiernos inestables o no legiacutetimos y en los cuales se producen gravesviolaciones de los Derechos Humanos Por tanto el ParlamentoEuropeo defiende que se mantenga la claacuteusula de Democracia y DH enlos acuerdos de readmisioacuten
B)LAS CONCLUSIONES DEL CONSEJO EUROPEO
El Consejo Europeo se ha ocupado sobre todo de este tema en tressesiones las celebradas respectivamente en Tampere Laeken y enSevilla
a)Las Conclusiones de Tampere
El Consejo Europeo de Tampere (Finlandia) en su reunioacuten celebrada endicha ciudad el 15 y 16 de Octubre de 1999 afirmaba en susconclusiones8 entre otras cosas lo siguiente
1ordm ldquoLa Unioacuten Europea necesita un enfoque global de la inmigracioacuten quetrate los problemas poliacuteticos de derechos humanos y de desarrollo delos paiacuteses y regiones de origen y traacutensitordquo
2ordm El Consejo Europeo ldquoestaacute decidido a hacer frente a la inmigracioacutenilegal en su origen en especial luchando contra quienes se dedican a latrata de seres humanos y la explotacioacuten econoacutemica de los migrantesrdquo
7 A5-01102000 de 25 de Abril de 2000 p 10
8
Texto en httpeuropaeuintcounciloffconcluindexhtm
3ordm El Consejo Europeo recuerda la obligacioacuten internacional de losEstados de admitir en su territorio a sus nacionales
4ordm El mismo Consejo Europeo ldquohace un llamamiento para que sedesarrolle la asistencia a los paiacuteses de origen y de traacutensito con objeto depromover el retorno voluntariordquo
5ordm Las Conclusiones recuerdan que el Tratado de Aacutemsterdam confirioacutecompetencia a la Comunidad en el campo de la readmisioacuten
6ordm Por ello las Conclusiones propugnan que se celebren acuerdos dereadmisioacuten o se inserten claacuteusulas modelo en otros tratados para estosefectos
El planteamiento efectuado pues en las Conclusiones de Tampere es elde intentar el retorno y si no existe tal retorno en sentido propio (quesupondraacute voluntariedad) deberaacute producirse la readmisioacuten de losexpulsados o devueltos por cualquier Estado de origen la expulsioacuten odevolucioacuten se produciraacute sobre todo desde territorio de cualquierEstado miembro de la UE
b) Las Conclusiones de Laeken
Por otro lado el planteamiento de Tampere fue reiterado en lasConclusiones del Consejo Europeo de Laeken reunido en Diciembre de2001 en ellas se reitera el intereacutes de la Comunidad de celebrar estosacuerdos de readmisioacuten
El Consejo Europeo se reuniacutea el 14 y el 15 de Diciembre de 2001 enLaeken (Beacutelgica) En sus Conclusiones habla del refuerzo del espacio delibertad seguridad y justicia Se centra sobre todo en lo quedenominan las Conclusiones ldquouna verdadera poliacutetica comuacuten de asilo einmigracioacutenrdquo (paacuterrafos 38-41) y ldquoun control maacutes eficaz de las fronterasexterioresrdquo (paacuterrafo 42) Ambas cuestiones se hallan estrechamenteunidas sobre todo en cuanto la segunda ndashseguacuten el Consejo Europeo-contribuiraacute ldquoa la lucha contra el terrorismo las redes de inmigracioacutenclandestina y la trata de seres humanosrdquo
La referencia a la lucha contra el terrorismo resulta condicionada por elmomento en el que se celebra la sesioacuten del Consejo Europeo en Laekentres meses despueacutes de los atentados de las Torres Gemelas pero enotros documentos esta misma referencia unida a la inmigracioacuten dejatraslucir algunas concepciones xenoacutefobas o muy proacuteximas a laxenofobia lo mismo puede decirse cuando un gobierno afirma una yotra vez que el incremento de la delincuencia se debe al incremento delnuacutemero de inmigrantes
Seguacuten las Conclusiones de Laeken una verdadera poliacutetica comuacuten deasilo e inmigracioacuten supone el establecimiento de varios instrumentos
pues bien el primero de ellos es ldquola integracioacuten de la poliacutetica de flujosmigratorios en la poliacutetica exterior de la Unioacuten Europeardquo
En tal direccioacuten el Consejo Europeo afirma ldquoEn particular deberaacutencelebrarse acuerdos europeos de readmisioacuten con los paiacuteses interesadosbasados en una nueva lista de prioridades y en un plan de accioacutenrdquo
De estas palabras pueden deducirse algunos aspectos de intereacutes
-En primer teacutermino se trata de celebrar acuerdos ldquoeuropeosrdquo acuerdospues en los que sea parte la Comunidad no se advierte si deben seracuerdos puramente comunitarios o cabe que sean acuerdos mixtos Portanto se pasa ya de la fase bilateral entre Estados o entre el grupoSchengen y un Estado a la fase de la CE Es esta la fase en la que nosencontramos
-Esos acuerdos en segundo lugar deberaacuten estar basados en una nuevalista de prioridades las relaciones con los paiacuteses terceros venreformadas sus prioridades por parte de la UE no queda claro hastaqueacute punto la readmisioacuten es una prioridad importante hoy o se estaacuteconvirtiendo en la prioridad maacutes importante de la UE
-Ademaacutes de todo ello los acuerdos contendraacuten ldquoun plan de accioacutenrdquoEse ldquoplan de accioacutenrdquo en el acuerdo con Hong Kong se limita a unprocedimiento de readmisioacuten En otros acuerdos sin duda deberaacuteincluir otros aspectos principalmente los ligados a la cooperacioacuten aldesarrollo de los Estados de origen de la inmigracioacuten
c) Las Conclusiones de Sevilla
Damos ahora un salto y nos situamos en el Consejo Europeo de Sevillaen su reunioacuten celebrada el 21 y el 22 de Junio de 2002 LasConclusiones se refieren asimismo de modo indudable a la integracioacutende la poliacutetica de inmigracioacuten en las relaciones de la Unioacuten con tercerospaiacuteses
Estas Conclusiones (paacuterrafos 33-36) puede leerse que el ConsejoEuropeo ldquoinsta a que se incluya una claacuteusula sobre gestioacuten comuacuten delos flujos migratorios y sobre la readmisioacuten obligatoria en caso deinmigracioacuten ilegal en todo futuro acuerdo de cooperacioacuten deasociacioacuten o equivalente que la Unioacuten Europea o la Comunidad Europeacelebre con cualquier paiacutesrdquo
En Sevilla se fijoacute todaviacutea mejor el concepto La readmisioacuten debe incluirldquola de sus propios nacionales presentes ilegalmente en un Estadomiembro y en las mismas condiciones la de los nacionales de tercerospaiacuteses de cuyo traacutensito por el paiacutes de que se trate haya constanciardquo Deesta forma cada Estado no miembro de la UE (que mantenga unarelacioacuten mediante tratado con la misma) se convertiraacute en garante desus propias fronteras
Para ello siguen diciendo las Conclusiones de Sevilla la Unioacuten estaacutedispuesta a facilitar la necesaria asistencia teacutecnica y financierahallamos ahora un medio no despreciable de presioacuten de la UE y susEstados miembros sobre los terceros Estados o paiacuteses La asistenciafinanciera
Las Conclusiones de Sevilla afirman maacutes aspectos en un tonoprogresivamente inquietante
1ordm ldquoHay que llevar a cabo una evaluacioacuten sistemaacutetica de las relacionescon los terceros paiacuteses que no colaboren en la lucha contra lainmigracioacuten ilegalrdquo
2ordm Esta evaluacioacuten ldquose tendraacute en cuenta en las relaciones de la UE y susEstados miembros con los paiacuteses afectados en todos los aacutembitospertinentesrdquo
3ordm Si se constata una falta injustificada de colaboracioacuten la UE puedeadoptar medidas
A traveacutes de las Conclusiones de Tampere y Sevilla tenemos las grandesliacuteneas de la poliacutetica de la Unioacuten en esta materia En esas liacuteneas seconjugan readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo una conjugacioacuten aveces respetando la obligacioacuten eacutetica y juriacutedica de la Unioacuten de cooperarcon los subdesarrollados y a veces amenazante respecto a lascantidades destinadas a esa cooperacioacuten
El tono amenazante se asume sobre todo en Sevilla cuando se dice quela evaluacioacuten de las medidas adoptadas contra la inmigracioacuten ilegal porlos Estados del Sur ldquose tendraacute en cuenta en todos los aacutembitospertinentesrdquo El tono se vuelve totalmente amenazante cuando seafirma que si la UE constata una falta injustificada de colaboracioacuten laUnioacuten puede adoptar medidas
Ciertamente como escribe INTERMOacuteN OXFAM en Sevilla los 15 semostraron desorientados en inmigracioacuten Ello resulta asiacute porque losreunidos evitaron abordar las cuestiones de fondo que estaacuten detraacutes delas situaciones que obligan a un nuacutemero creciente de personas aabandonar sus paiacuteses de origen sin desear hacerlo9 La propuesta deEspantildea de utilizar la cooperacioacuten al desarrollo para frenar lainmigracioacuten irregular ademaacutes de ineficaz penaliza a las poblacionesmaacutes pobres y vulnerables
No obstante habraacute que preguntarse si poco a poco esa propuesta no vacalando en la UE La lectura de las comunicaciones de la Comisioacutenpermite afirmar que se va imponiendo progresivamente
9 La responsabilidad de la UE en la lucha contra la pobreza (Claves de la PresidenciaEspantildeola 2002) Barcelona agosto de 2002 p 11
C)LA PROGRESIVA APLICACIOacuteN DE ESTAS CONCLUSIONES POREL CONSEJO DE LA UE
Vayamos ahora al Consejo de la UE Me referireacute sobre todo a algunosde los documentos adoptados en sesiones celebradas en 1999 (elmodelo de 1999) tras el Consejo Europeo de Tampere y en 2002 (elmodelo de 2002) tras el Consejo Europeo de Sevilla
a)El modelo de 1999 El Consejo establecioacute a finales de 1995 una relacioacuten entre la repatriacioacuten de personas que sehallen irregularmente en territorio de un Estado miembro de la UE y la celebracioacuten deacuerdos europeos de asociacioacuten o de cooperacioacuten Esas claacuteusulas serviacutean tanto para losacuerdos puramente comunitarios como para los acuerdos mixtosTras la entrada en vigor del Tratado de Aacutemsterdam la CE teniacutea ya competencia para celebrarconvenios con terceros Estados en materia de readmisioacuten Adaptando las decisiones de 1995el Consejo de la UE aprobaba el 24 de Noviembre de 1999 la Decisioacuten sobre la inclusioacuten declaacuteusulas modelo de readmisioacuten en los acuerdos comunitarios y en los acuerdos celebradospor la Comunidad Europea y sus Estados miembros con terceros paiacuteses
10
Ha de observarse que la readmisioacuten ahora ya no se limita a los acuerdos con Estadoseuropeos se ampliacutea a todos los acuerdos que celebre la CE sean o no sean Estados europeoslas otras partesEsta Decisioacuten o modelo de 1999 se refiere a la materia en cuatro artiacuteculos En el art A seinserta el compromiso reciacuteproco de aceptar a los nacionales de la otra parte que residanilegalmente Para identificar a dichos nacionales las partes se comprometen a dotar a esaspersonas de los correspondientes documentos de identidad Por tanto la obligacioacuten dereadmisioacuten se enuncia en esta norma de un modo claroEl art B preveacute la celebracioacuten de acuerdos complementarios entre la Comunidad y los Estadosterceros en ellos deben fijarse las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten incluida laobligacioacuten de readmitir a los no nacionales y a los apaacutetridasEl art C inserta esta misma previsioacuten de celebrar acuerdos bilaterales entre Estados pero tansoacutelo ldquohasta la celebracioacuten del acuerdo con la Comunidad previsto en el art Brdquo Se establecepues una especie de calendario Primero pueden celebrarse acuerdos bilaterales entre Estadosen segundo lugar tales acuerdos estaraacuten vigentes hasta que se comunitarice la cuestioacutenFinalmente el art D sentildeala que el Consejo de Cooperacioacuten (en los tratados en los que seestablezca) estudiaraacute otras formas posibles de actuacioacuten conjunta para prevenir y sancionar lainmigracioacuten ilegal Interesa recordar que estamos ante otras formas conjuntas no adoptadasindividualmente por la Comunidad las Conclusiones del Consejo Europeo de Sevilla arribaanalizadas han variado muy profundamente este aspecto seguacuten dichas Conclusiones quienevaluacutea la ldquobuena conductardquo del Estado de origen de la inmigracioacuten es la Unioacuten eacutesta ademaacutespuede adoptar medidasDe todo lo anterior se deduce que este modelo de claacuteusula no es realmente un acuerdo dereadmisioacuten Dichos acuerdos sin duda resultan mucho maacutes completos que una simple claacuteusulade un tratado sobre otra materia
10 Se trata del doc Nordm ordm1340999
b)El modelo de 2002
El Consejo de Asuntos Generales se reuniacutea el 18 de Noviembre de 2002 en BruselasAdoptaba un documento titulado ldquoConclusionesrdquo sobre la Intensificacioacuten de la cooperacioacutenen lo que se refiere a la gestioacuten de los flujos migratorios con terceros paiacuteses
11 De esta
manera se concretan ya las previsiones de Sevilla en la materia
Seguacuten el documento analizado la cuestioacuten migratoria se ha introducido ya con eacutexito en elorden del diacutea del diaacutelogo entre la UE y diversos paiacuteses y se ha programado ya una importanteasistencia directa e indirecta de la UE a tales paiacuteses Los problemas baacutesicos planteados son larepatriacioacuten la readmisioacuten y la documentacioacuten la gestioacuten de los flujos migratorios larealizacioacuten de poliacuteticas preventivas de la inmigracioacuten Junto a ellos hay que situar eldesarrollo de la capacidad institucional pero no solamente para reprimir la inmigracioacutenirregular sino para buscar solucioacuten a las causas que la provocan (el subdesarrollo de todotipo)
Cuatro aspectos sobresalen del documento Los criterios para negociar los acuerdos dereadmisioacuten los elementos que debe tener la claacuteusula sobre gestioacuten comuacuten de flujosmigratorios que se incluiraacute en los nuevos acuerdos las consecuencias econoacutemicas de dichaclaacuteusula y los paiacuteses o Estados con los cuales el Consejo considera importante desarrollar unacooperacioacuten reforzada
Los criterios fijados para negociar nuevos acuerdos de readmisioacuten son los cincosiguientes
-Caraacutecter e importancia de los flujos migratorios en direccioacuten a la UE-Situacioacuten geograacutefica en relacioacuten con la UE-Necesidad de desarrollar la capacidad en relacioacuten con la gestioacuten de las migraciones-Marco actual de cooperacioacuten con ese Estado tercero-Actitud en relacioacuten con la cooperacioacuten en materia de migraciones
Los elementos que debe tener la claacuteusula sobre la gestioacuten comuacuten de los flujosmigratorios se resumen en siete1ordm Diaacutelogo pormenorizado sobre la denominada ldquocuestioacuten migratoriardquo2ordm Compromiso de tener en cuenta los efectos de la migracioacuten sobre el desarrollo econoacutemicoy social de los Estados de origen3ordm Estudio conjunto de la inmigracioacuten ilegal y la trata de seres humanosEl intereacutes de la Comunidad Europea por unir ambos conceptos resulta verdaderamentecurioso Muchas veces la inmigracioacuten ilegal es voluntaria y por ello no puede hablarseentonces de trata de personas de cualquier modo asimilar ambas figuras supone degradar alas personas que intentan o realizan entradas o estancias irregulares en territorio de alguacutenEstado4ordf ldquoEl retorno en condiciones humanas y dignas de los nacionales de terceros paiacuteses y delos apaacutetridas que residan ilegalmenterdquoPor tanto el Estado tercero no solamente deberaacute readmitir a sus nacionales sino tambieacuten a losnacionales de terceros paiacuteses y a los apaacutetridas5ordf Confirmacioacuten de la obligacioacuten previa peticioacuten y sin otras formalidades de readmitir asus propios nacionales que residan ilegalmente en territorio de la otra parteSe establece de esta manera un procedimiento raacutepido y simplificado de readmisioacuten sinformalidades6ordf Celebracioacuten de acuerdos especiacuteficos de readmisioacutenNo solamente se incluiraacuten claacuteusulas especiacuteficas sino que aparecen estos acuerdos especiacuteficossobre readmisioacuten Respecto a su contenido en ellos se recogeraacute la obligacioacuten de readmitir a
11 Se trata del doc 1389402 puede consultarse en httpueeuint
las personas indicadas Los nacionales del Estado correspondiente los nacionales de tercerosEstados y los apaacutetridas7ordf Cooperacioacuten sobre personas que residan legalmente mediante una poliacutetica de integracioacutenno discriminacioacuten y lucha contra el racismo y xenofobiaDe alguna forma se liga la suerte de los nacionales del Estado X (pensemos en la hipoacutetesis deMarruecos) que residen legalmente en territorio de un Estado de la UE a la buena disposicioacutende ese Estado en esta materia en otras palabras de modo injustificado y juriacutedicamenteinadmisible se dice que si Marruecos (sigue siendo una hipoacutetesis) coopera en readmisioacuten susnacionales que residen legalmente seraacuten bien tratados iquestQueacute pasariacutea pues si Marruecos nocooperara iquestSe restringiriacutean los derechos de los marroquiacutees que residen legalmente porejemplo en Espantildea iquestConoce el Consejo de la UE la obligacioacuten de eacutesta de respetar losderechos humanos de todos o desconoce esta obligacioacuten Quede claro que estamos ante unaobligacioacuten que recoge expresamente el Tratado de la UE en su art 6 (analizado en otraUnidad)Si los aspectos de la readmisioacuten se ligan con el trato a las personas que residan legalmente enrealidad no se piensa para nada con paraacutemetros de derechos humanos se piensa tan soacutelo conparaacutemetros de relaciones entre Estados y el trato a las personas (a los extranjeros en estecaso) se somete a los vaivenes e injusticias de esas relaciones entre Estados
Por otra parte se revelan en este documento las consecuencias econoacutemicas de la celebracioacutende acuerdos de readmisioacuten Seguacuten este texto la Comunidad Europea estaraacute dispuestacuando sea necesario a considerar la prestacioacuten de una asistencia adecuada para aplicar dichaclaacuteusulaEsta asistencia puede consistir en la cooperacioacuten mediante el enviacuteo de expertos en estamateria y tambieacuten mediante la entrega de cantidades econoacutemicas Hablamos de una asistenciadirecta e indirectaExiste sin embargo el peligro de una conexioacuten demasiado estrecha entre acuerdos o claacuteusulasde readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo la tentacioacuten de recortar los fondos destinados a lacooperacioacuten al desarrollo para los Estados que no admitan la readmisioacuten parece demasiadoclara y siempre estaacute latente
Finalmente el Consejo de la UE elabora una lista o cataacutelogo de los Estados con los cualespretende cooperar maacutes estrechamente en esta materia En la lista se incluye a AlbaniaChina la Repuacuteblica Federativa de Yugoslavia Marruecos Rusia Tuacutenez y Ucrania respecto aellos ldquouna mayor cooperacioacuten no soacutelo es deseable sino esencialrdquo A la lista suma tambieacutenLibia y el eterno candidato Turquiacutea Por tanto estamos ante 9 Estados con los cuales sepretende cooperar maacutes estrechamente
Todo ello ha cristalizado de momento en diversos mandatos de negociacioacuten para celebraracuerdos de readmisioacuten desde el antildeo 2000 se negocia con Marruecos Rusia y Pakistaacutendesde 2002 se negocia con Sri Lanka y con la Regioacuten Administrativa Especial de Macao secomienza a negociar en 2003 con Albania Argelia China Turquiacutea y Ucrania Se negociaademaacutes con el Merco Sur En el futuro comenzaraacuten nuevas negociacionesEl 27 de Noviembre de 2002 la UE firmaba con la Regioacuten Administrativa Autoacutenoma de HonkKong un acuerdo sobre la readmisioacuten de residentes no autorizados Examinaremos despueacuteseste importante acuerdo
D) LA COMISIOacuteN PROPUGNA UNA POLIacuteTICA COMUacuteN DE READMISIOacuteNVeamos ahora la posicioacuten de la Comisioacuten Esa posicioacuten se explicita sobre todo en el LibroVerde de Abril de 2002 y la Comunicacioacuten de Diciembre del mismo antildeoEl Libro Verde relativo a una Poliacutetica Comunitaria de Retorno de los Residentes Ilegales
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(analizado criacuteticamente en la Unidad de Expulsiones Masivas) pretende la cooperacioacuten conlos Estados de origen y de traacutensito en materia de retorno y readmisioacuten Para que tenga eacutexito
12
De 10 de abril de 2002 es el COM (2002) 175 final
la poliacutetica de retorno ldquodepende de la existencia de una cooperacioacuten rentable con los paiacuteses deorigen o de traacutensitordquo (p 11) Ligamos ya de modo expreso e indudable el retorno a larentabilidad y aparece claramente la peligrosa conexioacuten que la UE estaacute comenzando a darentre represioacuten de la inmigracioacuten irregular y fondos de cooperacioacuten al desarrolloPrecisamente negociando algunos acuerdos de readmisioacuten siguiendo (como es su obligacioacuten)las directrices marcadas por el Consejo de la UE la Comisioacuten advierte ldquoComo los acuerdosde readmisioacuten redundan solamente en intereacutes de la Comunidad el eacutexito de su aplicacioacutendepende en gran medida del ldquoefecto palancardquo a disposicioacuten de la Comisioacutenrdquo Ese efectopalanca no es otra cosa que conectar los acuerdos o las claacuteusulas de readmisioacuten con otraspoliacuteticas comunitarias leacutease con la cooperacioacuten al desarrollo (p 25-26)Por otro lado la Comisioacuten propugna celebrar ademaacutes acuerdos de traacutensito con los tercerospaiacuteses dispuestos a colaborar
La Comisioacuten Europea en su Comunicacioacuten de 3 de Diciembre de 200213
tambieacuten insiste en lareadmisioacuten de los extranjeros y los apaacutetridas profundizando en las ideas ya expuestas enAbril de 2002 en el Libro Verde la Comisioacuten promete ademaacutes que los posibles acuerdossobre esta materia podriacutean ldquocentrarse en las disposiciones praacutecticas y administrativas y enotras modalidades de readmisioacuten y retorno Dichos acuerdos se negociaraacuten en el contextomaacutes amplio de aplicacioacuten del art13 incluidos sus elementos de desarrollo y otros aspectos deespecial importancia para los paiacuteses ACPrdquo (pp 25-26)
Siguiendo con la misma idea este documento indica que la Comisioacuten puede ofrecerasistencia teacutecnica y financiera para fomentar una mejor gestioacuten de los flujos migratoriosIncluso si los fondos aportados por la UE a los Estados ACP ldquopara la mejor gestioacuten de losflujos migratoriosrdquo no son lo suficientemente atractivos la Unioacuten deberiacutea ofrecer ldquootros tiposde incentivos complementariosrdquo
En general puede decirse que la CE tiene la intencioacuten de seguir introduciendo claacuteusulasestaacutendar de readmisioacuten en cuantos acuerdos internacionales celebre en el futuro sean deasociacioacuten de cooperacioacuten o de otro tipo En tal direccioacuten casi siempre se advierte que lasclaacuteusulas deben ser completadas con acuerdos de aplicacioacuten en los que bien sea parte laComunidad o bien sean partes sus Estados miembros individualmente considerados
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COM (2002) 703 final Comunicacioacuten de la Comisioacuten al Consejo y al ParlamentoEuropeo Integracioacutende las cuestiones de migracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea con Paiacuteses Terceros
IV) LA PRAacuteCTICA CONVENCIONAL
Revisamos ahora la praacutectica convencional Hablaremos primero de la existente en los antildeos 90con Estados europeos Nos centraremos despueacutes en el acuerdo de Asociacioacuten de Cotonuacutefirmado por la Comunidad Europea y sus Estados miembros con 77 Estados de Aacutefrica el
Caribe y el Paciacutefico (Estados ACP)14
En un tercer momento analizaremos el acuerdocelebrado a finales de 2002 entre la Comunidad y la Regioacuten Autoacutenoma Especial de HongKong Finalmente nos centraremos en la claacuteusula de readmisioacuten del acuerdo de asociacioacutencon Chile Salvo algunos acuerdos que fueron celebrados hace pocos antildeos esta praacutecticaresulta pues tremendamente actual
La base juriacutedica de esta praacutectica convencional se halla en el art 63 3ordm b) del TCE seguacutenesta norma el Consejo de la UE debe adoptar en el plazo de cinco antildeos desde la entrada envigor del Tratado de Aacutemsterdam ldquomedidas sobre poliacutetica de inmigracioacuten enla inmigracioacuten yla residencia ilegales incluida la repatriacioacuten de residentes ilegalesrdquo
Pues bien aun cuando no se atribuyen directamente a la CE competencias para celebrartratados internacionales en esta materia dicha competencia puede deducirse impliacutecitamentede la norma citada
A)EL ACUERDO DE READMISIOacuteN DE 1991 ENTRE EL GRUPO SCHENGEN YPOLONIA
El 29 de Marzo de 1991 firmaban un acuerdo relativo a la readmisioacuten de personas ensituacioacuten irregular los Estados partes en el acuerdo de Schengen y Polonia
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El acuerdo tienetodaviacutea alguacuten intereacutes sobre todo como precedente de los actuales negociados por la CEperderaacute todo su intereacutes a partir del momento en el cual Polonia sea miembro de pleno derechode la UE y sus nacionales vean reconocida tambieacuten plenamente su libertad de circulacioacuten y deresidencia como ciudadanos de la Unioacuten
Tres aspectos sobresalen del acuerdo La norma sobre d readmisioacuten de los nacionales elprocedimiento de readmisioacuten y la claacuteusula de compatibilidad
La norma sobre readmisioacuten (art 1) observa que el acuerdo se aplica solamente a losnacionales de los Estados partes obliga pues a su readmisioacuten si no satisfacen o han dejado desatisfacer los criterios exigidos por el Derecho Interno de un Estado parte Esta readmisioacutendebe hacerse ldquosin formalidadesrdquo
Ligando pues estrechamente nacionalidad y readmisioacuten el mismo acuerdo preveacute que (si laparte requerida para la readmisioacuten demuestra que esa persona no tiene su nacionalidad) laparte requirente debe readmitirlo en su territorio
El acuerdo establece un procedimiento muy raacutepido en su art 3
-La parte requerida estaacute obligada a responder en un plazo de 8 diacuteas a la solicitud dereadmisioacuten
-La misma parte estaacute obligada a hacerse cargo en el plazo de un mes de la persona cuyareadmisioacuten haya aceptado
Finalmente encontramos una claacuteusula de compatibilidad en la misma se indica que lasdisposiciones del acuerdo con Polonia no impediraacuten la aplicacioacuten de la Convencioacuten deGinebra de 1951 sobre el estatuto de los refugiados y su protocolo adicional firmado en
14 En ese grupo se halla asimismo Cuba pero no es parte en el Acuerdo de Asociacioacuten
15 Texto en BOE de 19 de Enero de 1993
Nueva York en 1967 ni la aplicacioacuten del Derecho Comunitario para todas las partes exceptopara Polonia ni la aplicacioacuten del acuerdo de Schengen entre los Estados del grupo Schengen
Estamos pues ante una claacuteusula que declara expresamente la compatibilidad de este acuerdocon otros textos juriacutedicos pero nada se afirma sobre queacute sucede si realmente existe unaincompatibilidad
Si el asunto de la compatibilidad se planteara estrictamente en el interior de la UE larespuesta no seriacutea dudosa Habriacutea de jugar obviamente la primaciacutea del Derecho de la UEsobre cualesquiera otras normas
B)LAS CLAacuteUSULAS DE READMISIOacuteN EN ACUERDOS CON ESTADOSEUROPEOS
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La praacutectica convencional comunitaria en materia de acuerdos de readmisioacuten con anterioridada la entrada en vigor del Tratado de Aacutemsterdam ha sido especialmente abundanteEfectivamente a partir de la segunda mitad de los antildeos noventa y como consecuencia deposibilidad de llegada masiva de inmigrantes procedentes de la extinta Unioacuten Sovieacutetica y deotros Estados de Europa central y Oriental la Comunidad y sus Estados miembros celebraronun conjunto de acuerdos mixtos en los cuales se incluiacutea alguna claacuteusula relativa a laobligacioacuten de las partes de readmitir a aquellas personas que se encontrasen en sus respectivosterritorios de forma irregular Tambieacuten existe en los acuerdos de asociacioacuten celebrados conEstados europeosRespecto a los acuerdos generales celebrados con muchos Estados nacidos de la disolucioacuten dela URSS parece que la intencioacuten inicial de los Estados miembros de la UE era la de celebrartratados bilaterales de readmisioacuten con los Estados nacidos de la disolucioacuten de la UnioacutenSovieacutetica pero tales Estados se mostraron reacios y en la negociacioacuten decidioacute la introduccioacutende las claacuteusulas de readmisioacutenLas claacuteusulas se introducen en los acuerdos generales de cooperacioacuten entre la Comunidad ysus Estados miembros y las Repuacuteblicas nacidas de la disolucioacuten de la URSS Al ser acuerdosgenerales estos tratados diversas materias Por otro lado se celebraron como acuerdosmixtos o sea acuerdos en los que son partes simultaacuteneamente la CE y sus Estados miembros Podemos ahora recordar como ejemplo el Acuerdo de colaboracioacuten y cooperacioacuten suscrito e21 de junio de 1996 entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros por una partey la Repuacuteblica de Uzbekistaacuten por otra hecho en Florencia dispone en su artiacuteculo 72
La Repuacuteblica de Uzbekistaacuten accede a readmitir cualquiera de sus nacionales ilegalmentepresente en el territorio de un Estado miembro a peticioacuten de este uacuteltimo y sin mayoresformalidades y los Estados miembros acceden a readmitir a cualquiera de sus nacionales talcomo se definen a los fines comunitarios ilegalmente presente en el territorio de la Repuacuteblicade Uzbekistaacuten a peticioacuten de esta uacuteltima y sin mayores formalidades
La Repuacuteblica de Uzbekistaacuten conviene en celebrar acuerdos bilaterales con los Estadosmiembros que asiacute lo soliciten con el objeto de regular las obligaciones especiacuteficas dereadmisioacuten que contemple la obligacioacuten de readmisioacuten de nacionales de otros paiacuteses y depersonas apaacutetridas que lleguen al territorio de dicho Estado miembro procedentes de laRepuacuteblica de Uzbekistaacuten o que hayan llegado al territorio de la Repuacuteblica de Uzbekistaacutenprocedentes de dicho Estado miembro
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16 En este punto sigo la comunicacioacuten presentada por Joan David JANER TORRENS al
Congreso Internacional sobre Derechos Humanos celebrado en Zaragoza en 2000
titulado ldquoPoliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenrdquo el texto puedeverse en httpwwwunizaresderechos_humanosDOCUJORZJDJanerdoc17
BOE de 21 de Agosto de 1999 Ver asimismo entre otros el Acuerdo de colaboracioacuten y cooperacioacuten entrelas Comunidades Europeas y sus Estados miembros por una parte y Georgia por otra hecho en Luxemburgo el22 de abril de 1996 (artiacuteculo 75) BOE de 20 de Agosto de 1 999 Por el contrario en otros acuerdos conantiguas repuacuteblicas sovieacuteticas no se hace ninguacuten tipo de referencia a las claacuteusulas de readmisioacuten asiacute sucede por
Este acuerdo al igual que los otros acuerdos celebrados con las antiguas repuacuteblicas sovieacuteticasconfigura la readmisioacuten como un elemento maacutes de colaboracioacuten entre las partes contratantesy de ahiacute la ausencia de una regulacioacuten detallada de esta materia El acuerdo preveacute unaobligacioacuten muy concreta de las partes contratantes de readmitir sin ninguna otra formalidadque no sea la simple peticioacuten a los respectivos nacionales que se encuentren de forma ilegalen el territorio de la otra parte contratanteAsimismo este acuerdo preveacute la posibilidad de que se celebren acuerdos bilaterales dereadmisioacuten entre la Repuacuteblica de Uzbekistaacuten y los distintos Estados miembros de la UnioacutenEl objeto de estos acuerdos bilaterales seraacute concretar las distintas materias relacionadas conla obligacioacuten de readmisioacuten no soacutelo de los nacionales sino tambieacuten de los nacionales de otrosEstados o de los apaacutetridas que lleguen al territorio de otra parte contratante a partir de suterritorio nacional Al formular asiacute los acuerdos bilaterales futuros estamos ante una normaque enuncia un pactum de contrahendoPor tanto en claacuteusulas como la recogida en el texto encontramos la conjugacioacuten de la teacutecnicaconvencional multilateral con la bilateral Ello sucederaacute igualmente en el Acuerdo deAsociacioacuten con los Estados ACP que analizamos despueacutesJunto a las claacuteusulas de readmisioacuten contenidas en estos acuerdos de colaboracioacuten ycooperacioacuten cabe aludir tambieacuten a la regulacioacuten de esta materia contenida en los diferentesacuerdos de asociacioacuten (los Acuerdos europeos de asociacioacuten) celebrados entre laComunidad y sus Estados miembros y diversos Estados de Europa central y oriental a traveacutesde los cuales se da un tratamiento privilegiado a estos Estados con el objetivo de facilitar sufutura adhesioacuten a la UnioacutenLa cuestioacuten de la inmigracioacuten ilegal se configura como un elemento de especial relevanciasobre todo para los Estados miembros de la Unioacuten Por eso se valen todas las posibilidadesque poseen para insertar las claacuteusulas de readmisioacutenComo ejemplo podemos tomar el art 1021 del Acuerdo europeo de 12 de junio de 1995 porel que se crea una asociacioacuten entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros por
una parte y la Repuacuteblica de Lituania por otra18
el cual dispone que() dentro del aacutembito de sus respectivas atribuciones y competencias las Partes estableceraacutenuna cooperacioacuten destinada a prevenir las siguientes actividades ilegales () la inmigracioacutenilegal y la presencia ilegal de sus nacionales en e territorio de la otra Parte teniendo encuenta los principios y practicas de readmisioacutenrdquoEste tipo de claacuteusulas son frecuentes en los acuerdos de asociacioacuten con los otros dos Estadosbaacutelticos y con Eslovenia
Del anaacutelisis de este precepto se observa que a diferencia de los acuerdos celebrados con lasantiguas repuacuteblicas sovieacuteticas no se hace ninguna referencia expresa a la celebracioacuten defuturos acuerdos de readmisioacuten entre las partes sino que uacutenicamente se alude alestablecimiento de formas de cooperacioacuten destinadas a prevenir la inmigracioacuten ilegal elloincluye la adopcioacuten de medidas relativas a la readmisioacuten de personas que se encuentren demodo irregular en el territorio de las partes en el acuerdo
ejemplo en el Acuerdo de colaboracioacuteny cooperacioacuten entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembrospor una parte y Ucrania por otra de 14 de junio de 1994 BOE nbull 110 de 8 de mayo de 1998 por eso la UEestaacute tan interesada actualmente en celebrar con Ucrania un Acuerdo de este tipo
18 BOE de 11 de Marzo de 1998
C)EL ACUERDO DE ASOCIACIOacuteN CON LOS ESTADOS ACP
La poliacutetica de readmisioacuten y retorno de inmigrantes es seguida individualmente por algunosEstados europeos sobre todo Alemania con sus vecinos del Este y tambieacuten parece ser lapoliacutetica defendida actualmente por el Gobierno espantildeol Pero se ha producido en esta materiauna multilateralizacioacuten cuyo texto maacutes importante analizamos ahora
a) Panoraacutemica del Acuerdo de Asociacioacuten
El 23 de Junio de 2000 se firmaba en Cotonuacute (Beniacuten) el Acuerdo de Asociacioacuten entre 77Estados de Aacutefrica Caribe y Paciacutefico por un lado (los Estados ACP19) y la ComunidadEuropea y sus 15 Estados miembros por el otro
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El acuerdo se celebra por un periacuteodo de 20antildeos y tiene como fines el acelerar el desarrollo econoacutemico cultural y social de los EstadosACP el contribuir a la paz y a la seguridad y el propiciar un clima poliacutetico estable ydemocraacutetico (art 1)
En realidad el acuerdo es continuacioacuten de las llamadas cuatro Convenciones de Lomeacute queestablecieron en el pasado unas relaciones entre los Estados miembros de la ComunidadEuropea la misma Comunidad por un lado y los Estados de Aacutefrica el Caribe y el PaciacuteficoEstamos pues ante uno de los llamados acuerdos mixtos Algunos de los aspectos de la IVConvencioacuten de Lomeacute han sido analizados antes al examinar la claacuteusula ldquoDemocracia yDerechos Humanosrdquo
En el acuerdo de asociacioacuten firmado en Cotonuacute las materias comerciales se diferencian conclaridad de otras cuestiones Se parte desde luego de la idea del desarrollo sostenible(incluyendo los aspectos ambientales) de la democracia de los derechos humanos
Seguacuten su art 1 la asociacioacuten se centraraacute en el objetivo de reduccioacuten y a largo plazo deerradicacioacuten de la pobreza La misma norma indica que se realiza un enfoque integrado deldesarrollo teniendo presentes simultaacuteneamente los componentes poliacuteticos econoacutemicossociales culturales y ambientales del desarrollo
El Tiacutetulo II de la Parte Primera se denomina La Dimensioacuten Poliacutetica (arts 8-13) En ese Tiacutetulose establece el diaacutelogo poliacutetico se fijan asimismo los llamados elementos esenciales se hablade las poliacuteticas a favor de la paz la prevencioacuten y la resolucioacuten de conflictos y se pretendeestablecer la coherencia entre las poliacuteticas de la CE y el acuerdo de asociacioacuten
b)La readmisioacuten de los nacionales de las partes en la Convencioacuten de Cotonuacute
iquestQueacute nos dice este Acuerdo sobre inmigracioacuten Su ampliacutesimo art 13 resulta muy interesantese trata de una claacuteusula de readmisioacuten que es fruto de un arduo compromiso entre el modelode 1999 y los acuerdos bilaterales entre Estados
Ademaacutes habraacute que recordar la existencia de una Declaracioacuten de la Comisioacuten y del Consejo dela Unioacuten Europea la Declaracioacuten II inserta en el Acta Final de la Conferencia de Cotonuacute Ala hora de interpretar y de aplicar un tratado casi siempre se afirma que el Acta Final de la
19 Actualmente el nuacutemero de Estados ACP es de 78 pues se ha sumado CUBA pero no
firmoacute la Convencioacuten de Cotonou20 Consultar Guy FEUER Un nouveau paradigme pour les relations entre
lacuteUnion Europeacuteenne et les Eacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin2000 Revue Geneacuterale de Droit International Public 2002 pp 269 y ss
conferencia forma parte del mismo La Declaracioacuten afecta al paacuterrafo 5ordm de este art 13 Enrealidad la citada Declaracioacuten sentildeala que lo dispuesto en ese paacuterrafo ldquono prejuzgaraacute ladivisioacuten interna de poderes entre la Comunidad y sus Estados miembros por lo que se refiere ala celebracioacuten de acuerdos de readmisioacutenrdquo
En el art 13 encontramos algunos paacuterrafos que constituyen derecho blando (soft law eningleacutes) o sea que precisan desarrollo pero encontramos asimismo otros paacuterrafos queconstituyen derecho duro (hard law en ingleacutes) Entre las normas de derecho duroencontraremos a su vez aquellas que tienen efecto directo o sea que no precisan ninguacutendesarrollo para su ejecucioacuten o aplicacioacuten
Diferenciaremos pues las tres situaciones Normas de derecho blando normas de derechoduro pero sin efecto directo y normas de derecho duro con efecto directo
Claramente constituyen normas de derecho blando por ejemplo sus paacuterrafos 1 y 4 y elapartado a) del paacuterrafo 5
El primero de ellos afirma ldquoLa cuestioacuten de la inmigracioacuten seraacute objeto de un diaacutelogoprofundo en el marco de la asociacioacuten ACP-UErdquo Estamos ante una simple declaracioacuten debuenas intenciones poliacuteticas esas buenas intenciones se dejan para un futuro indeterminado
El mismo paacuterrafo 1 del art 13 recuerda que las partes estaacuten obligadas a respetar el DerechoInternacional de los Derechos Humanos y especialmente las normas que prohiacuteben ladiscriminacioacuten basada en el origen el sexo la raza la lengua y la religioacuten La norma generalque prohiacutebe la discriminacioacuten existe sin duda hoy tanto en el Derecho Internacional escrito
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como en la costumbre internacional
A su vez el paacuterrafo 4 del art 13 del Acuerdo de Cotonuacute con ese mismo contenido de derechoblando conecta inmigracioacuten y desarrollo con las siguientes observaciones
1ordf ldquoLas Partes consideran que las estrategias destinadas a reducir la pobreza a mejorar lascondiciones de vida y trabajo a crear empleos y a desarrollar la formacioacuten contribuyen alargo plazo a normalizar los flujos migratoriosrdquo Estamos ante una constatacioacuten de lasituacioacuten actual ante algo tan evidente que contribuye en gran medida a explicar lasmigraciones masivas
2ordf ldquoLas Partes tendraacuten en cuenta en el marco de las estrategias de desarrollo y laprogramacioacuten nacional y regional las dificultades estructurales vinculadas a los fenoacutemenosmigratorios con el fin de apoyar el desarrollo econoacutemico y social de las regiones de origen delos emigrantes y reducir la pobrezardquo De nuevo estamos ante una constatacioacuten evidente peroahora cargada de buenas intenciones las estrategias intentaraacuten el desarrollo econoacutemico yreducir la pobreza
3ordf ldquoLa Comunidad apoyaraacute en el marco de los programas de cooperacioacuten nacional y regionalla formacioacuten de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de origen en otro paiacutes ACP oen un Estado miembro de la Unioacuten Europeardquo Aunque es asimismo una norma que mira alfuturo y en tal sentido constituye derecho blando se concreta ya el campo de actuacioacuten laformacioacuten de nacionales de Estados del Sur
Asimismo tiene este caraacutecter blando el art 5 en su paacuterrafo a) que nos dice ldquoEl Consejo deMinistros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadas a lainmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de una poliacutetica
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Positivada en diversos tratados internacionales como la Carta de las NacionesUnidas art 55 los Pactos Internacionales de Derechos Humanos las ConvencionesEuropea y Americana de DH etc
de prevencioacutenrdquo Ese ldquocuando procedardquo deja a este oacutergano de la asociacioacuten (el Consejo deMinistros) la tarea de establecer medidas de prevencioacuten
El paacuterrafo 2 de este art 13 avanza un paso maacutes y ya puede ser considerado como derechoduro pero no es una norma que tenga efecto directo ideacutentica consideracioacuten cabe aplicar alapartado b) del paacuterrafo 5
Dice este paacuterrafo 2 que las partes ldquoconvienen en considerar que una asociacioacuten implica porlo que se refiere a la emigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses queresidan legalmente en sus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivoofrecerles derechos y obligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la nodiscriminacioacuten en la vida econoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra elracismo y la xenofobiardquo
Encontramos en la norma citada la equidad o el trato equitativo como criterio juriacutedico aaplicar a los nacionales de los Estados del Sur que residan legalmente Todo ello resulta muyloable a primera vista pero no queda claro por queacute razoacuten se habla ahora de trato equitativo ode ofrecer a los inmigrantes derechos y obligaciones ldquocomparables a los de sus ciudadanosrdquo yno se habla de respeto de los derechos humanos de los inmigrantes
En realidad en esta materia nos hallamos ante el choque de dos loacutegicas la intraestatal ointerna y la internacional El choque de ambas loacutegicas provoca perplejidad Si todos losEstados deben respetar sus compromisos internacionales en tal materia (loacutegica internacionalestablecida en el paacuterrafo 1) iquestpor queacute se cambia ahora de loacutegica se dejan las cuestiones deltrato a cada una de las partes y se les permite que disentildeen realicen y controlen esa llamadaldquopoliacutetica de integracioacutenrdquo
Ademaacutes surge la eterna duda iquestNo se les debe dar tambieacuten un trato equitativo a los queresiden de un modo irregular Si las partes se hubieran situado en el terreno preciso de losDH desde luego los Estados seguiriacutean disponiendo de su competencia para expulsar a losextranjeros pero no de cualquier forma sino respetando siempre sus DH residan regular oirregularmente
Por otro lado el paacuterrafo 5 apartado b) sentildeala ldquoLas Partes convienen en particular engarantizar que los derechos y la dignidad de las personas se respeten en todo procedimientoiniciado para conseguir el retorno de los inmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A esterespecto las autoridades interesadas concederaacuten las facilidades administrativas necesariaspara el retornordquoSi partimos del criterio central de los DH que todos los Estados deben respetar iquestno resultainuacutetil este paacuterrafo Todos los Estados estaacuten obligados a respetar los DH de todas laspersonas en los procedimientos de retorno o en otros procedimientos
En tercer lugar nos encontramos con normas de derecho duro y con efecto directo Son lospaacuterrafos 3 y 5 c) i)
El paacuterrafo 3 presenta bastante intereacutes dice ldquoCada Estado miembro concederaacute a lostrabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzan legalmente una actividad en su territorioun trato caracterizado por la ausencia de toda discriminacioacuten basada en la nacionalidad conrelacioacuten a sus propios nacionales en lo referente a condiciones de trabajo remuneracioacuten ydespido Cada Estado ACP por su parte concederaacute a este respecto un trato no discriminatoriocomparable a los trabajadores nacionales de los Estados miembrosrdquoDesde luego ese trato no discriminatorio se concede uacutenicamente a los trabajadores que ejerzanlegalmente una actividad no a los que se hallen irregularmente El efecto directo puedehallarse en la exigencia de la no discriminacioacuten en aspectos tan concretos como condicionesde trabajo remuneracioacuten y despido
Otra vez surge la pregunta de si los trabajadores que residen irregularmente en territorio de unEstado pueden ser discriminados en las condiciones de trabajo en la remuneracioacuten y en eldespido si se interpreta correctamente la norma transcrita asiacute se deduce Entoncesacudiendo a los DH iquestrespetan tales Derechos los Estados europeos de acogida o los DHsirven tan soacutelo de pantalla de actuacioacuten en ciertos casos y no se aplican a otros casos
La norma que nos ofrece mayor intereacutes que desde luego tiene efecto directo se halla enel art 5 c) i) contiene una claacuteusula estaacutendar de readmisioacuten y dice
rdquo Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nordm 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivasrdquo
Esta norma exige pues la readmisioacuten entre nacionales de las partes que residan ilegalmente enterritorio de otra parte esa readmisioacuten debe aceptarse ldquoa peticioacuten de una de las partes y sinmediar maacutes traacutemitesrdquo Y no olvidemos que se entiende por partes la Comunidad sus Estadosmiembros y cada uno de los Estados ACP
iquestSignifica el art 13 del Acuerdo de Cotonuacute que los Estados de la UE y los Estados ACP sehallan en pie de igualdad en materia de inmigracioacuten En la teoriacutea juriacutedica asiacute parece en larealidad esa igualdad formal no existe puesto que la inmigracioacuten se produce en estosmomentos de Sur a Norte y no al reveacutes
c) La readmisioacuten de los extranjeros y de los apaacutetridas
iquestQueacute sucede con el art 13 paacuterrafo 5 c) ii) Que tampoco tiene efecto directo pero completala norma anterior Porque en eacutel se preveacute lo siguiente
ldquoii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retornordquo
Esta uacuteltima norma sin duda es un pactum de contrahendo En virtud de la misma en unfuturo no muy lejano se podraacuten concluir acuerdos bilaterales con los Estados ACP sobre lareadmisioacuten y el retorno de nacionales Se pretende pues asegurar la readmisioacuten y el retornopor una doble viacutea La multilateral y la bilateral Pero lo maacutes novedoso de esta norma es queademaacutes preveacute que los Estados ACP tambieacuten admitan a los nacionales de otros Estados eincluso a los apaacutetridas
Podemos afirmar por tanto que los Estados ACP (que reciben importantes fondoseconoacutemicos de la UE) estaraacuten condicionados por el Acuerdo de Cotonou y por los acuerdosbilaterales que se celebren en el futuro Y nada hace pensar que la UE no condicione laconcesioacuten de fondos a esos Estados al control que hagan de la inmigracioacuten hacia la UnioacutenEuropea Es posible incluso que se establezca alguacuten tipo de automatismo entre ambascuestiones El Estado que readmite recibe maacutes fondos de la UE el Estado que no readmiteve mermados sus fondos de la UE Dicho automatismo seguramente no se estableceraacute en lanorma (al menos de momento seriacutea muy descarado y ciacutenico) pero puede establecerse en loshechos en la aplicacioacuten de la norma
Si ello sucede 77 Estados del Sur de donde proceden actualmente muchos miles deinmigrantes ademaacutes de sufrir el subdesarrollo deberaacuten convertirse en policiacuteas (iquesto tal vezdebieacuteramos decir en carceleros) de su poblacioacuten impidiendo la libre circulacioacuten de laspersonas
Pues bien esa perspectiva de la aplicacioacuten del Acuerdo de Cotonuacute en materia de inmigracioacutenya se baraja constantemente en la actualidad Ello sucede incluso cuando en estos momentosel Acuerdo analizado no ha entrado en vigor
Y en dicha perspectiva la Comunicacioacuten de la Comisioacuten Europea de Diciembre de 2002(antes citada) sentildeala que para el periacuteodo 2000-2006 y para efectos de readmisioacuten la UEdispone de unos recursos financieros programados con cargo a la ayuda exterior vinculadoscon la cuestioacuten migratoria de 934468288 euros (p 52) iquestNo se detraeraacuten esos fondos de losque la UE dedica ahora a la cooperacioacuten al desarrollo De momento resulta curioso saberque el 13acute7 procede del Fondo Europeo de Desarrollo
C) EL ACUERDO DE READMISIOacuteN FIRMADO CON LA REGIOacuteNADMINISTRATIVA ESPECIAL DE HONG KONG
Como sentildealaba antes el 27 de Noviembre de 2002 firmaban la CE y la Regioacuten AdministrativaEspecial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China (en adelante Hong Kong) un acuerdosobre readmisioacuten de residentes ilegales
22
Es el primer acuerdo de readmisioacuten firmado por laComunidad Europea sin duda a eacutel seguiraacuten otros que se estaacuten negociando desde hace tiempo
Estamos pues ante un acuerdo puramente comunitario no ante un acuerdo mixto De estaforma se aplican el art 63 3ordm b) y el art 300 del TCE Seguacuten esas normas el Consejodecidiraacute por unanimidad tras consultar al Parlamento Europeo
Las negociaciones habiacutean comenzado antildeo y medio antes los Estados miembros fueronregularmente consultados en todas las etapas de las mismas
22 El Acuerdo consta de 21 artiacuteculos 6 Anexos y tres declaraciones conjuntas en la
primera de dichas declaraciones las partes toman nota de queacute se entiende porautorizacioacuten de residencia en el derecho de Hong Kong
En su Informe de 7 de Noviembre de 200223
el Parlamento Europeo se queja de que no hayasido informado durante las negociaciones y deba emitir su dictamen sobre un acuerdo yarubricado por los plenipotenciarios se queja pues de que no se haya cumplido el art 97 delReglamento del Parlamento Europeo que obliga a la Comisioacuten Europea y al Consejo de la UEa informar al oacutergano parlamentario sobre el desarrollo de las negociaciones La queja estaacutefundamentada porque una vez firmado el acuerdo no seraacute posible presentar enmiendas almismo ni a los protocolos anexos si los hubiere
El preaacutembulo del acuerdo se refiere al Reglamento (CE) del Consejo 5392001 sobre visadosque exime a los titulares de un pasaporte de Hong Kong de la obligacioacuten de tener un visadopara entrar en territorio de los Estados miembros de la UE para estancias de una duracioacuteninferior a tres meses En realidad la firma del acuerdo con Hong Kong se vioacute facilitada tantopor el reducido nuacutemero de inmigrantes irregulares que puede originar como por la concesioacutende la supresioacuten del requisito del visado para los ciudadanos de esa Regioacuten AdministrativaEspecial
Desde luego en otros acuerdos que se estaacuten negociando la CE no parece que vaya a concederla exencioacuten de visado los casos de Sri Lanka y Pakistaacuten Estados con los cuales se negocianacuerdos de readmisioacuten seguramente no permiten actuar del mismo modo que con HongKong
Tambieacuten sentildeala el preaacutembulo que este acuerdo no se aplica a Dinamarca A ella se antildeade unaDeclaracioacuten en la que se observa que en el futuro Dinamarca y Hong Kong celebraraacuten unacuerdo en las mismas condiciones que el ahora estudiado
Por otro lado se crea un Comiteacute de Readmisioacuten formado por representantes de las partes (elart 17 regula su formacioacuten y sus competencias) la Comunidad estaraacute representada por laComisioacuten asistida por los expertos nombrados por los Estados miembros
Los aspectos baacutesicos planteados por el Acuerdo con Hong Kong podemos resumirlos encuatro La reciprocidad en la readmisioacuten el procedimiento de readmisioacuten la proteccioacuten de losdatos de caraacutecter personal y la posibilidad de protocolos complementarios y acuerdosbilaterales
a)La reciprocidad en la readmisioacuten
La reciprocidad en la readmisioacuten aparece sobre todo en los arts 2 a 5 del Acuerdo En lateoriacutea juriacutedica estamos ante una reciprocidad milimeacutetrica total Primero se regulan lasobligaciones de Hong Kong despueacutes las de la Comunidad Europea
Respecto a Hong Kong se habla de readmisioacuten de residentes permanentes en ese territoriochino y de la readmisioacuten de personas dependientes de otra jurisdiccioacuten Desde luego no sehabla de nacionales hongkoneses porque Hong Kong al no ser un Estado no atribuyeninguna nacionalidad en todo caso se puede adquirir la nacionalidad china
Seguacuten el texto del art 1 Hong Kong readmitiraacute en su territorio a los residentes permanentesy a los antiguos residentes permanentes que no cumplan o hayan dejado de cumplir losrequisitos de entrada estancia o residencia vigentes en el territorio de un Estado de la UE
Esa readmisioacuten se produce a peticioacuten de un Estado miembro de la UE y siguiendo elprocedimiento previsto en el mismo Acuerdo Esa obligacioacuten de readmisioacuten exige ademaacutes ala Regioacuten Administrativa Especial china la expedicioacuten sin demora de un documento de viaje nnecesario para el retorno
23 A5-03812002 pp 7-8 sobre todo Era Ponente Graham R WATSON
La Regioacuten Administrativa Especial tambieacuten se compromete a readmitir a personas sujetas aotra jurisdiccioacuten en dos situaciones
-Que en el momento de su entrada en territorio de un Estado de la UE estuvieran en posesioacutende un visado o de una autorizacioacuten de residencia vaacutelidos expedidos por Hong Kong o
-Que entren ilegalmente en territorio de un Estado de la Unioacuten llegando directamente desdeterritorio de Hong Kong Desde luego esta condicioacuten no se aplica si llegada directa se debe aun simple traacutensito por el aeropuerto internacional de esa Regioacuten china
La reciprocidad obliga asimismo a los Estados miembros de la UE (siempre con la excepcioacutende Dinamarca) Estos deben readmitir a sus nacionales y antiguos nacionales si no cumplen ohan dejado de cumplir los requisitos de entrada estancia o residencia vigentes en Hong KongTambieacuten el Estado miembro debe expedir sin demora el documento de viaje necesario para elretorno de esa persona
Tambieacuten aquiacute habla el art 5 de la readmisioacuten de personas sujetas a otra jurisdiccioacuten en lasdos hipoacutetesis mencionadas para la Regioacuten china Estar en posesioacuten de un visado o de unaautorizacioacuten de residencia vaacutelidos expedidos por el Estado miembro o haber entradoilegalmente en territorio hongkoneacutes llegando directamente del territorio del Estado miembroDesde luego esta segunda posibilidad tampoco juega cuando esa persona efectuoacute un traacutensitopor un aeropuerto internacional de un Estado de la UE
En general la lectura de estas normas da idea de una reciprocidad admisible no resulta tanformal como en el caso de los Estados ACP donde casi los uacutenicos que pueden hallarseirregularmente son sus nacionales no los nacionales de los Estados miembros de la UE
b)El procedimiento de readmisioacuten
El procedimiento de readmisioacuten ocupa los arts 6 al 11 ambos incluidos Por regla generaldicho procedimiento requiere la presentacioacuten de una solicitud formal por el requirente a laparte requerida Como excepcioacuten esa solicitud puede ser sustituida por una simplecomunicacioacuten escrita si la persona a la que afecta el procedimiento tiene un documento deviaje o de residencia vaacutelidos o si tal persona desea retornar voluntariamente en este sentidopues el procedimiento permite alguna flexibilidad
La solicitud de readmisioacuten resulta maacutes formal maacutes compleja porque en ella deben hallarselos datos personales de la persona afectada (incluido el dato del uacuteltimo lugar de residencia)copias de los documentos que prueben la nacionalidad de esa persona o den indiciosrazonables de dicha nacionalidad e informacioacuten sobre cualquier medida de proteccioacuten o deseguridad que pueda resultar necesaria en el traslado
En ocasiones resulta difiacutecil probar la nacionalidad o la residencia permanentes de unapersona ello suele hacerse documentalmente mediante pasaportes documentos de identidadcartillas militares etc Si no existen pruebas concretas de nacionalidad se puede llegar apresunciones de la misma
Otro aspecto importante en el procedimiento son los plazos Existe un plazo maacuteximo de unantildeo para que se presente la solicitud de readmisioacuten el plazo comienza a correr desde elmomento en que las autoridades de una de las partes tengan conocimiento de la situacioacutenirregular de una persona
Presentada una solicitud de readmisioacuten la parte requerida tiene un plazo razonable que enninguacuten caso deberaacute ser superior a un mes
Si la solicitud debe probarse la denegacioacuten de la readmisioacuten tambieacuten debe fundamentarse Sitranscurre el plazo de un mes sin respuesta el traslado se considera aprobado entonces elinteresado debe ser trasladado en un plazo maacuteximo de tres meses
Antes del traslado deben acordarse la fecha el punto de paso de la frontera y los eventualesescoltas El traslado puede hacerse por cualquier medio sobre todo aeacutereo puede recurrirse(dice el art 11 2ordm) a vuelos regulares y vuelos chaacuterter
c)La proteccioacuten de los datos de caraacutecter personal
Para los efectos de los DH este aspecto resulta crucial su regulacioacuten aparece en los arts 15-16 del Acuerdo
Ha de tenerse presente que la solicitud de readmisioacuten ndashAnexo5- solicita datos como el sexodescripcioacuten fiacutesica (talla sentildeales distintivas etc) alias (nombres apodos) estado de salud eldquoindicacioacuten de peligrosidad particular de la persona (por ejemplo presuncioacuten de delito gravecomportamiento agresivo)
De alguna forma pues se estaacute ya equiparando a quien reside irregularmente a un delincuentetanto es asiacute que no se respeta su presuncioacuten de inocencia pues se comunican presunciones dedelitos graves (no delitos cometidos y probados)
El procesamiento de los datos personales se somete a las respectivas normativas internas enel caso de la CE se somete en concreto a lo que diga la Directiva 9546CE del ParlamentoEuropeo y del Consejo
24
El Acuerdo contiene ademaacutes algunos principios sobre la materia Destacan los siguientes
-El tratamiento se realizaraacute de forma leal y liacutecita
-Soacutelo se recaban para la readmisioacuten no para otras finalidades
-Los datos deben ser adecuados pertinentes y proporcionados a los fines perseguidos
-Soacutelo podraacuten comunicarse a las autoridades competentes etc
-Deben ser exactos y actualizados
Ciertamente el tema de los datos resulta difiacutecil de regular el desconocimiento de los mismospor la persona sometida al procedimiento de readmisioacuten resultaraacute un verdadero problema a lahora de defender sus derechos
d)La posibilidad de protocolos complementarios y acuerdos bilaterales
El Acuerdo permite asimismo la celebracioacuten de protocolos complementarios y acuerdosbilaterales Cabe diferenciar ambas figuras
Efectivamente el art18 preveacute la celebracioacuten de protocolos complementarios de aplicacioacutenentre Hong Kong y un Estado miembro tales protocolos versaraacuten sobre la designacioacuten de lasautoridades competentes los puntos de paso fronterizo y las condiciones aplicables al traacutensitocon escolta tambieacuten pueden enumerar medios y documentos distintos a los previstos en elAcuerdo
Estaacute asimismo prevista la celebracioacuten de acuerdos bilaterales La Declaracioacuten conjuntarelativa a Dinamarca advierte que el Acuerdo no se aplica a este Estado miembro de la UE
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DOCE L 281 23-11-1995 p 31
pero este Estado y Hong Kong deben celebrar ldquoun acuerdo de readmisioacuten en las mismascondiciones del presente Acuerdordquo
La Declaracioacuten conjunta relativa a Islandia y Noruega preveacute la misma solucioacuten para ambosEstados que no son miembros de la CE pero mantienen estrechas relaciones con ella En talsentido no debe olvidarse que Islandia y Noruega participan en el denominado ldquoacervoSchengenrdquo
El Acuerdo regula incluso la posible incompatibilidad entre los acuerdos bilaterales y eacutelmismo en tal caso las normas del Acuerdo tendraacuten prioridad sobre otros tratadosinternacionales
E)LA CLAacuteUSULA DE READMISIOacuteN DEL ACUERDO DE ASOCIACIOacuteN CONCHILE
En Diciembre de 2002 se firmaba el acuerdo por el que se establece una asociacioacuten entre laComunidad Europea y sus Estados miembros por una parte y la Repuacuteblica de Chile porotra
25 Mediante eacutel se establece ldquouna asociacioacuten poliacutetica y econoacutemica entre las partes basada
en la reciprocidad el intereacutes comuacuten y la profundizacioacuten de sus relaciones en todos los aacutembitosde su aplicacioacutenrdquo (art 2)
La Parte tercera dedicada a la cooperacioacuten incluye la cooperacioacuten econoacutemica cienciatecnologiacutea y sociedad de la informacioacuten cultura educacioacuten y sector audiovisualadministracioacuten puacuteblica y cooperacioacuten interinstitucional cooperacioacuten en materia social y otrosaacutembitos de cooperacioacuten
En este uacuteltimo epiacutegrafe se situacutea la cooperacioacuten en materia de inmigracioacuten ilegal regulada porel art 46 Se establece juntamente con la cooperacioacuten en materia de drogas y lucha contra elcrimen organizado (art 47) Demasiadas veces se unen la inmigracioacuten su irregularidad oilegalidad el traacutefico de drogas y la lucha contra el crimen organizado los redactores denormas que abordan o regulan estas materias conjuntamente tal vez parecen demostrar undeseo (que acaso sea inconsciente) de criminalizar la inmigracioacuten Si la hipoacutetesis apuntada seconfirma no debemos olvidar que de una criminalizacioacuten de la inmigracioacuten a la justificacioacutende la xenofobia no media maacutes que un paso muy pequentildeo
Vayamos ahora al derecho positivo seguacuten este acuerdo Dice el art 46 1ordm que la Comunidady Chile acuerdan cooperar para prevenir y controlar la inmigracioacuten ilegal Desde estaperspectiva se regula la readmisioacuten
-Chile acuerda readmitir a sus nacionales que se encuentren ilegalmente en territorio de unEstado miembro de la UE esa readmisioacuten se produciraacute ldquoa peticioacuten de este uacuteltimo y sin maacutesformalidadesrdquo
-Los Estados miembros acuerdan readmitir a sus nacionales en iguales condiciones Ilegalidaden la estancia peticioacuten de Chile y sin maacutes formalidades
Estamos pues ante una claacuteusula que solamente sirve en cuanto a la readmisioacuten de nacionalesrespectivos
El art 46 tambieacuten exigen a las partes que proporcionen a sus nacionales documentos deidentidad apropiados
25 Texto en DOCE L 352 30-12-2002 p 3
Esta claacuteusula sin duda resulta inicial por eso su paacuterrafo 3ordm indica que las partes puedencelebrar en el futuro acuerdos de readmisioacuten que incluyan ldquouna obligacioacuten de readmisioacuten denacionales de otros paiacuteses y de apaacutetridasrdquo Por tanto en el futuro seraacute la Comunidad laque celebre con Chile estos acuerdos complementarios de readmisioacuten
Mientras no se celebren esos acuerdos complementarios entre Chile y la Comunidad Chilepuede celebrar acuerdos bilaterales con cada Estado miembro para regular las obligacionesespeciacuteficas de readmisioacuten ldquoincluida la obligacioacuten de readmisioacuten de nacionales de otros paiacutesesy de apaacutetridasrdquo
Tambieacuten conviene resaltar que el Consejo de Asociacioacuten (establecido como oacutergano deaplicacioacuten y de seguimiento del acuerdo) examinaraacute otros esfuerzos conjuntos en esta materia
Posiblemente la inmigracioacuten entre Chile y la UE no sea demasiado amplia pero esta claacuteusulada idea de hasta queacute punto la Unioacuten mantiene una poliacutetica convencional seguacuten la cual todoslos tratados o acuerdos que celebra tienen su correspondiente claacuteusula de readmisioacuten
V)REFERENCIA A LA PRAacuteCTICA ESPANtildeOLA EN TRATADOS DE READMISIOacuteN
Junto a los tratados en los que es parte la CE podemos examinar la praacutectica espantildeola en lamisma materia Hablamos pues de tratados bilaterales
Diferenciaremos varios grupos Acuerdos con Estados con los que existe la libre circulacioacutende personas acuerdos con los candidatos a ser miembros de la UE en concreto Rumania yBulgaria el acuerdo de 1992 con Marruecos y la celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
Como sabemos esta praacutectica bilateral no ha sido totalmente sustituida por la praacutecticacomunitaria acaso no lo sea en el futuro como demuestra el hecho de que el acuerdo conHong Kong prevea que los Estados miembros de la UE puedan firmar protocoloscomplementarios con dicha Regioacuten Administrativa Especial china
a)Los acuerdos con Estados con los que existe libre circulacioacuten de personas
Podemos incluir en este grupo cuatro acuerdos el celebrado en 1988 con Francia el celebradoen 1993 con Portugal el concluido con Italia en 1999 y el anunciado en 2002 con Suiza
El acuerdo de 8 de Enero de 1988 entre el Gobierno del Reino de Espantildea y el Gobiernode la Repuacuteblica Francesa relativo a la readmisioacuten en Puestos Fronterizos de personas ensituacioacuten de estancia ilegal firmado en Madrid
26
se aplica en primer lugar a los nacionales deambos Estados
Pero se aplica asimismo a los extranjeros que hayan entrado de forma ilegal en el territorio delotro Estado es necesaria en este caso una solicitud regulada de modo bastante completo enlos arts 5-6 del acuerdo El plazo para la readmisioacuten en frontera es extraordinariamenteraacutepido pues solamente admite cuatro horas
El acuerdo regula asimismo el llamado ldquotraacutensito para la expulsioacutenrdquo de nacionales de otrosEstados cuando la continuacioacuten del viaje y su admisioacuten en el paiacutes de destino esteacutenplenamente aseguradas El traacutensito por viacutea aeacuterea puede efectuarse en su caso bajo custodiade policiacuteas del Estado remitente
El convenio entre el Reino de Espantildea y la Repuacuteblica Portuguesa relativo a la readmisioacutende personas en situacioacuten irregular era firmado en Granada el 15 de Febrero de 1993
27
Alcontrario de lo que sucediacutea con Francia este convenio con Portugal solamente regula lareadmisioacuten de nacionales de terceros Estados Norma asimismo el traacutensito a efectos deexpulsioacuten a efectuar por viacutea aeacuterea o excepcionalmente por viacutea terrestre o mariacutetima
El acuerdo entre Espantildea e Italia relativo a la readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular era firmado en Roma el 4 de Noviembre de 1999
28
Similar al acuerdo con Portugalregula la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses y se basa en el acuerdo de Schengen
La novedad en este caso viene dada por la mejor regulacioacuten del traacutensito por expulsioacuten (arts 6-11) a esa materia (claacutesica en este tipo de acuerdos) se une el traacutensito consiguiente a unaresolucioacuten de denegacioacuten de entrada en el territorio
Por otra parte se norma la proteccioacuten de los datos (art 13) Desgraciadamente dichaproteccioacuten resulta bastante relativa pues los datos personales comunicados por las partes
26 Texto en BOE de 6 de Mayo de 1989
27 Texto en BOE de 31 de Marzo de 1995
28 Ver texto en Documentacioacuten
entre siacute pueden transmitirse no soacutelo a las autoridades encargadas de aplicar este acuerdo sinotambieacuten a otras personas
Finalmente en este grupo de convenios ha de incluirse el convenio hispano-suizo dereadmisioacuten de personas en situacioacuten irregular cuya firma era autorizada por el Gobiernoespantildeol el 29 de Noviembre de 2002
29
Este convenio tiene un protocolo administrativo queregula sobre todo el procedimiento para la aplicacioacuten
Si incluyo a Suiza en este grupo de Estados casi al mismo nivel que los dos Estadosmiembros de la UE citados (Francia y Portugal) ello obedece sobre todo al hecho de queexiste un Acuerdo sobre libre circulacioacuten de personas entre Suiza y la Comunidad Europea alentrar en vigor ese acuerdo el 1 de Junio de 2002 ello implica que los nacionales de eseEstado disponen de la libertad de circulacioacuten por los Estados miembros de la Unioacuten comosucede tambieacuten con los nacionales de Noruega Islandia y Liechtenstein en virtud del acuerdode creacioacuten del llamado Espacio Econoacutemico Europeo Ello tiene una consecuencia inmediatala revisioacuten del Reglamento (CE) Nordm 5392001 que establece la lista de terceros paiacuteses cuyosnacionales estaacuten obligados a visado y la lista de aquellos exentos de esa obligacioacuten (elReglamento sobre visados) en la revisioacuten Suiza no apareceraacute ya en la lista segunda (denacionales exentos) como es sabido en la revisioacuten se incluiraacute a Ecuador en la lista primera
b) Los acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a la UE
Debemos referirnos asimismo a cinco acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a laUnioacuten Europea los celebrados con Rumania y Bulgaria en 1996 con Lituania en 1998 y conla Repuacuteblica Eslovaca y Letonia en 1999
Todos ellos tienen un contenido muy similar y suelen abordar tres o cuatro aspectossustantivos Readmisioacuten traacutensito problemas administrativos y financieros y ndashsolo algunos-laproteccioacuten de los datos personasle Seguacuten sus breves preaacutembulos todos se basan en lareciprocidad (aunque esta reciprocidad sea en gran parte formal en la realidad pues losintereses de ambos Estados no son ni mucho menos de ideacutentico peso o calibre y el Estado quetienen mucho mayor intereacutes en la readmisioacuten sea Espantildea)
El acuerdo con Rumania se firma el 29 de Abril de 1996 en Bucarest30
Seguacuten su art 1 laspartes se comprometen a readmitir en su territorio a quienes hayan dejado de satisfacer o nosatisfagan los requisitos de entrada o de estancia en el territorio de la otra parte siempre quetengan la nacionalidad de la otra o se presuma que poseen esa nacionalidad Por tanto laobligacioacuten de readmisioacuten afecta a los nacionales o a los presuntos nacionales no a losextranjeros Dicha readmisioacuten debe hacerse sin formalidades
Es pues baacutesica la prueba de la nacionalidad dicha prueba se obtiene por Documento Nacionalde Identidad Certificado de nacionalidad o de registro civil pasaporte cartilla militar etc
Tambieacuten en este acuerdo la respuesta debe ser muy raacutepida en el plazo maacuteximo de ocho diacuteasLas peticiones de informacioacuten complementaria tambieacuten se tramitan en ese plazo Larecepcioacuten de la persona cuya readmisioacuten se haya aceptado habraacute de producirse en un plazomaacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo regula a su vez el denominado ldquotraacutensito a efectos de extrantildeamientordquo (arts 6-9)No se usa el teacutermino extrantildeamiento en su sentido ordinario de destierro de un nacional a un 29 Noticia en httpwwwiurislexnet
30 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasaac-004htm
paiacutes extranjero sino en un sentido mucho maacutes general Traacutensito de nacionales de nacionalesde terceros Estados obligados a abandonar el territorio de una de las partes en otras palabrasestamos ante una expulsioacuten de extranjeros el teacutermino correcto deberiacutea ser el de expulsioacutenpuesto que el Derecho Internacional Puacuteblico prohiacutebe el extrantildeamiento de nacionales (cadaEstado debe soportar a sus nacionales aunque puede expulsar a los extranjeros)
En dichas normas se regulan aspectos administrativos de dicho mal llamado extrantildeamientoDatos de la persona escolta admisioacuten en el territorio del Estado de destino etc En lasmismas normas se recoge el claacutesico principio de NO DEVOLUCIOacuteN El traacutensito podraacute serdenegado si la persona que sufre esa expulsioacuten puede ser perseguido en el Estado de destinopor su raza religioacuten nacionalidad pertenencia a un grupo social o sus opiniones poliacuteticas
Tambieacuten puede ser denegado el traacutensito si el extranjero corre el riesgo de ser acusado ocondenado en el Estado de destino por un tribunal penal por hechos anteriores al traacutensito Sepretende asiacute no disfrazar una expulsioacuten de un extranjero con algo distinto la extradicioacuten
El acuerdo con Bulgaria31 se firma el 16 de Diciembre de 1996 en Sofiacutea y tiene una
estructura similar como antes indiqueacute Regula pues la readmisioacuten de nacionales de losEstados partes regula la prueba de la nacionalidad etc El plazo maacuteximo para la respuesta a lasolicitud de la readmisioacuten en este acuerdo es de diez diacuteas (art 3 paacuterrafo 4ordm) la recepcioacuten de lapersona cuya readmisioacuten se haya aceptado tiene asimismo un plazo maacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo con Bulgaria habla en su segunda parte correctamente de ldquoTraacutensito a efectos deexpulsioacutenrdquo El contenido de esta parte es muy similar al analizado acuerdo con RumaniaPero ofrece un pequentildeo aacutengulo diferencial pues el traacutensito a efectos de expulsioacuten puede serdenegado (art 7) en tres supuestos
-Aplicando el principio de NO DEVOLUCIOacuteN
-No disfrazando ademaacutes el sentido de la expulsioacuten por el sentido de una extradicioacuten y
-Si el extranjero figura en las listas de personas que tienen prohibida la entrada en el territoriode la parte en el cual se realiza el traacutensito o si constituye una amenaza contra la seguridadnacional el orden puacuteblico y la salud puacuteblica
El acuerdo entre Espantildea y Lituania de 8 de Noviembre de 199832
resulta el maacutes completopor su contenido No solamente regula la readmisioacuten de los nacionales de las partescontratantes sino tambieacuten la de los nacionales de otro Estados y de los apaacutetridas (arts 5-9)
Se refiere asimismo al traacutensito y a la proteccioacuten de datos personales incluyendo normas quepodemos considerar estaacutendar en estos acuerdos
Los acuerdos con la Repuacuteblica Eslovaca (de 3 de Marzo de 1999) y con Letonia (de 30 deMarzo de 1999) resultan muy similares entre siacute y con el acuerdo firmado el antildeo anterior conLituania Existen pequentildeas variaciones no obstante por ejemplo el acuerdo con laRepuacuteblica Eslovaca dedica un capiacutetulo especiacutefico a gastos (cap IV art 13)
Junto a estas variaciones algunas normas se han estandarizado por ejemplo la norma relativaa la proteccioacuten de los datos es ideacutentica en los acuerdos de Espantildea con Lituania (art 13) laRepuacuteblica Eslovaca (art 14) y Letonia (art 13)
Finalmente cabe hacer una pequentildea reflexioacuten Dada la libre circulacioacuten de personas existenteen la Unioacuten Europea cuando los tres uacuteltimos Estados citados se transformen en miembros dela UE parece que estos acuerdos deberaacuten limitar su contenido en otras palabras se
31 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasacc-010htm
32 Texto en Documentacioacuten
circunscribiraacuten uacutenicamente a la readmisioacuten de los nacionales de Estados no miembros de laUE los problemas derivados de la libre circulacioacuten intra-Unioacuten no pueden regularse desdeluego por acuerdos bilaterales entre Estados sino por normas de la misma Unioacuten que primansobre cualquier norma de cualquier Estado miembro
c)El acuerdo con Marruecos
El 13 de Febrero de 1992 se firmaba en Madrid el acuerdo entre el Reino de Espantildea y elReino de Marruecos relativo a la circulacioacuten de personas el traacutensito y la readmisioacuten deextranjeros entrados ilegalmente
33
A pesar de su denominacioacuten formal estamos ante untiacutepico acuerdo de readmisioacuten Se estructura en tres capiacutetulos El primero dedicado a lareadmisioacuten de extranjeros el segundo al traacutensito para la expulsioacuten y el tercero a otrasdisposiciones
Cronoloacutegicamente el segundo de los acuerdos bilaterales analizados en esta Unidad suimportancia real lo hace ser considerado el primero por dos razones El acuerdo con Francialo es con un miembro de la UE y los franceses no pueden ser considerados pues extranjeros yen segundo teacutermino una fuerte corriente migratoria se dirige desde territorio marroquiacute haciaEspantildea
El acuerdo con Marruecos afirma en su art 1 que las autoridades de las partes ldquoreadmitiraacutenen su territorio a peticioacuten formal de las autoridades fronterizas del Estado requirente a losnacionales de paiacuteses terceros que hubieren entrado ilegalmente en el territorio de este uacuteltimoprocedentes del Estado requeridordquo Por tanto ndashy este aspecto resulta baacutesico- estamos ante unanorma de readmisioacuten de extranjeros no de marroquiacutees por Marruecos ni de espantildeoles porEspantildea
Seguacuten el art 2 del acuerdo el Estado requirente debe probar pues tres aspectos Primero lanacionalidad del extranjero (nacionalidad insisto de un Estado distinto a las partes) ensegundo lugar la entrada ilegal en el territorio del Estado requirente en tercer teacutermino laprocedencia de territorio del Estado requerido
La aplicacioacuten estricta de la norma citada obliga pues a Espantildea a no devolver a las personascuya nacionalidad no pueda probar o cuya entrada ilegal o cuya procedencia no puedademostrar
Tambieacuten interesa recordar la claacuteusula de no readmisioacuten el art 3 regula los casos en loscuales NO HAY OBLIGACIOacuteN DE READMITIR No existe obligacioacuten de readmitir a losnacionales de Estados terceros que tengan fronteras con el requirente a los que hayan sidoautorizados a permanecer en el territorio del requirente a los que entraran legalmente y a losque se haya reconocido la condicioacuten de refugiados seguacuten el Derecho Internacional
El capiacutetulo dedicado al traacutensito para la expulsioacuten de extranjeros no ofrece demasiadaspeculiaridades No obstante el art 7 advierte que el traacutensito para la expulsioacuten podraacute serdenegado en cinco supuestos
-Cuando el extranjero tenga prohibida la entrada en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado penalmente en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado en el Estado de destino (que desde luego ha deser distinto al de traacutensito)
33 Texto en httpwwwmiresderechoacac130292htm
-Cuando el extranjero corra el riesgo de sufrir malos tratos en el Estado de destino y
-Cuando se solicite la expulsioacuten para uno de los miembros de la llamada UMA (Unioacuten delMagreb Aacuterabe)
Sin duda resulta sorprendente que no se aplique en su totalidad el principio de NODEVOLUCIOacuteN El supuesto cuarto recoge una parte de este principio pero no sentildeala que nose admitiraacute el traacutensito cuando el extranjero pueda ser perseguido por motivos poliacuteticosraciales religiosos o de otro tipo o pueda sufrir la pena de muerte en el Estado de destino
La aplicacioacuten del acuerdo de readmisioacuten con Marruecos resulta a veces difiacutecil En un terrenoproacuteximo al examinado bien conocido es el Informe de Human Rights Watchs de 2002 sobrela entrega de menores marroquiacutees por Espantildea a traveacutes de Ceuta y Melilla titulado ldquoEspantildea yMarruecos Callejoacuten sin salida abusos cometidos por las autoridades espantildeolas y marroquiacuteescontra nintildeos inmigrantesrdquo pone de relieve la violacioacuten de la Convencioacuten de Derechos delNintildeo
Por otro lado conviene no olvidar que la Comisioacuten Europea trabaja actualmente en unacuerdo de readmisioacuten (que celebrariacutea la Comunidad Europea) con Marruecos Ese acuerdo
34
no solamente pretende que Marruecos (y en su caso cualquier miembro de la UE) readmita asus nacionales sino tambieacuten a cualquier inmigrante que haya accedido irregularmente a la UEdesde territorio marroquiacute La propuesta de acuerdo tambieacuten incluye una financiacioacuten de 120millones de euros de la UE a Marruecos hasta 2006
d)La celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
La prensa sentildealaba en Junio de 2001 que el entonces Secretario de Estado para la Extranjeriacuteay la Inmigracioacuten Enrique Fernaacutendez-Miranda y un alto cargo del Ministerio Nigeriano deAsuntos Exteriores llegaban a un acuerdo sobre readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular
35
De la prensa se deduce que el acuerdo (no firmado por escrito al menos no publicado en elBOLETIacuteN OFICIAL DEL ESTADO) afectariacutea a los nacionales de ambos Estados sobre todoa los nigerianos que vivan en Espantildea se partiacutea pues de una reciprocidad formal pero no realSeguacuten la misma noticia deberaacute llevarse a cabo la proteccioacuten de los datos personales de losinmigrantes
Espantildea ofreciacutea a Nigeria asistencia teacutecnica e intercambio de informacioacuten sobre traacutefico depersonas organizacioacuten de cursos de formacioacuten para personal consular y de inmigracioacuten etc
Como consecuencia de este acuerdo (no estructurado formalmente por escrito36
al menos porel momento) Espantildea realizaba en 2001 algunas expulsiones colectivas de extranjeros haciaNigeria En realidad haciacutea casi cinco antildeos que el Gobierno del Sr AZNAR no realizaba unaexpulsioacuten colectiva en 1996 se produjo la expulsioacuten desde Maacutelaga de 103 inmigrantes aCameruacuten Senegal y Maliacute El Sindicato Unificado de Policiacutea denuncioacute entonces que se habiacuteadrogado con un fuerte sedante (haloperidol) disuelto en agua potable a los inmigrantes
37
34 Ver una noticia en Estrella Digital de 4 de Diciembre de 2002
httpwwwestrelladigitales35 La noticia puede hallarse en
httpwwwwebislamcomnumeros200105_01EspaBla_Nigeriahtm
36 El hecho de que un acuerdo internacional no se celebre por escrito no indica que
no sea vaacutelido la validez depende de otros factores y un acuerdo verbal puede serperfectamente vaacutelido si no existe una causa de nulidad de los tratados37 Ver Unidad sobre expulsiones colectivas
VI) CONCLUSIOacuteN GENERAL
La poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten que la UE disentildea desde hace tiempo no favorececiertamente la libre circulacioacuten de las personas Maacutes bien sirve para trabar o limitar esa librecirculacioacuten
La mencionada poliacutetica tiene como elemento muy importante el Reglamento 5392001 queestablece la lista de terceros paiacuteses cuyos nacionales estaacuten sometidos a la obligacioacuten de visadoy la de los paiacuteses cuyos nacionales estaacuten exentos de visado
Por si acaso alguacuten extranjero entra irregularmente o permanece en territorio de un Estadomiembro de la UE cuando su estancia regular haya terminado se preveacuten ademaacutes otrasmedidas como el retorno voluntario la expulsioacuten y la readmisioacuten La readmisioacuten endefinitiva devuelve las personas a sus lugares de origen o de traacutensito
Al incluir las claacuteusulas de readmisioacuten y al firmar los acuerdos sobre esta materia la UnioacutenEuropea no entra en las causas reales por las cuales esas personas han emigrado y tampoco sepregunta si dichas causas pueden solucionarse
Existe un grave peligro ya apuntado en esta Unidad El peligro de establecer una relacioacutenestrecha e incluso automaacutetica entre readmisioacuten y fondos europeos de cooperacioacuten aldesarrollo El peligro es muy real no teoacuterico El diacutea en el que la Unioacuten afirme que un Estadosubdesarrollado no recibe fondos de tal cooperacioacuten si no colabora eacutel mismo en la readmisioacutende sus nacionales (e incluso de extranjeros y apaacutetridas procedentes de su territorio) la poliacuteticacomuacuten de inmigracioacuten de la UE habraacute abandonado cualquier respeto por los DerechosHumanos de los migrantes
Por ello aunque a veces pueda parecer algo demagoacutegica incluyo la opinioacuten criacutetica de unaparlamentaria europea Ilka Schroder
ANEJO I ART 13 DEL ACUERDO DE COTONUacute O ACUERDO
DE ASOCIACION ENTRE LOS ESTADOS ACP POR UNA
PARTE Y LA COMUNIDAD EUROPEA Y SUS ESTADOS
MIEMBROS POR OTRA FIRMADO EN COTONUacute EL 23 DE
JUNIO DE 2000
Artiacuteculo 1 3
Emigracioacuten
1 La cuestioacuten de la emigracioacuten seraacute objeto de un diaacutelogo profundo en el marco de laasociacioacuten ACP-UE
Las Partes reafirman sus obligaciones y sus compromisos actuales en el aacutembito del derechointernacional para garantizar el respeto de los derechos humanos y la eliminacioacuten de todas lasformas de discriminacioacuten basadas en particular en el origen el sexo la raza la lengua y lareligioacuten
2 Las Partes convienen en considerar que una asociacioacuten implica por lo que se refiere a laemigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses que residan legalmente ensus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivo ofrecerles derechos yobligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la no discriminacioacuten en la vidaeconoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra el racismo y la xenofobia
3 Cada Estado miembro concederaacute a los trabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzanlegalmente una actividad en su territorio un trato caracterizado por la ausencia de todadiscriminacioacuten basada en la nacionalidad con relacioacuten a sus propios nacionales en lo referentea condiciones de trabajo remuneracioacuten y despido Cada Estado ACP por su parte concederaacutea este respecto un trato no discriminatorio comparable a los trabajadores nacionales de losEstados miembros
4 Las Partes consideran que las estrategias destinadas a reducir la pobreza a mejorar lascondiciones de vida y trabajo a crear empleos y a desarrollar la formacioacuten contribuyen alargo plazo a normalizar los flujos migratorios
Las Partes tendraacuten en cuenta en el marco de las estrategias de desarrollo y la programacioacutennacional y regional las dificultades estructurales vinculadas a los fenoacutemenos migratorios conel fin de apoyar el desarrollo econoacutemico y social de las regiones de origen de los emigrantes yreducir la pobreza
La Comunidad apoyaraacute en el marco de los programas de cooperacioacuten nacional y regional laformacioacuten de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de origen en otro paiacutes ACP o enun Estado miembro de la Unioacuten Europea Por lo que se refiere a la formacioacuten en un Estadomiembro las Partes velaraacuten por que estas acciones esteacuten orientadas hacia la insercioacutenprofesional de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de ungen
Las Partes desarrollaraacuten programas de cooperacioacuten destinados a facilitar el acceso a laensentildeanza a los estudiantes de los Estados ACP en particular mediante la utilizacioacuten de lasnuevas tecnologiacuteas de la comunicacioacuten
El Consejo de Ministros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadasa la inmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de unapoliacutetica de prevencioacuten
En este marco las Partes convienen en particular en garantizar que los derechos y la dignidadde las personas se respeten en todo procedimiento iniciado para conseguir el retorno de losinmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A este respecto las autoridades interesadasconcederaacuten las facilidades administrativas necesarias para el retorno
Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nbull 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivas
ii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retorno
Se concederaacute una asistencia adecuada a los Estados ACP para la aplicacioacuten de estos acuerdos
iii)A efectos de la presente letra c) se entenderaacute por laquoPartesraquo la Comunidad cada uno de susEstados miembros y todo Estado ACP
Anejo II PARLAMENTO EUROPEOUna opinioacuten parlamentaria criacutetica de IlkaSCHORDER
1999-2004
Documento de sesioacuten
7 de noviembre de 2002
INFORME
FINALA5-0381 2002
sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejo relativa a la firma del Acuerdo entre laComunidad Europea y el Gobierno de la Regioacuten Administrativa Especial de Hong Kong de laRepuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten de residentes ilegales (SEC(2002) 412 -C5-02632002 -20020092(CNS))
Comisioacuten de Libertades y Derechos de los Ciudadanos Justicia y Asuntos Interiores
Ponente Graham R Watson
RR48 1789ESdoc PE 319241
ESPAacuteGINA REGLAMENTARIA
Mediante carta de 5 de junio de 2002 el Consejo consultoacute al Parlamento de conformidad conel apartado 1 del artiacuteculo 39 del Tratado UE sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejorelativa a la firma del Acuerdo entre la Comunidad Europea y el Gobierno de la RegioacutenAdministrativa Especial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten deresidentes ilegales (SEC(2002) 412 - 20020092 (CNS))
En la sesioacuten del 10 de junio de 2002 el Presidente del Parlamento anuncioacute que habiacutea remitidodicha propuesta para examen del fondo a la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCiudadanos Justicia y Asuntos Interiores y para opinioacuten a la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior (C5-02632002)
En la reunioacuten del 9 de julio de 2002 la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCindadanos Justicia y Asuntos Interiores designoacute ponente a Graham R Watson
En las reuniones de los diacuteas 8 de octubre de 2002 y 5 de noviembre de 2002 la comisioacutenexaminoacute la propuesta del Consejo y el proyecto de informeEn la uacuteltima de estas reuniones la comisioacuten aproboacute el proyecto de resolucioacuten legislativa por22 votos a favor 6 votos en contra y 0 abstenciones
Estuvieron presentes en la votacioacuten los diputados Jorge Salvador Hernaacutendez Mollar(presidente) Lousewies van der Laan (vicepresidente) Giacomo Santini (vicepresidente)Graham R Watson (ponente) Roberta Angelilli Mary Elizabeth Banotti Kathalijne MariaBuitenweg (suplente de Alima Boumediene-Thiery) Carlos Coelho Geacuterard MJ Deprez Ginseppe Di Lello Finuoli Francesco Fiori ( suplente de Marcello Dell Utri de conformidadcon el apartado 2 del artiacuteculo 153 del Reglamento) Evelyne Gebhardt (suplente de AdelineHazan) Pierre Jonckheer Sylvia-Yvonne Kaufmann (suplente de Ilka Schroder) TimothyKirkhope Eva Klamt Klaus-Heiner Lehne (suplente de Thierry Cornillet) Marcelino OrejaArburuacutea Elena Ornella Paciotti Joseacute Ribeiro e Castro Martine Roure Heide RuumlhleFrancesco Rutelli Ole S0rensen (suplente de Bill Newton Dunn) Joke Swiebel Anna Terroacuteni Cusiacute Maurizio Turco y Olga Zrihen Zaari (suplente de Martin Schulz)
La opinioacuten minoritaria se adjunta al presente informe el 9 de septiembre de 2002 laComisioacuten de Asuntos Exteriores Derechos Humanos Seguridad Comuacuten y Poliacutetica deDefensa decidioacute no emitir opinioacuten el 28 de mayo de 2002 la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior decidioacute no emitir opinioacuten
El informe se presentoacute el 7 de noviembre de 2002
OPINIOacuteN MINORITARIA
de Ilka Schroder
ldquoEl acuerdo sobre la expulsioacuten de residentes ilegales es el primero de su especie y sigue laliacutenea de las decisiones represivas de Laeken y Sevilla que tienen por objeto dividir losinmigrantes en econoacutemicamente uacutetiles (es decir mano de obra que puede explotarse en elproceso de produccioacuten capitalista) e inuacutetiles Hay que repeler con la mayor energiacutea laseleccioacuten de refugiados econoacutemicamente aprovechables en el proceso de explotacioacuten mundialy el rechazo de todos los migrantes clasificados como inuacutetiles ya que no se basan en el serhumano sino en intereses relacionados con la explotacioacuten econoacutemica y la obtencioacuten debeneficios
El acuerdo de que aquiacute se trata convierte la poliacutetica de inmigracioacuten en parte integral de lapoliacutetica exterior de la UE y trata de impedir cualquier posibilidad de huida hacia Europa nosoacutelo en los paiacuteses de traacutensito sino tambieacuten y ya en los paiacuteses de origen La tecnologiacutea sentildeorialempleada para imponer la fortaleza de Europa consiste en registrar segregar discriminararrestar internar y por uacuteltimo expulsar
Ademaacutes la UE trata de obligar a otros paiacuteses con medios neocoloniales y usando el chantajeeconoacutemico y financiero a readmitir a los refugiados
La poliacutetica de expulsiones de la UE es criminal ya que como consecuencia de ella perecenseres humanos y no tiene en cuenta en absoluto las causas fundamentales que impulsan a laspersonas a huir como la pobreza la explotacioacuten las guerras y la violencia patriarcal
En la poliacutetica de expulsiones la UE se quita la maacutescara de los derechos humanos ya no setrata de las claacuteusulas que facilitan la expulsioacuten ocultas en los acuerdos econoacutemicos sino quese trata de la regulacioacuten profesional de la consigna racista iexclfuera los extranjeros ahoraejecutada por la Comisioacuten y las organizaciones correspondientes como por ejemplo la OIMAquel a quien le preocupen verdaderamente la Convencioacuten de Ginebra sobre los Refugiados ylos derechos de los migrantes no deberiacutea estar a favor de un acuerdo que niega precisamenteesos derechos o sea los derechos a elegir libremente el lugar de residencia a determinarautoacutenomamente la forma de vida y a buscar la felicidad en otro paiacutesrdquo (p 10)
BIBLIOGRAFIacuteA Y ALGUNAS DIRECCIONES UacuteTILES DE INTERNET
A)Bibligrafiacutea-ANDREacuteS SAacuteENZ DE SANTAMARIacuteA Y OTROS Introduccioacuten al Derecho de la UnioacutenEuropea Eurolex Madrid 1999-COMISION EUROPEA Libro Verde relativo a una poliacutetica comunitaria de retorno deresidentes ilegales 10-Abril-2002 COM (2002) 175 final-COMISION EUROPEA Comunicacioacuten al Consejo y al Parlamento EuropeoIntegracioacuten de las cuestiones de inmigracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea conterceros paiacuteses 3-Diciembre-2002 COM (2002) 703 final-X DENOEL Les accords de readmisioacuten du Benelux agrave Schengen et au-delagrave RevueTrimestrielle de Droit Europeacuteen 1983-Guy FEUER Un nouvea paradigme pour les relations entre lacuteUnion Europeacuteenne et lesEacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin 2000 Revue Geneacuterale de Droit InternationalPublic 2002-INTERMON-OXFAM La responsabilidad de la UE en la lucha contra la pobreza(Claves de la Presidencia Espantildeola 2002) Barcelona 2002-Joan David JANER TORRENS Poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenCongreso Internacional sobre Derechos Humanos Zaragoza 2000 texto enhttpwwwunizaresderechos_humanos-Paolo MENGOZZI Derecho Comunitario y de la Unioacuten Europea Tecnos Madrid 2000-Miquel PALOMARES AMAT Los acuerdos internacionales concluidos entre lasComunidades Europeas y los paiacuteses terceros mediterraacuteneos Cedecs Barcelona 2002
B) Algunas direcciones uacutetiles de Internet
Consejo de la UE httpueeuintConclusiones del Consejo Europeo httpeuropaeuintcounciloffconcluindexhtmParlamento Europeo httpwwweuroparleuintUnioacuten Europea httpeuropaeuint
CUESTIONES A DEBATE1ordf El concepto mismo de readmisioacuten2ordf Las claacuteusulas ldquoDemocracia y DHrdquo y de readmisioacuten iquestconstituyen imposicionesneocolonialistas de la UE3ordf La conexioacuten entre readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo4ordf El acuerdo de readmisioacuten entre Espantildea y Marruecos y los problemas de su aplicacioacuten5ordf La reciprocidad que se cita en los acuerdos y claacuteusulas de readmisioacuten iquestes formal o esreal
Zaragoza Septiembre de 2003
La UE se preocupa a veces tambieacuten de la situacioacuten de los derechos fundamentales fuera de lasfronteras de sus Estados miembros E1 Parlamento Europeo constituye en este sentido lainstitucioacuten maacutes caracterizada durante antildeos por la defensa de tales derechos
Esta preocupacioacuten desciende desde la arena poliacutetica hasta el aacutembito maacutes concreto de lojuriacutedico en la poliacutetica convencional llevada a cabo sobre todo por la Comunidad Europea almenos desde 1989 Inicialmente se trataba de referencias a la democracia el Estado dederecho y los derechos humanos presentes en los preaacutembulos de algunos de los tratadoscelebrados entre la Comunidad y terceros Estados
La IV Convencioacuten de Lomeacute firmada en 1990 entre la Comunidad Europea y los Estados deAacutefrica el Caribe y el Paciacutefico constituye el primer ejemplo de tratado en el cual la exigenciadel respeto de los derechos humanos aparece en el preaacutembulo pero se inserta asimismo en suartiacuteculo 5 Esta misma idea se inserta en el actual Acuerdo de Asociacioacuten entre las mismaspartes firmado en 2000 en Cotonuacute y que examinaremos despueacutes en lo relativo a la readmisioacuten(ver sobre todo arts 1 y 9)
En la poliacutetica convencional de la UE poco a poco se ha pasado de una proclamacioacutenbastante retoacuterica de los DH a considerarlos como elemento baacutesico de los acuerdosinternacionales Se ha pasado pues de lo retoacuterico a lo sustantivo
Por eso se admite ya la suspensioacuten o la terminacioacuten del tratado por violacioacuten grave ypersistente de los derechos humanos por una de las partes La posible suspensioacuten oterminacioacuten del tratado se introdujo desde 1992 (acuerdos con Brasil los Estados miembrosdel Pacto Andino los Estados baacutelticos otros Estados de la Organizacioacuten para La Seguridad yla Cooperacioacuten en Europa) los acuerdos celebrados por la Comunidad incluyen una claacuteusulaque define la democracia y los derechos humanos como elemento esencial del acuerdo
El caraacutecter de elemento esencial de esta claacuteusula de democracia y derechos humanos seriaimpugnado por PORTUGAL ante el Tribunal de Justicia en el caso sentenciado de 3 deDiciembre de 1996 E1 Acuerdo de Cooperacioacuten entre la CE y la India (de 1994) incluye unart 1 paacuterr 1 en el que se lee E1 respeto de los derechos humanos y los principiosdemocraacuteticos es la base para la cooperacioacuten entre las partes contratantes y para lasdisposiciones del presente Acuerdo y constituye un elemento esencial del mismo
Este cambio de poliacutetica convencional puede tener importantes efectos por cuanto comoindica la Comisioacuten permite en su caso adoptar determinadas medidas restrictivas deaplicacioacuten del acuerdo e incluso llegar a la aplicacioacuten del art 60 de la Convencioacuten de Vienade 1969 sobre el derecho de los tratados seguacuten esta norma cuando se produzca unaviolacioacuten grave de un tratado la parte que no la ha cometido puede dar por terminado eltratado o suspender su aplicacioacuten total o parcialmente5
Aduciacutea Portugal en este caso que el hecho de que los derechos fundamentales sean principiosgenerales del derecho en el ordenamiento comunitario no permite llegar a la conclusioacuten deque la Comunidad posee la competencia para adoptar medidas en dicho aacutembito ya sea anivel interno o externo Antildeadiacutea que las referencias a estos derechos en el Acta UnicaEuropea y en el preaacutembulo y algunas normas del Tratado de Maastricht son de naturalezaprogramaacutetica definen un objetivo general pero no confieren a la Comunidad facultades deacciGn especiacuteficas y el Acuerdo citado superaba esa naturaleza
E1 Tribunal se apoya en el art 130 U (actual art 177) del TCE y afirma que la poliacutetica decooperacioacuten al desarrollo debe adaptarse al respeto de la democracia y los derechoshumanos ademaacutes observa que ese art 1 paacuterr 1 puede ser en particular un factorimportante para ejercer el derecho de obtener en virtud del Derecho Internacional lasuspensioacuten o la finalizacioacuten de un acuerdo de cooperacioacuten al desarrollo cuando el paiacutestercero no ha respetado los derechos humanos Esta sentencia que pasoacute en su momento casitotalmente inadvertida da por terminadas (al menos en la teoriacutea) algunas incertidumbresjuriacutedicas del pasado Tales incertidumbres surgiacutean de una praacutectica comunitaria consistente ensuspender tan soacutelo a veces la aplicacioacuten de los tratados en los que era parte la CE cuando laotra parte realizaba violaciones masivas de los derechos humanos
La solucioacuten estructurada por el Tribunal en el aacutembito de la cooperacioacuten al desarrollo pareceser vaacutelida asimismo para los restantes aacutembitos en los cuales la Comunidad celebre un tratadoPor tanto la claacuteusula democracia y derechos humanos constituye un elemento esencial delos acuerdos en los que especiacuteficamente se inserte y no un simple elemento de adorno que seintroduce en un momento dado
El caraacutecter de elemento esencial de esta claacuteusula se comprueba asimismo en el acuerdo deCotonuacute su art 96 preveacute un procedimiento de consulta y la adopcioacuten de las medidaspertinentes cuando se violen grave y persistentemente los DH los principios democraacuteticos yel Estado de derecho pues bien en tal situacioacuten ldquola suspensioacuten seriacutea un uacuteltimo recursordquo
B) La claacuteusula y los tratados de readmisioacuten de extranjeros condicionan negativamentela accioacuten exterior de la UE
Centreacutemonos en los aspectos relativos a la readmisioacuten El propio teacutermino (que significaadmisioacuten por segunda o maacutes veces) contiene un fondo juriacutedico de ambiguumledad puedereferirse tanto a la expulsioacuten como al retorno voluntario De todas las formas parece que esteteacutermino destaca sobre todo la actitud de los terceros Estados para readmitir a sus nacionales oa nacionales de otros Estados e incluso a apaacutetridas silencia pues las causas por las cuales unEstado pide a otro que readmita a una persona
Desde esta perspectiva juriacutedica habremos de recordar que en la readmisioacuten entran en juegouna serie de elementos relacionados con los DH la poliacutetica de cooperacioacuten al desarrollo lasituacioacuten econoacutemica social y poliacutetica del Estado que readmite cuestiones de la poliacutetica deinmigracioacuten (como visados contingentes etc) etc
Antes de examinar la praacutectica hablaremos ahora de dos aspectos la claacuteusula de readmisioacutende extranjeros y los tratados de readmisioacuten
La claacuteusula de readmisioacuten es una norma inserta en un tratado sobre cualquier materia regulalas relaciones de las partes en esa materia el maacutes emblemaacutetico ejemplo lo examinaremosdespueacutes el del Acuerdo de Cotonuacute entre la CE y sus Estados miembros por un lado y 77Estados de Aacutefrica el Caribe y el Paciacutefico por el otro
Frente a las claacuteusulas pueden existir auteacutenticos acuerdos o tratados dedicadosmonograacuteficamente a la readmisioacuten Con X DENOEL podemos definirlos diciendo que sonaquellos en los cuales cada Estado parte se compromete a readmitir en su territorio respectivoa aquellas personas que desde su territorio hubieran entrado irregularmente en territorio delotro Estado o residan irregularmente en dicho territorio
1
Desde el punto de vista material la claacuteusula o el acuerdo exigen que un Estado readmita ensu territorio a su nacional que se halle irregularmente en territorio de otro Estado parteContemporaacuteneamente tambieacuten se solicita que dicho tenor material se ampliacutee en el sentidosiguiente Un Estado deberiacutea readmitir en su territorio a todo nacional suyo extranjero oapaacutetrida que se halle irregularmente en territorio de otro Estado Para que se produzca lareadmisioacuten de extranjeros (por ejemplo para que Marruecos readmita a congolentildeosguineanos etc) o de apaacutetridas seraacute preciso que (para entrar irregularmente por ejemplo enterritorio espantildeol) hayan partido del territorio del primer Estado (Marruecos en estahipoacutetesis)
Cuando se trate de la readmisioacuten de nacionales hemos de partir de la idea de que cada Estadodebe ldquosoportarrdquo a los suyos por eso no puede expulsarlos estaacute prohibida pues la expatriacioacuteno extrantildeamiento Soportar a sus nacionales significa que un Estado debe ejercer sobre ellos supoder sus competencias Por tanto si cometen delitos puede juzgarlos y condenarlos
Cuando se trate de la readmisioacuten de extranjeros y de apaacutetridas en realidad se ldquocastigaraacuterdquo a lasautoridades del Estado territorial por no haber ejercido un control suficiente sobre lainmigracioacuten o si se prefiere por no haber ejercido un control suficiente sobre su territorioEstamos ante una violacioacuten de un conocido principio del Derecho Internacional Puacuteblico al
1 Les accords de readmisioacuten du Benelux agrave Schengen et au delagrave Revue Trimestrielle deDroit Europeacuteen 1993 p 636
que nos hemos referido antes El principio de la efectividad Los Estados deben controlarefectivamente su territorio ejercer efectivamente su soberaniacutea territorial
La UE pretende que se integren las cuestiones relacionadas con la migracioacuten en losprogramas y la poliacutetica exterior de la misma Unioacuten Para ello conecta de modo indudablecooperacioacuten al desarrollo e inmigracioacuten
En esta perspectiva la Unioacuten pretende que se inserte una claacuteusula de readmisioacuten en todos lostratados que celebre la misma Unioacuten la Comunidad Europea o quien tenga competencia paraello Si no se produce la insercioacuten de la claacuteusula la Unioacuten pretende que se celebren tratadoso acuerdos sobre esta materia tratados a celebrar por los Estados miembros por la Unioacuten (laComunidad en este caso) o ambos (CE y Estados miembros)
En sus acuerdos de asociacioacuten o de cooperacioacuten futuros (en muchos ya existe) la UE incluiraacutesistemaacuteticamente dicha claacuteusula Para ello introduce el llamado diaacutelogo poliacutetico que abarcacuestiones como la democracia los derechos humanos el buen gobierno (la gobernanza sedice con teacutermino un poco en desuso) y la inmigracioacuten
De esta forma cada vez en mayor medida se aproximan readmisioacuten y retorno si desde elpunto de vista juriacutedico estricto el retorno solamente puede ser voluntario y la readmisioacuten espues forzosa la Comisioacuten Europea habla con mayor frecuencia de retorno forzoso
Sean cual fueren las fueren las relaciones entre los conceptos de retorno y readmisioacuten (temaque no examinamos aquiacute) siacute conviene recordar la inequiacutevoca conexioacuten entre desarrollo ymigracioacuten Aun cuando la cuestioacuten ha sido abordada en la Unidad 4 del Moacutedulo Primero laComisioacuten Europea insiste con frecuencia sentildealando los ldquofactores de empujerdquo hacia lamigracioacuten y los ldquofactores de atraccioacutenrdquo de los Estados de recepcioacuten
2
Por tanto en sus previsiones poliacuteticas internacionales la UE pretende introducir la cuestioacutende la inmigracioacuten asimismo en el diaacutelogo econoacutemico y social para ello deben conjugarseaspectos tales como las causas de la migracioacuten las poliacuteticas referentes a la misma el retornode inmigrantes la ldquofuga de cerebrosrdquo etc
Todo ello parece loacutegico y necesario sin embargo surge una duda iquestLigaraacute la UE la concesioacutende cantidades destinadas a la cooperacioacuten al desarrollo a la buena gestioacuten que realice unEstado en materia de inmigracioacuten En otras palabras iquestEstableceraacute la Unioacuten un sistema depremios y castigos utilizando para ello los fondos destinados a la cooperacioacuten al desarrolloExisten declaraciones indicios aspectos que permiten afirmar que asiacute sucede ya en algunamedida no obstante se trata de datos inconexos que no conducen hoy por hoy a unaconclusioacuten clara
C) iquestEN TODOS LOS CASOS SE CONJUGARAacuteN SIMULTAacuteNEAMENTE AMBASCLAacuteUSULAS
Nos planteamos ahora una cuestioacuten teoacuterico-praacutectica importante La pregunta de si en todos loscasos se conjugaraacuten simultaacuteneamente ambas claacuteusulas
La cuestioacuten surge en los trabajos del Parlamento Europeo En el Informe de 7 de Noviembrede 2002 sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejo relativa al Acuerdo entre la ComunidadEuropea y el Gobierno de la Regioacuten Administrativa Especial (RAE) de Hong Kong de la
2 Ver un anaacutelisis bastante completo en COM (2002) 703 3-12-2002 pp 9 y ss Setrata de la Comunicacioacuten de la Comisioacuten al Consejo y al Parlamento Europeo sobre laIntegracioacuten de las cuestiones de migracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea conpaiacuteses terceros
Repuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten de residentes ilegales el Ponente del ParlamentoEuropeo (Graham R WATSON)
3
analiza el art 16 del Acuerdo (que estudiaremos despueacutes)
El art 16 del citado Acuerdo se titula ldquoclaacuteusula de compatibilidadrdquo y su paacuterrafo 1 dicetextualmente ldquo El presente Acuerdo se entenderaacute sin perjuicio de los derechos obligaciones yresponsabilidades derivadas del Derecho Internacional aplicables a la Comunidad a losEstados miembros y a la RAE de Hong Kongrdquo
El mencionado Ponente considera que esta claacuteusula es demasiado vaga y no hace referenciaexpliacutecita al respeto de los Derechos Humanos sobre la base de la Declaracioacuten Universal delos DH y de la Convencioacuten de Ginebra de 1951 sobre el estatuto de los refugiados Seguacuten elPonente en el caso de Hong Kong que no es parte en esa Convencioacuten parece que se respetanlos contenidos de la misma
Sin embargo hubiera sido muy conveniente siguiendo la praacutectica de la Comunidad Europeainsertar una claacuteusula expresa sobre Derechos Humanos y Democracia los negociadoresconsideraron imposible redactar un texto maacutes expliacutecito
Resulta interesante la posicioacuten de este Ponente Como el Acuerdo con Hong Kong es elprimero de una larga serie y el modelo para posteriores acuerdos deberaacuten en otros acuerdosser maacutes claras las obligaciones derivadas del respeto a los DH y la Democracia
Ciertamente ello debe ser asiacute salvo que se vaya dejando aislada la claacuteusula ldquoDemocracia yDHrdquo iquestO acaso la UE va a seguir en el futuro la senda del miacutenimo esfuerzo introduciendo lasdos claacuteusulas allaacute donde sean faacuteciles de admitir por la otra parte negociadora y olvidaacutendose dela primera donde haya dificultades
Si se llegara a primar la readmisioacuten hasta ese punto ello resultariacutea inadmisible para unaUNION DE DERECHO RESPETUOSA CON LOS DERECHOS HUMANOS como seproclama el mismo Tratado de la UE
3 Ver A5-03812002 texto en httpwwweuroparleuint Este Informe fue adoptadopor la Comisioacuten de Libertades y Derechos de los Ciudadanos Justicia y AsuntosInteriores La cita del Ponente WATSON se halla en las pp 8-9 del documento
III) LA READMISIOacuteN SEGUacuteN LAS INSTITUCIONES DE LA UE
Revisamos ahora las relaciones de la UE en materia de readmisioacuten Puesbien la orientacioacuten de las relaciones exteriores de la Unioacutencorresponde sobre todo por el Parlamento Europeo el ConsejoEuropeo y por el Consejo de la UE pero tambieacuten contribuye a ello laComisioacuten
Dada la composicioacuten de los dos Consejos citados estos oacuterganosrepresentan a la vez los intereses de la Unioacuten y de los Estadosmiembros no obstante habriacutea que preguntarse queacute sucede cuando losintereses son contrapuestos pero ello no preocupa en el caso de lainmigracioacuten donde la UE y sus miembros convergen en el disentildeo yaplicacioacuten de una poliacutetica cada vez maacutes restrictiva
El Consejo Europeo es el oacutergano formado por los Jefes de Estado o deGobierno de los Estados miembros (actualmente 15) maacutes el Presidentede la Comisioacuten Europea Es el oacutergano que debe dar a la Unioacuten losimpulsos necesarios para su desarrollo y definir sus orientacionespoliacuteticas generales
El Consejo de la Unioacuten Europea estaacute formado por los ministros de losEstados miembros tiene varias formaciones Si se reuacutenen los ministrosde Agricultura decimos que se reuacutene el Consejo de Agricultura lomismo sucede cuando se reuacutenen los ministros de Justicia e Interiorpara formar el Consejo General se reuacutenen los ministros de AsuntosExteriores
A veces los documentos de la Unioacuten Europea citan simplemente alConsejo pues bien en esos casos es el Consejo de la Unioacuten Europea osea el formado por los ministros
El Consejo de la UE tiene grandes poderes en terrenos como la adopcioacutende normas (casi siempre decidiendo conjuntamente con el ParlamentoEuropeo) en la adopcioacuten del presupuesto (decidiendo conjuntamentecon el Parlamento Europeo) y en las relaciones exteriores Es el quedecide negociar un tratado o acuerdo internacional y el que decidemanifestar el consentimiento para que ese tratado o acuerdo vincule uobligue a la UE
Como la ejecucioacuten de las decisiones del Consejo de la UE en la materiacorresponde casi siempre a la Comisioacuten eacutesta colabora en ellasVeremos los aspectos maacutes actuales de tal colaboracioacuten
A) EL PARLAMENTO EUROPEO Y LA INICIATIVA FINLANDESA
Analicemos ahora la posicioacuten del Parlamento Europeo A ella realizareacutealgunas referencias al estudiar el acuerdo de readmisioacuten con HongKong tal posicioacuten aparece asimismo en la denominada iniciativafinlandesa el Parlamento Europeo rechazaba de modo inequiacutevoco taliniciativa
a) Una siacutentesis de la iniciativa finlandesa
Cumpliendo las previsiones del TCE (en concreto el art 67) Finlandiapresentaba una iniciativa sobre la repatriacioacuten de residentes ilegales(art 63 3ordm apartado b) del mismo TCE) Esa iniciativa se estructurabamediante un proyecto de Reglamento por el que se hubieranestablecido obligaciones entre los Estados miembros en materia dereadmisioacuten de nacionales de terceros Estados
Como sabemos el Reglamento es una norma uniformizadora Esobligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable
La iniciativa finlandesa4 presentada cuando ese Estado presidiacutea la UEinmediatamente despueacutes de celebrarse la reunioacuten del Consejo Europeoen Tampere teniacutea como objetivo baacutesico el establecer las obligacionesde readmisioacuten entre Estados miembros de la Unioacuten no afectaba pues alas relaciones exteriores de la Unioacuten sino a las relaciones intra-Unioacuten
Pretendiacutea Finlandia que si un extranjero (o sea en sentido juriacutedicoestricto un nacional de un Estado no miembro de la UE) residente enun Estado miembro atravesaba irregularmente las fronteras de otroEstado miembro de la Unioacuten el primer Estado miembro tuvieraobligacioacuten de readmitirlo De esta forma un Estado miembro transferiacuteaa otro Estado miembro (dato relevante sin duda) la responsabilidadsobre esa persona que se hallara irregularmente
Para lograr este objetivo la iniciativa finlandesa estableciacutea unoscriterios por orden de prelacioacuten y unas modalidades para la aplicacioacutende la readmisioacuten
Entre los criterios por orden de prelacioacuten para que un Estadomiembro readmitiera a un extranjero se hallaba el haber resididoirregularmente seis meses por lo menos en su territorio si despueacutespasaba a territorio de otro Estado miembro eacuteste podiacutea solicitar lareadmisioacuten
Otro criterio era el haber entrado irregularmente en territorio delprimer Estado miembro La situacioacuten resultaba ideacutentica para hipoacutetesisde quien hubiera entrado legalmente pero mismo se hallara con unpermiso o visado caducado
4 DOCE nordm C 353 7-12-1999 p 6
Las modalidades de aplicacioacuten de estos criterios dependiacutean desellos de entrada y salida billetes de viaje tarjetas de embarque etcAdemaacutes se preveiacutea el uso de datos como impresiones dactilares yfotografiacuteas
Por tanto la propuesta finlandesa pensaba en un sistema obligatoriode readmisioacuten de extranjeros entre Estados miembros de la Unioacuten Sinduda manteniacutea la readmisioacuten dentro de los aacutembitos propios de lasrelaciones entre Estados no dentro del aacutembito competencial de laUnioacuten
b)El Parlamento Europeo rechaza la iniciativa
Desde la perspectiva general al examinar el tema el ParlamentoEuropeo indicaba cuaacuteles eran a su entender sus puntos deacutebiles yrechazaba esta propuesta
Sentildealaba sobre todo dos aspectos muy importantes
-La falta de garantiacuteas de procedimiento para las personas afectadas porla readmisioacuten Seguacuten la Opinioacuten de la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicos yMercado Interior del Parlamento Europeo ldquoes inadmisible que en unreglamento que en potencia implica una intervencioacuten masiva en losderechos fundamentales concretamente en la libertad de movimientoy en la misma libertad no se mencionen en absoluto ni los recursosdisponibles ni la proteccioacuten de los derechos fundamentales de losafectadosrdquo5 Esta criacutetica que se hace a la propuesta finlandesa tambieacutenpuede hacerse a los acuerdos de readmisioacuten sobre todo al firmado conHong Kong
-En segundo teacutermino la iniciativa criticada no dejaba claro si losprincipios de readmisioacuten entre Estados miembros iban a ser despueacutes losprincipios que serviriacutean para los acuerdos con Estados no miembrosSin duda la aplicacioacuten de un uacutenico baremo resultaba muy aconsejableporque seriacutea muy difiacutecil explicar a los no miembros la o las razones porlas cuales se les aplicaban baremos distintos
La iniciativa pues suponiacutea un rechazo de todo tipo de solidaridad entrelos Estados miembros Como consecuencia de todo ello la Resolucioacutenlegislativa del Parlamento Europeo sobre la iniciativa finlandesa6
rechazaba la misma y pediacutea a Finlandia su retirada como asiacute sucedioacute
La cuestioacuten de fondo no solamente era la interestatalidad de lainiciativa finlandesa sino tambieacuten como sentildealaba el Informe de laComisioacuten de Libertades y Derechos de los Ciudadanos Justicia yAsuntos Interiores ldquola falta de concepcioacuten de una estrategia europeapara la inmigracioacutenrdquo el mismo Informe advierte ldquoComo no se ha
5 Doc 124881999 17 de Abril de 2000 Ponente Mercedes ECHERER p 16
6 Texto en DOCE C 59 23-2-2001 p 306
definido lo que es la inmigracioacuten legal a nivel comunitario que siguepor lo tanto confinada a 15 legislaciones y praacutecticas diferentes noscontentamos con regular lo que hay que hacer con los inmigrantesilegalesrdquo7
He aquiacute el verdadero problema del planteamiento actual que la UE hacede la readmisioacuten pretende sustituir su ausencia de poliacutetica eninmigracioacuten o sea de viacuteas de inmigracioacuten legal por accionesinternacionales mediante las cuales la suerte de los inmigrantesirregulares se carga de nuevo sobre los hombros de los Estados deorigen de los subdesarrollados
En el mismo Informe la mencionada Comisioacuten del Parlamento Europeoanalizaba otros problemas de las claacuteusulas y acuerdos de readmisioacuten enlos que sea parte la Unioacuten o la Comunidad Europea
-La posible discriminacioacuten de los nacionales de algunos Estados nomiembros si las normas sobre readmisioacuten difieren de un acuerdo a otro
-La celebracioacuten de acuerdos de readmisioacuten con Estados que tienengobiernos inestables o no legiacutetimos y en los cuales se producen gravesviolaciones de los Derechos Humanos Por tanto el ParlamentoEuropeo defiende que se mantenga la claacuteusula de Democracia y DH enlos acuerdos de readmisioacuten
B)LAS CONCLUSIONES DEL CONSEJO EUROPEO
El Consejo Europeo se ha ocupado sobre todo de este tema en tressesiones las celebradas respectivamente en Tampere Laeken y enSevilla
a)Las Conclusiones de Tampere
El Consejo Europeo de Tampere (Finlandia) en su reunioacuten celebrada endicha ciudad el 15 y 16 de Octubre de 1999 afirmaba en susconclusiones8 entre otras cosas lo siguiente
1ordm ldquoLa Unioacuten Europea necesita un enfoque global de la inmigracioacuten quetrate los problemas poliacuteticos de derechos humanos y de desarrollo delos paiacuteses y regiones de origen y traacutensitordquo
2ordm El Consejo Europeo ldquoestaacute decidido a hacer frente a la inmigracioacutenilegal en su origen en especial luchando contra quienes se dedican a latrata de seres humanos y la explotacioacuten econoacutemica de los migrantesrdquo
7 A5-01102000 de 25 de Abril de 2000 p 10
8
Texto en httpeuropaeuintcounciloffconcluindexhtm
3ordm El Consejo Europeo recuerda la obligacioacuten internacional de losEstados de admitir en su territorio a sus nacionales
4ordm El mismo Consejo Europeo ldquohace un llamamiento para que sedesarrolle la asistencia a los paiacuteses de origen y de traacutensito con objeto depromover el retorno voluntariordquo
5ordm Las Conclusiones recuerdan que el Tratado de Aacutemsterdam confirioacutecompetencia a la Comunidad en el campo de la readmisioacuten
6ordm Por ello las Conclusiones propugnan que se celebren acuerdos dereadmisioacuten o se inserten claacuteusulas modelo en otros tratados para estosefectos
El planteamiento efectuado pues en las Conclusiones de Tampere es elde intentar el retorno y si no existe tal retorno en sentido propio (quesupondraacute voluntariedad) deberaacute producirse la readmisioacuten de losexpulsados o devueltos por cualquier Estado de origen la expulsioacuten odevolucioacuten se produciraacute sobre todo desde territorio de cualquierEstado miembro de la UE
b) Las Conclusiones de Laeken
Por otro lado el planteamiento de Tampere fue reiterado en lasConclusiones del Consejo Europeo de Laeken reunido en Diciembre de2001 en ellas se reitera el intereacutes de la Comunidad de celebrar estosacuerdos de readmisioacuten
El Consejo Europeo se reuniacutea el 14 y el 15 de Diciembre de 2001 enLaeken (Beacutelgica) En sus Conclusiones habla del refuerzo del espacio delibertad seguridad y justicia Se centra sobre todo en lo quedenominan las Conclusiones ldquouna verdadera poliacutetica comuacuten de asilo einmigracioacutenrdquo (paacuterrafos 38-41) y ldquoun control maacutes eficaz de las fronterasexterioresrdquo (paacuterrafo 42) Ambas cuestiones se hallan estrechamenteunidas sobre todo en cuanto la segunda ndashseguacuten el Consejo Europeo-contribuiraacute ldquoa la lucha contra el terrorismo las redes de inmigracioacutenclandestina y la trata de seres humanosrdquo
La referencia a la lucha contra el terrorismo resulta condicionada por elmomento en el que se celebra la sesioacuten del Consejo Europeo en Laekentres meses despueacutes de los atentados de las Torres Gemelas pero enotros documentos esta misma referencia unida a la inmigracioacuten dejatraslucir algunas concepciones xenoacutefobas o muy proacuteximas a laxenofobia lo mismo puede decirse cuando un gobierno afirma una yotra vez que el incremento de la delincuencia se debe al incremento delnuacutemero de inmigrantes
Seguacuten las Conclusiones de Laeken una verdadera poliacutetica comuacuten deasilo e inmigracioacuten supone el establecimiento de varios instrumentos
pues bien el primero de ellos es ldquola integracioacuten de la poliacutetica de flujosmigratorios en la poliacutetica exterior de la Unioacuten Europeardquo
En tal direccioacuten el Consejo Europeo afirma ldquoEn particular deberaacutencelebrarse acuerdos europeos de readmisioacuten con los paiacuteses interesadosbasados en una nueva lista de prioridades y en un plan de accioacutenrdquo
De estas palabras pueden deducirse algunos aspectos de intereacutes
-En primer teacutermino se trata de celebrar acuerdos ldquoeuropeosrdquo acuerdospues en los que sea parte la Comunidad no se advierte si deben seracuerdos puramente comunitarios o cabe que sean acuerdos mixtos Portanto se pasa ya de la fase bilateral entre Estados o entre el grupoSchengen y un Estado a la fase de la CE Es esta la fase en la que nosencontramos
-Esos acuerdos en segundo lugar deberaacuten estar basados en una nuevalista de prioridades las relaciones con los paiacuteses terceros venreformadas sus prioridades por parte de la UE no queda claro hastaqueacute punto la readmisioacuten es una prioridad importante hoy o se estaacuteconvirtiendo en la prioridad maacutes importante de la UE
-Ademaacutes de todo ello los acuerdos contendraacuten ldquoun plan de accioacutenrdquoEse ldquoplan de accioacutenrdquo en el acuerdo con Hong Kong se limita a unprocedimiento de readmisioacuten En otros acuerdos sin duda deberaacuteincluir otros aspectos principalmente los ligados a la cooperacioacuten aldesarrollo de los Estados de origen de la inmigracioacuten
c) Las Conclusiones de Sevilla
Damos ahora un salto y nos situamos en el Consejo Europeo de Sevillaen su reunioacuten celebrada el 21 y el 22 de Junio de 2002 LasConclusiones se refieren asimismo de modo indudable a la integracioacutende la poliacutetica de inmigracioacuten en las relaciones de la Unioacuten con tercerospaiacuteses
Estas Conclusiones (paacuterrafos 33-36) puede leerse que el ConsejoEuropeo ldquoinsta a que se incluya una claacuteusula sobre gestioacuten comuacuten delos flujos migratorios y sobre la readmisioacuten obligatoria en caso deinmigracioacuten ilegal en todo futuro acuerdo de cooperacioacuten deasociacioacuten o equivalente que la Unioacuten Europea o la Comunidad Europeacelebre con cualquier paiacutesrdquo
En Sevilla se fijoacute todaviacutea mejor el concepto La readmisioacuten debe incluirldquola de sus propios nacionales presentes ilegalmente en un Estadomiembro y en las mismas condiciones la de los nacionales de tercerospaiacuteses de cuyo traacutensito por el paiacutes de que se trate haya constanciardquo Deesta forma cada Estado no miembro de la UE (que mantenga unarelacioacuten mediante tratado con la misma) se convertiraacute en garante desus propias fronteras
Para ello siguen diciendo las Conclusiones de Sevilla la Unioacuten estaacutedispuesta a facilitar la necesaria asistencia teacutecnica y financierahallamos ahora un medio no despreciable de presioacuten de la UE y susEstados miembros sobre los terceros Estados o paiacuteses La asistenciafinanciera
Las Conclusiones de Sevilla afirman maacutes aspectos en un tonoprogresivamente inquietante
1ordm ldquoHay que llevar a cabo una evaluacioacuten sistemaacutetica de las relacionescon los terceros paiacuteses que no colaboren en la lucha contra lainmigracioacuten ilegalrdquo
2ordm Esta evaluacioacuten ldquose tendraacute en cuenta en las relaciones de la UE y susEstados miembros con los paiacuteses afectados en todos los aacutembitospertinentesrdquo
3ordm Si se constata una falta injustificada de colaboracioacuten la UE puedeadoptar medidas
A traveacutes de las Conclusiones de Tampere y Sevilla tenemos las grandesliacuteneas de la poliacutetica de la Unioacuten en esta materia En esas liacuteneas seconjugan readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo una conjugacioacuten aveces respetando la obligacioacuten eacutetica y juriacutedica de la Unioacuten de cooperarcon los subdesarrollados y a veces amenazante respecto a lascantidades destinadas a esa cooperacioacuten
El tono amenazante se asume sobre todo en Sevilla cuando se dice quela evaluacioacuten de las medidas adoptadas contra la inmigracioacuten ilegal porlos Estados del Sur ldquose tendraacute en cuenta en todos los aacutembitospertinentesrdquo El tono se vuelve totalmente amenazante cuando seafirma que si la UE constata una falta injustificada de colaboracioacuten laUnioacuten puede adoptar medidas
Ciertamente como escribe INTERMOacuteN OXFAM en Sevilla los 15 semostraron desorientados en inmigracioacuten Ello resulta asiacute porque losreunidos evitaron abordar las cuestiones de fondo que estaacuten detraacutes delas situaciones que obligan a un nuacutemero creciente de personas aabandonar sus paiacuteses de origen sin desear hacerlo9 La propuesta deEspantildea de utilizar la cooperacioacuten al desarrollo para frenar lainmigracioacuten irregular ademaacutes de ineficaz penaliza a las poblacionesmaacutes pobres y vulnerables
No obstante habraacute que preguntarse si poco a poco esa propuesta no vacalando en la UE La lectura de las comunicaciones de la Comisioacutenpermite afirmar que se va imponiendo progresivamente
9 La responsabilidad de la UE en la lucha contra la pobreza (Claves de la PresidenciaEspantildeola 2002) Barcelona agosto de 2002 p 11
C)LA PROGRESIVA APLICACIOacuteN DE ESTAS CONCLUSIONES POREL CONSEJO DE LA UE
Vayamos ahora al Consejo de la UE Me referireacute sobre todo a algunosde los documentos adoptados en sesiones celebradas en 1999 (elmodelo de 1999) tras el Consejo Europeo de Tampere y en 2002 (elmodelo de 2002) tras el Consejo Europeo de Sevilla
a)El modelo de 1999 El Consejo establecioacute a finales de 1995 una relacioacuten entre la repatriacioacuten de personas que sehallen irregularmente en territorio de un Estado miembro de la UE y la celebracioacuten deacuerdos europeos de asociacioacuten o de cooperacioacuten Esas claacuteusulas serviacutean tanto para losacuerdos puramente comunitarios como para los acuerdos mixtosTras la entrada en vigor del Tratado de Aacutemsterdam la CE teniacutea ya competencia para celebrarconvenios con terceros Estados en materia de readmisioacuten Adaptando las decisiones de 1995el Consejo de la UE aprobaba el 24 de Noviembre de 1999 la Decisioacuten sobre la inclusioacuten declaacuteusulas modelo de readmisioacuten en los acuerdos comunitarios y en los acuerdos celebradospor la Comunidad Europea y sus Estados miembros con terceros paiacuteses
10
Ha de observarse que la readmisioacuten ahora ya no se limita a los acuerdos con Estadoseuropeos se ampliacutea a todos los acuerdos que celebre la CE sean o no sean Estados europeoslas otras partesEsta Decisioacuten o modelo de 1999 se refiere a la materia en cuatro artiacuteculos En el art A seinserta el compromiso reciacuteproco de aceptar a los nacionales de la otra parte que residanilegalmente Para identificar a dichos nacionales las partes se comprometen a dotar a esaspersonas de los correspondientes documentos de identidad Por tanto la obligacioacuten dereadmisioacuten se enuncia en esta norma de un modo claroEl art B preveacute la celebracioacuten de acuerdos complementarios entre la Comunidad y los Estadosterceros en ellos deben fijarse las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten incluida laobligacioacuten de readmitir a los no nacionales y a los apaacutetridasEl art C inserta esta misma previsioacuten de celebrar acuerdos bilaterales entre Estados pero tansoacutelo ldquohasta la celebracioacuten del acuerdo con la Comunidad previsto en el art Brdquo Se establecepues una especie de calendario Primero pueden celebrarse acuerdos bilaterales entre Estadosen segundo lugar tales acuerdos estaraacuten vigentes hasta que se comunitarice la cuestioacutenFinalmente el art D sentildeala que el Consejo de Cooperacioacuten (en los tratados en los que seestablezca) estudiaraacute otras formas posibles de actuacioacuten conjunta para prevenir y sancionar lainmigracioacuten ilegal Interesa recordar que estamos ante otras formas conjuntas no adoptadasindividualmente por la Comunidad las Conclusiones del Consejo Europeo de Sevilla arribaanalizadas han variado muy profundamente este aspecto seguacuten dichas Conclusiones quienevaluacutea la ldquobuena conductardquo del Estado de origen de la inmigracioacuten es la Unioacuten eacutesta ademaacutespuede adoptar medidasDe todo lo anterior se deduce que este modelo de claacuteusula no es realmente un acuerdo dereadmisioacuten Dichos acuerdos sin duda resultan mucho maacutes completos que una simple claacuteusulade un tratado sobre otra materia
10 Se trata del doc Nordm ordm1340999
b)El modelo de 2002
El Consejo de Asuntos Generales se reuniacutea el 18 de Noviembre de 2002 en BruselasAdoptaba un documento titulado ldquoConclusionesrdquo sobre la Intensificacioacuten de la cooperacioacutenen lo que se refiere a la gestioacuten de los flujos migratorios con terceros paiacuteses
11 De esta
manera se concretan ya las previsiones de Sevilla en la materia
Seguacuten el documento analizado la cuestioacuten migratoria se ha introducido ya con eacutexito en elorden del diacutea del diaacutelogo entre la UE y diversos paiacuteses y se ha programado ya una importanteasistencia directa e indirecta de la UE a tales paiacuteses Los problemas baacutesicos planteados son larepatriacioacuten la readmisioacuten y la documentacioacuten la gestioacuten de los flujos migratorios larealizacioacuten de poliacuteticas preventivas de la inmigracioacuten Junto a ellos hay que situar eldesarrollo de la capacidad institucional pero no solamente para reprimir la inmigracioacutenirregular sino para buscar solucioacuten a las causas que la provocan (el subdesarrollo de todotipo)
Cuatro aspectos sobresalen del documento Los criterios para negociar los acuerdos dereadmisioacuten los elementos que debe tener la claacuteusula sobre gestioacuten comuacuten de flujosmigratorios que se incluiraacute en los nuevos acuerdos las consecuencias econoacutemicas de dichaclaacuteusula y los paiacuteses o Estados con los cuales el Consejo considera importante desarrollar unacooperacioacuten reforzada
Los criterios fijados para negociar nuevos acuerdos de readmisioacuten son los cincosiguientes
-Caraacutecter e importancia de los flujos migratorios en direccioacuten a la UE-Situacioacuten geograacutefica en relacioacuten con la UE-Necesidad de desarrollar la capacidad en relacioacuten con la gestioacuten de las migraciones-Marco actual de cooperacioacuten con ese Estado tercero-Actitud en relacioacuten con la cooperacioacuten en materia de migraciones
Los elementos que debe tener la claacuteusula sobre la gestioacuten comuacuten de los flujosmigratorios se resumen en siete1ordm Diaacutelogo pormenorizado sobre la denominada ldquocuestioacuten migratoriardquo2ordm Compromiso de tener en cuenta los efectos de la migracioacuten sobre el desarrollo econoacutemicoy social de los Estados de origen3ordm Estudio conjunto de la inmigracioacuten ilegal y la trata de seres humanosEl intereacutes de la Comunidad Europea por unir ambos conceptos resulta verdaderamentecurioso Muchas veces la inmigracioacuten ilegal es voluntaria y por ello no puede hablarseentonces de trata de personas de cualquier modo asimilar ambas figuras supone degradar alas personas que intentan o realizan entradas o estancias irregulares en territorio de alguacutenEstado4ordf ldquoEl retorno en condiciones humanas y dignas de los nacionales de terceros paiacuteses y delos apaacutetridas que residan ilegalmenterdquoPor tanto el Estado tercero no solamente deberaacute readmitir a sus nacionales sino tambieacuten a losnacionales de terceros paiacuteses y a los apaacutetridas5ordf Confirmacioacuten de la obligacioacuten previa peticioacuten y sin otras formalidades de readmitir asus propios nacionales que residan ilegalmente en territorio de la otra parteSe establece de esta manera un procedimiento raacutepido y simplificado de readmisioacuten sinformalidades6ordf Celebracioacuten de acuerdos especiacuteficos de readmisioacutenNo solamente se incluiraacuten claacuteusulas especiacuteficas sino que aparecen estos acuerdos especiacuteficossobre readmisioacuten Respecto a su contenido en ellos se recogeraacute la obligacioacuten de readmitir a
11 Se trata del doc 1389402 puede consultarse en httpueeuint
las personas indicadas Los nacionales del Estado correspondiente los nacionales de tercerosEstados y los apaacutetridas7ordf Cooperacioacuten sobre personas que residan legalmente mediante una poliacutetica de integracioacutenno discriminacioacuten y lucha contra el racismo y xenofobiaDe alguna forma se liga la suerte de los nacionales del Estado X (pensemos en la hipoacutetesis deMarruecos) que residen legalmente en territorio de un Estado de la UE a la buena disposicioacutende ese Estado en esta materia en otras palabras de modo injustificado y juriacutedicamenteinadmisible se dice que si Marruecos (sigue siendo una hipoacutetesis) coopera en readmisioacuten susnacionales que residen legalmente seraacuten bien tratados iquestQueacute pasariacutea pues si Marruecos nocooperara iquestSe restringiriacutean los derechos de los marroquiacutees que residen legalmente porejemplo en Espantildea iquestConoce el Consejo de la UE la obligacioacuten de eacutesta de respetar losderechos humanos de todos o desconoce esta obligacioacuten Quede claro que estamos ante unaobligacioacuten que recoge expresamente el Tratado de la UE en su art 6 (analizado en otraUnidad)Si los aspectos de la readmisioacuten se ligan con el trato a las personas que residan legalmente enrealidad no se piensa para nada con paraacutemetros de derechos humanos se piensa tan soacutelo conparaacutemetros de relaciones entre Estados y el trato a las personas (a los extranjeros en estecaso) se somete a los vaivenes e injusticias de esas relaciones entre Estados
Por otra parte se revelan en este documento las consecuencias econoacutemicas de la celebracioacutende acuerdos de readmisioacuten Seguacuten este texto la Comunidad Europea estaraacute dispuestacuando sea necesario a considerar la prestacioacuten de una asistencia adecuada para aplicar dichaclaacuteusulaEsta asistencia puede consistir en la cooperacioacuten mediante el enviacuteo de expertos en estamateria y tambieacuten mediante la entrega de cantidades econoacutemicas Hablamos de una asistenciadirecta e indirectaExiste sin embargo el peligro de una conexioacuten demasiado estrecha entre acuerdos o claacuteusulasde readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo la tentacioacuten de recortar los fondos destinados a lacooperacioacuten al desarrollo para los Estados que no admitan la readmisioacuten parece demasiadoclara y siempre estaacute latente
Finalmente el Consejo de la UE elabora una lista o cataacutelogo de los Estados con los cualespretende cooperar maacutes estrechamente en esta materia En la lista se incluye a AlbaniaChina la Repuacuteblica Federativa de Yugoslavia Marruecos Rusia Tuacutenez y Ucrania respecto aellos ldquouna mayor cooperacioacuten no soacutelo es deseable sino esencialrdquo A la lista suma tambieacutenLibia y el eterno candidato Turquiacutea Por tanto estamos ante 9 Estados con los cuales sepretende cooperar maacutes estrechamente
Todo ello ha cristalizado de momento en diversos mandatos de negociacioacuten para celebraracuerdos de readmisioacuten desde el antildeo 2000 se negocia con Marruecos Rusia y Pakistaacutendesde 2002 se negocia con Sri Lanka y con la Regioacuten Administrativa Especial de Macao secomienza a negociar en 2003 con Albania Argelia China Turquiacutea y Ucrania Se negociaademaacutes con el Merco Sur En el futuro comenzaraacuten nuevas negociacionesEl 27 de Noviembre de 2002 la UE firmaba con la Regioacuten Administrativa Autoacutenoma de HonkKong un acuerdo sobre la readmisioacuten de residentes no autorizados Examinaremos despueacuteseste importante acuerdo
D) LA COMISIOacuteN PROPUGNA UNA POLIacuteTICA COMUacuteN DE READMISIOacuteNVeamos ahora la posicioacuten de la Comisioacuten Esa posicioacuten se explicita sobre todo en el LibroVerde de Abril de 2002 y la Comunicacioacuten de Diciembre del mismo antildeoEl Libro Verde relativo a una Poliacutetica Comunitaria de Retorno de los Residentes Ilegales
12
(analizado criacuteticamente en la Unidad de Expulsiones Masivas) pretende la cooperacioacuten conlos Estados de origen y de traacutensito en materia de retorno y readmisioacuten Para que tenga eacutexito
12
De 10 de abril de 2002 es el COM (2002) 175 final
la poliacutetica de retorno ldquodepende de la existencia de una cooperacioacuten rentable con los paiacuteses deorigen o de traacutensitordquo (p 11) Ligamos ya de modo expreso e indudable el retorno a larentabilidad y aparece claramente la peligrosa conexioacuten que la UE estaacute comenzando a darentre represioacuten de la inmigracioacuten irregular y fondos de cooperacioacuten al desarrolloPrecisamente negociando algunos acuerdos de readmisioacuten siguiendo (como es su obligacioacuten)las directrices marcadas por el Consejo de la UE la Comisioacuten advierte ldquoComo los acuerdosde readmisioacuten redundan solamente en intereacutes de la Comunidad el eacutexito de su aplicacioacutendepende en gran medida del ldquoefecto palancardquo a disposicioacuten de la Comisioacutenrdquo Ese efectopalanca no es otra cosa que conectar los acuerdos o las claacuteusulas de readmisioacuten con otraspoliacuteticas comunitarias leacutease con la cooperacioacuten al desarrollo (p 25-26)Por otro lado la Comisioacuten propugna celebrar ademaacutes acuerdos de traacutensito con los tercerospaiacuteses dispuestos a colaborar
La Comisioacuten Europea en su Comunicacioacuten de 3 de Diciembre de 200213
tambieacuten insiste en lareadmisioacuten de los extranjeros y los apaacutetridas profundizando en las ideas ya expuestas enAbril de 2002 en el Libro Verde la Comisioacuten promete ademaacutes que los posibles acuerdossobre esta materia podriacutean ldquocentrarse en las disposiciones praacutecticas y administrativas y enotras modalidades de readmisioacuten y retorno Dichos acuerdos se negociaraacuten en el contextomaacutes amplio de aplicacioacuten del art13 incluidos sus elementos de desarrollo y otros aspectos deespecial importancia para los paiacuteses ACPrdquo (pp 25-26)
Siguiendo con la misma idea este documento indica que la Comisioacuten puede ofrecerasistencia teacutecnica y financiera para fomentar una mejor gestioacuten de los flujos migratoriosIncluso si los fondos aportados por la UE a los Estados ACP ldquopara la mejor gestioacuten de losflujos migratoriosrdquo no son lo suficientemente atractivos la Unioacuten deberiacutea ofrecer ldquootros tiposde incentivos complementariosrdquo
En general puede decirse que la CE tiene la intencioacuten de seguir introduciendo claacuteusulasestaacutendar de readmisioacuten en cuantos acuerdos internacionales celebre en el futuro sean deasociacioacuten de cooperacioacuten o de otro tipo En tal direccioacuten casi siempre se advierte que lasclaacuteusulas deben ser completadas con acuerdos de aplicacioacuten en los que bien sea parte laComunidad o bien sean partes sus Estados miembros individualmente considerados
13
COM (2002) 703 final Comunicacioacuten de la Comisioacuten al Consejo y al ParlamentoEuropeo Integracioacutende las cuestiones de migracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea con Paiacuteses Terceros
IV) LA PRAacuteCTICA CONVENCIONAL
Revisamos ahora la praacutectica convencional Hablaremos primero de la existente en los antildeos 90con Estados europeos Nos centraremos despueacutes en el acuerdo de Asociacioacuten de Cotonuacutefirmado por la Comunidad Europea y sus Estados miembros con 77 Estados de Aacutefrica el
Caribe y el Paciacutefico (Estados ACP)14
En un tercer momento analizaremos el acuerdocelebrado a finales de 2002 entre la Comunidad y la Regioacuten Autoacutenoma Especial de HongKong Finalmente nos centraremos en la claacuteusula de readmisioacuten del acuerdo de asociacioacutencon Chile Salvo algunos acuerdos que fueron celebrados hace pocos antildeos esta praacutecticaresulta pues tremendamente actual
La base juriacutedica de esta praacutectica convencional se halla en el art 63 3ordm b) del TCE seguacutenesta norma el Consejo de la UE debe adoptar en el plazo de cinco antildeos desde la entrada envigor del Tratado de Aacutemsterdam ldquomedidas sobre poliacutetica de inmigracioacuten enla inmigracioacuten yla residencia ilegales incluida la repatriacioacuten de residentes ilegalesrdquo
Pues bien aun cuando no se atribuyen directamente a la CE competencias para celebrartratados internacionales en esta materia dicha competencia puede deducirse impliacutecitamentede la norma citada
A)EL ACUERDO DE READMISIOacuteN DE 1991 ENTRE EL GRUPO SCHENGEN YPOLONIA
El 29 de Marzo de 1991 firmaban un acuerdo relativo a la readmisioacuten de personas ensituacioacuten irregular los Estados partes en el acuerdo de Schengen y Polonia
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El acuerdo tienetodaviacutea alguacuten intereacutes sobre todo como precedente de los actuales negociados por la CEperderaacute todo su intereacutes a partir del momento en el cual Polonia sea miembro de pleno derechode la UE y sus nacionales vean reconocida tambieacuten plenamente su libertad de circulacioacuten y deresidencia como ciudadanos de la Unioacuten
Tres aspectos sobresalen del acuerdo La norma sobre d readmisioacuten de los nacionales elprocedimiento de readmisioacuten y la claacuteusula de compatibilidad
La norma sobre readmisioacuten (art 1) observa que el acuerdo se aplica solamente a losnacionales de los Estados partes obliga pues a su readmisioacuten si no satisfacen o han dejado desatisfacer los criterios exigidos por el Derecho Interno de un Estado parte Esta readmisioacutendebe hacerse ldquosin formalidadesrdquo
Ligando pues estrechamente nacionalidad y readmisioacuten el mismo acuerdo preveacute que (si laparte requerida para la readmisioacuten demuestra que esa persona no tiene su nacionalidad) laparte requirente debe readmitirlo en su territorio
El acuerdo establece un procedimiento muy raacutepido en su art 3
-La parte requerida estaacute obligada a responder en un plazo de 8 diacuteas a la solicitud dereadmisioacuten
-La misma parte estaacute obligada a hacerse cargo en el plazo de un mes de la persona cuyareadmisioacuten haya aceptado
Finalmente encontramos una claacuteusula de compatibilidad en la misma se indica que lasdisposiciones del acuerdo con Polonia no impediraacuten la aplicacioacuten de la Convencioacuten deGinebra de 1951 sobre el estatuto de los refugiados y su protocolo adicional firmado en
14 En ese grupo se halla asimismo Cuba pero no es parte en el Acuerdo de Asociacioacuten
15 Texto en BOE de 19 de Enero de 1993
Nueva York en 1967 ni la aplicacioacuten del Derecho Comunitario para todas las partes exceptopara Polonia ni la aplicacioacuten del acuerdo de Schengen entre los Estados del grupo Schengen
Estamos pues ante una claacuteusula que declara expresamente la compatibilidad de este acuerdocon otros textos juriacutedicos pero nada se afirma sobre queacute sucede si realmente existe unaincompatibilidad
Si el asunto de la compatibilidad se planteara estrictamente en el interior de la UE larespuesta no seriacutea dudosa Habriacutea de jugar obviamente la primaciacutea del Derecho de la UEsobre cualesquiera otras normas
B)LAS CLAacuteUSULAS DE READMISIOacuteN EN ACUERDOS CON ESTADOSEUROPEOS
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La praacutectica convencional comunitaria en materia de acuerdos de readmisioacuten con anterioridada la entrada en vigor del Tratado de Aacutemsterdam ha sido especialmente abundanteEfectivamente a partir de la segunda mitad de los antildeos noventa y como consecuencia deposibilidad de llegada masiva de inmigrantes procedentes de la extinta Unioacuten Sovieacutetica y deotros Estados de Europa central y Oriental la Comunidad y sus Estados miembros celebraronun conjunto de acuerdos mixtos en los cuales se incluiacutea alguna claacuteusula relativa a laobligacioacuten de las partes de readmitir a aquellas personas que se encontrasen en sus respectivosterritorios de forma irregular Tambieacuten existe en los acuerdos de asociacioacuten celebrados conEstados europeosRespecto a los acuerdos generales celebrados con muchos Estados nacidos de la disolucioacuten dela URSS parece que la intencioacuten inicial de los Estados miembros de la UE era la de celebrartratados bilaterales de readmisioacuten con los Estados nacidos de la disolucioacuten de la UnioacutenSovieacutetica pero tales Estados se mostraron reacios y en la negociacioacuten decidioacute la introduccioacutende las claacuteusulas de readmisioacutenLas claacuteusulas se introducen en los acuerdos generales de cooperacioacuten entre la Comunidad ysus Estados miembros y las Repuacuteblicas nacidas de la disolucioacuten de la URSS Al ser acuerdosgenerales estos tratados diversas materias Por otro lado se celebraron como acuerdosmixtos o sea acuerdos en los que son partes simultaacuteneamente la CE y sus Estados miembros Podemos ahora recordar como ejemplo el Acuerdo de colaboracioacuten y cooperacioacuten suscrito e21 de junio de 1996 entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros por una partey la Repuacuteblica de Uzbekistaacuten por otra hecho en Florencia dispone en su artiacuteculo 72
La Repuacuteblica de Uzbekistaacuten accede a readmitir cualquiera de sus nacionales ilegalmentepresente en el territorio de un Estado miembro a peticioacuten de este uacuteltimo y sin mayoresformalidades y los Estados miembros acceden a readmitir a cualquiera de sus nacionales talcomo se definen a los fines comunitarios ilegalmente presente en el territorio de la Repuacuteblicade Uzbekistaacuten a peticioacuten de esta uacuteltima y sin mayores formalidades
La Repuacuteblica de Uzbekistaacuten conviene en celebrar acuerdos bilaterales con los Estadosmiembros que asiacute lo soliciten con el objeto de regular las obligaciones especiacuteficas dereadmisioacuten que contemple la obligacioacuten de readmisioacuten de nacionales de otros paiacuteses y depersonas apaacutetridas que lleguen al territorio de dicho Estado miembro procedentes de laRepuacuteblica de Uzbekistaacuten o que hayan llegado al territorio de la Repuacuteblica de Uzbekistaacutenprocedentes de dicho Estado miembro
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16 En este punto sigo la comunicacioacuten presentada por Joan David JANER TORRENS al
Congreso Internacional sobre Derechos Humanos celebrado en Zaragoza en 2000
titulado ldquoPoliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenrdquo el texto puedeverse en httpwwwunizaresderechos_humanosDOCUJORZJDJanerdoc17
BOE de 21 de Agosto de 1999 Ver asimismo entre otros el Acuerdo de colaboracioacuten y cooperacioacuten entrelas Comunidades Europeas y sus Estados miembros por una parte y Georgia por otra hecho en Luxemburgo el22 de abril de 1996 (artiacuteculo 75) BOE de 20 de Agosto de 1 999 Por el contrario en otros acuerdos conantiguas repuacuteblicas sovieacuteticas no se hace ninguacuten tipo de referencia a las claacuteusulas de readmisioacuten asiacute sucede por
Este acuerdo al igual que los otros acuerdos celebrados con las antiguas repuacuteblicas sovieacuteticasconfigura la readmisioacuten como un elemento maacutes de colaboracioacuten entre las partes contratantesy de ahiacute la ausencia de una regulacioacuten detallada de esta materia El acuerdo preveacute unaobligacioacuten muy concreta de las partes contratantes de readmitir sin ninguna otra formalidadque no sea la simple peticioacuten a los respectivos nacionales que se encuentren de forma ilegalen el territorio de la otra parte contratanteAsimismo este acuerdo preveacute la posibilidad de que se celebren acuerdos bilaterales dereadmisioacuten entre la Repuacuteblica de Uzbekistaacuten y los distintos Estados miembros de la UnioacutenEl objeto de estos acuerdos bilaterales seraacute concretar las distintas materias relacionadas conla obligacioacuten de readmisioacuten no soacutelo de los nacionales sino tambieacuten de los nacionales de otrosEstados o de los apaacutetridas que lleguen al territorio de otra parte contratante a partir de suterritorio nacional Al formular asiacute los acuerdos bilaterales futuros estamos ante una normaque enuncia un pactum de contrahendoPor tanto en claacuteusulas como la recogida en el texto encontramos la conjugacioacuten de la teacutecnicaconvencional multilateral con la bilateral Ello sucederaacute igualmente en el Acuerdo deAsociacioacuten con los Estados ACP que analizamos despueacutesJunto a las claacuteusulas de readmisioacuten contenidas en estos acuerdos de colaboracioacuten ycooperacioacuten cabe aludir tambieacuten a la regulacioacuten de esta materia contenida en los diferentesacuerdos de asociacioacuten (los Acuerdos europeos de asociacioacuten) celebrados entre laComunidad y sus Estados miembros y diversos Estados de Europa central y oriental a traveacutesde los cuales se da un tratamiento privilegiado a estos Estados con el objetivo de facilitar sufutura adhesioacuten a la UnioacutenLa cuestioacuten de la inmigracioacuten ilegal se configura como un elemento de especial relevanciasobre todo para los Estados miembros de la Unioacuten Por eso se valen todas las posibilidadesque poseen para insertar las claacuteusulas de readmisioacutenComo ejemplo podemos tomar el art 1021 del Acuerdo europeo de 12 de junio de 1995 porel que se crea una asociacioacuten entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros por
una parte y la Repuacuteblica de Lituania por otra18
el cual dispone que() dentro del aacutembito de sus respectivas atribuciones y competencias las Partes estableceraacutenuna cooperacioacuten destinada a prevenir las siguientes actividades ilegales () la inmigracioacutenilegal y la presencia ilegal de sus nacionales en e territorio de la otra Parte teniendo encuenta los principios y practicas de readmisioacutenrdquoEste tipo de claacuteusulas son frecuentes en los acuerdos de asociacioacuten con los otros dos Estadosbaacutelticos y con Eslovenia
Del anaacutelisis de este precepto se observa que a diferencia de los acuerdos celebrados con lasantiguas repuacuteblicas sovieacuteticas no se hace ninguna referencia expresa a la celebracioacuten defuturos acuerdos de readmisioacuten entre las partes sino que uacutenicamente se alude alestablecimiento de formas de cooperacioacuten destinadas a prevenir la inmigracioacuten ilegal elloincluye la adopcioacuten de medidas relativas a la readmisioacuten de personas que se encuentren demodo irregular en el territorio de las partes en el acuerdo
ejemplo en el Acuerdo de colaboracioacuteny cooperacioacuten entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembrospor una parte y Ucrania por otra de 14 de junio de 1994 BOE nbull 110 de 8 de mayo de 1998 por eso la UEestaacute tan interesada actualmente en celebrar con Ucrania un Acuerdo de este tipo
18 BOE de 11 de Marzo de 1998
C)EL ACUERDO DE ASOCIACIOacuteN CON LOS ESTADOS ACP
La poliacutetica de readmisioacuten y retorno de inmigrantes es seguida individualmente por algunosEstados europeos sobre todo Alemania con sus vecinos del Este y tambieacuten parece ser lapoliacutetica defendida actualmente por el Gobierno espantildeol Pero se ha producido en esta materiauna multilateralizacioacuten cuyo texto maacutes importante analizamos ahora
a) Panoraacutemica del Acuerdo de Asociacioacuten
El 23 de Junio de 2000 se firmaba en Cotonuacute (Beniacuten) el Acuerdo de Asociacioacuten entre 77Estados de Aacutefrica Caribe y Paciacutefico por un lado (los Estados ACP19) y la ComunidadEuropea y sus 15 Estados miembros por el otro
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El acuerdo se celebra por un periacuteodo de 20antildeos y tiene como fines el acelerar el desarrollo econoacutemico cultural y social de los EstadosACP el contribuir a la paz y a la seguridad y el propiciar un clima poliacutetico estable ydemocraacutetico (art 1)
En realidad el acuerdo es continuacioacuten de las llamadas cuatro Convenciones de Lomeacute queestablecieron en el pasado unas relaciones entre los Estados miembros de la ComunidadEuropea la misma Comunidad por un lado y los Estados de Aacutefrica el Caribe y el PaciacuteficoEstamos pues ante uno de los llamados acuerdos mixtos Algunos de los aspectos de la IVConvencioacuten de Lomeacute han sido analizados antes al examinar la claacuteusula ldquoDemocracia yDerechos Humanosrdquo
En el acuerdo de asociacioacuten firmado en Cotonuacute las materias comerciales se diferencian conclaridad de otras cuestiones Se parte desde luego de la idea del desarrollo sostenible(incluyendo los aspectos ambientales) de la democracia de los derechos humanos
Seguacuten su art 1 la asociacioacuten se centraraacute en el objetivo de reduccioacuten y a largo plazo deerradicacioacuten de la pobreza La misma norma indica que se realiza un enfoque integrado deldesarrollo teniendo presentes simultaacuteneamente los componentes poliacuteticos econoacutemicossociales culturales y ambientales del desarrollo
El Tiacutetulo II de la Parte Primera se denomina La Dimensioacuten Poliacutetica (arts 8-13) En ese Tiacutetulose establece el diaacutelogo poliacutetico se fijan asimismo los llamados elementos esenciales se hablade las poliacuteticas a favor de la paz la prevencioacuten y la resolucioacuten de conflictos y se pretendeestablecer la coherencia entre las poliacuteticas de la CE y el acuerdo de asociacioacuten
b)La readmisioacuten de los nacionales de las partes en la Convencioacuten de Cotonuacute
iquestQueacute nos dice este Acuerdo sobre inmigracioacuten Su ampliacutesimo art 13 resulta muy interesantese trata de una claacuteusula de readmisioacuten que es fruto de un arduo compromiso entre el modelode 1999 y los acuerdos bilaterales entre Estados
Ademaacutes habraacute que recordar la existencia de una Declaracioacuten de la Comisioacuten y del Consejo dela Unioacuten Europea la Declaracioacuten II inserta en el Acta Final de la Conferencia de Cotonuacute Ala hora de interpretar y de aplicar un tratado casi siempre se afirma que el Acta Final de la
19 Actualmente el nuacutemero de Estados ACP es de 78 pues se ha sumado CUBA pero no
firmoacute la Convencioacuten de Cotonou20 Consultar Guy FEUER Un nouveau paradigme pour les relations entre
lacuteUnion Europeacuteenne et les Eacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin2000 Revue Geneacuterale de Droit International Public 2002 pp 269 y ss
conferencia forma parte del mismo La Declaracioacuten afecta al paacuterrafo 5ordm de este art 13 Enrealidad la citada Declaracioacuten sentildeala que lo dispuesto en ese paacuterrafo ldquono prejuzgaraacute ladivisioacuten interna de poderes entre la Comunidad y sus Estados miembros por lo que se refiere ala celebracioacuten de acuerdos de readmisioacutenrdquo
En el art 13 encontramos algunos paacuterrafos que constituyen derecho blando (soft law eningleacutes) o sea que precisan desarrollo pero encontramos asimismo otros paacuterrafos queconstituyen derecho duro (hard law en ingleacutes) Entre las normas de derecho duroencontraremos a su vez aquellas que tienen efecto directo o sea que no precisan ninguacutendesarrollo para su ejecucioacuten o aplicacioacuten
Diferenciaremos pues las tres situaciones Normas de derecho blando normas de derechoduro pero sin efecto directo y normas de derecho duro con efecto directo
Claramente constituyen normas de derecho blando por ejemplo sus paacuterrafos 1 y 4 y elapartado a) del paacuterrafo 5
El primero de ellos afirma ldquoLa cuestioacuten de la inmigracioacuten seraacute objeto de un diaacutelogoprofundo en el marco de la asociacioacuten ACP-UErdquo Estamos ante una simple declaracioacuten debuenas intenciones poliacuteticas esas buenas intenciones se dejan para un futuro indeterminado
El mismo paacuterrafo 1 del art 13 recuerda que las partes estaacuten obligadas a respetar el DerechoInternacional de los Derechos Humanos y especialmente las normas que prohiacuteben ladiscriminacioacuten basada en el origen el sexo la raza la lengua y la religioacuten La norma generalque prohiacutebe la discriminacioacuten existe sin duda hoy tanto en el Derecho Internacional escrito
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como en la costumbre internacional
A su vez el paacuterrafo 4 del art 13 del Acuerdo de Cotonuacute con ese mismo contenido de derechoblando conecta inmigracioacuten y desarrollo con las siguientes observaciones
1ordf ldquoLas Partes consideran que las estrategias destinadas a reducir la pobreza a mejorar lascondiciones de vida y trabajo a crear empleos y a desarrollar la formacioacuten contribuyen alargo plazo a normalizar los flujos migratoriosrdquo Estamos ante una constatacioacuten de lasituacioacuten actual ante algo tan evidente que contribuye en gran medida a explicar lasmigraciones masivas
2ordf ldquoLas Partes tendraacuten en cuenta en el marco de las estrategias de desarrollo y laprogramacioacuten nacional y regional las dificultades estructurales vinculadas a los fenoacutemenosmigratorios con el fin de apoyar el desarrollo econoacutemico y social de las regiones de origen delos emigrantes y reducir la pobrezardquo De nuevo estamos ante una constatacioacuten evidente peroahora cargada de buenas intenciones las estrategias intentaraacuten el desarrollo econoacutemico yreducir la pobreza
3ordf ldquoLa Comunidad apoyaraacute en el marco de los programas de cooperacioacuten nacional y regionalla formacioacuten de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de origen en otro paiacutes ACP oen un Estado miembro de la Unioacuten Europeardquo Aunque es asimismo una norma que mira alfuturo y en tal sentido constituye derecho blando se concreta ya el campo de actuacioacuten laformacioacuten de nacionales de Estados del Sur
Asimismo tiene este caraacutecter blando el art 5 en su paacuterrafo a) que nos dice ldquoEl Consejo deMinistros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadas a lainmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de una poliacutetica
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Positivada en diversos tratados internacionales como la Carta de las NacionesUnidas art 55 los Pactos Internacionales de Derechos Humanos las ConvencionesEuropea y Americana de DH etc
de prevencioacutenrdquo Ese ldquocuando procedardquo deja a este oacutergano de la asociacioacuten (el Consejo deMinistros) la tarea de establecer medidas de prevencioacuten
El paacuterrafo 2 de este art 13 avanza un paso maacutes y ya puede ser considerado como derechoduro pero no es una norma que tenga efecto directo ideacutentica consideracioacuten cabe aplicar alapartado b) del paacuterrafo 5
Dice este paacuterrafo 2 que las partes ldquoconvienen en considerar que una asociacioacuten implica porlo que se refiere a la emigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses queresidan legalmente en sus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivoofrecerles derechos y obligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la nodiscriminacioacuten en la vida econoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra elracismo y la xenofobiardquo
Encontramos en la norma citada la equidad o el trato equitativo como criterio juriacutedico aaplicar a los nacionales de los Estados del Sur que residan legalmente Todo ello resulta muyloable a primera vista pero no queda claro por queacute razoacuten se habla ahora de trato equitativo ode ofrecer a los inmigrantes derechos y obligaciones ldquocomparables a los de sus ciudadanosrdquo yno se habla de respeto de los derechos humanos de los inmigrantes
En realidad en esta materia nos hallamos ante el choque de dos loacutegicas la intraestatal ointerna y la internacional El choque de ambas loacutegicas provoca perplejidad Si todos losEstados deben respetar sus compromisos internacionales en tal materia (loacutegica internacionalestablecida en el paacuterrafo 1) iquestpor queacute se cambia ahora de loacutegica se dejan las cuestiones deltrato a cada una de las partes y se les permite que disentildeen realicen y controlen esa llamadaldquopoliacutetica de integracioacutenrdquo
Ademaacutes surge la eterna duda iquestNo se les debe dar tambieacuten un trato equitativo a los queresiden de un modo irregular Si las partes se hubieran situado en el terreno preciso de losDH desde luego los Estados seguiriacutean disponiendo de su competencia para expulsar a losextranjeros pero no de cualquier forma sino respetando siempre sus DH residan regular oirregularmente
Por otro lado el paacuterrafo 5 apartado b) sentildeala ldquoLas Partes convienen en particular engarantizar que los derechos y la dignidad de las personas se respeten en todo procedimientoiniciado para conseguir el retorno de los inmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A esterespecto las autoridades interesadas concederaacuten las facilidades administrativas necesariaspara el retornordquoSi partimos del criterio central de los DH que todos los Estados deben respetar iquestno resultainuacutetil este paacuterrafo Todos los Estados estaacuten obligados a respetar los DH de todas laspersonas en los procedimientos de retorno o en otros procedimientos
En tercer lugar nos encontramos con normas de derecho duro y con efecto directo Son lospaacuterrafos 3 y 5 c) i)
El paacuterrafo 3 presenta bastante intereacutes dice ldquoCada Estado miembro concederaacute a lostrabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzan legalmente una actividad en su territorioun trato caracterizado por la ausencia de toda discriminacioacuten basada en la nacionalidad conrelacioacuten a sus propios nacionales en lo referente a condiciones de trabajo remuneracioacuten ydespido Cada Estado ACP por su parte concederaacute a este respecto un trato no discriminatoriocomparable a los trabajadores nacionales de los Estados miembrosrdquoDesde luego ese trato no discriminatorio se concede uacutenicamente a los trabajadores que ejerzanlegalmente una actividad no a los que se hallen irregularmente El efecto directo puedehallarse en la exigencia de la no discriminacioacuten en aspectos tan concretos como condicionesde trabajo remuneracioacuten y despido
Otra vez surge la pregunta de si los trabajadores que residen irregularmente en territorio de unEstado pueden ser discriminados en las condiciones de trabajo en la remuneracioacuten y en eldespido si se interpreta correctamente la norma transcrita asiacute se deduce Entoncesacudiendo a los DH iquestrespetan tales Derechos los Estados europeos de acogida o los DHsirven tan soacutelo de pantalla de actuacioacuten en ciertos casos y no se aplican a otros casos
La norma que nos ofrece mayor intereacutes que desde luego tiene efecto directo se halla enel art 5 c) i) contiene una claacuteusula estaacutendar de readmisioacuten y dice
rdquo Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nordm 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivasrdquo
Esta norma exige pues la readmisioacuten entre nacionales de las partes que residan ilegalmente enterritorio de otra parte esa readmisioacuten debe aceptarse ldquoa peticioacuten de una de las partes y sinmediar maacutes traacutemitesrdquo Y no olvidemos que se entiende por partes la Comunidad sus Estadosmiembros y cada uno de los Estados ACP
iquestSignifica el art 13 del Acuerdo de Cotonuacute que los Estados de la UE y los Estados ACP sehallan en pie de igualdad en materia de inmigracioacuten En la teoriacutea juriacutedica asiacute parece en larealidad esa igualdad formal no existe puesto que la inmigracioacuten se produce en estosmomentos de Sur a Norte y no al reveacutes
c) La readmisioacuten de los extranjeros y de los apaacutetridas
iquestQueacute sucede con el art 13 paacuterrafo 5 c) ii) Que tampoco tiene efecto directo pero completala norma anterior Porque en eacutel se preveacute lo siguiente
ldquoii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retornordquo
Esta uacuteltima norma sin duda es un pactum de contrahendo En virtud de la misma en unfuturo no muy lejano se podraacuten concluir acuerdos bilaterales con los Estados ACP sobre lareadmisioacuten y el retorno de nacionales Se pretende pues asegurar la readmisioacuten y el retornopor una doble viacutea La multilateral y la bilateral Pero lo maacutes novedoso de esta norma es queademaacutes preveacute que los Estados ACP tambieacuten admitan a los nacionales de otros Estados eincluso a los apaacutetridas
Podemos afirmar por tanto que los Estados ACP (que reciben importantes fondoseconoacutemicos de la UE) estaraacuten condicionados por el Acuerdo de Cotonou y por los acuerdosbilaterales que se celebren en el futuro Y nada hace pensar que la UE no condicione laconcesioacuten de fondos a esos Estados al control que hagan de la inmigracioacuten hacia la UnioacutenEuropea Es posible incluso que se establezca alguacuten tipo de automatismo entre ambascuestiones El Estado que readmite recibe maacutes fondos de la UE el Estado que no readmiteve mermados sus fondos de la UE Dicho automatismo seguramente no se estableceraacute en lanorma (al menos de momento seriacutea muy descarado y ciacutenico) pero puede establecerse en loshechos en la aplicacioacuten de la norma
Si ello sucede 77 Estados del Sur de donde proceden actualmente muchos miles deinmigrantes ademaacutes de sufrir el subdesarrollo deberaacuten convertirse en policiacuteas (iquesto tal vezdebieacuteramos decir en carceleros) de su poblacioacuten impidiendo la libre circulacioacuten de laspersonas
Pues bien esa perspectiva de la aplicacioacuten del Acuerdo de Cotonuacute en materia de inmigracioacutenya se baraja constantemente en la actualidad Ello sucede incluso cuando en estos momentosel Acuerdo analizado no ha entrado en vigor
Y en dicha perspectiva la Comunicacioacuten de la Comisioacuten Europea de Diciembre de 2002(antes citada) sentildeala que para el periacuteodo 2000-2006 y para efectos de readmisioacuten la UEdispone de unos recursos financieros programados con cargo a la ayuda exterior vinculadoscon la cuestioacuten migratoria de 934468288 euros (p 52) iquestNo se detraeraacuten esos fondos de losque la UE dedica ahora a la cooperacioacuten al desarrollo De momento resulta curioso saberque el 13acute7 procede del Fondo Europeo de Desarrollo
C) EL ACUERDO DE READMISIOacuteN FIRMADO CON LA REGIOacuteNADMINISTRATIVA ESPECIAL DE HONG KONG
Como sentildealaba antes el 27 de Noviembre de 2002 firmaban la CE y la Regioacuten AdministrativaEspecial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China (en adelante Hong Kong) un acuerdosobre readmisioacuten de residentes ilegales
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Es el primer acuerdo de readmisioacuten firmado por laComunidad Europea sin duda a eacutel seguiraacuten otros que se estaacuten negociando desde hace tiempo
Estamos pues ante un acuerdo puramente comunitario no ante un acuerdo mixto De estaforma se aplican el art 63 3ordm b) y el art 300 del TCE Seguacuten esas normas el Consejodecidiraacute por unanimidad tras consultar al Parlamento Europeo
Las negociaciones habiacutean comenzado antildeo y medio antes los Estados miembros fueronregularmente consultados en todas las etapas de las mismas
22 El Acuerdo consta de 21 artiacuteculos 6 Anexos y tres declaraciones conjuntas en la
primera de dichas declaraciones las partes toman nota de queacute se entiende porautorizacioacuten de residencia en el derecho de Hong Kong
En su Informe de 7 de Noviembre de 200223
el Parlamento Europeo se queja de que no hayasido informado durante las negociaciones y deba emitir su dictamen sobre un acuerdo yarubricado por los plenipotenciarios se queja pues de que no se haya cumplido el art 97 delReglamento del Parlamento Europeo que obliga a la Comisioacuten Europea y al Consejo de la UEa informar al oacutergano parlamentario sobre el desarrollo de las negociaciones La queja estaacutefundamentada porque una vez firmado el acuerdo no seraacute posible presentar enmiendas almismo ni a los protocolos anexos si los hubiere
El preaacutembulo del acuerdo se refiere al Reglamento (CE) del Consejo 5392001 sobre visadosque exime a los titulares de un pasaporte de Hong Kong de la obligacioacuten de tener un visadopara entrar en territorio de los Estados miembros de la UE para estancias de una duracioacuteninferior a tres meses En realidad la firma del acuerdo con Hong Kong se vioacute facilitada tantopor el reducido nuacutemero de inmigrantes irregulares que puede originar como por la concesioacutende la supresioacuten del requisito del visado para los ciudadanos de esa Regioacuten AdministrativaEspecial
Desde luego en otros acuerdos que se estaacuten negociando la CE no parece que vaya a concederla exencioacuten de visado los casos de Sri Lanka y Pakistaacuten Estados con los cuales se negocianacuerdos de readmisioacuten seguramente no permiten actuar del mismo modo que con HongKong
Tambieacuten sentildeala el preaacutembulo que este acuerdo no se aplica a Dinamarca A ella se antildeade unaDeclaracioacuten en la que se observa que en el futuro Dinamarca y Hong Kong celebraraacuten unacuerdo en las mismas condiciones que el ahora estudiado
Por otro lado se crea un Comiteacute de Readmisioacuten formado por representantes de las partes (elart 17 regula su formacioacuten y sus competencias) la Comunidad estaraacute representada por laComisioacuten asistida por los expertos nombrados por los Estados miembros
Los aspectos baacutesicos planteados por el Acuerdo con Hong Kong podemos resumirlos encuatro La reciprocidad en la readmisioacuten el procedimiento de readmisioacuten la proteccioacuten de losdatos de caraacutecter personal y la posibilidad de protocolos complementarios y acuerdosbilaterales
a)La reciprocidad en la readmisioacuten
La reciprocidad en la readmisioacuten aparece sobre todo en los arts 2 a 5 del Acuerdo En lateoriacutea juriacutedica estamos ante una reciprocidad milimeacutetrica total Primero se regulan lasobligaciones de Hong Kong despueacutes las de la Comunidad Europea
Respecto a Hong Kong se habla de readmisioacuten de residentes permanentes en ese territoriochino y de la readmisioacuten de personas dependientes de otra jurisdiccioacuten Desde luego no sehabla de nacionales hongkoneses porque Hong Kong al no ser un Estado no atribuyeninguna nacionalidad en todo caso se puede adquirir la nacionalidad china
Seguacuten el texto del art 1 Hong Kong readmitiraacute en su territorio a los residentes permanentesy a los antiguos residentes permanentes que no cumplan o hayan dejado de cumplir losrequisitos de entrada estancia o residencia vigentes en el territorio de un Estado de la UE
Esa readmisioacuten se produce a peticioacuten de un Estado miembro de la UE y siguiendo elprocedimiento previsto en el mismo Acuerdo Esa obligacioacuten de readmisioacuten exige ademaacutes ala Regioacuten Administrativa Especial china la expedicioacuten sin demora de un documento de viaje nnecesario para el retorno
23 A5-03812002 pp 7-8 sobre todo Era Ponente Graham R WATSON
La Regioacuten Administrativa Especial tambieacuten se compromete a readmitir a personas sujetas aotra jurisdiccioacuten en dos situaciones
-Que en el momento de su entrada en territorio de un Estado de la UE estuvieran en posesioacutende un visado o de una autorizacioacuten de residencia vaacutelidos expedidos por Hong Kong o
-Que entren ilegalmente en territorio de un Estado de la Unioacuten llegando directamente desdeterritorio de Hong Kong Desde luego esta condicioacuten no se aplica si llegada directa se debe aun simple traacutensito por el aeropuerto internacional de esa Regioacuten china
La reciprocidad obliga asimismo a los Estados miembros de la UE (siempre con la excepcioacutende Dinamarca) Estos deben readmitir a sus nacionales y antiguos nacionales si no cumplen ohan dejado de cumplir los requisitos de entrada estancia o residencia vigentes en Hong KongTambieacuten el Estado miembro debe expedir sin demora el documento de viaje necesario para elretorno de esa persona
Tambieacuten aquiacute habla el art 5 de la readmisioacuten de personas sujetas a otra jurisdiccioacuten en lasdos hipoacutetesis mencionadas para la Regioacuten china Estar en posesioacuten de un visado o de unaautorizacioacuten de residencia vaacutelidos expedidos por el Estado miembro o haber entradoilegalmente en territorio hongkoneacutes llegando directamente del territorio del Estado miembroDesde luego esta segunda posibilidad tampoco juega cuando esa persona efectuoacute un traacutensitopor un aeropuerto internacional de un Estado de la UE
En general la lectura de estas normas da idea de una reciprocidad admisible no resulta tanformal como en el caso de los Estados ACP donde casi los uacutenicos que pueden hallarseirregularmente son sus nacionales no los nacionales de los Estados miembros de la UE
b)El procedimiento de readmisioacuten
El procedimiento de readmisioacuten ocupa los arts 6 al 11 ambos incluidos Por regla generaldicho procedimiento requiere la presentacioacuten de una solicitud formal por el requirente a laparte requerida Como excepcioacuten esa solicitud puede ser sustituida por una simplecomunicacioacuten escrita si la persona a la que afecta el procedimiento tiene un documento deviaje o de residencia vaacutelidos o si tal persona desea retornar voluntariamente en este sentidopues el procedimiento permite alguna flexibilidad
La solicitud de readmisioacuten resulta maacutes formal maacutes compleja porque en ella deben hallarselos datos personales de la persona afectada (incluido el dato del uacuteltimo lugar de residencia)copias de los documentos que prueben la nacionalidad de esa persona o den indiciosrazonables de dicha nacionalidad e informacioacuten sobre cualquier medida de proteccioacuten o deseguridad que pueda resultar necesaria en el traslado
En ocasiones resulta difiacutecil probar la nacionalidad o la residencia permanentes de unapersona ello suele hacerse documentalmente mediante pasaportes documentos de identidadcartillas militares etc Si no existen pruebas concretas de nacionalidad se puede llegar apresunciones de la misma
Otro aspecto importante en el procedimiento son los plazos Existe un plazo maacuteximo de unantildeo para que se presente la solicitud de readmisioacuten el plazo comienza a correr desde elmomento en que las autoridades de una de las partes tengan conocimiento de la situacioacutenirregular de una persona
Presentada una solicitud de readmisioacuten la parte requerida tiene un plazo razonable que enninguacuten caso deberaacute ser superior a un mes
Si la solicitud debe probarse la denegacioacuten de la readmisioacuten tambieacuten debe fundamentarse Sitranscurre el plazo de un mes sin respuesta el traslado se considera aprobado entonces elinteresado debe ser trasladado en un plazo maacuteximo de tres meses
Antes del traslado deben acordarse la fecha el punto de paso de la frontera y los eventualesescoltas El traslado puede hacerse por cualquier medio sobre todo aeacutereo puede recurrirse(dice el art 11 2ordm) a vuelos regulares y vuelos chaacuterter
c)La proteccioacuten de los datos de caraacutecter personal
Para los efectos de los DH este aspecto resulta crucial su regulacioacuten aparece en los arts 15-16 del Acuerdo
Ha de tenerse presente que la solicitud de readmisioacuten ndashAnexo5- solicita datos como el sexodescripcioacuten fiacutesica (talla sentildeales distintivas etc) alias (nombres apodos) estado de salud eldquoindicacioacuten de peligrosidad particular de la persona (por ejemplo presuncioacuten de delito gravecomportamiento agresivo)
De alguna forma pues se estaacute ya equiparando a quien reside irregularmente a un delincuentetanto es asiacute que no se respeta su presuncioacuten de inocencia pues se comunican presunciones dedelitos graves (no delitos cometidos y probados)
El procesamiento de los datos personales se somete a las respectivas normativas internas enel caso de la CE se somete en concreto a lo que diga la Directiva 9546CE del ParlamentoEuropeo y del Consejo
24
El Acuerdo contiene ademaacutes algunos principios sobre la materia Destacan los siguientes
-El tratamiento se realizaraacute de forma leal y liacutecita
-Soacutelo se recaban para la readmisioacuten no para otras finalidades
-Los datos deben ser adecuados pertinentes y proporcionados a los fines perseguidos
-Soacutelo podraacuten comunicarse a las autoridades competentes etc
-Deben ser exactos y actualizados
Ciertamente el tema de los datos resulta difiacutecil de regular el desconocimiento de los mismospor la persona sometida al procedimiento de readmisioacuten resultaraacute un verdadero problema a lahora de defender sus derechos
d)La posibilidad de protocolos complementarios y acuerdos bilaterales
El Acuerdo permite asimismo la celebracioacuten de protocolos complementarios y acuerdosbilaterales Cabe diferenciar ambas figuras
Efectivamente el art18 preveacute la celebracioacuten de protocolos complementarios de aplicacioacutenentre Hong Kong y un Estado miembro tales protocolos versaraacuten sobre la designacioacuten de lasautoridades competentes los puntos de paso fronterizo y las condiciones aplicables al traacutensitocon escolta tambieacuten pueden enumerar medios y documentos distintos a los previstos en elAcuerdo
Estaacute asimismo prevista la celebracioacuten de acuerdos bilaterales La Declaracioacuten conjuntarelativa a Dinamarca advierte que el Acuerdo no se aplica a este Estado miembro de la UE
24
DOCE L 281 23-11-1995 p 31
pero este Estado y Hong Kong deben celebrar ldquoun acuerdo de readmisioacuten en las mismascondiciones del presente Acuerdordquo
La Declaracioacuten conjunta relativa a Islandia y Noruega preveacute la misma solucioacuten para ambosEstados que no son miembros de la CE pero mantienen estrechas relaciones con ella En talsentido no debe olvidarse que Islandia y Noruega participan en el denominado ldquoacervoSchengenrdquo
El Acuerdo regula incluso la posible incompatibilidad entre los acuerdos bilaterales y eacutelmismo en tal caso las normas del Acuerdo tendraacuten prioridad sobre otros tratadosinternacionales
E)LA CLAacuteUSULA DE READMISIOacuteN DEL ACUERDO DE ASOCIACIOacuteN CONCHILE
En Diciembre de 2002 se firmaba el acuerdo por el que se establece una asociacioacuten entre laComunidad Europea y sus Estados miembros por una parte y la Repuacuteblica de Chile porotra
25 Mediante eacutel se establece ldquouna asociacioacuten poliacutetica y econoacutemica entre las partes basada
en la reciprocidad el intereacutes comuacuten y la profundizacioacuten de sus relaciones en todos los aacutembitosde su aplicacioacutenrdquo (art 2)
La Parte tercera dedicada a la cooperacioacuten incluye la cooperacioacuten econoacutemica cienciatecnologiacutea y sociedad de la informacioacuten cultura educacioacuten y sector audiovisualadministracioacuten puacuteblica y cooperacioacuten interinstitucional cooperacioacuten en materia social y otrosaacutembitos de cooperacioacuten
En este uacuteltimo epiacutegrafe se situacutea la cooperacioacuten en materia de inmigracioacuten ilegal regulada porel art 46 Se establece juntamente con la cooperacioacuten en materia de drogas y lucha contra elcrimen organizado (art 47) Demasiadas veces se unen la inmigracioacuten su irregularidad oilegalidad el traacutefico de drogas y la lucha contra el crimen organizado los redactores denormas que abordan o regulan estas materias conjuntamente tal vez parecen demostrar undeseo (que acaso sea inconsciente) de criminalizar la inmigracioacuten Si la hipoacutetesis apuntada seconfirma no debemos olvidar que de una criminalizacioacuten de la inmigracioacuten a la justificacioacutende la xenofobia no media maacutes que un paso muy pequentildeo
Vayamos ahora al derecho positivo seguacuten este acuerdo Dice el art 46 1ordm que la Comunidady Chile acuerdan cooperar para prevenir y controlar la inmigracioacuten ilegal Desde estaperspectiva se regula la readmisioacuten
-Chile acuerda readmitir a sus nacionales que se encuentren ilegalmente en territorio de unEstado miembro de la UE esa readmisioacuten se produciraacute ldquoa peticioacuten de este uacuteltimo y sin maacutesformalidadesrdquo
-Los Estados miembros acuerdan readmitir a sus nacionales en iguales condiciones Ilegalidaden la estancia peticioacuten de Chile y sin maacutes formalidades
Estamos pues ante una claacuteusula que solamente sirve en cuanto a la readmisioacuten de nacionalesrespectivos
El art 46 tambieacuten exigen a las partes que proporcionen a sus nacionales documentos deidentidad apropiados
25 Texto en DOCE L 352 30-12-2002 p 3
Esta claacuteusula sin duda resulta inicial por eso su paacuterrafo 3ordm indica que las partes puedencelebrar en el futuro acuerdos de readmisioacuten que incluyan ldquouna obligacioacuten de readmisioacuten denacionales de otros paiacuteses y de apaacutetridasrdquo Por tanto en el futuro seraacute la Comunidad laque celebre con Chile estos acuerdos complementarios de readmisioacuten
Mientras no se celebren esos acuerdos complementarios entre Chile y la Comunidad Chilepuede celebrar acuerdos bilaterales con cada Estado miembro para regular las obligacionesespeciacuteficas de readmisioacuten ldquoincluida la obligacioacuten de readmisioacuten de nacionales de otros paiacutesesy de apaacutetridasrdquo
Tambieacuten conviene resaltar que el Consejo de Asociacioacuten (establecido como oacutergano deaplicacioacuten y de seguimiento del acuerdo) examinaraacute otros esfuerzos conjuntos en esta materia
Posiblemente la inmigracioacuten entre Chile y la UE no sea demasiado amplia pero esta claacuteusulada idea de hasta queacute punto la Unioacuten mantiene una poliacutetica convencional seguacuten la cual todoslos tratados o acuerdos que celebra tienen su correspondiente claacuteusula de readmisioacuten
V)REFERENCIA A LA PRAacuteCTICA ESPANtildeOLA EN TRATADOS DE READMISIOacuteN
Junto a los tratados en los que es parte la CE podemos examinar la praacutectica espantildeola en lamisma materia Hablamos pues de tratados bilaterales
Diferenciaremos varios grupos Acuerdos con Estados con los que existe la libre circulacioacutende personas acuerdos con los candidatos a ser miembros de la UE en concreto Rumania yBulgaria el acuerdo de 1992 con Marruecos y la celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
Como sabemos esta praacutectica bilateral no ha sido totalmente sustituida por la praacutecticacomunitaria acaso no lo sea en el futuro como demuestra el hecho de que el acuerdo conHong Kong prevea que los Estados miembros de la UE puedan firmar protocoloscomplementarios con dicha Regioacuten Administrativa Especial china
a)Los acuerdos con Estados con los que existe libre circulacioacuten de personas
Podemos incluir en este grupo cuatro acuerdos el celebrado en 1988 con Francia el celebradoen 1993 con Portugal el concluido con Italia en 1999 y el anunciado en 2002 con Suiza
El acuerdo de 8 de Enero de 1988 entre el Gobierno del Reino de Espantildea y el Gobiernode la Repuacuteblica Francesa relativo a la readmisioacuten en Puestos Fronterizos de personas ensituacioacuten de estancia ilegal firmado en Madrid
26
se aplica en primer lugar a los nacionales deambos Estados
Pero se aplica asimismo a los extranjeros que hayan entrado de forma ilegal en el territorio delotro Estado es necesaria en este caso una solicitud regulada de modo bastante completo enlos arts 5-6 del acuerdo El plazo para la readmisioacuten en frontera es extraordinariamenteraacutepido pues solamente admite cuatro horas
El acuerdo regula asimismo el llamado ldquotraacutensito para la expulsioacutenrdquo de nacionales de otrosEstados cuando la continuacioacuten del viaje y su admisioacuten en el paiacutes de destino esteacutenplenamente aseguradas El traacutensito por viacutea aeacuterea puede efectuarse en su caso bajo custodiade policiacuteas del Estado remitente
El convenio entre el Reino de Espantildea y la Repuacuteblica Portuguesa relativo a la readmisioacutende personas en situacioacuten irregular era firmado en Granada el 15 de Febrero de 1993
27
Alcontrario de lo que sucediacutea con Francia este convenio con Portugal solamente regula lareadmisioacuten de nacionales de terceros Estados Norma asimismo el traacutensito a efectos deexpulsioacuten a efectuar por viacutea aeacuterea o excepcionalmente por viacutea terrestre o mariacutetima
El acuerdo entre Espantildea e Italia relativo a la readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular era firmado en Roma el 4 de Noviembre de 1999
28
Similar al acuerdo con Portugalregula la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses y se basa en el acuerdo de Schengen
La novedad en este caso viene dada por la mejor regulacioacuten del traacutensito por expulsioacuten (arts 6-11) a esa materia (claacutesica en este tipo de acuerdos) se une el traacutensito consiguiente a unaresolucioacuten de denegacioacuten de entrada en el territorio
Por otra parte se norma la proteccioacuten de los datos (art 13) Desgraciadamente dichaproteccioacuten resulta bastante relativa pues los datos personales comunicados por las partes
26 Texto en BOE de 6 de Mayo de 1989
27 Texto en BOE de 31 de Marzo de 1995
28 Ver texto en Documentacioacuten
entre siacute pueden transmitirse no soacutelo a las autoridades encargadas de aplicar este acuerdo sinotambieacuten a otras personas
Finalmente en este grupo de convenios ha de incluirse el convenio hispano-suizo dereadmisioacuten de personas en situacioacuten irregular cuya firma era autorizada por el Gobiernoespantildeol el 29 de Noviembre de 2002
29
Este convenio tiene un protocolo administrativo queregula sobre todo el procedimiento para la aplicacioacuten
Si incluyo a Suiza en este grupo de Estados casi al mismo nivel que los dos Estadosmiembros de la UE citados (Francia y Portugal) ello obedece sobre todo al hecho de queexiste un Acuerdo sobre libre circulacioacuten de personas entre Suiza y la Comunidad Europea alentrar en vigor ese acuerdo el 1 de Junio de 2002 ello implica que los nacionales de eseEstado disponen de la libertad de circulacioacuten por los Estados miembros de la Unioacuten comosucede tambieacuten con los nacionales de Noruega Islandia y Liechtenstein en virtud del acuerdode creacioacuten del llamado Espacio Econoacutemico Europeo Ello tiene una consecuencia inmediatala revisioacuten del Reglamento (CE) Nordm 5392001 que establece la lista de terceros paiacuteses cuyosnacionales estaacuten obligados a visado y la lista de aquellos exentos de esa obligacioacuten (elReglamento sobre visados) en la revisioacuten Suiza no apareceraacute ya en la lista segunda (denacionales exentos) como es sabido en la revisioacuten se incluiraacute a Ecuador en la lista primera
b) Los acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a la UE
Debemos referirnos asimismo a cinco acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a laUnioacuten Europea los celebrados con Rumania y Bulgaria en 1996 con Lituania en 1998 y conla Repuacuteblica Eslovaca y Letonia en 1999
Todos ellos tienen un contenido muy similar y suelen abordar tres o cuatro aspectossustantivos Readmisioacuten traacutensito problemas administrativos y financieros y ndashsolo algunos-laproteccioacuten de los datos personasle Seguacuten sus breves preaacutembulos todos se basan en lareciprocidad (aunque esta reciprocidad sea en gran parte formal en la realidad pues losintereses de ambos Estados no son ni mucho menos de ideacutentico peso o calibre y el Estado quetienen mucho mayor intereacutes en la readmisioacuten sea Espantildea)
El acuerdo con Rumania se firma el 29 de Abril de 1996 en Bucarest30
Seguacuten su art 1 laspartes se comprometen a readmitir en su territorio a quienes hayan dejado de satisfacer o nosatisfagan los requisitos de entrada o de estancia en el territorio de la otra parte siempre quetengan la nacionalidad de la otra o se presuma que poseen esa nacionalidad Por tanto laobligacioacuten de readmisioacuten afecta a los nacionales o a los presuntos nacionales no a losextranjeros Dicha readmisioacuten debe hacerse sin formalidades
Es pues baacutesica la prueba de la nacionalidad dicha prueba se obtiene por Documento Nacionalde Identidad Certificado de nacionalidad o de registro civil pasaporte cartilla militar etc
Tambieacuten en este acuerdo la respuesta debe ser muy raacutepida en el plazo maacuteximo de ocho diacuteasLas peticiones de informacioacuten complementaria tambieacuten se tramitan en ese plazo Larecepcioacuten de la persona cuya readmisioacuten se haya aceptado habraacute de producirse en un plazomaacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo regula a su vez el denominado ldquotraacutensito a efectos de extrantildeamientordquo (arts 6-9)No se usa el teacutermino extrantildeamiento en su sentido ordinario de destierro de un nacional a un 29 Noticia en httpwwwiurislexnet
30 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasaac-004htm
paiacutes extranjero sino en un sentido mucho maacutes general Traacutensito de nacionales de nacionalesde terceros Estados obligados a abandonar el territorio de una de las partes en otras palabrasestamos ante una expulsioacuten de extranjeros el teacutermino correcto deberiacutea ser el de expulsioacutenpuesto que el Derecho Internacional Puacuteblico prohiacutebe el extrantildeamiento de nacionales (cadaEstado debe soportar a sus nacionales aunque puede expulsar a los extranjeros)
En dichas normas se regulan aspectos administrativos de dicho mal llamado extrantildeamientoDatos de la persona escolta admisioacuten en el territorio del Estado de destino etc En lasmismas normas se recoge el claacutesico principio de NO DEVOLUCIOacuteN El traacutensito podraacute serdenegado si la persona que sufre esa expulsioacuten puede ser perseguido en el Estado de destinopor su raza religioacuten nacionalidad pertenencia a un grupo social o sus opiniones poliacuteticas
Tambieacuten puede ser denegado el traacutensito si el extranjero corre el riesgo de ser acusado ocondenado en el Estado de destino por un tribunal penal por hechos anteriores al traacutensito Sepretende asiacute no disfrazar una expulsioacuten de un extranjero con algo distinto la extradicioacuten
El acuerdo con Bulgaria31 se firma el 16 de Diciembre de 1996 en Sofiacutea y tiene una
estructura similar como antes indiqueacute Regula pues la readmisioacuten de nacionales de losEstados partes regula la prueba de la nacionalidad etc El plazo maacuteximo para la respuesta a lasolicitud de la readmisioacuten en este acuerdo es de diez diacuteas (art 3 paacuterrafo 4ordm) la recepcioacuten de lapersona cuya readmisioacuten se haya aceptado tiene asimismo un plazo maacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo con Bulgaria habla en su segunda parte correctamente de ldquoTraacutensito a efectos deexpulsioacutenrdquo El contenido de esta parte es muy similar al analizado acuerdo con RumaniaPero ofrece un pequentildeo aacutengulo diferencial pues el traacutensito a efectos de expulsioacuten puede serdenegado (art 7) en tres supuestos
-Aplicando el principio de NO DEVOLUCIOacuteN
-No disfrazando ademaacutes el sentido de la expulsioacuten por el sentido de una extradicioacuten y
-Si el extranjero figura en las listas de personas que tienen prohibida la entrada en el territoriode la parte en el cual se realiza el traacutensito o si constituye una amenaza contra la seguridadnacional el orden puacuteblico y la salud puacuteblica
El acuerdo entre Espantildea y Lituania de 8 de Noviembre de 199832
resulta el maacutes completopor su contenido No solamente regula la readmisioacuten de los nacionales de las partescontratantes sino tambieacuten la de los nacionales de otro Estados y de los apaacutetridas (arts 5-9)
Se refiere asimismo al traacutensito y a la proteccioacuten de datos personales incluyendo normas quepodemos considerar estaacutendar en estos acuerdos
Los acuerdos con la Repuacuteblica Eslovaca (de 3 de Marzo de 1999) y con Letonia (de 30 deMarzo de 1999) resultan muy similares entre siacute y con el acuerdo firmado el antildeo anterior conLituania Existen pequentildeas variaciones no obstante por ejemplo el acuerdo con laRepuacuteblica Eslovaca dedica un capiacutetulo especiacutefico a gastos (cap IV art 13)
Junto a estas variaciones algunas normas se han estandarizado por ejemplo la norma relativaa la proteccioacuten de los datos es ideacutentica en los acuerdos de Espantildea con Lituania (art 13) laRepuacuteblica Eslovaca (art 14) y Letonia (art 13)
Finalmente cabe hacer una pequentildea reflexioacuten Dada la libre circulacioacuten de personas existenteen la Unioacuten Europea cuando los tres uacuteltimos Estados citados se transformen en miembros dela UE parece que estos acuerdos deberaacuten limitar su contenido en otras palabras se
31 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasacc-010htm
32 Texto en Documentacioacuten
circunscribiraacuten uacutenicamente a la readmisioacuten de los nacionales de Estados no miembros de laUE los problemas derivados de la libre circulacioacuten intra-Unioacuten no pueden regularse desdeluego por acuerdos bilaterales entre Estados sino por normas de la misma Unioacuten que primansobre cualquier norma de cualquier Estado miembro
c)El acuerdo con Marruecos
El 13 de Febrero de 1992 se firmaba en Madrid el acuerdo entre el Reino de Espantildea y elReino de Marruecos relativo a la circulacioacuten de personas el traacutensito y la readmisioacuten deextranjeros entrados ilegalmente
33
A pesar de su denominacioacuten formal estamos ante untiacutepico acuerdo de readmisioacuten Se estructura en tres capiacutetulos El primero dedicado a lareadmisioacuten de extranjeros el segundo al traacutensito para la expulsioacuten y el tercero a otrasdisposiciones
Cronoloacutegicamente el segundo de los acuerdos bilaterales analizados en esta Unidad suimportancia real lo hace ser considerado el primero por dos razones El acuerdo con Francialo es con un miembro de la UE y los franceses no pueden ser considerados pues extranjeros yen segundo teacutermino una fuerte corriente migratoria se dirige desde territorio marroquiacute haciaEspantildea
El acuerdo con Marruecos afirma en su art 1 que las autoridades de las partes ldquoreadmitiraacutenen su territorio a peticioacuten formal de las autoridades fronterizas del Estado requirente a losnacionales de paiacuteses terceros que hubieren entrado ilegalmente en el territorio de este uacuteltimoprocedentes del Estado requeridordquo Por tanto ndashy este aspecto resulta baacutesico- estamos ante unanorma de readmisioacuten de extranjeros no de marroquiacutees por Marruecos ni de espantildeoles porEspantildea
Seguacuten el art 2 del acuerdo el Estado requirente debe probar pues tres aspectos Primero lanacionalidad del extranjero (nacionalidad insisto de un Estado distinto a las partes) ensegundo lugar la entrada ilegal en el territorio del Estado requirente en tercer teacutermino laprocedencia de territorio del Estado requerido
La aplicacioacuten estricta de la norma citada obliga pues a Espantildea a no devolver a las personascuya nacionalidad no pueda probar o cuya entrada ilegal o cuya procedencia no puedademostrar
Tambieacuten interesa recordar la claacuteusula de no readmisioacuten el art 3 regula los casos en loscuales NO HAY OBLIGACIOacuteN DE READMITIR No existe obligacioacuten de readmitir a losnacionales de Estados terceros que tengan fronteras con el requirente a los que hayan sidoautorizados a permanecer en el territorio del requirente a los que entraran legalmente y a losque se haya reconocido la condicioacuten de refugiados seguacuten el Derecho Internacional
El capiacutetulo dedicado al traacutensito para la expulsioacuten de extranjeros no ofrece demasiadaspeculiaridades No obstante el art 7 advierte que el traacutensito para la expulsioacuten podraacute serdenegado en cinco supuestos
-Cuando el extranjero tenga prohibida la entrada en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado penalmente en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado en el Estado de destino (que desde luego ha deser distinto al de traacutensito)
33 Texto en httpwwwmiresderechoacac130292htm
-Cuando el extranjero corra el riesgo de sufrir malos tratos en el Estado de destino y
-Cuando se solicite la expulsioacuten para uno de los miembros de la llamada UMA (Unioacuten delMagreb Aacuterabe)
Sin duda resulta sorprendente que no se aplique en su totalidad el principio de NODEVOLUCIOacuteN El supuesto cuarto recoge una parte de este principio pero no sentildeala que nose admitiraacute el traacutensito cuando el extranjero pueda ser perseguido por motivos poliacuteticosraciales religiosos o de otro tipo o pueda sufrir la pena de muerte en el Estado de destino
La aplicacioacuten del acuerdo de readmisioacuten con Marruecos resulta a veces difiacutecil En un terrenoproacuteximo al examinado bien conocido es el Informe de Human Rights Watchs de 2002 sobrela entrega de menores marroquiacutees por Espantildea a traveacutes de Ceuta y Melilla titulado ldquoEspantildea yMarruecos Callejoacuten sin salida abusos cometidos por las autoridades espantildeolas y marroquiacuteescontra nintildeos inmigrantesrdquo pone de relieve la violacioacuten de la Convencioacuten de Derechos delNintildeo
Por otro lado conviene no olvidar que la Comisioacuten Europea trabaja actualmente en unacuerdo de readmisioacuten (que celebrariacutea la Comunidad Europea) con Marruecos Ese acuerdo
34
no solamente pretende que Marruecos (y en su caso cualquier miembro de la UE) readmita asus nacionales sino tambieacuten a cualquier inmigrante que haya accedido irregularmente a la UEdesde territorio marroquiacute La propuesta de acuerdo tambieacuten incluye una financiacioacuten de 120millones de euros de la UE a Marruecos hasta 2006
d)La celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
La prensa sentildealaba en Junio de 2001 que el entonces Secretario de Estado para la Extranjeriacuteay la Inmigracioacuten Enrique Fernaacutendez-Miranda y un alto cargo del Ministerio Nigeriano deAsuntos Exteriores llegaban a un acuerdo sobre readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular
35
De la prensa se deduce que el acuerdo (no firmado por escrito al menos no publicado en elBOLETIacuteN OFICIAL DEL ESTADO) afectariacutea a los nacionales de ambos Estados sobre todoa los nigerianos que vivan en Espantildea se partiacutea pues de una reciprocidad formal pero no realSeguacuten la misma noticia deberaacute llevarse a cabo la proteccioacuten de los datos personales de losinmigrantes
Espantildea ofreciacutea a Nigeria asistencia teacutecnica e intercambio de informacioacuten sobre traacutefico depersonas organizacioacuten de cursos de formacioacuten para personal consular y de inmigracioacuten etc
Como consecuencia de este acuerdo (no estructurado formalmente por escrito36
al menos porel momento) Espantildea realizaba en 2001 algunas expulsiones colectivas de extranjeros haciaNigeria En realidad haciacutea casi cinco antildeos que el Gobierno del Sr AZNAR no realizaba unaexpulsioacuten colectiva en 1996 se produjo la expulsioacuten desde Maacutelaga de 103 inmigrantes aCameruacuten Senegal y Maliacute El Sindicato Unificado de Policiacutea denuncioacute entonces que se habiacuteadrogado con un fuerte sedante (haloperidol) disuelto en agua potable a los inmigrantes
37
34 Ver una noticia en Estrella Digital de 4 de Diciembre de 2002
httpwwwestrelladigitales35 La noticia puede hallarse en
httpwwwwebislamcomnumeros200105_01EspaBla_Nigeriahtm
36 El hecho de que un acuerdo internacional no se celebre por escrito no indica que
no sea vaacutelido la validez depende de otros factores y un acuerdo verbal puede serperfectamente vaacutelido si no existe una causa de nulidad de los tratados37 Ver Unidad sobre expulsiones colectivas
VI) CONCLUSIOacuteN GENERAL
La poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten que la UE disentildea desde hace tiempo no favorececiertamente la libre circulacioacuten de las personas Maacutes bien sirve para trabar o limitar esa librecirculacioacuten
La mencionada poliacutetica tiene como elemento muy importante el Reglamento 5392001 queestablece la lista de terceros paiacuteses cuyos nacionales estaacuten sometidos a la obligacioacuten de visadoy la de los paiacuteses cuyos nacionales estaacuten exentos de visado
Por si acaso alguacuten extranjero entra irregularmente o permanece en territorio de un Estadomiembro de la UE cuando su estancia regular haya terminado se preveacuten ademaacutes otrasmedidas como el retorno voluntario la expulsioacuten y la readmisioacuten La readmisioacuten endefinitiva devuelve las personas a sus lugares de origen o de traacutensito
Al incluir las claacuteusulas de readmisioacuten y al firmar los acuerdos sobre esta materia la UnioacutenEuropea no entra en las causas reales por las cuales esas personas han emigrado y tampoco sepregunta si dichas causas pueden solucionarse
Existe un grave peligro ya apuntado en esta Unidad El peligro de establecer una relacioacutenestrecha e incluso automaacutetica entre readmisioacuten y fondos europeos de cooperacioacuten aldesarrollo El peligro es muy real no teoacuterico El diacutea en el que la Unioacuten afirme que un Estadosubdesarrollado no recibe fondos de tal cooperacioacuten si no colabora eacutel mismo en la readmisioacutende sus nacionales (e incluso de extranjeros y apaacutetridas procedentes de su territorio) la poliacuteticacomuacuten de inmigracioacuten de la UE habraacute abandonado cualquier respeto por los DerechosHumanos de los migrantes
Por ello aunque a veces pueda parecer algo demagoacutegica incluyo la opinioacuten criacutetica de unaparlamentaria europea Ilka Schroder
ANEJO I ART 13 DEL ACUERDO DE COTONUacute O ACUERDO
DE ASOCIACION ENTRE LOS ESTADOS ACP POR UNA
PARTE Y LA COMUNIDAD EUROPEA Y SUS ESTADOS
MIEMBROS POR OTRA FIRMADO EN COTONUacute EL 23 DE
JUNIO DE 2000
Artiacuteculo 1 3
Emigracioacuten
1 La cuestioacuten de la emigracioacuten seraacute objeto de un diaacutelogo profundo en el marco de laasociacioacuten ACP-UE
Las Partes reafirman sus obligaciones y sus compromisos actuales en el aacutembito del derechointernacional para garantizar el respeto de los derechos humanos y la eliminacioacuten de todas lasformas de discriminacioacuten basadas en particular en el origen el sexo la raza la lengua y lareligioacuten
2 Las Partes convienen en considerar que una asociacioacuten implica por lo que se refiere a laemigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses que residan legalmente ensus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivo ofrecerles derechos yobligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la no discriminacioacuten en la vidaeconoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra el racismo y la xenofobia
3 Cada Estado miembro concederaacute a los trabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzanlegalmente una actividad en su territorio un trato caracterizado por la ausencia de todadiscriminacioacuten basada en la nacionalidad con relacioacuten a sus propios nacionales en lo referentea condiciones de trabajo remuneracioacuten y despido Cada Estado ACP por su parte concederaacutea este respecto un trato no discriminatorio comparable a los trabajadores nacionales de losEstados miembros
4 Las Partes consideran que las estrategias destinadas a reducir la pobreza a mejorar lascondiciones de vida y trabajo a crear empleos y a desarrollar la formacioacuten contribuyen alargo plazo a normalizar los flujos migratorios
Las Partes tendraacuten en cuenta en el marco de las estrategias de desarrollo y la programacioacutennacional y regional las dificultades estructurales vinculadas a los fenoacutemenos migratorios conel fin de apoyar el desarrollo econoacutemico y social de las regiones de origen de los emigrantes yreducir la pobreza
La Comunidad apoyaraacute en el marco de los programas de cooperacioacuten nacional y regional laformacioacuten de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de origen en otro paiacutes ACP o enun Estado miembro de la Unioacuten Europea Por lo que se refiere a la formacioacuten en un Estadomiembro las Partes velaraacuten por que estas acciones esteacuten orientadas hacia la insercioacutenprofesional de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de ungen
Las Partes desarrollaraacuten programas de cooperacioacuten destinados a facilitar el acceso a laensentildeanza a los estudiantes de los Estados ACP en particular mediante la utilizacioacuten de lasnuevas tecnologiacuteas de la comunicacioacuten
El Consejo de Ministros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadasa la inmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de unapoliacutetica de prevencioacuten
En este marco las Partes convienen en particular en garantizar que los derechos y la dignidadde las personas se respeten en todo procedimiento iniciado para conseguir el retorno de losinmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A este respecto las autoridades interesadasconcederaacuten las facilidades administrativas necesarias para el retorno
Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nbull 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivas
ii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retorno
Se concederaacute una asistencia adecuada a los Estados ACP para la aplicacioacuten de estos acuerdos
iii)A efectos de la presente letra c) se entenderaacute por laquoPartesraquo la Comunidad cada uno de susEstados miembros y todo Estado ACP
Anejo II PARLAMENTO EUROPEOUna opinioacuten parlamentaria criacutetica de IlkaSCHORDER
1999-2004
Documento de sesioacuten
7 de noviembre de 2002
INFORME
FINALA5-0381 2002
sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejo relativa a la firma del Acuerdo entre laComunidad Europea y el Gobierno de la Regioacuten Administrativa Especial de Hong Kong de laRepuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten de residentes ilegales (SEC(2002) 412 -C5-02632002 -20020092(CNS))
Comisioacuten de Libertades y Derechos de los Ciudadanos Justicia y Asuntos Interiores
Ponente Graham R Watson
RR48 1789ESdoc PE 319241
ESPAacuteGINA REGLAMENTARIA
Mediante carta de 5 de junio de 2002 el Consejo consultoacute al Parlamento de conformidad conel apartado 1 del artiacuteculo 39 del Tratado UE sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejorelativa a la firma del Acuerdo entre la Comunidad Europea y el Gobierno de la RegioacutenAdministrativa Especial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten deresidentes ilegales (SEC(2002) 412 - 20020092 (CNS))
En la sesioacuten del 10 de junio de 2002 el Presidente del Parlamento anuncioacute que habiacutea remitidodicha propuesta para examen del fondo a la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCiudadanos Justicia y Asuntos Interiores y para opinioacuten a la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior (C5-02632002)
En la reunioacuten del 9 de julio de 2002 la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCindadanos Justicia y Asuntos Interiores designoacute ponente a Graham R Watson
En las reuniones de los diacuteas 8 de octubre de 2002 y 5 de noviembre de 2002 la comisioacutenexaminoacute la propuesta del Consejo y el proyecto de informeEn la uacuteltima de estas reuniones la comisioacuten aproboacute el proyecto de resolucioacuten legislativa por22 votos a favor 6 votos en contra y 0 abstenciones
Estuvieron presentes en la votacioacuten los diputados Jorge Salvador Hernaacutendez Mollar(presidente) Lousewies van der Laan (vicepresidente) Giacomo Santini (vicepresidente)Graham R Watson (ponente) Roberta Angelilli Mary Elizabeth Banotti Kathalijne MariaBuitenweg (suplente de Alima Boumediene-Thiery) Carlos Coelho Geacuterard MJ Deprez Ginseppe Di Lello Finuoli Francesco Fiori ( suplente de Marcello Dell Utri de conformidadcon el apartado 2 del artiacuteculo 153 del Reglamento) Evelyne Gebhardt (suplente de AdelineHazan) Pierre Jonckheer Sylvia-Yvonne Kaufmann (suplente de Ilka Schroder) TimothyKirkhope Eva Klamt Klaus-Heiner Lehne (suplente de Thierry Cornillet) Marcelino OrejaArburuacutea Elena Ornella Paciotti Joseacute Ribeiro e Castro Martine Roure Heide RuumlhleFrancesco Rutelli Ole S0rensen (suplente de Bill Newton Dunn) Joke Swiebel Anna Terroacuteni Cusiacute Maurizio Turco y Olga Zrihen Zaari (suplente de Martin Schulz)
La opinioacuten minoritaria se adjunta al presente informe el 9 de septiembre de 2002 laComisioacuten de Asuntos Exteriores Derechos Humanos Seguridad Comuacuten y Poliacutetica deDefensa decidioacute no emitir opinioacuten el 28 de mayo de 2002 la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior decidioacute no emitir opinioacuten
El informe se presentoacute el 7 de noviembre de 2002
OPINIOacuteN MINORITARIA
de Ilka Schroder
ldquoEl acuerdo sobre la expulsioacuten de residentes ilegales es el primero de su especie y sigue laliacutenea de las decisiones represivas de Laeken y Sevilla que tienen por objeto dividir losinmigrantes en econoacutemicamente uacutetiles (es decir mano de obra que puede explotarse en elproceso de produccioacuten capitalista) e inuacutetiles Hay que repeler con la mayor energiacutea laseleccioacuten de refugiados econoacutemicamente aprovechables en el proceso de explotacioacuten mundialy el rechazo de todos los migrantes clasificados como inuacutetiles ya que no se basan en el serhumano sino en intereses relacionados con la explotacioacuten econoacutemica y la obtencioacuten debeneficios
El acuerdo de que aquiacute se trata convierte la poliacutetica de inmigracioacuten en parte integral de lapoliacutetica exterior de la UE y trata de impedir cualquier posibilidad de huida hacia Europa nosoacutelo en los paiacuteses de traacutensito sino tambieacuten y ya en los paiacuteses de origen La tecnologiacutea sentildeorialempleada para imponer la fortaleza de Europa consiste en registrar segregar discriminararrestar internar y por uacuteltimo expulsar
Ademaacutes la UE trata de obligar a otros paiacuteses con medios neocoloniales y usando el chantajeeconoacutemico y financiero a readmitir a los refugiados
La poliacutetica de expulsiones de la UE es criminal ya que como consecuencia de ella perecenseres humanos y no tiene en cuenta en absoluto las causas fundamentales que impulsan a laspersonas a huir como la pobreza la explotacioacuten las guerras y la violencia patriarcal
En la poliacutetica de expulsiones la UE se quita la maacutescara de los derechos humanos ya no setrata de las claacuteusulas que facilitan la expulsioacuten ocultas en los acuerdos econoacutemicos sino quese trata de la regulacioacuten profesional de la consigna racista iexclfuera los extranjeros ahoraejecutada por la Comisioacuten y las organizaciones correspondientes como por ejemplo la OIMAquel a quien le preocupen verdaderamente la Convencioacuten de Ginebra sobre los Refugiados ylos derechos de los migrantes no deberiacutea estar a favor de un acuerdo que niega precisamenteesos derechos o sea los derechos a elegir libremente el lugar de residencia a determinarautoacutenomamente la forma de vida y a buscar la felicidad en otro paiacutesrdquo (p 10)
BIBLIOGRAFIacuteA Y ALGUNAS DIRECCIONES UacuteTILES DE INTERNET
A)Bibligrafiacutea-ANDREacuteS SAacuteENZ DE SANTAMARIacuteA Y OTROS Introduccioacuten al Derecho de la UnioacutenEuropea Eurolex Madrid 1999-COMISION EUROPEA Libro Verde relativo a una poliacutetica comunitaria de retorno deresidentes ilegales 10-Abril-2002 COM (2002) 175 final-COMISION EUROPEA Comunicacioacuten al Consejo y al Parlamento EuropeoIntegracioacuten de las cuestiones de inmigracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea conterceros paiacuteses 3-Diciembre-2002 COM (2002) 703 final-X DENOEL Les accords de readmisioacuten du Benelux agrave Schengen et au-delagrave RevueTrimestrielle de Droit Europeacuteen 1983-Guy FEUER Un nouvea paradigme pour les relations entre lacuteUnion Europeacuteenne et lesEacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin 2000 Revue Geneacuterale de Droit InternationalPublic 2002-INTERMON-OXFAM La responsabilidad de la UE en la lucha contra la pobreza(Claves de la Presidencia Espantildeola 2002) Barcelona 2002-Joan David JANER TORRENS Poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenCongreso Internacional sobre Derechos Humanos Zaragoza 2000 texto enhttpwwwunizaresderechos_humanos-Paolo MENGOZZI Derecho Comunitario y de la Unioacuten Europea Tecnos Madrid 2000-Miquel PALOMARES AMAT Los acuerdos internacionales concluidos entre lasComunidades Europeas y los paiacuteses terceros mediterraacuteneos Cedecs Barcelona 2002
B) Algunas direcciones uacutetiles de Internet
Consejo de la UE httpueeuintConclusiones del Consejo Europeo httpeuropaeuintcounciloffconcluindexhtmParlamento Europeo httpwwweuroparleuintUnioacuten Europea httpeuropaeuint
CUESTIONES A DEBATE1ordf El concepto mismo de readmisioacuten2ordf Las claacuteusulas ldquoDemocracia y DHrdquo y de readmisioacuten iquestconstituyen imposicionesneocolonialistas de la UE3ordf La conexioacuten entre readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo4ordf El acuerdo de readmisioacuten entre Espantildea y Marruecos y los problemas de su aplicacioacuten5ordf La reciprocidad que se cita en los acuerdos y claacuteusulas de readmisioacuten iquestes formal o esreal
Zaragoza Septiembre de 2003
El caraacutecter de elemento esencial de esta claacuteusula de democracia y derechos humanos seriaimpugnado por PORTUGAL ante el Tribunal de Justicia en el caso sentenciado de 3 deDiciembre de 1996 E1 Acuerdo de Cooperacioacuten entre la CE y la India (de 1994) incluye unart 1 paacuterr 1 en el que se lee E1 respeto de los derechos humanos y los principiosdemocraacuteticos es la base para la cooperacioacuten entre las partes contratantes y para lasdisposiciones del presente Acuerdo y constituye un elemento esencial del mismo
Este cambio de poliacutetica convencional puede tener importantes efectos por cuanto comoindica la Comisioacuten permite en su caso adoptar determinadas medidas restrictivas deaplicacioacuten del acuerdo e incluso llegar a la aplicacioacuten del art 60 de la Convencioacuten de Vienade 1969 sobre el derecho de los tratados seguacuten esta norma cuando se produzca unaviolacioacuten grave de un tratado la parte que no la ha cometido puede dar por terminado eltratado o suspender su aplicacioacuten total o parcialmente5
Aduciacutea Portugal en este caso que el hecho de que los derechos fundamentales sean principiosgenerales del derecho en el ordenamiento comunitario no permite llegar a la conclusioacuten deque la Comunidad posee la competencia para adoptar medidas en dicho aacutembito ya sea anivel interno o externo Antildeadiacutea que las referencias a estos derechos en el Acta UnicaEuropea y en el preaacutembulo y algunas normas del Tratado de Maastricht son de naturalezaprogramaacutetica definen un objetivo general pero no confieren a la Comunidad facultades deacciGn especiacuteficas y el Acuerdo citado superaba esa naturaleza
E1 Tribunal se apoya en el art 130 U (actual art 177) del TCE y afirma que la poliacutetica decooperacioacuten al desarrollo debe adaptarse al respeto de la democracia y los derechoshumanos ademaacutes observa que ese art 1 paacuterr 1 puede ser en particular un factorimportante para ejercer el derecho de obtener en virtud del Derecho Internacional lasuspensioacuten o la finalizacioacuten de un acuerdo de cooperacioacuten al desarrollo cuando el paiacutestercero no ha respetado los derechos humanos Esta sentencia que pasoacute en su momento casitotalmente inadvertida da por terminadas (al menos en la teoriacutea) algunas incertidumbresjuriacutedicas del pasado Tales incertidumbres surgiacutean de una praacutectica comunitaria consistente ensuspender tan soacutelo a veces la aplicacioacuten de los tratados en los que era parte la CE cuando laotra parte realizaba violaciones masivas de los derechos humanos
La solucioacuten estructurada por el Tribunal en el aacutembito de la cooperacioacuten al desarrollo pareceser vaacutelida asimismo para los restantes aacutembitos en los cuales la Comunidad celebre un tratadoPor tanto la claacuteusula democracia y derechos humanos constituye un elemento esencial delos acuerdos en los que especiacuteficamente se inserte y no un simple elemento de adorno que seintroduce en un momento dado
El caraacutecter de elemento esencial de esta claacuteusula se comprueba asimismo en el acuerdo deCotonuacute su art 96 preveacute un procedimiento de consulta y la adopcioacuten de las medidaspertinentes cuando se violen grave y persistentemente los DH los principios democraacuteticos yel Estado de derecho pues bien en tal situacioacuten ldquola suspensioacuten seriacutea un uacuteltimo recursordquo
B) La claacuteusula y los tratados de readmisioacuten de extranjeros condicionan negativamentela accioacuten exterior de la UE
Centreacutemonos en los aspectos relativos a la readmisioacuten El propio teacutermino (que significaadmisioacuten por segunda o maacutes veces) contiene un fondo juriacutedico de ambiguumledad puedereferirse tanto a la expulsioacuten como al retorno voluntario De todas las formas parece que esteteacutermino destaca sobre todo la actitud de los terceros Estados para readmitir a sus nacionales oa nacionales de otros Estados e incluso a apaacutetridas silencia pues las causas por las cuales unEstado pide a otro que readmita a una persona
Desde esta perspectiva juriacutedica habremos de recordar que en la readmisioacuten entran en juegouna serie de elementos relacionados con los DH la poliacutetica de cooperacioacuten al desarrollo lasituacioacuten econoacutemica social y poliacutetica del Estado que readmite cuestiones de la poliacutetica deinmigracioacuten (como visados contingentes etc) etc
Antes de examinar la praacutectica hablaremos ahora de dos aspectos la claacuteusula de readmisioacutende extranjeros y los tratados de readmisioacuten
La claacuteusula de readmisioacuten es una norma inserta en un tratado sobre cualquier materia regulalas relaciones de las partes en esa materia el maacutes emblemaacutetico ejemplo lo examinaremosdespueacutes el del Acuerdo de Cotonuacute entre la CE y sus Estados miembros por un lado y 77Estados de Aacutefrica el Caribe y el Paciacutefico por el otro
Frente a las claacuteusulas pueden existir auteacutenticos acuerdos o tratados dedicadosmonograacuteficamente a la readmisioacuten Con X DENOEL podemos definirlos diciendo que sonaquellos en los cuales cada Estado parte se compromete a readmitir en su territorio respectivoa aquellas personas que desde su territorio hubieran entrado irregularmente en territorio delotro Estado o residan irregularmente en dicho territorio
1
Desde el punto de vista material la claacuteusula o el acuerdo exigen que un Estado readmita ensu territorio a su nacional que se halle irregularmente en territorio de otro Estado parteContemporaacuteneamente tambieacuten se solicita que dicho tenor material se ampliacutee en el sentidosiguiente Un Estado deberiacutea readmitir en su territorio a todo nacional suyo extranjero oapaacutetrida que se halle irregularmente en territorio de otro Estado Para que se produzca lareadmisioacuten de extranjeros (por ejemplo para que Marruecos readmita a congolentildeosguineanos etc) o de apaacutetridas seraacute preciso que (para entrar irregularmente por ejemplo enterritorio espantildeol) hayan partido del territorio del primer Estado (Marruecos en estahipoacutetesis)
Cuando se trate de la readmisioacuten de nacionales hemos de partir de la idea de que cada Estadodebe ldquosoportarrdquo a los suyos por eso no puede expulsarlos estaacute prohibida pues la expatriacioacuteno extrantildeamiento Soportar a sus nacionales significa que un Estado debe ejercer sobre ellos supoder sus competencias Por tanto si cometen delitos puede juzgarlos y condenarlos
Cuando se trate de la readmisioacuten de extranjeros y de apaacutetridas en realidad se ldquocastigaraacuterdquo a lasautoridades del Estado territorial por no haber ejercido un control suficiente sobre lainmigracioacuten o si se prefiere por no haber ejercido un control suficiente sobre su territorioEstamos ante una violacioacuten de un conocido principio del Derecho Internacional Puacuteblico al
1 Les accords de readmisioacuten du Benelux agrave Schengen et au delagrave Revue Trimestrielle deDroit Europeacuteen 1993 p 636
que nos hemos referido antes El principio de la efectividad Los Estados deben controlarefectivamente su territorio ejercer efectivamente su soberaniacutea territorial
La UE pretende que se integren las cuestiones relacionadas con la migracioacuten en losprogramas y la poliacutetica exterior de la misma Unioacuten Para ello conecta de modo indudablecooperacioacuten al desarrollo e inmigracioacuten
En esta perspectiva la Unioacuten pretende que se inserte una claacuteusula de readmisioacuten en todos lostratados que celebre la misma Unioacuten la Comunidad Europea o quien tenga competencia paraello Si no se produce la insercioacuten de la claacuteusula la Unioacuten pretende que se celebren tratadoso acuerdos sobre esta materia tratados a celebrar por los Estados miembros por la Unioacuten (laComunidad en este caso) o ambos (CE y Estados miembros)
En sus acuerdos de asociacioacuten o de cooperacioacuten futuros (en muchos ya existe) la UE incluiraacutesistemaacuteticamente dicha claacuteusula Para ello introduce el llamado diaacutelogo poliacutetico que abarcacuestiones como la democracia los derechos humanos el buen gobierno (la gobernanza sedice con teacutermino un poco en desuso) y la inmigracioacuten
De esta forma cada vez en mayor medida se aproximan readmisioacuten y retorno si desde elpunto de vista juriacutedico estricto el retorno solamente puede ser voluntario y la readmisioacuten espues forzosa la Comisioacuten Europea habla con mayor frecuencia de retorno forzoso
Sean cual fueren las fueren las relaciones entre los conceptos de retorno y readmisioacuten (temaque no examinamos aquiacute) siacute conviene recordar la inequiacutevoca conexioacuten entre desarrollo ymigracioacuten Aun cuando la cuestioacuten ha sido abordada en la Unidad 4 del Moacutedulo Primero laComisioacuten Europea insiste con frecuencia sentildealando los ldquofactores de empujerdquo hacia lamigracioacuten y los ldquofactores de atraccioacutenrdquo de los Estados de recepcioacuten
2
Por tanto en sus previsiones poliacuteticas internacionales la UE pretende introducir la cuestioacutende la inmigracioacuten asimismo en el diaacutelogo econoacutemico y social para ello deben conjugarseaspectos tales como las causas de la migracioacuten las poliacuteticas referentes a la misma el retornode inmigrantes la ldquofuga de cerebrosrdquo etc
Todo ello parece loacutegico y necesario sin embargo surge una duda iquestLigaraacute la UE la concesioacutende cantidades destinadas a la cooperacioacuten al desarrollo a la buena gestioacuten que realice unEstado en materia de inmigracioacuten En otras palabras iquestEstableceraacute la Unioacuten un sistema depremios y castigos utilizando para ello los fondos destinados a la cooperacioacuten al desarrolloExisten declaraciones indicios aspectos que permiten afirmar que asiacute sucede ya en algunamedida no obstante se trata de datos inconexos que no conducen hoy por hoy a unaconclusioacuten clara
C) iquestEN TODOS LOS CASOS SE CONJUGARAacuteN SIMULTAacuteNEAMENTE AMBASCLAacuteUSULAS
Nos planteamos ahora una cuestioacuten teoacuterico-praacutectica importante La pregunta de si en todos loscasos se conjugaraacuten simultaacuteneamente ambas claacuteusulas
La cuestioacuten surge en los trabajos del Parlamento Europeo En el Informe de 7 de Noviembrede 2002 sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejo relativa al Acuerdo entre la ComunidadEuropea y el Gobierno de la Regioacuten Administrativa Especial (RAE) de Hong Kong de la
2 Ver un anaacutelisis bastante completo en COM (2002) 703 3-12-2002 pp 9 y ss Setrata de la Comunicacioacuten de la Comisioacuten al Consejo y al Parlamento Europeo sobre laIntegracioacuten de las cuestiones de migracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea conpaiacuteses terceros
Repuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten de residentes ilegales el Ponente del ParlamentoEuropeo (Graham R WATSON)
3
analiza el art 16 del Acuerdo (que estudiaremos despueacutes)
El art 16 del citado Acuerdo se titula ldquoclaacuteusula de compatibilidadrdquo y su paacuterrafo 1 dicetextualmente ldquo El presente Acuerdo se entenderaacute sin perjuicio de los derechos obligaciones yresponsabilidades derivadas del Derecho Internacional aplicables a la Comunidad a losEstados miembros y a la RAE de Hong Kongrdquo
El mencionado Ponente considera que esta claacuteusula es demasiado vaga y no hace referenciaexpliacutecita al respeto de los Derechos Humanos sobre la base de la Declaracioacuten Universal delos DH y de la Convencioacuten de Ginebra de 1951 sobre el estatuto de los refugiados Seguacuten elPonente en el caso de Hong Kong que no es parte en esa Convencioacuten parece que se respetanlos contenidos de la misma
Sin embargo hubiera sido muy conveniente siguiendo la praacutectica de la Comunidad Europeainsertar una claacuteusula expresa sobre Derechos Humanos y Democracia los negociadoresconsideraron imposible redactar un texto maacutes expliacutecito
Resulta interesante la posicioacuten de este Ponente Como el Acuerdo con Hong Kong es elprimero de una larga serie y el modelo para posteriores acuerdos deberaacuten en otros acuerdosser maacutes claras las obligaciones derivadas del respeto a los DH y la Democracia
Ciertamente ello debe ser asiacute salvo que se vaya dejando aislada la claacuteusula ldquoDemocracia yDHrdquo iquestO acaso la UE va a seguir en el futuro la senda del miacutenimo esfuerzo introduciendo lasdos claacuteusulas allaacute donde sean faacuteciles de admitir por la otra parte negociadora y olvidaacutendose dela primera donde haya dificultades
Si se llegara a primar la readmisioacuten hasta ese punto ello resultariacutea inadmisible para unaUNION DE DERECHO RESPETUOSA CON LOS DERECHOS HUMANOS como seproclama el mismo Tratado de la UE
3 Ver A5-03812002 texto en httpwwweuroparleuint Este Informe fue adoptadopor la Comisioacuten de Libertades y Derechos de los Ciudadanos Justicia y AsuntosInteriores La cita del Ponente WATSON se halla en las pp 8-9 del documento
III) LA READMISIOacuteN SEGUacuteN LAS INSTITUCIONES DE LA UE
Revisamos ahora las relaciones de la UE en materia de readmisioacuten Puesbien la orientacioacuten de las relaciones exteriores de la Unioacutencorresponde sobre todo por el Parlamento Europeo el ConsejoEuropeo y por el Consejo de la UE pero tambieacuten contribuye a ello laComisioacuten
Dada la composicioacuten de los dos Consejos citados estos oacuterganosrepresentan a la vez los intereses de la Unioacuten y de los Estadosmiembros no obstante habriacutea que preguntarse queacute sucede cuando losintereses son contrapuestos pero ello no preocupa en el caso de lainmigracioacuten donde la UE y sus miembros convergen en el disentildeo yaplicacioacuten de una poliacutetica cada vez maacutes restrictiva
El Consejo Europeo es el oacutergano formado por los Jefes de Estado o deGobierno de los Estados miembros (actualmente 15) maacutes el Presidentede la Comisioacuten Europea Es el oacutergano que debe dar a la Unioacuten losimpulsos necesarios para su desarrollo y definir sus orientacionespoliacuteticas generales
El Consejo de la Unioacuten Europea estaacute formado por los ministros de losEstados miembros tiene varias formaciones Si se reuacutenen los ministrosde Agricultura decimos que se reuacutene el Consejo de Agricultura lomismo sucede cuando se reuacutenen los ministros de Justicia e Interiorpara formar el Consejo General se reuacutenen los ministros de AsuntosExteriores
A veces los documentos de la Unioacuten Europea citan simplemente alConsejo pues bien en esos casos es el Consejo de la Unioacuten Europea osea el formado por los ministros
El Consejo de la UE tiene grandes poderes en terrenos como la adopcioacutende normas (casi siempre decidiendo conjuntamente con el ParlamentoEuropeo) en la adopcioacuten del presupuesto (decidiendo conjuntamentecon el Parlamento Europeo) y en las relaciones exteriores Es el quedecide negociar un tratado o acuerdo internacional y el que decidemanifestar el consentimiento para que ese tratado o acuerdo vincule uobligue a la UE
Como la ejecucioacuten de las decisiones del Consejo de la UE en la materiacorresponde casi siempre a la Comisioacuten eacutesta colabora en ellasVeremos los aspectos maacutes actuales de tal colaboracioacuten
A) EL PARLAMENTO EUROPEO Y LA INICIATIVA FINLANDESA
Analicemos ahora la posicioacuten del Parlamento Europeo A ella realizareacutealgunas referencias al estudiar el acuerdo de readmisioacuten con HongKong tal posicioacuten aparece asimismo en la denominada iniciativafinlandesa el Parlamento Europeo rechazaba de modo inequiacutevoco taliniciativa
a) Una siacutentesis de la iniciativa finlandesa
Cumpliendo las previsiones del TCE (en concreto el art 67) Finlandiapresentaba una iniciativa sobre la repatriacioacuten de residentes ilegales(art 63 3ordm apartado b) del mismo TCE) Esa iniciativa se estructurabamediante un proyecto de Reglamento por el que se hubieranestablecido obligaciones entre los Estados miembros en materia dereadmisioacuten de nacionales de terceros Estados
Como sabemos el Reglamento es una norma uniformizadora Esobligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable
La iniciativa finlandesa4 presentada cuando ese Estado presidiacutea la UEinmediatamente despueacutes de celebrarse la reunioacuten del Consejo Europeoen Tampere teniacutea como objetivo baacutesico el establecer las obligacionesde readmisioacuten entre Estados miembros de la Unioacuten no afectaba pues alas relaciones exteriores de la Unioacuten sino a las relaciones intra-Unioacuten
Pretendiacutea Finlandia que si un extranjero (o sea en sentido juriacutedicoestricto un nacional de un Estado no miembro de la UE) residente enun Estado miembro atravesaba irregularmente las fronteras de otroEstado miembro de la Unioacuten el primer Estado miembro tuvieraobligacioacuten de readmitirlo De esta forma un Estado miembro transferiacuteaa otro Estado miembro (dato relevante sin duda) la responsabilidadsobre esa persona que se hallara irregularmente
Para lograr este objetivo la iniciativa finlandesa estableciacutea unoscriterios por orden de prelacioacuten y unas modalidades para la aplicacioacutende la readmisioacuten
Entre los criterios por orden de prelacioacuten para que un Estadomiembro readmitiera a un extranjero se hallaba el haber resididoirregularmente seis meses por lo menos en su territorio si despueacutespasaba a territorio de otro Estado miembro eacuteste podiacutea solicitar lareadmisioacuten
Otro criterio era el haber entrado irregularmente en territorio delprimer Estado miembro La situacioacuten resultaba ideacutentica para hipoacutetesisde quien hubiera entrado legalmente pero mismo se hallara con unpermiso o visado caducado
4 DOCE nordm C 353 7-12-1999 p 6
Las modalidades de aplicacioacuten de estos criterios dependiacutean desellos de entrada y salida billetes de viaje tarjetas de embarque etcAdemaacutes se preveiacutea el uso de datos como impresiones dactilares yfotografiacuteas
Por tanto la propuesta finlandesa pensaba en un sistema obligatoriode readmisioacuten de extranjeros entre Estados miembros de la Unioacuten Sinduda manteniacutea la readmisioacuten dentro de los aacutembitos propios de lasrelaciones entre Estados no dentro del aacutembito competencial de laUnioacuten
b)El Parlamento Europeo rechaza la iniciativa
Desde la perspectiva general al examinar el tema el ParlamentoEuropeo indicaba cuaacuteles eran a su entender sus puntos deacutebiles yrechazaba esta propuesta
Sentildealaba sobre todo dos aspectos muy importantes
-La falta de garantiacuteas de procedimiento para las personas afectadas porla readmisioacuten Seguacuten la Opinioacuten de la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicos yMercado Interior del Parlamento Europeo ldquoes inadmisible que en unreglamento que en potencia implica una intervencioacuten masiva en losderechos fundamentales concretamente en la libertad de movimientoy en la misma libertad no se mencionen en absoluto ni los recursosdisponibles ni la proteccioacuten de los derechos fundamentales de losafectadosrdquo5 Esta criacutetica que se hace a la propuesta finlandesa tambieacutenpuede hacerse a los acuerdos de readmisioacuten sobre todo al firmado conHong Kong
-En segundo teacutermino la iniciativa criticada no dejaba claro si losprincipios de readmisioacuten entre Estados miembros iban a ser despueacutes losprincipios que serviriacutean para los acuerdos con Estados no miembrosSin duda la aplicacioacuten de un uacutenico baremo resultaba muy aconsejableporque seriacutea muy difiacutecil explicar a los no miembros la o las razones porlas cuales se les aplicaban baremos distintos
La iniciativa pues suponiacutea un rechazo de todo tipo de solidaridad entrelos Estados miembros Como consecuencia de todo ello la Resolucioacutenlegislativa del Parlamento Europeo sobre la iniciativa finlandesa6
rechazaba la misma y pediacutea a Finlandia su retirada como asiacute sucedioacute
La cuestioacuten de fondo no solamente era la interestatalidad de lainiciativa finlandesa sino tambieacuten como sentildealaba el Informe de laComisioacuten de Libertades y Derechos de los Ciudadanos Justicia yAsuntos Interiores ldquola falta de concepcioacuten de una estrategia europeapara la inmigracioacutenrdquo el mismo Informe advierte ldquoComo no se ha
5 Doc 124881999 17 de Abril de 2000 Ponente Mercedes ECHERER p 16
6 Texto en DOCE C 59 23-2-2001 p 306
definido lo que es la inmigracioacuten legal a nivel comunitario que siguepor lo tanto confinada a 15 legislaciones y praacutecticas diferentes noscontentamos con regular lo que hay que hacer con los inmigrantesilegalesrdquo7
He aquiacute el verdadero problema del planteamiento actual que la UE hacede la readmisioacuten pretende sustituir su ausencia de poliacutetica eninmigracioacuten o sea de viacuteas de inmigracioacuten legal por accionesinternacionales mediante las cuales la suerte de los inmigrantesirregulares se carga de nuevo sobre los hombros de los Estados deorigen de los subdesarrollados
En el mismo Informe la mencionada Comisioacuten del Parlamento Europeoanalizaba otros problemas de las claacuteusulas y acuerdos de readmisioacuten enlos que sea parte la Unioacuten o la Comunidad Europea
-La posible discriminacioacuten de los nacionales de algunos Estados nomiembros si las normas sobre readmisioacuten difieren de un acuerdo a otro
-La celebracioacuten de acuerdos de readmisioacuten con Estados que tienengobiernos inestables o no legiacutetimos y en los cuales se producen gravesviolaciones de los Derechos Humanos Por tanto el ParlamentoEuropeo defiende que se mantenga la claacuteusula de Democracia y DH enlos acuerdos de readmisioacuten
B)LAS CONCLUSIONES DEL CONSEJO EUROPEO
El Consejo Europeo se ha ocupado sobre todo de este tema en tressesiones las celebradas respectivamente en Tampere Laeken y enSevilla
a)Las Conclusiones de Tampere
El Consejo Europeo de Tampere (Finlandia) en su reunioacuten celebrada endicha ciudad el 15 y 16 de Octubre de 1999 afirmaba en susconclusiones8 entre otras cosas lo siguiente
1ordm ldquoLa Unioacuten Europea necesita un enfoque global de la inmigracioacuten quetrate los problemas poliacuteticos de derechos humanos y de desarrollo delos paiacuteses y regiones de origen y traacutensitordquo
2ordm El Consejo Europeo ldquoestaacute decidido a hacer frente a la inmigracioacutenilegal en su origen en especial luchando contra quienes se dedican a latrata de seres humanos y la explotacioacuten econoacutemica de los migrantesrdquo
7 A5-01102000 de 25 de Abril de 2000 p 10
8
Texto en httpeuropaeuintcounciloffconcluindexhtm
3ordm El Consejo Europeo recuerda la obligacioacuten internacional de losEstados de admitir en su territorio a sus nacionales
4ordm El mismo Consejo Europeo ldquohace un llamamiento para que sedesarrolle la asistencia a los paiacuteses de origen y de traacutensito con objeto depromover el retorno voluntariordquo
5ordm Las Conclusiones recuerdan que el Tratado de Aacutemsterdam confirioacutecompetencia a la Comunidad en el campo de la readmisioacuten
6ordm Por ello las Conclusiones propugnan que se celebren acuerdos dereadmisioacuten o se inserten claacuteusulas modelo en otros tratados para estosefectos
El planteamiento efectuado pues en las Conclusiones de Tampere es elde intentar el retorno y si no existe tal retorno en sentido propio (quesupondraacute voluntariedad) deberaacute producirse la readmisioacuten de losexpulsados o devueltos por cualquier Estado de origen la expulsioacuten odevolucioacuten se produciraacute sobre todo desde territorio de cualquierEstado miembro de la UE
b) Las Conclusiones de Laeken
Por otro lado el planteamiento de Tampere fue reiterado en lasConclusiones del Consejo Europeo de Laeken reunido en Diciembre de2001 en ellas se reitera el intereacutes de la Comunidad de celebrar estosacuerdos de readmisioacuten
El Consejo Europeo se reuniacutea el 14 y el 15 de Diciembre de 2001 enLaeken (Beacutelgica) En sus Conclusiones habla del refuerzo del espacio delibertad seguridad y justicia Se centra sobre todo en lo quedenominan las Conclusiones ldquouna verdadera poliacutetica comuacuten de asilo einmigracioacutenrdquo (paacuterrafos 38-41) y ldquoun control maacutes eficaz de las fronterasexterioresrdquo (paacuterrafo 42) Ambas cuestiones se hallan estrechamenteunidas sobre todo en cuanto la segunda ndashseguacuten el Consejo Europeo-contribuiraacute ldquoa la lucha contra el terrorismo las redes de inmigracioacutenclandestina y la trata de seres humanosrdquo
La referencia a la lucha contra el terrorismo resulta condicionada por elmomento en el que se celebra la sesioacuten del Consejo Europeo en Laekentres meses despueacutes de los atentados de las Torres Gemelas pero enotros documentos esta misma referencia unida a la inmigracioacuten dejatraslucir algunas concepciones xenoacutefobas o muy proacuteximas a laxenofobia lo mismo puede decirse cuando un gobierno afirma una yotra vez que el incremento de la delincuencia se debe al incremento delnuacutemero de inmigrantes
Seguacuten las Conclusiones de Laeken una verdadera poliacutetica comuacuten deasilo e inmigracioacuten supone el establecimiento de varios instrumentos
pues bien el primero de ellos es ldquola integracioacuten de la poliacutetica de flujosmigratorios en la poliacutetica exterior de la Unioacuten Europeardquo
En tal direccioacuten el Consejo Europeo afirma ldquoEn particular deberaacutencelebrarse acuerdos europeos de readmisioacuten con los paiacuteses interesadosbasados en una nueva lista de prioridades y en un plan de accioacutenrdquo
De estas palabras pueden deducirse algunos aspectos de intereacutes
-En primer teacutermino se trata de celebrar acuerdos ldquoeuropeosrdquo acuerdospues en los que sea parte la Comunidad no se advierte si deben seracuerdos puramente comunitarios o cabe que sean acuerdos mixtos Portanto se pasa ya de la fase bilateral entre Estados o entre el grupoSchengen y un Estado a la fase de la CE Es esta la fase en la que nosencontramos
-Esos acuerdos en segundo lugar deberaacuten estar basados en una nuevalista de prioridades las relaciones con los paiacuteses terceros venreformadas sus prioridades por parte de la UE no queda claro hastaqueacute punto la readmisioacuten es una prioridad importante hoy o se estaacuteconvirtiendo en la prioridad maacutes importante de la UE
-Ademaacutes de todo ello los acuerdos contendraacuten ldquoun plan de accioacutenrdquoEse ldquoplan de accioacutenrdquo en el acuerdo con Hong Kong se limita a unprocedimiento de readmisioacuten En otros acuerdos sin duda deberaacuteincluir otros aspectos principalmente los ligados a la cooperacioacuten aldesarrollo de los Estados de origen de la inmigracioacuten
c) Las Conclusiones de Sevilla
Damos ahora un salto y nos situamos en el Consejo Europeo de Sevillaen su reunioacuten celebrada el 21 y el 22 de Junio de 2002 LasConclusiones se refieren asimismo de modo indudable a la integracioacutende la poliacutetica de inmigracioacuten en las relaciones de la Unioacuten con tercerospaiacuteses
Estas Conclusiones (paacuterrafos 33-36) puede leerse que el ConsejoEuropeo ldquoinsta a que se incluya una claacuteusula sobre gestioacuten comuacuten delos flujos migratorios y sobre la readmisioacuten obligatoria en caso deinmigracioacuten ilegal en todo futuro acuerdo de cooperacioacuten deasociacioacuten o equivalente que la Unioacuten Europea o la Comunidad Europeacelebre con cualquier paiacutesrdquo
En Sevilla se fijoacute todaviacutea mejor el concepto La readmisioacuten debe incluirldquola de sus propios nacionales presentes ilegalmente en un Estadomiembro y en las mismas condiciones la de los nacionales de tercerospaiacuteses de cuyo traacutensito por el paiacutes de que se trate haya constanciardquo Deesta forma cada Estado no miembro de la UE (que mantenga unarelacioacuten mediante tratado con la misma) se convertiraacute en garante desus propias fronteras
Para ello siguen diciendo las Conclusiones de Sevilla la Unioacuten estaacutedispuesta a facilitar la necesaria asistencia teacutecnica y financierahallamos ahora un medio no despreciable de presioacuten de la UE y susEstados miembros sobre los terceros Estados o paiacuteses La asistenciafinanciera
Las Conclusiones de Sevilla afirman maacutes aspectos en un tonoprogresivamente inquietante
1ordm ldquoHay que llevar a cabo una evaluacioacuten sistemaacutetica de las relacionescon los terceros paiacuteses que no colaboren en la lucha contra lainmigracioacuten ilegalrdquo
2ordm Esta evaluacioacuten ldquose tendraacute en cuenta en las relaciones de la UE y susEstados miembros con los paiacuteses afectados en todos los aacutembitospertinentesrdquo
3ordm Si se constata una falta injustificada de colaboracioacuten la UE puedeadoptar medidas
A traveacutes de las Conclusiones de Tampere y Sevilla tenemos las grandesliacuteneas de la poliacutetica de la Unioacuten en esta materia En esas liacuteneas seconjugan readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo una conjugacioacuten aveces respetando la obligacioacuten eacutetica y juriacutedica de la Unioacuten de cooperarcon los subdesarrollados y a veces amenazante respecto a lascantidades destinadas a esa cooperacioacuten
El tono amenazante se asume sobre todo en Sevilla cuando se dice quela evaluacioacuten de las medidas adoptadas contra la inmigracioacuten ilegal porlos Estados del Sur ldquose tendraacute en cuenta en todos los aacutembitospertinentesrdquo El tono se vuelve totalmente amenazante cuando seafirma que si la UE constata una falta injustificada de colaboracioacuten laUnioacuten puede adoptar medidas
Ciertamente como escribe INTERMOacuteN OXFAM en Sevilla los 15 semostraron desorientados en inmigracioacuten Ello resulta asiacute porque losreunidos evitaron abordar las cuestiones de fondo que estaacuten detraacutes delas situaciones que obligan a un nuacutemero creciente de personas aabandonar sus paiacuteses de origen sin desear hacerlo9 La propuesta deEspantildea de utilizar la cooperacioacuten al desarrollo para frenar lainmigracioacuten irregular ademaacutes de ineficaz penaliza a las poblacionesmaacutes pobres y vulnerables
No obstante habraacute que preguntarse si poco a poco esa propuesta no vacalando en la UE La lectura de las comunicaciones de la Comisioacutenpermite afirmar que se va imponiendo progresivamente
9 La responsabilidad de la UE en la lucha contra la pobreza (Claves de la PresidenciaEspantildeola 2002) Barcelona agosto de 2002 p 11
C)LA PROGRESIVA APLICACIOacuteN DE ESTAS CONCLUSIONES POREL CONSEJO DE LA UE
Vayamos ahora al Consejo de la UE Me referireacute sobre todo a algunosde los documentos adoptados en sesiones celebradas en 1999 (elmodelo de 1999) tras el Consejo Europeo de Tampere y en 2002 (elmodelo de 2002) tras el Consejo Europeo de Sevilla
a)El modelo de 1999 El Consejo establecioacute a finales de 1995 una relacioacuten entre la repatriacioacuten de personas que sehallen irregularmente en territorio de un Estado miembro de la UE y la celebracioacuten deacuerdos europeos de asociacioacuten o de cooperacioacuten Esas claacuteusulas serviacutean tanto para losacuerdos puramente comunitarios como para los acuerdos mixtosTras la entrada en vigor del Tratado de Aacutemsterdam la CE teniacutea ya competencia para celebrarconvenios con terceros Estados en materia de readmisioacuten Adaptando las decisiones de 1995el Consejo de la UE aprobaba el 24 de Noviembre de 1999 la Decisioacuten sobre la inclusioacuten declaacuteusulas modelo de readmisioacuten en los acuerdos comunitarios y en los acuerdos celebradospor la Comunidad Europea y sus Estados miembros con terceros paiacuteses
10
Ha de observarse que la readmisioacuten ahora ya no se limita a los acuerdos con Estadoseuropeos se ampliacutea a todos los acuerdos que celebre la CE sean o no sean Estados europeoslas otras partesEsta Decisioacuten o modelo de 1999 se refiere a la materia en cuatro artiacuteculos En el art A seinserta el compromiso reciacuteproco de aceptar a los nacionales de la otra parte que residanilegalmente Para identificar a dichos nacionales las partes se comprometen a dotar a esaspersonas de los correspondientes documentos de identidad Por tanto la obligacioacuten dereadmisioacuten se enuncia en esta norma de un modo claroEl art B preveacute la celebracioacuten de acuerdos complementarios entre la Comunidad y los Estadosterceros en ellos deben fijarse las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten incluida laobligacioacuten de readmitir a los no nacionales y a los apaacutetridasEl art C inserta esta misma previsioacuten de celebrar acuerdos bilaterales entre Estados pero tansoacutelo ldquohasta la celebracioacuten del acuerdo con la Comunidad previsto en el art Brdquo Se establecepues una especie de calendario Primero pueden celebrarse acuerdos bilaterales entre Estadosen segundo lugar tales acuerdos estaraacuten vigentes hasta que se comunitarice la cuestioacutenFinalmente el art D sentildeala que el Consejo de Cooperacioacuten (en los tratados en los que seestablezca) estudiaraacute otras formas posibles de actuacioacuten conjunta para prevenir y sancionar lainmigracioacuten ilegal Interesa recordar que estamos ante otras formas conjuntas no adoptadasindividualmente por la Comunidad las Conclusiones del Consejo Europeo de Sevilla arribaanalizadas han variado muy profundamente este aspecto seguacuten dichas Conclusiones quienevaluacutea la ldquobuena conductardquo del Estado de origen de la inmigracioacuten es la Unioacuten eacutesta ademaacutespuede adoptar medidasDe todo lo anterior se deduce que este modelo de claacuteusula no es realmente un acuerdo dereadmisioacuten Dichos acuerdos sin duda resultan mucho maacutes completos que una simple claacuteusulade un tratado sobre otra materia
10 Se trata del doc Nordm ordm1340999
b)El modelo de 2002
El Consejo de Asuntos Generales se reuniacutea el 18 de Noviembre de 2002 en BruselasAdoptaba un documento titulado ldquoConclusionesrdquo sobre la Intensificacioacuten de la cooperacioacutenen lo que se refiere a la gestioacuten de los flujos migratorios con terceros paiacuteses
11 De esta
manera se concretan ya las previsiones de Sevilla en la materia
Seguacuten el documento analizado la cuestioacuten migratoria se ha introducido ya con eacutexito en elorden del diacutea del diaacutelogo entre la UE y diversos paiacuteses y se ha programado ya una importanteasistencia directa e indirecta de la UE a tales paiacuteses Los problemas baacutesicos planteados son larepatriacioacuten la readmisioacuten y la documentacioacuten la gestioacuten de los flujos migratorios larealizacioacuten de poliacuteticas preventivas de la inmigracioacuten Junto a ellos hay que situar eldesarrollo de la capacidad institucional pero no solamente para reprimir la inmigracioacutenirregular sino para buscar solucioacuten a las causas que la provocan (el subdesarrollo de todotipo)
Cuatro aspectos sobresalen del documento Los criterios para negociar los acuerdos dereadmisioacuten los elementos que debe tener la claacuteusula sobre gestioacuten comuacuten de flujosmigratorios que se incluiraacute en los nuevos acuerdos las consecuencias econoacutemicas de dichaclaacuteusula y los paiacuteses o Estados con los cuales el Consejo considera importante desarrollar unacooperacioacuten reforzada
Los criterios fijados para negociar nuevos acuerdos de readmisioacuten son los cincosiguientes
-Caraacutecter e importancia de los flujos migratorios en direccioacuten a la UE-Situacioacuten geograacutefica en relacioacuten con la UE-Necesidad de desarrollar la capacidad en relacioacuten con la gestioacuten de las migraciones-Marco actual de cooperacioacuten con ese Estado tercero-Actitud en relacioacuten con la cooperacioacuten en materia de migraciones
Los elementos que debe tener la claacuteusula sobre la gestioacuten comuacuten de los flujosmigratorios se resumen en siete1ordm Diaacutelogo pormenorizado sobre la denominada ldquocuestioacuten migratoriardquo2ordm Compromiso de tener en cuenta los efectos de la migracioacuten sobre el desarrollo econoacutemicoy social de los Estados de origen3ordm Estudio conjunto de la inmigracioacuten ilegal y la trata de seres humanosEl intereacutes de la Comunidad Europea por unir ambos conceptos resulta verdaderamentecurioso Muchas veces la inmigracioacuten ilegal es voluntaria y por ello no puede hablarseentonces de trata de personas de cualquier modo asimilar ambas figuras supone degradar alas personas que intentan o realizan entradas o estancias irregulares en territorio de alguacutenEstado4ordf ldquoEl retorno en condiciones humanas y dignas de los nacionales de terceros paiacuteses y delos apaacutetridas que residan ilegalmenterdquoPor tanto el Estado tercero no solamente deberaacute readmitir a sus nacionales sino tambieacuten a losnacionales de terceros paiacuteses y a los apaacutetridas5ordf Confirmacioacuten de la obligacioacuten previa peticioacuten y sin otras formalidades de readmitir asus propios nacionales que residan ilegalmente en territorio de la otra parteSe establece de esta manera un procedimiento raacutepido y simplificado de readmisioacuten sinformalidades6ordf Celebracioacuten de acuerdos especiacuteficos de readmisioacutenNo solamente se incluiraacuten claacuteusulas especiacuteficas sino que aparecen estos acuerdos especiacuteficossobre readmisioacuten Respecto a su contenido en ellos se recogeraacute la obligacioacuten de readmitir a
11 Se trata del doc 1389402 puede consultarse en httpueeuint
las personas indicadas Los nacionales del Estado correspondiente los nacionales de tercerosEstados y los apaacutetridas7ordf Cooperacioacuten sobre personas que residan legalmente mediante una poliacutetica de integracioacutenno discriminacioacuten y lucha contra el racismo y xenofobiaDe alguna forma se liga la suerte de los nacionales del Estado X (pensemos en la hipoacutetesis deMarruecos) que residen legalmente en territorio de un Estado de la UE a la buena disposicioacutende ese Estado en esta materia en otras palabras de modo injustificado y juriacutedicamenteinadmisible se dice que si Marruecos (sigue siendo una hipoacutetesis) coopera en readmisioacuten susnacionales que residen legalmente seraacuten bien tratados iquestQueacute pasariacutea pues si Marruecos nocooperara iquestSe restringiriacutean los derechos de los marroquiacutees que residen legalmente porejemplo en Espantildea iquestConoce el Consejo de la UE la obligacioacuten de eacutesta de respetar losderechos humanos de todos o desconoce esta obligacioacuten Quede claro que estamos ante unaobligacioacuten que recoge expresamente el Tratado de la UE en su art 6 (analizado en otraUnidad)Si los aspectos de la readmisioacuten se ligan con el trato a las personas que residan legalmente enrealidad no se piensa para nada con paraacutemetros de derechos humanos se piensa tan soacutelo conparaacutemetros de relaciones entre Estados y el trato a las personas (a los extranjeros en estecaso) se somete a los vaivenes e injusticias de esas relaciones entre Estados
Por otra parte se revelan en este documento las consecuencias econoacutemicas de la celebracioacutende acuerdos de readmisioacuten Seguacuten este texto la Comunidad Europea estaraacute dispuestacuando sea necesario a considerar la prestacioacuten de una asistencia adecuada para aplicar dichaclaacuteusulaEsta asistencia puede consistir en la cooperacioacuten mediante el enviacuteo de expertos en estamateria y tambieacuten mediante la entrega de cantidades econoacutemicas Hablamos de una asistenciadirecta e indirectaExiste sin embargo el peligro de una conexioacuten demasiado estrecha entre acuerdos o claacuteusulasde readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo la tentacioacuten de recortar los fondos destinados a lacooperacioacuten al desarrollo para los Estados que no admitan la readmisioacuten parece demasiadoclara y siempre estaacute latente
Finalmente el Consejo de la UE elabora una lista o cataacutelogo de los Estados con los cualespretende cooperar maacutes estrechamente en esta materia En la lista se incluye a AlbaniaChina la Repuacuteblica Federativa de Yugoslavia Marruecos Rusia Tuacutenez y Ucrania respecto aellos ldquouna mayor cooperacioacuten no soacutelo es deseable sino esencialrdquo A la lista suma tambieacutenLibia y el eterno candidato Turquiacutea Por tanto estamos ante 9 Estados con los cuales sepretende cooperar maacutes estrechamente
Todo ello ha cristalizado de momento en diversos mandatos de negociacioacuten para celebraracuerdos de readmisioacuten desde el antildeo 2000 se negocia con Marruecos Rusia y Pakistaacutendesde 2002 se negocia con Sri Lanka y con la Regioacuten Administrativa Especial de Macao secomienza a negociar en 2003 con Albania Argelia China Turquiacutea y Ucrania Se negociaademaacutes con el Merco Sur En el futuro comenzaraacuten nuevas negociacionesEl 27 de Noviembre de 2002 la UE firmaba con la Regioacuten Administrativa Autoacutenoma de HonkKong un acuerdo sobre la readmisioacuten de residentes no autorizados Examinaremos despueacuteseste importante acuerdo
D) LA COMISIOacuteN PROPUGNA UNA POLIacuteTICA COMUacuteN DE READMISIOacuteNVeamos ahora la posicioacuten de la Comisioacuten Esa posicioacuten se explicita sobre todo en el LibroVerde de Abril de 2002 y la Comunicacioacuten de Diciembre del mismo antildeoEl Libro Verde relativo a una Poliacutetica Comunitaria de Retorno de los Residentes Ilegales
12
(analizado criacuteticamente en la Unidad de Expulsiones Masivas) pretende la cooperacioacuten conlos Estados de origen y de traacutensito en materia de retorno y readmisioacuten Para que tenga eacutexito
12
De 10 de abril de 2002 es el COM (2002) 175 final
la poliacutetica de retorno ldquodepende de la existencia de una cooperacioacuten rentable con los paiacuteses deorigen o de traacutensitordquo (p 11) Ligamos ya de modo expreso e indudable el retorno a larentabilidad y aparece claramente la peligrosa conexioacuten que la UE estaacute comenzando a darentre represioacuten de la inmigracioacuten irregular y fondos de cooperacioacuten al desarrolloPrecisamente negociando algunos acuerdos de readmisioacuten siguiendo (como es su obligacioacuten)las directrices marcadas por el Consejo de la UE la Comisioacuten advierte ldquoComo los acuerdosde readmisioacuten redundan solamente en intereacutes de la Comunidad el eacutexito de su aplicacioacutendepende en gran medida del ldquoefecto palancardquo a disposicioacuten de la Comisioacutenrdquo Ese efectopalanca no es otra cosa que conectar los acuerdos o las claacuteusulas de readmisioacuten con otraspoliacuteticas comunitarias leacutease con la cooperacioacuten al desarrollo (p 25-26)Por otro lado la Comisioacuten propugna celebrar ademaacutes acuerdos de traacutensito con los tercerospaiacuteses dispuestos a colaborar
La Comisioacuten Europea en su Comunicacioacuten de 3 de Diciembre de 200213
tambieacuten insiste en lareadmisioacuten de los extranjeros y los apaacutetridas profundizando en las ideas ya expuestas enAbril de 2002 en el Libro Verde la Comisioacuten promete ademaacutes que los posibles acuerdossobre esta materia podriacutean ldquocentrarse en las disposiciones praacutecticas y administrativas y enotras modalidades de readmisioacuten y retorno Dichos acuerdos se negociaraacuten en el contextomaacutes amplio de aplicacioacuten del art13 incluidos sus elementos de desarrollo y otros aspectos deespecial importancia para los paiacuteses ACPrdquo (pp 25-26)
Siguiendo con la misma idea este documento indica que la Comisioacuten puede ofrecerasistencia teacutecnica y financiera para fomentar una mejor gestioacuten de los flujos migratoriosIncluso si los fondos aportados por la UE a los Estados ACP ldquopara la mejor gestioacuten de losflujos migratoriosrdquo no son lo suficientemente atractivos la Unioacuten deberiacutea ofrecer ldquootros tiposde incentivos complementariosrdquo
En general puede decirse que la CE tiene la intencioacuten de seguir introduciendo claacuteusulasestaacutendar de readmisioacuten en cuantos acuerdos internacionales celebre en el futuro sean deasociacioacuten de cooperacioacuten o de otro tipo En tal direccioacuten casi siempre se advierte que lasclaacuteusulas deben ser completadas con acuerdos de aplicacioacuten en los que bien sea parte laComunidad o bien sean partes sus Estados miembros individualmente considerados
13
COM (2002) 703 final Comunicacioacuten de la Comisioacuten al Consejo y al ParlamentoEuropeo Integracioacutende las cuestiones de migracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea con Paiacuteses Terceros
IV) LA PRAacuteCTICA CONVENCIONAL
Revisamos ahora la praacutectica convencional Hablaremos primero de la existente en los antildeos 90con Estados europeos Nos centraremos despueacutes en el acuerdo de Asociacioacuten de Cotonuacutefirmado por la Comunidad Europea y sus Estados miembros con 77 Estados de Aacutefrica el
Caribe y el Paciacutefico (Estados ACP)14
En un tercer momento analizaremos el acuerdocelebrado a finales de 2002 entre la Comunidad y la Regioacuten Autoacutenoma Especial de HongKong Finalmente nos centraremos en la claacuteusula de readmisioacuten del acuerdo de asociacioacutencon Chile Salvo algunos acuerdos que fueron celebrados hace pocos antildeos esta praacutecticaresulta pues tremendamente actual
La base juriacutedica de esta praacutectica convencional se halla en el art 63 3ordm b) del TCE seguacutenesta norma el Consejo de la UE debe adoptar en el plazo de cinco antildeos desde la entrada envigor del Tratado de Aacutemsterdam ldquomedidas sobre poliacutetica de inmigracioacuten enla inmigracioacuten yla residencia ilegales incluida la repatriacioacuten de residentes ilegalesrdquo
Pues bien aun cuando no se atribuyen directamente a la CE competencias para celebrartratados internacionales en esta materia dicha competencia puede deducirse impliacutecitamentede la norma citada
A)EL ACUERDO DE READMISIOacuteN DE 1991 ENTRE EL GRUPO SCHENGEN YPOLONIA
El 29 de Marzo de 1991 firmaban un acuerdo relativo a la readmisioacuten de personas ensituacioacuten irregular los Estados partes en el acuerdo de Schengen y Polonia
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El acuerdo tienetodaviacutea alguacuten intereacutes sobre todo como precedente de los actuales negociados por la CEperderaacute todo su intereacutes a partir del momento en el cual Polonia sea miembro de pleno derechode la UE y sus nacionales vean reconocida tambieacuten plenamente su libertad de circulacioacuten y deresidencia como ciudadanos de la Unioacuten
Tres aspectos sobresalen del acuerdo La norma sobre d readmisioacuten de los nacionales elprocedimiento de readmisioacuten y la claacuteusula de compatibilidad
La norma sobre readmisioacuten (art 1) observa que el acuerdo se aplica solamente a losnacionales de los Estados partes obliga pues a su readmisioacuten si no satisfacen o han dejado desatisfacer los criterios exigidos por el Derecho Interno de un Estado parte Esta readmisioacutendebe hacerse ldquosin formalidadesrdquo
Ligando pues estrechamente nacionalidad y readmisioacuten el mismo acuerdo preveacute que (si laparte requerida para la readmisioacuten demuestra que esa persona no tiene su nacionalidad) laparte requirente debe readmitirlo en su territorio
El acuerdo establece un procedimiento muy raacutepido en su art 3
-La parte requerida estaacute obligada a responder en un plazo de 8 diacuteas a la solicitud dereadmisioacuten
-La misma parte estaacute obligada a hacerse cargo en el plazo de un mes de la persona cuyareadmisioacuten haya aceptado
Finalmente encontramos una claacuteusula de compatibilidad en la misma se indica que lasdisposiciones del acuerdo con Polonia no impediraacuten la aplicacioacuten de la Convencioacuten deGinebra de 1951 sobre el estatuto de los refugiados y su protocolo adicional firmado en
14 En ese grupo se halla asimismo Cuba pero no es parte en el Acuerdo de Asociacioacuten
15 Texto en BOE de 19 de Enero de 1993
Nueva York en 1967 ni la aplicacioacuten del Derecho Comunitario para todas las partes exceptopara Polonia ni la aplicacioacuten del acuerdo de Schengen entre los Estados del grupo Schengen
Estamos pues ante una claacuteusula que declara expresamente la compatibilidad de este acuerdocon otros textos juriacutedicos pero nada se afirma sobre queacute sucede si realmente existe unaincompatibilidad
Si el asunto de la compatibilidad se planteara estrictamente en el interior de la UE larespuesta no seriacutea dudosa Habriacutea de jugar obviamente la primaciacutea del Derecho de la UEsobre cualesquiera otras normas
B)LAS CLAacuteUSULAS DE READMISIOacuteN EN ACUERDOS CON ESTADOSEUROPEOS
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La praacutectica convencional comunitaria en materia de acuerdos de readmisioacuten con anterioridada la entrada en vigor del Tratado de Aacutemsterdam ha sido especialmente abundanteEfectivamente a partir de la segunda mitad de los antildeos noventa y como consecuencia deposibilidad de llegada masiva de inmigrantes procedentes de la extinta Unioacuten Sovieacutetica y deotros Estados de Europa central y Oriental la Comunidad y sus Estados miembros celebraronun conjunto de acuerdos mixtos en los cuales se incluiacutea alguna claacuteusula relativa a laobligacioacuten de las partes de readmitir a aquellas personas que se encontrasen en sus respectivosterritorios de forma irregular Tambieacuten existe en los acuerdos de asociacioacuten celebrados conEstados europeosRespecto a los acuerdos generales celebrados con muchos Estados nacidos de la disolucioacuten dela URSS parece que la intencioacuten inicial de los Estados miembros de la UE era la de celebrartratados bilaterales de readmisioacuten con los Estados nacidos de la disolucioacuten de la UnioacutenSovieacutetica pero tales Estados se mostraron reacios y en la negociacioacuten decidioacute la introduccioacutende las claacuteusulas de readmisioacutenLas claacuteusulas se introducen en los acuerdos generales de cooperacioacuten entre la Comunidad ysus Estados miembros y las Repuacuteblicas nacidas de la disolucioacuten de la URSS Al ser acuerdosgenerales estos tratados diversas materias Por otro lado se celebraron como acuerdosmixtos o sea acuerdos en los que son partes simultaacuteneamente la CE y sus Estados miembros Podemos ahora recordar como ejemplo el Acuerdo de colaboracioacuten y cooperacioacuten suscrito e21 de junio de 1996 entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros por una partey la Repuacuteblica de Uzbekistaacuten por otra hecho en Florencia dispone en su artiacuteculo 72
La Repuacuteblica de Uzbekistaacuten accede a readmitir cualquiera de sus nacionales ilegalmentepresente en el territorio de un Estado miembro a peticioacuten de este uacuteltimo y sin mayoresformalidades y los Estados miembros acceden a readmitir a cualquiera de sus nacionales talcomo se definen a los fines comunitarios ilegalmente presente en el territorio de la Repuacuteblicade Uzbekistaacuten a peticioacuten de esta uacuteltima y sin mayores formalidades
La Repuacuteblica de Uzbekistaacuten conviene en celebrar acuerdos bilaterales con los Estadosmiembros que asiacute lo soliciten con el objeto de regular las obligaciones especiacuteficas dereadmisioacuten que contemple la obligacioacuten de readmisioacuten de nacionales de otros paiacuteses y depersonas apaacutetridas que lleguen al territorio de dicho Estado miembro procedentes de laRepuacuteblica de Uzbekistaacuten o que hayan llegado al territorio de la Repuacuteblica de Uzbekistaacutenprocedentes de dicho Estado miembro
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16 En este punto sigo la comunicacioacuten presentada por Joan David JANER TORRENS al
Congreso Internacional sobre Derechos Humanos celebrado en Zaragoza en 2000
titulado ldquoPoliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenrdquo el texto puedeverse en httpwwwunizaresderechos_humanosDOCUJORZJDJanerdoc17
BOE de 21 de Agosto de 1999 Ver asimismo entre otros el Acuerdo de colaboracioacuten y cooperacioacuten entrelas Comunidades Europeas y sus Estados miembros por una parte y Georgia por otra hecho en Luxemburgo el22 de abril de 1996 (artiacuteculo 75) BOE de 20 de Agosto de 1 999 Por el contrario en otros acuerdos conantiguas repuacuteblicas sovieacuteticas no se hace ninguacuten tipo de referencia a las claacuteusulas de readmisioacuten asiacute sucede por
Este acuerdo al igual que los otros acuerdos celebrados con las antiguas repuacuteblicas sovieacuteticasconfigura la readmisioacuten como un elemento maacutes de colaboracioacuten entre las partes contratantesy de ahiacute la ausencia de una regulacioacuten detallada de esta materia El acuerdo preveacute unaobligacioacuten muy concreta de las partes contratantes de readmitir sin ninguna otra formalidadque no sea la simple peticioacuten a los respectivos nacionales que se encuentren de forma ilegalen el territorio de la otra parte contratanteAsimismo este acuerdo preveacute la posibilidad de que se celebren acuerdos bilaterales dereadmisioacuten entre la Repuacuteblica de Uzbekistaacuten y los distintos Estados miembros de la UnioacutenEl objeto de estos acuerdos bilaterales seraacute concretar las distintas materias relacionadas conla obligacioacuten de readmisioacuten no soacutelo de los nacionales sino tambieacuten de los nacionales de otrosEstados o de los apaacutetridas que lleguen al territorio de otra parte contratante a partir de suterritorio nacional Al formular asiacute los acuerdos bilaterales futuros estamos ante una normaque enuncia un pactum de contrahendoPor tanto en claacuteusulas como la recogida en el texto encontramos la conjugacioacuten de la teacutecnicaconvencional multilateral con la bilateral Ello sucederaacute igualmente en el Acuerdo deAsociacioacuten con los Estados ACP que analizamos despueacutesJunto a las claacuteusulas de readmisioacuten contenidas en estos acuerdos de colaboracioacuten ycooperacioacuten cabe aludir tambieacuten a la regulacioacuten de esta materia contenida en los diferentesacuerdos de asociacioacuten (los Acuerdos europeos de asociacioacuten) celebrados entre laComunidad y sus Estados miembros y diversos Estados de Europa central y oriental a traveacutesde los cuales se da un tratamiento privilegiado a estos Estados con el objetivo de facilitar sufutura adhesioacuten a la UnioacutenLa cuestioacuten de la inmigracioacuten ilegal se configura como un elemento de especial relevanciasobre todo para los Estados miembros de la Unioacuten Por eso se valen todas las posibilidadesque poseen para insertar las claacuteusulas de readmisioacutenComo ejemplo podemos tomar el art 1021 del Acuerdo europeo de 12 de junio de 1995 porel que se crea una asociacioacuten entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros por
una parte y la Repuacuteblica de Lituania por otra18
el cual dispone que() dentro del aacutembito de sus respectivas atribuciones y competencias las Partes estableceraacutenuna cooperacioacuten destinada a prevenir las siguientes actividades ilegales () la inmigracioacutenilegal y la presencia ilegal de sus nacionales en e territorio de la otra Parte teniendo encuenta los principios y practicas de readmisioacutenrdquoEste tipo de claacuteusulas son frecuentes en los acuerdos de asociacioacuten con los otros dos Estadosbaacutelticos y con Eslovenia
Del anaacutelisis de este precepto se observa que a diferencia de los acuerdos celebrados con lasantiguas repuacuteblicas sovieacuteticas no se hace ninguna referencia expresa a la celebracioacuten defuturos acuerdos de readmisioacuten entre las partes sino que uacutenicamente se alude alestablecimiento de formas de cooperacioacuten destinadas a prevenir la inmigracioacuten ilegal elloincluye la adopcioacuten de medidas relativas a la readmisioacuten de personas que se encuentren demodo irregular en el territorio de las partes en el acuerdo
ejemplo en el Acuerdo de colaboracioacuteny cooperacioacuten entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembrospor una parte y Ucrania por otra de 14 de junio de 1994 BOE nbull 110 de 8 de mayo de 1998 por eso la UEestaacute tan interesada actualmente en celebrar con Ucrania un Acuerdo de este tipo
18 BOE de 11 de Marzo de 1998
C)EL ACUERDO DE ASOCIACIOacuteN CON LOS ESTADOS ACP
La poliacutetica de readmisioacuten y retorno de inmigrantes es seguida individualmente por algunosEstados europeos sobre todo Alemania con sus vecinos del Este y tambieacuten parece ser lapoliacutetica defendida actualmente por el Gobierno espantildeol Pero se ha producido en esta materiauna multilateralizacioacuten cuyo texto maacutes importante analizamos ahora
a) Panoraacutemica del Acuerdo de Asociacioacuten
El 23 de Junio de 2000 se firmaba en Cotonuacute (Beniacuten) el Acuerdo de Asociacioacuten entre 77Estados de Aacutefrica Caribe y Paciacutefico por un lado (los Estados ACP19) y la ComunidadEuropea y sus 15 Estados miembros por el otro
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El acuerdo se celebra por un periacuteodo de 20antildeos y tiene como fines el acelerar el desarrollo econoacutemico cultural y social de los EstadosACP el contribuir a la paz y a la seguridad y el propiciar un clima poliacutetico estable ydemocraacutetico (art 1)
En realidad el acuerdo es continuacioacuten de las llamadas cuatro Convenciones de Lomeacute queestablecieron en el pasado unas relaciones entre los Estados miembros de la ComunidadEuropea la misma Comunidad por un lado y los Estados de Aacutefrica el Caribe y el PaciacuteficoEstamos pues ante uno de los llamados acuerdos mixtos Algunos de los aspectos de la IVConvencioacuten de Lomeacute han sido analizados antes al examinar la claacuteusula ldquoDemocracia yDerechos Humanosrdquo
En el acuerdo de asociacioacuten firmado en Cotonuacute las materias comerciales se diferencian conclaridad de otras cuestiones Se parte desde luego de la idea del desarrollo sostenible(incluyendo los aspectos ambientales) de la democracia de los derechos humanos
Seguacuten su art 1 la asociacioacuten se centraraacute en el objetivo de reduccioacuten y a largo plazo deerradicacioacuten de la pobreza La misma norma indica que se realiza un enfoque integrado deldesarrollo teniendo presentes simultaacuteneamente los componentes poliacuteticos econoacutemicossociales culturales y ambientales del desarrollo
El Tiacutetulo II de la Parte Primera se denomina La Dimensioacuten Poliacutetica (arts 8-13) En ese Tiacutetulose establece el diaacutelogo poliacutetico se fijan asimismo los llamados elementos esenciales se hablade las poliacuteticas a favor de la paz la prevencioacuten y la resolucioacuten de conflictos y se pretendeestablecer la coherencia entre las poliacuteticas de la CE y el acuerdo de asociacioacuten
b)La readmisioacuten de los nacionales de las partes en la Convencioacuten de Cotonuacute
iquestQueacute nos dice este Acuerdo sobre inmigracioacuten Su ampliacutesimo art 13 resulta muy interesantese trata de una claacuteusula de readmisioacuten que es fruto de un arduo compromiso entre el modelode 1999 y los acuerdos bilaterales entre Estados
Ademaacutes habraacute que recordar la existencia de una Declaracioacuten de la Comisioacuten y del Consejo dela Unioacuten Europea la Declaracioacuten II inserta en el Acta Final de la Conferencia de Cotonuacute Ala hora de interpretar y de aplicar un tratado casi siempre se afirma que el Acta Final de la
19 Actualmente el nuacutemero de Estados ACP es de 78 pues se ha sumado CUBA pero no
firmoacute la Convencioacuten de Cotonou20 Consultar Guy FEUER Un nouveau paradigme pour les relations entre
lacuteUnion Europeacuteenne et les Eacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin2000 Revue Geneacuterale de Droit International Public 2002 pp 269 y ss
conferencia forma parte del mismo La Declaracioacuten afecta al paacuterrafo 5ordm de este art 13 Enrealidad la citada Declaracioacuten sentildeala que lo dispuesto en ese paacuterrafo ldquono prejuzgaraacute ladivisioacuten interna de poderes entre la Comunidad y sus Estados miembros por lo que se refiere ala celebracioacuten de acuerdos de readmisioacutenrdquo
En el art 13 encontramos algunos paacuterrafos que constituyen derecho blando (soft law eningleacutes) o sea que precisan desarrollo pero encontramos asimismo otros paacuterrafos queconstituyen derecho duro (hard law en ingleacutes) Entre las normas de derecho duroencontraremos a su vez aquellas que tienen efecto directo o sea que no precisan ninguacutendesarrollo para su ejecucioacuten o aplicacioacuten
Diferenciaremos pues las tres situaciones Normas de derecho blando normas de derechoduro pero sin efecto directo y normas de derecho duro con efecto directo
Claramente constituyen normas de derecho blando por ejemplo sus paacuterrafos 1 y 4 y elapartado a) del paacuterrafo 5
El primero de ellos afirma ldquoLa cuestioacuten de la inmigracioacuten seraacute objeto de un diaacutelogoprofundo en el marco de la asociacioacuten ACP-UErdquo Estamos ante una simple declaracioacuten debuenas intenciones poliacuteticas esas buenas intenciones se dejan para un futuro indeterminado
El mismo paacuterrafo 1 del art 13 recuerda que las partes estaacuten obligadas a respetar el DerechoInternacional de los Derechos Humanos y especialmente las normas que prohiacuteben ladiscriminacioacuten basada en el origen el sexo la raza la lengua y la religioacuten La norma generalque prohiacutebe la discriminacioacuten existe sin duda hoy tanto en el Derecho Internacional escrito
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como en la costumbre internacional
A su vez el paacuterrafo 4 del art 13 del Acuerdo de Cotonuacute con ese mismo contenido de derechoblando conecta inmigracioacuten y desarrollo con las siguientes observaciones
1ordf ldquoLas Partes consideran que las estrategias destinadas a reducir la pobreza a mejorar lascondiciones de vida y trabajo a crear empleos y a desarrollar la formacioacuten contribuyen alargo plazo a normalizar los flujos migratoriosrdquo Estamos ante una constatacioacuten de lasituacioacuten actual ante algo tan evidente que contribuye en gran medida a explicar lasmigraciones masivas
2ordf ldquoLas Partes tendraacuten en cuenta en el marco de las estrategias de desarrollo y laprogramacioacuten nacional y regional las dificultades estructurales vinculadas a los fenoacutemenosmigratorios con el fin de apoyar el desarrollo econoacutemico y social de las regiones de origen delos emigrantes y reducir la pobrezardquo De nuevo estamos ante una constatacioacuten evidente peroahora cargada de buenas intenciones las estrategias intentaraacuten el desarrollo econoacutemico yreducir la pobreza
3ordf ldquoLa Comunidad apoyaraacute en el marco de los programas de cooperacioacuten nacional y regionalla formacioacuten de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de origen en otro paiacutes ACP oen un Estado miembro de la Unioacuten Europeardquo Aunque es asimismo una norma que mira alfuturo y en tal sentido constituye derecho blando se concreta ya el campo de actuacioacuten laformacioacuten de nacionales de Estados del Sur
Asimismo tiene este caraacutecter blando el art 5 en su paacuterrafo a) que nos dice ldquoEl Consejo deMinistros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadas a lainmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de una poliacutetica
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Positivada en diversos tratados internacionales como la Carta de las NacionesUnidas art 55 los Pactos Internacionales de Derechos Humanos las ConvencionesEuropea y Americana de DH etc
de prevencioacutenrdquo Ese ldquocuando procedardquo deja a este oacutergano de la asociacioacuten (el Consejo deMinistros) la tarea de establecer medidas de prevencioacuten
El paacuterrafo 2 de este art 13 avanza un paso maacutes y ya puede ser considerado como derechoduro pero no es una norma que tenga efecto directo ideacutentica consideracioacuten cabe aplicar alapartado b) del paacuterrafo 5
Dice este paacuterrafo 2 que las partes ldquoconvienen en considerar que una asociacioacuten implica porlo que se refiere a la emigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses queresidan legalmente en sus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivoofrecerles derechos y obligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la nodiscriminacioacuten en la vida econoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra elracismo y la xenofobiardquo
Encontramos en la norma citada la equidad o el trato equitativo como criterio juriacutedico aaplicar a los nacionales de los Estados del Sur que residan legalmente Todo ello resulta muyloable a primera vista pero no queda claro por queacute razoacuten se habla ahora de trato equitativo ode ofrecer a los inmigrantes derechos y obligaciones ldquocomparables a los de sus ciudadanosrdquo yno se habla de respeto de los derechos humanos de los inmigrantes
En realidad en esta materia nos hallamos ante el choque de dos loacutegicas la intraestatal ointerna y la internacional El choque de ambas loacutegicas provoca perplejidad Si todos losEstados deben respetar sus compromisos internacionales en tal materia (loacutegica internacionalestablecida en el paacuterrafo 1) iquestpor queacute se cambia ahora de loacutegica se dejan las cuestiones deltrato a cada una de las partes y se les permite que disentildeen realicen y controlen esa llamadaldquopoliacutetica de integracioacutenrdquo
Ademaacutes surge la eterna duda iquestNo se les debe dar tambieacuten un trato equitativo a los queresiden de un modo irregular Si las partes se hubieran situado en el terreno preciso de losDH desde luego los Estados seguiriacutean disponiendo de su competencia para expulsar a losextranjeros pero no de cualquier forma sino respetando siempre sus DH residan regular oirregularmente
Por otro lado el paacuterrafo 5 apartado b) sentildeala ldquoLas Partes convienen en particular engarantizar que los derechos y la dignidad de las personas se respeten en todo procedimientoiniciado para conseguir el retorno de los inmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A esterespecto las autoridades interesadas concederaacuten las facilidades administrativas necesariaspara el retornordquoSi partimos del criterio central de los DH que todos los Estados deben respetar iquestno resultainuacutetil este paacuterrafo Todos los Estados estaacuten obligados a respetar los DH de todas laspersonas en los procedimientos de retorno o en otros procedimientos
En tercer lugar nos encontramos con normas de derecho duro y con efecto directo Son lospaacuterrafos 3 y 5 c) i)
El paacuterrafo 3 presenta bastante intereacutes dice ldquoCada Estado miembro concederaacute a lostrabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzan legalmente una actividad en su territorioun trato caracterizado por la ausencia de toda discriminacioacuten basada en la nacionalidad conrelacioacuten a sus propios nacionales en lo referente a condiciones de trabajo remuneracioacuten ydespido Cada Estado ACP por su parte concederaacute a este respecto un trato no discriminatoriocomparable a los trabajadores nacionales de los Estados miembrosrdquoDesde luego ese trato no discriminatorio se concede uacutenicamente a los trabajadores que ejerzanlegalmente una actividad no a los que se hallen irregularmente El efecto directo puedehallarse en la exigencia de la no discriminacioacuten en aspectos tan concretos como condicionesde trabajo remuneracioacuten y despido
Otra vez surge la pregunta de si los trabajadores que residen irregularmente en territorio de unEstado pueden ser discriminados en las condiciones de trabajo en la remuneracioacuten y en eldespido si se interpreta correctamente la norma transcrita asiacute se deduce Entoncesacudiendo a los DH iquestrespetan tales Derechos los Estados europeos de acogida o los DHsirven tan soacutelo de pantalla de actuacioacuten en ciertos casos y no se aplican a otros casos
La norma que nos ofrece mayor intereacutes que desde luego tiene efecto directo se halla enel art 5 c) i) contiene una claacuteusula estaacutendar de readmisioacuten y dice
rdquo Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nordm 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivasrdquo
Esta norma exige pues la readmisioacuten entre nacionales de las partes que residan ilegalmente enterritorio de otra parte esa readmisioacuten debe aceptarse ldquoa peticioacuten de una de las partes y sinmediar maacutes traacutemitesrdquo Y no olvidemos que se entiende por partes la Comunidad sus Estadosmiembros y cada uno de los Estados ACP
iquestSignifica el art 13 del Acuerdo de Cotonuacute que los Estados de la UE y los Estados ACP sehallan en pie de igualdad en materia de inmigracioacuten En la teoriacutea juriacutedica asiacute parece en larealidad esa igualdad formal no existe puesto que la inmigracioacuten se produce en estosmomentos de Sur a Norte y no al reveacutes
c) La readmisioacuten de los extranjeros y de los apaacutetridas
iquestQueacute sucede con el art 13 paacuterrafo 5 c) ii) Que tampoco tiene efecto directo pero completala norma anterior Porque en eacutel se preveacute lo siguiente
ldquoii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retornordquo
Esta uacuteltima norma sin duda es un pactum de contrahendo En virtud de la misma en unfuturo no muy lejano se podraacuten concluir acuerdos bilaterales con los Estados ACP sobre lareadmisioacuten y el retorno de nacionales Se pretende pues asegurar la readmisioacuten y el retornopor una doble viacutea La multilateral y la bilateral Pero lo maacutes novedoso de esta norma es queademaacutes preveacute que los Estados ACP tambieacuten admitan a los nacionales de otros Estados eincluso a los apaacutetridas
Podemos afirmar por tanto que los Estados ACP (que reciben importantes fondoseconoacutemicos de la UE) estaraacuten condicionados por el Acuerdo de Cotonou y por los acuerdosbilaterales que se celebren en el futuro Y nada hace pensar que la UE no condicione laconcesioacuten de fondos a esos Estados al control que hagan de la inmigracioacuten hacia la UnioacutenEuropea Es posible incluso que se establezca alguacuten tipo de automatismo entre ambascuestiones El Estado que readmite recibe maacutes fondos de la UE el Estado que no readmiteve mermados sus fondos de la UE Dicho automatismo seguramente no se estableceraacute en lanorma (al menos de momento seriacutea muy descarado y ciacutenico) pero puede establecerse en loshechos en la aplicacioacuten de la norma
Si ello sucede 77 Estados del Sur de donde proceden actualmente muchos miles deinmigrantes ademaacutes de sufrir el subdesarrollo deberaacuten convertirse en policiacuteas (iquesto tal vezdebieacuteramos decir en carceleros) de su poblacioacuten impidiendo la libre circulacioacuten de laspersonas
Pues bien esa perspectiva de la aplicacioacuten del Acuerdo de Cotonuacute en materia de inmigracioacutenya se baraja constantemente en la actualidad Ello sucede incluso cuando en estos momentosel Acuerdo analizado no ha entrado en vigor
Y en dicha perspectiva la Comunicacioacuten de la Comisioacuten Europea de Diciembre de 2002(antes citada) sentildeala que para el periacuteodo 2000-2006 y para efectos de readmisioacuten la UEdispone de unos recursos financieros programados con cargo a la ayuda exterior vinculadoscon la cuestioacuten migratoria de 934468288 euros (p 52) iquestNo se detraeraacuten esos fondos de losque la UE dedica ahora a la cooperacioacuten al desarrollo De momento resulta curioso saberque el 13acute7 procede del Fondo Europeo de Desarrollo
C) EL ACUERDO DE READMISIOacuteN FIRMADO CON LA REGIOacuteNADMINISTRATIVA ESPECIAL DE HONG KONG
Como sentildealaba antes el 27 de Noviembre de 2002 firmaban la CE y la Regioacuten AdministrativaEspecial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China (en adelante Hong Kong) un acuerdosobre readmisioacuten de residentes ilegales
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Es el primer acuerdo de readmisioacuten firmado por laComunidad Europea sin duda a eacutel seguiraacuten otros que se estaacuten negociando desde hace tiempo
Estamos pues ante un acuerdo puramente comunitario no ante un acuerdo mixto De estaforma se aplican el art 63 3ordm b) y el art 300 del TCE Seguacuten esas normas el Consejodecidiraacute por unanimidad tras consultar al Parlamento Europeo
Las negociaciones habiacutean comenzado antildeo y medio antes los Estados miembros fueronregularmente consultados en todas las etapas de las mismas
22 El Acuerdo consta de 21 artiacuteculos 6 Anexos y tres declaraciones conjuntas en la
primera de dichas declaraciones las partes toman nota de queacute se entiende porautorizacioacuten de residencia en el derecho de Hong Kong
En su Informe de 7 de Noviembre de 200223
el Parlamento Europeo se queja de que no hayasido informado durante las negociaciones y deba emitir su dictamen sobre un acuerdo yarubricado por los plenipotenciarios se queja pues de que no se haya cumplido el art 97 delReglamento del Parlamento Europeo que obliga a la Comisioacuten Europea y al Consejo de la UEa informar al oacutergano parlamentario sobre el desarrollo de las negociaciones La queja estaacutefundamentada porque una vez firmado el acuerdo no seraacute posible presentar enmiendas almismo ni a los protocolos anexos si los hubiere
El preaacutembulo del acuerdo se refiere al Reglamento (CE) del Consejo 5392001 sobre visadosque exime a los titulares de un pasaporte de Hong Kong de la obligacioacuten de tener un visadopara entrar en territorio de los Estados miembros de la UE para estancias de una duracioacuteninferior a tres meses En realidad la firma del acuerdo con Hong Kong se vioacute facilitada tantopor el reducido nuacutemero de inmigrantes irregulares que puede originar como por la concesioacutende la supresioacuten del requisito del visado para los ciudadanos de esa Regioacuten AdministrativaEspecial
Desde luego en otros acuerdos que se estaacuten negociando la CE no parece que vaya a concederla exencioacuten de visado los casos de Sri Lanka y Pakistaacuten Estados con los cuales se negocianacuerdos de readmisioacuten seguramente no permiten actuar del mismo modo que con HongKong
Tambieacuten sentildeala el preaacutembulo que este acuerdo no se aplica a Dinamarca A ella se antildeade unaDeclaracioacuten en la que se observa que en el futuro Dinamarca y Hong Kong celebraraacuten unacuerdo en las mismas condiciones que el ahora estudiado
Por otro lado se crea un Comiteacute de Readmisioacuten formado por representantes de las partes (elart 17 regula su formacioacuten y sus competencias) la Comunidad estaraacute representada por laComisioacuten asistida por los expertos nombrados por los Estados miembros
Los aspectos baacutesicos planteados por el Acuerdo con Hong Kong podemos resumirlos encuatro La reciprocidad en la readmisioacuten el procedimiento de readmisioacuten la proteccioacuten de losdatos de caraacutecter personal y la posibilidad de protocolos complementarios y acuerdosbilaterales
a)La reciprocidad en la readmisioacuten
La reciprocidad en la readmisioacuten aparece sobre todo en los arts 2 a 5 del Acuerdo En lateoriacutea juriacutedica estamos ante una reciprocidad milimeacutetrica total Primero se regulan lasobligaciones de Hong Kong despueacutes las de la Comunidad Europea
Respecto a Hong Kong se habla de readmisioacuten de residentes permanentes en ese territoriochino y de la readmisioacuten de personas dependientes de otra jurisdiccioacuten Desde luego no sehabla de nacionales hongkoneses porque Hong Kong al no ser un Estado no atribuyeninguna nacionalidad en todo caso se puede adquirir la nacionalidad china
Seguacuten el texto del art 1 Hong Kong readmitiraacute en su territorio a los residentes permanentesy a los antiguos residentes permanentes que no cumplan o hayan dejado de cumplir losrequisitos de entrada estancia o residencia vigentes en el territorio de un Estado de la UE
Esa readmisioacuten se produce a peticioacuten de un Estado miembro de la UE y siguiendo elprocedimiento previsto en el mismo Acuerdo Esa obligacioacuten de readmisioacuten exige ademaacutes ala Regioacuten Administrativa Especial china la expedicioacuten sin demora de un documento de viaje nnecesario para el retorno
23 A5-03812002 pp 7-8 sobre todo Era Ponente Graham R WATSON
La Regioacuten Administrativa Especial tambieacuten se compromete a readmitir a personas sujetas aotra jurisdiccioacuten en dos situaciones
-Que en el momento de su entrada en territorio de un Estado de la UE estuvieran en posesioacutende un visado o de una autorizacioacuten de residencia vaacutelidos expedidos por Hong Kong o
-Que entren ilegalmente en territorio de un Estado de la Unioacuten llegando directamente desdeterritorio de Hong Kong Desde luego esta condicioacuten no se aplica si llegada directa se debe aun simple traacutensito por el aeropuerto internacional de esa Regioacuten china
La reciprocidad obliga asimismo a los Estados miembros de la UE (siempre con la excepcioacutende Dinamarca) Estos deben readmitir a sus nacionales y antiguos nacionales si no cumplen ohan dejado de cumplir los requisitos de entrada estancia o residencia vigentes en Hong KongTambieacuten el Estado miembro debe expedir sin demora el documento de viaje necesario para elretorno de esa persona
Tambieacuten aquiacute habla el art 5 de la readmisioacuten de personas sujetas a otra jurisdiccioacuten en lasdos hipoacutetesis mencionadas para la Regioacuten china Estar en posesioacuten de un visado o de unaautorizacioacuten de residencia vaacutelidos expedidos por el Estado miembro o haber entradoilegalmente en territorio hongkoneacutes llegando directamente del territorio del Estado miembroDesde luego esta segunda posibilidad tampoco juega cuando esa persona efectuoacute un traacutensitopor un aeropuerto internacional de un Estado de la UE
En general la lectura de estas normas da idea de una reciprocidad admisible no resulta tanformal como en el caso de los Estados ACP donde casi los uacutenicos que pueden hallarseirregularmente son sus nacionales no los nacionales de los Estados miembros de la UE
b)El procedimiento de readmisioacuten
El procedimiento de readmisioacuten ocupa los arts 6 al 11 ambos incluidos Por regla generaldicho procedimiento requiere la presentacioacuten de una solicitud formal por el requirente a laparte requerida Como excepcioacuten esa solicitud puede ser sustituida por una simplecomunicacioacuten escrita si la persona a la que afecta el procedimiento tiene un documento deviaje o de residencia vaacutelidos o si tal persona desea retornar voluntariamente en este sentidopues el procedimiento permite alguna flexibilidad
La solicitud de readmisioacuten resulta maacutes formal maacutes compleja porque en ella deben hallarselos datos personales de la persona afectada (incluido el dato del uacuteltimo lugar de residencia)copias de los documentos que prueben la nacionalidad de esa persona o den indiciosrazonables de dicha nacionalidad e informacioacuten sobre cualquier medida de proteccioacuten o deseguridad que pueda resultar necesaria en el traslado
En ocasiones resulta difiacutecil probar la nacionalidad o la residencia permanentes de unapersona ello suele hacerse documentalmente mediante pasaportes documentos de identidadcartillas militares etc Si no existen pruebas concretas de nacionalidad se puede llegar apresunciones de la misma
Otro aspecto importante en el procedimiento son los plazos Existe un plazo maacuteximo de unantildeo para que se presente la solicitud de readmisioacuten el plazo comienza a correr desde elmomento en que las autoridades de una de las partes tengan conocimiento de la situacioacutenirregular de una persona
Presentada una solicitud de readmisioacuten la parte requerida tiene un plazo razonable que enninguacuten caso deberaacute ser superior a un mes
Si la solicitud debe probarse la denegacioacuten de la readmisioacuten tambieacuten debe fundamentarse Sitranscurre el plazo de un mes sin respuesta el traslado se considera aprobado entonces elinteresado debe ser trasladado en un plazo maacuteximo de tres meses
Antes del traslado deben acordarse la fecha el punto de paso de la frontera y los eventualesescoltas El traslado puede hacerse por cualquier medio sobre todo aeacutereo puede recurrirse(dice el art 11 2ordm) a vuelos regulares y vuelos chaacuterter
c)La proteccioacuten de los datos de caraacutecter personal
Para los efectos de los DH este aspecto resulta crucial su regulacioacuten aparece en los arts 15-16 del Acuerdo
Ha de tenerse presente que la solicitud de readmisioacuten ndashAnexo5- solicita datos como el sexodescripcioacuten fiacutesica (talla sentildeales distintivas etc) alias (nombres apodos) estado de salud eldquoindicacioacuten de peligrosidad particular de la persona (por ejemplo presuncioacuten de delito gravecomportamiento agresivo)
De alguna forma pues se estaacute ya equiparando a quien reside irregularmente a un delincuentetanto es asiacute que no se respeta su presuncioacuten de inocencia pues se comunican presunciones dedelitos graves (no delitos cometidos y probados)
El procesamiento de los datos personales se somete a las respectivas normativas internas enel caso de la CE se somete en concreto a lo que diga la Directiva 9546CE del ParlamentoEuropeo y del Consejo
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El Acuerdo contiene ademaacutes algunos principios sobre la materia Destacan los siguientes
-El tratamiento se realizaraacute de forma leal y liacutecita
-Soacutelo se recaban para la readmisioacuten no para otras finalidades
-Los datos deben ser adecuados pertinentes y proporcionados a los fines perseguidos
-Soacutelo podraacuten comunicarse a las autoridades competentes etc
-Deben ser exactos y actualizados
Ciertamente el tema de los datos resulta difiacutecil de regular el desconocimiento de los mismospor la persona sometida al procedimiento de readmisioacuten resultaraacute un verdadero problema a lahora de defender sus derechos
d)La posibilidad de protocolos complementarios y acuerdos bilaterales
El Acuerdo permite asimismo la celebracioacuten de protocolos complementarios y acuerdosbilaterales Cabe diferenciar ambas figuras
Efectivamente el art18 preveacute la celebracioacuten de protocolos complementarios de aplicacioacutenentre Hong Kong y un Estado miembro tales protocolos versaraacuten sobre la designacioacuten de lasautoridades competentes los puntos de paso fronterizo y las condiciones aplicables al traacutensitocon escolta tambieacuten pueden enumerar medios y documentos distintos a los previstos en elAcuerdo
Estaacute asimismo prevista la celebracioacuten de acuerdos bilaterales La Declaracioacuten conjuntarelativa a Dinamarca advierte que el Acuerdo no se aplica a este Estado miembro de la UE
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DOCE L 281 23-11-1995 p 31
pero este Estado y Hong Kong deben celebrar ldquoun acuerdo de readmisioacuten en las mismascondiciones del presente Acuerdordquo
La Declaracioacuten conjunta relativa a Islandia y Noruega preveacute la misma solucioacuten para ambosEstados que no son miembros de la CE pero mantienen estrechas relaciones con ella En talsentido no debe olvidarse que Islandia y Noruega participan en el denominado ldquoacervoSchengenrdquo
El Acuerdo regula incluso la posible incompatibilidad entre los acuerdos bilaterales y eacutelmismo en tal caso las normas del Acuerdo tendraacuten prioridad sobre otros tratadosinternacionales
E)LA CLAacuteUSULA DE READMISIOacuteN DEL ACUERDO DE ASOCIACIOacuteN CONCHILE
En Diciembre de 2002 se firmaba el acuerdo por el que se establece una asociacioacuten entre laComunidad Europea y sus Estados miembros por una parte y la Repuacuteblica de Chile porotra
25 Mediante eacutel se establece ldquouna asociacioacuten poliacutetica y econoacutemica entre las partes basada
en la reciprocidad el intereacutes comuacuten y la profundizacioacuten de sus relaciones en todos los aacutembitosde su aplicacioacutenrdquo (art 2)
La Parte tercera dedicada a la cooperacioacuten incluye la cooperacioacuten econoacutemica cienciatecnologiacutea y sociedad de la informacioacuten cultura educacioacuten y sector audiovisualadministracioacuten puacuteblica y cooperacioacuten interinstitucional cooperacioacuten en materia social y otrosaacutembitos de cooperacioacuten
En este uacuteltimo epiacutegrafe se situacutea la cooperacioacuten en materia de inmigracioacuten ilegal regulada porel art 46 Se establece juntamente con la cooperacioacuten en materia de drogas y lucha contra elcrimen organizado (art 47) Demasiadas veces se unen la inmigracioacuten su irregularidad oilegalidad el traacutefico de drogas y la lucha contra el crimen organizado los redactores denormas que abordan o regulan estas materias conjuntamente tal vez parecen demostrar undeseo (que acaso sea inconsciente) de criminalizar la inmigracioacuten Si la hipoacutetesis apuntada seconfirma no debemos olvidar que de una criminalizacioacuten de la inmigracioacuten a la justificacioacutende la xenofobia no media maacutes que un paso muy pequentildeo
Vayamos ahora al derecho positivo seguacuten este acuerdo Dice el art 46 1ordm que la Comunidady Chile acuerdan cooperar para prevenir y controlar la inmigracioacuten ilegal Desde estaperspectiva se regula la readmisioacuten
-Chile acuerda readmitir a sus nacionales que se encuentren ilegalmente en territorio de unEstado miembro de la UE esa readmisioacuten se produciraacute ldquoa peticioacuten de este uacuteltimo y sin maacutesformalidadesrdquo
-Los Estados miembros acuerdan readmitir a sus nacionales en iguales condiciones Ilegalidaden la estancia peticioacuten de Chile y sin maacutes formalidades
Estamos pues ante una claacuteusula que solamente sirve en cuanto a la readmisioacuten de nacionalesrespectivos
El art 46 tambieacuten exigen a las partes que proporcionen a sus nacionales documentos deidentidad apropiados
25 Texto en DOCE L 352 30-12-2002 p 3
Esta claacuteusula sin duda resulta inicial por eso su paacuterrafo 3ordm indica que las partes puedencelebrar en el futuro acuerdos de readmisioacuten que incluyan ldquouna obligacioacuten de readmisioacuten denacionales de otros paiacuteses y de apaacutetridasrdquo Por tanto en el futuro seraacute la Comunidad laque celebre con Chile estos acuerdos complementarios de readmisioacuten
Mientras no se celebren esos acuerdos complementarios entre Chile y la Comunidad Chilepuede celebrar acuerdos bilaterales con cada Estado miembro para regular las obligacionesespeciacuteficas de readmisioacuten ldquoincluida la obligacioacuten de readmisioacuten de nacionales de otros paiacutesesy de apaacutetridasrdquo
Tambieacuten conviene resaltar que el Consejo de Asociacioacuten (establecido como oacutergano deaplicacioacuten y de seguimiento del acuerdo) examinaraacute otros esfuerzos conjuntos en esta materia
Posiblemente la inmigracioacuten entre Chile y la UE no sea demasiado amplia pero esta claacuteusulada idea de hasta queacute punto la Unioacuten mantiene una poliacutetica convencional seguacuten la cual todoslos tratados o acuerdos que celebra tienen su correspondiente claacuteusula de readmisioacuten
V)REFERENCIA A LA PRAacuteCTICA ESPANtildeOLA EN TRATADOS DE READMISIOacuteN
Junto a los tratados en los que es parte la CE podemos examinar la praacutectica espantildeola en lamisma materia Hablamos pues de tratados bilaterales
Diferenciaremos varios grupos Acuerdos con Estados con los que existe la libre circulacioacutende personas acuerdos con los candidatos a ser miembros de la UE en concreto Rumania yBulgaria el acuerdo de 1992 con Marruecos y la celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
Como sabemos esta praacutectica bilateral no ha sido totalmente sustituida por la praacutecticacomunitaria acaso no lo sea en el futuro como demuestra el hecho de que el acuerdo conHong Kong prevea que los Estados miembros de la UE puedan firmar protocoloscomplementarios con dicha Regioacuten Administrativa Especial china
a)Los acuerdos con Estados con los que existe libre circulacioacuten de personas
Podemos incluir en este grupo cuatro acuerdos el celebrado en 1988 con Francia el celebradoen 1993 con Portugal el concluido con Italia en 1999 y el anunciado en 2002 con Suiza
El acuerdo de 8 de Enero de 1988 entre el Gobierno del Reino de Espantildea y el Gobiernode la Repuacuteblica Francesa relativo a la readmisioacuten en Puestos Fronterizos de personas ensituacioacuten de estancia ilegal firmado en Madrid
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se aplica en primer lugar a los nacionales deambos Estados
Pero se aplica asimismo a los extranjeros que hayan entrado de forma ilegal en el territorio delotro Estado es necesaria en este caso una solicitud regulada de modo bastante completo enlos arts 5-6 del acuerdo El plazo para la readmisioacuten en frontera es extraordinariamenteraacutepido pues solamente admite cuatro horas
El acuerdo regula asimismo el llamado ldquotraacutensito para la expulsioacutenrdquo de nacionales de otrosEstados cuando la continuacioacuten del viaje y su admisioacuten en el paiacutes de destino esteacutenplenamente aseguradas El traacutensito por viacutea aeacuterea puede efectuarse en su caso bajo custodiade policiacuteas del Estado remitente
El convenio entre el Reino de Espantildea y la Repuacuteblica Portuguesa relativo a la readmisioacutende personas en situacioacuten irregular era firmado en Granada el 15 de Febrero de 1993
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Alcontrario de lo que sucediacutea con Francia este convenio con Portugal solamente regula lareadmisioacuten de nacionales de terceros Estados Norma asimismo el traacutensito a efectos deexpulsioacuten a efectuar por viacutea aeacuterea o excepcionalmente por viacutea terrestre o mariacutetima
El acuerdo entre Espantildea e Italia relativo a la readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular era firmado en Roma el 4 de Noviembre de 1999
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Similar al acuerdo con Portugalregula la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses y se basa en el acuerdo de Schengen
La novedad en este caso viene dada por la mejor regulacioacuten del traacutensito por expulsioacuten (arts 6-11) a esa materia (claacutesica en este tipo de acuerdos) se une el traacutensito consiguiente a unaresolucioacuten de denegacioacuten de entrada en el territorio
Por otra parte se norma la proteccioacuten de los datos (art 13) Desgraciadamente dichaproteccioacuten resulta bastante relativa pues los datos personales comunicados por las partes
26 Texto en BOE de 6 de Mayo de 1989
27 Texto en BOE de 31 de Marzo de 1995
28 Ver texto en Documentacioacuten
entre siacute pueden transmitirse no soacutelo a las autoridades encargadas de aplicar este acuerdo sinotambieacuten a otras personas
Finalmente en este grupo de convenios ha de incluirse el convenio hispano-suizo dereadmisioacuten de personas en situacioacuten irregular cuya firma era autorizada por el Gobiernoespantildeol el 29 de Noviembre de 2002
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Este convenio tiene un protocolo administrativo queregula sobre todo el procedimiento para la aplicacioacuten
Si incluyo a Suiza en este grupo de Estados casi al mismo nivel que los dos Estadosmiembros de la UE citados (Francia y Portugal) ello obedece sobre todo al hecho de queexiste un Acuerdo sobre libre circulacioacuten de personas entre Suiza y la Comunidad Europea alentrar en vigor ese acuerdo el 1 de Junio de 2002 ello implica que los nacionales de eseEstado disponen de la libertad de circulacioacuten por los Estados miembros de la Unioacuten comosucede tambieacuten con los nacionales de Noruega Islandia y Liechtenstein en virtud del acuerdode creacioacuten del llamado Espacio Econoacutemico Europeo Ello tiene una consecuencia inmediatala revisioacuten del Reglamento (CE) Nordm 5392001 que establece la lista de terceros paiacuteses cuyosnacionales estaacuten obligados a visado y la lista de aquellos exentos de esa obligacioacuten (elReglamento sobre visados) en la revisioacuten Suiza no apareceraacute ya en la lista segunda (denacionales exentos) como es sabido en la revisioacuten se incluiraacute a Ecuador en la lista primera
b) Los acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a la UE
Debemos referirnos asimismo a cinco acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a laUnioacuten Europea los celebrados con Rumania y Bulgaria en 1996 con Lituania en 1998 y conla Repuacuteblica Eslovaca y Letonia en 1999
Todos ellos tienen un contenido muy similar y suelen abordar tres o cuatro aspectossustantivos Readmisioacuten traacutensito problemas administrativos y financieros y ndashsolo algunos-laproteccioacuten de los datos personasle Seguacuten sus breves preaacutembulos todos se basan en lareciprocidad (aunque esta reciprocidad sea en gran parte formal en la realidad pues losintereses de ambos Estados no son ni mucho menos de ideacutentico peso o calibre y el Estado quetienen mucho mayor intereacutes en la readmisioacuten sea Espantildea)
El acuerdo con Rumania se firma el 29 de Abril de 1996 en Bucarest30
Seguacuten su art 1 laspartes se comprometen a readmitir en su territorio a quienes hayan dejado de satisfacer o nosatisfagan los requisitos de entrada o de estancia en el territorio de la otra parte siempre quetengan la nacionalidad de la otra o se presuma que poseen esa nacionalidad Por tanto laobligacioacuten de readmisioacuten afecta a los nacionales o a los presuntos nacionales no a losextranjeros Dicha readmisioacuten debe hacerse sin formalidades
Es pues baacutesica la prueba de la nacionalidad dicha prueba se obtiene por Documento Nacionalde Identidad Certificado de nacionalidad o de registro civil pasaporte cartilla militar etc
Tambieacuten en este acuerdo la respuesta debe ser muy raacutepida en el plazo maacuteximo de ocho diacuteasLas peticiones de informacioacuten complementaria tambieacuten se tramitan en ese plazo Larecepcioacuten de la persona cuya readmisioacuten se haya aceptado habraacute de producirse en un plazomaacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo regula a su vez el denominado ldquotraacutensito a efectos de extrantildeamientordquo (arts 6-9)No se usa el teacutermino extrantildeamiento en su sentido ordinario de destierro de un nacional a un 29 Noticia en httpwwwiurislexnet
30 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasaac-004htm
paiacutes extranjero sino en un sentido mucho maacutes general Traacutensito de nacionales de nacionalesde terceros Estados obligados a abandonar el territorio de una de las partes en otras palabrasestamos ante una expulsioacuten de extranjeros el teacutermino correcto deberiacutea ser el de expulsioacutenpuesto que el Derecho Internacional Puacuteblico prohiacutebe el extrantildeamiento de nacionales (cadaEstado debe soportar a sus nacionales aunque puede expulsar a los extranjeros)
En dichas normas se regulan aspectos administrativos de dicho mal llamado extrantildeamientoDatos de la persona escolta admisioacuten en el territorio del Estado de destino etc En lasmismas normas se recoge el claacutesico principio de NO DEVOLUCIOacuteN El traacutensito podraacute serdenegado si la persona que sufre esa expulsioacuten puede ser perseguido en el Estado de destinopor su raza religioacuten nacionalidad pertenencia a un grupo social o sus opiniones poliacuteticas
Tambieacuten puede ser denegado el traacutensito si el extranjero corre el riesgo de ser acusado ocondenado en el Estado de destino por un tribunal penal por hechos anteriores al traacutensito Sepretende asiacute no disfrazar una expulsioacuten de un extranjero con algo distinto la extradicioacuten
El acuerdo con Bulgaria31 se firma el 16 de Diciembre de 1996 en Sofiacutea y tiene una
estructura similar como antes indiqueacute Regula pues la readmisioacuten de nacionales de losEstados partes regula la prueba de la nacionalidad etc El plazo maacuteximo para la respuesta a lasolicitud de la readmisioacuten en este acuerdo es de diez diacuteas (art 3 paacuterrafo 4ordm) la recepcioacuten de lapersona cuya readmisioacuten se haya aceptado tiene asimismo un plazo maacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo con Bulgaria habla en su segunda parte correctamente de ldquoTraacutensito a efectos deexpulsioacutenrdquo El contenido de esta parte es muy similar al analizado acuerdo con RumaniaPero ofrece un pequentildeo aacutengulo diferencial pues el traacutensito a efectos de expulsioacuten puede serdenegado (art 7) en tres supuestos
-Aplicando el principio de NO DEVOLUCIOacuteN
-No disfrazando ademaacutes el sentido de la expulsioacuten por el sentido de una extradicioacuten y
-Si el extranjero figura en las listas de personas que tienen prohibida la entrada en el territoriode la parte en el cual se realiza el traacutensito o si constituye una amenaza contra la seguridadnacional el orden puacuteblico y la salud puacuteblica
El acuerdo entre Espantildea y Lituania de 8 de Noviembre de 199832
resulta el maacutes completopor su contenido No solamente regula la readmisioacuten de los nacionales de las partescontratantes sino tambieacuten la de los nacionales de otro Estados y de los apaacutetridas (arts 5-9)
Se refiere asimismo al traacutensito y a la proteccioacuten de datos personales incluyendo normas quepodemos considerar estaacutendar en estos acuerdos
Los acuerdos con la Repuacuteblica Eslovaca (de 3 de Marzo de 1999) y con Letonia (de 30 deMarzo de 1999) resultan muy similares entre siacute y con el acuerdo firmado el antildeo anterior conLituania Existen pequentildeas variaciones no obstante por ejemplo el acuerdo con laRepuacuteblica Eslovaca dedica un capiacutetulo especiacutefico a gastos (cap IV art 13)
Junto a estas variaciones algunas normas se han estandarizado por ejemplo la norma relativaa la proteccioacuten de los datos es ideacutentica en los acuerdos de Espantildea con Lituania (art 13) laRepuacuteblica Eslovaca (art 14) y Letonia (art 13)
Finalmente cabe hacer una pequentildea reflexioacuten Dada la libre circulacioacuten de personas existenteen la Unioacuten Europea cuando los tres uacuteltimos Estados citados se transformen en miembros dela UE parece que estos acuerdos deberaacuten limitar su contenido en otras palabras se
31 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasacc-010htm
32 Texto en Documentacioacuten
circunscribiraacuten uacutenicamente a la readmisioacuten de los nacionales de Estados no miembros de laUE los problemas derivados de la libre circulacioacuten intra-Unioacuten no pueden regularse desdeluego por acuerdos bilaterales entre Estados sino por normas de la misma Unioacuten que primansobre cualquier norma de cualquier Estado miembro
c)El acuerdo con Marruecos
El 13 de Febrero de 1992 se firmaba en Madrid el acuerdo entre el Reino de Espantildea y elReino de Marruecos relativo a la circulacioacuten de personas el traacutensito y la readmisioacuten deextranjeros entrados ilegalmente
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A pesar de su denominacioacuten formal estamos ante untiacutepico acuerdo de readmisioacuten Se estructura en tres capiacutetulos El primero dedicado a lareadmisioacuten de extranjeros el segundo al traacutensito para la expulsioacuten y el tercero a otrasdisposiciones
Cronoloacutegicamente el segundo de los acuerdos bilaterales analizados en esta Unidad suimportancia real lo hace ser considerado el primero por dos razones El acuerdo con Francialo es con un miembro de la UE y los franceses no pueden ser considerados pues extranjeros yen segundo teacutermino una fuerte corriente migratoria se dirige desde territorio marroquiacute haciaEspantildea
El acuerdo con Marruecos afirma en su art 1 que las autoridades de las partes ldquoreadmitiraacutenen su territorio a peticioacuten formal de las autoridades fronterizas del Estado requirente a losnacionales de paiacuteses terceros que hubieren entrado ilegalmente en el territorio de este uacuteltimoprocedentes del Estado requeridordquo Por tanto ndashy este aspecto resulta baacutesico- estamos ante unanorma de readmisioacuten de extranjeros no de marroquiacutees por Marruecos ni de espantildeoles porEspantildea
Seguacuten el art 2 del acuerdo el Estado requirente debe probar pues tres aspectos Primero lanacionalidad del extranjero (nacionalidad insisto de un Estado distinto a las partes) ensegundo lugar la entrada ilegal en el territorio del Estado requirente en tercer teacutermino laprocedencia de territorio del Estado requerido
La aplicacioacuten estricta de la norma citada obliga pues a Espantildea a no devolver a las personascuya nacionalidad no pueda probar o cuya entrada ilegal o cuya procedencia no puedademostrar
Tambieacuten interesa recordar la claacuteusula de no readmisioacuten el art 3 regula los casos en loscuales NO HAY OBLIGACIOacuteN DE READMITIR No existe obligacioacuten de readmitir a losnacionales de Estados terceros que tengan fronteras con el requirente a los que hayan sidoautorizados a permanecer en el territorio del requirente a los que entraran legalmente y a losque se haya reconocido la condicioacuten de refugiados seguacuten el Derecho Internacional
El capiacutetulo dedicado al traacutensito para la expulsioacuten de extranjeros no ofrece demasiadaspeculiaridades No obstante el art 7 advierte que el traacutensito para la expulsioacuten podraacute serdenegado en cinco supuestos
-Cuando el extranjero tenga prohibida la entrada en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado penalmente en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado en el Estado de destino (que desde luego ha deser distinto al de traacutensito)
33 Texto en httpwwwmiresderechoacac130292htm
-Cuando el extranjero corra el riesgo de sufrir malos tratos en el Estado de destino y
-Cuando se solicite la expulsioacuten para uno de los miembros de la llamada UMA (Unioacuten delMagreb Aacuterabe)
Sin duda resulta sorprendente que no se aplique en su totalidad el principio de NODEVOLUCIOacuteN El supuesto cuarto recoge una parte de este principio pero no sentildeala que nose admitiraacute el traacutensito cuando el extranjero pueda ser perseguido por motivos poliacuteticosraciales religiosos o de otro tipo o pueda sufrir la pena de muerte en el Estado de destino
La aplicacioacuten del acuerdo de readmisioacuten con Marruecos resulta a veces difiacutecil En un terrenoproacuteximo al examinado bien conocido es el Informe de Human Rights Watchs de 2002 sobrela entrega de menores marroquiacutees por Espantildea a traveacutes de Ceuta y Melilla titulado ldquoEspantildea yMarruecos Callejoacuten sin salida abusos cometidos por las autoridades espantildeolas y marroquiacuteescontra nintildeos inmigrantesrdquo pone de relieve la violacioacuten de la Convencioacuten de Derechos delNintildeo
Por otro lado conviene no olvidar que la Comisioacuten Europea trabaja actualmente en unacuerdo de readmisioacuten (que celebrariacutea la Comunidad Europea) con Marruecos Ese acuerdo
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no solamente pretende que Marruecos (y en su caso cualquier miembro de la UE) readmita asus nacionales sino tambieacuten a cualquier inmigrante que haya accedido irregularmente a la UEdesde territorio marroquiacute La propuesta de acuerdo tambieacuten incluye una financiacioacuten de 120millones de euros de la UE a Marruecos hasta 2006
d)La celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
La prensa sentildealaba en Junio de 2001 que el entonces Secretario de Estado para la Extranjeriacuteay la Inmigracioacuten Enrique Fernaacutendez-Miranda y un alto cargo del Ministerio Nigeriano deAsuntos Exteriores llegaban a un acuerdo sobre readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular
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De la prensa se deduce que el acuerdo (no firmado por escrito al menos no publicado en elBOLETIacuteN OFICIAL DEL ESTADO) afectariacutea a los nacionales de ambos Estados sobre todoa los nigerianos que vivan en Espantildea se partiacutea pues de una reciprocidad formal pero no realSeguacuten la misma noticia deberaacute llevarse a cabo la proteccioacuten de los datos personales de losinmigrantes
Espantildea ofreciacutea a Nigeria asistencia teacutecnica e intercambio de informacioacuten sobre traacutefico depersonas organizacioacuten de cursos de formacioacuten para personal consular y de inmigracioacuten etc
Como consecuencia de este acuerdo (no estructurado formalmente por escrito36
al menos porel momento) Espantildea realizaba en 2001 algunas expulsiones colectivas de extranjeros haciaNigeria En realidad haciacutea casi cinco antildeos que el Gobierno del Sr AZNAR no realizaba unaexpulsioacuten colectiva en 1996 se produjo la expulsioacuten desde Maacutelaga de 103 inmigrantes aCameruacuten Senegal y Maliacute El Sindicato Unificado de Policiacutea denuncioacute entonces que se habiacuteadrogado con un fuerte sedante (haloperidol) disuelto en agua potable a los inmigrantes
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34 Ver una noticia en Estrella Digital de 4 de Diciembre de 2002
httpwwwestrelladigitales35 La noticia puede hallarse en
httpwwwwebislamcomnumeros200105_01EspaBla_Nigeriahtm
36 El hecho de que un acuerdo internacional no se celebre por escrito no indica que
no sea vaacutelido la validez depende de otros factores y un acuerdo verbal puede serperfectamente vaacutelido si no existe una causa de nulidad de los tratados37 Ver Unidad sobre expulsiones colectivas
VI) CONCLUSIOacuteN GENERAL
La poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten que la UE disentildea desde hace tiempo no favorececiertamente la libre circulacioacuten de las personas Maacutes bien sirve para trabar o limitar esa librecirculacioacuten
La mencionada poliacutetica tiene como elemento muy importante el Reglamento 5392001 queestablece la lista de terceros paiacuteses cuyos nacionales estaacuten sometidos a la obligacioacuten de visadoy la de los paiacuteses cuyos nacionales estaacuten exentos de visado
Por si acaso alguacuten extranjero entra irregularmente o permanece en territorio de un Estadomiembro de la UE cuando su estancia regular haya terminado se preveacuten ademaacutes otrasmedidas como el retorno voluntario la expulsioacuten y la readmisioacuten La readmisioacuten endefinitiva devuelve las personas a sus lugares de origen o de traacutensito
Al incluir las claacuteusulas de readmisioacuten y al firmar los acuerdos sobre esta materia la UnioacutenEuropea no entra en las causas reales por las cuales esas personas han emigrado y tampoco sepregunta si dichas causas pueden solucionarse
Existe un grave peligro ya apuntado en esta Unidad El peligro de establecer una relacioacutenestrecha e incluso automaacutetica entre readmisioacuten y fondos europeos de cooperacioacuten aldesarrollo El peligro es muy real no teoacuterico El diacutea en el que la Unioacuten afirme que un Estadosubdesarrollado no recibe fondos de tal cooperacioacuten si no colabora eacutel mismo en la readmisioacutende sus nacionales (e incluso de extranjeros y apaacutetridas procedentes de su territorio) la poliacuteticacomuacuten de inmigracioacuten de la UE habraacute abandonado cualquier respeto por los DerechosHumanos de los migrantes
Por ello aunque a veces pueda parecer algo demagoacutegica incluyo la opinioacuten criacutetica de unaparlamentaria europea Ilka Schroder
ANEJO I ART 13 DEL ACUERDO DE COTONUacute O ACUERDO
DE ASOCIACION ENTRE LOS ESTADOS ACP POR UNA
PARTE Y LA COMUNIDAD EUROPEA Y SUS ESTADOS
MIEMBROS POR OTRA FIRMADO EN COTONUacute EL 23 DE
JUNIO DE 2000
Artiacuteculo 1 3
Emigracioacuten
1 La cuestioacuten de la emigracioacuten seraacute objeto de un diaacutelogo profundo en el marco de laasociacioacuten ACP-UE
Las Partes reafirman sus obligaciones y sus compromisos actuales en el aacutembito del derechointernacional para garantizar el respeto de los derechos humanos y la eliminacioacuten de todas lasformas de discriminacioacuten basadas en particular en el origen el sexo la raza la lengua y lareligioacuten
2 Las Partes convienen en considerar que una asociacioacuten implica por lo que se refiere a laemigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses que residan legalmente ensus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivo ofrecerles derechos yobligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la no discriminacioacuten en la vidaeconoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra el racismo y la xenofobia
3 Cada Estado miembro concederaacute a los trabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzanlegalmente una actividad en su territorio un trato caracterizado por la ausencia de todadiscriminacioacuten basada en la nacionalidad con relacioacuten a sus propios nacionales en lo referentea condiciones de trabajo remuneracioacuten y despido Cada Estado ACP por su parte concederaacutea este respecto un trato no discriminatorio comparable a los trabajadores nacionales de losEstados miembros
4 Las Partes consideran que las estrategias destinadas a reducir la pobreza a mejorar lascondiciones de vida y trabajo a crear empleos y a desarrollar la formacioacuten contribuyen alargo plazo a normalizar los flujos migratorios
Las Partes tendraacuten en cuenta en el marco de las estrategias de desarrollo y la programacioacutennacional y regional las dificultades estructurales vinculadas a los fenoacutemenos migratorios conel fin de apoyar el desarrollo econoacutemico y social de las regiones de origen de los emigrantes yreducir la pobreza
La Comunidad apoyaraacute en el marco de los programas de cooperacioacuten nacional y regional laformacioacuten de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de origen en otro paiacutes ACP o enun Estado miembro de la Unioacuten Europea Por lo que se refiere a la formacioacuten en un Estadomiembro las Partes velaraacuten por que estas acciones esteacuten orientadas hacia la insercioacutenprofesional de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de ungen
Las Partes desarrollaraacuten programas de cooperacioacuten destinados a facilitar el acceso a laensentildeanza a los estudiantes de los Estados ACP en particular mediante la utilizacioacuten de lasnuevas tecnologiacuteas de la comunicacioacuten
El Consejo de Ministros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadasa la inmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de unapoliacutetica de prevencioacuten
En este marco las Partes convienen en particular en garantizar que los derechos y la dignidadde las personas se respeten en todo procedimiento iniciado para conseguir el retorno de losinmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A este respecto las autoridades interesadasconcederaacuten las facilidades administrativas necesarias para el retorno
Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nbull 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivas
ii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retorno
Se concederaacute una asistencia adecuada a los Estados ACP para la aplicacioacuten de estos acuerdos
iii)A efectos de la presente letra c) se entenderaacute por laquoPartesraquo la Comunidad cada uno de susEstados miembros y todo Estado ACP
Anejo II PARLAMENTO EUROPEOUna opinioacuten parlamentaria criacutetica de IlkaSCHORDER
1999-2004
Documento de sesioacuten
7 de noviembre de 2002
INFORME
FINALA5-0381 2002
sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejo relativa a la firma del Acuerdo entre laComunidad Europea y el Gobierno de la Regioacuten Administrativa Especial de Hong Kong de laRepuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten de residentes ilegales (SEC(2002) 412 -C5-02632002 -20020092(CNS))
Comisioacuten de Libertades y Derechos de los Ciudadanos Justicia y Asuntos Interiores
Ponente Graham R Watson
RR48 1789ESdoc PE 319241
ESPAacuteGINA REGLAMENTARIA
Mediante carta de 5 de junio de 2002 el Consejo consultoacute al Parlamento de conformidad conel apartado 1 del artiacuteculo 39 del Tratado UE sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejorelativa a la firma del Acuerdo entre la Comunidad Europea y el Gobierno de la RegioacutenAdministrativa Especial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten deresidentes ilegales (SEC(2002) 412 - 20020092 (CNS))
En la sesioacuten del 10 de junio de 2002 el Presidente del Parlamento anuncioacute que habiacutea remitidodicha propuesta para examen del fondo a la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCiudadanos Justicia y Asuntos Interiores y para opinioacuten a la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior (C5-02632002)
En la reunioacuten del 9 de julio de 2002 la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCindadanos Justicia y Asuntos Interiores designoacute ponente a Graham R Watson
En las reuniones de los diacuteas 8 de octubre de 2002 y 5 de noviembre de 2002 la comisioacutenexaminoacute la propuesta del Consejo y el proyecto de informeEn la uacuteltima de estas reuniones la comisioacuten aproboacute el proyecto de resolucioacuten legislativa por22 votos a favor 6 votos en contra y 0 abstenciones
Estuvieron presentes en la votacioacuten los diputados Jorge Salvador Hernaacutendez Mollar(presidente) Lousewies van der Laan (vicepresidente) Giacomo Santini (vicepresidente)Graham R Watson (ponente) Roberta Angelilli Mary Elizabeth Banotti Kathalijne MariaBuitenweg (suplente de Alima Boumediene-Thiery) Carlos Coelho Geacuterard MJ Deprez Ginseppe Di Lello Finuoli Francesco Fiori ( suplente de Marcello Dell Utri de conformidadcon el apartado 2 del artiacuteculo 153 del Reglamento) Evelyne Gebhardt (suplente de AdelineHazan) Pierre Jonckheer Sylvia-Yvonne Kaufmann (suplente de Ilka Schroder) TimothyKirkhope Eva Klamt Klaus-Heiner Lehne (suplente de Thierry Cornillet) Marcelino OrejaArburuacutea Elena Ornella Paciotti Joseacute Ribeiro e Castro Martine Roure Heide RuumlhleFrancesco Rutelli Ole S0rensen (suplente de Bill Newton Dunn) Joke Swiebel Anna Terroacuteni Cusiacute Maurizio Turco y Olga Zrihen Zaari (suplente de Martin Schulz)
La opinioacuten minoritaria se adjunta al presente informe el 9 de septiembre de 2002 laComisioacuten de Asuntos Exteriores Derechos Humanos Seguridad Comuacuten y Poliacutetica deDefensa decidioacute no emitir opinioacuten el 28 de mayo de 2002 la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior decidioacute no emitir opinioacuten
El informe se presentoacute el 7 de noviembre de 2002
OPINIOacuteN MINORITARIA
de Ilka Schroder
ldquoEl acuerdo sobre la expulsioacuten de residentes ilegales es el primero de su especie y sigue laliacutenea de las decisiones represivas de Laeken y Sevilla que tienen por objeto dividir losinmigrantes en econoacutemicamente uacutetiles (es decir mano de obra que puede explotarse en elproceso de produccioacuten capitalista) e inuacutetiles Hay que repeler con la mayor energiacutea laseleccioacuten de refugiados econoacutemicamente aprovechables en el proceso de explotacioacuten mundialy el rechazo de todos los migrantes clasificados como inuacutetiles ya que no se basan en el serhumano sino en intereses relacionados con la explotacioacuten econoacutemica y la obtencioacuten debeneficios
El acuerdo de que aquiacute se trata convierte la poliacutetica de inmigracioacuten en parte integral de lapoliacutetica exterior de la UE y trata de impedir cualquier posibilidad de huida hacia Europa nosoacutelo en los paiacuteses de traacutensito sino tambieacuten y ya en los paiacuteses de origen La tecnologiacutea sentildeorialempleada para imponer la fortaleza de Europa consiste en registrar segregar discriminararrestar internar y por uacuteltimo expulsar
Ademaacutes la UE trata de obligar a otros paiacuteses con medios neocoloniales y usando el chantajeeconoacutemico y financiero a readmitir a los refugiados
La poliacutetica de expulsiones de la UE es criminal ya que como consecuencia de ella perecenseres humanos y no tiene en cuenta en absoluto las causas fundamentales que impulsan a laspersonas a huir como la pobreza la explotacioacuten las guerras y la violencia patriarcal
En la poliacutetica de expulsiones la UE se quita la maacutescara de los derechos humanos ya no setrata de las claacuteusulas que facilitan la expulsioacuten ocultas en los acuerdos econoacutemicos sino quese trata de la regulacioacuten profesional de la consigna racista iexclfuera los extranjeros ahoraejecutada por la Comisioacuten y las organizaciones correspondientes como por ejemplo la OIMAquel a quien le preocupen verdaderamente la Convencioacuten de Ginebra sobre los Refugiados ylos derechos de los migrantes no deberiacutea estar a favor de un acuerdo que niega precisamenteesos derechos o sea los derechos a elegir libremente el lugar de residencia a determinarautoacutenomamente la forma de vida y a buscar la felicidad en otro paiacutesrdquo (p 10)
BIBLIOGRAFIacuteA Y ALGUNAS DIRECCIONES UacuteTILES DE INTERNET
A)Bibligrafiacutea-ANDREacuteS SAacuteENZ DE SANTAMARIacuteA Y OTROS Introduccioacuten al Derecho de la UnioacutenEuropea Eurolex Madrid 1999-COMISION EUROPEA Libro Verde relativo a una poliacutetica comunitaria de retorno deresidentes ilegales 10-Abril-2002 COM (2002) 175 final-COMISION EUROPEA Comunicacioacuten al Consejo y al Parlamento EuropeoIntegracioacuten de las cuestiones de inmigracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea conterceros paiacuteses 3-Diciembre-2002 COM (2002) 703 final-X DENOEL Les accords de readmisioacuten du Benelux agrave Schengen et au-delagrave RevueTrimestrielle de Droit Europeacuteen 1983-Guy FEUER Un nouvea paradigme pour les relations entre lacuteUnion Europeacuteenne et lesEacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin 2000 Revue Geneacuterale de Droit InternationalPublic 2002-INTERMON-OXFAM La responsabilidad de la UE en la lucha contra la pobreza(Claves de la Presidencia Espantildeola 2002) Barcelona 2002-Joan David JANER TORRENS Poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenCongreso Internacional sobre Derechos Humanos Zaragoza 2000 texto enhttpwwwunizaresderechos_humanos-Paolo MENGOZZI Derecho Comunitario y de la Unioacuten Europea Tecnos Madrid 2000-Miquel PALOMARES AMAT Los acuerdos internacionales concluidos entre lasComunidades Europeas y los paiacuteses terceros mediterraacuteneos Cedecs Barcelona 2002
B) Algunas direcciones uacutetiles de Internet
Consejo de la UE httpueeuintConclusiones del Consejo Europeo httpeuropaeuintcounciloffconcluindexhtmParlamento Europeo httpwwweuroparleuintUnioacuten Europea httpeuropaeuint
CUESTIONES A DEBATE1ordf El concepto mismo de readmisioacuten2ordf Las claacuteusulas ldquoDemocracia y DHrdquo y de readmisioacuten iquestconstituyen imposicionesneocolonialistas de la UE3ordf La conexioacuten entre readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo4ordf El acuerdo de readmisioacuten entre Espantildea y Marruecos y los problemas de su aplicacioacuten5ordf La reciprocidad que se cita en los acuerdos y claacuteusulas de readmisioacuten iquestes formal o esreal
Zaragoza Septiembre de 2003
B) La claacuteusula y los tratados de readmisioacuten de extranjeros condicionan negativamentela accioacuten exterior de la UE
Centreacutemonos en los aspectos relativos a la readmisioacuten El propio teacutermino (que significaadmisioacuten por segunda o maacutes veces) contiene un fondo juriacutedico de ambiguumledad puedereferirse tanto a la expulsioacuten como al retorno voluntario De todas las formas parece que esteteacutermino destaca sobre todo la actitud de los terceros Estados para readmitir a sus nacionales oa nacionales de otros Estados e incluso a apaacutetridas silencia pues las causas por las cuales unEstado pide a otro que readmita a una persona
Desde esta perspectiva juriacutedica habremos de recordar que en la readmisioacuten entran en juegouna serie de elementos relacionados con los DH la poliacutetica de cooperacioacuten al desarrollo lasituacioacuten econoacutemica social y poliacutetica del Estado que readmite cuestiones de la poliacutetica deinmigracioacuten (como visados contingentes etc) etc
Antes de examinar la praacutectica hablaremos ahora de dos aspectos la claacuteusula de readmisioacutende extranjeros y los tratados de readmisioacuten
La claacuteusula de readmisioacuten es una norma inserta en un tratado sobre cualquier materia regulalas relaciones de las partes en esa materia el maacutes emblemaacutetico ejemplo lo examinaremosdespueacutes el del Acuerdo de Cotonuacute entre la CE y sus Estados miembros por un lado y 77Estados de Aacutefrica el Caribe y el Paciacutefico por el otro
Frente a las claacuteusulas pueden existir auteacutenticos acuerdos o tratados dedicadosmonograacuteficamente a la readmisioacuten Con X DENOEL podemos definirlos diciendo que sonaquellos en los cuales cada Estado parte se compromete a readmitir en su territorio respectivoa aquellas personas que desde su territorio hubieran entrado irregularmente en territorio delotro Estado o residan irregularmente en dicho territorio
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Desde el punto de vista material la claacuteusula o el acuerdo exigen que un Estado readmita ensu territorio a su nacional que se halle irregularmente en territorio de otro Estado parteContemporaacuteneamente tambieacuten se solicita que dicho tenor material se ampliacutee en el sentidosiguiente Un Estado deberiacutea readmitir en su territorio a todo nacional suyo extranjero oapaacutetrida que se halle irregularmente en territorio de otro Estado Para que se produzca lareadmisioacuten de extranjeros (por ejemplo para que Marruecos readmita a congolentildeosguineanos etc) o de apaacutetridas seraacute preciso que (para entrar irregularmente por ejemplo enterritorio espantildeol) hayan partido del territorio del primer Estado (Marruecos en estahipoacutetesis)
Cuando se trate de la readmisioacuten de nacionales hemos de partir de la idea de que cada Estadodebe ldquosoportarrdquo a los suyos por eso no puede expulsarlos estaacute prohibida pues la expatriacioacuteno extrantildeamiento Soportar a sus nacionales significa que un Estado debe ejercer sobre ellos supoder sus competencias Por tanto si cometen delitos puede juzgarlos y condenarlos
Cuando se trate de la readmisioacuten de extranjeros y de apaacutetridas en realidad se ldquocastigaraacuterdquo a lasautoridades del Estado territorial por no haber ejercido un control suficiente sobre lainmigracioacuten o si se prefiere por no haber ejercido un control suficiente sobre su territorioEstamos ante una violacioacuten de un conocido principio del Derecho Internacional Puacuteblico al
1 Les accords de readmisioacuten du Benelux agrave Schengen et au delagrave Revue Trimestrielle deDroit Europeacuteen 1993 p 636
que nos hemos referido antes El principio de la efectividad Los Estados deben controlarefectivamente su territorio ejercer efectivamente su soberaniacutea territorial
La UE pretende que se integren las cuestiones relacionadas con la migracioacuten en losprogramas y la poliacutetica exterior de la misma Unioacuten Para ello conecta de modo indudablecooperacioacuten al desarrollo e inmigracioacuten
En esta perspectiva la Unioacuten pretende que se inserte una claacuteusula de readmisioacuten en todos lostratados que celebre la misma Unioacuten la Comunidad Europea o quien tenga competencia paraello Si no se produce la insercioacuten de la claacuteusula la Unioacuten pretende que se celebren tratadoso acuerdos sobre esta materia tratados a celebrar por los Estados miembros por la Unioacuten (laComunidad en este caso) o ambos (CE y Estados miembros)
En sus acuerdos de asociacioacuten o de cooperacioacuten futuros (en muchos ya existe) la UE incluiraacutesistemaacuteticamente dicha claacuteusula Para ello introduce el llamado diaacutelogo poliacutetico que abarcacuestiones como la democracia los derechos humanos el buen gobierno (la gobernanza sedice con teacutermino un poco en desuso) y la inmigracioacuten
De esta forma cada vez en mayor medida se aproximan readmisioacuten y retorno si desde elpunto de vista juriacutedico estricto el retorno solamente puede ser voluntario y la readmisioacuten espues forzosa la Comisioacuten Europea habla con mayor frecuencia de retorno forzoso
Sean cual fueren las fueren las relaciones entre los conceptos de retorno y readmisioacuten (temaque no examinamos aquiacute) siacute conviene recordar la inequiacutevoca conexioacuten entre desarrollo ymigracioacuten Aun cuando la cuestioacuten ha sido abordada en la Unidad 4 del Moacutedulo Primero laComisioacuten Europea insiste con frecuencia sentildealando los ldquofactores de empujerdquo hacia lamigracioacuten y los ldquofactores de atraccioacutenrdquo de los Estados de recepcioacuten
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Por tanto en sus previsiones poliacuteticas internacionales la UE pretende introducir la cuestioacutende la inmigracioacuten asimismo en el diaacutelogo econoacutemico y social para ello deben conjugarseaspectos tales como las causas de la migracioacuten las poliacuteticas referentes a la misma el retornode inmigrantes la ldquofuga de cerebrosrdquo etc
Todo ello parece loacutegico y necesario sin embargo surge una duda iquestLigaraacute la UE la concesioacutende cantidades destinadas a la cooperacioacuten al desarrollo a la buena gestioacuten que realice unEstado en materia de inmigracioacuten En otras palabras iquestEstableceraacute la Unioacuten un sistema depremios y castigos utilizando para ello los fondos destinados a la cooperacioacuten al desarrolloExisten declaraciones indicios aspectos que permiten afirmar que asiacute sucede ya en algunamedida no obstante se trata de datos inconexos que no conducen hoy por hoy a unaconclusioacuten clara
C) iquestEN TODOS LOS CASOS SE CONJUGARAacuteN SIMULTAacuteNEAMENTE AMBASCLAacuteUSULAS
Nos planteamos ahora una cuestioacuten teoacuterico-praacutectica importante La pregunta de si en todos loscasos se conjugaraacuten simultaacuteneamente ambas claacuteusulas
La cuestioacuten surge en los trabajos del Parlamento Europeo En el Informe de 7 de Noviembrede 2002 sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejo relativa al Acuerdo entre la ComunidadEuropea y el Gobierno de la Regioacuten Administrativa Especial (RAE) de Hong Kong de la
2 Ver un anaacutelisis bastante completo en COM (2002) 703 3-12-2002 pp 9 y ss Setrata de la Comunicacioacuten de la Comisioacuten al Consejo y al Parlamento Europeo sobre laIntegracioacuten de las cuestiones de migracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea conpaiacuteses terceros
Repuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten de residentes ilegales el Ponente del ParlamentoEuropeo (Graham R WATSON)
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analiza el art 16 del Acuerdo (que estudiaremos despueacutes)
El art 16 del citado Acuerdo se titula ldquoclaacuteusula de compatibilidadrdquo y su paacuterrafo 1 dicetextualmente ldquo El presente Acuerdo se entenderaacute sin perjuicio de los derechos obligaciones yresponsabilidades derivadas del Derecho Internacional aplicables a la Comunidad a losEstados miembros y a la RAE de Hong Kongrdquo
El mencionado Ponente considera que esta claacuteusula es demasiado vaga y no hace referenciaexpliacutecita al respeto de los Derechos Humanos sobre la base de la Declaracioacuten Universal delos DH y de la Convencioacuten de Ginebra de 1951 sobre el estatuto de los refugiados Seguacuten elPonente en el caso de Hong Kong que no es parte en esa Convencioacuten parece que se respetanlos contenidos de la misma
Sin embargo hubiera sido muy conveniente siguiendo la praacutectica de la Comunidad Europeainsertar una claacuteusula expresa sobre Derechos Humanos y Democracia los negociadoresconsideraron imposible redactar un texto maacutes expliacutecito
Resulta interesante la posicioacuten de este Ponente Como el Acuerdo con Hong Kong es elprimero de una larga serie y el modelo para posteriores acuerdos deberaacuten en otros acuerdosser maacutes claras las obligaciones derivadas del respeto a los DH y la Democracia
Ciertamente ello debe ser asiacute salvo que se vaya dejando aislada la claacuteusula ldquoDemocracia yDHrdquo iquestO acaso la UE va a seguir en el futuro la senda del miacutenimo esfuerzo introduciendo lasdos claacuteusulas allaacute donde sean faacuteciles de admitir por la otra parte negociadora y olvidaacutendose dela primera donde haya dificultades
Si se llegara a primar la readmisioacuten hasta ese punto ello resultariacutea inadmisible para unaUNION DE DERECHO RESPETUOSA CON LOS DERECHOS HUMANOS como seproclama el mismo Tratado de la UE
3 Ver A5-03812002 texto en httpwwweuroparleuint Este Informe fue adoptadopor la Comisioacuten de Libertades y Derechos de los Ciudadanos Justicia y AsuntosInteriores La cita del Ponente WATSON se halla en las pp 8-9 del documento
III) LA READMISIOacuteN SEGUacuteN LAS INSTITUCIONES DE LA UE
Revisamos ahora las relaciones de la UE en materia de readmisioacuten Puesbien la orientacioacuten de las relaciones exteriores de la Unioacutencorresponde sobre todo por el Parlamento Europeo el ConsejoEuropeo y por el Consejo de la UE pero tambieacuten contribuye a ello laComisioacuten
Dada la composicioacuten de los dos Consejos citados estos oacuterganosrepresentan a la vez los intereses de la Unioacuten y de los Estadosmiembros no obstante habriacutea que preguntarse queacute sucede cuando losintereses son contrapuestos pero ello no preocupa en el caso de lainmigracioacuten donde la UE y sus miembros convergen en el disentildeo yaplicacioacuten de una poliacutetica cada vez maacutes restrictiva
El Consejo Europeo es el oacutergano formado por los Jefes de Estado o deGobierno de los Estados miembros (actualmente 15) maacutes el Presidentede la Comisioacuten Europea Es el oacutergano que debe dar a la Unioacuten losimpulsos necesarios para su desarrollo y definir sus orientacionespoliacuteticas generales
El Consejo de la Unioacuten Europea estaacute formado por los ministros de losEstados miembros tiene varias formaciones Si se reuacutenen los ministrosde Agricultura decimos que se reuacutene el Consejo de Agricultura lomismo sucede cuando se reuacutenen los ministros de Justicia e Interiorpara formar el Consejo General se reuacutenen los ministros de AsuntosExteriores
A veces los documentos de la Unioacuten Europea citan simplemente alConsejo pues bien en esos casos es el Consejo de la Unioacuten Europea osea el formado por los ministros
El Consejo de la UE tiene grandes poderes en terrenos como la adopcioacutende normas (casi siempre decidiendo conjuntamente con el ParlamentoEuropeo) en la adopcioacuten del presupuesto (decidiendo conjuntamentecon el Parlamento Europeo) y en las relaciones exteriores Es el quedecide negociar un tratado o acuerdo internacional y el que decidemanifestar el consentimiento para que ese tratado o acuerdo vincule uobligue a la UE
Como la ejecucioacuten de las decisiones del Consejo de la UE en la materiacorresponde casi siempre a la Comisioacuten eacutesta colabora en ellasVeremos los aspectos maacutes actuales de tal colaboracioacuten
A) EL PARLAMENTO EUROPEO Y LA INICIATIVA FINLANDESA
Analicemos ahora la posicioacuten del Parlamento Europeo A ella realizareacutealgunas referencias al estudiar el acuerdo de readmisioacuten con HongKong tal posicioacuten aparece asimismo en la denominada iniciativafinlandesa el Parlamento Europeo rechazaba de modo inequiacutevoco taliniciativa
a) Una siacutentesis de la iniciativa finlandesa
Cumpliendo las previsiones del TCE (en concreto el art 67) Finlandiapresentaba una iniciativa sobre la repatriacioacuten de residentes ilegales(art 63 3ordm apartado b) del mismo TCE) Esa iniciativa se estructurabamediante un proyecto de Reglamento por el que se hubieranestablecido obligaciones entre los Estados miembros en materia dereadmisioacuten de nacionales de terceros Estados
Como sabemos el Reglamento es una norma uniformizadora Esobligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable
La iniciativa finlandesa4 presentada cuando ese Estado presidiacutea la UEinmediatamente despueacutes de celebrarse la reunioacuten del Consejo Europeoen Tampere teniacutea como objetivo baacutesico el establecer las obligacionesde readmisioacuten entre Estados miembros de la Unioacuten no afectaba pues alas relaciones exteriores de la Unioacuten sino a las relaciones intra-Unioacuten
Pretendiacutea Finlandia que si un extranjero (o sea en sentido juriacutedicoestricto un nacional de un Estado no miembro de la UE) residente enun Estado miembro atravesaba irregularmente las fronteras de otroEstado miembro de la Unioacuten el primer Estado miembro tuvieraobligacioacuten de readmitirlo De esta forma un Estado miembro transferiacuteaa otro Estado miembro (dato relevante sin duda) la responsabilidadsobre esa persona que se hallara irregularmente
Para lograr este objetivo la iniciativa finlandesa estableciacutea unoscriterios por orden de prelacioacuten y unas modalidades para la aplicacioacutende la readmisioacuten
Entre los criterios por orden de prelacioacuten para que un Estadomiembro readmitiera a un extranjero se hallaba el haber resididoirregularmente seis meses por lo menos en su territorio si despueacutespasaba a territorio de otro Estado miembro eacuteste podiacutea solicitar lareadmisioacuten
Otro criterio era el haber entrado irregularmente en territorio delprimer Estado miembro La situacioacuten resultaba ideacutentica para hipoacutetesisde quien hubiera entrado legalmente pero mismo se hallara con unpermiso o visado caducado
4 DOCE nordm C 353 7-12-1999 p 6
Las modalidades de aplicacioacuten de estos criterios dependiacutean desellos de entrada y salida billetes de viaje tarjetas de embarque etcAdemaacutes se preveiacutea el uso de datos como impresiones dactilares yfotografiacuteas
Por tanto la propuesta finlandesa pensaba en un sistema obligatoriode readmisioacuten de extranjeros entre Estados miembros de la Unioacuten Sinduda manteniacutea la readmisioacuten dentro de los aacutembitos propios de lasrelaciones entre Estados no dentro del aacutembito competencial de laUnioacuten
b)El Parlamento Europeo rechaza la iniciativa
Desde la perspectiva general al examinar el tema el ParlamentoEuropeo indicaba cuaacuteles eran a su entender sus puntos deacutebiles yrechazaba esta propuesta
Sentildealaba sobre todo dos aspectos muy importantes
-La falta de garantiacuteas de procedimiento para las personas afectadas porla readmisioacuten Seguacuten la Opinioacuten de la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicos yMercado Interior del Parlamento Europeo ldquoes inadmisible que en unreglamento que en potencia implica una intervencioacuten masiva en losderechos fundamentales concretamente en la libertad de movimientoy en la misma libertad no se mencionen en absoluto ni los recursosdisponibles ni la proteccioacuten de los derechos fundamentales de losafectadosrdquo5 Esta criacutetica que se hace a la propuesta finlandesa tambieacutenpuede hacerse a los acuerdos de readmisioacuten sobre todo al firmado conHong Kong
-En segundo teacutermino la iniciativa criticada no dejaba claro si losprincipios de readmisioacuten entre Estados miembros iban a ser despueacutes losprincipios que serviriacutean para los acuerdos con Estados no miembrosSin duda la aplicacioacuten de un uacutenico baremo resultaba muy aconsejableporque seriacutea muy difiacutecil explicar a los no miembros la o las razones porlas cuales se les aplicaban baremos distintos
La iniciativa pues suponiacutea un rechazo de todo tipo de solidaridad entrelos Estados miembros Como consecuencia de todo ello la Resolucioacutenlegislativa del Parlamento Europeo sobre la iniciativa finlandesa6
rechazaba la misma y pediacutea a Finlandia su retirada como asiacute sucedioacute
La cuestioacuten de fondo no solamente era la interestatalidad de lainiciativa finlandesa sino tambieacuten como sentildealaba el Informe de laComisioacuten de Libertades y Derechos de los Ciudadanos Justicia yAsuntos Interiores ldquola falta de concepcioacuten de una estrategia europeapara la inmigracioacutenrdquo el mismo Informe advierte ldquoComo no se ha
5 Doc 124881999 17 de Abril de 2000 Ponente Mercedes ECHERER p 16
6 Texto en DOCE C 59 23-2-2001 p 306
definido lo que es la inmigracioacuten legal a nivel comunitario que siguepor lo tanto confinada a 15 legislaciones y praacutecticas diferentes noscontentamos con regular lo que hay que hacer con los inmigrantesilegalesrdquo7
He aquiacute el verdadero problema del planteamiento actual que la UE hacede la readmisioacuten pretende sustituir su ausencia de poliacutetica eninmigracioacuten o sea de viacuteas de inmigracioacuten legal por accionesinternacionales mediante las cuales la suerte de los inmigrantesirregulares se carga de nuevo sobre los hombros de los Estados deorigen de los subdesarrollados
En el mismo Informe la mencionada Comisioacuten del Parlamento Europeoanalizaba otros problemas de las claacuteusulas y acuerdos de readmisioacuten enlos que sea parte la Unioacuten o la Comunidad Europea
-La posible discriminacioacuten de los nacionales de algunos Estados nomiembros si las normas sobre readmisioacuten difieren de un acuerdo a otro
-La celebracioacuten de acuerdos de readmisioacuten con Estados que tienengobiernos inestables o no legiacutetimos y en los cuales se producen gravesviolaciones de los Derechos Humanos Por tanto el ParlamentoEuropeo defiende que se mantenga la claacuteusula de Democracia y DH enlos acuerdos de readmisioacuten
B)LAS CONCLUSIONES DEL CONSEJO EUROPEO
El Consejo Europeo se ha ocupado sobre todo de este tema en tressesiones las celebradas respectivamente en Tampere Laeken y enSevilla
a)Las Conclusiones de Tampere
El Consejo Europeo de Tampere (Finlandia) en su reunioacuten celebrada endicha ciudad el 15 y 16 de Octubre de 1999 afirmaba en susconclusiones8 entre otras cosas lo siguiente
1ordm ldquoLa Unioacuten Europea necesita un enfoque global de la inmigracioacuten quetrate los problemas poliacuteticos de derechos humanos y de desarrollo delos paiacuteses y regiones de origen y traacutensitordquo
2ordm El Consejo Europeo ldquoestaacute decidido a hacer frente a la inmigracioacutenilegal en su origen en especial luchando contra quienes se dedican a latrata de seres humanos y la explotacioacuten econoacutemica de los migrantesrdquo
7 A5-01102000 de 25 de Abril de 2000 p 10
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Texto en httpeuropaeuintcounciloffconcluindexhtm
3ordm El Consejo Europeo recuerda la obligacioacuten internacional de losEstados de admitir en su territorio a sus nacionales
4ordm El mismo Consejo Europeo ldquohace un llamamiento para que sedesarrolle la asistencia a los paiacuteses de origen y de traacutensito con objeto depromover el retorno voluntariordquo
5ordm Las Conclusiones recuerdan que el Tratado de Aacutemsterdam confirioacutecompetencia a la Comunidad en el campo de la readmisioacuten
6ordm Por ello las Conclusiones propugnan que se celebren acuerdos dereadmisioacuten o se inserten claacuteusulas modelo en otros tratados para estosefectos
El planteamiento efectuado pues en las Conclusiones de Tampere es elde intentar el retorno y si no existe tal retorno en sentido propio (quesupondraacute voluntariedad) deberaacute producirse la readmisioacuten de losexpulsados o devueltos por cualquier Estado de origen la expulsioacuten odevolucioacuten se produciraacute sobre todo desde territorio de cualquierEstado miembro de la UE
b) Las Conclusiones de Laeken
Por otro lado el planteamiento de Tampere fue reiterado en lasConclusiones del Consejo Europeo de Laeken reunido en Diciembre de2001 en ellas se reitera el intereacutes de la Comunidad de celebrar estosacuerdos de readmisioacuten
El Consejo Europeo se reuniacutea el 14 y el 15 de Diciembre de 2001 enLaeken (Beacutelgica) En sus Conclusiones habla del refuerzo del espacio delibertad seguridad y justicia Se centra sobre todo en lo quedenominan las Conclusiones ldquouna verdadera poliacutetica comuacuten de asilo einmigracioacutenrdquo (paacuterrafos 38-41) y ldquoun control maacutes eficaz de las fronterasexterioresrdquo (paacuterrafo 42) Ambas cuestiones se hallan estrechamenteunidas sobre todo en cuanto la segunda ndashseguacuten el Consejo Europeo-contribuiraacute ldquoa la lucha contra el terrorismo las redes de inmigracioacutenclandestina y la trata de seres humanosrdquo
La referencia a la lucha contra el terrorismo resulta condicionada por elmomento en el que se celebra la sesioacuten del Consejo Europeo en Laekentres meses despueacutes de los atentados de las Torres Gemelas pero enotros documentos esta misma referencia unida a la inmigracioacuten dejatraslucir algunas concepciones xenoacutefobas o muy proacuteximas a laxenofobia lo mismo puede decirse cuando un gobierno afirma una yotra vez que el incremento de la delincuencia se debe al incremento delnuacutemero de inmigrantes
Seguacuten las Conclusiones de Laeken una verdadera poliacutetica comuacuten deasilo e inmigracioacuten supone el establecimiento de varios instrumentos
pues bien el primero de ellos es ldquola integracioacuten de la poliacutetica de flujosmigratorios en la poliacutetica exterior de la Unioacuten Europeardquo
En tal direccioacuten el Consejo Europeo afirma ldquoEn particular deberaacutencelebrarse acuerdos europeos de readmisioacuten con los paiacuteses interesadosbasados en una nueva lista de prioridades y en un plan de accioacutenrdquo
De estas palabras pueden deducirse algunos aspectos de intereacutes
-En primer teacutermino se trata de celebrar acuerdos ldquoeuropeosrdquo acuerdospues en los que sea parte la Comunidad no se advierte si deben seracuerdos puramente comunitarios o cabe que sean acuerdos mixtos Portanto se pasa ya de la fase bilateral entre Estados o entre el grupoSchengen y un Estado a la fase de la CE Es esta la fase en la que nosencontramos
-Esos acuerdos en segundo lugar deberaacuten estar basados en una nuevalista de prioridades las relaciones con los paiacuteses terceros venreformadas sus prioridades por parte de la UE no queda claro hastaqueacute punto la readmisioacuten es una prioridad importante hoy o se estaacuteconvirtiendo en la prioridad maacutes importante de la UE
-Ademaacutes de todo ello los acuerdos contendraacuten ldquoun plan de accioacutenrdquoEse ldquoplan de accioacutenrdquo en el acuerdo con Hong Kong se limita a unprocedimiento de readmisioacuten En otros acuerdos sin duda deberaacuteincluir otros aspectos principalmente los ligados a la cooperacioacuten aldesarrollo de los Estados de origen de la inmigracioacuten
c) Las Conclusiones de Sevilla
Damos ahora un salto y nos situamos en el Consejo Europeo de Sevillaen su reunioacuten celebrada el 21 y el 22 de Junio de 2002 LasConclusiones se refieren asimismo de modo indudable a la integracioacutende la poliacutetica de inmigracioacuten en las relaciones de la Unioacuten con tercerospaiacuteses
Estas Conclusiones (paacuterrafos 33-36) puede leerse que el ConsejoEuropeo ldquoinsta a que se incluya una claacuteusula sobre gestioacuten comuacuten delos flujos migratorios y sobre la readmisioacuten obligatoria en caso deinmigracioacuten ilegal en todo futuro acuerdo de cooperacioacuten deasociacioacuten o equivalente que la Unioacuten Europea o la Comunidad Europeacelebre con cualquier paiacutesrdquo
En Sevilla se fijoacute todaviacutea mejor el concepto La readmisioacuten debe incluirldquola de sus propios nacionales presentes ilegalmente en un Estadomiembro y en las mismas condiciones la de los nacionales de tercerospaiacuteses de cuyo traacutensito por el paiacutes de que se trate haya constanciardquo Deesta forma cada Estado no miembro de la UE (que mantenga unarelacioacuten mediante tratado con la misma) se convertiraacute en garante desus propias fronteras
Para ello siguen diciendo las Conclusiones de Sevilla la Unioacuten estaacutedispuesta a facilitar la necesaria asistencia teacutecnica y financierahallamos ahora un medio no despreciable de presioacuten de la UE y susEstados miembros sobre los terceros Estados o paiacuteses La asistenciafinanciera
Las Conclusiones de Sevilla afirman maacutes aspectos en un tonoprogresivamente inquietante
1ordm ldquoHay que llevar a cabo una evaluacioacuten sistemaacutetica de las relacionescon los terceros paiacuteses que no colaboren en la lucha contra lainmigracioacuten ilegalrdquo
2ordm Esta evaluacioacuten ldquose tendraacute en cuenta en las relaciones de la UE y susEstados miembros con los paiacuteses afectados en todos los aacutembitospertinentesrdquo
3ordm Si se constata una falta injustificada de colaboracioacuten la UE puedeadoptar medidas
A traveacutes de las Conclusiones de Tampere y Sevilla tenemos las grandesliacuteneas de la poliacutetica de la Unioacuten en esta materia En esas liacuteneas seconjugan readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo una conjugacioacuten aveces respetando la obligacioacuten eacutetica y juriacutedica de la Unioacuten de cooperarcon los subdesarrollados y a veces amenazante respecto a lascantidades destinadas a esa cooperacioacuten
El tono amenazante se asume sobre todo en Sevilla cuando se dice quela evaluacioacuten de las medidas adoptadas contra la inmigracioacuten ilegal porlos Estados del Sur ldquose tendraacute en cuenta en todos los aacutembitospertinentesrdquo El tono se vuelve totalmente amenazante cuando seafirma que si la UE constata una falta injustificada de colaboracioacuten laUnioacuten puede adoptar medidas
Ciertamente como escribe INTERMOacuteN OXFAM en Sevilla los 15 semostraron desorientados en inmigracioacuten Ello resulta asiacute porque losreunidos evitaron abordar las cuestiones de fondo que estaacuten detraacutes delas situaciones que obligan a un nuacutemero creciente de personas aabandonar sus paiacuteses de origen sin desear hacerlo9 La propuesta deEspantildea de utilizar la cooperacioacuten al desarrollo para frenar lainmigracioacuten irregular ademaacutes de ineficaz penaliza a las poblacionesmaacutes pobres y vulnerables
No obstante habraacute que preguntarse si poco a poco esa propuesta no vacalando en la UE La lectura de las comunicaciones de la Comisioacutenpermite afirmar que se va imponiendo progresivamente
9 La responsabilidad de la UE en la lucha contra la pobreza (Claves de la PresidenciaEspantildeola 2002) Barcelona agosto de 2002 p 11
C)LA PROGRESIVA APLICACIOacuteN DE ESTAS CONCLUSIONES POREL CONSEJO DE LA UE
Vayamos ahora al Consejo de la UE Me referireacute sobre todo a algunosde los documentos adoptados en sesiones celebradas en 1999 (elmodelo de 1999) tras el Consejo Europeo de Tampere y en 2002 (elmodelo de 2002) tras el Consejo Europeo de Sevilla
a)El modelo de 1999 El Consejo establecioacute a finales de 1995 una relacioacuten entre la repatriacioacuten de personas que sehallen irregularmente en territorio de un Estado miembro de la UE y la celebracioacuten deacuerdos europeos de asociacioacuten o de cooperacioacuten Esas claacuteusulas serviacutean tanto para losacuerdos puramente comunitarios como para los acuerdos mixtosTras la entrada en vigor del Tratado de Aacutemsterdam la CE teniacutea ya competencia para celebrarconvenios con terceros Estados en materia de readmisioacuten Adaptando las decisiones de 1995el Consejo de la UE aprobaba el 24 de Noviembre de 1999 la Decisioacuten sobre la inclusioacuten declaacuteusulas modelo de readmisioacuten en los acuerdos comunitarios y en los acuerdos celebradospor la Comunidad Europea y sus Estados miembros con terceros paiacuteses
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Ha de observarse que la readmisioacuten ahora ya no se limita a los acuerdos con Estadoseuropeos se ampliacutea a todos los acuerdos que celebre la CE sean o no sean Estados europeoslas otras partesEsta Decisioacuten o modelo de 1999 se refiere a la materia en cuatro artiacuteculos En el art A seinserta el compromiso reciacuteproco de aceptar a los nacionales de la otra parte que residanilegalmente Para identificar a dichos nacionales las partes se comprometen a dotar a esaspersonas de los correspondientes documentos de identidad Por tanto la obligacioacuten dereadmisioacuten se enuncia en esta norma de un modo claroEl art B preveacute la celebracioacuten de acuerdos complementarios entre la Comunidad y los Estadosterceros en ellos deben fijarse las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten incluida laobligacioacuten de readmitir a los no nacionales y a los apaacutetridasEl art C inserta esta misma previsioacuten de celebrar acuerdos bilaterales entre Estados pero tansoacutelo ldquohasta la celebracioacuten del acuerdo con la Comunidad previsto en el art Brdquo Se establecepues una especie de calendario Primero pueden celebrarse acuerdos bilaterales entre Estadosen segundo lugar tales acuerdos estaraacuten vigentes hasta que se comunitarice la cuestioacutenFinalmente el art D sentildeala que el Consejo de Cooperacioacuten (en los tratados en los que seestablezca) estudiaraacute otras formas posibles de actuacioacuten conjunta para prevenir y sancionar lainmigracioacuten ilegal Interesa recordar que estamos ante otras formas conjuntas no adoptadasindividualmente por la Comunidad las Conclusiones del Consejo Europeo de Sevilla arribaanalizadas han variado muy profundamente este aspecto seguacuten dichas Conclusiones quienevaluacutea la ldquobuena conductardquo del Estado de origen de la inmigracioacuten es la Unioacuten eacutesta ademaacutespuede adoptar medidasDe todo lo anterior se deduce que este modelo de claacuteusula no es realmente un acuerdo dereadmisioacuten Dichos acuerdos sin duda resultan mucho maacutes completos que una simple claacuteusulade un tratado sobre otra materia
10 Se trata del doc Nordm ordm1340999
b)El modelo de 2002
El Consejo de Asuntos Generales se reuniacutea el 18 de Noviembre de 2002 en BruselasAdoptaba un documento titulado ldquoConclusionesrdquo sobre la Intensificacioacuten de la cooperacioacutenen lo que se refiere a la gestioacuten de los flujos migratorios con terceros paiacuteses
11 De esta
manera se concretan ya las previsiones de Sevilla en la materia
Seguacuten el documento analizado la cuestioacuten migratoria se ha introducido ya con eacutexito en elorden del diacutea del diaacutelogo entre la UE y diversos paiacuteses y se ha programado ya una importanteasistencia directa e indirecta de la UE a tales paiacuteses Los problemas baacutesicos planteados son larepatriacioacuten la readmisioacuten y la documentacioacuten la gestioacuten de los flujos migratorios larealizacioacuten de poliacuteticas preventivas de la inmigracioacuten Junto a ellos hay que situar eldesarrollo de la capacidad institucional pero no solamente para reprimir la inmigracioacutenirregular sino para buscar solucioacuten a las causas que la provocan (el subdesarrollo de todotipo)
Cuatro aspectos sobresalen del documento Los criterios para negociar los acuerdos dereadmisioacuten los elementos que debe tener la claacuteusula sobre gestioacuten comuacuten de flujosmigratorios que se incluiraacute en los nuevos acuerdos las consecuencias econoacutemicas de dichaclaacuteusula y los paiacuteses o Estados con los cuales el Consejo considera importante desarrollar unacooperacioacuten reforzada
Los criterios fijados para negociar nuevos acuerdos de readmisioacuten son los cincosiguientes
-Caraacutecter e importancia de los flujos migratorios en direccioacuten a la UE-Situacioacuten geograacutefica en relacioacuten con la UE-Necesidad de desarrollar la capacidad en relacioacuten con la gestioacuten de las migraciones-Marco actual de cooperacioacuten con ese Estado tercero-Actitud en relacioacuten con la cooperacioacuten en materia de migraciones
Los elementos que debe tener la claacuteusula sobre la gestioacuten comuacuten de los flujosmigratorios se resumen en siete1ordm Diaacutelogo pormenorizado sobre la denominada ldquocuestioacuten migratoriardquo2ordm Compromiso de tener en cuenta los efectos de la migracioacuten sobre el desarrollo econoacutemicoy social de los Estados de origen3ordm Estudio conjunto de la inmigracioacuten ilegal y la trata de seres humanosEl intereacutes de la Comunidad Europea por unir ambos conceptos resulta verdaderamentecurioso Muchas veces la inmigracioacuten ilegal es voluntaria y por ello no puede hablarseentonces de trata de personas de cualquier modo asimilar ambas figuras supone degradar alas personas que intentan o realizan entradas o estancias irregulares en territorio de alguacutenEstado4ordf ldquoEl retorno en condiciones humanas y dignas de los nacionales de terceros paiacuteses y delos apaacutetridas que residan ilegalmenterdquoPor tanto el Estado tercero no solamente deberaacute readmitir a sus nacionales sino tambieacuten a losnacionales de terceros paiacuteses y a los apaacutetridas5ordf Confirmacioacuten de la obligacioacuten previa peticioacuten y sin otras formalidades de readmitir asus propios nacionales que residan ilegalmente en territorio de la otra parteSe establece de esta manera un procedimiento raacutepido y simplificado de readmisioacuten sinformalidades6ordf Celebracioacuten de acuerdos especiacuteficos de readmisioacutenNo solamente se incluiraacuten claacuteusulas especiacuteficas sino que aparecen estos acuerdos especiacuteficossobre readmisioacuten Respecto a su contenido en ellos se recogeraacute la obligacioacuten de readmitir a
11 Se trata del doc 1389402 puede consultarse en httpueeuint
las personas indicadas Los nacionales del Estado correspondiente los nacionales de tercerosEstados y los apaacutetridas7ordf Cooperacioacuten sobre personas que residan legalmente mediante una poliacutetica de integracioacutenno discriminacioacuten y lucha contra el racismo y xenofobiaDe alguna forma se liga la suerte de los nacionales del Estado X (pensemos en la hipoacutetesis deMarruecos) que residen legalmente en territorio de un Estado de la UE a la buena disposicioacutende ese Estado en esta materia en otras palabras de modo injustificado y juriacutedicamenteinadmisible se dice que si Marruecos (sigue siendo una hipoacutetesis) coopera en readmisioacuten susnacionales que residen legalmente seraacuten bien tratados iquestQueacute pasariacutea pues si Marruecos nocooperara iquestSe restringiriacutean los derechos de los marroquiacutees que residen legalmente porejemplo en Espantildea iquestConoce el Consejo de la UE la obligacioacuten de eacutesta de respetar losderechos humanos de todos o desconoce esta obligacioacuten Quede claro que estamos ante unaobligacioacuten que recoge expresamente el Tratado de la UE en su art 6 (analizado en otraUnidad)Si los aspectos de la readmisioacuten se ligan con el trato a las personas que residan legalmente enrealidad no se piensa para nada con paraacutemetros de derechos humanos se piensa tan soacutelo conparaacutemetros de relaciones entre Estados y el trato a las personas (a los extranjeros en estecaso) se somete a los vaivenes e injusticias de esas relaciones entre Estados
Por otra parte se revelan en este documento las consecuencias econoacutemicas de la celebracioacutende acuerdos de readmisioacuten Seguacuten este texto la Comunidad Europea estaraacute dispuestacuando sea necesario a considerar la prestacioacuten de una asistencia adecuada para aplicar dichaclaacuteusulaEsta asistencia puede consistir en la cooperacioacuten mediante el enviacuteo de expertos en estamateria y tambieacuten mediante la entrega de cantidades econoacutemicas Hablamos de una asistenciadirecta e indirectaExiste sin embargo el peligro de una conexioacuten demasiado estrecha entre acuerdos o claacuteusulasde readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo la tentacioacuten de recortar los fondos destinados a lacooperacioacuten al desarrollo para los Estados que no admitan la readmisioacuten parece demasiadoclara y siempre estaacute latente
Finalmente el Consejo de la UE elabora una lista o cataacutelogo de los Estados con los cualespretende cooperar maacutes estrechamente en esta materia En la lista se incluye a AlbaniaChina la Repuacuteblica Federativa de Yugoslavia Marruecos Rusia Tuacutenez y Ucrania respecto aellos ldquouna mayor cooperacioacuten no soacutelo es deseable sino esencialrdquo A la lista suma tambieacutenLibia y el eterno candidato Turquiacutea Por tanto estamos ante 9 Estados con los cuales sepretende cooperar maacutes estrechamente
Todo ello ha cristalizado de momento en diversos mandatos de negociacioacuten para celebraracuerdos de readmisioacuten desde el antildeo 2000 se negocia con Marruecos Rusia y Pakistaacutendesde 2002 se negocia con Sri Lanka y con la Regioacuten Administrativa Especial de Macao secomienza a negociar en 2003 con Albania Argelia China Turquiacutea y Ucrania Se negociaademaacutes con el Merco Sur En el futuro comenzaraacuten nuevas negociacionesEl 27 de Noviembre de 2002 la UE firmaba con la Regioacuten Administrativa Autoacutenoma de HonkKong un acuerdo sobre la readmisioacuten de residentes no autorizados Examinaremos despueacuteseste importante acuerdo
D) LA COMISIOacuteN PROPUGNA UNA POLIacuteTICA COMUacuteN DE READMISIOacuteNVeamos ahora la posicioacuten de la Comisioacuten Esa posicioacuten se explicita sobre todo en el LibroVerde de Abril de 2002 y la Comunicacioacuten de Diciembre del mismo antildeoEl Libro Verde relativo a una Poliacutetica Comunitaria de Retorno de los Residentes Ilegales
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(analizado criacuteticamente en la Unidad de Expulsiones Masivas) pretende la cooperacioacuten conlos Estados de origen y de traacutensito en materia de retorno y readmisioacuten Para que tenga eacutexito
12
De 10 de abril de 2002 es el COM (2002) 175 final
la poliacutetica de retorno ldquodepende de la existencia de una cooperacioacuten rentable con los paiacuteses deorigen o de traacutensitordquo (p 11) Ligamos ya de modo expreso e indudable el retorno a larentabilidad y aparece claramente la peligrosa conexioacuten que la UE estaacute comenzando a darentre represioacuten de la inmigracioacuten irregular y fondos de cooperacioacuten al desarrolloPrecisamente negociando algunos acuerdos de readmisioacuten siguiendo (como es su obligacioacuten)las directrices marcadas por el Consejo de la UE la Comisioacuten advierte ldquoComo los acuerdosde readmisioacuten redundan solamente en intereacutes de la Comunidad el eacutexito de su aplicacioacutendepende en gran medida del ldquoefecto palancardquo a disposicioacuten de la Comisioacutenrdquo Ese efectopalanca no es otra cosa que conectar los acuerdos o las claacuteusulas de readmisioacuten con otraspoliacuteticas comunitarias leacutease con la cooperacioacuten al desarrollo (p 25-26)Por otro lado la Comisioacuten propugna celebrar ademaacutes acuerdos de traacutensito con los tercerospaiacuteses dispuestos a colaborar
La Comisioacuten Europea en su Comunicacioacuten de 3 de Diciembre de 200213
tambieacuten insiste en lareadmisioacuten de los extranjeros y los apaacutetridas profundizando en las ideas ya expuestas enAbril de 2002 en el Libro Verde la Comisioacuten promete ademaacutes que los posibles acuerdossobre esta materia podriacutean ldquocentrarse en las disposiciones praacutecticas y administrativas y enotras modalidades de readmisioacuten y retorno Dichos acuerdos se negociaraacuten en el contextomaacutes amplio de aplicacioacuten del art13 incluidos sus elementos de desarrollo y otros aspectos deespecial importancia para los paiacuteses ACPrdquo (pp 25-26)
Siguiendo con la misma idea este documento indica que la Comisioacuten puede ofrecerasistencia teacutecnica y financiera para fomentar una mejor gestioacuten de los flujos migratoriosIncluso si los fondos aportados por la UE a los Estados ACP ldquopara la mejor gestioacuten de losflujos migratoriosrdquo no son lo suficientemente atractivos la Unioacuten deberiacutea ofrecer ldquootros tiposde incentivos complementariosrdquo
En general puede decirse que la CE tiene la intencioacuten de seguir introduciendo claacuteusulasestaacutendar de readmisioacuten en cuantos acuerdos internacionales celebre en el futuro sean deasociacioacuten de cooperacioacuten o de otro tipo En tal direccioacuten casi siempre se advierte que lasclaacuteusulas deben ser completadas con acuerdos de aplicacioacuten en los que bien sea parte laComunidad o bien sean partes sus Estados miembros individualmente considerados
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COM (2002) 703 final Comunicacioacuten de la Comisioacuten al Consejo y al ParlamentoEuropeo Integracioacutende las cuestiones de migracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea con Paiacuteses Terceros
IV) LA PRAacuteCTICA CONVENCIONAL
Revisamos ahora la praacutectica convencional Hablaremos primero de la existente en los antildeos 90con Estados europeos Nos centraremos despueacutes en el acuerdo de Asociacioacuten de Cotonuacutefirmado por la Comunidad Europea y sus Estados miembros con 77 Estados de Aacutefrica el
Caribe y el Paciacutefico (Estados ACP)14
En un tercer momento analizaremos el acuerdocelebrado a finales de 2002 entre la Comunidad y la Regioacuten Autoacutenoma Especial de HongKong Finalmente nos centraremos en la claacuteusula de readmisioacuten del acuerdo de asociacioacutencon Chile Salvo algunos acuerdos que fueron celebrados hace pocos antildeos esta praacutecticaresulta pues tremendamente actual
La base juriacutedica de esta praacutectica convencional se halla en el art 63 3ordm b) del TCE seguacutenesta norma el Consejo de la UE debe adoptar en el plazo de cinco antildeos desde la entrada envigor del Tratado de Aacutemsterdam ldquomedidas sobre poliacutetica de inmigracioacuten enla inmigracioacuten yla residencia ilegales incluida la repatriacioacuten de residentes ilegalesrdquo
Pues bien aun cuando no se atribuyen directamente a la CE competencias para celebrartratados internacionales en esta materia dicha competencia puede deducirse impliacutecitamentede la norma citada
A)EL ACUERDO DE READMISIOacuteN DE 1991 ENTRE EL GRUPO SCHENGEN YPOLONIA
El 29 de Marzo de 1991 firmaban un acuerdo relativo a la readmisioacuten de personas ensituacioacuten irregular los Estados partes en el acuerdo de Schengen y Polonia
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El acuerdo tienetodaviacutea alguacuten intereacutes sobre todo como precedente de los actuales negociados por la CEperderaacute todo su intereacutes a partir del momento en el cual Polonia sea miembro de pleno derechode la UE y sus nacionales vean reconocida tambieacuten plenamente su libertad de circulacioacuten y deresidencia como ciudadanos de la Unioacuten
Tres aspectos sobresalen del acuerdo La norma sobre d readmisioacuten de los nacionales elprocedimiento de readmisioacuten y la claacuteusula de compatibilidad
La norma sobre readmisioacuten (art 1) observa que el acuerdo se aplica solamente a losnacionales de los Estados partes obliga pues a su readmisioacuten si no satisfacen o han dejado desatisfacer los criterios exigidos por el Derecho Interno de un Estado parte Esta readmisioacutendebe hacerse ldquosin formalidadesrdquo
Ligando pues estrechamente nacionalidad y readmisioacuten el mismo acuerdo preveacute que (si laparte requerida para la readmisioacuten demuestra que esa persona no tiene su nacionalidad) laparte requirente debe readmitirlo en su territorio
El acuerdo establece un procedimiento muy raacutepido en su art 3
-La parte requerida estaacute obligada a responder en un plazo de 8 diacuteas a la solicitud dereadmisioacuten
-La misma parte estaacute obligada a hacerse cargo en el plazo de un mes de la persona cuyareadmisioacuten haya aceptado
Finalmente encontramos una claacuteusula de compatibilidad en la misma se indica que lasdisposiciones del acuerdo con Polonia no impediraacuten la aplicacioacuten de la Convencioacuten deGinebra de 1951 sobre el estatuto de los refugiados y su protocolo adicional firmado en
14 En ese grupo se halla asimismo Cuba pero no es parte en el Acuerdo de Asociacioacuten
15 Texto en BOE de 19 de Enero de 1993
Nueva York en 1967 ni la aplicacioacuten del Derecho Comunitario para todas las partes exceptopara Polonia ni la aplicacioacuten del acuerdo de Schengen entre los Estados del grupo Schengen
Estamos pues ante una claacuteusula que declara expresamente la compatibilidad de este acuerdocon otros textos juriacutedicos pero nada se afirma sobre queacute sucede si realmente existe unaincompatibilidad
Si el asunto de la compatibilidad se planteara estrictamente en el interior de la UE larespuesta no seriacutea dudosa Habriacutea de jugar obviamente la primaciacutea del Derecho de la UEsobre cualesquiera otras normas
B)LAS CLAacuteUSULAS DE READMISIOacuteN EN ACUERDOS CON ESTADOSEUROPEOS
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La praacutectica convencional comunitaria en materia de acuerdos de readmisioacuten con anterioridada la entrada en vigor del Tratado de Aacutemsterdam ha sido especialmente abundanteEfectivamente a partir de la segunda mitad de los antildeos noventa y como consecuencia deposibilidad de llegada masiva de inmigrantes procedentes de la extinta Unioacuten Sovieacutetica y deotros Estados de Europa central y Oriental la Comunidad y sus Estados miembros celebraronun conjunto de acuerdos mixtos en los cuales se incluiacutea alguna claacuteusula relativa a laobligacioacuten de las partes de readmitir a aquellas personas que se encontrasen en sus respectivosterritorios de forma irregular Tambieacuten existe en los acuerdos de asociacioacuten celebrados conEstados europeosRespecto a los acuerdos generales celebrados con muchos Estados nacidos de la disolucioacuten dela URSS parece que la intencioacuten inicial de los Estados miembros de la UE era la de celebrartratados bilaterales de readmisioacuten con los Estados nacidos de la disolucioacuten de la UnioacutenSovieacutetica pero tales Estados se mostraron reacios y en la negociacioacuten decidioacute la introduccioacutende las claacuteusulas de readmisioacutenLas claacuteusulas se introducen en los acuerdos generales de cooperacioacuten entre la Comunidad ysus Estados miembros y las Repuacuteblicas nacidas de la disolucioacuten de la URSS Al ser acuerdosgenerales estos tratados diversas materias Por otro lado se celebraron como acuerdosmixtos o sea acuerdos en los que son partes simultaacuteneamente la CE y sus Estados miembros Podemos ahora recordar como ejemplo el Acuerdo de colaboracioacuten y cooperacioacuten suscrito e21 de junio de 1996 entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros por una partey la Repuacuteblica de Uzbekistaacuten por otra hecho en Florencia dispone en su artiacuteculo 72
La Repuacuteblica de Uzbekistaacuten accede a readmitir cualquiera de sus nacionales ilegalmentepresente en el territorio de un Estado miembro a peticioacuten de este uacuteltimo y sin mayoresformalidades y los Estados miembros acceden a readmitir a cualquiera de sus nacionales talcomo se definen a los fines comunitarios ilegalmente presente en el territorio de la Repuacuteblicade Uzbekistaacuten a peticioacuten de esta uacuteltima y sin mayores formalidades
La Repuacuteblica de Uzbekistaacuten conviene en celebrar acuerdos bilaterales con los Estadosmiembros que asiacute lo soliciten con el objeto de regular las obligaciones especiacuteficas dereadmisioacuten que contemple la obligacioacuten de readmisioacuten de nacionales de otros paiacuteses y depersonas apaacutetridas que lleguen al territorio de dicho Estado miembro procedentes de laRepuacuteblica de Uzbekistaacuten o que hayan llegado al territorio de la Repuacuteblica de Uzbekistaacutenprocedentes de dicho Estado miembro
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16 En este punto sigo la comunicacioacuten presentada por Joan David JANER TORRENS al
Congreso Internacional sobre Derechos Humanos celebrado en Zaragoza en 2000
titulado ldquoPoliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenrdquo el texto puedeverse en httpwwwunizaresderechos_humanosDOCUJORZJDJanerdoc17
BOE de 21 de Agosto de 1999 Ver asimismo entre otros el Acuerdo de colaboracioacuten y cooperacioacuten entrelas Comunidades Europeas y sus Estados miembros por una parte y Georgia por otra hecho en Luxemburgo el22 de abril de 1996 (artiacuteculo 75) BOE de 20 de Agosto de 1 999 Por el contrario en otros acuerdos conantiguas repuacuteblicas sovieacuteticas no se hace ninguacuten tipo de referencia a las claacuteusulas de readmisioacuten asiacute sucede por
Este acuerdo al igual que los otros acuerdos celebrados con las antiguas repuacuteblicas sovieacuteticasconfigura la readmisioacuten como un elemento maacutes de colaboracioacuten entre las partes contratantesy de ahiacute la ausencia de una regulacioacuten detallada de esta materia El acuerdo preveacute unaobligacioacuten muy concreta de las partes contratantes de readmitir sin ninguna otra formalidadque no sea la simple peticioacuten a los respectivos nacionales que se encuentren de forma ilegalen el territorio de la otra parte contratanteAsimismo este acuerdo preveacute la posibilidad de que se celebren acuerdos bilaterales dereadmisioacuten entre la Repuacuteblica de Uzbekistaacuten y los distintos Estados miembros de la UnioacutenEl objeto de estos acuerdos bilaterales seraacute concretar las distintas materias relacionadas conla obligacioacuten de readmisioacuten no soacutelo de los nacionales sino tambieacuten de los nacionales de otrosEstados o de los apaacutetridas que lleguen al territorio de otra parte contratante a partir de suterritorio nacional Al formular asiacute los acuerdos bilaterales futuros estamos ante una normaque enuncia un pactum de contrahendoPor tanto en claacuteusulas como la recogida en el texto encontramos la conjugacioacuten de la teacutecnicaconvencional multilateral con la bilateral Ello sucederaacute igualmente en el Acuerdo deAsociacioacuten con los Estados ACP que analizamos despueacutesJunto a las claacuteusulas de readmisioacuten contenidas en estos acuerdos de colaboracioacuten ycooperacioacuten cabe aludir tambieacuten a la regulacioacuten de esta materia contenida en los diferentesacuerdos de asociacioacuten (los Acuerdos europeos de asociacioacuten) celebrados entre laComunidad y sus Estados miembros y diversos Estados de Europa central y oriental a traveacutesde los cuales se da un tratamiento privilegiado a estos Estados con el objetivo de facilitar sufutura adhesioacuten a la UnioacutenLa cuestioacuten de la inmigracioacuten ilegal se configura como un elemento de especial relevanciasobre todo para los Estados miembros de la Unioacuten Por eso se valen todas las posibilidadesque poseen para insertar las claacuteusulas de readmisioacutenComo ejemplo podemos tomar el art 1021 del Acuerdo europeo de 12 de junio de 1995 porel que se crea una asociacioacuten entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros por
una parte y la Repuacuteblica de Lituania por otra18
el cual dispone que() dentro del aacutembito de sus respectivas atribuciones y competencias las Partes estableceraacutenuna cooperacioacuten destinada a prevenir las siguientes actividades ilegales () la inmigracioacutenilegal y la presencia ilegal de sus nacionales en e territorio de la otra Parte teniendo encuenta los principios y practicas de readmisioacutenrdquoEste tipo de claacuteusulas son frecuentes en los acuerdos de asociacioacuten con los otros dos Estadosbaacutelticos y con Eslovenia
Del anaacutelisis de este precepto se observa que a diferencia de los acuerdos celebrados con lasantiguas repuacuteblicas sovieacuteticas no se hace ninguna referencia expresa a la celebracioacuten defuturos acuerdos de readmisioacuten entre las partes sino que uacutenicamente se alude alestablecimiento de formas de cooperacioacuten destinadas a prevenir la inmigracioacuten ilegal elloincluye la adopcioacuten de medidas relativas a la readmisioacuten de personas que se encuentren demodo irregular en el territorio de las partes en el acuerdo
ejemplo en el Acuerdo de colaboracioacuteny cooperacioacuten entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembrospor una parte y Ucrania por otra de 14 de junio de 1994 BOE nbull 110 de 8 de mayo de 1998 por eso la UEestaacute tan interesada actualmente en celebrar con Ucrania un Acuerdo de este tipo
18 BOE de 11 de Marzo de 1998
C)EL ACUERDO DE ASOCIACIOacuteN CON LOS ESTADOS ACP
La poliacutetica de readmisioacuten y retorno de inmigrantes es seguida individualmente por algunosEstados europeos sobre todo Alemania con sus vecinos del Este y tambieacuten parece ser lapoliacutetica defendida actualmente por el Gobierno espantildeol Pero se ha producido en esta materiauna multilateralizacioacuten cuyo texto maacutes importante analizamos ahora
a) Panoraacutemica del Acuerdo de Asociacioacuten
El 23 de Junio de 2000 se firmaba en Cotonuacute (Beniacuten) el Acuerdo de Asociacioacuten entre 77Estados de Aacutefrica Caribe y Paciacutefico por un lado (los Estados ACP19) y la ComunidadEuropea y sus 15 Estados miembros por el otro
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El acuerdo se celebra por un periacuteodo de 20antildeos y tiene como fines el acelerar el desarrollo econoacutemico cultural y social de los EstadosACP el contribuir a la paz y a la seguridad y el propiciar un clima poliacutetico estable ydemocraacutetico (art 1)
En realidad el acuerdo es continuacioacuten de las llamadas cuatro Convenciones de Lomeacute queestablecieron en el pasado unas relaciones entre los Estados miembros de la ComunidadEuropea la misma Comunidad por un lado y los Estados de Aacutefrica el Caribe y el PaciacuteficoEstamos pues ante uno de los llamados acuerdos mixtos Algunos de los aspectos de la IVConvencioacuten de Lomeacute han sido analizados antes al examinar la claacuteusula ldquoDemocracia yDerechos Humanosrdquo
En el acuerdo de asociacioacuten firmado en Cotonuacute las materias comerciales se diferencian conclaridad de otras cuestiones Se parte desde luego de la idea del desarrollo sostenible(incluyendo los aspectos ambientales) de la democracia de los derechos humanos
Seguacuten su art 1 la asociacioacuten se centraraacute en el objetivo de reduccioacuten y a largo plazo deerradicacioacuten de la pobreza La misma norma indica que se realiza un enfoque integrado deldesarrollo teniendo presentes simultaacuteneamente los componentes poliacuteticos econoacutemicossociales culturales y ambientales del desarrollo
El Tiacutetulo II de la Parte Primera se denomina La Dimensioacuten Poliacutetica (arts 8-13) En ese Tiacutetulose establece el diaacutelogo poliacutetico se fijan asimismo los llamados elementos esenciales se hablade las poliacuteticas a favor de la paz la prevencioacuten y la resolucioacuten de conflictos y se pretendeestablecer la coherencia entre las poliacuteticas de la CE y el acuerdo de asociacioacuten
b)La readmisioacuten de los nacionales de las partes en la Convencioacuten de Cotonuacute
iquestQueacute nos dice este Acuerdo sobre inmigracioacuten Su ampliacutesimo art 13 resulta muy interesantese trata de una claacuteusula de readmisioacuten que es fruto de un arduo compromiso entre el modelode 1999 y los acuerdos bilaterales entre Estados
Ademaacutes habraacute que recordar la existencia de una Declaracioacuten de la Comisioacuten y del Consejo dela Unioacuten Europea la Declaracioacuten II inserta en el Acta Final de la Conferencia de Cotonuacute Ala hora de interpretar y de aplicar un tratado casi siempre se afirma que el Acta Final de la
19 Actualmente el nuacutemero de Estados ACP es de 78 pues se ha sumado CUBA pero no
firmoacute la Convencioacuten de Cotonou20 Consultar Guy FEUER Un nouveau paradigme pour les relations entre
lacuteUnion Europeacuteenne et les Eacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin2000 Revue Geneacuterale de Droit International Public 2002 pp 269 y ss
conferencia forma parte del mismo La Declaracioacuten afecta al paacuterrafo 5ordm de este art 13 Enrealidad la citada Declaracioacuten sentildeala que lo dispuesto en ese paacuterrafo ldquono prejuzgaraacute ladivisioacuten interna de poderes entre la Comunidad y sus Estados miembros por lo que se refiere ala celebracioacuten de acuerdos de readmisioacutenrdquo
En el art 13 encontramos algunos paacuterrafos que constituyen derecho blando (soft law eningleacutes) o sea que precisan desarrollo pero encontramos asimismo otros paacuterrafos queconstituyen derecho duro (hard law en ingleacutes) Entre las normas de derecho duroencontraremos a su vez aquellas que tienen efecto directo o sea que no precisan ninguacutendesarrollo para su ejecucioacuten o aplicacioacuten
Diferenciaremos pues las tres situaciones Normas de derecho blando normas de derechoduro pero sin efecto directo y normas de derecho duro con efecto directo
Claramente constituyen normas de derecho blando por ejemplo sus paacuterrafos 1 y 4 y elapartado a) del paacuterrafo 5
El primero de ellos afirma ldquoLa cuestioacuten de la inmigracioacuten seraacute objeto de un diaacutelogoprofundo en el marco de la asociacioacuten ACP-UErdquo Estamos ante una simple declaracioacuten debuenas intenciones poliacuteticas esas buenas intenciones se dejan para un futuro indeterminado
El mismo paacuterrafo 1 del art 13 recuerda que las partes estaacuten obligadas a respetar el DerechoInternacional de los Derechos Humanos y especialmente las normas que prohiacuteben ladiscriminacioacuten basada en el origen el sexo la raza la lengua y la religioacuten La norma generalque prohiacutebe la discriminacioacuten existe sin duda hoy tanto en el Derecho Internacional escrito
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como en la costumbre internacional
A su vez el paacuterrafo 4 del art 13 del Acuerdo de Cotonuacute con ese mismo contenido de derechoblando conecta inmigracioacuten y desarrollo con las siguientes observaciones
1ordf ldquoLas Partes consideran que las estrategias destinadas a reducir la pobreza a mejorar lascondiciones de vida y trabajo a crear empleos y a desarrollar la formacioacuten contribuyen alargo plazo a normalizar los flujos migratoriosrdquo Estamos ante una constatacioacuten de lasituacioacuten actual ante algo tan evidente que contribuye en gran medida a explicar lasmigraciones masivas
2ordf ldquoLas Partes tendraacuten en cuenta en el marco de las estrategias de desarrollo y laprogramacioacuten nacional y regional las dificultades estructurales vinculadas a los fenoacutemenosmigratorios con el fin de apoyar el desarrollo econoacutemico y social de las regiones de origen delos emigrantes y reducir la pobrezardquo De nuevo estamos ante una constatacioacuten evidente peroahora cargada de buenas intenciones las estrategias intentaraacuten el desarrollo econoacutemico yreducir la pobreza
3ordf ldquoLa Comunidad apoyaraacute en el marco de los programas de cooperacioacuten nacional y regionalla formacioacuten de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de origen en otro paiacutes ACP oen un Estado miembro de la Unioacuten Europeardquo Aunque es asimismo una norma que mira alfuturo y en tal sentido constituye derecho blando se concreta ya el campo de actuacioacuten laformacioacuten de nacionales de Estados del Sur
Asimismo tiene este caraacutecter blando el art 5 en su paacuterrafo a) que nos dice ldquoEl Consejo deMinistros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadas a lainmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de una poliacutetica
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Positivada en diversos tratados internacionales como la Carta de las NacionesUnidas art 55 los Pactos Internacionales de Derechos Humanos las ConvencionesEuropea y Americana de DH etc
de prevencioacutenrdquo Ese ldquocuando procedardquo deja a este oacutergano de la asociacioacuten (el Consejo deMinistros) la tarea de establecer medidas de prevencioacuten
El paacuterrafo 2 de este art 13 avanza un paso maacutes y ya puede ser considerado como derechoduro pero no es una norma que tenga efecto directo ideacutentica consideracioacuten cabe aplicar alapartado b) del paacuterrafo 5
Dice este paacuterrafo 2 que las partes ldquoconvienen en considerar que una asociacioacuten implica porlo que se refiere a la emigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses queresidan legalmente en sus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivoofrecerles derechos y obligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la nodiscriminacioacuten en la vida econoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra elracismo y la xenofobiardquo
Encontramos en la norma citada la equidad o el trato equitativo como criterio juriacutedico aaplicar a los nacionales de los Estados del Sur que residan legalmente Todo ello resulta muyloable a primera vista pero no queda claro por queacute razoacuten se habla ahora de trato equitativo ode ofrecer a los inmigrantes derechos y obligaciones ldquocomparables a los de sus ciudadanosrdquo yno se habla de respeto de los derechos humanos de los inmigrantes
En realidad en esta materia nos hallamos ante el choque de dos loacutegicas la intraestatal ointerna y la internacional El choque de ambas loacutegicas provoca perplejidad Si todos losEstados deben respetar sus compromisos internacionales en tal materia (loacutegica internacionalestablecida en el paacuterrafo 1) iquestpor queacute se cambia ahora de loacutegica se dejan las cuestiones deltrato a cada una de las partes y se les permite que disentildeen realicen y controlen esa llamadaldquopoliacutetica de integracioacutenrdquo
Ademaacutes surge la eterna duda iquestNo se les debe dar tambieacuten un trato equitativo a los queresiden de un modo irregular Si las partes se hubieran situado en el terreno preciso de losDH desde luego los Estados seguiriacutean disponiendo de su competencia para expulsar a losextranjeros pero no de cualquier forma sino respetando siempre sus DH residan regular oirregularmente
Por otro lado el paacuterrafo 5 apartado b) sentildeala ldquoLas Partes convienen en particular engarantizar que los derechos y la dignidad de las personas se respeten en todo procedimientoiniciado para conseguir el retorno de los inmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A esterespecto las autoridades interesadas concederaacuten las facilidades administrativas necesariaspara el retornordquoSi partimos del criterio central de los DH que todos los Estados deben respetar iquestno resultainuacutetil este paacuterrafo Todos los Estados estaacuten obligados a respetar los DH de todas laspersonas en los procedimientos de retorno o en otros procedimientos
En tercer lugar nos encontramos con normas de derecho duro y con efecto directo Son lospaacuterrafos 3 y 5 c) i)
El paacuterrafo 3 presenta bastante intereacutes dice ldquoCada Estado miembro concederaacute a lostrabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzan legalmente una actividad en su territorioun trato caracterizado por la ausencia de toda discriminacioacuten basada en la nacionalidad conrelacioacuten a sus propios nacionales en lo referente a condiciones de trabajo remuneracioacuten ydespido Cada Estado ACP por su parte concederaacute a este respecto un trato no discriminatoriocomparable a los trabajadores nacionales de los Estados miembrosrdquoDesde luego ese trato no discriminatorio se concede uacutenicamente a los trabajadores que ejerzanlegalmente una actividad no a los que se hallen irregularmente El efecto directo puedehallarse en la exigencia de la no discriminacioacuten en aspectos tan concretos como condicionesde trabajo remuneracioacuten y despido
Otra vez surge la pregunta de si los trabajadores que residen irregularmente en territorio de unEstado pueden ser discriminados en las condiciones de trabajo en la remuneracioacuten y en eldespido si se interpreta correctamente la norma transcrita asiacute se deduce Entoncesacudiendo a los DH iquestrespetan tales Derechos los Estados europeos de acogida o los DHsirven tan soacutelo de pantalla de actuacioacuten en ciertos casos y no se aplican a otros casos
La norma que nos ofrece mayor intereacutes que desde luego tiene efecto directo se halla enel art 5 c) i) contiene una claacuteusula estaacutendar de readmisioacuten y dice
rdquo Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nordm 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivasrdquo
Esta norma exige pues la readmisioacuten entre nacionales de las partes que residan ilegalmente enterritorio de otra parte esa readmisioacuten debe aceptarse ldquoa peticioacuten de una de las partes y sinmediar maacutes traacutemitesrdquo Y no olvidemos que se entiende por partes la Comunidad sus Estadosmiembros y cada uno de los Estados ACP
iquestSignifica el art 13 del Acuerdo de Cotonuacute que los Estados de la UE y los Estados ACP sehallan en pie de igualdad en materia de inmigracioacuten En la teoriacutea juriacutedica asiacute parece en larealidad esa igualdad formal no existe puesto que la inmigracioacuten se produce en estosmomentos de Sur a Norte y no al reveacutes
c) La readmisioacuten de los extranjeros y de los apaacutetridas
iquestQueacute sucede con el art 13 paacuterrafo 5 c) ii) Que tampoco tiene efecto directo pero completala norma anterior Porque en eacutel se preveacute lo siguiente
ldquoii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retornordquo
Esta uacuteltima norma sin duda es un pactum de contrahendo En virtud de la misma en unfuturo no muy lejano se podraacuten concluir acuerdos bilaterales con los Estados ACP sobre lareadmisioacuten y el retorno de nacionales Se pretende pues asegurar la readmisioacuten y el retornopor una doble viacutea La multilateral y la bilateral Pero lo maacutes novedoso de esta norma es queademaacutes preveacute que los Estados ACP tambieacuten admitan a los nacionales de otros Estados eincluso a los apaacutetridas
Podemos afirmar por tanto que los Estados ACP (que reciben importantes fondoseconoacutemicos de la UE) estaraacuten condicionados por el Acuerdo de Cotonou y por los acuerdosbilaterales que se celebren en el futuro Y nada hace pensar que la UE no condicione laconcesioacuten de fondos a esos Estados al control que hagan de la inmigracioacuten hacia la UnioacutenEuropea Es posible incluso que se establezca alguacuten tipo de automatismo entre ambascuestiones El Estado que readmite recibe maacutes fondos de la UE el Estado que no readmiteve mermados sus fondos de la UE Dicho automatismo seguramente no se estableceraacute en lanorma (al menos de momento seriacutea muy descarado y ciacutenico) pero puede establecerse en loshechos en la aplicacioacuten de la norma
Si ello sucede 77 Estados del Sur de donde proceden actualmente muchos miles deinmigrantes ademaacutes de sufrir el subdesarrollo deberaacuten convertirse en policiacuteas (iquesto tal vezdebieacuteramos decir en carceleros) de su poblacioacuten impidiendo la libre circulacioacuten de laspersonas
Pues bien esa perspectiva de la aplicacioacuten del Acuerdo de Cotonuacute en materia de inmigracioacutenya se baraja constantemente en la actualidad Ello sucede incluso cuando en estos momentosel Acuerdo analizado no ha entrado en vigor
Y en dicha perspectiva la Comunicacioacuten de la Comisioacuten Europea de Diciembre de 2002(antes citada) sentildeala que para el periacuteodo 2000-2006 y para efectos de readmisioacuten la UEdispone de unos recursos financieros programados con cargo a la ayuda exterior vinculadoscon la cuestioacuten migratoria de 934468288 euros (p 52) iquestNo se detraeraacuten esos fondos de losque la UE dedica ahora a la cooperacioacuten al desarrollo De momento resulta curioso saberque el 13acute7 procede del Fondo Europeo de Desarrollo
C) EL ACUERDO DE READMISIOacuteN FIRMADO CON LA REGIOacuteNADMINISTRATIVA ESPECIAL DE HONG KONG
Como sentildealaba antes el 27 de Noviembre de 2002 firmaban la CE y la Regioacuten AdministrativaEspecial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China (en adelante Hong Kong) un acuerdosobre readmisioacuten de residentes ilegales
22
Es el primer acuerdo de readmisioacuten firmado por laComunidad Europea sin duda a eacutel seguiraacuten otros que se estaacuten negociando desde hace tiempo
Estamos pues ante un acuerdo puramente comunitario no ante un acuerdo mixto De estaforma se aplican el art 63 3ordm b) y el art 300 del TCE Seguacuten esas normas el Consejodecidiraacute por unanimidad tras consultar al Parlamento Europeo
Las negociaciones habiacutean comenzado antildeo y medio antes los Estados miembros fueronregularmente consultados en todas las etapas de las mismas
22 El Acuerdo consta de 21 artiacuteculos 6 Anexos y tres declaraciones conjuntas en la
primera de dichas declaraciones las partes toman nota de queacute se entiende porautorizacioacuten de residencia en el derecho de Hong Kong
En su Informe de 7 de Noviembre de 200223
el Parlamento Europeo se queja de que no hayasido informado durante las negociaciones y deba emitir su dictamen sobre un acuerdo yarubricado por los plenipotenciarios se queja pues de que no se haya cumplido el art 97 delReglamento del Parlamento Europeo que obliga a la Comisioacuten Europea y al Consejo de la UEa informar al oacutergano parlamentario sobre el desarrollo de las negociaciones La queja estaacutefundamentada porque una vez firmado el acuerdo no seraacute posible presentar enmiendas almismo ni a los protocolos anexos si los hubiere
El preaacutembulo del acuerdo se refiere al Reglamento (CE) del Consejo 5392001 sobre visadosque exime a los titulares de un pasaporte de Hong Kong de la obligacioacuten de tener un visadopara entrar en territorio de los Estados miembros de la UE para estancias de una duracioacuteninferior a tres meses En realidad la firma del acuerdo con Hong Kong se vioacute facilitada tantopor el reducido nuacutemero de inmigrantes irregulares que puede originar como por la concesioacutende la supresioacuten del requisito del visado para los ciudadanos de esa Regioacuten AdministrativaEspecial
Desde luego en otros acuerdos que se estaacuten negociando la CE no parece que vaya a concederla exencioacuten de visado los casos de Sri Lanka y Pakistaacuten Estados con los cuales se negocianacuerdos de readmisioacuten seguramente no permiten actuar del mismo modo que con HongKong
Tambieacuten sentildeala el preaacutembulo que este acuerdo no se aplica a Dinamarca A ella se antildeade unaDeclaracioacuten en la que se observa que en el futuro Dinamarca y Hong Kong celebraraacuten unacuerdo en las mismas condiciones que el ahora estudiado
Por otro lado se crea un Comiteacute de Readmisioacuten formado por representantes de las partes (elart 17 regula su formacioacuten y sus competencias) la Comunidad estaraacute representada por laComisioacuten asistida por los expertos nombrados por los Estados miembros
Los aspectos baacutesicos planteados por el Acuerdo con Hong Kong podemos resumirlos encuatro La reciprocidad en la readmisioacuten el procedimiento de readmisioacuten la proteccioacuten de losdatos de caraacutecter personal y la posibilidad de protocolos complementarios y acuerdosbilaterales
a)La reciprocidad en la readmisioacuten
La reciprocidad en la readmisioacuten aparece sobre todo en los arts 2 a 5 del Acuerdo En lateoriacutea juriacutedica estamos ante una reciprocidad milimeacutetrica total Primero se regulan lasobligaciones de Hong Kong despueacutes las de la Comunidad Europea
Respecto a Hong Kong se habla de readmisioacuten de residentes permanentes en ese territoriochino y de la readmisioacuten de personas dependientes de otra jurisdiccioacuten Desde luego no sehabla de nacionales hongkoneses porque Hong Kong al no ser un Estado no atribuyeninguna nacionalidad en todo caso se puede adquirir la nacionalidad china
Seguacuten el texto del art 1 Hong Kong readmitiraacute en su territorio a los residentes permanentesy a los antiguos residentes permanentes que no cumplan o hayan dejado de cumplir losrequisitos de entrada estancia o residencia vigentes en el territorio de un Estado de la UE
Esa readmisioacuten se produce a peticioacuten de un Estado miembro de la UE y siguiendo elprocedimiento previsto en el mismo Acuerdo Esa obligacioacuten de readmisioacuten exige ademaacutes ala Regioacuten Administrativa Especial china la expedicioacuten sin demora de un documento de viaje nnecesario para el retorno
23 A5-03812002 pp 7-8 sobre todo Era Ponente Graham R WATSON
La Regioacuten Administrativa Especial tambieacuten se compromete a readmitir a personas sujetas aotra jurisdiccioacuten en dos situaciones
-Que en el momento de su entrada en territorio de un Estado de la UE estuvieran en posesioacutende un visado o de una autorizacioacuten de residencia vaacutelidos expedidos por Hong Kong o
-Que entren ilegalmente en territorio de un Estado de la Unioacuten llegando directamente desdeterritorio de Hong Kong Desde luego esta condicioacuten no se aplica si llegada directa se debe aun simple traacutensito por el aeropuerto internacional de esa Regioacuten china
La reciprocidad obliga asimismo a los Estados miembros de la UE (siempre con la excepcioacutende Dinamarca) Estos deben readmitir a sus nacionales y antiguos nacionales si no cumplen ohan dejado de cumplir los requisitos de entrada estancia o residencia vigentes en Hong KongTambieacuten el Estado miembro debe expedir sin demora el documento de viaje necesario para elretorno de esa persona
Tambieacuten aquiacute habla el art 5 de la readmisioacuten de personas sujetas a otra jurisdiccioacuten en lasdos hipoacutetesis mencionadas para la Regioacuten china Estar en posesioacuten de un visado o de unaautorizacioacuten de residencia vaacutelidos expedidos por el Estado miembro o haber entradoilegalmente en territorio hongkoneacutes llegando directamente del territorio del Estado miembroDesde luego esta segunda posibilidad tampoco juega cuando esa persona efectuoacute un traacutensitopor un aeropuerto internacional de un Estado de la UE
En general la lectura de estas normas da idea de una reciprocidad admisible no resulta tanformal como en el caso de los Estados ACP donde casi los uacutenicos que pueden hallarseirregularmente son sus nacionales no los nacionales de los Estados miembros de la UE
b)El procedimiento de readmisioacuten
El procedimiento de readmisioacuten ocupa los arts 6 al 11 ambos incluidos Por regla generaldicho procedimiento requiere la presentacioacuten de una solicitud formal por el requirente a laparte requerida Como excepcioacuten esa solicitud puede ser sustituida por una simplecomunicacioacuten escrita si la persona a la que afecta el procedimiento tiene un documento deviaje o de residencia vaacutelidos o si tal persona desea retornar voluntariamente en este sentidopues el procedimiento permite alguna flexibilidad
La solicitud de readmisioacuten resulta maacutes formal maacutes compleja porque en ella deben hallarselos datos personales de la persona afectada (incluido el dato del uacuteltimo lugar de residencia)copias de los documentos que prueben la nacionalidad de esa persona o den indiciosrazonables de dicha nacionalidad e informacioacuten sobre cualquier medida de proteccioacuten o deseguridad que pueda resultar necesaria en el traslado
En ocasiones resulta difiacutecil probar la nacionalidad o la residencia permanentes de unapersona ello suele hacerse documentalmente mediante pasaportes documentos de identidadcartillas militares etc Si no existen pruebas concretas de nacionalidad se puede llegar apresunciones de la misma
Otro aspecto importante en el procedimiento son los plazos Existe un plazo maacuteximo de unantildeo para que se presente la solicitud de readmisioacuten el plazo comienza a correr desde elmomento en que las autoridades de una de las partes tengan conocimiento de la situacioacutenirregular de una persona
Presentada una solicitud de readmisioacuten la parte requerida tiene un plazo razonable que enninguacuten caso deberaacute ser superior a un mes
Si la solicitud debe probarse la denegacioacuten de la readmisioacuten tambieacuten debe fundamentarse Sitranscurre el plazo de un mes sin respuesta el traslado se considera aprobado entonces elinteresado debe ser trasladado en un plazo maacuteximo de tres meses
Antes del traslado deben acordarse la fecha el punto de paso de la frontera y los eventualesescoltas El traslado puede hacerse por cualquier medio sobre todo aeacutereo puede recurrirse(dice el art 11 2ordm) a vuelos regulares y vuelos chaacuterter
c)La proteccioacuten de los datos de caraacutecter personal
Para los efectos de los DH este aspecto resulta crucial su regulacioacuten aparece en los arts 15-16 del Acuerdo
Ha de tenerse presente que la solicitud de readmisioacuten ndashAnexo5- solicita datos como el sexodescripcioacuten fiacutesica (talla sentildeales distintivas etc) alias (nombres apodos) estado de salud eldquoindicacioacuten de peligrosidad particular de la persona (por ejemplo presuncioacuten de delito gravecomportamiento agresivo)
De alguna forma pues se estaacute ya equiparando a quien reside irregularmente a un delincuentetanto es asiacute que no se respeta su presuncioacuten de inocencia pues se comunican presunciones dedelitos graves (no delitos cometidos y probados)
El procesamiento de los datos personales se somete a las respectivas normativas internas enel caso de la CE se somete en concreto a lo que diga la Directiva 9546CE del ParlamentoEuropeo y del Consejo
24
El Acuerdo contiene ademaacutes algunos principios sobre la materia Destacan los siguientes
-El tratamiento se realizaraacute de forma leal y liacutecita
-Soacutelo se recaban para la readmisioacuten no para otras finalidades
-Los datos deben ser adecuados pertinentes y proporcionados a los fines perseguidos
-Soacutelo podraacuten comunicarse a las autoridades competentes etc
-Deben ser exactos y actualizados
Ciertamente el tema de los datos resulta difiacutecil de regular el desconocimiento de los mismospor la persona sometida al procedimiento de readmisioacuten resultaraacute un verdadero problema a lahora de defender sus derechos
d)La posibilidad de protocolos complementarios y acuerdos bilaterales
El Acuerdo permite asimismo la celebracioacuten de protocolos complementarios y acuerdosbilaterales Cabe diferenciar ambas figuras
Efectivamente el art18 preveacute la celebracioacuten de protocolos complementarios de aplicacioacutenentre Hong Kong y un Estado miembro tales protocolos versaraacuten sobre la designacioacuten de lasautoridades competentes los puntos de paso fronterizo y las condiciones aplicables al traacutensitocon escolta tambieacuten pueden enumerar medios y documentos distintos a los previstos en elAcuerdo
Estaacute asimismo prevista la celebracioacuten de acuerdos bilaterales La Declaracioacuten conjuntarelativa a Dinamarca advierte que el Acuerdo no se aplica a este Estado miembro de la UE
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DOCE L 281 23-11-1995 p 31
pero este Estado y Hong Kong deben celebrar ldquoun acuerdo de readmisioacuten en las mismascondiciones del presente Acuerdordquo
La Declaracioacuten conjunta relativa a Islandia y Noruega preveacute la misma solucioacuten para ambosEstados que no son miembros de la CE pero mantienen estrechas relaciones con ella En talsentido no debe olvidarse que Islandia y Noruega participan en el denominado ldquoacervoSchengenrdquo
El Acuerdo regula incluso la posible incompatibilidad entre los acuerdos bilaterales y eacutelmismo en tal caso las normas del Acuerdo tendraacuten prioridad sobre otros tratadosinternacionales
E)LA CLAacuteUSULA DE READMISIOacuteN DEL ACUERDO DE ASOCIACIOacuteN CONCHILE
En Diciembre de 2002 se firmaba el acuerdo por el que se establece una asociacioacuten entre laComunidad Europea y sus Estados miembros por una parte y la Repuacuteblica de Chile porotra
25 Mediante eacutel se establece ldquouna asociacioacuten poliacutetica y econoacutemica entre las partes basada
en la reciprocidad el intereacutes comuacuten y la profundizacioacuten de sus relaciones en todos los aacutembitosde su aplicacioacutenrdquo (art 2)
La Parte tercera dedicada a la cooperacioacuten incluye la cooperacioacuten econoacutemica cienciatecnologiacutea y sociedad de la informacioacuten cultura educacioacuten y sector audiovisualadministracioacuten puacuteblica y cooperacioacuten interinstitucional cooperacioacuten en materia social y otrosaacutembitos de cooperacioacuten
En este uacuteltimo epiacutegrafe se situacutea la cooperacioacuten en materia de inmigracioacuten ilegal regulada porel art 46 Se establece juntamente con la cooperacioacuten en materia de drogas y lucha contra elcrimen organizado (art 47) Demasiadas veces se unen la inmigracioacuten su irregularidad oilegalidad el traacutefico de drogas y la lucha contra el crimen organizado los redactores denormas que abordan o regulan estas materias conjuntamente tal vez parecen demostrar undeseo (que acaso sea inconsciente) de criminalizar la inmigracioacuten Si la hipoacutetesis apuntada seconfirma no debemos olvidar que de una criminalizacioacuten de la inmigracioacuten a la justificacioacutende la xenofobia no media maacutes que un paso muy pequentildeo
Vayamos ahora al derecho positivo seguacuten este acuerdo Dice el art 46 1ordm que la Comunidady Chile acuerdan cooperar para prevenir y controlar la inmigracioacuten ilegal Desde estaperspectiva se regula la readmisioacuten
-Chile acuerda readmitir a sus nacionales que se encuentren ilegalmente en territorio de unEstado miembro de la UE esa readmisioacuten se produciraacute ldquoa peticioacuten de este uacuteltimo y sin maacutesformalidadesrdquo
-Los Estados miembros acuerdan readmitir a sus nacionales en iguales condiciones Ilegalidaden la estancia peticioacuten de Chile y sin maacutes formalidades
Estamos pues ante una claacuteusula que solamente sirve en cuanto a la readmisioacuten de nacionalesrespectivos
El art 46 tambieacuten exigen a las partes que proporcionen a sus nacionales documentos deidentidad apropiados
25 Texto en DOCE L 352 30-12-2002 p 3
Esta claacuteusula sin duda resulta inicial por eso su paacuterrafo 3ordm indica que las partes puedencelebrar en el futuro acuerdos de readmisioacuten que incluyan ldquouna obligacioacuten de readmisioacuten denacionales de otros paiacuteses y de apaacutetridasrdquo Por tanto en el futuro seraacute la Comunidad laque celebre con Chile estos acuerdos complementarios de readmisioacuten
Mientras no se celebren esos acuerdos complementarios entre Chile y la Comunidad Chilepuede celebrar acuerdos bilaterales con cada Estado miembro para regular las obligacionesespeciacuteficas de readmisioacuten ldquoincluida la obligacioacuten de readmisioacuten de nacionales de otros paiacutesesy de apaacutetridasrdquo
Tambieacuten conviene resaltar que el Consejo de Asociacioacuten (establecido como oacutergano deaplicacioacuten y de seguimiento del acuerdo) examinaraacute otros esfuerzos conjuntos en esta materia
Posiblemente la inmigracioacuten entre Chile y la UE no sea demasiado amplia pero esta claacuteusulada idea de hasta queacute punto la Unioacuten mantiene una poliacutetica convencional seguacuten la cual todoslos tratados o acuerdos que celebra tienen su correspondiente claacuteusula de readmisioacuten
V)REFERENCIA A LA PRAacuteCTICA ESPANtildeOLA EN TRATADOS DE READMISIOacuteN
Junto a los tratados en los que es parte la CE podemos examinar la praacutectica espantildeola en lamisma materia Hablamos pues de tratados bilaterales
Diferenciaremos varios grupos Acuerdos con Estados con los que existe la libre circulacioacutende personas acuerdos con los candidatos a ser miembros de la UE en concreto Rumania yBulgaria el acuerdo de 1992 con Marruecos y la celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
Como sabemos esta praacutectica bilateral no ha sido totalmente sustituida por la praacutecticacomunitaria acaso no lo sea en el futuro como demuestra el hecho de que el acuerdo conHong Kong prevea que los Estados miembros de la UE puedan firmar protocoloscomplementarios con dicha Regioacuten Administrativa Especial china
a)Los acuerdos con Estados con los que existe libre circulacioacuten de personas
Podemos incluir en este grupo cuatro acuerdos el celebrado en 1988 con Francia el celebradoen 1993 con Portugal el concluido con Italia en 1999 y el anunciado en 2002 con Suiza
El acuerdo de 8 de Enero de 1988 entre el Gobierno del Reino de Espantildea y el Gobiernode la Repuacuteblica Francesa relativo a la readmisioacuten en Puestos Fronterizos de personas ensituacioacuten de estancia ilegal firmado en Madrid
26
se aplica en primer lugar a los nacionales deambos Estados
Pero se aplica asimismo a los extranjeros que hayan entrado de forma ilegal en el territorio delotro Estado es necesaria en este caso una solicitud regulada de modo bastante completo enlos arts 5-6 del acuerdo El plazo para la readmisioacuten en frontera es extraordinariamenteraacutepido pues solamente admite cuatro horas
El acuerdo regula asimismo el llamado ldquotraacutensito para la expulsioacutenrdquo de nacionales de otrosEstados cuando la continuacioacuten del viaje y su admisioacuten en el paiacutes de destino esteacutenplenamente aseguradas El traacutensito por viacutea aeacuterea puede efectuarse en su caso bajo custodiade policiacuteas del Estado remitente
El convenio entre el Reino de Espantildea y la Repuacuteblica Portuguesa relativo a la readmisioacutende personas en situacioacuten irregular era firmado en Granada el 15 de Febrero de 1993
27
Alcontrario de lo que sucediacutea con Francia este convenio con Portugal solamente regula lareadmisioacuten de nacionales de terceros Estados Norma asimismo el traacutensito a efectos deexpulsioacuten a efectuar por viacutea aeacuterea o excepcionalmente por viacutea terrestre o mariacutetima
El acuerdo entre Espantildea e Italia relativo a la readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular era firmado en Roma el 4 de Noviembre de 1999
28
Similar al acuerdo con Portugalregula la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses y se basa en el acuerdo de Schengen
La novedad en este caso viene dada por la mejor regulacioacuten del traacutensito por expulsioacuten (arts 6-11) a esa materia (claacutesica en este tipo de acuerdos) se une el traacutensito consiguiente a unaresolucioacuten de denegacioacuten de entrada en el territorio
Por otra parte se norma la proteccioacuten de los datos (art 13) Desgraciadamente dichaproteccioacuten resulta bastante relativa pues los datos personales comunicados por las partes
26 Texto en BOE de 6 de Mayo de 1989
27 Texto en BOE de 31 de Marzo de 1995
28 Ver texto en Documentacioacuten
entre siacute pueden transmitirse no soacutelo a las autoridades encargadas de aplicar este acuerdo sinotambieacuten a otras personas
Finalmente en este grupo de convenios ha de incluirse el convenio hispano-suizo dereadmisioacuten de personas en situacioacuten irregular cuya firma era autorizada por el Gobiernoespantildeol el 29 de Noviembre de 2002
29
Este convenio tiene un protocolo administrativo queregula sobre todo el procedimiento para la aplicacioacuten
Si incluyo a Suiza en este grupo de Estados casi al mismo nivel que los dos Estadosmiembros de la UE citados (Francia y Portugal) ello obedece sobre todo al hecho de queexiste un Acuerdo sobre libre circulacioacuten de personas entre Suiza y la Comunidad Europea alentrar en vigor ese acuerdo el 1 de Junio de 2002 ello implica que los nacionales de eseEstado disponen de la libertad de circulacioacuten por los Estados miembros de la Unioacuten comosucede tambieacuten con los nacionales de Noruega Islandia y Liechtenstein en virtud del acuerdode creacioacuten del llamado Espacio Econoacutemico Europeo Ello tiene una consecuencia inmediatala revisioacuten del Reglamento (CE) Nordm 5392001 que establece la lista de terceros paiacuteses cuyosnacionales estaacuten obligados a visado y la lista de aquellos exentos de esa obligacioacuten (elReglamento sobre visados) en la revisioacuten Suiza no apareceraacute ya en la lista segunda (denacionales exentos) como es sabido en la revisioacuten se incluiraacute a Ecuador en la lista primera
b) Los acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a la UE
Debemos referirnos asimismo a cinco acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a laUnioacuten Europea los celebrados con Rumania y Bulgaria en 1996 con Lituania en 1998 y conla Repuacuteblica Eslovaca y Letonia en 1999
Todos ellos tienen un contenido muy similar y suelen abordar tres o cuatro aspectossustantivos Readmisioacuten traacutensito problemas administrativos y financieros y ndashsolo algunos-laproteccioacuten de los datos personasle Seguacuten sus breves preaacutembulos todos se basan en lareciprocidad (aunque esta reciprocidad sea en gran parte formal en la realidad pues losintereses de ambos Estados no son ni mucho menos de ideacutentico peso o calibre y el Estado quetienen mucho mayor intereacutes en la readmisioacuten sea Espantildea)
El acuerdo con Rumania se firma el 29 de Abril de 1996 en Bucarest30
Seguacuten su art 1 laspartes se comprometen a readmitir en su territorio a quienes hayan dejado de satisfacer o nosatisfagan los requisitos de entrada o de estancia en el territorio de la otra parte siempre quetengan la nacionalidad de la otra o se presuma que poseen esa nacionalidad Por tanto laobligacioacuten de readmisioacuten afecta a los nacionales o a los presuntos nacionales no a losextranjeros Dicha readmisioacuten debe hacerse sin formalidades
Es pues baacutesica la prueba de la nacionalidad dicha prueba se obtiene por Documento Nacionalde Identidad Certificado de nacionalidad o de registro civil pasaporte cartilla militar etc
Tambieacuten en este acuerdo la respuesta debe ser muy raacutepida en el plazo maacuteximo de ocho diacuteasLas peticiones de informacioacuten complementaria tambieacuten se tramitan en ese plazo Larecepcioacuten de la persona cuya readmisioacuten se haya aceptado habraacute de producirse en un plazomaacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo regula a su vez el denominado ldquotraacutensito a efectos de extrantildeamientordquo (arts 6-9)No se usa el teacutermino extrantildeamiento en su sentido ordinario de destierro de un nacional a un 29 Noticia en httpwwwiurislexnet
30 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasaac-004htm
paiacutes extranjero sino en un sentido mucho maacutes general Traacutensito de nacionales de nacionalesde terceros Estados obligados a abandonar el territorio de una de las partes en otras palabrasestamos ante una expulsioacuten de extranjeros el teacutermino correcto deberiacutea ser el de expulsioacutenpuesto que el Derecho Internacional Puacuteblico prohiacutebe el extrantildeamiento de nacionales (cadaEstado debe soportar a sus nacionales aunque puede expulsar a los extranjeros)
En dichas normas se regulan aspectos administrativos de dicho mal llamado extrantildeamientoDatos de la persona escolta admisioacuten en el territorio del Estado de destino etc En lasmismas normas se recoge el claacutesico principio de NO DEVOLUCIOacuteN El traacutensito podraacute serdenegado si la persona que sufre esa expulsioacuten puede ser perseguido en el Estado de destinopor su raza religioacuten nacionalidad pertenencia a un grupo social o sus opiniones poliacuteticas
Tambieacuten puede ser denegado el traacutensito si el extranjero corre el riesgo de ser acusado ocondenado en el Estado de destino por un tribunal penal por hechos anteriores al traacutensito Sepretende asiacute no disfrazar una expulsioacuten de un extranjero con algo distinto la extradicioacuten
El acuerdo con Bulgaria31 se firma el 16 de Diciembre de 1996 en Sofiacutea y tiene una
estructura similar como antes indiqueacute Regula pues la readmisioacuten de nacionales de losEstados partes regula la prueba de la nacionalidad etc El plazo maacuteximo para la respuesta a lasolicitud de la readmisioacuten en este acuerdo es de diez diacuteas (art 3 paacuterrafo 4ordm) la recepcioacuten de lapersona cuya readmisioacuten se haya aceptado tiene asimismo un plazo maacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo con Bulgaria habla en su segunda parte correctamente de ldquoTraacutensito a efectos deexpulsioacutenrdquo El contenido de esta parte es muy similar al analizado acuerdo con RumaniaPero ofrece un pequentildeo aacutengulo diferencial pues el traacutensito a efectos de expulsioacuten puede serdenegado (art 7) en tres supuestos
-Aplicando el principio de NO DEVOLUCIOacuteN
-No disfrazando ademaacutes el sentido de la expulsioacuten por el sentido de una extradicioacuten y
-Si el extranjero figura en las listas de personas que tienen prohibida la entrada en el territoriode la parte en el cual se realiza el traacutensito o si constituye una amenaza contra la seguridadnacional el orden puacuteblico y la salud puacuteblica
El acuerdo entre Espantildea y Lituania de 8 de Noviembre de 199832
resulta el maacutes completopor su contenido No solamente regula la readmisioacuten de los nacionales de las partescontratantes sino tambieacuten la de los nacionales de otro Estados y de los apaacutetridas (arts 5-9)
Se refiere asimismo al traacutensito y a la proteccioacuten de datos personales incluyendo normas quepodemos considerar estaacutendar en estos acuerdos
Los acuerdos con la Repuacuteblica Eslovaca (de 3 de Marzo de 1999) y con Letonia (de 30 deMarzo de 1999) resultan muy similares entre siacute y con el acuerdo firmado el antildeo anterior conLituania Existen pequentildeas variaciones no obstante por ejemplo el acuerdo con laRepuacuteblica Eslovaca dedica un capiacutetulo especiacutefico a gastos (cap IV art 13)
Junto a estas variaciones algunas normas se han estandarizado por ejemplo la norma relativaa la proteccioacuten de los datos es ideacutentica en los acuerdos de Espantildea con Lituania (art 13) laRepuacuteblica Eslovaca (art 14) y Letonia (art 13)
Finalmente cabe hacer una pequentildea reflexioacuten Dada la libre circulacioacuten de personas existenteen la Unioacuten Europea cuando los tres uacuteltimos Estados citados se transformen en miembros dela UE parece que estos acuerdos deberaacuten limitar su contenido en otras palabras se
31 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasacc-010htm
32 Texto en Documentacioacuten
circunscribiraacuten uacutenicamente a la readmisioacuten de los nacionales de Estados no miembros de laUE los problemas derivados de la libre circulacioacuten intra-Unioacuten no pueden regularse desdeluego por acuerdos bilaterales entre Estados sino por normas de la misma Unioacuten que primansobre cualquier norma de cualquier Estado miembro
c)El acuerdo con Marruecos
El 13 de Febrero de 1992 se firmaba en Madrid el acuerdo entre el Reino de Espantildea y elReino de Marruecos relativo a la circulacioacuten de personas el traacutensito y la readmisioacuten deextranjeros entrados ilegalmente
33
A pesar de su denominacioacuten formal estamos ante untiacutepico acuerdo de readmisioacuten Se estructura en tres capiacutetulos El primero dedicado a lareadmisioacuten de extranjeros el segundo al traacutensito para la expulsioacuten y el tercero a otrasdisposiciones
Cronoloacutegicamente el segundo de los acuerdos bilaterales analizados en esta Unidad suimportancia real lo hace ser considerado el primero por dos razones El acuerdo con Francialo es con un miembro de la UE y los franceses no pueden ser considerados pues extranjeros yen segundo teacutermino una fuerte corriente migratoria se dirige desde territorio marroquiacute haciaEspantildea
El acuerdo con Marruecos afirma en su art 1 que las autoridades de las partes ldquoreadmitiraacutenen su territorio a peticioacuten formal de las autoridades fronterizas del Estado requirente a losnacionales de paiacuteses terceros que hubieren entrado ilegalmente en el territorio de este uacuteltimoprocedentes del Estado requeridordquo Por tanto ndashy este aspecto resulta baacutesico- estamos ante unanorma de readmisioacuten de extranjeros no de marroquiacutees por Marruecos ni de espantildeoles porEspantildea
Seguacuten el art 2 del acuerdo el Estado requirente debe probar pues tres aspectos Primero lanacionalidad del extranjero (nacionalidad insisto de un Estado distinto a las partes) ensegundo lugar la entrada ilegal en el territorio del Estado requirente en tercer teacutermino laprocedencia de territorio del Estado requerido
La aplicacioacuten estricta de la norma citada obliga pues a Espantildea a no devolver a las personascuya nacionalidad no pueda probar o cuya entrada ilegal o cuya procedencia no puedademostrar
Tambieacuten interesa recordar la claacuteusula de no readmisioacuten el art 3 regula los casos en loscuales NO HAY OBLIGACIOacuteN DE READMITIR No existe obligacioacuten de readmitir a losnacionales de Estados terceros que tengan fronteras con el requirente a los que hayan sidoautorizados a permanecer en el territorio del requirente a los que entraran legalmente y a losque se haya reconocido la condicioacuten de refugiados seguacuten el Derecho Internacional
El capiacutetulo dedicado al traacutensito para la expulsioacuten de extranjeros no ofrece demasiadaspeculiaridades No obstante el art 7 advierte que el traacutensito para la expulsioacuten podraacute serdenegado en cinco supuestos
-Cuando el extranjero tenga prohibida la entrada en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado penalmente en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado en el Estado de destino (que desde luego ha deser distinto al de traacutensito)
33 Texto en httpwwwmiresderechoacac130292htm
-Cuando el extranjero corra el riesgo de sufrir malos tratos en el Estado de destino y
-Cuando se solicite la expulsioacuten para uno de los miembros de la llamada UMA (Unioacuten delMagreb Aacuterabe)
Sin duda resulta sorprendente que no se aplique en su totalidad el principio de NODEVOLUCIOacuteN El supuesto cuarto recoge una parte de este principio pero no sentildeala que nose admitiraacute el traacutensito cuando el extranjero pueda ser perseguido por motivos poliacuteticosraciales religiosos o de otro tipo o pueda sufrir la pena de muerte en el Estado de destino
La aplicacioacuten del acuerdo de readmisioacuten con Marruecos resulta a veces difiacutecil En un terrenoproacuteximo al examinado bien conocido es el Informe de Human Rights Watchs de 2002 sobrela entrega de menores marroquiacutees por Espantildea a traveacutes de Ceuta y Melilla titulado ldquoEspantildea yMarruecos Callejoacuten sin salida abusos cometidos por las autoridades espantildeolas y marroquiacuteescontra nintildeos inmigrantesrdquo pone de relieve la violacioacuten de la Convencioacuten de Derechos delNintildeo
Por otro lado conviene no olvidar que la Comisioacuten Europea trabaja actualmente en unacuerdo de readmisioacuten (que celebrariacutea la Comunidad Europea) con Marruecos Ese acuerdo
34
no solamente pretende que Marruecos (y en su caso cualquier miembro de la UE) readmita asus nacionales sino tambieacuten a cualquier inmigrante que haya accedido irregularmente a la UEdesde territorio marroquiacute La propuesta de acuerdo tambieacuten incluye una financiacioacuten de 120millones de euros de la UE a Marruecos hasta 2006
d)La celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
La prensa sentildealaba en Junio de 2001 que el entonces Secretario de Estado para la Extranjeriacuteay la Inmigracioacuten Enrique Fernaacutendez-Miranda y un alto cargo del Ministerio Nigeriano deAsuntos Exteriores llegaban a un acuerdo sobre readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular
35
De la prensa se deduce que el acuerdo (no firmado por escrito al menos no publicado en elBOLETIacuteN OFICIAL DEL ESTADO) afectariacutea a los nacionales de ambos Estados sobre todoa los nigerianos que vivan en Espantildea se partiacutea pues de una reciprocidad formal pero no realSeguacuten la misma noticia deberaacute llevarse a cabo la proteccioacuten de los datos personales de losinmigrantes
Espantildea ofreciacutea a Nigeria asistencia teacutecnica e intercambio de informacioacuten sobre traacutefico depersonas organizacioacuten de cursos de formacioacuten para personal consular y de inmigracioacuten etc
Como consecuencia de este acuerdo (no estructurado formalmente por escrito36
al menos porel momento) Espantildea realizaba en 2001 algunas expulsiones colectivas de extranjeros haciaNigeria En realidad haciacutea casi cinco antildeos que el Gobierno del Sr AZNAR no realizaba unaexpulsioacuten colectiva en 1996 se produjo la expulsioacuten desde Maacutelaga de 103 inmigrantes aCameruacuten Senegal y Maliacute El Sindicato Unificado de Policiacutea denuncioacute entonces que se habiacuteadrogado con un fuerte sedante (haloperidol) disuelto en agua potable a los inmigrantes
37
34 Ver una noticia en Estrella Digital de 4 de Diciembre de 2002
httpwwwestrelladigitales35 La noticia puede hallarse en
httpwwwwebislamcomnumeros200105_01EspaBla_Nigeriahtm
36 El hecho de que un acuerdo internacional no se celebre por escrito no indica que
no sea vaacutelido la validez depende de otros factores y un acuerdo verbal puede serperfectamente vaacutelido si no existe una causa de nulidad de los tratados37 Ver Unidad sobre expulsiones colectivas
VI) CONCLUSIOacuteN GENERAL
La poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten que la UE disentildea desde hace tiempo no favorececiertamente la libre circulacioacuten de las personas Maacutes bien sirve para trabar o limitar esa librecirculacioacuten
La mencionada poliacutetica tiene como elemento muy importante el Reglamento 5392001 queestablece la lista de terceros paiacuteses cuyos nacionales estaacuten sometidos a la obligacioacuten de visadoy la de los paiacuteses cuyos nacionales estaacuten exentos de visado
Por si acaso alguacuten extranjero entra irregularmente o permanece en territorio de un Estadomiembro de la UE cuando su estancia regular haya terminado se preveacuten ademaacutes otrasmedidas como el retorno voluntario la expulsioacuten y la readmisioacuten La readmisioacuten endefinitiva devuelve las personas a sus lugares de origen o de traacutensito
Al incluir las claacuteusulas de readmisioacuten y al firmar los acuerdos sobre esta materia la UnioacutenEuropea no entra en las causas reales por las cuales esas personas han emigrado y tampoco sepregunta si dichas causas pueden solucionarse
Existe un grave peligro ya apuntado en esta Unidad El peligro de establecer una relacioacutenestrecha e incluso automaacutetica entre readmisioacuten y fondos europeos de cooperacioacuten aldesarrollo El peligro es muy real no teoacuterico El diacutea en el que la Unioacuten afirme que un Estadosubdesarrollado no recibe fondos de tal cooperacioacuten si no colabora eacutel mismo en la readmisioacutende sus nacionales (e incluso de extranjeros y apaacutetridas procedentes de su territorio) la poliacuteticacomuacuten de inmigracioacuten de la UE habraacute abandonado cualquier respeto por los DerechosHumanos de los migrantes
Por ello aunque a veces pueda parecer algo demagoacutegica incluyo la opinioacuten criacutetica de unaparlamentaria europea Ilka Schroder
ANEJO I ART 13 DEL ACUERDO DE COTONUacute O ACUERDO
DE ASOCIACION ENTRE LOS ESTADOS ACP POR UNA
PARTE Y LA COMUNIDAD EUROPEA Y SUS ESTADOS
MIEMBROS POR OTRA FIRMADO EN COTONUacute EL 23 DE
JUNIO DE 2000
Artiacuteculo 1 3
Emigracioacuten
1 La cuestioacuten de la emigracioacuten seraacute objeto de un diaacutelogo profundo en el marco de laasociacioacuten ACP-UE
Las Partes reafirman sus obligaciones y sus compromisos actuales en el aacutembito del derechointernacional para garantizar el respeto de los derechos humanos y la eliminacioacuten de todas lasformas de discriminacioacuten basadas en particular en el origen el sexo la raza la lengua y lareligioacuten
2 Las Partes convienen en considerar que una asociacioacuten implica por lo que se refiere a laemigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses que residan legalmente ensus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivo ofrecerles derechos yobligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la no discriminacioacuten en la vidaeconoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra el racismo y la xenofobia
3 Cada Estado miembro concederaacute a los trabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzanlegalmente una actividad en su territorio un trato caracterizado por la ausencia de todadiscriminacioacuten basada en la nacionalidad con relacioacuten a sus propios nacionales en lo referentea condiciones de trabajo remuneracioacuten y despido Cada Estado ACP por su parte concederaacutea este respecto un trato no discriminatorio comparable a los trabajadores nacionales de losEstados miembros
4 Las Partes consideran que las estrategias destinadas a reducir la pobreza a mejorar lascondiciones de vida y trabajo a crear empleos y a desarrollar la formacioacuten contribuyen alargo plazo a normalizar los flujos migratorios
Las Partes tendraacuten en cuenta en el marco de las estrategias de desarrollo y la programacioacutennacional y regional las dificultades estructurales vinculadas a los fenoacutemenos migratorios conel fin de apoyar el desarrollo econoacutemico y social de las regiones de origen de los emigrantes yreducir la pobreza
La Comunidad apoyaraacute en el marco de los programas de cooperacioacuten nacional y regional laformacioacuten de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de origen en otro paiacutes ACP o enun Estado miembro de la Unioacuten Europea Por lo que se refiere a la formacioacuten en un Estadomiembro las Partes velaraacuten por que estas acciones esteacuten orientadas hacia la insercioacutenprofesional de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de ungen
Las Partes desarrollaraacuten programas de cooperacioacuten destinados a facilitar el acceso a laensentildeanza a los estudiantes de los Estados ACP en particular mediante la utilizacioacuten de lasnuevas tecnologiacuteas de la comunicacioacuten
El Consejo de Ministros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadasa la inmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de unapoliacutetica de prevencioacuten
En este marco las Partes convienen en particular en garantizar que los derechos y la dignidadde las personas se respeten en todo procedimiento iniciado para conseguir el retorno de losinmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A este respecto las autoridades interesadasconcederaacuten las facilidades administrativas necesarias para el retorno
Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nbull 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivas
ii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retorno
Se concederaacute una asistencia adecuada a los Estados ACP para la aplicacioacuten de estos acuerdos
iii)A efectos de la presente letra c) se entenderaacute por laquoPartesraquo la Comunidad cada uno de susEstados miembros y todo Estado ACP
Anejo II PARLAMENTO EUROPEOUna opinioacuten parlamentaria criacutetica de IlkaSCHORDER
1999-2004
Documento de sesioacuten
7 de noviembre de 2002
INFORME
FINALA5-0381 2002
sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejo relativa a la firma del Acuerdo entre laComunidad Europea y el Gobierno de la Regioacuten Administrativa Especial de Hong Kong de laRepuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten de residentes ilegales (SEC(2002) 412 -C5-02632002 -20020092(CNS))
Comisioacuten de Libertades y Derechos de los Ciudadanos Justicia y Asuntos Interiores
Ponente Graham R Watson
RR48 1789ESdoc PE 319241
ESPAacuteGINA REGLAMENTARIA
Mediante carta de 5 de junio de 2002 el Consejo consultoacute al Parlamento de conformidad conel apartado 1 del artiacuteculo 39 del Tratado UE sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejorelativa a la firma del Acuerdo entre la Comunidad Europea y el Gobierno de la RegioacutenAdministrativa Especial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten deresidentes ilegales (SEC(2002) 412 - 20020092 (CNS))
En la sesioacuten del 10 de junio de 2002 el Presidente del Parlamento anuncioacute que habiacutea remitidodicha propuesta para examen del fondo a la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCiudadanos Justicia y Asuntos Interiores y para opinioacuten a la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior (C5-02632002)
En la reunioacuten del 9 de julio de 2002 la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCindadanos Justicia y Asuntos Interiores designoacute ponente a Graham R Watson
En las reuniones de los diacuteas 8 de octubre de 2002 y 5 de noviembre de 2002 la comisioacutenexaminoacute la propuesta del Consejo y el proyecto de informeEn la uacuteltima de estas reuniones la comisioacuten aproboacute el proyecto de resolucioacuten legislativa por22 votos a favor 6 votos en contra y 0 abstenciones
Estuvieron presentes en la votacioacuten los diputados Jorge Salvador Hernaacutendez Mollar(presidente) Lousewies van der Laan (vicepresidente) Giacomo Santini (vicepresidente)Graham R Watson (ponente) Roberta Angelilli Mary Elizabeth Banotti Kathalijne MariaBuitenweg (suplente de Alima Boumediene-Thiery) Carlos Coelho Geacuterard MJ Deprez Ginseppe Di Lello Finuoli Francesco Fiori ( suplente de Marcello Dell Utri de conformidadcon el apartado 2 del artiacuteculo 153 del Reglamento) Evelyne Gebhardt (suplente de AdelineHazan) Pierre Jonckheer Sylvia-Yvonne Kaufmann (suplente de Ilka Schroder) TimothyKirkhope Eva Klamt Klaus-Heiner Lehne (suplente de Thierry Cornillet) Marcelino OrejaArburuacutea Elena Ornella Paciotti Joseacute Ribeiro e Castro Martine Roure Heide RuumlhleFrancesco Rutelli Ole S0rensen (suplente de Bill Newton Dunn) Joke Swiebel Anna Terroacuteni Cusiacute Maurizio Turco y Olga Zrihen Zaari (suplente de Martin Schulz)
La opinioacuten minoritaria se adjunta al presente informe el 9 de septiembre de 2002 laComisioacuten de Asuntos Exteriores Derechos Humanos Seguridad Comuacuten y Poliacutetica deDefensa decidioacute no emitir opinioacuten el 28 de mayo de 2002 la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior decidioacute no emitir opinioacuten
El informe se presentoacute el 7 de noviembre de 2002
OPINIOacuteN MINORITARIA
de Ilka Schroder
ldquoEl acuerdo sobre la expulsioacuten de residentes ilegales es el primero de su especie y sigue laliacutenea de las decisiones represivas de Laeken y Sevilla que tienen por objeto dividir losinmigrantes en econoacutemicamente uacutetiles (es decir mano de obra que puede explotarse en elproceso de produccioacuten capitalista) e inuacutetiles Hay que repeler con la mayor energiacutea laseleccioacuten de refugiados econoacutemicamente aprovechables en el proceso de explotacioacuten mundialy el rechazo de todos los migrantes clasificados como inuacutetiles ya que no se basan en el serhumano sino en intereses relacionados con la explotacioacuten econoacutemica y la obtencioacuten debeneficios
El acuerdo de que aquiacute se trata convierte la poliacutetica de inmigracioacuten en parte integral de lapoliacutetica exterior de la UE y trata de impedir cualquier posibilidad de huida hacia Europa nosoacutelo en los paiacuteses de traacutensito sino tambieacuten y ya en los paiacuteses de origen La tecnologiacutea sentildeorialempleada para imponer la fortaleza de Europa consiste en registrar segregar discriminararrestar internar y por uacuteltimo expulsar
Ademaacutes la UE trata de obligar a otros paiacuteses con medios neocoloniales y usando el chantajeeconoacutemico y financiero a readmitir a los refugiados
La poliacutetica de expulsiones de la UE es criminal ya que como consecuencia de ella perecenseres humanos y no tiene en cuenta en absoluto las causas fundamentales que impulsan a laspersonas a huir como la pobreza la explotacioacuten las guerras y la violencia patriarcal
En la poliacutetica de expulsiones la UE se quita la maacutescara de los derechos humanos ya no setrata de las claacuteusulas que facilitan la expulsioacuten ocultas en los acuerdos econoacutemicos sino quese trata de la regulacioacuten profesional de la consigna racista iexclfuera los extranjeros ahoraejecutada por la Comisioacuten y las organizaciones correspondientes como por ejemplo la OIMAquel a quien le preocupen verdaderamente la Convencioacuten de Ginebra sobre los Refugiados ylos derechos de los migrantes no deberiacutea estar a favor de un acuerdo que niega precisamenteesos derechos o sea los derechos a elegir libremente el lugar de residencia a determinarautoacutenomamente la forma de vida y a buscar la felicidad en otro paiacutesrdquo (p 10)
BIBLIOGRAFIacuteA Y ALGUNAS DIRECCIONES UacuteTILES DE INTERNET
A)Bibligrafiacutea-ANDREacuteS SAacuteENZ DE SANTAMARIacuteA Y OTROS Introduccioacuten al Derecho de la UnioacutenEuropea Eurolex Madrid 1999-COMISION EUROPEA Libro Verde relativo a una poliacutetica comunitaria de retorno deresidentes ilegales 10-Abril-2002 COM (2002) 175 final-COMISION EUROPEA Comunicacioacuten al Consejo y al Parlamento EuropeoIntegracioacuten de las cuestiones de inmigracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea conterceros paiacuteses 3-Diciembre-2002 COM (2002) 703 final-X DENOEL Les accords de readmisioacuten du Benelux agrave Schengen et au-delagrave RevueTrimestrielle de Droit Europeacuteen 1983-Guy FEUER Un nouvea paradigme pour les relations entre lacuteUnion Europeacuteenne et lesEacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin 2000 Revue Geneacuterale de Droit InternationalPublic 2002-INTERMON-OXFAM La responsabilidad de la UE en la lucha contra la pobreza(Claves de la Presidencia Espantildeola 2002) Barcelona 2002-Joan David JANER TORRENS Poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenCongreso Internacional sobre Derechos Humanos Zaragoza 2000 texto enhttpwwwunizaresderechos_humanos-Paolo MENGOZZI Derecho Comunitario y de la Unioacuten Europea Tecnos Madrid 2000-Miquel PALOMARES AMAT Los acuerdos internacionales concluidos entre lasComunidades Europeas y los paiacuteses terceros mediterraacuteneos Cedecs Barcelona 2002
B) Algunas direcciones uacutetiles de Internet
Consejo de la UE httpueeuintConclusiones del Consejo Europeo httpeuropaeuintcounciloffconcluindexhtmParlamento Europeo httpwwweuroparleuintUnioacuten Europea httpeuropaeuint
CUESTIONES A DEBATE1ordf El concepto mismo de readmisioacuten2ordf Las claacuteusulas ldquoDemocracia y DHrdquo y de readmisioacuten iquestconstituyen imposicionesneocolonialistas de la UE3ordf La conexioacuten entre readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo4ordf El acuerdo de readmisioacuten entre Espantildea y Marruecos y los problemas de su aplicacioacuten5ordf La reciprocidad que se cita en los acuerdos y claacuteusulas de readmisioacuten iquestes formal o esreal
Zaragoza Septiembre de 2003
que nos hemos referido antes El principio de la efectividad Los Estados deben controlarefectivamente su territorio ejercer efectivamente su soberaniacutea territorial
La UE pretende que se integren las cuestiones relacionadas con la migracioacuten en losprogramas y la poliacutetica exterior de la misma Unioacuten Para ello conecta de modo indudablecooperacioacuten al desarrollo e inmigracioacuten
En esta perspectiva la Unioacuten pretende que se inserte una claacuteusula de readmisioacuten en todos lostratados que celebre la misma Unioacuten la Comunidad Europea o quien tenga competencia paraello Si no se produce la insercioacuten de la claacuteusula la Unioacuten pretende que se celebren tratadoso acuerdos sobre esta materia tratados a celebrar por los Estados miembros por la Unioacuten (laComunidad en este caso) o ambos (CE y Estados miembros)
En sus acuerdos de asociacioacuten o de cooperacioacuten futuros (en muchos ya existe) la UE incluiraacutesistemaacuteticamente dicha claacuteusula Para ello introduce el llamado diaacutelogo poliacutetico que abarcacuestiones como la democracia los derechos humanos el buen gobierno (la gobernanza sedice con teacutermino un poco en desuso) y la inmigracioacuten
De esta forma cada vez en mayor medida se aproximan readmisioacuten y retorno si desde elpunto de vista juriacutedico estricto el retorno solamente puede ser voluntario y la readmisioacuten espues forzosa la Comisioacuten Europea habla con mayor frecuencia de retorno forzoso
Sean cual fueren las fueren las relaciones entre los conceptos de retorno y readmisioacuten (temaque no examinamos aquiacute) siacute conviene recordar la inequiacutevoca conexioacuten entre desarrollo ymigracioacuten Aun cuando la cuestioacuten ha sido abordada en la Unidad 4 del Moacutedulo Primero laComisioacuten Europea insiste con frecuencia sentildealando los ldquofactores de empujerdquo hacia lamigracioacuten y los ldquofactores de atraccioacutenrdquo de los Estados de recepcioacuten
2
Por tanto en sus previsiones poliacuteticas internacionales la UE pretende introducir la cuestioacutende la inmigracioacuten asimismo en el diaacutelogo econoacutemico y social para ello deben conjugarseaspectos tales como las causas de la migracioacuten las poliacuteticas referentes a la misma el retornode inmigrantes la ldquofuga de cerebrosrdquo etc
Todo ello parece loacutegico y necesario sin embargo surge una duda iquestLigaraacute la UE la concesioacutende cantidades destinadas a la cooperacioacuten al desarrollo a la buena gestioacuten que realice unEstado en materia de inmigracioacuten En otras palabras iquestEstableceraacute la Unioacuten un sistema depremios y castigos utilizando para ello los fondos destinados a la cooperacioacuten al desarrolloExisten declaraciones indicios aspectos que permiten afirmar que asiacute sucede ya en algunamedida no obstante se trata de datos inconexos que no conducen hoy por hoy a unaconclusioacuten clara
C) iquestEN TODOS LOS CASOS SE CONJUGARAacuteN SIMULTAacuteNEAMENTE AMBASCLAacuteUSULAS
Nos planteamos ahora una cuestioacuten teoacuterico-praacutectica importante La pregunta de si en todos loscasos se conjugaraacuten simultaacuteneamente ambas claacuteusulas
La cuestioacuten surge en los trabajos del Parlamento Europeo En el Informe de 7 de Noviembrede 2002 sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejo relativa al Acuerdo entre la ComunidadEuropea y el Gobierno de la Regioacuten Administrativa Especial (RAE) de Hong Kong de la
2 Ver un anaacutelisis bastante completo en COM (2002) 703 3-12-2002 pp 9 y ss Setrata de la Comunicacioacuten de la Comisioacuten al Consejo y al Parlamento Europeo sobre laIntegracioacuten de las cuestiones de migracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea conpaiacuteses terceros
Repuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten de residentes ilegales el Ponente del ParlamentoEuropeo (Graham R WATSON)
3
analiza el art 16 del Acuerdo (que estudiaremos despueacutes)
El art 16 del citado Acuerdo se titula ldquoclaacuteusula de compatibilidadrdquo y su paacuterrafo 1 dicetextualmente ldquo El presente Acuerdo se entenderaacute sin perjuicio de los derechos obligaciones yresponsabilidades derivadas del Derecho Internacional aplicables a la Comunidad a losEstados miembros y a la RAE de Hong Kongrdquo
El mencionado Ponente considera que esta claacuteusula es demasiado vaga y no hace referenciaexpliacutecita al respeto de los Derechos Humanos sobre la base de la Declaracioacuten Universal delos DH y de la Convencioacuten de Ginebra de 1951 sobre el estatuto de los refugiados Seguacuten elPonente en el caso de Hong Kong que no es parte en esa Convencioacuten parece que se respetanlos contenidos de la misma
Sin embargo hubiera sido muy conveniente siguiendo la praacutectica de la Comunidad Europeainsertar una claacuteusula expresa sobre Derechos Humanos y Democracia los negociadoresconsideraron imposible redactar un texto maacutes expliacutecito
Resulta interesante la posicioacuten de este Ponente Como el Acuerdo con Hong Kong es elprimero de una larga serie y el modelo para posteriores acuerdos deberaacuten en otros acuerdosser maacutes claras las obligaciones derivadas del respeto a los DH y la Democracia
Ciertamente ello debe ser asiacute salvo que se vaya dejando aislada la claacuteusula ldquoDemocracia yDHrdquo iquestO acaso la UE va a seguir en el futuro la senda del miacutenimo esfuerzo introduciendo lasdos claacuteusulas allaacute donde sean faacuteciles de admitir por la otra parte negociadora y olvidaacutendose dela primera donde haya dificultades
Si se llegara a primar la readmisioacuten hasta ese punto ello resultariacutea inadmisible para unaUNION DE DERECHO RESPETUOSA CON LOS DERECHOS HUMANOS como seproclama el mismo Tratado de la UE
3 Ver A5-03812002 texto en httpwwweuroparleuint Este Informe fue adoptadopor la Comisioacuten de Libertades y Derechos de los Ciudadanos Justicia y AsuntosInteriores La cita del Ponente WATSON se halla en las pp 8-9 del documento
III) LA READMISIOacuteN SEGUacuteN LAS INSTITUCIONES DE LA UE
Revisamos ahora las relaciones de la UE en materia de readmisioacuten Puesbien la orientacioacuten de las relaciones exteriores de la Unioacutencorresponde sobre todo por el Parlamento Europeo el ConsejoEuropeo y por el Consejo de la UE pero tambieacuten contribuye a ello laComisioacuten
Dada la composicioacuten de los dos Consejos citados estos oacuterganosrepresentan a la vez los intereses de la Unioacuten y de los Estadosmiembros no obstante habriacutea que preguntarse queacute sucede cuando losintereses son contrapuestos pero ello no preocupa en el caso de lainmigracioacuten donde la UE y sus miembros convergen en el disentildeo yaplicacioacuten de una poliacutetica cada vez maacutes restrictiva
El Consejo Europeo es el oacutergano formado por los Jefes de Estado o deGobierno de los Estados miembros (actualmente 15) maacutes el Presidentede la Comisioacuten Europea Es el oacutergano que debe dar a la Unioacuten losimpulsos necesarios para su desarrollo y definir sus orientacionespoliacuteticas generales
El Consejo de la Unioacuten Europea estaacute formado por los ministros de losEstados miembros tiene varias formaciones Si se reuacutenen los ministrosde Agricultura decimos que se reuacutene el Consejo de Agricultura lomismo sucede cuando se reuacutenen los ministros de Justicia e Interiorpara formar el Consejo General se reuacutenen los ministros de AsuntosExteriores
A veces los documentos de la Unioacuten Europea citan simplemente alConsejo pues bien en esos casos es el Consejo de la Unioacuten Europea osea el formado por los ministros
El Consejo de la UE tiene grandes poderes en terrenos como la adopcioacutende normas (casi siempre decidiendo conjuntamente con el ParlamentoEuropeo) en la adopcioacuten del presupuesto (decidiendo conjuntamentecon el Parlamento Europeo) y en las relaciones exteriores Es el quedecide negociar un tratado o acuerdo internacional y el que decidemanifestar el consentimiento para que ese tratado o acuerdo vincule uobligue a la UE
Como la ejecucioacuten de las decisiones del Consejo de la UE en la materiacorresponde casi siempre a la Comisioacuten eacutesta colabora en ellasVeremos los aspectos maacutes actuales de tal colaboracioacuten
A) EL PARLAMENTO EUROPEO Y LA INICIATIVA FINLANDESA
Analicemos ahora la posicioacuten del Parlamento Europeo A ella realizareacutealgunas referencias al estudiar el acuerdo de readmisioacuten con HongKong tal posicioacuten aparece asimismo en la denominada iniciativafinlandesa el Parlamento Europeo rechazaba de modo inequiacutevoco taliniciativa
a) Una siacutentesis de la iniciativa finlandesa
Cumpliendo las previsiones del TCE (en concreto el art 67) Finlandiapresentaba una iniciativa sobre la repatriacioacuten de residentes ilegales(art 63 3ordm apartado b) del mismo TCE) Esa iniciativa se estructurabamediante un proyecto de Reglamento por el que se hubieranestablecido obligaciones entre los Estados miembros en materia dereadmisioacuten de nacionales de terceros Estados
Como sabemos el Reglamento es una norma uniformizadora Esobligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable
La iniciativa finlandesa4 presentada cuando ese Estado presidiacutea la UEinmediatamente despueacutes de celebrarse la reunioacuten del Consejo Europeoen Tampere teniacutea como objetivo baacutesico el establecer las obligacionesde readmisioacuten entre Estados miembros de la Unioacuten no afectaba pues alas relaciones exteriores de la Unioacuten sino a las relaciones intra-Unioacuten
Pretendiacutea Finlandia que si un extranjero (o sea en sentido juriacutedicoestricto un nacional de un Estado no miembro de la UE) residente enun Estado miembro atravesaba irregularmente las fronteras de otroEstado miembro de la Unioacuten el primer Estado miembro tuvieraobligacioacuten de readmitirlo De esta forma un Estado miembro transferiacuteaa otro Estado miembro (dato relevante sin duda) la responsabilidadsobre esa persona que se hallara irregularmente
Para lograr este objetivo la iniciativa finlandesa estableciacutea unoscriterios por orden de prelacioacuten y unas modalidades para la aplicacioacutende la readmisioacuten
Entre los criterios por orden de prelacioacuten para que un Estadomiembro readmitiera a un extranjero se hallaba el haber resididoirregularmente seis meses por lo menos en su territorio si despueacutespasaba a territorio de otro Estado miembro eacuteste podiacutea solicitar lareadmisioacuten
Otro criterio era el haber entrado irregularmente en territorio delprimer Estado miembro La situacioacuten resultaba ideacutentica para hipoacutetesisde quien hubiera entrado legalmente pero mismo se hallara con unpermiso o visado caducado
4 DOCE nordm C 353 7-12-1999 p 6
Las modalidades de aplicacioacuten de estos criterios dependiacutean desellos de entrada y salida billetes de viaje tarjetas de embarque etcAdemaacutes se preveiacutea el uso de datos como impresiones dactilares yfotografiacuteas
Por tanto la propuesta finlandesa pensaba en un sistema obligatoriode readmisioacuten de extranjeros entre Estados miembros de la Unioacuten Sinduda manteniacutea la readmisioacuten dentro de los aacutembitos propios de lasrelaciones entre Estados no dentro del aacutembito competencial de laUnioacuten
b)El Parlamento Europeo rechaza la iniciativa
Desde la perspectiva general al examinar el tema el ParlamentoEuropeo indicaba cuaacuteles eran a su entender sus puntos deacutebiles yrechazaba esta propuesta
Sentildealaba sobre todo dos aspectos muy importantes
-La falta de garantiacuteas de procedimiento para las personas afectadas porla readmisioacuten Seguacuten la Opinioacuten de la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicos yMercado Interior del Parlamento Europeo ldquoes inadmisible que en unreglamento que en potencia implica una intervencioacuten masiva en losderechos fundamentales concretamente en la libertad de movimientoy en la misma libertad no se mencionen en absoluto ni los recursosdisponibles ni la proteccioacuten de los derechos fundamentales de losafectadosrdquo5 Esta criacutetica que se hace a la propuesta finlandesa tambieacutenpuede hacerse a los acuerdos de readmisioacuten sobre todo al firmado conHong Kong
-En segundo teacutermino la iniciativa criticada no dejaba claro si losprincipios de readmisioacuten entre Estados miembros iban a ser despueacutes losprincipios que serviriacutean para los acuerdos con Estados no miembrosSin duda la aplicacioacuten de un uacutenico baremo resultaba muy aconsejableporque seriacutea muy difiacutecil explicar a los no miembros la o las razones porlas cuales se les aplicaban baremos distintos
La iniciativa pues suponiacutea un rechazo de todo tipo de solidaridad entrelos Estados miembros Como consecuencia de todo ello la Resolucioacutenlegislativa del Parlamento Europeo sobre la iniciativa finlandesa6
rechazaba la misma y pediacutea a Finlandia su retirada como asiacute sucedioacute
La cuestioacuten de fondo no solamente era la interestatalidad de lainiciativa finlandesa sino tambieacuten como sentildealaba el Informe de laComisioacuten de Libertades y Derechos de los Ciudadanos Justicia yAsuntos Interiores ldquola falta de concepcioacuten de una estrategia europeapara la inmigracioacutenrdquo el mismo Informe advierte ldquoComo no se ha
5 Doc 124881999 17 de Abril de 2000 Ponente Mercedes ECHERER p 16
6 Texto en DOCE C 59 23-2-2001 p 306
definido lo que es la inmigracioacuten legal a nivel comunitario que siguepor lo tanto confinada a 15 legislaciones y praacutecticas diferentes noscontentamos con regular lo que hay que hacer con los inmigrantesilegalesrdquo7
He aquiacute el verdadero problema del planteamiento actual que la UE hacede la readmisioacuten pretende sustituir su ausencia de poliacutetica eninmigracioacuten o sea de viacuteas de inmigracioacuten legal por accionesinternacionales mediante las cuales la suerte de los inmigrantesirregulares se carga de nuevo sobre los hombros de los Estados deorigen de los subdesarrollados
En el mismo Informe la mencionada Comisioacuten del Parlamento Europeoanalizaba otros problemas de las claacuteusulas y acuerdos de readmisioacuten enlos que sea parte la Unioacuten o la Comunidad Europea
-La posible discriminacioacuten de los nacionales de algunos Estados nomiembros si las normas sobre readmisioacuten difieren de un acuerdo a otro
-La celebracioacuten de acuerdos de readmisioacuten con Estados que tienengobiernos inestables o no legiacutetimos y en los cuales se producen gravesviolaciones de los Derechos Humanos Por tanto el ParlamentoEuropeo defiende que se mantenga la claacuteusula de Democracia y DH enlos acuerdos de readmisioacuten
B)LAS CONCLUSIONES DEL CONSEJO EUROPEO
El Consejo Europeo se ha ocupado sobre todo de este tema en tressesiones las celebradas respectivamente en Tampere Laeken y enSevilla
a)Las Conclusiones de Tampere
El Consejo Europeo de Tampere (Finlandia) en su reunioacuten celebrada endicha ciudad el 15 y 16 de Octubre de 1999 afirmaba en susconclusiones8 entre otras cosas lo siguiente
1ordm ldquoLa Unioacuten Europea necesita un enfoque global de la inmigracioacuten quetrate los problemas poliacuteticos de derechos humanos y de desarrollo delos paiacuteses y regiones de origen y traacutensitordquo
2ordm El Consejo Europeo ldquoestaacute decidido a hacer frente a la inmigracioacutenilegal en su origen en especial luchando contra quienes se dedican a latrata de seres humanos y la explotacioacuten econoacutemica de los migrantesrdquo
7 A5-01102000 de 25 de Abril de 2000 p 10
8
Texto en httpeuropaeuintcounciloffconcluindexhtm
3ordm El Consejo Europeo recuerda la obligacioacuten internacional de losEstados de admitir en su territorio a sus nacionales
4ordm El mismo Consejo Europeo ldquohace un llamamiento para que sedesarrolle la asistencia a los paiacuteses de origen y de traacutensito con objeto depromover el retorno voluntariordquo
5ordm Las Conclusiones recuerdan que el Tratado de Aacutemsterdam confirioacutecompetencia a la Comunidad en el campo de la readmisioacuten
6ordm Por ello las Conclusiones propugnan que se celebren acuerdos dereadmisioacuten o se inserten claacuteusulas modelo en otros tratados para estosefectos
El planteamiento efectuado pues en las Conclusiones de Tampere es elde intentar el retorno y si no existe tal retorno en sentido propio (quesupondraacute voluntariedad) deberaacute producirse la readmisioacuten de losexpulsados o devueltos por cualquier Estado de origen la expulsioacuten odevolucioacuten se produciraacute sobre todo desde territorio de cualquierEstado miembro de la UE
b) Las Conclusiones de Laeken
Por otro lado el planteamiento de Tampere fue reiterado en lasConclusiones del Consejo Europeo de Laeken reunido en Diciembre de2001 en ellas se reitera el intereacutes de la Comunidad de celebrar estosacuerdos de readmisioacuten
El Consejo Europeo se reuniacutea el 14 y el 15 de Diciembre de 2001 enLaeken (Beacutelgica) En sus Conclusiones habla del refuerzo del espacio delibertad seguridad y justicia Se centra sobre todo en lo quedenominan las Conclusiones ldquouna verdadera poliacutetica comuacuten de asilo einmigracioacutenrdquo (paacuterrafos 38-41) y ldquoun control maacutes eficaz de las fronterasexterioresrdquo (paacuterrafo 42) Ambas cuestiones se hallan estrechamenteunidas sobre todo en cuanto la segunda ndashseguacuten el Consejo Europeo-contribuiraacute ldquoa la lucha contra el terrorismo las redes de inmigracioacutenclandestina y la trata de seres humanosrdquo
La referencia a la lucha contra el terrorismo resulta condicionada por elmomento en el que se celebra la sesioacuten del Consejo Europeo en Laekentres meses despueacutes de los atentados de las Torres Gemelas pero enotros documentos esta misma referencia unida a la inmigracioacuten dejatraslucir algunas concepciones xenoacutefobas o muy proacuteximas a laxenofobia lo mismo puede decirse cuando un gobierno afirma una yotra vez que el incremento de la delincuencia se debe al incremento delnuacutemero de inmigrantes
Seguacuten las Conclusiones de Laeken una verdadera poliacutetica comuacuten deasilo e inmigracioacuten supone el establecimiento de varios instrumentos
pues bien el primero de ellos es ldquola integracioacuten de la poliacutetica de flujosmigratorios en la poliacutetica exterior de la Unioacuten Europeardquo
En tal direccioacuten el Consejo Europeo afirma ldquoEn particular deberaacutencelebrarse acuerdos europeos de readmisioacuten con los paiacuteses interesadosbasados en una nueva lista de prioridades y en un plan de accioacutenrdquo
De estas palabras pueden deducirse algunos aspectos de intereacutes
-En primer teacutermino se trata de celebrar acuerdos ldquoeuropeosrdquo acuerdospues en los que sea parte la Comunidad no se advierte si deben seracuerdos puramente comunitarios o cabe que sean acuerdos mixtos Portanto se pasa ya de la fase bilateral entre Estados o entre el grupoSchengen y un Estado a la fase de la CE Es esta la fase en la que nosencontramos
-Esos acuerdos en segundo lugar deberaacuten estar basados en una nuevalista de prioridades las relaciones con los paiacuteses terceros venreformadas sus prioridades por parte de la UE no queda claro hastaqueacute punto la readmisioacuten es una prioridad importante hoy o se estaacuteconvirtiendo en la prioridad maacutes importante de la UE
-Ademaacutes de todo ello los acuerdos contendraacuten ldquoun plan de accioacutenrdquoEse ldquoplan de accioacutenrdquo en el acuerdo con Hong Kong se limita a unprocedimiento de readmisioacuten En otros acuerdos sin duda deberaacuteincluir otros aspectos principalmente los ligados a la cooperacioacuten aldesarrollo de los Estados de origen de la inmigracioacuten
c) Las Conclusiones de Sevilla
Damos ahora un salto y nos situamos en el Consejo Europeo de Sevillaen su reunioacuten celebrada el 21 y el 22 de Junio de 2002 LasConclusiones se refieren asimismo de modo indudable a la integracioacutende la poliacutetica de inmigracioacuten en las relaciones de la Unioacuten con tercerospaiacuteses
Estas Conclusiones (paacuterrafos 33-36) puede leerse que el ConsejoEuropeo ldquoinsta a que se incluya una claacuteusula sobre gestioacuten comuacuten delos flujos migratorios y sobre la readmisioacuten obligatoria en caso deinmigracioacuten ilegal en todo futuro acuerdo de cooperacioacuten deasociacioacuten o equivalente que la Unioacuten Europea o la Comunidad Europeacelebre con cualquier paiacutesrdquo
En Sevilla se fijoacute todaviacutea mejor el concepto La readmisioacuten debe incluirldquola de sus propios nacionales presentes ilegalmente en un Estadomiembro y en las mismas condiciones la de los nacionales de tercerospaiacuteses de cuyo traacutensito por el paiacutes de que se trate haya constanciardquo Deesta forma cada Estado no miembro de la UE (que mantenga unarelacioacuten mediante tratado con la misma) se convertiraacute en garante desus propias fronteras
Para ello siguen diciendo las Conclusiones de Sevilla la Unioacuten estaacutedispuesta a facilitar la necesaria asistencia teacutecnica y financierahallamos ahora un medio no despreciable de presioacuten de la UE y susEstados miembros sobre los terceros Estados o paiacuteses La asistenciafinanciera
Las Conclusiones de Sevilla afirman maacutes aspectos en un tonoprogresivamente inquietante
1ordm ldquoHay que llevar a cabo una evaluacioacuten sistemaacutetica de las relacionescon los terceros paiacuteses que no colaboren en la lucha contra lainmigracioacuten ilegalrdquo
2ordm Esta evaluacioacuten ldquose tendraacute en cuenta en las relaciones de la UE y susEstados miembros con los paiacuteses afectados en todos los aacutembitospertinentesrdquo
3ordm Si se constata una falta injustificada de colaboracioacuten la UE puedeadoptar medidas
A traveacutes de las Conclusiones de Tampere y Sevilla tenemos las grandesliacuteneas de la poliacutetica de la Unioacuten en esta materia En esas liacuteneas seconjugan readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo una conjugacioacuten aveces respetando la obligacioacuten eacutetica y juriacutedica de la Unioacuten de cooperarcon los subdesarrollados y a veces amenazante respecto a lascantidades destinadas a esa cooperacioacuten
El tono amenazante se asume sobre todo en Sevilla cuando se dice quela evaluacioacuten de las medidas adoptadas contra la inmigracioacuten ilegal porlos Estados del Sur ldquose tendraacute en cuenta en todos los aacutembitospertinentesrdquo El tono se vuelve totalmente amenazante cuando seafirma que si la UE constata una falta injustificada de colaboracioacuten laUnioacuten puede adoptar medidas
Ciertamente como escribe INTERMOacuteN OXFAM en Sevilla los 15 semostraron desorientados en inmigracioacuten Ello resulta asiacute porque losreunidos evitaron abordar las cuestiones de fondo que estaacuten detraacutes delas situaciones que obligan a un nuacutemero creciente de personas aabandonar sus paiacuteses de origen sin desear hacerlo9 La propuesta deEspantildea de utilizar la cooperacioacuten al desarrollo para frenar lainmigracioacuten irregular ademaacutes de ineficaz penaliza a las poblacionesmaacutes pobres y vulnerables
No obstante habraacute que preguntarse si poco a poco esa propuesta no vacalando en la UE La lectura de las comunicaciones de la Comisioacutenpermite afirmar que se va imponiendo progresivamente
9 La responsabilidad de la UE en la lucha contra la pobreza (Claves de la PresidenciaEspantildeola 2002) Barcelona agosto de 2002 p 11
C)LA PROGRESIVA APLICACIOacuteN DE ESTAS CONCLUSIONES POREL CONSEJO DE LA UE
Vayamos ahora al Consejo de la UE Me referireacute sobre todo a algunosde los documentos adoptados en sesiones celebradas en 1999 (elmodelo de 1999) tras el Consejo Europeo de Tampere y en 2002 (elmodelo de 2002) tras el Consejo Europeo de Sevilla
a)El modelo de 1999 El Consejo establecioacute a finales de 1995 una relacioacuten entre la repatriacioacuten de personas que sehallen irregularmente en territorio de un Estado miembro de la UE y la celebracioacuten deacuerdos europeos de asociacioacuten o de cooperacioacuten Esas claacuteusulas serviacutean tanto para losacuerdos puramente comunitarios como para los acuerdos mixtosTras la entrada en vigor del Tratado de Aacutemsterdam la CE teniacutea ya competencia para celebrarconvenios con terceros Estados en materia de readmisioacuten Adaptando las decisiones de 1995el Consejo de la UE aprobaba el 24 de Noviembre de 1999 la Decisioacuten sobre la inclusioacuten declaacuteusulas modelo de readmisioacuten en los acuerdos comunitarios y en los acuerdos celebradospor la Comunidad Europea y sus Estados miembros con terceros paiacuteses
10
Ha de observarse que la readmisioacuten ahora ya no se limita a los acuerdos con Estadoseuropeos se ampliacutea a todos los acuerdos que celebre la CE sean o no sean Estados europeoslas otras partesEsta Decisioacuten o modelo de 1999 se refiere a la materia en cuatro artiacuteculos En el art A seinserta el compromiso reciacuteproco de aceptar a los nacionales de la otra parte que residanilegalmente Para identificar a dichos nacionales las partes se comprometen a dotar a esaspersonas de los correspondientes documentos de identidad Por tanto la obligacioacuten dereadmisioacuten se enuncia en esta norma de un modo claroEl art B preveacute la celebracioacuten de acuerdos complementarios entre la Comunidad y los Estadosterceros en ellos deben fijarse las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten incluida laobligacioacuten de readmitir a los no nacionales y a los apaacutetridasEl art C inserta esta misma previsioacuten de celebrar acuerdos bilaterales entre Estados pero tansoacutelo ldquohasta la celebracioacuten del acuerdo con la Comunidad previsto en el art Brdquo Se establecepues una especie de calendario Primero pueden celebrarse acuerdos bilaterales entre Estadosen segundo lugar tales acuerdos estaraacuten vigentes hasta que se comunitarice la cuestioacutenFinalmente el art D sentildeala que el Consejo de Cooperacioacuten (en los tratados en los que seestablezca) estudiaraacute otras formas posibles de actuacioacuten conjunta para prevenir y sancionar lainmigracioacuten ilegal Interesa recordar que estamos ante otras formas conjuntas no adoptadasindividualmente por la Comunidad las Conclusiones del Consejo Europeo de Sevilla arribaanalizadas han variado muy profundamente este aspecto seguacuten dichas Conclusiones quienevaluacutea la ldquobuena conductardquo del Estado de origen de la inmigracioacuten es la Unioacuten eacutesta ademaacutespuede adoptar medidasDe todo lo anterior se deduce que este modelo de claacuteusula no es realmente un acuerdo dereadmisioacuten Dichos acuerdos sin duda resultan mucho maacutes completos que una simple claacuteusulade un tratado sobre otra materia
10 Se trata del doc Nordm ordm1340999
b)El modelo de 2002
El Consejo de Asuntos Generales se reuniacutea el 18 de Noviembre de 2002 en BruselasAdoptaba un documento titulado ldquoConclusionesrdquo sobre la Intensificacioacuten de la cooperacioacutenen lo que se refiere a la gestioacuten de los flujos migratorios con terceros paiacuteses
11 De esta
manera se concretan ya las previsiones de Sevilla en la materia
Seguacuten el documento analizado la cuestioacuten migratoria se ha introducido ya con eacutexito en elorden del diacutea del diaacutelogo entre la UE y diversos paiacuteses y se ha programado ya una importanteasistencia directa e indirecta de la UE a tales paiacuteses Los problemas baacutesicos planteados son larepatriacioacuten la readmisioacuten y la documentacioacuten la gestioacuten de los flujos migratorios larealizacioacuten de poliacuteticas preventivas de la inmigracioacuten Junto a ellos hay que situar eldesarrollo de la capacidad institucional pero no solamente para reprimir la inmigracioacutenirregular sino para buscar solucioacuten a las causas que la provocan (el subdesarrollo de todotipo)
Cuatro aspectos sobresalen del documento Los criterios para negociar los acuerdos dereadmisioacuten los elementos que debe tener la claacuteusula sobre gestioacuten comuacuten de flujosmigratorios que se incluiraacute en los nuevos acuerdos las consecuencias econoacutemicas de dichaclaacuteusula y los paiacuteses o Estados con los cuales el Consejo considera importante desarrollar unacooperacioacuten reforzada
Los criterios fijados para negociar nuevos acuerdos de readmisioacuten son los cincosiguientes
-Caraacutecter e importancia de los flujos migratorios en direccioacuten a la UE-Situacioacuten geograacutefica en relacioacuten con la UE-Necesidad de desarrollar la capacidad en relacioacuten con la gestioacuten de las migraciones-Marco actual de cooperacioacuten con ese Estado tercero-Actitud en relacioacuten con la cooperacioacuten en materia de migraciones
Los elementos que debe tener la claacuteusula sobre la gestioacuten comuacuten de los flujosmigratorios se resumen en siete1ordm Diaacutelogo pormenorizado sobre la denominada ldquocuestioacuten migratoriardquo2ordm Compromiso de tener en cuenta los efectos de la migracioacuten sobre el desarrollo econoacutemicoy social de los Estados de origen3ordm Estudio conjunto de la inmigracioacuten ilegal y la trata de seres humanosEl intereacutes de la Comunidad Europea por unir ambos conceptos resulta verdaderamentecurioso Muchas veces la inmigracioacuten ilegal es voluntaria y por ello no puede hablarseentonces de trata de personas de cualquier modo asimilar ambas figuras supone degradar alas personas que intentan o realizan entradas o estancias irregulares en territorio de alguacutenEstado4ordf ldquoEl retorno en condiciones humanas y dignas de los nacionales de terceros paiacuteses y delos apaacutetridas que residan ilegalmenterdquoPor tanto el Estado tercero no solamente deberaacute readmitir a sus nacionales sino tambieacuten a losnacionales de terceros paiacuteses y a los apaacutetridas5ordf Confirmacioacuten de la obligacioacuten previa peticioacuten y sin otras formalidades de readmitir asus propios nacionales que residan ilegalmente en territorio de la otra parteSe establece de esta manera un procedimiento raacutepido y simplificado de readmisioacuten sinformalidades6ordf Celebracioacuten de acuerdos especiacuteficos de readmisioacutenNo solamente se incluiraacuten claacuteusulas especiacuteficas sino que aparecen estos acuerdos especiacuteficossobre readmisioacuten Respecto a su contenido en ellos se recogeraacute la obligacioacuten de readmitir a
11 Se trata del doc 1389402 puede consultarse en httpueeuint
las personas indicadas Los nacionales del Estado correspondiente los nacionales de tercerosEstados y los apaacutetridas7ordf Cooperacioacuten sobre personas que residan legalmente mediante una poliacutetica de integracioacutenno discriminacioacuten y lucha contra el racismo y xenofobiaDe alguna forma se liga la suerte de los nacionales del Estado X (pensemos en la hipoacutetesis deMarruecos) que residen legalmente en territorio de un Estado de la UE a la buena disposicioacutende ese Estado en esta materia en otras palabras de modo injustificado y juriacutedicamenteinadmisible se dice que si Marruecos (sigue siendo una hipoacutetesis) coopera en readmisioacuten susnacionales que residen legalmente seraacuten bien tratados iquestQueacute pasariacutea pues si Marruecos nocooperara iquestSe restringiriacutean los derechos de los marroquiacutees que residen legalmente porejemplo en Espantildea iquestConoce el Consejo de la UE la obligacioacuten de eacutesta de respetar losderechos humanos de todos o desconoce esta obligacioacuten Quede claro que estamos ante unaobligacioacuten que recoge expresamente el Tratado de la UE en su art 6 (analizado en otraUnidad)Si los aspectos de la readmisioacuten se ligan con el trato a las personas que residan legalmente enrealidad no se piensa para nada con paraacutemetros de derechos humanos se piensa tan soacutelo conparaacutemetros de relaciones entre Estados y el trato a las personas (a los extranjeros en estecaso) se somete a los vaivenes e injusticias de esas relaciones entre Estados
Por otra parte se revelan en este documento las consecuencias econoacutemicas de la celebracioacutende acuerdos de readmisioacuten Seguacuten este texto la Comunidad Europea estaraacute dispuestacuando sea necesario a considerar la prestacioacuten de una asistencia adecuada para aplicar dichaclaacuteusulaEsta asistencia puede consistir en la cooperacioacuten mediante el enviacuteo de expertos en estamateria y tambieacuten mediante la entrega de cantidades econoacutemicas Hablamos de una asistenciadirecta e indirectaExiste sin embargo el peligro de una conexioacuten demasiado estrecha entre acuerdos o claacuteusulasde readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo la tentacioacuten de recortar los fondos destinados a lacooperacioacuten al desarrollo para los Estados que no admitan la readmisioacuten parece demasiadoclara y siempre estaacute latente
Finalmente el Consejo de la UE elabora una lista o cataacutelogo de los Estados con los cualespretende cooperar maacutes estrechamente en esta materia En la lista se incluye a AlbaniaChina la Repuacuteblica Federativa de Yugoslavia Marruecos Rusia Tuacutenez y Ucrania respecto aellos ldquouna mayor cooperacioacuten no soacutelo es deseable sino esencialrdquo A la lista suma tambieacutenLibia y el eterno candidato Turquiacutea Por tanto estamos ante 9 Estados con los cuales sepretende cooperar maacutes estrechamente
Todo ello ha cristalizado de momento en diversos mandatos de negociacioacuten para celebraracuerdos de readmisioacuten desde el antildeo 2000 se negocia con Marruecos Rusia y Pakistaacutendesde 2002 se negocia con Sri Lanka y con la Regioacuten Administrativa Especial de Macao secomienza a negociar en 2003 con Albania Argelia China Turquiacutea y Ucrania Se negociaademaacutes con el Merco Sur En el futuro comenzaraacuten nuevas negociacionesEl 27 de Noviembre de 2002 la UE firmaba con la Regioacuten Administrativa Autoacutenoma de HonkKong un acuerdo sobre la readmisioacuten de residentes no autorizados Examinaremos despueacuteseste importante acuerdo
D) LA COMISIOacuteN PROPUGNA UNA POLIacuteTICA COMUacuteN DE READMISIOacuteNVeamos ahora la posicioacuten de la Comisioacuten Esa posicioacuten se explicita sobre todo en el LibroVerde de Abril de 2002 y la Comunicacioacuten de Diciembre del mismo antildeoEl Libro Verde relativo a una Poliacutetica Comunitaria de Retorno de los Residentes Ilegales
12
(analizado criacuteticamente en la Unidad de Expulsiones Masivas) pretende la cooperacioacuten conlos Estados de origen y de traacutensito en materia de retorno y readmisioacuten Para que tenga eacutexito
12
De 10 de abril de 2002 es el COM (2002) 175 final
la poliacutetica de retorno ldquodepende de la existencia de una cooperacioacuten rentable con los paiacuteses deorigen o de traacutensitordquo (p 11) Ligamos ya de modo expreso e indudable el retorno a larentabilidad y aparece claramente la peligrosa conexioacuten que la UE estaacute comenzando a darentre represioacuten de la inmigracioacuten irregular y fondos de cooperacioacuten al desarrolloPrecisamente negociando algunos acuerdos de readmisioacuten siguiendo (como es su obligacioacuten)las directrices marcadas por el Consejo de la UE la Comisioacuten advierte ldquoComo los acuerdosde readmisioacuten redundan solamente en intereacutes de la Comunidad el eacutexito de su aplicacioacutendepende en gran medida del ldquoefecto palancardquo a disposicioacuten de la Comisioacutenrdquo Ese efectopalanca no es otra cosa que conectar los acuerdos o las claacuteusulas de readmisioacuten con otraspoliacuteticas comunitarias leacutease con la cooperacioacuten al desarrollo (p 25-26)Por otro lado la Comisioacuten propugna celebrar ademaacutes acuerdos de traacutensito con los tercerospaiacuteses dispuestos a colaborar
La Comisioacuten Europea en su Comunicacioacuten de 3 de Diciembre de 200213
tambieacuten insiste en lareadmisioacuten de los extranjeros y los apaacutetridas profundizando en las ideas ya expuestas enAbril de 2002 en el Libro Verde la Comisioacuten promete ademaacutes que los posibles acuerdossobre esta materia podriacutean ldquocentrarse en las disposiciones praacutecticas y administrativas y enotras modalidades de readmisioacuten y retorno Dichos acuerdos se negociaraacuten en el contextomaacutes amplio de aplicacioacuten del art13 incluidos sus elementos de desarrollo y otros aspectos deespecial importancia para los paiacuteses ACPrdquo (pp 25-26)
Siguiendo con la misma idea este documento indica que la Comisioacuten puede ofrecerasistencia teacutecnica y financiera para fomentar una mejor gestioacuten de los flujos migratoriosIncluso si los fondos aportados por la UE a los Estados ACP ldquopara la mejor gestioacuten de losflujos migratoriosrdquo no son lo suficientemente atractivos la Unioacuten deberiacutea ofrecer ldquootros tiposde incentivos complementariosrdquo
En general puede decirse que la CE tiene la intencioacuten de seguir introduciendo claacuteusulasestaacutendar de readmisioacuten en cuantos acuerdos internacionales celebre en el futuro sean deasociacioacuten de cooperacioacuten o de otro tipo En tal direccioacuten casi siempre se advierte que lasclaacuteusulas deben ser completadas con acuerdos de aplicacioacuten en los que bien sea parte laComunidad o bien sean partes sus Estados miembros individualmente considerados
13
COM (2002) 703 final Comunicacioacuten de la Comisioacuten al Consejo y al ParlamentoEuropeo Integracioacutende las cuestiones de migracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea con Paiacuteses Terceros
IV) LA PRAacuteCTICA CONVENCIONAL
Revisamos ahora la praacutectica convencional Hablaremos primero de la existente en los antildeos 90con Estados europeos Nos centraremos despueacutes en el acuerdo de Asociacioacuten de Cotonuacutefirmado por la Comunidad Europea y sus Estados miembros con 77 Estados de Aacutefrica el
Caribe y el Paciacutefico (Estados ACP)14
En un tercer momento analizaremos el acuerdocelebrado a finales de 2002 entre la Comunidad y la Regioacuten Autoacutenoma Especial de HongKong Finalmente nos centraremos en la claacuteusula de readmisioacuten del acuerdo de asociacioacutencon Chile Salvo algunos acuerdos que fueron celebrados hace pocos antildeos esta praacutecticaresulta pues tremendamente actual
La base juriacutedica de esta praacutectica convencional se halla en el art 63 3ordm b) del TCE seguacutenesta norma el Consejo de la UE debe adoptar en el plazo de cinco antildeos desde la entrada envigor del Tratado de Aacutemsterdam ldquomedidas sobre poliacutetica de inmigracioacuten enla inmigracioacuten yla residencia ilegales incluida la repatriacioacuten de residentes ilegalesrdquo
Pues bien aun cuando no se atribuyen directamente a la CE competencias para celebrartratados internacionales en esta materia dicha competencia puede deducirse impliacutecitamentede la norma citada
A)EL ACUERDO DE READMISIOacuteN DE 1991 ENTRE EL GRUPO SCHENGEN YPOLONIA
El 29 de Marzo de 1991 firmaban un acuerdo relativo a la readmisioacuten de personas ensituacioacuten irregular los Estados partes en el acuerdo de Schengen y Polonia
15
El acuerdo tienetodaviacutea alguacuten intereacutes sobre todo como precedente de los actuales negociados por la CEperderaacute todo su intereacutes a partir del momento en el cual Polonia sea miembro de pleno derechode la UE y sus nacionales vean reconocida tambieacuten plenamente su libertad de circulacioacuten y deresidencia como ciudadanos de la Unioacuten
Tres aspectos sobresalen del acuerdo La norma sobre d readmisioacuten de los nacionales elprocedimiento de readmisioacuten y la claacuteusula de compatibilidad
La norma sobre readmisioacuten (art 1) observa que el acuerdo se aplica solamente a losnacionales de los Estados partes obliga pues a su readmisioacuten si no satisfacen o han dejado desatisfacer los criterios exigidos por el Derecho Interno de un Estado parte Esta readmisioacutendebe hacerse ldquosin formalidadesrdquo
Ligando pues estrechamente nacionalidad y readmisioacuten el mismo acuerdo preveacute que (si laparte requerida para la readmisioacuten demuestra que esa persona no tiene su nacionalidad) laparte requirente debe readmitirlo en su territorio
El acuerdo establece un procedimiento muy raacutepido en su art 3
-La parte requerida estaacute obligada a responder en un plazo de 8 diacuteas a la solicitud dereadmisioacuten
-La misma parte estaacute obligada a hacerse cargo en el plazo de un mes de la persona cuyareadmisioacuten haya aceptado
Finalmente encontramos una claacuteusula de compatibilidad en la misma se indica que lasdisposiciones del acuerdo con Polonia no impediraacuten la aplicacioacuten de la Convencioacuten deGinebra de 1951 sobre el estatuto de los refugiados y su protocolo adicional firmado en
14 En ese grupo se halla asimismo Cuba pero no es parte en el Acuerdo de Asociacioacuten
15 Texto en BOE de 19 de Enero de 1993
Nueva York en 1967 ni la aplicacioacuten del Derecho Comunitario para todas las partes exceptopara Polonia ni la aplicacioacuten del acuerdo de Schengen entre los Estados del grupo Schengen
Estamos pues ante una claacuteusula que declara expresamente la compatibilidad de este acuerdocon otros textos juriacutedicos pero nada se afirma sobre queacute sucede si realmente existe unaincompatibilidad
Si el asunto de la compatibilidad se planteara estrictamente en el interior de la UE larespuesta no seriacutea dudosa Habriacutea de jugar obviamente la primaciacutea del Derecho de la UEsobre cualesquiera otras normas
B)LAS CLAacuteUSULAS DE READMISIOacuteN EN ACUERDOS CON ESTADOSEUROPEOS
16
La praacutectica convencional comunitaria en materia de acuerdos de readmisioacuten con anterioridada la entrada en vigor del Tratado de Aacutemsterdam ha sido especialmente abundanteEfectivamente a partir de la segunda mitad de los antildeos noventa y como consecuencia deposibilidad de llegada masiva de inmigrantes procedentes de la extinta Unioacuten Sovieacutetica y deotros Estados de Europa central y Oriental la Comunidad y sus Estados miembros celebraronun conjunto de acuerdos mixtos en los cuales se incluiacutea alguna claacuteusula relativa a laobligacioacuten de las partes de readmitir a aquellas personas que se encontrasen en sus respectivosterritorios de forma irregular Tambieacuten existe en los acuerdos de asociacioacuten celebrados conEstados europeosRespecto a los acuerdos generales celebrados con muchos Estados nacidos de la disolucioacuten dela URSS parece que la intencioacuten inicial de los Estados miembros de la UE era la de celebrartratados bilaterales de readmisioacuten con los Estados nacidos de la disolucioacuten de la UnioacutenSovieacutetica pero tales Estados se mostraron reacios y en la negociacioacuten decidioacute la introduccioacutende las claacuteusulas de readmisioacutenLas claacuteusulas se introducen en los acuerdos generales de cooperacioacuten entre la Comunidad ysus Estados miembros y las Repuacuteblicas nacidas de la disolucioacuten de la URSS Al ser acuerdosgenerales estos tratados diversas materias Por otro lado se celebraron como acuerdosmixtos o sea acuerdos en los que son partes simultaacuteneamente la CE y sus Estados miembros Podemos ahora recordar como ejemplo el Acuerdo de colaboracioacuten y cooperacioacuten suscrito e21 de junio de 1996 entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros por una partey la Repuacuteblica de Uzbekistaacuten por otra hecho en Florencia dispone en su artiacuteculo 72
La Repuacuteblica de Uzbekistaacuten accede a readmitir cualquiera de sus nacionales ilegalmentepresente en el territorio de un Estado miembro a peticioacuten de este uacuteltimo y sin mayoresformalidades y los Estados miembros acceden a readmitir a cualquiera de sus nacionales talcomo se definen a los fines comunitarios ilegalmente presente en el territorio de la Repuacuteblicade Uzbekistaacuten a peticioacuten de esta uacuteltima y sin mayores formalidades
La Repuacuteblica de Uzbekistaacuten conviene en celebrar acuerdos bilaterales con los Estadosmiembros que asiacute lo soliciten con el objeto de regular las obligaciones especiacuteficas dereadmisioacuten que contemple la obligacioacuten de readmisioacuten de nacionales de otros paiacuteses y depersonas apaacutetridas que lleguen al territorio de dicho Estado miembro procedentes de laRepuacuteblica de Uzbekistaacuten o que hayan llegado al territorio de la Repuacuteblica de Uzbekistaacutenprocedentes de dicho Estado miembro
17
16 En este punto sigo la comunicacioacuten presentada por Joan David JANER TORRENS al
Congreso Internacional sobre Derechos Humanos celebrado en Zaragoza en 2000
titulado ldquoPoliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenrdquo el texto puedeverse en httpwwwunizaresderechos_humanosDOCUJORZJDJanerdoc17
BOE de 21 de Agosto de 1999 Ver asimismo entre otros el Acuerdo de colaboracioacuten y cooperacioacuten entrelas Comunidades Europeas y sus Estados miembros por una parte y Georgia por otra hecho en Luxemburgo el22 de abril de 1996 (artiacuteculo 75) BOE de 20 de Agosto de 1 999 Por el contrario en otros acuerdos conantiguas repuacuteblicas sovieacuteticas no se hace ninguacuten tipo de referencia a las claacuteusulas de readmisioacuten asiacute sucede por
Este acuerdo al igual que los otros acuerdos celebrados con las antiguas repuacuteblicas sovieacuteticasconfigura la readmisioacuten como un elemento maacutes de colaboracioacuten entre las partes contratantesy de ahiacute la ausencia de una regulacioacuten detallada de esta materia El acuerdo preveacute unaobligacioacuten muy concreta de las partes contratantes de readmitir sin ninguna otra formalidadque no sea la simple peticioacuten a los respectivos nacionales que se encuentren de forma ilegalen el territorio de la otra parte contratanteAsimismo este acuerdo preveacute la posibilidad de que se celebren acuerdos bilaterales dereadmisioacuten entre la Repuacuteblica de Uzbekistaacuten y los distintos Estados miembros de la UnioacutenEl objeto de estos acuerdos bilaterales seraacute concretar las distintas materias relacionadas conla obligacioacuten de readmisioacuten no soacutelo de los nacionales sino tambieacuten de los nacionales de otrosEstados o de los apaacutetridas que lleguen al territorio de otra parte contratante a partir de suterritorio nacional Al formular asiacute los acuerdos bilaterales futuros estamos ante una normaque enuncia un pactum de contrahendoPor tanto en claacuteusulas como la recogida en el texto encontramos la conjugacioacuten de la teacutecnicaconvencional multilateral con la bilateral Ello sucederaacute igualmente en el Acuerdo deAsociacioacuten con los Estados ACP que analizamos despueacutesJunto a las claacuteusulas de readmisioacuten contenidas en estos acuerdos de colaboracioacuten ycooperacioacuten cabe aludir tambieacuten a la regulacioacuten de esta materia contenida en los diferentesacuerdos de asociacioacuten (los Acuerdos europeos de asociacioacuten) celebrados entre laComunidad y sus Estados miembros y diversos Estados de Europa central y oriental a traveacutesde los cuales se da un tratamiento privilegiado a estos Estados con el objetivo de facilitar sufutura adhesioacuten a la UnioacutenLa cuestioacuten de la inmigracioacuten ilegal se configura como un elemento de especial relevanciasobre todo para los Estados miembros de la Unioacuten Por eso se valen todas las posibilidadesque poseen para insertar las claacuteusulas de readmisioacutenComo ejemplo podemos tomar el art 1021 del Acuerdo europeo de 12 de junio de 1995 porel que se crea una asociacioacuten entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros por
una parte y la Repuacuteblica de Lituania por otra18
el cual dispone que() dentro del aacutembito de sus respectivas atribuciones y competencias las Partes estableceraacutenuna cooperacioacuten destinada a prevenir las siguientes actividades ilegales () la inmigracioacutenilegal y la presencia ilegal de sus nacionales en e territorio de la otra Parte teniendo encuenta los principios y practicas de readmisioacutenrdquoEste tipo de claacuteusulas son frecuentes en los acuerdos de asociacioacuten con los otros dos Estadosbaacutelticos y con Eslovenia
Del anaacutelisis de este precepto se observa que a diferencia de los acuerdos celebrados con lasantiguas repuacuteblicas sovieacuteticas no se hace ninguna referencia expresa a la celebracioacuten defuturos acuerdos de readmisioacuten entre las partes sino que uacutenicamente se alude alestablecimiento de formas de cooperacioacuten destinadas a prevenir la inmigracioacuten ilegal elloincluye la adopcioacuten de medidas relativas a la readmisioacuten de personas que se encuentren demodo irregular en el territorio de las partes en el acuerdo
ejemplo en el Acuerdo de colaboracioacuteny cooperacioacuten entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembrospor una parte y Ucrania por otra de 14 de junio de 1994 BOE nbull 110 de 8 de mayo de 1998 por eso la UEestaacute tan interesada actualmente en celebrar con Ucrania un Acuerdo de este tipo
18 BOE de 11 de Marzo de 1998
C)EL ACUERDO DE ASOCIACIOacuteN CON LOS ESTADOS ACP
La poliacutetica de readmisioacuten y retorno de inmigrantes es seguida individualmente por algunosEstados europeos sobre todo Alemania con sus vecinos del Este y tambieacuten parece ser lapoliacutetica defendida actualmente por el Gobierno espantildeol Pero se ha producido en esta materiauna multilateralizacioacuten cuyo texto maacutes importante analizamos ahora
a) Panoraacutemica del Acuerdo de Asociacioacuten
El 23 de Junio de 2000 se firmaba en Cotonuacute (Beniacuten) el Acuerdo de Asociacioacuten entre 77Estados de Aacutefrica Caribe y Paciacutefico por un lado (los Estados ACP19) y la ComunidadEuropea y sus 15 Estados miembros por el otro
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El acuerdo se celebra por un periacuteodo de 20antildeos y tiene como fines el acelerar el desarrollo econoacutemico cultural y social de los EstadosACP el contribuir a la paz y a la seguridad y el propiciar un clima poliacutetico estable ydemocraacutetico (art 1)
En realidad el acuerdo es continuacioacuten de las llamadas cuatro Convenciones de Lomeacute queestablecieron en el pasado unas relaciones entre los Estados miembros de la ComunidadEuropea la misma Comunidad por un lado y los Estados de Aacutefrica el Caribe y el PaciacuteficoEstamos pues ante uno de los llamados acuerdos mixtos Algunos de los aspectos de la IVConvencioacuten de Lomeacute han sido analizados antes al examinar la claacuteusula ldquoDemocracia yDerechos Humanosrdquo
En el acuerdo de asociacioacuten firmado en Cotonuacute las materias comerciales se diferencian conclaridad de otras cuestiones Se parte desde luego de la idea del desarrollo sostenible(incluyendo los aspectos ambientales) de la democracia de los derechos humanos
Seguacuten su art 1 la asociacioacuten se centraraacute en el objetivo de reduccioacuten y a largo plazo deerradicacioacuten de la pobreza La misma norma indica que se realiza un enfoque integrado deldesarrollo teniendo presentes simultaacuteneamente los componentes poliacuteticos econoacutemicossociales culturales y ambientales del desarrollo
El Tiacutetulo II de la Parte Primera se denomina La Dimensioacuten Poliacutetica (arts 8-13) En ese Tiacutetulose establece el diaacutelogo poliacutetico se fijan asimismo los llamados elementos esenciales se hablade las poliacuteticas a favor de la paz la prevencioacuten y la resolucioacuten de conflictos y se pretendeestablecer la coherencia entre las poliacuteticas de la CE y el acuerdo de asociacioacuten
b)La readmisioacuten de los nacionales de las partes en la Convencioacuten de Cotonuacute
iquestQueacute nos dice este Acuerdo sobre inmigracioacuten Su ampliacutesimo art 13 resulta muy interesantese trata de una claacuteusula de readmisioacuten que es fruto de un arduo compromiso entre el modelode 1999 y los acuerdos bilaterales entre Estados
Ademaacutes habraacute que recordar la existencia de una Declaracioacuten de la Comisioacuten y del Consejo dela Unioacuten Europea la Declaracioacuten II inserta en el Acta Final de la Conferencia de Cotonuacute Ala hora de interpretar y de aplicar un tratado casi siempre se afirma que el Acta Final de la
19 Actualmente el nuacutemero de Estados ACP es de 78 pues se ha sumado CUBA pero no
firmoacute la Convencioacuten de Cotonou20 Consultar Guy FEUER Un nouveau paradigme pour les relations entre
lacuteUnion Europeacuteenne et les Eacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin2000 Revue Geneacuterale de Droit International Public 2002 pp 269 y ss
conferencia forma parte del mismo La Declaracioacuten afecta al paacuterrafo 5ordm de este art 13 Enrealidad la citada Declaracioacuten sentildeala que lo dispuesto en ese paacuterrafo ldquono prejuzgaraacute ladivisioacuten interna de poderes entre la Comunidad y sus Estados miembros por lo que se refiere ala celebracioacuten de acuerdos de readmisioacutenrdquo
En el art 13 encontramos algunos paacuterrafos que constituyen derecho blando (soft law eningleacutes) o sea que precisan desarrollo pero encontramos asimismo otros paacuterrafos queconstituyen derecho duro (hard law en ingleacutes) Entre las normas de derecho duroencontraremos a su vez aquellas que tienen efecto directo o sea que no precisan ninguacutendesarrollo para su ejecucioacuten o aplicacioacuten
Diferenciaremos pues las tres situaciones Normas de derecho blando normas de derechoduro pero sin efecto directo y normas de derecho duro con efecto directo
Claramente constituyen normas de derecho blando por ejemplo sus paacuterrafos 1 y 4 y elapartado a) del paacuterrafo 5
El primero de ellos afirma ldquoLa cuestioacuten de la inmigracioacuten seraacute objeto de un diaacutelogoprofundo en el marco de la asociacioacuten ACP-UErdquo Estamos ante una simple declaracioacuten debuenas intenciones poliacuteticas esas buenas intenciones se dejan para un futuro indeterminado
El mismo paacuterrafo 1 del art 13 recuerda que las partes estaacuten obligadas a respetar el DerechoInternacional de los Derechos Humanos y especialmente las normas que prohiacuteben ladiscriminacioacuten basada en el origen el sexo la raza la lengua y la religioacuten La norma generalque prohiacutebe la discriminacioacuten existe sin duda hoy tanto en el Derecho Internacional escrito
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como en la costumbre internacional
A su vez el paacuterrafo 4 del art 13 del Acuerdo de Cotonuacute con ese mismo contenido de derechoblando conecta inmigracioacuten y desarrollo con las siguientes observaciones
1ordf ldquoLas Partes consideran que las estrategias destinadas a reducir la pobreza a mejorar lascondiciones de vida y trabajo a crear empleos y a desarrollar la formacioacuten contribuyen alargo plazo a normalizar los flujos migratoriosrdquo Estamos ante una constatacioacuten de lasituacioacuten actual ante algo tan evidente que contribuye en gran medida a explicar lasmigraciones masivas
2ordf ldquoLas Partes tendraacuten en cuenta en el marco de las estrategias de desarrollo y laprogramacioacuten nacional y regional las dificultades estructurales vinculadas a los fenoacutemenosmigratorios con el fin de apoyar el desarrollo econoacutemico y social de las regiones de origen delos emigrantes y reducir la pobrezardquo De nuevo estamos ante una constatacioacuten evidente peroahora cargada de buenas intenciones las estrategias intentaraacuten el desarrollo econoacutemico yreducir la pobreza
3ordf ldquoLa Comunidad apoyaraacute en el marco de los programas de cooperacioacuten nacional y regionalla formacioacuten de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de origen en otro paiacutes ACP oen un Estado miembro de la Unioacuten Europeardquo Aunque es asimismo una norma que mira alfuturo y en tal sentido constituye derecho blando se concreta ya el campo de actuacioacuten laformacioacuten de nacionales de Estados del Sur
Asimismo tiene este caraacutecter blando el art 5 en su paacuterrafo a) que nos dice ldquoEl Consejo deMinistros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadas a lainmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de una poliacutetica
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Positivada en diversos tratados internacionales como la Carta de las NacionesUnidas art 55 los Pactos Internacionales de Derechos Humanos las ConvencionesEuropea y Americana de DH etc
de prevencioacutenrdquo Ese ldquocuando procedardquo deja a este oacutergano de la asociacioacuten (el Consejo deMinistros) la tarea de establecer medidas de prevencioacuten
El paacuterrafo 2 de este art 13 avanza un paso maacutes y ya puede ser considerado como derechoduro pero no es una norma que tenga efecto directo ideacutentica consideracioacuten cabe aplicar alapartado b) del paacuterrafo 5
Dice este paacuterrafo 2 que las partes ldquoconvienen en considerar que una asociacioacuten implica porlo que se refiere a la emigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses queresidan legalmente en sus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivoofrecerles derechos y obligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la nodiscriminacioacuten en la vida econoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra elracismo y la xenofobiardquo
Encontramos en la norma citada la equidad o el trato equitativo como criterio juriacutedico aaplicar a los nacionales de los Estados del Sur que residan legalmente Todo ello resulta muyloable a primera vista pero no queda claro por queacute razoacuten se habla ahora de trato equitativo ode ofrecer a los inmigrantes derechos y obligaciones ldquocomparables a los de sus ciudadanosrdquo yno se habla de respeto de los derechos humanos de los inmigrantes
En realidad en esta materia nos hallamos ante el choque de dos loacutegicas la intraestatal ointerna y la internacional El choque de ambas loacutegicas provoca perplejidad Si todos losEstados deben respetar sus compromisos internacionales en tal materia (loacutegica internacionalestablecida en el paacuterrafo 1) iquestpor queacute se cambia ahora de loacutegica se dejan las cuestiones deltrato a cada una de las partes y se les permite que disentildeen realicen y controlen esa llamadaldquopoliacutetica de integracioacutenrdquo
Ademaacutes surge la eterna duda iquestNo se les debe dar tambieacuten un trato equitativo a los queresiden de un modo irregular Si las partes se hubieran situado en el terreno preciso de losDH desde luego los Estados seguiriacutean disponiendo de su competencia para expulsar a losextranjeros pero no de cualquier forma sino respetando siempre sus DH residan regular oirregularmente
Por otro lado el paacuterrafo 5 apartado b) sentildeala ldquoLas Partes convienen en particular engarantizar que los derechos y la dignidad de las personas se respeten en todo procedimientoiniciado para conseguir el retorno de los inmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A esterespecto las autoridades interesadas concederaacuten las facilidades administrativas necesariaspara el retornordquoSi partimos del criterio central de los DH que todos los Estados deben respetar iquestno resultainuacutetil este paacuterrafo Todos los Estados estaacuten obligados a respetar los DH de todas laspersonas en los procedimientos de retorno o en otros procedimientos
En tercer lugar nos encontramos con normas de derecho duro y con efecto directo Son lospaacuterrafos 3 y 5 c) i)
El paacuterrafo 3 presenta bastante intereacutes dice ldquoCada Estado miembro concederaacute a lostrabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzan legalmente una actividad en su territorioun trato caracterizado por la ausencia de toda discriminacioacuten basada en la nacionalidad conrelacioacuten a sus propios nacionales en lo referente a condiciones de trabajo remuneracioacuten ydespido Cada Estado ACP por su parte concederaacute a este respecto un trato no discriminatoriocomparable a los trabajadores nacionales de los Estados miembrosrdquoDesde luego ese trato no discriminatorio se concede uacutenicamente a los trabajadores que ejerzanlegalmente una actividad no a los que se hallen irregularmente El efecto directo puedehallarse en la exigencia de la no discriminacioacuten en aspectos tan concretos como condicionesde trabajo remuneracioacuten y despido
Otra vez surge la pregunta de si los trabajadores que residen irregularmente en territorio de unEstado pueden ser discriminados en las condiciones de trabajo en la remuneracioacuten y en eldespido si se interpreta correctamente la norma transcrita asiacute se deduce Entoncesacudiendo a los DH iquestrespetan tales Derechos los Estados europeos de acogida o los DHsirven tan soacutelo de pantalla de actuacioacuten en ciertos casos y no se aplican a otros casos
La norma que nos ofrece mayor intereacutes que desde luego tiene efecto directo se halla enel art 5 c) i) contiene una claacuteusula estaacutendar de readmisioacuten y dice
rdquo Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nordm 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivasrdquo
Esta norma exige pues la readmisioacuten entre nacionales de las partes que residan ilegalmente enterritorio de otra parte esa readmisioacuten debe aceptarse ldquoa peticioacuten de una de las partes y sinmediar maacutes traacutemitesrdquo Y no olvidemos que se entiende por partes la Comunidad sus Estadosmiembros y cada uno de los Estados ACP
iquestSignifica el art 13 del Acuerdo de Cotonuacute que los Estados de la UE y los Estados ACP sehallan en pie de igualdad en materia de inmigracioacuten En la teoriacutea juriacutedica asiacute parece en larealidad esa igualdad formal no existe puesto que la inmigracioacuten se produce en estosmomentos de Sur a Norte y no al reveacutes
c) La readmisioacuten de los extranjeros y de los apaacutetridas
iquestQueacute sucede con el art 13 paacuterrafo 5 c) ii) Que tampoco tiene efecto directo pero completala norma anterior Porque en eacutel se preveacute lo siguiente
ldquoii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retornordquo
Esta uacuteltima norma sin duda es un pactum de contrahendo En virtud de la misma en unfuturo no muy lejano se podraacuten concluir acuerdos bilaterales con los Estados ACP sobre lareadmisioacuten y el retorno de nacionales Se pretende pues asegurar la readmisioacuten y el retornopor una doble viacutea La multilateral y la bilateral Pero lo maacutes novedoso de esta norma es queademaacutes preveacute que los Estados ACP tambieacuten admitan a los nacionales de otros Estados eincluso a los apaacutetridas
Podemos afirmar por tanto que los Estados ACP (que reciben importantes fondoseconoacutemicos de la UE) estaraacuten condicionados por el Acuerdo de Cotonou y por los acuerdosbilaterales que se celebren en el futuro Y nada hace pensar que la UE no condicione laconcesioacuten de fondos a esos Estados al control que hagan de la inmigracioacuten hacia la UnioacutenEuropea Es posible incluso que se establezca alguacuten tipo de automatismo entre ambascuestiones El Estado que readmite recibe maacutes fondos de la UE el Estado que no readmiteve mermados sus fondos de la UE Dicho automatismo seguramente no se estableceraacute en lanorma (al menos de momento seriacutea muy descarado y ciacutenico) pero puede establecerse en loshechos en la aplicacioacuten de la norma
Si ello sucede 77 Estados del Sur de donde proceden actualmente muchos miles deinmigrantes ademaacutes de sufrir el subdesarrollo deberaacuten convertirse en policiacuteas (iquesto tal vezdebieacuteramos decir en carceleros) de su poblacioacuten impidiendo la libre circulacioacuten de laspersonas
Pues bien esa perspectiva de la aplicacioacuten del Acuerdo de Cotonuacute en materia de inmigracioacutenya se baraja constantemente en la actualidad Ello sucede incluso cuando en estos momentosel Acuerdo analizado no ha entrado en vigor
Y en dicha perspectiva la Comunicacioacuten de la Comisioacuten Europea de Diciembre de 2002(antes citada) sentildeala que para el periacuteodo 2000-2006 y para efectos de readmisioacuten la UEdispone de unos recursos financieros programados con cargo a la ayuda exterior vinculadoscon la cuestioacuten migratoria de 934468288 euros (p 52) iquestNo se detraeraacuten esos fondos de losque la UE dedica ahora a la cooperacioacuten al desarrollo De momento resulta curioso saberque el 13acute7 procede del Fondo Europeo de Desarrollo
C) EL ACUERDO DE READMISIOacuteN FIRMADO CON LA REGIOacuteNADMINISTRATIVA ESPECIAL DE HONG KONG
Como sentildealaba antes el 27 de Noviembre de 2002 firmaban la CE y la Regioacuten AdministrativaEspecial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China (en adelante Hong Kong) un acuerdosobre readmisioacuten de residentes ilegales
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Es el primer acuerdo de readmisioacuten firmado por laComunidad Europea sin duda a eacutel seguiraacuten otros que se estaacuten negociando desde hace tiempo
Estamos pues ante un acuerdo puramente comunitario no ante un acuerdo mixto De estaforma se aplican el art 63 3ordm b) y el art 300 del TCE Seguacuten esas normas el Consejodecidiraacute por unanimidad tras consultar al Parlamento Europeo
Las negociaciones habiacutean comenzado antildeo y medio antes los Estados miembros fueronregularmente consultados en todas las etapas de las mismas
22 El Acuerdo consta de 21 artiacuteculos 6 Anexos y tres declaraciones conjuntas en la
primera de dichas declaraciones las partes toman nota de queacute se entiende porautorizacioacuten de residencia en el derecho de Hong Kong
En su Informe de 7 de Noviembre de 200223
el Parlamento Europeo se queja de que no hayasido informado durante las negociaciones y deba emitir su dictamen sobre un acuerdo yarubricado por los plenipotenciarios se queja pues de que no se haya cumplido el art 97 delReglamento del Parlamento Europeo que obliga a la Comisioacuten Europea y al Consejo de la UEa informar al oacutergano parlamentario sobre el desarrollo de las negociaciones La queja estaacutefundamentada porque una vez firmado el acuerdo no seraacute posible presentar enmiendas almismo ni a los protocolos anexos si los hubiere
El preaacutembulo del acuerdo se refiere al Reglamento (CE) del Consejo 5392001 sobre visadosque exime a los titulares de un pasaporte de Hong Kong de la obligacioacuten de tener un visadopara entrar en territorio de los Estados miembros de la UE para estancias de una duracioacuteninferior a tres meses En realidad la firma del acuerdo con Hong Kong se vioacute facilitada tantopor el reducido nuacutemero de inmigrantes irregulares que puede originar como por la concesioacutende la supresioacuten del requisito del visado para los ciudadanos de esa Regioacuten AdministrativaEspecial
Desde luego en otros acuerdos que se estaacuten negociando la CE no parece que vaya a concederla exencioacuten de visado los casos de Sri Lanka y Pakistaacuten Estados con los cuales se negocianacuerdos de readmisioacuten seguramente no permiten actuar del mismo modo que con HongKong
Tambieacuten sentildeala el preaacutembulo que este acuerdo no se aplica a Dinamarca A ella se antildeade unaDeclaracioacuten en la que se observa que en el futuro Dinamarca y Hong Kong celebraraacuten unacuerdo en las mismas condiciones que el ahora estudiado
Por otro lado se crea un Comiteacute de Readmisioacuten formado por representantes de las partes (elart 17 regula su formacioacuten y sus competencias) la Comunidad estaraacute representada por laComisioacuten asistida por los expertos nombrados por los Estados miembros
Los aspectos baacutesicos planteados por el Acuerdo con Hong Kong podemos resumirlos encuatro La reciprocidad en la readmisioacuten el procedimiento de readmisioacuten la proteccioacuten de losdatos de caraacutecter personal y la posibilidad de protocolos complementarios y acuerdosbilaterales
a)La reciprocidad en la readmisioacuten
La reciprocidad en la readmisioacuten aparece sobre todo en los arts 2 a 5 del Acuerdo En lateoriacutea juriacutedica estamos ante una reciprocidad milimeacutetrica total Primero se regulan lasobligaciones de Hong Kong despueacutes las de la Comunidad Europea
Respecto a Hong Kong se habla de readmisioacuten de residentes permanentes en ese territoriochino y de la readmisioacuten de personas dependientes de otra jurisdiccioacuten Desde luego no sehabla de nacionales hongkoneses porque Hong Kong al no ser un Estado no atribuyeninguna nacionalidad en todo caso se puede adquirir la nacionalidad china
Seguacuten el texto del art 1 Hong Kong readmitiraacute en su territorio a los residentes permanentesy a los antiguos residentes permanentes que no cumplan o hayan dejado de cumplir losrequisitos de entrada estancia o residencia vigentes en el territorio de un Estado de la UE
Esa readmisioacuten se produce a peticioacuten de un Estado miembro de la UE y siguiendo elprocedimiento previsto en el mismo Acuerdo Esa obligacioacuten de readmisioacuten exige ademaacutes ala Regioacuten Administrativa Especial china la expedicioacuten sin demora de un documento de viaje nnecesario para el retorno
23 A5-03812002 pp 7-8 sobre todo Era Ponente Graham R WATSON
La Regioacuten Administrativa Especial tambieacuten se compromete a readmitir a personas sujetas aotra jurisdiccioacuten en dos situaciones
-Que en el momento de su entrada en territorio de un Estado de la UE estuvieran en posesioacutende un visado o de una autorizacioacuten de residencia vaacutelidos expedidos por Hong Kong o
-Que entren ilegalmente en territorio de un Estado de la Unioacuten llegando directamente desdeterritorio de Hong Kong Desde luego esta condicioacuten no se aplica si llegada directa se debe aun simple traacutensito por el aeropuerto internacional de esa Regioacuten china
La reciprocidad obliga asimismo a los Estados miembros de la UE (siempre con la excepcioacutende Dinamarca) Estos deben readmitir a sus nacionales y antiguos nacionales si no cumplen ohan dejado de cumplir los requisitos de entrada estancia o residencia vigentes en Hong KongTambieacuten el Estado miembro debe expedir sin demora el documento de viaje necesario para elretorno de esa persona
Tambieacuten aquiacute habla el art 5 de la readmisioacuten de personas sujetas a otra jurisdiccioacuten en lasdos hipoacutetesis mencionadas para la Regioacuten china Estar en posesioacuten de un visado o de unaautorizacioacuten de residencia vaacutelidos expedidos por el Estado miembro o haber entradoilegalmente en territorio hongkoneacutes llegando directamente del territorio del Estado miembroDesde luego esta segunda posibilidad tampoco juega cuando esa persona efectuoacute un traacutensitopor un aeropuerto internacional de un Estado de la UE
En general la lectura de estas normas da idea de una reciprocidad admisible no resulta tanformal como en el caso de los Estados ACP donde casi los uacutenicos que pueden hallarseirregularmente son sus nacionales no los nacionales de los Estados miembros de la UE
b)El procedimiento de readmisioacuten
El procedimiento de readmisioacuten ocupa los arts 6 al 11 ambos incluidos Por regla generaldicho procedimiento requiere la presentacioacuten de una solicitud formal por el requirente a laparte requerida Como excepcioacuten esa solicitud puede ser sustituida por una simplecomunicacioacuten escrita si la persona a la que afecta el procedimiento tiene un documento deviaje o de residencia vaacutelidos o si tal persona desea retornar voluntariamente en este sentidopues el procedimiento permite alguna flexibilidad
La solicitud de readmisioacuten resulta maacutes formal maacutes compleja porque en ella deben hallarselos datos personales de la persona afectada (incluido el dato del uacuteltimo lugar de residencia)copias de los documentos que prueben la nacionalidad de esa persona o den indiciosrazonables de dicha nacionalidad e informacioacuten sobre cualquier medida de proteccioacuten o deseguridad que pueda resultar necesaria en el traslado
En ocasiones resulta difiacutecil probar la nacionalidad o la residencia permanentes de unapersona ello suele hacerse documentalmente mediante pasaportes documentos de identidadcartillas militares etc Si no existen pruebas concretas de nacionalidad se puede llegar apresunciones de la misma
Otro aspecto importante en el procedimiento son los plazos Existe un plazo maacuteximo de unantildeo para que se presente la solicitud de readmisioacuten el plazo comienza a correr desde elmomento en que las autoridades de una de las partes tengan conocimiento de la situacioacutenirregular de una persona
Presentada una solicitud de readmisioacuten la parte requerida tiene un plazo razonable que enninguacuten caso deberaacute ser superior a un mes
Si la solicitud debe probarse la denegacioacuten de la readmisioacuten tambieacuten debe fundamentarse Sitranscurre el plazo de un mes sin respuesta el traslado se considera aprobado entonces elinteresado debe ser trasladado en un plazo maacuteximo de tres meses
Antes del traslado deben acordarse la fecha el punto de paso de la frontera y los eventualesescoltas El traslado puede hacerse por cualquier medio sobre todo aeacutereo puede recurrirse(dice el art 11 2ordm) a vuelos regulares y vuelos chaacuterter
c)La proteccioacuten de los datos de caraacutecter personal
Para los efectos de los DH este aspecto resulta crucial su regulacioacuten aparece en los arts 15-16 del Acuerdo
Ha de tenerse presente que la solicitud de readmisioacuten ndashAnexo5- solicita datos como el sexodescripcioacuten fiacutesica (talla sentildeales distintivas etc) alias (nombres apodos) estado de salud eldquoindicacioacuten de peligrosidad particular de la persona (por ejemplo presuncioacuten de delito gravecomportamiento agresivo)
De alguna forma pues se estaacute ya equiparando a quien reside irregularmente a un delincuentetanto es asiacute que no se respeta su presuncioacuten de inocencia pues se comunican presunciones dedelitos graves (no delitos cometidos y probados)
El procesamiento de los datos personales se somete a las respectivas normativas internas enel caso de la CE se somete en concreto a lo que diga la Directiva 9546CE del ParlamentoEuropeo y del Consejo
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El Acuerdo contiene ademaacutes algunos principios sobre la materia Destacan los siguientes
-El tratamiento se realizaraacute de forma leal y liacutecita
-Soacutelo se recaban para la readmisioacuten no para otras finalidades
-Los datos deben ser adecuados pertinentes y proporcionados a los fines perseguidos
-Soacutelo podraacuten comunicarse a las autoridades competentes etc
-Deben ser exactos y actualizados
Ciertamente el tema de los datos resulta difiacutecil de regular el desconocimiento de los mismospor la persona sometida al procedimiento de readmisioacuten resultaraacute un verdadero problema a lahora de defender sus derechos
d)La posibilidad de protocolos complementarios y acuerdos bilaterales
El Acuerdo permite asimismo la celebracioacuten de protocolos complementarios y acuerdosbilaterales Cabe diferenciar ambas figuras
Efectivamente el art18 preveacute la celebracioacuten de protocolos complementarios de aplicacioacutenentre Hong Kong y un Estado miembro tales protocolos versaraacuten sobre la designacioacuten de lasautoridades competentes los puntos de paso fronterizo y las condiciones aplicables al traacutensitocon escolta tambieacuten pueden enumerar medios y documentos distintos a los previstos en elAcuerdo
Estaacute asimismo prevista la celebracioacuten de acuerdos bilaterales La Declaracioacuten conjuntarelativa a Dinamarca advierte que el Acuerdo no se aplica a este Estado miembro de la UE
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DOCE L 281 23-11-1995 p 31
pero este Estado y Hong Kong deben celebrar ldquoun acuerdo de readmisioacuten en las mismascondiciones del presente Acuerdordquo
La Declaracioacuten conjunta relativa a Islandia y Noruega preveacute la misma solucioacuten para ambosEstados que no son miembros de la CE pero mantienen estrechas relaciones con ella En talsentido no debe olvidarse que Islandia y Noruega participan en el denominado ldquoacervoSchengenrdquo
El Acuerdo regula incluso la posible incompatibilidad entre los acuerdos bilaterales y eacutelmismo en tal caso las normas del Acuerdo tendraacuten prioridad sobre otros tratadosinternacionales
E)LA CLAacuteUSULA DE READMISIOacuteN DEL ACUERDO DE ASOCIACIOacuteN CONCHILE
En Diciembre de 2002 se firmaba el acuerdo por el que se establece una asociacioacuten entre laComunidad Europea y sus Estados miembros por una parte y la Repuacuteblica de Chile porotra
25 Mediante eacutel se establece ldquouna asociacioacuten poliacutetica y econoacutemica entre las partes basada
en la reciprocidad el intereacutes comuacuten y la profundizacioacuten de sus relaciones en todos los aacutembitosde su aplicacioacutenrdquo (art 2)
La Parte tercera dedicada a la cooperacioacuten incluye la cooperacioacuten econoacutemica cienciatecnologiacutea y sociedad de la informacioacuten cultura educacioacuten y sector audiovisualadministracioacuten puacuteblica y cooperacioacuten interinstitucional cooperacioacuten en materia social y otrosaacutembitos de cooperacioacuten
En este uacuteltimo epiacutegrafe se situacutea la cooperacioacuten en materia de inmigracioacuten ilegal regulada porel art 46 Se establece juntamente con la cooperacioacuten en materia de drogas y lucha contra elcrimen organizado (art 47) Demasiadas veces se unen la inmigracioacuten su irregularidad oilegalidad el traacutefico de drogas y la lucha contra el crimen organizado los redactores denormas que abordan o regulan estas materias conjuntamente tal vez parecen demostrar undeseo (que acaso sea inconsciente) de criminalizar la inmigracioacuten Si la hipoacutetesis apuntada seconfirma no debemos olvidar que de una criminalizacioacuten de la inmigracioacuten a la justificacioacutende la xenofobia no media maacutes que un paso muy pequentildeo
Vayamos ahora al derecho positivo seguacuten este acuerdo Dice el art 46 1ordm que la Comunidady Chile acuerdan cooperar para prevenir y controlar la inmigracioacuten ilegal Desde estaperspectiva se regula la readmisioacuten
-Chile acuerda readmitir a sus nacionales que se encuentren ilegalmente en territorio de unEstado miembro de la UE esa readmisioacuten se produciraacute ldquoa peticioacuten de este uacuteltimo y sin maacutesformalidadesrdquo
-Los Estados miembros acuerdan readmitir a sus nacionales en iguales condiciones Ilegalidaden la estancia peticioacuten de Chile y sin maacutes formalidades
Estamos pues ante una claacuteusula que solamente sirve en cuanto a la readmisioacuten de nacionalesrespectivos
El art 46 tambieacuten exigen a las partes que proporcionen a sus nacionales documentos deidentidad apropiados
25 Texto en DOCE L 352 30-12-2002 p 3
Esta claacuteusula sin duda resulta inicial por eso su paacuterrafo 3ordm indica que las partes puedencelebrar en el futuro acuerdos de readmisioacuten que incluyan ldquouna obligacioacuten de readmisioacuten denacionales de otros paiacuteses y de apaacutetridasrdquo Por tanto en el futuro seraacute la Comunidad laque celebre con Chile estos acuerdos complementarios de readmisioacuten
Mientras no se celebren esos acuerdos complementarios entre Chile y la Comunidad Chilepuede celebrar acuerdos bilaterales con cada Estado miembro para regular las obligacionesespeciacuteficas de readmisioacuten ldquoincluida la obligacioacuten de readmisioacuten de nacionales de otros paiacutesesy de apaacutetridasrdquo
Tambieacuten conviene resaltar que el Consejo de Asociacioacuten (establecido como oacutergano deaplicacioacuten y de seguimiento del acuerdo) examinaraacute otros esfuerzos conjuntos en esta materia
Posiblemente la inmigracioacuten entre Chile y la UE no sea demasiado amplia pero esta claacuteusulada idea de hasta queacute punto la Unioacuten mantiene una poliacutetica convencional seguacuten la cual todoslos tratados o acuerdos que celebra tienen su correspondiente claacuteusula de readmisioacuten
V)REFERENCIA A LA PRAacuteCTICA ESPANtildeOLA EN TRATADOS DE READMISIOacuteN
Junto a los tratados en los que es parte la CE podemos examinar la praacutectica espantildeola en lamisma materia Hablamos pues de tratados bilaterales
Diferenciaremos varios grupos Acuerdos con Estados con los que existe la libre circulacioacutende personas acuerdos con los candidatos a ser miembros de la UE en concreto Rumania yBulgaria el acuerdo de 1992 con Marruecos y la celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
Como sabemos esta praacutectica bilateral no ha sido totalmente sustituida por la praacutecticacomunitaria acaso no lo sea en el futuro como demuestra el hecho de que el acuerdo conHong Kong prevea que los Estados miembros de la UE puedan firmar protocoloscomplementarios con dicha Regioacuten Administrativa Especial china
a)Los acuerdos con Estados con los que existe libre circulacioacuten de personas
Podemos incluir en este grupo cuatro acuerdos el celebrado en 1988 con Francia el celebradoen 1993 con Portugal el concluido con Italia en 1999 y el anunciado en 2002 con Suiza
El acuerdo de 8 de Enero de 1988 entre el Gobierno del Reino de Espantildea y el Gobiernode la Repuacuteblica Francesa relativo a la readmisioacuten en Puestos Fronterizos de personas ensituacioacuten de estancia ilegal firmado en Madrid
26
se aplica en primer lugar a los nacionales deambos Estados
Pero se aplica asimismo a los extranjeros que hayan entrado de forma ilegal en el territorio delotro Estado es necesaria en este caso una solicitud regulada de modo bastante completo enlos arts 5-6 del acuerdo El plazo para la readmisioacuten en frontera es extraordinariamenteraacutepido pues solamente admite cuatro horas
El acuerdo regula asimismo el llamado ldquotraacutensito para la expulsioacutenrdquo de nacionales de otrosEstados cuando la continuacioacuten del viaje y su admisioacuten en el paiacutes de destino esteacutenplenamente aseguradas El traacutensito por viacutea aeacuterea puede efectuarse en su caso bajo custodiade policiacuteas del Estado remitente
El convenio entre el Reino de Espantildea y la Repuacuteblica Portuguesa relativo a la readmisioacutende personas en situacioacuten irregular era firmado en Granada el 15 de Febrero de 1993
27
Alcontrario de lo que sucediacutea con Francia este convenio con Portugal solamente regula lareadmisioacuten de nacionales de terceros Estados Norma asimismo el traacutensito a efectos deexpulsioacuten a efectuar por viacutea aeacuterea o excepcionalmente por viacutea terrestre o mariacutetima
El acuerdo entre Espantildea e Italia relativo a la readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular era firmado en Roma el 4 de Noviembre de 1999
28
Similar al acuerdo con Portugalregula la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses y se basa en el acuerdo de Schengen
La novedad en este caso viene dada por la mejor regulacioacuten del traacutensito por expulsioacuten (arts 6-11) a esa materia (claacutesica en este tipo de acuerdos) se une el traacutensito consiguiente a unaresolucioacuten de denegacioacuten de entrada en el territorio
Por otra parte se norma la proteccioacuten de los datos (art 13) Desgraciadamente dichaproteccioacuten resulta bastante relativa pues los datos personales comunicados por las partes
26 Texto en BOE de 6 de Mayo de 1989
27 Texto en BOE de 31 de Marzo de 1995
28 Ver texto en Documentacioacuten
entre siacute pueden transmitirse no soacutelo a las autoridades encargadas de aplicar este acuerdo sinotambieacuten a otras personas
Finalmente en este grupo de convenios ha de incluirse el convenio hispano-suizo dereadmisioacuten de personas en situacioacuten irregular cuya firma era autorizada por el Gobiernoespantildeol el 29 de Noviembre de 2002
29
Este convenio tiene un protocolo administrativo queregula sobre todo el procedimiento para la aplicacioacuten
Si incluyo a Suiza en este grupo de Estados casi al mismo nivel que los dos Estadosmiembros de la UE citados (Francia y Portugal) ello obedece sobre todo al hecho de queexiste un Acuerdo sobre libre circulacioacuten de personas entre Suiza y la Comunidad Europea alentrar en vigor ese acuerdo el 1 de Junio de 2002 ello implica que los nacionales de eseEstado disponen de la libertad de circulacioacuten por los Estados miembros de la Unioacuten comosucede tambieacuten con los nacionales de Noruega Islandia y Liechtenstein en virtud del acuerdode creacioacuten del llamado Espacio Econoacutemico Europeo Ello tiene una consecuencia inmediatala revisioacuten del Reglamento (CE) Nordm 5392001 que establece la lista de terceros paiacuteses cuyosnacionales estaacuten obligados a visado y la lista de aquellos exentos de esa obligacioacuten (elReglamento sobre visados) en la revisioacuten Suiza no apareceraacute ya en la lista segunda (denacionales exentos) como es sabido en la revisioacuten se incluiraacute a Ecuador en la lista primera
b) Los acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a la UE
Debemos referirnos asimismo a cinco acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a laUnioacuten Europea los celebrados con Rumania y Bulgaria en 1996 con Lituania en 1998 y conla Repuacuteblica Eslovaca y Letonia en 1999
Todos ellos tienen un contenido muy similar y suelen abordar tres o cuatro aspectossustantivos Readmisioacuten traacutensito problemas administrativos y financieros y ndashsolo algunos-laproteccioacuten de los datos personasle Seguacuten sus breves preaacutembulos todos se basan en lareciprocidad (aunque esta reciprocidad sea en gran parte formal en la realidad pues losintereses de ambos Estados no son ni mucho menos de ideacutentico peso o calibre y el Estado quetienen mucho mayor intereacutes en la readmisioacuten sea Espantildea)
El acuerdo con Rumania se firma el 29 de Abril de 1996 en Bucarest30
Seguacuten su art 1 laspartes se comprometen a readmitir en su territorio a quienes hayan dejado de satisfacer o nosatisfagan los requisitos de entrada o de estancia en el territorio de la otra parte siempre quetengan la nacionalidad de la otra o se presuma que poseen esa nacionalidad Por tanto laobligacioacuten de readmisioacuten afecta a los nacionales o a los presuntos nacionales no a losextranjeros Dicha readmisioacuten debe hacerse sin formalidades
Es pues baacutesica la prueba de la nacionalidad dicha prueba se obtiene por Documento Nacionalde Identidad Certificado de nacionalidad o de registro civil pasaporte cartilla militar etc
Tambieacuten en este acuerdo la respuesta debe ser muy raacutepida en el plazo maacuteximo de ocho diacuteasLas peticiones de informacioacuten complementaria tambieacuten se tramitan en ese plazo Larecepcioacuten de la persona cuya readmisioacuten se haya aceptado habraacute de producirse en un plazomaacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo regula a su vez el denominado ldquotraacutensito a efectos de extrantildeamientordquo (arts 6-9)No se usa el teacutermino extrantildeamiento en su sentido ordinario de destierro de un nacional a un 29 Noticia en httpwwwiurislexnet
30 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasaac-004htm
paiacutes extranjero sino en un sentido mucho maacutes general Traacutensito de nacionales de nacionalesde terceros Estados obligados a abandonar el territorio de una de las partes en otras palabrasestamos ante una expulsioacuten de extranjeros el teacutermino correcto deberiacutea ser el de expulsioacutenpuesto que el Derecho Internacional Puacuteblico prohiacutebe el extrantildeamiento de nacionales (cadaEstado debe soportar a sus nacionales aunque puede expulsar a los extranjeros)
En dichas normas se regulan aspectos administrativos de dicho mal llamado extrantildeamientoDatos de la persona escolta admisioacuten en el territorio del Estado de destino etc En lasmismas normas se recoge el claacutesico principio de NO DEVOLUCIOacuteN El traacutensito podraacute serdenegado si la persona que sufre esa expulsioacuten puede ser perseguido en el Estado de destinopor su raza religioacuten nacionalidad pertenencia a un grupo social o sus opiniones poliacuteticas
Tambieacuten puede ser denegado el traacutensito si el extranjero corre el riesgo de ser acusado ocondenado en el Estado de destino por un tribunal penal por hechos anteriores al traacutensito Sepretende asiacute no disfrazar una expulsioacuten de un extranjero con algo distinto la extradicioacuten
El acuerdo con Bulgaria31 se firma el 16 de Diciembre de 1996 en Sofiacutea y tiene una
estructura similar como antes indiqueacute Regula pues la readmisioacuten de nacionales de losEstados partes regula la prueba de la nacionalidad etc El plazo maacuteximo para la respuesta a lasolicitud de la readmisioacuten en este acuerdo es de diez diacuteas (art 3 paacuterrafo 4ordm) la recepcioacuten de lapersona cuya readmisioacuten se haya aceptado tiene asimismo un plazo maacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo con Bulgaria habla en su segunda parte correctamente de ldquoTraacutensito a efectos deexpulsioacutenrdquo El contenido de esta parte es muy similar al analizado acuerdo con RumaniaPero ofrece un pequentildeo aacutengulo diferencial pues el traacutensito a efectos de expulsioacuten puede serdenegado (art 7) en tres supuestos
-Aplicando el principio de NO DEVOLUCIOacuteN
-No disfrazando ademaacutes el sentido de la expulsioacuten por el sentido de una extradicioacuten y
-Si el extranjero figura en las listas de personas que tienen prohibida la entrada en el territoriode la parte en el cual se realiza el traacutensito o si constituye una amenaza contra la seguridadnacional el orden puacuteblico y la salud puacuteblica
El acuerdo entre Espantildea y Lituania de 8 de Noviembre de 199832
resulta el maacutes completopor su contenido No solamente regula la readmisioacuten de los nacionales de las partescontratantes sino tambieacuten la de los nacionales de otro Estados y de los apaacutetridas (arts 5-9)
Se refiere asimismo al traacutensito y a la proteccioacuten de datos personales incluyendo normas quepodemos considerar estaacutendar en estos acuerdos
Los acuerdos con la Repuacuteblica Eslovaca (de 3 de Marzo de 1999) y con Letonia (de 30 deMarzo de 1999) resultan muy similares entre siacute y con el acuerdo firmado el antildeo anterior conLituania Existen pequentildeas variaciones no obstante por ejemplo el acuerdo con laRepuacuteblica Eslovaca dedica un capiacutetulo especiacutefico a gastos (cap IV art 13)
Junto a estas variaciones algunas normas se han estandarizado por ejemplo la norma relativaa la proteccioacuten de los datos es ideacutentica en los acuerdos de Espantildea con Lituania (art 13) laRepuacuteblica Eslovaca (art 14) y Letonia (art 13)
Finalmente cabe hacer una pequentildea reflexioacuten Dada la libre circulacioacuten de personas existenteen la Unioacuten Europea cuando los tres uacuteltimos Estados citados se transformen en miembros dela UE parece que estos acuerdos deberaacuten limitar su contenido en otras palabras se
31 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasacc-010htm
32 Texto en Documentacioacuten
circunscribiraacuten uacutenicamente a la readmisioacuten de los nacionales de Estados no miembros de laUE los problemas derivados de la libre circulacioacuten intra-Unioacuten no pueden regularse desdeluego por acuerdos bilaterales entre Estados sino por normas de la misma Unioacuten que primansobre cualquier norma de cualquier Estado miembro
c)El acuerdo con Marruecos
El 13 de Febrero de 1992 se firmaba en Madrid el acuerdo entre el Reino de Espantildea y elReino de Marruecos relativo a la circulacioacuten de personas el traacutensito y la readmisioacuten deextranjeros entrados ilegalmente
33
A pesar de su denominacioacuten formal estamos ante untiacutepico acuerdo de readmisioacuten Se estructura en tres capiacutetulos El primero dedicado a lareadmisioacuten de extranjeros el segundo al traacutensito para la expulsioacuten y el tercero a otrasdisposiciones
Cronoloacutegicamente el segundo de los acuerdos bilaterales analizados en esta Unidad suimportancia real lo hace ser considerado el primero por dos razones El acuerdo con Francialo es con un miembro de la UE y los franceses no pueden ser considerados pues extranjeros yen segundo teacutermino una fuerte corriente migratoria se dirige desde territorio marroquiacute haciaEspantildea
El acuerdo con Marruecos afirma en su art 1 que las autoridades de las partes ldquoreadmitiraacutenen su territorio a peticioacuten formal de las autoridades fronterizas del Estado requirente a losnacionales de paiacuteses terceros que hubieren entrado ilegalmente en el territorio de este uacuteltimoprocedentes del Estado requeridordquo Por tanto ndashy este aspecto resulta baacutesico- estamos ante unanorma de readmisioacuten de extranjeros no de marroquiacutees por Marruecos ni de espantildeoles porEspantildea
Seguacuten el art 2 del acuerdo el Estado requirente debe probar pues tres aspectos Primero lanacionalidad del extranjero (nacionalidad insisto de un Estado distinto a las partes) ensegundo lugar la entrada ilegal en el territorio del Estado requirente en tercer teacutermino laprocedencia de territorio del Estado requerido
La aplicacioacuten estricta de la norma citada obliga pues a Espantildea a no devolver a las personascuya nacionalidad no pueda probar o cuya entrada ilegal o cuya procedencia no puedademostrar
Tambieacuten interesa recordar la claacuteusula de no readmisioacuten el art 3 regula los casos en loscuales NO HAY OBLIGACIOacuteN DE READMITIR No existe obligacioacuten de readmitir a losnacionales de Estados terceros que tengan fronteras con el requirente a los que hayan sidoautorizados a permanecer en el territorio del requirente a los que entraran legalmente y a losque se haya reconocido la condicioacuten de refugiados seguacuten el Derecho Internacional
El capiacutetulo dedicado al traacutensito para la expulsioacuten de extranjeros no ofrece demasiadaspeculiaridades No obstante el art 7 advierte que el traacutensito para la expulsioacuten podraacute serdenegado en cinco supuestos
-Cuando el extranjero tenga prohibida la entrada en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado penalmente en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado en el Estado de destino (que desde luego ha deser distinto al de traacutensito)
33 Texto en httpwwwmiresderechoacac130292htm
-Cuando el extranjero corra el riesgo de sufrir malos tratos en el Estado de destino y
-Cuando se solicite la expulsioacuten para uno de los miembros de la llamada UMA (Unioacuten delMagreb Aacuterabe)
Sin duda resulta sorprendente que no se aplique en su totalidad el principio de NODEVOLUCIOacuteN El supuesto cuarto recoge una parte de este principio pero no sentildeala que nose admitiraacute el traacutensito cuando el extranjero pueda ser perseguido por motivos poliacuteticosraciales religiosos o de otro tipo o pueda sufrir la pena de muerte en el Estado de destino
La aplicacioacuten del acuerdo de readmisioacuten con Marruecos resulta a veces difiacutecil En un terrenoproacuteximo al examinado bien conocido es el Informe de Human Rights Watchs de 2002 sobrela entrega de menores marroquiacutees por Espantildea a traveacutes de Ceuta y Melilla titulado ldquoEspantildea yMarruecos Callejoacuten sin salida abusos cometidos por las autoridades espantildeolas y marroquiacuteescontra nintildeos inmigrantesrdquo pone de relieve la violacioacuten de la Convencioacuten de Derechos delNintildeo
Por otro lado conviene no olvidar que la Comisioacuten Europea trabaja actualmente en unacuerdo de readmisioacuten (que celebrariacutea la Comunidad Europea) con Marruecos Ese acuerdo
34
no solamente pretende que Marruecos (y en su caso cualquier miembro de la UE) readmita asus nacionales sino tambieacuten a cualquier inmigrante que haya accedido irregularmente a la UEdesde territorio marroquiacute La propuesta de acuerdo tambieacuten incluye una financiacioacuten de 120millones de euros de la UE a Marruecos hasta 2006
d)La celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
La prensa sentildealaba en Junio de 2001 que el entonces Secretario de Estado para la Extranjeriacuteay la Inmigracioacuten Enrique Fernaacutendez-Miranda y un alto cargo del Ministerio Nigeriano deAsuntos Exteriores llegaban a un acuerdo sobre readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular
35
De la prensa se deduce que el acuerdo (no firmado por escrito al menos no publicado en elBOLETIacuteN OFICIAL DEL ESTADO) afectariacutea a los nacionales de ambos Estados sobre todoa los nigerianos que vivan en Espantildea se partiacutea pues de una reciprocidad formal pero no realSeguacuten la misma noticia deberaacute llevarse a cabo la proteccioacuten de los datos personales de losinmigrantes
Espantildea ofreciacutea a Nigeria asistencia teacutecnica e intercambio de informacioacuten sobre traacutefico depersonas organizacioacuten de cursos de formacioacuten para personal consular y de inmigracioacuten etc
Como consecuencia de este acuerdo (no estructurado formalmente por escrito36
al menos porel momento) Espantildea realizaba en 2001 algunas expulsiones colectivas de extranjeros haciaNigeria En realidad haciacutea casi cinco antildeos que el Gobierno del Sr AZNAR no realizaba unaexpulsioacuten colectiva en 1996 se produjo la expulsioacuten desde Maacutelaga de 103 inmigrantes aCameruacuten Senegal y Maliacute El Sindicato Unificado de Policiacutea denuncioacute entonces que se habiacuteadrogado con un fuerte sedante (haloperidol) disuelto en agua potable a los inmigrantes
37
34 Ver una noticia en Estrella Digital de 4 de Diciembre de 2002
httpwwwestrelladigitales35 La noticia puede hallarse en
httpwwwwebislamcomnumeros200105_01EspaBla_Nigeriahtm
36 El hecho de que un acuerdo internacional no se celebre por escrito no indica que
no sea vaacutelido la validez depende de otros factores y un acuerdo verbal puede serperfectamente vaacutelido si no existe una causa de nulidad de los tratados37 Ver Unidad sobre expulsiones colectivas
VI) CONCLUSIOacuteN GENERAL
La poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten que la UE disentildea desde hace tiempo no favorececiertamente la libre circulacioacuten de las personas Maacutes bien sirve para trabar o limitar esa librecirculacioacuten
La mencionada poliacutetica tiene como elemento muy importante el Reglamento 5392001 queestablece la lista de terceros paiacuteses cuyos nacionales estaacuten sometidos a la obligacioacuten de visadoy la de los paiacuteses cuyos nacionales estaacuten exentos de visado
Por si acaso alguacuten extranjero entra irregularmente o permanece en territorio de un Estadomiembro de la UE cuando su estancia regular haya terminado se preveacuten ademaacutes otrasmedidas como el retorno voluntario la expulsioacuten y la readmisioacuten La readmisioacuten endefinitiva devuelve las personas a sus lugares de origen o de traacutensito
Al incluir las claacuteusulas de readmisioacuten y al firmar los acuerdos sobre esta materia la UnioacutenEuropea no entra en las causas reales por las cuales esas personas han emigrado y tampoco sepregunta si dichas causas pueden solucionarse
Existe un grave peligro ya apuntado en esta Unidad El peligro de establecer una relacioacutenestrecha e incluso automaacutetica entre readmisioacuten y fondos europeos de cooperacioacuten aldesarrollo El peligro es muy real no teoacuterico El diacutea en el que la Unioacuten afirme que un Estadosubdesarrollado no recibe fondos de tal cooperacioacuten si no colabora eacutel mismo en la readmisioacutende sus nacionales (e incluso de extranjeros y apaacutetridas procedentes de su territorio) la poliacuteticacomuacuten de inmigracioacuten de la UE habraacute abandonado cualquier respeto por los DerechosHumanos de los migrantes
Por ello aunque a veces pueda parecer algo demagoacutegica incluyo la opinioacuten criacutetica de unaparlamentaria europea Ilka Schroder
ANEJO I ART 13 DEL ACUERDO DE COTONUacute O ACUERDO
DE ASOCIACION ENTRE LOS ESTADOS ACP POR UNA
PARTE Y LA COMUNIDAD EUROPEA Y SUS ESTADOS
MIEMBROS POR OTRA FIRMADO EN COTONUacute EL 23 DE
JUNIO DE 2000
Artiacuteculo 1 3
Emigracioacuten
1 La cuestioacuten de la emigracioacuten seraacute objeto de un diaacutelogo profundo en el marco de laasociacioacuten ACP-UE
Las Partes reafirman sus obligaciones y sus compromisos actuales en el aacutembito del derechointernacional para garantizar el respeto de los derechos humanos y la eliminacioacuten de todas lasformas de discriminacioacuten basadas en particular en el origen el sexo la raza la lengua y lareligioacuten
2 Las Partes convienen en considerar que una asociacioacuten implica por lo que se refiere a laemigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses que residan legalmente ensus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivo ofrecerles derechos yobligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la no discriminacioacuten en la vidaeconoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra el racismo y la xenofobia
3 Cada Estado miembro concederaacute a los trabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzanlegalmente una actividad en su territorio un trato caracterizado por la ausencia de todadiscriminacioacuten basada en la nacionalidad con relacioacuten a sus propios nacionales en lo referentea condiciones de trabajo remuneracioacuten y despido Cada Estado ACP por su parte concederaacutea este respecto un trato no discriminatorio comparable a los trabajadores nacionales de losEstados miembros
4 Las Partes consideran que las estrategias destinadas a reducir la pobreza a mejorar lascondiciones de vida y trabajo a crear empleos y a desarrollar la formacioacuten contribuyen alargo plazo a normalizar los flujos migratorios
Las Partes tendraacuten en cuenta en el marco de las estrategias de desarrollo y la programacioacutennacional y regional las dificultades estructurales vinculadas a los fenoacutemenos migratorios conel fin de apoyar el desarrollo econoacutemico y social de las regiones de origen de los emigrantes yreducir la pobreza
La Comunidad apoyaraacute en el marco de los programas de cooperacioacuten nacional y regional laformacioacuten de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de origen en otro paiacutes ACP o enun Estado miembro de la Unioacuten Europea Por lo que se refiere a la formacioacuten en un Estadomiembro las Partes velaraacuten por que estas acciones esteacuten orientadas hacia la insercioacutenprofesional de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de ungen
Las Partes desarrollaraacuten programas de cooperacioacuten destinados a facilitar el acceso a laensentildeanza a los estudiantes de los Estados ACP en particular mediante la utilizacioacuten de lasnuevas tecnologiacuteas de la comunicacioacuten
El Consejo de Ministros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadasa la inmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de unapoliacutetica de prevencioacuten
En este marco las Partes convienen en particular en garantizar que los derechos y la dignidadde las personas se respeten en todo procedimiento iniciado para conseguir el retorno de losinmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A este respecto las autoridades interesadasconcederaacuten las facilidades administrativas necesarias para el retorno
Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nbull 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivas
ii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retorno
Se concederaacute una asistencia adecuada a los Estados ACP para la aplicacioacuten de estos acuerdos
iii)A efectos de la presente letra c) se entenderaacute por laquoPartesraquo la Comunidad cada uno de susEstados miembros y todo Estado ACP
Anejo II PARLAMENTO EUROPEOUna opinioacuten parlamentaria criacutetica de IlkaSCHORDER
1999-2004
Documento de sesioacuten
7 de noviembre de 2002
INFORME
FINALA5-0381 2002
sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejo relativa a la firma del Acuerdo entre laComunidad Europea y el Gobierno de la Regioacuten Administrativa Especial de Hong Kong de laRepuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten de residentes ilegales (SEC(2002) 412 -C5-02632002 -20020092(CNS))
Comisioacuten de Libertades y Derechos de los Ciudadanos Justicia y Asuntos Interiores
Ponente Graham R Watson
RR48 1789ESdoc PE 319241
ESPAacuteGINA REGLAMENTARIA
Mediante carta de 5 de junio de 2002 el Consejo consultoacute al Parlamento de conformidad conel apartado 1 del artiacuteculo 39 del Tratado UE sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejorelativa a la firma del Acuerdo entre la Comunidad Europea y el Gobierno de la RegioacutenAdministrativa Especial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten deresidentes ilegales (SEC(2002) 412 - 20020092 (CNS))
En la sesioacuten del 10 de junio de 2002 el Presidente del Parlamento anuncioacute que habiacutea remitidodicha propuesta para examen del fondo a la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCiudadanos Justicia y Asuntos Interiores y para opinioacuten a la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior (C5-02632002)
En la reunioacuten del 9 de julio de 2002 la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCindadanos Justicia y Asuntos Interiores designoacute ponente a Graham R Watson
En las reuniones de los diacuteas 8 de octubre de 2002 y 5 de noviembre de 2002 la comisioacutenexaminoacute la propuesta del Consejo y el proyecto de informeEn la uacuteltima de estas reuniones la comisioacuten aproboacute el proyecto de resolucioacuten legislativa por22 votos a favor 6 votos en contra y 0 abstenciones
Estuvieron presentes en la votacioacuten los diputados Jorge Salvador Hernaacutendez Mollar(presidente) Lousewies van der Laan (vicepresidente) Giacomo Santini (vicepresidente)Graham R Watson (ponente) Roberta Angelilli Mary Elizabeth Banotti Kathalijne MariaBuitenweg (suplente de Alima Boumediene-Thiery) Carlos Coelho Geacuterard MJ Deprez Ginseppe Di Lello Finuoli Francesco Fiori ( suplente de Marcello Dell Utri de conformidadcon el apartado 2 del artiacuteculo 153 del Reglamento) Evelyne Gebhardt (suplente de AdelineHazan) Pierre Jonckheer Sylvia-Yvonne Kaufmann (suplente de Ilka Schroder) TimothyKirkhope Eva Klamt Klaus-Heiner Lehne (suplente de Thierry Cornillet) Marcelino OrejaArburuacutea Elena Ornella Paciotti Joseacute Ribeiro e Castro Martine Roure Heide RuumlhleFrancesco Rutelli Ole S0rensen (suplente de Bill Newton Dunn) Joke Swiebel Anna Terroacuteni Cusiacute Maurizio Turco y Olga Zrihen Zaari (suplente de Martin Schulz)
La opinioacuten minoritaria se adjunta al presente informe el 9 de septiembre de 2002 laComisioacuten de Asuntos Exteriores Derechos Humanos Seguridad Comuacuten y Poliacutetica deDefensa decidioacute no emitir opinioacuten el 28 de mayo de 2002 la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior decidioacute no emitir opinioacuten
El informe se presentoacute el 7 de noviembre de 2002
OPINIOacuteN MINORITARIA
de Ilka Schroder
ldquoEl acuerdo sobre la expulsioacuten de residentes ilegales es el primero de su especie y sigue laliacutenea de las decisiones represivas de Laeken y Sevilla que tienen por objeto dividir losinmigrantes en econoacutemicamente uacutetiles (es decir mano de obra que puede explotarse en elproceso de produccioacuten capitalista) e inuacutetiles Hay que repeler con la mayor energiacutea laseleccioacuten de refugiados econoacutemicamente aprovechables en el proceso de explotacioacuten mundialy el rechazo de todos los migrantes clasificados como inuacutetiles ya que no se basan en el serhumano sino en intereses relacionados con la explotacioacuten econoacutemica y la obtencioacuten debeneficios
El acuerdo de que aquiacute se trata convierte la poliacutetica de inmigracioacuten en parte integral de lapoliacutetica exterior de la UE y trata de impedir cualquier posibilidad de huida hacia Europa nosoacutelo en los paiacuteses de traacutensito sino tambieacuten y ya en los paiacuteses de origen La tecnologiacutea sentildeorialempleada para imponer la fortaleza de Europa consiste en registrar segregar discriminararrestar internar y por uacuteltimo expulsar
Ademaacutes la UE trata de obligar a otros paiacuteses con medios neocoloniales y usando el chantajeeconoacutemico y financiero a readmitir a los refugiados
La poliacutetica de expulsiones de la UE es criminal ya que como consecuencia de ella perecenseres humanos y no tiene en cuenta en absoluto las causas fundamentales que impulsan a laspersonas a huir como la pobreza la explotacioacuten las guerras y la violencia patriarcal
En la poliacutetica de expulsiones la UE se quita la maacutescara de los derechos humanos ya no setrata de las claacuteusulas que facilitan la expulsioacuten ocultas en los acuerdos econoacutemicos sino quese trata de la regulacioacuten profesional de la consigna racista iexclfuera los extranjeros ahoraejecutada por la Comisioacuten y las organizaciones correspondientes como por ejemplo la OIMAquel a quien le preocupen verdaderamente la Convencioacuten de Ginebra sobre los Refugiados ylos derechos de los migrantes no deberiacutea estar a favor de un acuerdo que niega precisamenteesos derechos o sea los derechos a elegir libremente el lugar de residencia a determinarautoacutenomamente la forma de vida y a buscar la felicidad en otro paiacutesrdquo (p 10)
BIBLIOGRAFIacuteA Y ALGUNAS DIRECCIONES UacuteTILES DE INTERNET
A)Bibligrafiacutea-ANDREacuteS SAacuteENZ DE SANTAMARIacuteA Y OTROS Introduccioacuten al Derecho de la UnioacutenEuropea Eurolex Madrid 1999-COMISION EUROPEA Libro Verde relativo a una poliacutetica comunitaria de retorno deresidentes ilegales 10-Abril-2002 COM (2002) 175 final-COMISION EUROPEA Comunicacioacuten al Consejo y al Parlamento EuropeoIntegracioacuten de las cuestiones de inmigracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea conterceros paiacuteses 3-Diciembre-2002 COM (2002) 703 final-X DENOEL Les accords de readmisioacuten du Benelux agrave Schengen et au-delagrave RevueTrimestrielle de Droit Europeacuteen 1983-Guy FEUER Un nouvea paradigme pour les relations entre lacuteUnion Europeacuteenne et lesEacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin 2000 Revue Geneacuterale de Droit InternationalPublic 2002-INTERMON-OXFAM La responsabilidad de la UE en la lucha contra la pobreza(Claves de la Presidencia Espantildeola 2002) Barcelona 2002-Joan David JANER TORRENS Poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenCongreso Internacional sobre Derechos Humanos Zaragoza 2000 texto enhttpwwwunizaresderechos_humanos-Paolo MENGOZZI Derecho Comunitario y de la Unioacuten Europea Tecnos Madrid 2000-Miquel PALOMARES AMAT Los acuerdos internacionales concluidos entre lasComunidades Europeas y los paiacuteses terceros mediterraacuteneos Cedecs Barcelona 2002
B) Algunas direcciones uacutetiles de Internet
Consejo de la UE httpueeuintConclusiones del Consejo Europeo httpeuropaeuintcounciloffconcluindexhtmParlamento Europeo httpwwweuroparleuintUnioacuten Europea httpeuropaeuint
CUESTIONES A DEBATE1ordf El concepto mismo de readmisioacuten2ordf Las claacuteusulas ldquoDemocracia y DHrdquo y de readmisioacuten iquestconstituyen imposicionesneocolonialistas de la UE3ordf La conexioacuten entre readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo4ordf El acuerdo de readmisioacuten entre Espantildea y Marruecos y los problemas de su aplicacioacuten5ordf La reciprocidad que se cita en los acuerdos y claacuteusulas de readmisioacuten iquestes formal o esreal
Zaragoza Septiembre de 2003
Repuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten de residentes ilegales el Ponente del ParlamentoEuropeo (Graham R WATSON)
3
analiza el art 16 del Acuerdo (que estudiaremos despueacutes)
El art 16 del citado Acuerdo se titula ldquoclaacuteusula de compatibilidadrdquo y su paacuterrafo 1 dicetextualmente ldquo El presente Acuerdo se entenderaacute sin perjuicio de los derechos obligaciones yresponsabilidades derivadas del Derecho Internacional aplicables a la Comunidad a losEstados miembros y a la RAE de Hong Kongrdquo
El mencionado Ponente considera que esta claacuteusula es demasiado vaga y no hace referenciaexpliacutecita al respeto de los Derechos Humanos sobre la base de la Declaracioacuten Universal delos DH y de la Convencioacuten de Ginebra de 1951 sobre el estatuto de los refugiados Seguacuten elPonente en el caso de Hong Kong que no es parte en esa Convencioacuten parece que se respetanlos contenidos de la misma
Sin embargo hubiera sido muy conveniente siguiendo la praacutectica de la Comunidad Europeainsertar una claacuteusula expresa sobre Derechos Humanos y Democracia los negociadoresconsideraron imposible redactar un texto maacutes expliacutecito
Resulta interesante la posicioacuten de este Ponente Como el Acuerdo con Hong Kong es elprimero de una larga serie y el modelo para posteriores acuerdos deberaacuten en otros acuerdosser maacutes claras las obligaciones derivadas del respeto a los DH y la Democracia
Ciertamente ello debe ser asiacute salvo que se vaya dejando aislada la claacuteusula ldquoDemocracia yDHrdquo iquestO acaso la UE va a seguir en el futuro la senda del miacutenimo esfuerzo introduciendo lasdos claacuteusulas allaacute donde sean faacuteciles de admitir por la otra parte negociadora y olvidaacutendose dela primera donde haya dificultades
Si se llegara a primar la readmisioacuten hasta ese punto ello resultariacutea inadmisible para unaUNION DE DERECHO RESPETUOSA CON LOS DERECHOS HUMANOS como seproclama el mismo Tratado de la UE
3 Ver A5-03812002 texto en httpwwweuroparleuint Este Informe fue adoptadopor la Comisioacuten de Libertades y Derechos de los Ciudadanos Justicia y AsuntosInteriores La cita del Ponente WATSON se halla en las pp 8-9 del documento
III) LA READMISIOacuteN SEGUacuteN LAS INSTITUCIONES DE LA UE
Revisamos ahora las relaciones de la UE en materia de readmisioacuten Puesbien la orientacioacuten de las relaciones exteriores de la Unioacutencorresponde sobre todo por el Parlamento Europeo el ConsejoEuropeo y por el Consejo de la UE pero tambieacuten contribuye a ello laComisioacuten
Dada la composicioacuten de los dos Consejos citados estos oacuterganosrepresentan a la vez los intereses de la Unioacuten y de los Estadosmiembros no obstante habriacutea que preguntarse queacute sucede cuando losintereses son contrapuestos pero ello no preocupa en el caso de lainmigracioacuten donde la UE y sus miembros convergen en el disentildeo yaplicacioacuten de una poliacutetica cada vez maacutes restrictiva
El Consejo Europeo es el oacutergano formado por los Jefes de Estado o deGobierno de los Estados miembros (actualmente 15) maacutes el Presidentede la Comisioacuten Europea Es el oacutergano que debe dar a la Unioacuten losimpulsos necesarios para su desarrollo y definir sus orientacionespoliacuteticas generales
El Consejo de la Unioacuten Europea estaacute formado por los ministros de losEstados miembros tiene varias formaciones Si se reuacutenen los ministrosde Agricultura decimos que se reuacutene el Consejo de Agricultura lomismo sucede cuando se reuacutenen los ministros de Justicia e Interiorpara formar el Consejo General se reuacutenen los ministros de AsuntosExteriores
A veces los documentos de la Unioacuten Europea citan simplemente alConsejo pues bien en esos casos es el Consejo de la Unioacuten Europea osea el formado por los ministros
El Consejo de la UE tiene grandes poderes en terrenos como la adopcioacutende normas (casi siempre decidiendo conjuntamente con el ParlamentoEuropeo) en la adopcioacuten del presupuesto (decidiendo conjuntamentecon el Parlamento Europeo) y en las relaciones exteriores Es el quedecide negociar un tratado o acuerdo internacional y el que decidemanifestar el consentimiento para que ese tratado o acuerdo vincule uobligue a la UE
Como la ejecucioacuten de las decisiones del Consejo de la UE en la materiacorresponde casi siempre a la Comisioacuten eacutesta colabora en ellasVeremos los aspectos maacutes actuales de tal colaboracioacuten
A) EL PARLAMENTO EUROPEO Y LA INICIATIVA FINLANDESA
Analicemos ahora la posicioacuten del Parlamento Europeo A ella realizareacutealgunas referencias al estudiar el acuerdo de readmisioacuten con HongKong tal posicioacuten aparece asimismo en la denominada iniciativafinlandesa el Parlamento Europeo rechazaba de modo inequiacutevoco taliniciativa
a) Una siacutentesis de la iniciativa finlandesa
Cumpliendo las previsiones del TCE (en concreto el art 67) Finlandiapresentaba una iniciativa sobre la repatriacioacuten de residentes ilegales(art 63 3ordm apartado b) del mismo TCE) Esa iniciativa se estructurabamediante un proyecto de Reglamento por el que se hubieranestablecido obligaciones entre los Estados miembros en materia dereadmisioacuten de nacionales de terceros Estados
Como sabemos el Reglamento es una norma uniformizadora Esobligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable
La iniciativa finlandesa4 presentada cuando ese Estado presidiacutea la UEinmediatamente despueacutes de celebrarse la reunioacuten del Consejo Europeoen Tampere teniacutea como objetivo baacutesico el establecer las obligacionesde readmisioacuten entre Estados miembros de la Unioacuten no afectaba pues alas relaciones exteriores de la Unioacuten sino a las relaciones intra-Unioacuten
Pretendiacutea Finlandia que si un extranjero (o sea en sentido juriacutedicoestricto un nacional de un Estado no miembro de la UE) residente enun Estado miembro atravesaba irregularmente las fronteras de otroEstado miembro de la Unioacuten el primer Estado miembro tuvieraobligacioacuten de readmitirlo De esta forma un Estado miembro transferiacuteaa otro Estado miembro (dato relevante sin duda) la responsabilidadsobre esa persona que se hallara irregularmente
Para lograr este objetivo la iniciativa finlandesa estableciacutea unoscriterios por orden de prelacioacuten y unas modalidades para la aplicacioacutende la readmisioacuten
Entre los criterios por orden de prelacioacuten para que un Estadomiembro readmitiera a un extranjero se hallaba el haber resididoirregularmente seis meses por lo menos en su territorio si despueacutespasaba a territorio de otro Estado miembro eacuteste podiacutea solicitar lareadmisioacuten
Otro criterio era el haber entrado irregularmente en territorio delprimer Estado miembro La situacioacuten resultaba ideacutentica para hipoacutetesisde quien hubiera entrado legalmente pero mismo se hallara con unpermiso o visado caducado
4 DOCE nordm C 353 7-12-1999 p 6
Las modalidades de aplicacioacuten de estos criterios dependiacutean desellos de entrada y salida billetes de viaje tarjetas de embarque etcAdemaacutes se preveiacutea el uso de datos como impresiones dactilares yfotografiacuteas
Por tanto la propuesta finlandesa pensaba en un sistema obligatoriode readmisioacuten de extranjeros entre Estados miembros de la Unioacuten Sinduda manteniacutea la readmisioacuten dentro de los aacutembitos propios de lasrelaciones entre Estados no dentro del aacutembito competencial de laUnioacuten
b)El Parlamento Europeo rechaza la iniciativa
Desde la perspectiva general al examinar el tema el ParlamentoEuropeo indicaba cuaacuteles eran a su entender sus puntos deacutebiles yrechazaba esta propuesta
Sentildealaba sobre todo dos aspectos muy importantes
-La falta de garantiacuteas de procedimiento para las personas afectadas porla readmisioacuten Seguacuten la Opinioacuten de la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicos yMercado Interior del Parlamento Europeo ldquoes inadmisible que en unreglamento que en potencia implica una intervencioacuten masiva en losderechos fundamentales concretamente en la libertad de movimientoy en la misma libertad no se mencionen en absoluto ni los recursosdisponibles ni la proteccioacuten de los derechos fundamentales de losafectadosrdquo5 Esta criacutetica que se hace a la propuesta finlandesa tambieacutenpuede hacerse a los acuerdos de readmisioacuten sobre todo al firmado conHong Kong
-En segundo teacutermino la iniciativa criticada no dejaba claro si losprincipios de readmisioacuten entre Estados miembros iban a ser despueacutes losprincipios que serviriacutean para los acuerdos con Estados no miembrosSin duda la aplicacioacuten de un uacutenico baremo resultaba muy aconsejableporque seriacutea muy difiacutecil explicar a los no miembros la o las razones porlas cuales se les aplicaban baremos distintos
La iniciativa pues suponiacutea un rechazo de todo tipo de solidaridad entrelos Estados miembros Como consecuencia de todo ello la Resolucioacutenlegislativa del Parlamento Europeo sobre la iniciativa finlandesa6
rechazaba la misma y pediacutea a Finlandia su retirada como asiacute sucedioacute
La cuestioacuten de fondo no solamente era la interestatalidad de lainiciativa finlandesa sino tambieacuten como sentildealaba el Informe de laComisioacuten de Libertades y Derechos de los Ciudadanos Justicia yAsuntos Interiores ldquola falta de concepcioacuten de una estrategia europeapara la inmigracioacutenrdquo el mismo Informe advierte ldquoComo no se ha
5 Doc 124881999 17 de Abril de 2000 Ponente Mercedes ECHERER p 16
6 Texto en DOCE C 59 23-2-2001 p 306
definido lo que es la inmigracioacuten legal a nivel comunitario que siguepor lo tanto confinada a 15 legislaciones y praacutecticas diferentes noscontentamos con regular lo que hay que hacer con los inmigrantesilegalesrdquo7
He aquiacute el verdadero problema del planteamiento actual que la UE hacede la readmisioacuten pretende sustituir su ausencia de poliacutetica eninmigracioacuten o sea de viacuteas de inmigracioacuten legal por accionesinternacionales mediante las cuales la suerte de los inmigrantesirregulares se carga de nuevo sobre los hombros de los Estados deorigen de los subdesarrollados
En el mismo Informe la mencionada Comisioacuten del Parlamento Europeoanalizaba otros problemas de las claacuteusulas y acuerdos de readmisioacuten enlos que sea parte la Unioacuten o la Comunidad Europea
-La posible discriminacioacuten de los nacionales de algunos Estados nomiembros si las normas sobre readmisioacuten difieren de un acuerdo a otro
-La celebracioacuten de acuerdos de readmisioacuten con Estados que tienengobiernos inestables o no legiacutetimos y en los cuales se producen gravesviolaciones de los Derechos Humanos Por tanto el ParlamentoEuropeo defiende que se mantenga la claacuteusula de Democracia y DH enlos acuerdos de readmisioacuten
B)LAS CONCLUSIONES DEL CONSEJO EUROPEO
El Consejo Europeo se ha ocupado sobre todo de este tema en tressesiones las celebradas respectivamente en Tampere Laeken y enSevilla
a)Las Conclusiones de Tampere
El Consejo Europeo de Tampere (Finlandia) en su reunioacuten celebrada endicha ciudad el 15 y 16 de Octubre de 1999 afirmaba en susconclusiones8 entre otras cosas lo siguiente
1ordm ldquoLa Unioacuten Europea necesita un enfoque global de la inmigracioacuten quetrate los problemas poliacuteticos de derechos humanos y de desarrollo delos paiacuteses y regiones de origen y traacutensitordquo
2ordm El Consejo Europeo ldquoestaacute decidido a hacer frente a la inmigracioacutenilegal en su origen en especial luchando contra quienes se dedican a latrata de seres humanos y la explotacioacuten econoacutemica de los migrantesrdquo
7 A5-01102000 de 25 de Abril de 2000 p 10
8
Texto en httpeuropaeuintcounciloffconcluindexhtm
3ordm El Consejo Europeo recuerda la obligacioacuten internacional de losEstados de admitir en su territorio a sus nacionales
4ordm El mismo Consejo Europeo ldquohace un llamamiento para que sedesarrolle la asistencia a los paiacuteses de origen y de traacutensito con objeto depromover el retorno voluntariordquo
5ordm Las Conclusiones recuerdan que el Tratado de Aacutemsterdam confirioacutecompetencia a la Comunidad en el campo de la readmisioacuten
6ordm Por ello las Conclusiones propugnan que se celebren acuerdos dereadmisioacuten o se inserten claacuteusulas modelo en otros tratados para estosefectos
El planteamiento efectuado pues en las Conclusiones de Tampere es elde intentar el retorno y si no existe tal retorno en sentido propio (quesupondraacute voluntariedad) deberaacute producirse la readmisioacuten de losexpulsados o devueltos por cualquier Estado de origen la expulsioacuten odevolucioacuten se produciraacute sobre todo desde territorio de cualquierEstado miembro de la UE
b) Las Conclusiones de Laeken
Por otro lado el planteamiento de Tampere fue reiterado en lasConclusiones del Consejo Europeo de Laeken reunido en Diciembre de2001 en ellas se reitera el intereacutes de la Comunidad de celebrar estosacuerdos de readmisioacuten
El Consejo Europeo se reuniacutea el 14 y el 15 de Diciembre de 2001 enLaeken (Beacutelgica) En sus Conclusiones habla del refuerzo del espacio delibertad seguridad y justicia Se centra sobre todo en lo quedenominan las Conclusiones ldquouna verdadera poliacutetica comuacuten de asilo einmigracioacutenrdquo (paacuterrafos 38-41) y ldquoun control maacutes eficaz de las fronterasexterioresrdquo (paacuterrafo 42) Ambas cuestiones se hallan estrechamenteunidas sobre todo en cuanto la segunda ndashseguacuten el Consejo Europeo-contribuiraacute ldquoa la lucha contra el terrorismo las redes de inmigracioacutenclandestina y la trata de seres humanosrdquo
La referencia a la lucha contra el terrorismo resulta condicionada por elmomento en el que se celebra la sesioacuten del Consejo Europeo en Laekentres meses despueacutes de los atentados de las Torres Gemelas pero enotros documentos esta misma referencia unida a la inmigracioacuten dejatraslucir algunas concepciones xenoacutefobas o muy proacuteximas a laxenofobia lo mismo puede decirse cuando un gobierno afirma una yotra vez que el incremento de la delincuencia se debe al incremento delnuacutemero de inmigrantes
Seguacuten las Conclusiones de Laeken una verdadera poliacutetica comuacuten deasilo e inmigracioacuten supone el establecimiento de varios instrumentos
pues bien el primero de ellos es ldquola integracioacuten de la poliacutetica de flujosmigratorios en la poliacutetica exterior de la Unioacuten Europeardquo
En tal direccioacuten el Consejo Europeo afirma ldquoEn particular deberaacutencelebrarse acuerdos europeos de readmisioacuten con los paiacuteses interesadosbasados en una nueva lista de prioridades y en un plan de accioacutenrdquo
De estas palabras pueden deducirse algunos aspectos de intereacutes
-En primer teacutermino se trata de celebrar acuerdos ldquoeuropeosrdquo acuerdospues en los que sea parte la Comunidad no se advierte si deben seracuerdos puramente comunitarios o cabe que sean acuerdos mixtos Portanto se pasa ya de la fase bilateral entre Estados o entre el grupoSchengen y un Estado a la fase de la CE Es esta la fase en la que nosencontramos
-Esos acuerdos en segundo lugar deberaacuten estar basados en una nuevalista de prioridades las relaciones con los paiacuteses terceros venreformadas sus prioridades por parte de la UE no queda claro hastaqueacute punto la readmisioacuten es una prioridad importante hoy o se estaacuteconvirtiendo en la prioridad maacutes importante de la UE
-Ademaacutes de todo ello los acuerdos contendraacuten ldquoun plan de accioacutenrdquoEse ldquoplan de accioacutenrdquo en el acuerdo con Hong Kong se limita a unprocedimiento de readmisioacuten En otros acuerdos sin duda deberaacuteincluir otros aspectos principalmente los ligados a la cooperacioacuten aldesarrollo de los Estados de origen de la inmigracioacuten
c) Las Conclusiones de Sevilla
Damos ahora un salto y nos situamos en el Consejo Europeo de Sevillaen su reunioacuten celebrada el 21 y el 22 de Junio de 2002 LasConclusiones se refieren asimismo de modo indudable a la integracioacutende la poliacutetica de inmigracioacuten en las relaciones de la Unioacuten con tercerospaiacuteses
Estas Conclusiones (paacuterrafos 33-36) puede leerse que el ConsejoEuropeo ldquoinsta a que se incluya una claacuteusula sobre gestioacuten comuacuten delos flujos migratorios y sobre la readmisioacuten obligatoria en caso deinmigracioacuten ilegal en todo futuro acuerdo de cooperacioacuten deasociacioacuten o equivalente que la Unioacuten Europea o la Comunidad Europeacelebre con cualquier paiacutesrdquo
En Sevilla se fijoacute todaviacutea mejor el concepto La readmisioacuten debe incluirldquola de sus propios nacionales presentes ilegalmente en un Estadomiembro y en las mismas condiciones la de los nacionales de tercerospaiacuteses de cuyo traacutensito por el paiacutes de que se trate haya constanciardquo Deesta forma cada Estado no miembro de la UE (que mantenga unarelacioacuten mediante tratado con la misma) se convertiraacute en garante desus propias fronteras
Para ello siguen diciendo las Conclusiones de Sevilla la Unioacuten estaacutedispuesta a facilitar la necesaria asistencia teacutecnica y financierahallamos ahora un medio no despreciable de presioacuten de la UE y susEstados miembros sobre los terceros Estados o paiacuteses La asistenciafinanciera
Las Conclusiones de Sevilla afirman maacutes aspectos en un tonoprogresivamente inquietante
1ordm ldquoHay que llevar a cabo una evaluacioacuten sistemaacutetica de las relacionescon los terceros paiacuteses que no colaboren en la lucha contra lainmigracioacuten ilegalrdquo
2ordm Esta evaluacioacuten ldquose tendraacute en cuenta en las relaciones de la UE y susEstados miembros con los paiacuteses afectados en todos los aacutembitospertinentesrdquo
3ordm Si se constata una falta injustificada de colaboracioacuten la UE puedeadoptar medidas
A traveacutes de las Conclusiones de Tampere y Sevilla tenemos las grandesliacuteneas de la poliacutetica de la Unioacuten en esta materia En esas liacuteneas seconjugan readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo una conjugacioacuten aveces respetando la obligacioacuten eacutetica y juriacutedica de la Unioacuten de cooperarcon los subdesarrollados y a veces amenazante respecto a lascantidades destinadas a esa cooperacioacuten
El tono amenazante se asume sobre todo en Sevilla cuando se dice quela evaluacioacuten de las medidas adoptadas contra la inmigracioacuten ilegal porlos Estados del Sur ldquose tendraacute en cuenta en todos los aacutembitospertinentesrdquo El tono se vuelve totalmente amenazante cuando seafirma que si la UE constata una falta injustificada de colaboracioacuten laUnioacuten puede adoptar medidas
Ciertamente como escribe INTERMOacuteN OXFAM en Sevilla los 15 semostraron desorientados en inmigracioacuten Ello resulta asiacute porque losreunidos evitaron abordar las cuestiones de fondo que estaacuten detraacutes delas situaciones que obligan a un nuacutemero creciente de personas aabandonar sus paiacuteses de origen sin desear hacerlo9 La propuesta deEspantildea de utilizar la cooperacioacuten al desarrollo para frenar lainmigracioacuten irregular ademaacutes de ineficaz penaliza a las poblacionesmaacutes pobres y vulnerables
No obstante habraacute que preguntarse si poco a poco esa propuesta no vacalando en la UE La lectura de las comunicaciones de la Comisioacutenpermite afirmar que se va imponiendo progresivamente
9 La responsabilidad de la UE en la lucha contra la pobreza (Claves de la PresidenciaEspantildeola 2002) Barcelona agosto de 2002 p 11
C)LA PROGRESIVA APLICACIOacuteN DE ESTAS CONCLUSIONES POREL CONSEJO DE LA UE
Vayamos ahora al Consejo de la UE Me referireacute sobre todo a algunosde los documentos adoptados en sesiones celebradas en 1999 (elmodelo de 1999) tras el Consejo Europeo de Tampere y en 2002 (elmodelo de 2002) tras el Consejo Europeo de Sevilla
a)El modelo de 1999 El Consejo establecioacute a finales de 1995 una relacioacuten entre la repatriacioacuten de personas que sehallen irregularmente en territorio de un Estado miembro de la UE y la celebracioacuten deacuerdos europeos de asociacioacuten o de cooperacioacuten Esas claacuteusulas serviacutean tanto para losacuerdos puramente comunitarios como para los acuerdos mixtosTras la entrada en vigor del Tratado de Aacutemsterdam la CE teniacutea ya competencia para celebrarconvenios con terceros Estados en materia de readmisioacuten Adaptando las decisiones de 1995el Consejo de la UE aprobaba el 24 de Noviembre de 1999 la Decisioacuten sobre la inclusioacuten declaacuteusulas modelo de readmisioacuten en los acuerdos comunitarios y en los acuerdos celebradospor la Comunidad Europea y sus Estados miembros con terceros paiacuteses
10
Ha de observarse que la readmisioacuten ahora ya no se limita a los acuerdos con Estadoseuropeos se ampliacutea a todos los acuerdos que celebre la CE sean o no sean Estados europeoslas otras partesEsta Decisioacuten o modelo de 1999 se refiere a la materia en cuatro artiacuteculos En el art A seinserta el compromiso reciacuteproco de aceptar a los nacionales de la otra parte que residanilegalmente Para identificar a dichos nacionales las partes se comprometen a dotar a esaspersonas de los correspondientes documentos de identidad Por tanto la obligacioacuten dereadmisioacuten se enuncia en esta norma de un modo claroEl art B preveacute la celebracioacuten de acuerdos complementarios entre la Comunidad y los Estadosterceros en ellos deben fijarse las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten incluida laobligacioacuten de readmitir a los no nacionales y a los apaacutetridasEl art C inserta esta misma previsioacuten de celebrar acuerdos bilaterales entre Estados pero tansoacutelo ldquohasta la celebracioacuten del acuerdo con la Comunidad previsto en el art Brdquo Se establecepues una especie de calendario Primero pueden celebrarse acuerdos bilaterales entre Estadosen segundo lugar tales acuerdos estaraacuten vigentes hasta que se comunitarice la cuestioacutenFinalmente el art D sentildeala que el Consejo de Cooperacioacuten (en los tratados en los que seestablezca) estudiaraacute otras formas posibles de actuacioacuten conjunta para prevenir y sancionar lainmigracioacuten ilegal Interesa recordar que estamos ante otras formas conjuntas no adoptadasindividualmente por la Comunidad las Conclusiones del Consejo Europeo de Sevilla arribaanalizadas han variado muy profundamente este aspecto seguacuten dichas Conclusiones quienevaluacutea la ldquobuena conductardquo del Estado de origen de la inmigracioacuten es la Unioacuten eacutesta ademaacutespuede adoptar medidasDe todo lo anterior se deduce que este modelo de claacuteusula no es realmente un acuerdo dereadmisioacuten Dichos acuerdos sin duda resultan mucho maacutes completos que una simple claacuteusulade un tratado sobre otra materia
10 Se trata del doc Nordm ordm1340999
b)El modelo de 2002
El Consejo de Asuntos Generales se reuniacutea el 18 de Noviembre de 2002 en BruselasAdoptaba un documento titulado ldquoConclusionesrdquo sobre la Intensificacioacuten de la cooperacioacutenen lo que se refiere a la gestioacuten de los flujos migratorios con terceros paiacuteses
11 De esta
manera se concretan ya las previsiones de Sevilla en la materia
Seguacuten el documento analizado la cuestioacuten migratoria se ha introducido ya con eacutexito en elorden del diacutea del diaacutelogo entre la UE y diversos paiacuteses y se ha programado ya una importanteasistencia directa e indirecta de la UE a tales paiacuteses Los problemas baacutesicos planteados son larepatriacioacuten la readmisioacuten y la documentacioacuten la gestioacuten de los flujos migratorios larealizacioacuten de poliacuteticas preventivas de la inmigracioacuten Junto a ellos hay que situar eldesarrollo de la capacidad institucional pero no solamente para reprimir la inmigracioacutenirregular sino para buscar solucioacuten a las causas que la provocan (el subdesarrollo de todotipo)
Cuatro aspectos sobresalen del documento Los criterios para negociar los acuerdos dereadmisioacuten los elementos que debe tener la claacuteusula sobre gestioacuten comuacuten de flujosmigratorios que se incluiraacute en los nuevos acuerdos las consecuencias econoacutemicas de dichaclaacuteusula y los paiacuteses o Estados con los cuales el Consejo considera importante desarrollar unacooperacioacuten reforzada
Los criterios fijados para negociar nuevos acuerdos de readmisioacuten son los cincosiguientes
-Caraacutecter e importancia de los flujos migratorios en direccioacuten a la UE-Situacioacuten geograacutefica en relacioacuten con la UE-Necesidad de desarrollar la capacidad en relacioacuten con la gestioacuten de las migraciones-Marco actual de cooperacioacuten con ese Estado tercero-Actitud en relacioacuten con la cooperacioacuten en materia de migraciones
Los elementos que debe tener la claacuteusula sobre la gestioacuten comuacuten de los flujosmigratorios se resumen en siete1ordm Diaacutelogo pormenorizado sobre la denominada ldquocuestioacuten migratoriardquo2ordm Compromiso de tener en cuenta los efectos de la migracioacuten sobre el desarrollo econoacutemicoy social de los Estados de origen3ordm Estudio conjunto de la inmigracioacuten ilegal y la trata de seres humanosEl intereacutes de la Comunidad Europea por unir ambos conceptos resulta verdaderamentecurioso Muchas veces la inmigracioacuten ilegal es voluntaria y por ello no puede hablarseentonces de trata de personas de cualquier modo asimilar ambas figuras supone degradar alas personas que intentan o realizan entradas o estancias irregulares en territorio de alguacutenEstado4ordf ldquoEl retorno en condiciones humanas y dignas de los nacionales de terceros paiacuteses y delos apaacutetridas que residan ilegalmenterdquoPor tanto el Estado tercero no solamente deberaacute readmitir a sus nacionales sino tambieacuten a losnacionales de terceros paiacuteses y a los apaacutetridas5ordf Confirmacioacuten de la obligacioacuten previa peticioacuten y sin otras formalidades de readmitir asus propios nacionales que residan ilegalmente en territorio de la otra parteSe establece de esta manera un procedimiento raacutepido y simplificado de readmisioacuten sinformalidades6ordf Celebracioacuten de acuerdos especiacuteficos de readmisioacutenNo solamente se incluiraacuten claacuteusulas especiacuteficas sino que aparecen estos acuerdos especiacuteficossobre readmisioacuten Respecto a su contenido en ellos se recogeraacute la obligacioacuten de readmitir a
11 Se trata del doc 1389402 puede consultarse en httpueeuint
las personas indicadas Los nacionales del Estado correspondiente los nacionales de tercerosEstados y los apaacutetridas7ordf Cooperacioacuten sobre personas que residan legalmente mediante una poliacutetica de integracioacutenno discriminacioacuten y lucha contra el racismo y xenofobiaDe alguna forma se liga la suerte de los nacionales del Estado X (pensemos en la hipoacutetesis deMarruecos) que residen legalmente en territorio de un Estado de la UE a la buena disposicioacutende ese Estado en esta materia en otras palabras de modo injustificado y juriacutedicamenteinadmisible se dice que si Marruecos (sigue siendo una hipoacutetesis) coopera en readmisioacuten susnacionales que residen legalmente seraacuten bien tratados iquestQueacute pasariacutea pues si Marruecos nocooperara iquestSe restringiriacutean los derechos de los marroquiacutees que residen legalmente porejemplo en Espantildea iquestConoce el Consejo de la UE la obligacioacuten de eacutesta de respetar losderechos humanos de todos o desconoce esta obligacioacuten Quede claro que estamos ante unaobligacioacuten que recoge expresamente el Tratado de la UE en su art 6 (analizado en otraUnidad)Si los aspectos de la readmisioacuten se ligan con el trato a las personas que residan legalmente enrealidad no se piensa para nada con paraacutemetros de derechos humanos se piensa tan soacutelo conparaacutemetros de relaciones entre Estados y el trato a las personas (a los extranjeros en estecaso) se somete a los vaivenes e injusticias de esas relaciones entre Estados
Por otra parte se revelan en este documento las consecuencias econoacutemicas de la celebracioacutende acuerdos de readmisioacuten Seguacuten este texto la Comunidad Europea estaraacute dispuestacuando sea necesario a considerar la prestacioacuten de una asistencia adecuada para aplicar dichaclaacuteusulaEsta asistencia puede consistir en la cooperacioacuten mediante el enviacuteo de expertos en estamateria y tambieacuten mediante la entrega de cantidades econoacutemicas Hablamos de una asistenciadirecta e indirectaExiste sin embargo el peligro de una conexioacuten demasiado estrecha entre acuerdos o claacuteusulasde readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo la tentacioacuten de recortar los fondos destinados a lacooperacioacuten al desarrollo para los Estados que no admitan la readmisioacuten parece demasiadoclara y siempre estaacute latente
Finalmente el Consejo de la UE elabora una lista o cataacutelogo de los Estados con los cualespretende cooperar maacutes estrechamente en esta materia En la lista se incluye a AlbaniaChina la Repuacuteblica Federativa de Yugoslavia Marruecos Rusia Tuacutenez y Ucrania respecto aellos ldquouna mayor cooperacioacuten no soacutelo es deseable sino esencialrdquo A la lista suma tambieacutenLibia y el eterno candidato Turquiacutea Por tanto estamos ante 9 Estados con los cuales sepretende cooperar maacutes estrechamente
Todo ello ha cristalizado de momento en diversos mandatos de negociacioacuten para celebraracuerdos de readmisioacuten desde el antildeo 2000 se negocia con Marruecos Rusia y Pakistaacutendesde 2002 se negocia con Sri Lanka y con la Regioacuten Administrativa Especial de Macao secomienza a negociar en 2003 con Albania Argelia China Turquiacutea y Ucrania Se negociaademaacutes con el Merco Sur En el futuro comenzaraacuten nuevas negociacionesEl 27 de Noviembre de 2002 la UE firmaba con la Regioacuten Administrativa Autoacutenoma de HonkKong un acuerdo sobre la readmisioacuten de residentes no autorizados Examinaremos despueacuteseste importante acuerdo
D) LA COMISIOacuteN PROPUGNA UNA POLIacuteTICA COMUacuteN DE READMISIOacuteNVeamos ahora la posicioacuten de la Comisioacuten Esa posicioacuten se explicita sobre todo en el LibroVerde de Abril de 2002 y la Comunicacioacuten de Diciembre del mismo antildeoEl Libro Verde relativo a una Poliacutetica Comunitaria de Retorno de los Residentes Ilegales
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(analizado criacuteticamente en la Unidad de Expulsiones Masivas) pretende la cooperacioacuten conlos Estados de origen y de traacutensito en materia de retorno y readmisioacuten Para que tenga eacutexito
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De 10 de abril de 2002 es el COM (2002) 175 final
la poliacutetica de retorno ldquodepende de la existencia de una cooperacioacuten rentable con los paiacuteses deorigen o de traacutensitordquo (p 11) Ligamos ya de modo expreso e indudable el retorno a larentabilidad y aparece claramente la peligrosa conexioacuten que la UE estaacute comenzando a darentre represioacuten de la inmigracioacuten irregular y fondos de cooperacioacuten al desarrolloPrecisamente negociando algunos acuerdos de readmisioacuten siguiendo (como es su obligacioacuten)las directrices marcadas por el Consejo de la UE la Comisioacuten advierte ldquoComo los acuerdosde readmisioacuten redundan solamente en intereacutes de la Comunidad el eacutexito de su aplicacioacutendepende en gran medida del ldquoefecto palancardquo a disposicioacuten de la Comisioacutenrdquo Ese efectopalanca no es otra cosa que conectar los acuerdos o las claacuteusulas de readmisioacuten con otraspoliacuteticas comunitarias leacutease con la cooperacioacuten al desarrollo (p 25-26)Por otro lado la Comisioacuten propugna celebrar ademaacutes acuerdos de traacutensito con los tercerospaiacuteses dispuestos a colaborar
La Comisioacuten Europea en su Comunicacioacuten de 3 de Diciembre de 200213
tambieacuten insiste en lareadmisioacuten de los extranjeros y los apaacutetridas profundizando en las ideas ya expuestas enAbril de 2002 en el Libro Verde la Comisioacuten promete ademaacutes que los posibles acuerdossobre esta materia podriacutean ldquocentrarse en las disposiciones praacutecticas y administrativas y enotras modalidades de readmisioacuten y retorno Dichos acuerdos se negociaraacuten en el contextomaacutes amplio de aplicacioacuten del art13 incluidos sus elementos de desarrollo y otros aspectos deespecial importancia para los paiacuteses ACPrdquo (pp 25-26)
Siguiendo con la misma idea este documento indica que la Comisioacuten puede ofrecerasistencia teacutecnica y financiera para fomentar una mejor gestioacuten de los flujos migratoriosIncluso si los fondos aportados por la UE a los Estados ACP ldquopara la mejor gestioacuten de losflujos migratoriosrdquo no son lo suficientemente atractivos la Unioacuten deberiacutea ofrecer ldquootros tiposde incentivos complementariosrdquo
En general puede decirse que la CE tiene la intencioacuten de seguir introduciendo claacuteusulasestaacutendar de readmisioacuten en cuantos acuerdos internacionales celebre en el futuro sean deasociacioacuten de cooperacioacuten o de otro tipo En tal direccioacuten casi siempre se advierte que lasclaacuteusulas deben ser completadas con acuerdos de aplicacioacuten en los que bien sea parte laComunidad o bien sean partes sus Estados miembros individualmente considerados
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COM (2002) 703 final Comunicacioacuten de la Comisioacuten al Consejo y al ParlamentoEuropeo Integracioacutende las cuestiones de migracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea con Paiacuteses Terceros
IV) LA PRAacuteCTICA CONVENCIONAL
Revisamos ahora la praacutectica convencional Hablaremos primero de la existente en los antildeos 90con Estados europeos Nos centraremos despueacutes en el acuerdo de Asociacioacuten de Cotonuacutefirmado por la Comunidad Europea y sus Estados miembros con 77 Estados de Aacutefrica el
Caribe y el Paciacutefico (Estados ACP)14
En un tercer momento analizaremos el acuerdocelebrado a finales de 2002 entre la Comunidad y la Regioacuten Autoacutenoma Especial de HongKong Finalmente nos centraremos en la claacuteusula de readmisioacuten del acuerdo de asociacioacutencon Chile Salvo algunos acuerdos que fueron celebrados hace pocos antildeos esta praacutecticaresulta pues tremendamente actual
La base juriacutedica de esta praacutectica convencional se halla en el art 63 3ordm b) del TCE seguacutenesta norma el Consejo de la UE debe adoptar en el plazo de cinco antildeos desde la entrada envigor del Tratado de Aacutemsterdam ldquomedidas sobre poliacutetica de inmigracioacuten enla inmigracioacuten yla residencia ilegales incluida la repatriacioacuten de residentes ilegalesrdquo
Pues bien aun cuando no se atribuyen directamente a la CE competencias para celebrartratados internacionales en esta materia dicha competencia puede deducirse impliacutecitamentede la norma citada
A)EL ACUERDO DE READMISIOacuteN DE 1991 ENTRE EL GRUPO SCHENGEN YPOLONIA
El 29 de Marzo de 1991 firmaban un acuerdo relativo a la readmisioacuten de personas ensituacioacuten irregular los Estados partes en el acuerdo de Schengen y Polonia
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El acuerdo tienetodaviacutea alguacuten intereacutes sobre todo como precedente de los actuales negociados por la CEperderaacute todo su intereacutes a partir del momento en el cual Polonia sea miembro de pleno derechode la UE y sus nacionales vean reconocida tambieacuten plenamente su libertad de circulacioacuten y deresidencia como ciudadanos de la Unioacuten
Tres aspectos sobresalen del acuerdo La norma sobre d readmisioacuten de los nacionales elprocedimiento de readmisioacuten y la claacuteusula de compatibilidad
La norma sobre readmisioacuten (art 1) observa que el acuerdo se aplica solamente a losnacionales de los Estados partes obliga pues a su readmisioacuten si no satisfacen o han dejado desatisfacer los criterios exigidos por el Derecho Interno de un Estado parte Esta readmisioacutendebe hacerse ldquosin formalidadesrdquo
Ligando pues estrechamente nacionalidad y readmisioacuten el mismo acuerdo preveacute que (si laparte requerida para la readmisioacuten demuestra que esa persona no tiene su nacionalidad) laparte requirente debe readmitirlo en su territorio
El acuerdo establece un procedimiento muy raacutepido en su art 3
-La parte requerida estaacute obligada a responder en un plazo de 8 diacuteas a la solicitud dereadmisioacuten
-La misma parte estaacute obligada a hacerse cargo en el plazo de un mes de la persona cuyareadmisioacuten haya aceptado
Finalmente encontramos una claacuteusula de compatibilidad en la misma se indica que lasdisposiciones del acuerdo con Polonia no impediraacuten la aplicacioacuten de la Convencioacuten deGinebra de 1951 sobre el estatuto de los refugiados y su protocolo adicional firmado en
14 En ese grupo se halla asimismo Cuba pero no es parte en el Acuerdo de Asociacioacuten
15 Texto en BOE de 19 de Enero de 1993
Nueva York en 1967 ni la aplicacioacuten del Derecho Comunitario para todas las partes exceptopara Polonia ni la aplicacioacuten del acuerdo de Schengen entre los Estados del grupo Schengen
Estamos pues ante una claacuteusula que declara expresamente la compatibilidad de este acuerdocon otros textos juriacutedicos pero nada se afirma sobre queacute sucede si realmente existe unaincompatibilidad
Si el asunto de la compatibilidad se planteara estrictamente en el interior de la UE larespuesta no seriacutea dudosa Habriacutea de jugar obviamente la primaciacutea del Derecho de la UEsobre cualesquiera otras normas
B)LAS CLAacuteUSULAS DE READMISIOacuteN EN ACUERDOS CON ESTADOSEUROPEOS
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La praacutectica convencional comunitaria en materia de acuerdos de readmisioacuten con anterioridada la entrada en vigor del Tratado de Aacutemsterdam ha sido especialmente abundanteEfectivamente a partir de la segunda mitad de los antildeos noventa y como consecuencia deposibilidad de llegada masiva de inmigrantes procedentes de la extinta Unioacuten Sovieacutetica y deotros Estados de Europa central y Oriental la Comunidad y sus Estados miembros celebraronun conjunto de acuerdos mixtos en los cuales se incluiacutea alguna claacuteusula relativa a laobligacioacuten de las partes de readmitir a aquellas personas que se encontrasen en sus respectivosterritorios de forma irregular Tambieacuten existe en los acuerdos de asociacioacuten celebrados conEstados europeosRespecto a los acuerdos generales celebrados con muchos Estados nacidos de la disolucioacuten dela URSS parece que la intencioacuten inicial de los Estados miembros de la UE era la de celebrartratados bilaterales de readmisioacuten con los Estados nacidos de la disolucioacuten de la UnioacutenSovieacutetica pero tales Estados se mostraron reacios y en la negociacioacuten decidioacute la introduccioacutende las claacuteusulas de readmisioacutenLas claacuteusulas se introducen en los acuerdos generales de cooperacioacuten entre la Comunidad ysus Estados miembros y las Repuacuteblicas nacidas de la disolucioacuten de la URSS Al ser acuerdosgenerales estos tratados diversas materias Por otro lado se celebraron como acuerdosmixtos o sea acuerdos en los que son partes simultaacuteneamente la CE y sus Estados miembros Podemos ahora recordar como ejemplo el Acuerdo de colaboracioacuten y cooperacioacuten suscrito e21 de junio de 1996 entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros por una partey la Repuacuteblica de Uzbekistaacuten por otra hecho en Florencia dispone en su artiacuteculo 72
La Repuacuteblica de Uzbekistaacuten accede a readmitir cualquiera de sus nacionales ilegalmentepresente en el territorio de un Estado miembro a peticioacuten de este uacuteltimo y sin mayoresformalidades y los Estados miembros acceden a readmitir a cualquiera de sus nacionales talcomo se definen a los fines comunitarios ilegalmente presente en el territorio de la Repuacuteblicade Uzbekistaacuten a peticioacuten de esta uacuteltima y sin mayores formalidades
La Repuacuteblica de Uzbekistaacuten conviene en celebrar acuerdos bilaterales con los Estadosmiembros que asiacute lo soliciten con el objeto de regular las obligaciones especiacuteficas dereadmisioacuten que contemple la obligacioacuten de readmisioacuten de nacionales de otros paiacuteses y depersonas apaacutetridas que lleguen al territorio de dicho Estado miembro procedentes de laRepuacuteblica de Uzbekistaacuten o que hayan llegado al territorio de la Repuacuteblica de Uzbekistaacutenprocedentes de dicho Estado miembro
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16 En este punto sigo la comunicacioacuten presentada por Joan David JANER TORRENS al
Congreso Internacional sobre Derechos Humanos celebrado en Zaragoza en 2000
titulado ldquoPoliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenrdquo el texto puedeverse en httpwwwunizaresderechos_humanosDOCUJORZJDJanerdoc17
BOE de 21 de Agosto de 1999 Ver asimismo entre otros el Acuerdo de colaboracioacuten y cooperacioacuten entrelas Comunidades Europeas y sus Estados miembros por una parte y Georgia por otra hecho en Luxemburgo el22 de abril de 1996 (artiacuteculo 75) BOE de 20 de Agosto de 1 999 Por el contrario en otros acuerdos conantiguas repuacuteblicas sovieacuteticas no se hace ninguacuten tipo de referencia a las claacuteusulas de readmisioacuten asiacute sucede por
Este acuerdo al igual que los otros acuerdos celebrados con las antiguas repuacuteblicas sovieacuteticasconfigura la readmisioacuten como un elemento maacutes de colaboracioacuten entre las partes contratantesy de ahiacute la ausencia de una regulacioacuten detallada de esta materia El acuerdo preveacute unaobligacioacuten muy concreta de las partes contratantes de readmitir sin ninguna otra formalidadque no sea la simple peticioacuten a los respectivos nacionales que se encuentren de forma ilegalen el territorio de la otra parte contratanteAsimismo este acuerdo preveacute la posibilidad de que se celebren acuerdos bilaterales dereadmisioacuten entre la Repuacuteblica de Uzbekistaacuten y los distintos Estados miembros de la UnioacutenEl objeto de estos acuerdos bilaterales seraacute concretar las distintas materias relacionadas conla obligacioacuten de readmisioacuten no soacutelo de los nacionales sino tambieacuten de los nacionales de otrosEstados o de los apaacutetridas que lleguen al territorio de otra parte contratante a partir de suterritorio nacional Al formular asiacute los acuerdos bilaterales futuros estamos ante una normaque enuncia un pactum de contrahendoPor tanto en claacuteusulas como la recogida en el texto encontramos la conjugacioacuten de la teacutecnicaconvencional multilateral con la bilateral Ello sucederaacute igualmente en el Acuerdo deAsociacioacuten con los Estados ACP que analizamos despueacutesJunto a las claacuteusulas de readmisioacuten contenidas en estos acuerdos de colaboracioacuten ycooperacioacuten cabe aludir tambieacuten a la regulacioacuten de esta materia contenida en los diferentesacuerdos de asociacioacuten (los Acuerdos europeos de asociacioacuten) celebrados entre laComunidad y sus Estados miembros y diversos Estados de Europa central y oriental a traveacutesde los cuales se da un tratamiento privilegiado a estos Estados con el objetivo de facilitar sufutura adhesioacuten a la UnioacutenLa cuestioacuten de la inmigracioacuten ilegal se configura como un elemento de especial relevanciasobre todo para los Estados miembros de la Unioacuten Por eso se valen todas las posibilidadesque poseen para insertar las claacuteusulas de readmisioacutenComo ejemplo podemos tomar el art 1021 del Acuerdo europeo de 12 de junio de 1995 porel que se crea una asociacioacuten entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros por
una parte y la Repuacuteblica de Lituania por otra18
el cual dispone que() dentro del aacutembito de sus respectivas atribuciones y competencias las Partes estableceraacutenuna cooperacioacuten destinada a prevenir las siguientes actividades ilegales () la inmigracioacutenilegal y la presencia ilegal de sus nacionales en e territorio de la otra Parte teniendo encuenta los principios y practicas de readmisioacutenrdquoEste tipo de claacuteusulas son frecuentes en los acuerdos de asociacioacuten con los otros dos Estadosbaacutelticos y con Eslovenia
Del anaacutelisis de este precepto se observa que a diferencia de los acuerdos celebrados con lasantiguas repuacuteblicas sovieacuteticas no se hace ninguna referencia expresa a la celebracioacuten defuturos acuerdos de readmisioacuten entre las partes sino que uacutenicamente se alude alestablecimiento de formas de cooperacioacuten destinadas a prevenir la inmigracioacuten ilegal elloincluye la adopcioacuten de medidas relativas a la readmisioacuten de personas que se encuentren demodo irregular en el territorio de las partes en el acuerdo
ejemplo en el Acuerdo de colaboracioacuteny cooperacioacuten entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembrospor una parte y Ucrania por otra de 14 de junio de 1994 BOE nbull 110 de 8 de mayo de 1998 por eso la UEestaacute tan interesada actualmente en celebrar con Ucrania un Acuerdo de este tipo
18 BOE de 11 de Marzo de 1998
C)EL ACUERDO DE ASOCIACIOacuteN CON LOS ESTADOS ACP
La poliacutetica de readmisioacuten y retorno de inmigrantes es seguida individualmente por algunosEstados europeos sobre todo Alemania con sus vecinos del Este y tambieacuten parece ser lapoliacutetica defendida actualmente por el Gobierno espantildeol Pero se ha producido en esta materiauna multilateralizacioacuten cuyo texto maacutes importante analizamos ahora
a) Panoraacutemica del Acuerdo de Asociacioacuten
El 23 de Junio de 2000 se firmaba en Cotonuacute (Beniacuten) el Acuerdo de Asociacioacuten entre 77Estados de Aacutefrica Caribe y Paciacutefico por un lado (los Estados ACP19) y la ComunidadEuropea y sus 15 Estados miembros por el otro
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El acuerdo se celebra por un periacuteodo de 20antildeos y tiene como fines el acelerar el desarrollo econoacutemico cultural y social de los EstadosACP el contribuir a la paz y a la seguridad y el propiciar un clima poliacutetico estable ydemocraacutetico (art 1)
En realidad el acuerdo es continuacioacuten de las llamadas cuatro Convenciones de Lomeacute queestablecieron en el pasado unas relaciones entre los Estados miembros de la ComunidadEuropea la misma Comunidad por un lado y los Estados de Aacutefrica el Caribe y el PaciacuteficoEstamos pues ante uno de los llamados acuerdos mixtos Algunos de los aspectos de la IVConvencioacuten de Lomeacute han sido analizados antes al examinar la claacuteusula ldquoDemocracia yDerechos Humanosrdquo
En el acuerdo de asociacioacuten firmado en Cotonuacute las materias comerciales se diferencian conclaridad de otras cuestiones Se parte desde luego de la idea del desarrollo sostenible(incluyendo los aspectos ambientales) de la democracia de los derechos humanos
Seguacuten su art 1 la asociacioacuten se centraraacute en el objetivo de reduccioacuten y a largo plazo deerradicacioacuten de la pobreza La misma norma indica que se realiza un enfoque integrado deldesarrollo teniendo presentes simultaacuteneamente los componentes poliacuteticos econoacutemicossociales culturales y ambientales del desarrollo
El Tiacutetulo II de la Parte Primera se denomina La Dimensioacuten Poliacutetica (arts 8-13) En ese Tiacutetulose establece el diaacutelogo poliacutetico se fijan asimismo los llamados elementos esenciales se hablade las poliacuteticas a favor de la paz la prevencioacuten y la resolucioacuten de conflictos y se pretendeestablecer la coherencia entre las poliacuteticas de la CE y el acuerdo de asociacioacuten
b)La readmisioacuten de los nacionales de las partes en la Convencioacuten de Cotonuacute
iquestQueacute nos dice este Acuerdo sobre inmigracioacuten Su ampliacutesimo art 13 resulta muy interesantese trata de una claacuteusula de readmisioacuten que es fruto de un arduo compromiso entre el modelode 1999 y los acuerdos bilaterales entre Estados
Ademaacutes habraacute que recordar la existencia de una Declaracioacuten de la Comisioacuten y del Consejo dela Unioacuten Europea la Declaracioacuten II inserta en el Acta Final de la Conferencia de Cotonuacute Ala hora de interpretar y de aplicar un tratado casi siempre se afirma que el Acta Final de la
19 Actualmente el nuacutemero de Estados ACP es de 78 pues se ha sumado CUBA pero no
firmoacute la Convencioacuten de Cotonou20 Consultar Guy FEUER Un nouveau paradigme pour les relations entre
lacuteUnion Europeacuteenne et les Eacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin2000 Revue Geneacuterale de Droit International Public 2002 pp 269 y ss
conferencia forma parte del mismo La Declaracioacuten afecta al paacuterrafo 5ordm de este art 13 Enrealidad la citada Declaracioacuten sentildeala que lo dispuesto en ese paacuterrafo ldquono prejuzgaraacute ladivisioacuten interna de poderes entre la Comunidad y sus Estados miembros por lo que se refiere ala celebracioacuten de acuerdos de readmisioacutenrdquo
En el art 13 encontramos algunos paacuterrafos que constituyen derecho blando (soft law eningleacutes) o sea que precisan desarrollo pero encontramos asimismo otros paacuterrafos queconstituyen derecho duro (hard law en ingleacutes) Entre las normas de derecho duroencontraremos a su vez aquellas que tienen efecto directo o sea que no precisan ninguacutendesarrollo para su ejecucioacuten o aplicacioacuten
Diferenciaremos pues las tres situaciones Normas de derecho blando normas de derechoduro pero sin efecto directo y normas de derecho duro con efecto directo
Claramente constituyen normas de derecho blando por ejemplo sus paacuterrafos 1 y 4 y elapartado a) del paacuterrafo 5
El primero de ellos afirma ldquoLa cuestioacuten de la inmigracioacuten seraacute objeto de un diaacutelogoprofundo en el marco de la asociacioacuten ACP-UErdquo Estamos ante una simple declaracioacuten debuenas intenciones poliacuteticas esas buenas intenciones se dejan para un futuro indeterminado
El mismo paacuterrafo 1 del art 13 recuerda que las partes estaacuten obligadas a respetar el DerechoInternacional de los Derechos Humanos y especialmente las normas que prohiacuteben ladiscriminacioacuten basada en el origen el sexo la raza la lengua y la religioacuten La norma generalque prohiacutebe la discriminacioacuten existe sin duda hoy tanto en el Derecho Internacional escrito
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como en la costumbre internacional
A su vez el paacuterrafo 4 del art 13 del Acuerdo de Cotonuacute con ese mismo contenido de derechoblando conecta inmigracioacuten y desarrollo con las siguientes observaciones
1ordf ldquoLas Partes consideran que las estrategias destinadas a reducir la pobreza a mejorar lascondiciones de vida y trabajo a crear empleos y a desarrollar la formacioacuten contribuyen alargo plazo a normalizar los flujos migratoriosrdquo Estamos ante una constatacioacuten de lasituacioacuten actual ante algo tan evidente que contribuye en gran medida a explicar lasmigraciones masivas
2ordf ldquoLas Partes tendraacuten en cuenta en el marco de las estrategias de desarrollo y laprogramacioacuten nacional y regional las dificultades estructurales vinculadas a los fenoacutemenosmigratorios con el fin de apoyar el desarrollo econoacutemico y social de las regiones de origen delos emigrantes y reducir la pobrezardquo De nuevo estamos ante una constatacioacuten evidente peroahora cargada de buenas intenciones las estrategias intentaraacuten el desarrollo econoacutemico yreducir la pobreza
3ordf ldquoLa Comunidad apoyaraacute en el marco de los programas de cooperacioacuten nacional y regionalla formacioacuten de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de origen en otro paiacutes ACP oen un Estado miembro de la Unioacuten Europeardquo Aunque es asimismo una norma que mira alfuturo y en tal sentido constituye derecho blando se concreta ya el campo de actuacioacuten laformacioacuten de nacionales de Estados del Sur
Asimismo tiene este caraacutecter blando el art 5 en su paacuterrafo a) que nos dice ldquoEl Consejo deMinistros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadas a lainmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de una poliacutetica
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Positivada en diversos tratados internacionales como la Carta de las NacionesUnidas art 55 los Pactos Internacionales de Derechos Humanos las ConvencionesEuropea y Americana de DH etc
de prevencioacutenrdquo Ese ldquocuando procedardquo deja a este oacutergano de la asociacioacuten (el Consejo deMinistros) la tarea de establecer medidas de prevencioacuten
El paacuterrafo 2 de este art 13 avanza un paso maacutes y ya puede ser considerado como derechoduro pero no es una norma que tenga efecto directo ideacutentica consideracioacuten cabe aplicar alapartado b) del paacuterrafo 5
Dice este paacuterrafo 2 que las partes ldquoconvienen en considerar que una asociacioacuten implica porlo que se refiere a la emigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses queresidan legalmente en sus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivoofrecerles derechos y obligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la nodiscriminacioacuten en la vida econoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra elracismo y la xenofobiardquo
Encontramos en la norma citada la equidad o el trato equitativo como criterio juriacutedico aaplicar a los nacionales de los Estados del Sur que residan legalmente Todo ello resulta muyloable a primera vista pero no queda claro por queacute razoacuten se habla ahora de trato equitativo ode ofrecer a los inmigrantes derechos y obligaciones ldquocomparables a los de sus ciudadanosrdquo yno se habla de respeto de los derechos humanos de los inmigrantes
En realidad en esta materia nos hallamos ante el choque de dos loacutegicas la intraestatal ointerna y la internacional El choque de ambas loacutegicas provoca perplejidad Si todos losEstados deben respetar sus compromisos internacionales en tal materia (loacutegica internacionalestablecida en el paacuterrafo 1) iquestpor queacute se cambia ahora de loacutegica se dejan las cuestiones deltrato a cada una de las partes y se les permite que disentildeen realicen y controlen esa llamadaldquopoliacutetica de integracioacutenrdquo
Ademaacutes surge la eterna duda iquestNo se les debe dar tambieacuten un trato equitativo a los queresiden de un modo irregular Si las partes se hubieran situado en el terreno preciso de losDH desde luego los Estados seguiriacutean disponiendo de su competencia para expulsar a losextranjeros pero no de cualquier forma sino respetando siempre sus DH residan regular oirregularmente
Por otro lado el paacuterrafo 5 apartado b) sentildeala ldquoLas Partes convienen en particular engarantizar que los derechos y la dignidad de las personas se respeten en todo procedimientoiniciado para conseguir el retorno de los inmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A esterespecto las autoridades interesadas concederaacuten las facilidades administrativas necesariaspara el retornordquoSi partimos del criterio central de los DH que todos los Estados deben respetar iquestno resultainuacutetil este paacuterrafo Todos los Estados estaacuten obligados a respetar los DH de todas laspersonas en los procedimientos de retorno o en otros procedimientos
En tercer lugar nos encontramos con normas de derecho duro y con efecto directo Son lospaacuterrafos 3 y 5 c) i)
El paacuterrafo 3 presenta bastante intereacutes dice ldquoCada Estado miembro concederaacute a lostrabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzan legalmente una actividad en su territorioun trato caracterizado por la ausencia de toda discriminacioacuten basada en la nacionalidad conrelacioacuten a sus propios nacionales en lo referente a condiciones de trabajo remuneracioacuten ydespido Cada Estado ACP por su parte concederaacute a este respecto un trato no discriminatoriocomparable a los trabajadores nacionales de los Estados miembrosrdquoDesde luego ese trato no discriminatorio se concede uacutenicamente a los trabajadores que ejerzanlegalmente una actividad no a los que se hallen irregularmente El efecto directo puedehallarse en la exigencia de la no discriminacioacuten en aspectos tan concretos como condicionesde trabajo remuneracioacuten y despido
Otra vez surge la pregunta de si los trabajadores que residen irregularmente en territorio de unEstado pueden ser discriminados en las condiciones de trabajo en la remuneracioacuten y en eldespido si se interpreta correctamente la norma transcrita asiacute se deduce Entoncesacudiendo a los DH iquestrespetan tales Derechos los Estados europeos de acogida o los DHsirven tan soacutelo de pantalla de actuacioacuten en ciertos casos y no se aplican a otros casos
La norma que nos ofrece mayor intereacutes que desde luego tiene efecto directo se halla enel art 5 c) i) contiene una claacuteusula estaacutendar de readmisioacuten y dice
rdquo Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nordm 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivasrdquo
Esta norma exige pues la readmisioacuten entre nacionales de las partes que residan ilegalmente enterritorio de otra parte esa readmisioacuten debe aceptarse ldquoa peticioacuten de una de las partes y sinmediar maacutes traacutemitesrdquo Y no olvidemos que se entiende por partes la Comunidad sus Estadosmiembros y cada uno de los Estados ACP
iquestSignifica el art 13 del Acuerdo de Cotonuacute que los Estados de la UE y los Estados ACP sehallan en pie de igualdad en materia de inmigracioacuten En la teoriacutea juriacutedica asiacute parece en larealidad esa igualdad formal no existe puesto que la inmigracioacuten se produce en estosmomentos de Sur a Norte y no al reveacutes
c) La readmisioacuten de los extranjeros y de los apaacutetridas
iquestQueacute sucede con el art 13 paacuterrafo 5 c) ii) Que tampoco tiene efecto directo pero completala norma anterior Porque en eacutel se preveacute lo siguiente
ldquoii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retornordquo
Esta uacuteltima norma sin duda es un pactum de contrahendo En virtud de la misma en unfuturo no muy lejano se podraacuten concluir acuerdos bilaterales con los Estados ACP sobre lareadmisioacuten y el retorno de nacionales Se pretende pues asegurar la readmisioacuten y el retornopor una doble viacutea La multilateral y la bilateral Pero lo maacutes novedoso de esta norma es queademaacutes preveacute que los Estados ACP tambieacuten admitan a los nacionales de otros Estados eincluso a los apaacutetridas
Podemos afirmar por tanto que los Estados ACP (que reciben importantes fondoseconoacutemicos de la UE) estaraacuten condicionados por el Acuerdo de Cotonou y por los acuerdosbilaterales que se celebren en el futuro Y nada hace pensar que la UE no condicione laconcesioacuten de fondos a esos Estados al control que hagan de la inmigracioacuten hacia la UnioacutenEuropea Es posible incluso que se establezca alguacuten tipo de automatismo entre ambascuestiones El Estado que readmite recibe maacutes fondos de la UE el Estado que no readmiteve mermados sus fondos de la UE Dicho automatismo seguramente no se estableceraacute en lanorma (al menos de momento seriacutea muy descarado y ciacutenico) pero puede establecerse en loshechos en la aplicacioacuten de la norma
Si ello sucede 77 Estados del Sur de donde proceden actualmente muchos miles deinmigrantes ademaacutes de sufrir el subdesarrollo deberaacuten convertirse en policiacuteas (iquesto tal vezdebieacuteramos decir en carceleros) de su poblacioacuten impidiendo la libre circulacioacuten de laspersonas
Pues bien esa perspectiva de la aplicacioacuten del Acuerdo de Cotonuacute en materia de inmigracioacutenya se baraja constantemente en la actualidad Ello sucede incluso cuando en estos momentosel Acuerdo analizado no ha entrado en vigor
Y en dicha perspectiva la Comunicacioacuten de la Comisioacuten Europea de Diciembre de 2002(antes citada) sentildeala que para el periacuteodo 2000-2006 y para efectos de readmisioacuten la UEdispone de unos recursos financieros programados con cargo a la ayuda exterior vinculadoscon la cuestioacuten migratoria de 934468288 euros (p 52) iquestNo se detraeraacuten esos fondos de losque la UE dedica ahora a la cooperacioacuten al desarrollo De momento resulta curioso saberque el 13acute7 procede del Fondo Europeo de Desarrollo
C) EL ACUERDO DE READMISIOacuteN FIRMADO CON LA REGIOacuteNADMINISTRATIVA ESPECIAL DE HONG KONG
Como sentildealaba antes el 27 de Noviembre de 2002 firmaban la CE y la Regioacuten AdministrativaEspecial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China (en adelante Hong Kong) un acuerdosobre readmisioacuten de residentes ilegales
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Es el primer acuerdo de readmisioacuten firmado por laComunidad Europea sin duda a eacutel seguiraacuten otros que se estaacuten negociando desde hace tiempo
Estamos pues ante un acuerdo puramente comunitario no ante un acuerdo mixto De estaforma se aplican el art 63 3ordm b) y el art 300 del TCE Seguacuten esas normas el Consejodecidiraacute por unanimidad tras consultar al Parlamento Europeo
Las negociaciones habiacutean comenzado antildeo y medio antes los Estados miembros fueronregularmente consultados en todas las etapas de las mismas
22 El Acuerdo consta de 21 artiacuteculos 6 Anexos y tres declaraciones conjuntas en la
primera de dichas declaraciones las partes toman nota de queacute se entiende porautorizacioacuten de residencia en el derecho de Hong Kong
En su Informe de 7 de Noviembre de 200223
el Parlamento Europeo se queja de que no hayasido informado durante las negociaciones y deba emitir su dictamen sobre un acuerdo yarubricado por los plenipotenciarios se queja pues de que no se haya cumplido el art 97 delReglamento del Parlamento Europeo que obliga a la Comisioacuten Europea y al Consejo de la UEa informar al oacutergano parlamentario sobre el desarrollo de las negociaciones La queja estaacutefundamentada porque una vez firmado el acuerdo no seraacute posible presentar enmiendas almismo ni a los protocolos anexos si los hubiere
El preaacutembulo del acuerdo se refiere al Reglamento (CE) del Consejo 5392001 sobre visadosque exime a los titulares de un pasaporte de Hong Kong de la obligacioacuten de tener un visadopara entrar en territorio de los Estados miembros de la UE para estancias de una duracioacuteninferior a tres meses En realidad la firma del acuerdo con Hong Kong se vioacute facilitada tantopor el reducido nuacutemero de inmigrantes irregulares que puede originar como por la concesioacutende la supresioacuten del requisito del visado para los ciudadanos de esa Regioacuten AdministrativaEspecial
Desde luego en otros acuerdos que se estaacuten negociando la CE no parece que vaya a concederla exencioacuten de visado los casos de Sri Lanka y Pakistaacuten Estados con los cuales se negocianacuerdos de readmisioacuten seguramente no permiten actuar del mismo modo que con HongKong
Tambieacuten sentildeala el preaacutembulo que este acuerdo no se aplica a Dinamarca A ella se antildeade unaDeclaracioacuten en la que se observa que en el futuro Dinamarca y Hong Kong celebraraacuten unacuerdo en las mismas condiciones que el ahora estudiado
Por otro lado se crea un Comiteacute de Readmisioacuten formado por representantes de las partes (elart 17 regula su formacioacuten y sus competencias) la Comunidad estaraacute representada por laComisioacuten asistida por los expertos nombrados por los Estados miembros
Los aspectos baacutesicos planteados por el Acuerdo con Hong Kong podemos resumirlos encuatro La reciprocidad en la readmisioacuten el procedimiento de readmisioacuten la proteccioacuten de losdatos de caraacutecter personal y la posibilidad de protocolos complementarios y acuerdosbilaterales
a)La reciprocidad en la readmisioacuten
La reciprocidad en la readmisioacuten aparece sobre todo en los arts 2 a 5 del Acuerdo En lateoriacutea juriacutedica estamos ante una reciprocidad milimeacutetrica total Primero se regulan lasobligaciones de Hong Kong despueacutes las de la Comunidad Europea
Respecto a Hong Kong se habla de readmisioacuten de residentes permanentes en ese territoriochino y de la readmisioacuten de personas dependientes de otra jurisdiccioacuten Desde luego no sehabla de nacionales hongkoneses porque Hong Kong al no ser un Estado no atribuyeninguna nacionalidad en todo caso se puede adquirir la nacionalidad china
Seguacuten el texto del art 1 Hong Kong readmitiraacute en su territorio a los residentes permanentesy a los antiguos residentes permanentes que no cumplan o hayan dejado de cumplir losrequisitos de entrada estancia o residencia vigentes en el territorio de un Estado de la UE
Esa readmisioacuten se produce a peticioacuten de un Estado miembro de la UE y siguiendo elprocedimiento previsto en el mismo Acuerdo Esa obligacioacuten de readmisioacuten exige ademaacutes ala Regioacuten Administrativa Especial china la expedicioacuten sin demora de un documento de viaje nnecesario para el retorno
23 A5-03812002 pp 7-8 sobre todo Era Ponente Graham R WATSON
La Regioacuten Administrativa Especial tambieacuten se compromete a readmitir a personas sujetas aotra jurisdiccioacuten en dos situaciones
-Que en el momento de su entrada en territorio de un Estado de la UE estuvieran en posesioacutende un visado o de una autorizacioacuten de residencia vaacutelidos expedidos por Hong Kong o
-Que entren ilegalmente en territorio de un Estado de la Unioacuten llegando directamente desdeterritorio de Hong Kong Desde luego esta condicioacuten no se aplica si llegada directa se debe aun simple traacutensito por el aeropuerto internacional de esa Regioacuten china
La reciprocidad obliga asimismo a los Estados miembros de la UE (siempre con la excepcioacutende Dinamarca) Estos deben readmitir a sus nacionales y antiguos nacionales si no cumplen ohan dejado de cumplir los requisitos de entrada estancia o residencia vigentes en Hong KongTambieacuten el Estado miembro debe expedir sin demora el documento de viaje necesario para elretorno de esa persona
Tambieacuten aquiacute habla el art 5 de la readmisioacuten de personas sujetas a otra jurisdiccioacuten en lasdos hipoacutetesis mencionadas para la Regioacuten china Estar en posesioacuten de un visado o de unaautorizacioacuten de residencia vaacutelidos expedidos por el Estado miembro o haber entradoilegalmente en territorio hongkoneacutes llegando directamente del territorio del Estado miembroDesde luego esta segunda posibilidad tampoco juega cuando esa persona efectuoacute un traacutensitopor un aeropuerto internacional de un Estado de la UE
En general la lectura de estas normas da idea de una reciprocidad admisible no resulta tanformal como en el caso de los Estados ACP donde casi los uacutenicos que pueden hallarseirregularmente son sus nacionales no los nacionales de los Estados miembros de la UE
b)El procedimiento de readmisioacuten
El procedimiento de readmisioacuten ocupa los arts 6 al 11 ambos incluidos Por regla generaldicho procedimiento requiere la presentacioacuten de una solicitud formal por el requirente a laparte requerida Como excepcioacuten esa solicitud puede ser sustituida por una simplecomunicacioacuten escrita si la persona a la que afecta el procedimiento tiene un documento deviaje o de residencia vaacutelidos o si tal persona desea retornar voluntariamente en este sentidopues el procedimiento permite alguna flexibilidad
La solicitud de readmisioacuten resulta maacutes formal maacutes compleja porque en ella deben hallarselos datos personales de la persona afectada (incluido el dato del uacuteltimo lugar de residencia)copias de los documentos que prueben la nacionalidad de esa persona o den indiciosrazonables de dicha nacionalidad e informacioacuten sobre cualquier medida de proteccioacuten o deseguridad que pueda resultar necesaria en el traslado
En ocasiones resulta difiacutecil probar la nacionalidad o la residencia permanentes de unapersona ello suele hacerse documentalmente mediante pasaportes documentos de identidadcartillas militares etc Si no existen pruebas concretas de nacionalidad se puede llegar apresunciones de la misma
Otro aspecto importante en el procedimiento son los plazos Existe un plazo maacuteximo de unantildeo para que se presente la solicitud de readmisioacuten el plazo comienza a correr desde elmomento en que las autoridades de una de las partes tengan conocimiento de la situacioacutenirregular de una persona
Presentada una solicitud de readmisioacuten la parte requerida tiene un plazo razonable que enninguacuten caso deberaacute ser superior a un mes
Si la solicitud debe probarse la denegacioacuten de la readmisioacuten tambieacuten debe fundamentarse Sitranscurre el plazo de un mes sin respuesta el traslado se considera aprobado entonces elinteresado debe ser trasladado en un plazo maacuteximo de tres meses
Antes del traslado deben acordarse la fecha el punto de paso de la frontera y los eventualesescoltas El traslado puede hacerse por cualquier medio sobre todo aeacutereo puede recurrirse(dice el art 11 2ordm) a vuelos regulares y vuelos chaacuterter
c)La proteccioacuten de los datos de caraacutecter personal
Para los efectos de los DH este aspecto resulta crucial su regulacioacuten aparece en los arts 15-16 del Acuerdo
Ha de tenerse presente que la solicitud de readmisioacuten ndashAnexo5- solicita datos como el sexodescripcioacuten fiacutesica (talla sentildeales distintivas etc) alias (nombres apodos) estado de salud eldquoindicacioacuten de peligrosidad particular de la persona (por ejemplo presuncioacuten de delito gravecomportamiento agresivo)
De alguna forma pues se estaacute ya equiparando a quien reside irregularmente a un delincuentetanto es asiacute que no se respeta su presuncioacuten de inocencia pues se comunican presunciones dedelitos graves (no delitos cometidos y probados)
El procesamiento de los datos personales se somete a las respectivas normativas internas enel caso de la CE se somete en concreto a lo que diga la Directiva 9546CE del ParlamentoEuropeo y del Consejo
24
El Acuerdo contiene ademaacutes algunos principios sobre la materia Destacan los siguientes
-El tratamiento se realizaraacute de forma leal y liacutecita
-Soacutelo se recaban para la readmisioacuten no para otras finalidades
-Los datos deben ser adecuados pertinentes y proporcionados a los fines perseguidos
-Soacutelo podraacuten comunicarse a las autoridades competentes etc
-Deben ser exactos y actualizados
Ciertamente el tema de los datos resulta difiacutecil de regular el desconocimiento de los mismospor la persona sometida al procedimiento de readmisioacuten resultaraacute un verdadero problema a lahora de defender sus derechos
d)La posibilidad de protocolos complementarios y acuerdos bilaterales
El Acuerdo permite asimismo la celebracioacuten de protocolos complementarios y acuerdosbilaterales Cabe diferenciar ambas figuras
Efectivamente el art18 preveacute la celebracioacuten de protocolos complementarios de aplicacioacutenentre Hong Kong y un Estado miembro tales protocolos versaraacuten sobre la designacioacuten de lasautoridades competentes los puntos de paso fronterizo y las condiciones aplicables al traacutensitocon escolta tambieacuten pueden enumerar medios y documentos distintos a los previstos en elAcuerdo
Estaacute asimismo prevista la celebracioacuten de acuerdos bilaterales La Declaracioacuten conjuntarelativa a Dinamarca advierte que el Acuerdo no se aplica a este Estado miembro de la UE
24
DOCE L 281 23-11-1995 p 31
pero este Estado y Hong Kong deben celebrar ldquoun acuerdo de readmisioacuten en las mismascondiciones del presente Acuerdordquo
La Declaracioacuten conjunta relativa a Islandia y Noruega preveacute la misma solucioacuten para ambosEstados que no son miembros de la CE pero mantienen estrechas relaciones con ella En talsentido no debe olvidarse que Islandia y Noruega participan en el denominado ldquoacervoSchengenrdquo
El Acuerdo regula incluso la posible incompatibilidad entre los acuerdos bilaterales y eacutelmismo en tal caso las normas del Acuerdo tendraacuten prioridad sobre otros tratadosinternacionales
E)LA CLAacuteUSULA DE READMISIOacuteN DEL ACUERDO DE ASOCIACIOacuteN CONCHILE
En Diciembre de 2002 se firmaba el acuerdo por el que se establece una asociacioacuten entre laComunidad Europea y sus Estados miembros por una parte y la Repuacuteblica de Chile porotra
25 Mediante eacutel se establece ldquouna asociacioacuten poliacutetica y econoacutemica entre las partes basada
en la reciprocidad el intereacutes comuacuten y la profundizacioacuten de sus relaciones en todos los aacutembitosde su aplicacioacutenrdquo (art 2)
La Parte tercera dedicada a la cooperacioacuten incluye la cooperacioacuten econoacutemica cienciatecnologiacutea y sociedad de la informacioacuten cultura educacioacuten y sector audiovisualadministracioacuten puacuteblica y cooperacioacuten interinstitucional cooperacioacuten en materia social y otrosaacutembitos de cooperacioacuten
En este uacuteltimo epiacutegrafe se situacutea la cooperacioacuten en materia de inmigracioacuten ilegal regulada porel art 46 Se establece juntamente con la cooperacioacuten en materia de drogas y lucha contra elcrimen organizado (art 47) Demasiadas veces se unen la inmigracioacuten su irregularidad oilegalidad el traacutefico de drogas y la lucha contra el crimen organizado los redactores denormas que abordan o regulan estas materias conjuntamente tal vez parecen demostrar undeseo (que acaso sea inconsciente) de criminalizar la inmigracioacuten Si la hipoacutetesis apuntada seconfirma no debemos olvidar que de una criminalizacioacuten de la inmigracioacuten a la justificacioacutende la xenofobia no media maacutes que un paso muy pequentildeo
Vayamos ahora al derecho positivo seguacuten este acuerdo Dice el art 46 1ordm que la Comunidady Chile acuerdan cooperar para prevenir y controlar la inmigracioacuten ilegal Desde estaperspectiva se regula la readmisioacuten
-Chile acuerda readmitir a sus nacionales que se encuentren ilegalmente en territorio de unEstado miembro de la UE esa readmisioacuten se produciraacute ldquoa peticioacuten de este uacuteltimo y sin maacutesformalidadesrdquo
-Los Estados miembros acuerdan readmitir a sus nacionales en iguales condiciones Ilegalidaden la estancia peticioacuten de Chile y sin maacutes formalidades
Estamos pues ante una claacuteusula que solamente sirve en cuanto a la readmisioacuten de nacionalesrespectivos
El art 46 tambieacuten exigen a las partes que proporcionen a sus nacionales documentos deidentidad apropiados
25 Texto en DOCE L 352 30-12-2002 p 3
Esta claacuteusula sin duda resulta inicial por eso su paacuterrafo 3ordm indica que las partes puedencelebrar en el futuro acuerdos de readmisioacuten que incluyan ldquouna obligacioacuten de readmisioacuten denacionales de otros paiacuteses y de apaacutetridasrdquo Por tanto en el futuro seraacute la Comunidad laque celebre con Chile estos acuerdos complementarios de readmisioacuten
Mientras no se celebren esos acuerdos complementarios entre Chile y la Comunidad Chilepuede celebrar acuerdos bilaterales con cada Estado miembro para regular las obligacionesespeciacuteficas de readmisioacuten ldquoincluida la obligacioacuten de readmisioacuten de nacionales de otros paiacutesesy de apaacutetridasrdquo
Tambieacuten conviene resaltar que el Consejo de Asociacioacuten (establecido como oacutergano deaplicacioacuten y de seguimiento del acuerdo) examinaraacute otros esfuerzos conjuntos en esta materia
Posiblemente la inmigracioacuten entre Chile y la UE no sea demasiado amplia pero esta claacuteusulada idea de hasta queacute punto la Unioacuten mantiene una poliacutetica convencional seguacuten la cual todoslos tratados o acuerdos que celebra tienen su correspondiente claacuteusula de readmisioacuten
V)REFERENCIA A LA PRAacuteCTICA ESPANtildeOLA EN TRATADOS DE READMISIOacuteN
Junto a los tratados en los que es parte la CE podemos examinar la praacutectica espantildeola en lamisma materia Hablamos pues de tratados bilaterales
Diferenciaremos varios grupos Acuerdos con Estados con los que existe la libre circulacioacutende personas acuerdos con los candidatos a ser miembros de la UE en concreto Rumania yBulgaria el acuerdo de 1992 con Marruecos y la celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
Como sabemos esta praacutectica bilateral no ha sido totalmente sustituida por la praacutecticacomunitaria acaso no lo sea en el futuro como demuestra el hecho de que el acuerdo conHong Kong prevea que los Estados miembros de la UE puedan firmar protocoloscomplementarios con dicha Regioacuten Administrativa Especial china
a)Los acuerdos con Estados con los que existe libre circulacioacuten de personas
Podemos incluir en este grupo cuatro acuerdos el celebrado en 1988 con Francia el celebradoen 1993 con Portugal el concluido con Italia en 1999 y el anunciado en 2002 con Suiza
El acuerdo de 8 de Enero de 1988 entre el Gobierno del Reino de Espantildea y el Gobiernode la Repuacuteblica Francesa relativo a la readmisioacuten en Puestos Fronterizos de personas ensituacioacuten de estancia ilegal firmado en Madrid
26
se aplica en primer lugar a los nacionales deambos Estados
Pero se aplica asimismo a los extranjeros que hayan entrado de forma ilegal en el territorio delotro Estado es necesaria en este caso una solicitud regulada de modo bastante completo enlos arts 5-6 del acuerdo El plazo para la readmisioacuten en frontera es extraordinariamenteraacutepido pues solamente admite cuatro horas
El acuerdo regula asimismo el llamado ldquotraacutensito para la expulsioacutenrdquo de nacionales de otrosEstados cuando la continuacioacuten del viaje y su admisioacuten en el paiacutes de destino esteacutenplenamente aseguradas El traacutensito por viacutea aeacuterea puede efectuarse en su caso bajo custodiade policiacuteas del Estado remitente
El convenio entre el Reino de Espantildea y la Repuacuteblica Portuguesa relativo a la readmisioacutende personas en situacioacuten irregular era firmado en Granada el 15 de Febrero de 1993
27
Alcontrario de lo que sucediacutea con Francia este convenio con Portugal solamente regula lareadmisioacuten de nacionales de terceros Estados Norma asimismo el traacutensito a efectos deexpulsioacuten a efectuar por viacutea aeacuterea o excepcionalmente por viacutea terrestre o mariacutetima
El acuerdo entre Espantildea e Italia relativo a la readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular era firmado en Roma el 4 de Noviembre de 1999
28
Similar al acuerdo con Portugalregula la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses y se basa en el acuerdo de Schengen
La novedad en este caso viene dada por la mejor regulacioacuten del traacutensito por expulsioacuten (arts 6-11) a esa materia (claacutesica en este tipo de acuerdos) se une el traacutensito consiguiente a unaresolucioacuten de denegacioacuten de entrada en el territorio
Por otra parte se norma la proteccioacuten de los datos (art 13) Desgraciadamente dichaproteccioacuten resulta bastante relativa pues los datos personales comunicados por las partes
26 Texto en BOE de 6 de Mayo de 1989
27 Texto en BOE de 31 de Marzo de 1995
28 Ver texto en Documentacioacuten
entre siacute pueden transmitirse no soacutelo a las autoridades encargadas de aplicar este acuerdo sinotambieacuten a otras personas
Finalmente en este grupo de convenios ha de incluirse el convenio hispano-suizo dereadmisioacuten de personas en situacioacuten irregular cuya firma era autorizada por el Gobiernoespantildeol el 29 de Noviembre de 2002
29
Este convenio tiene un protocolo administrativo queregula sobre todo el procedimiento para la aplicacioacuten
Si incluyo a Suiza en este grupo de Estados casi al mismo nivel que los dos Estadosmiembros de la UE citados (Francia y Portugal) ello obedece sobre todo al hecho de queexiste un Acuerdo sobre libre circulacioacuten de personas entre Suiza y la Comunidad Europea alentrar en vigor ese acuerdo el 1 de Junio de 2002 ello implica que los nacionales de eseEstado disponen de la libertad de circulacioacuten por los Estados miembros de la Unioacuten comosucede tambieacuten con los nacionales de Noruega Islandia y Liechtenstein en virtud del acuerdode creacioacuten del llamado Espacio Econoacutemico Europeo Ello tiene una consecuencia inmediatala revisioacuten del Reglamento (CE) Nordm 5392001 que establece la lista de terceros paiacuteses cuyosnacionales estaacuten obligados a visado y la lista de aquellos exentos de esa obligacioacuten (elReglamento sobre visados) en la revisioacuten Suiza no apareceraacute ya en la lista segunda (denacionales exentos) como es sabido en la revisioacuten se incluiraacute a Ecuador en la lista primera
b) Los acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a la UE
Debemos referirnos asimismo a cinco acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a laUnioacuten Europea los celebrados con Rumania y Bulgaria en 1996 con Lituania en 1998 y conla Repuacuteblica Eslovaca y Letonia en 1999
Todos ellos tienen un contenido muy similar y suelen abordar tres o cuatro aspectossustantivos Readmisioacuten traacutensito problemas administrativos y financieros y ndashsolo algunos-laproteccioacuten de los datos personasle Seguacuten sus breves preaacutembulos todos se basan en lareciprocidad (aunque esta reciprocidad sea en gran parte formal en la realidad pues losintereses de ambos Estados no son ni mucho menos de ideacutentico peso o calibre y el Estado quetienen mucho mayor intereacutes en la readmisioacuten sea Espantildea)
El acuerdo con Rumania se firma el 29 de Abril de 1996 en Bucarest30
Seguacuten su art 1 laspartes se comprometen a readmitir en su territorio a quienes hayan dejado de satisfacer o nosatisfagan los requisitos de entrada o de estancia en el territorio de la otra parte siempre quetengan la nacionalidad de la otra o se presuma que poseen esa nacionalidad Por tanto laobligacioacuten de readmisioacuten afecta a los nacionales o a los presuntos nacionales no a losextranjeros Dicha readmisioacuten debe hacerse sin formalidades
Es pues baacutesica la prueba de la nacionalidad dicha prueba se obtiene por Documento Nacionalde Identidad Certificado de nacionalidad o de registro civil pasaporte cartilla militar etc
Tambieacuten en este acuerdo la respuesta debe ser muy raacutepida en el plazo maacuteximo de ocho diacuteasLas peticiones de informacioacuten complementaria tambieacuten se tramitan en ese plazo Larecepcioacuten de la persona cuya readmisioacuten se haya aceptado habraacute de producirse en un plazomaacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo regula a su vez el denominado ldquotraacutensito a efectos de extrantildeamientordquo (arts 6-9)No se usa el teacutermino extrantildeamiento en su sentido ordinario de destierro de un nacional a un 29 Noticia en httpwwwiurislexnet
30 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasaac-004htm
paiacutes extranjero sino en un sentido mucho maacutes general Traacutensito de nacionales de nacionalesde terceros Estados obligados a abandonar el territorio de una de las partes en otras palabrasestamos ante una expulsioacuten de extranjeros el teacutermino correcto deberiacutea ser el de expulsioacutenpuesto que el Derecho Internacional Puacuteblico prohiacutebe el extrantildeamiento de nacionales (cadaEstado debe soportar a sus nacionales aunque puede expulsar a los extranjeros)
En dichas normas se regulan aspectos administrativos de dicho mal llamado extrantildeamientoDatos de la persona escolta admisioacuten en el territorio del Estado de destino etc En lasmismas normas se recoge el claacutesico principio de NO DEVOLUCIOacuteN El traacutensito podraacute serdenegado si la persona que sufre esa expulsioacuten puede ser perseguido en el Estado de destinopor su raza religioacuten nacionalidad pertenencia a un grupo social o sus opiniones poliacuteticas
Tambieacuten puede ser denegado el traacutensito si el extranjero corre el riesgo de ser acusado ocondenado en el Estado de destino por un tribunal penal por hechos anteriores al traacutensito Sepretende asiacute no disfrazar una expulsioacuten de un extranjero con algo distinto la extradicioacuten
El acuerdo con Bulgaria31 se firma el 16 de Diciembre de 1996 en Sofiacutea y tiene una
estructura similar como antes indiqueacute Regula pues la readmisioacuten de nacionales de losEstados partes regula la prueba de la nacionalidad etc El plazo maacuteximo para la respuesta a lasolicitud de la readmisioacuten en este acuerdo es de diez diacuteas (art 3 paacuterrafo 4ordm) la recepcioacuten de lapersona cuya readmisioacuten se haya aceptado tiene asimismo un plazo maacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo con Bulgaria habla en su segunda parte correctamente de ldquoTraacutensito a efectos deexpulsioacutenrdquo El contenido de esta parte es muy similar al analizado acuerdo con RumaniaPero ofrece un pequentildeo aacutengulo diferencial pues el traacutensito a efectos de expulsioacuten puede serdenegado (art 7) en tres supuestos
-Aplicando el principio de NO DEVOLUCIOacuteN
-No disfrazando ademaacutes el sentido de la expulsioacuten por el sentido de una extradicioacuten y
-Si el extranjero figura en las listas de personas que tienen prohibida la entrada en el territoriode la parte en el cual se realiza el traacutensito o si constituye una amenaza contra la seguridadnacional el orden puacuteblico y la salud puacuteblica
El acuerdo entre Espantildea y Lituania de 8 de Noviembre de 199832
resulta el maacutes completopor su contenido No solamente regula la readmisioacuten de los nacionales de las partescontratantes sino tambieacuten la de los nacionales de otro Estados y de los apaacutetridas (arts 5-9)
Se refiere asimismo al traacutensito y a la proteccioacuten de datos personales incluyendo normas quepodemos considerar estaacutendar en estos acuerdos
Los acuerdos con la Repuacuteblica Eslovaca (de 3 de Marzo de 1999) y con Letonia (de 30 deMarzo de 1999) resultan muy similares entre siacute y con el acuerdo firmado el antildeo anterior conLituania Existen pequentildeas variaciones no obstante por ejemplo el acuerdo con laRepuacuteblica Eslovaca dedica un capiacutetulo especiacutefico a gastos (cap IV art 13)
Junto a estas variaciones algunas normas se han estandarizado por ejemplo la norma relativaa la proteccioacuten de los datos es ideacutentica en los acuerdos de Espantildea con Lituania (art 13) laRepuacuteblica Eslovaca (art 14) y Letonia (art 13)
Finalmente cabe hacer una pequentildea reflexioacuten Dada la libre circulacioacuten de personas existenteen la Unioacuten Europea cuando los tres uacuteltimos Estados citados se transformen en miembros dela UE parece que estos acuerdos deberaacuten limitar su contenido en otras palabras se
31 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasacc-010htm
32 Texto en Documentacioacuten
circunscribiraacuten uacutenicamente a la readmisioacuten de los nacionales de Estados no miembros de laUE los problemas derivados de la libre circulacioacuten intra-Unioacuten no pueden regularse desdeluego por acuerdos bilaterales entre Estados sino por normas de la misma Unioacuten que primansobre cualquier norma de cualquier Estado miembro
c)El acuerdo con Marruecos
El 13 de Febrero de 1992 se firmaba en Madrid el acuerdo entre el Reino de Espantildea y elReino de Marruecos relativo a la circulacioacuten de personas el traacutensito y la readmisioacuten deextranjeros entrados ilegalmente
33
A pesar de su denominacioacuten formal estamos ante untiacutepico acuerdo de readmisioacuten Se estructura en tres capiacutetulos El primero dedicado a lareadmisioacuten de extranjeros el segundo al traacutensito para la expulsioacuten y el tercero a otrasdisposiciones
Cronoloacutegicamente el segundo de los acuerdos bilaterales analizados en esta Unidad suimportancia real lo hace ser considerado el primero por dos razones El acuerdo con Francialo es con un miembro de la UE y los franceses no pueden ser considerados pues extranjeros yen segundo teacutermino una fuerte corriente migratoria se dirige desde territorio marroquiacute haciaEspantildea
El acuerdo con Marruecos afirma en su art 1 que las autoridades de las partes ldquoreadmitiraacutenen su territorio a peticioacuten formal de las autoridades fronterizas del Estado requirente a losnacionales de paiacuteses terceros que hubieren entrado ilegalmente en el territorio de este uacuteltimoprocedentes del Estado requeridordquo Por tanto ndashy este aspecto resulta baacutesico- estamos ante unanorma de readmisioacuten de extranjeros no de marroquiacutees por Marruecos ni de espantildeoles porEspantildea
Seguacuten el art 2 del acuerdo el Estado requirente debe probar pues tres aspectos Primero lanacionalidad del extranjero (nacionalidad insisto de un Estado distinto a las partes) ensegundo lugar la entrada ilegal en el territorio del Estado requirente en tercer teacutermino laprocedencia de territorio del Estado requerido
La aplicacioacuten estricta de la norma citada obliga pues a Espantildea a no devolver a las personascuya nacionalidad no pueda probar o cuya entrada ilegal o cuya procedencia no puedademostrar
Tambieacuten interesa recordar la claacuteusula de no readmisioacuten el art 3 regula los casos en loscuales NO HAY OBLIGACIOacuteN DE READMITIR No existe obligacioacuten de readmitir a losnacionales de Estados terceros que tengan fronteras con el requirente a los que hayan sidoautorizados a permanecer en el territorio del requirente a los que entraran legalmente y a losque se haya reconocido la condicioacuten de refugiados seguacuten el Derecho Internacional
El capiacutetulo dedicado al traacutensito para la expulsioacuten de extranjeros no ofrece demasiadaspeculiaridades No obstante el art 7 advierte que el traacutensito para la expulsioacuten podraacute serdenegado en cinco supuestos
-Cuando el extranjero tenga prohibida la entrada en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado penalmente en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado en el Estado de destino (que desde luego ha deser distinto al de traacutensito)
33 Texto en httpwwwmiresderechoacac130292htm
-Cuando el extranjero corra el riesgo de sufrir malos tratos en el Estado de destino y
-Cuando se solicite la expulsioacuten para uno de los miembros de la llamada UMA (Unioacuten delMagreb Aacuterabe)
Sin duda resulta sorprendente que no se aplique en su totalidad el principio de NODEVOLUCIOacuteN El supuesto cuarto recoge una parte de este principio pero no sentildeala que nose admitiraacute el traacutensito cuando el extranjero pueda ser perseguido por motivos poliacuteticosraciales religiosos o de otro tipo o pueda sufrir la pena de muerte en el Estado de destino
La aplicacioacuten del acuerdo de readmisioacuten con Marruecos resulta a veces difiacutecil En un terrenoproacuteximo al examinado bien conocido es el Informe de Human Rights Watchs de 2002 sobrela entrega de menores marroquiacutees por Espantildea a traveacutes de Ceuta y Melilla titulado ldquoEspantildea yMarruecos Callejoacuten sin salida abusos cometidos por las autoridades espantildeolas y marroquiacuteescontra nintildeos inmigrantesrdquo pone de relieve la violacioacuten de la Convencioacuten de Derechos delNintildeo
Por otro lado conviene no olvidar que la Comisioacuten Europea trabaja actualmente en unacuerdo de readmisioacuten (que celebrariacutea la Comunidad Europea) con Marruecos Ese acuerdo
34
no solamente pretende que Marruecos (y en su caso cualquier miembro de la UE) readmita asus nacionales sino tambieacuten a cualquier inmigrante que haya accedido irregularmente a la UEdesde territorio marroquiacute La propuesta de acuerdo tambieacuten incluye una financiacioacuten de 120millones de euros de la UE a Marruecos hasta 2006
d)La celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
La prensa sentildealaba en Junio de 2001 que el entonces Secretario de Estado para la Extranjeriacuteay la Inmigracioacuten Enrique Fernaacutendez-Miranda y un alto cargo del Ministerio Nigeriano deAsuntos Exteriores llegaban a un acuerdo sobre readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular
35
De la prensa se deduce que el acuerdo (no firmado por escrito al menos no publicado en elBOLETIacuteN OFICIAL DEL ESTADO) afectariacutea a los nacionales de ambos Estados sobre todoa los nigerianos que vivan en Espantildea se partiacutea pues de una reciprocidad formal pero no realSeguacuten la misma noticia deberaacute llevarse a cabo la proteccioacuten de los datos personales de losinmigrantes
Espantildea ofreciacutea a Nigeria asistencia teacutecnica e intercambio de informacioacuten sobre traacutefico depersonas organizacioacuten de cursos de formacioacuten para personal consular y de inmigracioacuten etc
Como consecuencia de este acuerdo (no estructurado formalmente por escrito36
al menos porel momento) Espantildea realizaba en 2001 algunas expulsiones colectivas de extranjeros haciaNigeria En realidad haciacutea casi cinco antildeos que el Gobierno del Sr AZNAR no realizaba unaexpulsioacuten colectiva en 1996 se produjo la expulsioacuten desde Maacutelaga de 103 inmigrantes aCameruacuten Senegal y Maliacute El Sindicato Unificado de Policiacutea denuncioacute entonces que se habiacuteadrogado con un fuerte sedante (haloperidol) disuelto en agua potable a los inmigrantes
37
34 Ver una noticia en Estrella Digital de 4 de Diciembre de 2002
httpwwwestrelladigitales35 La noticia puede hallarse en
httpwwwwebislamcomnumeros200105_01EspaBla_Nigeriahtm
36 El hecho de que un acuerdo internacional no se celebre por escrito no indica que
no sea vaacutelido la validez depende de otros factores y un acuerdo verbal puede serperfectamente vaacutelido si no existe una causa de nulidad de los tratados37 Ver Unidad sobre expulsiones colectivas
VI) CONCLUSIOacuteN GENERAL
La poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten que la UE disentildea desde hace tiempo no favorececiertamente la libre circulacioacuten de las personas Maacutes bien sirve para trabar o limitar esa librecirculacioacuten
La mencionada poliacutetica tiene como elemento muy importante el Reglamento 5392001 queestablece la lista de terceros paiacuteses cuyos nacionales estaacuten sometidos a la obligacioacuten de visadoy la de los paiacuteses cuyos nacionales estaacuten exentos de visado
Por si acaso alguacuten extranjero entra irregularmente o permanece en territorio de un Estadomiembro de la UE cuando su estancia regular haya terminado se preveacuten ademaacutes otrasmedidas como el retorno voluntario la expulsioacuten y la readmisioacuten La readmisioacuten endefinitiva devuelve las personas a sus lugares de origen o de traacutensito
Al incluir las claacuteusulas de readmisioacuten y al firmar los acuerdos sobre esta materia la UnioacutenEuropea no entra en las causas reales por las cuales esas personas han emigrado y tampoco sepregunta si dichas causas pueden solucionarse
Existe un grave peligro ya apuntado en esta Unidad El peligro de establecer una relacioacutenestrecha e incluso automaacutetica entre readmisioacuten y fondos europeos de cooperacioacuten aldesarrollo El peligro es muy real no teoacuterico El diacutea en el que la Unioacuten afirme que un Estadosubdesarrollado no recibe fondos de tal cooperacioacuten si no colabora eacutel mismo en la readmisioacutende sus nacionales (e incluso de extranjeros y apaacutetridas procedentes de su territorio) la poliacuteticacomuacuten de inmigracioacuten de la UE habraacute abandonado cualquier respeto por los DerechosHumanos de los migrantes
Por ello aunque a veces pueda parecer algo demagoacutegica incluyo la opinioacuten criacutetica de unaparlamentaria europea Ilka Schroder
ANEJO I ART 13 DEL ACUERDO DE COTONUacute O ACUERDO
DE ASOCIACION ENTRE LOS ESTADOS ACP POR UNA
PARTE Y LA COMUNIDAD EUROPEA Y SUS ESTADOS
MIEMBROS POR OTRA FIRMADO EN COTONUacute EL 23 DE
JUNIO DE 2000
Artiacuteculo 1 3
Emigracioacuten
1 La cuestioacuten de la emigracioacuten seraacute objeto de un diaacutelogo profundo en el marco de laasociacioacuten ACP-UE
Las Partes reafirman sus obligaciones y sus compromisos actuales en el aacutembito del derechointernacional para garantizar el respeto de los derechos humanos y la eliminacioacuten de todas lasformas de discriminacioacuten basadas en particular en el origen el sexo la raza la lengua y lareligioacuten
2 Las Partes convienen en considerar que una asociacioacuten implica por lo que se refiere a laemigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses que residan legalmente ensus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivo ofrecerles derechos yobligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la no discriminacioacuten en la vidaeconoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra el racismo y la xenofobia
3 Cada Estado miembro concederaacute a los trabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzanlegalmente una actividad en su territorio un trato caracterizado por la ausencia de todadiscriminacioacuten basada en la nacionalidad con relacioacuten a sus propios nacionales en lo referentea condiciones de trabajo remuneracioacuten y despido Cada Estado ACP por su parte concederaacutea este respecto un trato no discriminatorio comparable a los trabajadores nacionales de losEstados miembros
4 Las Partes consideran que las estrategias destinadas a reducir la pobreza a mejorar lascondiciones de vida y trabajo a crear empleos y a desarrollar la formacioacuten contribuyen alargo plazo a normalizar los flujos migratorios
Las Partes tendraacuten en cuenta en el marco de las estrategias de desarrollo y la programacioacutennacional y regional las dificultades estructurales vinculadas a los fenoacutemenos migratorios conel fin de apoyar el desarrollo econoacutemico y social de las regiones de origen de los emigrantes yreducir la pobreza
La Comunidad apoyaraacute en el marco de los programas de cooperacioacuten nacional y regional laformacioacuten de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de origen en otro paiacutes ACP o enun Estado miembro de la Unioacuten Europea Por lo que se refiere a la formacioacuten en un Estadomiembro las Partes velaraacuten por que estas acciones esteacuten orientadas hacia la insercioacutenprofesional de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de ungen
Las Partes desarrollaraacuten programas de cooperacioacuten destinados a facilitar el acceso a laensentildeanza a los estudiantes de los Estados ACP en particular mediante la utilizacioacuten de lasnuevas tecnologiacuteas de la comunicacioacuten
El Consejo de Ministros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadasa la inmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de unapoliacutetica de prevencioacuten
En este marco las Partes convienen en particular en garantizar que los derechos y la dignidadde las personas se respeten en todo procedimiento iniciado para conseguir el retorno de losinmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A este respecto las autoridades interesadasconcederaacuten las facilidades administrativas necesarias para el retorno
Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nbull 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivas
ii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retorno
Se concederaacute una asistencia adecuada a los Estados ACP para la aplicacioacuten de estos acuerdos
iii)A efectos de la presente letra c) se entenderaacute por laquoPartesraquo la Comunidad cada uno de susEstados miembros y todo Estado ACP
Anejo II PARLAMENTO EUROPEOUna opinioacuten parlamentaria criacutetica de IlkaSCHORDER
1999-2004
Documento de sesioacuten
7 de noviembre de 2002
INFORME
FINALA5-0381 2002
sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejo relativa a la firma del Acuerdo entre laComunidad Europea y el Gobierno de la Regioacuten Administrativa Especial de Hong Kong de laRepuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten de residentes ilegales (SEC(2002) 412 -C5-02632002 -20020092(CNS))
Comisioacuten de Libertades y Derechos de los Ciudadanos Justicia y Asuntos Interiores
Ponente Graham R Watson
RR48 1789ESdoc PE 319241
ESPAacuteGINA REGLAMENTARIA
Mediante carta de 5 de junio de 2002 el Consejo consultoacute al Parlamento de conformidad conel apartado 1 del artiacuteculo 39 del Tratado UE sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejorelativa a la firma del Acuerdo entre la Comunidad Europea y el Gobierno de la RegioacutenAdministrativa Especial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten deresidentes ilegales (SEC(2002) 412 - 20020092 (CNS))
En la sesioacuten del 10 de junio de 2002 el Presidente del Parlamento anuncioacute que habiacutea remitidodicha propuesta para examen del fondo a la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCiudadanos Justicia y Asuntos Interiores y para opinioacuten a la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior (C5-02632002)
En la reunioacuten del 9 de julio de 2002 la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCindadanos Justicia y Asuntos Interiores designoacute ponente a Graham R Watson
En las reuniones de los diacuteas 8 de octubre de 2002 y 5 de noviembre de 2002 la comisioacutenexaminoacute la propuesta del Consejo y el proyecto de informeEn la uacuteltima de estas reuniones la comisioacuten aproboacute el proyecto de resolucioacuten legislativa por22 votos a favor 6 votos en contra y 0 abstenciones
Estuvieron presentes en la votacioacuten los diputados Jorge Salvador Hernaacutendez Mollar(presidente) Lousewies van der Laan (vicepresidente) Giacomo Santini (vicepresidente)Graham R Watson (ponente) Roberta Angelilli Mary Elizabeth Banotti Kathalijne MariaBuitenweg (suplente de Alima Boumediene-Thiery) Carlos Coelho Geacuterard MJ Deprez Ginseppe Di Lello Finuoli Francesco Fiori ( suplente de Marcello Dell Utri de conformidadcon el apartado 2 del artiacuteculo 153 del Reglamento) Evelyne Gebhardt (suplente de AdelineHazan) Pierre Jonckheer Sylvia-Yvonne Kaufmann (suplente de Ilka Schroder) TimothyKirkhope Eva Klamt Klaus-Heiner Lehne (suplente de Thierry Cornillet) Marcelino OrejaArburuacutea Elena Ornella Paciotti Joseacute Ribeiro e Castro Martine Roure Heide RuumlhleFrancesco Rutelli Ole S0rensen (suplente de Bill Newton Dunn) Joke Swiebel Anna Terroacuteni Cusiacute Maurizio Turco y Olga Zrihen Zaari (suplente de Martin Schulz)
La opinioacuten minoritaria se adjunta al presente informe el 9 de septiembre de 2002 laComisioacuten de Asuntos Exteriores Derechos Humanos Seguridad Comuacuten y Poliacutetica deDefensa decidioacute no emitir opinioacuten el 28 de mayo de 2002 la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior decidioacute no emitir opinioacuten
El informe se presentoacute el 7 de noviembre de 2002
OPINIOacuteN MINORITARIA
de Ilka Schroder
ldquoEl acuerdo sobre la expulsioacuten de residentes ilegales es el primero de su especie y sigue laliacutenea de las decisiones represivas de Laeken y Sevilla que tienen por objeto dividir losinmigrantes en econoacutemicamente uacutetiles (es decir mano de obra que puede explotarse en elproceso de produccioacuten capitalista) e inuacutetiles Hay que repeler con la mayor energiacutea laseleccioacuten de refugiados econoacutemicamente aprovechables en el proceso de explotacioacuten mundialy el rechazo de todos los migrantes clasificados como inuacutetiles ya que no se basan en el serhumano sino en intereses relacionados con la explotacioacuten econoacutemica y la obtencioacuten debeneficios
El acuerdo de que aquiacute se trata convierte la poliacutetica de inmigracioacuten en parte integral de lapoliacutetica exterior de la UE y trata de impedir cualquier posibilidad de huida hacia Europa nosoacutelo en los paiacuteses de traacutensito sino tambieacuten y ya en los paiacuteses de origen La tecnologiacutea sentildeorialempleada para imponer la fortaleza de Europa consiste en registrar segregar discriminararrestar internar y por uacuteltimo expulsar
Ademaacutes la UE trata de obligar a otros paiacuteses con medios neocoloniales y usando el chantajeeconoacutemico y financiero a readmitir a los refugiados
La poliacutetica de expulsiones de la UE es criminal ya que como consecuencia de ella perecenseres humanos y no tiene en cuenta en absoluto las causas fundamentales que impulsan a laspersonas a huir como la pobreza la explotacioacuten las guerras y la violencia patriarcal
En la poliacutetica de expulsiones la UE se quita la maacutescara de los derechos humanos ya no setrata de las claacuteusulas que facilitan la expulsioacuten ocultas en los acuerdos econoacutemicos sino quese trata de la regulacioacuten profesional de la consigna racista iexclfuera los extranjeros ahoraejecutada por la Comisioacuten y las organizaciones correspondientes como por ejemplo la OIMAquel a quien le preocupen verdaderamente la Convencioacuten de Ginebra sobre los Refugiados ylos derechos de los migrantes no deberiacutea estar a favor de un acuerdo que niega precisamenteesos derechos o sea los derechos a elegir libremente el lugar de residencia a determinarautoacutenomamente la forma de vida y a buscar la felicidad en otro paiacutesrdquo (p 10)
BIBLIOGRAFIacuteA Y ALGUNAS DIRECCIONES UacuteTILES DE INTERNET
A)Bibligrafiacutea-ANDREacuteS SAacuteENZ DE SANTAMARIacuteA Y OTROS Introduccioacuten al Derecho de la UnioacutenEuropea Eurolex Madrid 1999-COMISION EUROPEA Libro Verde relativo a una poliacutetica comunitaria de retorno deresidentes ilegales 10-Abril-2002 COM (2002) 175 final-COMISION EUROPEA Comunicacioacuten al Consejo y al Parlamento EuropeoIntegracioacuten de las cuestiones de inmigracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea conterceros paiacuteses 3-Diciembre-2002 COM (2002) 703 final-X DENOEL Les accords de readmisioacuten du Benelux agrave Schengen et au-delagrave RevueTrimestrielle de Droit Europeacuteen 1983-Guy FEUER Un nouvea paradigme pour les relations entre lacuteUnion Europeacuteenne et lesEacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin 2000 Revue Geneacuterale de Droit InternationalPublic 2002-INTERMON-OXFAM La responsabilidad de la UE en la lucha contra la pobreza(Claves de la Presidencia Espantildeola 2002) Barcelona 2002-Joan David JANER TORRENS Poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenCongreso Internacional sobre Derechos Humanos Zaragoza 2000 texto enhttpwwwunizaresderechos_humanos-Paolo MENGOZZI Derecho Comunitario y de la Unioacuten Europea Tecnos Madrid 2000-Miquel PALOMARES AMAT Los acuerdos internacionales concluidos entre lasComunidades Europeas y los paiacuteses terceros mediterraacuteneos Cedecs Barcelona 2002
B) Algunas direcciones uacutetiles de Internet
Consejo de la UE httpueeuintConclusiones del Consejo Europeo httpeuropaeuintcounciloffconcluindexhtmParlamento Europeo httpwwweuroparleuintUnioacuten Europea httpeuropaeuint
CUESTIONES A DEBATE1ordf El concepto mismo de readmisioacuten2ordf Las claacuteusulas ldquoDemocracia y DHrdquo y de readmisioacuten iquestconstituyen imposicionesneocolonialistas de la UE3ordf La conexioacuten entre readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo4ordf El acuerdo de readmisioacuten entre Espantildea y Marruecos y los problemas de su aplicacioacuten5ordf La reciprocidad que se cita en los acuerdos y claacuteusulas de readmisioacuten iquestes formal o esreal
Zaragoza Septiembre de 2003
III) LA READMISIOacuteN SEGUacuteN LAS INSTITUCIONES DE LA UE
Revisamos ahora las relaciones de la UE en materia de readmisioacuten Puesbien la orientacioacuten de las relaciones exteriores de la Unioacutencorresponde sobre todo por el Parlamento Europeo el ConsejoEuropeo y por el Consejo de la UE pero tambieacuten contribuye a ello laComisioacuten
Dada la composicioacuten de los dos Consejos citados estos oacuterganosrepresentan a la vez los intereses de la Unioacuten y de los Estadosmiembros no obstante habriacutea que preguntarse queacute sucede cuando losintereses son contrapuestos pero ello no preocupa en el caso de lainmigracioacuten donde la UE y sus miembros convergen en el disentildeo yaplicacioacuten de una poliacutetica cada vez maacutes restrictiva
El Consejo Europeo es el oacutergano formado por los Jefes de Estado o deGobierno de los Estados miembros (actualmente 15) maacutes el Presidentede la Comisioacuten Europea Es el oacutergano que debe dar a la Unioacuten losimpulsos necesarios para su desarrollo y definir sus orientacionespoliacuteticas generales
El Consejo de la Unioacuten Europea estaacute formado por los ministros de losEstados miembros tiene varias formaciones Si se reuacutenen los ministrosde Agricultura decimos que se reuacutene el Consejo de Agricultura lomismo sucede cuando se reuacutenen los ministros de Justicia e Interiorpara formar el Consejo General se reuacutenen los ministros de AsuntosExteriores
A veces los documentos de la Unioacuten Europea citan simplemente alConsejo pues bien en esos casos es el Consejo de la Unioacuten Europea osea el formado por los ministros
El Consejo de la UE tiene grandes poderes en terrenos como la adopcioacutende normas (casi siempre decidiendo conjuntamente con el ParlamentoEuropeo) en la adopcioacuten del presupuesto (decidiendo conjuntamentecon el Parlamento Europeo) y en las relaciones exteriores Es el quedecide negociar un tratado o acuerdo internacional y el que decidemanifestar el consentimiento para que ese tratado o acuerdo vincule uobligue a la UE
Como la ejecucioacuten de las decisiones del Consejo de la UE en la materiacorresponde casi siempre a la Comisioacuten eacutesta colabora en ellasVeremos los aspectos maacutes actuales de tal colaboracioacuten
A) EL PARLAMENTO EUROPEO Y LA INICIATIVA FINLANDESA
Analicemos ahora la posicioacuten del Parlamento Europeo A ella realizareacutealgunas referencias al estudiar el acuerdo de readmisioacuten con HongKong tal posicioacuten aparece asimismo en la denominada iniciativafinlandesa el Parlamento Europeo rechazaba de modo inequiacutevoco taliniciativa
a) Una siacutentesis de la iniciativa finlandesa
Cumpliendo las previsiones del TCE (en concreto el art 67) Finlandiapresentaba una iniciativa sobre la repatriacioacuten de residentes ilegales(art 63 3ordm apartado b) del mismo TCE) Esa iniciativa se estructurabamediante un proyecto de Reglamento por el que se hubieranestablecido obligaciones entre los Estados miembros en materia dereadmisioacuten de nacionales de terceros Estados
Como sabemos el Reglamento es una norma uniformizadora Esobligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable
La iniciativa finlandesa4 presentada cuando ese Estado presidiacutea la UEinmediatamente despueacutes de celebrarse la reunioacuten del Consejo Europeoen Tampere teniacutea como objetivo baacutesico el establecer las obligacionesde readmisioacuten entre Estados miembros de la Unioacuten no afectaba pues alas relaciones exteriores de la Unioacuten sino a las relaciones intra-Unioacuten
Pretendiacutea Finlandia que si un extranjero (o sea en sentido juriacutedicoestricto un nacional de un Estado no miembro de la UE) residente enun Estado miembro atravesaba irregularmente las fronteras de otroEstado miembro de la Unioacuten el primer Estado miembro tuvieraobligacioacuten de readmitirlo De esta forma un Estado miembro transferiacuteaa otro Estado miembro (dato relevante sin duda) la responsabilidadsobre esa persona que se hallara irregularmente
Para lograr este objetivo la iniciativa finlandesa estableciacutea unoscriterios por orden de prelacioacuten y unas modalidades para la aplicacioacutende la readmisioacuten
Entre los criterios por orden de prelacioacuten para que un Estadomiembro readmitiera a un extranjero se hallaba el haber resididoirregularmente seis meses por lo menos en su territorio si despueacutespasaba a territorio de otro Estado miembro eacuteste podiacutea solicitar lareadmisioacuten
Otro criterio era el haber entrado irregularmente en territorio delprimer Estado miembro La situacioacuten resultaba ideacutentica para hipoacutetesisde quien hubiera entrado legalmente pero mismo se hallara con unpermiso o visado caducado
4 DOCE nordm C 353 7-12-1999 p 6
Las modalidades de aplicacioacuten de estos criterios dependiacutean desellos de entrada y salida billetes de viaje tarjetas de embarque etcAdemaacutes se preveiacutea el uso de datos como impresiones dactilares yfotografiacuteas
Por tanto la propuesta finlandesa pensaba en un sistema obligatoriode readmisioacuten de extranjeros entre Estados miembros de la Unioacuten Sinduda manteniacutea la readmisioacuten dentro de los aacutembitos propios de lasrelaciones entre Estados no dentro del aacutembito competencial de laUnioacuten
b)El Parlamento Europeo rechaza la iniciativa
Desde la perspectiva general al examinar el tema el ParlamentoEuropeo indicaba cuaacuteles eran a su entender sus puntos deacutebiles yrechazaba esta propuesta
Sentildealaba sobre todo dos aspectos muy importantes
-La falta de garantiacuteas de procedimiento para las personas afectadas porla readmisioacuten Seguacuten la Opinioacuten de la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicos yMercado Interior del Parlamento Europeo ldquoes inadmisible que en unreglamento que en potencia implica una intervencioacuten masiva en losderechos fundamentales concretamente en la libertad de movimientoy en la misma libertad no se mencionen en absoluto ni los recursosdisponibles ni la proteccioacuten de los derechos fundamentales de losafectadosrdquo5 Esta criacutetica que se hace a la propuesta finlandesa tambieacutenpuede hacerse a los acuerdos de readmisioacuten sobre todo al firmado conHong Kong
-En segundo teacutermino la iniciativa criticada no dejaba claro si losprincipios de readmisioacuten entre Estados miembros iban a ser despueacutes losprincipios que serviriacutean para los acuerdos con Estados no miembrosSin duda la aplicacioacuten de un uacutenico baremo resultaba muy aconsejableporque seriacutea muy difiacutecil explicar a los no miembros la o las razones porlas cuales se les aplicaban baremos distintos
La iniciativa pues suponiacutea un rechazo de todo tipo de solidaridad entrelos Estados miembros Como consecuencia de todo ello la Resolucioacutenlegislativa del Parlamento Europeo sobre la iniciativa finlandesa6
rechazaba la misma y pediacutea a Finlandia su retirada como asiacute sucedioacute
La cuestioacuten de fondo no solamente era la interestatalidad de lainiciativa finlandesa sino tambieacuten como sentildealaba el Informe de laComisioacuten de Libertades y Derechos de los Ciudadanos Justicia yAsuntos Interiores ldquola falta de concepcioacuten de una estrategia europeapara la inmigracioacutenrdquo el mismo Informe advierte ldquoComo no se ha
5 Doc 124881999 17 de Abril de 2000 Ponente Mercedes ECHERER p 16
6 Texto en DOCE C 59 23-2-2001 p 306
definido lo que es la inmigracioacuten legal a nivel comunitario que siguepor lo tanto confinada a 15 legislaciones y praacutecticas diferentes noscontentamos con regular lo que hay que hacer con los inmigrantesilegalesrdquo7
He aquiacute el verdadero problema del planteamiento actual que la UE hacede la readmisioacuten pretende sustituir su ausencia de poliacutetica eninmigracioacuten o sea de viacuteas de inmigracioacuten legal por accionesinternacionales mediante las cuales la suerte de los inmigrantesirregulares se carga de nuevo sobre los hombros de los Estados deorigen de los subdesarrollados
En el mismo Informe la mencionada Comisioacuten del Parlamento Europeoanalizaba otros problemas de las claacuteusulas y acuerdos de readmisioacuten enlos que sea parte la Unioacuten o la Comunidad Europea
-La posible discriminacioacuten de los nacionales de algunos Estados nomiembros si las normas sobre readmisioacuten difieren de un acuerdo a otro
-La celebracioacuten de acuerdos de readmisioacuten con Estados que tienengobiernos inestables o no legiacutetimos y en los cuales se producen gravesviolaciones de los Derechos Humanos Por tanto el ParlamentoEuropeo defiende que se mantenga la claacuteusula de Democracia y DH enlos acuerdos de readmisioacuten
B)LAS CONCLUSIONES DEL CONSEJO EUROPEO
El Consejo Europeo se ha ocupado sobre todo de este tema en tressesiones las celebradas respectivamente en Tampere Laeken y enSevilla
a)Las Conclusiones de Tampere
El Consejo Europeo de Tampere (Finlandia) en su reunioacuten celebrada endicha ciudad el 15 y 16 de Octubre de 1999 afirmaba en susconclusiones8 entre otras cosas lo siguiente
1ordm ldquoLa Unioacuten Europea necesita un enfoque global de la inmigracioacuten quetrate los problemas poliacuteticos de derechos humanos y de desarrollo delos paiacuteses y regiones de origen y traacutensitordquo
2ordm El Consejo Europeo ldquoestaacute decidido a hacer frente a la inmigracioacutenilegal en su origen en especial luchando contra quienes se dedican a latrata de seres humanos y la explotacioacuten econoacutemica de los migrantesrdquo
7 A5-01102000 de 25 de Abril de 2000 p 10
8
Texto en httpeuropaeuintcounciloffconcluindexhtm
3ordm El Consejo Europeo recuerda la obligacioacuten internacional de losEstados de admitir en su territorio a sus nacionales
4ordm El mismo Consejo Europeo ldquohace un llamamiento para que sedesarrolle la asistencia a los paiacuteses de origen y de traacutensito con objeto depromover el retorno voluntariordquo
5ordm Las Conclusiones recuerdan que el Tratado de Aacutemsterdam confirioacutecompetencia a la Comunidad en el campo de la readmisioacuten
6ordm Por ello las Conclusiones propugnan que se celebren acuerdos dereadmisioacuten o se inserten claacuteusulas modelo en otros tratados para estosefectos
El planteamiento efectuado pues en las Conclusiones de Tampere es elde intentar el retorno y si no existe tal retorno en sentido propio (quesupondraacute voluntariedad) deberaacute producirse la readmisioacuten de losexpulsados o devueltos por cualquier Estado de origen la expulsioacuten odevolucioacuten se produciraacute sobre todo desde territorio de cualquierEstado miembro de la UE
b) Las Conclusiones de Laeken
Por otro lado el planteamiento de Tampere fue reiterado en lasConclusiones del Consejo Europeo de Laeken reunido en Diciembre de2001 en ellas se reitera el intereacutes de la Comunidad de celebrar estosacuerdos de readmisioacuten
El Consejo Europeo se reuniacutea el 14 y el 15 de Diciembre de 2001 enLaeken (Beacutelgica) En sus Conclusiones habla del refuerzo del espacio delibertad seguridad y justicia Se centra sobre todo en lo quedenominan las Conclusiones ldquouna verdadera poliacutetica comuacuten de asilo einmigracioacutenrdquo (paacuterrafos 38-41) y ldquoun control maacutes eficaz de las fronterasexterioresrdquo (paacuterrafo 42) Ambas cuestiones se hallan estrechamenteunidas sobre todo en cuanto la segunda ndashseguacuten el Consejo Europeo-contribuiraacute ldquoa la lucha contra el terrorismo las redes de inmigracioacutenclandestina y la trata de seres humanosrdquo
La referencia a la lucha contra el terrorismo resulta condicionada por elmomento en el que se celebra la sesioacuten del Consejo Europeo en Laekentres meses despueacutes de los atentados de las Torres Gemelas pero enotros documentos esta misma referencia unida a la inmigracioacuten dejatraslucir algunas concepciones xenoacutefobas o muy proacuteximas a laxenofobia lo mismo puede decirse cuando un gobierno afirma una yotra vez que el incremento de la delincuencia se debe al incremento delnuacutemero de inmigrantes
Seguacuten las Conclusiones de Laeken una verdadera poliacutetica comuacuten deasilo e inmigracioacuten supone el establecimiento de varios instrumentos
pues bien el primero de ellos es ldquola integracioacuten de la poliacutetica de flujosmigratorios en la poliacutetica exterior de la Unioacuten Europeardquo
En tal direccioacuten el Consejo Europeo afirma ldquoEn particular deberaacutencelebrarse acuerdos europeos de readmisioacuten con los paiacuteses interesadosbasados en una nueva lista de prioridades y en un plan de accioacutenrdquo
De estas palabras pueden deducirse algunos aspectos de intereacutes
-En primer teacutermino se trata de celebrar acuerdos ldquoeuropeosrdquo acuerdospues en los que sea parte la Comunidad no se advierte si deben seracuerdos puramente comunitarios o cabe que sean acuerdos mixtos Portanto se pasa ya de la fase bilateral entre Estados o entre el grupoSchengen y un Estado a la fase de la CE Es esta la fase en la que nosencontramos
-Esos acuerdos en segundo lugar deberaacuten estar basados en una nuevalista de prioridades las relaciones con los paiacuteses terceros venreformadas sus prioridades por parte de la UE no queda claro hastaqueacute punto la readmisioacuten es una prioridad importante hoy o se estaacuteconvirtiendo en la prioridad maacutes importante de la UE
-Ademaacutes de todo ello los acuerdos contendraacuten ldquoun plan de accioacutenrdquoEse ldquoplan de accioacutenrdquo en el acuerdo con Hong Kong se limita a unprocedimiento de readmisioacuten En otros acuerdos sin duda deberaacuteincluir otros aspectos principalmente los ligados a la cooperacioacuten aldesarrollo de los Estados de origen de la inmigracioacuten
c) Las Conclusiones de Sevilla
Damos ahora un salto y nos situamos en el Consejo Europeo de Sevillaen su reunioacuten celebrada el 21 y el 22 de Junio de 2002 LasConclusiones se refieren asimismo de modo indudable a la integracioacutende la poliacutetica de inmigracioacuten en las relaciones de la Unioacuten con tercerospaiacuteses
Estas Conclusiones (paacuterrafos 33-36) puede leerse que el ConsejoEuropeo ldquoinsta a que se incluya una claacuteusula sobre gestioacuten comuacuten delos flujos migratorios y sobre la readmisioacuten obligatoria en caso deinmigracioacuten ilegal en todo futuro acuerdo de cooperacioacuten deasociacioacuten o equivalente que la Unioacuten Europea o la Comunidad Europeacelebre con cualquier paiacutesrdquo
En Sevilla se fijoacute todaviacutea mejor el concepto La readmisioacuten debe incluirldquola de sus propios nacionales presentes ilegalmente en un Estadomiembro y en las mismas condiciones la de los nacionales de tercerospaiacuteses de cuyo traacutensito por el paiacutes de que se trate haya constanciardquo Deesta forma cada Estado no miembro de la UE (que mantenga unarelacioacuten mediante tratado con la misma) se convertiraacute en garante desus propias fronteras
Para ello siguen diciendo las Conclusiones de Sevilla la Unioacuten estaacutedispuesta a facilitar la necesaria asistencia teacutecnica y financierahallamos ahora un medio no despreciable de presioacuten de la UE y susEstados miembros sobre los terceros Estados o paiacuteses La asistenciafinanciera
Las Conclusiones de Sevilla afirman maacutes aspectos en un tonoprogresivamente inquietante
1ordm ldquoHay que llevar a cabo una evaluacioacuten sistemaacutetica de las relacionescon los terceros paiacuteses que no colaboren en la lucha contra lainmigracioacuten ilegalrdquo
2ordm Esta evaluacioacuten ldquose tendraacute en cuenta en las relaciones de la UE y susEstados miembros con los paiacuteses afectados en todos los aacutembitospertinentesrdquo
3ordm Si se constata una falta injustificada de colaboracioacuten la UE puedeadoptar medidas
A traveacutes de las Conclusiones de Tampere y Sevilla tenemos las grandesliacuteneas de la poliacutetica de la Unioacuten en esta materia En esas liacuteneas seconjugan readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo una conjugacioacuten aveces respetando la obligacioacuten eacutetica y juriacutedica de la Unioacuten de cooperarcon los subdesarrollados y a veces amenazante respecto a lascantidades destinadas a esa cooperacioacuten
El tono amenazante se asume sobre todo en Sevilla cuando se dice quela evaluacioacuten de las medidas adoptadas contra la inmigracioacuten ilegal porlos Estados del Sur ldquose tendraacute en cuenta en todos los aacutembitospertinentesrdquo El tono se vuelve totalmente amenazante cuando seafirma que si la UE constata una falta injustificada de colaboracioacuten laUnioacuten puede adoptar medidas
Ciertamente como escribe INTERMOacuteN OXFAM en Sevilla los 15 semostraron desorientados en inmigracioacuten Ello resulta asiacute porque losreunidos evitaron abordar las cuestiones de fondo que estaacuten detraacutes delas situaciones que obligan a un nuacutemero creciente de personas aabandonar sus paiacuteses de origen sin desear hacerlo9 La propuesta deEspantildea de utilizar la cooperacioacuten al desarrollo para frenar lainmigracioacuten irregular ademaacutes de ineficaz penaliza a las poblacionesmaacutes pobres y vulnerables
No obstante habraacute que preguntarse si poco a poco esa propuesta no vacalando en la UE La lectura de las comunicaciones de la Comisioacutenpermite afirmar que se va imponiendo progresivamente
9 La responsabilidad de la UE en la lucha contra la pobreza (Claves de la PresidenciaEspantildeola 2002) Barcelona agosto de 2002 p 11
C)LA PROGRESIVA APLICACIOacuteN DE ESTAS CONCLUSIONES POREL CONSEJO DE LA UE
Vayamos ahora al Consejo de la UE Me referireacute sobre todo a algunosde los documentos adoptados en sesiones celebradas en 1999 (elmodelo de 1999) tras el Consejo Europeo de Tampere y en 2002 (elmodelo de 2002) tras el Consejo Europeo de Sevilla
a)El modelo de 1999 El Consejo establecioacute a finales de 1995 una relacioacuten entre la repatriacioacuten de personas que sehallen irregularmente en territorio de un Estado miembro de la UE y la celebracioacuten deacuerdos europeos de asociacioacuten o de cooperacioacuten Esas claacuteusulas serviacutean tanto para losacuerdos puramente comunitarios como para los acuerdos mixtosTras la entrada en vigor del Tratado de Aacutemsterdam la CE teniacutea ya competencia para celebrarconvenios con terceros Estados en materia de readmisioacuten Adaptando las decisiones de 1995el Consejo de la UE aprobaba el 24 de Noviembre de 1999 la Decisioacuten sobre la inclusioacuten declaacuteusulas modelo de readmisioacuten en los acuerdos comunitarios y en los acuerdos celebradospor la Comunidad Europea y sus Estados miembros con terceros paiacuteses
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Ha de observarse que la readmisioacuten ahora ya no se limita a los acuerdos con Estadoseuropeos se ampliacutea a todos los acuerdos que celebre la CE sean o no sean Estados europeoslas otras partesEsta Decisioacuten o modelo de 1999 se refiere a la materia en cuatro artiacuteculos En el art A seinserta el compromiso reciacuteproco de aceptar a los nacionales de la otra parte que residanilegalmente Para identificar a dichos nacionales las partes se comprometen a dotar a esaspersonas de los correspondientes documentos de identidad Por tanto la obligacioacuten dereadmisioacuten se enuncia en esta norma de un modo claroEl art B preveacute la celebracioacuten de acuerdos complementarios entre la Comunidad y los Estadosterceros en ellos deben fijarse las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten incluida laobligacioacuten de readmitir a los no nacionales y a los apaacutetridasEl art C inserta esta misma previsioacuten de celebrar acuerdos bilaterales entre Estados pero tansoacutelo ldquohasta la celebracioacuten del acuerdo con la Comunidad previsto en el art Brdquo Se establecepues una especie de calendario Primero pueden celebrarse acuerdos bilaterales entre Estadosen segundo lugar tales acuerdos estaraacuten vigentes hasta que se comunitarice la cuestioacutenFinalmente el art D sentildeala que el Consejo de Cooperacioacuten (en los tratados en los que seestablezca) estudiaraacute otras formas posibles de actuacioacuten conjunta para prevenir y sancionar lainmigracioacuten ilegal Interesa recordar que estamos ante otras formas conjuntas no adoptadasindividualmente por la Comunidad las Conclusiones del Consejo Europeo de Sevilla arribaanalizadas han variado muy profundamente este aspecto seguacuten dichas Conclusiones quienevaluacutea la ldquobuena conductardquo del Estado de origen de la inmigracioacuten es la Unioacuten eacutesta ademaacutespuede adoptar medidasDe todo lo anterior se deduce que este modelo de claacuteusula no es realmente un acuerdo dereadmisioacuten Dichos acuerdos sin duda resultan mucho maacutes completos que una simple claacuteusulade un tratado sobre otra materia
10 Se trata del doc Nordm ordm1340999
b)El modelo de 2002
El Consejo de Asuntos Generales se reuniacutea el 18 de Noviembre de 2002 en BruselasAdoptaba un documento titulado ldquoConclusionesrdquo sobre la Intensificacioacuten de la cooperacioacutenen lo que se refiere a la gestioacuten de los flujos migratorios con terceros paiacuteses
11 De esta
manera se concretan ya las previsiones de Sevilla en la materia
Seguacuten el documento analizado la cuestioacuten migratoria se ha introducido ya con eacutexito en elorden del diacutea del diaacutelogo entre la UE y diversos paiacuteses y se ha programado ya una importanteasistencia directa e indirecta de la UE a tales paiacuteses Los problemas baacutesicos planteados son larepatriacioacuten la readmisioacuten y la documentacioacuten la gestioacuten de los flujos migratorios larealizacioacuten de poliacuteticas preventivas de la inmigracioacuten Junto a ellos hay que situar eldesarrollo de la capacidad institucional pero no solamente para reprimir la inmigracioacutenirregular sino para buscar solucioacuten a las causas que la provocan (el subdesarrollo de todotipo)
Cuatro aspectos sobresalen del documento Los criterios para negociar los acuerdos dereadmisioacuten los elementos que debe tener la claacuteusula sobre gestioacuten comuacuten de flujosmigratorios que se incluiraacute en los nuevos acuerdos las consecuencias econoacutemicas de dichaclaacuteusula y los paiacuteses o Estados con los cuales el Consejo considera importante desarrollar unacooperacioacuten reforzada
Los criterios fijados para negociar nuevos acuerdos de readmisioacuten son los cincosiguientes
-Caraacutecter e importancia de los flujos migratorios en direccioacuten a la UE-Situacioacuten geograacutefica en relacioacuten con la UE-Necesidad de desarrollar la capacidad en relacioacuten con la gestioacuten de las migraciones-Marco actual de cooperacioacuten con ese Estado tercero-Actitud en relacioacuten con la cooperacioacuten en materia de migraciones
Los elementos que debe tener la claacuteusula sobre la gestioacuten comuacuten de los flujosmigratorios se resumen en siete1ordm Diaacutelogo pormenorizado sobre la denominada ldquocuestioacuten migratoriardquo2ordm Compromiso de tener en cuenta los efectos de la migracioacuten sobre el desarrollo econoacutemicoy social de los Estados de origen3ordm Estudio conjunto de la inmigracioacuten ilegal y la trata de seres humanosEl intereacutes de la Comunidad Europea por unir ambos conceptos resulta verdaderamentecurioso Muchas veces la inmigracioacuten ilegal es voluntaria y por ello no puede hablarseentonces de trata de personas de cualquier modo asimilar ambas figuras supone degradar alas personas que intentan o realizan entradas o estancias irregulares en territorio de alguacutenEstado4ordf ldquoEl retorno en condiciones humanas y dignas de los nacionales de terceros paiacuteses y delos apaacutetridas que residan ilegalmenterdquoPor tanto el Estado tercero no solamente deberaacute readmitir a sus nacionales sino tambieacuten a losnacionales de terceros paiacuteses y a los apaacutetridas5ordf Confirmacioacuten de la obligacioacuten previa peticioacuten y sin otras formalidades de readmitir asus propios nacionales que residan ilegalmente en territorio de la otra parteSe establece de esta manera un procedimiento raacutepido y simplificado de readmisioacuten sinformalidades6ordf Celebracioacuten de acuerdos especiacuteficos de readmisioacutenNo solamente se incluiraacuten claacuteusulas especiacuteficas sino que aparecen estos acuerdos especiacuteficossobre readmisioacuten Respecto a su contenido en ellos se recogeraacute la obligacioacuten de readmitir a
11 Se trata del doc 1389402 puede consultarse en httpueeuint
las personas indicadas Los nacionales del Estado correspondiente los nacionales de tercerosEstados y los apaacutetridas7ordf Cooperacioacuten sobre personas que residan legalmente mediante una poliacutetica de integracioacutenno discriminacioacuten y lucha contra el racismo y xenofobiaDe alguna forma se liga la suerte de los nacionales del Estado X (pensemos en la hipoacutetesis deMarruecos) que residen legalmente en territorio de un Estado de la UE a la buena disposicioacutende ese Estado en esta materia en otras palabras de modo injustificado y juriacutedicamenteinadmisible se dice que si Marruecos (sigue siendo una hipoacutetesis) coopera en readmisioacuten susnacionales que residen legalmente seraacuten bien tratados iquestQueacute pasariacutea pues si Marruecos nocooperara iquestSe restringiriacutean los derechos de los marroquiacutees que residen legalmente porejemplo en Espantildea iquestConoce el Consejo de la UE la obligacioacuten de eacutesta de respetar losderechos humanos de todos o desconoce esta obligacioacuten Quede claro que estamos ante unaobligacioacuten que recoge expresamente el Tratado de la UE en su art 6 (analizado en otraUnidad)Si los aspectos de la readmisioacuten se ligan con el trato a las personas que residan legalmente enrealidad no se piensa para nada con paraacutemetros de derechos humanos se piensa tan soacutelo conparaacutemetros de relaciones entre Estados y el trato a las personas (a los extranjeros en estecaso) se somete a los vaivenes e injusticias de esas relaciones entre Estados
Por otra parte se revelan en este documento las consecuencias econoacutemicas de la celebracioacutende acuerdos de readmisioacuten Seguacuten este texto la Comunidad Europea estaraacute dispuestacuando sea necesario a considerar la prestacioacuten de una asistencia adecuada para aplicar dichaclaacuteusulaEsta asistencia puede consistir en la cooperacioacuten mediante el enviacuteo de expertos en estamateria y tambieacuten mediante la entrega de cantidades econoacutemicas Hablamos de una asistenciadirecta e indirectaExiste sin embargo el peligro de una conexioacuten demasiado estrecha entre acuerdos o claacuteusulasde readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo la tentacioacuten de recortar los fondos destinados a lacooperacioacuten al desarrollo para los Estados que no admitan la readmisioacuten parece demasiadoclara y siempre estaacute latente
Finalmente el Consejo de la UE elabora una lista o cataacutelogo de los Estados con los cualespretende cooperar maacutes estrechamente en esta materia En la lista se incluye a AlbaniaChina la Repuacuteblica Federativa de Yugoslavia Marruecos Rusia Tuacutenez y Ucrania respecto aellos ldquouna mayor cooperacioacuten no soacutelo es deseable sino esencialrdquo A la lista suma tambieacutenLibia y el eterno candidato Turquiacutea Por tanto estamos ante 9 Estados con los cuales sepretende cooperar maacutes estrechamente
Todo ello ha cristalizado de momento en diversos mandatos de negociacioacuten para celebraracuerdos de readmisioacuten desde el antildeo 2000 se negocia con Marruecos Rusia y Pakistaacutendesde 2002 se negocia con Sri Lanka y con la Regioacuten Administrativa Especial de Macao secomienza a negociar en 2003 con Albania Argelia China Turquiacutea y Ucrania Se negociaademaacutes con el Merco Sur En el futuro comenzaraacuten nuevas negociacionesEl 27 de Noviembre de 2002 la UE firmaba con la Regioacuten Administrativa Autoacutenoma de HonkKong un acuerdo sobre la readmisioacuten de residentes no autorizados Examinaremos despueacuteseste importante acuerdo
D) LA COMISIOacuteN PROPUGNA UNA POLIacuteTICA COMUacuteN DE READMISIOacuteNVeamos ahora la posicioacuten de la Comisioacuten Esa posicioacuten se explicita sobre todo en el LibroVerde de Abril de 2002 y la Comunicacioacuten de Diciembre del mismo antildeoEl Libro Verde relativo a una Poliacutetica Comunitaria de Retorno de los Residentes Ilegales
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(analizado criacuteticamente en la Unidad de Expulsiones Masivas) pretende la cooperacioacuten conlos Estados de origen y de traacutensito en materia de retorno y readmisioacuten Para que tenga eacutexito
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De 10 de abril de 2002 es el COM (2002) 175 final
la poliacutetica de retorno ldquodepende de la existencia de una cooperacioacuten rentable con los paiacuteses deorigen o de traacutensitordquo (p 11) Ligamos ya de modo expreso e indudable el retorno a larentabilidad y aparece claramente la peligrosa conexioacuten que la UE estaacute comenzando a darentre represioacuten de la inmigracioacuten irregular y fondos de cooperacioacuten al desarrolloPrecisamente negociando algunos acuerdos de readmisioacuten siguiendo (como es su obligacioacuten)las directrices marcadas por el Consejo de la UE la Comisioacuten advierte ldquoComo los acuerdosde readmisioacuten redundan solamente en intereacutes de la Comunidad el eacutexito de su aplicacioacutendepende en gran medida del ldquoefecto palancardquo a disposicioacuten de la Comisioacutenrdquo Ese efectopalanca no es otra cosa que conectar los acuerdos o las claacuteusulas de readmisioacuten con otraspoliacuteticas comunitarias leacutease con la cooperacioacuten al desarrollo (p 25-26)Por otro lado la Comisioacuten propugna celebrar ademaacutes acuerdos de traacutensito con los tercerospaiacuteses dispuestos a colaborar
La Comisioacuten Europea en su Comunicacioacuten de 3 de Diciembre de 200213
tambieacuten insiste en lareadmisioacuten de los extranjeros y los apaacutetridas profundizando en las ideas ya expuestas enAbril de 2002 en el Libro Verde la Comisioacuten promete ademaacutes que los posibles acuerdossobre esta materia podriacutean ldquocentrarse en las disposiciones praacutecticas y administrativas y enotras modalidades de readmisioacuten y retorno Dichos acuerdos se negociaraacuten en el contextomaacutes amplio de aplicacioacuten del art13 incluidos sus elementos de desarrollo y otros aspectos deespecial importancia para los paiacuteses ACPrdquo (pp 25-26)
Siguiendo con la misma idea este documento indica que la Comisioacuten puede ofrecerasistencia teacutecnica y financiera para fomentar una mejor gestioacuten de los flujos migratoriosIncluso si los fondos aportados por la UE a los Estados ACP ldquopara la mejor gestioacuten de losflujos migratoriosrdquo no son lo suficientemente atractivos la Unioacuten deberiacutea ofrecer ldquootros tiposde incentivos complementariosrdquo
En general puede decirse que la CE tiene la intencioacuten de seguir introduciendo claacuteusulasestaacutendar de readmisioacuten en cuantos acuerdos internacionales celebre en el futuro sean deasociacioacuten de cooperacioacuten o de otro tipo En tal direccioacuten casi siempre se advierte que lasclaacuteusulas deben ser completadas con acuerdos de aplicacioacuten en los que bien sea parte laComunidad o bien sean partes sus Estados miembros individualmente considerados
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COM (2002) 703 final Comunicacioacuten de la Comisioacuten al Consejo y al ParlamentoEuropeo Integracioacutende las cuestiones de migracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea con Paiacuteses Terceros
IV) LA PRAacuteCTICA CONVENCIONAL
Revisamos ahora la praacutectica convencional Hablaremos primero de la existente en los antildeos 90con Estados europeos Nos centraremos despueacutes en el acuerdo de Asociacioacuten de Cotonuacutefirmado por la Comunidad Europea y sus Estados miembros con 77 Estados de Aacutefrica el
Caribe y el Paciacutefico (Estados ACP)14
En un tercer momento analizaremos el acuerdocelebrado a finales de 2002 entre la Comunidad y la Regioacuten Autoacutenoma Especial de HongKong Finalmente nos centraremos en la claacuteusula de readmisioacuten del acuerdo de asociacioacutencon Chile Salvo algunos acuerdos que fueron celebrados hace pocos antildeos esta praacutecticaresulta pues tremendamente actual
La base juriacutedica de esta praacutectica convencional se halla en el art 63 3ordm b) del TCE seguacutenesta norma el Consejo de la UE debe adoptar en el plazo de cinco antildeos desde la entrada envigor del Tratado de Aacutemsterdam ldquomedidas sobre poliacutetica de inmigracioacuten enla inmigracioacuten yla residencia ilegales incluida la repatriacioacuten de residentes ilegalesrdquo
Pues bien aun cuando no se atribuyen directamente a la CE competencias para celebrartratados internacionales en esta materia dicha competencia puede deducirse impliacutecitamentede la norma citada
A)EL ACUERDO DE READMISIOacuteN DE 1991 ENTRE EL GRUPO SCHENGEN YPOLONIA
El 29 de Marzo de 1991 firmaban un acuerdo relativo a la readmisioacuten de personas ensituacioacuten irregular los Estados partes en el acuerdo de Schengen y Polonia
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El acuerdo tienetodaviacutea alguacuten intereacutes sobre todo como precedente de los actuales negociados por la CEperderaacute todo su intereacutes a partir del momento en el cual Polonia sea miembro de pleno derechode la UE y sus nacionales vean reconocida tambieacuten plenamente su libertad de circulacioacuten y deresidencia como ciudadanos de la Unioacuten
Tres aspectos sobresalen del acuerdo La norma sobre d readmisioacuten de los nacionales elprocedimiento de readmisioacuten y la claacuteusula de compatibilidad
La norma sobre readmisioacuten (art 1) observa que el acuerdo se aplica solamente a losnacionales de los Estados partes obliga pues a su readmisioacuten si no satisfacen o han dejado desatisfacer los criterios exigidos por el Derecho Interno de un Estado parte Esta readmisioacutendebe hacerse ldquosin formalidadesrdquo
Ligando pues estrechamente nacionalidad y readmisioacuten el mismo acuerdo preveacute que (si laparte requerida para la readmisioacuten demuestra que esa persona no tiene su nacionalidad) laparte requirente debe readmitirlo en su territorio
El acuerdo establece un procedimiento muy raacutepido en su art 3
-La parte requerida estaacute obligada a responder en un plazo de 8 diacuteas a la solicitud dereadmisioacuten
-La misma parte estaacute obligada a hacerse cargo en el plazo de un mes de la persona cuyareadmisioacuten haya aceptado
Finalmente encontramos una claacuteusula de compatibilidad en la misma se indica que lasdisposiciones del acuerdo con Polonia no impediraacuten la aplicacioacuten de la Convencioacuten deGinebra de 1951 sobre el estatuto de los refugiados y su protocolo adicional firmado en
14 En ese grupo se halla asimismo Cuba pero no es parte en el Acuerdo de Asociacioacuten
15 Texto en BOE de 19 de Enero de 1993
Nueva York en 1967 ni la aplicacioacuten del Derecho Comunitario para todas las partes exceptopara Polonia ni la aplicacioacuten del acuerdo de Schengen entre los Estados del grupo Schengen
Estamos pues ante una claacuteusula que declara expresamente la compatibilidad de este acuerdocon otros textos juriacutedicos pero nada se afirma sobre queacute sucede si realmente existe unaincompatibilidad
Si el asunto de la compatibilidad se planteara estrictamente en el interior de la UE larespuesta no seriacutea dudosa Habriacutea de jugar obviamente la primaciacutea del Derecho de la UEsobre cualesquiera otras normas
B)LAS CLAacuteUSULAS DE READMISIOacuteN EN ACUERDOS CON ESTADOSEUROPEOS
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La praacutectica convencional comunitaria en materia de acuerdos de readmisioacuten con anterioridada la entrada en vigor del Tratado de Aacutemsterdam ha sido especialmente abundanteEfectivamente a partir de la segunda mitad de los antildeos noventa y como consecuencia deposibilidad de llegada masiva de inmigrantes procedentes de la extinta Unioacuten Sovieacutetica y deotros Estados de Europa central y Oriental la Comunidad y sus Estados miembros celebraronun conjunto de acuerdos mixtos en los cuales se incluiacutea alguna claacuteusula relativa a laobligacioacuten de las partes de readmitir a aquellas personas que se encontrasen en sus respectivosterritorios de forma irregular Tambieacuten existe en los acuerdos de asociacioacuten celebrados conEstados europeosRespecto a los acuerdos generales celebrados con muchos Estados nacidos de la disolucioacuten dela URSS parece que la intencioacuten inicial de los Estados miembros de la UE era la de celebrartratados bilaterales de readmisioacuten con los Estados nacidos de la disolucioacuten de la UnioacutenSovieacutetica pero tales Estados se mostraron reacios y en la negociacioacuten decidioacute la introduccioacutende las claacuteusulas de readmisioacutenLas claacuteusulas se introducen en los acuerdos generales de cooperacioacuten entre la Comunidad ysus Estados miembros y las Repuacuteblicas nacidas de la disolucioacuten de la URSS Al ser acuerdosgenerales estos tratados diversas materias Por otro lado se celebraron como acuerdosmixtos o sea acuerdos en los que son partes simultaacuteneamente la CE y sus Estados miembros Podemos ahora recordar como ejemplo el Acuerdo de colaboracioacuten y cooperacioacuten suscrito e21 de junio de 1996 entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros por una partey la Repuacuteblica de Uzbekistaacuten por otra hecho en Florencia dispone en su artiacuteculo 72
La Repuacuteblica de Uzbekistaacuten accede a readmitir cualquiera de sus nacionales ilegalmentepresente en el territorio de un Estado miembro a peticioacuten de este uacuteltimo y sin mayoresformalidades y los Estados miembros acceden a readmitir a cualquiera de sus nacionales talcomo se definen a los fines comunitarios ilegalmente presente en el territorio de la Repuacuteblicade Uzbekistaacuten a peticioacuten de esta uacuteltima y sin mayores formalidades
La Repuacuteblica de Uzbekistaacuten conviene en celebrar acuerdos bilaterales con los Estadosmiembros que asiacute lo soliciten con el objeto de regular las obligaciones especiacuteficas dereadmisioacuten que contemple la obligacioacuten de readmisioacuten de nacionales de otros paiacuteses y depersonas apaacutetridas que lleguen al territorio de dicho Estado miembro procedentes de laRepuacuteblica de Uzbekistaacuten o que hayan llegado al territorio de la Repuacuteblica de Uzbekistaacutenprocedentes de dicho Estado miembro
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16 En este punto sigo la comunicacioacuten presentada por Joan David JANER TORRENS al
Congreso Internacional sobre Derechos Humanos celebrado en Zaragoza en 2000
titulado ldquoPoliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenrdquo el texto puedeverse en httpwwwunizaresderechos_humanosDOCUJORZJDJanerdoc17
BOE de 21 de Agosto de 1999 Ver asimismo entre otros el Acuerdo de colaboracioacuten y cooperacioacuten entrelas Comunidades Europeas y sus Estados miembros por una parte y Georgia por otra hecho en Luxemburgo el22 de abril de 1996 (artiacuteculo 75) BOE de 20 de Agosto de 1 999 Por el contrario en otros acuerdos conantiguas repuacuteblicas sovieacuteticas no se hace ninguacuten tipo de referencia a las claacuteusulas de readmisioacuten asiacute sucede por
Este acuerdo al igual que los otros acuerdos celebrados con las antiguas repuacuteblicas sovieacuteticasconfigura la readmisioacuten como un elemento maacutes de colaboracioacuten entre las partes contratantesy de ahiacute la ausencia de una regulacioacuten detallada de esta materia El acuerdo preveacute unaobligacioacuten muy concreta de las partes contratantes de readmitir sin ninguna otra formalidadque no sea la simple peticioacuten a los respectivos nacionales que se encuentren de forma ilegalen el territorio de la otra parte contratanteAsimismo este acuerdo preveacute la posibilidad de que se celebren acuerdos bilaterales dereadmisioacuten entre la Repuacuteblica de Uzbekistaacuten y los distintos Estados miembros de la UnioacutenEl objeto de estos acuerdos bilaterales seraacute concretar las distintas materias relacionadas conla obligacioacuten de readmisioacuten no soacutelo de los nacionales sino tambieacuten de los nacionales de otrosEstados o de los apaacutetridas que lleguen al territorio de otra parte contratante a partir de suterritorio nacional Al formular asiacute los acuerdos bilaterales futuros estamos ante una normaque enuncia un pactum de contrahendoPor tanto en claacuteusulas como la recogida en el texto encontramos la conjugacioacuten de la teacutecnicaconvencional multilateral con la bilateral Ello sucederaacute igualmente en el Acuerdo deAsociacioacuten con los Estados ACP que analizamos despueacutesJunto a las claacuteusulas de readmisioacuten contenidas en estos acuerdos de colaboracioacuten ycooperacioacuten cabe aludir tambieacuten a la regulacioacuten de esta materia contenida en los diferentesacuerdos de asociacioacuten (los Acuerdos europeos de asociacioacuten) celebrados entre laComunidad y sus Estados miembros y diversos Estados de Europa central y oriental a traveacutesde los cuales se da un tratamiento privilegiado a estos Estados con el objetivo de facilitar sufutura adhesioacuten a la UnioacutenLa cuestioacuten de la inmigracioacuten ilegal se configura como un elemento de especial relevanciasobre todo para los Estados miembros de la Unioacuten Por eso se valen todas las posibilidadesque poseen para insertar las claacuteusulas de readmisioacutenComo ejemplo podemos tomar el art 1021 del Acuerdo europeo de 12 de junio de 1995 porel que se crea una asociacioacuten entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros por
una parte y la Repuacuteblica de Lituania por otra18
el cual dispone que() dentro del aacutembito de sus respectivas atribuciones y competencias las Partes estableceraacutenuna cooperacioacuten destinada a prevenir las siguientes actividades ilegales () la inmigracioacutenilegal y la presencia ilegal de sus nacionales en e territorio de la otra Parte teniendo encuenta los principios y practicas de readmisioacutenrdquoEste tipo de claacuteusulas son frecuentes en los acuerdos de asociacioacuten con los otros dos Estadosbaacutelticos y con Eslovenia
Del anaacutelisis de este precepto se observa que a diferencia de los acuerdos celebrados con lasantiguas repuacuteblicas sovieacuteticas no se hace ninguna referencia expresa a la celebracioacuten defuturos acuerdos de readmisioacuten entre las partes sino que uacutenicamente se alude alestablecimiento de formas de cooperacioacuten destinadas a prevenir la inmigracioacuten ilegal elloincluye la adopcioacuten de medidas relativas a la readmisioacuten de personas que se encuentren demodo irregular en el territorio de las partes en el acuerdo
ejemplo en el Acuerdo de colaboracioacuteny cooperacioacuten entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembrospor una parte y Ucrania por otra de 14 de junio de 1994 BOE nbull 110 de 8 de mayo de 1998 por eso la UEestaacute tan interesada actualmente en celebrar con Ucrania un Acuerdo de este tipo
18 BOE de 11 de Marzo de 1998
C)EL ACUERDO DE ASOCIACIOacuteN CON LOS ESTADOS ACP
La poliacutetica de readmisioacuten y retorno de inmigrantes es seguida individualmente por algunosEstados europeos sobre todo Alemania con sus vecinos del Este y tambieacuten parece ser lapoliacutetica defendida actualmente por el Gobierno espantildeol Pero se ha producido en esta materiauna multilateralizacioacuten cuyo texto maacutes importante analizamos ahora
a) Panoraacutemica del Acuerdo de Asociacioacuten
El 23 de Junio de 2000 se firmaba en Cotonuacute (Beniacuten) el Acuerdo de Asociacioacuten entre 77Estados de Aacutefrica Caribe y Paciacutefico por un lado (los Estados ACP19) y la ComunidadEuropea y sus 15 Estados miembros por el otro
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El acuerdo se celebra por un periacuteodo de 20antildeos y tiene como fines el acelerar el desarrollo econoacutemico cultural y social de los EstadosACP el contribuir a la paz y a la seguridad y el propiciar un clima poliacutetico estable ydemocraacutetico (art 1)
En realidad el acuerdo es continuacioacuten de las llamadas cuatro Convenciones de Lomeacute queestablecieron en el pasado unas relaciones entre los Estados miembros de la ComunidadEuropea la misma Comunidad por un lado y los Estados de Aacutefrica el Caribe y el PaciacuteficoEstamos pues ante uno de los llamados acuerdos mixtos Algunos de los aspectos de la IVConvencioacuten de Lomeacute han sido analizados antes al examinar la claacuteusula ldquoDemocracia yDerechos Humanosrdquo
En el acuerdo de asociacioacuten firmado en Cotonuacute las materias comerciales se diferencian conclaridad de otras cuestiones Se parte desde luego de la idea del desarrollo sostenible(incluyendo los aspectos ambientales) de la democracia de los derechos humanos
Seguacuten su art 1 la asociacioacuten se centraraacute en el objetivo de reduccioacuten y a largo plazo deerradicacioacuten de la pobreza La misma norma indica que se realiza un enfoque integrado deldesarrollo teniendo presentes simultaacuteneamente los componentes poliacuteticos econoacutemicossociales culturales y ambientales del desarrollo
El Tiacutetulo II de la Parte Primera se denomina La Dimensioacuten Poliacutetica (arts 8-13) En ese Tiacutetulose establece el diaacutelogo poliacutetico se fijan asimismo los llamados elementos esenciales se hablade las poliacuteticas a favor de la paz la prevencioacuten y la resolucioacuten de conflictos y se pretendeestablecer la coherencia entre las poliacuteticas de la CE y el acuerdo de asociacioacuten
b)La readmisioacuten de los nacionales de las partes en la Convencioacuten de Cotonuacute
iquestQueacute nos dice este Acuerdo sobre inmigracioacuten Su ampliacutesimo art 13 resulta muy interesantese trata de una claacuteusula de readmisioacuten que es fruto de un arduo compromiso entre el modelode 1999 y los acuerdos bilaterales entre Estados
Ademaacutes habraacute que recordar la existencia de una Declaracioacuten de la Comisioacuten y del Consejo dela Unioacuten Europea la Declaracioacuten II inserta en el Acta Final de la Conferencia de Cotonuacute Ala hora de interpretar y de aplicar un tratado casi siempre se afirma que el Acta Final de la
19 Actualmente el nuacutemero de Estados ACP es de 78 pues se ha sumado CUBA pero no
firmoacute la Convencioacuten de Cotonou20 Consultar Guy FEUER Un nouveau paradigme pour les relations entre
lacuteUnion Europeacuteenne et les Eacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin2000 Revue Geneacuterale de Droit International Public 2002 pp 269 y ss
conferencia forma parte del mismo La Declaracioacuten afecta al paacuterrafo 5ordm de este art 13 Enrealidad la citada Declaracioacuten sentildeala que lo dispuesto en ese paacuterrafo ldquono prejuzgaraacute ladivisioacuten interna de poderes entre la Comunidad y sus Estados miembros por lo que se refiere ala celebracioacuten de acuerdos de readmisioacutenrdquo
En el art 13 encontramos algunos paacuterrafos que constituyen derecho blando (soft law eningleacutes) o sea que precisan desarrollo pero encontramos asimismo otros paacuterrafos queconstituyen derecho duro (hard law en ingleacutes) Entre las normas de derecho duroencontraremos a su vez aquellas que tienen efecto directo o sea que no precisan ninguacutendesarrollo para su ejecucioacuten o aplicacioacuten
Diferenciaremos pues las tres situaciones Normas de derecho blando normas de derechoduro pero sin efecto directo y normas de derecho duro con efecto directo
Claramente constituyen normas de derecho blando por ejemplo sus paacuterrafos 1 y 4 y elapartado a) del paacuterrafo 5
El primero de ellos afirma ldquoLa cuestioacuten de la inmigracioacuten seraacute objeto de un diaacutelogoprofundo en el marco de la asociacioacuten ACP-UErdquo Estamos ante una simple declaracioacuten debuenas intenciones poliacuteticas esas buenas intenciones se dejan para un futuro indeterminado
El mismo paacuterrafo 1 del art 13 recuerda que las partes estaacuten obligadas a respetar el DerechoInternacional de los Derechos Humanos y especialmente las normas que prohiacuteben ladiscriminacioacuten basada en el origen el sexo la raza la lengua y la religioacuten La norma generalque prohiacutebe la discriminacioacuten existe sin duda hoy tanto en el Derecho Internacional escrito
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como en la costumbre internacional
A su vez el paacuterrafo 4 del art 13 del Acuerdo de Cotonuacute con ese mismo contenido de derechoblando conecta inmigracioacuten y desarrollo con las siguientes observaciones
1ordf ldquoLas Partes consideran que las estrategias destinadas a reducir la pobreza a mejorar lascondiciones de vida y trabajo a crear empleos y a desarrollar la formacioacuten contribuyen alargo plazo a normalizar los flujos migratoriosrdquo Estamos ante una constatacioacuten de lasituacioacuten actual ante algo tan evidente que contribuye en gran medida a explicar lasmigraciones masivas
2ordf ldquoLas Partes tendraacuten en cuenta en el marco de las estrategias de desarrollo y laprogramacioacuten nacional y regional las dificultades estructurales vinculadas a los fenoacutemenosmigratorios con el fin de apoyar el desarrollo econoacutemico y social de las regiones de origen delos emigrantes y reducir la pobrezardquo De nuevo estamos ante una constatacioacuten evidente peroahora cargada de buenas intenciones las estrategias intentaraacuten el desarrollo econoacutemico yreducir la pobreza
3ordf ldquoLa Comunidad apoyaraacute en el marco de los programas de cooperacioacuten nacional y regionalla formacioacuten de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de origen en otro paiacutes ACP oen un Estado miembro de la Unioacuten Europeardquo Aunque es asimismo una norma que mira alfuturo y en tal sentido constituye derecho blando se concreta ya el campo de actuacioacuten laformacioacuten de nacionales de Estados del Sur
Asimismo tiene este caraacutecter blando el art 5 en su paacuterrafo a) que nos dice ldquoEl Consejo deMinistros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadas a lainmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de una poliacutetica
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Positivada en diversos tratados internacionales como la Carta de las NacionesUnidas art 55 los Pactos Internacionales de Derechos Humanos las ConvencionesEuropea y Americana de DH etc
de prevencioacutenrdquo Ese ldquocuando procedardquo deja a este oacutergano de la asociacioacuten (el Consejo deMinistros) la tarea de establecer medidas de prevencioacuten
El paacuterrafo 2 de este art 13 avanza un paso maacutes y ya puede ser considerado como derechoduro pero no es una norma que tenga efecto directo ideacutentica consideracioacuten cabe aplicar alapartado b) del paacuterrafo 5
Dice este paacuterrafo 2 que las partes ldquoconvienen en considerar que una asociacioacuten implica porlo que se refiere a la emigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses queresidan legalmente en sus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivoofrecerles derechos y obligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la nodiscriminacioacuten en la vida econoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra elracismo y la xenofobiardquo
Encontramos en la norma citada la equidad o el trato equitativo como criterio juriacutedico aaplicar a los nacionales de los Estados del Sur que residan legalmente Todo ello resulta muyloable a primera vista pero no queda claro por queacute razoacuten se habla ahora de trato equitativo ode ofrecer a los inmigrantes derechos y obligaciones ldquocomparables a los de sus ciudadanosrdquo yno se habla de respeto de los derechos humanos de los inmigrantes
En realidad en esta materia nos hallamos ante el choque de dos loacutegicas la intraestatal ointerna y la internacional El choque de ambas loacutegicas provoca perplejidad Si todos losEstados deben respetar sus compromisos internacionales en tal materia (loacutegica internacionalestablecida en el paacuterrafo 1) iquestpor queacute se cambia ahora de loacutegica se dejan las cuestiones deltrato a cada una de las partes y se les permite que disentildeen realicen y controlen esa llamadaldquopoliacutetica de integracioacutenrdquo
Ademaacutes surge la eterna duda iquestNo se les debe dar tambieacuten un trato equitativo a los queresiden de un modo irregular Si las partes se hubieran situado en el terreno preciso de losDH desde luego los Estados seguiriacutean disponiendo de su competencia para expulsar a losextranjeros pero no de cualquier forma sino respetando siempre sus DH residan regular oirregularmente
Por otro lado el paacuterrafo 5 apartado b) sentildeala ldquoLas Partes convienen en particular engarantizar que los derechos y la dignidad de las personas se respeten en todo procedimientoiniciado para conseguir el retorno de los inmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A esterespecto las autoridades interesadas concederaacuten las facilidades administrativas necesariaspara el retornordquoSi partimos del criterio central de los DH que todos los Estados deben respetar iquestno resultainuacutetil este paacuterrafo Todos los Estados estaacuten obligados a respetar los DH de todas laspersonas en los procedimientos de retorno o en otros procedimientos
En tercer lugar nos encontramos con normas de derecho duro y con efecto directo Son lospaacuterrafos 3 y 5 c) i)
El paacuterrafo 3 presenta bastante intereacutes dice ldquoCada Estado miembro concederaacute a lostrabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzan legalmente una actividad en su territorioun trato caracterizado por la ausencia de toda discriminacioacuten basada en la nacionalidad conrelacioacuten a sus propios nacionales en lo referente a condiciones de trabajo remuneracioacuten ydespido Cada Estado ACP por su parte concederaacute a este respecto un trato no discriminatoriocomparable a los trabajadores nacionales de los Estados miembrosrdquoDesde luego ese trato no discriminatorio se concede uacutenicamente a los trabajadores que ejerzanlegalmente una actividad no a los que se hallen irregularmente El efecto directo puedehallarse en la exigencia de la no discriminacioacuten en aspectos tan concretos como condicionesde trabajo remuneracioacuten y despido
Otra vez surge la pregunta de si los trabajadores que residen irregularmente en territorio de unEstado pueden ser discriminados en las condiciones de trabajo en la remuneracioacuten y en eldespido si se interpreta correctamente la norma transcrita asiacute se deduce Entoncesacudiendo a los DH iquestrespetan tales Derechos los Estados europeos de acogida o los DHsirven tan soacutelo de pantalla de actuacioacuten en ciertos casos y no se aplican a otros casos
La norma que nos ofrece mayor intereacutes que desde luego tiene efecto directo se halla enel art 5 c) i) contiene una claacuteusula estaacutendar de readmisioacuten y dice
rdquo Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nordm 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivasrdquo
Esta norma exige pues la readmisioacuten entre nacionales de las partes que residan ilegalmente enterritorio de otra parte esa readmisioacuten debe aceptarse ldquoa peticioacuten de una de las partes y sinmediar maacutes traacutemitesrdquo Y no olvidemos que se entiende por partes la Comunidad sus Estadosmiembros y cada uno de los Estados ACP
iquestSignifica el art 13 del Acuerdo de Cotonuacute que los Estados de la UE y los Estados ACP sehallan en pie de igualdad en materia de inmigracioacuten En la teoriacutea juriacutedica asiacute parece en larealidad esa igualdad formal no existe puesto que la inmigracioacuten se produce en estosmomentos de Sur a Norte y no al reveacutes
c) La readmisioacuten de los extranjeros y de los apaacutetridas
iquestQueacute sucede con el art 13 paacuterrafo 5 c) ii) Que tampoco tiene efecto directo pero completala norma anterior Porque en eacutel se preveacute lo siguiente
ldquoii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retornordquo
Esta uacuteltima norma sin duda es un pactum de contrahendo En virtud de la misma en unfuturo no muy lejano se podraacuten concluir acuerdos bilaterales con los Estados ACP sobre lareadmisioacuten y el retorno de nacionales Se pretende pues asegurar la readmisioacuten y el retornopor una doble viacutea La multilateral y la bilateral Pero lo maacutes novedoso de esta norma es queademaacutes preveacute que los Estados ACP tambieacuten admitan a los nacionales de otros Estados eincluso a los apaacutetridas
Podemos afirmar por tanto que los Estados ACP (que reciben importantes fondoseconoacutemicos de la UE) estaraacuten condicionados por el Acuerdo de Cotonou y por los acuerdosbilaterales que se celebren en el futuro Y nada hace pensar que la UE no condicione laconcesioacuten de fondos a esos Estados al control que hagan de la inmigracioacuten hacia la UnioacutenEuropea Es posible incluso que se establezca alguacuten tipo de automatismo entre ambascuestiones El Estado que readmite recibe maacutes fondos de la UE el Estado que no readmiteve mermados sus fondos de la UE Dicho automatismo seguramente no se estableceraacute en lanorma (al menos de momento seriacutea muy descarado y ciacutenico) pero puede establecerse en loshechos en la aplicacioacuten de la norma
Si ello sucede 77 Estados del Sur de donde proceden actualmente muchos miles deinmigrantes ademaacutes de sufrir el subdesarrollo deberaacuten convertirse en policiacuteas (iquesto tal vezdebieacuteramos decir en carceleros) de su poblacioacuten impidiendo la libre circulacioacuten de laspersonas
Pues bien esa perspectiva de la aplicacioacuten del Acuerdo de Cotonuacute en materia de inmigracioacutenya se baraja constantemente en la actualidad Ello sucede incluso cuando en estos momentosel Acuerdo analizado no ha entrado en vigor
Y en dicha perspectiva la Comunicacioacuten de la Comisioacuten Europea de Diciembre de 2002(antes citada) sentildeala que para el periacuteodo 2000-2006 y para efectos de readmisioacuten la UEdispone de unos recursos financieros programados con cargo a la ayuda exterior vinculadoscon la cuestioacuten migratoria de 934468288 euros (p 52) iquestNo se detraeraacuten esos fondos de losque la UE dedica ahora a la cooperacioacuten al desarrollo De momento resulta curioso saberque el 13acute7 procede del Fondo Europeo de Desarrollo
C) EL ACUERDO DE READMISIOacuteN FIRMADO CON LA REGIOacuteNADMINISTRATIVA ESPECIAL DE HONG KONG
Como sentildealaba antes el 27 de Noviembre de 2002 firmaban la CE y la Regioacuten AdministrativaEspecial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China (en adelante Hong Kong) un acuerdosobre readmisioacuten de residentes ilegales
22
Es el primer acuerdo de readmisioacuten firmado por laComunidad Europea sin duda a eacutel seguiraacuten otros que se estaacuten negociando desde hace tiempo
Estamos pues ante un acuerdo puramente comunitario no ante un acuerdo mixto De estaforma se aplican el art 63 3ordm b) y el art 300 del TCE Seguacuten esas normas el Consejodecidiraacute por unanimidad tras consultar al Parlamento Europeo
Las negociaciones habiacutean comenzado antildeo y medio antes los Estados miembros fueronregularmente consultados en todas las etapas de las mismas
22 El Acuerdo consta de 21 artiacuteculos 6 Anexos y tres declaraciones conjuntas en la
primera de dichas declaraciones las partes toman nota de queacute se entiende porautorizacioacuten de residencia en el derecho de Hong Kong
En su Informe de 7 de Noviembre de 200223
el Parlamento Europeo se queja de que no hayasido informado durante las negociaciones y deba emitir su dictamen sobre un acuerdo yarubricado por los plenipotenciarios se queja pues de que no se haya cumplido el art 97 delReglamento del Parlamento Europeo que obliga a la Comisioacuten Europea y al Consejo de la UEa informar al oacutergano parlamentario sobre el desarrollo de las negociaciones La queja estaacutefundamentada porque una vez firmado el acuerdo no seraacute posible presentar enmiendas almismo ni a los protocolos anexos si los hubiere
El preaacutembulo del acuerdo se refiere al Reglamento (CE) del Consejo 5392001 sobre visadosque exime a los titulares de un pasaporte de Hong Kong de la obligacioacuten de tener un visadopara entrar en territorio de los Estados miembros de la UE para estancias de una duracioacuteninferior a tres meses En realidad la firma del acuerdo con Hong Kong se vioacute facilitada tantopor el reducido nuacutemero de inmigrantes irregulares que puede originar como por la concesioacutende la supresioacuten del requisito del visado para los ciudadanos de esa Regioacuten AdministrativaEspecial
Desde luego en otros acuerdos que se estaacuten negociando la CE no parece que vaya a concederla exencioacuten de visado los casos de Sri Lanka y Pakistaacuten Estados con los cuales se negocianacuerdos de readmisioacuten seguramente no permiten actuar del mismo modo que con HongKong
Tambieacuten sentildeala el preaacutembulo que este acuerdo no se aplica a Dinamarca A ella se antildeade unaDeclaracioacuten en la que se observa que en el futuro Dinamarca y Hong Kong celebraraacuten unacuerdo en las mismas condiciones que el ahora estudiado
Por otro lado se crea un Comiteacute de Readmisioacuten formado por representantes de las partes (elart 17 regula su formacioacuten y sus competencias) la Comunidad estaraacute representada por laComisioacuten asistida por los expertos nombrados por los Estados miembros
Los aspectos baacutesicos planteados por el Acuerdo con Hong Kong podemos resumirlos encuatro La reciprocidad en la readmisioacuten el procedimiento de readmisioacuten la proteccioacuten de losdatos de caraacutecter personal y la posibilidad de protocolos complementarios y acuerdosbilaterales
a)La reciprocidad en la readmisioacuten
La reciprocidad en la readmisioacuten aparece sobre todo en los arts 2 a 5 del Acuerdo En lateoriacutea juriacutedica estamos ante una reciprocidad milimeacutetrica total Primero se regulan lasobligaciones de Hong Kong despueacutes las de la Comunidad Europea
Respecto a Hong Kong se habla de readmisioacuten de residentes permanentes en ese territoriochino y de la readmisioacuten de personas dependientes de otra jurisdiccioacuten Desde luego no sehabla de nacionales hongkoneses porque Hong Kong al no ser un Estado no atribuyeninguna nacionalidad en todo caso se puede adquirir la nacionalidad china
Seguacuten el texto del art 1 Hong Kong readmitiraacute en su territorio a los residentes permanentesy a los antiguos residentes permanentes que no cumplan o hayan dejado de cumplir losrequisitos de entrada estancia o residencia vigentes en el territorio de un Estado de la UE
Esa readmisioacuten se produce a peticioacuten de un Estado miembro de la UE y siguiendo elprocedimiento previsto en el mismo Acuerdo Esa obligacioacuten de readmisioacuten exige ademaacutes ala Regioacuten Administrativa Especial china la expedicioacuten sin demora de un documento de viaje nnecesario para el retorno
23 A5-03812002 pp 7-8 sobre todo Era Ponente Graham R WATSON
La Regioacuten Administrativa Especial tambieacuten se compromete a readmitir a personas sujetas aotra jurisdiccioacuten en dos situaciones
-Que en el momento de su entrada en territorio de un Estado de la UE estuvieran en posesioacutende un visado o de una autorizacioacuten de residencia vaacutelidos expedidos por Hong Kong o
-Que entren ilegalmente en territorio de un Estado de la Unioacuten llegando directamente desdeterritorio de Hong Kong Desde luego esta condicioacuten no se aplica si llegada directa se debe aun simple traacutensito por el aeropuerto internacional de esa Regioacuten china
La reciprocidad obliga asimismo a los Estados miembros de la UE (siempre con la excepcioacutende Dinamarca) Estos deben readmitir a sus nacionales y antiguos nacionales si no cumplen ohan dejado de cumplir los requisitos de entrada estancia o residencia vigentes en Hong KongTambieacuten el Estado miembro debe expedir sin demora el documento de viaje necesario para elretorno de esa persona
Tambieacuten aquiacute habla el art 5 de la readmisioacuten de personas sujetas a otra jurisdiccioacuten en lasdos hipoacutetesis mencionadas para la Regioacuten china Estar en posesioacuten de un visado o de unaautorizacioacuten de residencia vaacutelidos expedidos por el Estado miembro o haber entradoilegalmente en territorio hongkoneacutes llegando directamente del territorio del Estado miembroDesde luego esta segunda posibilidad tampoco juega cuando esa persona efectuoacute un traacutensitopor un aeropuerto internacional de un Estado de la UE
En general la lectura de estas normas da idea de una reciprocidad admisible no resulta tanformal como en el caso de los Estados ACP donde casi los uacutenicos que pueden hallarseirregularmente son sus nacionales no los nacionales de los Estados miembros de la UE
b)El procedimiento de readmisioacuten
El procedimiento de readmisioacuten ocupa los arts 6 al 11 ambos incluidos Por regla generaldicho procedimiento requiere la presentacioacuten de una solicitud formal por el requirente a laparte requerida Como excepcioacuten esa solicitud puede ser sustituida por una simplecomunicacioacuten escrita si la persona a la que afecta el procedimiento tiene un documento deviaje o de residencia vaacutelidos o si tal persona desea retornar voluntariamente en este sentidopues el procedimiento permite alguna flexibilidad
La solicitud de readmisioacuten resulta maacutes formal maacutes compleja porque en ella deben hallarselos datos personales de la persona afectada (incluido el dato del uacuteltimo lugar de residencia)copias de los documentos que prueben la nacionalidad de esa persona o den indiciosrazonables de dicha nacionalidad e informacioacuten sobre cualquier medida de proteccioacuten o deseguridad que pueda resultar necesaria en el traslado
En ocasiones resulta difiacutecil probar la nacionalidad o la residencia permanentes de unapersona ello suele hacerse documentalmente mediante pasaportes documentos de identidadcartillas militares etc Si no existen pruebas concretas de nacionalidad se puede llegar apresunciones de la misma
Otro aspecto importante en el procedimiento son los plazos Existe un plazo maacuteximo de unantildeo para que se presente la solicitud de readmisioacuten el plazo comienza a correr desde elmomento en que las autoridades de una de las partes tengan conocimiento de la situacioacutenirregular de una persona
Presentada una solicitud de readmisioacuten la parte requerida tiene un plazo razonable que enninguacuten caso deberaacute ser superior a un mes
Si la solicitud debe probarse la denegacioacuten de la readmisioacuten tambieacuten debe fundamentarse Sitranscurre el plazo de un mes sin respuesta el traslado se considera aprobado entonces elinteresado debe ser trasladado en un plazo maacuteximo de tres meses
Antes del traslado deben acordarse la fecha el punto de paso de la frontera y los eventualesescoltas El traslado puede hacerse por cualquier medio sobre todo aeacutereo puede recurrirse(dice el art 11 2ordm) a vuelos regulares y vuelos chaacuterter
c)La proteccioacuten de los datos de caraacutecter personal
Para los efectos de los DH este aspecto resulta crucial su regulacioacuten aparece en los arts 15-16 del Acuerdo
Ha de tenerse presente que la solicitud de readmisioacuten ndashAnexo5- solicita datos como el sexodescripcioacuten fiacutesica (talla sentildeales distintivas etc) alias (nombres apodos) estado de salud eldquoindicacioacuten de peligrosidad particular de la persona (por ejemplo presuncioacuten de delito gravecomportamiento agresivo)
De alguna forma pues se estaacute ya equiparando a quien reside irregularmente a un delincuentetanto es asiacute que no se respeta su presuncioacuten de inocencia pues se comunican presunciones dedelitos graves (no delitos cometidos y probados)
El procesamiento de los datos personales se somete a las respectivas normativas internas enel caso de la CE se somete en concreto a lo que diga la Directiva 9546CE del ParlamentoEuropeo y del Consejo
24
El Acuerdo contiene ademaacutes algunos principios sobre la materia Destacan los siguientes
-El tratamiento se realizaraacute de forma leal y liacutecita
-Soacutelo se recaban para la readmisioacuten no para otras finalidades
-Los datos deben ser adecuados pertinentes y proporcionados a los fines perseguidos
-Soacutelo podraacuten comunicarse a las autoridades competentes etc
-Deben ser exactos y actualizados
Ciertamente el tema de los datos resulta difiacutecil de regular el desconocimiento de los mismospor la persona sometida al procedimiento de readmisioacuten resultaraacute un verdadero problema a lahora de defender sus derechos
d)La posibilidad de protocolos complementarios y acuerdos bilaterales
El Acuerdo permite asimismo la celebracioacuten de protocolos complementarios y acuerdosbilaterales Cabe diferenciar ambas figuras
Efectivamente el art18 preveacute la celebracioacuten de protocolos complementarios de aplicacioacutenentre Hong Kong y un Estado miembro tales protocolos versaraacuten sobre la designacioacuten de lasautoridades competentes los puntos de paso fronterizo y las condiciones aplicables al traacutensitocon escolta tambieacuten pueden enumerar medios y documentos distintos a los previstos en elAcuerdo
Estaacute asimismo prevista la celebracioacuten de acuerdos bilaterales La Declaracioacuten conjuntarelativa a Dinamarca advierte que el Acuerdo no se aplica a este Estado miembro de la UE
24
DOCE L 281 23-11-1995 p 31
pero este Estado y Hong Kong deben celebrar ldquoun acuerdo de readmisioacuten en las mismascondiciones del presente Acuerdordquo
La Declaracioacuten conjunta relativa a Islandia y Noruega preveacute la misma solucioacuten para ambosEstados que no son miembros de la CE pero mantienen estrechas relaciones con ella En talsentido no debe olvidarse que Islandia y Noruega participan en el denominado ldquoacervoSchengenrdquo
El Acuerdo regula incluso la posible incompatibilidad entre los acuerdos bilaterales y eacutelmismo en tal caso las normas del Acuerdo tendraacuten prioridad sobre otros tratadosinternacionales
E)LA CLAacuteUSULA DE READMISIOacuteN DEL ACUERDO DE ASOCIACIOacuteN CONCHILE
En Diciembre de 2002 se firmaba el acuerdo por el que se establece una asociacioacuten entre laComunidad Europea y sus Estados miembros por una parte y la Repuacuteblica de Chile porotra
25 Mediante eacutel se establece ldquouna asociacioacuten poliacutetica y econoacutemica entre las partes basada
en la reciprocidad el intereacutes comuacuten y la profundizacioacuten de sus relaciones en todos los aacutembitosde su aplicacioacutenrdquo (art 2)
La Parte tercera dedicada a la cooperacioacuten incluye la cooperacioacuten econoacutemica cienciatecnologiacutea y sociedad de la informacioacuten cultura educacioacuten y sector audiovisualadministracioacuten puacuteblica y cooperacioacuten interinstitucional cooperacioacuten en materia social y otrosaacutembitos de cooperacioacuten
En este uacuteltimo epiacutegrafe se situacutea la cooperacioacuten en materia de inmigracioacuten ilegal regulada porel art 46 Se establece juntamente con la cooperacioacuten en materia de drogas y lucha contra elcrimen organizado (art 47) Demasiadas veces se unen la inmigracioacuten su irregularidad oilegalidad el traacutefico de drogas y la lucha contra el crimen organizado los redactores denormas que abordan o regulan estas materias conjuntamente tal vez parecen demostrar undeseo (que acaso sea inconsciente) de criminalizar la inmigracioacuten Si la hipoacutetesis apuntada seconfirma no debemos olvidar que de una criminalizacioacuten de la inmigracioacuten a la justificacioacutende la xenofobia no media maacutes que un paso muy pequentildeo
Vayamos ahora al derecho positivo seguacuten este acuerdo Dice el art 46 1ordm que la Comunidady Chile acuerdan cooperar para prevenir y controlar la inmigracioacuten ilegal Desde estaperspectiva se regula la readmisioacuten
-Chile acuerda readmitir a sus nacionales que se encuentren ilegalmente en territorio de unEstado miembro de la UE esa readmisioacuten se produciraacute ldquoa peticioacuten de este uacuteltimo y sin maacutesformalidadesrdquo
-Los Estados miembros acuerdan readmitir a sus nacionales en iguales condiciones Ilegalidaden la estancia peticioacuten de Chile y sin maacutes formalidades
Estamos pues ante una claacuteusula que solamente sirve en cuanto a la readmisioacuten de nacionalesrespectivos
El art 46 tambieacuten exigen a las partes que proporcionen a sus nacionales documentos deidentidad apropiados
25 Texto en DOCE L 352 30-12-2002 p 3
Esta claacuteusula sin duda resulta inicial por eso su paacuterrafo 3ordm indica que las partes puedencelebrar en el futuro acuerdos de readmisioacuten que incluyan ldquouna obligacioacuten de readmisioacuten denacionales de otros paiacuteses y de apaacutetridasrdquo Por tanto en el futuro seraacute la Comunidad laque celebre con Chile estos acuerdos complementarios de readmisioacuten
Mientras no se celebren esos acuerdos complementarios entre Chile y la Comunidad Chilepuede celebrar acuerdos bilaterales con cada Estado miembro para regular las obligacionesespeciacuteficas de readmisioacuten ldquoincluida la obligacioacuten de readmisioacuten de nacionales de otros paiacutesesy de apaacutetridasrdquo
Tambieacuten conviene resaltar que el Consejo de Asociacioacuten (establecido como oacutergano deaplicacioacuten y de seguimiento del acuerdo) examinaraacute otros esfuerzos conjuntos en esta materia
Posiblemente la inmigracioacuten entre Chile y la UE no sea demasiado amplia pero esta claacuteusulada idea de hasta queacute punto la Unioacuten mantiene una poliacutetica convencional seguacuten la cual todoslos tratados o acuerdos que celebra tienen su correspondiente claacuteusula de readmisioacuten
V)REFERENCIA A LA PRAacuteCTICA ESPANtildeOLA EN TRATADOS DE READMISIOacuteN
Junto a los tratados en los que es parte la CE podemos examinar la praacutectica espantildeola en lamisma materia Hablamos pues de tratados bilaterales
Diferenciaremos varios grupos Acuerdos con Estados con los que existe la libre circulacioacutende personas acuerdos con los candidatos a ser miembros de la UE en concreto Rumania yBulgaria el acuerdo de 1992 con Marruecos y la celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
Como sabemos esta praacutectica bilateral no ha sido totalmente sustituida por la praacutecticacomunitaria acaso no lo sea en el futuro como demuestra el hecho de que el acuerdo conHong Kong prevea que los Estados miembros de la UE puedan firmar protocoloscomplementarios con dicha Regioacuten Administrativa Especial china
a)Los acuerdos con Estados con los que existe libre circulacioacuten de personas
Podemos incluir en este grupo cuatro acuerdos el celebrado en 1988 con Francia el celebradoen 1993 con Portugal el concluido con Italia en 1999 y el anunciado en 2002 con Suiza
El acuerdo de 8 de Enero de 1988 entre el Gobierno del Reino de Espantildea y el Gobiernode la Repuacuteblica Francesa relativo a la readmisioacuten en Puestos Fronterizos de personas ensituacioacuten de estancia ilegal firmado en Madrid
26
se aplica en primer lugar a los nacionales deambos Estados
Pero se aplica asimismo a los extranjeros que hayan entrado de forma ilegal en el territorio delotro Estado es necesaria en este caso una solicitud regulada de modo bastante completo enlos arts 5-6 del acuerdo El plazo para la readmisioacuten en frontera es extraordinariamenteraacutepido pues solamente admite cuatro horas
El acuerdo regula asimismo el llamado ldquotraacutensito para la expulsioacutenrdquo de nacionales de otrosEstados cuando la continuacioacuten del viaje y su admisioacuten en el paiacutes de destino esteacutenplenamente aseguradas El traacutensito por viacutea aeacuterea puede efectuarse en su caso bajo custodiade policiacuteas del Estado remitente
El convenio entre el Reino de Espantildea y la Repuacuteblica Portuguesa relativo a la readmisioacutende personas en situacioacuten irregular era firmado en Granada el 15 de Febrero de 1993
27
Alcontrario de lo que sucediacutea con Francia este convenio con Portugal solamente regula lareadmisioacuten de nacionales de terceros Estados Norma asimismo el traacutensito a efectos deexpulsioacuten a efectuar por viacutea aeacuterea o excepcionalmente por viacutea terrestre o mariacutetima
El acuerdo entre Espantildea e Italia relativo a la readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular era firmado en Roma el 4 de Noviembre de 1999
28
Similar al acuerdo con Portugalregula la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses y se basa en el acuerdo de Schengen
La novedad en este caso viene dada por la mejor regulacioacuten del traacutensito por expulsioacuten (arts 6-11) a esa materia (claacutesica en este tipo de acuerdos) se une el traacutensito consiguiente a unaresolucioacuten de denegacioacuten de entrada en el territorio
Por otra parte se norma la proteccioacuten de los datos (art 13) Desgraciadamente dichaproteccioacuten resulta bastante relativa pues los datos personales comunicados por las partes
26 Texto en BOE de 6 de Mayo de 1989
27 Texto en BOE de 31 de Marzo de 1995
28 Ver texto en Documentacioacuten
entre siacute pueden transmitirse no soacutelo a las autoridades encargadas de aplicar este acuerdo sinotambieacuten a otras personas
Finalmente en este grupo de convenios ha de incluirse el convenio hispano-suizo dereadmisioacuten de personas en situacioacuten irregular cuya firma era autorizada por el Gobiernoespantildeol el 29 de Noviembre de 2002
29
Este convenio tiene un protocolo administrativo queregula sobre todo el procedimiento para la aplicacioacuten
Si incluyo a Suiza en este grupo de Estados casi al mismo nivel que los dos Estadosmiembros de la UE citados (Francia y Portugal) ello obedece sobre todo al hecho de queexiste un Acuerdo sobre libre circulacioacuten de personas entre Suiza y la Comunidad Europea alentrar en vigor ese acuerdo el 1 de Junio de 2002 ello implica que los nacionales de eseEstado disponen de la libertad de circulacioacuten por los Estados miembros de la Unioacuten comosucede tambieacuten con los nacionales de Noruega Islandia y Liechtenstein en virtud del acuerdode creacioacuten del llamado Espacio Econoacutemico Europeo Ello tiene una consecuencia inmediatala revisioacuten del Reglamento (CE) Nordm 5392001 que establece la lista de terceros paiacuteses cuyosnacionales estaacuten obligados a visado y la lista de aquellos exentos de esa obligacioacuten (elReglamento sobre visados) en la revisioacuten Suiza no apareceraacute ya en la lista segunda (denacionales exentos) como es sabido en la revisioacuten se incluiraacute a Ecuador en la lista primera
b) Los acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a la UE
Debemos referirnos asimismo a cinco acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a laUnioacuten Europea los celebrados con Rumania y Bulgaria en 1996 con Lituania en 1998 y conla Repuacuteblica Eslovaca y Letonia en 1999
Todos ellos tienen un contenido muy similar y suelen abordar tres o cuatro aspectossustantivos Readmisioacuten traacutensito problemas administrativos y financieros y ndashsolo algunos-laproteccioacuten de los datos personasle Seguacuten sus breves preaacutembulos todos se basan en lareciprocidad (aunque esta reciprocidad sea en gran parte formal en la realidad pues losintereses de ambos Estados no son ni mucho menos de ideacutentico peso o calibre y el Estado quetienen mucho mayor intereacutes en la readmisioacuten sea Espantildea)
El acuerdo con Rumania se firma el 29 de Abril de 1996 en Bucarest30
Seguacuten su art 1 laspartes se comprometen a readmitir en su territorio a quienes hayan dejado de satisfacer o nosatisfagan los requisitos de entrada o de estancia en el territorio de la otra parte siempre quetengan la nacionalidad de la otra o se presuma que poseen esa nacionalidad Por tanto laobligacioacuten de readmisioacuten afecta a los nacionales o a los presuntos nacionales no a losextranjeros Dicha readmisioacuten debe hacerse sin formalidades
Es pues baacutesica la prueba de la nacionalidad dicha prueba se obtiene por Documento Nacionalde Identidad Certificado de nacionalidad o de registro civil pasaporte cartilla militar etc
Tambieacuten en este acuerdo la respuesta debe ser muy raacutepida en el plazo maacuteximo de ocho diacuteasLas peticiones de informacioacuten complementaria tambieacuten se tramitan en ese plazo Larecepcioacuten de la persona cuya readmisioacuten se haya aceptado habraacute de producirse en un plazomaacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo regula a su vez el denominado ldquotraacutensito a efectos de extrantildeamientordquo (arts 6-9)No se usa el teacutermino extrantildeamiento en su sentido ordinario de destierro de un nacional a un 29 Noticia en httpwwwiurislexnet
30 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasaac-004htm
paiacutes extranjero sino en un sentido mucho maacutes general Traacutensito de nacionales de nacionalesde terceros Estados obligados a abandonar el territorio de una de las partes en otras palabrasestamos ante una expulsioacuten de extranjeros el teacutermino correcto deberiacutea ser el de expulsioacutenpuesto que el Derecho Internacional Puacuteblico prohiacutebe el extrantildeamiento de nacionales (cadaEstado debe soportar a sus nacionales aunque puede expulsar a los extranjeros)
En dichas normas se regulan aspectos administrativos de dicho mal llamado extrantildeamientoDatos de la persona escolta admisioacuten en el territorio del Estado de destino etc En lasmismas normas se recoge el claacutesico principio de NO DEVOLUCIOacuteN El traacutensito podraacute serdenegado si la persona que sufre esa expulsioacuten puede ser perseguido en el Estado de destinopor su raza religioacuten nacionalidad pertenencia a un grupo social o sus opiniones poliacuteticas
Tambieacuten puede ser denegado el traacutensito si el extranjero corre el riesgo de ser acusado ocondenado en el Estado de destino por un tribunal penal por hechos anteriores al traacutensito Sepretende asiacute no disfrazar una expulsioacuten de un extranjero con algo distinto la extradicioacuten
El acuerdo con Bulgaria31 se firma el 16 de Diciembre de 1996 en Sofiacutea y tiene una
estructura similar como antes indiqueacute Regula pues la readmisioacuten de nacionales de losEstados partes regula la prueba de la nacionalidad etc El plazo maacuteximo para la respuesta a lasolicitud de la readmisioacuten en este acuerdo es de diez diacuteas (art 3 paacuterrafo 4ordm) la recepcioacuten de lapersona cuya readmisioacuten se haya aceptado tiene asimismo un plazo maacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo con Bulgaria habla en su segunda parte correctamente de ldquoTraacutensito a efectos deexpulsioacutenrdquo El contenido de esta parte es muy similar al analizado acuerdo con RumaniaPero ofrece un pequentildeo aacutengulo diferencial pues el traacutensito a efectos de expulsioacuten puede serdenegado (art 7) en tres supuestos
-Aplicando el principio de NO DEVOLUCIOacuteN
-No disfrazando ademaacutes el sentido de la expulsioacuten por el sentido de una extradicioacuten y
-Si el extranjero figura en las listas de personas que tienen prohibida la entrada en el territoriode la parte en el cual se realiza el traacutensito o si constituye una amenaza contra la seguridadnacional el orden puacuteblico y la salud puacuteblica
El acuerdo entre Espantildea y Lituania de 8 de Noviembre de 199832
resulta el maacutes completopor su contenido No solamente regula la readmisioacuten de los nacionales de las partescontratantes sino tambieacuten la de los nacionales de otro Estados y de los apaacutetridas (arts 5-9)
Se refiere asimismo al traacutensito y a la proteccioacuten de datos personales incluyendo normas quepodemos considerar estaacutendar en estos acuerdos
Los acuerdos con la Repuacuteblica Eslovaca (de 3 de Marzo de 1999) y con Letonia (de 30 deMarzo de 1999) resultan muy similares entre siacute y con el acuerdo firmado el antildeo anterior conLituania Existen pequentildeas variaciones no obstante por ejemplo el acuerdo con laRepuacuteblica Eslovaca dedica un capiacutetulo especiacutefico a gastos (cap IV art 13)
Junto a estas variaciones algunas normas se han estandarizado por ejemplo la norma relativaa la proteccioacuten de los datos es ideacutentica en los acuerdos de Espantildea con Lituania (art 13) laRepuacuteblica Eslovaca (art 14) y Letonia (art 13)
Finalmente cabe hacer una pequentildea reflexioacuten Dada la libre circulacioacuten de personas existenteen la Unioacuten Europea cuando los tres uacuteltimos Estados citados se transformen en miembros dela UE parece que estos acuerdos deberaacuten limitar su contenido en otras palabras se
31 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasacc-010htm
32 Texto en Documentacioacuten
circunscribiraacuten uacutenicamente a la readmisioacuten de los nacionales de Estados no miembros de laUE los problemas derivados de la libre circulacioacuten intra-Unioacuten no pueden regularse desdeluego por acuerdos bilaterales entre Estados sino por normas de la misma Unioacuten que primansobre cualquier norma de cualquier Estado miembro
c)El acuerdo con Marruecos
El 13 de Febrero de 1992 se firmaba en Madrid el acuerdo entre el Reino de Espantildea y elReino de Marruecos relativo a la circulacioacuten de personas el traacutensito y la readmisioacuten deextranjeros entrados ilegalmente
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A pesar de su denominacioacuten formal estamos ante untiacutepico acuerdo de readmisioacuten Se estructura en tres capiacutetulos El primero dedicado a lareadmisioacuten de extranjeros el segundo al traacutensito para la expulsioacuten y el tercero a otrasdisposiciones
Cronoloacutegicamente el segundo de los acuerdos bilaterales analizados en esta Unidad suimportancia real lo hace ser considerado el primero por dos razones El acuerdo con Francialo es con un miembro de la UE y los franceses no pueden ser considerados pues extranjeros yen segundo teacutermino una fuerte corriente migratoria se dirige desde territorio marroquiacute haciaEspantildea
El acuerdo con Marruecos afirma en su art 1 que las autoridades de las partes ldquoreadmitiraacutenen su territorio a peticioacuten formal de las autoridades fronterizas del Estado requirente a losnacionales de paiacuteses terceros que hubieren entrado ilegalmente en el territorio de este uacuteltimoprocedentes del Estado requeridordquo Por tanto ndashy este aspecto resulta baacutesico- estamos ante unanorma de readmisioacuten de extranjeros no de marroquiacutees por Marruecos ni de espantildeoles porEspantildea
Seguacuten el art 2 del acuerdo el Estado requirente debe probar pues tres aspectos Primero lanacionalidad del extranjero (nacionalidad insisto de un Estado distinto a las partes) ensegundo lugar la entrada ilegal en el territorio del Estado requirente en tercer teacutermino laprocedencia de territorio del Estado requerido
La aplicacioacuten estricta de la norma citada obliga pues a Espantildea a no devolver a las personascuya nacionalidad no pueda probar o cuya entrada ilegal o cuya procedencia no puedademostrar
Tambieacuten interesa recordar la claacuteusula de no readmisioacuten el art 3 regula los casos en loscuales NO HAY OBLIGACIOacuteN DE READMITIR No existe obligacioacuten de readmitir a losnacionales de Estados terceros que tengan fronteras con el requirente a los que hayan sidoautorizados a permanecer en el territorio del requirente a los que entraran legalmente y a losque se haya reconocido la condicioacuten de refugiados seguacuten el Derecho Internacional
El capiacutetulo dedicado al traacutensito para la expulsioacuten de extranjeros no ofrece demasiadaspeculiaridades No obstante el art 7 advierte que el traacutensito para la expulsioacuten podraacute serdenegado en cinco supuestos
-Cuando el extranjero tenga prohibida la entrada en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado penalmente en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado en el Estado de destino (que desde luego ha deser distinto al de traacutensito)
33 Texto en httpwwwmiresderechoacac130292htm
-Cuando el extranjero corra el riesgo de sufrir malos tratos en el Estado de destino y
-Cuando se solicite la expulsioacuten para uno de los miembros de la llamada UMA (Unioacuten delMagreb Aacuterabe)
Sin duda resulta sorprendente que no se aplique en su totalidad el principio de NODEVOLUCIOacuteN El supuesto cuarto recoge una parte de este principio pero no sentildeala que nose admitiraacute el traacutensito cuando el extranjero pueda ser perseguido por motivos poliacuteticosraciales religiosos o de otro tipo o pueda sufrir la pena de muerte en el Estado de destino
La aplicacioacuten del acuerdo de readmisioacuten con Marruecos resulta a veces difiacutecil En un terrenoproacuteximo al examinado bien conocido es el Informe de Human Rights Watchs de 2002 sobrela entrega de menores marroquiacutees por Espantildea a traveacutes de Ceuta y Melilla titulado ldquoEspantildea yMarruecos Callejoacuten sin salida abusos cometidos por las autoridades espantildeolas y marroquiacuteescontra nintildeos inmigrantesrdquo pone de relieve la violacioacuten de la Convencioacuten de Derechos delNintildeo
Por otro lado conviene no olvidar que la Comisioacuten Europea trabaja actualmente en unacuerdo de readmisioacuten (que celebrariacutea la Comunidad Europea) con Marruecos Ese acuerdo
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no solamente pretende que Marruecos (y en su caso cualquier miembro de la UE) readmita asus nacionales sino tambieacuten a cualquier inmigrante que haya accedido irregularmente a la UEdesde territorio marroquiacute La propuesta de acuerdo tambieacuten incluye una financiacioacuten de 120millones de euros de la UE a Marruecos hasta 2006
d)La celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
La prensa sentildealaba en Junio de 2001 que el entonces Secretario de Estado para la Extranjeriacuteay la Inmigracioacuten Enrique Fernaacutendez-Miranda y un alto cargo del Ministerio Nigeriano deAsuntos Exteriores llegaban a un acuerdo sobre readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular
35
De la prensa se deduce que el acuerdo (no firmado por escrito al menos no publicado en elBOLETIacuteN OFICIAL DEL ESTADO) afectariacutea a los nacionales de ambos Estados sobre todoa los nigerianos que vivan en Espantildea se partiacutea pues de una reciprocidad formal pero no realSeguacuten la misma noticia deberaacute llevarse a cabo la proteccioacuten de los datos personales de losinmigrantes
Espantildea ofreciacutea a Nigeria asistencia teacutecnica e intercambio de informacioacuten sobre traacutefico depersonas organizacioacuten de cursos de formacioacuten para personal consular y de inmigracioacuten etc
Como consecuencia de este acuerdo (no estructurado formalmente por escrito36
al menos porel momento) Espantildea realizaba en 2001 algunas expulsiones colectivas de extranjeros haciaNigeria En realidad haciacutea casi cinco antildeos que el Gobierno del Sr AZNAR no realizaba unaexpulsioacuten colectiva en 1996 se produjo la expulsioacuten desde Maacutelaga de 103 inmigrantes aCameruacuten Senegal y Maliacute El Sindicato Unificado de Policiacutea denuncioacute entonces que se habiacuteadrogado con un fuerte sedante (haloperidol) disuelto en agua potable a los inmigrantes
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34 Ver una noticia en Estrella Digital de 4 de Diciembre de 2002
httpwwwestrelladigitales35 La noticia puede hallarse en
httpwwwwebislamcomnumeros200105_01EspaBla_Nigeriahtm
36 El hecho de que un acuerdo internacional no se celebre por escrito no indica que
no sea vaacutelido la validez depende de otros factores y un acuerdo verbal puede serperfectamente vaacutelido si no existe una causa de nulidad de los tratados37 Ver Unidad sobre expulsiones colectivas
VI) CONCLUSIOacuteN GENERAL
La poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten que la UE disentildea desde hace tiempo no favorececiertamente la libre circulacioacuten de las personas Maacutes bien sirve para trabar o limitar esa librecirculacioacuten
La mencionada poliacutetica tiene como elemento muy importante el Reglamento 5392001 queestablece la lista de terceros paiacuteses cuyos nacionales estaacuten sometidos a la obligacioacuten de visadoy la de los paiacuteses cuyos nacionales estaacuten exentos de visado
Por si acaso alguacuten extranjero entra irregularmente o permanece en territorio de un Estadomiembro de la UE cuando su estancia regular haya terminado se preveacuten ademaacutes otrasmedidas como el retorno voluntario la expulsioacuten y la readmisioacuten La readmisioacuten endefinitiva devuelve las personas a sus lugares de origen o de traacutensito
Al incluir las claacuteusulas de readmisioacuten y al firmar los acuerdos sobre esta materia la UnioacutenEuropea no entra en las causas reales por las cuales esas personas han emigrado y tampoco sepregunta si dichas causas pueden solucionarse
Existe un grave peligro ya apuntado en esta Unidad El peligro de establecer una relacioacutenestrecha e incluso automaacutetica entre readmisioacuten y fondos europeos de cooperacioacuten aldesarrollo El peligro es muy real no teoacuterico El diacutea en el que la Unioacuten afirme que un Estadosubdesarrollado no recibe fondos de tal cooperacioacuten si no colabora eacutel mismo en la readmisioacutende sus nacionales (e incluso de extranjeros y apaacutetridas procedentes de su territorio) la poliacuteticacomuacuten de inmigracioacuten de la UE habraacute abandonado cualquier respeto por los DerechosHumanos de los migrantes
Por ello aunque a veces pueda parecer algo demagoacutegica incluyo la opinioacuten criacutetica de unaparlamentaria europea Ilka Schroder
ANEJO I ART 13 DEL ACUERDO DE COTONUacute O ACUERDO
DE ASOCIACION ENTRE LOS ESTADOS ACP POR UNA
PARTE Y LA COMUNIDAD EUROPEA Y SUS ESTADOS
MIEMBROS POR OTRA FIRMADO EN COTONUacute EL 23 DE
JUNIO DE 2000
Artiacuteculo 1 3
Emigracioacuten
1 La cuestioacuten de la emigracioacuten seraacute objeto de un diaacutelogo profundo en el marco de laasociacioacuten ACP-UE
Las Partes reafirman sus obligaciones y sus compromisos actuales en el aacutembito del derechointernacional para garantizar el respeto de los derechos humanos y la eliminacioacuten de todas lasformas de discriminacioacuten basadas en particular en el origen el sexo la raza la lengua y lareligioacuten
2 Las Partes convienen en considerar que una asociacioacuten implica por lo que se refiere a laemigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses que residan legalmente ensus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivo ofrecerles derechos yobligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la no discriminacioacuten en la vidaeconoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra el racismo y la xenofobia
3 Cada Estado miembro concederaacute a los trabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzanlegalmente una actividad en su territorio un trato caracterizado por la ausencia de todadiscriminacioacuten basada en la nacionalidad con relacioacuten a sus propios nacionales en lo referentea condiciones de trabajo remuneracioacuten y despido Cada Estado ACP por su parte concederaacutea este respecto un trato no discriminatorio comparable a los trabajadores nacionales de losEstados miembros
4 Las Partes consideran que las estrategias destinadas a reducir la pobreza a mejorar lascondiciones de vida y trabajo a crear empleos y a desarrollar la formacioacuten contribuyen alargo plazo a normalizar los flujos migratorios
Las Partes tendraacuten en cuenta en el marco de las estrategias de desarrollo y la programacioacutennacional y regional las dificultades estructurales vinculadas a los fenoacutemenos migratorios conel fin de apoyar el desarrollo econoacutemico y social de las regiones de origen de los emigrantes yreducir la pobreza
La Comunidad apoyaraacute en el marco de los programas de cooperacioacuten nacional y regional laformacioacuten de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de origen en otro paiacutes ACP o enun Estado miembro de la Unioacuten Europea Por lo que se refiere a la formacioacuten en un Estadomiembro las Partes velaraacuten por que estas acciones esteacuten orientadas hacia la insercioacutenprofesional de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de ungen
Las Partes desarrollaraacuten programas de cooperacioacuten destinados a facilitar el acceso a laensentildeanza a los estudiantes de los Estados ACP en particular mediante la utilizacioacuten de lasnuevas tecnologiacuteas de la comunicacioacuten
El Consejo de Ministros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadasa la inmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de unapoliacutetica de prevencioacuten
En este marco las Partes convienen en particular en garantizar que los derechos y la dignidadde las personas se respeten en todo procedimiento iniciado para conseguir el retorno de losinmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A este respecto las autoridades interesadasconcederaacuten las facilidades administrativas necesarias para el retorno
Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nbull 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivas
ii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retorno
Se concederaacute una asistencia adecuada a los Estados ACP para la aplicacioacuten de estos acuerdos
iii)A efectos de la presente letra c) se entenderaacute por laquoPartesraquo la Comunidad cada uno de susEstados miembros y todo Estado ACP
Anejo II PARLAMENTO EUROPEOUna opinioacuten parlamentaria criacutetica de IlkaSCHORDER
1999-2004
Documento de sesioacuten
7 de noviembre de 2002
INFORME
FINALA5-0381 2002
sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejo relativa a la firma del Acuerdo entre laComunidad Europea y el Gobierno de la Regioacuten Administrativa Especial de Hong Kong de laRepuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten de residentes ilegales (SEC(2002) 412 -C5-02632002 -20020092(CNS))
Comisioacuten de Libertades y Derechos de los Ciudadanos Justicia y Asuntos Interiores
Ponente Graham R Watson
RR48 1789ESdoc PE 319241
ESPAacuteGINA REGLAMENTARIA
Mediante carta de 5 de junio de 2002 el Consejo consultoacute al Parlamento de conformidad conel apartado 1 del artiacuteculo 39 del Tratado UE sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejorelativa a la firma del Acuerdo entre la Comunidad Europea y el Gobierno de la RegioacutenAdministrativa Especial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten deresidentes ilegales (SEC(2002) 412 - 20020092 (CNS))
En la sesioacuten del 10 de junio de 2002 el Presidente del Parlamento anuncioacute que habiacutea remitidodicha propuesta para examen del fondo a la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCiudadanos Justicia y Asuntos Interiores y para opinioacuten a la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior (C5-02632002)
En la reunioacuten del 9 de julio de 2002 la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCindadanos Justicia y Asuntos Interiores designoacute ponente a Graham R Watson
En las reuniones de los diacuteas 8 de octubre de 2002 y 5 de noviembre de 2002 la comisioacutenexaminoacute la propuesta del Consejo y el proyecto de informeEn la uacuteltima de estas reuniones la comisioacuten aproboacute el proyecto de resolucioacuten legislativa por22 votos a favor 6 votos en contra y 0 abstenciones
Estuvieron presentes en la votacioacuten los diputados Jorge Salvador Hernaacutendez Mollar(presidente) Lousewies van der Laan (vicepresidente) Giacomo Santini (vicepresidente)Graham R Watson (ponente) Roberta Angelilli Mary Elizabeth Banotti Kathalijne MariaBuitenweg (suplente de Alima Boumediene-Thiery) Carlos Coelho Geacuterard MJ Deprez Ginseppe Di Lello Finuoli Francesco Fiori ( suplente de Marcello Dell Utri de conformidadcon el apartado 2 del artiacuteculo 153 del Reglamento) Evelyne Gebhardt (suplente de AdelineHazan) Pierre Jonckheer Sylvia-Yvonne Kaufmann (suplente de Ilka Schroder) TimothyKirkhope Eva Klamt Klaus-Heiner Lehne (suplente de Thierry Cornillet) Marcelino OrejaArburuacutea Elena Ornella Paciotti Joseacute Ribeiro e Castro Martine Roure Heide RuumlhleFrancesco Rutelli Ole S0rensen (suplente de Bill Newton Dunn) Joke Swiebel Anna Terroacuteni Cusiacute Maurizio Turco y Olga Zrihen Zaari (suplente de Martin Schulz)
La opinioacuten minoritaria se adjunta al presente informe el 9 de septiembre de 2002 laComisioacuten de Asuntos Exteriores Derechos Humanos Seguridad Comuacuten y Poliacutetica deDefensa decidioacute no emitir opinioacuten el 28 de mayo de 2002 la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior decidioacute no emitir opinioacuten
El informe se presentoacute el 7 de noviembre de 2002
OPINIOacuteN MINORITARIA
de Ilka Schroder
ldquoEl acuerdo sobre la expulsioacuten de residentes ilegales es el primero de su especie y sigue laliacutenea de las decisiones represivas de Laeken y Sevilla que tienen por objeto dividir losinmigrantes en econoacutemicamente uacutetiles (es decir mano de obra que puede explotarse en elproceso de produccioacuten capitalista) e inuacutetiles Hay que repeler con la mayor energiacutea laseleccioacuten de refugiados econoacutemicamente aprovechables en el proceso de explotacioacuten mundialy el rechazo de todos los migrantes clasificados como inuacutetiles ya que no se basan en el serhumano sino en intereses relacionados con la explotacioacuten econoacutemica y la obtencioacuten debeneficios
El acuerdo de que aquiacute se trata convierte la poliacutetica de inmigracioacuten en parte integral de lapoliacutetica exterior de la UE y trata de impedir cualquier posibilidad de huida hacia Europa nosoacutelo en los paiacuteses de traacutensito sino tambieacuten y ya en los paiacuteses de origen La tecnologiacutea sentildeorialempleada para imponer la fortaleza de Europa consiste en registrar segregar discriminararrestar internar y por uacuteltimo expulsar
Ademaacutes la UE trata de obligar a otros paiacuteses con medios neocoloniales y usando el chantajeeconoacutemico y financiero a readmitir a los refugiados
La poliacutetica de expulsiones de la UE es criminal ya que como consecuencia de ella perecenseres humanos y no tiene en cuenta en absoluto las causas fundamentales que impulsan a laspersonas a huir como la pobreza la explotacioacuten las guerras y la violencia patriarcal
En la poliacutetica de expulsiones la UE se quita la maacutescara de los derechos humanos ya no setrata de las claacuteusulas que facilitan la expulsioacuten ocultas en los acuerdos econoacutemicos sino quese trata de la regulacioacuten profesional de la consigna racista iexclfuera los extranjeros ahoraejecutada por la Comisioacuten y las organizaciones correspondientes como por ejemplo la OIMAquel a quien le preocupen verdaderamente la Convencioacuten de Ginebra sobre los Refugiados ylos derechos de los migrantes no deberiacutea estar a favor de un acuerdo que niega precisamenteesos derechos o sea los derechos a elegir libremente el lugar de residencia a determinarautoacutenomamente la forma de vida y a buscar la felicidad en otro paiacutesrdquo (p 10)
BIBLIOGRAFIacuteA Y ALGUNAS DIRECCIONES UacuteTILES DE INTERNET
A)Bibligrafiacutea-ANDREacuteS SAacuteENZ DE SANTAMARIacuteA Y OTROS Introduccioacuten al Derecho de la UnioacutenEuropea Eurolex Madrid 1999-COMISION EUROPEA Libro Verde relativo a una poliacutetica comunitaria de retorno deresidentes ilegales 10-Abril-2002 COM (2002) 175 final-COMISION EUROPEA Comunicacioacuten al Consejo y al Parlamento EuropeoIntegracioacuten de las cuestiones de inmigracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea conterceros paiacuteses 3-Diciembre-2002 COM (2002) 703 final-X DENOEL Les accords de readmisioacuten du Benelux agrave Schengen et au-delagrave RevueTrimestrielle de Droit Europeacuteen 1983-Guy FEUER Un nouvea paradigme pour les relations entre lacuteUnion Europeacuteenne et lesEacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin 2000 Revue Geneacuterale de Droit InternationalPublic 2002-INTERMON-OXFAM La responsabilidad de la UE en la lucha contra la pobreza(Claves de la Presidencia Espantildeola 2002) Barcelona 2002-Joan David JANER TORRENS Poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenCongreso Internacional sobre Derechos Humanos Zaragoza 2000 texto enhttpwwwunizaresderechos_humanos-Paolo MENGOZZI Derecho Comunitario y de la Unioacuten Europea Tecnos Madrid 2000-Miquel PALOMARES AMAT Los acuerdos internacionales concluidos entre lasComunidades Europeas y los paiacuteses terceros mediterraacuteneos Cedecs Barcelona 2002
B) Algunas direcciones uacutetiles de Internet
Consejo de la UE httpueeuintConclusiones del Consejo Europeo httpeuropaeuintcounciloffconcluindexhtmParlamento Europeo httpwwweuroparleuintUnioacuten Europea httpeuropaeuint
CUESTIONES A DEBATE1ordf El concepto mismo de readmisioacuten2ordf Las claacuteusulas ldquoDemocracia y DHrdquo y de readmisioacuten iquestconstituyen imposicionesneocolonialistas de la UE3ordf La conexioacuten entre readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo4ordf El acuerdo de readmisioacuten entre Espantildea y Marruecos y los problemas de su aplicacioacuten5ordf La reciprocidad que se cita en los acuerdos y claacuteusulas de readmisioacuten iquestes formal o esreal
Zaragoza Septiembre de 2003
Analicemos ahora la posicioacuten del Parlamento Europeo A ella realizareacutealgunas referencias al estudiar el acuerdo de readmisioacuten con HongKong tal posicioacuten aparece asimismo en la denominada iniciativafinlandesa el Parlamento Europeo rechazaba de modo inequiacutevoco taliniciativa
a) Una siacutentesis de la iniciativa finlandesa
Cumpliendo las previsiones del TCE (en concreto el art 67) Finlandiapresentaba una iniciativa sobre la repatriacioacuten de residentes ilegales(art 63 3ordm apartado b) del mismo TCE) Esa iniciativa se estructurabamediante un proyecto de Reglamento por el que se hubieranestablecido obligaciones entre los Estados miembros en materia dereadmisioacuten de nacionales de terceros Estados
Como sabemos el Reglamento es una norma uniformizadora Esobligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable
La iniciativa finlandesa4 presentada cuando ese Estado presidiacutea la UEinmediatamente despueacutes de celebrarse la reunioacuten del Consejo Europeoen Tampere teniacutea como objetivo baacutesico el establecer las obligacionesde readmisioacuten entre Estados miembros de la Unioacuten no afectaba pues alas relaciones exteriores de la Unioacuten sino a las relaciones intra-Unioacuten
Pretendiacutea Finlandia que si un extranjero (o sea en sentido juriacutedicoestricto un nacional de un Estado no miembro de la UE) residente enun Estado miembro atravesaba irregularmente las fronteras de otroEstado miembro de la Unioacuten el primer Estado miembro tuvieraobligacioacuten de readmitirlo De esta forma un Estado miembro transferiacuteaa otro Estado miembro (dato relevante sin duda) la responsabilidadsobre esa persona que se hallara irregularmente
Para lograr este objetivo la iniciativa finlandesa estableciacutea unoscriterios por orden de prelacioacuten y unas modalidades para la aplicacioacutende la readmisioacuten
Entre los criterios por orden de prelacioacuten para que un Estadomiembro readmitiera a un extranjero se hallaba el haber resididoirregularmente seis meses por lo menos en su territorio si despueacutespasaba a territorio de otro Estado miembro eacuteste podiacutea solicitar lareadmisioacuten
Otro criterio era el haber entrado irregularmente en territorio delprimer Estado miembro La situacioacuten resultaba ideacutentica para hipoacutetesisde quien hubiera entrado legalmente pero mismo se hallara con unpermiso o visado caducado
4 DOCE nordm C 353 7-12-1999 p 6
Las modalidades de aplicacioacuten de estos criterios dependiacutean desellos de entrada y salida billetes de viaje tarjetas de embarque etcAdemaacutes se preveiacutea el uso de datos como impresiones dactilares yfotografiacuteas
Por tanto la propuesta finlandesa pensaba en un sistema obligatoriode readmisioacuten de extranjeros entre Estados miembros de la Unioacuten Sinduda manteniacutea la readmisioacuten dentro de los aacutembitos propios de lasrelaciones entre Estados no dentro del aacutembito competencial de laUnioacuten
b)El Parlamento Europeo rechaza la iniciativa
Desde la perspectiva general al examinar el tema el ParlamentoEuropeo indicaba cuaacuteles eran a su entender sus puntos deacutebiles yrechazaba esta propuesta
Sentildealaba sobre todo dos aspectos muy importantes
-La falta de garantiacuteas de procedimiento para las personas afectadas porla readmisioacuten Seguacuten la Opinioacuten de la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicos yMercado Interior del Parlamento Europeo ldquoes inadmisible que en unreglamento que en potencia implica una intervencioacuten masiva en losderechos fundamentales concretamente en la libertad de movimientoy en la misma libertad no se mencionen en absoluto ni los recursosdisponibles ni la proteccioacuten de los derechos fundamentales de losafectadosrdquo5 Esta criacutetica que se hace a la propuesta finlandesa tambieacutenpuede hacerse a los acuerdos de readmisioacuten sobre todo al firmado conHong Kong
-En segundo teacutermino la iniciativa criticada no dejaba claro si losprincipios de readmisioacuten entre Estados miembros iban a ser despueacutes losprincipios que serviriacutean para los acuerdos con Estados no miembrosSin duda la aplicacioacuten de un uacutenico baremo resultaba muy aconsejableporque seriacutea muy difiacutecil explicar a los no miembros la o las razones porlas cuales se les aplicaban baremos distintos
La iniciativa pues suponiacutea un rechazo de todo tipo de solidaridad entrelos Estados miembros Como consecuencia de todo ello la Resolucioacutenlegislativa del Parlamento Europeo sobre la iniciativa finlandesa6
rechazaba la misma y pediacutea a Finlandia su retirada como asiacute sucedioacute
La cuestioacuten de fondo no solamente era la interestatalidad de lainiciativa finlandesa sino tambieacuten como sentildealaba el Informe de laComisioacuten de Libertades y Derechos de los Ciudadanos Justicia yAsuntos Interiores ldquola falta de concepcioacuten de una estrategia europeapara la inmigracioacutenrdquo el mismo Informe advierte ldquoComo no se ha
5 Doc 124881999 17 de Abril de 2000 Ponente Mercedes ECHERER p 16
6 Texto en DOCE C 59 23-2-2001 p 306
definido lo que es la inmigracioacuten legal a nivel comunitario que siguepor lo tanto confinada a 15 legislaciones y praacutecticas diferentes noscontentamos con regular lo que hay que hacer con los inmigrantesilegalesrdquo7
He aquiacute el verdadero problema del planteamiento actual que la UE hacede la readmisioacuten pretende sustituir su ausencia de poliacutetica eninmigracioacuten o sea de viacuteas de inmigracioacuten legal por accionesinternacionales mediante las cuales la suerte de los inmigrantesirregulares se carga de nuevo sobre los hombros de los Estados deorigen de los subdesarrollados
En el mismo Informe la mencionada Comisioacuten del Parlamento Europeoanalizaba otros problemas de las claacuteusulas y acuerdos de readmisioacuten enlos que sea parte la Unioacuten o la Comunidad Europea
-La posible discriminacioacuten de los nacionales de algunos Estados nomiembros si las normas sobre readmisioacuten difieren de un acuerdo a otro
-La celebracioacuten de acuerdos de readmisioacuten con Estados que tienengobiernos inestables o no legiacutetimos y en los cuales se producen gravesviolaciones de los Derechos Humanos Por tanto el ParlamentoEuropeo defiende que se mantenga la claacuteusula de Democracia y DH enlos acuerdos de readmisioacuten
B)LAS CONCLUSIONES DEL CONSEJO EUROPEO
El Consejo Europeo se ha ocupado sobre todo de este tema en tressesiones las celebradas respectivamente en Tampere Laeken y enSevilla
a)Las Conclusiones de Tampere
El Consejo Europeo de Tampere (Finlandia) en su reunioacuten celebrada endicha ciudad el 15 y 16 de Octubre de 1999 afirmaba en susconclusiones8 entre otras cosas lo siguiente
1ordm ldquoLa Unioacuten Europea necesita un enfoque global de la inmigracioacuten quetrate los problemas poliacuteticos de derechos humanos y de desarrollo delos paiacuteses y regiones de origen y traacutensitordquo
2ordm El Consejo Europeo ldquoestaacute decidido a hacer frente a la inmigracioacutenilegal en su origen en especial luchando contra quienes se dedican a latrata de seres humanos y la explotacioacuten econoacutemica de los migrantesrdquo
7 A5-01102000 de 25 de Abril de 2000 p 10
8
Texto en httpeuropaeuintcounciloffconcluindexhtm
3ordm El Consejo Europeo recuerda la obligacioacuten internacional de losEstados de admitir en su territorio a sus nacionales
4ordm El mismo Consejo Europeo ldquohace un llamamiento para que sedesarrolle la asistencia a los paiacuteses de origen y de traacutensito con objeto depromover el retorno voluntariordquo
5ordm Las Conclusiones recuerdan que el Tratado de Aacutemsterdam confirioacutecompetencia a la Comunidad en el campo de la readmisioacuten
6ordm Por ello las Conclusiones propugnan que se celebren acuerdos dereadmisioacuten o se inserten claacuteusulas modelo en otros tratados para estosefectos
El planteamiento efectuado pues en las Conclusiones de Tampere es elde intentar el retorno y si no existe tal retorno en sentido propio (quesupondraacute voluntariedad) deberaacute producirse la readmisioacuten de losexpulsados o devueltos por cualquier Estado de origen la expulsioacuten odevolucioacuten se produciraacute sobre todo desde territorio de cualquierEstado miembro de la UE
b) Las Conclusiones de Laeken
Por otro lado el planteamiento de Tampere fue reiterado en lasConclusiones del Consejo Europeo de Laeken reunido en Diciembre de2001 en ellas se reitera el intereacutes de la Comunidad de celebrar estosacuerdos de readmisioacuten
El Consejo Europeo se reuniacutea el 14 y el 15 de Diciembre de 2001 enLaeken (Beacutelgica) En sus Conclusiones habla del refuerzo del espacio delibertad seguridad y justicia Se centra sobre todo en lo quedenominan las Conclusiones ldquouna verdadera poliacutetica comuacuten de asilo einmigracioacutenrdquo (paacuterrafos 38-41) y ldquoun control maacutes eficaz de las fronterasexterioresrdquo (paacuterrafo 42) Ambas cuestiones se hallan estrechamenteunidas sobre todo en cuanto la segunda ndashseguacuten el Consejo Europeo-contribuiraacute ldquoa la lucha contra el terrorismo las redes de inmigracioacutenclandestina y la trata de seres humanosrdquo
La referencia a la lucha contra el terrorismo resulta condicionada por elmomento en el que se celebra la sesioacuten del Consejo Europeo en Laekentres meses despueacutes de los atentados de las Torres Gemelas pero enotros documentos esta misma referencia unida a la inmigracioacuten dejatraslucir algunas concepciones xenoacutefobas o muy proacuteximas a laxenofobia lo mismo puede decirse cuando un gobierno afirma una yotra vez que el incremento de la delincuencia se debe al incremento delnuacutemero de inmigrantes
Seguacuten las Conclusiones de Laeken una verdadera poliacutetica comuacuten deasilo e inmigracioacuten supone el establecimiento de varios instrumentos
pues bien el primero de ellos es ldquola integracioacuten de la poliacutetica de flujosmigratorios en la poliacutetica exterior de la Unioacuten Europeardquo
En tal direccioacuten el Consejo Europeo afirma ldquoEn particular deberaacutencelebrarse acuerdos europeos de readmisioacuten con los paiacuteses interesadosbasados en una nueva lista de prioridades y en un plan de accioacutenrdquo
De estas palabras pueden deducirse algunos aspectos de intereacutes
-En primer teacutermino se trata de celebrar acuerdos ldquoeuropeosrdquo acuerdospues en los que sea parte la Comunidad no se advierte si deben seracuerdos puramente comunitarios o cabe que sean acuerdos mixtos Portanto se pasa ya de la fase bilateral entre Estados o entre el grupoSchengen y un Estado a la fase de la CE Es esta la fase en la que nosencontramos
-Esos acuerdos en segundo lugar deberaacuten estar basados en una nuevalista de prioridades las relaciones con los paiacuteses terceros venreformadas sus prioridades por parte de la UE no queda claro hastaqueacute punto la readmisioacuten es una prioridad importante hoy o se estaacuteconvirtiendo en la prioridad maacutes importante de la UE
-Ademaacutes de todo ello los acuerdos contendraacuten ldquoun plan de accioacutenrdquoEse ldquoplan de accioacutenrdquo en el acuerdo con Hong Kong se limita a unprocedimiento de readmisioacuten En otros acuerdos sin duda deberaacuteincluir otros aspectos principalmente los ligados a la cooperacioacuten aldesarrollo de los Estados de origen de la inmigracioacuten
c) Las Conclusiones de Sevilla
Damos ahora un salto y nos situamos en el Consejo Europeo de Sevillaen su reunioacuten celebrada el 21 y el 22 de Junio de 2002 LasConclusiones se refieren asimismo de modo indudable a la integracioacutende la poliacutetica de inmigracioacuten en las relaciones de la Unioacuten con tercerospaiacuteses
Estas Conclusiones (paacuterrafos 33-36) puede leerse que el ConsejoEuropeo ldquoinsta a que se incluya una claacuteusula sobre gestioacuten comuacuten delos flujos migratorios y sobre la readmisioacuten obligatoria en caso deinmigracioacuten ilegal en todo futuro acuerdo de cooperacioacuten deasociacioacuten o equivalente que la Unioacuten Europea o la Comunidad Europeacelebre con cualquier paiacutesrdquo
En Sevilla se fijoacute todaviacutea mejor el concepto La readmisioacuten debe incluirldquola de sus propios nacionales presentes ilegalmente en un Estadomiembro y en las mismas condiciones la de los nacionales de tercerospaiacuteses de cuyo traacutensito por el paiacutes de que se trate haya constanciardquo Deesta forma cada Estado no miembro de la UE (que mantenga unarelacioacuten mediante tratado con la misma) se convertiraacute en garante desus propias fronteras
Para ello siguen diciendo las Conclusiones de Sevilla la Unioacuten estaacutedispuesta a facilitar la necesaria asistencia teacutecnica y financierahallamos ahora un medio no despreciable de presioacuten de la UE y susEstados miembros sobre los terceros Estados o paiacuteses La asistenciafinanciera
Las Conclusiones de Sevilla afirman maacutes aspectos en un tonoprogresivamente inquietante
1ordm ldquoHay que llevar a cabo una evaluacioacuten sistemaacutetica de las relacionescon los terceros paiacuteses que no colaboren en la lucha contra lainmigracioacuten ilegalrdquo
2ordm Esta evaluacioacuten ldquose tendraacute en cuenta en las relaciones de la UE y susEstados miembros con los paiacuteses afectados en todos los aacutembitospertinentesrdquo
3ordm Si se constata una falta injustificada de colaboracioacuten la UE puedeadoptar medidas
A traveacutes de las Conclusiones de Tampere y Sevilla tenemos las grandesliacuteneas de la poliacutetica de la Unioacuten en esta materia En esas liacuteneas seconjugan readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo una conjugacioacuten aveces respetando la obligacioacuten eacutetica y juriacutedica de la Unioacuten de cooperarcon los subdesarrollados y a veces amenazante respecto a lascantidades destinadas a esa cooperacioacuten
El tono amenazante se asume sobre todo en Sevilla cuando se dice quela evaluacioacuten de las medidas adoptadas contra la inmigracioacuten ilegal porlos Estados del Sur ldquose tendraacute en cuenta en todos los aacutembitospertinentesrdquo El tono se vuelve totalmente amenazante cuando seafirma que si la UE constata una falta injustificada de colaboracioacuten laUnioacuten puede adoptar medidas
Ciertamente como escribe INTERMOacuteN OXFAM en Sevilla los 15 semostraron desorientados en inmigracioacuten Ello resulta asiacute porque losreunidos evitaron abordar las cuestiones de fondo que estaacuten detraacutes delas situaciones que obligan a un nuacutemero creciente de personas aabandonar sus paiacuteses de origen sin desear hacerlo9 La propuesta deEspantildea de utilizar la cooperacioacuten al desarrollo para frenar lainmigracioacuten irregular ademaacutes de ineficaz penaliza a las poblacionesmaacutes pobres y vulnerables
No obstante habraacute que preguntarse si poco a poco esa propuesta no vacalando en la UE La lectura de las comunicaciones de la Comisioacutenpermite afirmar que se va imponiendo progresivamente
9 La responsabilidad de la UE en la lucha contra la pobreza (Claves de la PresidenciaEspantildeola 2002) Barcelona agosto de 2002 p 11
C)LA PROGRESIVA APLICACIOacuteN DE ESTAS CONCLUSIONES POREL CONSEJO DE LA UE
Vayamos ahora al Consejo de la UE Me referireacute sobre todo a algunosde los documentos adoptados en sesiones celebradas en 1999 (elmodelo de 1999) tras el Consejo Europeo de Tampere y en 2002 (elmodelo de 2002) tras el Consejo Europeo de Sevilla
a)El modelo de 1999 El Consejo establecioacute a finales de 1995 una relacioacuten entre la repatriacioacuten de personas que sehallen irregularmente en territorio de un Estado miembro de la UE y la celebracioacuten deacuerdos europeos de asociacioacuten o de cooperacioacuten Esas claacuteusulas serviacutean tanto para losacuerdos puramente comunitarios como para los acuerdos mixtosTras la entrada en vigor del Tratado de Aacutemsterdam la CE teniacutea ya competencia para celebrarconvenios con terceros Estados en materia de readmisioacuten Adaptando las decisiones de 1995el Consejo de la UE aprobaba el 24 de Noviembre de 1999 la Decisioacuten sobre la inclusioacuten declaacuteusulas modelo de readmisioacuten en los acuerdos comunitarios y en los acuerdos celebradospor la Comunidad Europea y sus Estados miembros con terceros paiacuteses
10
Ha de observarse que la readmisioacuten ahora ya no se limita a los acuerdos con Estadoseuropeos se ampliacutea a todos los acuerdos que celebre la CE sean o no sean Estados europeoslas otras partesEsta Decisioacuten o modelo de 1999 se refiere a la materia en cuatro artiacuteculos En el art A seinserta el compromiso reciacuteproco de aceptar a los nacionales de la otra parte que residanilegalmente Para identificar a dichos nacionales las partes se comprometen a dotar a esaspersonas de los correspondientes documentos de identidad Por tanto la obligacioacuten dereadmisioacuten se enuncia en esta norma de un modo claroEl art B preveacute la celebracioacuten de acuerdos complementarios entre la Comunidad y los Estadosterceros en ellos deben fijarse las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten incluida laobligacioacuten de readmitir a los no nacionales y a los apaacutetridasEl art C inserta esta misma previsioacuten de celebrar acuerdos bilaterales entre Estados pero tansoacutelo ldquohasta la celebracioacuten del acuerdo con la Comunidad previsto en el art Brdquo Se establecepues una especie de calendario Primero pueden celebrarse acuerdos bilaterales entre Estadosen segundo lugar tales acuerdos estaraacuten vigentes hasta que se comunitarice la cuestioacutenFinalmente el art D sentildeala que el Consejo de Cooperacioacuten (en los tratados en los que seestablezca) estudiaraacute otras formas posibles de actuacioacuten conjunta para prevenir y sancionar lainmigracioacuten ilegal Interesa recordar que estamos ante otras formas conjuntas no adoptadasindividualmente por la Comunidad las Conclusiones del Consejo Europeo de Sevilla arribaanalizadas han variado muy profundamente este aspecto seguacuten dichas Conclusiones quienevaluacutea la ldquobuena conductardquo del Estado de origen de la inmigracioacuten es la Unioacuten eacutesta ademaacutespuede adoptar medidasDe todo lo anterior se deduce que este modelo de claacuteusula no es realmente un acuerdo dereadmisioacuten Dichos acuerdos sin duda resultan mucho maacutes completos que una simple claacuteusulade un tratado sobre otra materia
10 Se trata del doc Nordm ordm1340999
b)El modelo de 2002
El Consejo de Asuntos Generales se reuniacutea el 18 de Noviembre de 2002 en BruselasAdoptaba un documento titulado ldquoConclusionesrdquo sobre la Intensificacioacuten de la cooperacioacutenen lo que se refiere a la gestioacuten de los flujos migratorios con terceros paiacuteses
11 De esta
manera se concretan ya las previsiones de Sevilla en la materia
Seguacuten el documento analizado la cuestioacuten migratoria se ha introducido ya con eacutexito en elorden del diacutea del diaacutelogo entre la UE y diversos paiacuteses y se ha programado ya una importanteasistencia directa e indirecta de la UE a tales paiacuteses Los problemas baacutesicos planteados son larepatriacioacuten la readmisioacuten y la documentacioacuten la gestioacuten de los flujos migratorios larealizacioacuten de poliacuteticas preventivas de la inmigracioacuten Junto a ellos hay que situar eldesarrollo de la capacidad institucional pero no solamente para reprimir la inmigracioacutenirregular sino para buscar solucioacuten a las causas que la provocan (el subdesarrollo de todotipo)
Cuatro aspectos sobresalen del documento Los criterios para negociar los acuerdos dereadmisioacuten los elementos que debe tener la claacuteusula sobre gestioacuten comuacuten de flujosmigratorios que se incluiraacute en los nuevos acuerdos las consecuencias econoacutemicas de dichaclaacuteusula y los paiacuteses o Estados con los cuales el Consejo considera importante desarrollar unacooperacioacuten reforzada
Los criterios fijados para negociar nuevos acuerdos de readmisioacuten son los cincosiguientes
-Caraacutecter e importancia de los flujos migratorios en direccioacuten a la UE-Situacioacuten geograacutefica en relacioacuten con la UE-Necesidad de desarrollar la capacidad en relacioacuten con la gestioacuten de las migraciones-Marco actual de cooperacioacuten con ese Estado tercero-Actitud en relacioacuten con la cooperacioacuten en materia de migraciones
Los elementos que debe tener la claacuteusula sobre la gestioacuten comuacuten de los flujosmigratorios se resumen en siete1ordm Diaacutelogo pormenorizado sobre la denominada ldquocuestioacuten migratoriardquo2ordm Compromiso de tener en cuenta los efectos de la migracioacuten sobre el desarrollo econoacutemicoy social de los Estados de origen3ordm Estudio conjunto de la inmigracioacuten ilegal y la trata de seres humanosEl intereacutes de la Comunidad Europea por unir ambos conceptos resulta verdaderamentecurioso Muchas veces la inmigracioacuten ilegal es voluntaria y por ello no puede hablarseentonces de trata de personas de cualquier modo asimilar ambas figuras supone degradar alas personas que intentan o realizan entradas o estancias irregulares en territorio de alguacutenEstado4ordf ldquoEl retorno en condiciones humanas y dignas de los nacionales de terceros paiacuteses y delos apaacutetridas que residan ilegalmenterdquoPor tanto el Estado tercero no solamente deberaacute readmitir a sus nacionales sino tambieacuten a losnacionales de terceros paiacuteses y a los apaacutetridas5ordf Confirmacioacuten de la obligacioacuten previa peticioacuten y sin otras formalidades de readmitir asus propios nacionales que residan ilegalmente en territorio de la otra parteSe establece de esta manera un procedimiento raacutepido y simplificado de readmisioacuten sinformalidades6ordf Celebracioacuten de acuerdos especiacuteficos de readmisioacutenNo solamente se incluiraacuten claacuteusulas especiacuteficas sino que aparecen estos acuerdos especiacuteficossobre readmisioacuten Respecto a su contenido en ellos se recogeraacute la obligacioacuten de readmitir a
11 Se trata del doc 1389402 puede consultarse en httpueeuint
las personas indicadas Los nacionales del Estado correspondiente los nacionales de tercerosEstados y los apaacutetridas7ordf Cooperacioacuten sobre personas que residan legalmente mediante una poliacutetica de integracioacutenno discriminacioacuten y lucha contra el racismo y xenofobiaDe alguna forma se liga la suerte de los nacionales del Estado X (pensemos en la hipoacutetesis deMarruecos) que residen legalmente en territorio de un Estado de la UE a la buena disposicioacutende ese Estado en esta materia en otras palabras de modo injustificado y juriacutedicamenteinadmisible se dice que si Marruecos (sigue siendo una hipoacutetesis) coopera en readmisioacuten susnacionales que residen legalmente seraacuten bien tratados iquestQueacute pasariacutea pues si Marruecos nocooperara iquestSe restringiriacutean los derechos de los marroquiacutees que residen legalmente porejemplo en Espantildea iquestConoce el Consejo de la UE la obligacioacuten de eacutesta de respetar losderechos humanos de todos o desconoce esta obligacioacuten Quede claro que estamos ante unaobligacioacuten que recoge expresamente el Tratado de la UE en su art 6 (analizado en otraUnidad)Si los aspectos de la readmisioacuten se ligan con el trato a las personas que residan legalmente enrealidad no se piensa para nada con paraacutemetros de derechos humanos se piensa tan soacutelo conparaacutemetros de relaciones entre Estados y el trato a las personas (a los extranjeros en estecaso) se somete a los vaivenes e injusticias de esas relaciones entre Estados
Por otra parte se revelan en este documento las consecuencias econoacutemicas de la celebracioacutende acuerdos de readmisioacuten Seguacuten este texto la Comunidad Europea estaraacute dispuestacuando sea necesario a considerar la prestacioacuten de una asistencia adecuada para aplicar dichaclaacuteusulaEsta asistencia puede consistir en la cooperacioacuten mediante el enviacuteo de expertos en estamateria y tambieacuten mediante la entrega de cantidades econoacutemicas Hablamos de una asistenciadirecta e indirectaExiste sin embargo el peligro de una conexioacuten demasiado estrecha entre acuerdos o claacuteusulasde readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo la tentacioacuten de recortar los fondos destinados a lacooperacioacuten al desarrollo para los Estados que no admitan la readmisioacuten parece demasiadoclara y siempre estaacute latente
Finalmente el Consejo de la UE elabora una lista o cataacutelogo de los Estados con los cualespretende cooperar maacutes estrechamente en esta materia En la lista se incluye a AlbaniaChina la Repuacuteblica Federativa de Yugoslavia Marruecos Rusia Tuacutenez y Ucrania respecto aellos ldquouna mayor cooperacioacuten no soacutelo es deseable sino esencialrdquo A la lista suma tambieacutenLibia y el eterno candidato Turquiacutea Por tanto estamos ante 9 Estados con los cuales sepretende cooperar maacutes estrechamente
Todo ello ha cristalizado de momento en diversos mandatos de negociacioacuten para celebraracuerdos de readmisioacuten desde el antildeo 2000 se negocia con Marruecos Rusia y Pakistaacutendesde 2002 se negocia con Sri Lanka y con la Regioacuten Administrativa Especial de Macao secomienza a negociar en 2003 con Albania Argelia China Turquiacutea y Ucrania Se negociaademaacutes con el Merco Sur En el futuro comenzaraacuten nuevas negociacionesEl 27 de Noviembre de 2002 la UE firmaba con la Regioacuten Administrativa Autoacutenoma de HonkKong un acuerdo sobre la readmisioacuten de residentes no autorizados Examinaremos despueacuteseste importante acuerdo
D) LA COMISIOacuteN PROPUGNA UNA POLIacuteTICA COMUacuteN DE READMISIOacuteNVeamos ahora la posicioacuten de la Comisioacuten Esa posicioacuten se explicita sobre todo en el LibroVerde de Abril de 2002 y la Comunicacioacuten de Diciembre del mismo antildeoEl Libro Verde relativo a una Poliacutetica Comunitaria de Retorno de los Residentes Ilegales
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(analizado criacuteticamente en la Unidad de Expulsiones Masivas) pretende la cooperacioacuten conlos Estados de origen y de traacutensito en materia de retorno y readmisioacuten Para que tenga eacutexito
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De 10 de abril de 2002 es el COM (2002) 175 final
la poliacutetica de retorno ldquodepende de la existencia de una cooperacioacuten rentable con los paiacuteses deorigen o de traacutensitordquo (p 11) Ligamos ya de modo expreso e indudable el retorno a larentabilidad y aparece claramente la peligrosa conexioacuten que la UE estaacute comenzando a darentre represioacuten de la inmigracioacuten irregular y fondos de cooperacioacuten al desarrolloPrecisamente negociando algunos acuerdos de readmisioacuten siguiendo (como es su obligacioacuten)las directrices marcadas por el Consejo de la UE la Comisioacuten advierte ldquoComo los acuerdosde readmisioacuten redundan solamente en intereacutes de la Comunidad el eacutexito de su aplicacioacutendepende en gran medida del ldquoefecto palancardquo a disposicioacuten de la Comisioacutenrdquo Ese efectopalanca no es otra cosa que conectar los acuerdos o las claacuteusulas de readmisioacuten con otraspoliacuteticas comunitarias leacutease con la cooperacioacuten al desarrollo (p 25-26)Por otro lado la Comisioacuten propugna celebrar ademaacutes acuerdos de traacutensito con los tercerospaiacuteses dispuestos a colaborar
La Comisioacuten Europea en su Comunicacioacuten de 3 de Diciembre de 200213
tambieacuten insiste en lareadmisioacuten de los extranjeros y los apaacutetridas profundizando en las ideas ya expuestas enAbril de 2002 en el Libro Verde la Comisioacuten promete ademaacutes que los posibles acuerdossobre esta materia podriacutean ldquocentrarse en las disposiciones praacutecticas y administrativas y enotras modalidades de readmisioacuten y retorno Dichos acuerdos se negociaraacuten en el contextomaacutes amplio de aplicacioacuten del art13 incluidos sus elementos de desarrollo y otros aspectos deespecial importancia para los paiacuteses ACPrdquo (pp 25-26)
Siguiendo con la misma idea este documento indica que la Comisioacuten puede ofrecerasistencia teacutecnica y financiera para fomentar una mejor gestioacuten de los flujos migratoriosIncluso si los fondos aportados por la UE a los Estados ACP ldquopara la mejor gestioacuten de losflujos migratoriosrdquo no son lo suficientemente atractivos la Unioacuten deberiacutea ofrecer ldquootros tiposde incentivos complementariosrdquo
En general puede decirse que la CE tiene la intencioacuten de seguir introduciendo claacuteusulasestaacutendar de readmisioacuten en cuantos acuerdos internacionales celebre en el futuro sean deasociacioacuten de cooperacioacuten o de otro tipo En tal direccioacuten casi siempre se advierte que lasclaacuteusulas deben ser completadas con acuerdos de aplicacioacuten en los que bien sea parte laComunidad o bien sean partes sus Estados miembros individualmente considerados
13
COM (2002) 703 final Comunicacioacuten de la Comisioacuten al Consejo y al ParlamentoEuropeo Integracioacutende las cuestiones de migracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea con Paiacuteses Terceros
IV) LA PRAacuteCTICA CONVENCIONAL
Revisamos ahora la praacutectica convencional Hablaremos primero de la existente en los antildeos 90con Estados europeos Nos centraremos despueacutes en el acuerdo de Asociacioacuten de Cotonuacutefirmado por la Comunidad Europea y sus Estados miembros con 77 Estados de Aacutefrica el
Caribe y el Paciacutefico (Estados ACP)14
En un tercer momento analizaremos el acuerdocelebrado a finales de 2002 entre la Comunidad y la Regioacuten Autoacutenoma Especial de HongKong Finalmente nos centraremos en la claacuteusula de readmisioacuten del acuerdo de asociacioacutencon Chile Salvo algunos acuerdos que fueron celebrados hace pocos antildeos esta praacutecticaresulta pues tremendamente actual
La base juriacutedica de esta praacutectica convencional se halla en el art 63 3ordm b) del TCE seguacutenesta norma el Consejo de la UE debe adoptar en el plazo de cinco antildeos desde la entrada envigor del Tratado de Aacutemsterdam ldquomedidas sobre poliacutetica de inmigracioacuten enla inmigracioacuten yla residencia ilegales incluida la repatriacioacuten de residentes ilegalesrdquo
Pues bien aun cuando no se atribuyen directamente a la CE competencias para celebrartratados internacionales en esta materia dicha competencia puede deducirse impliacutecitamentede la norma citada
A)EL ACUERDO DE READMISIOacuteN DE 1991 ENTRE EL GRUPO SCHENGEN YPOLONIA
El 29 de Marzo de 1991 firmaban un acuerdo relativo a la readmisioacuten de personas ensituacioacuten irregular los Estados partes en el acuerdo de Schengen y Polonia
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El acuerdo tienetodaviacutea alguacuten intereacutes sobre todo como precedente de los actuales negociados por la CEperderaacute todo su intereacutes a partir del momento en el cual Polonia sea miembro de pleno derechode la UE y sus nacionales vean reconocida tambieacuten plenamente su libertad de circulacioacuten y deresidencia como ciudadanos de la Unioacuten
Tres aspectos sobresalen del acuerdo La norma sobre d readmisioacuten de los nacionales elprocedimiento de readmisioacuten y la claacuteusula de compatibilidad
La norma sobre readmisioacuten (art 1) observa que el acuerdo se aplica solamente a losnacionales de los Estados partes obliga pues a su readmisioacuten si no satisfacen o han dejado desatisfacer los criterios exigidos por el Derecho Interno de un Estado parte Esta readmisioacutendebe hacerse ldquosin formalidadesrdquo
Ligando pues estrechamente nacionalidad y readmisioacuten el mismo acuerdo preveacute que (si laparte requerida para la readmisioacuten demuestra que esa persona no tiene su nacionalidad) laparte requirente debe readmitirlo en su territorio
El acuerdo establece un procedimiento muy raacutepido en su art 3
-La parte requerida estaacute obligada a responder en un plazo de 8 diacuteas a la solicitud dereadmisioacuten
-La misma parte estaacute obligada a hacerse cargo en el plazo de un mes de la persona cuyareadmisioacuten haya aceptado
Finalmente encontramos una claacuteusula de compatibilidad en la misma se indica que lasdisposiciones del acuerdo con Polonia no impediraacuten la aplicacioacuten de la Convencioacuten deGinebra de 1951 sobre el estatuto de los refugiados y su protocolo adicional firmado en
14 En ese grupo se halla asimismo Cuba pero no es parte en el Acuerdo de Asociacioacuten
15 Texto en BOE de 19 de Enero de 1993
Nueva York en 1967 ni la aplicacioacuten del Derecho Comunitario para todas las partes exceptopara Polonia ni la aplicacioacuten del acuerdo de Schengen entre los Estados del grupo Schengen
Estamos pues ante una claacuteusula que declara expresamente la compatibilidad de este acuerdocon otros textos juriacutedicos pero nada se afirma sobre queacute sucede si realmente existe unaincompatibilidad
Si el asunto de la compatibilidad se planteara estrictamente en el interior de la UE larespuesta no seriacutea dudosa Habriacutea de jugar obviamente la primaciacutea del Derecho de la UEsobre cualesquiera otras normas
B)LAS CLAacuteUSULAS DE READMISIOacuteN EN ACUERDOS CON ESTADOSEUROPEOS
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La praacutectica convencional comunitaria en materia de acuerdos de readmisioacuten con anterioridada la entrada en vigor del Tratado de Aacutemsterdam ha sido especialmente abundanteEfectivamente a partir de la segunda mitad de los antildeos noventa y como consecuencia deposibilidad de llegada masiva de inmigrantes procedentes de la extinta Unioacuten Sovieacutetica y deotros Estados de Europa central y Oriental la Comunidad y sus Estados miembros celebraronun conjunto de acuerdos mixtos en los cuales se incluiacutea alguna claacuteusula relativa a laobligacioacuten de las partes de readmitir a aquellas personas que se encontrasen en sus respectivosterritorios de forma irregular Tambieacuten existe en los acuerdos de asociacioacuten celebrados conEstados europeosRespecto a los acuerdos generales celebrados con muchos Estados nacidos de la disolucioacuten dela URSS parece que la intencioacuten inicial de los Estados miembros de la UE era la de celebrartratados bilaterales de readmisioacuten con los Estados nacidos de la disolucioacuten de la UnioacutenSovieacutetica pero tales Estados se mostraron reacios y en la negociacioacuten decidioacute la introduccioacutende las claacuteusulas de readmisioacutenLas claacuteusulas se introducen en los acuerdos generales de cooperacioacuten entre la Comunidad ysus Estados miembros y las Repuacuteblicas nacidas de la disolucioacuten de la URSS Al ser acuerdosgenerales estos tratados diversas materias Por otro lado se celebraron como acuerdosmixtos o sea acuerdos en los que son partes simultaacuteneamente la CE y sus Estados miembros Podemos ahora recordar como ejemplo el Acuerdo de colaboracioacuten y cooperacioacuten suscrito e21 de junio de 1996 entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros por una partey la Repuacuteblica de Uzbekistaacuten por otra hecho en Florencia dispone en su artiacuteculo 72
La Repuacuteblica de Uzbekistaacuten accede a readmitir cualquiera de sus nacionales ilegalmentepresente en el territorio de un Estado miembro a peticioacuten de este uacuteltimo y sin mayoresformalidades y los Estados miembros acceden a readmitir a cualquiera de sus nacionales talcomo se definen a los fines comunitarios ilegalmente presente en el territorio de la Repuacuteblicade Uzbekistaacuten a peticioacuten de esta uacuteltima y sin mayores formalidades
La Repuacuteblica de Uzbekistaacuten conviene en celebrar acuerdos bilaterales con los Estadosmiembros que asiacute lo soliciten con el objeto de regular las obligaciones especiacuteficas dereadmisioacuten que contemple la obligacioacuten de readmisioacuten de nacionales de otros paiacuteses y depersonas apaacutetridas que lleguen al territorio de dicho Estado miembro procedentes de laRepuacuteblica de Uzbekistaacuten o que hayan llegado al territorio de la Repuacuteblica de Uzbekistaacutenprocedentes de dicho Estado miembro
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16 En este punto sigo la comunicacioacuten presentada por Joan David JANER TORRENS al
Congreso Internacional sobre Derechos Humanos celebrado en Zaragoza en 2000
titulado ldquoPoliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenrdquo el texto puedeverse en httpwwwunizaresderechos_humanosDOCUJORZJDJanerdoc17
BOE de 21 de Agosto de 1999 Ver asimismo entre otros el Acuerdo de colaboracioacuten y cooperacioacuten entrelas Comunidades Europeas y sus Estados miembros por una parte y Georgia por otra hecho en Luxemburgo el22 de abril de 1996 (artiacuteculo 75) BOE de 20 de Agosto de 1 999 Por el contrario en otros acuerdos conantiguas repuacuteblicas sovieacuteticas no se hace ninguacuten tipo de referencia a las claacuteusulas de readmisioacuten asiacute sucede por
Este acuerdo al igual que los otros acuerdos celebrados con las antiguas repuacuteblicas sovieacuteticasconfigura la readmisioacuten como un elemento maacutes de colaboracioacuten entre las partes contratantesy de ahiacute la ausencia de una regulacioacuten detallada de esta materia El acuerdo preveacute unaobligacioacuten muy concreta de las partes contratantes de readmitir sin ninguna otra formalidadque no sea la simple peticioacuten a los respectivos nacionales que se encuentren de forma ilegalen el territorio de la otra parte contratanteAsimismo este acuerdo preveacute la posibilidad de que se celebren acuerdos bilaterales dereadmisioacuten entre la Repuacuteblica de Uzbekistaacuten y los distintos Estados miembros de la UnioacutenEl objeto de estos acuerdos bilaterales seraacute concretar las distintas materias relacionadas conla obligacioacuten de readmisioacuten no soacutelo de los nacionales sino tambieacuten de los nacionales de otrosEstados o de los apaacutetridas que lleguen al territorio de otra parte contratante a partir de suterritorio nacional Al formular asiacute los acuerdos bilaterales futuros estamos ante una normaque enuncia un pactum de contrahendoPor tanto en claacuteusulas como la recogida en el texto encontramos la conjugacioacuten de la teacutecnicaconvencional multilateral con la bilateral Ello sucederaacute igualmente en el Acuerdo deAsociacioacuten con los Estados ACP que analizamos despueacutesJunto a las claacuteusulas de readmisioacuten contenidas en estos acuerdos de colaboracioacuten ycooperacioacuten cabe aludir tambieacuten a la regulacioacuten de esta materia contenida en los diferentesacuerdos de asociacioacuten (los Acuerdos europeos de asociacioacuten) celebrados entre laComunidad y sus Estados miembros y diversos Estados de Europa central y oriental a traveacutesde los cuales se da un tratamiento privilegiado a estos Estados con el objetivo de facilitar sufutura adhesioacuten a la UnioacutenLa cuestioacuten de la inmigracioacuten ilegal se configura como un elemento de especial relevanciasobre todo para los Estados miembros de la Unioacuten Por eso se valen todas las posibilidadesque poseen para insertar las claacuteusulas de readmisioacutenComo ejemplo podemos tomar el art 1021 del Acuerdo europeo de 12 de junio de 1995 porel que se crea una asociacioacuten entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros por
una parte y la Repuacuteblica de Lituania por otra18
el cual dispone que() dentro del aacutembito de sus respectivas atribuciones y competencias las Partes estableceraacutenuna cooperacioacuten destinada a prevenir las siguientes actividades ilegales () la inmigracioacutenilegal y la presencia ilegal de sus nacionales en e territorio de la otra Parte teniendo encuenta los principios y practicas de readmisioacutenrdquoEste tipo de claacuteusulas son frecuentes en los acuerdos de asociacioacuten con los otros dos Estadosbaacutelticos y con Eslovenia
Del anaacutelisis de este precepto se observa que a diferencia de los acuerdos celebrados con lasantiguas repuacuteblicas sovieacuteticas no se hace ninguna referencia expresa a la celebracioacuten defuturos acuerdos de readmisioacuten entre las partes sino que uacutenicamente se alude alestablecimiento de formas de cooperacioacuten destinadas a prevenir la inmigracioacuten ilegal elloincluye la adopcioacuten de medidas relativas a la readmisioacuten de personas que se encuentren demodo irregular en el territorio de las partes en el acuerdo
ejemplo en el Acuerdo de colaboracioacuteny cooperacioacuten entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembrospor una parte y Ucrania por otra de 14 de junio de 1994 BOE nbull 110 de 8 de mayo de 1998 por eso la UEestaacute tan interesada actualmente en celebrar con Ucrania un Acuerdo de este tipo
18 BOE de 11 de Marzo de 1998
C)EL ACUERDO DE ASOCIACIOacuteN CON LOS ESTADOS ACP
La poliacutetica de readmisioacuten y retorno de inmigrantes es seguida individualmente por algunosEstados europeos sobre todo Alemania con sus vecinos del Este y tambieacuten parece ser lapoliacutetica defendida actualmente por el Gobierno espantildeol Pero se ha producido en esta materiauna multilateralizacioacuten cuyo texto maacutes importante analizamos ahora
a) Panoraacutemica del Acuerdo de Asociacioacuten
El 23 de Junio de 2000 se firmaba en Cotonuacute (Beniacuten) el Acuerdo de Asociacioacuten entre 77Estados de Aacutefrica Caribe y Paciacutefico por un lado (los Estados ACP19) y la ComunidadEuropea y sus 15 Estados miembros por el otro
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El acuerdo se celebra por un periacuteodo de 20antildeos y tiene como fines el acelerar el desarrollo econoacutemico cultural y social de los EstadosACP el contribuir a la paz y a la seguridad y el propiciar un clima poliacutetico estable ydemocraacutetico (art 1)
En realidad el acuerdo es continuacioacuten de las llamadas cuatro Convenciones de Lomeacute queestablecieron en el pasado unas relaciones entre los Estados miembros de la ComunidadEuropea la misma Comunidad por un lado y los Estados de Aacutefrica el Caribe y el PaciacuteficoEstamos pues ante uno de los llamados acuerdos mixtos Algunos de los aspectos de la IVConvencioacuten de Lomeacute han sido analizados antes al examinar la claacuteusula ldquoDemocracia yDerechos Humanosrdquo
En el acuerdo de asociacioacuten firmado en Cotonuacute las materias comerciales se diferencian conclaridad de otras cuestiones Se parte desde luego de la idea del desarrollo sostenible(incluyendo los aspectos ambientales) de la democracia de los derechos humanos
Seguacuten su art 1 la asociacioacuten se centraraacute en el objetivo de reduccioacuten y a largo plazo deerradicacioacuten de la pobreza La misma norma indica que se realiza un enfoque integrado deldesarrollo teniendo presentes simultaacuteneamente los componentes poliacuteticos econoacutemicossociales culturales y ambientales del desarrollo
El Tiacutetulo II de la Parte Primera se denomina La Dimensioacuten Poliacutetica (arts 8-13) En ese Tiacutetulose establece el diaacutelogo poliacutetico se fijan asimismo los llamados elementos esenciales se hablade las poliacuteticas a favor de la paz la prevencioacuten y la resolucioacuten de conflictos y se pretendeestablecer la coherencia entre las poliacuteticas de la CE y el acuerdo de asociacioacuten
b)La readmisioacuten de los nacionales de las partes en la Convencioacuten de Cotonuacute
iquestQueacute nos dice este Acuerdo sobre inmigracioacuten Su ampliacutesimo art 13 resulta muy interesantese trata de una claacuteusula de readmisioacuten que es fruto de un arduo compromiso entre el modelode 1999 y los acuerdos bilaterales entre Estados
Ademaacutes habraacute que recordar la existencia de una Declaracioacuten de la Comisioacuten y del Consejo dela Unioacuten Europea la Declaracioacuten II inserta en el Acta Final de la Conferencia de Cotonuacute Ala hora de interpretar y de aplicar un tratado casi siempre se afirma que el Acta Final de la
19 Actualmente el nuacutemero de Estados ACP es de 78 pues se ha sumado CUBA pero no
firmoacute la Convencioacuten de Cotonou20 Consultar Guy FEUER Un nouveau paradigme pour les relations entre
lacuteUnion Europeacuteenne et les Eacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin2000 Revue Geneacuterale de Droit International Public 2002 pp 269 y ss
conferencia forma parte del mismo La Declaracioacuten afecta al paacuterrafo 5ordm de este art 13 Enrealidad la citada Declaracioacuten sentildeala que lo dispuesto en ese paacuterrafo ldquono prejuzgaraacute ladivisioacuten interna de poderes entre la Comunidad y sus Estados miembros por lo que se refiere ala celebracioacuten de acuerdos de readmisioacutenrdquo
En el art 13 encontramos algunos paacuterrafos que constituyen derecho blando (soft law eningleacutes) o sea que precisan desarrollo pero encontramos asimismo otros paacuterrafos queconstituyen derecho duro (hard law en ingleacutes) Entre las normas de derecho duroencontraremos a su vez aquellas que tienen efecto directo o sea que no precisan ninguacutendesarrollo para su ejecucioacuten o aplicacioacuten
Diferenciaremos pues las tres situaciones Normas de derecho blando normas de derechoduro pero sin efecto directo y normas de derecho duro con efecto directo
Claramente constituyen normas de derecho blando por ejemplo sus paacuterrafos 1 y 4 y elapartado a) del paacuterrafo 5
El primero de ellos afirma ldquoLa cuestioacuten de la inmigracioacuten seraacute objeto de un diaacutelogoprofundo en el marco de la asociacioacuten ACP-UErdquo Estamos ante una simple declaracioacuten debuenas intenciones poliacuteticas esas buenas intenciones se dejan para un futuro indeterminado
El mismo paacuterrafo 1 del art 13 recuerda que las partes estaacuten obligadas a respetar el DerechoInternacional de los Derechos Humanos y especialmente las normas que prohiacuteben ladiscriminacioacuten basada en el origen el sexo la raza la lengua y la religioacuten La norma generalque prohiacutebe la discriminacioacuten existe sin duda hoy tanto en el Derecho Internacional escrito
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como en la costumbre internacional
A su vez el paacuterrafo 4 del art 13 del Acuerdo de Cotonuacute con ese mismo contenido de derechoblando conecta inmigracioacuten y desarrollo con las siguientes observaciones
1ordf ldquoLas Partes consideran que las estrategias destinadas a reducir la pobreza a mejorar lascondiciones de vida y trabajo a crear empleos y a desarrollar la formacioacuten contribuyen alargo plazo a normalizar los flujos migratoriosrdquo Estamos ante una constatacioacuten de lasituacioacuten actual ante algo tan evidente que contribuye en gran medida a explicar lasmigraciones masivas
2ordf ldquoLas Partes tendraacuten en cuenta en el marco de las estrategias de desarrollo y laprogramacioacuten nacional y regional las dificultades estructurales vinculadas a los fenoacutemenosmigratorios con el fin de apoyar el desarrollo econoacutemico y social de las regiones de origen delos emigrantes y reducir la pobrezardquo De nuevo estamos ante una constatacioacuten evidente peroahora cargada de buenas intenciones las estrategias intentaraacuten el desarrollo econoacutemico yreducir la pobreza
3ordf ldquoLa Comunidad apoyaraacute en el marco de los programas de cooperacioacuten nacional y regionalla formacioacuten de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de origen en otro paiacutes ACP oen un Estado miembro de la Unioacuten Europeardquo Aunque es asimismo una norma que mira alfuturo y en tal sentido constituye derecho blando se concreta ya el campo de actuacioacuten laformacioacuten de nacionales de Estados del Sur
Asimismo tiene este caraacutecter blando el art 5 en su paacuterrafo a) que nos dice ldquoEl Consejo deMinistros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadas a lainmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de una poliacutetica
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Positivada en diversos tratados internacionales como la Carta de las NacionesUnidas art 55 los Pactos Internacionales de Derechos Humanos las ConvencionesEuropea y Americana de DH etc
de prevencioacutenrdquo Ese ldquocuando procedardquo deja a este oacutergano de la asociacioacuten (el Consejo deMinistros) la tarea de establecer medidas de prevencioacuten
El paacuterrafo 2 de este art 13 avanza un paso maacutes y ya puede ser considerado como derechoduro pero no es una norma que tenga efecto directo ideacutentica consideracioacuten cabe aplicar alapartado b) del paacuterrafo 5
Dice este paacuterrafo 2 que las partes ldquoconvienen en considerar que una asociacioacuten implica porlo que se refiere a la emigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses queresidan legalmente en sus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivoofrecerles derechos y obligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la nodiscriminacioacuten en la vida econoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra elracismo y la xenofobiardquo
Encontramos en la norma citada la equidad o el trato equitativo como criterio juriacutedico aaplicar a los nacionales de los Estados del Sur que residan legalmente Todo ello resulta muyloable a primera vista pero no queda claro por queacute razoacuten se habla ahora de trato equitativo ode ofrecer a los inmigrantes derechos y obligaciones ldquocomparables a los de sus ciudadanosrdquo yno se habla de respeto de los derechos humanos de los inmigrantes
En realidad en esta materia nos hallamos ante el choque de dos loacutegicas la intraestatal ointerna y la internacional El choque de ambas loacutegicas provoca perplejidad Si todos losEstados deben respetar sus compromisos internacionales en tal materia (loacutegica internacionalestablecida en el paacuterrafo 1) iquestpor queacute se cambia ahora de loacutegica se dejan las cuestiones deltrato a cada una de las partes y se les permite que disentildeen realicen y controlen esa llamadaldquopoliacutetica de integracioacutenrdquo
Ademaacutes surge la eterna duda iquestNo se les debe dar tambieacuten un trato equitativo a los queresiden de un modo irregular Si las partes se hubieran situado en el terreno preciso de losDH desde luego los Estados seguiriacutean disponiendo de su competencia para expulsar a losextranjeros pero no de cualquier forma sino respetando siempre sus DH residan regular oirregularmente
Por otro lado el paacuterrafo 5 apartado b) sentildeala ldquoLas Partes convienen en particular engarantizar que los derechos y la dignidad de las personas se respeten en todo procedimientoiniciado para conseguir el retorno de los inmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A esterespecto las autoridades interesadas concederaacuten las facilidades administrativas necesariaspara el retornordquoSi partimos del criterio central de los DH que todos los Estados deben respetar iquestno resultainuacutetil este paacuterrafo Todos los Estados estaacuten obligados a respetar los DH de todas laspersonas en los procedimientos de retorno o en otros procedimientos
En tercer lugar nos encontramos con normas de derecho duro y con efecto directo Son lospaacuterrafos 3 y 5 c) i)
El paacuterrafo 3 presenta bastante intereacutes dice ldquoCada Estado miembro concederaacute a lostrabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzan legalmente una actividad en su territorioun trato caracterizado por la ausencia de toda discriminacioacuten basada en la nacionalidad conrelacioacuten a sus propios nacionales en lo referente a condiciones de trabajo remuneracioacuten ydespido Cada Estado ACP por su parte concederaacute a este respecto un trato no discriminatoriocomparable a los trabajadores nacionales de los Estados miembrosrdquoDesde luego ese trato no discriminatorio se concede uacutenicamente a los trabajadores que ejerzanlegalmente una actividad no a los que se hallen irregularmente El efecto directo puedehallarse en la exigencia de la no discriminacioacuten en aspectos tan concretos como condicionesde trabajo remuneracioacuten y despido
Otra vez surge la pregunta de si los trabajadores que residen irregularmente en territorio de unEstado pueden ser discriminados en las condiciones de trabajo en la remuneracioacuten y en eldespido si se interpreta correctamente la norma transcrita asiacute se deduce Entoncesacudiendo a los DH iquestrespetan tales Derechos los Estados europeos de acogida o los DHsirven tan soacutelo de pantalla de actuacioacuten en ciertos casos y no se aplican a otros casos
La norma que nos ofrece mayor intereacutes que desde luego tiene efecto directo se halla enel art 5 c) i) contiene una claacuteusula estaacutendar de readmisioacuten y dice
rdquo Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nordm 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivasrdquo
Esta norma exige pues la readmisioacuten entre nacionales de las partes que residan ilegalmente enterritorio de otra parte esa readmisioacuten debe aceptarse ldquoa peticioacuten de una de las partes y sinmediar maacutes traacutemitesrdquo Y no olvidemos que se entiende por partes la Comunidad sus Estadosmiembros y cada uno de los Estados ACP
iquestSignifica el art 13 del Acuerdo de Cotonuacute que los Estados de la UE y los Estados ACP sehallan en pie de igualdad en materia de inmigracioacuten En la teoriacutea juriacutedica asiacute parece en larealidad esa igualdad formal no existe puesto que la inmigracioacuten se produce en estosmomentos de Sur a Norte y no al reveacutes
c) La readmisioacuten de los extranjeros y de los apaacutetridas
iquestQueacute sucede con el art 13 paacuterrafo 5 c) ii) Que tampoco tiene efecto directo pero completala norma anterior Porque en eacutel se preveacute lo siguiente
ldquoii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retornordquo
Esta uacuteltima norma sin duda es un pactum de contrahendo En virtud de la misma en unfuturo no muy lejano se podraacuten concluir acuerdos bilaterales con los Estados ACP sobre lareadmisioacuten y el retorno de nacionales Se pretende pues asegurar la readmisioacuten y el retornopor una doble viacutea La multilateral y la bilateral Pero lo maacutes novedoso de esta norma es queademaacutes preveacute que los Estados ACP tambieacuten admitan a los nacionales de otros Estados eincluso a los apaacutetridas
Podemos afirmar por tanto que los Estados ACP (que reciben importantes fondoseconoacutemicos de la UE) estaraacuten condicionados por el Acuerdo de Cotonou y por los acuerdosbilaterales que se celebren en el futuro Y nada hace pensar que la UE no condicione laconcesioacuten de fondos a esos Estados al control que hagan de la inmigracioacuten hacia la UnioacutenEuropea Es posible incluso que se establezca alguacuten tipo de automatismo entre ambascuestiones El Estado que readmite recibe maacutes fondos de la UE el Estado que no readmiteve mermados sus fondos de la UE Dicho automatismo seguramente no se estableceraacute en lanorma (al menos de momento seriacutea muy descarado y ciacutenico) pero puede establecerse en loshechos en la aplicacioacuten de la norma
Si ello sucede 77 Estados del Sur de donde proceden actualmente muchos miles deinmigrantes ademaacutes de sufrir el subdesarrollo deberaacuten convertirse en policiacuteas (iquesto tal vezdebieacuteramos decir en carceleros) de su poblacioacuten impidiendo la libre circulacioacuten de laspersonas
Pues bien esa perspectiva de la aplicacioacuten del Acuerdo de Cotonuacute en materia de inmigracioacutenya se baraja constantemente en la actualidad Ello sucede incluso cuando en estos momentosel Acuerdo analizado no ha entrado en vigor
Y en dicha perspectiva la Comunicacioacuten de la Comisioacuten Europea de Diciembre de 2002(antes citada) sentildeala que para el periacuteodo 2000-2006 y para efectos de readmisioacuten la UEdispone de unos recursos financieros programados con cargo a la ayuda exterior vinculadoscon la cuestioacuten migratoria de 934468288 euros (p 52) iquestNo se detraeraacuten esos fondos de losque la UE dedica ahora a la cooperacioacuten al desarrollo De momento resulta curioso saberque el 13acute7 procede del Fondo Europeo de Desarrollo
C) EL ACUERDO DE READMISIOacuteN FIRMADO CON LA REGIOacuteNADMINISTRATIVA ESPECIAL DE HONG KONG
Como sentildealaba antes el 27 de Noviembre de 2002 firmaban la CE y la Regioacuten AdministrativaEspecial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China (en adelante Hong Kong) un acuerdosobre readmisioacuten de residentes ilegales
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Es el primer acuerdo de readmisioacuten firmado por laComunidad Europea sin duda a eacutel seguiraacuten otros que se estaacuten negociando desde hace tiempo
Estamos pues ante un acuerdo puramente comunitario no ante un acuerdo mixto De estaforma se aplican el art 63 3ordm b) y el art 300 del TCE Seguacuten esas normas el Consejodecidiraacute por unanimidad tras consultar al Parlamento Europeo
Las negociaciones habiacutean comenzado antildeo y medio antes los Estados miembros fueronregularmente consultados en todas las etapas de las mismas
22 El Acuerdo consta de 21 artiacuteculos 6 Anexos y tres declaraciones conjuntas en la
primera de dichas declaraciones las partes toman nota de queacute se entiende porautorizacioacuten de residencia en el derecho de Hong Kong
En su Informe de 7 de Noviembre de 200223
el Parlamento Europeo se queja de que no hayasido informado durante las negociaciones y deba emitir su dictamen sobre un acuerdo yarubricado por los plenipotenciarios se queja pues de que no se haya cumplido el art 97 delReglamento del Parlamento Europeo que obliga a la Comisioacuten Europea y al Consejo de la UEa informar al oacutergano parlamentario sobre el desarrollo de las negociaciones La queja estaacutefundamentada porque una vez firmado el acuerdo no seraacute posible presentar enmiendas almismo ni a los protocolos anexos si los hubiere
El preaacutembulo del acuerdo se refiere al Reglamento (CE) del Consejo 5392001 sobre visadosque exime a los titulares de un pasaporte de Hong Kong de la obligacioacuten de tener un visadopara entrar en territorio de los Estados miembros de la UE para estancias de una duracioacuteninferior a tres meses En realidad la firma del acuerdo con Hong Kong se vioacute facilitada tantopor el reducido nuacutemero de inmigrantes irregulares que puede originar como por la concesioacutende la supresioacuten del requisito del visado para los ciudadanos de esa Regioacuten AdministrativaEspecial
Desde luego en otros acuerdos que se estaacuten negociando la CE no parece que vaya a concederla exencioacuten de visado los casos de Sri Lanka y Pakistaacuten Estados con los cuales se negocianacuerdos de readmisioacuten seguramente no permiten actuar del mismo modo que con HongKong
Tambieacuten sentildeala el preaacutembulo que este acuerdo no se aplica a Dinamarca A ella se antildeade unaDeclaracioacuten en la que se observa que en el futuro Dinamarca y Hong Kong celebraraacuten unacuerdo en las mismas condiciones que el ahora estudiado
Por otro lado se crea un Comiteacute de Readmisioacuten formado por representantes de las partes (elart 17 regula su formacioacuten y sus competencias) la Comunidad estaraacute representada por laComisioacuten asistida por los expertos nombrados por los Estados miembros
Los aspectos baacutesicos planteados por el Acuerdo con Hong Kong podemos resumirlos encuatro La reciprocidad en la readmisioacuten el procedimiento de readmisioacuten la proteccioacuten de losdatos de caraacutecter personal y la posibilidad de protocolos complementarios y acuerdosbilaterales
a)La reciprocidad en la readmisioacuten
La reciprocidad en la readmisioacuten aparece sobre todo en los arts 2 a 5 del Acuerdo En lateoriacutea juriacutedica estamos ante una reciprocidad milimeacutetrica total Primero se regulan lasobligaciones de Hong Kong despueacutes las de la Comunidad Europea
Respecto a Hong Kong se habla de readmisioacuten de residentes permanentes en ese territoriochino y de la readmisioacuten de personas dependientes de otra jurisdiccioacuten Desde luego no sehabla de nacionales hongkoneses porque Hong Kong al no ser un Estado no atribuyeninguna nacionalidad en todo caso se puede adquirir la nacionalidad china
Seguacuten el texto del art 1 Hong Kong readmitiraacute en su territorio a los residentes permanentesy a los antiguos residentes permanentes que no cumplan o hayan dejado de cumplir losrequisitos de entrada estancia o residencia vigentes en el territorio de un Estado de la UE
Esa readmisioacuten se produce a peticioacuten de un Estado miembro de la UE y siguiendo elprocedimiento previsto en el mismo Acuerdo Esa obligacioacuten de readmisioacuten exige ademaacutes ala Regioacuten Administrativa Especial china la expedicioacuten sin demora de un documento de viaje nnecesario para el retorno
23 A5-03812002 pp 7-8 sobre todo Era Ponente Graham R WATSON
La Regioacuten Administrativa Especial tambieacuten se compromete a readmitir a personas sujetas aotra jurisdiccioacuten en dos situaciones
-Que en el momento de su entrada en territorio de un Estado de la UE estuvieran en posesioacutende un visado o de una autorizacioacuten de residencia vaacutelidos expedidos por Hong Kong o
-Que entren ilegalmente en territorio de un Estado de la Unioacuten llegando directamente desdeterritorio de Hong Kong Desde luego esta condicioacuten no se aplica si llegada directa se debe aun simple traacutensito por el aeropuerto internacional de esa Regioacuten china
La reciprocidad obliga asimismo a los Estados miembros de la UE (siempre con la excepcioacutende Dinamarca) Estos deben readmitir a sus nacionales y antiguos nacionales si no cumplen ohan dejado de cumplir los requisitos de entrada estancia o residencia vigentes en Hong KongTambieacuten el Estado miembro debe expedir sin demora el documento de viaje necesario para elretorno de esa persona
Tambieacuten aquiacute habla el art 5 de la readmisioacuten de personas sujetas a otra jurisdiccioacuten en lasdos hipoacutetesis mencionadas para la Regioacuten china Estar en posesioacuten de un visado o de unaautorizacioacuten de residencia vaacutelidos expedidos por el Estado miembro o haber entradoilegalmente en territorio hongkoneacutes llegando directamente del territorio del Estado miembroDesde luego esta segunda posibilidad tampoco juega cuando esa persona efectuoacute un traacutensitopor un aeropuerto internacional de un Estado de la UE
En general la lectura de estas normas da idea de una reciprocidad admisible no resulta tanformal como en el caso de los Estados ACP donde casi los uacutenicos que pueden hallarseirregularmente son sus nacionales no los nacionales de los Estados miembros de la UE
b)El procedimiento de readmisioacuten
El procedimiento de readmisioacuten ocupa los arts 6 al 11 ambos incluidos Por regla generaldicho procedimiento requiere la presentacioacuten de una solicitud formal por el requirente a laparte requerida Como excepcioacuten esa solicitud puede ser sustituida por una simplecomunicacioacuten escrita si la persona a la que afecta el procedimiento tiene un documento deviaje o de residencia vaacutelidos o si tal persona desea retornar voluntariamente en este sentidopues el procedimiento permite alguna flexibilidad
La solicitud de readmisioacuten resulta maacutes formal maacutes compleja porque en ella deben hallarselos datos personales de la persona afectada (incluido el dato del uacuteltimo lugar de residencia)copias de los documentos que prueben la nacionalidad de esa persona o den indiciosrazonables de dicha nacionalidad e informacioacuten sobre cualquier medida de proteccioacuten o deseguridad que pueda resultar necesaria en el traslado
En ocasiones resulta difiacutecil probar la nacionalidad o la residencia permanentes de unapersona ello suele hacerse documentalmente mediante pasaportes documentos de identidadcartillas militares etc Si no existen pruebas concretas de nacionalidad se puede llegar apresunciones de la misma
Otro aspecto importante en el procedimiento son los plazos Existe un plazo maacuteximo de unantildeo para que se presente la solicitud de readmisioacuten el plazo comienza a correr desde elmomento en que las autoridades de una de las partes tengan conocimiento de la situacioacutenirregular de una persona
Presentada una solicitud de readmisioacuten la parte requerida tiene un plazo razonable que enninguacuten caso deberaacute ser superior a un mes
Si la solicitud debe probarse la denegacioacuten de la readmisioacuten tambieacuten debe fundamentarse Sitranscurre el plazo de un mes sin respuesta el traslado se considera aprobado entonces elinteresado debe ser trasladado en un plazo maacuteximo de tres meses
Antes del traslado deben acordarse la fecha el punto de paso de la frontera y los eventualesescoltas El traslado puede hacerse por cualquier medio sobre todo aeacutereo puede recurrirse(dice el art 11 2ordm) a vuelos regulares y vuelos chaacuterter
c)La proteccioacuten de los datos de caraacutecter personal
Para los efectos de los DH este aspecto resulta crucial su regulacioacuten aparece en los arts 15-16 del Acuerdo
Ha de tenerse presente que la solicitud de readmisioacuten ndashAnexo5- solicita datos como el sexodescripcioacuten fiacutesica (talla sentildeales distintivas etc) alias (nombres apodos) estado de salud eldquoindicacioacuten de peligrosidad particular de la persona (por ejemplo presuncioacuten de delito gravecomportamiento agresivo)
De alguna forma pues se estaacute ya equiparando a quien reside irregularmente a un delincuentetanto es asiacute que no se respeta su presuncioacuten de inocencia pues se comunican presunciones dedelitos graves (no delitos cometidos y probados)
El procesamiento de los datos personales se somete a las respectivas normativas internas enel caso de la CE se somete en concreto a lo que diga la Directiva 9546CE del ParlamentoEuropeo y del Consejo
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El Acuerdo contiene ademaacutes algunos principios sobre la materia Destacan los siguientes
-El tratamiento se realizaraacute de forma leal y liacutecita
-Soacutelo se recaban para la readmisioacuten no para otras finalidades
-Los datos deben ser adecuados pertinentes y proporcionados a los fines perseguidos
-Soacutelo podraacuten comunicarse a las autoridades competentes etc
-Deben ser exactos y actualizados
Ciertamente el tema de los datos resulta difiacutecil de regular el desconocimiento de los mismospor la persona sometida al procedimiento de readmisioacuten resultaraacute un verdadero problema a lahora de defender sus derechos
d)La posibilidad de protocolos complementarios y acuerdos bilaterales
El Acuerdo permite asimismo la celebracioacuten de protocolos complementarios y acuerdosbilaterales Cabe diferenciar ambas figuras
Efectivamente el art18 preveacute la celebracioacuten de protocolos complementarios de aplicacioacutenentre Hong Kong y un Estado miembro tales protocolos versaraacuten sobre la designacioacuten de lasautoridades competentes los puntos de paso fronterizo y las condiciones aplicables al traacutensitocon escolta tambieacuten pueden enumerar medios y documentos distintos a los previstos en elAcuerdo
Estaacute asimismo prevista la celebracioacuten de acuerdos bilaterales La Declaracioacuten conjuntarelativa a Dinamarca advierte que el Acuerdo no se aplica a este Estado miembro de la UE
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DOCE L 281 23-11-1995 p 31
pero este Estado y Hong Kong deben celebrar ldquoun acuerdo de readmisioacuten en las mismascondiciones del presente Acuerdordquo
La Declaracioacuten conjunta relativa a Islandia y Noruega preveacute la misma solucioacuten para ambosEstados que no son miembros de la CE pero mantienen estrechas relaciones con ella En talsentido no debe olvidarse que Islandia y Noruega participan en el denominado ldquoacervoSchengenrdquo
El Acuerdo regula incluso la posible incompatibilidad entre los acuerdos bilaterales y eacutelmismo en tal caso las normas del Acuerdo tendraacuten prioridad sobre otros tratadosinternacionales
E)LA CLAacuteUSULA DE READMISIOacuteN DEL ACUERDO DE ASOCIACIOacuteN CONCHILE
En Diciembre de 2002 se firmaba el acuerdo por el que se establece una asociacioacuten entre laComunidad Europea y sus Estados miembros por una parte y la Repuacuteblica de Chile porotra
25 Mediante eacutel se establece ldquouna asociacioacuten poliacutetica y econoacutemica entre las partes basada
en la reciprocidad el intereacutes comuacuten y la profundizacioacuten de sus relaciones en todos los aacutembitosde su aplicacioacutenrdquo (art 2)
La Parte tercera dedicada a la cooperacioacuten incluye la cooperacioacuten econoacutemica cienciatecnologiacutea y sociedad de la informacioacuten cultura educacioacuten y sector audiovisualadministracioacuten puacuteblica y cooperacioacuten interinstitucional cooperacioacuten en materia social y otrosaacutembitos de cooperacioacuten
En este uacuteltimo epiacutegrafe se situacutea la cooperacioacuten en materia de inmigracioacuten ilegal regulada porel art 46 Se establece juntamente con la cooperacioacuten en materia de drogas y lucha contra elcrimen organizado (art 47) Demasiadas veces se unen la inmigracioacuten su irregularidad oilegalidad el traacutefico de drogas y la lucha contra el crimen organizado los redactores denormas que abordan o regulan estas materias conjuntamente tal vez parecen demostrar undeseo (que acaso sea inconsciente) de criminalizar la inmigracioacuten Si la hipoacutetesis apuntada seconfirma no debemos olvidar que de una criminalizacioacuten de la inmigracioacuten a la justificacioacutende la xenofobia no media maacutes que un paso muy pequentildeo
Vayamos ahora al derecho positivo seguacuten este acuerdo Dice el art 46 1ordm que la Comunidady Chile acuerdan cooperar para prevenir y controlar la inmigracioacuten ilegal Desde estaperspectiva se regula la readmisioacuten
-Chile acuerda readmitir a sus nacionales que se encuentren ilegalmente en territorio de unEstado miembro de la UE esa readmisioacuten se produciraacute ldquoa peticioacuten de este uacuteltimo y sin maacutesformalidadesrdquo
-Los Estados miembros acuerdan readmitir a sus nacionales en iguales condiciones Ilegalidaden la estancia peticioacuten de Chile y sin maacutes formalidades
Estamos pues ante una claacuteusula que solamente sirve en cuanto a la readmisioacuten de nacionalesrespectivos
El art 46 tambieacuten exigen a las partes que proporcionen a sus nacionales documentos deidentidad apropiados
25 Texto en DOCE L 352 30-12-2002 p 3
Esta claacuteusula sin duda resulta inicial por eso su paacuterrafo 3ordm indica que las partes puedencelebrar en el futuro acuerdos de readmisioacuten que incluyan ldquouna obligacioacuten de readmisioacuten denacionales de otros paiacuteses y de apaacutetridasrdquo Por tanto en el futuro seraacute la Comunidad laque celebre con Chile estos acuerdos complementarios de readmisioacuten
Mientras no se celebren esos acuerdos complementarios entre Chile y la Comunidad Chilepuede celebrar acuerdos bilaterales con cada Estado miembro para regular las obligacionesespeciacuteficas de readmisioacuten ldquoincluida la obligacioacuten de readmisioacuten de nacionales de otros paiacutesesy de apaacutetridasrdquo
Tambieacuten conviene resaltar que el Consejo de Asociacioacuten (establecido como oacutergano deaplicacioacuten y de seguimiento del acuerdo) examinaraacute otros esfuerzos conjuntos en esta materia
Posiblemente la inmigracioacuten entre Chile y la UE no sea demasiado amplia pero esta claacuteusulada idea de hasta queacute punto la Unioacuten mantiene una poliacutetica convencional seguacuten la cual todoslos tratados o acuerdos que celebra tienen su correspondiente claacuteusula de readmisioacuten
V)REFERENCIA A LA PRAacuteCTICA ESPANtildeOLA EN TRATADOS DE READMISIOacuteN
Junto a los tratados en los que es parte la CE podemos examinar la praacutectica espantildeola en lamisma materia Hablamos pues de tratados bilaterales
Diferenciaremos varios grupos Acuerdos con Estados con los que existe la libre circulacioacutende personas acuerdos con los candidatos a ser miembros de la UE en concreto Rumania yBulgaria el acuerdo de 1992 con Marruecos y la celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
Como sabemos esta praacutectica bilateral no ha sido totalmente sustituida por la praacutecticacomunitaria acaso no lo sea en el futuro como demuestra el hecho de que el acuerdo conHong Kong prevea que los Estados miembros de la UE puedan firmar protocoloscomplementarios con dicha Regioacuten Administrativa Especial china
a)Los acuerdos con Estados con los que existe libre circulacioacuten de personas
Podemos incluir en este grupo cuatro acuerdos el celebrado en 1988 con Francia el celebradoen 1993 con Portugal el concluido con Italia en 1999 y el anunciado en 2002 con Suiza
El acuerdo de 8 de Enero de 1988 entre el Gobierno del Reino de Espantildea y el Gobiernode la Repuacuteblica Francesa relativo a la readmisioacuten en Puestos Fronterizos de personas ensituacioacuten de estancia ilegal firmado en Madrid
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se aplica en primer lugar a los nacionales deambos Estados
Pero se aplica asimismo a los extranjeros que hayan entrado de forma ilegal en el territorio delotro Estado es necesaria en este caso una solicitud regulada de modo bastante completo enlos arts 5-6 del acuerdo El plazo para la readmisioacuten en frontera es extraordinariamenteraacutepido pues solamente admite cuatro horas
El acuerdo regula asimismo el llamado ldquotraacutensito para la expulsioacutenrdquo de nacionales de otrosEstados cuando la continuacioacuten del viaje y su admisioacuten en el paiacutes de destino esteacutenplenamente aseguradas El traacutensito por viacutea aeacuterea puede efectuarse en su caso bajo custodiade policiacuteas del Estado remitente
El convenio entre el Reino de Espantildea y la Repuacuteblica Portuguesa relativo a la readmisioacutende personas en situacioacuten irregular era firmado en Granada el 15 de Febrero de 1993
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Alcontrario de lo que sucediacutea con Francia este convenio con Portugal solamente regula lareadmisioacuten de nacionales de terceros Estados Norma asimismo el traacutensito a efectos deexpulsioacuten a efectuar por viacutea aeacuterea o excepcionalmente por viacutea terrestre o mariacutetima
El acuerdo entre Espantildea e Italia relativo a la readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular era firmado en Roma el 4 de Noviembre de 1999
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Similar al acuerdo con Portugalregula la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses y se basa en el acuerdo de Schengen
La novedad en este caso viene dada por la mejor regulacioacuten del traacutensito por expulsioacuten (arts 6-11) a esa materia (claacutesica en este tipo de acuerdos) se une el traacutensito consiguiente a unaresolucioacuten de denegacioacuten de entrada en el territorio
Por otra parte se norma la proteccioacuten de los datos (art 13) Desgraciadamente dichaproteccioacuten resulta bastante relativa pues los datos personales comunicados por las partes
26 Texto en BOE de 6 de Mayo de 1989
27 Texto en BOE de 31 de Marzo de 1995
28 Ver texto en Documentacioacuten
entre siacute pueden transmitirse no soacutelo a las autoridades encargadas de aplicar este acuerdo sinotambieacuten a otras personas
Finalmente en este grupo de convenios ha de incluirse el convenio hispano-suizo dereadmisioacuten de personas en situacioacuten irregular cuya firma era autorizada por el Gobiernoespantildeol el 29 de Noviembre de 2002
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Este convenio tiene un protocolo administrativo queregula sobre todo el procedimiento para la aplicacioacuten
Si incluyo a Suiza en este grupo de Estados casi al mismo nivel que los dos Estadosmiembros de la UE citados (Francia y Portugal) ello obedece sobre todo al hecho de queexiste un Acuerdo sobre libre circulacioacuten de personas entre Suiza y la Comunidad Europea alentrar en vigor ese acuerdo el 1 de Junio de 2002 ello implica que los nacionales de eseEstado disponen de la libertad de circulacioacuten por los Estados miembros de la Unioacuten comosucede tambieacuten con los nacionales de Noruega Islandia y Liechtenstein en virtud del acuerdode creacioacuten del llamado Espacio Econoacutemico Europeo Ello tiene una consecuencia inmediatala revisioacuten del Reglamento (CE) Nordm 5392001 que establece la lista de terceros paiacuteses cuyosnacionales estaacuten obligados a visado y la lista de aquellos exentos de esa obligacioacuten (elReglamento sobre visados) en la revisioacuten Suiza no apareceraacute ya en la lista segunda (denacionales exentos) como es sabido en la revisioacuten se incluiraacute a Ecuador en la lista primera
b) Los acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a la UE
Debemos referirnos asimismo a cinco acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a laUnioacuten Europea los celebrados con Rumania y Bulgaria en 1996 con Lituania en 1998 y conla Repuacuteblica Eslovaca y Letonia en 1999
Todos ellos tienen un contenido muy similar y suelen abordar tres o cuatro aspectossustantivos Readmisioacuten traacutensito problemas administrativos y financieros y ndashsolo algunos-laproteccioacuten de los datos personasle Seguacuten sus breves preaacutembulos todos se basan en lareciprocidad (aunque esta reciprocidad sea en gran parte formal en la realidad pues losintereses de ambos Estados no son ni mucho menos de ideacutentico peso o calibre y el Estado quetienen mucho mayor intereacutes en la readmisioacuten sea Espantildea)
El acuerdo con Rumania se firma el 29 de Abril de 1996 en Bucarest30
Seguacuten su art 1 laspartes se comprometen a readmitir en su territorio a quienes hayan dejado de satisfacer o nosatisfagan los requisitos de entrada o de estancia en el territorio de la otra parte siempre quetengan la nacionalidad de la otra o se presuma que poseen esa nacionalidad Por tanto laobligacioacuten de readmisioacuten afecta a los nacionales o a los presuntos nacionales no a losextranjeros Dicha readmisioacuten debe hacerse sin formalidades
Es pues baacutesica la prueba de la nacionalidad dicha prueba se obtiene por Documento Nacionalde Identidad Certificado de nacionalidad o de registro civil pasaporte cartilla militar etc
Tambieacuten en este acuerdo la respuesta debe ser muy raacutepida en el plazo maacuteximo de ocho diacuteasLas peticiones de informacioacuten complementaria tambieacuten se tramitan en ese plazo Larecepcioacuten de la persona cuya readmisioacuten se haya aceptado habraacute de producirse en un plazomaacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo regula a su vez el denominado ldquotraacutensito a efectos de extrantildeamientordquo (arts 6-9)No se usa el teacutermino extrantildeamiento en su sentido ordinario de destierro de un nacional a un 29 Noticia en httpwwwiurislexnet
30 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasaac-004htm
paiacutes extranjero sino en un sentido mucho maacutes general Traacutensito de nacionales de nacionalesde terceros Estados obligados a abandonar el territorio de una de las partes en otras palabrasestamos ante una expulsioacuten de extranjeros el teacutermino correcto deberiacutea ser el de expulsioacutenpuesto que el Derecho Internacional Puacuteblico prohiacutebe el extrantildeamiento de nacionales (cadaEstado debe soportar a sus nacionales aunque puede expulsar a los extranjeros)
En dichas normas se regulan aspectos administrativos de dicho mal llamado extrantildeamientoDatos de la persona escolta admisioacuten en el territorio del Estado de destino etc En lasmismas normas se recoge el claacutesico principio de NO DEVOLUCIOacuteN El traacutensito podraacute serdenegado si la persona que sufre esa expulsioacuten puede ser perseguido en el Estado de destinopor su raza religioacuten nacionalidad pertenencia a un grupo social o sus opiniones poliacuteticas
Tambieacuten puede ser denegado el traacutensito si el extranjero corre el riesgo de ser acusado ocondenado en el Estado de destino por un tribunal penal por hechos anteriores al traacutensito Sepretende asiacute no disfrazar una expulsioacuten de un extranjero con algo distinto la extradicioacuten
El acuerdo con Bulgaria31 se firma el 16 de Diciembre de 1996 en Sofiacutea y tiene una
estructura similar como antes indiqueacute Regula pues la readmisioacuten de nacionales de losEstados partes regula la prueba de la nacionalidad etc El plazo maacuteximo para la respuesta a lasolicitud de la readmisioacuten en este acuerdo es de diez diacuteas (art 3 paacuterrafo 4ordm) la recepcioacuten de lapersona cuya readmisioacuten se haya aceptado tiene asimismo un plazo maacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo con Bulgaria habla en su segunda parte correctamente de ldquoTraacutensito a efectos deexpulsioacutenrdquo El contenido de esta parte es muy similar al analizado acuerdo con RumaniaPero ofrece un pequentildeo aacutengulo diferencial pues el traacutensito a efectos de expulsioacuten puede serdenegado (art 7) en tres supuestos
-Aplicando el principio de NO DEVOLUCIOacuteN
-No disfrazando ademaacutes el sentido de la expulsioacuten por el sentido de una extradicioacuten y
-Si el extranjero figura en las listas de personas que tienen prohibida la entrada en el territoriode la parte en el cual se realiza el traacutensito o si constituye una amenaza contra la seguridadnacional el orden puacuteblico y la salud puacuteblica
El acuerdo entre Espantildea y Lituania de 8 de Noviembre de 199832
resulta el maacutes completopor su contenido No solamente regula la readmisioacuten de los nacionales de las partescontratantes sino tambieacuten la de los nacionales de otro Estados y de los apaacutetridas (arts 5-9)
Se refiere asimismo al traacutensito y a la proteccioacuten de datos personales incluyendo normas quepodemos considerar estaacutendar en estos acuerdos
Los acuerdos con la Repuacuteblica Eslovaca (de 3 de Marzo de 1999) y con Letonia (de 30 deMarzo de 1999) resultan muy similares entre siacute y con el acuerdo firmado el antildeo anterior conLituania Existen pequentildeas variaciones no obstante por ejemplo el acuerdo con laRepuacuteblica Eslovaca dedica un capiacutetulo especiacutefico a gastos (cap IV art 13)
Junto a estas variaciones algunas normas se han estandarizado por ejemplo la norma relativaa la proteccioacuten de los datos es ideacutentica en los acuerdos de Espantildea con Lituania (art 13) laRepuacuteblica Eslovaca (art 14) y Letonia (art 13)
Finalmente cabe hacer una pequentildea reflexioacuten Dada la libre circulacioacuten de personas existenteen la Unioacuten Europea cuando los tres uacuteltimos Estados citados se transformen en miembros dela UE parece que estos acuerdos deberaacuten limitar su contenido en otras palabras se
31 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasacc-010htm
32 Texto en Documentacioacuten
circunscribiraacuten uacutenicamente a la readmisioacuten de los nacionales de Estados no miembros de laUE los problemas derivados de la libre circulacioacuten intra-Unioacuten no pueden regularse desdeluego por acuerdos bilaterales entre Estados sino por normas de la misma Unioacuten que primansobre cualquier norma de cualquier Estado miembro
c)El acuerdo con Marruecos
El 13 de Febrero de 1992 se firmaba en Madrid el acuerdo entre el Reino de Espantildea y elReino de Marruecos relativo a la circulacioacuten de personas el traacutensito y la readmisioacuten deextranjeros entrados ilegalmente
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A pesar de su denominacioacuten formal estamos ante untiacutepico acuerdo de readmisioacuten Se estructura en tres capiacutetulos El primero dedicado a lareadmisioacuten de extranjeros el segundo al traacutensito para la expulsioacuten y el tercero a otrasdisposiciones
Cronoloacutegicamente el segundo de los acuerdos bilaterales analizados en esta Unidad suimportancia real lo hace ser considerado el primero por dos razones El acuerdo con Francialo es con un miembro de la UE y los franceses no pueden ser considerados pues extranjeros yen segundo teacutermino una fuerte corriente migratoria se dirige desde territorio marroquiacute haciaEspantildea
El acuerdo con Marruecos afirma en su art 1 que las autoridades de las partes ldquoreadmitiraacutenen su territorio a peticioacuten formal de las autoridades fronterizas del Estado requirente a losnacionales de paiacuteses terceros que hubieren entrado ilegalmente en el territorio de este uacuteltimoprocedentes del Estado requeridordquo Por tanto ndashy este aspecto resulta baacutesico- estamos ante unanorma de readmisioacuten de extranjeros no de marroquiacutees por Marruecos ni de espantildeoles porEspantildea
Seguacuten el art 2 del acuerdo el Estado requirente debe probar pues tres aspectos Primero lanacionalidad del extranjero (nacionalidad insisto de un Estado distinto a las partes) ensegundo lugar la entrada ilegal en el territorio del Estado requirente en tercer teacutermino laprocedencia de territorio del Estado requerido
La aplicacioacuten estricta de la norma citada obliga pues a Espantildea a no devolver a las personascuya nacionalidad no pueda probar o cuya entrada ilegal o cuya procedencia no puedademostrar
Tambieacuten interesa recordar la claacuteusula de no readmisioacuten el art 3 regula los casos en loscuales NO HAY OBLIGACIOacuteN DE READMITIR No existe obligacioacuten de readmitir a losnacionales de Estados terceros que tengan fronteras con el requirente a los que hayan sidoautorizados a permanecer en el territorio del requirente a los que entraran legalmente y a losque se haya reconocido la condicioacuten de refugiados seguacuten el Derecho Internacional
El capiacutetulo dedicado al traacutensito para la expulsioacuten de extranjeros no ofrece demasiadaspeculiaridades No obstante el art 7 advierte que el traacutensito para la expulsioacuten podraacute serdenegado en cinco supuestos
-Cuando el extranjero tenga prohibida la entrada en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado penalmente en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado en el Estado de destino (que desde luego ha deser distinto al de traacutensito)
33 Texto en httpwwwmiresderechoacac130292htm
-Cuando el extranjero corra el riesgo de sufrir malos tratos en el Estado de destino y
-Cuando se solicite la expulsioacuten para uno de los miembros de la llamada UMA (Unioacuten delMagreb Aacuterabe)
Sin duda resulta sorprendente que no se aplique en su totalidad el principio de NODEVOLUCIOacuteN El supuesto cuarto recoge una parte de este principio pero no sentildeala que nose admitiraacute el traacutensito cuando el extranjero pueda ser perseguido por motivos poliacuteticosraciales religiosos o de otro tipo o pueda sufrir la pena de muerte en el Estado de destino
La aplicacioacuten del acuerdo de readmisioacuten con Marruecos resulta a veces difiacutecil En un terrenoproacuteximo al examinado bien conocido es el Informe de Human Rights Watchs de 2002 sobrela entrega de menores marroquiacutees por Espantildea a traveacutes de Ceuta y Melilla titulado ldquoEspantildea yMarruecos Callejoacuten sin salida abusos cometidos por las autoridades espantildeolas y marroquiacuteescontra nintildeos inmigrantesrdquo pone de relieve la violacioacuten de la Convencioacuten de Derechos delNintildeo
Por otro lado conviene no olvidar que la Comisioacuten Europea trabaja actualmente en unacuerdo de readmisioacuten (que celebrariacutea la Comunidad Europea) con Marruecos Ese acuerdo
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no solamente pretende que Marruecos (y en su caso cualquier miembro de la UE) readmita asus nacionales sino tambieacuten a cualquier inmigrante que haya accedido irregularmente a la UEdesde territorio marroquiacute La propuesta de acuerdo tambieacuten incluye una financiacioacuten de 120millones de euros de la UE a Marruecos hasta 2006
d)La celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
La prensa sentildealaba en Junio de 2001 que el entonces Secretario de Estado para la Extranjeriacuteay la Inmigracioacuten Enrique Fernaacutendez-Miranda y un alto cargo del Ministerio Nigeriano deAsuntos Exteriores llegaban a un acuerdo sobre readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular
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De la prensa se deduce que el acuerdo (no firmado por escrito al menos no publicado en elBOLETIacuteN OFICIAL DEL ESTADO) afectariacutea a los nacionales de ambos Estados sobre todoa los nigerianos que vivan en Espantildea se partiacutea pues de una reciprocidad formal pero no realSeguacuten la misma noticia deberaacute llevarse a cabo la proteccioacuten de los datos personales de losinmigrantes
Espantildea ofreciacutea a Nigeria asistencia teacutecnica e intercambio de informacioacuten sobre traacutefico depersonas organizacioacuten de cursos de formacioacuten para personal consular y de inmigracioacuten etc
Como consecuencia de este acuerdo (no estructurado formalmente por escrito36
al menos porel momento) Espantildea realizaba en 2001 algunas expulsiones colectivas de extranjeros haciaNigeria En realidad haciacutea casi cinco antildeos que el Gobierno del Sr AZNAR no realizaba unaexpulsioacuten colectiva en 1996 se produjo la expulsioacuten desde Maacutelaga de 103 inmigrantes aCameruacuten Senegal y Maliacute El Sindicato Unificado de Policiacutea denuncioacute entonces que se habiacuteadrogado con un fuerte sedante (haloperidol) disuelto en agua potable a los inmigrantes
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34 Ver una noticia en Estrella Digital de 4 de Diciembre de 2002
httpwwwestrelladigitales35 La noticia puede hallarse en
httpwwwwebislamcomnumeros200105_01EspaBla_Nigeriahtm
36 El hecho de que un acuerdo internacional no se celebre por escrito no indica que
no sea vaacutelido la validez depende de otros factores y un acuerdo verbal puede serperfectamente vaacutelido si no existe una causa de nulidad de los tratados37 Ver Unidad sobre expulsiones colectivas
VI) CONCLUSIOacuteN GENERAL
La poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten que la UE disentildea desde hace tiempo no favorececiertamente la libre circulacioacuten de las personas Maacutes bien sirve para trabar o limitar esa librecirculacioacuten
La mencionada poliacutetica tiene como elemento muy importante el Reglamento 5392001 queestablece la lista de terceros paiacuteses cuyos nacionales estaacuten sometidos a la obligacioacuten de visadoy la de los paiacuteses cuyos nacionales estaacuten exentos de visado
Por si acaso alguacuten extranjero entra irregularmente o permanece en territorio de un Estadomiembro de la UE cuando su estancia regular haya terminado se preveacuten ademaacutes otrasmedidas como el retorno voluntario la expulsioacuten y la readmisioacuten La readmisioacuten endefinitiva devuelve las personas a sus lugares de origen o de traacutensito
Al incluir las claacuteusulas de readmisioacuten y al firmar los acuerdos sobre esta materia la UnioacutenEuropea no entra en las causas reales por las cuales esas personas han emigrado y tampoco sepregunta si dichas causas pueden solucionarse
Existe un grave peligro ya apuntado en esta Unidad El peligro de establecer una relacioacutenestrecha e incluso automaacutetica entre readmisioacuten y fondos europeos de cooperacioacuten aldesarrollo El peligro es muy real no teoacuterico El diacutea en el que la Unioacuten afirme que un Estadosubdesarrollado no recibe fondos de tal cooperacioacuten si no colabora eacutel mismo en la readmisioacutende sus nacionales (e incluso de extranjeros y apaacutetridas procedentes de su territorio) la poliacuteticacomuacuten de inmigracioacuten de la UE habraacute abandonado cualquier respeto por los DerechosHumanos de los migrantes
Por ello aunque a veces pueda parecer algo demagoacutegica incluyo la opinioacuten criacutetica de unaparlamentaria europea Ilka Schroder
ANEJO I ART 13 DEL ACUERDO DE COTONUacute O ACUERDO
DE ASOCIACION ENTRE LOS ESTADOS ACP POR UNA
PARTE Y LA COMUNIDAD EUROPEA Y SUS ESTADOS
MIEMBROS POR OTRA FIRMADO EN COTONUacute EL 23 DE
JUNIO DE 2000
Artiacuteculo 1 3
Emigracioacuten
1 La cuestioacuten de la emigracioacuten seraacute objeto de un diaacutelogo profundo en el marco de laasociacioacuten ACP-UE
Las Partes reafirman sus obligaciones y sus compromisos actuales en el aacutembito del derechointernacional para garantizar el respeto de los derechos humanos y la eliminacioacuten de todas lasformas de discriminacioacuten basadas en particular en el origen el sexo la raza la lengua y lareligioacuten
2 Las Partes convienen en considerar que una asociacioacuten implica por lo que se refiere a laemigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses que residan legalmente ensus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivo ofrecerles derechos yobligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la no discriminacioacuten en la vidaeconoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra el racismo y la xenofobia
3 Cada Estado miembro concederaacute a los trabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzanlegalmente una actividad en su territorio un trato caracterizado por la ausencia de todadiscriminacioacuten basada en la nacionalidad con relacioacuten a sus propios nacionales en lo referentea condiciones de trabajo remuneracioacuten y despido Cada Estado ACP por su parte concederaacutea este respecto un trato no discriminatorio comparable a los trabajadores nacionales de losEstados miembros
4 Las Partes consideran que las estrategias destinadas a reducir la pobreza a mejorar lascondiciones de vida y trabajo a crear empleos y a desarrollar la formacioacuten contribuyen alargo plazo a normalizar los flujos migratorios
Las Partes tendraacuten en cuenta en el marco de las estrategias de desarrollo y la programacioacutennacional y regional las dificultades estructurales vinculadas a los fenoacutemenos migratorios conel fin de apoyar el desarrollo econoacutemico y social de las regiones de origen de los emigrantes yreducir la pobreza
La Comunidad apoyaraacute en el marco de los programas de cooperacioacuten nacional y regional laformacioacuten de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de origen en otro paiacutes ACP o enun Estado miembro de la Unioacuten Europea Por lo que se refiere a la formacioacuten en un Estadomiembro las Partes velaraacuten por que estas acciones esteacuten orientadas hacia la insercioacutenprofesional de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de ungen
Las Partes desarrollaraacuten programas de cooperacioacuten destinados a facilitar el acceso a laensentildeanza a los estudiantes de los Estados ACP en particular mediante la utilizacioacuten de lasnuevas tecnologiacuteas de la comunicacioacuten
El Consejo de Ministros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadasa la inmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de unapoliacutetica de prevencioacuten
En este marco las Partes convienen en particular en garantizar que los derechos y la dignidadde las personas se respeten en todo procedimiento iniciado para conseguir el retorno de losinmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A este respecto las autoridades interesadasconcederaacuten las facilidades administrativas necesarias para el retorno
Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nbull 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivas
ii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retorno
Se concederaacute una asistencia adecuada a los Estados ACP para la aplicacioacuten de estos acuerdos
iii)A efectos de la presente letra c) se entenderaacute por laquoPartesraquo la Comunidad cada uno de susEstados miembros y todo Estado ACP
Anejo II PARLAMENTO EUROPEOUna opinioacuten parlamentaria criacutetica de IlkaSCHORDER
1999-2004
Documento de sesioacuten
7 de noviembre de 2002
INFORME
FINALA5-0381 2002
sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejo relativa a la firma del Acuerdo entre laComunidad Europea y el Gobierno de la Regioacuten Administrativa Especial de Hong Kong de laRepuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten de residentes ilegales (SEC(2002) 412 -C5-02632002 -20020092(CNS))
Comisioacuten de Libertades y Derechos de los Ciudadanos Justicia y Asuntos Interiores
Ponente Graham R Watson
RR48 1789ESdoc PE 319241
ESPAacuteGINA REGLAMENTARIA
Mediante carta de 5 de junio de 2002 el Consejo consultoacute al Parlamento de conformidad conel apartado 1 del artiacuteculo 39 del Tratado UE sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejorelativa a la firma del Acuerdo entre la Comunidad Europea y el Gobierno de la RegioacutenAdministrativa Especial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten deresidentes ilegales (SEC(2002) 412 - 20020092 (CNS))
En la sesioacuten del 10 de junio de 2002 el Presidente del Parlamento anuncioacute que habiacutea remitidodicha propuesta para examen del fondo a la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCiudadanos Justicia y Asuntos Interiores y para opinioacuten a la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior (C5-02632002)
En la reunioacuten del 9 de julio de 2002 la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCindadanos Justicia y Asuntos Interiores designoacute ponente a Graham R Watson
En las reuniones de los diacuteas 8 de octubre de 2002 y 5 de noviembre de 2002 la comisioacutenexaminoacute la propuesta del Consejo y el proyecto de informeEn la uacuteltima de estas reuniones la comisioacuten aproboacute el proyecto de resolucioacuten legislativa por22 votos a favor 6 votos en contra y 0 abstenciones
Estuvieron presentes en la votacioacuten los diputados Jorge Salvador Hernaacutendez Mollar(presidente) Lousewies van der Laan (vicepresidente) Giacomo Santini (vicepresidente)Graham R Watson (ponente) Roberta Angelilli Mary Elizabeth Banotti Kathalijne MariaBuitenweg (suplente de Alima Boumediene-Thiery) Carlos Coelho Geacuterard MJ Deprez Ginseppe Di Lello Finuoli Francesco Fiori ( suplente de Marcello Dell Utri de conformidadcon el apartado 2 del artiacuteculo 153 del Reglamento) Evelyne Gebhardt (suplente de AdelineHazan) Pierre Jonckheer Sylvia-Yvonne Kaufmann (suplente de Ilka Schroder) TimothyKirkhope Eva Klamt Klaus-Heiner Lehne (suplente de Thierry Cornillet) Marcelino OrejaArburuacutea Elena Ornella Paciotti Joseacute Ribeiro e Castro Martine Roure Heide RuumlhleFrancesco Rutelli Ole S0rensen (suplente de Bill Newton Dunn) Joke Swiebel Anna Terroacuteni Cusiacute Maurizio Turco y Olga Zrihen Zaari (suplente de Martin Schulz)
La opinioacuten minoritaria se adjunta al presente informe el 9 de septiembre de 2002 laComisioacuten de Asuntos Exteriores Derechos Humanos Seguridad Comuacuten y Poliacutetica deDefensa decidioacute no emitir opinioacuten el 28 de mayo de 2002 la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior decidioacute no emitir opinioacuten
El informe se presentoacute el 7 de noviembre de 2002
OPINIOacuteN MINORITARIA
de Ilka Schroder
ldquoEl acuerdo sobre la expulsioacuten de residentes ilegales es el primero de su especie y sigue laliacutenea de las decisiones represivas de Laeken y Sevilla que tienen por objeto dividir losinmigrantes en econoacutemicamente uacutetiles (es decir mano de obra que puede explotarse en elproceso de produccioacuten capitalista) e inuacutetiles Hay que repeler con la mayor energiacutea laseleccioacuten de refugiados econoacutemicamente aprovechables en el proceso de explotacioacuten mundialy el rechazo de todos los migrantes clasificados como inuacutetiles ya que no se basan en el serhumano sino en intereses relacionados con la explotacioacuten econoacutemica y la obtencioacuten debeneficios
El acuerdo de que aquiacute se trata convierte la poliacutetica de inmigracioacuten en parte integral de lapoliacutetica exterior de la UE y trata de impedir cualquier posibilidad de huida hacia Europa nosoacutelo en los paiacuteses de traacutensito sino tambieacuten y ya en los paiacuteses de origen La tecnologiacutea sentildeorialempleada para imponer la fortaleza de Europa consiste en registrar segregar discriminararrestar internar y por uacuteltimo expulsar
Ademaacutes la UE trata de obligar a otros paiacuteses con medios neocoloniales y usando el chantajeeconoacutemico y financiero a readmitir a los refugiados
La poliacutetica de expulsiones de la UE es criminal ya que como consecuencia de ella perecenseres humanos y no tiene en cuenta en absoluto las causas fundamentales que impulsan a laspersonas a huir como la pobreza la explotacioacuten las guerras y la violencia patriarcal
En la poliacutetica de expulsiones la UE se quita la maacutescara de los derechos humanos ya no setrata de las claacuteusulas que facilitan la expulsioacuten ocultas en los acuerdos econoacutemicos sino quese trata de la regulacioacuten profesional de la consigna racista iexclfuera los extranjeros ahoraejecutada por la Comisioacuten y las organizaciones correspondientes como por ejemplo la OIMAquel a quien le preocupen verdaderamente la Convencioacuten de Ginebra sobre los Refugiados ylos derechos de los migrantes no deberiacutea estar a favor de un acuerdo que niega precisamenteesos derechos o sea los derechos a elegir libremente el lugar de residencia a determinarautoacutenomamente la forma de vida y a buscar la felicidad en otro paiacutesrdquo (p 10)
BIBLIOGRAFIacuteA Y ALGUNAS DIRECCIONES UacuteTILES DE INTERNET
A)Bibligrafiacutea-ANDREacuteS SAacuteENZ DE SANTAMARIacuteA Y OTROS Introduccioacuten al Derecho de la UnioacutenEuropea Eurolex Madrid 1999-COMISION EUROPEA Libro Verde relativo a una poliacutetica comunitaria de retorno deresidentes ilegales 10-Abril-2002 COM (2002) 175 final-COMISION EUROPEA Comunicacioacuten al Consejo y al Parlamento EuropeoIntegracioacuten de las cuestiones de inmigracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea conterceros paiacuteses 3-Diciembre-2002 COM (2002) 703 final-X DENOEL Les accords de readmisioacuten du Benelux agrave Schengen et au-delagrave RevueTrimestrielle de Droit Europeacuteen 1983-Guy FEUER Un nouvea paradigme pour les relations entre lacuteUnion Europeacuteenne et lesEacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin 2000 Revue Geneacuterale de Droit InternationalPublic 2002-INTERMON-OXFAM La responsabilidad de la UE en la lucha contra la pobreza(Claves de la Presidencia Espantildeola 2002) Barcelona 2002-Joan David JANER TORRENS Poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenCongreso Internacional sobre Derechos Humanos Zaragoza 2000 texto enhttpwwwunizaresderechos_humanos-Paolo MENGOZZI Derecho Comunitario y de la Unioacuten Europea Tecnos Madrid 2000-Miquel PALOMARES AMAT Los acuerdos internacionales concluidos entre lasComunidades Europeas y los paiacuteses terceros mediterraacuteneos Cedecs Barcelona 2002
B) Algunas direcciones uacutetiles de Internet
Consejo de la UE httpueeuintConclusiones del Consejo Europeo httpeuropaeuintcounciloffconcluindexhtmParlamento Europeo httpwwweuroparleuintUnioacuten Europea httpeuropaeuint
CUESTIONES A DEBATE1ordf El concepto mismo de readmisioacuten2ordf Las claacuteusulas ldquoDemocracia y DHrdquo y de readmisioacuten iquestconstituyen imposicionesneocolonialistas de la UE3ordf La conexioacuten entre readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo4ordf El acuerdo de readmisioacuten entre Espantildea y Marruecos y los problemas de su aplicacioacuten5ordf La reciprocidad que se cita en los acuerdos y claacuteusulas de readmisioacuten iquestes formal o esreal
Zaragoza Septiembre de 2003
Las modalidades de aplicacioacuten de estos criterios dependiacutean desellos de entrada y salida billetes de viaje tarjetas de embarque etcAdemaacutes se preveiacutea el uso de datos como impresiones dactilares yfotografiacuteas
Por tanto la propuesta finlandesa pensaba en un sistema obligatoriode readmisioacuten de extranjeros entre Estados miembros de la Unioacuten Sinduda manteniacutea la readmisioacuten dentro de los aacutembitos propios de lasrelaciones entre Estados no dentro del aacutembito competencial de laUnioacuten
b)El Parlamento Europeo rechaza la iniciativa
Desde la perspectiva general al examinar el tema el ParlamentoEuropeo indicaba cuaacuteles eran a su entender sus puntos deacutebiles yrechazaba esta propuesta
Sentildealaba sobre todo dos aspectos muy importantes
-La falta de garantiacuteas de procedimiento para las personas afectadas porla readmisioacuten Seguacuten la Opinioacuten de la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicos yMercado Interior del Parlamento Europeo ldquoes inadmisible que en unreglamento que en potencia implica una intervencioacuten masiva en losderechos fundamentales concretamente en la libertad de movimientoy en la misma libertad no se mencionen en absoluto ni los recursosdisponibles ni la proteccioacuten de los derechos fundamentales de losafectadosrdquo5 Esta criacutetica que se hace a la propuesta finlandesa tambieacutenpuede hacerse a los acuerdos de readmisioacuten sobre todo al firmado conHong Kong
-En segundo teacutermino la iniciativa criticada no dejaba claro si losprincipios de readmisioacuten entre Estados miembros iban a ser despueacutes losprincipios que serviriacutean para los acuerdos con Estados no miembrosSin duda la aplicacioacuten de un uacutenico baremo resultaba muy aconsejableporque seriacutea muy difiacutecil explicar a los no miembros la o las razones porlas cuales se les aplicaban baremos distintos
La iniciativa pues suponiacutea un rechazo de todo tipo de solidaridad entrelos Estados miembros Como consecuencia de todo ello la Resolucioacutenlegislativa del Parlamento Europeo sobre la iniciativa finlandesa6
rechazaba la misma y pediacutea a Finlandia su retirada como asiacute sucedioacute
La cuestioacuten de fondo no solamente era la interestatalidad de lainiciativa finlandesa sino tambieacuten como sentildealaba el Informe de laComisioacuten de Libertades y Derechos de los Ciudadanos Justicia yAsuntos Interiores ldquola falta de concepcioacuten de una estrategia europeapara la inmigracioacutenrdquo el mismo Informe advierte ldquoComo no se ha
5 Doc 124881999 17 de Abril de 2000 Ponente Mercedes ECHERER p 16
6 Texto en DOCE C 59 23-2-2001 p 306
definido lo que es la inmigracioacuten legal a nivel comunitario que siguepor lo tanto confinada a 15 legislaciones y praacutecticas diferentes noscontentamos con regular lo que hay que hacer con los inmigrantesilegalesrdquo7
He aquiacute el verdadero problema del planteamiento actual que la UE hacede la readmisioacuten pretende sustituir su ausencia de poliacutetica eninmigracioacuten o sea de viacuteas de inmigracioacuten legal por accionesinternacionales mediante las cuales la suerte de los inmigrantesirregulares se carga de nuevo sobre los hombros de los Estados deorigen de los subdesarrollados
En el mismo Informe la mencionada Comisioacuten del Parlamento Europeoanalizaba otros problemas de las claacuteusulas y acuerdos de readmisioacuten enlos que sea parte la Unioacuten o la Comunidad Europea
-La posible discriminacioacuten de los nacionales de algunos Estados nomiembros si las normas sobre readmisioacuten difieren de un acuerdo a otro
-La celebracioacuten de acuerdos de readmisioacuten con Estados que tienengobiernos inestables o no legiacutetimos y en los cuales se producen gravesviolaciones de los Derechos Humanos Por tanto el ParlamentoEuropeo defiende que se mantenga la claacuteusula de Democracia y DH enlos acuerdos de readmisioacuten
B)LAS CONCLUSIONES DEL CONSEJO EUROPEO
El Consejo Europeo se ha ocupado sobre todo de este tema en tressesiones las celebradas respectivamente en Tampere Laeken y enSevilla
a)Las Conclusiones de Tampere
El Consejo Europeo de Tampere (Finlandia) en su reunioacuten celebrada endicha ciudad el 15 y 16 de Octubre de 1999 afirmaba en susconclusiones8 entre otras cosas lo siguiente
1ordm ldquoLa Unioacuten Europea necesita un enfoque global de la inmigracioacuten quetrate los problemas poliacuteticos de derechos humanos y de desarrollo delos paiacuteses y regiones de origen y traacutensitordquo
2ordm El Consejo Europeo ldquoestaacute decidido a hacer frente a la inmigracioacutenilegal en su origen en especial luchando contra quienes se dedican a latrata de seres humanos y la explotacioacuten econoacutemica de los migrantesrdquo
7 A5-01102000 de 25 de Abril de 2000 p 10
8
Texto en httpeuropaeuintcounciloffconcluindexhtm
3ordm El Consejo Europeo recuerda la obligacioacuten internacional de losEstados de admitir en su territorio a sus nacionales
4ordm El mismo Consejo Europeo ldquohace un llamamiento para que sedesarrolle la asistencia a los paiacuteses de origen y de traacutensito con objeto depromover el retorno voluntariordquo
5ordm Las Conclusiones recuerdan que el Tratado de Aacutemsterdam confirioacutecompetencia a la Comunidad en el campo de la readmisioacuten
6ordm Por ello las Conclusiones propugnan que se celebren acuerdos dereadmisioacuten o se inserten claacuteusulas modelo en otros tratados para estosefectos
El planteamiento efectuado pues en las Conclusiones de Tampere es elde intentar el retorno y si no existe tal retorno en sentido propio (quesupondraacute voluntariedad) deberaacute producirse la readmisioacuten de losexpulsados o devueltos por cualquier Estado de origen la expulsioacuten odevolucioacuten se produciraacute sobre todo desde territorio de cualquierEstado miembro de la UE
b) Las Conclusiones de Laeken
Por otro lado el planteamiento de Tampere fue reiterado en lasConclusiones del Consejo Europeo de Laeken reunido en Diciembre de2001 en ellas se reitera el intereacutes de la Comunidad de celebrar estosacuerdos de readmisioacuten
El Consejo Europeo se reuniacutea el 14 y el 15 de Diciembre de 2001 enLaeken (Beacutelgica) En sus Conclusiones habla del refuerzo del espacio delibertad seguridad y justicia Se centra sobre todo en lo quedenominan las Conclusiones ldquouna verdadera poliacutetica comuacuten de asilo einmigracioacutenrdquo (paacuterrafos 38-41) y ldquoun control maacutes eficaz de las fronterasexterioresrdquo (paacuterrafo 42) Ambas cuestiones se hallan estrechamenteunidas sobre todo en cuanto la segunda ndashseguacuten el Consejo Europeo-contribuiraacute ldquoa la lucha contra el terrorismo las redes de inmigracioacutenclandestina y la trata de seres humanosrdquo
La referencia a la lucha contra el terrorismo resulta condicionada por elmomento en el que se celebra la sesioacuten del Consejo Europeo en Laekentres meses despueacutes de los atentados de las Torres Gemelas pero enotros documentos esta misma referencia unida a la inmigracioacuten dejatraslucir algunas concepciones xenoacutefobas o muy proacuteximas a laxenofobia lo mismo puede decirse cuando un gobierno afirma una yotra vez que el incremento de la delincuencia se debe al incremento delnuacutemero de inmigrantes
Seguacuten las Conclusiones de Laeken una verdadera poliacutetica comuacuten deasilo e inmigracioacuten supone el establecimiento de varios instrumentos
pues bien el primero de ellos es ldquola integracioacuten de la poliacutetica de flujosmigratorios en la poliacutetica exterior de la Unioacuten Europeardquo
En tal direccioacuten el Consejo Europeo afirma ldquoEn particular deberaacutencelebrarse acuerdos europeos de readmisioacuten con los paiacuteses interesadosbasados en una nueva lista de prioridades y en un plan de accioacutenrdquo
De estas palabras pueden deducirse algunos aspectos de intereacutes
-En primer teacutermino se trata de celebrar acuerdos ldquoeuropeosrdquo acuerdospues en los que sea parte la Comunidad no se advierte si deben seracuerdos puramente comunitarios o cabe que sean acuerdos mixtos Portanto se pasa ya de la fase bilateral entre Estados o entre el grupoSchengen y un Estado a la fase de la CE Es esta la fase en la que nosencontramos
-Esos acuerdos en segundo lugar deberaacuten estar basados en una nuevalista de prioridades las relaciones con los paiacuteses terceros venreformadas sus prioridades por parte de la UE no queda claro hastaqueacute punto la readmisioacuten es una prioridad importante hoy o se estaacuteconvirtiendo en la prioridad maacutes importante de la UE
-Ademaacutes de todo ello los acuerdos contendraacuten ldquoun plan de accioacutenrdquoEse ldquoplan de accioacutenrdquo en el acuerdo con Hong Kong se limita a unprocedimiento de readmisioacuten En otros acuerdos sin duda deberaacuteincluir otros aspectos principalmente los ligados a la cooperacioacuten aldesarrollo de los Estados de origen de la inmigracioacuten
c) Las Conclusiones de Sevilla
Damos ahora un salto y nos situamos en el Consejo Europeo de Sevillaen su reunioacuten celebrada el 21 y el 22 de Junio de 2002 LasConclusiones se refieren asimismo de modo indudable a la integracioacutende la poliacutetica de inmigracioacuten en las relaciones de la Unioacuten con tercerospaiacuteses
Estas Conclusiones (paacuterrafos 33-36) puede leerse que el ConsejoEuropeo ldquoinsta a que se incluya una claacuteusula sobre gestioacuten comuacuten delos flujos migratorios y sobre la readmisioacuten obligatoria en caso deinmigracioacuten ilegal en todo futuro acuerdo de cooperacioacuten deasociacioacuten o equivalente que la Unioacuten Europea o la Comunidad Europeacelebre con cualquier paiacutesrdquo
En Sevilla se fijoacute todaviacutea mejor el concepto La readmisioacuten debe incluirldquola de sus propios nacionales presentes ilegalmente en un Estadomiembro y en las mismas condiciones la de los nacionales de tercerospaiacuteses de cuyo traacutensito por el paiacutes de que se trate haya constanciardquo Deesta forma cada Estado no miembro de la UE (que mantenga unarelacioacuten mediante tratado con la misma) se convertiraacute en garante desus propias fronteras
Para ello siguen diciendo las Conclusiones de Sevilla la Unioacuten estaacutedispuesta a facilitar la necesaria asistencia teacutecnica y financierahallamos ahora un medio no despreciable de presioacuten de la UE y susEstados miembros sobre los terceros Estados o paiacuteses La asistenciafinanciera
Las Conclusiones de Sevilla afirman maacutes aspectos en un tonoprogresivamente inquietante
1ordm ldquoHay que llevar a cabo una evaluacioacuten sistemaacutetica de las relacionescon los terceros paiacuteses que no colaboren en la lucha contra lainmigracioacuten ilegalrdquo
2ordm Esta evaluacioacuten ldquose tendraacute en cuenta en las relaciones de la UE y susEstados miembros con los paiacuteses afectados en todos los aacutembitospertinentesrdquo
3ordm Si se constata una falta injustificada de colaboracioacuten la UE puedeadoptar medidas
A traveacutes de las Conclusiones de Tampere y Sevilla tenemos las grandesliacuteneas de la poliacutetica de la Unioacuten en esta materia En esas liacuteneas seconjugan readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo una conjugacioacuten aveces respetando la obligacioacuten eacutetica y juriacutedica de la Unioacuten de cooperarcon los subdesarrollados y a veces amenazante respecto a lascantidades destinadas a esa cooperacioacuten
El tono amenazante se asume sobre todo en Sevilla cuando se dice quela evaluacioacuten de las medidas adoptadas contra la inmigracioacuten ilegal porlos Estados del Sur ldquose tendraacute en cuenta en todos los aacutembitospertinentesrdquo El tono se vuelve totalmente amenazante cuando seafirma que si la UE constata una falta injustificada de colaboracioacuten laUnioacuten puede adoptar medidas
Ciertamente como escribe INTERMOacuteN OXFAM en Sevilla los 15 semostraron desorientados en inmigracioacuten Ello resulta asiacute porque losreunidos evitaron abordar las cuestiones de fondo que estaacuten detraacutes delas situaciones que obligan a un nuacutemero creciente de personas aabandonar sus paiacuteses de origen sin desear hacerlo9 La propuesta deEspantildea de utilizar la cooperacioacuten al desarrollo para frenar lainmigracioacuten irregular ademaacutes de ineficaz penaliza a las poblacionesmaacutes pobres y vulnerables
No obstante habraacute que preguntarse si poco a poco esa propuesta no vacalando en la UE La lectura de las comunicaciones de la Comisioacutenpermite afirmar que se va imponiendo progresivamente
9 La responsabilidad de la UE en la lucha contra la pobreza (Claves de la PresidenciaEspantildeola 2002) Barcelona agosto de 2002 p 11
C)LA PROGRESIVA APLICACIOacuteN DE ESTAS CONCLUSIONES POREL CONSEJO DE LA UE
Vayamos ahora al Consejo de la UE Me referireacute sobre todo a algunosde los documentos adoptados en sesiones celebradas en 1999 (elmodelo de 1999) tras el Consejo Europeo de Tampere y en 2002 (elmodelo de 2002) tras el Consejo Europeo de Sevilla
a)El modelo de 1999 El Consejo establecioacute a finales de 1995 una relacioacuten entre la repatriacioacuten de personas que sehallen irregularmente en territorio de un Estado miembro de la UE y la celebracioacuten deacuerdos europeos de asociacioacuten o de cooperacioacuten Esas claacuteusulas serviacutean tanto para losacuerdos puramente comunitarios como para los acuerdos mixtosTras la entrada en vigor del Tratado de Aacutemsterdam la CE teniacutea ya competencia para celebrarconvenios con terceros Estados en materia de readmisioacuten Adaptando las decisiones de 1995el Consejo de la UE aprobaba el 24 de Noviembre de 1999 la Decisioacuten sobre la inclusioacuten declaacuteusulas modelo de readmisioacuten en los acuerdos comunitarios y en los acuerdos celebradospor la Comunidad Europea y sus Estados miembros con terceros paiacuteses
10
Ha de observarse que la readmisioacuten ahora ya no se limita a los acuerdos con Estadoseuropeos se ampliacutea a todos los acuerdos que celebre la CE sean o no sean Estados europeoslas otras partesEsta Decisioacuten o modelo de 1999 se refiere a la materia en cuatro artiacuteculos En el art A seinserta el compromiso reciacuteproco de aceptar a los nacionales de la otra parte que residanilegalmente Para identificar a dichos nacionales las partes se comprometen a dotar a esaspersonas de los correspondientes documentos de identidad Por tanto la obligacioacuten dereadmisioacuten se enuncia en esta norma de un modo claroEl art B preveacute la celebracioacuten de acuerdos complementarios entre la Comunidad y los Estadosterceros en ellos deben fijarse las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten incluida laobligacioacuten de readmitir a los no nacionales y a los apaacutetridasEl art C inserta esta misma previsioacuten de celebrar acuerdos bilaterales entre Estados pero tansoacutelo ldquohasta la celebracioacuten del acuerdo con la Comunidad previsto en el art Brdquo Se establecepues una especie de calendario Primero pueden celebrarse acuerdos bilaterales entre Estadosen segundo lugar tales acuerdos estaraacuten vigentes hasta que se comunitarice la cuestioacutenFinalmente el art D sentildeala que el Consejo de Cooperacioacuten (en los tratados en los que seestablezca) estudiaraacute otras formas posibles de actuacioacuten conjunta para prevenir y sancionar lainmigracioacuten ilegal Interesa recordar que estamos ante otras formas conjuntas no adoptadasindividualmente por la Comunidad las Conclusiones del Consejo Europeo de Sevilla arribaanalizadas han variado muy profundamente este aspecto seguacuten dichas Conclusiones quienevaluacutea la ldquobuena conductardquo del Estado de origen de la inmigracioacuten es la Unioacuten eacutesta ademaacutespuede adoptar medidasDe todo lo anterior se deduce que este modelo de claacuteusula no es realmente un acuerdo dereadmisioacuten Dichos acuerdos sin duda resultan mucho maacutes completos que una simple claacuteusulade un tratado sobre otra materia
10 Se trata del doc Nordm ordm1340999
b)El modelo de 2002
El Consejo de Asuntos Generales se reuniacutea el 18 de Noviembre de 2002 en BruselasAdoptaba un documento titulado ldquoConclusionesrdquo sobre la Intensificacioacuten de la cooperacioacutenen lo que se refiere a la gestioacuten de los flujos migratorios con terceros paiacuteses
11 De esta
manera se concretan ya las previsiones de Sevilla en la materia
Seguacuten el documento analizado la cuestioacuten migratoria se ha introducido ya con eacutexito en elorden del diacutea del diaacutelogo entre la UE y diversos paiacuteses y se ha programado ya una importanteasistencia directa e indirecta de la UE a tales paiacuteses Los problemas baacutesicos planteados son larepatriacioacuten la readmisioacuten y la documentacioacuten la gestioacuten de los flujos migratorios larealizacioacuten de poliacuteticas preventivas de la inmigracioacuten Junto a ellos hay que situar eldesarrollo de la capacidad institucional pero no solamente para reprimir la inmigracioacutenirregular sino para buscar solucioacuten a las causas que la provocan (el subdesarrollo de todotipo)
Cuatro aspectos sobresalen del documento Los criterios para negociar los acuerdos dereadmisioacuten los elementos que debe tener la claacuteusula sobre gestioacuten comuacuten de flujosmigratorios que se incluiraacute en los nuevos acuerdos las consecuencias econoacutemicas de dichaclaacuteusula y los paiacuteses o Estados con los cuales el Consejo considera importante desarrollar unacooperacioacuten reforzada
Los criterios fijados para negociar nuevos acuerdos de readmisioacuten son los cincosiguientes
-Caraacutecter e importancia de los flujos migratorios en direccioacuten a la UE-Situacioacuten geograacutefica en relacioacuten con la UE-Necesidad de desarrollar la capacidad en relacioacuten con la gestioacuten de las migraciones-Marco actual de cooperacioacuten con ese Estado tercero-Actitud en relacioacuten con la cooperacioacuten en materia de migraciones
Los elementos que debe tener la claacuteusula sobre la gestioacuten comuacuten de los flujosmigratorios se resumen en siete1ordm Diaacutelogo pormenorizado sobre la denominada ldquocuestioacuten migratoriardquo2ordm Compromiso de tener en cuenta los efectos de la migracioacuten sobre el desarrollo econoacutemicoy social de los Estados de origen3ordm Estudio conjunto de la inmigracioacuten ilegal y la trata de seres humanosEl intereacutes de la Comunidad Europea por unir ambos conceptos resulta verdaderamentecurioso Muchas veces la inmigracioacuten ilegal es voluntaria y por ello no puede hablarseentonces de trata de personas de cualquier modo asimilar ambas figuras supone degradar alas personas que intentan o realizan entradas o estancias irregulares en territorio de alguacutenEstado4ordf ldquoEl retorno en condiciones humanas y dignas de los nacionales de terceros paiacuteses y delos apaacutetridas que residan ilegalmenterdquoPor tanto el Estado tercero no solamente deberaacute readmitir a sus nacionales sino tambieacuten a losnacionales de terceros paiacuteses y a los apaacutetridas5ordf Confirmacioacuten de la obligacioacuten previa peticioacuten y sin otras formalidades de readmitir asus propios nacionales que residan ilegalmente en territorio de la otra parteSe establece de esta manera un procedimiento raacutepido y simplificado de readmisioacuten sinformalidades6ordf Celebracioacuten de acuerdos especiacuteficos de readmisioacutenNo solamente se incluiraacuten claacuteusulas especiacuteficas sino que aparecen estos acuerdos especiacuteficossobre readmisioacuten Respecto a su contenido en ellos se recogeraacute la obligacioacuten de readmitir a
11 Se trata del doc 1389402 puede consultarse en httpueeuint
las personas indicadas Los nacionales del Estado correspondiente los nacionales de tercerosEstados y los apaacutetridas7ordf Cooperacioacuten sobre personas que residan legalmente mediante una poliacutetica de integracioacutenno discriminacioacuten y lucha contra el racismo y xenofobiaDe alguna forma se liga la suerte de los nacionales del Estado X (pensemos en la hipoacutetesis deMarruecos) que residen legalmente en territorio de un Estado de la UE a la buena disposicioacutende ese Estado en esta materia en otras palabras de modo injustificado y juriacutedicamenteinadmisible se dice que si Marruecos (sigue siendo una hipoacutetesis) coopera en readmisioacuten susnacionales que residen legalmente seraacuten bien tratados iquestQueacute pasariacutea pues si Marruecos nocooperara iquestSe restringiriacutean los derechos de los marroquiacutees que residen legalmente porejemplo en Espantildea iquestConoce el Consejo de la UE la obligacioacuten de eacutesta de respetar losderechos humanos de todos o desconoce esta obligacioacuten Quede claro que estamos ante unaobligacioacuten que recoge expresamente el Tratado de la UE en su art 6 (analizado en otraUnidad)Si los aspectos de la readmisioacuten se ligan con el trato a las personas que residan legalmente enrealidad no se piensa para nada con paraacutemetros de derechos humanos se piensa tan soacutelo conparaacutemetros de relaciones entre Estados y el trato a las personas (a los extranjeros en estecaso) se somete a los vaivenes e injusticias de esas relaciones entre Estados
Por otra parte se revelan en este documento las consecuencias econoacutemicas de la celebracioacutende acuerdos de readmisioacuten Seguacuten este texto la Comunidad Europea estaraacute dispuestacuando sea necesario a considerar la prestacioacuten de una asistencia adecuada para aplicar dichaclaacuteusulaEsta asistencia puede consistir en la cooperacioacuten mediante el enviacuteo de expertos en estamateria y tambieacuten mediante la entrega de cantidades econoacutemicas Hablamos de una asistenciadirecta e indirectaExiste sin embargo el peligro de una conexioacuten demasiado estrecha entre acuerdos o claacuteusulasde readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo la tentacioacuten de recortar los fondos destinados a lacooperacioacuten al desarrollo para los Estados que no admitan la readmisioacuten parece demasiadoclara y siempre estaacute latente
Finalmente el Consejo de la UE elabora una lista o cataacutelogo de los Estados con los cualespretende cooperar maacutes estrechamente en esta materia En la lista se incluye a AlbaniaChina la Repuacuteblica Federativa de Yugoslavia Marruecos Rusia Tuacutenez y Ucrania respecto aellos ldquouna mayor cooperacioacuten no soacutelo es deseable sino esencialrdquo A la lista suma tambieacutenLibia y el eterno candidato Turquiacutea Por tanto estamos ante 9 Estados con los cuales sepretende cooperar maacutes estrechamente
Todo ello ha cristalizado de momento en diversos mandatos de negociacioacuten para celebraracuerdos de readmisioacuten desde el antildeo 2000 se negocia con Marruecos Rusia y Pakistaacutendesde 2002 se negocia con Sri Lanka y con la Regioacuten Administrativa Especial de Macao secomienza a negociar en 2003 con Albania Argelia China Turquiacutea y Ucrania Se negociaademaacutes con el Merco Sur En el futuro comenzaraacuten nuevas negociacionesEl 27 de Noviembre de 2002 la UE firmaba con la Regioacuten Administrativa Autoacutenoma de HonkKong un acuerdo sobre la readmisioacuten de residentes no autorizados Examinaremos despueacuteseste importante acuerdo
D) LA COMISIOacuteN PROPUGNA UNA POLIacuteTICA COMUacuteN DE READMISIOacuteNVeamos ahora la posicioacuten de la Comisioacuten Esa posicioacuten se explicita sobre todo en el LibroVerde de Abril de 2002 y la Comunicacioacuten de Diciembre del mismo antildeoEl Libro Verde relativo a una Poliacutetica Comunitaria de Retorno de los Residentes Ilegales
12
(analizado criacuteticamente en la Unidad de Expulsiones Masivas) pretende la cooperacioacuten conlos Estados de origen y de traacutensito en materia de retorno y readmisioacuten Para que tenga eacutexito
12
De 10 de abril de 2002 es el COM (2002) 175 final
la poliacutetica de retorno ldquodepende de la existencia de una cooperacioacuten rentable con los paiacuteses deorigen o de traacutensitordquo (p 11) Ligamos ya de modo expreso e indudable el retorno a larentabilidad y aparece claramente la peligrosa conexioacuten que la UE estaacute comenzando a darentre represioacuten de la inmigracioacuten irregular y fondos de cooperacioacuten al desarrolloPrecisamente negociando algunos acuerdos de readmisioacuten siguiendo (como es su obligacioacuten)las directrices marcadas por el Consejo de la UE la Comisioacuten advierte ldquoComo los acuerdosde readmisioacuten redundan solamente en intereacutes de la Comunidad el eacutexito de su aplicacioacutendepende en gran medida del ldquoefecto palancardquo a disposicioacuten de la Comisioacutenrdquo Ese efectopalanca no es otra cosa que conectar los acuerdos o las claacuteusulas de readmisioacuten con otraspoliacuteticas comunitarias leacutease con la cooperacioacuten al desarrollo (p 25-26)Por otro lado la Comisioacuten propugna celebrar ademaacutes acuerdos de traacutensito con los tercerospaiacuteses dispuestos a colaborar
La Comisioacuten Europea en su Comunicacioacuten de 3 de Diciembre de 200213
tambieacuten insiste en lareadmisioacuten de los extranjeros y los apaacutetridas profundizando en las ideas ya expuestas enAbril de 2002 en el Libro Verde la Comisioacuten promete ademaacutes que los posibles acuerdossobre esta materia podriacutean ldquocentrarse en las disposiciones praacutecticas y administrativas y enotras modalidades de readmisioacuten y retorno Dichos acuerdos se negociaraacuten en el contextomaacutes amplio de aplicacioacuten del art13 incluidos sus elementos de desarrollo y otros aspectos deespecial importancia para los paiacuteses ACPrdquo (pp 25-26)
Siguiendo con la misma idea este documento indica que la Comisioacuten puede ofrecerasistencia teacutecnica y financiera para fomentar una mejor gestioacuten de los flujos migratoriosIncluso si los fondos aportados por la UE a los Estados ACP ldquopara la mejor gestioacuten de losflujos migratoriosrdquo no son lo suficientemente atractivos la Unioacuten deberiacutea ofrecer ldquootros tiposde incentivos complementariosrdquo
En general puede decirse que la CE tiene la intencioacuten de seguir introduciendo claacuteusulasestaacutendar de readmisioacuten en cuantos acuerdos internacionales celebre en el futuro sean deasociacioacuten de cooperacioacuten o de otro tipo En tal direccioacuten casi siempre se advierte que lasclaacuteusulas deben ser completadas con acuerdos de aplicacioacuten en los que bien sea parte laComunidad o bien sean partes sus Estados miembros individualmente considerados
13
COM (2002) 703 final Comunicacioacuten de la Comisioacuten al Consejo y al ParlamentoEuropeo Integracioacutende las cuestiones de migracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea con Paiacuteses Terceros
IV) LA PRAacuteCTICA CONVENCIONAL
Revisamos ahora la praacutectica convencional Hablaremos primero de la existente en los antildeos 90con Estados europeos Nos centraremos despueacutes en el acuerdo de Asociacioacuten de Cotonuacutefirmado por la Comunidad Europea y sus Estados miembros con 77 Estados de Aacutefrica el
Caribe y el Paciacutefico (Estados ACP)14
En un tercer momento analizaremos el acuerdocelebrado a finales de 2002 entre la Comunidad y la Regioacuten Autoacutenoma Especial de HongKong Finalmente nos centraremos en la claacuteusula de readmisioacuten del acuerdo de asociacioacutencon Chile Salvo algunos acuerdos que fueron celebrados hace pocos antildeos esta praacutecticaresulta pues tremendamente actual
La base juriacutedica de esta praacutectica convencional se halla en el art 63 3ordm b) del TCE seguacutenesta norma el Consejo de la UE debe adoptar en el plazo de cinco antildeos desde la entrada envigor del Tratado de Aacutemsterdam ldquomedidas sobre poliacutetica de inmigracioacuten enla inmigracioacuten yla residencia ilegales incluida la repatriacioacuten de residentes ilegalesrdquo
Pues bien aun cuando no se atribuyen directamente a la CE competencias para celebrartratados internacionales en esta materia dicha competencia puede deducirse impliacutecitamentede la norma citada
A)EL ACUERDO DE READMISIOacuteN DE 1991 ENTRE EL GRUPO SCHENGEN YPOLONIA
El 29 de Marzo de 1991 firmaban un acuerdo relativo a la readmisioacuten de personas ensituacioacuten irregular los Estados partes en el acuerdo de Schengen y Polonia
15
El acuerdo tienetodaviacutea alguacuten intereacutes sobre todo como precedente de los actuales negociados por la CEperderaacute todo su intereacutes a partir del momento en el cual Polonia sea miembro de pleno derechode la UE y sus nacionales vean reconocida tambieacuten plenamente su libertad de circulacioacuten y deresidencia como ciudadanos de la Unioacuten
Tres aspectos sobresalen del acuerdo La norma sobre d readmisioacuten de los nacionales elprocedimiento de readmisioacuten y la claacuteusula de compatibilidad
La norma sobre readmisioacuten (art 1) observa que el acuerdo se aplica solamente a losnacionales de los Estados partes obliga pues a su readmisioacuten si no satisfacen o han dejado desatisfacer los criterios exigidos por el Derecho Interno de un Estado parte Esta readmisioacutendebe hacerse ldquosin formalidadesrdquo
Ligando pues estrechamente nacionalidad y readmisioacuten el mismo acuerdo preveacute que (si laparte requerida para la readmisioacuten demuestra que esa persona no tiene su nacionalidad) laparte requirente debe readmitirlo en su territorio
El acuerdo establece un procedimiento muy raacutepido en su art 3
-La parte requerida estaacute obligada a responder en un plazo de 8 diacuteas a la solicitud dereadmisioacuten
-La misma parte estaacute obligada a hacerse cargo en el plazo de un mes de la persona cuyareadmisioacuten haya aceptado
Finalmente encontramos una claacuteusula de compatibilidad en la misma se indica que lasdisposiciones del acuerdo con Polonia no impediraacuten la aplicacioacuten de la Convencioacuten deGinebra de 1951 sobre el estatuto de los refugiados y su protocolo adicional firmado en
14 En ese grupo se halla asimismo Cuba pero no es parte en el Acuerdo de Asociacioacuten
15 Texto en BOE de 19 de Enero de 1993
Nueva York en 1967 ni la aplicacioacuten del Derecho Comunitario para todas las partes exceptopara Polonia ni la aplicacioacuten del acuerdo de Schengen entre los Estados del grupo Schengen
Estamos pues ante una claacuteusula que declara expresamente la compatibilidad de este acuerdocon otros textos juriacutedicos pero nada se afirma sobre queacute sucede si realmente existe unaincompatibilidad
Si el asunto de la compatibilidad se planteara estrictamente en el interior de la UE larespuesta no seriacutea dudosa Habriacutea de jugar obviamente la primaciacutea del Derecho de la UEsobre cualesquiera otras normas
B)LAS CLAacuteUSULAS DE READMISIOacuteN EN ACUERDOS CON ESTADOSEUROPEOS
16
La praacutectica convencional comunitaria en materia de acuerdos de readmisioacuten con anterioridada la entrada en vigor del Tratado de Aacutemsterdam ha sido especialmente abundanteEfectivamente a partir de la segunda mitad de los antildeos noventa y como consecuencia deposibilidad de llegada masiva de inmigrantes procedentes de la extinta Unioacuten Sovieacutetica y deotros Estados de Europa central y Oriental la Comunidad y sus Estados miembros celebraronun conjunto de acuerdos mixtos en los cuales se incluiacutea alguna claacuteusula relativa a laobligacioacuten de las partes de readmitir a aquellas personas que se encontrasen en sus respectivosterritorios de forma irregular Tambieacuten existe en los acuerdos de asociacioacuten celebrados conEstados europeosRespecto a los acuerdos generales celebrados con muchos Estados nacidos de la disolucioacuten dela URSS parece que la intencioacuten inicial de los Estados miembros de la UE era la de celebrartratados bilaterales de readmisioacuten con los Estados nacidos de la disolucioacuten de la UnioacutenSovieacutetica pero tales Estados se mostraron reacios y en la negociacioacuten decidioacute la introduccioacutende las claacuteusulas de readmisioacutenLas claacuteusulas se introducen en los acuerdos generales de cooperacioacuten entre la Comunidad ysus Estados miembros y las Repuacuteblicas nacidas de la disolucioacuten de la URSS Al ser acuerdosgenerales estos tratados diversas materias Por otro lado se celebraron como acuerdosmixtos o sea acuerdos en los que son partes simultaacuteneamente la CE y sus Estados miembros Podemos ahora recordar como ejemplo el Acuerdo de colaboracioacuten y cooperacioacuten suscrito e21 de junio de 1996 entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros por una partey la Repuacuteblica de Uzbekistaacuten por otra hecho en Florencia dispone en su artiacuteculo 72
La Repuacuteblica de Uzbekistaacuten accede a readmitir cualquiera de sus nacionales ilegalmentepresente en el territorio de un Estado miembro a peticioacuten de este uacuteltimo y sin mayoresformalidades y los Estados miembros acceden a readmitir a cualquiera de sus nacionales talcomo se definen a los fines comunitarios ilegalmente presente en el territorio de la Repuacuteblicade Uzbekistaacuten a peticioacuten de esta uacuteltima y sin mayores formalidades
La Repuacuteblica de Uzbekistaacuten conviene en celebrar acuerdos bilaterales con los Estadosmiembros que asiacute lo soliciten con el objeto de regular las obligaciones especiacuteficas dereadmisioacuten que contemple la obligacioacuten de readmisioacuten de nacionales de otros paiacuteses y depersonas apaacutetridas que lleguen al territorio de dicho Estado miembro procedentes de laRepuacuteblica de Uzbekistaacuten o que hayan llegado al territorio de la Repuacuteblica de Uzbekistaacutenprocedentes de dicho Estado miembro
17
16 En este punto sigo la comunicacioacuten presentada por Joan David JANER TORRENS al
Congreso Internacional sobre Derechos Humanos celebrado en Zaragoza en 2000
titulado ldquoPoliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenrdquo el texto puedeverse en httpwwwunizaresderechos_humanosDOCUJORZJDJanerdoc17
BOE de 21 de Agosto de 1999 Ver asimismo entre otros el Acuerdo de colaboracioacuten y cooperacioacuten entrelas Comunidades Europeas y sus Estados miembros por una parte y Georgia por otra hecho en Luxemburgo el22 de abril de 1996 (artiacuteculo 75) BOE de 20 de Agosto de 1 999 Por el contrario en otros acuerdos conantiguas repuacuteblicas sovieacuteticas no se hace ninguacuten tipo de referencia a las claacuteusulas de readmisioacuten asiacute sucede por
Este acuerdo al igual que los otros acuerdos celebrados con las antiguas repuacuteblicas sovieacuteticasconfigura la readmisioacuten como un elemento maacutes de colaboracioacuten entre las partes contratantesy de ahiacute la ausencia de una regulacioacuten detallada de esta materia El acuerdo preveacute unaobligacioacuten muy concreta de las partes contratantes de readmitir sin ninguna otra formalidadque no sea la simple peticioacuten a los respectivos nacionales que se encuentren de forma ilegalen el territorio de la otra parte contratanteAsimismo este acuerdo preveacute la posibilidad de que se celebren acuerdos bilaterales dereadmisioacuten entre la Repuacuteblica de Uzbekistaacuten y los distintos Estados miembros de la UnioacutenEl objeto de estos acuerdos bilaterales seraacute concretar las distintas materias relacionadas conla obligacioacuten de readmisioacuten no soacutelo de los nacionales sino tambieacuten de los nacionales de otrosEstados o de los apaacutetridas que lleguen al territorio de otra parte contratante a partir de suterritorio nacional Al formular asiacute los acuerdos bilaterales futuros estamos ante una normaque enuncia un pactum de contrahendoPor tanto en claacuteusulas como la recogida en el texto encontramos la conjugacioacuten de la teacutecnicaconvencional multilateral con la bilateral Ello sucederaacute igualmente en el Acuerdo deAsociacioacuten con los Estados ACP que analizamos despueacutesJunto a las claacuteusulas de readmisioacuten contenidas en estos acuerdos de colaboracioacuten ycooperacioacuten cabe aludir tambieacuten a la regulacioacuten de esta materia contenida en los diferentesacuerdos de asociacioacuten (los Acuerdos europeos de asociacioacuten) celebrados entre laComunidad y sus Estados miembros y diversos Estados de Europa central y oriental a traveacutesde los cuales se da un tratamiento privilegiado a estos Estados con el objetivo de facilitar sufutura adhesioacuten a la UnioacutenLa cuestioacuten de la inmigracioacuten ilegal se configura como un elemento de especial relevanciasobre todo para los Estados miembros de la Unioacuten Por eso se valen todas las posibilidadesque poseen para insertar las claacuteusulas de readmisioacutenComo ejemplo podemos tomar el art 1021 del Acuerdo europeo de 12 de junio de 1995 porel que se crea una asociacioacuten entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros por
una parte y la Repuacuteblica de Lituania por otra18
el cual dispone que() dentro del aacutembito de sus respectivas atribuciones y competencias las Partes estableceraacutenuna cooperacioacuten destinada a prevenir las siguientes actividades ilegales () la inmigracioacutenilegal y la presencia ilegal de sus nacionales en e territorio de la otra Parte teniendo encuenta los principios y practicas de readmisioacutenrdquoEste tipo de claacuteusulas son frecuentes en los acuerdos de asociacioacuten con los otros dos Estadosbaacutelticos y con Eslovenia
Del anaacutelisis de este precepto se observa que a diferencia de los acuerdos celebrados con lasantiguas repuacuteblicas sovieacuteticas no se hace ninguna referencia expresa a la celebracioacuten defuturos acuerdos de readmisioacuten entre las partes sino que uacutenicamente se alude alestablecimiento de formas de cooperacioacuten destinadas a prevenir la inmigracioacuten ilegal elloincluye la adopcioacuten de medidas relativas a la readmisioacuten de personas que se encuentren demodo irregular en el territorio de las partes en el acuerdo
ejemplo en el Acuerdo de colaboracioacuteny cooperacioacuten entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembrospor una parte y Ucrania por otra de 14 de junio de 1994 BOE nbull 110 de 8 de mayo de 1998 por eso la UEestaacute tan interesada actualmente en celebrar con Ucrania un Acuerdo de este tipo
18 BOE de 11 de Marzo de 1998
C)EL ACUERDO DE ASOCIACIOacuteN CON LOS ESTADOS ACP
La poliacutetica de readmisioacuten y retorno de inmigrantes es seguida individualmente por algunosEstados europeos sobre todo Alemania con sus vecinos del Este y tambieacuten parece ser lapoliacutetica defendida actualmente por el Gobierno espantildeol Pero se ha producido en esta materiauna multilateralizacioacuten cuyo texto maacutes importante analizamos ahora
a) Panoraacutemica del Acuerdo de Asociacioacuten
El 23 de Junio de 2000 se firmaba en Cotonuacute (Beniacuten) el Acuerdo de Asociacioacuten entre 77Estados de Aacutefrica Caribe y Paciacutefico por un lado (los Estados ACP19) y la ComunidadEuropea y sus 15 Estados miembros por el otro
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El acuerdo se celebra por un periacuteodo de 20antildeos y tiene como fines el acelerar el desarrollo econoacutemico cultural y social de los EstadosACP el contribuir a la paz y a la seguridad y el propiciar un clima poliacutetico estable ydemocraacutetico (art 1)
En realidad el acuerdo es continuacioacuten de las llamadas cuatro Convenciones de Lomeacute queestablecieron en el pasado unas relaciones entre los Estados miembros de la ComunidadEuropea la misma Comunidad por un lado y los Estados de Aacutefrica el Caribe y el PaciacuteficoEstamos pues ante uno de los llamados acuerdos mixtos Algunos de los aspectos de la IVConvencioacuten de Lomeacute han sido analizados antes al examinar la claacuteusula ldquoDemocracia yDerechos Humanosrdquo
En el acuerdo de asociacioacuten firmado en Cotonuacute las materias comerciales se diferencian conclaridad de otras cuestiones Se parte desde luego de la idea del desarrollo sostenible(incluyendo los aspectos ambientales) de la democracia de los derechos humanos
Seguacuten su art 1 la asociacioacuten se centraraacute en el objetivo de reduccioacuten y a largo plazo deerradicacioacuten de la pobreza La misma norma indica que se realiza un enfoque integrado deldesarrollo teniendo presentes simultaacuteneamente los componentes poliacuteticos econoacutemicossociales culturales y ambientales del desarrollo
El Tiacutetulo II de la Parte Primera se denomina La Dimensioacuten Poliacutetica (arts 8-13) En ese Tiacutetulose establece el diaacutelogo poliacutetico se fijan asimismo los llamados elementos esenciales se hablade las poliacuteticas a favor de la paz la prevencioacuten y la resolucioacuten de conflictos y se pretendeestablecer la coherencia entre las poliacuteticas de la CE y el acuerdo de asociacioacuten
b)La readmisioacuten de los nacionales de las partes en la Convencioacuten de Cotonuacute
iquestQueacute nos dice este Acuerdo sobre inmigracioacuten Su ampliacutesimo art 13 resulta muy interesantese trata de una claacuteusula de readmisioacuten que es fruto de un arduo compromiso entre el modelode 1999 y los acuerdos bilaterales entre Estados
Ademaacutes habraacute que recordar la existencia de una Declaracioacuten de la Comisioacuten y del Consejo dela Unioacuten Europea la Declaracioacuten II inserta en el Acta Final de la Conferencia de Cotonuacute Ala hora de interpretar y de aplicar un tratado casi siempre se afirma que el Acta Final de la
19 Actualmente el nuacutemero de Estados ACP es de 78 pues se ha sumado CUBA pero no
firmoacute la Convencioacuten de Cotonou20 Consultar Guy FEUER Un nouveau paradigme pour les relations entre
lacuteUnion Europeacuteenne et les Eacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin2000 Revue Geneacuterale de Droit International Public 2002 pp 269 y ss
conferencia forma parte del mismo La Declaracioacuten afecta al paacuterrafo 5ordm de este art 13 Enrealidad la citada Declaracioacuten sentildeala que lo dispuesto en ese paacuterrafo ldquono prejuzgaraacute ladivisioacuten interna de poderes entre la Comunidad y sus Estados miembros por lo que se refiere ala celebracioacuten de acuerdos de readmisioacutenrdquo
En el art 13 encontramos algunos paacuterrafos que constituyen derecho blando (soft law eningleacutes) o sea que precisan desarrollo pero encontramos asimismo otros paacuterrafos queconstituyen derecho duro (hard law en ingleacutes) Entre las normas de derecho duroencontraremos a su vez aquellas que tienen efecto directo o sea que no precisan ninguacutendesarrollo para su ejecucioacuten o aplicacioacuten
Diferenciaremos pues las tres situaciones Normas de derecho blando normas de derechoduro pero sin efecto directo y normas de derecho duro con efecto directo
Claramente constituyen normas de derecho blando por ejemplo sus paacuterrafos 1 y 4 y elapartado a) del paacuterrafo 5
El primero de ellos afirma ldquoLa cuestioacuten de la inmigracioacuten seraacute objeto de un diaacutelogoprofundo en el marco de la asociacioacuten ACP-UErdquo Estamos ante una simple declaracioacuten debuenas intenciones poliacuteticas esas buenas intenciones se dejan para un futuro indeterminado
El mismo paacuterrafo 1 del art 13 recuerda que las partes estaacuten obligadas a respetar el DerechoInternacional de los Derechos Humanos y especialmente las normas que prohiacuteben ladiscriminacioacuten basada en el origen el sexo la raza la lengua y la religioacuten La norma generalque prohiacutebe la discriminacioacuten existe sin duda hoy tanto en el Derecho Internacional escrito
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como en la costumbre internacional
A su vez el paacuterrafo 4 del art 13 del Acuerdo de Cotonuacute con ese mismo contenido de derechoblando conecta inmigracioacuten y desarrollo con las siguientes observaciones
1ordf ldquoLas Partes consideran que las estrategias destinadas a reducir la pobreza a mejorar lascondiciones de vida y trabajo a crear empleos y a desarrollar la formacioacuten contribuyen alargo plazo a normalizar los flujos migratoriosrdquo Estamos ante una constatacioacuten de lasituacioacuten actual ante algo tan evidente que contribuye en gran medida a explicar lasmigraciones masivas
2ordf ldquoLas Partes tendraacuten en cuenta en el marco de las estrategias de desarrollo y laprogramacioacuten nacional y regional las dificultades estructurales vinculadas a los fenoacutemenosmigratorios con el fin de apoyar el desarrollo econoacutemico y social de las regiones de origen delos emigrantes y reducir la pobrezardquo De nuevo estamos ante una constatacioacuten evidente peroahora cargada de buenas intenciones las estrategias intentaraacuten el desarrollo econoacutemico yreducir la pobreza
3ordf ldquoLa Comunidad apoyaraacute en el marco de los programas de cooperacioacuten nacional y regionalla formacioacuten de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de origen en otro paiacutes ACP oen un Estado miembro de la Unioacuten Europeardquo Aunque es asimismo una norma que mira alfuturo y en tal sentido constituye derecho blando se concreta ya el campo de actuacioacuten laformacioacuten de nacionales de Estados del Sur
Asimismo tiene este caraacutecter blando el art 5 en su paacuterrafo a) que nos dice ldquoEl Consejo deMinistros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadas a lainmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de una poliacutetica
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Positivada en diversos tratados internacionales como la Carta de las NacionesUnidas art 55 los Pactos Internacionales de Derechos Humanos las ConvencionesEuropea y Americana de DH etc
de prevencioacutenrdquo Ese ldquocuando procedardquo deja a este oacutergano de la asociacioacuten (el Consejo deMinistros) la tarea de establecer medidas de prevencioacuten
El paacuterrafo 2 de este art 13 avanza un paso maacutes y ya puede ser considerado como derechoduro pero no es una norma que tenga efecto directo ideacutentica consideracioacuten cabe aplicar alapartado b) del paacuterrafo 5
Dice este paacuterrafo 2 que las partes ldquoconvienen en considerar que una asociacioacuten implica porlo que se refiere a la emigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses queresidan legalmente en sus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivoofrecerles derechos y obligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la nodiscriminacioacuten en la vida econoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra elracismo y la xenofobiardquo
Encontramos en la norma citada la equidad o el trato equitativo como criterio juriacutedico aaplicar a los nacionales de los Estados del Sur que residan legalmente Todo ello resulta muyloable a primera vista pero no queda claro por queacute razoacuten se habla ahora de trato equitativo ode ofrecer a los inmigrantes derechos y obligaciones ldquocomparables a los de sus ciudadanosrdquo yno se habla de respeto de los derechos humanos de los inmigrantes
En realidad en esta materia nos hallamos ante el choque de dos loacutegicas la intraestatal ointerna y la internacional El choque de ambas loacutegicas provoca perplejidad Si todos losEstados deben respetar sus compromisos internacionales en tal materia (loacutegica internacionalestablecida en el paacuterrafo 1) iquestpor queacute se cambia ahora de loacutegica se dejan las cuestiones deltrato a cada una de las partes y se les permite que disentildeen realicen y controlen esa llamadaldquopoliacutetica de integracioacutenrdquo
Ademaacutes surge la eterna duda iquestNo se les debe dar tambieacuten un trato equitativo a los queresiden de un modo irregular Si las partes se hubieran situado en el terreno preciso de losDH desde luego los Estados seguiriacutean disponiendo de su competencia para expulsar a losextranjeros pero no de cualquier forma sino respetando siempre sus DH residan regular oirregularmente
Por otro lado el paacuterrafo 5 apartado b) sentildeala ldquoLas Partes convienen en particular engarantizar que los derechos y la dignidad de las personas se respeten en todo procedimientoiniciado para conseguir el retorno de los inmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A esterespecto las autoridades interesadas concederaacuten las facilidades administrativas necesariaspara el retornordquoSi partimos del criterio central de los DH que todos los Estados deben respetar iquestno resultainuacutetil este paacuterrafo Todos los Estados estaacuten obligados a respetar los DH de todas laspersonas en los procedimientos de retorno o en otros procedimientos
En tercer lugar nos encontramos con normas de derecho duro y con efecto directo Son lospaacuterrafos 3 y 5 c) i)
El paacuterrafo 3 presenta bastante intereacutes dice ldquoCada Estado miembro concederaacute a lostrabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzan legalmente una actividad en su territorioun trato caracterizado por la ausencia de toda discriminacioacuten basada en la nacionalidad conrelacioacuten a sus propios nacionales en lo referente a condiciones de trabajo remuneracioacuten ydespido Cada Estado ACP por su parte concederaacute a este respecto un trato no discriminatoriocomparable a los trabajadores nacionales de los Estados miembrosrdquoDesde luego ese trato no discriminatorio se concede uacutenicamente a los trabajadores que ejerzanlegalmente una actividad no a los que se hallen irregularmente El efecto directo puedehallarse en la exigencia de la no discriminacioacuten en aspectos tan concretos como condicionesde trabajo remuneracioacuten y despido
Otra vez surge la pregunta de si los trabajadores que residen irregularmente en territorio de unEstado pueden ser discriminados en las condiciones de trabajo en la remuneracioacuten y en eldespido si se interpreta correctamente la norma transcrita asiacute se deduce Entoncesacudiendo a los DH iquestrespetan tales Derechos los Estados europeos de acogida o los DHsirven tan soacutelo de pantalla de actuacioacuten en ciertos casos y no se aplican a otros casos
La norma que nos ofrece mayor intereacutes que desde luego tiene efecto directo se halla enel art 5 c) i) contiene una claacuteusula estaacutendar de readmisioacuten y dice
rdquo Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nordm 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivasrdquo
Esta norma exige pues la readmisioacuten entre nacionales de las partes que residan ilegalmente enterritorio de otra parte esa readmisioacuten debe aceptarse ldquoa peticioacuten de una de las partes y sinmediar maacutes traacutemitesrdquo Y no olvidemos que se entiende por partes la Comunidad sus Estadosmiembros y cada uno de los Estados ACP
iquestSignifica el art 13 del Acuerdo de Cotonuacute que los Estados de la UE y los Estados ACP sehallan en pie de igualdad en materia de inmigracioacuten En la teoriacutea juriacutedica asiacute parece en larealidad esa igualdad formal no existe puesto que la inmigracioacuten se produce en estosmomentos de Sur a Norte y no al reveacutes
c) La readmisioacuten de los extranjeros y de los apaacutetridas
iquestQueacute sucede con el art 13 paacuterrafo 5 c) ii) Que tampoco tiene efecto directo pero completala norma anterior Porque en eacutel se preveacute lo siguiente
ldquoii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retornordquo
Esta uacuteltima norma sin duda es un pactum de contrahendo En virtud de la misma en unfuturo no muy lejano se podraacuten concluir acuerdos bilaterales con los Estados ACP sobre lareadmisioacuten y el retorno de nacionales Se pretende pues asegurar la readmisioacuten y el retornopor una doble viacutea La multilateral y la bilateral Pero lo maacutes novedoso de esta norma es queademaacutes preveacute que los Estados ACP tambieacuten admitan a los nacionales de otros Estados eincluso a los apaacutetridas
Podemos afirmar por tanto que los Estados ACP (que reciben importantes fondoseconoacutemicos de la UE) estaraacuten condicionados por el Acuerdo de Cotonou y por los acuerdosbilaterales que se celebren en el futuro Y nada hace pensar que la UE no condicione laconcesioacuten de fondos a esos Estados al control que hagan de la inmigracioacuten hacia la UnioacutenEuropea Es posible incluso que se establezca alguacuten tipo de automatismo entre ambascuestiones El Estado que readmite recibe maacutes fondos de la UE el Estado que no readmiteve mermados sus fondos de la UE Dicho automatismo seguramente no se estableceraacute en lanorma (al menos de momento seriacutea muy descarado y ciacutenico) pero puede establecerse en loshechos en la aplicacioacuten de la norma
Si ello sucede 77 Estados del Sur de donde proceden actualmente muchos miles deinmigrantes ademaacutes de sufrir el subdesarrollo deberaacuten convertirse en policiacuteas (iquesto tal vezdebieacuteramos decir en carceleros) de su poblacioacuten impidiendo la libre circulacioacuten de laspersonas
Pues bien esa perspectiva de la aplicacioacuten del Acuerdo de Cotonuacute en materia de inmigracioacutenya se baraja constantemente en la actualidad Ello sucede incluso cuando en estos momentosel Acuerdo analizado no ha entrado en vigor
Y en dicha perspectiva la Comunicacioacuten de la Comisioacuten Europea de Diciembre de 2002(antes citada) sentildeala que para el periacuteodo 2000-2006 y para efectos de readmisioacuten la UEdispone de unos recursos financieros programados con cargo a la ayuda exterior vinculadoscon la cuestioacuten migratoria de 934468288 euros (p 52) iquestNo se detraeraacuten esos fondos de losque la UE dedica ahora a la cooperacioacuten al desarrollo De momento resulta curioso saberque el 13acute7 procede del Fondo Europeo de Desarrollo
C) EL ACUERDO DE READMISIOacuteN FIRMADO CON LA REGIOacuteNADMINISTRATIVA ESPECIAL DE HONG KONG
Como sentildealaba antes el 27 de Noviembre de 2002 firmaban la CE y la Regioacuten AdministrativaEspecial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China (en adelante Hong Kong) un acuerdosobre readmisioacuten de residentes ilegales
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Es el primer acuerdo de readmisioacuten firmado por laComunidad Europea sin duda a eacutel seguiraacuten otros que se estaacuten negociando desde hace tiempo
Estamos pues ante un acuerdo puramente comunitario no ante un acuerdo mixto De estaforma se aplican el art 63 3ordm b) y el art 300 del TCE Seguacuten esas normas el Consejodecidiraacute por unanimidad tras consultar al Parlamento Europeo
Las negociaciones habiacutean comenzado antildeo y medio antes los Estados miembros fueronregularmente consultados en todas las etapas de las mismas
22 El Acuerdo consta de 21 artiacuteculos 6 Anexos y tres declaraciones conjuntas en la
primera de dichas declaraciones las partes toman nota de queacute se entiende porautorizacioacuten de residencia en el derecho de Hong Kong
En su Informe de 7 de Noviembre de 200223
el Parlamento Europeo se queja de que no hayasido informado durante las negociaciones y deba emitir su dictamen sobre un acuerdo yarubricado por los plenipotenciarios se queja pues de que no se haya cumplido el art 97 delReglamento del Parlamento Europeo que obliga a la Comisioacuten Europea y al Consejo de la UEa informar al oacutergano parlamentario sobre el desarrollo de las negociaciones La queja estaacutefundamentada porque una vez firmado el acuerdo no seraacute posible presentar enmiendas almismo ni a los protocolos anexos si los hubiere
El preaacutembulo del acuerdo se refiere al Reglamento (CE) del Consejo 5392001 sobre visadosque exime a los titulares de un pasaporte de Hong Kong de la obligacioacuten de tener un visadopara entrar en territorio de los Estados miembros de la UE para estancias de una duracioacuteninferior a tres meses En realidad la firma del acuerdo con Hong Kong se vioacute facilitada tantopor el reducido nuacutemero de inmigrantes irregulares que puede originar como por la concesioacutende la supresioacuten del requisito del visado para los ciudadanos de esa Regioacuten AdministrativaEspecial
Desde luego en otros acuerdos que se estaacuten negociando la CE no parece que vaya a concederla exencioacuten de visado los casos de Sri Lanka y Pakistaacuten Estados con los cuales se negocianacuerdos de readmisioacuten seguramente no permiten actuar del mismo modo que con HongKong
Tambieacuten sentildeala el preaacutembulo que este acuerdo no se aplica a Dinamarca A ella se antildeade unaDeclaracioacuten en la que se observa que en el futuro Dinamarca y Hong Kong celebraraacuten unacuerdo en las mismas condiciones que el ahora estudiado
Por otro lado se crea un Comiteacute de Readmisioacuten formado por representantes de las partes (elart 17 regula su formacioacuten y sus competencias) la Comunidad estaraacute representada por laComisioacuten asistida por los expertos nombrados por los Estados miembros
Los aspectos baacutesicos planteados por el Acuerdo con Hong Kong podemos resumirlos encuatro La reciprocidad en la readmisioacuten el procedimiento de readmisioacuten la proteccioacuten de losdatos de caraacutecter personal y la posibilidad de protocolos complementarios y acuerdosbilaterales
a)La reciprocidad en la readmisioacuten
La reciprocidad en la readmisioacuten aparece sobre todo en los arts 2 a 5 del Acuerdo En lateoriacutea juriacutedica estamos ante una reciprocidad milimeacutetrica total Primero se regulan lasobligaciones de Hong Kong despueacutes las de la Comunidad Europea
Respecto a Hong Kong se habla de readmisioacuten de residentes permanentes en ese territoriochino y de la readmisioacuten de personas dependientes de otra jurisdiccioacuten Desde luego no sehabla de nacionales hongkoneses porque Hong Kong al no ser un Estado no atribuyeninguna nacionalidad en todo caso se puede adquirir la nacionalidad china
Seguacuten el texto del art 1 Hong Kong readmitiraacute en su territorio a los residentes permanentesy a los antiguos residentes permanentes que no cumplan o hayan dejado de cumplir losrequisitos de entrada estancia o residencia vigentes en el territorio de un Estado de la UE
Esa readmisioacuten se produce a peticioacuten de un Estado miembro de la UE y siguiendo elprocedimiento previsto en el mismo Acuerdo Esa obligacioacuten de readmisioacuten exige ademaacutes ala Regioacuten Administrativa Especial china la expedicioacuten sin demora de un documento de viaje nnecesario para el retorno
23 A5-03812002 pp 7-8 sobre todo Era Ponente Graham R WATSON
La Regioacuten Administrativa Especial tambieacuten se compromete a readmitir a personas sujetas aotra jurisdiccioacuten en dos situaciones
-Que en el momento de su entrada en territorio de un Estado de la UE estuvieran en posesioacutende un visado o de una autorizacioacuten de residencia vaacutelidos expedidos por Hong Kong o
-Que entren ilegalmente en territorio de un Estado de la Unioacuten llegando directamente desdeterritorio de Hong Kong Desde luego esta condicioacuten no se aplica si llegada directa se debe aun simple traacutensito por el aeropuerto internacional de esa Regioacuten china
La reciprocidad obliga asimismo a los Estados miembros de la UE (siempre con la excepcioacutende Dinamarca) Estos deben readmitir a sus nacionales y antiguos nacionales si no cumplen ohan dejado de cumplir los requisitos de entrada estancia o residencia vigentes en Hong KongTambieacuten el Estado miembro debe expedir sin demora el documento de viaje necesario para elretorno de esa persona
Tambieacuten aquiacute habla el art 5 de la readmisioacuten de personas sujetas a otra jurisdiccioacuten en lasdos hipoacutetesis mencionadas para la Regioacuten china Estar en posesioacuten de un visado o de unaautorizacioacuten de residencia vaacutelidos expedidos por el Estado miembro o haber entradoilegalmente en territorio hongkoneacutes llegando directamente del territorio del Estado miembroDesde luego esta segunda posibilidad tampoco juega cuando esa persona efectuoacute un traacutensitopor un aeropuerto internacional de un Estado de la UE
En general la lectura de estas normas da idea de una reciprocidad admisible no resulta tanformal como en el caso de los Estados ACP donde casi los uacutenicos que pueden hallarseirregularmente son sus nacionales no los nacionales de los Estados miembros de la UE
b)El procedimiento de readmisioacuten
El procedimiento de readmisioacuten ocupa los arts 6 al 11 ambos incluidos Por regla generaldicho procedimiento requiere la presentacioacuten de una solicitud formal por el requirente a laparte requerida Como excepcioacuten esa solicitud puede ser sustituida por una simplecomunicacioacuten escrita si la persona a la que afecta el procedimiento tiene un documento deviaje o de residencia vaacutelidos o si tal persona desea retornar voluntariamente en este sentidopues el procedimiento permite alguna flexibilidad
La solicitud de readmisioacuten resulta maacutes formal maacutes compleja porque en ella deben hallarselos datos personales de la persona afectada (incluido el dato del uacuteltimo lugar de residencia)copias de los documentos que prueben la nacionalidad de esa persona o den indiciosrazonables de dicha nacionalidad e informacioacuten sobre cualquier medida de proteccioacuten o deseguridad que pueda resultar necesaria en el traslado
En ocasiones resulta difiacutecil probar la nacionalidad o la residencia permanentes de unapersona ello suele hacerse documentalmente mediante pasaportes documentos de identidadcartillas militares etc Si no existen pruebas concretas de nacionalidad se puede llegar apresunciones de la misma
Otro aspecto importante en el procedimiento son los plazos Existe un plazo maacuteximo de unantildeo para que se presente la solicitud de readmisioacuten el plazo comienza a correr desde elmomento en que las autoridades de una de las partes tengan conocimiento de la situacioacutenirregular de una persona
Presentada una solicitud de readmisioacuten la parte requerida tiene un plazo razonable que enninguacuten caso deberaacute ser superior a un mes
Si la solicitud debe probarse la denegacioacuten de la readmisioacuten tambieacuten debe fundamentarse Sitranscurre el plazo de un mes sin respuesta el traslado se considera aprobado entonces elinteresado debe ser trasladado en un plazo maacuteximo de tres meses
Antes del traslado deben acordarse la fecha el punto de paso de la frontera y los eventualesescoltas El traslado puede hacerse por cualquier medio sobre todo aeacutereo puede recurrirse(dice el art 11 2ordm) a vuelos regulares y vuelos chaacuterter
c)La proteccioacuten de los datos de caraacutecter personal
Para los efectos de los DH este aspecto resulta crucial su regulacioacuten aparece en los arts 15-16 del Acuerdo
Ha de tenerse presente que la solicitud de readmisioacuten ndashAnexo5- solicita datos como el sexodescripcioacuten fiacutesica (talla sentildeales distintivas etc) alias (nombres apodos) estado de salud eldquoindicacioacuten de peligrosidad particular de la persona (por ejemplo presuncioacuten de delito gravecomportamiento agresivo)
De alguna forma pues se estaacute ya equiparando a quien reside irregularmente a un delincuentetanto es asiacute que no se respeta su presuncioacuten de inocencia pues se comunican presunciones dedelitos graves (no delitos cometidos y probados)
El procesamiento de los datos personales se somete a las respectivas normativas internas enel caso de la CE se somete en concreto a lo que diga la Directiva 9546CE del ParlamentoEuropeo y del Consejo
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El Acuerdo contiene ademaacutes algunos principios sobre la materia Destacan los siguientes
-El tratamiento se realizaraacute de forma leal y liacutecita
-Soacutelo se recaban para la readmisioacuten no para otras finalidades
-Los datos deben ser adecuados pertinentes y proporcionados a los fines perseguidos
-Soacutelo podraacuten comunicarse a las autoridades competentes etc
-Deben ser exactos y actualizados
Ciertamente el tema de los datos resulta difiacutecil de regular el desconocimiento de los mismospor la persona sometida al procedimiento de readmisioacuten resultaraacute un verdadero problema a lahora de defender sus derechos
d)La posibilidad de protocolos complementarios y acuerdos bilaterales
El Acuerdo permite asimismo la celebracioacuten de protocolos complementarios y acuerdosbilaterales Cabe diferenciar ambas figuras
Efectivamente el art18 preveacute la celebracioacuten de protocolos complementarios de aplicacioacutenentre Hong Kong y un Estado miembro tales protocolos versaraacuten sobre la designacioacuten de lasautoridades competentes los puntos de paso fronterizo y las condiciones aplicables al traacutensitocon escolta tambieacuten pueden enumerar medios y documentos distintos a los previstos en elAcuerdo
Estaacute asimismo prevista la celebracioacuten de acuerdos bilaterales La Declaracioacuten conjuntarelativa a Dinamarca advierte que el Acuerdo no se aplica a este Estado miembro de la UE
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DOCE L 281 23-11-1995 p 31
pero este Estado y Hong Kong deben celebrar ldquoun acuerdo de readmisioacuten en las mismascondiciones del presente Acuerdordquo
La Declaracioacuten conjunta relativa a Islandia y Noruega preveacute la misma solucioacuten para ambosEstados que no son miembros de la CE pero mantienen estrechas relaciones con ella En talsentido no debe olvidarse que Islandia y Noruega participan en el denominado ldquoacervoSchengenrdquo
El Acuerdo regula incluso la posible incompatibilidad entre los acuerdos bilaterales y eacutelmismo en tal caso las normas del Acuerdo tendraacuten prioridad sobre otros tratadosinternacionales
E)LA CLAacuteUSULA DE READMISIOacuteN DEL ACUERDO DE ASOCIACIOacuteN CONCHILE
En Diciembre de 2002 se firmaba el acuerdo por el que se establece una asociacioacuten entre laComunidad Europea y sus Estados miembros por una parte y la Repuacuteblica de Chile porotra
25 Mediante eacutel se establece ldquouna asociacioacuten poliacutetica y econoacutemica entre las partes basada
en la reciprocidad el intereacutes comuacuten y la profundizacioacuten de sus relaciones en todos los aacutembitosde su aplicacioacutenrdquo (art 2)
La Parte tercera dedicada a la cooperacioacuten incluye la cooperacioacuten econoacutemica cienciatecnologiacutea y sociedad de la informacioacuten cultura educacioacuten y sector audiovisualadministracioacuten puacuteblica y cooperacioacuten interinstitucional cooperacioacuten en materia social y otrosaacutembitos de cooperacioacuten
En este uacuteltimo epiacutegrafe se situacutea la cooperacioacuten en materia de inmigracioacuten ilegal regulada porel art 46 Se establece juntamente con la cooperacioacuten en materia de drogas y lucha contra elcrimen organizado (art 47) Demasiadas veces se unen la inmigracioacuten su irregularidad oilegalidad el traacutefico de drogas y la lucha contra el crimen organizado los redactores denormas que abordan o regulan estas materias conjuntamente tal vez parecen demostrar undeseo (que acaso sea inconsciente) de criminalizar la inmigracioacuten Si la hipoacutetesis apuntada seconfirma no debemos olvidar que de una criminalizacioacuten de la inmigracioacuten a la justificacioacutende la xenofobia no media maacutes que un paso muy pequentildeo
Vayamos ahora al derecho positivo seguacuten este acuerdo Dice el art 46 1ordm que la Comunidady Chile acuerdan cooperar para prevenir y controlar la inmigracioacuten ilegal Desde estaperspectiva se regula la readmisioacuten
-Chile acuerda readmitir a sus nacionales que se encuentren ilegalmente en territorio de unEstado miembro de la UE esa readmisioacuten se produciraacute ldquoa peticioacuten de este uacuteltimo y sin maacutesformalidadesrdquo
-Los Estados miembros acuerdan readmitir a sus nacionales en iguales condiciones Ilegalidaden la estancia peticioacuten de Chile y sin maacutes formalidades
Estamos pues ante una claacuteusula que solamente sirve en cuanto a la readmisioacuten de nacionalesrespectivos
El art 46 tambieacuten exigen a las partes que proporcionen a sus nacionales documentos deidentidad apropiados
25 Texto en DOCE L 352 30-12-2002 p 3
Esta claacuteusula sin duda resulta inicial por eso su paacuterrafo 3ordm indica que las partes puedencelebrar en el futuro acuerdos de readmisioacuten que incluyan ldquouna obligacioacuten de readmisioacuten denacionales de otros paiacuteses y de apaacutetridasrdquo Por tanto en el futuro seraacute la Comunidad laque celebre con Chile estos acuerdos complementarios de readmisioacuten
Mientras no se celebren esos acuerdos complementarios entre Chile y la Comunidad Chilepuede celebrar acuerdos bilaterales con cada Estado miembro para regular las obligacionesespeciacuteficas de readmisioacuten ldquoincluida la obligacioacuten de readmisioacuten de nacionales de otros paiacutesesy de apaacutetridasrdquo
Tambieacuten conviene resaltar que el Consejo de Asociacioacuten (establecido como oacutergano deaplicacioacuten y de seguimiento del acuerdo) examinaraacute otros esfuerzos conjuntos en esta materia
Posiblemente la inmigracioacuten entre Chile y la UE no sea demasiado amplia pero esta claacuteusulada idea de hasta queacute punto la Unioacuten mantiene una poliacutetica convencional seguacuten la cual todoslos tratados o acuerdos que celebra tienen su correspondiente claacuteusula de readmisioacuten
V)REFERENCIA A LA PRAacuteCTICA ESPANtildeOLA EN TRATADOS DE READMISIOacuteN
Junto a los tratados en los que es parte la CE podemos examinar la praacutectica espantildeola en lamisma materia Hablamos pues de tratados bilaterales
Diferenciaremos varios grupos Acuerdos con Estados con los que existe la libre circulacioacutende personas acuerdos con los candidatos a ser miembros de la UE en concreto Rumania yBulgaria el acuerdo de 1992 con Marruecos y la celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
Como sabemos esta praacutectica bilateral no ha sido totalmente sustituida por la praacutecticacomunitaria acaso no lo sea en el futuro como demuestra el hecho de que el acuerdo conHong Kong prevea que los Estados miembros de la UE puedan firmar protocoloscomplementarios con dicha Regioacuten Administrativa Especial china
a)Los acuerdos con Estados con los que existe libre circulacioacuten de personas
Podemos incluir en este grupo cuatro acuerdos el celebrado en 1988 con Francia el celebradoen 1993 con Portugal el concluido con Italia en 1999 y el anunciado en 2002 con Suiza
El acuerdo de 8 de Enero de 1988 entre el Gobierno del Reino de Espantildea y el Gobiernode la Repuacuteblica Francesa relativo a la readmisioacuten en Puestos Fronterizos de personas ensituacioacuten de estancia ilegal firmado en Madrid
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se aplica en primer lugar a los nacionales deambos Estados
Pero se aplica asimismo a los extranjeros que hayan entrado de forma ilegal en el territorio delotro Estado es necesaria en este caso una solicitud regulada de modo bastante completo enlos arts 5-6 del acuerdo El plazo para la readmisioacuten en frontera es extraordinariamenteraacutepido pues solamente admite cuatro horas
El acuerdo regula asimismo el llamado ldquotraacutensito para la expulsioacutenrdquo de nacionales de otrosEstados cuando la continuacioacuten del viaje y su admisioacuten en el paiacutes de destino esteacutenplenamente aseguradas El traacutensito por viacutea aeacuterea puede efectuarse en su caso bajo custodiade policiacuteas del Estado remitente
El convenio entre el Reino de Espantildea y la Repuacuteblica Portuguesa relativo a la readmisioacutende personas en situacioacuten irregular era firmado en Granada el 15 de Febrero de 1993
27
Alcontrario de lo que sucediacutea con Francia este convenio con Portugal solamente regula lareadmisioacuten de nacionales de terceros Estados Norma asimismo el traacutensito a efectos deexpulsioacuten a efectuar por viacutea aeacuterea o excepcionalmente por viacutea terrestre o mariacutetima
El acuerdo entre Espantildea e Italia relativo a la readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular era firmado en Roma el 4 de Noviembre de 1999
28
Similar al acuerdo con Portugalregula la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses y se basa en el acuerdo de Schengen
La novedad en este caso viene dada por la mejor regulacioacuten del traacutensito por expulsioacuten (arts 6-11) a esa materia (claacutesica en este tipo de acuerdos) se une el traacutensito consiguiente a unaresolucioacuten de denegacioacuten de entrada en el territorio
Por otra parte se norma la proteccioacuten de los datos (art 13) Desgraciadamente dichaproteccioacuten resulta bastante relativa pues los datos personales comunicados por las partes
26 Texto en BOE de 6 de Mayo de 1989
27 Texto en BOE de 31 de Marzo de 1995
28 Ver texto en Documentacioacuten
entre siacute pueden transmitirse no soacutelo a las autoridades encargadas de aplicar este acuerdo sinotambieacuten a otras personas
Finalmente en este grupo de convenios ha de incluirse el convenio hispano-suizo dereadmisioacuten de personas en situacioacuten irregular cuya firma era autorizada por el Gobiernoespantildeol el 29 de Noviembre de 2002
29
Este convenio tiene un protocolo administrativo queregula sobre todo el procedimiento para la aplicacioacuten
Si incluyo a Suiza en este grupo de Estados casi al mismo nivel que los dos Estadosmiembros de la UE citados (Francia y Portugal) ello obedece sobre todo al hecho de queexiste un Acuerdo sobre libre circulacioacuten de personas entre Suiza y la Comunidad Europea alentrar en vigor ese acuerdo el 1 de Junio de 2002 ello implica que los nacionales de eseEstado disponen de la libertad de circulacioacuten por los Estados miembros de la Unioacuten comosucede tambieacuten con los nacionales de Noruega Islandia y Liechtenstein en virtud del acuerdode creacioacuten del llamado Espacio Econoacutemico Europeo Ello tiene una consecuencia inmediatala revisioacuten del Reglamento (CE) Nordm 5392001 que establece la lista de terceros paiacuteses cuyosnacionales estaacuten obligados a visado y la lista de aquellos exentos de esa obligacioacuten (elReglamento sobre visados) en la revisioacuten Suiza no apareceraacute ya en la lista segunda (denacionales exentos) como es sabido en la revisioacuten se incluiraacute a Ecuador en la lista primera
b) Los acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a la UE
Debemos referirnos asimismo a cinco acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a laUnioacuten Europea los celebrados con Rumania y Bulgaria en 1996 con Lituania en 1998 y conla Repuacuteblica Eslovaca y Letonia en 1999
Todos ellos tienen un contenido muy similar y suelen abordar tres o cuatro aspectossustantivos Readmisioacuten traacutensito problemas administrativos y financieros y ndashsolo algunos-laproteccioacuten de los datos personasle Seguacuten sus breves preaacutembulos todos se basan en lareciprocidad (aunque esta reciprocidad sea en gran parte formal en la realidad pues losintereses de ambos Estados no son ni mucho menos de ideacutentico peso o calibre y el Estado quetienen mucho mayor intereacutes en la readmisioacuten sea Espantildea)
El acuerdo con Rumania se firma el 29 de Abril de 1996 en Bucarest30
Seguacuten su art 1 laspartes se comprometen a readmitir en su territorio a quienes hayan dejado de satisfacer o nosatisfagan los requisitos de entrada o de estancia en el territorio de la otra parte siempre quetengan la nacionalidad de la otra o se presuma que poseen esa nacionalidad Por tanto laobligacioacuten de readmisioacuten afecta a los nacionales o a los presuntos nacionales no a losextranjeros Dicha readmisioacuten debe hacerse sin formalidades
Es pues baacutesica la prueba de la nacionalidad dicha prueba se obtiene por Documento Nacionalde Identidad Certificado de nacionalidad o de registro civil pasaporte cartilla militar etc
Tambieacuten en este acuerdo la respuesta debe ser muy raacutepida en el plazo maacuteximo de ocho diacuteasLas peticiones de informacioacuten complementaria tambieacuten se tramitan en ese plazo Larecepcioacuten de la persona cuya readmisioacuten se haya aceptado habraacute de producirse en un plazomaacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo regula a su vez el denominado ldquotraacutensito a efectos de extrantildeamientordquo (arts 6-9)No se usa el teacutermino extrantildeamiento en su sentido ordinario de destierro de un nacional a un 29 Noticia en httpwwwiurislexnet
30 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasaac-004htm
paiacutes extranjero sino en un sentido mucho maacutes general Traacutensito de nacionales de nacionalesde terceros Estados obligados a abandonar el territorio de una de las partes en otras palabrasestamos ante una expulsioacuten de extranjeros el teacutermino correcto deberiacutea ser el de expulsioacutenpuesto que el Derecho Internacional Puacuteblico prohiacutebe el extrantildeamiento de nacionales (cadaEstado debe soportar a sus nacionales aunque puede expulsar a los extranjeros)
En dichas normas se regulan aspectos administrativos de dicho mal llamado extrantildeamientoDatos de la persona escolta admisioacuten en el territorio del Estado de destino etc En lasmismas normas se recoge el claacutesico principio de NO DEVOLUCIOacuteN El traacutensito podraacute serdenegado si la persona que sufre esa expulsioacuten puede ser perseguido en el Estado de destinopor su raza religioacuten nacionalidad pertenencia a un grupo social o sus opiniones poliacuteticas
Tambieacuten puede ser denegado el traacutensito si el extranjero corre el riesgo de ser acusado ocondenado en el Estado de destino por un tribunal penal por hechos anteriores al traacutensito Sepretende asiacute no disfrazar una expulsioacuten de un extranjero con algo distinto la extradicioacuten
El acuerdo con Bulgaria31 se firma el 16 de Diciembre de 1996 en Sofiacutea y tiene una
estructura similar como antes indiqueacute Regula pues la readmisioacuten de nacionales de losEstados partes regula la prueba de la nacionalidad etc El plazo maacuteximo para la respuesta a lasolicitud de la readmisioacuten en este acuerdo es de diez diacuteas (art 3 paacuterrafo 4ordm) la recepcioacuten de lapersona cuya readmisioacuten se haya aceptado tiene asimismo un plazo maacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo con Bulgaria habla en su segunda parte correctamente de ldquoTraacutensito a efectos deexpulsioacutenrdquo El contenido de esta parte es muy similar al analizado acuerdo con RumaniaPero ofrece un pequentildeo aacutengulo diferencial pues el traacutensito a efectos de expulsioacuten puede serdenegado (art 7) en tres supuestos
-Aplicando el principio de NO DEVOLUCIOacuteN
-No disfrazando ademaacutes el sentido de la expulsioacuten por el sentido de una extradicioacuten y
-Si el extranjero figura en las listas de personas que tienen prohibida la entrada en el territoriode la parte en el cual se realiza el traacutensito o si constituye una amenaza contra la seguridadnacional el orden puacuteblico y la salud puacuteblica
El acuerdo entre Espantildea y Lituania de 8 de Noviembre de 199832
resulta el maacutes completopor su contenido No solamente regula la readmisioacuten de los nacionales de las partescontratantes sino tambieacuten la de los nacionales de otro Estados y de los apaacutetridas (arts 5-9)
Se refiere asimismo al traacutensito y a la proteccioacuten de datos personales incluyendo normas quepodemos considerar estaacutendar en estos acuerdos
Los acuerdos con la Repuacuteblica Eslovaca (de 3 de Marzo de 1999) y con Letonia (de 30 deMarzo de 1999) resultan muy similares entre siacute y con el acuerdo firmado el antildeo anterior conLituania Existen pequentildeas variaciones no obstante por ejemplo el acuerdo con laRepuacuteblica Eslovaca dedica un capiacutetulo especiacutefico a gastos (cap IV art 13)
Junto a estas variaciones algunas normas se han estandarizado por ejemplo la norma relativaa la proteccioacuten de los datos es ideacutentica en los acuerdos de Espantildea con Lituania (art 13) laRepuacuteblica Eslovaca (art 14) y Letonia (art 13)
Finalmente cabe hacer una pequentildea reflexioacuten Dada la libre circulacioacuten de personas existenteen la Unioacuten Europea cuando los tres uacuteltimos Estados citados se transformen en miembros dela UE parece que estos acuerdos deberaacuten limitar su contenido en otras palabras se
31 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasacc-010htm
32 Texto en Documentacioacuten
circunscribiraacuten uacutenicamente a la readmisioacuten de los nacionales de Estados no miembros de laUE los problemas derivados de la libre circulacioacuten intra-Unioacuten no pueden regularse desdeluego por acuerdos bilaterales entre Estados sino por normas de la misma Unioacuten que primansobre cualquier norma de cualquier Estado miembro
c)El acuerdo con Marruecos
El 13 de Febrero de 1992 se firmaba en Madrid el acuerdo entre el Reino de Espantildea y elReino de Marruecos relativo a la circulacioacuten de personas el traacutensito y la readmisioacuten deextranjeros entrados ilegalmente
33
A pesar de su denominacioacuten formal estamos ante untiacutepico acuerdo de readmisioacuten Se estructura en tres capiacutetulos El primero dedicado a lareadmisioacuten de extranjeros el segundo al traacutensito para la expulsioacuten y el tercero a otrasdisposiciones
Cronoloacutegicamente el segundo de los acuerdos bilaterales analizados en esta Unidad suimportancia real lo hace ser considerado el primero por dos razones El acuerdo con Francialo es con un miembro de la UE y los franceses no pueden ser considerados pues extranjeros yen segundo teacutermino una fuerte corriente migratoria se dirige desde territorio marroquiacute haciaEspantildea
El acuerdo con Marruecos afirma en su art 1 que las autoridades de las partes ldquoreadmitiraacutenen su territorio a peticioacuten formal de las autoridades fronterizas del Estado requirente a losnacionales de paiacuteses terceros que hubieren entrado ilegalmente en el territorio de este uacuteltimoprocedentes del Estado requeridordquo Por tanto ndashy este aspecto resulta baacutesico- estamos ante unanorma de readmisioacuten de extranjeros no de marroquiacutees por Marruecos ni de espantildeoles porEspantildea
Seguacuten el art 2 del acuerdo el Estado requirente debe probar pues tres aspectos Primero lanacionalidad del extranjero (nacionalidad insisto de un Estado distinto a las partes) ensegundo lugar la entrada ilegal en el territorio del Estado requirente en tercer teacutermino laprocedencia de territorio del Estado requerido
La aplicacioacuten estricta de la norma citada obliga pues a Espantildea a no devolver a las personascuya nacionalidad no pueda probar o cuya entrada ilegal o cuya procedencia no puedademostrar
Tambieacuten interesa recordar la claacuteusula de no readmisioacuten el art 3 regula los casos en loscuales NO HAY OBLIGACIOacuteN DE READMITIR No existe obligacioacuten de readmitir a losnacionales de Estados terceros que tengan fronteras con el requirente a los que hayan sidoautorizados a permanecer en el territorio del requirente a los que entraran legalmente y a losque se haya reconocido la condicioacuten de refugiados seguacuten el Derecho Internacional
El capiacutetulo dedicado al traacutensito para la expulsioacuten de extranjeros no ofrece demasiadaspeculiaridades No obstante el art 7 advierte que el traacutensito para la expulsioacuten podraacute serdenegado en cinco supuestos
-Cuando el extranjero tenga prohibida la entrada en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado penalmente en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado en el Estado de destino (que desde luego ha deser distinto al de traacutensito)
33 Texto en httpwwwmiresderechoacac130292htm
-Cuando el extranjero corra el riesgo de sufrir malos tratos en el Estado de destino y
-Cuando se solicite la expulsioacuten para uno de los miembros de la llamada UMA (Unioacuten delMagreb Aacuterabe)
Sin duda resulta sorprendente que no se aplique en su totalidad el principio de NODEVOLUCIOacuteN El supuesto cuarto recoge una parte de este principio pero no sentildeala que nose admitiraacute el traacutensito cuando el extranjero pueda ser perseguido por motivos poliacuteticosraciales religiosos o de otro tipo o pueda sufrir la pena de muerte en el Estado de destino
La aplicacioacuten del acuerdo de readmisioacuten con Marruecos resulta a veces difiacutecil En un terrenoproacuteximo al examinado bien conocido es el Informe de Human Rights Watchs de 2002 sobrela entrega de menores marroquiacutees por Espantildea a traveacutes de Ceuta y Melilla titulado ldquoEspantildea yMarruecos Callejoacuten sin salida abusos cometidos por las autoridades espantildeolas y marroquiacuteescontra nintildeos inmigrantesrdquo pone de relieve la violacioacuten de la Convencioacuten de Derechos delNintildeo
Por otro lado conviene no olvidar que la Comisioacuten Europea trabaja actualmente en unacuerdo de readmisioacuten (que celebrariacutea la Comunidad Europea) con Marruecos Ese acuerdo
34
no solamente pretende que Marruecos (y en su caso cualquier miembro de la UE) readmita asus nacionales sino tambieacuten a cualquier inmigrante que haya accedido irregularmente a la UEdesde territorio marroquiacute La propuesta de acuerdo tambieacuten incluye una financiacioacuten de 120millones de euros de la UE a Marruecos hasta 2006
d)La celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
La prensa sentildealaba en Junio de 2001 que el entonces Secretario de Estado para la Extranjeriacuteay la Inmigracioacuten Enrique Fernaacutendez-Miranda y un alto cargo del Ministerio Nigeriano deAsuntos Exteriores llegaban a un acuerdo sobre readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular
35
De la prensa se deduce que el acuerdo (no firmado por escrito al menos no publicado en elBOLETIacuteN OFICIAL DEL ESTADO) afectariacutea a los nacionales de ambos Estados sobre todoa los nigerianos que vivan en Espantildea se partiacutea pues de una reciprocidad formal pero no realSeguacuten la misma noticia deberaacute llevarse a cabo la proteccioacuten de los datos personales de losinmigrantes
Espantildea ofreciacutea a Nigeria asistencia teacutecnica e intercambio de informacioacuten sobre traacutefico depersonas organizacioacuten de cursos de formacioacuten para personal consular y de inmigracioacuten etc
Como consecuencia de este acuerdo (no estructurado formalmente por escrito36
al menos porel momento) Espantildea realizaba en 2001 algunas expulsiones colectivas de extranjeros haciaNigeria En realidad haciacutea casi cinco antildeos que el Gobierno del Sr AZNAR no realizaba unaexpulsioacuten colectiva en 1996 se produjo la expulsioacuten desde Maacutelaga de 103 inmigrantes aCameruacuten Senegal y Maliacute El Sindicato Unificado de Policiacutea denuncioacute entonces que se habiacuteadrogado con un fuerte sedante (haloperidol) disuelto en agua potable a los inmigrantes
37
34 Ver una noticia en Estrella Digital de 4 de Diciembre de 2002
httpwwwestrelladigitales35 La noticia puede hallarse en
httpwwwwebislamcomnumeros200105_01EspaBla_Nigeriahtm
36 El hecho de que un acuerdo internacional no se celebre por escrito no indica que
no sea vaacutelido la validez depende de otros factores y un acuerdo verbal puede serperfectamente vaacutelido si no existe una causa de nulidad de los tratados37 Ver Unidad sobre expulsiones colectivas
VI) CONCLUSIOacuteN GENERAL
La poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten que la UE disentildea desde hace tiempo no favorececiertamente la libre circulacioacuten de las personas Maacutes bien sirve para trabar o limitar esa librecirculacioacuten
La mencionada poliacutetica tiene como elemento muy importante el Reglamento 5392001 queestablece la lista de terceros paiacuteses cuyos nacionales estaacuten sometidos a la obligacioacuten de visadoy la de los paiacuteses cuyos nacionales estaacuten exentos de visado
Por si acaso alguacuten extranjero entra irregularmente o permanece en territorio de un Estadomiembro de la UE cuando su estancia regular haya terminado se preveacuten ademaacutes otrasmedidas como el retorno voluntario la expulsioacuten y la readmisioacuten La readmisioacuten endefinitiva devuelve las personas a sus lugares de origen o de traacutensito
Al incluir las claacuteusulas de readmisioacuten y al firmar los acuerdos sobre esta materia la UnioacutenEuropea no entra en las causas reales por las cuales esas personas han emigrado y tampoco sepregunta si dichas causas pueden solucionarse
Existe un grave peligro ya apuntado en esta Unidad El peligro de establecer una relacioacutenestrecha e incluso automaacutetica entre readmisioacuten y fondos europeos de cooperacioacuten aldesarrollo El peligro es muy real no teoacuterico El diacutea en el que la Unioacuten afirme que un Estadosubdesarrollado no recibe fondos de tal cooperacioacuten si no colabora eacutel mismo en la readmisioacutende sus nacionales (e incluso de extranjeros y apaacutetridas procedentes de su territorio) la poliacuteticacomuacuten de inmigracioacuten de la UE habraacute abandonado cualquier respeto por los DerechosHumanos de los migrantes
Por ello aunque a veces pueda parecer algo demagoacutegica incluyo la opinioacuten criacutetica de unaparlamentaria europea Ilka Schroder
ANEJO I ART 13 DEL ACUERDO DE COTONUacute O ACUERDO
DE ASOCIACION ENTRE LOS ESTADOS ACP POR UNA
PARTE Y LA COMUNIDAD EUROPEA Y SUS ESTADOS
MIEMBROS POR OTRA FIRMADO EN COTONUacute EL 23 DE
JUNIO DE 2000
Artiacuteculo 1 3
Emigracioacuten
1 La cuestioacuten de la emigracioacuten seraacute objeto de un diaacutelogo profundo en el marco de laasociacioacuten ACP-UE
Las Partes reafirman sus obligaciones y sus compromisos actuales en el aacutembito del derechointernacional para garantizar el respeto de los derechos humanos y la eliminacioacuten de todas lasformas de discriminacioacuten basadas en particular en el origen el sexo la raza la lengua y lareligioacuten
2 Las Partes convienen en considerar que una asociacioacuten implica por lo que se refiere a laemigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses que residan legalmente ensus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivo ofrecerles derechos yobligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la no discriminacioacuten en la vidaeconoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra el racismo y la xenofobia
3 Cada Estado miembro concederaacute a los trabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzanlegalmente una actividad en su territorio un trato caracterizado por la ausencia de todadiscriminacioacuten basada en la nacionalidad con relacioacuten a sus propios nacionales en lo referentea condiciones de trabajo remuneracioacuten y despido Cada Estado ACP por su parte concederaacutea este respecto un trato no discriminatorio comparable a los trabajadores nacionales de losEstados miembros
4 Las Partes consideran que las estrategias destinadas a reducir la pobreza a mejorar lascondiciones de vida y trabajo a crear empleos y a desarrollar la formacioacuten contribuyen alargo plazo a normalizar los flujos migratorios
Las Partes tendraacuten en cuenta en el marco de las estrategias de desarrollo y la programacioacutennacional y regional las dificultades estructurales vinculadas a los fenoacutemenos migratorios conel fin de apoyar el desarrollo econoacutemico y social de las regiones de origen de los emigrantes yreducir la pobreza
La Comunidad apoyaraacute en el marco de los programas de cooperacioacuten nacional y regional laformacioacuten de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de origen en otro paiacutes ACP o enun Estado miembro de la Unioacuten Europea Por lo que se refiere a la formacioacuten en un Estadomiembro las Partes velaraacuten por que estas acciones esteacuten orientadas hacia la insercioacutenprofesional de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de ungen
Las Partes desarrollaraacuten programas de cooperacioacuten destinados a facilitar el acceso a laensentildeanza a los estudiantes de los Estados ACP en particular mediante la utilizacioacuten de lasnuevas tecnologiacuteas de la comunicacioacuten
El Consejo de Ministros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadasa la inmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de unapoliacutetica de prevencioacuten
En este marco las Partes convienen en particular en garantizar que los derechos y la dignidadde las personas se respeten en todo procedimiento iniciado para conseguir el retorno de losinmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A este respecto las autoridades interesadasconcederaacuten las facilidades administrativas necesarias para el retorno
Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nbull 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivas
ii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retorno
Se concederaacute una asistencia adecuada a los Estados ACP para la aplicacioacuten de estos acuerdos
iii)A efectos de la presente letra c) se entenderaacute por laquoPartesraquo la Comunidad cada uno de susEstados miembros y todo Estado ACP
Anejo II PARLAMENTO EUROPEOUna opinioacuten parlamentaria criacutetica de IlkaSCHORDER
1999-2004
Documento de sesioacuten
7 de noviembre de 2002
INFORME
FINALA5-0381 2002
sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejo relativa a la firma del Acuerdo entre laComunidad Europea y el Gobierno de la Regioacuten Administrativa Especial de Hong Kong de laRepuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten de residentes ilegales (SEC(2002) 412 -C5-02632002 -20020092(CNS))
Comisioacuten de Libertades y Derechos de los Ciudadanos Justicia y Asuntos Interiores
Ponente Graham R Watson
RR48 1789ESdoc PE 319241
ESPAacuteGINA REGLAMENTARIA
Mediante carta de 5 de junio de 2002 el Consejo consultoacute al Parlamento de conformidad conel apartado 1 del artiacuteculo 39 del Tratado UE sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejorelativa a la firma del Acuerdo entre la Comunidad Europea y el Gobierno de la RegioacutenAdministrativa Especial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten deresidentes ilegales (SEC(2002) 412 - 20020092 (CNS))
En la sesioacuten del 10 de junio de 2002 el Presidente del Parlamento anuncioacute que habiacutea remitidodicha propuesta para examen del fondo a la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCiudadanos Justicia y Asuntos Interiores y para opinioacuten a la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior (C5-02632002)
En la reunioacuten del 9 de julio de 2002 la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCindadanos Justicia y Asuntos Interiores designoacute ponente a Graham R Watson
En las reuniones de los diacuteas 8 de octubre de 2002 y 5 de noviembre de 2002 la comisioacutenexaminoacute la propuesta del Consejo y el proyecto de informeEn la uacuteltima de estas reuniones la comisioacuten aproboacute el proyecto de resolucioacuten legislativa por22 votos a favor 6 votos en contra y 0 abstenciones
Estuvieron presentes en la votacioacuten los diputados Jorge Salvador Hernaacutendez Mollar(presidente) Lousewies van der Laan (vicepresidente) Giacomo Santini (vicepresidente)Graham R Watson (ponente) Roberta Angelilli Mary Elizabeth Banotti Kathalijne MariaBuitenweg (suplente de Alima Boumediene-Thiery) Carlos Coelho Geacuterard MJ Deprez Ginseppe Di Lello Finuoli Francesco Fiori ( suplente de Marcello Dell Utri de conformidadcon el apartado 2 del artiacuteculo 153 del Reglamento) Evelyne Gebhardt (suplente de AdelineHazan) Pierre Jonckheer Sylvia-Yvonne Kaufmann (suplente de Ilka Schroder) TimothyKirkhope Eva Klamt Klaus-Heiner Lehne (suplente de Thierry Cornillet) Marcelino OrejaArburuacutea Elena Ornella Paciotti Joseacute Ribeiro e Castro Martine Roure Heide RuumlhleFrancesco Rutelli Ole S0rensen (suplente de Bill Newton Dunn) Joke Swiebel Anna Terroacuteni Cusiacute Maurizio Turco y Olga Zrihen Zaari (suplente de Martin Schulz)
La opinioacuten minoritaria se adjunta al presente informe el 9 de septiembre de 2002 laComisioacuten de Asuntos Exteriores Derechos Humanos Seguridad Comuacuten y Poliacutetica deDefensa decidioacute no emitir opinioacuten el 28 de mayo de 2002 la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior decidioacute no emitir opinioacuten
El informe se presentoacute el 7 de noviembre de 2002
OPINIOacuteN MINORITARIA
de Ilka Schroder
ldquoEl acuerdo sobre la expulsioacuten de residentes ilegales es el primero de su especie y sigue laliacutenea de las decisiones represivas de Laeken y Sevilla que tienen por objeto dividir losinmigrantes en econoacutemicamente uacutetiles (es decir mano de obra que puede explotarse en elproceso de produccioacuten capitalista) e inuacutetiles Hay que repeler con la mayor energiacutea laseleccioacuten de refugiados econoacutemicamente aprovechables en el proceso de explotacioacuten mundialy el rechazo de todos los migrantes clasificados como inuacutetiles ya que no se basan en el serhumano sino en intereses relacionados con la explotacioacuten econoacutemica y la obtencioacuten debeneficios
El acuerdo de que aquiacute se trata convierte la poliacutetica de inmigracioacuten en parte integral de lapoliacutetica exterior de la UE y trata de impedir cualquier posibilidad de huida hacia Europa nosoacutelo en los paiacuteses de traacutensito sino tambieacuten y ya en los paiacuteses de origen La tecnologiacutea sentildeorialempleada para imponer la fortaleza de Europa consiste en registrar segregar discriminararrestar internar y por uacuteltimo expulsar
Ademaacutes la UE trata de obligar a otros paiacuteses con medios neocoloniales y usando el chantajeeconoacutemico y financiero a readmitir a los refugiados
La poliacutetica de expulsiones de la UE es criminal ya que como consecuencia de ella perecenseres humanos y no tiene en cuenta en absoluto las causas fundamentales que impulsan a laspersonas a huir como la pobreza la explotacioacuten las guerras y la violencia patriarcal
En la poliacutetica de expulsiones la UE se quita la maacutescara de los derechos humanos ya no setrata de las claacuteusulas que facilitan la expulsioacuten ocultas en los acuerdos econoacutemicos sino quese trata de la regulacioacuten profesional de la consigna racista iexclfuera los extranjeros ahoraejecutada por la Comisioacuten y las organizaciones correspondientes como por ejemplo la OIMAquel a quien le preocupen verdaderamente la Convencioacuten de Ginebra sobre los Refugiados ylos derechos de los migrantes no deberiacutea estar a favor de un acuerdo que niega precisamenteesos derechos o sea los derechos a elegir libremente el lugar de residencia a determinarautoacutenomamente la forma de vida y a buscar la felicidad en otro paiacutesrdquo (p 10)
BIBLIOGRAFIacuteA Y ALGUNAS DIRECCIONES UacuteTILES DE INTERNET
A)Bibligrafiacutea-ANDREacuteS SAacuteENZ DE SANTAMARIacuteA Y OTROS Introduccioacuten al Derecho de la UnioacutenEuropea Eurolex Madrid 1999-COMISION EUROPEA Libro Verde relativo a una poliacutetica comunitaria de retorno deresidentes ilegales 10-Abril-2002 COM (2002) 175 final-COMISION EUROPEA Comunicacioacuten al Consejo y al Parlamento EuropeoIntegracioacuten de las cuestiones de inmigracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea conterceros paiacuteses 3-Diciembre-2002 COM (2002) 703 final-X DENOEL Les accords de readmisioacuten du Benelux agrave Schengen et au-delagrave RevueTrimestrielle de Droit Europeacuteen 1983-Guy FEUER Un nouvea paradigme pour les relations entre lacuteUnion Europeacuteenne et lesEacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin 2000 Revue Geneacuterale de Droit InternationalPublic 2002-INTERMON-OXFAM La responsabilidad de la UE en la lucha contra la pobreza(Claves de la Presidencia Espantildeola 2002) Barcelona 2002-Joan David JANER TORRENS Poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenCongreso Internacional sobre Derechos Humanos Zaragoza 2000 texto enhttpwwwunizaresderechos_humanos-Paolo MENGOZZI Derecho Comunitario y de la Unioacuten Europea Tecnos Madrid 2000-Miquel PALOMARES AMAT Los acuerdos internacionales concluidos entre lasComunidades Europeas y los paiacuteses terceros mediterraacuteneos Cedecs Barcelona 2002
B) Algunas direcciones uacutetiles de Internet
Consejo de la UE httpueeuintConclusiones del Consejo Europeo httpeuropaeuintcounciloffconcluindexhtmParlamento Europeo httpwwweuroparleuintUnioacuten Europea httpeuropaeuint
CUESTIONES A DEBATE1ordf El concepto mismo de readmisioacuten2ordf Las claacuteusulas ldquoDemocracia y DHrdquo y de readmisioacuten iquestconstituyen imposicionesneocolonialistas de la UE3ordf La conexioacuten entre readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo4ordf El acuerdo de readmisioacuten entre Espantildea y Marruecos y los problemas de su aplicacioacuten5ordf La reciprocidad que se cita en los acuerdos y claacuteusulas de readmisioacuten iquestes formal o esreal
Zaragoza Septiembre de 2003
definido lo que es la inmigracioacuten legal a nivel comunitario que siguepor lo tanto confinada a 15 legislaciones y praacutecticas diferentes noscontentamos con regular lo que hay que hacer con los inmigrantesilegalesrdquo7
He aquiacute el verdadero problema del planteamiento actual que la UE hacede la readmisioacuten pretende sustituir su ausencia de poliacutetica eninmigracioacuten o sea de viacuteas de inmigracioacuten legal por accionesinternacionales mediante las cuales la suerte de los inmigrantesirregulares se carga de nuevo sobre los hombros de los Estados deorigen de los subdesarrollados
En el mismo Informe la mencionada Comisioacuten del Parlamento Europeoanalizaba otros problemas de las claacuteusulas y acuerdos de readmisioacuten enlos que sea parte la Unioacuten o la Comunidad Europea
-La posible discriminacioacuten de los nacionales de algunos Estados nomiembros si las normas sobre readmisioacuten difieren de un acuerdo a otro
-La celebracioacuten de acuerdos de readmisioacuten con Estados que tienengobiernos inestables o no legiacutetimos y en los cuales se producen gravesviolaciones de los Derechos Humanos Por tanto el ParlamentoEuropeo defiende que se mantenga la claacuteusula de Democracia y DH enlos acuerdos de readmisioacuten
B)LAS CONCLUSIONES DEL CONSEJO EUROPEO
El Consejo Europeo se ha ocupado sobre todo de este tema en tressesiones las celebradas respectivamente en Tampere Laeken y enSevilla
a)Las Conclusiones de Tampere
El Consejo Europeo de Tampere (Finlandia) en su reunioacuten celebrada endicha ciudad el 15 y 16 de Octubre de 1999 afirmaba en susconclusiones8 entre otras cosas lo siguiente
1ordm ldquoLa Unioacuten Europea necesita un enfoque global de la inmigracioacuten quetrate los problemas poliacuteticos de derechos humanos y de desarrollo delos paiacuteses y regiones de origen y traacutensitordquo
2ordm El Consejo Europeo ldquoestaacute decidido a hacer frente a la inmigracioacutenilegal en su origen en especial luchando contra quienes se dedican a latrata de seres humanos y la explotacioacuten econoacutemica de los migrantesrdquo
7 A5-01102000 de 25 de Abril de 2000 p 10
8
Texto en httpeuropaeuintcounciloffconcluindexhtm
3ordm El Consejo Europeo recuerda la obligacioacuten internacional de losEstados de admitir en su territorio a sus nacionales
4ordm El mismo Consejo Europeo ldquohace un llamamiento para que sedesarrolle la asistencia a los paiacuteses de origen y de traacutensito con objeto depromover el retorno voluntariordquo
5ordm Las Conclusiones recuerdan que el Tratado de Aacutemsterdam confirioacutecompetencia a la Comunidad en el campo de la readmisioacuten
6ordm Por ello las Conclusiones propugnan que se celebren acuerdos dereadmisioacuten o se inserten claacuteusulas modelo en otros tratados para estosefectos
El planteamiento efectuado pues en las Conclusiones de Tampere es elde intentar el retorno y si no existe tal retorno en sentido propio (quesupondraacute voluntariedad) deberaacute producirse la readmisioacuten de losexpulsados o devueltos por cualquier Estado de origen la expulsioacuten odevolucioacuten se produciraacute sobre todo desde territorio de cualquierEstado miembro de la UE
b) Las Conclusiones de Laeken
Por otro lado el planteamiento de Tampere fue reiterado en lasConclusiones del Consejo Europeo de Laeken reunido en Diciembre de2001 en ellas se reitera el intereacutes de la Comunidad de celebrar estosacuerdos de readmisioacuten
El Consejo Europeo se reuniacutea el 14 y el 15 de Diciembre de 2001 enLaeken (Beacutelgica) En sus Conclusiones habla del refuerzo del espacio delibertad seguridad y justicia Se centra sobre todo en lo quedenominan las Conclusiones ldquouna verdadera poliacutetica comuacuten de asilo einmigracioacutenrdquo (paacuterrafos 38-41) y ldquoun control maacutes eficaz de las fronterasexterioresrdquo (paacuterrafo 42) Ambas cuestiones se hallan estrechamenteunidas sobre todo en cuanto la segunda ndashseguacuten el Consejo Europeo-contribuiraacute ldquoa la lucha contra el terrorismo las redes de inmigracioacutenclandestina y la trata de seres humanosrdquo
La referencia a la lucha contra el terrorismo resulta condicionada por elmomento en el que se celebra la sesioacuten del Consejo Europeo en Laekentres meses despueacutes de los atentados de las Torres Gemelas pero enotros documentos esta misma referencia unida a la inmigracioacuten dejatraslucir algunas concepciones xenoacutefobas o muy proacuteximas a laxenofobia lo mismo puede decirse cuando un gobierno afirma una yotra vez que el incremento de la delincuencia se debe al incremento delnuacutemero de inmigrantes
Seguacuten las Conclusiones de Laeken una verdadera poliacutetica comuacuten deasilo e inmigracioacuten supone el establecimiento de varios instrumentos
pues bien el primero de ellos es ldquola integracioacuten de la poliacutetica de flujosmigratorios en la poliacutetica exterior de la Unioacuten Europeardquo
En tal direccioacuten el Consejo Europeo afirma ldquoEn particular deberaacutencelebrarse acuerdos europeos de readmisioacuten con los paiacuteses interesadosbasados en una nueva lista de prioridades y en un plan de accioacutenrdquo
De estas palabras pueden deducirse algunos aspectos de intereacutes
-En primer teacutermino se trata de celebrar acuerdos ldquoeuropeosrdquo acuerdospues en los que sea parte la Comunidad no se advierte si deben seracuerdos puramente comunitarios o cabe que sean acuerdos mixtos Portanto se pasa ya de la fase bilateral entre Estados o entre el grupoSchengen y un Estado a la fase de la CE Es esta la fase en la que nosencontramos
-Esos acuerdos en segundo lugar deberaacuten estar basados en una nuevalista de prioridades las relaciones con los paiacuteses terceros venreformadas sus prioridades por parte de la UE no queda claro hastaqueacute punto la readmisioacuten es una prioridad importante hoy o se estaacuteconvirtiendo en la prioridad maacutes importante de la UE
-Ademaacutes de todo ello los acuerdos contendraacuten ldquoun plan de accioacutenrdquoEse ldquoplan de accioacutenrdquo en el acuerdo con Hong Kong se limita a unprocedimiento de readmisioacuten En otros acuerdos sin duda deberaacuteincluir otros aspectos principalmente los ligados a la cooperacioacuten aldesarrollo de los Estados de origen de la inmigracioacuten
c) Las Conclusiones de Sevilla
Damos ahora un salto y nos situamos en el Consejo Europeo de Sevillaen su reunioacuten celebrada el 21 y el 22 de Junio de 2002 LasConclusiones se refieren asimismo de modo indudable a la integracioacutende la poliacutetica de inmigracioacuten en las relaciones de la Unioacuten con tercerospaiacuteses
Estas Conclusiones (paacuterrafos 33-36) puede leerse que el ConsejoEuropeo ldquoinsta a que se incluya una claacuteusula sobre gestioacuten comuacuten delos flujos migratorios y sobre la readmisioacuten obligatoria en caso deinmigracioacuten ilegal en todo futuro acuerdo de cooperacioacuten deasociacioacuten o equivalente que la Unioacuten Europea o la Comunidad Europeacelebre con cualquier paiacutesrdquo
En Sevilla se fijoacute todaviacutea mejor el concepto La readmisioacuten debe incluirldquola de sus propios nacionales presentes ilegalmente en un Estadomiembro y en las mismas condiciones la de los nacionales de tercerospaiacuteses de cuyo traacutensito por el paiacutes de que se trate haya constanciardquo Deesta forma cada Estado no miembro de la UE (que mantenga unarelacioacuten mediante tratado con la misma) se convertiraacute en garante desus propias fronteras
Para ello siguen diciendo las Conclusiones de Sevilla la Unioacuten estaacutedispuesta a facilitar la necesaria asistencia teacutecnica y financierahallamos ahora un medio no despreciable de presioacuten de la UE y susEstados miembros sobre los terceros Estados o paiacuteses La asistenciafinanciera
Las Conclusiones de Sevilla afirman maacutes aspectos en un tonoprogresivamente inquietante
1ordm ldquoHay que llevar a cabo una evaluacioacuten sistemaacutetica de las relacionescon los terceros paiacuteses que no colaboren en la lucha contra lainmigracioacuten ilegalrdquo
2ordm Esta evaluacioacuten ldquose tendraacute en cuenta en las relaciones de la UE y susEstados miembros con los paiacuteses afectados en todos los aacutembitospertinentesrdquo
3ordm Si se constata una falta injustificada de colaboracioacuten la UE puedeadoptar medidas
A traveacutes de las Conclusiones de Tampere y Sevilla tenemos las grandesliacuteneas de la poliacutetica de la Unioacuten en esta materia En esas liacuteneas seconjugan readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo una conjugacioacuten aveces respetando la obligacioacuten eacutetica y juriacutedica de la Unioacuten de cooperarcon los subdesarrollados y a veces amenazante respecto a lascantidades destinadas a esa cooperacioacuten
El tono amenazante se asume sobre todo en Sevilla cuando se dice quela evaluacioacuten de las medidas adoptadas contra la inmigracioacuten ilegal porlos Estados del Sur ldquose tendraacute en cuenta en todos los aacutembitospertinentesrdquo El tono se vuelve totalmente amenazante cuando seafirma que si la UE constata una falta injustificada de colaboracioacuten laUnioacuten puede adoptar medidas
Ciertamente como escribe INTERMOacuteN OXFAM en Sevilla los 15 semostraron desorientados en inmigracioacuten Ello resulta asiacute porque losreunidos evitaron abordar las cuestiones de fondo que estaacuten detraacutes delas situaciones que obligan a un nuacutemero creciente de personas aabandonar sus paiacuteses de origen sin desear hacerlo9 La propuesta deEspantildea de utilizar la cooperacioacuten al desarrollo para frenar lainmigracioacuten irregular ademaacutes de ineficaz penaliza a las poblacionesmaacutes pobres y vulnerables
No obstante habraacute que preguntarse si poco a poco esa propuesta no vacalando en la UE La lectura de las comunicaciones de la Comisioacutenpermite afirmar que se va imponiendo progresivamente
9 La responsabilidad de la UE en la lucha contra la pobreza (Claves de la PresidenciaEspantildeola 2002) Barcelona agosto de 2002 p 11
C)LA PROGRESIVA APLICACIOacuteN DE ESTAS CONCLUSIONES POREL CONSEJO DE LA UE
Vayamos ahora al Consejo de la UE Me referireacute sobre todo a algunosde los documentos adoptados en sesiones celebradas en 1999 (elmodelo de 1999) tras el Consejo Europeo de Tampere y en 2002 (elmodelo de 2002) tras el Consejo Europeo de Sevilla
a)El modelo de 1999 El Consejo establecioacute a finales de 1995 una relacioacuten entre la repatriacioacuten de personas que sehallen irregularmente en territorio de un Estado miembro de la UE y la celebracioacuten deacuerdos europeos de asociacioacuten o de cooperacioacuten Esas claacuteusulas serviacutean tanto para losacuerdos puramente comunitarios como para los acuerdos mixtosTras la entrada en vigor del Tratado de Aacutemsterdam la CE teniacutea ya competencia para celebrarconvenios con terceros Estados en materia de readmisioacuten Adaptando las decisiones de 1995el Consejo de la UE aprobaba el 24 de Noviembre de 1999 la Decisioacuten sobre la inclusioacuten declaacuteusulas modelo de readmisioacuten en los acuerdos comunitarios y en los acuerdos celebradospor la Comunidad Europea y sus Estados miembros con terceros paiacuteses
10
Ha de observarse que la readmisioacuten ahora ya no se limita a los acuerdos con Estadoseuropeos se ampliacutea a todos los acuerdos que celebre la CE sean o no sean Estados europeoslas otras partesEsta Decisioacuten o modelo de 1999 se refiere a la materia en cuatro artiacuteculos En el art A seinserta el compromiso reciacuteproco de aceptar a los nacionales de la otra parte que residanilegalmente Para identificar a dichos nacionales las partes se comprometen a dotar a esaspersonas de los correspondientes documentos de identidad Por tanto la obligacioacuten dereadmisioacuten se enuncia en esta norma de un modo claroEl art B preveacute la celebracioacuten de acuerdos complementarios entre la Comunidad y los Estadosterceros en ellos deben fijarse las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten incluida laobligacioacuten de readmitir a los no nacionales y a los apaacutetridasEl art C inserta esta misma previsioacuten de celebrar acuerdos bilaterales entre Estados pero tansoacutelo ldquohasta la celebracioacuten del acuerdo con la Comunidad previsto en el art Brdquo Se establecepues una especie de calendario Primero pueden celebrarse acuerdos bilaterales entre Estadosen segundo lugar tales acuerdos estaraacuten vigentes hasta que se comunitarice la cuestioacutenFinalmente el art D sentildeala que el Consejo de Cooperacioacuten (en los tratados en los que seestablezca) estudiaraacute otras formas posibles de actuacioacuten conjunta para prevenir y sancionar lainmigracioacuten ilegal Interesa recordar que estamos ante otras formas conjuntas no adoptadasindividualmente por la Comunidad las Conclusiones del Consejo Europeo de Sevilla arribaanalizadas han variado muy profundamente este aspecto seguacuten dichas Conclusiones quienevaluacutea la ldquobuena conductardquo del Estado de origen de la inmigracioacuten es la Unioacuten eacutesta ademaacutespuede adoptar medidasDe todo lo anterior se deduce que este modelo de claacuteusula no es realmente un acuerdo dereadmisioacuten Dichos acuerdos sin duda resultan mucho maacutes completos que una simple claacuteusulade un tratado sobre otra materia
10 Se trata del doc Nordm ordm1340999
b)El modelo de 2002
El Consejo de Asuntos Generales se reuniacutea el 18 de Noviembre de 2002 en BruselasAdoptaba un documento titulado ldquoConclusionesrdquo sobre la Intensificacioacuten de la cooperacioacutenen lo que se refiere a la gestioacuten de los flujos migratorios con terceros paiacuteses
11 De esta
manera se concretan ya las previsiones de Sevilla en la materia
Seguacuten el documento analizado la cuestioacuten migratoria se ha introducido ya con eacutexito en elorden del diacutea del diaacutelogo entre la UE y diversos paiacuteses y se ha programado ya una importanteasistencia directa e indirecta de la UE a tales paiacuteses Los problemas baacutesicos planteados son larepatriacioacuten la readmisioacuten y la documentacioacuten la gestioacuten de los flujos migratorios larealizacioacuten de poliacuteticas preventivas de la inmigracioacuten Junto a ellos hay que situar eldesarrollo de la capacidad institucional pero no solamente para reprimir la inmigracioacutenirregular sino para buscar solucioacuten a las causas que la provocan (el subdesarrollo de todotipo)
Cuatro aspectos sobresalen del documento Los criterios para negociar los acuerdos dereadmisioacuten los elementos que debe tener la claacuteusula sobre gestioacuten comuacuten de flujosmigratorios que se incluiraacute en los nuevos acuerdos las consecuencias econoacutemicas de dichaclaacuteusula y los paiacuteses o Estados con los cuales el Consejo considera importante desarrollar unacooperacioacuten reforzada
Los criterios fijados para negociar nuevos acuerdos de readmisioacuten son los cincosiguientes
-Caraacutecter e importancia de los flujos migratorios en direccioacuten a la UE-Situacioacuten geograacutefica en relacioacuten con la UE-Necesidad de desarrollar la capacidad en relacioacuten con la gestioacuten de las migraciones-Marco actual de cooperacioacuten con ese Estado tercero-Actitud en relacioacuten con la cooperacioacuten en materia de migraciones
Los elementos que debe tener la claacuteusula sobre la gestioacuten comuacuten de los flujosmigratorios se resumen en siete1ordm Diaacutelogo pormenorizado sobre la denominada ldquocuestioacuten migratoriardquo2ordm Compromiso de tener en cuenta los efectos de la migracioacuten sobre el desarrollo econoacutemicoy social de los Estados de origen3ordm Estudio conjunto de la inmigracioacuten ilegal y la trata de seres humanosEl intereacutes de la Comunidad Europea por unir ambos conceptos resulta verdaderamentecurioso Muchas veces la inmigracioacuten ilegal es voluntaria y por ello no puede hablarseentonces de trata de personas de cualquier modo asimilar ambas figuras supone degradar alas personas que intentan o realizan entradas o estancias irregulares en territorio de alguacutenEstado4ordf ldquoEl retorno en condiciones humanas y dignas de los nacionales de terceros paiacuteses y delos apaacutetridas que residan ilegalmenterdquoPor tanto el Estado tercero no solamente deberaacute readmitir a sus nacionales sino tambieacuten a losnacionales de terceros paiacuteses y a los apaacutetridas5ordf Confirmacioacuten de la obligacioacuten previa peticioacuten y sin otras formalidades de readmitir asus propios nacionales que residan ilegalmente en territorio de la otra parteSe establece de esta manera un procedimiento raacutepido y simplificado de readmisioacuten sinformalidades6ordf Celebracioacuten de acuerdos especiacuteficos de readmisioacutenNo solamente se incluiraacuten claacuteusulas especiacuteficas sino que aparecen estos acuerdos especiacuteficossobre readmisioacuten Respecto a su contenido en ellos se recogeraacute la obligacioacuten de readmitir a
11 Se trata del doc 1389402 puede consultarse en httpueeuint
las personas indicadas Los nacionales del Estado correspondiente los nacionales de tercerosEstados y los apaacutetridas7ordf Cooperacioacuten sobre personas que residan legalmente mediante una poliacutetica de integracioacutenno discriminacioacuten y lucha contra el racismo y xenofobiaDe alguna forma se liga la suerte de los nacionales del Estado X (pensemos en la hipoacutetesis deMarruecos) que residen legalmente en territorio de un Estado de la UE a la buena disposicioacutende ese Estado en esta materia en otras palabras de modo injustificado y juriacutedicamenteinadmisible se dice que si Marruecos (sigue siendo una hipoacutetesis) coopera en readmisioacuten susnacionales que residen legalmente seraacuten bien tratados iquestQueacute pasariacutea pues si Marruecos nocooperara iquestSe restringiriacutean los derechos de los marroquiacutees que residen legalmente porejemplo en Espantildea iquestConoce el Consejo de la UE la obligacioacuten de eacutesta de respetar losderechos humanos de todos o desconoce esta obligacioacuten Quede claro que estamos ante unaobligacioacuten que recoge expresamente el Tratado de la UE en su art 6 (analizado en otraUnidad)Si los aspectos de la readmisioacuten se ligan con el trato a las personas que residan legalmente enrealidad no se piensa para nada con paraacutemetros de derechos humanos se piensa tan soacutelo conparaacutemetros de relaciones entre Estados y el trato a las personas (a los extranjeros en estecaso) se somete a los vaivenes e injusticias de esas relaciones entre Estados
Por otra parte se revelan en este documento las consecuencias econoacutemicas de la celebracioacutende acuerdos de readmisioacuten Seguacuten este texto la Comunidad Europea estaraacute dispuestacuando sea necesario a considerar la prestacioacuten de una asistencia adecuada para aplicar dichaclaacuteusulaEsta asistencia puede consistir en la cooperacioacuten mediante el enviacuteo de expertos en estamateria y tambieacuten mediante la entrega de cantidades econoacutemicas Hablamos de una asistenciadirecta e indirectaExiste sin embargo el peligro de una conexioacuten demasiado estrecha entre acuerdos o claacuteusulasde readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo la tentacioacuten de recortar los fondos destinados a lacooperacioacuten al desarrollo para los Estados que no admitan la readmisioacuten parece demasiadoclara y siempre estaacute latente
Finalmente el Consejo de la UE elabora una lista o cataacutelogo de los Estados con los cualespretende cooperar maacutes estrechamente en esta materia En la lista se incluye a AlbaniaChina la Repuacuteblica Federativa de Yugoslavia Marruecos Rusia Tuacutenez y Ucrania respecto aellos ldquouna mayor cooperacioacuten no soacutelo es deseable sino esencialrdquo A la lista suma tambieacutenLibia y el eterno candidato Turquiacutea Por tanto estamos ante 9 Estados con los cuales sepretende cooperar maacutes estrechamente
Todo ello ha cristalizado de momento en diversos mandatos de negociacioacuten para celebraracuerdos de readmisioacuten desde el antildeo 2000 se negocia con Marruecos Rusia y Pakistaacutendesde 2002 se negocia con Sri Lanka y con la Regioacuten Administrativa Especial de Macao secomienza a negociar en 2003 con Albania Argelia China Turquiacutea y Ucrania Se negociaademaacutes con el Merco Sur En el futuro comenzaraacuten nuevas negociacionesEl 27 de Noviembre de 2002 la UE firmaba con la Regioacuten Administrativa Autoacutenoma de HonkKong un acuerdo sobre la readmisioacuten de residentes no autorizados Examinaremos despueacuteseste importante acuerdo
D) LA COMISIOacuteN PROPUGNA UNA POLIacuteTICA COMUacuteN DE READMISIOacuteNVeamos ahora la posicioacuten de la Comisioacuten Esa posicioacuten se explicita sobre todo en el LibroVerde de Abril de 2002 y la Comunicacioacuten de Diciembre del mismo antildeoEl Libro Verde relativo a una Poliacutetica Comunitaria de Retorno de los Residentes Ilegales
12
(analizado criacuteticamente en la Unidad de Expulsiones Masivas) pretende la cooperacioacuten conlos Estados de origen y de traacutensito en materia de retorno y readmisioacuten Para que tenga eacutexito
12
De 10 de abril de 2002 es el COM (2002) 175 final
la poliacutetica de retorno ldquodepende de la existencia de una cooperacioacuten rentable con los paiacuteses deorigen o de traacutensitordquo (p 11) Ligamos ya de modo expreso e indudable el retorno a larentabilidad y aparece claramente la peligrosa conexioacuten que la UE estaacute comenzando a darentre represioacuten de la inmigracioacuten irregular y fondos de cooperacioacuten al desarrolloPrecisamente negociando algunos acuerdos de readmisioacuten siguiendo (como es su obligacioacuten)las directrices marcadas por el Consejo de la UE la Comisioacuten advierte ldquoComo los acuerdosde readmisioacuten redundan solamente en intereacutes de la Comunidad el eacutexito de su aplicacioacutendepende en gran medida del ldquoefecto palancardquo a disposicioacuten de la Comisioacutenrdquo Ese efectopalanca no es otra cosa que conectar los acuerdos o las claacuteusulas de readmisioacuten con otraspoliacuteticas comunitarias leacutease con la cooperacioacuten al desarrollo (p 25-26)Por otro lado la Comisioacuten propugna celebrar ademaacutes acuerdos de traacutensito con los tercerospaiacuteses dispuestos a colaborar
La Comisioacuten Europea en su Comunicacioacuten de 3 de Diciembre de 200213
tambieacuten insiste en lareadmisioacuten de los extranjeros y los apaacutetridas profundizando en las ideas ya expuestas enAbril de 2002 en el Libro Verde la Comisioacuten promete ademaacutes que los posibles acuerdossobre esta materia podriacutean ldquocentrarse en las disposiciones praacutecticas y administrativas y enotras modalidades de readmisioacuten y retorno Dichos acuerdos se negociaraacuten en el contextomaacutes amplio de aplicacioacuten del art13 incluidos sus elementos de desarrollo y otros aspectos deespecial importancia para los paiacuteses ACPrdquo (pp 25-26)
Siguiendo con la misma idea este documento indica que la Comisioacuten puede ofrecerasistencia teacutecnica y financiera para fomentar una mejor gestioacuten de los flujos migratoriosIncluso si los fondos aportados por la UE a los Estados ACP ldquopara la mejor gestioacuten de losflujos migratoriosrdquo no son lo suficientemente atractivos la Unioacuten deberiacutea ofrecer ldquootros tiposde incentivos complementariosrdquo
En general puede decirse que la CE tiene la intencioacuten de seguir introduciendo claacuteusulasestaacutendar de readmisioacuten en cuantos acuerdos internacionales celebre en el futuro sean deasociacioacuten de cooperacioacuten o de otro tipo En tal direccioacuten casi siempre se advierte que lasclaacuteusulas deben ser completadas con acuerdos de aplicacioacuten en los que bien sea parte laComunidad o bien sean partes sus Estados miembros individualmente considerados
13
COM (2002) 703 final Comunicacioacuten de la Comisioacuten al Consejo y al ParlamentoEuropeo Integracioacutende las cuestiones de migracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea con Paiacuteses Terceros
IV) LA PRAacuteCTICA CONVENCIONAL
Revisamos ahora la praacutectica convencional Hablaremos primero de la existente en los antildeos 90con Estados europeos Nos centraremos despueacutes en el acuerdo de Asociacioacuten de Cotonuacutefirmado por la Comunidad Europea y sus Estados miembros con 77 Estados de Aacutefrica el
Caribe y el Paciacutefico (Estados ACP)14
En un tercer momento analizaremos el acuerdocelebrado a finales de 2002 entre la Comunidad y la Regioacuten Autoacutenoma Especial de HongKong Finalmente nos centraremos en la claacuteusula de readmisioacuten del acuerdo de asociacioacutencon Chile Salvo algunos acuerdos que fueron celebrados hace pocos antildeos esta praacutecticaresulta pues tremendamente actual
La base juriacutedica de esta praacutectica convencional se halla en el art 63 3ordm b) del TCE seguacutenesta norma el Consejo de la UE debe adoptar en el plazo de cinco antildeos desde la entrada envigor del Tratado de Aacutemsterdam ldquomedidas sobre poliacutetica de inmigracioacuten enla inmigracioacuten yla residencia ilegales incluida la repatriacioacuten de residentes ilegalesrdquo
Pues bien aun cuando no se atribuyen directamente a la CE competencias para celebrartratados internacionales en esta materia dicha competencia puede deducirse impliacutecitamentede la norma citada
A)EL ACUERDO DE READMISIOacuteN DE 1991 ENTRE EL GRUPO SCHENGEN YPOLONIA
El 29 de Marzo de 1991 firmaban un acuerdo relativo a la readmisioacuten de personas ensituacioacuten irregular los Estados partes en el acuerdo de Schengen y Polonia
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El acuerdo tienetodaviacutea alguacuten intereacutes sobre todo como precedente de los actuales negociados por la CEperderaacute todo su intereacutes a partir del momento en el cual Polonia sea miembro de pleno derechode la UE y sus nacionales vean reconocida tambieacuten plenamente su libertad de circulacioacuten y deresidencia como ciudadanos de la Unioacuten
Tres aspectos sobresalen del acuerdo La norma sobre d readmisioacuten de los nacionales elprocedimiento de readmisioacuten y la claacuteusula de compatibilidad
La norma sobre readmisioacuten (art 1) observa que el acuerdo se aplica solamente a losnacionales de los Estados partes obliga pues a su readmisioacuten si no satisfacen o han dejado desatisfacer los criterios exigidos por el Derecho Interno de un Estado parte Esta readmisioacutendebe hacerse ldquosin formalidadesrdquo
Ligando pues estrechamente nacionalidad y readmisioacuten el mismo acuerdo preveacute que (si laparte requerida para la readmisioacuten demuestra que esa persona no tiene su nacionalidad) laparte requirente debe readmitirlo en su territorio
El acuerdo establece un procedimiento muy raacutepido en su art 3
-La parte requerida estaacute obligada a responder en un plazo de 8 diacuteas a la solicitud dereadmisioacuten
-La misma parte estaacute obligada a hacerse cargo en el plazo de un mes de la persona cuyareadmisioacuten haya aceptado
Finalmente encontramos una claacuteusula de compatibilidad en la misma se indica que lasdisposiciones del acuerdo con Polonia no impediraacuten la aplicacioacuten de la Convencioacuten deGinebra de 1951 sobre el estatuto de los refugiados y su protocolo adicional firmado en
14 En ese grupo se halla asimismo Cuba pero no es parte en el Acuerdo de Asociacioacuten
15 Texto en BOE de 19 de Enero de 1993
Nueva York en 1967 ni la aplicacioacuten del Derecho Comunitario para todas las partes exceptopara Polonia ni la aplicacioacuten del acuerdo de Schengen entre los Estados del grupo Schengen
Estamos pues ante una claacuteusula que declara expresamente la compatibilidad de este acuerdocon otros textos juriacutedicos pero nada se afirma sobre queacute sucede si realmente existe unaincompatibilidad
Si el asunto de la compatibilidad se planteara estrictamente en el interior de la UE larespuesta no seriacutea dudosa Habriacutea de jugar obviamente la primaciacutea del Derecho de la UEsobre cualesquiera otras normas
B)LAS CLAacuteUSULAS DE READMISIOacuteN EN ACUERDOS CON ESTADOSEUROPEOS
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La praacutectica convencional comunitaria en materia de acuerdos de readmisioacuten con anterioridada la entrada en vigor del Tratado de Aacutemsterdam ha sido especialmente abundanteEfectivamente a partir de la segunda mitad de los antildeos noventa y como consecuencia deposibilidad de llegada masiva de inmigrantes procedentes de la extinta Unioacuten Sovieacutetica y deotros Estados de Europa central y Oriental la Comunidad y sus Estados miembros celebraronun conjunto de acuerdos mixtos en los cuales se incluiacutea alguna claacuteusula relativa a laobligacioacuten de las partes de readmitir a aquellas personas que se encontrasen en sus respectivosterritorios de forma irregular Tambieacuten existe en los acuerdos de asociacioacuten celebrados conEstados europeosRespecto a los acuerdos generales celebrados con muchos Estados nacidos de la disolucioacuten dela URSS parece que la intencioacuten inicial de los Estados miembros de la UE era la de celebrartratados bilaterales de readmisioacuten con los Estados nacidos de la disolucioacuten de la UnioacutenSovieacutetica pero tales Estados se mostraron reacios y en la negociacioacuten decidioacute la introduccioacutende las claacuteusulas de readmisioacutenLas claacuteusulas se introducen en los acuerdos generales de cooperacioacuten entre la Comunidad ysus Estados miembros y las Repuacuteblicas nacidas de la disolucioacuten de la URSS Al ser acuerdosgenerales estos tratados diversas materias Por otro lado se celebraron como acuerdosmixtos o sea acuerdos en los que son partes simultaacuteneamente la CE y sus Estados miembros Podemos ahora recordar como ejemplo el Acuerdo de colaboracioacuten y cooperacioacuten suscrito e21 de junio de 1996 entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros por una partey la Repuacuteblica de Uzbekistaacuten por otra hecho en Florencia dispone en su artiacuteculo 72
La Repuacuteblica de Uzbekistaacuten accede a readmitir cualquiera de sus nacionales ilegalmentepresente en el territorio de un Estado miembro a peticioacuten de este uacuteltimo y sin mayoresformalidades y los Estados miembros acceden a readmitir a cualquiera de sus nacionales talcomo se definen a los fines comunitarios ilegalmente presente en el territorio de la Repuacuteblicade Uzbekistaacuten a peticioacuten de esta uacuteltima y sin mayores formalidades
La Repuacuteblica de Uzbekistaacuten conviene en celebrar acuerdos bilaterales con los Estadosmiembros que asiacute lo soliciten con el objeto de regular las obligaciones especiacuteficas dereadmisioacuten que contemple la obligacioacuten de readmisioacuten de nacionales de otros paiacuteses y depersonas apaacutetridas que lleguen al territorio de dicho Estado miembro procedentes de laRepuacuteblica de Uzbekistaacuten o que hayan llegado al territorio de la Repuacuteblica de Uzbekistaacutenprocedentes de dicho Estado miembro
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16 En este punto sigo la comunicacioacuten presentada por Joan David JANER TORRENS al
Congreso Internacional sobre Derechos Humanos celebrado en Zaragoza en 2000
titulado ldquoPoliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenrdquo el texto puedeverse en httpwwwunizaresderechos_humanosDOCUJORZJDJanerdoc17
BOE de 21 de Agosto de 1999 Ver asimismo entre otros el Acuerdo de colaboracioacuten y cooperacioacuten entrelas Comunidades Europeas y sus Estados miembros por una parte y Georgia por otra hecho en Luxemburgo el22 de abril de 1996 (artiacuteculo 75) BOE de 20 de Agosto de 1 999 Por el contrario en otros acuerdos conantiguas repuacuteblicas sovieacuteticas no se hace ninguacuten tipo de referencia a las claacuteusulas de readmisioacuten asiacute sucede por
Este acuerdo al igual que los otros acuerdos celebrados con las antiguas repuacuteblicas sovieacuteticasconfigura la readmisioacuten como un elemento maacutes de colaboracioacuten entre las partes contratantesy de ahiacute la ausencia de una regulacioacuten detallada de esta materia El acuerdo preveacute unaobligacioacuten muy concreta de las partes contratantes de readmitir sin ninguna otra formalidadque no sea la simple peticioacuten a los respectivos nacionales que se encuentren de forma ilegalen el territorio de la otra parte contratanteAsimismo este acuerdo preveacute la posibilidad de que se celebren acuerdos bilaterales dereadmisioacuten entre la Repuacuteblica de Uzbekistaacuten y los distintos Estados miembros de la UnioacutenEl objeto de estos acuerdos bilaterales seraacute concretar las distintas materias relacionadas conla obligacioacuten de readmisioacuten no soacutelo de los nacionales sino tambieacuten de los nacionales de otrosEstados o de los apaacutetridas que lleguen al territorio de otra parte contratante a partir de suterritorio nacional Al formular asiacute los acuerdos bilaterales futuros estamos ante una normaque enuncia un pactum de contrahendoPor tanto en claacuteusulas como la recogida en el texto encontramos la conjugacioacuten de la teacutecnicaconvencional multilateral con la bilateral Ello sucederaacute igualmente en el Acuerdo deAsociacioacuten con los Estados ACP que analizamos despueacutesJunto a las claacuteusulas de readmisioacuten contenidas en estos acuerdos de colaboracioacuten ycooperacioacuten cabe aludir tambieacuten a la regulacioacuten de esta materia contenida en los diferentesacuerdos de asociacioacuten (los Acuerdos europeos de asociacioacuten) celebrados entre laComunidad y sus Estados miembros y diversos Estados de Europa central y oriental a traveacutesde los cuales se da un tratamiento privilegiado a estos Estados con el objetivo de facilitar sufutura adhesioacuten a la UnioacutenLa cuestioacuten de la inmigracioacuten ilegal se configura como un elemento de especial relevanciasobre todo para los Estados miembros de la Unioacuten Por eso se valen todas las posibilidadesque poseen para insertar las claacuteusulas de readmisioacutenComo ejemplo podemos tomar el art 1021 del Acuerdo europeo de 12 de junio de 1995 porel que se crea una asociacioacuten entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros por
una parte y la Repuacuteblica de Lituania por otra18
el cual dispone que() dentro del aacutembito de sus respectivas atribuciones y competencias las Partes estableceraacutenuna cooperacioacuten destinada a prevenir las siguientes actividades ilegales () la inmigracioacutenilegal y la presencia ilegal de sus nacionales en e territorio de la otra Parte teniendo encuenta los principios y practicas de readmisioacutenrdquoEste tipo de claacuteusulas son frecuentes en los acuerdos de asociacioacuten con los otros dos Estadosbaacutelticos y con Eslovenia
Del anaacutelisis de este precepto se observa que a diferencia de los acuerdos celebrados con lasantiguas repuacuteblicas sovieacuteticas no se hace ninguna referencia expresa a la celebracioacuten defuturos acuerdos de readmisioacuten entre las partes sino que uacutenicamente se alude alestablecimiento de formas de cooperacioacuten destinadas a prevenir la inmigracioacuten ilegal elloincluye la adopcioacuten de medidas relativas a la readmisioacuten de personas que se encuentren demodo irregular en el territorio de las partes en el acuerdo
ejemplo en el Acuerdo de colaboracioacuteny cooperacioacuten entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembrospor una parte y Ucrania por otra de 14 de junio de 1994 BOE nbull 110 de 8 de mayo de 1998 por eso la UEestaacute tan interesada actualmente en celebrar con Ucrania un Acuerdo de este tipo
18 BOE de 11 de Marzo de 1998
C)EL ACUERDO DE ASOCIACIOacuteN CON LOS ESTADOS ACP
La poliacutetica de readmisioacuten y retorno de inmigrantes es seguida individualmente por algunosEstados europeos sobre todo Alemania con sus vecinos del Este y tambieacuten parece ser lapoliacutetica defendida actualmente por el Gobierno espantildeol Pero se ha producido en esta materiauna multilateralizacioacuten cuyo texto maacutes importante analizamos ahora
a) Panoraacutemica del Acuerdo de Asociacioacuten
El 23 de Junio de 2000 se firmaba en Cotonuacute (Beniacuten) el Acuerdo de Asociacioacuten entre 77Estados de Aacutefrica Caribe y Paciacutefico por un lado (los Estados ACP19) y la ComunidadEuropea y sus 15 Estados miembros por el otro
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El acuerdo se celebra por un periacuteodo de 20antildeos y tiene como fines el acelerar el desarrollo econoacutemico cultural y social de los EstadosACP el contribuir a la paz y a la seguridad y el propiciar un clima poliacutetico estable ydemocraacutetico (art 1)
En realidad el acuerdo es continuacioacuten de las llamadas cuatro Convenciones de Lomeacute queestablecieron en el pasado unas relaciones entre los Estados miembros de la ComunidadEuropea la misma Comunidad por un lado y los Estados de Aacutefrica el Caribe y el PaciacuteficoEstamos pues ante uno de los llamados acuerdos mixtos Algunos de los aspectos de la IVConvencioacuten de Lomeacute han sido analizados antes al examinar la claacuteusula ldquoDemocracia yDerechos Humanosrdquo
En el acuerdo de asociacioacuten firmado en Cotonuacute las materias comerciales se diferencian conclaridad de otras cuestiones Se parte desde luego de la idea del desarrollo sostenible(incluyendo los aspectos ambientales) de la democracia de los derechos humanos
Seguacuten su art 1 la asociacioacuten se centraraacute en el objetivo de reduccioacuten y a largo plazo deerradicacioacuten de la pobreza La misma norma indica que se realiza un enfoque integrado deldesarrollo teniendo presentes simultaacuteneamente los componentes poliacuteticos econoacutemicossociales culturales y ambientales del desarrollo
El Tiacutetulo II de la Parte Primera se denomina La Dimensioacuten Poliacutetica (arts 8-13) En ese Tiacutetulose establece el diaacutelogo poliacutetico se fijan asimismo los llamados elementos esenciales se hablade las poliacuteticas a favor de la paz la prevencioacuten y la resolucioacuten de conflictos y se pretendeestablecer la coherencia entre las poliacuteticas de la CE y el acuerdo de asociacioacuten
b)La readmisioacuten de los nacionales de las partes en la Convencioacuten de Cotonuacute
iquestQueacute nos dice este Acuerdo sobre inmigracioacuten Su ampliacutesimo art 13 resulta muy interesantese trata de una claacuteusula de readmisioacuten que es fruto de un arduo compromiso entre el modelode 1999 y los acuerdos bilaterales entre Estados
Ademaacutes habraacute que recordar la existencia de una Declaracioacuten de la Comisioacuten y del Consejo dela Unioacuten Europea la Declaracioacuten II inserta en el Acta Final de la Conferencia de Cotonuacute Ala hora de interpretar y de aplicar un tratado casi siempre se afirma que el Acta Final de la
19 Actualmente el nuacutemero de Estados ACP es de 78 pues se ha sumado CUBA pero no
firmoacute la Convencioacuten de Cotonou20 Consultar Guy FEUER Un nouveau paradigme pour les relations entre
lacuteUnion Europeacuteenne et les Eacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin2000 Revue Geneacuterale de Droit International Public 2002 pp 269 y ss
conferencia forma parte del mismo La Declaracioacuten afecta al paacuterrafo 5ordm de este art 13 Enrealidad la citada Declaracioacuten sentildeala que lo dispuesto en ese paacuterrafo ldquono prejuzgaraacute ladivisioacuten interna de poderes entre la Comunidad y sus Estados miembros por lo que se refiere ala celebracioacuten de acuerdos de readmisioacutenrdquo
En el art 13 encontramos algunos paacuterrafos que constituyen derecho blando (soft law eningleacutes) o sea que precisan desarrollo pero encontramos asimismo otros paacuterrafos queconstituyen derecho duro (hard law en ingleacutes) Entre las normas de derecho duroencontraremos a su vez aquellas que tienen efecto directo o sea que no precisan ninguacutendesarrollo para su ejecucioacuten o aplicacioacuten
Diferenciaremos pues las tres situaciones Normas de derecho blando normas de derechoduro pero sin efecto directo y normas de derecho duro con efecto directo
Claramente constituyen normas de derecho blando por ejemplo sus paacuterrafos 1 y 4 y elapartado a) del paacuterrafo 5
El primero de ellos afirma ldquoLa cuestioacuten de la inmigracioacuten seraacute objeto de un diaacutelogoprofundo en el marco de la asociacioacuten ACP-UErdquo Estamos ante una simple declaracioacuten debuenas intenciones poliacuteticas esas buenas intenciones se dejan para un futuro indeterminado
El mismo paacuterrafo 1 del art 13 recuerda que las partes estaacuten obligadas a respetar el DerechoInternacional de los Derechos Humanos y especialmente las normas que prohiacuteben ladiscriminacioacuten basada en el origen el sexo la raza la lengua y la religioacuten La norma generalque prohiacutebe la discriminacioacuten existe sin duda hoy tanto en el Derecho Internacional escrito
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como en la costumbre internacional
A su vez el paacuterrafo 4 del art 13 del Acuerdo de Cotonuacute con ese mismo contenido de derechoblando conecta inmigracioacuten y desarrollo con las siguientes observaciones
1ordf ldquoLas Partes consideran que las estrategias destinadas a reducir la pobreza a mejorar lascondiciones de vida y trabajo a crear empleos y a desarrollar la formacioacuten contribuyen alargo plazo a normalizar los flujos migratoriosrdquo Estamos ante una constatacioacuten de lasituacioacuten actual ante algo tan evidente que contribuye en gran medida a explicar lasmigraciones masivas
2ordf ldquoLas Partes tendraacuten en cuenta en el marco de las estrategias de desarrollo y laprogramacioacuten nacional y regional las dificultades estructurales vinculadas a los fenoacutemenosmigratorios con el fin de apoyar el desarrollo econoacutemico y social de las regiones de origen delos emigrantes y reducir la pobrezardquo De nuevo estamos ante una constatacioacuten evidente peroahora cargada de buenas intenciones las estrategias intentaraacuten el desarrollo econoacutemico yreducir la pobreza
3ordf ldquoLa Comunidad apoyaraacute en el marco de los programas de cooperacioacuten nacional y regionalla formacioacuten de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de origen en otro paiacutes ACP oen un Estado miembro de la Unioacuten Europeardquo Aunque es asimismo una norma que mira alfuturo y en tal sentido constituye derecho blando se concreta ya el campo de actuacioacuten laformacioacuten de nacionales de Estados del Sur
Asimismo tiene este caraacutecter blando el art 5 en su paacuterrafo a) que nos dice ldquoEl Consejo deMinistros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadas a lainmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de una poliacutetica
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Positivada en diversos tratados internacionales como la Carta de las NacionesUnidas art 55 los Pactos Internacionales de Derechos Humanos las ConvencionesEuropea y Americana de DH etc
de prevencioacutenrdquo Ese ldquocuando procedardquo deja a este oacutergano de la asociacioacuten (el Consejo deMinistros) la tarea de establecer medidas de prevencioacuten
El paacuterrafo 2 de este art 13 avanza un paso maacutes y ya puede ser considerado como derechoduro pero no es una norma que tenga efecto directo ideacutentica consideracioacuten cabe aplicar alapartado b) del paacuterrafo 5
Dice este paacuterrafo 2 que las partes ldquoconvienen en considerar que una asociacioacuten implica porlo que se refiere a la emigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses queresidan legalmente en sus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivoofrecerles derechos y obligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la nodiscriminacioacuten en la vida econoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra elracismo y la xenofobiardquo
Encontramos en la norma citada la equidad o el trato equitativo como criterio juriacutedico aaplicar a los nacionales de los Estados del Sur que residan legalmente Todo ello resulta muyloable a primera vista pero no queda claro por queacute razoacuten se habla ahora de trato equitativo ode ofrecer a los inmigrantes derechos y obligaciones ldquocomparables a los de sus ciudadanosrdquo yno se habla de respeto de los derechos humanos de los inmigrantes
En realidad en esta materia nos hallamos ante el choque de dos loacutegicas la intraestatal ointerna y la internacional El choque de ambas loacutegicas provoca perplejidad Si todos losEstados deben respetar sus compromisos internacionales en tal materia (loacutegica internacionalestablecida en el paacuterrafo 1) iquestpor queacute se cambia ahora de loacutegica se dejan las cuestiones deltrato a cada una de las partes y se les permite que disentildeen realicen y controlen esa llamadaldquopoliacutetica de integracioacutenrdquo
Ademaacutes surge la eterna duda iquestNo se les debe dar tambieacuten un trato equitativo a los queresiden de un modo irregular Si las partes se hubieran situado en el terreno preciso de losDH desde luego los Estados seguiriacutean disponiendo de su competencia para expulsar a losextranjeros pero no de cualquier forma sino respetando siempre sus DH residan regular oirregularmente
Por otro lado el paacuterrafo 5 apartado b) sentildeala ldquoLas Partes convienen en particular engarantizar que los derechos y la dignidad de las personas se respeten en todo procedimientoiniciado para conseguir el retorno de los inmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A esterespecto las autoridades interesadas concederaacuten las facilidades administrativas necesariaspara el retornordquoSi partimos del criterio central de los DH que todos los Estados deben respetar iquestno resultainuacutetil este paacuterrafo Todos los Estados estaacuten obligados a respetar los DH de todas laspersonas en los procedimientos de retorno o en otros procedimientos
En tercer lugar nos encontramos con normas de derecho duro y con efecto directo Son lospaacuterrafos 3 y 5 c) i)
El paacuterrafo 3 presenta bastante intereacutes dice ldquoCada Estado miembro concederaacute a lostrabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzan legalmente una actividad en su territorioun trato caracterizado por la ausencia de toda discriminacioacuten basada en la nacionalidad conrelacioacuten a sus propios nacionales en lo referente a condiciones de trabajo remuneracioacuten ydespido Cada Estado ACP por su parte concederaacute a este respecto un trato no discriminatoriocomparable a los trabajadores nacionales de los Estados miembrosrdquoDesde luego ese trato no discriminatorio se concede uacutenicamente a los trabajadores que ejerzanlegalmente una actividad no a los que se hallen irregularmente El efecto directo puedehallarse en la exigencia de la no discriminacioacuten en aspectos tan concretos como condicionesde trabajo remuneracioacuten y despido
Otra vez surge la pregunta de si los trabajadores que residen irregularmente en territorio de unEstado pueden ser discriminados en las condiciones de trabajo en la remuneracioacuten y en eldespido si se interpreta correctamente la norma transcrita asiacute se deduce Entoncesacudiendo a los DH iquestrespetan tales Derechos los Estados europeos de acogida o los DHsirven tan soacutelo de pantalla de actuacioacuten en ciertos casos y no se aplican a otros casos
La norma que nos ofrece mayor intereacutes que desde luego tiene efecto directo se halla enel art 5 c) i) contiene una claacuteusula estaacutendar de readmisioacuten y dice
rdquo Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nordm 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivasrdquo
Esta norma exige pues la readmisioacuten entre nacionales de las partes que residan ilegalmente enterritorio de otra parte esa readmisioacuten debe aceptarse ldquoa peticioacuten de una de las partes y sinmediar maacutes traacutemitesrdquo Y no olvidemos que se entiende por partes la Comunidad sus Estadosmiembros y cada uno de los Estados ACP
iquestSignifica el art 13 del Acuerdo de Cotonuacute que los Estados de la UE y los Estados ACP sehallan en pie de igualdad en materia de inmigracioacuten En la teoriacutea juriacutedica asiacute parece en larealidad esa igualdad formal no existe puesto que la inmigracioacuten se produce en estosmomentos de Sur a Norte y no al reveacutes
c) La readmisioacuten de los extranjeros y de los apaacutetridas
iquestQueacute sucede con el art 13 paacuterrafo 5 c) ii) Que tampoco tiene efecto directo pero completala norma anterior Porque en eacutel se preveacute lo siguiente
ldquoii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retornordquo
Esta uacuteltima norma sin duda es un pactum de contrahendo En virtud de la misma en unfuturo no muy lejano se podraacuten concluir acuerdos bilaterales con los Estados ACP sobre lareadmisioacuten y el retorno de nacionales Se pretende pues asegurar la readmisioacuten y el retornopor una doble viacutea La multilateral y la bilateral Pero lo maacutes novedoso de esta norma es queademaacutes preveacute que los Estados ACP tambieacuten admitan a los nacionales de otros Estados eincluso a los apaacutetridas
Podemos afirmar por tanto que los Estados ACP (que reciben importantes fondoseconoacutemicos de la UE) estaraacuten condicionados por el Acuerdo de Cotonou y por los acuerdosbilaterales que se celebren en el futuro Y nada hace pensar que la UE no condicione laconcesioacuten de fondos a esos Estados al control que hagan de la inmigracioacuten hacia la UnioacutenEuropea Es posible incluso que se establezca alguacuten tipo de automatismo entre ambascuestiones El Estado que readmite recibe maacutes fondos de la UE el Estado que no readmiteve mermados sus fondos de la UE Dicho automatismo seguramente no se estableceraacute en lanorma (al menos de momento seriacutea muy descarado y ciacutenico) pero puede establecerse en loshechos en la aplicacioacuten de la norma
Si ello sucede 77 Estados del Sur de donde proceden actualmente muchos miles deinmigrantes ademaacutes de sufrir el subdesarrollo deberaacuten convertirse en policiacuteas (iquesto tal vezdebieacuteramos decir en carceleros) de su poblacioacuten impidiendo la libre circulacioacuten de laspersonas
Pues bien esa perspectiva de la aplicacioacuten del Acuerdo de Cotonuacute en materia de inmigracioacutenya se baraja constantemente en la actualidad Ello sucede incluso cuando en estos momentosel Acuerdo analizado no ha entrado en vigor
Y en dicha perspectiva la Comunicacioacuten de la Comisioacuten Europea de Diciembre de 2002(antes citada) sentildeala que para el periacuteodo 2000-2006 y para efectos de readmisioacuten la UEdispone de unos recursos financieros programados con cargo a la ayuda exterior vinculadoscon la cuestioacuten migratoria de 934468288 euros (p 52) iquestNo se detraeraacuten esos fondos de losque la UE dedica ahora a la cooperacioacuten al desarrollo De momento resulta curioso saberque el 13acute7 procede del Fondo Europeo de Desarrollo
C) EL ACUERDO DE READMISIOacuteN FIRMADO CON LA REGIOacuteNADMINISTRATIVA ESPECIAL DE HONG KONG
Como sentildealaba antes el 27 de Noviembre de 2002 firmaban la CE y la Regioacuten AdministrativaEspecial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China (en adelante Hong Kong) un acuerdosobre readmisioacuten de residentes ilegales
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Es el primer acuerdo de readmisioacuten firmado por laComunidad Europea sin duda a eacutel seguiraacuten otros que se estaacuten negociando desde hace tiempo
Estamos pues ante un acuerdo puramente comunitario no ante un acuerdo mixto De estaforma se aplican el art 63 3ordm b) y el art 300 del TCE Seguacuten esas normas el Consejodecidiraacute por unanimidad tras consultar al Parlamento Europeo
Las negociaciones habiacutean comenzado antildeo y medio antes los Estados miembros fueronregularmente consultados en todas las etapas de las mismas
22 El Acuerdo consta de 21 artiacuteculos 6 Anexos y tres declaraciones conjuntas en la
primera de dichas declaraciones las partes toman nota de queacute se entiende porautorizacioacuten de residencia en el derecho de Hong Kong
En su Informe de 7 de Noviembre de 200223
el Parlamento Europeo se queja de que no hayasido informado durante las negociaciones y deba emitir su dictamen sobre un acuerdo yarubricado por los plenipotenciarios se queja pues de que no se haya cumplido el art 97 delReglamento del Parlamento Europeo que obliga a la Comisioacuten Europea y al Consejo de la UEa informar al oacutergano parlamentario sobre el desarrollo de las negociaciones La queja estaacutefundamentada porque una vez firmado el acuerdo no seraacute posible presentar enmiendas almismo ni a los protocolos anexos si los hubiere
El preaacutembulo del acuerdo se refiere al Reglamento (CE) del Consejo 5392001 sobre visadosque exime a los titulares de un pasaporte de Hong Kong de la obligacioacuten de tener un visadopara entrar en territorio de los Estados miembros de la UE para estancias de una duracioacuteninferior a tres meses En realidad la firma del acuerdo con Hong Kong se vioacute facilitada tantopor el reducido nuacutemero de inmigrantes irregulares que puede originar como por la concesioacutende la supresioacuten del requisito del visado para los ciudadanos de esa Regioacuten AdministrativaEspecial
Desde luego en otros acuerdos que se estaacuten negociando la CE no parece que vaya a concederla exencioacuten de visado los casos de Sri Lanka y Pakistaacuten Estados con los cuales se negocianacuerdos de readmisioacuten seguramente no permiten actuar del mismo modo que con HongKong
Tambieacuten sentildeala el preaacutembulo que este acuerdo no se aplica a Dinamarca A ella se antildeade unaDeclaracioacuten en la que se observa que en el futuro Dinamarca y Hong Kong celebraraacuten unacuerdo en las mismas condiciones que el ahora estudiado
Por otro lado se crea un Comiteacute de Readmisioacuten formado por representantes de las partes (elart 17 regula su formacioacuten y sus competencias) la Comunidad estaraacute representada por laComisioacuten asistida por los expertos nombrados por los Estados miembros
Los aspectos baacutesicos planteados por el Acuerdo con Hong Kong podemos resumirlos encuatro La reciprocidad en la readmisioacuten el procedimiento de readmisioacuten la proteccioacuten de losdatos de caraacutecter personal y la posibilidad de protocolos complementarios y acuerdosbilaterales
a)La reciprocidad en la readmisioacuten
La reciprocidad en la readmisioacuten aparece sobre todo en los arts 2 a 5 del Acuerdo En lateoriacutea juriacutedica estamos ante una reciprocidad milimeacutetrica total Primero se regulan lasobligaciones de Hong Kong despueacutes las de la Comunidad Europea
Respecto a Hong Kong se habla de readmisioacuten de residentes permanentes en ese territoriochino y de la readmisioacuten de personas dependientes de otra jurisdiccioacuten Desde luego no sehabla de nacionales hongkoneses porque Hong Kong al no ser un Estado no atribuyeninguna nacionalidad en todo caso se puede adquirir la nacionalidad china
Seguacuten el texto del art 1 Hong Kong readmitiraacute en su territorio a los residentes permanentesy a los antiguos residentes permanentes que no cumplan o hayan dejado de cumplir losrequisitos de entrada estancia o residencia vigentes en el territorio de un Estado de la UE
Esa readmisioacuten se produce a peticioacuten de un Estado miembro de la UE y siguiendo elprocedimiento previsto en el mismo Acuerdo Esa obligacioacuten de readmisioacuten exige ademaacutes ala Regioacuten Administrativa Especial china la expedicioacuten sin demora de un documento de viaje nnecesario para el retorno
23 A5-03812002 pp 7-8 sobre todo Era Ponente Graham R WATSON
La Regioacuten Administrativa Especial tambieacuten se compromete a readmitir a personas sujetas aotra jurisdiccioacuten en dos situaciones
-Que en el momento de su entrada en territorio de un Estado de la UE estuvieran en posesioacutende un visado o de una autorizacioacuten de residencia vaacutelidos expedidos por Hong Kong o
-Que entren ilegalmente en territorio de un Estado de la Unioacuten llegando directamente desdeterritorio de Hong Kong Desde luego esta condicioacuten no se aplica si llegada directa se debe aun simple traacutensito por el aeropuerto internacional de esa Regioacuten china
La reciprocidad obliga asimismo a los Estados miembros de la UE (siempre con la excepcioacutende Dinamarca) Estos deben readmitir a sus nacionales y antiguos nacionales si no cumplen ohan dejado de cumplir los requisitos de entrada estancia o residencia vigentes en Hong KongTambieacuten el Estado miembro debe expedir sin demora el documento de viaje necesario para elretorno de esa persona
Tambieacuten aquiacute habla el art 5 de la readmisioacuten de personas sujetas a otra jurisdiccioacuten en lasdos hipoacutetesis mencionadas para la Regioacuten china Estar en posesioacuten de un visado o de unaautorizacioacuten de residencia vaacutelidos expedidos por el Estado miembro o haber entradoilegalmente en territorio hongkoneacutes llegando directamente del territorio del Estado miembroDesde luego esta segunda posibilidad tampoco juega cuando esa persona efectuoacute un traacutensitopor un aeropuerto internacional de un Estado de la UE
En general la lectura de estas normas da idea de una reciprocidad admisible no resulta tanformal como en el caso de los Estados ACP donde casi los uacutenicos que pueden hallarseirregularmente son sus nacionales no los nacionales de los Estados miembros de la UE
b)El procedimiento de readmisioacuten
El procedimiento de readmisioacuten ocupa los arts 6 al 11 ambos incluidos Por regla generaldicho procedimiento requiere la presentacioacuten de una solicitud formal por el requirente a laparte requerida Como excepcioacuten esa solicitud puede ser sustituida por una simplecomunicacioacuten escrita si la persona a la que afecta el procedimiento tiene un documento deviaje o de residencia vaacutelidos o si tal persona desea retornar voluntariamente en este sentidopues el procedimiento permite alguna flexibilidad
La solicitud de readmisioacuten resulta maacutes formal maacutes compleja porque en ella deben hallarselos datos personales de la persona afectada (incluido el dato del uacuteltimo lugar de residencia)copias de los documentos que prueben la nacionalidad de esa persona o den indiciosrazonables de dicha nacionalidad e informacioacuten sobre cualquier medida de proteccioacuten o deseguridad que pueda resultar necesaria en el traslado
En ocasiones resulta difiacutecil probar la nacionalidad o la residencia permanentes de unapersona ello suele hacerse documentalmente mediante pasaportes documentos de identidadcartillas militares etc Si no existen pruebas concretas de nacionalidad se puede llegar apresunciones de la misma
Otro aspecto importante en el procedimiento son los plazos Existe un plazo maacuteximo de unantildeo para que se presente la solicitud de readmisioacuten el plazo comienza a correr desde elmomento en que las autoridades de una de las partes tengan conocimiento de la situacioacutenirregular de una persona
Presentada una solicitud de readmisioacuten la parte requerida tiene un plazo razonable que enninguacuten caso deberaacute ser superior a un mes
Si la solicitud debe probarse la denegacioacuten de la readmisioacuten tambieacuten debe fundamentarse Sitranscurre el plazo de un mes sin respuesta el traslado se considera aprobado entonces elinteresado debe ser trasladado en un plazo maacuteximo de tres meses
Antes del traslado deben acordarse la fecha el punto de paso de la frontera y los eventualesescoltas El traslado puede hacerse por cualquier medio sobre todo aeacutereo puede recurrirse(dice el art 11 2ordm) a vuelos regulares y vuelos chaacuterter
c)La proteccioacuten de los datos de caraacutecter personal
Para los efectos de los DH este aspecto resulta crucial su regulacioacuten aparece en los arts 15-16 del Acuerdo
Ha de tenerse presente que la solicitud de readmisioacuten ndashAnexo5- solicita datos como el sexodescripcioacuten fiacutesica (talla sentildeales distintivas etc) alias (nombres apodos) estado de salud eldquoindicacioacuten de peligrosidad particular de la persona (por ejemplo presuncioacuten de delito gravecomportamiento agresivo)
De alguna forma pues se estaacute ya equiparando a quien reside irregularmente a un delincuentetanto es asiacute que no se respeta su presuncioacuten de inocencia pues se comunican presunciones dedelitos graves (no delitos cometidos y probados)
El procesamiento de los datos personales se somete a las respectivas normativas internas enel caso de la CE se somete en concreto a lo que diga la Directiva 9546CE del ParlamentoEuropeo y del Consejo
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El Acuerdo contiene ademaacutes algunos principios sobre la materia Destacan los siguientes
-El tratamiento se realizaraacute de forma leal y liacutecita
-Soacutelo se recaban para la readmisioacuten no para otras finalidades
-Los datos deben ser adecuados pertinentes y proporcionados a los fines perseguidos
-Soacutelo podraacuten comunicarse a las autoridades competentes etc
-Deben ser exactos y actualizados
Ciertamente el tema de los datos resulta difiacutecil de regular el desconocimiento de los mismospor la persona sometida al procedimiento de readmisioacuten resultaraacute un verdadero problema a lahora de defender sus derechos
d)La posibilidad de protocolos complementarios y acuerdos bilaterales
El Acuerdo permite asimismo la celebracioacuten de protocolos complementarios y acuerdosbilaterales Cabe diferenciar ambas figuras
Efectivamente el art18 preveacute la celebracioacuten de protocolos complementarios de aplicacioacutenentre Hong Kong y un Estado miembro tales protocolos versaraacuten sobre la designacioacuten de lasautoridades competentes los puntos de paso fronterizo y las condiciones aplicables al traacutensitocon escolta tambieacuten pueden enumerar medios y documentos distintos a los previstos en elAcuerdo
Estaacute asimismo prevista la celebracioacuten de acuerdos bilaterales La Declaracioacuten conjuntarelativa a Dinamarca advierte que el Acuerdo no se aplica a este Estado miembro de la UE
24
DOCE L 281 23-11-1995 p 31
pero este Estado y Hong Kong deben celebrar ldquoun acuerdo de readmisioacuten en las mismascondiciones del presente Acuerdordquo
La Declaracioacuten conjunta relativa a Islandia y Noruega preveacute la misma solucioacuten para ambosEstados que no son miembros de la CE pero mantienen estrechas relaciones con ella En talsentido no debe olvidarse que Islandia y Noruega participan en el denominado ldquoacervoSchengenrdquo
El Acuerdo regula incluso la posible incompatibilidad entre los acuerdos bilaterales y eacutelmismo en tal caso las normas del Acuerdo tendraacuten prioridad sobre otros tratadosinternacionales
E)LA CLAacuteUSULA DE READMISIOacuteN DEL ACUERDO DE ASOCIACIOacuteN CONCHILE
En Diciembre de 2002 se firmaba el acuerdo por el que se establece una asociacioacuten entre laComunidad Europea y sus Estados miembros por una parte y la Repuacuteblica de Chile porotra
25 Mediante eacutel se establece ldquouna asociacioacuten poliacutetica y econoacutemica entre las partes basada
en la reciprocidad el intereacutes comuacuten y la profundizacioacuten de sus relaciones en todos los aacutembitosde su aplicacioacutenrdquo (art 2)
La Parte tercera dedicada a la cooperacioacuten incluye la cooperacioacuten econoacutemica cienciatecnologiacutea y sociedad de la informacioacuten cultura educacioacuten y sector audiovisualadministracioacuten puacuteblica y cooperacioacuten interinstitucional cooperacioacuten en materia social y otrosaacutembitos de cooperacioacuten
En este uacuteltimo epiacutegrafe se situacutea la cooperacioacuten en materia de inmigracioacuten ilegal regulada porel art 46 Se establece juntamente con la cooperacioacuten en materia de drogas y lucha contra elcrimen organizado (art 47) Demasiadas veces se unen la inmigracioacuten su irregularidad oilegalidad el traacutefico de drogas y la lucha contra el crimen organizado los redactores denormas que abordan o regulan estas materias conjuntamente tal vez parecen demostrar undeseo (que acaso sea inconsciente) de criminalizar la inmigracioacuten Si la hipoacutetesis apuntada seconfirma no debemos olvidar que de una criminalizacioacuten de la inmigracioacuten a la justificacioacutende la xenofobia no media maacutes que un paso muy pequentildeo
Vayamos ahora al derecho positivo seguacuten este acuerdo Dice el art 46 1ordm que la Comunidady Chile acuerdan cooperar para prevenir y controlar la inmigracioacuten ilegal Desde estaperspectiva se regula la readmisioacuten
-Chile acuerda readmitir a sus nacionales que se encuentren ilegalmente en territorio de unEstado miembro de la UE esa readmisioacuten se produciraacute ldquoa peticioacuten de este uacuteltimo y sin maacutesformalidadesrdquo
-Los Estados miembros acuerdan readmitir a sus nacionales en iguales condiciones Ilegalidaden la estancia peticioacuten de Chile y sin maacutes formalidades
Estamos pues ante una claacuteusula que solamente sirve en cuanto a la readmisioacuten de nacionalesrespectivos
El art 46 tambieacuten exigen a las partes que proporcionen a sus nacionales documentos deidentidad apropiados
25 Texto en DOCE L 352 30-12-2002 p 3
Esta claacuteusula sin duda resulta inicial por eso su paacuterrafo 3ordm indica que las partes puedencelebrar en el futuro acuerdos de readmisioacuten que incluyan ldquouna obligacioacuten de readmisioacuten denacionales de otros paiacuteses y de apaacutetridasrdquo Por tanto en el futuro seraacute la Comunidad laque celebre con Chile estos acuerdos complementarios de readmisioacuten
Mientras no se celebren esos acuerdos complementarios entre Chile y la Comunidad Chilepuede celebrar acuerdos bilaterales con cada Estado miembro para regular las obligacionesespeciacuteficas de readmisioacuten ldquoincluida la obligacioacuten de readmisioacuten de nacionales de otros paiacutesesy de apaacutetridasrdquo
Tambieacuten conviene resaltar que el Consejo de Asociacioacuten (establecido como oacutergano deaplicacioacuten y de seguimiento del acuerdo) examinaraacute otros esfuerzos conjuntos en esta materia
Posiblemente la inmigracioacuten entre Chile y la UE no sea demasiado amplia pero esta claacuteusulada idea de hasta queacute punto la Unioacuten mantiene una poliacutetica convencional seguacuten la cual todoslos tratados o acuerdos que celebra tienen su correspondiente claacuteusula de readmisioacuten
V)REFERENCIA A LA PRAacuteCTICA ESPANtildeOLA EN TRATADOS DE READMISIOacuteN
Junto a los tratados en los que es parte la CE podemos examinar la praacutectica espantildeola en lamisma materia Hablamos pues de tratados bilaterales
Diferenciaremos varios grupos Acuerdos con Estados con los que existe la libre circulacioacutende personas acuerdos con los candidatos a ser miembros de la UE en concreto Rumania yBulgaria el acuerdo de 1992 con Marruecos y la celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
Como sabemos esta praacutectica bilateral no ha sido totalmente sustituida por la praacutecticacomunitaria acaso no lo sea en el futuro como demuestra el hecho de que el acuerdo conHong Kong prevea que los Estados miembros de la UE puedan firmar protocoloscomplementarios con dicha Regioacuten Administrativa Especial china
a)Los acuerdos con Estados con los que existe libre circulacioacuten de personas
Podemos incluir en este grupo cuatro acuerdos el celebrado en 1988 con Francia el celebradoen 1993 con Portugal el concluido con Italia en 1999 y el anunciado en 2002 con Suiza
El acuerdo de 8 de Enero de 1988 entre el Gobierno del Reino de Espantildea y el Gobiernode la Repuacuteblica Francesa relativo a la readmisioacuten en Puestos Fronterizos de personas ensituacioacuten de estancia ilegal firmado en Madrid
26
se aplica en primer lugar a los nacionales deambos Estados
Pero se aplica asimismo a los extranjeros que hayan entrado de forma ilegal en el territorio delotro Estado es necesaria en este caso una solicitud regulada de modo bastante completo enlos arts 5-6 del acuerdo El plazo para la readmisioacuten en frontera es extraordinariamenteraacutepido pues solamente admite cuatro horas
El acuerdo regula asimismo el llamado ldquotraacutensito para la expulsioacutenrdquo de nacionales de otrosEstados cuando la continuacioacuten del viaje y su admisioacuten en el paiacutes de destino esteacutenplenamente aseguradas El traacutensito por viacutea aeacuterea puede efectuarse en su caso bajo custodiade policiacuteas del Estado remitente
El convenio entre el Reino de Espantildea y la Repuacuteblica Portuguesa relativo a la readmisioacutende personas en situacioacuten irregular era firmado en Granada el 15 de Febrero de 1993
27
Alcontrario de lo que sucediacutea con Francia este convenio con Portugal solamente regula lareadmisioacuten de nacionales de terceros Estados Norma asimismo el traacutensito a efectos deexpulsioacuten a efectuar por viacutea aeacuterea o excepcionalmente por viacutea terrestre o mariacutetima
El acuerdo entre Espantildea e Italia relativo a la readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular era firmado en Roma el 4 de Noviembre de 1999
28
Similar al acuerdo con Portugalregula la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses y se basa en el acuerdo de Schengen
La novedad en este caso viene dada por la mejor regulacioacuten del traacutensito por expulsioacuten (arts 6-11) a esa materia (claacutesica en este tipo de acuerdos) se une el traacutensito consiguiente a unaresolucioacuten de denegacioacuten de entrada en el territorio
Por otra parte se norma la proteccioacuten de los datos (art 13) Desgraciadamente dichaproteccioacuten resulta bastante relativa pues los datos personales comunicados por las partes
26 Texto en BOE de 6 de Mayo de 1989
27 Texto en BOE de 31 de Marzo de 1995
28 Ver texto en Documentacioacuten
entre siacute pueden transmitirse no soacutelo a las autoridades encargadas de aplicar este acuerdo sinotambieacuten a otras personas
Finalmente en este grupo de convenios ha de incluirse el convenio hispano-suizo dereadmisioacuten de personas en situacioacuten irregular cuya firma era autorizada por el Gobiernoespantildeol el 29 de Noviembre de 2002
29
Este convenio tiene un protocolo administrativo queregula sobre todo el procedimiento para la aplicacioacuten
Si incluyo a Suiza en este grupo de Estados casi al mismo nivel que los dos Estadosmiembros de la UE citados (Francia y Portugal) ello obedece sobre todo al hecho de queexiste un Acuerdo sobre libre circulacioacuten de personas entre Suiza y la Comunidad Europea alentrar en vigor ese acuerdo el 1 de Junio de 2002 ello implica que los nacionales de eseEstado disponen de la libertad de circulacioacuten por los Estados miembros de la Unioacuten comosucede tambieacuten con los nacionales de Noruega Islandia y Liechtenstein en virtud del acuerdode creacioacuten del llamado Espacio Econoacutemico Europeo Ello tiene una consecuencia inmediatala revisioacuten del Reglamento (CE) Nordm 5392001 que establece la lista de terceros paiacuteses cuyosnacionales estaacuten obligados a visado y la lista de aquellos exentos de esa obligacioacuten (elReglamento sobre visados) en la revisioacuten Suiza no apareceraacute ya en la lista segunda (denacionales exentos) como es sabido en la revisioacuten se incluiraacute a Ecuador en la lista primera
b) Los acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a la UE
Debemos referirnos asimismo a cinco acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a laUnioacuten Europea los celebrados con Rumania y Bulgaria en 1996 con Lituania en 1998 y conla Repuacuteblica Eslovaca y Letonia en 1999
Todos ellos tienen un contenido muy similar y suelen abordar tres o cuatro aspectossustantivos Readmisioacuten traacutensito problemas administrativos y financieros y ndashsolo algunos-laproteccioacuten de los datos personasle Seguacuten sus breves preaacutembulos todos se basan en lareciprocidad (aunque esta reciprocidad sea en gran parte formal en la realidad pues losintereses de ambos Estados no son ni mucho menos de ideacutentico peso o calibre y el Estado quetienen mucho mayor intereacutes en la readmisioacuten sea Espantildea)
El acuerdo con Rumania se firma el 29 de Abril de 1996 en Bucarest30
Seguacuten su art 1 laspartes se comprometen a readmitir en su territorio a quienes hayan dejado de satisfacer o nosatisfagan los requisitos de entrada o de estancia en el territorio de la otra parte siempre quetengan la nacionalidad de la otra o se presuma que poseen esa nacionalidad Por tanto laobligacioacuten de readmisioacuten afecta a los nacionales o a los presuntos nacionales no a losextranjeros Dicha readmisioacuten debe hacerse sin formalidades
Es pues baacutesica la prueba de la nacionalidad dicha prueba se obtiene por Documento Nacionalde Identidad Certificado de nacionalidad o de registro civil pasaporte cartilla militar etc
Tambieacuten en este acuerdo la respuesta debe ser muy raacutepida en el plazo maacuteximo de ocho diacuteasLas peticiones de informacioacuten complementaria tambieacuten se tramitan en ese plazo Larecepcioacuten de la persona cuya readmisioacuten se haya aceptado habraacute de producirse en un plazomaacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo regula a su vez el denominado ldquotraacutensito a efectos de extrantildeamientordquo (arts 6-9)No se usa el teacutermino extrantildeamiento en su sentido ordinario de destierro de un nacional a un 29 Noticia en httpwwwiurislexnet
30 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasaac-004htm
paiacutes extranjero sino en un sentido mucho maacutes general Traacutensito de nacionales de nacionalesde terceros Estados obligados a abandonar el territorio de una de las partes en otras palabrasestamos ante una expulsioacuten de extranjeros el teacutermino correcto deberiacutea ser el de expulsioacutenpuesto que el Derecho Internacional Puacuteblico prohiacutebe el extrantildeamiento de nacionales (cadaEstado debe soportar a sus nacionales aunque puede expulsar a los extranjeros)
En dichas normas se regulan aspectos administrativos de dicho mal llamado extrantildeamientoDatos de la persona escolta admisioacuten en el territorio del Estado de destino etc En lasmismas normas se recoge el claacutesico principio de NO DEVOLUCIOacuteN El traacutensito podraacute serdenegado si la persona que sufre esa expulsioacuten puede ser perseguido en el Estado de destinopor su raza religioacuten nacionalidad pertenencia a un grupo social o sus opiniones poliacuteticas
Tambieacuten puede ser denegado el traacutensito si el extranjero corre el riesgo de ser acusado ocondenado en el Estado de destino por un tribunal penal por hechos anteriores al traacutensito Sepretende asiacute no disfrazar una expulsioacuten de un extranjero con algo distinto la extradicioacuten
El acuerdo con Bulgaria31 se firma el 16 de Diciembre de 1996 en Sofiacutea y tiene una
estructura similar como antes indiqueacute Regula pues la readmisioacuten de nacionales de losEstados partes regula la prueba de la nacionalidad etc El plazo maacuteximo para la respuesta a lasolicitud de la readmisioacuten en este acuerdo es de diez diacuteas (art 3 paacuterrafo 4ordm) la recepcioacuten de lapersona cuya readmisioacuten se haya aceptado tiene asimismo un plazo maacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo con Bulgaria habla en su segunda parte correctamente de ldquoTraacutensito a efectos deexpulsioacutenrdquo El contenido de esta parte es muy similar al analizado acuerdo con RumaniaPero ofrece un pequentildeo aacutengulo diferencial pues el traacutensito a efectos de expulsioacuten puede serdenegado (art 7) en tres supuestos
-Aplicando el principio de NO DEVOLUCIOacuteN
-No disfrazando ademaacutes el sentido de la expulsioacuten por el sentido de una extradicioacuten y
-Si el extranjero figura en las listas de personas que tienen prohibida la entrada en el territoriode la parte en el cual se realiza el traacutensito o si constituye una amenaza contra la seguridadnacional el orden puacuteblico y la salud puacuteblica
El acuerdo entre Espantildea y Lituania de 8 de Noviembre de 199832
resulta el maacutes completopor su contenido No solamente regula la readmisioacuten de los nacionales de las partescontratantes sino tambieacuten la de los nacionales de otro Estados y de los apaacutetridas (arts 5-9)
Se refiere asimismo al traacutensito y a la proteccioacuten de datos personales incluyendo normas quepodemos considerar estaacutendar en estos acuerdos
Los acuerdos con la Repuacuteblica Eslovaca (de 3 de Marzo de 1999) y con Letonia (de 30 deMarzo de 1999) resultan muy similares entre siacute y con el acuerdo firmado el antildeo anterior conLituania Existen pequentildeas variaciones no obstante por ejemplo el acuerdo con laRepuacuteblica Eslovaca dedica un capiacutetulo especiacutefico a gastos (cap IV art 13)
Junto a estas variaciones algunas normas se han estandarizado por ejemplo la norma relativaa la proteccioacuten de los datos es ideacutentica en los acuerdos de Espantildea con Lituania (art 13) laRepuacuteblica Eslovaca (art 14) y Letonia (art 13)
Finalmente cabe hacer una pequentildea reflexioacuten Dada la libre circulacioacuten de personas existenteen la Unioacuten Europea cuando los tres uacuteltimos Estados citados se transformen en miembros dela UE parece que estos acuerdos deberaacuten limitar su contenido en otras palabras se
31 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasacc-010htm
32 Texto en Documentacioacuten
circunscribiraacuten uacutenicamente a la readmisioacuten de los nacionales de Estados no miembros de laUE los problemas derivados de la libre circulacioacuten intra-Unioacuten no pueden regularse desdeluego por acuerdos bilaterales entre Estados sino por normas de la misma Unioacuten que primansobre cualquier norma de cualquier Estado miembro
c)El acuerdo con Marruecos
El 13 de Febrero de 1992 se firmaba en Madrid el acuerdo entre el Reino de Espantildea y elReino de Marruecos relativo a la circulacioacuten de personas el traacutensito y la readmisioacuten deextranjeros entrados ilegalmente
33
A pesar de su denominacioacuten formal estamos ante untiacutepico acuerdo de readmisioacuten Se estructura en tres capiacutetulos El primero dedicado a lareadmisioacuten de extranjeros el segundo al traacutensito para la expulsioacuten y el tercero a otrasdisposiciones
Cronoloacutegicamente el segundo de los acuerdos bilaterales analizados en esta Unidad suimportancia real lo hace ser considerado el primero por dos razones El acuerdo con Francialo es con un miembro de la UE y los franceses no pueden ser considerados pues extranjeros yen segundo teacutermino una fuerte corriente migratoria se dirige desde territorio marroquiacute haciaEspantildea
El acuerdo con Marruecos afirma en su art 1 que las autoridades de las partes ldquoreadmitiraacutenen su territorio a peticioacuten formal de las autoridades fronterizas del Estado requirente a losnacionales de paiacuteses terceros que hubieren entrado ilegalmente en el territorio de este uacuteltimoprocedentes del Estado requeridordquo Por tanto ndashy este aspecto resulta baacutesico- estamos ante unanorma de readmisioacuten de extranjeros no de marroquiacutees por Marruecos ni de espantildeoles porEspantildea
Seguacuten el art 2 del acuerdo el Estado requirente debe probar pues tres aspectos Primero lanacionalidad del extranjero (nacionalidad insisto de un Estado distinto a las partes) ensegundo lugar la entrada ilegal en el territorio del Estado requirente en tercer teacutermino laprocedencia de territorio del Estado requerido
La aplicacioacuten estricta de la norma citada obliga pues a Espantildea a no devolver a las personascuya nacionalidad no pueda probar o cuya entrada ilegal o cuya procedencia no puedademostrar
Tambieacuten interesa recordar la claacuteusula de no readmisioacuten el art 3 regula los casos en loscuales NO HAY OBLIGACIOacuteN DE READMITIR No existe obligacioacuten de readmitir a losnacionales de Estados terceros que tengan fronteras con el requirente a los que hayan sidoautorizados a permanecer en el territorio del requirente a los que entraran legalmente y a losque se haya reconocido la condicioacuten de refugiados seguacuten el Derecho Internacional
El capiacutetulo dedicado al traacutensito para la expulsioacuten de extranjeros no ofrece demasiadaspeculiaridades No obstante el art 7 advierte que el traacutensito para la expulsioacuten podraacute serdenegado en cinco supuestos
-Cuando el extranjero tenga prohibida la entrada en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado penalmente en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado en el Estado de destino (que desde luego ha deser distinto al de traacutensito)
33 Texto en httpwwwmiresderechoacac130292htm
-Cuando el extranjero corra el riesgo de sufrir malos tratos en el Estado de destino y
-Cuando se solicite la expulsioacuten para uno de los miembros de la llamada UMA (Unioacuten delMagreb Aacuterabe)
Sin duda resulta sorprendente que no se aplique en su totalidad el principio de NODEVOLUCIOacuteN El supuesto cuarto recoge una parte de este principio pero no sentildeala que nose admitiraacute el traacutensito cuando el extranjero pueda ser perseguido por motivos poliacuteticosraciales religiosos o de otro tipo o pueda sufrir la pena de muerte en el Estado de destino
La aplicacioacuten del acuerdo de readmisioacuten con Marruecos resulta a veces difiacutecil En un terrenoproacuteximo al examinado bien conocido es el Informe de Human Rights Watchs de 2002 sobrela entrega de menores marroquiacutees por Espantildea a traveacutes de Ceuta y Melilla titulado ldquoEspantildea yMarruecos Callejoacuten sin salida abusos cometidos por las autoridades espantildeolas y marroquiacuteescontra nintildeos inmigrantesrdquo pone de relieve la violacioacuten de la Convencioacuten de Derechos delNintildeo
Por otro lado conviene no olvidar que la Comisioacuten Europea trabaja actualmente en unacuerdo de readmisioacuten (que celebrariacutea la Comunidad Europea) con Marruecos Ese acuerdo
34
no solamente pretende que Marruecos (y en su caso cualquier miembro de la UE) readmita asus nacionales sino tambieacuten a cualquier inmigrante que haya accedido irregularmente a la UEdesde territorio marroquiacute La propuesta de acuerdo tambieacuten incluye una financiacioacuten de 120millones de euros de la UE a Marruecos hasta 2006
d)La celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
La prensa sentildealaba en Junio de 2001 que el entonces Secretario de Estado para la Extranjeriacuteay la Inmigracioacuten Enrique Fernaacutendez-Miranda y un alto cargo del Ministerio Nigeriano deAsuntos Exteriores llegaban a un acuerdo sobre readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular
35
De la prensa se deduce que el acuerdo (no firmado por escrito al menos no publicado en elBOLETIacuteN OFICIAL DEL ESTADO) afectariacutea a los nacionales de ambos Estados sobre todoa los nigerianos que vivan en Espantildea se partiacutea pues de una reciprocidad formal pero no realSeguacuten la misma noticia deberaacute llevarse a cabo la proteccioacuten de los datos personales de losinmigrantes
Espantildea ofreciacutea a Nigeria asistencia teacutecnica e intercambio de informacioacuten sobre traacutefico depersonas organizacioacuten de cursos de formacioacuten para personal consular y de inmigracioacuten etc
Como consecuencia de este acuerdo (no estructurado formalmente por escrito36
al menos porel momento) Espantildea realizaba en 2001 algunas expulsiones colectivas de extranjeros haciaNigeria En realidad haciacutea casi cinco antildeos que el Gobierno del Sr AZNAR no realizaba unaexpulsioacuten colectiva en 1996 se produjo la expulsioacuten desde Maacutelaga de 103 inmigrantes aCameruacuten Senegal y Maliacute El Sindicato Unificado de Policiacutea denuncioacute entonces que se habiacuteadrogado con un fuerte sedante (haloperidol) disuelto en agua potable a los inmigrantes
37
34 Ver una noticia en Estrella Digital de 4 de Diciembre de 2002
httpwwwestrelladigitales35 La noticia puede hallarse en
httpwwwwebislamcomnumeros200105_01EspaBla_Nigeriahtm
36 El hecho de que un acuerdo internacional no se celebre por escrito no indica que
no sea vaacutelido la validez depende de otros factores y un acuerdo verbal puede serperfectamente vaacutelido si no existe una causa de nulidad de los tratados37 Ver Unidad sobre expulsiones colectivas
VI) CONCLUSIOacuteN GENERAL
La poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten que la UE disentildea desde hace tiempo no favorececiertamente la libre circulacioacuten de las personas Maacutes bien sirve para trabar o limitar esa librecirculacioacuten
La mencionada poliacutetica tiene como elemento muy importante el Reglamento 5392001 queestablece la lista de terceros paiacuteses cuyos nacionales estaacuten sometidos a la obligacioacuten de visadoy la de los paiacuteses cuyos nacionales estaacuten exentos de visado
Por si acaso alguacuten extranjero entra irregularmente o permanece en territorio de un Estadomiembro de la UE cuando su estancia regular haya terminado se preveacuten ademaacutes otrasmedidas como el retorno voluntario la expulsioacuten y la readmisioacuten La readmisioacuten endefinitiva devuelve las personas a sus lugares de origen o de traacutensito
Al incluir las claacuteusulas de readmisioacuten y al firmar los acuerdos sobre esta materia la UnioacutenEuropea no entra en las causas reales por las cuales esas personas han emigrado y tampoco sepregunta si dichas causas pueden solucionarse
Existe un grave peligro ya apuntado en esta Unidad El peligro de establecer una relacioacutenestrecha e incluso automaacutetica entre readmisioacuten y fondos europeos de cooperacioacuten aldesarrollo El peligro es muy real no teoacuterico El diacutea en el que la Unioacuten afirme que un Estadosubdesarrollado no recibe fondos de tal cooperacioacuten si no colabora eacutel mismo en la readmisioacutende sus nacionales (e incluso de extranjeros y apaacutetridas procedentes de su territorio) la poliacuteticacomuacuten de inmigracioacuten de la UE habraacute abandonado cualquier respeto por los DerechosHumanos de los migrantes
Por ello aunque a veces pueda parecer algo demagoacutegica incluyo la opinioacuten criacutetica de unaparlamentaria europea Ilka Schroder
ANEJO I ART 13 DEL ACUERDO DE COTONUacute O ACUERDO
DE ASOCIACION ENTRE LOS ESTADOS ACP POR UNA
PARTE Y LA COMUNIDAD EUROPEA Y SUS ESTADOS
MIEMBROS POR OTRA FIRMADO EN COTONUacute EL 23 DE
JUNIO DE 2000
Artiacuteculo 1 3
Emigracioacuten
1 La cuestioacuten de la emigracioacuten seraacute objeto de un diaacutelogo profundo en el marco de laasociacioacuten ACP-UE
Las Partes reafirman sus obligaciones y sus compromisos actuales en el aacutembito del derechointernacional para garantizar el respeto de los derechos humanos y la eliminacioacuten de todas lasformas de discriminacioacuten basadas en particular en el origen el sexo la raza la lengua y lareligioacuten
2 Las Partes convienen en considerar que una asociacioacuten implica por lo que se refiere a laemigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses que residan legalmente ensus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivo ofrecerles derechos yobligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la no discriminacioacuten en la vidaeconoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra el racismo y la xenofobia
3 Cada Estado miembro concederaacute a los trabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzanlegalmente una actividad en su territorio un trato caracterizado por la ausencia de todadiscriminacioacuten basada en la nacionalidad con relacioacuten a sus propios nacionales en lo referentea condiciones de trabajo remuneracioacuten y despido Cada Estado ACP por su parte concederaacutea este respecto un trato no discriminatorio comparable a los trabajadores nacionales de losEstados miembros
4 Las Partes consideran que las estrategias destinadas a reducir la pobreza a mejorar lascondiciones de vida y trabajo a crear empleos y a desarrollar la formacioacuten contribuyen alargo plazo a normalizar los flujos migratorios
Las Partes tendraacuten en cuenta en el marco de las estrategias de desarrollo y la programacioacutennacional y regional las dificultades estructurales vinculadas a los fenoacutemenos migratorios conel fin de apoyar el desarrollo econoacutemico y social de las regiones de origen de los emigrantes yreducir la pobreza
La Comunidad apoyaraacute en el marco de los programas de cooperacioacuten nacional y regional laformacioacuten de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de origen en otro paiacutes ACP o enun Estado miembro de la Unioacuten Europea Por lo que se refiere a la formacioacuten en un Estadomiembro las Partes velaraacuten por que estas acciones esteacuten orientadas hacia la insercioacutenprofesional de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de ungen
Las Partes desarrollaraacuten programas de cooperacioacuten destinados a facilitar el acceso a laensentildeanza a los estudiantes de los Estados ACP en particular mediante la utilizacioacuten de lasnuevas tecnologiacuteas de la comunicacioacuten
El Consejo de Ministros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadasa la inmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de unapoliacutetica de prevencioacuten
En este marco las Partes convienen en particular en garantizar que los derechos y la dignidadde las personas se respeten en todo procedimiento iniciado para conseguir el retorno de losinmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A este respecto las autoridades interesadasconcederaacuten las facilidades administrativas necesarias para el retorno
Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nbull 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivas
ii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retorno
Se concederaacute una asistencia adecuada a los Estados ACP para la aplicacioacuten de estos acuerdos
iii)A efectos de la presente letra c) se entenderaacute por laquoPartesraquo la Comunidad cada uno de susEstados miembros y todo Estado ACP
Anejo II PARLAMENTO EUROPEOUna opinioacuten parlamentaria criacutetica de IlkaSCHORDER
1999-2004
Documento de sesioacuten
7 de noviembre de 2002
INFORME
FINALA5-0381 2002
sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejo relativa a la firma del Acuerdo entre laComunidad Europea y el Gobierno de la Regioacuten Administrativa Especial de Hong Kong de laRepuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten de residentes ilegales (SEC(2002) 412 -C5-02632002 -20020092(CNS))
Comisioacuten de Libertades y Derechos de los Ciudadanos Justicia y Asuntos Interiores
Ponente Graham R Watson
RR48 1789ESdoc PE 319241
ESPAacuteGINA REGLAMENTARIA
Mediante carta de 5 de junio de 2002 el Consejo consultoacute al Parlamento de conformidad conel apartado 1 del artiacuteculo 39 del Tratado UE sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejorelativa a la firma del Acuerdo entre la Comunidad Europea y el Gobierno de la RegioacutenAdministrativa Especial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten deresidentes ilegales (SEC(2002) 412 - 20020092 (CNS))
En la sesioacuten del 10 de junio de 2002 el Presidente del Parlamento anuncioacute que habiacutea remitidodicha propuesta para examen del fondo a la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCiudadanos Justicia y Asuntos Interiores y para opinioacuten a la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior (C5-02632002)
En la reunioacuten del 9 de julio de 2002 la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCindadanos Justicia y Asuntos Interiores designoacute ponente a Graham R Watson
En las reuniones de los diacuteas 8 de octubre de 2002 y 5 de noviembre de 2002 la comisioacutenexaminoacute la propuesta del Consejo y el proyecto de informeEn la uacuteltima de estas reuniones la comisioacuten aproboacute el proyecto de resolucioacuten legislativa por22 votos a favor 6 votos en contra y 0 abstenciones
Estuvieron presentes en la votacioacuten los diputados Jorge Salvador Hernaacutendez Mollar(presidente) Lousewies van der Laan (vicepresidente) Giacomo Santini (vicepresidente)Graham R Watson (ponente) Roberta Angelilli Mary Elizabeth Banotti Kathalijne MariaBuitenweg (suplente de Alima Boumediene-Thiery) Carlos Coelho Geacuterard MJ Deprez Ginseppe Di Lello Finuoli Francesco Fiori ( suplente de Marcello Dell Utri de conformidadcon el apartado 2 del artiacuteculo 153 del Reglamento) Evelyne Gebhardt (suplente de AdelineHazan) Pierre Jonckheer Sylvia-Yvonne Kaufmann (suplente de Ilka Schroder) TimothyKirkhope Eva Klamt Klaus-Heiner Lehne (suplente de Thierry Cornillet) Marcelino OrejaArburuacutea Elena Ornella Paciotti Joseacute Ribeiro e Castro Martine Roure Heide RuumlhleFrancesco Rutelli Ole S0rensen (suplente de Bill Newton Dunn) Joke Swiebel Anna Terroacuteni Cusiacute Maurizio Turco y Olga Zrihen Zaari (suplente de Martin Schulz)
La opinioacuten minoritaria se adjunta al presente informe el 9 de septiembre de 2002 laComisioacuten de Asuntos Exteriores Derechos Humanos Seguridad Comuacuten y Poliacutetica deDefensa decidioacute no emitir opinioacuten el 28 de mayo de 2002 la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior decidioacute no emitir opinioacuten
El informe se presentoacute el 7 de noviembre de 2002
OPINIOacuteN MINORITARIA
de Ilka Schroder
ldquoEl acuerdo sobre la expulsioacuten de residentes ilegales es el primero de su especie y sigue laliacutenea de las decisiones represivas de Laeken y Sevilla que tienen por objeto dividir losinmigrantes en econoacutemicamente uacutetiles (es decir mano de obra que puede explotarse en elproceso de produccioacuten capitalista) e inuacutetiles Hay que repeler con la mayor energiacutea laseleccioacuten de refugiados econoacutemicamente aprovechables en el proceso de explotacioacuten mundialy el rechazo de todos los migrantes clasificados como inuacutetiles ya que no se basan en el serhumano sino en intereses relacionados con la explotacioacuten econoacutemica y la obtencioacuten debeneficios
El acuerdo de que aquiacute se trata convierte la poliacutetica de inmigracioacuten en parte integral de lapoliacutetica exterior de la UE y trata de impedir cualquier posibilidad de huida hacia Europa nosoacutelo en los paiacuteses de traacutensito sino tambieacuten y ya en los paiacuteses de origen La tecnologiacutea sentildeorialempleada para imponer la fortaleza de Europa consiste en registrar segregar discriminararrestar internar y por uacuteltimo expulsar
Ademaacutes la UE trata de obligar a otros paiacuteses con medios neocoloniales y usando el chantajeeconoacutemico y financiero a readmitir a los refugiados
La poliacutetica de expulsiones de la UE es criminal ya que como consecuencia de ella perecenseres humanos y no tiene en cuenta en absoluto las causas fundamentales que impulsan a laspersonas a huir como la pobreza la explotacioacuten las guerras y la violencia patriarcal
En la poliacutetica de expulsiones la UE se quita la maacutescara de los derechos humanos ya no setrata de las claacuteusulas que facilitan la expulsioacuten ocultas en los acuerdos econoacutemicos sino quese trata de la regulacioacuten profesional de la consigna racista iexclfuera los extranjeros ahoraejecutada por la Comisioacuten y las organizaciones correspondientes como por ejemplo la OIMAquel a quien le preocupen verdaderamente la Convencioacuten de Ginebra sobre los Refugiados ylos derechos de los migrantes no deberiacutea estar a favor de un acuerdo que niega precisamenteesos derechos o sea los derechos a elegir libremente el lugar de residencia a determinarautoacutenomamente la forma de vida y a buscar la felicidad en otro paiacutesrdquo (p 10)
BIBLIOGRAFIacuteA Y ALGUNAS DIRECCIONES UacuteTILES DE INTERNET
A)Bibligrafiacutea-ANDREacuteS SAacuteENZ DE SANTAMARIacuteA Y OTROS Introduccioacuten al Derecho de la UnioacutenEuropea Eurolex Madrid 1999-COMISION EUROPEA Libro Verde relativo a una poliacutetica comunitaria de retorno deresidentes ilegales 10-Abril-2002 COM (2002) 175 final-COMISION EUROPEA Comunicacioacuten al Consejo y al Parlamento EuropeoIntegracioacuten de las cuestiones de inmigracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea conterceros paiacuteses 3-Diciembre-2002 COM (2002) 703 final-X DENOEL Les accords de readmisioacuten du Benelux agrave Schengen et au-delagrave RevueTrimestrielle de Droit Europeacuteen 1983-Guy FEUER Un nouvea paradigme pour les relations entre lacuteUnion Europeacuteenne et lesEacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin 2000 Revue Geneacuterale de Droit InternationalPublic 2002-INTERMON-OXFAM La responsabilidad de la UE en la lucha contra la pobreza(Claves de la Presidencia Espantildeola 2002) Barcelona 2002-Joan David JANER TORRENS Poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenCongreso Internacional sobre Derechos Humanos Zaragoza 2000 texto enhttpwwwunizaresderechos_humanos-Paolo MENGOZZI Derecho Comunitario y de la Unioacuten Europea Tecnos Madrid 2000-Miquel PALOMARES AMAT Los acuerdos internacionales concluidos entre lasComunidades Europeas y los paiacuteses terceros mediterraacuteneos Cedecs Barcelona 2002
B) Algunas direcciones uacutetiles de Internet
Consejo de la UE httpueeuintConclusiones del Consejo Europeo httpeuropaeuintcounciloffconcluindexhtmParlamento Europeo httpwwweuroparleuintUnioacuten Europea httpeuropaeuint
CUESTIONES A DEBATE1ordf El concepto mismo de readmisioacuten2ordf Las claacuteusulas ldquoDemocracia y DHrdquo y de readmisioacuten iquestconstituyen imposicionesneocolonialistas de la UE3ordf La conexioacuten entre readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo4ordf El acuerdo de readmisioacuten entre Espantildea y Marruecos y los problemas de su aplicacioacuten5ordf La reciprocidad que se cita en los acuerdos y claacuteusulas de readmisioacuten iquestes formal o esreal
Zaragoza Septiembre de 2003
3ordm El Consejo Europeo recuerda la obligacioacuten internacional de losEstados de admitir en su territorio a sus nacionales
4ordm El mismo Consejo Europeo ldquohace un llamamiento para que sedesarrolle la asistencia a los paiacuteses de origen y de traacutensito con objeto depromover el retorno voluntariordquo
5ordm Las Conclusiones recuerdan que el Tratado de Aacutemsterdam confirioacutecompetencia a la Comunidad en el campo de la readmisioacuten
6ordm Por ello las Conclusiones propugnan que se celebren acuerdos dereadmisioacuten o se inserten claacuteusulas modelo en otros tratados para estosefectos
El planteamiento efectuado pues en las Conclusiones de Tampere es elde intentar el retorno y si no existe tal retorno en sentido propio (quesupondraacute voluntariedad) deberaacute producirse la readmisioacuten de losexpulsados o devueltos por cualquier Estado de origen la expulsioacuten odevolucioacuten se produciraacute sobre todo desde territorio de cualquierEstado miembro de la UE
b) Las Conclusiones de Laeken
Por otro lado el planteamiento de Tampere fue reiterado en lasConclusiones del Consejo Europeo de Laeken reunido en Diciembre de2001 en ellas se reitera el intereacutes de la Comunidad de celebrar estosacuerdos de readmisioacuten
El Consejo Europeo se reuniacutea el 14 y el 15 de Diciembre de 2001 enLaeken (Beacutelgica) En sus Conclusiones habla del refuerzo del espacio delibertad seguridad y justicia Se centra sobre todo en lo quedenominan las Conclusiones ldquouna verdadera poliacutetica comuacuten de asilo einmigracioacutenrdquo (paacuterrafos 38-41) y ldquoun control maacutes eficaz de las fronterasexterioresrdquo (paacuterrafo 42) Ambas cuestiones se hallan estrechamenteunidas sobre todo en cuanto la segunda ndashseguacuten el Consejo Europeo-contribuiraacute ldquoa la lucha contra el terrorismo las redes de inmigracioacutenclandestina y la trata de seres humanosrdquo
La referencia a la lucha contra el terrorismo resulta condicionada por elmomento en el que se celebra la sesioacuten del Consejo Europeo en Laekentres meses despueacutes de los atentados de las Torres Gemelas pero enotros documentos esta misma referencia unida a la inmigracioacuten dejatraslucir algunas concepciones xenoacutefobas o muy proacuteximas a laxenofobia lo mismo puede decirse cuando un gobierno afirma una yotra vez que el incremento de la delincuencia se debe al incremento delnuacutemero de inmigrantes
Seguacuten las Conclusiones de Laeken una verdadera poliacutetica comuacuten deasilo e inmigracioacuten supone el establecimiento de varios instrumentos
pues bien el primero de ellos es ldquola integracioacuten de la poliacutetica de flujosmigratorios en la poliacutetica exterior de la Unioacuten Europeardquo
En tal direccioacuten el Consejo Europeo afirma ldquoEn particular deberaacutencelebrarse acuerdos europeos de readmisioacuten con los paiacuteses interesadosbasados en una nueva lista de prioridades y en un plan de accioacutenrdquo
De estas palabras pueden deducirse algunos aspectos de intereacutes
-En primer teacutermino se trata de celebrar acuerdos ldquoeuropeosrdquo acuerdospues en los que sea parte la Comunidad no se advierte si deben seracuerdos puramente comunitarios o cabe que sean acuerdos mixtos Portanto se pasa ya de la fase bilateral entre Estados o entre el grupoSchengen y un Estado a la fase de la CE Es esta la fase en la que nosencontramos
-Esos acuerdos en segundo lugar deberaacuten estar basados en una nuevalista de prioridades las relaciones con los paiacuteses terceros venreformadas sus prioridades por parte de la UE no queda claro hastaqueacute punto la readmisioacuten es una prioridad importante hoy o se estaacuteconvirtiendo en la prioridad maacutes importante de la UE
-Ademaacutes de todo ello los acuerdos contendraacuten ldquoun plan de accioacutenrdquoEse ldquoplan de accioacutenrdquo en el acuerdo con Hong Kong se limita a unprocedimiento de readmisioacuten En otros acuerdos sin duda deberaacuteincluir otros aspectos principalmente los ligados a la cooperacioacuten aldesarrollo de los Estados de origen de la inmigracioacuten
c) Las Conclusiones de Sevilla
Damos ahora un salto y nos situamos en el Consejo Europeo de Sevillaen su reunioacuten celebrada el 21 y el 22 de Junio de 2002 LasConclusiones se refieren asimismo de modo indudable a la integracioacutende la poliacutetica de inmigracioacuten en las relaciones de la Unioacuten con tercerospaiacuteses
Estas Conclusiones (paacuterrafos 33-36) puede leerse que el ConsejoEuropeo ldquoinsta a que se incluya una claacuteusula sobre gestioacuten comuacuten delos flujos migratorios y sobre la readmisioacuten obligatoria en caso deinmigracioacuten ilegal en todo futuro acuerdo de cooperacioacuten deasociacioacuten o equivalente que la Unioacuten Europea o la Comunidad Europeacelebre con cualquier paiacutesrdquo
En Sevilla se fijoacute todaviacutea mejor el concepto La readmisioacuten debe incluirldquola de sus propios nacionales presentes ilegalmente en un Estadomiembro y en las mismas condiciones la de los nacionales de tercerospaiacuteses de cuyo traacutensito por el paiacutes de que se trate haya constanciardquo Deesta forma cada Estado no miembro de la UE (que mantenga unarelacioacuten mediante tratado con la misma) se convertiraacute en garante desus propias fronteras
Para ello siguen diciendo las Conclusiones de Sevilla la Unioacuten estaacutedispuesta a facilitar la necesaria asistencia teacutecnica y financierahallamos ahora un medio no despreciable de presioacuten de la UE y susEstados miembros sobre los terceros Estados o paiacuteses La asistenciafinanciera
Las Conclusiones de Sevilla afirman maacutes aspectos en un tonoprogresivamente inquietante
1ordm ldquoHay que llevar a cabo una evaluacioacuten sistemaacutetica de las relacionescon los terceros paiacuteses que no colaboren en la lucha contra lainmigracioacuten ilegalrdquo
2ordm Esta evaluacioacuten ldquose tendraacute en cuenta en las relaciones de la UE y susEstados miembros con los paiacuteses afectados en todos los aacutembitospertinentesrdquo
3ordm Si se constata una falta injustificada de colaboracioacuten la UE puedeadoptar medidas
A traveacutes de las Conclusiones de Tampere y Sevilla tenemos las grandesliacuteneas de la poliacutetica de la Unioacuten en esta materia En esas liacuteneas seconjugan readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo una conjugacioacuten aveces respetando la obligacioacuten eacutetica y juriacutedica de la Unioacuten de cooperarcon los subdesarrollados y a veces amenazante respecto a lascantidades destinadas a esa cooperacioacuten
El tono amenazante se asume sobre todo en Sevilla cuando se dice quela evaluacioacuten de las medidas adoptadas contra la inmigracioacuten ilegal porlos Estados del Sur ldquose tendraacute en cuenta en todos los aacutembitospertinentesrdquo El tono se vuelve totalmente amenazante cuando seafirma que si la UE constata una falta injustificada de colaboracioacuten laUnioacuten puede adoptar medidas
Ciertamente como escribe INTERMOacuteN OXFAM en Sevilla los 15 semostraron desorientados en inmigracioacuten Ello resulta asiacute porque losreunidos evitaron abordar las cuestiones de fondo que estaacuten detraacutes delas situaciones que obligan a un nuacutemero creciente de personas aabandonar sus paiacuteses de origen sin desear hacerlo9 La propuesta deEspantildea de utilizar la cooperacioacuten al desarrollo para frenar lainmigracioacuten irregular ademaacutes de ineficaz penaliza a las poblacionesmaacutes pobres y vulnerables
No obstante habraacute que preguntarse si poco a poco esa propuesta no vacalando en la UE La lectura de las comunicaciones de la Comisioacutenpermite afirmar que se va imponiendo progresivamente
9 La responsabilidad de la UE en la lucha contra la pobreza (Claves de la PresidenciaEspantildeola 2002) Barcelona agosto de 2002 p 11
C)LA PROGRESIVA APLICACIOacuteN DE ESTAS CONCLUSIONES POREL CONSEJO DE LA UE
Vayamos ahora al Consejo de la UE Me referireacute sobre todo a algunosde los documentos adoptados en sesiones celebradas en 1999 (elmodelo de 1999) tras el Consejo Europeo de Tampere y en 2002 (elmodelo de 2002) tras el Consejo Europeo de Sevilla
a)El modelo de 1999 El Consejo establecioacute a finales de 1995 una relacioacuten entre la repatriacioacuten de personas que sehallen irregularmente en territorio de un Estado miembro de la UE y la celebracioacuten deacuerdos europeos de asociacioacuten o de cooperacioacuten Esas claacuteusulas serviacutean tanto para losacuerdos puramente comunitarios como para los acuerdos mixtosTras la entrada en vigor del Tratado de Aacutemsterdam la CE teniacutea ya competencia para celebrarconvenios con terceros Estados en materia de readmisioacuten Adaptando las decisiones de 1995el Consejo de la UE aprobaba el 24 de Noviembre de 1999 la Decisioacuten sobre la inclusioacuten declaacuteusulas modelo de readmisioacuten en los acuerdos comunitarios y en los acuerdos celebradospor la Comunidad Europea y sus Estados miembros con terceros paiacuteses
10
Ha de observarse que la readmisioacuten ahora ya no se limita a los acuerdos con Estadoseuropeos se ampliacutea a todos los acuerdos que celebre la CE sean o no sean Estados europeoslas otras partesEsta Decisioacuten o modelo de 1999 se refiere a la materia en cuatro artiacuteculos En el art A seinserta el compromiso reciacuteproco de aceptar a los nacionales de la otra parte que residanilegalmente Para identificar a dichos nacionales las partes se comprometen a dotar a esaspersonas de los correspondientes documentos de identidad Por tanto la obligacioacuten dereadmisioacuten se enuncia en esta norma de un modo claroEl art B preveacute la celebracioacuten de acuerdos complementarios entre la Comunidad y los Estadosterceros en ellos deben fijarse las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten incluida laobligacioacuten de readmitir a los no nacionales y a los apaacutetridasEl art C inserta esta misma previsioacuten de celebrar acuerdos bilaterales entre Estados pero tansoacutelo ldquohasta la celebracioacuten del acuerdo con la Comunidad previsto en el art Brdquo Se establecepues una especie de calendario Primero pueden celebrarse acuerdos bilaterales entre Estadosen segundo lugar tales acuerdos estaraacuten vigentes hasta que se comunitarice la cuestioacutenFinalmente el art D sentildeala que el Consejo de Cooperacioacuten (en los tratados en los que seestablezca) estudiaraacute otras formas posibles de actuacioacuten conjunta para prevenir y sancionar lainmigracioacuten ilegal Interesa recordar que estamos ante otras formas conjuntas no adoptadasindividualmente por la Comunidad las Conclusiones del Consejo Europeo de Sevilla arribaanalizadas han variado muy profundamente este aspecto seguacuten dichas Conclusiones quienevaluacutea la ldquobuena conductardquo del Estado de origen de la inmigracioacuten es la Unioacuten eacutesta ademaacutespuede adoptar medidasDe todo lo anterior se deduce que este modelo de claacuteusula no es realmente un acuerdo dereadmisioacuten Dichos acuerdos sin duda resultan mucho maacutes completos que una simple claacuteusulade un tratado sobre otra materia
10 Se trata del doc Nordm ordm1340999
b)El modelo de 2002
El Consejo de Asuntos Generales se reuniacutea el 18 de Noviembre de 2002 en BruselasAdoptaba un documento titulado ldquoConclusionesrdquo sobre la Intensificacioacuten de la cooperacioacutenen lo que se refiere a la gestioacuten de los flujos migratorios con terceros paiacuteses
11 De esta
manera se concretan ya las previsiones de Sevilla en la materia
Seguacuten el documento analizado la cuestioacuten migratoria se ha introducido ya con eacutexito en elorden del diacutea del diaacutelogo entre la UE y diversos paiacuteses y se ha programado ya una importanteasistencia directa e indirecta de la UE a tales paiacuteses Los problemas baacutesicos planteados son larepatriacioacuten la readmisioacuten y la documentacioacuten la gestioacuten de los flujos migratorios larealizacioacuten de poliacuteticas preventivas de la inmigracioacuten Junto a ellos hay que situar eldesarrollo de la capacidad institucional pero no solamente para reprimir la inmigracioacutenirregular sino para buscar solucioacuten a las causas que la provocan (el subdesarrollo de todotipo)
Cuatro aspectos sobresalen del documento Los criterios para negociar los acuerdos dereadmisioacuten los elementos que debe tener la claacuteusula sobre gestioacuten comuacuten de flujosmigratorios que se incluiraacute en los nuevos acuerdos las consecuencias econoacutemicas de dichaclaacuteusula y los paiacuteses o Estados con los cuales el Consejo considera importante desarrollar unacooperacioacuten reforzada
Los criterios fijados para negociar nuevos acuerdos de readmisioacuten son los cincosiguientes
-Caraacutecter e importancia de los flujos migratorios en direccioacuten a la UE-Situacioacuten geograacutefica en relacioacuten con la UE-Necesidad de desarrollar la capacidad en relacioacuten con la gestioacuten de las migraciones-Marco actual de cooperacioacuten con ese Estado tercero-Actitud en relacioacuten con la cooperacioacuten en materia de migraciones
Los elementos que debe tener la claacuteusula sobre la gestioacuten comuacuten de los flujosmigratorios se resumen en siete1ordm Diaacutelogo pormenorizado sobre la denominada ldquocuestioacuten migratoriardquo2ordm Compromiso de tener en cuenta los efectos de la migracioacuten sobre el desarrollo econoacutemicoy social de los Estados de origen3ordm Estudio conjunto de la inmigracioacuten ilegal y la trata de seres humanosEl intereacutes de la Comunidad Europea por unir ambos conceptos resulta verdaderamentecurioso Muchas veces la inmigracioacuten ilegal es voluntaria y por ello no puede hablarseentonces de trata de personas de cualquier modo asimilar ambas figuras supone degradar alas personas que intentan o realizan entradas o estancias irregulares en territorio de alguacutenEstado4ordf ldquoEl retorno en condiciones humanas y dignas de los nacionales de terceros paiacuteses y delos apaacutetridas que residan ilegalmenterdquoPor tanto el Estado tercero no solamente deberaacute readmitir a sus nacionales sino tambieacuten a losnacionales de terceros paiacuteses y a los apaacutetridas5ordf Confirmacioacuten de la obligacioacuten previa peticioacuten y sin otras formalidades de readmitir asus propios nacionales que residan ilegalmente en territorio de la otra parteSe establece de esta manera un procedimiento raacutepido y simplificado de readmisioacuten sinformalidades6ordf Celebracioacuten de acuerdos especiacuteficos de readmisioacutenNo solamente se incluiraacuten claacuteusulas especiacuteficas sino que aparecen estos acuerdos especiacuteficossobre readmisioacuten Respecto a su contenido en ellos se recogeraacute la obligacioacuten de readmitir a
11 Se trata del doc 1389402 puede consultarse en httpueeuint
las personas indicadas Los nacionales del Estado correspondiente los nacionales de tercerosEstados y los apaacutetridas7ordf Cooperacioacuten sobre personas que residan legalmente mediante una poliacutetica de integracioacutenno discriminacioacuten y lucha contra el racismo y xenofobiaDe alguna forma se liga la suerte de los nacionales del Estado X (pensemos en la hipoacutetesis deMarruecos) que residen legalmente en territorio de un Estado de la UE a la buena disposicioacutende ese Estado en esta materia en otras palabras de modo injustificado y juriacutedicamenteinadmisible se dice que si Marruecos (sigue siendo una hipoacutetesis) coopera en readmisioacuten susnacionales que residen legalmente seraacuten bien tratados iquestQueacute pasariacutea pues si Marruecos nocooperara iquestSe restringiriacutean los derechos de los marroquiacutees que residen legalmente porejemplo en Espantildea iquestConoce el Consejo de la UE la obligacioacuten de eacutesta de respetar losderechos humanos de todos o desconoce esta obligacioacuten Quede claro que estamos ante unaobligacioacuten que recoge expresamente el Tratado de la UE en su art 6 (analizado en otraUnidad)Si los aspectos de la readmisioacuten se ligan con el trato a las personas que residan legalmente enrealidad no se piensa para nada con paraacutemetros de derechos humanos se piensa tan soacutelo conparaacutemetros de relaciones entre Estados y el trato a las personas (a los extranjeros en estecaso) se somete a los vaivenes e injusticias de esas relaciones entre Estados
Por otra parte se revelan en este documento las consecuencias econoacutemicas de la celebracioacutende acuerdos de readmisioacuten Seguacuten este texto la Comunidad Europea estaraacute dispuestacuando sea necesario a considerar la prestacioacuten de una asistencia adecuada para aplicar dichaclaacuteusulaEsta asistencia puede consistir en la cooperacioacuten mediante el enviacuteo de expertos en estamateria y tambieacuten mediante la entrega de cantidades econoacutemicas Hablamos de una asistenciadirecta e indirectaExiste sin embargo el peligro de una conexioacuten demasiado estrecha entre acuerdos o claacuteusulasde readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo la tentacioacuten de recortar los fondos destinados a lacooperacioacuten al desarrollo para los Estados que no admitan la readmisioacuten parece demasiadoclara y siempre estaacute latente
Finalmente el Consejo de la UE elabora una lista o cataacutelogo de los Estados con los cualespretende cooperar maacutes estrechamente en esta materia En la lista se incluye a AlbaniaChina la Repuacuteblica Federativa de Yugoslavia Marruecos Rusia Tuacutenez y Ucrania respecto aellos ldquouna mayor cooperacioacuten no soacutelo es deseable sino esencialrdquo A la lista suma tambieacutenLibia y el eterno candidato Turquiacutea Por tanto estamos ante 9 Estados con los cuales sepretende cooperar maacutes estrechamente
Todo ello ha cristalizado de momento en diversos mandatos de negociacioacuten para celebraracuerdos de readmisioacuten desde el antildeo 2000 se negocia con Marruecos Rusia y Pakistaacutendesde 2002 se negocia con Sri Lanka y con la Regioacuten Administrativa Especial de Macao secomienza a negociar en 2003 con Albania Argelia China Turquiacutea y Ucrania Se negociaademaacutes con el Merco Sur En el futuro comenzaraacuten nuevas negociacionesEl 27 de Noviembre de 2002 la UE firmaba con la Regioacuten Administrativa Autoacutenoma de HonkKong un acuerdo sobre la readmisioacuten de residentes no autorizados Examinaremos despueacuteseste importante acuerdo
D) LA COMISIOacuteN PROPUGNA UNA POLIacuteTICA COMUacuteN DE READMISIOacuteNVeamos ahora la posicioacuten de la Comisioacuten Esa posicioacuten se explicita sobre todo en el LibroVerde de Abril de 2002 y la Comunicacioacuten de Diciembre del mismo antildeoEl Libro Verde relativo a una Poliacutetica Comunitaria de Retorno de los Residentes Ilegales
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(analizado criacuteticamente en la Unidad de Expulsiones Masivas) pretende la cooperacioacuten conlos Estados de origen y de traacutensito en materia de retorno y readmisioacuten Para que tenga eacutexito
12
De 10 de abril de 2002 es el COM (2002) 175 final
la poliacutetica de retorno ldquodepende de la existencia de una cooperacioacuten rentable con los paiacuteses deorigen o de traacutensitordquo (p 11) Ligamos ya de modo expreso e indudable el retorno a larentabilidad y aparece claramente la peligrosa conexioacuten que la UE estaacute comenzando a darentre represioacuten de la inmigracioacuten irregular y fondos de cooperacioacuten al desarrolloPrecisamente negociando algunos acuerdos de readmisioacuten siguiendo (como es su obligacioacuten)las directrices marcadas por el Consejo de la UE la Comisioacuten advierte ldquoComo los acuerdosde readmisioacuten redundan solamente en intereacutes de la Comunidad el eacutexito de su aplicacioacutendepende en gran medida del ldquoefecto palancardquo a disposicioacuten de la Comisioacutenrdquo Ese efectopalanca no es otra cosa que conectar los acuerdos o las claacuteusulas de readmisioacuten con otraspoliacuteticas comunitarias leacutease con la cooperacioacuten al desarrollo (p 25-26)Por otro lado la Comisioacuten propugna celebrar ademaacutes acuerdos de traacutensito con los tercerospaiacuteses dispuestos a colaborar
La Comisioacuten Europea en su Comunicacioacuten de 3 de Diciembre de 200213
tambieacuten insiste en lareadmisioacuten de los extranjeros y los apaacutetridas profundizando en las ideas ya expuestas enAbril de 2002 en el Libro Verde la Comisioacuten promete ademaacutes que los posibles acuerdossobre esta materia podriacutean ldquocentrarse en las disposiciones praacutecticas y administrativas y enotras modalidades de readmisioacuten y retorno Dichos acuerdos se negociaraacuten en el contextomaacutes amplio de aplicacioacuten del art13 incluidos sus elementos de desarrollo y otros aspectos deespecial importancia para los paiacuteses ACPrdquo (pp 25-26)
Siguiendo con la misma idea este documento indica que la Comisioacuten puede ofrecerasistencia teacutecnica y financiera para fomentar una mejor gestioacuten de los flujos migratoriosIncluso si los fondos aportados por la UE a los Estados ACP ldquopara la mejor gestioacuten de losflujos migratoriosrdquo no son lo suficientemente atractivos la Unioacuten deberiacutea ofrecer ldquootros tiposde incentivos complementariosrdquo
En general puede decirse que la CE tiene la intencioacuten de seguir introduciendo claacuteusulasestaacutendar de readmisioacuten en cuantos acuerdos internacionales celebre en el futuro sean deasociacioacuten de cooperacioacuten o de otro tipo En tal direccioacuten casi siempre se advierte que lasclaacuteusulas deben ser completadas con acuerdos de aplicacioacuten en los que bien sea parte laComunidad o bien sean partes sus Estados miembros individualmente considerados
13
COM (2002) 703 final Comunicacioacuten de la Comisioacuten al Consejo y al ParlamentoEuropeo Integracioacutende las cuestiones de migracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea con Paiacuteses Terceros
IV) LA PRAacuteCTICA CONVENCIONAL
Revisamos ahora la praacutectica convencional Hablaremos primero de la existente en los antildeos 90con Estados europeos Nos centraremos despueacutes en el acuerdo de Asociacioacuten de Cotonuacutefirmado por la Comunidad Europea y sus Estados miembros con 77 Estados de Aacutefrica el
Caribe y el Paciacutefico (Estados ACP)14
En un tercer momento analizaremos el acuerdocelebrado a finales de 2002 entre la Comunidad y la Regioacuten Autoacutenoma Especial de HongKong Finalmente nos centraremos en la claacuteusula de readmisioacuten del acuerdo de asociacioacutencon Chile Salvo algunos acuerdos que fueron celebrados hace pocos antildeos esta praacutecticaresulta pues tremendamente actual
La base juriacutedica de esta praacutectica convencional se halla en el art 63 3ordm b) del TCE seguacutenesta norma el Consejo de la UE debe adoptar en el plazo de cinco antildeos desde la entrada envigor del Tratado de Aacutemsterdam ldquomedidas sobre poliacutetica de inmigracioacuten enla inmigracioacuten yla residencia ilegales incluida la repatriacioacuten de residentes ilegalesrdquo
Pues bien aun cuando no se atribuyen directamente a la CE competencias para celebrartratados internacionales en esta materia dicha competencia puede deducirse impliacutecitamentede la norma citada
A)EL ACUERDO DE READMISIOacuteN DE 1991 ENTRE EL GRUPO SCHENGEN YPOLONIA
El 29 de Marzo de 1991 firmaban un acuerdo relativo a la readmisioacuten de personas ensituacioacuten irregular los Estados partes en el acuerdo de Schengen y Polonia
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El acuerdo tienetodaviacutea alguacuten intereacutes sobre todo como precedente de los actuales negociados por la CEperderaacute todo su intereacutes a partir del momento en el cual Polonia sea miembro de pleno derechode la UE y sus nacionales vean reconocida tambieacuten plenamente su libertad de circulacioacuten y deresidencia como ciudadanos de la Unioacuten
Tres aspectos sobresalen del acuerdo La norma sobre d readmisioacuten de los nacionales elprocedimiento de readmisioacuten y la claacuteusula de compatibilidad
La norma sobre readmisioacuten (art 1) observa que el acuerdo se aplica solamente a losnacionales de los Estados partes obliga pues a su readmisioacuten si no satisfacen o han dejado desatisfacer los criterios exigidos por el Derecho Interno de un Estado parte Esta readmisioacutendebe hacerse ldquosin formalidadesrdquo
Ligando pues estrechamente nacionalidad y readmisioacuten el mismo acuerdo preveacute que (si laparte requerida para la readmisioacuten demuestra que esa persona no tiene su nacionalidad) laparte requirente debe readmitirlo en su territorio
El acuerdo establece un procedimiento muy raacutepido en su art 3
-La parte requerida estaacute obligada a responder en un plazo de 8 diacuteas a la solicitud dereadmisioacuten
-La misma parte estaacute obligada a hacerse cargo en el plazo de un mes de la persona cuyareadmisioacuten haya aceptado
Finalmente encontramos una claacuteusula de compatibilidad en la misma se indica que lasdisposiciones del acuerdo con Polonia no impediraacuten la aplicacioacuten de la Convencioacuten deGinebra de 1951 sobre el estatuto de los refugiados y su protocolo adicional firmado en
14 En ese grupo se halla asimismo Cuba pero no es parte en el Acuerdo de Asociacioacuten
15 Texto en BOE de 19 de Enero de 1993
Nueva York en 1967 ni la aplicacioacuten del Derecho Comunitario para todas las partes exceptopara Polonia ni la aplicacioacuten del acuerdo de Schengen entre los Estados del grupo Schengen
Estamos pues ante una claacuteusula que declara expresamente la compatibilidad de este acuerdocon otros textos juriacutedicos pero nada se afirma sobre queacute sucede si realmente existe unaincompatibilidad
Si el asunto de la compatibilidad se planteara estrictamente en el interior de la UE larespuesta no seriacutea dudosa Habriacutea de jugar obviamente la primaciacutea del Derecho de la UEsobre cualesquiera otras normas
B)LAS CLAacuteUSULAS DE READMISIOacuteN EN ACUERDOS CON ESTADOSEUROPEOS
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La praacutectica convencional comunitaria en materia de acuerdos de readmisioacuten con anterioridada la entrada en vigor del Tratado de Aacutemsterdam ha sido especialmente abundanteEfectivamente a partir de la segunda mitad de los antildeos noventa y como consecuencia deposibilidad de llegada masiva de inmigrantes procedentes de la extinta Unioacuten Sovieacutetica y deotros Estados de Europa central y Oriental la Comunidad y sus Estados miembros celebraronun conjunto de acuerdos mixtos en los cuales se incluiacutea alguna claacuteusula relativa a laobligacioacuten de las partes de readmitir a aquellas personas que se encontrasen en sus respectivosterritorios de forma irregular Tambieacuten existe en los acuerdos de asociacioacuten celebrados conEstados europeosRespecto a los acuerdos generales celebrados con muchos Estados nacidos de la disolucioacuten dela URSS parece que la intencioacuten inicial de los Estados miembros de la UE era la de celebrartratados bilaterales de readmisioacuten con los Estados nacidos de la disolucioacuten de la UnioacutenSovieacutetica pero tales Estados se mostraron reacios y en la negociacioacuten decidioacute la introduccioacutende las claacuteusulas de readmisioacutenLas claacuteusulas se introducen en los acuerdos generales de cooperacioacuten entre la Comunidad ysus Estados miembros y las Repuacuteblicas nacidas de la disolucioacuten de la URSS Al ser acuerdosgenerales estos tratados diversas materias Por otro lado se celebraron como acuerdosmixtos o sea acuerdos en los que son partes simultaacuteneamente la CE y sus Estados miembros Podemos ahora recordar como ejemplo el Acuerdo de colaboracioacuten y cooperacioacuten suscrito e21 de junio de 1996 entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros por una partey la Repuacuteblica de Uzbekistaacuten por otra hecho en Florencia dispone en su artiacuteculo 72
La Repuacuteblica de Uzbekistaacuten accede a readmitir cualquiera de sus nacionales ilegalmentepresente en el territorio de un Estado miembro a peticioacuten de este uacuteltimo y sin mayoresformalidades y los Estados miembros acceden a readmitir a cualquiera de sus nacionales talcomo se definen a los fines comunitarios ilegalmente presente en el territorio de la Repuacuteblicade Uzbekistaacuten a peticioacuten de esta uacuteltima y sin mayores formalidades
La Repuacuteblica de Uzbekistaacuten conviene en celebrar acuerdos bilaterales con los Estadosmiembros que asiacute lo soliciten con el objeto de regular las obligaciones especiacuteficas dereadmisioacuten que contemple la obligacioacuten de readmisioacuten de nacionales de otros paiacuteses y depersonas apaacutetridas que lleguen al territorio de dicho Estado miembro procedentes de laRepuacuteblica de Uzbekistaacuten o que hayan llegado al territorio de la Repuacuteblica de Uzbekistaacutenprocedentes de dicho Estado miembro
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16 En este punto sigo la comunicacioacuten presentada por Joan David JANER TORRENS al
Congreso Internacional sobre Derechos Humanos celebrado en Zaragoza en 2000
titulado ldquoPoliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenrdquo el texto puedeverse en httpwwwunizaresderechos_humanosDOCUJORZJDJanerdoc17
BOE de 21 de Agosto de 1999 Ver asimismo entre otros el Acuerdo de colaboracioacuten y cooperacioacuten entrelas Comunidades Europeas y sus Estados miembros por una parte y Georgia por otra hecho en Luxemburgo el22 de abril de 1996 (artiacuteculo 75) BOE de 20 de Agosto de 1 999 Por el contrario en otros acuerdos conantiguas repuacuteblicas sovieacuteticas no se hace ninguacuten tipo de referencia a las claacuteusulas de readmisioacuten asiacute sucede por
Este acuerdo al igual que los otros acuerdos celebrados con las antiguas repuacuteblicas sovieacuteticasconfigura la readmisioacuten como un elemento maacutes de colaboracioacuten entre las partes contratantesy de ahiacute la ausencia de una regulacioacuten detallada de esta materia El acuerdo preveacute unaobligacioacuten muy concreta de las partes contratantes de readmitir sin ninguna otra formalidadque no sea la simple peticioacuten a los respectivos nacionales que se encuentren de forma ilegalen el territorio de la otra parte contratanteAsimismo este acuerdo preveacute la posibilidad de que se celebren acuerdos bilaterales dereadmisioacuten entre la Repuacuteblica de Uzbekistaacuten y los distintos Estados miembros de la UnioacutenEl objeto de estos acuerdos bilaterales seraacute concretar las distintas materias relacionadas conla obligacioacuten de readmisioacuten no soacutelo de los nacionales sino tambieacuten de los nacionales de otrosEstados o de los apaacutetridas que lleguen al territorio de otra parte contratante a partir de suterritorio nacional Al formular asiacute los acuerdos bilaterales futuros estamos ante una normaque enuncia un pactum de contrahendoPor tanto en claacuteusulas como la recogida en el texto encontramos la conjugacioacuten de la teacutecnicaconvencional multilateral con la bilateral Ello sucederaacute igualmente en el Acuerdo deAsociacioacuten con los Estados ACP que analizamos despueacutesJunto a las claacuteusulas de readmisioacuten contenidas en estos acuerdos de colaboracioacuten ycooperacioacuten cabe aludir tambieacuten a la regulacioacuten de esta materia contenida en los diferentesacuerdos de asociacioacuten (los Acuerdos europeos de asociacioacuten) celebrados entre laComunidad y sus Estados miembros y diversos Estados de Europa central y oriental a traveacutesde los cuales se da un tratamiento privilegiado a estos Estados con el objetivo de facilitar sufutura adhesioacuten a la UnioacutenLa cuestioacuten de la inmigracioacuten ilegal se configura como un elemento de especial relevanciasobre todo para los Estados miembros de la Unioacuten Por eso se valen todas las posibilidadesque poseen para insertar las claacuteusulas de readmisioacutenComo ejemplo podemos tomar el art 1021 del Acuerdo europeo de 12 de junio de 1995 porel que se crea una asociacioacuten entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros por
una parte y la Repuacuteblica de Lituania por otra18
el cual dispone que() dentro del aacutembito de sus respectivas atribuciones y competencias las Partes estableceraacutenuna cooperacioacuten destinada a prevenir las siguientes actividades ilegales () la inmigracioacutenilegal y la presencia ilegal de sus nacionales en e territorio de la otra Parte teniendo encuenta los principios y practicas de readmisioacutenrdquoEste tipo de claacuteusulas son frecuentes en los acuerdos de asociacioacuten con los otros dos Estadosbaacutelticos y con Eslovenia
Del anaacutelisis de este precepto se observa que a diferencia de los acuerdos celebrados con lasantiguas repuacuteblicas sovieacuteticas no se hace ninguna referencia expresa a la celebracioacuten defuturos acuerdos de readmisioacuten entre las partes sino que uacutenicamente se alude alestablecimiento de formas de cooperacioacuten destinadas a prevenir la inmigracioacuten ilegal elloincluye la adopcioacuten de medidas relativas a la readmisioacuten de personas que se encuentren demodo irregular en el territorio de las partes en el acuerdo
ejemplo en el Acuerdo de colaboracioacuteny cooperacioacuten entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembrospor una parte y Ucrania por otra de 14 de junio de 1994 BOE nbull 110 de 8 de mayo de 1998 por eso la UEestaacute tan interesada actualmente en celebrar con Ucrania un Acuerdo de este tipo
18 BOE de 11 de Marzo de 1998
C)EL ACUERDO DE ASOCIACIOacuteN CON LOS ESTADOS ACP
La poliacutetica de readmisioacuten y retorno de inmigrantes es seguida individualmente por algunosEstados europeos sobre todo Alemania con sus vecinos del Este y tambieacuten parece ser lapoliacutetica defendida actualmente por el Gobierno espantildeol Pero se ha producido en esta materiauna multilateralizacioacuten cuyo texto maacutes importante analizamos ahora
a) Panoraacutemica del Acuerdo de Asociacioacuten
El 23 de Junio de 2000 se firmaba en Cotonuacute (Beniacuten) el Acuerdo de Asociacioacuten entre 77Estados de Aacutefrica Caribe y Paciacutefico por un lado (los Estados ACP19) y la ComunidadEuropea y sus 15 Estados miembros por el otro
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El acuerdo se celebra por un periacuteodo de 20antildeos y tiene como fines el acelerar el desarrollo econoacutemico cultural y social de los EstadosACP el contribuir a la paz y a la seguridad y el propiciar un clima poliacutetico estable ydemocraacutetico (art 1)
En realidad el acuerdo es continuacioacuten de las llamadas cuatro Convenciones de Lomeacute queestablecieron en el pasado unas relaciones entre los Estados miembros de la ComunidadEuropea la misma Comunidad por un lado y los Estados de Aacutefrica el Caribe y el PaciacuteficoEstamos pues ante uno de los llamados acuerdos mixtos Algunos de los aspectos de la IVConvencioacuten de Lomeacute han sido analizados antes al examinar la claacuteusula ldquoDemocracia yDerechos Humanosrdquo
En el acuerdo de asociacioacuten firmado en Cotonuacute las materias comerciales se diferencian conclaridad de otras cuestiones Se parte desde luego de la idea del desarrollo sostenible(incluyendo los aspectos ambientales) de la democracia de los derechos humanos
Seguacuten su art 1 la asociacioacuten se centraraacute en el objetivo de reduccioacuten y a largo plazo deerradicacioacuten de la pobreza La misma norma indica que se realiza un enfoque integrado deldesarrollo teniendo presentes simultaacuteneamente los componentes poliacuteticos econoacutemicossociales culturales y ambientales del desarrollo
El Tiacutetulo II de la Parte Primera se denomina La Dimensioacuten Poliacutetica (arts 8-13) En ese Tiacutetulose establece el diaacutelogo poliacutetico se fijan asimismo los llamados elementos esenciales se hablade las poliacuteticas a favor de la paz la prevencioacuten y la resolucioacuten de conflictos y se pretendeestablecer la coherencia entre las poliacuteticas de la CE y el acuerdo de asociacioacuten
b)La readmisioacuten de los nacionales de las partes en la Convencioacuten de Cotonuacute
iquestQueacute nos dice este Acuerdo sobre inmigracioacuten Su ampliacutesimo art 13 resulta muy interesantese trata de una claacuteusula de readmisioacuten que es fruto de un arduo compromiso entre el modelode 1999 y los acuerdos bilaterales entre Estados
Ademaacutes habraacute que recordar la existencia de una Declaracioacuten de la Comisioacuten y del Consejo dela Unioacuten Europea la Declaracioacuten II inserta en el Acta Final de la Conferencia de Cotonuacute Ala hora de interpretar y de aplicar un tratado casi siempre se afirma que el Acta Final de la
19 Actualmente el nuacutemero de Estados ACP es de 78 pues se ha sumado CUBA pero no
firmoacute la Convencioacuten de Cotonou20 Consultar Guy FEUER Un nouveau paradigme pour les relations entre
lacuteUnion Europeacuteenne et les Eacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin2000 Revue Geneacuterale de Droit International Public 2002 pp 269 y ss
conferencia forma parte del mismo La Declaracioacuten afecta al paacuterrafo 5ordm de este art 13 Enrealidad la citada Declaracioacuten sentildeala que lo dispuesto en ese paacuterrafo ldquono prejuzgaraacute ladivisioacuten interna de poderes entre la Comunidad y sus Estados miembros por lo que se refiere ala celebracioacuten de acuerdos de readmisioacutenrdquo
En el art 13 encontramos algunos paacuterrafos que constituyen derecho blando (soft law eningleacutes) o sea que precisan desarrollo pero encontramos asimismo otros paacuterrafos queconstituyen derecho duro (hard law en ingleacutes) Entre las normas de derecho duroencontraremos a su vez aquellas que tienen efecto directo o sea que no precisan ninguacutendesarrollo para su ejecucioacuten o aplicacioacuten
Diferenciaremos pues las tres situaciones Normas de derecho blando normas de derechoduro pero sin efecto directo y normas de derecho duro con efecto directo
Claramente constituyen normas de derecho blando por ejemplo sus paacuterrafos 1 y 4 y elapartado a) del paacuterrafo 5
El primero de ellos afirma ldquoLa cuestioacuten de la inmigracioacuten seraacute objeto de un diaacutelogoprofundo en el marco de la asociacioacuten ACP-UErdquo Estamos ante una simple declaracioacuten debuenas intenciones poliacuteticas esas buenas intenciones se dejan para un futuro indeterminado
El mismo paacuterrafo 1 del art 13 recuerda que las partes estaacuten obligadas a respetar el DerechoInternacional de los Derechos Humanos y especialmente las normas que prohiacuteben ladiscriminacioacuten basada en el origen el sexo la raza la lengua y la religioacuten La norma generalque prohiacutebe la discriminacioacuten existe sin duda hoy tanto en el Derecho Internacional escrito
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como en la costumbre internacional
A su vez el paacuterrafo 4 del art 13 del Acuerdo de Cotonuacute con ese mismo contenido de derechoblando conecta inmigracioacuten y desarrollo con las siguientes observaciones
1ordf ldquoLas Partes consideran que las estrategias destinadas a reducir la pobreza a mejorar lascondiciones de vida y trabajo a crear empleos y a desarrollar la formacioacuten contribuyen alargo plazo a normalizar los flujos migratoriosrdquo Estamos ante una constatacioacuten de lasituacioacuten actual ante algo tan evidente que contribuye en gran medida a explicar lasmigraciones masivas
2ordf ldquoLas Partes tendraacuten en cuenta en el marco de las estrategias de desarrollo y laprogramacioacuten nacional y regional las dificultades estructurales vinculadas a los fenoacutemenosmigratorios con el fin de apoyar el desarrollo econoacutemico y social de las regiones de origen delos emigrantes y reducir la pobrezardquo De nuevo estamos ante una constatacioacuten evidente peroahora cargada de buenas intenciones las estrategias intentaraacuten el desarrollo econoacutemico yreducir la pobreza
3ordf ldquoLa Comunidad apoyaraacute en el marco de los programas de cooperacioacuten nacional y regionalla formacioacuten de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de origen en otro paiacutes ACP oen un Estado miembro de la Unioacuten Europeardquo Aunque es asimismo una norma que mira alfuturo y en tal sentido constituye derecho blando se concreta ya el campo de actuacioacuten laformacioacuten de nacionales de Estados del Sur
Asimismo tiene este caraacutecter blando el art 5 en su paacuterrafo a) que nos dice ldquoEl Consejo deMinistros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadas a lainmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de una poliacutetica
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Positivada en diversos tratados internacionales como la Carta de las NacionesUnidas art 55 los Pactos Internacionales de Derechos Humanos las ConvencionesEuropea y Americana de DH etc
de prevencioacutenrdquo Ese ldquocuando procedardquo deja a este oacutergano de la asociacioacuten (el Consejo deMinistros) la tarea de establecer medidas de prevencioacuten
El paacuterrafo 2 de este art 13 avanza un paso maacutes y ya puede ser considerado como derechoduro pero no es una norma que tenga efecto directo ideacutentica consideracioacuten cabe aplicar alapartado b) del paacuterrafo 5
Dice este paacuterrafo 2 que las partes ldquoconvienen en considerar que una asociacioacuten implica porlo que se refiere a la emigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses queresidan legalmente en sus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivoofrecerles derechos y obligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la nodiscriminacioacuten en la vida econoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra elracismo y la xenofobiardquo
Encontramos en la norma citada la equidad o el trato equitativo como criterio juriacutedico aaplicar a los nacionales de los Estados del Sur que residan legalmente Todo ello resulta muyloable a primera vista pero no queda claro por queacute razoacuten se habla ahora de trato equitativo ode ofrecer a los inmigrantes derechos y obligaciones ldquocomparables a los de sus ciudadanosrdquo yno se habla de respeto de los derechos humanos de los inmigrantes
En realidad en esta materia nos hallamos ante el choque de dos loacutegicas la intraestatal ointerna y la internacional El choque de ambas loacutegicas provoca perplejidad Si todos losEstados deben respetar sus compromisos internacionales en tal materia (loacutegica internacionalestablecida en el paacuterrafo 1) iquestpor queacute se cambia ahora de loacutegica se dejan las cuestiones deltrato a cada una de las partes y se les permite que disentildeen realicen y controlen esa llamadaldquopoliacutetica de integracioacutenrdquo
Ademaacutes surge la eterna duda iquestNo se les debe dar tambieacuten un trato equitativo a los queresiden de un modo irregular Si las partes se hubieran situado en el terreno preciso de losDH desde luego los Estados seguiriacutean disponiendo de su competencia para expulsar a losextranjeros pero no de cualquier forma sino respetando siempre sus DH residan regular oirregularmente
Por otro lado el paacuterrafo 5 apartado b) sentildeala ldquoLas Partes convienen en particular engarantizar que los derechos y la dignidad de las personas se respeten en todo procedimientoiniciado para conseguir el retorno de los inmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A esterespecto las autoridades interesadas concederaacuten las facilidades administrativas necesariaspara el retornordquoSi partimos del criterio central de los DH que todos los Estados deben respetar iquestno resultainuacutetil este paacuterrafo Todos los Estados estaacuten obligados a respetar los DH de todas laspersonas en los procedimientos de retorno o en otros procedimientos
En tercer lugar nos encontramos con normas de derecho duro y con efecto directo Son lospaacuterrafos 3 y 5 c) i)
El paacuterrafo 3 presenta bastante intereacutes dice ldquoCada Estado miembro concederaacute a lostrabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzan legalmente una actividad en su territorioun trato caracterizado por la ausencia de toda discriminacioacuten basada en la nacionalidad conrelacioacuten a sus propios nacionales en lo referente a condiciones de trabajo remuneracioacuten ydespido Cada Estado ACP por su parte concederaacute a este respecto un trato no discriminatoriocomparable a los trabajadores nacionales de los Estados miembrosrdquoDesde luego ese trato no discriminatorio se concede uacutenicamente a los trabajadores que ejerzanlegalmente una actividad no a los que se hallen irregularmente El efecto directo puedehallarse en la exigencia de la no discriminacioacuten en aspectos tan concretos como condicionesde trabajo remuneracioacuten y despido
Otra vez surge la pregunta de si los trabajadores que residen irregularmente en territorio de unEstado pueden ser discriminados en las condiciones de trabajo en la remuneracioacuten y en eldespido si se interpreta correctamente la norma transcrita asiacute se deduce Entoncesacudiendo a los DH iquestrespetan tales Derechos los Estados europeos de acogida o los DHsirven tan soacutelo de pantalla de actuacioacuten en ciertos casos y no se aplican a otros casos
La norma que nos ofrece mayor intereacutes que desde luego tiene efecto directo se halla enel art 5 c) i) contiene una claacuteusula estaacutendar de readmisioacuten y dice
rdquo Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nordm 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivasrdquo
Esta norma exige pues la readmisioacuten entre nacionales de las partes que residan ilegalmente enterritorio de otra parte esa readmisioacuten debe aceptarse ldquoa peticioacuten de una de las partes y sinmediar maacutes traacutemitesrdquo Y no olvidemos que se entiende por partes la Comunidad sus Estadosmiembros y cada uno de los Estados ACP
iquestSignifica el art 13 del Acuerdo de Cotonuacute que los Estados de la UE y los Estados ACP sehallan en pie de igualdad en materia de inmigracioacuten En la teoriacutea juriacutedica asiacute parece en larealidad esa igualdad formal no existe puesto que la inmigracioacuten se produce en estosmomentos de Sur a Norte y no al reveacutes
c) La readmisioacuten de los extranjeros y de los apaacutetridas
iquestQueacute sucede con el art 13 paacuterrafo 5 c) ii) Que tampoco tiene efecto directo pero completala norma anterior Porque en eacutel se preveacute lo siguiente
ldquoii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retornordquo
Esta uacuteltima norma sin duda es un pactum de contrahendo En virtud de la misma en unfuturo no muy lejano se podraacuten concluir acuerdos bilaterales con los Estados ACP sobre lareadmisioacuten y el retorno de nacionales Se pretende pues asegurar la readmisioacuten y el retornopor una doble viacutea La multilateral y la bilateral Pero lo maacutes novedoso de esta norma es queademaacutes preveacute que los Estados ACP tambieacuten admitan a los nacionales de otros Estados eincluso a los apaacutetridas
Podemos afirmar por tanto que los Estados ACP (que reciben importantes fondoseconoacutemicos de la UE) estaraacuten condicionados por el Acuerdo de Cotonou y por los acuerdosbilaterales que se celebren en el futuro Y nada hace pensar que la UE no condicione laconcesioacuten de fondos a esos Estados al control que hagan de la inmigracioacuten hacia la UnioacutenEuropea Es posible incluso que se establezca alguacuten tipo de automatismo entre ambascuestiones El Estado que readmite recibe maacutes fondos de la UE el Estado que no readmiteve mermados sus fondos de la UE Dicho automatismo seguramente no se estableceraacute en lanorma (al menos de momento seriacutea muy descarado y ciacutenico) pero puede establecerse en loshechos en la aplicacioacuten de la norma
Si ello sucede 77 Estados del Sur de donde proceden actualmente muchos miles deinmigrantes ademaacutes de sufrir el subdesarrollo deberaacuten convertirse en policiacuteas (iquesto tal vezdebieacuteramos decir en carceleros) de su poblacioacuten impidiendo la libre circulacioacuten de laspersonas
Pues bien esa perspectiva de la aplicacioacuten del Acuerdo de Cotonuacute en materia de inmigracioacutenya se baraja constantemente en la actualidad Ello sucede incluso cuando en estos momentosel Acuerdo analizado no ha entrado en vigor
Y en dicha perspectiva la Comunicacioacuten de la Comisioacuten Europea de Diciembre de 2002(antes citada) sentildeala que para el periacuteodo 2000-2006 y para efectos de readmisioacuten la UEdispone de unos recursos financieros programados con cargo a la ayuda exterior vinculadoscon la cuestioacuten migratoria de 934468288 euros (p 52) iquestNo se detraeraacuten esos fondos de losque la UE dedica ahora a la cooperacioacuten al desarrollo De momento resulta curioso saberque el 13acute7 procede del Fondo Europeo de Desarrollo
C) EL ACUERDO DE READMISIOacuteN FIRMADO CON LA REGIOacuteNADMINISTRATIVA ESPECIAL DE HONG KONG
Como sentildealaba antes el 27 de Noviembre de 2002 firmaban la CE y la Regioacuten AdministrativaEspecial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China (en adelante Hong Kong) un acuerdosobre readmisioacuten de residentes ilegales
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Es el primer acuerdo de readmisioacuten firmado por laComunidad Europea sin duda a eacutel seguiraacuten otros que se estaacuten negociando desde hace tiempo
Estamos pues ante un acuerdo puramente comunitario no ante un acuerdo mixto De estaforma se aplican el art 63 3ordm b) y el art 300 del TCE Seguacuten esas normas el Consejodecidiraacute por unanimidad tras consultar al Parlamento Europeo
Las negociaciones habiacutean comenzado antildeo y medio antes los Estados miembros fueronregularmente consultados en todas las etapas de las mismas
22 El Acuerdo consta de 21 artiacuteculos 6 Anexos y tres declaraciones conjuntas en la
primera de dichas declaraciones las partes toman nota de queacute se entiende porautorizacioacuten de residencia en el derecho de Hong Kong
En su Informe de 7 de Noviembre de 200223
el Parlamento Europeo se queja de que no hayasido informado durante las negociaciones y deba emitir su dictamen sobre un acuerdo yarubricado por los plenipotenciarios se queja pues de que no se haya cumplido el art 97 delReglamento del Parlamento Europeo que obliga a la Comisioacuten Europea y al Consejo de la UEa informar al oacutergano parlamentario sobre el desarrollo de las negociaciones La queja estaacutefundamentada porque una vez firmado el acuerdo no seraacute posible presentar enmiendas almismo ni a los protocolos anexos si los hubiere
El preaacutembulo del acuerdo se refiere al Reglamento (CE) del Consejo 5392001 sobre visadosque exime a los titulares de un pasaporte de Hong Kong de la obligacioacuten de tener un visadopara entrar en territorio de los Estados miembros de la UE para estancias de una duracioacuteninferior a tres meses En realidad la firma del acuerdo con Hong Kong se vioacute facilitada tantopor el reducido nuacutemero de inmigrantes irregulares que puede originar como por la concesioacutende la supresioacuten del requisito del visado para los ciudadanos de esa Regioacuten AdministrativaEspecial
Desde luego en otros acuerdos que se estaacuten negociando la CE no parece que vaya a concederla exencioacuten de visado los casos de Sri Lanka y Pakistaacuten Estados con los cuales se negocianacuerdos de readmisioacuten seguramente no permiten actuar del mismo modo que con HongKong
Tambieacuten sentildeala el preaacutembulo que este acuerdo no se aplica a Dinamarca A ella se antildeade unaDeclaracioacuten en la que se observa que en el futuro Dinamarca y Hong Kong celebraraacuten unacuerdo en las mismas condiciones que el ahora estudiado
Por otro lado se crea un Comiteacute de Readmisioacuten formado por representantes de las partes (elart 17 regula su formacioacuten y sus competencias) la Comunidad estaraacute representada por laComisioacuten asistida por los expertos nombrados por los Estados miembros
Los aspectos baacutesicos planteados por el Acuerdo con Hong Kong podemos resumirlos encuatro La reciprocidad en la readmisioacuten el procedimiento de readmisioacuten la proteccioacuten de losdatos de caraacutecter personal y la posibilidad de protocolos complementarios y acuerdosbilaterales
a)La reciprocidad en la readmisioacuten
La reciprocidad en la readmisioacuten aparece sobre todo en los arts 2 a 5 del Acuerdo En lateoriacutea juriacutedica estamos ante una reciprocidad milimeacutetrica total Primero se regulan lasobligaciones de Hong Kong despueacutes las de la Comunidad Europea
Respecto a Hong Kong se habla de readmisioacuten de residentes permanentes en ese territoriochino y de la readmisioacuten de personas dependientes de otra jurisdiccioacuten Desde luego no sehabla de nacionales hongkoneses porque Hong Kong al no ser un Estado no atribuyeninguna nacionalidad en todo caso se puede adquirir la nacionalidad china
Seguacuten el texto del art 1 Hong Kong readmitiraacute en su territorio a los residentes permanentesy a los antiguos residentes permanentes que no cumplan o hayan dejado de cumplir losrequisitos de entrada estancia o residencia vigentes en el territorio de un Estado de la UE
Esa readmisioacuten se produce a peticioacuten de un Estado miembro de la UE y siguiendo elprocedimiento previsto en el mismo Acuerdo Esa obligacioacuten de readmisioacuten exige ademaacutes ala Regioacuten Administrativa Especial china la expedicioacuten sin demora de un documento de viaje nnecesario para el retorno
23 A5-03812002 pp 7-8 sobre todo Era Ponente Graham R WATSON
La Regioacuten Administrativa Especial tambieacuten se compromete a readmitir a personas sujetas aotra jurisdiccioacuten en dos situaciones
-Que en el momento de su entrada en territorio de un Estado de la UE estuvieran en posesioacutende un visado o de una autorizacioacuten de residencia vaacutelidos expedidos por Hong Kong o
-Que entren ilegalmente en territorio de un Estado de la Unioacuten llegando directamente desdeterritorio de Hong Kong Desde luego esta condicioacuten no se aplica si llegada directa se debe aun simple traacutensito por el aeropuerto internacional de esa Regioacuten china
La reciprocidad obliga asimismo a los Estados miembros de la UE (siempre con la excepcioacutende Dinamarca) Estos deben readmitir a sus nacionales y antiguos nacionales si no cumplen ohan dejado de cumplir los requisitos de entrada estancia o residencia vigentes en Hong KongTambieacuten el Estado miembro debe expedir sin demora el documento de viaje necesario para elretorno de esa persona
Tambieacuten aquiacute habla el art 5 de la readmisioacuten de personas sujetas a otra jurisdiccioacuten en lasdos hipoacutetesis mencionadas para la Regioacuten china Estar en posesioacuten de un visado o de unaautorizacioacuten de residencia vaacutelidos expedidos por el Estado miembro o haber entradoilegalmente en territorio hongkoneacutes llegando directamente del territorio del Estado miembroDesde luego esta segunda posibilidad tampoco juega cuando esa persona efectuoacute un traacutensitopor un aeropuerto internacional de un Estado de la UE
En general la lectura de estas normas da idea de una reciprocidad admisible no resulta tanformal como en el caso de los Estados ACP donde casi los uacutenicos que pueden hallarseirregularmente son sus nacionales no los nacionales de los Estados miembros de la UE
b)El procedimiento de readmisioacuten
El procedimiento de readmisioacuten ocupa los arts 6 al 11 ambos incluidos Por regla generaldicho procedimiento requiere la presentacioacuten de una solicitud formal por el requirente a laparte requerida Como excepcioacuten esa solicitud puede ser sustituida por una simplecomunicacioacuten escrita si la persona a la que afecta el procedimiento tiene un documento deviaje o de residencia vaacutelidos o si tal persona desea retornar voluntariamente en este sentidopues el procedimiento permite alguna flexibilidad
La solicitud de readmisioacuten resulta maacutes formal maacutes compleja porque en ella deben hallarselos datos personales de la persona afectada (incluido el dato del uacuteltimo lugar de residencia)copias de los documentos que prueben la nacionalidad de esa persona o den indiciosrazonables de dicha nacionalidad e informacioacuten sobre cualquier medida de proteccioacuten o deseguridad que pueda resultar necesaria en el traslado
En ocasiones resulta difiacutecil probar la nacionalidad o la residencia permanentes de unapersona ello suele hacerse documentalmente mediante pasaportes documentos de identidadcartillas militares etc Si no existen pruebas concretas de nacionalidad se puede llegar apresunciones de la misma
Otro aspecto importante en el procedimiento son los plazos Existe un plazo maacuteximo de unantildeo para que se presente la solicitud de readmisioacuten el plazo comienza a correr desde elmomento en que las autoridades de una de las partes tengan conocimiento de la situacioacutenirregular de una persona
Presentada una solicitud de readmisioacuten la parte requerida tiene un plazo razonable que enninguacuten caso deberaacute ser superior a un mes
Si la solicitud debe probarse la denegacioacuten de la readmisioacuten tambieacuten debe fundamentarse Sitranscurre el plazo de un mes sin respuesta el traslado se considera aprobado entonces elinteresado debe ser trasladado en un plazo maacuteximo de tres meses
Antes del traslado deben acordarse la fecha el punto de paso de la frontera y los eventualesescoltas El traslado puede hacerse por cualquier medio sobre todo aeacutereo puede recurrirse(dice el art 11 2ordm) a vuelos regulares y vuelos chaacuterter
c)La proteccioacuten de los datos de caraacutecter personal
Para los efectos de los DH este aspecto resulta crucial su regulacioacuten aparece en los arts 15-16 del Acuerdo
Ha de tenerse presente que la solicitud de readmisioacuten ndashAnexo5- solicita datos como el sexodescripcioacuten fiacutesica (talla sentildeales distintivas etc) alias (nombres apodos) estado de salud eldquoindicacioacuten de peligrosidad particular de la persona (por ejemplo presuncioacuten de delito gravecomportamiento agresivo)
De alguna forma pues se estaacute ya equiparando a quien reside irregularmente a un delincuentetanto es asiacute que no se respeta su presuncioacuten de inocencia pues se comunican presunciones dedelitos graves (no delitos cometidos y probados)
El procesamiento de los datos personales se somete a las respectivas normativas internas enel caso de la CE se somete en concreto a lo que diga la Directiva 9546CE del ParlamentoEuropeo y del Consejo
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El Acuerdo contiene ademaacutes algunos principios sobre la materia Destacan los siguientes
-El tratamiento se realizaraacute de forma leal y liacutecita
-Soacutelo se recaban para la readmisioacuten no para otras finalidades
-Los datos deben ser adecuados pertinentes y proporcionados a los fines perseguidos
-Soacutelo podraacuten comunicarse a las autoridades competentes etc
-Deben ser exactos y actualizados
Ciertamente el tema de los datos resulta difiacutecil de regular el desconocimiento de los mismospor la persona sometida al procedimiento de readmisioacuten resultaraacute un verdadero problema a lahora de defender sus derechos
d)La posibilidad de protocolos complementarios y acuerdos bilaterales
El Acuerdo permite asimismo la celebracioacuten de protocolos complementarios y acuerdosbilaterales Cabe diferenciar ambas figuras
Efectivamente el art18 preveacute la celebracioacuten de protocolos complementarios de aplicacioacutenentre Hong Kong y un Estado miembro tales protocolos versaraacuten sobre la designacioacuten de lasautoridades competentes los puntos de paso fronterizo y las condiciones aplicables al traacutensitocon escolta tambieacuten pueden enumerar medios y documentos distintos a los previstos en elAcuerdo
Estaacute asimismo prevista la celebracioacuten de acuerdos bilaterales La Declaracioacuten conjuntarelativa a Dinamarca advierte que el Acuerdo no se aplica a este Estado miembro de la UE
24
DOCE L 281 23-11-1995 p 31
pero este Estado y Hong Kong deben celebrar ldquoun acuerdo de readmisioacuten en las mismascondiciones del presente Acuerdordquo
La Declaracioacuten conjunta relativa a Islandia y Noruega preveacute la misma solucioacuten para ambosEstados que no son miembros de la CE pero mantienen estrechas relaciones con ella En talsentido no debe olvidarse que Islandia y Noruega participan en el denominado ldquoacervoSchengenrdquo
El Acuerdo regula incluso la posible incompatibilidad entre los acuerdos bilaterales y eacutelmismo en tal caso las normas del Acuerdo tendraacuten prioridad sobre otros tratadosinternacionales
E)LA CLAacuteUSULA DE READMISIOacuteN DEL ACUERDO DE ASOCIACIOacuteN CONCHILE
En Diciembre de 2002 se firmaba el acuerdo por el que se establece una asociacioacuten entre laComunidad Europea y sus Estados miembros por una parte y la Repuacuteblica de Chile porotra
25 Mediante eacutel se establece ldquouna asociacioacuten poliacutetica y econoacutemica entre las partes basada
en la reciprocidad el intereacutes comuacuten y la profundizacioacuten de sus relaciones en todos los aacutembitosde su aplicacioacutenrdquo (art 2)
La Parte tercera dedicada a la cooperacioacuten incluye la cooperacioacuten econoacutemica cienciatecnologiacutea y sociedad de la informacioacuten cultura educacioacuten y sector audiovisualadministracioacuten puacuteblica y cooperacioacuten interinstitucional cooperacioacuten en materia social y otrosaacutembitos de cooperacioacuten
En este uacuteltimo epiacutegrafe se situacutea la cooperacioacuten en materia de inmigracioacuten ilegal regulada porel art 46 Se establece juntamente con la cooperacioacuten en materia de drogas y lucha contra elcrimen organizado (art 47) Demasiadas veces se unen la inmigracioacuten su irregularidad oilegalidad el traacutefico de drogas y la lucha contra el crimen organizado los redactores denormas que abordan o regulan estas materias conjuntamente tal vez parecen demostrar undeseo (que acaso sea inconsciente) de criminalizar la inmigracioacuten Si la hipoacutetesis apuntada seconfirma no debemos olvidar que de una criminalizacioacuten de la inmigracioacuten a la justificacioacutende la xenofobia no media maacutes que un paso muy pequentildeo
Vayamos ahora al derecho positivo seguacuten este acuerdo Dice el art 46 1ordm que la Comunidady Chile acuerdan cooperar para prevenir y controlar la inmigracioacuten ilegal Desde estaperspectiva se regula la readmisioacuten
-Chile acuerda readmitir a sus nacionales que se encuentren ilegalmente en territorio de unEstado miembro de la UE esa readmisioacuten se produciraacute ldquoa peticioacuten de este uacuteltimo y sin maacutesformalidadesrdquo
-Los Estados miembros acuerdan readmitir a sus nacionales en iguales condiciones Ilegalidaden la estancia peticioacuten de Chile y sin maacutes formalidades
Estamos pues ante una claacuteusula que solamente sirve en cuanto a la readmisioacuten de nacionalesrespectivos
El art 46 tambieacuten exigen a las partes que proporcionen a sus nacionales documentos deidentidad apropiados
25 Texto en DOCE L 352 30-12-2002 p 3
Esta claacuteusula sin duda resulta inicial por eso su paacuterrafo 3ordm indica que las partes puedencelebrar en el futuro acuerdos de readmisioacuten que incluyan ldquouna obligacioacuten de readmisioacuten denacionales de otros paiacuteses y de apaacutetridasrdquo Por tanto en el futuro seraacute la Comunidad laque celebre con Chile estos acuerdos complementarios de readmisioacuten
Mientras no se celebren esos acuerdos complementarios entre Chile y la Comunidad Chilepuede celebrar acuerdos bilaterales con cada Estado miembro para regular las obligacionesespeciacuteficas de readmisioacuten ldquoincluida la obligacioacuten de readmisioacuten de nacionales de otros paiacutesesy de apaacutetridasrdquo
Tambieacuten conviene resaltar que el Consejo de Asociacioacuten (establecido como oacutergano deaplicacioacuten y de seguimiento del acuerdo) examinaraacute otros esfuerzos conjuntos en esta materia
Posiblemente la inmigracioacuten entre Chile y la UE no sea demasiado amplia pero esta claacuteusulada idea de hasta queacute punto la Unioacuten mantiene una poliacutetica convencional seguacuten la cual todoslos tratados o acuerdos que celebra tienen su correspondiente claacuteusula de readmisioacuten
V)REFERENCIA A LA PRAacuteCTICA ESPANtildeOLA EN TRATADOS DE READMISIOacuteN
Junto a los tratados en los que es parte la CE podemos examinar la praacutectica espantildeola en lamisma materia Hablamos pues de tratados bilaterales
Diferenciaremos varios grupos Acuerdos con Estados con los que existe la libre circulacioacutende personas acuerdos con los candidatos a ser miembros de la UE en concreto Rumania yBulgaria el acuerdo de 1992 con Marruecos y la celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
Como sabemos esta praacutectica bilateral no ha sido totalmente sustituida por la praacutecticacomunitaria acaso no lo sea en el futuro como demuestra el hecho de que el acuerdo conHong Kong prevea que los Estados miembros de la UE puedan firmar protocoloscomplementarios con dicha Regioacuten Administrativa Especial china
a)Los acuerdos con Estados con los que existe libre circulacioacuten de personas
Podemos incluir en este grupo cuatro acuerdos el celebrado en 1988 con Francia el celebradoen 1993 con Portugal el concluido con Italia en 1999 y el anunciado en 2002 con Suiza
El acuerdo de 8 de Enero de 1988 entre el Gobierno del Reino de Espantildea y el Gobiernode la Repuacuteblica Francesa relativo a la readmisioacuten en Puestos Fronterizos de personas ensituacioacuten de estancia ilegal firmado en Madrid
26
se aplica en primer lugar a los nacionales deambos Estados
Pero se aplica asimismo a los extranjeros que hayan entrado de forma ilegal en el territorio delotro Estado es necesaria en este caso una solicitud regulada de modo bastante completo enlos arts 5-6 del acuerdo El plazo para la readmisioacuten en frontera es extraordinariamenteraacutepido pues solamente admite cuatro horas
El acuerdo regula asimismo el llamado ldquotraacutensito para la expulsioacutenrdquo de nacionales de otrosEstados cuando la continuacioacuten del viaje y su admisioacuten en el paiacutes de destino esteacutenplenamente aseguradas El traacutensito por viacutea aeacuterea puede efectuarse en su caso bajo custodiade policiacuteas del Estado remitente
El convenio entre el Reino de Espantildea y la Repuacuteblica Portuguesa relativo a la readmisioacutende personas en situacioacuten irregular era firmado en Granada el 15 de Febrero de 1993
27
Alcontrario de lo que sucediacutea con Francia este convenio con Portugal solamente regula lareadmisioacuten de nacionales de terceros Estados Norma asimismo el traacutensito a efectos deexpulsioacuten a efectuar por viacutea aeacuterea o excepcionalmente por viacutea terrestre o mariacutetima
El acuerdo entre Espantildea e Italia relativo a la readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular era firmado en Roma el 4 de Noviembre de 1999
28
Similar al acuerdo con Portugalregula la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses y se basa en el acuerdo de Schengen
La novedad en este caso viene dada por la mejor regulacioacuten del traacutensito por expulsioacuten (arts 6-11) a esa materia (claacutesica en este tipo de acuerdos) se une el traacutensito consiguiente a unaresolucioacuten de denegacioacuten de entrada en el territorio
Por otra parte se norma la proteccioacuten de los datos (art 13) Desgraciadamente dichaproteccioacuten resulta bastante relativa pues los datos personales comunicados por las partes
26 Texto en BOE de 6 de Mayo de 1989
27 Texto en BOE de 31 de Marzo de 1995
28 Ver texto en Documentacioacuten
entre siacute pueden transmitirse no soacutelo a las autoridades encargadas de aplicar este acuerdo sinotambieacuten a otras personas
Finalmente en este grupo de convenios ha de incluirse el convenio hispano-suizo dereadmisioacuten de personas en situacioacuten irregular cuya firma era autorizada por el Gobiernoespantildeol el 29 de Noviembre de 2002
29
Este convenio tiene un protocolo administrativo queregula sobre todo el procedimiento para la aplicacioacuten
Si incluyo a Suiza en este grupo de Estados casi al mismo nivel que los dos Estadosmiembros de la UE citados (Francia y Portugal) ello obedece sobre todo al hecho de queexiste un Acuerdo sobre libre circulacioacuten de personas entre Suiza y la Comunidad Europea alentrar en vigor ese acuerdo el 1 de Junio de 2002 ello implica que los nacionales de eseEstado disponen de la libertad de circulacioacuten por los Estados miembros de la Unioacuten comosucede tambieacuten con los nacionales de Noruega Islandia y Liechtenstein en virtud del acuerdode creacioacuten del llamado Espacio Econoacutemico Europeo Ello tiene una consecuencia inmediatala revisioacuten del Reglamento (CE) Nordm 5392001 que establece la lista de terceros paiacuteses cuyosnacionales estaacuten obligados a visado y la lista de aquellos exentos de esa obligacioacuten (elReglamento sobre visados) en la revisioacuten Suiza no apareceraacute ya en la lista segunda (denacionales exentos) como es sabido en la revisioacuten se incluiraacute a Ecuador en la lista primera
b) Los acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a la UE
Debemos referirnos asimismo a cinco acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a laUnioacuten Europea los celebrados con Rumania y Bulgaria en 1996 con Lituania en 1998 y conla Repuacuteblica Eslovaca y Letonia en 1999
Todos ellos tienen un contenido muy similar y suelen abordar tres o cuatro aspectossustantivos Readmisioacuten traacutensito problemas administrativos y financieros y ndashsolo algunos-laproteccioacuten de los datos personasle Seguacuten sus breves preaacutembulos todos se basan en lareciprocidad (aunque esta reciprocidad sea en gran parte formal en la realidad pues losintereses de ambos Estados no son ni mucho menos de ideacutentico peso o calibre y el Estado quetienen mucho mayor intereacutes en la readmisioacuten sea Espantildea)
El acuerdo con Rumania se firma el 29 de Abril de 1996 en Bucarest30
Seguacuten su art 1 laspartes se comprometen a readmitir en su territorio a quienes hayan dejado de satisfacer o nosatisfagan los requisitos de entrada o de estancia en el territorio de la otra parte siempre quetengan la nacionalidad de la otra o se presuma que poseen esa nacionalidad Por tanto laobligacioacuten de readmisioacuten afecta a los nacionales o a los presuntos nacionales no a losextranjeros Dicha readmisioacuten debe hacerse sin formalidades
Es pues baacutesica la prueba de la nacionalidad dicha prueba se obtiene por Documento Nacionalde Identidad Certificado de nacionalidad o de registro civil pasaporte cartilla militar etc
Tambieacuten en este acuerdo la respuesta debe ser muy raacutepida en el plazo maacuteximo de ocho diacuteasLas peticiones de informacioacuten complementaria tambieacuten se tramitan en ese plazo Larecepcioacuten de la persona cuya readmisioacuten se haya aceptado habraacute de producirse en un plazomaacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo regula a su vez el denominado ldquotraacutensito a efectos de extrantildeamientordquo (arts 6-9)No se usa el teacutermino extrantildeamiento en su sentido ordinario de destierro de un nacional a un 29 Noticia en httpwwwiurislexnet
30 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasaac-004htm
paiacutes extranjero sino en un sentido mucho maacutes general Traacutensito de nacionales de nacionalesde terceros Estados obligados a abandonar el territorio de una de las partes en otras palabrasestamos ante una expulsioacuten de extranjeros el teacutermino correcto deberiacutea ser el de expulsioacutenpuesto que el Derecho Internacional Puacuteblico prohiacutebe el extrantildeamiento de nacionales (cadaEstado debe soportar a sus nacionales aunque puede expulsar a los extranjeros)
En dichas normas se regulan aspectos administrativos de dicho mal llamado extrantildeamientoDatos de la persona escolta admisioacuten en el territorio del Estado de destino etc En lasmismas normas se recoge el claacutesico principio de NO DEVOLUCIOacuteN El traacutensito podraacute serdenegado si la persona que sufre esa expulsioacuten puede ser perseguido en el Estado de destinopor su raza religioacuten nacionalidad pertenencia a un grupo social o sus opiniones poliacuteticas
Tambieacuten puede ser denegado el traacutensito si el extranjero corre el riesgo de ser acusado ocondenado en el Estado de destino por un tribunal penal por hechos anteriores al traacutensito Sepretende asiacute no disfrazar una expulsioacuten de un extranjero con algo distinto la extradicioacuten
El acuerdo con Bulgaria31 se firma el 16 de Diciembre de 1996 en Sofiacutea y tiene una
estructura similar como antes indiqueacute Regula pues la readmisioacuten de nacionales de losEstados partes regula la prueba de la nacionalidad etc El plazo maacuteximo para la respuesta a lasolicitud de la readmisioacuten en este acuerdo es de diez diacuteas (art 3 paacuterrafo 4ordm) la recepcioacuten de lapersona cuya readmisioacuten se haya aceptado tiene asimismo un plazo maacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo con Bulgaria habla en su segunda parte correctamente de ldquoTraacutensito a efectos deexpulsioacutenrdquo El contenido de esta parte es muy similar al analizado acuerdo con RumaniaPero ofrece un pequentildeo aacutengulo diferencial pues el traacutensito a efectos de expulsioacuten puede serdenegado (art 7) en tres supuestos
-Aplicando el principio de NO DEVOLUCIOacuteN
-No disfrazando ademaacutes el sentido de la expulsioacuten por el sentido de una extradicioacuten y
-Si el extranjero figura en las listas de personas que tienen prohibida la entrada en el territoriode la parte en el cual se realiza el traacutensito o si constituye una amenaza contra la seguridadnacional el orden puacuteblico y la salud puacuteblica
El acuerdo entre Espantildea y Lituania de 8 de Noviembre de 199832
resulta el maacutes completopor su contenido No solamente regula la readmisioacuten de los nacionales de las partescontratantes sino tambieacuten la de los nacionales de otro Estados y de los apaacutetridas (arts 5-9)
Se refiere asimismo al traacutensito y a la proteccioacuten de datos personales incluyendo normas quepodemos considerar estaacutendar en estos acuerdos
Los acuerdos con la Repuacuteblica Eslovaca (de 3 de Marzo de 1999) y con Letonia (de 30 deMarzo de 1999) resultan muy similares entre siacute y con el acuerdo firmado el antildeo anterior conLituania Existen pequentildeas variaciones no obstante por ejemplo el acuerdo con laRepuacuteblica Eslovaca dedica un capiacutetulo especiacutefico a gastos (cap IV art 13)
Junto a estas variaciones algunas normas se han estandarizado por ejemplo la norma relativaa la proteccioacuten de los datos es ideacutentica en los acuerdos de Espantildea con Lituania (art 13) laRepuacuteblica Eslovaca (art 14) y Letonia (art 13)
Finalmente cabe hacer una pequentildea reflexioacuten Dada la libre circulacioacuten de personas existenteen la Unioacuten Europea cuando los tres uacuteltimos Estados citados se transformen en miembros dela UE parece que estos acuerdos deberaacuten limitar su contenido en otras palabras se
31 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasacc-010htm
32 Texto en Documentacioacuten
circunscribiraacuten uacutenicamente a la readmisioacuten de los nacionales de Estados no miembros de laUE los problemas derivados de la libre circulacioacuten intra-Unioacuten no pueden regularse desdeluego por acuerdos bilaterales entre Estados sino por normas de la misma Unioacuten que primansobre cualquier norma de cualquier Estado miembro
c)El acuerdo con Marruecos
El 13 de Febrero de 1992 se firmaba en Madrid el acuerdo entre el Reino de Espantildea y elReino de Marruecos relativo a la circulacioacuten de personas el traacutensito y la readmisioacuten deextranjeros entrados ilegalmente
33
A pesar de su denominacioacuten formal estamos ante untiacutepico acuerdo de readmisioacuten Se estructura en tres capiacutetulos El primero dedicado a lareadmisioacuten de extranjeros el segundo al traacutensito para la expulsioacuten y el tercero a otrasdisposiciones
Cronoloacutegicamente el segundo de los acuerdos bilaterales analizados en esta Unidad suimportancia real lo hace ser considerado el primero por dos razones El acuerdo con Francialo es con un miembro de la UE y los franceses no pueden ser considerados pues extranjeros yen segundo teacutermino una fuerte corriente migratoria se dirige desde territorio marroquiacute haciaEspantildea
El acuerdo con Marruecos afirma en su art 1 que las autoridades de las partes ldquoreadmitiraacutenen su territorio a peticioacuten formal de las autoridades fronterizas del Estado requirente a losnacionales de paiacuteses terceros que hubieren entrado ilegalmente en el territorio de este uacuteltimoprocedentes del Estado requeridordquo Por tanto ndashy este aspecto resulta baacutesico- estamos ante unanorma de readmisioacuten de extranjeros no de marroquiacutees por Marruecos ni de espantildeoles porEspantildea
Seguacuten el art 2 del acuerdo el Estado requirente debe probar pues tres aspectos Primero lanacionalidad del extranjero (nacionalidad insisto de un Estado distinto a las partes) ensegundo lugar la entrada ilegal en el territorio del Estado requirente en tercer teacutermino laprocedencia de territorio del Estado requerido
La aplicacioacuten estricta de la norma citada obliga pues a Espantildea a no devolver a las personascuya nacionalidad no pueda probar o cuya entrada ilegal o cuya procedencia no puedademostrar
Tambieacuten interesa recordar la claacuteusula de no readmisioacuten el art 3 regula los casos en loscuales NO HAY OBLIGACIOacuteN DE READMITIR No existe obligacioacuten de readmitir a losnacionales de Estados terceros que tengan fronteras con el requirente a los que hayan sidoautorizados a permanecer en el territorio del requirente a los que entraran legalmente y a losque se haya reconocido la condicioacuten de refugiados seguacuten el Derecho Internacional
El capiacutetulo dedicado al traacutensito para la expulsioacuten de extranjeros no ofrece demasiadaspeculiaridades No obstante el art 7 advierte que el traacutensito para la expulsioacuten podraacute serdenegado en cinco supuestos
-Cuando el extranjero tenga prohibida la entrada en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado penalmente en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado en el Estado de destino (que desde luego ha deser distinto al de traacutensito)
33 Texto en httpwwwmiresderechoacac130292htm
-Cuando el extranjero corra el riesgo de sufrir malos tratos en el Estado de destino y
-Cuando se solicite la expulsioacuten para uno de los miembros de la llamada UMA (Unioacuten delMagreb Aacuterabe)
Sin duda resulta sorprendente que no se aplique en su totalidad el principio de NODEVOLUCIOacuteN El supuesto cuarto recoge una parte de este principio pero no sentildeala que nose admitiraacute el traacutensito cuando el extranjero pueda ser perseguido por motivos poliacuteticosraciales religiosos o de otro tipo o pueda sufrir la pena de muerte en el Estado de destino
La aplicacioacuten del acuerdo de readmisioacuten con Marruecos resulta a veces difiacutecil En un terrenoproacuteximo al examinado bien conocido es el Informe de Human Rights Watchs de 2002 sobrela entrega de menores marroquiacutees por Espantildea a traveacutes de Ceuta y Melilla titulado ldquoEspantildea yMarruecos Callejoacuten sin salida abusos cometidos por las autoridades espantildeolas y marroquiacuteescontra nintildeos inmigrantesrdquo pone de relieve la violacioacuten de la Convencioacuten de Derechos delNintildeo
Por otro lado conviene no olvidar que la Comisioacuten Europea trabaja actualmente en unacuerdo de readmisioacuten (que celebrariacutea la Comunidad Europea) con Marruecos Ese acuerdo
34
no solamente pretende que Marruecos (y en su caso cualquier miembro de la UE) readmita asus nacionales sino tambieacuten a cualquier inmigrante que haya accedido irregularmente a la UEdesde territorio marroquiacute La propuesta de acuerdo tambieacuten incluye una financiacioacuten de 120millones de euros de la UE a Marruecos hasta 2006
d)La celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
La prensa sentildealaba en Junio de 2001 que el entonces Secretario de Estado para la Extranjeriacuteay la Inmigracioacuten Enrique Fernaacutendez-Miranda y un alto cargo del Ministerio Nigeriano deAsuntos Exteriores llegaban a un acuerdo sobre readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular
35
De la prensa se deduce que el acuerdo (no firmado por escrito al menos no publicado en elBOLETIacuteN OFICIAL DEL ESTADO) afectariacutea a los nacionales de ambos Estados sobre todoa los nigerianos que vivan en Espantildea se partiacutea pues de una reciprocidad formal pero no realSeguacuten la misma noticia deberaacute llevarse a cabo la proteccioacuten de los datos personales de losinmigrantes
Espantildea ofreciacutea a Nigeria asistencia teacutecnica e intercambio de informacioacuten sobre traacutefico depersonas organizacioacuten de cursos de formacioacuten para personal consular y de inmigracioacuten etc
Como consecuencia de este acuerdo (no estructurado formalmente por escrito36
al menos porel momento) Espantildea realizaba en 2001 algunas expulsiones colectivas de extranjeros haciaNigeria En realidad haciacutea casi cinco antildeos que el Gobierno del Sr AZNAR no realizaba unaexpulsioacuten colectiva en 1996 se produjo la expulsioacuten desde Maacutelaga de 103 inmigrantes aCameruacuten Senegal y Maliacute El Sindicato Unificado de Policiacutea denuncioacute entonces que se habiacuteadrogado con un fuerte sedante (haloperidol) disuelto en agua potable a los inmigrantes
37
34 Ver una noticia en Estrella Digital de 4 de Diciembre de 2002
httpwwwestrelladigitales35 La noticia puede hallarse en
httpwwwwebislamcomnumeros200105_01EspaBla_Nigeriahtm
36 El hecho de que un acuerdo internacional no se celebre por escrito no indica que
no sea vaacutelido la validez depende de otros factores y un acuerdo verbal puede serperfectamente vaacutelido si no existe una causa de nulidad de los tratados37 Ver Unidad sobre expulsiones colectivas
VI) CONCLUSIOacuteN GENERAL
La poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten que la UE disentildea desde hace tiempo no favorececiertamente la libre circulacioacuten de las personas Maacutes bien sirve para trabar o limitar esa librecirculacioacuten
La mencionada poliacutetica tiene como elemento muy importante el Reglamento 5392001 queestablece la lista de terceros paiacuteses cuyos nacionales estaacuten sometidos a la obligacioacuten de visadoy la de los paiacuteses cuyos nacionales estaacuten exentos de visado
Por si acaso alguacuten extranjero entra irregularmente o permanece en territorio de un Estadomiembro de la UE cuando su estancia regular haya terminado se preveacuten ademaacutes otrasmedidas como el retorno voluntario la expulsioacuten y la readmisioacuten La readmisioacuten endefinitiva devuelve las personas a sus lugares de origen o de traacutensito
Al incluir las claacuteusulas de readmisioacuten y al firmar los acuerdos sobre esta materia la UnioacutenEuropea no entra en las causas reales por las cuales esas personas han emigrado y tampoco sepregunta si dichas causas pueden solucionarse
Existe un grave peligro ya apuntado en esta Unidad El peligro de establecer una relacioacutenestrecha e incluso automaacutetica entre readmisioacuten y fondos europeos de cooperacioacuten aldesarrollo El peligro es muy real no teoacuterico El diacutea en el que la Unioacuten afirme que un Estadosubdesarrollado no recibe fondos de tal cooperacioacuten si no colabora eacutel mismo en la readmisioacutende sus nacionales (e incluso de extranjeros y apaacutetridas procedentes de su territorio) la poliacuteticacomuacuten de inmigracioacuten de la UE habraacute abandonado cualquier respeto por los DerechosHumanos de los migrantes
Por ello aunque a veces pueda parecer algo demagoacutegica incluyo la opinioacuten criacutetica de unaparlamentaria europea Ilka Schroder
ANEJO I ART 13 DEL ACUERDO DE COTONUacute O ACUERDO
DE ASOCIACION ENTRE LOS ESTADOS ACP POR UNA
PARTE Y LA COMUNIDAD EUROPEA Y SUS ESTADOS
MIEMBROS POR OTRA FIRMADO EN COTONUacute EL 23 DE
JUNIO DE 2000
Artiacuteculo 1 3
Emigracioacuten
1 La cuestioacuten de la emigracioacuten seraacute objeto de un diaacutelogo profundo en el marco de laasociacioacuten ACP-UE
Las Partes reafirman sus obligaciones y sus compromisos actuales en el aacutembito del derechointernacional para garantizar el respeto de los derechos humanos y la eliminacioacuten de todas lasformas de discriminacioacuten basadas en particular en el origen el sexo la raza la lengua y lareligioacuten
2 Las Partes convienen en considerar que una asociacioacuten implica por lo que se refiere a laemigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses que residan legalmente ensus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivo ofrecerles derechos yobligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la no discriminacioacuten en la vidaeconoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra el racismo y la xenofobia
3 Cada Estado miembro concederaacute a los trabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzanlegalmente una actividad en su territorio un trato caracterizado por la ausencia de todadiscriminacioacuten basada en la nacionalidad con relacioacuten a sus propios nacionales en lo referentea condiciones de trabajo remuneracioacuten y despido Cada Estado ACP por su parte concederaacutea este respecto un trato no discriminatorio comparable a los trabajadores nacionales de losEstados miembros
4 Las Partes consideran que las estrategias destinadas a reducir la pobreza a mejorar lascondiciones de vida y trabajo a crear empleos y a desarrollar la formacioacuten contribuyen alargo plazo a normalizar los flujos migratorios
Las Partes tendraacuten en cuenta en el marco de las estrategias de desarrollo y la programacioacutennacional y regional las dificultades estructurales vinculadas a los fenoacutemenos migratorios conel fin de apoyar el desarrollo econoacutemico y social de las regiones de origen de los emigrantes yreducir la pobreza
La Comunidad apoyaraacute en el marco de los programas de cooperacioacuten nacional y regional laformacioacuten de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de origen en otro paiacutes ACP o enun Estado miembro de la Unioacuten Europea Por lo que se refiere a la formacioacuten en un Estadomiembro las Partes velaraacuten por que estas acciones esteacuten orientadas hacia la insercioacutenprofesional de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de ungen
Las Partes desarrollaraacuten programas de cooperacioacuten destinados a facilitar el acceso a laensentildeanza a los estudiantes de los Estados ACP en particular mediante la utilizacioacuten de lasnuevas tecnologiacuteas de la comunicacioacuten
El Consejo de Ministros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadasa la inmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de unapoliacutetica de prevencioacuten
En este marco las Partes convienen en particular en garantizar que los derechos y la dignidadde las personas se respeten en todo procedimiento iniciado para conseguir el retorno de losinmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A este respecto las autoridades interesadasconcederaacuten las facilidades administrativas necesarias para el retorno
Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nbull 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivas
ii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retorno
Se concederaacute una asistencia adecuada a los Estados ACP para la aplicacioacuten de estos acuerdos
iii)A efectos de la presente letra c) se entenderaacute por laquoPartesraquo la Comunidad cada uno de susEstados miembros y todo Estado ACP
Anejo II PARLAMENTO EUROPEOUna opinioacuten parlamentaria criacutetica de IlkaSCHORDER
1999-2004
Documento de sesioacuten
7 de noviembre de 2002
INFORME
FINALA5-0381 2002
sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejo relativa a la firma del Acuerdo entre laComunidad Europea y el Gobierno de la Regioacuten Administrativa Especial de Hong Kong de laRepuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten de residentes ilegales (SEC(2002) 412 -C5-02632002 -20020092(CNS))
Comisioacuten de Libertades y Derechos de los Ciudadanos Justicia y Asuntos Interiores
Ponente Graham R Watson
RR48 1789ESdoc PE 319241
ESPAacuteGINA REGLAMENTARIA
Mediante carta de 5 de junio de 2002 el Consejo consultoacute al Parlamento de conformidad conel apartado 1 del artiacuteculo 39 del Tratado UE sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejorelativa a la firma del Acuerdo entre la Comunidad Europea y el Gobierno de la RegioacutenAdministrativa Especial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten deresidentes ilegales (SEC(2002) 412 - 20020092 (CNS))
En la sesioacuten del 10 de junio de 2002 el Presidente del Parlamento anuncioacute que habiacutea remitidodicha propuesta para examen del fondo a la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCiudadanos Justicia y Asuntos Interiores y para opinioacuten a la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior (C5-02632002)
En la reunioacuten del 9 de julio de 2002 la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCindadanos Justicia y Asuntos Interiores designoacute ponente a Graham R Watson
En las reuniones de los diacuteas 8 de octubre de 2002 y 5 de noviembre de 2002 la comisioacutenexaminoacute la propuesta del Consejo y el proyecto de informeEn la uacuteltima de estas reuniones la comisioacuten aproboacute el proyecto de resolucioacuten legislativa por22 votos a favor 6 votos en contra y 0 abstenciones
Estuvieron presentes en la votacioacuten los diputados Jorge Salvador Hernaacutendez Mollar(presidente) Lousewies van der Laan (vicepresidente) Giacomo Santini (vicepresidente)Graham R Watson (ponente) Roberta Angelilli Mary Elizabeth Banotti Kathalijne MariaBuitenweg (suplente de Alima Boumediene-Thiery) Carlos Coelho Geacuterard MJ Deprez Ginseppe Di Lello Finuoli Francesco Fiori ( suplente de Marcello Dell Utri de conformidadcon el apartado 2 del artiacuteculo 153 del Reglamento) Evelyne Gebhardt (suplente de AdelineHazan) Pierre Jonckheer Sylvia-Yvonne Kaufmann (suplente de Ilka Schroder) TimothyKirkhope Eva Klamt Klaus-Heiner Lehne (suplente de Thierry Cornillet) Marcelino OrejaArburuacutea Elena Ornella Paciotti Joseacute Ribeiro e Castro Martine Roure Heide RuumlhleFrancesco Rutelli Ole S0rensen (suplente de Bill Newton Dunn) Joke Swiebel Anna Terroacuteni Cusiacute Maurizio Turco y Olga Zrihen Zaari (suplente de Martin Schulz)
La opinioacuten minoritaria se adjunta al presente informe el 9 de septiembre de 2002 laComisioacuten de Asuntos Exteriores Derechos Humanos Seguridad Comuacuten y Poliacutetica deDefensa decidioacute no emitir opinioacuten el 28 de mayo de 2002 la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior decidioacute no emitir opinioacuten
El informe se presentoacute el 7 de noviembre de 2002
OPINIOacuteN MINORITARIA
de Ilka Schroder
ldquoEl acuerdo sobre la expulsioacuten de residentes ilegales es el primero de su especie y sigue laliacutenea de las decisiones represivas de Laeken y Sevilla que tienen por objeto dividir losinmigrantes en econoacutemicamente uacutetiles (es decir mano de obra que puede explotarse en elproceso de produccioacuten capitalista) e inuacutetiles Hay que repeler con la mayor energiacutea laseleccioacuten de refugiados econoacutemicamente aprovechables en el proceso de explotacioacuten mundialy el rechazo de todos los migrantes clasificados como inuacutetiles ya que no se basan en el serhumano sino en intereses relacionados con la explotacioacuten econoacutemica y la obtencioacuten debeneficios
El acuerdo de que aquiacute se trata convierte la poliacutetica de inmigracioacuten en parte integral de lapoliacutetica exterior de la UE y trata de impedir cualquier posibilidad de huida hacia Europa nosoacutelo en los paiacuteses de traacutensito sino tambieacuten y ya en los paiacuteses de origen La tecnologiacutea sentildeorialempleada para imponer la fortaleza de Europa consiste en registrar segregar discriminararrestar internar y por uacuteltimo expulsar
Ademaacutes la UE trata de obligar a otros paiacuteses con medios neocoloniales y usando el chantajeeconoacutemico y financiero a readmitir a los refugiados
La poliacutetica de expulsiones de la UE es criminal ya que como consecuencia de ella perecenseres humanos y no tiene en cuenta en absoluto las causas fundamentales que impulsan a laspersonas a huir como la pobreza la explotacioacuten las guerras y la violencia patriarcal
En la poliacutetica de expulsiones la UE se quita la maacutescara de los derechos humanos ya no setrata de las claacuteusulas que facilitan la expulsioacuten ocultas en los acuerdos econoacutemicos sino quese trata de la regulacioacuten profesional de la consigna racista iexclfuera los extranjeros ahoraejecutada por la Comisioacuten y las organizaciones correspondientes como por ejemplo la OIMAquel a quien le preocupen verdaderamente la Convencioacuten de Ginebra sobre los Refugiados ylos derechos de los migrantes no deberiacutea estar a favor de un acuerdo que niega precisamenteesos derechos o sea los derechos a elegir libremente el lugar de residencia a determinarautoacutenomamente la forma de vida y a buscar la felicidad en otro paiacutesrdquo (p 10)
BIBLIOGRAFIacuteA Y ALGUNAS DIRECCIONES UacuteTILES DE INTERNET
A)Bibligrafiacutea-ANDREacuteS SAacuteENZ DE SANTAMARIacuteA Y OTROS Introduccioacuten al Derecho de la UnioacutenEuropea Eurolex Madrid 1999-COMISION EUROPEA Libro Verde relativo a una poliacutetica comunitaria de retorno deresidentes ilegales 10-Abril-2002 COM (2002) 175 final-COMISION EUROPEA Comunicacioacuten al Consejo y al Parlamento EuropeoIntegracioacuten de las cuestiones de inmigracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea conterceros paiacuteses 3-Diciembre-2002 COM (2002) 703 final-X DENOEL Les accords de readmisioacuten du Benelux agrave Schengen et au-delagrave RevueTrimestrielle de Droit Europeacuteen 1983-Guy FEUER Un nouvea paradigme pour les relations entre lacuteUnion Europeacuteenne et lesEacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin 2000 Revue Geneacuterale de Droit InternationalPublic 2002-INTERMON-OXFAM La responsabilidad de la UE en la lucha contra la pobreza(Claves de la Presidencia Espantildeola 2002) Barcelona 2002-Joan David JANER TORRENS Poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenCongreso Internacional sobre Derechos Humanos Zaragoza 2000 texto enhttpwwwunizaresderechos_humanos-Paolo MENGOZZI Derecho Comunitario y de la Unioacuten Europea Tecnos Madrid 2000-Miquel PALOMARES AMAT Los acuerdos internacionales concluidos entre lasComunidades Europeas y los paiacuteses terceros mediterraacuteneos Cedecs Barcelona 2002
B) Algunas direcciones uacutetiles de Internet
Consejo de la UE httpueeuintConclusiones del Consejo Europeo httpeuropaeuintcounciloffconcluindexhtmParlamento Europeo httpwwweuroparleuintUnioacuten Europea httpeuropaeuint
CUESTIONES A DEBATE1ordf El concepto mismo de readmisioacuten2ordf Las claacuteusulas ldquoDemocracia y DHrdquo y de readmisioacuten iquestconstituyen imposicionesneocolonialistas de la UE3ordf La conexioacuten entre readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo4ordf El acuerdo de readmisioacuten entre Espantildea y Marruecos y los problemas de su aplicacioacuten5ordf La reciprocidad que se cita en los acuerdos y claacuteusulas de readmisioacuten iquestes formal o esreal
Zaragoza Septiembre de 2003
pues bien el primero de ellos es ldquola integracioacuten de la poliacutetica de flujosmigratorios en la poliacutetica exterior de la Unioacuten Europeardquo
En tal direccioacuten el Consejo Europeo afirma ldquoEn particular deberaacutencelebrarse acuerdos europeos de readmisioacuten con los paiacuteses interesadosbasados en una nueva lista de prioridades y en un plan de accioacutenrdquo
De estas palabras pueden deducirse algunos aspectos de intereacutes
-En primer teacutermino se trata de celebrar acuerdos ldquoeuropeosrdquo acuerdospues en los que sea parte la Comunidad no se advierte si deben seracuerdos puramente comunitarios o cabe que sean acuerdos mixtos Portanto se pasa ya de la fase bilateral entre Estados o entre el grupoSchengen y un Estado a la fase de la CE Es esta la fase en la que nosencontramos
-Esos acuerdos en segundo lugar deberaacuten estar basados en una nuevalista de prioridades las relaciones con los paiacuteses terceros venreformadas sus prioridades por parte de la UE no queda claro hastaqueacute punto la readmisioacuten es una prioridad importante hoy o se estaacuteconvirtiendo en la prioridad maacutes importante de la UE
-Ademaacutes de todo ello los acuerdos contendraacuten ldquoun plan de accioacutenrdquoEse ldquoplan de accioacutenrdquo en el acuerdo con Hong Kong se limita a unprocedimiento de readmisioacuten En otros acuerdos sin duda deberaacuteincluir otros aspectos principalmente los ligados a la cooperacioacuten aldesarrollo de los Estados de origen de la inmigracioacuten
c) Las Conclusiones de Sevilla
Damos ahora un salto y nos situamos en el Consejo Europeo de Sevillaen su reunioacuten celebrada el 21 y el 22 de Junio de 2002 LasConclusiones se refieren asimismo de modo indudable a la integracioacutende la poliacutetica de inmigracioacuten en las relaciones de la Unioacuten con tercerospaiacuteses
Estas Conclusiones (paacuterrafos 33-36) puede leerse que el ConsejoEuropeo ldquoinsta a que se incluya una claacuteusula sobre gestioacuten comuacuten delos flujos migratorios y sobre la readmisioacuten obligatoria en caso deinmigracioacuten ilegal en todo futuro acuerdo de cooperacioacuten deasociacioacuten o equivalente que la Unioacuten Europea o la Comunidad Europeacelebre con cualquier paiacutesrdquo
En Sevilla se fijoacute todaviacutea mejor el concepto La readmisioacuten debe incluirldquola de sus propios nacionales presentes ilegalmente en un Estadomiembro y en las mismas condiciones la de los nacionales de tercerospaiacuteses de cuyo traacutensito por el paiacutes de que se trate haya constanciardquo Deesta forma cada Estado no miembro de la UE (que mantenga unarelacioacuten mediante tratado con la misma) se convertiraacute en garante desus propias fronteras
Para ello siguen diciendo las Conclusiones de Sevilla la Unioacuten estaacutedispuesta a facilitar la necesaria asistencia teacutecnica y financierahallamos ahora un medio no despreciable de presioacuten de la UE y susEstados miembros sobre los terceros Estados o paiacuteses La asistenciafinanciera
Las Conclusiones de Sevilla afirman maacutes aspectos en un tonoprogresivamente inquietante
1ordm ldquoHay que llevar a cabo una evaluacioacuten sistemaacutetica de las relacionescon los terceros paiacuteses que no colaboren en la lucha contra lainmigracioacuten ilegalrdquo
2ordm Esta evaluacioacuten ldquose tendraacute en cuenta en las relaciones de la UE y susEstados miembros con los paiacuteses afectados en todos los aacutembitospertinentesrdquo
3ordm Si se constata una falta injustificada de colaboracioacuten la UE puedeadoptar medidas
A traveacutes de las Conclusiones de Tampere y Sevilla tenemos las grandesliacuteneas de la poliacutetica de la Unioacuten en esta materia En esas liacuteneas seconjugan readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo una conjugacioacuten aveces respetando la obligacioacuten eacutetica y juriacutedica de la Unioacuten de cooperarcon los subdesarrollados y a veces amenazante respecto a lascantidades destinadas a esa cooperacioacuten
El tono amenazante se asume sobre todo en Sevilla cuando se dice quela evaluacioacuten de las medidas adoptadas contra la inmigracioacuten ilegal porlos Estados del Sur ldquose tendraacute en cuenta en todos los aacutembitospertinentesrdquo El tono se vuelve totalmente amenazante cuando seafirma que si la UE constata una falta injustificada de colaboracioacuten laUnioacuten puede adoptar medidas
Ciertamente como escribe INTERMOacuteN OXFAM en Sevilla los 15 semostraron desorientados en inmigracioacuten Ello resulta asiacute porque losreunidos evitaron abordar las cuestiones de fondo que estaacuten detraacutes delas situaciones que obligan a un nuacutemero creciente de personas aabandonar sus paiacuteses de origen sin desear hacerlo9 La propuesta deEspantildea de utilizar la cooperacioacuten al desarrollo para frenar lainmigracioacuten irregular ademaacutes de ineficaz penaliza a las poblacionesmaacutes pobres y vulnerables
No obstante habraacute que preguntarse si poco a poco esa propuesta no vacalando en la UE La lectura de las comunicaciones de la Comisioacutenpermite afirmar que se va imponiendo progresivamente
9 La responsabilidad de la UE en la lucha contra la pobreza (Claves de la PresidenciaEspantildeola 2002) Barcelona agosto de 2002 p 11
C)LA PROGRESIVA APLICACIOacuteN DE ESTAS CONCLUSIONES POREL CONSEJO DE LA UE
Vayamos ahora al Consejo de la UE Me referireacute sobre todo a algunosde los documentos adoptados en sesiones celebradas en 1999 (elmodelo de 1999) tras el Consejo Europeo de Tampere y en 2002 (elmodelo de 2002) tras el Consejo Europeo de Sevilla
a)El modelo de 1999 El Consejo establecioacute a finales de 1995 una relacioacuten entre la repatriacioacuten de personas que sehallen irregularmente en territorio de un Estado miembro de la UE y la celebracioacuten deacuerdos europeos de asociacioacuten o de cooperacioacuten Esas claacuteusulas serviacutean tanto para losacuerdos puramente comunitarios como para los acuerdos mixtosTras la entrada en vigor del Tratado de Aacutemsterdam la CE teniacutea ya competencia para celebrarconvenios con terceros Estados en materia de readmisioacuten Adaptando las decisiones de 1995el Consejo de la UE aprobaba el 24 de Noviembre de 1999 la Decisioacuten sobre la inclusioacuten declaacuteusulas modelo de readmisioacuten en los acuerdos comunitarios y en los acuerdos celebradospor la Comunidad Europea y sus Estados miembros con terceros paiacuteses
10
Ha de observarse que la readmisioacuten ahora ya no se limita a los acuerdos con Estadoseuropeos se ampliacutea a todos los acuerdos que celebre la CE sean o no sean Estados europeoslas otras partesEsta Decisioacuten o modelo de 1999 se refiere a la materia en cuatro artiacuteculos En el art A seinserta el compromiso reciacuteproco de aceptar a los nacionales de la otra parte que residanilegalmente Para identificar a dichos nacionales las partes se comprometen a dotar a esaspersonas de los correspondientes documentos de identidad Por tanto la obligacioacuten dereadmisioacuten se enuncia en esta norma de un modo claroEl art B preveacute la celebracioacuten de acuerdos complementarios entre la Comunidad y los Estadosterceros en ellos deben fijarse las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten incluida laobligacioacuten de readmitir a los no nacionales y a los apaacutetridasEl art C inserta esta misma previsioacuten de celebrar acuerdos bilaterales entre Estados pero tansoacutelo ldquohasta la celebracioacuten del acuerdo con la Comunidad previsto en el art Brdquo Se establecepues una especie de calendario Primero pueden celebrarse acuerdos bilaterales entre Estadosen segundo lugar tales acuerdos estaraacuten vigentes hasta que se comunitarice la cuestioacutenFinalmente el art D sentildeala que el Consejo de Cooperacioacuten (en los tratados en los que seestablezca) estudiaraacute otras formas posibles de actuacioacuten conjunta para prevenir y sancionar lainmigracioacuten ilegal Interesa recordar que estamos ante otras formas conjuntas no adoptadasindividualmente por la Comunidad las Conclusiones del Consejo Europeo de Sevilla arribaanalizadas han variado muy profundamente este aspecto seguacuten dichas Conclusiones quienevaluacutea la ldquobuena conductardquo del Estado de origen de la inmigracioacuten es la Unioacuten eacutesta ademaacutespuede adoptar medidasDe todo lo anterior se deduce que este modelo de claacuteusula no es realmente un acuerdo dereadmisioacuten Dichos acuerdos sin duda resultan mucho maacutes completos que una simple claacuteusulade un tratado sobre otra materia
10 Se trata del doc Nordm ordm1340999
b)El modelo de 2002
El Consejo de Asuntos Generales se reuniacutea el 18 de Noviembre de 2002 en BruselasAdoptaba un documento titulado ldquoConclusionesrdquo sobre la Intensificacioacuten de la cooperacioacutenen lo que se refiere a la gestioacuten de los flujos migratorios con terceros paiacuteses
11 De esta
manera se concretan ya las previsiones de Sevilla en la materia
Seguacuten el documento analizado la cuestioacuten migratoria se ha introducido ya con eacutexito en elorden del diacutea del diaacutelogo entre la UE y diversos paiacuteses y se ha programado ya una importanteasistencia directa e indirecta de la UE a tales paiacuteses Los problemas baacutesicos planteados son larepatriacioacuten la readmisioacuten y la documentacioacuten la gestioacuten de los flujos migratorios larealizacioacuten de poliacuteticas preventivas de la inmigracioacuten Junto a ellos hay que situar eldesarrollo de la capacidad institucional pero no solamente para reprimir la inmigracioacutenirregular sino para buscar solucioacuten a las causas que la provocan (el subdesarrollo de todotipo)
Cuatro aspectos sobresalen del documento Los criterios para negociar los acuerdos dereadmisioacuten los elementos que debe tener la claacuteusula sobre gestioacuten comuacuten de flujosmigratorios que se incluiraacute en los nuevos acuerdos las consecuencias econoacutemicas de dichaclaacuteusula y los paiacuteses o Estados con los cuales el Consejo considera importante desarrollar unacooperacioacuten reforzada
Los criterios fijados para negociar nuevos acuerdos de readmisioacuten son los cincosiguientes
-Caraacutecter e importancia de los flujos migratorios en direccioacuten a la UE-Situacioacuten geograacutefica en relacioacuten con la UE-Necesidad de desarrollar la capacidad en relacioacuten con la gestioacuten de las migraciones-Marco actual de cooperacioacuten con ese Estado tercero-Actitud en relacioacuten con la cooperacioacuten en materia de migraciones
Los elementos que debe tener la claacuteusula sobre la gestioacuten comuacuten de los flujosmigratorios se resumen en siete1ordm Diaacutelogo pormenorizado sobre la denominada ldquocuestioacuten migratoriardquo2ordm Compromiso de tener en cuenta los efectos de la migracioacuten sobre el desarrollo econoacutemicoy social de los Estados de origen3ordm Estudio conjunto de la inmigracioacuten ilegal y la trata de seres humanosEl intereacutes de la Comunidad Europea por unir ambos conceptos resulta verdaderamentecurioso Muchas veces la inmigracioacuten ilegal es voluntaria y por ello no puede hablarseentonces de trata de personas de cualquier modo asimilar ambas figuras supone degradar alas personas que intentan o realizan entradas o estancias irregulares en territorio de alguacutenEstado4ordf ldquoEl retorno en condiciones humanas y dignas de los nacionales de terceros paiacuteses y delos apaacutetridas que residan ilegalmenterdquoPor tanto el Estado tercero no solamente deberaacute readmitir a sus nacionales sino tambieacuten a losnacionales de terceros paiacuteses y a los apaacutetridas5ordf Confirmacioacuten de la obligacioacuten previa peticioacuten y sin otras formalidades de readmitir asus propios nacionales que residan ilegalmente en territorio de la otra parteSe establece de esta manera un procedimiento raacutepido y simplificado de readmisioacuten sinformalidades6ordf Celebracioacuten de acuerdos especiacuteficos de readmisioacutenNo solamente se incluiraacuten claacuteusulas especiacuteficas sino que aparecen estos acuerdos especiacuteficossobre readmisioacuten Respecto a su contenido en ellos se recogeraacute la obligacioacuten de readmitir a
11 Se trata del doc 1389402 puede consultarse en httpueeuint
las personas indicadas Los nacionales del Estado correspondiente los nacionales de tercerosEstados y los apaacutetridas7ordf Cooperacioacuten sobre personas que residan legalmente mediante una poliacutetica de integracioacutenno discriminacioacuten y lucha contra el racismo y xenofobiaDe alguna forma se liga la suerte de los nacionales del Estado X (pensemos en la hipoacutetesis deMarruecos) que residen legalmente en territorio de un Estado de la UE a la buena disposicioacutende ese Estado en esta materia en otras palabras de modo injustificado y juriacutedicamenteinadmisible se dice que si Marruecos (sigue siendo una hipoacutetesis) coopera en readmisioacuten susnacionales que residen legalmente seraacuten bien tratados iquestQueacute pasariacutea pues si Marruecos nocooperara iquestSe restringiriacutean los derechos de los marroquiacutees que residen legalmente porejemplo en Espantildea iquestConoce el Consejo de la UE la obligacioacuten de eacutesta de respetar losderechos humanos de todos o desconoce esta obligacioacuten Quede claro que estamos ante unaobligacioacuten que recoge expresamente el Tratado de la UE en su art 6 (analizado en otraUnidad)Si los aspectos de la readmisioacuten se ligan con el trato a las personas que residan legalmente enrealidad no se piensa para nada con paraacutemetros de derechos humanos se piensa tan soacutelo conparaacutemetros de relaciones entre Estados y el trato a las personas (a los extranjeros en estecaso) se somete a los vaivenes e injusticias de esas relaciones entre Estados
Por otra parte se revelan en este documento las consecuencias econoacutemicas de la celebracioacutende acuerdos de readmisioacuten Seguacuten este texto la Comunidad Europea estaraacute dispuestacuando sea necesario a considerar la prestacioacuten de una asistencia adecuada para aplicar dichaclaacuteusulaEsta asistencia puede consistir en la cooperacioacuten mediante el enviacuteo de expertos en estamateria y tambieacuten mediante la entrega de cantidades econoacutemicas Hablamos de una asistenciadirecta e indirectaExiste sin embargo el peligro de una conexioacuten demasiado estrecha entre acuerdos o claacuteusulasde readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo la tentacioacuten de recortar los fondos destinados a lacooperacioacuten al desarrollo para los Estados que no admitan la readmisioacuten parece demasiadoclara y siempre estaacute latente
Finalmente el Consejo de la UE elabora una lista o cataacutelogo de los Estados con los cualespretende cooperar maacutes estrechamente en esta materia En la lista se incluye a AlbaniaChina la Repuacuteblica Federativa de Yugoslavia Marruecos Rusia Tuacutenez y Ucrania respecto aellos ldquouna mayor cooperacioacuten no soacutelo es deseable sino esencialrdquo A la lista suma tambieacutenLibia y el eterno candidato Turquiacutea Por tanto estamos ante 9 Estados con los cuales sepretende cooperar maacutes estrechamente
Todo ello ha cristalizado de momento en diversos mandatos de negociacioacuten para celebraracuerdos de readmisioacuten desde el antildeo 2000 se negocia con Marruecos Rusia y Pakistaacutendesde 2002 se negocia con Sri Lanka y con la Regioacuten Administrativa Especial de Macao secomienza a negociar en 2003 con Albania Argelia China Turquiacutea y Ucrania Se negociaademaacutes con el Merco Sur En el futuro comenzaraacuten nuevas negociacionesEl 27 de Noviembre de 2002 la UE firmaba con la Regioacuten Administrativa Autoacutenoma de HonkKong un acuerdo sobre la readmisioacuten de residentes no autorizados Examinaremos despueacuteseste importante acuerdo
D) LA COMISIOacuteN PROPUGNA UNA POLIacuteTICA COMUacuteN DE READMISIOacuteNVeamos ahora la posicioacuten de la Comisioacuten Esa posicioacuten se explicita sobre todo en el LibroVerde de Abril de 2002 y la Comunicacioacuten de Diciembre del mismo antildeoEl Libro Verde relativo a una Poliacutetica Comunitaria de Retorno de los Residentes Ilegales
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(analizado criacuteticamente en la Unidad de Expulsiones Masivas) pretende la cooperacioacuten conlos Estados de origen y de traacutensito en materia de retorno y readmisioacuten Para que tenga eacutexito
12
De 10 de abril de 2002 es el COM (2002) 175 final
la poliacutetica de retorno ldquodepende de la existencia de una cooperacioacuten rentable con los paiacuteses deorigen o de traacutensitordquo (p 11) Ligamos ya de modo expreso e indudable el retorno a larentabilidad y aparece claramente la peligrosa conexioacuten que la UE estaacute comenzando a darentre represioacuten de la inmigracioacuten irregular y fondos de cooperacioacuten al desarrolloPrecisamente negociando algunos acuerdos de readmisioacuten siguiendo (como es su obligacioacuten)las directrices marcadas por el Consejo de la UE la Comisioacuten advierte ldquoComo los acuerdosde readmisioacuten redundan solamente en intereacutes de la Comunidad el eacutexito de su aplicacioacutendepende en gran medida del ldquoefecto palancardquo a disposicioacuten de la Comisioacutenrdquo Ese efectopalanca no es otra cosa que conectar los acuerdos o las claacuteusulas de readmisioacuten con otraspoliacuteticas comunitarias leacutease con la cooperacioacuten al desarrollo (p 25-26)Por otro lado la Comisioacuten propugna celebrar ademaacutes acuerdos de traacutensito con los tercerospaiacuteses dispuestos a colaborar
La Comisioacuten Europea en su Comunicacioacuten de 3 de Diciembre de 200213
tambieacuten insiste en lareadmisioacuten de los extranjeros y los apaacutetridas profundizando en las ideas ya expuestas enAbril de 2002 en el Libro Verde la Comisioacuten promete ademaacutes que los posibles acuerdossobre esta materia podriacutean ldquocentrarse en las disposiciones praacutecticas y administrativas y enotras modalidades de readmisioacuten y retorno Dichos acuerdos se negociaraacuten en el contextomaacutes amplio de aplicacioacuten del art13 incluidos sus elementos de desarrollo y otros aspectos deespecial importancia para los paiacuteses ACPrdquo (pp 25-26)
Siguiendo con la misma idea este documento indica que la Comisioacuten puede ofrecerasistencia teacutecnica y financiera para fomentar una mejor gestioacuten de los flujos migratoriosIncluso si los fondos aportados por la UE a los Estados ACP ldquopara la mejor gestioacuten de losflujos migratoriosrdquo no son lo suficientemente atractivos la Unioacuten deberiacutea ofrecer ldquootros tiposde incentivos complementariosrdquo
En general puede decirse que la CE tiene la intencioacuten de seguir introduciendo claacuteusulasestaacutendar de readmisioacuten en cuantos acuerdos internacionales celebre en el futuro sean deasociacioacuten de cooperacioacuten o de otro tipo En tal direccioacuten casi siempre se advierte que lasclaacuteusulas deben ser completadas con acuerdos de aplicacioacuten en los que bien sea parte laComunidad o bien sean partes sus Estados miembros individualmente considerados
13
COM (2002) 703 final Comunicacioacuten de la Comisioacuten al Consejo y al ParlamentoEuropeo Integracioacutende las cuestiones de migracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea con Paiacuteses Terceros
IV) LA PRAacuteCTICA CONVENCIONAL
Revisamos ahora la praacutectica convencional Hablaremos primero de la existente en los antildeos 90con Estados europeos Nos centraremos despueacutes en el acuerdo de Asociacioacuten de Cotonuacutefirmado por la Comunidad Europea y sus Estados miembros con 77 Estados de Aacutefrica el
Caribe y el Paciacutefico (Estados ACP)14
En un tercer momento analizaremos el acuerdocelebrado a finales de 2002 entre la Comunidad y la Regioacuten Autoacutenoma Especial de HongKong Finalmente nos centraremos en la claacuteusula de readmisioacuten del acuerdo de asociacioacutencon Chile Salvo algunos acuerdos que fueron celebrados hace pocos antildeos esta praacutecticaresulta pues tremendamente actual
La base juriacutedica de esta praacutectica convencional se halla en el art 63 3ordm b) del TCE seguacutenesta norma el Consejo de la UE debe adoptar en el plazo de cinco antildeos desde la entrada envigor del Tratado de Aacutemsterdam ldquomedidas sobre poliacutetica de inmigracioacuten enla inmigracioacuten yla residencia ilegales incluida la repatriacioacuten de residentes ilegalesrdquo
Pues bien aun cuando no se atribuyen directamente a la CE competencias para celebrartratados internacionales en esta materia dicha competencia puede deducirse impliacutecitamentede la norma citada
A)EL ACUERDO DE READMISIOacuteN DE 1991 ENTRE EL GRUPO SCHENGEN YPOLONIA
El 29 de Marzo de 1991 firmaban un acuerdo relativo a la readmisioacuten de personas ensituacioacuten irregular los Estados partes en el acuerdo de Schengen y Polonia
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El acuerdo tienetodaviacutea alguacuten intereacutes sobre todo como precedente de los actuales negociados por la CEperderaacute todo su intereacutes a partir del momento en el cual Polonia sea miembro de pleno derechode la UE y sus nacionales vean reconocida tambieacuten plenamente su libertad de circulacioacuten y deresidencia como ciudadanos de la Unioacuten
Tres aspectos sobresalen del acuerdo La norma sobre d readmisioacuten de los nacionales elprocedimiento de readmisioacuten y la claacuteusula de compatibilidad
La norma sobre readmisioacuten (art 1) observa que el acuerdo se aplica solamente a losnacionales de los Estados partes obliga pues a su readmisioacuten si no satisfacen o han dejado desatisfacer los criterios exigidos por el Derecho Interno de un Estado parte Esta readmisioacutendebe hacerse ldquosin formalidadesrdquo
Ligando pues estrechamente nacionalidad y readmisioacuten el mismo acuerdo preveacute que (si laparte requerida para la readmisioacuten demuestra que esa persona no tiene su nacionalidad) laparte requirente debe readmitirlo en su territorio
El acuerdo establece un procedimiento muy raacutepido en su art 3
-La parte requerida estaacute obligada a responder en un plazo de 8 diacuteas a la solicitud dereadmisioacuten
-La misma parte estaacute obligada a hacerse cargo en el plazo de un mes de la persona cuyareadmisioacuten haya aceptado
Finalmente encontramos una claacuteusula de compatibilidad en la misma se indica que lasdisposiciones del acuerdo con Polonia no impediraacuten la aplicacioacuten de la Convencioacuten deGinebra de 1951 sobre el estatuto de los refugiados y su protocolo adicional firmado en
14 En ese grupo se halla asimismo Cuba pero no es parte en el Acuerdo de Asociacioacuten
15 Texto en BOE de 19 de Enero de 1993
Nueva York en 1967 ni la aplicacioacuten del Derecho Comunitario para todas las partes exceptopara Polonia ni la aplicacioacuten del acuerdo de Schengen entre los Estados del grupo Schengen
Estamos pues ante una claacuteusula que declara expresamente la compatibilidad de este acuerdocon otros textos juriacutedicos pero nada se afirma sobre queacute sucede si realmente existe unaincompatibilidad
Si el asunto de la compatibilidad se planteara estrictamente en el interior de la UE larespuesta no seriacutea dudosa Habriacutea de jugar obviamente la primaciacutea del Derecho de la UEsobre cualesquiera otras normas
B)LAS CLAacuteUSULAS DE READMISIOacuteN EN ACUERDOS CON ESTADOSEUROPEOS
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La praacutectica convencional comunitaria en materia de acuerdos de readmisioacuten con anterioridada la entrada en vigor del Tratado de Aacutemsterdam ha sido especialmente abundanteEfectivamente a partir de la segunda mitad de los antildeos noventa y como consecuencia deposibilidad de llegada masiva de inmigrantes procedentes de la extinta Unioacuten Sovieacutetica y deotros Estados de Europa central y Oriental la Comunidad y sus Estados miembros celebraronun conjunto de acuerdos mixtos en los cuales se incluiacutea alguna claacuteusula relativa a laobligacioacuten de las partes de readmitir a aquellas personas que se encontrasen en sus respectivosterritorios de forma irregular Tambieacuten existe en los acuerdos de asociacioacuten celebrados conEstados europeosRespecto a los acuerdos generales celebrados con muchos Estados nacidos de la disolucioacuten dela URSS parece que la intencioacuten inicial de los Estados miembros de la UE era la de celebrartratados bilaterales de readmisioacuten con los Estados nacidos de la disolucioacuten de la UnioacutenSovieacutetica pero tales Estados se mostraron reacios y en la negociacioacuten decidioacute la introduccioacutende las claacuteusulas de readmisioacutenLas claacuteusulas se introducen en los acuerdos generales de cooperacioacuten entre la Comunidad ysus Estados miembros y las Repuacuteblicas nacidas de la disolucioacuten de la URSS Al ser acuerdosgenerales estos tratados diversas materias Por otro lado se celebraron como acuerdosmixtos o sea acuerdos en los que son partes simultaacuteneamente la CE y sus Estados miembros Podemos ahora recordar como ejemplo el Acuerdo de colaboracioacuten y cooperacioacuten suscrito e21 de junio de 1996 entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros por una partey la Repuacuteblica de Uzbekistaacuten por otra hecho en Florencia dispone en su artiacuteculo 72
La Repuacuteblica de Uzbekistaacuten accede a readmitir cualquiera de sus nacionales ilegalmentepresente en el territorio de un Estado miembro a peticioacuten de este uacuteltimo y sin mayoresformalidades y los Estados miembros acceden a readmitir a cualquiera de sus nacionales talcomo se definen a los fines comunitarios ilegalmente presente en el territorio de la Repuacuteblicade Uzbekistaacuten a peticioacuten de esta uacuteltima y sin mayores formalidades
La Repuacuteblica de Uzbekistaacuten conviene en celebrar acuerdos bilaterales con los Estadosmiembros que asiacute lo soliciten con el objeto de regular las obligaciones especiacuteficas dereadmisioacuten que contemple la obligacioacuten de readmisioacuten de nacionales de otros paiacuteses y depersonas apaacutetridas que lleguen al territorio de dicho Estado miembro procedentes de laRepuacuteblica de Uzbekistaacuten o que hayan llegado al territorio de la Repuacuteblica de Uzbekistaacutenprocedentes de dicho Estado miembro
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16 En este punto sigo la comunicacioacuten presentada por Joan David JANER TORRENS al
Congreso Internacional sobre Derechos Humanos celebrado en Zaragoza en 2000
titulado ldquoPoliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenrdquo el texto puedeverse en httpwwwunizaresderechos_humanosDOCUJORZJDJanerdoc17
BOE de 21 de Agosto de 1999 Ver asimismo entre otros el Acuerdo de colaboracioacuten y cooperacioacuten entrelas Comunidades Europeas y sus Estados miembros por una parte y Georgia por otra hecho en Luxemburgo el22 de abril de 1996 (artiacuteculo 75) BOE de 20 de Agosto de 1 999 Por el contrario en otros acuerdos conantiguas repuacuteblicas sovieacuteticas no se hace ninguacuten tipo de referencia a las claacuteusulas de readmisioacuten asiacute sucede por
Este acuerdo al igual que los otros acuerdos celebrados con las antiguas repuacuteblicas sovieacuteticasconfigura la readmisioacuten como un elemento maacutes de colaboracioacuten entre las partes contratantesy de ahiacute la ausencia de una regulacioacuten detallada de esta materia El acuerdo preveacute unaobligacioacuten muy concreta de las partes contratantes de readmitir sin ninguna otra formalidadque no sea la simple peticioacuten a los respectivos nacionales que se encuentren de forma ilegalen el territorio de la otra parte contratanteAsimismo este acuerdo preveacute la posibilidad de que se celebren acuerdos bilaterales dereadmisioacuten entre la Repuacuteblica de Uzbekistaacuten y los distintos Estados miembros de la UnioacutenEl objeto de estos acuerdos bilaterales seraacute concretar las distintas materias relacionadas conla obligacioacuten de readmisioacuten no soacutelo de los nacionales sino tambieacuten de los nacionales de otrosEstados o de los apaacutetridas que lleguen al territorio de otra parte contratante a partir de suterritorio nacional Al formular asiacute los acuerdos bilaterales futuros estamos ante una normaque enuncia un pactum de contrahendoPor tanto en claacuteusulas como la recogida en el texto encontramos la conjugacioacuten de la teacutecnicaconvencional multilateral con la bilateral Ello sucederaacute igualmente en el Acuerdo deAsociacioacuten con los Estados ACP que analizamos despueacutesJunto a las claacuteusulas de readmisioacuten contenidas en estos acuerdos de colaboracioacuten ycooperacioacuten cabe aludir tambieacuten a la regulacioacuten de esta materia contenida en los diferentesacuerdos de asociacioacuten (los Acuerdos europeos de asociacioacuten) celebrados entre laComunidad y sus Estados miembros y diversos Estados de Europa central y oriental a traveacutesde los cuales se da un tratamiento privilegiado a estos Estados con el objetivo de facilitar sufutura adhesioacuten a la UnioacutenLa cuestioacuten de la inmigracioacuten ilegal se configura como un elemento de especial relevanciasobre todo para los Estados miembros de la Unioacuten Por eso se valen todas las posibilidadesque poseen para insertar las claacuteusulas de readmisioacutenComo ejemplo podemos tomar el art 1021 del Acuerdo europeo de 12 de junio de 1995 porel que se crea una asociacioacuten entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros por
una parte y la Repuacuteblica de Lituania por otra18
el cual dispone que() dentro del aacutembito de sus respectivas atribuciones y competencias las Partes estableceraacutenuna cooperacioacuten destinada a prevenir las siguientes actividades ilegales () la inmigracioacutenilegal y la presencia ilegal de sus nacionales en e territorio de la otra Parte teniendo encuenta los principios y practicas de readmisioacutenrdquoEste tipo de claacuteusulas son frecuentes en los acuerdos de asociacioacuten con los otros dos Estadosbaacutelticos y con Eslovenia
Del anaacutelisis de este precepto se observa que a diferencia de los acuerdos celebrados con lasantiguas repuacuteblicas sovieacuteticas no se hace ninguna referencia expresa a la celebracioacuten defuturos acuerdos de readmisioacuten entre las partes sino que uacutenicamente se alude alestablecimiento de formas de cooperacioacuten destinadas a prevenir la inmigracioacuten ilegal elloincluye la adopcioacuten de medidas relativas a la readmisioacuten de personas que se encuentren demodo irregular en el territorio de las partes en el acuerdo
ejemplo en el Acuerdo de colaboracioacuteny cooperacioacuten entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembrospor una parte y Ucrania por otra de 14 de junio de 1994 BOE nbull 110 de 8 de mayo de 1998 por eso la UEestaacute tan interesada actualmente en celebrar con Ucrania un Acuerdo de este tipo
18 BOE de 11 de Marzo de 1998
C)EL ACUERDO DE ASOCIACIOacuteN CON LOS ESTADOS ACP
La poliacutetica de readmisioacuten y retorno de inmigrantes es seguida individualmente por algunosEstados europeos sobre todo Alemania con sus vecinos del Este y tambieacuten parece ser lapoliacutetica defendida actualmente por el Gobierno espantildeol Pero se ha producido en esta materiauna multilateralizacioacuten cuyo texto maacutes importante analizamos ahora
a) Panoraacutemica del Acuerdo de Asociacioacuten
El 23 de Junio de 2000 se firmaba en Cotonuacute (Beniacuten) el Acuerdo de Asociacioacuten entre 77Estados de Aacutefrica Caribe y Paciacutefico por un lado (los Estados ACP19) y la ComunidadEuropea y sus 15 Estados miembros por el otro
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El acuerdo se celebra por un periacuteodo de 20antildeos y tiene como fines el acelerar el desarrollo econoacutemico cultural y social de los EstadosACP el contribuir a la paz y a la seguridad y el propiciar un clima poliacutetico estable ydemocraacutetico (art 1)
En realidad el acuerdo es continuacioacuten de las llamadas cuatro Convenciones de Lomeacute queestablecieron en el pasado unas relaciones entre los Estados miembros de la ComunidadEuropea la misma Comunidad por un lado y los Estados de Aacutefrica el Caribe y el PaciacuteficoEstamos pues ante uno de los llamados acuerdos mixtos Algunos de los aspectos de la IVConvencioacuten de Lomeacute han sido analizados antes al examinar la claacuteusula ldquoDemocracia yDerechos Humanosrdquo
En el acuerdo de asociacioacuten firmado en Cotonuacute las materias comerciales se diferencian conclaridad de otras cuestiones Se parte desde luego de la idea del desarrollo sostenible(incluyendo los aspectos ambientales) de la democracia de los derechos humanos
Seguacuten su art 1 la asociacioacuten se centraraacute en el objetivo de reduccioacuten y a largo plazo deerradicacioacuten de la pobreza La misma norma indica que se realiza un enfoque integrado deldesarrollo teniendo presentes simultaacuteneamente los componentes poliacuteticos econoacutemicossociales culturales y ambientales del desarrollo
El Tiacutetulo II de la Parte Primera se denomina La Dimensioacuten Poliacutetica (arts 8-13) En ese Tiacutetulose establece el diaacutelogo poliacutetico se fijan asimismo los llamados elementos esenciales se hablade las poliacuteticas a favor de la paz la prevencioacuten y la resolucioacuten de conflictos y se pretendeestablecer la coherencia entre las poliacuteticas de la CE y el acuerdo de asociacioacuten
b)La readmisioacuten de los nacionales de las partes en la Convencioacuten de Cotonuacute
iquestQueacute nos dice este Acuerdo sobre inmigracioacuten Su ampliacutesimo art 13 resulta muy interesantese trata de una claacuteusula de readmisioacuten que es fruto de un arduo compromiso entre el modelode 1999 y los acuerdos bilaterales entre Estados
Ademaacutes habraacute que recordar la existencia de una Declaracioacuten de la Comisioacuten y del Consejo dela Unioacuten Europea la Declaracioacuten II inserta en el Acta Final de la Conferencia de Cotonuacute Ala hora de interpretar y de aplicar un tratado casi siempre se afirma que el Acta Final de la
19 Actualmente el nuacutemero de Estados ACP es de 78 pues se ha sumado CUBA pero no
firmoacute la Convencioacuten de Cotonou20 Consultar Guy FEUER Un nouveau paradigme pour les relations entre
lacuteUnion Europeacuteenne et les Eacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin2000 Revue Geneacuterale de Droit International Public 2002 pp 269 y ss
conferencia forma parte del mismo La Declaracioacuten afecta al paacuterrafo 5ordm de este art 13 Enrealidad la citada Declaracioacuten sentildeala que lo dispuesto en ese paacuterrafo ldquono prejuzgaraacute ladivisioacuten interna de poderes entre la Comunidad y sus Estados miembros por lo que se refiere ala celebracioacuten de acuerdos de readmisioacutenrdquo
En el art 13 encontramos algunos paacuterrafos que constituyen derecho blando (soft law eningleacutes) o sea que precisan desarrollo pero encontramos asimismo otros paacuterrafos queconstituyen derecho duro (hard law en ingleacutes) Entre las normas de derecho duroencontraremos a su vez aquellas que tienen efecto directo o sea que no precisan ninguacutendesarrollo para su ejecucioacuten o aplicacioacuten
Diferenciaremos pues las tres situaciones Normas de derecho blando normas de derechoduro pero sin efecto directo y normas de derecho duro con efecto directo
Claramente constituyen normas de derecho blando por ejemplo sus paacuterrafos 1 y 4 y elapartado a) del paacuterrafo 5
El primero de ellos afirma ldquoLa cuestioacuten de la inmigracioacuten seraacute objeto de un diaacutelogoprofundo en el marco de la asociacioacuten ACP-UErdquo Estamos ante una simple declaracioacuten debuenas intenciones poliacuteticas esas buenas intenciones se dejan para un futuro indeterminado
El mismo paacuterrafo 1 del art 13 recuerda que las partes estaacuten obligadas a respetar el DerechoInternacional de los Derechos Humanos y especialmente las normas que prohiacuteben ladiscriminacioacuten basada en el origen el sexo la raza la lengua y la religioacuten La norma generalque prohiacutebe la discriminacioacuten existe sin duda hoy tanto en el Derecho Internacional escrito
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como en la costumbre internacional
A su vez el paacuterrafo 4 del art 13 del Acuerdo de Cotonuacute con ese mismo contenido de derechoblando conecta inmigracioacuten y desarrollo con las siguientes observaciones
1ordf ldquoLas Partes consideran que las estrategias destinadas a reducir la pobreza a mejorar lascondiciones de vida y trabajo a crear empleos y a desarrollar la formacioacuten contribuyen alargo plazo a normalizar los flujos migratoriosrdquo Estamos ante una constatacioacuten de lasituacioacuten actual ante algo tan evidente que contribuye en gran medida a explicar lasmigraciones masivas
2ordf ldquoLas Partes tendraacuten en cuenta en el marco de las estrategias de desarrollo y laprogramacioacuten nacional y regional las dificultades estructurales vinculadas a los fenoacutemenosmigratorios con el fin de apoyar el desarrollo econoacutemico y social de las regiones de origen delos emigrantes y reducir la pobrezardquo De nuevo estamos ante una constatacioacuten evidente peroahora cargada de buenas intenciones las estrategias intentaraacuten el desarrollo econoacutemico yreducir la pobreza
3ordf ldquoLa Comunidad apoyaraacute en el marco de los programas de cooperacioacuten nacional y regionalla formacioacuten de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de origen en otro paiacutes ACP oen un Estado miembro de la Unioacuten Europeardquo Aunque es asimismo una norma que mira alfuturo y en tal sentido constituye derecho blando se concreta ya el campo de actuacioacuten laformacioacuten de nacionales de Estados del Sur
Asimismo tiene este caraacutecter blando el art 5 en su paacuterrafo a) que nos dice ldquoEl Consejo deMinistros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadas a lainmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de una poliacutetica
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Positivada en diversos tratados internacionales como la Carta de las NacionesUnidas art 55 los Pactos Internacionales de Derechos Humanos las ConvencionesEuropea y Americana de DH etc
de prevencioacutenrdquo Ese ldquocuando procedardquo deja a este oacutergano de la asociacioacuten (el Consejo deMinistros) la tarea de establecer medidas de prevencioacuten
El paacuterrafo 2 de este art 13 avanza un paso maacutes y ya puede ser considerado como derechoduro pero no es una norma que tenga efecto directo ideacutentica consideracioacuten cabe aplicar alapartado b) del paacuterrafo 5
Dice este paacuterrafo 2 que las partes ldquoconvienen en considerar que una asociacioacuten implica porlo que se refiere a la emigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses queresidan legalmente en sus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivoofrecerles derechos y obligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la nodiscriminacioacuten en la vida econoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra elracismo y la xenofobiardquo
Encontramos en la norma citada la equidad o el trato equitativo como criterio juriacutedico aaplicar a los nacionales de los Estados del Sur que residan legalmente Todo ello resulta muyloable a primera vista pero no queda claro por queacute razoacuten se habla ahora de trato equitativo ode ofrecer a los inmigrantes derechos y obligaciones ldquocomparables a los de sus ciudadanosrdquo yno se habla de respeto de los derechos humanos de los inmigrantes
En realidad en esta materia nos hallamos ante el choque de dos loacutegicas la intraestatal ointerna y la internacional El choque de ambas loacutegicas provoca perplejidad Si todos losEstados deben respetar sus compromisos internacionales en tal materia (loacutegica internacionalestablecida en el paacuterrafo 1) iquestpor queacute se cambia ahora de loacutegica se dejan las cuestiones deltrato a cada una de las partes y se les permite que disentildeen realicen y controlen esa llamadaldquopoliacutetica de integracioacutenrdquo
Ademaacutes surge la eterna duda iquestNo se les debe dar tambieacuten un trato equitativo a los queresiden de un modo irregular Si las partes se hubieran situado en el terreno preciso de losDH desde luego los Estados seguiriacutean disponiendo de su competencia para expulsar a losextranjeros pero no de cualquier forma sino respetando siempre sus DH residan regular oirregularmente
Por otro lado el paacuterrafo 5 apartado b) sentildeala ldquoLas Partes convienen en particular engarantizar que los derechos y la dignidad de las personas se respeten en todo procedimientoiniciado para conseguir el retorno de los inmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A esterespecto las autoridades interesadas concederaacuten las facilidades administrativas necesariaspara el retornordquoSi partimos del criterio central de los DH que todos los Estados deben respetar iquestno resultainuacutetil este paacuterrafo Todos los Estados estaacuten obligados a respetar los DH de todas laspersonas en los procedimientos de retorno o en otros procedimientos
En tercer lugar nos encontramos con normas de derecho duro y con efecto directo Son lospaacuterrafos 3 y 5 c) i)
El paacuterrafo 3 presenta bastante intereacutes dice ldquoCada Estado miembro concederaacute a lostrabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzan legalmente una actividad en su territorioun trato caracterizado por la ausencia de toda discriminacioacuten basada en la nacionalidad conrelacioacuten a sus propios nacionales en lo referente a condiciones de trabajo remuneracioacuten ydespido Cada Estado ACP por su parte concederaacute a este respecto un trato no discriminatoriocomparable a los trabajadores nacionales de los Estados miembrosrdquoDesde luego ese trato no discriminatorio se concede uacutenicamente a los trabajadores que ejerzanlegalmente una actividad no a los que se hallen irregularmente El efecto directo puedehallarse en la exigencia de la no discriminacioacuten en aspectos tan concretos como condicionesde trabajo remuneracioacuten y despido
Otra vez surge la pregunta de si los trabajadores que residen irregularmente en territorio de unEstado pueden ser discriminados en las condiciones de trabajo en la remuneracioacuten y en eldespido si se interpreta correctamente la norma transcrita asiacute se deduce Entoncesacudiendo a los DH iquestrespetan tales Derechos los Estados europeos de acogida o los DHsirven tan soacutelo de pantalla de actuacioacuten en ciertos casos y no se aplican a otros casos
La norma que nos ofrece mayor intereacutes que desde luego tiene efecto directo se halla enel art 5 c) i) contiene una claacuteusula estaacutendar de readmisioacuten y dice
rdquo Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nordm 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivasrdquo
Esta norma exige pues la readmisioacuten entre nacionales de las partes que residan ilegalmente enterritorio de otra parte esa readmisioacuten debe aceptarse ldquoa peticioacuten de una de las partes y sinmediar maacutes traacutemitesrdquo Y no olvidemos que se entiende por partes la Comunidad sus Estadosmiembros y cada uno de los Estados ACP
iquestSignifica el art 13 del Acuerdo de Cotonuacute que los Estados de la UE y los Estados ACP sehallan en pie de igualdad en materia de inmigracioacuten En la teoriacutea juriacutedica asiacute parece en larealidad esa igualdad formal no existe puesto que la inmigracioacuten se produce en estosmomentos de Sur a Norte y no al reveacutes
c) La readmisioacuten de los extranjeros y de los apaacutetridas
iquestQueacute sucede con el art 13 paacuterrafo 5 c) ii) Que tampoco tiene efecto directo pero completala norma anterior Porque en eacutel se preveacute lo siguiente
ldquoii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retornordquo
Esta uacuteltima norma sin duda es un pactum de contrahendo En virtud de la misma en unfuturo no muy lejano se podraacuten concluir acuerdos bilaterales con los Estados ACP sobre lareadmisioacuten y el retorno de nacionales Se pretende pues asegurar la readmisioacuten y el retornopor una doble viacutea La multilateral y la bilateral Pero lo maacutes novedoso de esta norma es queademaacutes preveacute que los Estados ACP tambieacuten admitan a los nacionales de otros Estados eincluso a los apaacutetridas
Podemos afirmar por tanto que los Estados ACP (que reciben importantes fondoseconoacutemicos de la UE) estaraacuten condicionados por el Acuerdo de Cotonou y por los acuerdosbilaterales que se celebren en el futuro Y nada hace pensar que la UE no condicione laconcesioacuten de fondos a esos Estados al control que hagan de la inmigracioacuten hacia la UnioacutenEuropea Es posible incluso que se establezca alguacuten tipo de automatismo entre ambascuestiones El Estado que readmite recibe maacutes fondos de la UE el Estado que no readmiteve mermados sus fondos de la UE Dicho automatismo seguramente no se estableceraacute en lanorma (al menos de momento seriacutea muy descarado y ciacutenico) pero puede establecerse en loshechos en la aplicacioacuten de la norma
Si ello sucede 77 Estados del Sur de donde proceden actualmente muchos miles deinmigrantes ademaacutes de sufrir el subdesarrollo deberaacuten convertirse en policiacuteas (iquesto tal vezdebieacuteramos decir en carceleros) de su poblacioacuten impidiendo la libre circulacioacuten de laspersonas
Pues bien esa perspectiva de la aplicacioacuten del Acuerdo de Cotonuacute en materia de inmigracioacutenya se baraja constantemente en la actualidad Ello sucede incluso cuando en estos momentosel Acuerdo analizado no ha entrado en vigor
Y en dicha perspectiva la Comunicacioacuten de la Comisioacuten Europea de Diciembre de 2002(antes citada) sentildeala que para el periacuteodo 2000-2006 y para efectos de readmisioacuten la UEdispone de unos recursos financieros programados con cargo a la ayuda exterior vinculadoscon la cuestioacuten migratoria de 934468288 euros (p 52) iquestNo se detraeraacuten esos fondos de losque la UE dedica ahora a la cooperacioacuten al desarrollo De momento resulta curioso saberque el 13acute7 procede del Fondo Europeo de Desarrollo
C) EL ACUERDO DE READMISIOacuteN FIRMADO CON LA REGIOacuteNADMINISTRATIVA ESPECIAL DE HONG KONG
Como sentildealaba antes el 27 de Noviembre de 2002 firmaban la CE y la Regioacuten AdministrativaEspecial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China (en adelante Hong Kong) un acuerdosobre readmisioacuten de residentes ilegales
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Es el primer acuerdo de readmisioacuten firmado por laComunidad Europea sin duda a eacutel seguiraacuten otros que se estaacuten negociando desde hace tiempo
Estamos pues ante un acuerdo puramente comunitario no ante un acuerdo mixto De estaforma se aplican el art 63 3ordm b) y el art 300 del TCE Seguacuten esas normas el Consejodecidiraacute por unanimidad tras consultar al Parlamento Europeo
Las negociaciones habiacutean comenzado antildeo y medio antes los Estados miembros fueronregularmente consultados en todas las etapas de las mismas
22 El Acuerdo consta de 21 artiacuteculos 6 Anexos y tres declaraciones conjuntas en la
primera de dichas declaraciones las partes toman nota de queacute se entiende porautorizacioacuten de residencia en el derecho de Hong Kong
En su Informe de 7 de Noviembre de 200223
el Parlamento Europeo se queja de que no hayasido informado durante las negociaciones y deba emitir su dictamen sobre un acuerdo yarubricado por los plenipotenciarios se queja pues de que no se haya cumplido el art 97 delReglamento del Parlamento Europeo que obliga a la Comisioacuten Europea y al Consejo de la UEa informar al oacutergano parlamentario sobre el desarrollo de las negociaciones La queja estaacutefundamentada porque una vez firmado el acuerdo no seraacute posible presentar enmiendas almismo ni a los protocolos anexos si los hubiere
El preaacutembulo del acuerdo se refiere al Reglamento (CE) del Consejo 5392001 sobre visadosque exime a los titulares de un pasaporte de Hong Kong de la obligacioacuten de tener un visadopara entrar en territorio de los Estados miembros de la UE para estancias de una duracioacuteninferior a tres meses En realidad la firma del acuerdo con Hong Kong se vioacute facilitada tantopor el reducido nuacutemero de inmigrantes irregulares que puede originar como por la concesioacutende la supresioacuten del requisito del visado para los ciudadanos de esa Regioacuten AdministrativaEspecial
Desde luego en otros acuerdos que se estaacuten negociando la CE no parece que vaya a concederla exencioacuten de visado los casos de Sri Lanka y Pakistaacuten Estados con los cuales se negocianacuerdos de readmisioacuten seguramente no permiten actuar del mismo modo que con HongKong
Tambieacuten sentildeala el preaacutembulo que este acuerdo no se aplica a Dinamarca A ella se antildeade unaDeclaracioacuten en la que se observa que en el futuro Dinamarca y Hong Kong celebraraacuten unacuerdo en las mismas condiciones que el ahora estudiado
Por otro lado se crea un Comiteacute de Readmisioacuten formado por representantes de las partes (elart 17 regula su formacioacuten y sus competencias) la Comunidad estaraacute representada por laComisioacuten asistida por los expertos nombrados por los Estados miembros
Los aspectos baacutesicos planteados por el Acuerdo con Hong Kong podemos resumirlos encuatro La reciprocidad en la readmisioacuten el procedimiento de readmisioacuten la proteccioacuten de losdatos de caraacutecter personal y la posibilidad de protocolos complementarios y acuerdosbilaterales
a)La reciprocidad en la readmisioacuten
La reciprocidad en la readmisioacuten aparece sobre todo en los arts 2 a 5 del Acuerdo En lateoriacutea juriacutedica estamos ante una reciprocidad milimeacutetrica total Primero se regulan lasobligaciones de Hong Kong despueacutes las de la Comunidad Europea
Respecto a Hong Kong se habla de readmisioacuten de residentes permanentes en ese territoriochino y de la readmisioacuten de personas dependientes de otra jurisdiccioacuten Desde luego no sehabla de nacionales hongkoneses porque Hong Kong al no ser un Estado no atribuyeninguna nacionalidad en todo caso se puede adquirir la nacionalidad china
Seguacuten el texto del art 1 Hong Kong readmitiraacute en su territorio a los residentes permanentesy a los antiguos residentes permanentes que no cumplan o hayan dejado de cumplir losrequisitos de entrada estancia o residencia vigentes en el territorio de un Estado de la UE
Esa readmisioacuten se produce a peticioacuten de un Estado miembro de la UE y siguiendo elprocedimiento previsto en el mismo Acuerdo Esa obligacioacuten de readmisioacuten exige ademaacutes ala Regioacuten Administrativa Especial china la expedicioacuten sin demora de un documento de viaje nnecesario para el retorno
23 A5-03812002 pp 7-8 sobre todo Era Ponente Graham R WATSON
La Regioacuten Administrativa Especial tambieacuten se compromete a readmitir a personas sujetas aotra jurisdiccioacuten en dos situaciones
-Que en el momento de su entrada en territorio de un Estado de la UE estuvieran en posesioacutende un visado o de una autorizacioacuten de residencia vaacutelidos expedidos por Hong Kong o
-Que entren ilegalmente en territorio de un Estado de la Unioacuten llegando directamente desdeterritorio de Hong Kong Desde luego esta condicioacuten no se aplica si llegada directa se debe aun simple traacutensito por el aeropuerto internacional de esa Regioacuten china
La reciprocidad obliga asimismo a los Estados miembros de la UE (siempre con la excepcioacutende Dinamarca) Estos deben readmitir a sus nacionales y antiguos nacionales si no cumplen ohan dejado de cumplir los requisitos de entrada estancia o residencia vigentes en Hong KongTambieacuten el Estado miembro debe expedir sin demora el documento de viaje necesario para elretorno de esa persona
Tambieacuten aquiacute habla el art 5 de la readmisioacuten de personas sujetas a otra jurisdiccioacuten en lasdos hipoacutetesis mencionadas para la Regioacuten china Estar en posesioacuten de un visado o de unaautorizacioacuten de residencia vaacutelidos expedidos por el Estado miembro o haber entradoilegalmente en territorio hongkoneacutes llegando directamente del territorio del Estado miembroDesde luego esta segunda posibilidad tampoco juega cuando esa persona efectuoacute un traacutensitopor un aeropuerto internacional de un Estado de la UE
En general la lectura de estas normas da idea de una reciprocidad admisible no resulta tanformal como en el caso de los Estados ACP donde casi los uacutenicos que pueden hallarseirregularmente son sus nacionales no los nacionales de los Estados miembros de la UE
b)El procedimiento de readmisioacuten
El procedimiento de readmisioacuten ocupa los arts 6 al 11 ambos incluidos Por regla generaldicho procedimiento requiere la presentacioacuten de una solicitud formal por el requirente a laparte requerida Como excepcioacuten esa solicitud puede ser sustituida por una simplecomunicacioacuten escrita si la persona a la que afecta el procedimiento tiene un documento deviaje o de residencia vaacutelidos o si tal persona desea retornar voluntariamente en este sentidopues el procedimiento permite alguna flexibilidad
La solicitud de readmisioacuten resulta maacutes formal maacutes compleja porque en ella deben hallarselos datos personales de la persona afectada (incluido el dato del uacuteltimo lugar de residencia)copias de los documentos que prueben la nacionalidad de esa persona o den indiciosrazonables de dicha nacionalidad e informacioacuten sobre cualquier medida de proteccioacuten o deseguridad que pueda resultar necesaria en el traslado
En ocasiones resulta difiacutecil probar la nacionalidad o la residencia permanentes de unapersona ello suele hacerse documentalmente mediante pasaportes documentos de identidadcartillas militares etc Si no existen pruebas concretas de nacionalidad se puede llegar apresunciones de la misma
Otro aspecto importante en el procedimiento son los plazos Existe un plazo maacuteximo de unantildeo para que se presente la solicitud de readmisioacuten el plazo comienza a correr desde elmomento en que las autoridades de una de las partes tengan conocimiento de la situacioacutenirregular de una persona
Presentada una solicitud de readmisioacuten la parte requerida tiene un plazo razonable que enninguacuten caso deberaacute ser superior a un mes
Si la solicitud debe probarse la denegacioacuten de la readmisioacuten tambieacuten debe fundamentarse Sitranscurre el plazo de un mes sin respuesta el traslado se considera aprobado entonces elinteresado debe ser trasladado en un plazo maacuteximo de tres meses
Antes del traslado deben acordarse la fecha el punto de paso de la frontera y los eventualesescoltas El traslado puede hacerse por cualquier medio sobre todo aeacutereo puede recurrirse(dice el art 11 2ordm) a vuelos regulares y vuelos chaacuterter
c)La proteccioacuten de los datos de caraacutecter personal
Para los efectos de los DH este aspecto resulta crucial su regulacioacuten aparece en los arts 15-16 del Acuerdo
Ha de tenerse presente que la solicitud de readmisioacuten ndashAnexo5- solicita datos como el sexodescripcioacuten fiacutesica (talla sentildeales distintivas etc) alias (nombres apodos) estado de salud eldquoindicacioacuten de peligrosidad particular de la persona (por ejemplo presuncioacuten de delito gravecomportamiento agresivo)
De alguna forma pues se estaacute ya equiparando a quien reside irregularmente a un delincuentetanto es asiacute que no se respeta su presuncioacuten de inocencia pues se comunican presunciones dedelitos graves (no delitos cometidos y probados)
El procesamiento de los datos personales se somete a las respectivas normativas internas enel caso de la CE se somete en concreto a lo que diga la Directiva 9546CE del ParlamentoEuropeo y del Consejo
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El Acuerdo contiene ademaacutes algunos principios sobre la materia Destacan los siguientes
-El tratamiento se realizaraacute de forma leal y liacutecita
-Soacutelo se recaban para la readmisioacuten no para otras finalidades
-Los datos deben ser adecuados pertinentes y proporcionados a los fines perseguidos
-Soacutelo podraacuten comunicarse a las autoridades competentes etc
-Deben ser exactos y actualizados
Ciertamente el tema de los datos resulta difiacutecil de regular el desconocimiento de los mismospor la persona sometida al procedimiento de readmisioacuten resultaraacute un verdadero problema a lahora de defender sus derechos
d)La posibilidad de protocolos complementarios y acuerdos bilaterales
El Acuerdo permite asimismo la celebracioacuten de protocolos complementarios y acuerdosbilaterales Cabe diferenciar ambas figuras
Efectivamente el art18 preveacute la celebracioacuten de protocolos complementarios de aplicacioacutenentre Hong Kong y un Estado miembro tales protocolos versaraacuten sobre la designacioacuten de lasautoridades competentes los puntos de paso fronterizo y las condiciones aplicables al traacutensitocon escolta tambieacuten pueden enumerar medios y documentos distintos a los previstos en elAcuerdo
Estaacute asimismo prevista la celebracioacuten de acuerdos bilaterales La Declaracioacuten conjuntarelativa a Dinamarca advierte que el Acuerdo no se aplica a este Estado miembro de la UE
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DOCE L 281 23-11-1995 p 31
pero este Estado y Hong Kong deben celebrar ldquoun acuerdo de readmisioacuten en las mismascondiciones del presente Acuerdordquo
La Declaracioacuten conjunta relativa a Islandia y Noruega preveacute la misma solucioacuten para ambosEstados que no son miembros de la CE pero mantienen estrechas relaciones con ella En talsentido no debe olvidarse que Islandia y Noruega participan en el denominado ldquoacervoSchengenrdquo
El Acuerdo regula incluso la posible incompatibilidad entre los acuerdos bilaterales y eacutelmismo en tal caso las normas del Acuerdo tendraacuten prioridad sobre otros tratadosinternacionales
E)LA CLAacuteUSULA DE READMISIOacuteN DEL ACUERDO DE ASOCIACIOacuteN CONCHILE
En Diciembre de 2002 se firmaba el acuerdo por el que se establece una asociacioacuten entre laComunidad Europea y sus Estados miembros por una parte y la Repuacuteblica de Chile porotra
25 Mediante eacutel se establece ldquouna asociacioacuten poliacutetica y econoacutemica entre las partes basada
en la reciprocidad el intereacutes comuacuten y la profundizacioacuten de sus relaciones en todos los aacutembitosde su aplicacioacutenrdquo (art 2)
La Parte tercera dedicada a la cooperacioacuten incluye la cooperacioacuten econoacutemica cienciatecnologiacutea y sociedad de la informacioacuten cultura educacioacuten y sector audiovisualadministracioacuten puacuteblica y cooperacioacuten interinstitucional cooperacioacuten en materia social y otrosaacutembitos de cooperacioacuten
En este uacuteltimo epiacutegrafe se situacutea la cooperacioacuten en materia de inmigracioacuten ilegal regulada porel art 46 Se establece juntamente con la cooperacioacuten en materia de drogas y lucha contra elcrimen organizado (art 47) Demasiadas veces se unen la inmigracioacuten su irregularidad oilegalidad el traacutefico de drogas y la lucha contra el crimen organizado los redactores denormas que abordan o regulan estas materias conjuntamente tal vez parecen demostrar undeseo (que acaso sea inconsciente) de criminalizar la inmigracioacuten Si la hipoacutetesis apuntada seconfirma no debemos olvidar que de una criminalizacioacuten de la inmigracioacuten a la justificacioacutende la xenofobia no media maacutes que un paso muy pequentildeo
Vayamos ahora al derecho positivo seguacuten este acuerdo Dice el art 46 1ordm que la Comunidady Chile acuerdan cooperar para prevenir y controlar la inmigracioacuten ilegal Desde estaperspectiva se regula la readmisioacuten
-Chile acuerda readmitir a sus nacionales que se encuentren ilegalmente en territorio de unEstado miembro de la UE esa readmisioacuten se produciraacute ldquoa peticioacuten de este uacuteltimo y sin maacutesformalidadesrdquo
-Los Estados miembros acuerdan readmitir a sus nacionales en iguales condiciones Ilegalidaden la estancia peticioacuten de Chile y sin maacutes formalidades
Estamos pues ante una claacuteusula que solamente sirve en cuanto a la readmisioacuten de nacionalesrespectivos
El art 46 tambieacuten exigen a las partes que proporcionen a sus nacionales documentos deidentidad apropiados
25 Texto en DOCE L 352 30-12-2002 p 3
Esta claacuteusula sin duda resulta inicial por eso su paacuterrafo 3ordm indica que las partes puedencelebrar en el futuro acuerdos de readmisioacuten que incluyan ldquouna obligacioacuten de readmisioacuten denacionales de otros paiacuteses y de apaacutetridasrdquo Por tanto en el futuro seraacute la Comunidad laque celebre con Chile estos acuerdos complementarios de readmisioacuten
Mientras no se celebren esos acuerdos complementarios entre Chile y la Comunidad Chilepuede celebrar acuerdos bilaterales con cada Estado miembro para regular las obligacionesespeciacuteficas de readmisioacuten ldquoincluida la obligacioacuten de readmisioacuten de nacionales de otros paiacutesesy de apaacutetridasrdquo
Tambieacuten conviene resaltar que el Consejo de Asociacioacuten (establecido como oacutergano deaplicacioacuten y de seguimiento del acuerdo) examinaraacute otros esfuerzos conjuntos en esta materia
Posiblemente la inmigracioacuten entre Chile y la UE no sea demasiado amplia pero esta claacuteusulada idea de hasta queacute punto la Unioacuten mantiene una poliacutetica convencional seguacuten la cual todoslos tratados o acuerdos que celebra tienen su correspondiente claacuteusula de readmisioacuten
V)REFERENCIA A LA PRAacuteCTICA ESPANtildeOLA EN TRATADOS DE READMISIOacuteN
Junto a los tratados en los que es parte la CE podemos examinar la praacutectica espantildeola en lamisma materia Hablamos pues de tratados bilaterales
Diferenciaremos varios grupos Acuerdos con Estados con los que existe la libre circulacioacutende personas acuerdos con los candidatos a ser miembros de la UE en concreto Rumania yBulgaria el acuerdo de 1992 con Marruecos y la celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
Como sabemos esta praacutectica bilateral no ha sido totalmente sustituida por la praacutecticacomunitaria acaso no lo sea en el futuro como demuestra el hecho de que el acuerdo conHong Kong prevea que los Estados miembros de la UE puedan firmar protocoloscomplementarios con dicha Regioacuten Administrativa Especial china
a)Los acuerdos con Estados con los que existe libre circulacioacuten de personas
Podemos incluir en este grupo cuatro acuerdos el celebrado en 1988 con Francia el celebradoen 1993 con Portugal el concluido con Italia en 1999 y el anunciado en 2002 con Suiza
El acuerdo de 8 de Enero de 1988 entre el Gobierno del Reino de Espantildea y el Gobiernode la Repuacuteblica Francesa relativo a la readmisioacuten en Puestos Fronterizos de personas ensituacioacuten de estancia ilegal firmado en Madrid
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se aplica en primer lugar a los nacionales deambos Estados
Pero se aplica asimismo a los extranjeros que hayan entrado de forma ilegal en el territorio delotro Estado es necesaria en este caso una solicitud regulada de modo bastante completo enlos arts 5-6 del acuerdo El plazo para la readmisioacuten en frontera es extraordinariamenteraacutepido pues solamente admite cuatro horas
El acuerdo regula asimismo el llamado ldquotraacutensito para la expulsioacutenrdquo de nacionales de otrosEstados cuando la continuacioacuten del viaje y su admisioacuten en el paiacutes de destino esteacutenplenamente aseguradas El traacutensito por viacutea aeacuterea puede efectuarse en su caso bajo custodiade policiacuteas del Estado remitente
El convenio entre el Reino de Espantildea y la Repuacuteblica Portuguesa relativo a la readmisioacutende personas en situacioacuten irregular era firmado en Granada el 15 de Febrero de 1993
27
Alcontrario de lo que sucediacutea con Francia este convenio con Portugal solamente regula lareadmisioacuten de nacionales de terceros Estados Norma asimismo el traacutensito a efectos deexpulsioacuten a efectuar por viacutea aeacuterea o excepcionalmente por viacutea terrestre o mariacutetima
El acuerdo entre Espantildea e Italia relativo a la readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular era firmado en Roma el 4 de Noviembre de 1999
28
Similar al acuerdo con Portugalregula la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses y se basa en el acuerdo de Schengen
La novedad en este caso viene dada por la mejor regulacioacuten del traacutensito por expulsioacuten (arts 6-11) a esa materia (claacutesica en este tipo de acuerdos) se une el traacutensito consiguiente a unaresolucioacuten de denegacioacuten de entrada en el territorio
Por otra parte se norma la proteccioacuten de los datos (art 13) Desgraciadamente dichaproteccioacuten resulta bastante relativa pues los datos personales comunicados por las partes
26 Texto en BOE de 6 de Mayo de 1989
27 Texto en BOE de 31 de Marzo de 1995
28 Ver texto en Documentacioacuten
entre siacute pueden transmitirse no soacutelo a las autoridades encargadas de aplicar este acuerdo sinotambieacuten a otras personas
Finalmente en este grupo de convenios ha de incluirse el convenio hispano-suizo dereadmisioacuten de personas en situacioacuten irregular cuya firma era autorizada por el Gobiernoespantildeol el 29 de Noviembre de 2002
29
Este convenio tiene un protocolo administrativo queregula sobre todo el procedimiento para la aplicacioacuten
Si incluyo a Suiza en este grupo de Estados casi al mismo nivel que los dos Estadosmiembros de la UE citados (Francia y Portugal) ello obedece sobre todo al hecho de queexiste un Acuerdo sobre libre circulacioacuten de personas entre Suiza y la Comunidad Europea alentrar en vigor ese acuerdo el 1 de Junio de 2002 ello implica que los nacionales de eseEstado disponen de la libertad de circulacioacuten por los Estados miembros de la Unioacuten comosucede tambieacuten con los nacionales de Noruega Islandia y Liechtenstein en virtud del acuerdode creacioacuten del llamado Espacio Econoacutemico Europeo Ello tiene una consecuencia inmediatala revisioacuten del Reglamento (CE) Nordm 5392001 que establece la lista de terceros paiacuteses cuyosnacionales estaacuten obligados a visado y la lista de aquellos exentos de esa obligacioacuten (elReglamento sobre visados) en la revisioacuten Suiza no apareceraacute ya en la lista segunda (denacionales exentos) como es sabido en la revisioacuten se incluiraacute a Ecuador en la lista primera
b) Los acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a la UE
Debemos referirnos asimismo a cinco acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a laUnioacuten Europea los celebrados con Rumania y Bulgaria en 1996 con Lituania en 1998 y conla Repuacuteblica Eslovaca y Letonia en 1999
Todos ellos tienen un contenido muy similar y suelen abordar tres o cuatro aspectossustantivos Readmisioacuten traacutensito problemas administrativos y financieros y ndashsolo algunos-laproteccioacuten de los datos personasle Seguacuten sus breves preaacutembulos todos se basan en lareciprocidad (aunque esta reciprocidad sea en gran parte formal en la realidad pues losintereses de ambos Estados no son ni mucho menos de ideacutentico peso o calibre y el Estado quetienen mucho mayor intereacutes en la readmisioacuten sea Espantildea)
El acuerdo con Rumania se firma el 29 de Abril de 1996 en Bucarest30
Seguacuten su art 1 laspartes se comprometen a readmitir en su territorio a quienes hayan dejado de satisfacer o nosatisfagan los requisitos de entrada o de estancia en el territorio de la otra parte siempre quetengan la nacionalidad de la otra o se presuma que poseen esa nacionalidad Por tanto laobligacioacuten de readmisioacuten afecta a los nacionales o a los presuntos nacionales no a losextranjeros Dicha readmisioacuten debe hacerse sin formalidades
Es pues baacutesica la prueba de la nacionalidad dicha prueba se obtiene por Documento Nacionalde Identidad Certificado de nacionalidad o de registro civil pasaporte cartilla militar etc
Tambieacuten en este acuerdo la respuesta debe ser muy raacutepida en el plazo maacuteximo de ocho diacuteasLas peticiones de informacioacuten complementaria tambieacuten se tramitan en ese plazo Larecepcioacuten de la persona cuya readmisioacuten se haya aceptado habraacute de producirse en un plazomaacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo regula a su vez el denominado ldquotraacutensito a efectos de extrantildeamientordquo (arts 6-9)No se usa el teacutermino extrantildeamiento en su sentido ordinario de destierro de un nacional a un 29 Noticia en httpwwwiurislexnet
30 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasaac-004htm
paiacutes extranjero sino en un sentido mucho maacutes general Traacutensito de nacionales de nacionalesde terceros Estados obligados a abandonar el territorio de una de las partes en otras palabrasestamos ante una expulsioacuten de extranjeros el teacutermino correcto deberiacutea ser el de expulsioacutenpuesto que el Derecho Internacional Puacuteblico prohiacutebe el extrantildeamiento de nacionales (cadaEstado debe soportar a sus nacionales aunque puede expulsar a los extranjeros)
En dichas normas se regulan aspectos administrativos de dicho mal llamado extrantildeamientoDatos de la persona escolta admisioacuten en el territorio del Estado de destino etc En lasmismas normas se recoge el claacutesico principio de NO DEVOLUCIOacuteN El traacutensito podraacute serdenegado si la persona que sufre esa expulsioacuten puede ser perseguido en el Estado de destinopor su raza religioacuten nacionalidad pertenencia a un grupo social o sus opiniones poliacuteticas
Tambieacuten puede ser denegado el traacutensito si el extranjero corre el riesgo de ser acusado ocondenado en el Estado de destino por un tribunal penal por hechos anteriores al traacutensito Sepretende asiacute no disfrazar una expulsioacuten de un extranjero con algo distinto la extradicioacuten
El acuerdo con Bulgaria31 se firma el 16 de Diciembre de 1996 en Sofiacutea y tiene una
estructura similar como antes indiqueacute Regula pues la readmisioacuten de nacionales de losEstados partes regula la prueba de la nacionalidad etc El plazo maacuteximo para la respuesta a lasolicitud de la readmisioacuten en este acuerdo es de diez diacuteas (art 3 paacuterrafo 4ordm) la recepcioacuten de lapersona cuya readmisioacuten se haya aceptado tiene asimismo un plazo maacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo con Bulgaria habla en su segunda parte correctamente de ldquoTraacutensito a efectos deexpulsioacutenrdquo El contenido de esta parte es muy similar al analizado acuerdo con RumaniaPero ofrece un pequentildeo aacutengulo diferencial pues el traacutensito a efectos de expulsioacuten puede serdenegado (art 7) en tres supuestos
-Aplicando el principio de NO DEVOLUCIOacuteN
-No disfrazando ademaacutes el sentido de la expulsioacuten por el sentido de una extradicioacuten y
-Si el extranjero figura en las listas de personas que tienen prohibida la entrada en el territoriode la parte en el cual se realiza el traacutensito o si constituye una amenaza contra la seguridadnacional el orden puacuteblico y la salud puacuteblica
El acuerdo entre Espantildea y Lituania de 8 de Noviembre de 199832
resulta el maacutes completopor su contenido No solamente regula la readmisioacuten de los nacionales de las partescontratantes sino tambieacuten la de los nacionales de otro Estados y de los apaacutetridas (arts 5-9)
Se refiere asimismo al traacutensito y a la proteccioacuten de datos personales incluyendo normas quepodemos considerar estaacutendar en estos acuerdos
Los acuerdos con la Repuacuteblica Eslovaca (de 3 de Marzo de 1999) y con Letonia (de 30 deMarzo de 1999) resultan muy similares entre siacute y con el acuerdo firmado el antildeo anterior conLituania Existen pequentildeas variaciones no obstante por ejemplo el acuerdo con laRepuacuteblica Eslovaca dedica un capiacutetulo especiacutefico a gastos (cap IV art 13)
Junto a estas variaciones algunas normas se han estandarizado por ejemplo la norma relativaa la proteccioacuten de los datos es ideacutentica en los acuerdos de Espantildea con Lituania (art 13) laRepuacuteblica Eslovaca (art 14) y Letonia (art 13)
Finalmente cabe hacer una pequentildea reflexioacuten Dada la libre circulacioacuten de personas existenteen la Unioacuten Europea cuando los tres uacuteltimos Estados citados se transformen en miembros dela UE parece que estos acuerdos deberaacuten limitar su contenido en otras palabras se
31 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasacc-010htm
32 Texto en Documentacioacuten
circunscribiraacuten uacutenicamente a la readmisioacuten de los nacionales de Estados no miembros de laUE los problemas derivados de la libre circulacioacuten intra-Unioacuten no pueden regularse desdeluego por acuerdos bilaterales entre Estados sino por normas de la misma Unioacuten que primansobre cualquier norma de cualquier Estado miembro
c)El acuerdo con Marruecos
El 13 de Febrero de 1992 se firmaba en Madrid el acuerdo entre el Reino de Espantildea y elReino de Marruecos relativo a la circulacioacuten de personas el traacutensito y la readmisioacuten deextranjeros entrados ilegalmente
33
A pesar de su denominacioacuten formal estamos ante untiacutepico acuerdo de readmisioacuten Se estructura en tres capiacutetulos El primero dedicado a lareadmisioacuten de extranjeros el segundo al traacutensito para la expulsioacuten y el tercero a otrasdisposiciones
Cronoloacutegicamente el segundo de los acuerdos bilaterales analizados en esta Unidad suimportancia real lo hace ser considerado el primero por dos razones El acuerdo con Francialo es con un miembro de la UE y los franceses no pueden ser considerados pues extranjeros yen segundo teacutermino una fuerte corriente migratoria se dirige desde territorio marroquiacute haciaEspantildea
El acuerdo con Marruecos afirma en su art 1 que las autoridades de las partes ldquoreadmitiraacutenen su territorio a peticioacuten formal de las autoridades fronterizas del Estado requirente a losnacionales de paiacuteses terceros que hubieren entrado ilegalmente en el territorio de este uacuteltimoprocedentes del Estado requeridordquo Por tanto ndashy este aspecto resulta baacutesico- estamos ante unanorma de readmisioacuten de extranjeros no de marroquiacutees por Marruecos ni de espantildeoles porEspantildea
Seguacuten el art 2 del acuerdo el Estado requirente debe probar pues tres aspectos Primero lanacionalidad del extranjero (nacionalidad insisto de un Estado distinto a las partes) ensegundo lugar la entrada ilegal en el territorio del Estado requirente en tercer teacutermino laprocedencia de territorio del Estado requerido
La aplicacioacuten estricta de la norma citada obliga pues a Espantildea a no devolver a las personascuya nacionalidad no pueda probar o cuya entrada ilegal o cuya procedencia no puedademostrar
Tambieacuten interesa recordar la claacuteusula de no readmisioacuten el art 3 regula los casos en loscuales NO HAY OBLIGACIOacuteN DE READMITIR No existe obligacioacuten de readmitir a losnacionales de Estados terceros que tengan fronteras con el requirente a los que hayan sidoautorizados a permanecer en el territorio del requirente a los que entraran legalmente y a losque se haya reconocido la condicioacuten de refugiados seguacuten el Derecho Internacional
El capiacutetulo dedicado al traacutensito para la expulsioacuten de extranjeros no ofrece demasiadaspeculiaridades No obstante el art 7 advierte que el traacutensito para la expulsioacuten podraacute serdenegado en cinco supuestos
-Cuando el extranjero tenga prohibida la entrada en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado penalmente en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado en el Estado de destino (que desde luego ha deser distinto al de traacutensito)
33 Texto en httpwwwmiresderechoacac130292htm
-Cuando el extranjero corra el riesgo de sufrir malos tratos en el Estado de destino y
-Cuando se solicite la expulsioacuten para uno de los miembros de la llamada UMA (Unioacuten delMagreb Aacuterabe)
Sin duda resulta sorprendente que no se aplique en su totalidad el principio de NODEVOLUCIOacuteN El supuesto cuarto recoge una parte de este principio pero no sentildeala que nose admitiraacute el traacutensito cuando el extranjero pueda ser perseguido por motivos poliacuteticosraciales religiosos o de otro tipo o pueda sufrir la pena de muerte en el Estado de destino
La aplicacioacuten del acuerdo de readmisioacuten con Marruecos resulta a veces difiacutecil En un terrenoproacuteximo al examinado bien conocido es el Informe de Human Rights Watchs de 2002 sobrela entrega de menores marroquiacutees por Espantildea a traveacutes de Ceuta y Melilla titulado ldquoEspantildea yMarruecos Callejoacuten sin salida abusos cometidos por las autoridades espantildeolas y marroquiacuteescontra nintildeos inmigrantesrdquo pone de relieve la violacioacuten de la Convencioacuten de Derechos delNintildeo
Por otro lado conviene no olvidar que la Comisioacuten Europea trabaja actualmente en unacuerdo de readmisioacuten (que celebrariacutea la Comunidad Europea) con Marruecos Ese acuerdo
34
no solamente pretende que Marruecos (y en su caso cualquier miembro de la UE) readmita asus nacionales sino tambieacuten a cualquier inmigrante que haya accedido irregularmente a la UEdesde territorio marroquiacute La propuesta de acuerdo tambieacuten incluye una financiacioacuten de 120millones de euros de la UE a Marruecos hasta 2006
d)La celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
La prensa sentildealaba en Junio de 2001 que el entonces Secretario de Estado para la Extranjeriacuteay la Inmigracioacuten Enrique Fernaacutendez-Miranda y un alto cargo del Ministerio Nigeriano deAsuntos Exteriores llegaban a un acuerdo sobre readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular
35
De la prensa se deduce que el acuerdo (no firmado por escrito al menos no publicado en elBOLETIacuteN OFICIAL DEL ESTADO) afectariacutea a los nacionales de ambos Estados sobre todoa los nigerianos que vivan en Espantildea se partiacutea pues de una reciprocidad formal pero no realSeguacuten la misma noticia deberaacute llevarse a cabo la proteccioacuten de los datos personales de losinmigrantes
Espantildea ofreciacutea a Nigeria asistencia teacutecnica e intercambio de informacioacuten sobre traacutefico depersonas organizacioacuten de cursos de formacioacuten para personal consular y de inmigracioacuten etc
Como consecuencia de este acuerdo (no estructurado formalmente por escrito36
al menos porel momento) Espantildea realizaba en 2001 algunas expulsiones colectivas de extranjeros haciaNigeria En realidad haciacutea casi cinco antildeos que el Gobierno del Sr AZNAR no realizaba unaexpulsioacuten colectiva en 1996 se produjo la expulsioacuten desde Maacutelaga de 103 inmigrantes aCameruacuten Senegal y Maliacute El Sindicato Unificado de Policiacutea denuncioacute entonces que se habiacuteadrogado con un fuerte sedante (haloperidol) disuelto en agua potable a los inmigrantes
37
34 Ver una noticia en Estrella Digital de 4 de Diciembre de 2002
httpwwwestrelladigitales35 La noticia puede hallarse en
httpwwwwebislamcomnumeros200105_01EspaBla_Nigeriahtm
36 El hecho de que un acuerdo internacional no se celebre por escrito no indica que
no sea vaacutelido la validez depende de otros factores y un acuerdo verbal puede serperfectamente vaacutelido si no existe una causa de nulidad de los tratados37 Ver Unidad sobre expulsiones colectivas
VI) CONCLUSIOacuteN GENERAL
La poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten que la UE disentildea desde hace tiempo no favorececiertamente la libre circulacioacuten de las personas Maacutes bien sirve para trabar o limitar esa librecirculacioacuten
La mencionada poliacutetica tiene como elemento muy importante el Reglamento 5392001 queestablece la lista de terceros paiacuteses cuyos nacionales estaacuten sometidos a la obligacioacuten de visadoy la de los paiacuteses cuyos nacionales estaacuten exentos de visado
Por si acaso alguacuten extranjero entra irregularmente o permanece en territorio de un Estadomiembro de la UE cuando su estancia regular haya terminado se preveacuten ademaacutes otrasmedidas como el retorno voluntario la expulsioacuten y la readmisioacuten La readmisioacuten endefinitiva devuelve las personas a sus lugares de origen o de traacutensito
Al incluir las claacuteusulas de readmisioacuten y al firmar los acuerdos sobre esta materia la UnioacutenEuropea no entra en las causas reales por las cuales esas personas han emigrado y tampoco sepregunta si dichas causas pueden solucionarse
Existe un grave peligro ya apuntado en esta Unidad El peligro de establecer una relacioacutenestrecha e incluso automaacutetica entre readmisioacuten y fondos europeos de cooperacioacuten aldesarrollo El peligro es muy real no teoacuterico El diacutea en el que la Unioacuten afirme que un Estadosubdesarrollado no recibe fondos de tal cooperacioacuten si no colabora eacutel mismo en la readmisioacutende sus nacionales (e incluso de extranjeros y apaacutetridas procedentes de su territorio) la poliacuteticacomuacuten de inmigracioacuten de la UE habraacute abandonado cualquier respeto por los DerechosHumanos de los migrantes
Por ello aunque a veces pueda parecer algo demagoacutegica incluyo la opinioacuten criacutetica de unaparlamentaria europea Ilka Schroder
ANEJO I ART 13 DEL ACUERDO DE COTONUacute O ACUERDO
DE ASOCIACION ENTRE LOS ESTADOS ACP POR UNA
PARTE Y LA COMUNIDAD EUROPEA Y SUS ESTADOS
MIEMBROS POR OTRA FIRMADO EN COTONUacute EL 23 DE
JUNIO DE 2000
Artiacuteculo 1 3
Emigracioacuten
1 La cuestioacuten de la emigracioacuten seraacute objeto de un diaacutelogo profundo en el marco de laasociacioacuten ACP-UE
Las Partes reafirman sus obligaciones y sus compromisos actuales en el aacutembito del derechointernacional para garantizar el respeto de los derechos humanos y la eliminacioacuten de todas lasformas de discriminacioacuten basadas en particular en el origen el sexo la raza la lengua y lareligioacuten
2 Las Partes convienen en considerar que una asociacioacuten implica por lo que se refiere a laemigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses que residan legalmente ensus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivo ofrecerles derechos yobligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la no discriminacioacuten en la vidaeconoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra el racismo y la xenofobia
3 Cada Estado miembro concederaacute a los trabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzanlegalmente una actividad en su territorio un trato caracterizado por la ausencia de todadiscriminacioacuten basada en la nacionalidad con relacioacuten a sus propios nacionales en lo referentea condiciones de trabajo remuneracioacuten y despido Cada Estado ACP por su parte concederaacutea este respecto un trato no discriminatorio comparable a los trabajadores nacionales de losEstados miembros
4 Las Partes consideran que las estrategias destinadas a reducir la pobreza a mejorar lascondiciones de vida y trabajo a crear empleos y a desarrollar la formacioacuten contribuyen alargo plazo a normalizar los flujos migratorios
Las Partes tendraacuten en cuenta en el marco de las estrategias de desarrollo y la programacioacutennacional y regional las dificultades estructurales vinculadas a los fenoacutemenos migratorios conel fin de apoyar el desarrollo econoacutemico y social de las regiones de origen de los emigrantes yreducir la pobreza
La Comunidad apoyaraacute en el marco de los programas de cooperacioacuten nacional y regional laformacioacuten de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de origen en otro paiacutes ACP o enun Estado miembro de la Unioacuten Europea Por lo que se refiere a la formacioacuten en un Estadomiembro las Partes velaraacuten por que estas acciones esteacuten orientadas hacia la insercioacutenprofesional de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de ungen
Las Partes desarrollaraacuten programas de cooperacioacuten destinados a facilitar el acceso a laensentildeanza a los estudiantes de los Estados ACP en particular mediante la utilizacioacuten de lasnuevas tecnologiacuteas de la comunicacioacuten
El Consejo de Ministros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadasa la inmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de unapoliacutetica de prevencioacuten
En este marco las Partes convienen en particular en garantizar que los derechos y la dignidadde las personas se respeten en todo procedimiento iniciado para conseguir el retorno de losinmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A este respecto las autoridades interesadasconcederaacuten las facilidades administrativas necesarias para el retorno
Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nbull 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivas
ii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retorno
Se concederaacute una asistencia adecuada a los Estados ACP para la aplicacioacuten de estos acuerdos
iii)A efectos de la presente letra c) se entenderaacute por laquoPartesraquo la Comunidad cada uno de susEstados miembros y todo Estado ACP
Anejo II PARLAMENTO EUROPEOUna opinioacuten parlamentaria criacutetica de IlkaSCHORDER
1999-2004
Documento de sesioacuten
7 de noviembre de 2002
INFORME
FINALA5-0381 2002
sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejo relativa a la firma del Acuerdo entre laComunidad Europea y el Gobierno de la Regioacuten Administrativa Especial de Hong Kong de laRepuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten de residentes ilegales (SEC(2002) 412 -C5-02632002 -20020092(CNS))
Comisioacuten de Libertades y Derechos de los Ciudadanos Justicia y Asuntos Interiores
Ponente Graham R Watson
RR48 1789ESdoc PE 319241
ESPAacuteGINA REGLAMENTARIA
Mediante carta de 5 de junio de 2002 el Consejo consultoacute al Parlamento de conformidad conel apartado 1 del artiacuteculo 39 del Tratado UE sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejorelativa a la firma del Acuerdo entre la Comunidad Europea y el Gobierno de la RegioacutenAdministrativa Especial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten deresidentes ilegales (SEC(2002) 412 - 20020092 (CNS))
En la sesioacuten del 10 de junio de 2002 el Presidente del Parlamento anuncioacute que habiacutea remitidodicha propuesta para examen del fondo a la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCiudadanos Justicia y Asuntos Interiores y para opinioacuten a la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior (C5-02632002)
En la reunioacuten del 9 de julio de 2002 la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCindadanos Justicia y Asuntos Interiores designoacute ponente a Graham R Watson
En las reuniones de los diacuteas 8 de octubre de 2002 y 5 de noviembre de 2002 la comisioacutenexaminoacute la propuesta del Consejo y el proyecto de informeEn la uacuteltima de estas reuniones la comisioacuten aproboacute el proyecto de resolucioacuten legislativa por22 votos a favor 6 votos en contra y 0 abstenciones
Estuvieron presentes en la votacioacuten los diputados Jorge Salvador Hernaacutendez Mollar(presidente) Lousewies van der Laan (vicepresidente) Giacomo Santini (vicepresidente)Graham R Watson (ponente) Roberta Angelilli Mary Elizabeth Banotti Kathalijne MariaBuitenweg (suplente de Alima Boumediene-Thiery) Carlos Coelho Geacuterard MJ Deprez Ginseppe Di Lello Finuoli Francesco Fiori ( suplente de Marcello Dell Utri de conformidadcon el apartado 2 del artiacuteculo 153 del Reglamento) Evelyne Gebhardt (suplente de AdelineHazan) Pierre Jonckheer Sylvia-Yvonne Kaufmann (suplente de Ilka Schroder) TimothyKirkhope Eva Klamt Klaus-Heiner Lehne (suplente de Thierry Cornillet) Marcelino OrejaArburuacutea Elena Ornella Paciotti Joseacute Ribeiro e Castro Martine Roure Heide RuumlhleFrancesco Rutelli Ole S0rensen (suplente de Bill Newton Dunn) Joke Swiebel Anna Terroacuteni Cusiacute Maurizio Turco y Olga Zrihen Zaari (suplente de Martin Schulz)
La opinioacuten minoritaria se adjunta al presente informe el 9 de septiembre de 2002 laComisioacuten de Asuntos Exteriores Derechos Humanos Seguridad Comuacuten y Poliacutetica deDefensa decidioacute no emitir opinioacuten el 28 de mayo de 2002 la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior decidioacute no emitir opinioacuten
El informe se presentoacute el 7 de noviembre de 2002
OPINIOacuteN MINORITARIA
de Ilka Schroder
ldquoEl acuerdo sobre la expulsioacuten de residentes ilegales es el primero de su especie y sigue laliacutenea de las decisiones represivas de Laeken y Sevilla que tienen por objeto dividir losinmigrantes en econoacutemicamente uacutetiles (es decir mano de obra que puede explotarse en elproceso de produccioacuten capitalista) e inuacutetiles Hay que repeler con la mayor energiacutea laseleccioacuten de refugiados econoacutemicamente aprovechables en el proceso de explotacioacuten mundialy el rechazo de todos los migrantes clasificados como inuacutetiles ya que no se basan en el serhumano sino en intereses relacionados con la explotacioacuten econoacutemica y la obtencioacuten debeneficios
El acuerdo de que aquiacute se trata convierte la poliacutetica de inmigracioacuten en parte integral de lapoliacutetica exterior de la UE y trata de impedir cualquier posibilidad de huida hacia Europa nosoacutelo en los paiacuteses de traacutensito sino tambieacuten y ya en los paiacuteses de origen La tecnologiacutea sentildeorialempleada para imponer la fortaleza de Europa consiste en registrar segregar discriminararrestar internar y por uacuteltimo expulsar
Ademaacutes la UE trata de obligar a otros paiacuteses con medios neocoloniales y usando el chantajeeconoacutemico y financiero a readmitir a los refugiados
La poliacutetica de expulsiones de la UE es criminal ya que como consecuencia de ella perecenseres humanos y no tiene en cuenta en absoluto las causas fundamentales que impulsan a laspersonas a huir como la pobreza la explotacioacuten las guerras y la violencia patriarcal
En la poliacutetica de expulsiones la UE se quita la maacutescara de los derechos humanos ya no setrata de las claacuteusulas que facilitan la expulsioacuten ocultas en los acuerdos econoacutemicos sino quese trata de la regulacioacuten profesional de la consigna racista iexclfuera los extranjeros ahoraejecutada por la Comisioacuten y las organizaciones correspondientes como por ejemplo la OIMAquel a quien le preocupen verdaderamente la Convencioacuten de Ginebra sobre los Refugiados ylos derechos de los migrantes no deberiacutea estar a favor de un acuerdo que niega precisamenteesos derechos o sea los derechos a elegir libremente el lugar de residencia a determinarautoacutenomamente la forma de vida y a buscar la felicidad en otro paiacutesrdquo (p 10)
BIBLIOGRAFIacuteA Y ALGUNAS DIRECCIONES UacuteTILES DE INTERNET
A)Bibligrafiacutea-ANDREacuteS SAacuteENZ DE SANTAMARIacuteA Y OTROS Introduccioacuten al Derecho de la UnioacutenEuropea Eurolex Madrid 1999-COMISION EUROPEA Libro Verde relativo a una poliacutetica comunitaria de retorno deresidentes ilegales 10-Abril-2002 COM (2002) 175 final-COMISION EUROPEA Comunicacioacuten al Consejo y al Parlamento EuropeoIntegracioacuten de las cuestiones de inmigracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea conterceros paiacuteses 3-Diciembre-2002 COM (2002) 703 final-X DENOEL Les accords de readmisioacuten du Benelux agrave Schengen et au-delagrave RevueTrimestrielle de Droit Europeacuteen 1983-Guy FEUER Un nouvea paradigme pour les relations entre lacuteUnion Europeacuteenne et lesEacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin 2000 Revue Geneacuterale de Droit InternationalPublic 2002-INTERMON-OXFAM La responsabilidad de la UE en la lucha contra la pobreza(Claves de la Presidencia Espantildeola 2002) Barcelona 2002-Joan David JANER TORRENS Poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenCongreso Internacional sobre Derechos Humanos Zaragoza 2000 texto enhttpwwwunizaresderechos_humanos-Paolo MENGOZZI Derecho Comunitario y de la Unioacuten Europea Tecnos Madrid 2000-Miquel PALOMARES AMAT Los acuerdos internacionales concluidos entre lasComunidades Europeas y los paiacuteses terceros mediterraacuteneos Cedecs Barcelona 2002
B) Algunas direcciones uacutetiles de Internet
Consejo de la UE httpueeuintConclusiones del Consejo Europeo httpeuropaeuintcounciloffconcluindexhtmParlamento Europeo httpwwweuroparleuintUnioacuten Europea httpeuropaeuint
CUESTIONES A DEBATE1ordf El concepto mismo de readmisioacuten2ordf Las claacuteusulas ldquoDemocracia y DHrdquo y de readmisioacuten iquestconstituyen imposicionesneocolonialistas de la UE3ordf La conexioacuten entre readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo4ordf El acuerdo de readmisioacuten entre Espantildea y Marruecos y los problemas de su aplicacioacuten5ordf La reciprocidad que se cita en los acuerdos y claacuteusulas de readmisioacuten iquestes formal o esreal
Zaragoza Septiembre de 2003
Para ello siguen diciendo las Conclusiones de Sevilla la Unioacuten estaacutedispuesta a facilitar la necesaria asistencia teacutecnica y financierahallamos ahora un medio no despreciable de presioacuten de la UE y susEstados miembros sobre los terceros Estados o paiacuteses La asistenciafinanciera
Las Conclusiones de Sevilla afirman maacutes aspectos en un tonoprogresivamente inquietante
1ordm ldquoHay que llevar a cabo una evaluacioacuten sistemaacutetica de las relacionescon los terceros paiacuteses que no colaboren en la lucha contra lainmigracioacuten ilegalrdquo
2ordm Esta evaluacioacuten ldquose tendraacute en cuenta en las relaciones de la UE y susEstados miembros con los paiacuteses afectados en todos los aacutembitospertinentesrdquo
3ordm Si se constata una falta injustificada de colaboracioacuten la UE puedeadoptar medidas
A traveacutes de las Conclusiones de Tampere y Sevilla tenemos las grandesliacuteneas de la poliacutetica de la Unioacuten en esta materia En esas liacuteneas seconjugan readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo una conjugacioacuten aveces respetando la obligacioacuten eacutetica y juriacutedica de la Unioacuten de cooperarcon los subdesarrollados y a veces amenazante respecto a lascantidades destinadas a esa cooperacioacuten
El tono amenazante se asume sobre todo en Sevilla cuando se dice quela evaluacioacuten de las medidas adoptadas contra la inmigracioacuten ilegal porlos Estados del Sur ldquose tendraacute en cuenta en todos los aacutembitospertinentesrdquo El tono se vuelve totalmente amenazante cuando seafirma que si la UE constata una falta injustificada de colaboracioacuten laUnioacuten puede adoptar medidas
Ciertamente como escribe INTERMOacuteN OXFAM en Sevilla los 15 semostraron desorientados en inmigracioacuten Ello resulta asiacute porque losreunidos evitaron abordar las cuestiones de fondo que estaacuten detraacutes delas situaciones que obligan a un nuacutemero creciente de personas aabandonar sus paiacuteses de origen sin desear hacerlo9 La propuesta deEspantildea de utilizar la cooperacioacuten al desarrollo para frenar lainmigracioacuten irregular ademaacutes de ineficaz penaliza a las poblacionesmaacutes pobres y vulnerables
No obstante habraacute que preguntarse si poco a poco esa propuesta no vacalando en la UE La lectura de las comunicaciones de la Comisioacutenpermite afirmar que se va imponiendo progresivamente
9 La responsabilidad de la UE en la lucha contra la pobreza (Claves de la PresidenciaEspantildeola 2002) Barcelona agosto de 2002 p 11
C)LA PROGRESIVA APLICACIOacuteN DE ESTAS CONCLUSIONES POREL CONSEJO DE LA UE
Vayamos ahora al Consejo de la UE Me referireacute sobre todo a algunosde los documentos adoptados en sesiones celebradas en 1999 (elmodelo de 1999) tras el Consejo Europeo de Tampere y en 2002 (elmodelo de 2002) tras el Consejo Europeo de Sevilla
a)El modelo de 1999 El Consejo establecioacute a finales de 1995 una relacioacuten entre la repatriacioacuten de personas que sehallen irregularmente en territorio de un Estado miembro de la UE y la celebracioacuten deacuerdos europeos de asociacioacuten o de cooperacioacuten Esas claacuteusulas serviacutean tanto para losacuerdos puramente comunitarios como para los acuerdos mixtosTras la entrada en vigor del Tratado de Aacutemsterdam la CE teniacutea ya competencia para celebrarconvenios con terceros Estados en materia de readmisioacuten Adaptando las decisiones de 1995el Consejo de la UE aprobaba el 24 de Noviembre de 1999 la Decisioacuten sobre la inclusioacuten declaacuteusulas modelo de readmisioacuten en los acuerdos comunitarios y en los acuerdos celebradospor la Comunidad Europea y sus Estados miembros con terceros paiacuteses
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Ha de observarse que la readmisioacuten ahora ya no se limita a los acuerdos con Estadoseuropeos se ampliacutea a todos los acuerdos que celebre la CE sean o no sean Estados europeoslas otras partesEsta Decisioacuten o modelo de 1999 se refiere a la materia en cuatro artiacuteculos En el art A seinserta el compromiso reciacuteproco de aceptar a los nacionales de la otra parte que residanilegalmente Para identificar a dichos nacionales las partes se comprometen a dotar a esaspersonas de los correspondientes documentos de identidad Por tanto la obligacioacuten dereadmisioacuten se enuncia en esta norma de un modo claroEl art B preveacute la celebracioacuten de acuerdos complementarios entre la Comunidad y los Estadosterceros en ellos deben fijarse las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten incluida laobligacioacuten de readmitir a los no nacionales y a los apaacutetridasEl art C inserta esta misma previsioacuten de celebrar acuerdos bilaterales entre Estados pero tansoacutelo ldquohasta la celebracioacuten del acuerdo con la Comunidad previsto en el art Brdquo Se establecepues una especie de calendario Primero pueden celebrarse acuerdos bilaterales entre Estadosen segundo lugar tales acuerdos estaraacuten vigentes hasta que se comunitarice la cuestioacutenFinalmente el art D sentildeala que el Consejo de Cooperacioacuten (en los tratados en los que seestablezca) estudiaraacute otras formas posibles de actuacioacuten conjunta para prevenir y sancionar lainmigracioacuten ilegal Interesa recordar que estamos ante otras formas conjuntas no adoptadasindividualmente por la Comunidad las Conclusiones del Consejo Europeo de Sevilla arribaanalizadas han variado muy profundamente este aspecto seguacuten dichas Conclusiones quienevaluacutea la ldquobuena conductardquo del Estado de origen de la inmigracioacuten es la Unioacuten eacutesta ademaacutespuede adoptar medidasDe todo lo anterior se deduce que este modelo de claacuteusula no es realmente un acuerdo dereadmisioacuten Dichos acuerdos sin duda resultan mucho maacutes completos que una simple claacuteusulade un tratado sobre otra materia
10 Se trata del doc Nordm ordm1340999
b)El modelo de 2002
El Consejo de Asuntos Generales se reuniacutea el 18 de Noviembre de 2002 en BruselasAdoptaba un documento titulado ldquoConclusionesrdquo sobre la Intensificacioacuten de la cooperacioacutenen lo que se refiere a la gestioacuten de los flujos migratorios con terceros paiacuteses
11 De esta
manera se concretan ya las previsiones de Sevilla en la materia
Seguacuten el documento analizado la cuestioacuten migratoria se ha introducido ya con eacutexito en elorden del diacutea del diaacutelogo entre la UE y diversos paiacuteses y se ha programado ya una importanteasistencia directa e indirecta de la UE a tales paiacuteses Los problemas baacutesicos planteados son larepatriacioacuten la readmisioacuten y la documentacioacuten la gestioacuten de los flujos migratorios larealizacioacuten de poliacuteticas preventivas de la inmigracioacuten Junto a ellos hay que situar eldesarrollo de la capacidad institucional pero no solamente para reprimir la inmigracioacutenirregular sino para buscar solucioacuten a las causas que la provocan (el subdesarrollo de todotipo)
Cuatro aspectos sobresalen del documento Los criterios para negociar los acuerdos dereadmisioacuten los elementos que debe tener la claacuteusula sobre gestioacuten comuacuten de flujosmigratorios que se incluiraacute en los nuevos acuerdos las consecuencias econoacutemicas de dichaclaacuteusula y los paiacuteses o Estados con los cuales el Consejo considera importante desarrollar unacooperacioacuten reforzada
Los criterios fijados para negociar nuevos acuerdos de readmisioacuten son los cincosiguientes
-Caraacutecter e importancia de los flujos migratorios en direccioacuten a la UE-Situacioacuten geograacutefica en relacioacuten con la UE-Necesidad de desarrollar la capacidad en relacioacuten con la gestioacuten de las migraciones-Marco actual de cooperacioacuten con ese Estado tercero-Actitud en relacioacuten con la cooperacioacuten en materia de migraciones
Los elementos que debe tener la claacuteusula sobre la gestioacuten comuacuten de los flujosmigratorios se resumen en siete1ordm Diaacutelogo pormenorizado sobre la denominada ldquocuestioacuten migratoriardquo2ordm Compromiso de tener en cuenta los efectos de la migracioacuten sobre el desarrollo econoacutemicoy social de los Estados de origen3ordm Estudio conjunto de la inmigracioacuten ilegal y la trata de seres humanosEl intereacutes de la Comunidad Europea por unir ambos conceptos resulta verdaderamentecurioso Muchas veces la inmigracioacuten ilegal es voluntaria y por ello no puede hablarseentonces de trata de personas de cualquier modo asimilar ambas figuras supone degradar alas personas que intentan o realizan entradas o estancias irregulares en territorio de alguacutenEstado4ordf ldquoEl retorno en condiciones humanas y dignas de los nacionales de terceros paiacuteses y delos apaacutetridas que residan ilegalmenterdquoPor tanto el Estado tercero no solamente deberaacute readmitir a sus nacionales sino tambieacuten a losnacionales de terceros paiacuteses y a los apaacutetridas5ordf Confirmacioacuten de la obligacioacuten previa peticioacuten y sin otras formalidades de readmitir asus propios nacionales que residan ilegalmente en territorio de la otra parteSe establece de esta manera un procedimiento raacutepido y simplificado de readmisioacuten sinformalidades6ordf Celebracioacuten de acuerdos especiacuteficos de readmisioacutenNo solamente se incluiraacuten claacuteusulas especiacuteficas sino que aparecen estos acuerdos especiacuteficossobre readmisioacuten Respecto a su contenido en ellos se recogeraacute la obligacioacuten de readmitir a
11 Se trata del doc 1389402 puede consultarse en httpueeuint
las personas indicadas Los nacionales del Estado correspondiente los nacionales de tercerosEstados y los apaacutetridas7ordf Cooperacioacuten sobre personas que residan legalmente mediante una poliacutetica de integracioacutenno discriminacioacuten y lucha contra el racismo y xenofobiaDe alguna forma se liga la suerte de los nacionales del Estado X (pensemos en la hipoacutetesis deMarruecos) que residen legalmente en territorio de un Estado de la UE a la buena disposicioacutende ese Estado en esta materia en otras palabras de modo injustificado y juriacutedicamenteinadmisible se dice que si Marruecos (sigue siendo una hipoacutetesis) coopera en readmisioacuten susnacionales que residen legalmente seraacuten bien tratados iquestQueacute pasariacutea pues si Marruecos nocooperara iquestSe restringiriacutean los derechos de los marroquiacutees que residen legalmente porejemplo en Espantildea iquestConoce el Consejo de la UE la obligacioacuten de eacutesta de respetar losderechos humanos de todos o desconoce esta obligacioacuten Quede claro que estamos ante unaobligacioacuten que recoge expresamente el Tratado de la UE en su art 6 (analizado en otraUnidad)Si los aspectos de la readmisioacuten se ligan con el trato a las personas que residan legalmente enrealidad no se piensa para nada con paraacutemetros de derechos humanos se piensa tan soacutelo conparaacutemetros de relaciones entre Estados y el trato a las personas (a los extranjeros en estecaso) se somete a los vaivenes e injusticias de esas relaciones entre Estados
Por otra parte se revelan en este documento las consecuencias econoacutemicas de la celebracioacutende acuerdos de readmisioacuten Seguacuten este texto la Comunidad Europea estaraacute dispuestacuando sea necesario a considerar la prestacioacuten de una asistencia adecuada para aplicar dichaclaacuteusulaEsta asistencia puede consistir en la cooperacioacuten mediante el enviacuteo de expertos en estamateria y tambieacuten mediante la entrega de cantidades econoacutemicas Hablamos de una asistenciadirecta e indirectaExiste sin embargo el peligro de una conexioacuten demasiado estrecha entre acuerdos o claacuteusulasde readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo la tentacioacuten de recortar los fondos destinados a lacooperacioacuten al desarrollo para los Estados que no admitan la readmisioacuten parece demasiadoclara y siempre estaacute latente
Finalmente el Consejo de la UE elabora una lista o cataacutelogo de los Estados con los cualespretende cooperar maacutes estrechamente en esta materia En la lista se incluye a AlbaniaChina la Repuacuteblica Federativa de Yugoslavia Marruecos Rusia Tuacutenez y Ucrania respecto aellos ldquouna mayor cooperacioacuten no soacutelo es deseable sino esencialrdquo A la lista suma tambieacutenLibia y el eterno candidato Turquiacutea Por tanto estamos ante 9 Estados con los cuales sepretende cooperar maacutes estrechamente
Todo ello ha cristalizado de momento en diversos mandatos de negociacioacuten para celebraracuerdos de readmisioacuten desde el antildeo 2000 se negocia con Marruecos Rusia y Pakistaacutendesde 2002 se negocia con Sri Lanka y con la Regioacuten Administrativa Especial de Macao secomienza a negociar en 2003 con Albania Argelia China Turquiacutea y Ucrania Se negociaademaacutes con el Merco Sur En el futuro comenzaraacuten nuevas negociacionesEl 27 de Noviembre de 2002 la UE firmaba con la Regioacuten Administrativa Autoacutenoma de HonkKong un acuerdo sobre la readmisioacuten de residentes no autorizados Examinaremos despueacuteseste importante acuerdo
D) LA COMISIOacuteN PROPUGNA UNA POLIacuteTICA COMUacuteN DE READMISIOacuteNVeamos ahora la posicioacuten de la Comisioacuten Esa posicioacuten se explicita sobre todo en el LibroVerde de Abril de 2002 y la Comunicacioacuten de Diciembre del mismo antildeoEl Libro Verde relativo a una Poliacutetica Comunitaria de Retorno de los Residentes Ilegales
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(analizado criacuteticamente en la Unidad de Expulsiones Masivas) pretende la cooperacioacuten conlos Estados de origen y de traacutensito en materia de retorno y readmisioacuten Para que tenga eacutexito
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De 10 de abril de 2002 es el COM (2002) 175 final
la poliacutetica de retorno ldquodepende de la existencia de una cooperacioacuten rentable con los paiacuteses deorigen o de traacutensitordquo (p 11) Ligamos ya de modo expreso e indudable el retorno a larentabilidad y aparece claramente la peligrosa conexioacuten que la UE estaacute comenzando a darentre represioacuten de la inmigracioacuten irregular y fondos de cooperacioacuten al desarrolloPrecisamente negociando algunos acuerdos de readmisioacuten siguiendo (como es su obligacioacuten)las directrices marcadas por el Consejo de la UE la Comisioacuten advierte ldquoComo los acuerdosde readmisioacuten redundan solamente en intereacutes de la Comunidad el eacutexito de su aplicacioacutendepende en gran medida del ldquoefecto palancardquo a disposicioacuten de la Comisioacutenrdquo Ese efectopalanca no es otra cosa que conectar los acuerdos o las claacuteusulas de readmisioacuten con otraspoliacuteticas comunitarias leacutease con la cooperacioacuten al desarrollo (p 25-26)Por otro lado la Comisioacuten propugna celebrar ademaacutes acuerdos de traacutensito con los tercerospaiacuteses dispuestos a colaborar
La Comisioacuten Europea en su Comunicacioacuten de 3 de Diciembre de 200213
tambieacuten insiste en lareadmisioacuten de los extranjeros y los apaacutetridas profundizando en las ideas ya expuestas enAbril de 2002 en el Libro Verde la Comisioacuten promete ademaacutes que los posibles acuerdossobre esta materia podriacutean ldquocentrarse en las disposiciones praacutecticas y administrativas y enotras modalidades de readmisioacuten y retorno Dichos acuerdos se negociaraacuten en el contextomaacutes amplio de aplicacioacuten del art13 incluidos sus elementos de desarrollo y otros aspectos deespecial importancia para los paiacuteses ACPrdquo (pp 25-26)
Siguiendo con la misma idea este documento indica que la Comisioacuten puede ofrecerasistencia teacutecnica y financiera para fomentar una mejor gestioacuten de los flujos migratoriosIncluso si los fondos aportados por la UE a los Estados ACP ldquopara la mejor gestioacuten de losflujos migratoriosrdquo no son lo suficientemente atractivos la Unioacuten deberiacutea ofrecer ldquootros tiposde incentivos complementariosrdquo
En general puede decirse que la CE tiene la intencioacuten de seguir introduciendo claacuteusulasestaacutendar de readmisioacuten en cuantos acuerdos internacionales celebre en el futuro sean deasociacioacuten de cooperacioacuten o de otro tipo En tal direccioacuten casi siempre se advierte que lasclaacuteusulas deben ser completadas con acuerdos de aplicacioacuten en los que bien sea parte laComunidad o bien sean partes sus Estados miembros individualmente considerados
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COM (2002) 703 final Comunicacioacuten de la Comisioacuten al Consejo y al ParlamentoEuropeo Integracioacutende las cuestiones de migracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea con Paiacuteses Terceros
IV) LA PRAacuteCTICA CONVENCIONAL
Revisamos ahora la praacutectica convencional Hablaremos primero de la existente en los antildeos 90con Estados europeos Nos centraremos despueacutes en el acuerdo de Asociacioacuten de Cotonuacutefirmado por la Comunidad Europea y sus Estados miembros con 77 Estados de Aacutefrica el
Caribe y el Paciacutefico (Estados ACP)14
En un tercer momento analizaremos el acuerdocelebrado a finales de 2002 entre la Comunidad y la Regioacuten Autoacutenoma Especial de HongKong Finalmente nos centraremos en la claacuteusula de readmisioacuten del acuerdo de asociacioacutencon Chile Salvo algunos acuerdos que fueron celebrados hace pocos antildeos esta praacutecticaresulta pues tremendamente actual
La base juriacutedica de esta praacutectica convencional se halla en el art 63 3ordm b) del TCE seguacutenesta norma el Consejo de la UE debe adoptar en el plazo de cinco antildeos desde la entrada envigor del Tratado de Aacutemsterdam ldquomedidas sobre poliacutetica de inmigracioacuten enla inmigracioacuten yla residencia ilegales incluida la repatriacioacuten de residentes ilegalesrdquo
Pues bien aun cuando no se atribuyen directamente a la CE competencias para celebrartratados internacionales en esta materia dicha competencia puede deducirse impliacutecitamentede la norma citada
A)EL ACUERDO DE READMISIOacuteN DE 1991 ENTRE EL GRUPO SCHENGEN YPOLONIA
El 29 de Marzo de 1991 firmaban un acuerdo relativo a la readmisioacuten de personas ensituacioacuten irregular los Estados partes en el acuerdo de Schengen y Polonia
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El acuerdo tienetodaviacutea alguacuten intereacutes sobre todo como precedente de los actuales negociados por la CEperderaacute todo su intereacutes a partir del momento en el cual Polonia sea miembro de pleno derechode la UE y sus nacionales vean reconocida tambieacuten plenamente su libertad de circulacioacuten y deresidencia como ciudadanos de la Unioacuten
Tres aspectos sobresalen del acuerdo La norma sobre d readmisioacuten de los nacionales elprocedimiento de readmisioacuten y la claacuteusula de compatibilidad
La norma sobre readmisioacuten (art 1) observa que el acuerdo se aplica solamente a losnacionales de los Estados partes obliga pues a su readmisioacuten si no satisfacen o han dejado desatisfacer los criterios exigidos por el Derecho Interno de un Estado parte Esta readmisioacutendebe hacerse ldquosin formalidadesrdquo
Ligando pues estrechamente nacionalidad y readmisioacuten el mismo acuerdo preveacute que (si laparte requerida para la readmisioacuten demuestra que esa persona no tiene su nacionalidad) laparte requirente debe readmitirlo en su territorio
El acuerdo establece un procedimiento muy raacutepido en su art 3
-La parte requerida estaacute obligada a responder en un plazo de 8 diacuteas a la solicitud dereadmisioacuten
-La misma parte estaacute obligada a hacerse cargo en el plazo de un mes de la persona cuyareadmisioacuten haya aceptado
Finalmente encontramos una claacuteusula de compatibilidad en la misma se indica que lasdisposiciones del acuerdo con Polonia no impediraacuten la aplicacioacuten de la Convencioacuten deGinebra de 1951 sobre el estatuto de los refugiados y su protocolo adicional firmado en
14 En ese grupo se halla asimismo Cuba pero no es parte en el Acuerdo de Asociacioacuten
15 Texto en BOE de 19 de Enero de 1993
Nueva York en 1967 ni la aplicacioacuten del Derecho Comunitario para todas las partes exceptopara Polonia ni la aplicacioacuten del acuerdo de Schengen entre los Estados del grupo Schengen
Estamos pues ante una claacuteusula que declara expresamente la compatibilidad de este acuerdocon otros textos juriacutedicos pero nada se afirma sobre queacute sucede si realmente existe unaincompatibilidad
Si el asunto de la compatibilidad se planteara estrictamente en el interior de la UE larespuesta no seriacutea dudosa Habriacutea de jugar obviamente la primaciacutea del Derecho de la UEsobre cualesquiera otras normas
B)LAS CLAacuteUSULAS DE READMISIOacuteN EN ACUERDOS CON ESTADOSEUROPEOS
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La praacutectica convencional comunitaria en materia de acuerdos de readmisioacuten con anterioridada la entrada en vigor del Tratado de Aacutemsterdam ha sido especialmente abundanteEfectivamente a partir de la segunda mitad de los antildeos noventa y como consecuencia deposibilidad de llegada masiva de inmigrantes procedentes de la extinta Unioacuten Sovieacutetica y deotros Estados de Europa central y Oriental la Comunidad y sus Estados miembros celebraronun conjunto de acuerdos mixtos en los cuales se incluiacutea alguna claacuteusula relativa a laobligacioacuten de las partes de readmitir a aquellas personas que se encontrasen en sus respectivosterritorios de forma irregular Tambieacuten existe en los acuerdos de asociacioacuten celebrados conEstados europeosRespecto a los acuerdos generales celebrados con muchos Estados nacidos de la disolucioacuten dela URSS parece que la intencioacuten inicial de los Estados miembros de la UE era la de celebrartratados bilaterales de readmisioacuten con los Estados nacidos de la disolucioacuten de la UnioacutenSovieacutetica pero tales Estados se mostraron reacios y en la negociacioacuten decidioacute la introduccioacutende las claacuteusulas de readmisioacutenLas claacuteusulas se introducen en los acuerdos generales de cooperacioacuten entre la Comunidad ysus Estados miembros y las Repuacuteblicas nacidas de la disolucioacuten de la URSS Al ser acuerdosgenerales estos tratados diversas materias Por otro lado se celebraron como acuerdosmixtos o sea acuerdos en los que son partes simultaacuteneamente la CE y sus Estados miembros Podemos ahora recordar como ejemplo el Acuerdo de colaboracioacuten y cooperacioacuten suscrito e21 de junio de 1996 entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros por una partey la Repuacuteblica de Uzbekistaacuten por otra hecho en Florencia dispone en su artiacuteculo 72
La Repuacuteblica de Uzbekistaacuten accede a readmitir cualquiera de sus nacionales ilegalmentepresente en el territorio de un Estado miembro a peticioacuten de este uacuteltimo y sin mayoresformalidades y los Estados miembros acceden a readmitir a cualquiera de sus nacionales talcomo se definen a los fines comunitarios ilegalmente presente en el territorio de la Repuacuteblicade Uzbekistaacuten a peticioacuten de esta uacuteltima y sin mayores formalidades
La Repuacuteblica de Uzbekistaacuten conviene en celebrar acuerdos bilaterales con los Estadosmiembros que asiacute lo soliciten con el objeto de regular las obligaciones especiacuteficas dereadmisioacuten que contemple la obligacioacuten de readmisioacuten de nacionales de otros paiacuteses y depersonas apaacutetridas que lleguen al territorio de dicho Estado miembro procedentes de laRepuacuteblica de Uzbekistaacuten o que hayan llegado al territorio de la Repuacuteblica de Uzbekistaacutenprocedentes de dicho Estado miembro
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16 En este punto sigo la comunicacioacuten presentada por Joan David JANER TORRENS al
Congreso Internacional sobre Derechos Humanos celebrado en Zaragoza en 2000
titulado ldquoPoliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenrdquo el texto puedeverse en httpwwwunizaresderechos_humanosDOCUJORZJDJanerdoc17
BOE de 21 de Agosto de 1999 Ver asimismo entre otros el Acuerdo de colaboracioacuten y cooperacioacuten entrelas Comunidades Europeas y sus Estados miembros por una parte y Georgia por otra hecho en Luxemburgo el22 de abril de 1996 (artiacuteculo 75) BOE de 20 de Agosto de 1 999 Por el contrario en otros acuerdos conantiguas repuacuteblicas sovieacuteticas no se hace ninguacuten tipo de referencia a las claacuteusulas de readmisioacuten asiacute sucede por
Este acuerdo al igual que los otros acuerdos celebrados con las antiguas repuacuteblicas sovieacuteticasconfigura la readmisioacuten como un elemento maacutes de colaboracioacuten entre las partes contratantesy de ahiacute la ausencia de una regulacioacuten detallada de esta materia El acuerdo preveacute unaobligacioacuten muy concreta de las partes contratantes de readmitir sin ninguna otra formalidadque no sea la simple peticioacuten a los respectivos nacionales que se encuentren de forma ilegalen el territorio de la otra parte contratanteAsimismo este acuerdo preveacute la posibilidad de que se celebren acuerdos bilaterales dereadmisioacuten entre la Repuacuteblica de Uzbekistaacuten y los distintos Estados miembros de la UnioacutenEl objeto de estos acuerdos bilaterales seraacute concretar las distintas materias relacionadas conla obligacioacuten de readmisioacuten no soacutelo de los nacionales sino tambieacuten de los nacionales de otrosEstados o de los apaacutetridas que lleguen al territorio de otra parte contratante a partir de suterritorio nacional Al formular asiacute los acuerdos bilaterales futuros estamos ante una normaque enuncia un pactum de contrahendoPor tanto en claacuteusulas como la recogida en el texto encontramos la conjugacioacuten de la teacutecnicaconvencional multilateral con la bilateral Ello sucederaacute igualmente en el Acuerdo deAsociacioacuten con los Estados ACP que analizamos despueacutesJunto a las claacuteusulas de readmisioacuten contenidas en estos acuerdos de colaboracioacuten ycooperacioacuten cabe aludir tambieacuten a la regulacioacuten de esta materia contenida en los diferentesacuerdos de asociacioacuten (los Acuerdos europeos de asociacioacuten) celebrados entre laComunidad y sus Estados miembros y diversos Estados de Europa central y oriental a traveacutesde los cuales se da un tratamiento privilegiado a estos Estados con el objetivo de facilitar sufutura adhesioacuten a la UnioacutenLa cuestioacuten de la inmigracioacuten ilegal se configura como un elemento de especial relevanciasobre todo para los Estados miembros de la Unioacuten Por eso se valen todas las posibilidadesque poseen para insertar las claacuteusulas de readmisioacutenComo ejemplo podemos tomar el art 1021 del Acuerdo europeo de 12 de junio de 1995 porel que se crea una asociacioacuten entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros por
una parte y la Repuacuteblica de Lituania por otra18
el cual dispone que() dentro del aacutembito de sus respectivas atribuciones y competencias las Partes estableceraacutenuna cooperacioacuten destinada a prevenir las siguientes actividades ilegales () la inmigracioacutenilegal y la presencia ilegal de sus nacionales en e territorio de la otra Parte teniendo encuenta los principios y practicas de readmisioacutenrdquoEste tipo de claacuteusulas son frecuentes en los acuerdos de asociacioacuten con los otros dos Estadosbaacutelticos y con Eslovenia
Del anaacutelisis de este precepto se observa que a diferencia de los acuerdos celebrados con lasantiguas repuacuteblicas sovieacuteticas no se hace ninguna referencia expresa a la celebracioacuten defuturos acuerdos de readmisioacuten entre las partes sino que uacutenicamente se alude alestablecimiento de formas de cooperacioacuten destinadas a prevenir la inmigracioacuten ilegal elloincluye la adopcioacuten de medidas relativas a la readmisioacuten de personas que se encuentren demodo irregular en el territorio de las partes en el acuerdo
ejemplo en el Acuerdo de colaboracioacuteny cooperacioacuten entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembrospor una parte y Ucrania por otra de 14 de junio de 1994 BOE nbull 110 de 8 de mayo de 1998 por eso la UEestaacute tan interesada actualmente en celebrar con Ucrania un Acuerdo de este tipo
18 BOE de 11 de Marzo de 1998
C)EL ACUERDO DE ASOCIACIOacuteN CON LOS ESTADOS ACP
La poliacutetica de readmisioacuten y retorno de inmigrantes es seguida individualmente por algunosEstados europeos sobre todo Alemania con sus vecinos del Este y tambieacuten parece ser lapoliacutetica defendida actualmente por el Gobierno espantildeol Pero se ha producido en esta materiauna multilateralizacioacuten cuyo texto maacutes importante analizamos ahora
a) Panoraacutemica del Acuerdo de Asociacioacuten
El 23 de Junio de 2000 se firmaba en Cotonuacute (Beniacuten) el Acuerdo de Asociacioacuten entre 77Estados de Aacutefrica Caribe y Paciacutefico por un lado (los Estados ACP19) y la ComunidadEuropea y sus 15 Estados miembros por el otro
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El acuerdo se celebra por un periacuteodo de 20antildeos y tiene como fines el acelerar el desarrollo econoacutemico cultural y social de los EstadosACP el contribuir a la paz y a la seguridad y el propiciar un clima poliacutetico estable ydemocraacutetico (art 1)
En realidad el acuerdo es continuacioacuten de las llamadas cuatro Convenciones de Lomeacute queestablecieron en el pasado unas relaciones entre los Estados miembros de la ComunidadEuropea la misma Comunidad por un lado y los Estados de Aacutefrica el Caribe y el PaciacuteficoEstamos pues ante uno de los llamados acuerdos mixtos Algunos de los aspectos de la IVConvencioacuten de Lomeacute han sido analizados antes al examinar la claacuteusula ldquoDemocracia yDerechos Humanosrdquo
En el acuerdo de asociacioacuten firmado en Cotonuacute las materias comerciales se diferencian conclaridad de otras cuestiones Se parte desde luego de la idea del desarrollo sostenible(incluyendo los aspectos ambientales) de la democracia de los derechos humanos
Seguacuten su art 1 la asociacioacuten se centraraacute en el objetivo de reduccioacuten y a largo plazo deerradicacioacuten de la pobreza La misma norma indica que se realiza un enfoque integrado deldesarrollo teniendo presentes simultaacuteneamente los componentes poliacuteticos econoacutemicossociales culturales y ambientales del desarrollo
El Tiacutetulo II de la Parte Primera se denomina La Dimensioacuten Poliacutetica (arts 8-13) En ese Tiacutetulose establece el diaacutelogo poliacutetico se fijan asimismo los llamados elementos esenciales se hablade las poliacuteticas a favor de la paz la prevencioacuten y la resolucioacuten de conflictos y se pretendeestablecer la coherencia entre las poliacuteticas de la CE y el acuerdo de asociacioacuten
b)La readmisioacuten de los nacionales de las partes en la Convencioacuten de Cotonuacute
iquestQueacute nos dice este Acuerdo sobre inmigracioacuten Su ampliacutesimo art 13 resulta muy interesantese trata de una claacuteusula de readmisioacuten que es fruto de un arduo compromiso entre el modelode 1999 y los acuerdos bilaterales entre Estados
Ademaacutes habraacute que recordar la existencia de una Declaracioacuten de la Comisioacuten y del Consejo dela Unioacuten Europea la Declaracioacuten II inserta en el Acta Final de la Conferencia de Cotonuacute Ala hora de interpretar y de aplicar un tratado casi siempre se afirma que el Acta Final de la
19 Actualmente el nuacutemero de Estados ACP es de 78 pues se ha sumado CUBA pero no
firmoacute la Convencioacuten de Cotonou20 Consultar Guy FEUER Un nouveau paradigme pour les relations entre
lacuteUnion Europeacuteenne et les Eacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin2000 Revue Geneacuterale de Droit International Public 2002 pp 269 y ss
conferencia forma parte del mismo La Declaracioacuten afecta al paacuterrafo 5ordm de este art 13 Enrealidad la citada Declaracioacuten sentildeala que lo dispuesto en ese paacuterrafo ldquono prejuzgaraacute ladivisioacuten interna de poderes entre la Comunidad y sus Estados miembros por lo que se refiere ala celebracioacuten de acuerdos de readmisioacutenrdquo
En el art 13 encontramos algunos paacuterrafos que constituyen derecho blando (soft law eningleacutes) o sea que precisan desarrollo pero encontramos asimismo otros paacuterrafos queconstituyen derecho duro (hard law en ingleacutes) Entre las normas de derecho duroencontraremos a su vez aquellas que tienen efecto directo o sea que no precisan ninguacutendesarrollo para su ejecucioacuten o aplicacioacuten
Diferenciaremos pues las tres situaciones Normas de derecho blando normas de derechoduro pero sin efecto directo y normas de derecho duro con efecto directo
Claramente constituyen normas de derecho blando por ejemplo sus paacuterrafos 1 y 4 y elapartado a) del paacuterrafo 5
El primero de ellos afirma ldquoLa cuestioacuten de la inmigracioacuten seraacute objeto de un diaacutelogoprofundo en el marco de la asociacioacuten ACP-UErdquo Estamos ante una simple declaracioacuten debuenas intenciones poliacuteticas esas buenas intenciones se dejan para un futuro indeterminado
El mismo paacuterrafo 1 del art 13 recuerda que las partes estaacuten obligadas a respetar el DerechoInternacional de los Derechos Humanos y especialmente las normas que prohiacuteben ladiscriminacioacuten basada en el origen el sexo la raza la lengua y la religioacuten La norma generalque prohiacutebe la discriminacioacuten existe sin duda hoy tanto en el Derecho Internacional escrito
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como en la costumbre internacional
A su vez el paacuterrafo 4 del art 13 del Acuerdo de Cotonuacute con ese mismo contenido de derechoblando conecta inmigracioacuten y desarrollo con las siguientes observaciones
1ordf ldquoLas Partes consideran que las estrategias destinadas a reducir la pobreza a mejorar lascondiciones de vida y trabajo a crear empleos y a desarrollar la formacioacuten contribuyen alargo plazo a normalizar los flujos migratoriosrdquo Estamos ante una constatacioacuten de lasituacioacuten actual ante algo tan evidente que contribuye en gran medida a explicar lasmigraciones masivas
2ordf ldquoLas Partes tendraacuten en cuenta en el marco de las estrategias de desarrollo y laprogramacioacuten nacional y regional las dificultades estructurales vinculadas a los fenoacutemenosmigratorios con el fin de apoyar el desarrollo econoacutemico y social de las regiones de origen delos emigrantes y reducir la pobrezardquo De nuevo estamos ante una constatacioacuten evidente peroahora cargada de buenas intenciones las estrategias intentaraacuten el desarrollo econoacutemico yreducir la pobreza
3ordf ldquoLa Comunidad apoyaraacute en el marco de los programas de cooperacioacuten nacional y regionalla formacioacuten de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de origen en otro paiacutes ACP oen un Estado miembro de la Unioacuten Europeardquo Aunque es asimismo una norma que mira alfuturo y en tal sentido constituye derecho blando se concreta ya el campo de actuacioacuten laformacioacuten de nacionales de Estados del Sur
Asimismo tiene este caraacutecter blando el art 5 en su paacuterrafo a) que nos dice ldquoEl Consejo deMinistros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadas a lainmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de una poliacutetica
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Positivada en diversos tratados internacionales como la Carta de las NacionesUnidas art 55 los Pactos Internacionales de Derechos Humanos las ConvencionesEuropea y Americana de DH etc
de prevencioacutenrdquo Ese ldquocuando procedardquo deja a este oacutergano de la asociacioacuten (el Consejo deMinistros) la tarea de establecer medidas de prevencioacuten
El paacuterrafo 2 de este art 13 avanza un paso maacutes y ya puede ser considerado como derechoduro pero no es una norma que tenga efecto directo ideacutentica consideracioacuten cabe aplicar alapartado b) del paacuterrafo 5
Dice este paacuterrafo 2 que las partes ldquoconvienen en considerar que una asociacioacuten implica porlo que se refiere a la emigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses queresidan legalmente en sus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivoofrecerles derechos y obligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la nodiscriminacioacuten en la vida econoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra elracismo y la xenofobiardquo
Encontramos en la norma citada la equidad o el trato equitativo como criterio juriacutedico aaplicar a los nacionales de los Estados del Sur que residan legalmente Todo ello resulta muyloable a primera vista pero no queda claro por queacute razoacuten se habla ahora de trato equitativo ode ofrecer a los inmigrantes derechos y obligaciones ldquocomparables a los de sus ciudadanosrdquo yno se habla de respeto de los derechos humanos de los inmigrantes
En realidad en esta materia nos hallamos ante el choque de dos loacutegicas la intraestatal ointerna y la internacional El choque de ambas loacutegicas provoca perplejidad Si todos losEstados deben respetar sus compromisos internacionales en tal materia (loacutegica internacionalestablecida en el paacuterrafo 1) iquestpor queacute se cambia ahora de loacutegica se dejan las cuestiones deltrato a cada una de las partes y se les permite que disentildeen realicen y controlen esa llamadaldquopoliacutetica de integracioacutenrdquo
Ademaacutes surge la eterna duda iquestNo se les debe dar tambieacuten un trato equitativo a los queresiden de un modo irregular Si las partes se hubieran situado en el terreno preciso de losDH desde luego los Estados seguiriacutean disponiendo de su competencia para expulsar a losextranjeros pero no de cualquier forma sino respetando siempre sus DH residan regular oirregularmente
Por otro lado el paacuterrafo 5 apartado b) sentildeala ldquoLas Partes convienen en particular engarantizar que los derechos y la dignidad de las personas se respeten en todo procedimientoiniciado para conseguir el retorno de los inmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A esterespecto las autoridades interesadas concederaacuten las facilidades administrativas necesariaspara el retornordquoSi partimos del criterio central de los DH que todos los Estados deben respetar iquestno resultainuacutetil este paacuterrafo Todos los Estados estaacuten obligados a respetar los DH de todas laspersonas en los procedimientos de retorno o en otros procedimientos
En tercer lugar nos encontramos con normas de derecho duro y con efecto directo Son lospaacuterrafos 3 y 5 c) i)
El paacuterrafo 3 presenta bastante intereacutes dice ldquoCada Estado miembro concederaacute a lostrabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzan legalmente una actividad en su territorioun trato caracterizado por la ausencia de toda discriminacioacuten basada en la nacionalidad conrelacioacuten a sus propios nacionales en lo referente a condiciones de trabajo remuneracioacuten ydespido Cada Estado ACP por su parte concederaacute a este respecto un trato no discriminatoriocomparable a los trabajadores nacionales de los Estados miembrosrdquoDesde luego ese trato no discriminatorio se concede uacutenicamente a los trabajadores que ejerzanlegalmente una actividad no a los que se hallen irregularmente El efecto directo puedehallarse en la exigencia de la no discriminacioacuten en aspectos tan concretos como condicionesde trabajo remuneracioacuten y despido
Otra vez surge la pregunta de si los trabajadores que residen irregularmente en territorio de unEstado pueden ser discriminados en las condiciones de trabajo en la remuneracioacuten y en eldespido si se interpreta correctamente la norma transcrita asiacute se deduce Entoncesacudiendo a los DH iquestrespetan tales Derechos los Estados europeos de acogida o los DHsirven tan soacutelo de pantalla de actuacioacuten en ciertos casos y no se aplican a otros casos
La norma que nos ofrece mayor intereacutes que desde luego tiene efecto directo se halla enel art 5 c) i) contiene una claacuteusula estaacutendar de readmisioacuten y dice
rdquo Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nordm 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivasrdquo
Esta norma exige pues la readmisioacuten entre nacionales de las partes que residan ilegalmente enterritorio de otra parte esa readmisioacuten debe aceptarse ldquoa peticioacuten de una de las partes y sinmediar maacutes traacutemitesrdquo Y no olvidemos que se entiende por partes la Comunidad sus Estadosmiembros y cada uno de los Estados ACP
iquestSignifica el art 13 del Acuerdo de Cotonuacute que los Estados de la UE y los Estados ACP sehallan en pie de igualdad en materia de inmigracioacuten En la teoriacutea juriacutedica asiacute parece en larealidad esa igualdad formal no existe puesto que la inmigracioacuten se produce en estosmomentos de Sur a Norte y no al reveacutes
c) La readmisioacuten de los extranjeros y de los apaacutetridas
iquestQueacute sucede con el art 13 paacuterrafo 5 c) ii) Que tampoco tiene efecto directo pero completala norma anterior Porque en eacutel se preveacute lo siguiente
ldquoii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retornordquo
Esta uacuteltima norma sin duda es un pactum de contrahendo En virtud de la misma en unfuturo no muy lejano se podraacuten concluir acuerdos bilaterales con los Estados ACP sobre lareadmisioacuten y el retorno de nacionales Se pretende pues asegurar la readmisioacuten y el retornopor una doble viacutea La multilateral y la bilateral Pero lo maacutes novedoso de esta norma es queademaacutes preveacute que los Estados ACP tambieacuten admitan a los nacionales de otros Estados eincluso a los apaacutetridas
Podemos afirmar por tanto que los Estados ACP (que reciben importantes fondoseconoacutemicos de la UE) estaraacuten condicionados por el Acuerdo de Cotonou y por los acuerdosbilaterales que se celebren en el futuro Y nada hace pensar que la UE no condicione laconcesioacuten de fondos a esos Estados al control que hagan de la inmigracioacuten hacia la UnioacutenEuropea Es posible incluso que se establezca alguacuten tipo de automatismo entre ambascuestiones El Estado que readmite recibe maacutes fondos de la UE el Estado que no readmiteve mermados sus fondos de la UE Dicho automatismo seguramente no se estableceraacute en lanorma (al menos de momento seriacutea muy descarado y ciacutenico) pero puede establecerse en loshechos en la aplicacioacuten de la norma
Si ello sucede 77 Estados del Sur de donde proceden actualmente muchos miles deinmigrantes ademaacutes de sufrir el subdesarrollo deberaacuten convertirse en policiacuteas (iquesto tal vezdebieacuteramos decir en carceleros) de su poblacioacuten impidiendo la libre circulacioacuten de laspersonas
Pues bien esa perspectiva de la aplicacioacuten del Acuerdo de Cotonuacute en materia de inmigracioacutenya se baraja constantemente en la actualidad Ello sucede incluso cuando en estos momentosel Acuerdo analizado no ha entrado en vigor
Y en dicha perspectiva la Comunicacioacuten de la Comisioacuten Europea de Diciembre de 2002(antes citada) sentildeala que para el periacuteodo 2000-2006 y para efectos de readmisioacuten la UEdispone de unos recursos financieros programados con cargo a la ayuda exterior vinculadoscon la cuestioacuten migratoria de 934468288 euros (p 52) iquestNo se detraeraacuten esos fondos de losque la UE dedica ahora a la cooperacioacuten al desarrollo De momento resulta curioso saberque el 13acute7 procede del Fondo Europeo de Desarrollo
C) EL ACUERDO DE READMISIOacuteN FIRMADO CON LA REGIOacuteNADMINISTRATIVA ESPECIAL DE HONG KONG
Como sentildealaba antes el 27 de Noviembre de 2002 firmaban la CE y la Regioacuten AdministrativaEspecial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China (en adelante Hong Kong) un acuerdosobre readmisioacuten de residentes ilegales
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Es el primer acuerdo de readmisioacuten firmado por laComunidad Europea sin duda a eacutel seguiraacuten otros que se estaacuten negociando desde hace tiempo
Estamos pues ante un acuerdo puramente comunitario no ante un acuerdo mixto De estaforma se aplican el art 63 3ordm b) y el art 300 del TCE Seguacuten esas normas el Consejodecidiraacute por unanimidad tras consultar al Parlamento Europeo
Las negociaciones habiacutean comenzado antildeo y medio antes los Estados miembros fueronregularmente consultados en todas las etapas de las mismas
22 El Acuerdo consta de 21 artiacuteculos 6 Anexos y tres declaraciones conjuntas en la
primera de dichas declaraciones las partes toman nota de queacute se entiende porautorizacioacuten de residencia en el derecho de Hong Kong
En su Informe de 7 de Noviembre de 200223
el Parlamento Europeo se queja de que no hayasido informado durante las negociaciones y deba emitir su dictamen sobre un acuerdo yarubricado por los plenipotenciarios se queja pues de que no se haya cumplido el art 97 delReglamento del Parlamento Europeo que obliga a la Comisioacuten Europea y al Consejo de la UEa informar al oacutergano parlamentario sobre el desarrollo de las negociaciones La queja estaacutefundamentada porque una vez firmado el acuerdo no seraacute posible presentar enmiendas almismo ni a los protocolos anexos si los hubiere
El preaacutembulo del acuerdo se refiere al Reglamento (CE) del Consejo 5392001 sobre visadosque exime a los titulares de un pasaporte de Hong Kong de la obligacioacuten de tener un visadopara entrar en territorio de los Estados miembros de la UE para estancias de una duracioacuteninferior a tres meses En realidad la firma del acuerdo con Hong Kong se vioacute facilitada tantopor el reducido nuacutemero de inmigrantes irregulares que puede originar como por la concesioacutende la supresioacuten del requisito del visado para los ciudadanos de esa Regioacuten AdministrativaEspecial
Desde luego en otros acuerdos que se estaacuten negociando la CE no parece que vaya a concederla exencioacuten de visado los casos de Sri Lanka y Pakistaacuten Estados con los cuales se negocianacuerdos de readmisioacuten seguramente no permiten actuar del mismo modo que con HongKong
Tambieacuten sentildeala el preaacutembulo que este acuerdo no se aplica a Dinamarca A ella se antildeade unaDeclaracioacuten en la que se observa que en el futuro Dinamarca y Hong Kong celebraraacuten unacuerdo en las mismas condiciones que el ahora estudiado
Por otro lado se crea un Comiteacute de Readmisioacuten formado por representantes de las partes (elart 17 regula su formacioacuten y sus competencias) la Comunidad estaraacute representada por laComisioacuten asistida por los expertos nombrados por los Estados miembros
Los aspectos baacutesicos planteados por el Acuerdo con Hong Kong podemos resumirlos encuatro La reciprocidad en la readmisioacuten el procedimiento de readmisioacuten la proteccioacuten de losdatos de caraacutecter personal y la posibilidad de protocolos complementarios y acuerdosbilaterales
a)La reciprocidad en la readmisioacuten
La reciprocidad en la readmisioacuten aparece sobre todo en los arts 2 a 5 del Acuerdo En lateoriacutea juriacutedica estamos ante una reciprocidad milimeacutetrica total Primero se regulan lasobligaciones de Hong Kong despueacutes las de la Comunidad Europea
Respecto a Hong Kong se habla de readmisioacuten de residentes permanentes en ese territoriochino y de la readmisioacuten de personas dependientes de otra jurisdiccioacuten Desde luego no sehabla de nacionales hongkoneses porque Hong Kong al no ser un Estado no atribuyeninguna nacionalidad en todo caso se puede adquirir la nacionalidad china
Seguacuten el texto del art 1 Hong Kong readmitiraacute en su territorio a los residentes permanentesy a los antiguos residentes permanentes que no cumplan o hayan dejado de cumplir losrequisitos de entrada estancia o residencia vigentes en el territorio de un Estado de la UE
Esa readmisioacuten se produce a peticioacuten de un Estado miembro de la UE y siguiendo elprocedimiento previsto en el mismo Acuerdo Esa obligacioacuten de readmisioacuten exige ademaacutes ala Regioacuten Administrativa Especial china la expedicioacuten sin demora de un documento de viaje nnecesario para el retorno
23 A5-03812002 pp 7-8 sobre todo Era Ponente Graham R WATSON
La Regioacuten Administrativa Especial tambieacuten se compromete a readmitir a personas sujetas aotra jurisdiccioacuten en dos situaciones
-Que en el momento de su entrada en territorio de un Estado de la UE estuvieran en posesioacutende un visado o de una autorizacioacuten de residencia vaacutelidos expedidos por Hong Kong o
-Que entren ilegalmente en territorio de un Estado de la Unioacuten llegando directamente desdeterritorio de Hong Kong Desde luego esta condicioacuten no se aplica si llegada directa se debe aun simple traacutensito por el aeropuerto internacional de esa Regioacuten china
La reciprocidad obliga asimismo a los Estados miembros de la UE (siempre con la excepcioacutende Dinamarca) Estos deben readmitir a sus nacionales y antiguos nacionales si no cumplen ohan dejado de cumplir los requisitos de entrada estancia o residencia vigentes en Hong KongTambieacuten el Estado miembro debe expedir sin demora el documento de viaje necesario para elretorno de esa persona
Tambieacuten aquiacute habla el art 5 de la readmisioacuten de personas sujetas a otra jurisdiccioacuten en lasdos hipoacutetesis mencionadas para la Regioacuten china Estar en posesioacuten de un visado o de unaautorizacioacuten de residencia vaacutelidos expedidos por el Estado miembro o haber entradoilegalmente en territorio hongkoneacutes llegando directamente del territorio del Estado miembroDesde luego esta segunda posibilidad tampoco juega cuando esa persona efectuoacute un traacutensitopor un aeropuerto internacional de un Estado de la UE
En general la lectura de estas normas da idea de una reciprocidad admisible no resulta tanformal como en el caso de los Estados ACP donde casi los uacutenicos que pueden hallarseirregularmente son sus nacionales no los nacionales de los Estados miembros de la UE
b)El procedimiento de readmisioacuten
El procedimiento de readmisioacuten ocupa los arts 6 al 11 ambos incluidos Por regla generaldicho procedimiento requiere la presentacioacuten de una solicitud formal por el requirente a laparte requerida Como excepcioacuten esa solicitud puede ser sustituida por una simplecomunicacioacuten escrita si la persona a la que afecta el procedimiento tiene un documento deviaje o de residencia vaacutelidos o si tal persona desea retornar voluntariamente en este sentidopues el procedimiento permite alguna flexibilidad
La solicitud de readmisioacuten resulta maacutes formal maacutes compleja porque en ella deben hallarselos datos personales de la persona afectada (incluido el dato del uacuteltimo lugar de residencia)copias de los documentos que prueben la nacionalidad de esa persona o den indiciosrazonables de dicha nacionalidad e informacioacuten sobre cualquier medida de proteccioacuten o deseguridad que pueda resultar necesaria en el traslado
En ocasiones resulta difiacutecil probar la nacionalidad o la residencia permanentes de unapersona ello suele hacerse documentalmente mediante pasaportes documentos de identidadcartillas militares etc Si no existen pruebas concretas de nacionalidad se puede llegar apresunciones de la misma
Otro aspecto importante en el procedimiento son los plazos Existe un plazo maacuteximo de unantildeo para que se presente la solicitud de readmisioacuten el plazo comienza a correr desde elmomento en que las autoridades de una de las partes tengan conocimiento de la situacioacutenirregular de una persona
Presentada una solicitud de readmisioacuten la parte requerida tiene un plazo razonable que enninguacuten caso deberaacute ser superior a un mes
Si la solicitud debe probarse la denegacioacuten de la readmisioacuten tambieacuten debe fundamentarse Sitranscurre el plazo de un mes sin respuesta el traslado se considera aprobado entonces elinteresado debe ser trasladado en un plazo maacuteximo de tres meses
Antes del traslado deben acordarse la fecha el punto de paso de la frontera y los eventualesescoltas El traslado puede hacerse por cualquier medio sobre todo aeacutereo puede recurrirse(dice el art 11 2ordm) a vuelos regulares y vuelos chaacuterter
c)La proteccioacuten de los datos de caraacutecter personal
Para los efectos de los DH este aspecto resulta crucial su regulacioacuten aparece en los arts 15-16 del Acuerdo
Ha de tenerse presente que la solicitud de readmisioacuten ndashAnexo5- solicita datos como el sexodescripcioacuten fiacutesica (talla sentildeales distintivas etc) alias (nombres apodos) estado de salud eldquoindicacioacuten de peligrosidad particular de la persona (por ejemplo presuncioacuten de delito gravecomportamiento agresivo)
De alguna forma pues se estaacute ya equiparando a quien reside irregularmente a un delincuentetanto es asiacute que no se respeta su presuncioacuten de inocencia pues se comunican presunciones dedelitos graves (no delitos cometidos y probados)
El procesamiento de los datos personales se somete a las respectivas normativas internas enel caso de la CE se somete en concreto a lo que diga la Directiva 9546CE del ParlamentoEuropeo y del Consejo
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El Acuerdo contiene ademaacutes algunos principios sobre la materia Destacan los siguientes
-El tratamiento se realizaraacute de forma leal y liacutecita
-Soacutelo se recaban para la readmisioacuten no para otras finalidades
-Los datos deben ser adecuados pertinentes y proporcionados a los fines perseguidos
-Soacutelo podraacuten comunicarse a las autoridades competentes etc
-Deben ser exactos y actualizados
Ciertamente el tema de los datos resulta difiacutecil de regular el desconocimiento de los mismospor la persona sometida al procedimiento de readmisioacuten resultaraacute un verdadero problema a lahora de defender sus derechos
d)La posibilidad de protocolos complementarios y acuerdos bilaterales
El Acuerdo permite asimismo la celebracioacuten de protocolos complementarios y acuerdosbilaterales Cabe diferenciar ambas figuras
Efectivamente el art18 preveacute la celebracioacuten de protocolos complementarios de aplicacioacutenentre Hong Kong y un Estado miembro tales protocolos versaraacuten sobre la designacioacuten de lasautoridades competentes los puntos de paso fronterizo y las condiciones aplicables al traacutensitocon escolta tambieacuten pueden enumerar medios y documentos distintos a los previstos en elAcuerdo
Estaacute asimismo prevista la celebracioacuten de acuerdos bilaterales La Declaracioacuten conjuntarelativa a Dinamarca advierte que el Acuerdo no se aplica a este Estado miembro de la UE
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DOCE L 281 23-11-1995 p 31
pero este Estado y Hong Kong deben celebrar ldquoun acuerdo de readmisioacuten en las mismascondiciones del presente Acuerdordquo
La Declaracioacuten conjunta relativa a Islandia y Noruega preveacute la misma solucioacuten para ambosEstados que no son miembros de la CE pero mantienen estrechas relaciones con ella En talsentido no debe olvidarse que Islandia y Noruega participan en el denominado ldquoacervoSchengenrdquo
El Acuerdo regula incluso la posible incompatibilidad entre los acuerdos bilaterales y eacutelmismo en tal caso las normas del Acuerdo tendraacuten prioridad sobre otros tratadosinternacionales
E)LA CLAacuteUSULA DE READMISIOacuteN DEL ACUERDO DE ASOCIACIOacuteN CONCHILE
En Diciembre de 2002 se firmaba el acuerdo por el que se establece una asociacioacuten entre laComunidad Europea y sus Estados miembros por una parte y la Repuacuteblica de Chile porotra
25 Mediante eacutel se establece ldquouna asociacioacuten poliacutetica y econoacutemica entre las partes basada
en la reciprocidad el intereacutes comuacuten y la profundizacioacuten de sus relaciones en todos los aacutembitosde su aplicacioacutenrdquo (art 2)
La Parte tercera dedicada a la cooperacioacuten incluye la cooperacioacuten econoacutemica cienciatecnologiacutea y sociedad de la informacioacuten cultura educacioacuten y sector audiovisualadministracioacuten puacuteblica y cooperacioacuten interinstitucional cooperacioacuten en materia social y otrosaacutembitos de cooperacioacuten
En este uacuteltimo epiacutegrafe se situacutea la cooperacioacuten en materia de inmigracioacuten ilegal regulada porel art 46 Se establece juntamente con la cooperacioacuten en materia de drogas y lucha contra elcrimen organizado (art 47) Demasiadas veces se unen la inmigracioacuten su irregularidad oilegalidad el traacutefico de drogas y la lucha contra el crimen organizado los redactores denormas que abordan o regulan estas materias conjuntamente tal vez parecen demostrar undeseo (que acaso sea inconsciente) de criminalizar la inmigracioacuten Si la hipoacutetesis apuntada seconfirma no debemos olvidar que de una criminalizacioacuten de la inmigracioacuten a la justificacioacutende la xenofobia no media maacutes que un paso muy pequentildeo
Vayamos ahora al derecho positivo seguacuten este acuerdo Dice el art 46 1ordm que la Comunidady Chile acuerdan cooperar para prevenir y controlar la inmigracioacuten ilegal Desde estaperspectiva se regula la readmisioacuten
-Chile acuerda readmitir a sus nacionales que se encuentren ilegalmente en territorio de unEstado miembro de la UE esa readmisioacuten se produciraacute ldquoa peticioacuten de este uacuteltimo y sin maacutesformalidadesrdquo
-Los Estados miembros acuerdan readmitir a sus nacionales en iguales condiciones Ilegalidaden la estancia peticioacuten de Chile y sin maacutes formalidades
Estamos pues ante una claacuteusula que solamente sirve en cuanto a la readmisioacuten de nacionalesrespectivos
El art 46 tambieacuten exigen a las partes que proporcionen a sus nacionales documentos deidentidad apropiados
25 Texto en DOCE L 352 30-12-2002 p 3
Esta claacuteusula sin duda resulta inicial por eso su paacuterrafo 3ordm indica que las partes puedencelebrar en el futuro acuerdos de readmisioacuten que incluyan ldquouna obligacioacuten de readmisioacuten denacionales de otros paiacuteses y de apaacutetridasrdquo Por tanto en el futuro seraacute la Comunidad laque celebre con Chile estos acuerdos complementarios de readmisioacuten
Mientras no se celebren esos acuerdos complementarios entre Chile y la Comunidad Chilepuede celebrar acuerdos bilaterales con cada Estado miembro para regular las obligacionesespeciacuteficas de readmisioacuten ldquoincluida la obligacioacuten de readmisioacuten de nacionales de otros paiacutesesy de apaacutetridasrdquo
Tambieacuten conviene resaltar que el Consejo de Asociacioacuten (establecido como oacutergano deaplicacioacuten y de seguimiento del acuerdo) examinaraacute otros esfuerzos conjuntos en esta materia
Posiblemente la inmigracioacuten entre Chile y la UE no sea demasiado amplia pero esta claacuteusulada idea de hasta queacute punto la Unioacuten mantiene una poliacutetica convencional seguacuten la cual todoslos tratados o acuerdos que celebra tienen su correspondiente claacuteusula de readmisioacuten
V)REFERENCIA A LA PRAacuteCTICA ESPANtildeOLA EN TRATADOS DE READMISIOacuteN
Junto a los tratados en los que es parte la CE podemos examinar la praacutectica espantildeola en lamisma materia Hablamos pues de tratados bilaterales
Diferenciaremos varios grupos Acuerdos con Estados con los que existe la libre circulacioacutende personas acuerdos con los candidatos a ser miembros de la UE en concreto Rumania yBulgaria el acuerdo de 1992 con Marruecos y la celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
Como sabemos esta praacutectica bilateral no ha sido totalmente sustituida por la praacutecticacomunitaria acaso no lo sea en el futuro como demuestra el hecho de que el acuerdo conHong Kong prevea que los Estados miembros de la UE puedan firmar protocoloscomplementarios con dicha Regioacuten Administrativa Especial china
a)Los acuerdos con Estados con los que existe libre circulacioacuten de personas
Podemos incluir en este grupo cuatro acuerdos el celebrado en 1988 con Francia el celebradoen 1993 con Portugal el concluido con Italia en 1999 y el anunciado en 2002 con Suiza
El acuerdo de 8 de Enero de 1988 entre el Gobierno del Reino de Espantildea y el Gobiernode la Repuacuteblica Francesa relativo a la readmisioacuten en Puestos Fronterizos de personas ensituacioacuten de estancia ilegal firmado en Madrid
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se aplica en primer lugar a los nacionales deambos Estados
Pero se aplica asimismo a los extranjeros que hayan entrado de forma ilegal en el territorio delotro Estado es necesaria en este caso una solicitud regulada de modo bastante completo enlos arts 5-6 del acuerdo El plazo para la readmisioacuten en frontera es extraordinariamenteraacutepido pues solamente admite cuatro horas
El acuerdo regula asimismo el llamado ldquotraacutensito para la expulsioacutenrdquo de nacionales de otrosEstados cuando la continuacioacuten del viaje y su admisioacuten en el paiacutes de destino esteacutenplenamente aseguradas El traacutensito por viacutea aeacuterea puede efectuarse en su caso bajo custodiade policiacuteas del Estado remitente
El convenio entre el Reino de Espantildea y la Repuacuteblica Portuguesa relativo a la readmisioacutende personas en situacioacuten irregular era firmado en Granada el 15 de Febrero de 1993
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Alcontrario de lo que sucediacutea con Francia este convenio con Portugal solamente regula lareadmisioacuten de nacionales de terceros Estados Norma asimismo el traacutensito a efectos deexpulsioacuten a efectuar por viacutea aeacuterea o excepcionalmente por viacutea terrestre o mariacutetima
El acuerdo entre Espantildea e Italia relativo a la readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular era firmado en Roma el 4 de Noviembre de 1999
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Similar al acuerdo con Portugalregula la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses y se basa en el acuerdo de Schengen
La novedad en este caso viene dada por la mejor regulacioacuten del traacutensito por expulsioacuten (arts 6-11) a esa materia (claacutesica en este tipo de acuerdos) se une el traacutensito consiguiente a unaresolucioacuten de denegacioacuten de entrada en el territorio
Por otra parte se norma la proteccioacuten de los datos (art 13) Desgraciadamente dichaproteccioacuten resulta bastante relativa pues los datos personales comunicados por las partes
26 Texto en BOE de 6 de Mayo de 1989
27 Texto en BOE de 31 de Marzo de 1995
28 Ver texto en Documentacioacuten
entre siacute pueden transmitirse no soacutelo a las autoridades encargadas de aplicar este acuerdo sinotambieacuten a otras personas
Finalmente en este grupo de convenios ha de incluirse el convenio hispano-suizo dereadmisioacuten de personas en situacioacuten irregular cuya firma era autorizada por el Gobiernoespantildeol el 29 de Noviembre de 2002
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Este convenio tiene un protocolo administrativo queregula sobre todo el procedimiento para la aplicacioacuten
Si incluyo a Suiza en este grupo de Estados casi al mismo nivel que los dos Estadosmiembros de la UE citados (Francia y Portugal) ello obedece sobre todo al hecho de queexiste un Acuerdo sobre libre circulacioacuten de personas entre Suiza y la Comunidad Europea alentrar en vigor ese acuerdo el 1 de Junio de 2002 ello implica que los nacionales de eseEstado disponen de la libertad de circulacioacuten por los Estados miembros de la Unioacuten comosucede tambieacuten con los nacionales de Noruega Islandia y Liechtenstein en virtud del acuerdode creacioacuten del llamado Espacio Econoacutemico Europeo Ello tiene una consecuencia inmediatala revisioacuten del Reglamento (CE) Nordm 5392001 que establece la lista de terceros paiacuteses cuyosnacionales estaacuten obligados a visado y la lista de aquellos exentos de esa obligacioacuten (elReglamento sobre visados) en la revisioacuten Suiza no apareceraacute ya en la lista segunda (denacionales exentos) como es sabido en la revisioacuten se incluiraacute a Ecuador en la lista primera
b) Los acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a la UE
Debemos referirnos asimismo a cinco acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a laUnioacuten Europea los celebrados con Rumania y Bulgaria en 1996 con Lituania en 1998 y conla Repuacuteblica Eslovaca y Letonia en 1999
Todos ellos tienen un contenido muy similar y suelen abordar tres o cuatro aspectossustantivos Readmisioacuten traacutensito problemas administrativos y financieros y ndashsolo algunos-laproteccioacuten de los datos personasle Seguacuten sus breves preaacutembulos todos se basan en lareciprocidad (aunque esta reciprocidad sea en gran parte formal en la realidad pues losintereses de ambos Estados no son ni mucho menos de ideacutentico peso o calibre y el Estado quetienen mucho mayor intereacutes en la readmisioacuten sea Espantildea)
El acuerdo con Rumania se firma el 29 de Abril de 1996 en Bucarest30
Seguacuten su art 1 laspartes se comprometen a readmitir en su territorio a quienes hayan dejado de satisfacer o nosatisfagan los requisitos de entrada o de estancia en el territorio de la otra parte siempre quetengan la nacionalidad de la otra o se presuma que poseen esa nacionalidad Por tanto laobligacioacuten de readmisioacuten afecta a los nacionales o a los presuntos nacionales no a losextranjeros Dicha readmisioacuten debe hacerse sin formalidades
Es pues baacutesica la prueba de la nacionalidad dicha prueba se obtiene por Documento Nacionalde Identidad Certificado de nacionalidad o de registro civil pasaporte cartilla militar etc
Tambieacuten en este acuerdo la respuesta debe ser muy raacutepida en el plazo maacuteximo de ocho diacuteasLas peticiones de informacioacuten complementaria tambieacuten se tramitan en ese plazo Larecepcioacuten de la persona cuya readmisioacuten se haya aceptado habraacute de producirse en un plazomaacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo regula a su vez el denominado ldquotraacutensito a efectos de extrantildeamientordquo (arts 6-9)No se usa el teacutermino extrantildeamiento en su sentido ordinario de destierro de un nacional a un 29 Noticia en httpwwwiurislexnet
30 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasaac-004htm
paiacutes extranjero sino en un sentido mucho maacutes general Traacutensito de nacionales de nacionalesde terceros Estados obligados a abandonar el territorio de una de las partes en otras palabrasestamos ante una expulsioacuten de extranjeros el teacutermino correcto deberiacutea ser el de expulsioacutenpuesto que el Derecho Internacional Puacuteblico prohiacutebe el extrantildeamiento de nacionales (cadaEstado debe soportar a sus nacionales aunque puede expulsar a los extranjeros)
En dichas normas se regulan aspectos administrativos de dicho mal llamado extrantildeamientoDatos de la persona escolta admisioacuten en el territorio del Estado de destino etc En lasmismas normas se recoge el claacutesico principio de NO DEVOLUCIOacuteN El traacutensito podraacute serdenegado si la persona que sufre esa expulsioacuten puede ser perseguido en el Estado de destinopor su raza religioacuten nacionalidad pertenencia a un grupo social o sus opiniones poliacuteticas
Tambieacuten puede ser denegado el traacutensito si el extranjero corre el riesgo de ser acusado ocondenado en el Estado de destino por un tribunal penal por hechos anteriores al traacutensito Sepretende asiacute no disfrazar una expulsioacuten de un extranjero con algo distinto la extradicioacuten
El acuerdo con Bulgaria31 se firma el 16 de Diciembre de 1996 en Sofiacutea y tiene una
estructura similar como antes indiqueacute Regula pues la readmisioacuten de nacionales de losEstados partes regula la prueba de la nacionalidad etc El plazo maacuteximo para la respuesta a lasolicitud de la readmisioacuten en este acuerdo es de diez diacuteas (art 3 paacuterrafo 4ordm) la recepcioacuten de lapersona cuya readmisioacuten se haya aceptado tiene asimismo un plazo maacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo con Bulgaria habla en su segunda parte correctamente de ldquoTraacutensito a efectos deexpulsioacutenrdquo El contenido de esta parte es muy similar al analizado acuerdo con RumaniaPero ofrece un pequentildeo aacutengulo diferencial pues el traacutensito a efectos de expulsioacuten puede serdenegado (art 7) en tres supuestos
-Aplicando el principio de NO DEVOLUCIOacuteN
-No disfrazando ademaacutes el sentido de la expulsioacuten por el sentido de una extradicioacuten y
-Si el extranjero figura en las listas de personas que tienen prohibida la entrada en el territoriode la parte en el cual se realiza el traacutensito o si constituye una amenaza contra la seguridadnacional el orden puacuteblico y la salud puacuteblica
El acuerdo entre Espantildea y Lituania de 8 de Noviembre de 199832
resulta el maacutes completopor su contenido No solamente regula la readmisioacuten de los nacionales de las partescontratantes sino tambieacuten la de los nacionales de otro Estados y de los apaacutetridas (arts 5-9)
Se refiere asimismo al traacutensito y a la proteccioacuten de datos personales incluyendo normas quepodemos considerar estaacutendar en estos acuerdos
Los acuerdos con la Repuacuteblica Eslovaca (de 3 de Marzo de 1999) y con Letonia (de 30 deMarzo de 1999) resultan muy similares entre siacute y con el acuerdo firmado el antildeo anterior conLituania Existen pequentildeas variaciones no obstante por ejemplo el acuerdo con laRepuacuteblica Eslovaca dedica un capiacutetulo especiacutefico a gastos (cap IV art 13)
Junto a estas variaciones algunas normas se han estandarizado por ejemplo la norma relativaa la proteccioacuten de los datos es ideacutentica en los acuerdos de Espantildea con Lituania (art 13) laRepuacuteblica Eslovaca (art 14) y Letonia (art 13)
Finalmente cabe hacer una pequentildea reflexioacuten Dada la libre circulacioacuten de personas existenteen la Unioacuten Europea cuando los tres uacuteltimos Estados citados se transformen en miembros dela UE parece que estos acuerdos deberaacuten limitar su contenido en otras palabras se
31 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasacc-010htm
32 Texto en Documentacioacuten
circunscribiraacuten uacutenicamente a la readmisioacuten de los nacionales de Estados no miembros de laUE los problemas derivados de la libre circulacioacuten intra-Unioacuten no pueden regularse desdeluego por acuerdos bilaterales entre Estados sino por normas de la misma Unioacuten que primansobre cualquier norma de cualquier Estado miembro
c)El acuerdo con Marruecos
El 13 de Febrero de 1992 se firmaba en Madrid el acuerdo entre el Reino de Espantildea y elReino de Marruecos relativo a la circulacioacuten de personas el traacutensito y la readmisioacuten deextranjeros entrados ilegalmente
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A pesar de su denominacioacuten formal estamos ante untiacutepico acuerdo de readmisioacuten Se estructura en tres capiacutetulos El primero dedicado a lareadmisioacuten de extranjeros el segundo al traacutensito para la expulsioacuten y el tercero a otrasdisposiciones
Cronoloacutegicamente el segundo de los acuerdos bilaterales analizados en esta Unidad suimportancia real lo hace ser considerado el primero por dos razones El acuerdo con Francialo es con un miembro de la UE y los franceses no pueden ser considerados pues extranjeros yen segundo teacutermino una fuerte corriente migratoria se dirige desde territorio marroquiacute haciaEspantildea
El acuerdo con Marruecos afirma en su art 1 que las autoridades de las partes ldquoreadmitiraacutenen su territorio a peticioacuten formal de las autoridades fronterizas del Estado requirente a losnacionales de paiacuteses terceros que hubieren entrado ilegalmente en el territorio de este uacuteltimoprocedentes del Estado requeridordquo Por tanto ndashy este aspecto resulta baacutesico- estamos ante unanorma de readmisioacuten de extranjeros no de marroquiacutees por Marruecos ni de espantildeoles porEspantildea
Seguacuten el art 2 del acuerdo el Estado requirente debe probar pues tres aspectos Primero lanacionalidad del extranjero (nacionalidad insisto de un Estado distinto a las partes) ensegundo lugar la entrada ilegal en el territorio del Estado requirente en tercer teacutermino laprocedencia de territorio del Estado requerido
La aplicacioacuten estricta de la norma citada obliga pues a Espantildea a no devolver a las personascuya nacionalidad no pueda probar o cuya entrada ilegal o cuya procedencia no puedademostrar
Tambieacuten interesa recordar la claacuteusula de no readmisioacuten el art 3 regula los casos en loscuales NO HAY OBLIGACIOacuteN DE READMITIR No existe obligacioacuten de readmitir a losnacionales de Estados terceros que tengan fronteras con el requirente a los que hayan sidoautorizados a permanecer en el territorio del requirente a los que entraran legalmente y a losque se haya reconocido la condicioacuten de refugiados seguacuten el Derecho Internacional
El capiacutetulo dedicado al traacutensito para la expulsioacuten de extranjeros no ofrece demasiadaspeculiaridades No obstante el art 7 advierte que el traacutensito para la expulsioacuten podraacute serdenegado en cinco supuestos
-Cuando el extranjero tenga prohibida la entrada en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado penalmente en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado en el Estado de destino (que desde luego ha deser distinto al de traacutensito)
33 Texto en httpwwwmiresderechoacac130292htm
-Cuando el extranjero corra el riesgo de sufrir malos tratos en el Estado de destino y
-Cuando se solicite la expulsioacuten para uno de los miembros de la llamada UMA (Unioacuten delMagreb Aacuterabe)
Sin duda resulta sorprendente que no se aplique en su totalidad el principio de NODEVOLUCIOacuteN El supuesto cuarto recoge una parte de este principio pero no sentildeala que nose admitiraacute el traacutensito cuando el extranjero pueda ser perseguido por motivos poliacuteticosraciales religiosos o de otro tipo o pueda sufrir la pena de muerte en el Estado de destino
La aplicacioacuten del acuerdo de readmisioacuten con Marruecos resulta a veces difiacutecil En un terrenoproacuteximo al examinado bien conocido es el Informe de Human Rights Watchs de 2002 sobrela entrega de menores marroquiacutees por Espantildea a traveacutes de Ceuta y Melilla titulado ldquoEspantildea yMarruecos Callejoacuten sin salida abusos cometidos por las autoridades espantildeolas y marroquiacuteescontra nintildeos inmigrantesrdquo pone de relieve la violacioacuten de la Convencioacuten de Derechos delNintildeo
Por otro lado conviene no olvidar que la Comisioacuten Europea trabaja actualmente en unacuerdo de readmisioacuten (que celebrariacutea la Comunidad Europea) con Marruecos Ese acuerdo
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no solamente pretende que Marruecos (y en su caso cualquier miembro de la UE) readmita asus nacionales sino tambieacuten a cualquier inmigrante que haya accedido irregularmente a la UEdesde territorio marroquiacute La propuesta de acuerdo tambieacuten incluye una financiacioacuten de 120millones de euros de la UE a Marruecos hasta 2006
d)La celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
La prensa sentildealaba en Junio de 2001 que el entonces Secretario de Estado para la Extranjeriacuteay la Inmigracioacuten Enrique Fernaacutendez-Miranda y un alto cargo del Ministerio Nigeriano deAsuntos Exteriores llegaban a un acuerdo sobre readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular
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De la prensa se deduce que el acuerdo (no firmado por escrito al menos no publicado en elBOLETIacuteN OFICIAL DEL ESTADO) afectariacutea a los nacionales de ambos Estados sobre todoa los nigerianos que vivan en Espantildea se partiacutea pues de una reciprocidad formal pero no realSeguacuten la misma noticia deberaacute llevarse a cabo la proteccioacuten de los datos personales de losinmigrantes
Espantildea ofreciacutea a Nigeria asistencia teacutecnica e intercambio de informacioacuten sobre traacutefico depersonas organizacioacuten de cursos de formacioacuten para personal consular y de inmigracioacuten etc
Como consecuencia de este acuerdo (no estructurado formalmente por escrito36
al menos porel momento) Espantildea realizaba en 2001 algunas expulsiones colectivas de extranjeros haciaNigeria En realidad haciacutea casi cinco antildeos que el Gobierno del Sr AZNAR no realizaba unaexpulsioacuten colectiva en 1996 se produjo la expulsioacuten desde Maacutelaga de 103 inmigrantes aCameruacuten Senegal y Maliacute El Sindicato Unificado de Policiacutea denuncioacute entonces que se habiacuteadrogado con un fuerte sedante (haloperidol) disuelto en agua potable a los inmigrantes
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34 Ver una noticia en Estrella Digital de 4 de Diciembre de 2002
httpwwwestrelladigitales35 La noticia puede hallarse en
httpwwwwebislamcomnumeros200105_01EspaBla_Nigeriahtm
36 El hecho de que un acuerdo internacional no se celebre por escrito no indica que
no sea vaacutelido la validez depende de otros factores y un acuerdo verbal puede serperfectamente vaacutelido si no existe una causa de nulidad de los tratados37 Ver Unidad sobre expulsiones colectivas
VI) CONCLUSIOacuteN GENERAL
La poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten que la UE disentildea desde hace tiempo no favorececiertamente la libre circulacioacuten de las personas Maacutes bien sirve para trabar o limitar esa librecirculacioacuten
La mencionada poliacutetica tiene como elemento muy importante el Reglamento 5392001 queestablece la lista de terceros paiacuteses cuyos nacionales estaacuten sometidos a la obligacioacuten de visadoy la de los paiacuteses cuyos nacionales estaacuten exentos de visado
Por si acaso alguacuten extranjero entra irregularmente o permanece en territorio de un Estadomiembro de la UE cuando su estancia regular haya terminado se preveacuten ademaacutes otrasmedidas como el retorno voluntario la expulsioacuten y la readmisioacuten La readmisioacuten endefinitiva devuelve las personas a sus lugares de origen o de traacutensito
Al incluir las claacuteusulas de readmisioacuten y al firmar los acuerdos sobre esta materia la UnioacutenEuropea no entra en las causas reales por las cuales esas personas han emigrado y tampoco sepregunta si dichas causas pueden solucionarse
Existe un grave peligro ya apuntado en esta Unidad El peligro de establecer una relacioacutenestrecha e incluso automaacutetica entre readmisioacuten y fondos europeos de cooperacioacuten aldesarrollo El peligro es muy real no teoacuterico El diacutea en el que la Unioacuten afirme que un Estadosubdesarrollado no recibe fondos de tal cooperacioacuten si no colabora eacutel mismo en la readmisioacutende sus nacionales (e incluso de extranjeros y apaacutetridas procedentes de su territorio) la poliacuteticacomuacuten de inmigracioacuten de la UE habraacute abandonado cualquier respeto por los DerechosHumanos de los migrantes
Por ello aunque a veces pueda parecer algo demagoacutegica incluyo la opinioacuten criacutetica de unaparlamentaria europea Ilka Schroder
ANEJO I ART 13 DEL ACUERDO DE COTONUacute O ACUERDO
DE ASOCIACION ENTRE LOS ESTADOS ACP POR UNA
PARTE Y LA COMUNIDAD EUROPEA Y SUS ESTADOS
MIEMBROS POR OTRA FIRMADO EN COTONUacute EL 23 DE
JUNIO DE 2000
Artiacuteculo 1 3
Emigracioacuten
1 La cuestioacuten de la emigracioacuten seraacute objeto de un diaacutelogo profundo en el marco de laasociacioacuten ACP-UE
Las Partes reafirman sus obligaciones y sus compromisos actuales en el aacutembito del derechointernacional para garantizar el respeto de los derechos humanos y la eliminacioacuten de todas lasformas de discriminacioacuten basadas en particular en el origen el sexo la raza la lengua y lareligioacuten
2 Las Partes convienen en considerar que una asociacioacuten implica por lo que se refiere a laemigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses que residan legalmente ensus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivo ofrecerles derechos yobligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la no discriminacioacuten en la vidaeconoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra el racismo y la xenofobia
3 Cada Estado miembro concederaacute a los trabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzanlegalmente una actividad en su territorio un trato caracterizado por la ausencia de todadiscriminacioacuten basada en la nacionalidad con relacioacuten a sus propios nacionales en lo referentea condiciones de trabajo remuneracioacuten y despido Cada Estado ACP por su parte concederaacutea este respecto un trato no discriminatorio comparable a los trabajadores nacionales de losEstados miembros
4 Las Partes consideran que las estrategias destinadas a reducir la pobreza a mejorar lascondiciones de vida y trabajo a crear empleos y a desarrollar la formacioacuten contribuyen alargo plazo a normalizar los flujos migratorios
Las Partes tendraacuten en cuenta en el marco de las estrategias de desarrollo y la programacioacutennacional y regional las dificultades estructurales vinculadas a los fenoacutemenos migratorios conel fin de apoyar el desarrollo econoacutemico y social de las regiones de origen de los emigrantes yreducir la pobreza
La Comunidad apoyaraacute en el marco de los programas de cooperacioacuten nacional y regional laformacioacuten de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de origen en otro paiacutes ACP o enun Estado miembro de la Unioacuten Europea Por lo que se refiere a la formacioacuten en un Estadomiembro las Partes velaraacuten por que estas acciones esteacuten orientadas hacia la insercioacutenprofesional de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de ungen
Las Partes desarrollaraacuten programas de cooperacioacuten destinados a facilitar el acceso a laensentildeanza a los estudiantes de los Estados ACP en particular mediante la utilizacioacuten de lasnuevas tecnologiacuteas de la comunicacioacuten
El Consejo de Ministros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadasa la inmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de unapoliacutetica de prevencioacuten
En este marco las Partes convienen en particular en garantizar que los derechos y la dignidadde las personas se respeten en todo procedimiento iniciado para conseguir el retorno de losinmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A este respecto las autoridades interesadasconcederaacuten las facilidades administrativas necesarias para el retorno
Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nbull 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivas
ii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retorno
Se concederaacute una asistencia adecuada a los Estados ACP para la aplicacioacuten de estos acuerdos
iii)A efectos de la presente letra c) se entenderaacute por laquoPartesraquo la Comunidad cada uno de susEstados miembros y todo Estado ACP
Anejo II PARLAMENTO EUROPEOUna opinioacuten parlamentaria criacutetica de IlkaSCHORDER
1999-2004
Documento de sesioacuten
7 de noviembre de 2002
INFORME
FINALA5-0381 2002
sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejo relativa a la firma del Acuerdo entre laComunidad Europea y el Gobierno de la Regioacuten Administrativa Especial de Hong Kong de laRepuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten de residentes ilegales (SEC(2002) 412 -C5-02632002 -20020092(CNS))
Comisioacuten de Libertades y Derechos de los Ciudadanos Justicia y Asuntos Interiores
Ponente Graham R Watson
RR48 1789ESdoc PE 319241
ESPAacuteGINA REGLAMENTARIA
Mediante carta de 5 de junio de 2002 el Consejo consultoacute al Parlamento de conformidad conel apartado 1 del artiacuteculo 39 del Tratado UE sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejorelativa a la firma del Acuerdo entre la Comunidad Europea y el Gobierno de la RegioacutenAdministrativa Especial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten deresidentes ilegales (SEC(2002) 412 - 20020092 (CNS))
En la sesioacuten del 10 de junio de 2002 el Presidente del Parlamento anuncioacute que habiacutea remitidodicha propuesta para examen del fondo a la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCiudadanos Justicia y Asuntos Interiores y para opinioacuten a la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior (C5-02632002)
En la reunioacuten del 9 de julio de 2002 la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCindadanos Justicia y Asuntos Interiores designoacute ponente a Graham R Watson
En las reuniones de los diacuteas 8 de octubre de 2002 y 5 de noviembre de 2002 la comisioacutenexaminoacute la propuesta del Consejo y el proyecto de informeEn la uacuteltima de estas reuniones la comisioacuten aproboacute el proyecto de resolucioacuten legislativa por22 votos a favor 6 votos en contra y 0 abstenciones
Estuvieron presentes en la votacioacuten los diputados Jorge Salvador Hernaacutendez Mollar(presidente) Lousewies van der Laan (vicepresidente) Giacomo Santini (vicepresidente)Graham R Watson (ponente) Roberta Angelilli Mary Elizabeth Banotti Kathalijne MariaBuitenweg (suplente de Alima Boumediene-Thiery) Carlos Coelho Geacuterard MJ Deprez Ginseppe Di Lello Finuoli Francesco Fiori ( suplente de Marcello Dell Utri de conformidadcon el apartado 2 del artiacuteculo 153 del Reglamento) Evelyne Gebhardt (suplente de AdelineHazan) Pierre Jonckheer Sylvia-Yvonne Kaufmann (suplente de Ilka Schroder) TimothyKirkhope Eva Klamt Klaus-Heiner Lehne (suplente de Thierry Cornillet) Marcelino OrejaArburuacutea Elena Ornella Paciotti Joseacute Ribeiro e Castro Martine Roure Heide RuumlhleFrancesco Rutelli Ole S0rensen (suplente de Bill Newton Dunn) Joke Swiebel Anna Terroacuteni Cusiacute Maurizio Turco y Olga Zrihen Zaari (suplente de Martin Schulz)
La opinioacuten minoritaria se adjunta al presente informe el 9 de septiembre de 2002 laComisioacuten de Asuntos Exteriores Derechos Humanos Seguridad Comuacuten y Poliacutetica deDefensa decidioacute no emitir opinioacuten el 28 de mayo de 2002 la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior decidioacute no emitir opinioacuten
El informe se presentoacute el 7 de noviembre de 2002
OPINIOacuteN MINORITARIA
de Ilka Schroder
ldquoEl acuerdo sobre la expulsioacuten de residentes ilegales es el primero de su especie y sigue laliacutenea de las decisiones represivas de Laeken y Sevilla que tienen por objeto dividir losinmigrantes en econoacutemicamente uacutetiles (es decir mano de obra que puede explotarse en elproceso de produccioacuten capitalista) e inuacutetiles Hay que repeler con la mayor energiacutea laseleccioacuten de refugiados econoacutemicamente aprovechables en el proceso de explotacioacuten mundialy el rechazo de todos los migrantes clasificados como inuacutetiles ya que no se basan en el serhumano sino en intereses relacionados con la explotacioacuten econoacutemica y la obtencioacuten debeneficios
El acuerdo de que aquiacute se trata convierte la poliacutetica de inmigracioacuten en parte integral de lapoliacutetica exterior de la UE y trata de impedir cualquier posibilidad de huida hacia Europa nosoacutelo en los paiacuteses de traacutensito sino tambieacuten y ya en los paiacuteses de origen La tecnologiacutea sentildeorialempleada para imponer la fortaleza de Europa consiste en registrar segregar discriminararrestar internar y por uacuteltimo expulsar
Ademaacutes la UE trata de obligar a otros paiacuteses con medios neocoloniales y usando el chantajeeconoacutemico y financiero a readmitir a los refugiados
La poliacutetica de expulsiones de la UE es criminal ya que como consecuencia de ella perecenseres humanos y no tiene en cuenta en absoluto las causas fundamentales que impulsan a laspersonas a huir como la pobreza la explotacioacuten las guerras y la violencia patriarcal
En la poliacutetica de expulsiones la UE se quita la maacutescara de los derechos humanos ya no setrata de las claacuteusulas que facilitan la expulsioacuten ocultas en los acuerdos econoacutemicos sino quese trata de la regulacioacuten profesional de la consigna racista iexclfuera los extranjeros ahoraejecutada por la Comisioacuten y las organizaciones correspondientes como por ejemplo la OIMAquel a quien le preocupen verdaderamente la Convencioacuten de Ginebra sobre los Refugiados ylos derechos de los migrantes no deberiacutea estar a favor de un acuerdo que niega precisamenteesos derechos o sea los derechos a elegir libremente el lugar de residencia a determinarautoacutenomamente la forma de vida y a buscar la felicidad en otro paiacutesrdquo (p 10)
BIBLIOGRAFIacuteA Y ALGUNAS DIRECCIONES UacuteTILES DE INTERNET
A)Bibligrafiacutea-ANDREacuteS SAacuteENZ DE SANTAMARIacuteA Y OTROS Introduccioacuten al Derecho de la UnioacutenEuropea Eurolex Madrid 1999-COMISION EUROPEA Libro Verde relativo a una poliacutetica comunitaria de retorno deresidentes ilegales 10-Abril-2002 COM (2002) 175 final-COMISION EUROPEA Comunicacioacuten al Consejo y al Parlamento EuropeoIntegracioacuten de las cuestiones de inmigracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea conterceros paiacuteses 3-Diciembre-2002 COM (2002) 703 final-X DENOEL Les accords de readmisioacuten du Benelux agrave Schengen et au-delagrave RevueTrimestrielle de Droit Europeacuteen 1983-Guy FEUER Un nouvea paradigme pour les relations entre lacuteUnion Europeacuteenne et lesEacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin 2000 Revue Geneacuterale de Droit InternationalPublic 2002-INTERMON-OXFAM La responsabilidad de la UE en la lucha contra la pobreza(Claves de la Presidencia Espantildeola 2002) Barcelona 2002-Joan David JANER TORRENS Poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenCongreso Internacional sobre Derechos Humanos Zaragoza 2000 texto enhttpwwwunizaresderechos_humanos-Paolo MENGOZZI Derecho Comunitario y de la Unioacuten Europea Tecnos Madrid 2000-Miquel PALOMARES AMAT Los acuerdos internacionales concluidos entre lasComunidades Europeas y los paiacuteses terceros mediterraacuteneos Cedecs Barcelona 2002
B) Algunas direcciones uacutetiles de Internet
Consejo de la UE httpueeuintConclusiones del Consejo Europeo httpeuropaeuintcounciloffconcluindexhtmParlamento Europeo httpwwweuroparleuintUnioacuten Europea httpeuropaeuint
CUESTIONES A DEBATE1ordf El concepto mismo de readmisioacuten2ordf Las claacuteusulas ldquoDemocracia y DHrdquo y de readmisioacuten iquestconstituyen imposicionesneocolonialistas de la UE3ordf La conexioacuten entre readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo4ordf El acuerdo de readmisioacuten entre Espantildea y Marruecos y los problemas de su aplicacioacuten5ordf La reciprocidad que se cita en los acuerdos y claacuteusulas de readmisioacuten iquestes formal o esreal
Zaragoza Septiembre de 2003
C)LA PROGRESIVA APLICACIOacuteN DE ESTAS CONCLUSIONES POREL CONSEJO DE LA UE
Vayamos ahora al Consejo de la UE Me referireacute sobre todo a algunosde los documentos adoptados en sesiones celebradas en 1999 (elmodelo de 1999) tras el Consejo Europeo de Tampere y en 2002 (elmodelo de 2002) tras el Consejo Europeo de Sevilla
a)El modelo de 1999 El Consejo establecioacute a finales de 1995 una relacioacuten entre la repatriacioacuten de personas que sehallen irregularmente en territorio de un Estado miembro de la UE y la celebracioacuten deacuerdos europeos de asociacioacuten o de cooperacioacuten Esas claacuteusulas serviacutean tanto para losacuerdos puramente comunitarios como para los acuerdos mixtosTras la entrada en vigor del Tratado de Aacutemsterdam la CE teniacutea ya competencia para celebrarconvenios con terceros Estados en materia de readmisioacuten Adaptando las decisiones de 1995el Consejo de la UE aprobaba el 24 de Noviembre de 1999 la Decisioacuten sobre la inclusioacuten declaacuteusulas modelo de readmisioacuten en los acuerdos comunitarios y en los acuerdos celebradospor la Comunidad Europea y sus Estados miembros con terceros paiacuteses
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Ha de observarse que la readmisioacuten ahora ya no se limita a los acuerdos con Estadoseuropeos se ampliacutea a todos los acuerdos que celebre la CE sean o no sean Estados europeoslas otras partesEsta Decisioacuten o modelo de 1999 se refiere a la materia en cuatro artiacuteculos En el art A seinserta el compromiso reciacuteproco de aceptar a los nacionales de la otra parte que residanilegalmente Para identificar a dichos nacionales las partes se comprometen a dotar a esaspersonas de los correspondientes documentos de identidad Por tanto la obligacioacuten dereadmisioacuten se enuncia en esta norma de un modo claroEl art B preveacute la celebracioacuten de acuerdos complementarios entre la Comunidad y los Estadosterceros en ellos deben fijarse las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten incluida laobligacioacuten de readmitir a los no nacionales y a los apaacutetridasEl art C inserta esta misma previsioacuten de celebrar acuerdos bilaterales entre Estados pero tansoacutelo ldquohasta la celebracioacuten del acuerdo con la Comunidad previsto en el art Brdquo Se establecepues una especie de calendario Primero pueden celebrarse acuerdos bilaterales entre Estadosen segundo lugar tales acuerdos estaraacuten vigentes hasta que se comunitarice la cuestioacutenFinalmente el art D sentildeala que el Consejo de Cooperacioacuten (en los tratados en los que seestablezca) estudiaraacute otras formas posibles de actuacioacuten conjunta para prevenir y sancionar lainmigracioacuten ilegal Interesa recordar que estamos ante otras formas conjuntas no adoptadasindividualmente por la Comunidad las Conclusiones del Consejo Europeo de Sevilla arribaanalizadas han variado muy profundamente este aspecto seguacuten dichas Conclusiones quienevaluacutea la ldquobuena conductardquo del Estado de origen de la inmigracioacuten es la Unioacuten eacutesta ademaacutespuede adoptar medidasDe todo lo anterior se deduce que este modelo de claacuteusula no es realmente un acuerdo dereadmisioacuten Dichos acuerdos sin duda resultan mucho maacutes completos que una simple claacuteusulade un tratado sobre otra materia
10 Se trata del doc Nordm ordm1340999
b)El modelo de 2002
El Consejo de Asuntos Generales se reuniacutea el 18 de Noviembre de 2002 en BruselasAdoptaba un documento titulado ldquoConclusionesrdquo sobre la Intensificacioacuten de la cooperacioacutenen lo que se refiere a la gestioacuten de los flujos migratorios con terceros paiacuteses
11 De esta
manera se concretan ya las previsiones de Sevilla en la materia
Seguacuten el documento analizado la cuestioacuten migratoria se ha introducido ya con eacutexito en elorden del diacutea del diaacutelogo entre la UE y diversos paiacuteses y se ha programado ya una importanteasistencia directa e indirecta de la UE a tales paiacuteses Los problemas baacutesicos planteados son larepatriacioacuten la readmisioacuten y la documentacioacuten la gestioacuten de los flujos migratorios larealizacioacuten de poliacuteticas preventivas de la inmigracioacuten Junto a ellos hay que situar eldesarrollo de la capacidad institucional pero no solamente para reprimir la inmigracioacutenirregular sino para buscar solucioacuten a las causas que la provocan (el subdesarrollo de todotipo)
Cuatro aspectos sobresalen del documento Los criterios para negociar los acuerdos dereadmisioacuten los elementos que debe tener la claacuteusula sobre gestioacuten comuacuten de flujosmigratorios que se incluiraacute en los nuevos acuerdos las consecuencias econoacutemicas de dichaclaacuteusula y los paiacuteses o Estados con los cuales el Consejo considera importante desarrollar unacooperacioacuten reforzada
Los criterios fijados para negociar nuevos acuerdos de readmisioacuten son los cincosiguientes
-Caraacutecter e importancia de los flujos migratorios en direccioacuten a la UE-Situacioacuten geograacutefica en relacioacuten con la UE-Necesidad de desarrollar la capacidad en relacioacuten con la gestioacuten de las migraciones-Marco actual de cooperacioacuten con ese Estado tercero-Actitud en relacioacuten con la cooperacioacuten en materia de migraciones
Los elementos que debe tener la claacuteusula sobre la gestioacuten comuacuten de los flujosmigratorios se resumen en siete1ordm Diaacutelogo pormenorizado sobre la denominada ldquocuestioacuten migratoriardquo2ordm Compromiso de tener en cuenta los efectos de la migracioacuten sobre el desarrollo econoacutemicoy social de los Estados de origen3ordm Estudio conjunto de la inmigracioacuten ilegal y la trata de seres humanosEl intereacutes de la Comunidad Europea por unir ambos conceptos resulta verdaderamentecurioso Muchas veces la inmigracioacuten ilegal es voluntaria y por ello no puede hablarseentonces de trata de personas de cualquier modo asimilar ambas figuras supone degradar alas personas que intentan o realizan entradas o estancias irregulares en territorio de alguacutenEstado4ordf ldquoEl retorno en condiciones humanas y dignas de los nacionales de terceros paiacuteses y delos apaacutetridas que residan ilegalmenterdquoPor tanto el Estado tercero no solamente deberaacute readmitir a sus nacionales sino tambieacuten a losnacionales de terceros paiacuteses y a los apaacutetridas5ordf Confirmacioacuten de la obligacioacuten previa peticioacuten y sin otras formalidades de readmitir asus propios nacionales que residan ilegalmente en territorio de la otra parteSe establece de esta manera un procedimiento raacutepido y simplificado de readmisioacuten sinformalidades6ordf Celebracioacuten de acuerdos especiacuteficos de readmisioacutenNo solamente se incluiraacuten claacuteusulas especiacuteficas sino que aparecen estos acuerdos especiacuteficossobre readmisioacuten Respecto a su contenido en ellos se recogeraacute la obligacioacuten de readmitir a
11 Se trata del doc 1389402 puede consultarse en httpueeuint
las personas indicadas Los nacionales del Estado correspondiente los nacionales de tercerosEstados y los apaacutetridas7ordf Cooperacioacuten sobre personas que residan legalmente mediante una poliacutetica de integracioacutenno discriminacioacuten y lucha contra el racismo y xenofobiaDe alguna forma se liga la suerte de los nacionales del Estado X (pensemos en la hipoacutetesis deMarruecos) que residen legalmente en territorio de un Estado de la UE a la buena disposicioacutende ese Estado en esta materia en otras palabras de modo injustificado y juriacutedicamenteinadmisible se dice que si Marruecos (sigue siendo una hipoacutetesis) coopera en readmisioacuten susnacionales que residen legalmente seraacuten bien tratados iquestQueacute pasariacutea pues si Marruecos nocooperara iquestSe restringiriacutean los derechos de los marroquiacutees que residen legalmente porejemplo en Espantildea iquestConoce el Consejo de la UE la obligacioacuten de eacutesta de respetar losderechos humanos de todos o desconoce esta obligacioacuten Quede claro que estamos ante unaobligacioacuten que recoge expresamente el Tratado de la UE en su art 6 (analizado en otraUnidad)Si los aspectos de la readmisioacuten se ligan con el trato a las personas que residan legalmente enrealidad no se piensa para nada con paraacutemetros de derechos humanos se piensa tan soacutelo conparaacutemetros de relaciones entre Estados y el trato a las personas (a los extranjeros en estecaso) se somete a los vaivenes e injusticias de esas relaciones entre Estados
Por otra parte se revelan en este documento las consecuencias econoacutemicas de la celebracioacutende acuerdos de readmisioacuten Seguacuten este texto la Comunidad Europea estaraacute dispuestacuando sea necesario a considerar la prestacioacuten de una asistencia adecuada para aplicar dichaclaacuteusulaEsta asistencia puede consistir en la cooperacioacuten mediante el enviacuteo de expertos en estamateria y tambieacuten mediante la entrega de cantidades econoacutemicas Hablamos de una asistenciadirecta e indirectaExiste sin embargo el peligro de una conexioacuten demasiado estrecha entre acuerdos o claacuteusulasde readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo la tentacioacuten de recortar los fondos destinados a lacooperacioacuten al desarrollo para los Estados que no admitan la readmisioacuten parece demasiadoclara y siempre estaacute latente
Finalmente el Consejo de la UE elabora una lista o cataacutelogo de los Estados con los cualespretende cooperar maacutes estrechamente en esta materia En la lista se incluye a AlbaniaChina la Repuacuteblica Federativa de Yugoslavia Marruecos Rusia Tuacutenez y Ucrania respecto aellos ldquouna mayor cooperacioacuten no soacutelo es deseable sino esencialrdquo A la lista suma tambieacutenLibia y el eterno candidato Turquiacutea Por tanto estamos ante 9 Estados con los cuales sepretende cooperar maacutes estrechamente
Todo ello ha cristalizado de momento en diversos mandatos de negociacioacuten para celebraracuerdos de readmisioacuten desde el antildeo 2000 se negocia con Marruecos Rusia y Pakistaacutendesde 2002 se negocia con Sri Lanka y con la Regioacuten Administrativa Especial de Macao secomienza a negociar en 2003 con Albania Argelia China Turquiacutea y Ucrania Se negociaademaacutes con el Merco Sur En el futuro comenzaraacuten nuevas negociacionesEl 27 de Noviembre de 2002 la UE firmaba con la Regioacuten Administrativa Autoacutenoma de HonkKong un acuerdo sobre la readmisioacuten de residentes no autorizados Examinaremos despueacuteseste importante acuerdo
D) LA COMISIOacuteN PROPUGNA UNA POLIacuteTICA COMUacuteN DE READMISIOacuteNVeamos ahora la posicioacuten de la Comisioacuten Esa posicioacuten se explicita sobre todo en el LibroVerde de Abril de 2002 y la Comunicacioacuten de Diciembre del mismo antildeoEl Libro Verde relativo a una Poliacutetica Comunitaria de Retorno de los Residentes Ilegales
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(analizado criacuteticamente en la Unidad de Expulsiones Masivas) pretende la cooperacioacuten conlos Estados de origen y de traacutensito en materia de retorno y readmisioacuten Para que tenga eacutexito
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De 10 de abril de 2002 es el COM (2002) 175 final
la poliacutetica de retorno ldquodepende de la existencia de una cooperacioacuten rentable con los paiacuteses deorigen o de traacutensitordquo (p 11) Ligamos ya de modo expreso e indudable el retorno a larentabilidad y aparece claramente la peligrosa conexioacuten que la UE estaacute comenzando a darentre represioacuten de la inmigracioacuten irregular y fondos de cooperacioacuten al desarrolloPrecisamente negociando algunos acuerdos de readmisioacuten siguiendo (como es su obligacioacuten)las directrices marcadas por el Consejo de la UE la Comisioacuten advierte ldquoComo los acuerdosde readmisioacuten redundan solamente en intereacutes de la Comunidad el eacutexito de su aplicacioacutendepende en gran medida del ldquoefecto palancardquo a disposicioacuten de la Comisioacutenrdquo Ese efectopalanca no es otra cosa que conectar los acuerdos o las claacuteusulas de readmisioacuten con otraspoliacuteticas comunitarias leacutease con la cooperacioacuten al desarrollo (p 25-26)Por otro lado la Comisioacuten propugna celebrar ademaacutes acuerdos de traacutensito con los tercerospaiacuteses dispuestos a colaborar
La Comisioacuten Europea en su Comunicacioacuten de 3 de Diciembre de 200213
tambieacuten insiste en lareadmisioacuten de los extranjeros y los apaacutetridas profundizando en las ideas ya expuestas enAbril de 2002 en el Libro Verde la Comisioacuten promete ademaacutes que los posibles acuerdossobre esta materia podriacutean ldquocentrarse en las disposiciones praacutecticas y administrativas y enotras modalidades de readmisioacuten y retorno Dichos acuerdos se negociaraacuten en el contextomaacutes amplio de aplicacioacuten del art13 incluidos sus elementos de desarrollo y otros aspectos deespecial importancia para los paiacuteses ACPrdquo (pp 25-26)
Siguiendo con la misma idea este documento indica que la Comisioacuten puede ofrecerasistencia teacutecnica y financiera para fomentar una mejor gestioacuten de los flujos migratoriosIncluso si los fondos aportados por la UE a los Estados ACP ldquopara la mejor gestioacuten de losflujos migratoriosrdquo no son lo suficientemente atractivos la Unioacuten deberiacutea ofrecer ldquootros tiposde incentivos complementariosrdquo
En general puede decirse que la CE tiene la intencioacuten de seguir introduciendo claacuteusulasestaacutendar de readmisioacuten en cuantos acuerdos internacionales celebre en el futuro sean deasociacioacuten de cooperacioacuten o de otro tipo En tal direccioacuten casi siempre se advierte que lasclaacuteusulas deben ser completadas con acuerdos de aplicacioacuten en los que bien sea parte laComunidad o bien sean partes sus Estados miembros individualmente considerados
13
COM (2002) 703 final Comunicacioacuten de la Comisioacuten al Consejo y al ParlamentoEuropeo Integracioacutende las cuestiones de migracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea con Paiacuteses Terceros
IV) LA PRAacuteCTICA CONVENCIONAL
Revisamos ahora la praacutectica convencional Hablaremos primero de la existente en los antildeos 90con Estados europeos Nos centraremos despueacutes en el acuerdo de Asociacioacuten de Cotonuacutefirmado por la Comunidad Europea y sus Estados miembros con 77 Estados de Aacutefrica el
Caribe y el Paciacutefico (Estados ACP)14
En un tercer momento analizaremos el acuerdocelebrado a finales de 2002 entre la Comunidad y la Regioacuten Autoacutenoma Especial de HongKong Finalmente nos centraremos en la claacuteusula de readmisioacuten del acuerdo de asociacioacutencon Chile Salvo algunos acuerdos que fueron celebrados hace pocos antildeos esta praacutecticaresulta pues tremendamente actual
La base juriacutedica de esta praacutectica convencional se halla en el art 63 3ordm b) del TCE seguacutenesta norma el Consejo de la UE debe adoptar en el plazo de cinco antildeos desde la entrada envigor del Tratado de Aacutemsterdam ldquomedidas sobre poliacutetica de inmigracioacuten enla inmigracioacuten yla residencia ilegales incluida la repatriacioacuten de residentes ilegalesrdquo
Pues bien aun cuando no se atribuyen directamente a la CE competencias para celebrartratados internacionales en esta materia dicha competencia puede deducirse impliacutecitamentede la norma citada
A)EL ACUERDO DE READMISIOacuteN DE 1991 ENTRE EL GRUPO SCHENGEN YPOLONIA
El 29 de Marzo de 1991 firmaban un acuerdo relativo a la readmisioacuten de personas ensituacioacuten irregular los Estados partes en el acuerdo de Schengen y Polonia
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El acuerdo tienetodaviacutea alguacuten intereacutes sobre todo como precedente de los actuales negociados por la CEperderaacute todo su intereacutes a partir del momento en el cual Polonia sea miembro de pleno derechode la UE y sus nacionales vean reconocida tambieacuten plenamente su libertad de circulacioacuten y deresidencia como ciudadanos de la Unioacuten
Tres aspectos sobresalen del acuerdo La norma sobre d readmisioacuten de los nacionales elprocedimiento de readmisioacuten y la claacuteusula de compatibilidad
La norma sobre readmisioacuten (art 1) observa que el acuerdo se aplica solamente a losnacionales de los Estados partes obliga pues a su readmisioacuten si no satisfacen o han dejado desatisfacer los criterios exigidos por el Derecho Interno de un Estado parte Esta readmisioacutendebe hacerse ldquosin formalidadesrdquo
Ligando pues estrechamente nacionalidad y readmisioacuten el mismo acuerdo preveacute que (si laparte requerida para la readmisioacuten demuestra que esa persona no tiene su nacionalidad) laparte requirente debe readmitirlo en su territorio
El acuerdo establece un procedimiento muy raacutepido en su art 3
-La parte requerida estaacute obligada a responder en un plazo de 8 diacuteas a la solicitud dereadmisioacuten
-La misma parte estaacute obligada a hacerse cargo en el plazo de un mes de la persona cuyareadmisioacuten haya aceptado
Finalmente encontramos una claacuteusula de compatibilidad en la misma se indica que lasdisposiciones del acuerdo con Polonia no impediraacuten la aplicacioacuten de la Convencioacuten deGinebra de 1951 sobre el estatuto de los refugiados y su protocolo adicional firmado en
14 En ese grupo se halla asimismo Cuba pero no es parte en el Acuerdo de Asociacioacuten
15 Texto en BOE de 19 de Enero de 1993
Nueva York en 1967 ni la aplicacioacuten del Derecho Comunitario para todas las partes exceptopara Polonia ni la aplicacioacuten del acuerdo de Schengen entre los Estados del grupo Schengen
Estamos pues ante una claacuteusula que declara expresamente la compatibilidad de este acuerdocon otros textos juriacutedicos pero nada se afirma sobre queacute sucede si realmente existe unaincompatibilidad
Si el asunto de la compatibilidad se planteara estrictamente en el interior de la UE larespuesta no seriacutea dudosa Habriacutea de jugar obviamente la primaciacutea del Derecho de la UEsobre cualesquiera otras normas
B)LAS CLAacuteUSULAS DE READMISIOacuteN EN ACUERDOS CON ESTADOSEUROPEOS
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La praacutectica convencional comunitaria en materia de acuerdos de readmisioacuten con anterioridada la entrada en vigor del Tratado de Aacutemsterdam ha sido especialmente abundanteEfectivamente a partir de la segunda mitad de los antildeos noventa y como consecuencia deposibilidad de llegada masiva de inmigrantes procedentes de la extinta Unioacuten Sovieacutetica y deotros Estados de Europa central y Oriental la Comunidad y sus Estados miembros celebraronun conjunto de acuerdos mixtos en los cuales se incluiacutea alguna claacuteusula relativa a laobligacioacuten de las partes de readmitir a aquellas personas que se encontrasen en sus respectivosterritorios de forma irregular Tambieacuten existe en los acuerdos de asociacioacuten celebrados conEstados europeosRespecto a los acuerdos generales celebrados con muchos Estados nacidos de la disolucioacuten dela URSS parece que la intencioacuten inicial de los Estados miembros de la UE era la de celebrartratados bilaterales de readmisioacuten con los Estados nacidos de la disolucioacuten de la UnioacutenSovieacutetica pero tales Estados se mostraron reacios y en la negociacioacuten decidioacute la introduccioacutende las claacuteusulas de readmisioacutenLas claacuteusulas se introducen en los acuerdos generales de cooperacioacuten entre la Comunidad ysus Estados miembros y las Repuacuteblicas nacidas de la disolucioacuten de la URSS Al ser acuerdosgenerales estos tratados diversas materias Por otro lado se celebraron como acuerdosmixtos o sea acuerdos en los que son partes simultaacuteneamente la CE y sus Estados miembros Podemos ahora recordar como ejemplo el Acuerdo de colaboracioacuten y cooperacioacuten suscrito e21 de junio de 1996 entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros por una partey la Repuacuteblica de Uzbekistaacuten por otra hecho en Florencia dispone en su artiacuteculo 72
La Repuacuteblica de Uzbekistaacuten accede a readmitir cualquiera de sus nacionales ilegalmentepresente en el territorio de un Estado miembro a peticioacuten de este uacuteltimo y sin mayoresformalidades y los Estados miembros acceden a readmitir a cualquiera de sus nacionales talcomo se definen a los fines comunitarios ilegalmente presente en el territorio de la Repuacuteblicade Uzbekistaacuten a peticioacuten de esta uacuteltima y sin mayores formalidades
La Repuacuteblica de Uzbekistaacuten conviene en celebrar acuerdos bilaterales con los Estadosmiembros que asiacute lo soliciten con el objeto de regular las obligaciones especiacuteficas dereadmisioacuten que contemple la obligacioacuten de readmisioacuten de nacionales de otros paiacuteses y depersonas apaacutetridas que lleguen al territorio de dicho Estado miembro procedentes de laRepuacuteblica de Uzbekistaacuten o que hayan llegado al territorio de la Repuacuteblica de Uzbekistaacutenprocedentes de dicho Estado miembro
17
16 En este punto sigo la comunicacioacuten presentada por Joan David JANER TORRENS al
Congreso Internacional sobre Derechos Humanos celebrado en Zaragoza en 2000
titulado ldquoPoliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenrdquo el texto puedeverse en httpwwwunizaresderechos_humanosDOCUJORZJDJanerdoc17
BOE de 21 de Agosto de 1999 Ver asimismo entre otros el Acuerdo de colaboracioacuten y cooperacioacuten entrelas Comunidades Europeas y sus Estados miembros por una parte y Georgia por otra hecho en Luxemburgo el22 de abril de 1996 (artiacuteculo 75) BOE de 20 de Agosto de 1 999 Por el contrario en otros acuerdos conantiguas repuacuteblicas sovieacuteticas no se hace ninguacuten tipo de referencia a las claacuteusulas de readmisioacuten asiacute sucede por
Este acuerdo al igual que los otros acuerdos celebrados con las antiguas repuacuteblicas sovieacuteticasconfigura la readmisioacuten como un elemento maacutes de colaboracioacuten entre las partes contratantesy de ahiacute la ausencia de una regulacioacuten detallada de esta materia El acuerdo preveacute unaobligacioacuten muy concreta de las partes contratantes de readmitir sin ninguna otra formalidadque no sea la simple peticioacuten a los respectivos nacionales que se encuentren de forma ilegalen el territorio de la otra parte contratanteAsimismo este acuerdo preveacute la posibilidad de que se celebren acuerdos bilaterales dereadmisioacuten entre la Repuacuteblica de Uzbekistaacuten y los distintos Estados miembros de la UnioacutenEl objeto de estos acuerdos bilaterales seraacute concretar las distintas materias relacionadas conla obligacioacuten de readmisioacuten no soacutelo de los nacionales sino tambieacuten de los nacionales de otrosEstados o de los apaacutetridas que lleguen al territorio de otra parte contratante a partir de suterritorio nacional Al formular asiacute los acuerdos bilaterales futuros estamos ante una normaque enuncia un pactum de contrahendoPor tanto en claacuteusulas como la recogida en el texto encontramos la conjugacioacuten de la teacutecnicaconvencional multilateral con la bilateral Ello sucederaacute igualmente en el Acuerdo deAsociacioacuten con los Estados ACP que analizamos despueacutesJunto a las claacuteusulas de readmisioacuten contenidas en estos acuerdos de colaboracioacuten ycooperacioacuten cabe aludir tambieacuten a la regulacioacuten de esta materia contenida en los diferentesacuerdos de asociacioacuten (los Acuerdos europeos de asociacioacuten) celebrados entre laComunidad y sus Estados miembros y diversos Estados de Europa central y oriental a traveacutesde los cuales se da un tratamiento privilegiado a estos Estados con el objetivo de facilitar sufutura adhesioacuten a la UnioacutenLa cuestioacuten de la inmigracioacuten ilegal se configura como un elemento de especial relevanciasobre todo para los Estados miembros de la Unioacuten Por eso se valen todas las posibilidadesque poseen para insertar las claacuteusulas de readmisioacutenComo ejemplo podemos tomar el art 1021 del Acuerdo europeo de 12 de junio de 1995 porel que se crea una asociacioacuten entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros por
una parte y la Repuacuteblica de Lituania por otra18
el cual dispone que() dentro del aacutembito de sus respectivas atribuciones y competencias las Partes estableceraacutenuna cooperacioacuten destinada a prevenir las siguientes actividades ilegales () la inmigracioacutenilegal y la presencia ilegal de sus nacionales en e territorio de la otra Parte teniendo encuenta los principios y practicas de readmisioacutenrdquoEste tipo de claacuteusulas son frecuentes en los acuerdos de asociacioacuten con los otros dos Estadosbaacutelticos y con Eslovenia
Del anaacutelisis de este precepto se observa que a diferencia de los acuerdos celebrados con lasantiguas repuacuteblicas sovieacuteticas no se hace ninguna referencia expresa a la celebracioacuten defuturos acuerdos de readmisioacuten entre las partes sino que uacutenicamente se alude alestablecimiento de formas de cooperacioacuten destinadas a prevenir la inmigracioacuten ilegal elloincluye la adopcioacuten de medidas relativas a la readmisioacuten de personas que se encuentren demodo irregular en el territorio de las partes en el acuerdo
ejemplo en el Acuerdo de colaboracioacuteny cooperacioacuten entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembrospor una parte y Ucrania por otra de 14 de junio de 1994 BOE nbull 110 de 8 de mayo de 1998 por eso la UEestaacute tan interesada actualmente en celebrar con Ucrania un Acuerdo de este tipo
18 BOE de 11 de Marzo de 1998
C)EL ACUERDO DE ASOCIACIOacuteN CON LOS ESTADOS ACP
La poliacutetica de readmisioacuten y retorno de inmigrantes es seguida individualmente por algunosEstados europeos sobre todo Alemania con sus vecinos del Este y tambieacuten parece ser lapoliacutetica defendida actualmente por el Gobierno espantildeol Pero se ha producido en esta materiauna multilateralizacioacuten cuyo texto maacutes importante analizamos ahora
a) Panoraacutemica del Acuerdo de Asociacioacuten
El 23 de Junio de 2000 se firmaba en Cotonuacute (Beniacuten) el Acuerdo de Asociacioacuten entre 77Estados de Aacutefrica Caribe y Paciacutefico por un lado (los Estados ACP19) y la ComunidadEuropea y sus 15 Estados miembros por el otro
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El acuerdo se celebra por un periacuteodo de 20antildeos y tiene como fines el acelerar el desarrollo econoacutemico cultural y social de los EstadosACP el contribuir a la paz y a la seguridad y el propiciar un clima poliacutetico estable ydemocraacutetico (art 1)
En realidad el acuerdo es continuacioacuten de las llamadas cuatro Convenciones de Lomeacute queestablecieron en el pasado unas relaciones entre los Estados miembros de la ComunidadEuropea la misma Comunidad por un lado y los Estados de Aacutefrica el Caribe y el PaciacuteficoEstamos pues ante uno de los llamados acuerdos mixtos Algunos de los aspectos de la IVConvencioacuten de Lomeacute han sido analizados antes al examinar la claacuteusula ldquoDemocracia yDerechos Humanosrdquo
En el acuerdo de asociacioacuten firmado en Cotonuacute las materias comerciales se diferencian conclaridad de otras cuestiones Se parte desde luego de la idea del desarrollo sostenible(incluyendo los aspectos ambientales) de la democracia de los derechos humanos
Seguacuten su art 1 la asociacioacuten se centraraacute en el objetivo de reduccioacuten y a largo plazo deerradicacioacuten de la pobreza La misma norma indica que se realiza un enfoque integrado deldesarrollo teniendo presentes simultaacuteneamente los componentes poliacuteticos econoacutemicossociales culturales y ambientales del desarrollo
El Tiacutetulo II de la Parte Primera se denomina La Dimensioacuten Poliacutetica (arts 8-13) En ese Tiacutetulose establece el diaacutelogo poliacutetico se fijan asimismo los llamados elementos esenciales se hablade las poliacuteticas a favor de la paz la prevencioacuten y la resolucioacuten de conflictos y se pretendeestablecer la coherencia entre las poliacuteticas de la CE y el acuerdo de asociacioacuten
b)La readmisioacuten de los nacionales de las partes en la Convencioacuten de Cotonuacute
iquestQueacute nos dice este Acuerdo sobre inmigracioacuten Su ampliacutesimo art 13 resulta muy interesantese trata de una claacuteusula de readmisioacuten que es fruto de un arduo compromiso entre el modelode 1999 y los acuerdos bilaterales entre Estados
Ademaacutes habraacute que recordar la existencia de una Declaracioacuten de la Comisioacuten y del Consejo dela Unioacuten Europea la Declaracioacuten II inserta en el Acta Final de la Conferencia de Cotonuacute Ala hora de interpretar y de aplicar un tratado casi siempre se afirma que el Acta Final de la
19 Actualmente el nuacutemero de Estados ACP es de 78 pues se ha sumado CUBA pero no
firmoacute la Convencioacuten de Cotonou20 Consultar Guy FEUER Un nouveau paradigme pour les relations entre
lacuteUnion Europeacuteenne et les Eacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin2000 Revue Geneacuterale de Droit International Public 2002 pp 269 y ss
conferencia forma parte del mismo La Declaracioacuten afecta al paacuterrafo 5ordm de este art 13 Enrealidad la citada Declaracioacuten sentildeala que lo dispuesto en ese paacuterrafo ldquono prejuzgaraacute ladivisioacuten interna de poderes entre la Comunidad y sus Estados miembros por lo que se refiere ala celebracioacuten de acuerdos de readmisioacutenrdquo
En el art 13 encontramos algunos paacuterrafos que constituyen derecho blando (soft law eningleacutes) o sea que precisan desarrollo pero encontramos asimismo otros paacuterrafos queconstituyen derecho duro (hard law en ingleacutes) Entre las normas de derecho duroencontraremos a su vez aquellas que tienen efecto directo o sea que no precisan ninguacutendesarrollo para su ejecucioacuten o aplicacioacuten
Diferenciaremos pues las tres situaciones Normas de derecho blando normas de derechoduro pero sin efecto directo y normas de derecho duro con efecto directo
Claramente constituyen normas de derecho blando por ejemplo sus paacuterrafos 1 y 4 y elapartado a) del paacuterrafo 5
El primero de ellos afirma ldquoLa cuestioacuten de la inmigracioacuten seraacute objeto de un diaacutelogoprofundo en el marco de la asociacioacuten ACP-UErdquo Estamos ante una simple declaracioacuten debuenas intenciones poliacuteticas esas buenas intenciones se dejan para un futuro indeterminado
El mismo paacuterrafo 1 del art 13 recuerda que las partes estaacuten obligadas a respetar el DerechoInternacional de los Derechos Humanos y especialmente las normas que prohiacuteben ladiscriminacioacuten basada en el origen el sexo la raza la lengua y la religioacuten La norma generalque prohiacutebe la discriminacioacuten existe sin duda hoy tanto en el Derecho Internacional escrito
21
como en la costumbre internacional
A su vez el paacuterrafo 4 del art 13 del Acuerdo de Cotonuacute con ese mismo contenido de derechoblando conecta inmigracioacuten y desarrollo con las siguientes observaciones
1ordf ldquoLas Partes consideran que las estrategias destinadas a reducir la pobreza a mejorar lascondiciones de vida y trabajo a crear empleos y a desarrollar la formacioacuten contribuyen alargo plazo a normalizar los flujos migratoriosrdquo Estamos ante una constatacioacuten de lasituacioacuten actual ante algo tan evidente que contribuye en gran medida a explicar lasmigraciones masivas
2ordf ldquoLas Partes tendraacuten en cuenta en el marco de las estrategias de desarrollo y laprogramacioacuten nacional y regional las dificultades estructurales vinculadas a los fenoacutemenosmigratorios con el fin de apoyar el desarrollo econoacutemico y social de las regiones de origen delos emigrantes y reducir la pobrezardquo De nuevo estamos ante una constatacioacuten evidente peroahora cargada de buenas intenciones las estrategias intentaraacuten el desarrollo econoacutemico yreducir la pobreza
3ordf ldquoLa Comunidad apoyaraacute en el marco de los programas de cooperacioacuten nacional y regionalla formacioacuten de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de origen en otro paiacutes ACP oen un Estado miembro de la Unioacuten Europeardquo Aunque es asimismo una norma que mira alfuturo y en tal sentido constituye derecho blando se concreta ya el campo de actuacioacuten laformacioacuten de nacionales de Estados del Sur
Asimismo tiene este caraacutecter blando el art 5 en su paacuterrafo a) que nos dice ldquoEl Consejo deMinistros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadas a lainmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de una poliacutetica
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Positivada en diversos tratados internacionales como la Carta de las NacionesUnidas art 55 los Pactos Internacionales de Derechos Humanos las ConvencionesEuropea y Americana de DH etc
de prevencioacutenrdquo Ese ldquocuando procedardquo deja a este oacutergano de la asociacioacuten (el Consejo deMinistros) la tarea de establecer medidas de prevencioacuten
El paacuterrafo 2 de este art 13 avanza un paso maacutes y ya puede ser considerado como derechoduro pero no es una norma que tenga efecto directo ideacutentica consideracioacuten cabe aplicar alapartado b) del paacuterrafo 5
Dice este paacuterrafo 2 que las partes ldquoconvienen en considerar que una asociacioacuten implica porlo que se refiere a la emigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses queresidan legalmente en sus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivoofrecerles derechos y obligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la nodiscriminacioacuten en la vida econoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra elracismo y la xenofobiardquo
Encontramos en la norma citada la equidad o el trato equitativo como criterio juriacutedico aaplicar a los nacionales de los Estados del Sur que residan legalmente Todo ello resulta muyloable a primera vista pero no queda claro por queacute razoacuten se habla ahora de trato equitativo ode ofrecer a los inmigrantes derechos y obligaciones ldquocomparables a los de sus ciudadanosrdquo yno se habla de respeto de los derechos humanos de los inmigrantes
En realidad en esta materia nos hallamos ante el choque de dos loacutegicas la intraestatal ointerna y la internacional El choque de ambas loacutegicas provoca perplejidad Si todos losEstados deben respetar sus compromisos internacionales en tal materia (loacutegica internacionalestablecida en el paacuterrafo 1) iquestpor queacute se cambia ahora de loacutegica se dejan las cuestiones deltrato a cada una de las partes y se les permite que disentildeen realicen y controlen esa llamadaldquopoliacutetica de integracioacutenrdquo
Ademaacutes surge la eterna duda iquestNo se les debe dar tambieacuten un trato equitativo a los queresiden de un modo irregular Si las partes se hubieran situado en el terreno preciso de losDH desde luego los Estados seguiriacutean disponiendo de su competencia para expulsar a losextranjeros pero no de cualquier forma sino respetando siempre sus DH residan regular oirregularmente
Por otro lado el paacuterrafo 5 apartado b) sentildeala ldquoLas Partes convienen en particular engarantizar que los derechos y la dignidad de las personas se respeten en todo procedimientoiniciado para conseguir el retorno de los inmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A esterespecto las autoridades interesadas concederaacuten las facilidades administrativas necesariaspara el retornordquoSi partimos del criterio central de los DH que todos los Estados deben respetar iquestno resultainuacutetil este paacuterrafo Todos los Estados estaacuten obligados a respetar los DH de todas laspersonas en los procedimientos de retorno o en otros procedimientos
En tercer lugar nos encontramos con normas de derecho duro y con efecto directo Son lospaacuterrafos 3 y 5 c) i)
El paacuterrafo 3 presenta bastante intereacutes dice ldquoCada Estado miembro concederaacute a lostrabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzan legalmente una actividad en su territorioun trato caracterizado por la ausencia de toda discriminacioacuten basada en la nacionalidad conrelacioacuten a sus propios nacionales en lo referente a condiciones de trabajo remuneracioacuten ydespido Cada Estado ACP por su parte concederaacute a este respecto un trato no discriminatoriocomparable a los trabajadores nacionales de los Estados miembrosrdquoDesde luego ese trato no discriminatorio se concede uacutenicamente a los trabajadores que ejerzanlegalmente una actividad no a los que se hallen irregularmente El efecto directo puedehallarse en la exigencia de la no discriminacioacuten en aspectos tan concretos como condicionesde trabajo remuneracioacuten y despido
Otra vez surge la pregunta de si los trabajadores que residen irregularmente en territorio de unEstado pueden ser discriminados en las condiciones de trabajo en la remuneracioacuten y en eldespido si se interpreta correctamente la norma transcrita asiacute se deduce Entoncesacudiendo a los DH iquestrespetan tales Derechos los Estados europeos de acogida o los DHsirven tan soacutelo de pantalla de actuacioacuten en ciertos casos y no se aplican a otros casos
La norma que nos ofrece mayor intereacutes que desde luego tiene efecto directo se halla enel art 5 c) i) contiene una claacuteusula estaacutendar de readmisioacuten y dice
rdquo Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nordm 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivasrdquo
Esta norma exige pues la readmisioacuten entre nacionales de las partes que residan ilegalmente enterritorio de otra parte esa readmisioacuten debe aceptarse ldquoa peticioacuten de una de las partes y sinmediar maacutes traacutemitesrdquo Y no olvidemos que se entiende por partes la Comunidad sus Estadosmiembros y cada uno de los Estados ACP
iquestSignifica el art 13 del Acuerdo de Cotonuacute que los Estados de la UE y los Estados ACP sehallan en pie de igualdad en materia de inmigracioacuten En la teoriacutea juriacutedica asiacute parece en larealidad esa igualdad formal no existe puesto que la inmigracioacuten se produce en estosmomentos de Sur a Norte y no al reveacutes
c) La readmisioacuten de los extranjeros y de los apaacutetridas
iquestQueacute sucede con el art 13 paacuterrafo 5 c) ii) Que tampoco tiene efecto directo pero completala norma anterior Porque en eacutel se preveacute lo siguiente
ldquoii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retornordquo
Esta uacuteltima norma sin duda es un pactum de contrahendo En virtud de la misma en unfuturo no muy lejano se podraacuten concluir acuerdos bilaterales con los Estados ACP sobre lareadmisioacuten y el retorno de nacionales Se pretende pues asegurar la readmisioacuten y el retornopor una doble viacutea La multilateral y la bilateral Pero lo maacutes novedoso de esta norma es queademaacutes preveacute que los Estados ACP tambieacuten admitan a los nacionales de otros Estados eincluso a los apaacutetridas
Podemos afirmar por tanto que los Estados ACP (que reciben importantes fondoseconoacutemicos de la UE) estaraacuten condicionados por el Acuerdo de Cotonou y por los acuerdosbilaterales que se celebren en el futuro Y nada hace pensar que la UE no condicione laconcesioacuten de fondos a esos Estados al control que hagan de la inmigracioacuten hacia la UnioacutenEuropea Es posible incluso que se establezca alguacuten tipo de automatismo entre ambascuestiones El Estado que readmite recibe maacutes fondos de la UE el Estado que no readmiteve mermados sus fondos de la UE Dicho automatismo seguramente no se estableceraacute en lanorma (al menos de momento seriacutea muy descarado y ciacutenico) pero puede establecerse en loshechos en la aplicacioacuten de la norma
Si ello sucede 77 Estados del Sur de donde proceden actualmente muchos miles deinmigrantes ademaacutes de sufrir el subdesarrollo deberaacuten convertirse en policiacuteas (iquesto tal vezdebieacuteramos decir en carceleros) de su poblacioacuten impidiendo la libre circulacioacuten de laspersonas
Pues bien esa perspectiva de la aplicacioacuten del Acuerdo de Cotonuacute en materia de inmigracioacutenya se baraja constantemente en la actualidad Ello sucede incluso cuando en estos momentosel Acuerdo analizado no ha entrado en vigor
Y en dicha perspectiva la Comunicacioacuten de la Comisioacuten Europea de Diciembre de 2002(antes citada) sentildeala que para el periacuteodo 2000-2006 y para efectos de readmisioacuten la UEdispone de unos recursos financieros programados con cargo a la ayuda exterior vinculadoscon la cuestioacuten migratoria de 934468288 euros (p 52) iquestNo se detraeraacuten esos fondos de losque la UE dedica ahora a la cooperacioacuten al desarrollo De momento resulta curioso saberque el 13acute7 procede del Fondo Europeo de Desarrollo
C) EL ACUERDO DE READMISIOacuteN FIRMADO CON LA REGIOacuteNADMINISTRATIVA ESPECIAL DE HONG KONG
Como sentildealaba antes el 27 de Noviembre de 2002 firmaban la CE y la Regioacuten AdministrativaEspecial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China (en adelante Hong Kong) un acuerdosobre readmisioacuten de residentes ilegales
22
Es el primer acuerdo de readmisioacuten firmado por laComunidad Europea sin duda a eacutel seguiraacuten otros que se estaacuten negociando desde hace tiempo
Estamos pues ante un acuerdo puramente comunitario no ante un acuerdo mixto De estaforma se aplican el art 63 3ordm b) y el art 300 del TCE Seguacuten esas normas el Consejodecidiraacute por unanimidad tras consultar al Parlamento Europeo
Las negociaciones habiacutean comenzado antildeo y medio antes los Estados miembros fueronregularmente consultados en todas las etapas de las mismas
22 El Acuerdo consta de 21 artiacuteculos 6 Anexos y tres declaraciones conjuntas en la
primera de dichas declaraciones las partes toman nota de queacute se entiende porautorizacioacuten de residencia en el derecho de Hong Kong
En su Informe de 7 de Noviembre de 200223
el Parlamento Europeo se queja de que no hayasido informado durante las negociaciones y deba emitir su dictamen sobre un acuerdo yarubricado por los plenipotenciarios se queja pues de que no se haya cumplido el art 97 delReglamento del Parlamento Europeo que obliga a la Comisioacuten Europea y al Consejo de la UEa informar al oacutergano parlamentario sobre el desarrollo de las negociaciones La queja estaacutefundamentada porque una vez firmado el acuerdo no seraacute posible presentar enmiendas almismo ni a los protocolos anexos si los hubiere
El preaacutembulo del acuerdo se refiere al Reglamento (CE) del Consejo 5392001 sobre visadosque exime a los titulares de un pasaporte de Hong Kong de la obligacioacuten de tener un visadopara entrar en territorio de los Estados miembros de la UE para estancias de una duracioacuteninferior a tres meses En realidad la firma del acuerdo con Hong Kong se vioacute facilitada tantopor el reducido nuacutemero de inmigrantes irregulares que puede originar como por la concesioacutende la supresioacuten del requisito del visado para los ciudadanos de esa Regioacuten AdministrativaEspecial
Desde luego en otros acuerdos que se estaacuten negociando la CE no parece que vaya a concederla exencioacuten de visado los casos de Sri Lanka y Pakistaacuten Estados con los cuales se negocianacuerdos de readmisioacuten seguramente no permiten actuar del mismo modo que con HongKong
Tambieacuten sentildeala el preaacutembulo que este acuerdo no se aplica a Dinamarca A ella se antildeade unaDeclaracioacuten en la que se observa que en el futuro Dinamarca y Hong Kong celebraraacuten unacuerdo en las mismas condiciones que el ahora estudiado
Por otro lado se crea un Comiteacute de Readmisioacuten formado por representantes de las partes (elart 17 regula su formacioacuten y sus competencias) la Comunidad estaraacute representada por laComisioacuten asistida por los expertos nombrados por los Estados miembros
Los aspectos baacutesicos planteados por el Acuerdo con Hong Kong podemos resumirlos encuatro La reciprocidad en la readmisioacuten el procedimiento de readmisioacuten la proteccioacuten de losdatos de caraacutecter personal y la posibilidad de protocolos complementarios y acuerdosbilaterales
a)La reciprocidad en la readmisioacuten
La reciprocidad en la readmisioacuten aparece sobre todo en los arts 2 a 5 del Acuerdo En lateoriacutea juriacutedica estamos ante una reciprocidad milimeacutetrica total Primero se regulan lasobligaciones de Hong Kong despueacutes las de la Comunidad Europea
Respecto a Hong Kong se habla de readmisioacuten de residentes permanentes en ese territoriochino y de la readmisioacuten de personas dependientes de otra jurisdiccioacuten Desde luego no sehabla de nacionales hongkoneses porque Hong Kong al no ser un Estado no atribuyeninguna nacionalidad en todo caso se puede adquirir la nacionalidad china
Seguacuten el texto del art 1 Hong Kong readmitiraacute en su territorio a los residentes permanentesy a los antiguos residentes permanentes que no cumplan o hayan dejado de cumplir losrequisitos de entrada estancia o residencia vigentes en el territorio de un Estado de la UE
Esa readmisioacuten se produce a peticioacuten de un Estado miembro de la UE y siguiendo elprocedimiento previsto en el mismo Acuerdo Esa obligacioacuten de readmisioacuten exige ademaacutes ala Regioacuten Administrativa Especial china la expedicioacuten sin demora de un documento de viaje nnecesario para el retorno
23 A5-03812002 pp 7-8 sobre todo Era Ponente Graham R WATSON
La Regioacuten Administrativa Especial tambieacuten se compromete a readmitir a personas sujetas aotra jurisdiccioacuten en dos situaciones
-Que en el momento de su entrada en territorio de un Estado de la UE estuvieran en posesioacutende un visado o de una autorizacioacuten de residencia vaacutelidos expedidos por Hong Kong o
-Que entren ilegalmente en territorio de un Estado de la Unioacuten llegando directamente desdeterritorio de Hong Kong Desde luego esta condicioacuten no se aplica si llegada directa se debe aun simple traacutensito por el aeropuerto internacional de esa Regioacuten china
La reciprocidad obliga asimismo a los Estados miembros de la UE (siempre con la excepcioacutende Dinamarca) Estos deben readmitir a sus nacionales y antiguos nacionales si no cumplen ohan dejado de cumplir los requisitos de entrada estancia o residencia vigentes en Hong KongTambieacuten el Estado miembro debe expedir sin demora el documento de viaje necesario para elretorno de esa persona
Tambieacuten aquiacute habla el art 5 de la readmisioacuten de personas sujetas a otra jurisdiccioacuten en lasdos hipoacutetesis mencionadas para la Regioacuten china Estar en posesioacuten de un visado o de unaautorizacioacuten de residencia vaacutelidos expedidos por el Estado miembro o haber entradoilegalmente en territorio hongkoneacutes llegando directamente del territorio del Estado miembroDesde luego esta segunda posibilidad tampoco juega cuando esa persona efectuoacute un traacutensitopor un aeropuerto internacional de un Estado de la UE
En general la lectura de estas normas da idea de una reciprocidad admisible no resulta tanformal como en el caso de los Estados ACP donde casi los uacutenicos que pueden hallarseirregularmente son sus nacionales no los nacionales de los Estados miembros de la UE
b)El procedimiento de readmisioacuten
El procedimiento de readmisioacuten ocupa los arts 6 al 11 ambos incluidos Por regla generaldicho procedimiento requiere la presentacioacuten de una solicitud formal por el requirente a laparte requerida Como excepcioacuten esa solicitud puede ser sustituida por una simplecomunicacioacuten escrita si la persona a la que afecta el procedimiento tiene un documento deviaje o de residencia vaacutelidos o si tal persona desea retornar voluntariamente en este sentidopues el procedimiento permite alguna flexibilidad
La solicitud de readmisioacuten resulta maacutes formal maacutes compleja porque en ella deben hallarselos datos personales de la persona afectada (incluido el dato del uacuteltimo lugar de residencia)copias de los documentos que prueben la nacionalidad de esa persona o den indiciosrazonables de dicha nacionalidad e informacioacuten sobre cualquier medida de proteccioacuten o deseguridad que pueda resultar necesaria en el traslado
En ocasiones resulta difiacutecil probar la nacionalidad o la residencia permanentes de unapersona ello suele hacerse documentalmente mediante pasaportes documentos de identidadcartillas militares etc Si no existen pruebas concretas de nacionalidad se puede llegar apresunciones de la misma
Otro aspecto importante en el procedimiento son los plazos Existe un plazo maacuteximo de unantildeo para que se presente la solicitud de readmisioacuten el plazo comienza a correr desde elmomento en que las autoridades de una de las partes tengan conocimiento de la situacioacutenirregular de una persona
Presentada una solicitud de readmisioacuten la parte requerida tiene un plazo razonable que enninguacuten caso deberaacute ser superior a un mes
Si la solicitud debe probarse la denegacioacuten de la readmisioacuten tambieacuten debe fundamentarse Sitranscurre el plazo de un mes sin respuesta el traslado se considera aprobado entonces elinteresado debe ser trasladado en un plazo maacuteximo de tres meses
Antes del traslado deben acordarse la fecha el punto de paso de la frontera y los eventualesescoltas El traslado puede hacerse por cualquier medio sobre todo aeacutereo puede recurrirse(dice el art 11 2ordm) a vuelos regulares y vuelos chaacuterter
c)La proteccioacuten de los datos de caraacutecter personal
Para los efectos de los DH este aspecto resulta crucial su regulacioacuten aparece en los arts 15-16 del Acuerdo
Ha de tenerse presente que la solicitud de readmisioacuten ndashAnexo5- solicita datos como el sexodescripcioacuten fiacutesica (talla sentildeales distintivas etc) alias (nombres apodos) estado de salud eldquoindicacioacuten de peligrosidad particular de la persona (por ejemplo presuncioacuten de delito gravecomportamiento agresivo)
De alguna forma pues se estaacute ya equiparando a quien reside irregularmente a un delincuentetanto es asiacute que no se respeta su presuncioacuten de inocencia pues se comunican presunciones dedelitos graves (no delitos cometidos y probados)
El procesamiento de los datos personales se somete a las respectivas normativas internas enel caso de la CE se somete en concreto a lo que diga la Directiva 9546CE del ParlamentoEuropeo y del Consejo
24
El Acuerdo contiene ademaacutes algunos principios sobre la materia Destacan los siguientes
-El tratamiento se realizaraacute de forma leal y liacutecita
-Soacutelo se recaban para la readmisioacuten no para otras finalidades
-Los datos deben ser adecuados pertinentes y proporcionados a los fines perseguidos
-Soacutelo podraacuten comunicarse a las autoridades competentes etc
-Deben ser exactos y actualizados
Ciertamente el tema de los datos resulta difiacutecil de regular el desconocimiento de los mismospor la persona sometida al procedimiento de readmisioacuten resultaraacute un verdadero problema a lahora de defender sus derechos
d)La posibilidad de protocolos complementarios y acuerdos bilaterales
El Acuerdo permite asimismo la celebracioacuten de protocolos complementarios y acuerdosbilaterales Cabe diferenciar ambas figuras
Efectivamente el art18 preveacute la celebracioacuten de protocolos complementarios de aplicacioacutenentre Hong Kong y un Estado miembro tales protocolos versaraacuten sobre la designacioacuten de lasautoridades competentes los puntos de paso fronterizo y las condiciones aplicables al traacutensitocon escolta tambieacuten pueden enumerar medios y documentos distintos a los previstos en elAcuerdo
Estaacute asimismo prevista la celebracioacuten de acuerdos bilaterales La Declaracioacuten conjuntarelativa a Dinamarca advierte que el Acuerdo no se aplica a este Estado miembro de la UE
24
DOCE L 281 23-11-1995 p 31
pero este Estado y Hong Kong deben celebrar ldquoun acuerdo de readmisioacuten en las mismascondiciones del presente Acuerdordquo
La Declaracioacuten conjunta relativa a Islandia y Noruega preveacute la misma solucioacuten para ambosEstados que no son miembros de la CE pero mantienen estrechas relaciones con ella En talsentido no debe olvidarse que Islandia y Noruega participan en el denominado ldquoacervoSchengenrdquo
El Acuerdo regula incluso la posible incompatibilidad entre los acuerdos bilaterales y eacutelmismo en tal caso las normas del Acuerdo tendraacuten prioridad sobre otros tratadosinternacionales
E)LA CLAacuteUSULA DE READMISIOacuteN DEL ACUERDO DE ASOCIACIOacuteN CONCHILE
En Diciembre de 2002 se firmaba el acuerdo por el que se establece una asociacioacuten entre laComunidad Europea y sus Estados miembros por una parte y la Repuacuteblica de Chile porotra
25 Mediante eacutel se establece ldquouna asociacioacuten poliacutetica y econoacutemica entre las partes basada
en la reciprocidad el intereacutes comuacuten y la profundizacioacuten de sus relaciones en todos los aacutembitosde su aplicacioacutenrdquo (art 2)
La Parte tercera dedicada a la cooperacioacuten incluye la cooperacioacuten econoacutemica cienciatecnologiacutea y sociedad de la informacioacuten cultura educacioacuten y sector audiovisualadministracioacuten puacuteblica y cooperacioacuten interinstitucional cooperacioacuten en materia social y otrosaacutembitos de cooperacioacuten
En este uacuteltimo epiacutegrafe se situacutea la cooperacioacuten en materia de inmigracioacuten ilegal regulada porel art 46 Se establece juntamente con la cooperacioacuten en materia de drogas y lucha contra elcrimen organizado (art 47) Demasiadas veces se unen la inmigracioacuten su irregularidad oilegalidad el traacutefico de drogas y la lucha contra el crimen organizado los redactores denormas que abordan o regulan estas materias conjuntamente tal vez parecen demostrar undeseo (que acaso sea inconsciente) de criminalizar la inmigracioacuten Si la hipoacutetesis apuntada seconfirma no debemos olvidar que de una criminalizacioacuten de la inmigracioacuten a la justificacioacutende la xenofobia no media maacutes que un paso muy pequentildeo
Vayamos ahora al derecho positivo seguacuten este acuerdo Dice el art 46 1ordm que la Comunidady Chile acuerdan cooperar para prevenir y controlar la inmigracioacuten ilegal Desde estaperspectiva se regula la readmisioacuten
-Chile acuerda readmitir a sus nacionales que se encuentren ilegalmente en territorio de unEstado miembro de la UE esa readmisioacuten se produciraacute ldquoa peticioacuten de este uacuteltimo y sin maacutesformalidadesrdquo
-Los Estados miembros acuerdan readmitir a sus nacionales en iguales condiciones Ilegalidaden la estancia peticioacuten de Chile y sin maacutes formalidades
Estamos pues ante una claacuteusula que solamente sirve en cuanto a la readmisioacuten de nacionalesrespectivos
El art 46 tambieacuten exigen a las partes que proporcionen a sus nacionales documentos deidentidad apropiados
25 Texto en DOCE L 352 30-12-2002 p 3
Esta claacuteusula sin duda resulta inicial por eso su paacuterrafo 3ordm indica que las partes puedencelebrar en el futuro acuerdos de readmisioacuten que incluyan ldquouna obligacioacuten de readmisioacuten denacionales de otros paiacuteses y de apaacutetridasrdquo Por tanto en el futuro seraacute la Comunidad laque celebre con Chile estos acuerdos complementarios de readmisioacuten
Mientras no se celebren esos acuerdos complementarios entre Chile y la Comunidad Chilepuede celebrar acuerdos bilaterales con cada Estado miembro para regular las obligacionesespeciacuteficas de readmisioacuten ldquoincluida la obligacioacuten de readmisioacuten de nacionales de otros paiacutesesy de apaacutetridasrdquo
Tambieacuten conviene resaltar que el Consejo de Asociacioacuten (establecido como oacutergano deaplicacioacuten y de seguimiento del acuerdo) examinaraacute otros esfuerzos conjuntos en esta materia
Posiblemente la inmigracioacuten entre Chile y la UE no sea demasiado amplia pero esta claacuteusulada idea de hasta queacute punto la Unioacuten mantiene una poliacutetica convencional seguacuten la cual todoslos tratados o acuerdos que celebra tienen su correspondiente claacuteusula de readmisioacuten
V)REFERENCIA A LA PRAacuteCTICA ESPANtildeOLA EN TRATADOS DE READMISIOacuteN
Junto a los tratados en los que es parte la CE podemos examinar la praacutectica espantildeola en lamisma materia Hablamos pues de tratados bilaterales
Diferenciaremos varios grupos Acuerdos con Estados con los que existe la libre circulacioacutende personas acuerdos con los candidatos a ser miembros de la UE en concreto Rumania yBulgaria el acuerdo de 1992 con Marruecos y la celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
Como sabemos esta praacutectica bilateral no ha sido totalmente sustituida por la praacutecticacomunitaria acaso no lo sea en el futuro como demuestra el hecho de que el acuerdo conHong Kong prevea que los Estados miembros de la UE puedan firmar protocoloscomplementarios con dicha Regioacuten Administrativa Especial china
a)Los acuerdos con Estados con los que existe libre circulacioacuten de personas
Podemos incluir en este grupo cuatro acuerdos el celebrado en 1988 con Francia el celebradoen 1993 con Portugal el concluido con Italia en 1999 y el anunciado en 2002 con Suiza
El acuerdo de 8 de Enero de 1988 entre el Gobierno del Reino de Espantildea y el Gobiernode la Repuacuteblica Francesa relativo a la readmisioacuten en Puestos Fronterizos de personas ensituacioacuten de estancia ilegal firmado en Madrid
26
se aplica en primer lugar a los nacionales deambos Estados
Pero se aplica asimismo a los extranjeros que hayan entrado de forma ilegal en el territorio delotro Estado es necesaria en este caso una solicitud regulada de modo bastante completo enlos arts 5-6 del acuerdo El plazo para la readmisioacuten en frontera es extraordinariamenteraacutepido pues solamente admite cuatro horas
El acuerdo regula asimismo el llamado ldquotraacutensito para la expulsioacutenrdquo de nacionales de otrosEstados cuando la continuacioacuten del viaje y su admisioacuten en el paiacutes de destino esteacutenplenamente aseguradas El traacutensito por viacutea aeacuterea puede efectuarse en su caso bajo custodiade policiacuteas del Estado remitente
El convenio entre el Reino de Espantildea y la Repuacuteblica Portuguesa relativo a la readmisioacutende personas en situacioacuten irregular era firmado en Granada el 15 de Febrero de 1993
27
Alcontrario de lo que sucediacutea con Francia este convenio con Portugal solamente regula lareadmisioacuten de nacionales de terceros Estados Norma asimismo el traacutensito a efectos deexpulsioacuten a efectuar por viacutea aeacuterea o excepcionalmente por viacutea terrestre o mariacutetima
El acuerdo entre Espantildea e Italia relativo a la readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular era firmado en Roma el 4 de Noviembre de 1999
28
Similar al acuerdo con Portugalregula la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses y se basa en el acuerdo de Schengen
La novedad en este caso viene dada por la mejor regulacioacuten del traacutensito por expulsioacuten (arts 6-11) a esa materia (claacutesica en este tipo de acuerdos) se une el traacutensito consiguiente a unaresolucioacuten de denegacioacuten de entrada en el territorio
Por otra parte se norma la proteccioacuten de los datos (art 13) Desgraciadamente dichaproteccioacuten resulta bastante relativa pues los datos personales comunicados por las partes
26 Texto en BOE de 6 de Mayo de 1989
27 Texto en BOE de 31 de Marzo de 1995
28 Ver texto en Documentacioacuten
entre siacute pueden transmitirse no soacutelo a las autoridades encargadas de aplicar este acuerdo sinotambieacuten a otras personas
Finalmente en este grupo de convenios ha de incluirse el convenio hispano-suizo dereadmisioacuten de personas en situacioacuten irregular cuya firma era autorizada por el Gobiernoespantildeol el 29 de Noviembre de 2002
29
Este convenio tiene un protocolo administrativo queregula sobre todo el procedimiento para la aplicacioacuten
Si incluyo a Suiza en este grupo de Estados casi al mismo nivel que los dos Estadosmiembros de la UE citados (Francia y Portugal) ello obedece sobre todo al hecho de queexiste un Acuerdo sobre libre circulacioacuten de personas entre Suiza y la Comunidad Europea alentrar en vigor ese acuerdo el 1 de Junio de 2002 ello implica que los nacionales de eseEstado disponen de la libertad de circulacioacuten por los Estados miembros de la Unioacuten comosucede tambieacuten con los nacionales de Noruega Islandia y Liechtenstein en virtud del acuerdode creacioacuten del llamado Espacio Econoacutemico Europeo Ello tiene una consecuencia inmediatala revisioacuten del Reglamento (CE) Nordm 5392001 que establece la lista de terceros paiacuteses cuyosnacionales estaacuten obligados a visado y la lista de aquellos exentos de esa obligacioacuten (elReglamento sobre visados) en la revisioacuten Suiza no apareceraacute ya en la lista segunda (denacionales exentos) como es sabido en la revisioacuten se incluiraacute a Ecuador en la lista primera
b) Los acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a la UE
Debemos referirnos asimismo a cinco acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a laUnioacuten Europea los celebrados con Rumania y Bulgaria en 1996 con Lituania en 1998 y conla Repuacuteblica Eslovaca y Letonia en 1999
Todos ellos tienen un contenido muy similar y suelen abordar tres o cuatro aspectossustantivos Readmisioacuten traacutensito problemas administrativos y financieros y ndashsolo algunos-laproteccioacuten de los datos personasle Seguacuten sus breves preaacutembulos todos se basan en lareciprocidad (aunque esta reciprocidad sea en gran parte formal en la realidad pues losintereses de ambos Estados no son ni mucho menos de ideacutentico peso o calibre y el Estado quetienen mucho mayor intereacutes en la readmisioacuten sea Espantildea)
El acuerdo con Rumania se firma el 29 de Abril de 1996 en Bucarest30
Seguacuten su art 1 laspartes se comprometen a readmitir en su territorio a quienes hayan dejado de satisfacer o nosatisfagan los requisitos de entrada o de estancia en el territorio de la otra parte siempre quetengan la nacionalidad de la otra o se presuma que poseen esa nacionalidad Por tanto laobligacioacuten de readmisioacuten afecta a los nacionales o a los presuntos nacionales no a losextranjeros Dicha readmisioacuten debe hacerse sin formalidades
Es pues baacutesica la prueba de la nacionalidad dicha prueba se obtiene por Documento Nacionalde Identidad Certificado de nacionalidad o de registro civil pasaporte cartilla militar etc
Tambieacuten en este acuerdo la respuesta debe ser muy raacutepida en el plazo maacuteximo de ocho diacuteasLas peticiones de informacioacuten complementaria tambieacuten se tramitan en ese plazo Larecepcioacuten de la persona cuya readmisioacuten se haya aceptado habraacute de producirse en un plazomaacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo regula a su vez el denominado ldquotraacutensito a efectos de extrantildeamientordquo (arts 6-9)No se usa el teacutermino extrantildeamiento en su sentido ordinario de destierro de un nacional a un 29 Noticia en httpwwwiurislexnet
30 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasaac-004htm
paiacutes extranjero sino en un sentido mucho maacutes general Traacutensito de nacionales de nacionalesde terceros Estados obligados a abandonar el territorio de una de las partes en otras palabrasestamos ante una expulsioacuten de extranjeros el teacutermino correcto deberiacutea ser el de expulsioacutenpuesto que el Derecho Internacional Puacuteblico prohiacutebe el extrantildeamiento de nacionales (cadaEstado debe soportar a sus nacionales aunque puede expulsar a los extranjeros)
En dichas normas se regulan aspectos administrativos de dicho mal llamado extrantildeamientoDatos de la persona escolta admisioacuten en el territorio del Estado de destino etc En lasmismas normas se recoge el claacutesico principio de NO DEVOLUCIOacuteN El traacutensito podraacute serdenegado si la persona que sufre esa expulsioacuten puede ser perseguido en el Estado de destinopor su raza religioacuten nacionalidad pertenencia a un grupo social o sus opiniones poliacuteticas
Tambieacuten puede ser denegado el traacutensito si el extranjero corre el riesgo de ser acusado ocondenado en el Estado de destino por un tribunal penal por hechos anteriores al traacutensito Sepretende asiacute no disfrazar una expulsioacuten de un extranjero con algo distinto la extradicioacuten
El acuerdo con Bulgaria31 se firma el 16 de Diciembre de 1996 en Sofiacutea y tiene una
estructura similar como antes indiqueacute Regula pues la readmisioacuten de nacionales de losEstados partes regula la prueba de la nacionalidad etc El plazo maacuteximo para la respuesta a lasolicitud de la readmisioacuten en este acuerdo es de diez diacuteas (art 3 paacuterrafo 4ordm) la recepcioacuten de lapersona cuya readmisioacuten se haya aceptado tiene asimismo un plazo maacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo con Bulgaria habla en su segunda parte correctamente de ldquoTraacutensito a efectos deexpulsioacutenrdquo El contenido de esta parte es muy similar al analizado acuerdo con RumaniaPero ofrece un pequentildeo aacutengulo diferencial pues el traacutensito a efectos de expulsioacuten puede serdenegado (art 7) en tres supuestos
-Aplicando el principio de NO DEVOLUCIOacuteN
-No disfrazando ademaacutes el sentido de la expulsioacuten por el sentido de una extradicioacuten y
-Si el extranjero figura en las listas de personas que tienen prohibida la entrada en el territoriode la parte en el cual se realiza el traacutensito o si constituye una amenaza contra la seguridadnacional el orden puacuteblico y la salud puacuteblica
El acuerdo entre Espantildea y Lituania de 8 de Noviembre de 199832
resulta el maacutes completopor su contenido No solamente regula la readmisioacuten de los nacionales de las partescontratantes sino tambieacuten la de los nacionales de otro Estados y de los apaacutetridas (arts 5-9)
Se refiere asimismo al traacutensito y a la proteccioacuten de datos personales incluyendo normas quepodemos considerar estaacutendar en estos acuerdos
Los acuerdos con la Repuacuteblica Eslovaca (de 3 de Marzo de 1999) y con Letonia (de 30 deMarzo de 1999) resultan muy similares entre siacute y con el acuerdo firmado el antildeo anterior conLituania Existen pequentildeas variaciones no obstante por ejemplo el acuerdo con laRepuacuteblica Eslovaca dedica un capiacutetulo especiacutefico a gastos (cap IV art 13)
Junto a estas variaciones algunas normas se han estandarizado por ejemplo la norma relativaa la proteccioacuten de los datos es ideacutentica en los acuerdos de Espantildea con Lituania (art 13) laRepuacuteblica Eslovaca (art 14) y Letonia (art 13)
Finalmente cabe hacer una pequentildea reflexioacuten Dada la libre circulacioacuten de personas existenteen la Unioacuten Europea cuando los tres uacuteltimos Estados citados se transformen en miembros dela UE parece que estos acuerdos deberaacuten limitar su contenido en otras palabras se
31 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasacc-010htm
32 Texto en Documentacioacuten
circunscribiraacuten uacutenicamente a la readmisioacuten de los nacionales de Estados no miembros de laUE los problemas derivados de la libre circulacioacuten intra-Unioacuten no pueden regularse desdeluego por acuerdos bilaterales entre Estados sino por normas de la misma Unioacuten que primansobre cualquier norma de cualquier Estado miembro
c)El acuerdo con Marruecos
El 13 de Febrero de 1992 se firmaba en Madrid el acuerdo entre el Reino de Espantildea y elReino de Marruecos relativo a la circulacioacuten de personas el traacutensito y la readmisioacuten deextranjeros entrados ilegalmente
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A pesar de su denominacioacuten formal estamos ante untiacutepico acuerdo de readmisioacuten Se estructura en tres capiacutetulos El primero dedicado a lareadmisioacuten de extranjeros el segundo al traacutensito para la expulsioacuten y el tercero a otrasdisposiciones
Cronoloacutegicamente el segundo de los acuerdos bilaterales analizados en esta Unidad suimportancia real lo hace ser considerado el primero por dos razones El acuerdo con Francialo es con un miembro de la UE y los franceses no pueden ser considerados pues extranjeros yen segundo teacutermino una fuerte corriente migratoria se dirige desde territorio marroquiacute haciaEspantildea
El acuerdo con Marruecos afirma en su art 1 que las autoridades de las partes ldquoreadmitiraacutenen su territorio a peticioacuten formal de las autoridades fronterizas del Estado requirente a losnacionales de paiacuteses terceros que hubieren entrado ilegalmente en el territorio de este uacuteltimoprocedentes del Estado requeridordquo Por tanto ndashy este aspecto resulta baacutesico- estamos ante unanorma de readmisioacuten de extranjeros no de marroquiacutees por Marruecos ni de espantildeoles porEspantildea
Seguacuten el art 2 del acuerdo el Estado requirente debe probar pues tres aspectos Primero lanacionalidad del extranjero (nacionalidad insisto de un Estado distinto a las partes) ensegundo lugar la entrada ilegal en el territorio del Estado requirente en tercer teacutermino laprocedencia de territorio del Estado requerido
La aplicacioacuten estricta de la norma citada obliga pues a Espantildea a no devolver a las personascuya nacionalidad no pueda probar o cuya entrada ilegal o cuya procedencia no puedademostrar
Tambieacuten interesa recordar la claacuteusula de no readmisioacuten el art 3 regula los casos en loscuales NO HAY OBLIGACIOacuteN DE READMITIR No existe obligacioacuten de readmitir a losnacionales de Estados terceros que tengan fronteras con el requirente a los que hayan sidoautorizados a permanecer en el territorio del requirente a los que entraran legalmente y a losque se haya reconocido la condicioacuten de refugiados seguacuten el Derecho Internacional
El capiacutetulo dedicado al traacutensito para la expulsioacuten de extranjeros no ofrece demasiadaspeculiaridades No obstante el art 7 advierte que el traacutensito para la expulsioacuten podraacute serdenegado en cinco supuestos
-Cuando el extranjero tenga prohibida la entrada en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado penalmente en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado en el Estado de destino (que desde luego ha deser distinto al de traacutensito)
33 Texto en httpwwwmiresderechoacac130292htm
-Cuando el extranjero corra el riesgo de sufrir malos tratos en el Estado de destino y
-Cuando se solicite la expulsioacuten para uno de los miembros de la llamada UMA (Unioacuten delMagreb Aacuterabe)
Sin duda resulta sorprendente que no se aplique en su totalidad el principio de NODEVOLUCIOacuteN El supuesto cuarto recoge una parte de este principio pero no sentildeala que nose admitiraacute el traacutensito cuando el extranjero pueda ser perseguido por motivos poliacuteticosraciales religiosos o de otro tipo o pueda sufrir la pena de muerte en el Estado de destino
La aplicacioacuten del acuerdo de readmisioacuten con Marruecos resulta a veces difiacutecil En un terrenoproacuteximo al examinado bien conocido es el Informe de Human Rights Watchs de 2002 sobrela entrega de menores marroquiacutees por Espantildea a traveacutes de Ceuta y Melilla titulado ldquoEspantildea yMarruecos Callejoacuten sin salida abusos cometidos por las autoridades espantildeolas y marroquiacuteescontra nintildeos inmigrantesrdquo pone de relieve la violacioacuten de la Convencioacuten de Derechos delNintildeo
Por otro lado conviene no olvidar que la Comisioacuten Europea trabaja actualmente en unacuerdo de readmisioacuten (que celebrariacutea la Comunidad Europea) con Marruecos Ese acuerdo
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no solamente pretende que Marruecos (y en su caso cualquier miembro de la UE) readmita asus nacionales sino tambieacuten a cualquier inmigrante que haya accedido irregularmente a la UEdesde territorio marroquiacute La propuesta de acuerdo tambieacuten incluye una financiacioacuten de 120millones de euros de la UE a Marruecos hasta 2006
d)La celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
La prensa sentildealaba en Junio de 2001 que el entonces Secretario de Estado para la Extranjeriacuteay la Inmigracioacuten Enrique Fernaacutendez-Miranda y un alto cargo del Ministerio Nigeriano deAsuntos Exteriores llegaban a un acuerdo sobre readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular
35
De la prensa se deduce que el acuerdo (no firmado por escrito al menos no publicado en elBOLETIacuteN OFICIAL DEL ESTADO) afectariacutea a los nacionales de ambos Estados sobre todoa los nigerianos que vivan en Espantildea se partiacutea pues de una reciprocidad formal pero no realSeguacuten la misma noticia deberaacute llevarse a cabo la proteccioacuten de los datos personales de losinmigrantes
Espantildea ofreciacutea a Nigeria asistencia teacutecnica e intercambio de informacioacuten sobre traacutefico depersonas organizacioacuten de cursos de formacioacuten para personal consular y de inmigracioacuten etc
Como consecuencia de este acuerdo (no estructurado formalmente por escrito36
al menos porel momento) Espantildea realizaba en 2001 algunas expulsiones colectivas de extranjeros haciaNigeria En realidad haciacutea casi cinco antildeos que el Gobierno del Sr AZNAR no realizaba unaexpulsioacuten colectiva en 1996 se produjo la expulsioacuten desde Maacutelaga de 103 inmigrantes aCameruacuten Senegal y Maliacute El Sindicato Unificado de Policiacutea denuncioacute entonces que se habiacuteadrogado con un fuerte sedante (haloperidol) disuelto en agua potable a los inmigrantes
37
34 Ver una noticia en Estrella Digital de 4 de Diciembre de 2002
httpwwwestrelladigitales35 La noticia puede hallarse en
httpwwwwebislamcomnumeros200105_01EspaBla_Nigeriahtm
36 El hecho de que un acuerdo internacional no se celebre por escrito no indica que
no sea vaacutelido la validez depende de otros factores y un acuerdo verbal puede serperfectamente vaacutelido si no existe una causa de nulidad de los tratados37 Ver Unidad sobre expulsiones colectivas
VI) CONCLUSIOacuteN GENERAL
La poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten que la UE disentildea desde hace tiempo no favorececiertamente la libre circulacioacuten de las personas Maacutes bien sirve para trabar o limitar esa librecirculacioacuten
La mencionada poliacutetica tiene como elemento muy importante el Reglamento 5392001 queestablece la lista de terceros paiacuteses cuyos nacionales estaacuten sometidos a la obligacioacuten de visadoy la de los paiacuteses cuyos nacionales estaacuten exentos de visado
Por si acaso alguacuten extranjero entra irregularmente o permanece en territorio de un Estadomiembro de la UE cuando su estancia regular haya terminado se preveacuten ademaacutes otrasmedidas como el retorno voluntario la expulsioacuten y la readmisioacuten La readmisioacuten endefinitiva devuelve las personas a sus lugares de origen o de traacutensito
Al incluir las claacuteusulas de readmisioacuten y al firmar los acuerdos sobre esta materia la UnioacutenEuropea no entra en las causas reales por las cuales esas personas han emigrado y tampoco sepregunta si dichas causas pueden solucionarse
Existe un grave peligro ya apuntado en esta Unidad El peligro de establecer una relacioacutenestrecha e incluso automaacutetica entre readmisioacuten y fondos europeos de cooperacioacuten aldesarrollo El peligro es muy real no teoacuterico El diacutea en el que la Unioacuten afirme que un Estadosubdesarrollado no recibe fondos de tal cooperacioacuten si no colabora eacutel mismo en la readmisioacutende sus nacionales (e incluso de extranjeros y apaacutetridas procedentes de su territorio) la poliacuteticacomuacuten de inmigracioacuten de la UE habraacute abandonado cualquier respeto por los DerechosHumanos de los migrantes
Por ello aunque a veces pueda parecer algo demagoacutegica incluyo la opinioacuten criacutetica de unaparlamentaria europea Ilka Schroder
ANEJO I ART 13 DEL ACUERDO DE COTONUacute O ACUERDO
DE ASOCIACION ENTRE LOS ESTADOS ACP POR UNA
PARTE Y LA COMUNIDAD EUROPEA Y SUS ESTADOS
MIEMBROS POR OTRA FIRMADO EN COTONUacute EL 23 DE
JUNIO DE 2000
Artiacuteculo 1 3
Emigracioacuten
1 La cuestioacuten de la emigracioacuten seraacute objeto de un diaacutelogo profundo en el marco de laasociacioacuten ACP-UE
Las Partes reafirman sus obligaciones y sus compromisos actuales en el aacutembito del derechointernacional para garantizar el respeto de los derechos humanos y la eliminacioacuten de todas lasformas de discriminacioacuten basadas en particular en el origen el sexo la raza la lengua y lareligioacuten
2 Las Partes convienen en considerar que una asociacioacuten implica por lo que se refiere a laemigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses que residan legalmente ensus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivo ofrecerles derechos yobligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la no discriminacioacuten en la vidaeconoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra el racismo y la xenofobia
3 Cada Estado miembro concederaacute a los trabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzanlegalmente una actividad en su territorio un trato caracterizado por la ausencia de todadiscriminacioacuten basada en la nacionalidad con relacioacuten a sus propios nacionales en lo referentea condiciones de trabajo remuneracioacuten y despido Cada Estado ACP por su parte concederaacutea este respecto un trato no discriminatorio comparable a los trabajadores nacionales de losEstados miembros
4 Las Partes consideran que las estrategias destinadas a reducir la pobreza a mejorar lascondiciones de vida y trabajo a crear empleos y a desarrollar la formacioacuten contribuyen alargo plazo a normalizar los flujos migratorios
Las Partes tendraacuten en cuenta en el marco de las estrategias de desarrollo y la programacioacutennacional y regional las dificultades estructurales vinculadas a los fenoacutemenos migratorios conel fin de apoyar el desarrollo econoacutemico y social de las regiones de origen de los emigrantes yreducir la pobreza
La Comunidad apoyaraacute en el marco de los programas de cooperacioacuten nacional y regional laformacioacuten de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de origen en otro paiacutes ACP o enun Estado miembro de la Unioacuten Europea Por lo que se refiere a la formacioacuten en un Estadomiembro las Partes velaraacuten por que estas acciones esteacuten orientadas hacia la insercioacutenprofesional de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de ungen
Las Partes desarrollaraacuten programas de cooperacioacuten destinados a facilitar el acceso a laensentildeanza a los estudiantes de los Estados ACP en particular mediante la utilizacioacuten de lasnuevas tecnologiacuteas de la comunicacioacuten
El Consejo de Ministros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadasa la inmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de unapoliacutetica de prevencioacuten
En este marco las Partes convienen en particular en garantizar que los derechos y la dignidadde las personas se respeten en todo procedimiento iniciado para conseguir el retorno de losinmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A este respecto las autoridades interesadasconcederaacuten las facilidades administrativas necesarias para el retorno
Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nbull 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivas
ii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retorno
Se concederaacute una asistencia adecuada a los Estados ACP para la aplicacioacuten de estos acuerdos
iii)A efectos de la presente letra c) se entenderaacute por laquoPartesraquo la Comunidad cada uno de susEstados miembros y todo Estado ACP
Anejo II PARLAMENTO EUROPEOUna opinioacuten parlamentaria criacutetica de IlkaSCHORDER
1999-2004
Documento de sesioacuten
7 de noviembre de 2002
INFORME
FINALA5-0381 2002
sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejo relativa a la firma del Acuerdo entre laComunidad Europea y el Gobierno de la Regioacuten Administrativa Especial de Hong Kong de laRepuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten de residentes ilegales (SEC(2002) 412 -C5-02632002 -20020092(CNS))
Comisioacuten de Libertades y Derechos de los Ciudadanos Justicia y Asuntos Interiores
Ponente Graham R Watson
RR48 1789ESdoc PE 319241
ESPAacuteGINA REGLAMENTARIA
Mediante carta de 5 de junio de 2002 el Consejo consultoacute al Parlamento de conformidad conel apartado 1 del artiacuteculo 39 del Tratado UE sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejorelativa a la firma del Acuerdo entre la Comunidad Europea y el Gobierno de la RegioacutenAdministrativa Especial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten deresidentes ilegales (SEC(2002) 412 - 20020092 (CNS))
En la sesioacuten del 10 de junio de 2002 el Presidente del Parlamento anuncioacute que habiacutea remitidodicha propuesta para examen del fondo a la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCiudadanos Justicia y Asuntos Interiores y para opinioacuten a la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior (C5-02632002)
En la reunioacuten del 9 de julio de 2002 la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCindadanos Justicia y Asuntos Interiores designoacute ponente a Graham R Watson
En las reuniones de los diacuteas 8 de octubre de 2002 y 5 de noviembre de 2002 la comisioacutenexaminoacute la propuesta del Consejo y el proyecto de informeEn la uacuteltima de estas reuniones la comisioacuten aproboacute el proyecto de resolucioacuten legislativa por22 votos a favor 6 votos en contra y 0 abstenciones
Estuvieron presentes en la votacioacuten los diputados Jorge Salvador Hernaacutendez Mollar(presidente) Lousewies van der Laan (vicepresidente) Giacomo Santini (vicepresidente)Graham R Watson (ponente) Roberta Angelilli Mary Elizabeth Banotti Kathalijne MariaBuitenweg (suplente de Alima Boumediene-Thiery) Carlos Coelho Geacuterard MJ Deprez Ginseppe Di Lello Finuoli Francesco Fiori ( suplente de Marcello Dell Utri de conformidadcon el apartado 2 del artiacuteculo 153 del Reglamento) Evelyne Gebhardt (suplente de AdelineHazan) Pierre Jonckheer Sylvia-Yvonne Kaufmann (suplente de Ilka Schroder) TimothyKirkhope Eva Klamt Klaus-Heiner Lehne (suplente de Thierry Cornillet) Marcelino OrejaArburuacutea Elena Ornella Paciotti Joseacute Ribeiro e Castro Martine Roure Heide RuumlhleFrancesco Rutelli Ole S0rensen (suplente de Bill Newton Dunn) Joke Swiebel Anna Terroacuteni Cusiacute Maurizio Turco y Olga Zrihen Zaari (suplente de Martin Schulz)
La opinioacuten minoritaria se adjunta al presente informe el 9 de septiembre de 2002 laComisioacuten de Asuntos Exteriores Derechos Humanos Seguridad Comuacuten y Poliacutetica deDefensa decidioacute no emitir opinioacuten el 28 de mayo de 2002 la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior decidioacute no emitir opinioacuten
El informe se presentoacute el 7 de noviembre de 2002
OPINIOacuteN MINORITARIA
de Ilka Schroder
ldquoEl acuerdo sobre la expulsioacuten de residentes ilegales es el primero de su especie y sigue laliacutenea de las decisiones represivas de Laeken y Sevilla que tienen por objeto dividir losinmigrantes en econoacutemicamente uacutetiles (es decir mano de obra que puede explotarse en elproceso de produccioacuten capitalista) e inuacutetiles Hay que repeler con la mayor energiacutea laseleccioacuten de refugiados econoacutemicamente aprovechables en el proceso de explotacioacuten mundialy el rechazo de todos los migrantes clasificados como inuacutetiles ya que no se basan en el serhumano sino en intereses relacionados con la explotacioacuten econoacutemica y la obtencioacuten debeneficios
El acuerdo de que aquiacute se trata convierte la poliacutetica de inmigracioacuten en parte integral de lapoliacutetica exterior de la UE y trata de impedir cualquier posibilidad de huida hacia Europa nosoacutelo en los paiacuteses de traacutensito sino tambieacuten y ya en los paiacuteses de origen La tecnologiacutea sentildeorialempleada para imponer la fortaleza de Europa consiste en registrar segregar discriminararrestar internar y por uacuteltimo expulsar
Ademaacutes la UE trata de obligar a otros paiacuteses con medios neocoloniales y usando el chantajeeconoacutemico y financiero a readmitir a los refugiados
La poliacutetica de expulsiones de la UE es criminal ya que como consecuencia de ella perecenseres humanos y no tiene en cuenta en absoluto las causas fundamentales que impulsan a laspersonas a huir como la pobreza la explotacioacuten las guerras y la violencia patriarcal
En la poliacutetica de expulsiones la UE se quita la maacutescara de los derechos humanos ya no setrata de las claacuteusulas que facilitan la expulsioacuten ocultas en los acuerdos econoacutemicos sino quese trata de la regulacioacuten profesional de la consigna racista iexclfuera los extranjeros ahoraejecutada por la Comisioacuten y las organizaciones correspondientes como por ejemplo la OIMAquel a quien le preocupen verdaderamente la Convencioacuten de Ginebra sobre los Refugiados ylos derechos de los migrantes no deberiacutea estar a favor de un acuerdo que niega precisamenteesos derechos o sea los derechos a elegir libremente el lugar de residencia a determinarautoacutenomamente la forma de vida y a buscar la felicidad en otro paiacutesrdquo (p 10)
BIBLIOGRAFIacuteA Y ALGUNAS DIRECCIONES UacuteTILES DE INTERNET
A)Bibligrafiacutea-ANDREacuteS SAacuteENZ DE SANTAMARIacuteA Y OTROS Introduccioacuten al Derecho de la UnioacutenEuropea Eurolex Madrid 1999-COMISION EUROPEA Libro Verde relativo a una poliacutetica comunitaria de retorno deresidentes ilegales 10-Abril-2002 COM (2002) 175 final-COMISION EUROPEA Comunicacioacuten al Consejo y al Parlamento EuropeoIntegracioacuten de las cuestiones de inmigracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea conterceros paiacuteses 3-Diciembre-2002 COM (2002) 703 final-X DENOEL Les accords de readmisioacuten du Benelux agrave Schengen et au-delagrave RevueTrimestrielle de Droit Europeacuteen 1983-Guy FEUER Un nouvea paradigme pour les relations entre lacuteUnion Europeacuteenne et lesEacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin 2000 Revue Geneacuterale de Droit InternationalPublic 2002-INTERMON-OXFAM La responsabilidad de la UE en la lucha contra la pobreza(Claves de la Presidencia Espantildeola 2002) Barcelona 2002-Joan David JANER TORRENS Poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenCongreso Internacional sobre Derechos Humanos Zaragoza 2000 texto enhttpwwwunizaresderechos_humanos-Paolo MENGOZZI Derecho Comunitario y de la Unioacuten Europea Tecnos Madrid 2000-Miquel PALOMARES AMAT Los acuerdos internacionales concluidos entre lasComunidades Europeas y los paiacuteses terceros mediterraacuteneos Cedecs Barcelona 2002
B) Algunas direcciones uacutetiles de Internet
Consejo de la UE httpueeuintConclusiones del Consejo Europeo httpeuropaeuintcounciloffconcluindexhtmParlamento Europeo httpwwweuroparleuintUnioacuten Europea httpeuropaeuint
CUESTIONES A DEBATE1ordf El concepto mismo de readmisioacuten2ordf Las claacuteusulas ldquoDemocracia y DHrdquo y de readmisioacuten iquestconstituyen imposicionesneocolonialistas de la UE3ordf La conexioacuten entre readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo4ordf El acuerdo de readmisioacuten entre Espantildea y Marruecos y los problemas de su aplicacioacuten5ordf La reciprocidad que se cita en los acuerdos y claacuteusulas de readmisioacuten iquestes formal o esreal
Zaragoza Septiembre de 2003
b)El modelo de 2002
El Consejo de Asuntos Generales se reuniacutea el 18 de Noviembre de 2002 en BruselasAdoptaba un documento titulado ldquoConclusionesrdquo sobre la Intensificacioacuten de la cooperacioacutenen lo que se refiere a la gestioacuten de los flujos migratorios con terceros paiacuteses
11 De esta
manera se concretan ya las previsiones de Sevilla en la materia
Seguacuten el documento analizado la cuestioacuten migratoria se ha introducido ya con eacutexito en elorden del diacutea del diaacutelogo entre la UE y diversos paiacuteses y se ha programado ya una importanteasistencia directa e indirecta de la UE a tales paiacuteses Los problemas baacutesicos planteados son larepatriacioacuten la readmisioacuten y la documentacioacuten la gestioacuten de los flujos migratorios larealizacioacuten de poliacuteticas preventivas de la inmigracioacuten Junto a ellos hay que situar eldesarrollo de la capacidad institucional pero no solamente para reprimir la inmigracioacutenirregular sino para buscar solucioacuten a las causas que la provocan (el subdesarrollo de todotipo)
Cuatro aspectos sobresalen del documento Los criterios para negociar los acuerdos dereadmisioacuten los elementos que debe tener la claacuteusula sobre gestioacuten comuacuten de flujosmigratorios que se incluiraacute en los nuevos acuerdos las consecuencias econoacutemicas de dichaclaacuteusula y los paiacuteses o Estados con los cuales el Consejo considera importante desarrollar unacooperacioacuten reforzada
Los criterios fijados para negociar nuevos acuerdos de readmisioacuten son los cincosiguientes
-Caraacutecter e importancia de los flujos migratorios en direccioacuten a la UE-Situacioacuten geograacutefica en relacioacuten con la UE-Necesidad de desarrollar la capacidad en relacioacuten con la gestioacuten de las migraciones-Marco actual de cooperacioacuten con ese Estado tercero-Actitud en relacioacuten con la cooperacioacuten en materia de migraciones
Los elementos que debe tener la claacuteusula sobre la gestioacuten comuacuten de los flujosmigratorios se resumen en siete1ordm Diaacutelogo pormenorizado sobre la denominada ldquocuestioacuten migratoriardquo2ordm Compromiso de tener en cuenta los efectos de la migracioacuten sobre el desarrollo econoacutemicoy social de los Estados de origen3ordm Estudio conjunto de la inmigracioacuten ilegal y la trata de seres humanosEl intereacutes de la Comunidad Europea por unir ambos conceptos resulta verdaderamentecurioso Muchas veces la inmigracioacuten ilegal es voluntaria y por ello no puede hablarseentonces de trata de personas de cualquier modo asimilar ambas figuras supone degradar alas personas que intentan o realizan entradas o estancias irregulares en territorio de alguacutenEstado4ordf ldquoEl retorno en condiciones humanas y dignas de los nacionales de terceros paiacuteses y delos apaacutetridas que residan ilegalmenterdquoPor tanto el Estado tercero no solamente deberaacute readmitir a sus nacionales sino tambieacuten a losnacionales de terceros paiacuteses y a los apaacutetridas5ordf Confirmacioacuten de la obligacioacuten previa peticioacuten y sin otras formalidades de readmitir asus propios nacionales que residan ilegalmente en territorio de la otra parteSe establece de esta manera un procedimiento raacutepido y simplificado de readmisioacuten sinformalidades6ordf Celebracioacuten de acuerdos especiacuteficos de readmisioacutenNo solamente se incluiraacuten claacuteusulas especiacuteficas sino que aparecen estos acuerdos especiacuteficossobre readmisioacuten Respecto a su contenido en ellos se recogeraacute la obligacioacuten de readmitir a
11 Se trata del doc 1389402 puede consultarse en httpueeuint
las personas indicadas Los nacionales del Estado correspondiente los nacionales de tercerosEstados y los apaacutetridas7ordf Cooperacioacuten sobre personas que residan legalmente mediante una poliacutetica de integracioacutenno discriminacioacuten y lucha contra el racismo y xenofobiaDe alguna forma se liga la suerte de los nacionales del Estado X (pensemos en la hipoacutetesis deMarruecos) que residen legalmente en territorio de un Estado de la UE a la buena disposicioacutende ese Estado en esta materia en otras palabras de modo injustificado y juriacutedicamenteinadmisible se dice que si Marruecos (sigue siendo una hipoacutetesis) coopera en readmisioacuten susnacionales que residen legalmente seraacuten bien tratados iquestQueacute pasariacutea pues si Marruecos nocooperara iquestSe restringiriacutean los derechos de los marroquiacutees que residen legalmente porejemplo en Espantildea iquestConoce el Consejo de la UE la obligacioacuten de eacutesta de respetar losderechos humanos de todos o desconoce esta obligacioacuten Quede claro que estamos ante unaobligacioacuten que recoge expresamente el Tratado de la UE en su art 6 (analizado en otraUnidad)Si los aspectos de la readmisioacuten se ligan con el trato a las personas que residan legalmente enrealidad no se piensa para nada con paraacutemetros de derechos humanos se piensa tan soacutelo conparaacutemetros de relaciones entre Estados y el trato a las personas (a los extranjeros en estecaso) se somete a los vaivenes e injusticias de esas relaciones entre Estados
Por otra parte se revelan en este documento las consecuencias econoacutemicas de la celebracioacutende acuerdos de readmisioacuten Seguacuten este texto la Comunidad Europea estaraacute dispuestacuando sea necesario a considerar la prestacioacuten de una asistencia adecuada para aplicar dichaclaacuteusulaEsta asistencia puede consistir en la cooperacioacuten mediante el enviacuteo de expertos en estamateria y tambieacuten mediante la entrega de cantidades econoacutemicas Hablamos de una asistenciadirecta e indirectaExiste sin embargo el peligro de una conexioacuten demasiado estrecha entre acuerdos o claacuteusulasde readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo la tentacioacuten de recortar los fondos destinados a lacooperacioacuten al desarrollo para los Estados que no admitan la readmisioacuten parece demasiadoclara y siempre estaacute latente
Finalmente el Consejo de la UE elabora una lista o cataacutelogo de los Estados con los cualespretende cooperar maacutes estrechamente en esta materia En la lista se incluye a AlbaniaChina la Repuacuteblica Federativa de Yugoslavia Marruecos Rusia Tuacutenez y Ucrania respecto aellos ldquouna mayor cooperacioacuten no soacutelo es deseable sino esencialrdquo A la lista suma tambieacutenLibia y el eterno candidato Turquiacutea Por tanto estamos ante 9 Estados con los cuales sepretende cooperar maacutes estrechamente
Todo ello ha cristalizado de momento en diversos mandatos de negociacioacuten para celebraracuerdos de readmisioacuten desde el antildeo 2000 se negocia con Marruecos Rusia y Pakistaacutendesde 2002 se negocia con Sri Lanka y con la Regioacuten Administrativa Especial de Macao secomienza a negociar en 2003 con Albania Argelia China Turquiacutea y Ucrania Se negociaademaacutes con el Merco Sur En el futuro comenzaraacuten nuevas negociacionesEl 27 de Noviembre de 2002 la UE firmaba con la Regioacuten Administrativa Autoacutenoma de HonkKong un acuerdo sobre la readmisioacuten de residentes no autorizados Examinaremos despueacuteseste importante acuerdo
D) LA COMISIOacuteN PROPUGNA UNA POLIacuteTICA COMUacuteN DE READMISIOacuteNVeamos ahora la posicioacuten de la Comisioacuten Esa posicioacuten se explicita sobre todo en el LibroVerde de Abril de 2002 y la Comunicacioacuten de Diciembre del mismo antildeoEl Libro Verde relativo a una Poliacutetica Comunitaria de Retorno de los Residentes Ilegales
12
(analizado criacuteticamente en la Unidad de Expulsiones Masivas) pretende la cooperacioacuten conlos Estados de origen y de traacutensito en materia de retorno y readmisioacuten Para que tenga eacutexito
12
De 10 de abril de 2002 es el COM (2002) 175 final
la poliacutetica de retorno ldquodepende de la existencia de una cooperacioacuten rentable con los paiacuteses deorigen o de traacutensitordquo (p 11) Ligamos ya de modo expreso e indudable el retorno a larentabilidad y aparece claramente la peligrosa conexioacuten que la UE estaacute comenzando a darentre represioacuten de la inmigracioacuten irregular y fondos de cooperacioacuten al desarrolloPrecisamente negociando algunos acuerdos de readmisioacuten siguiendo (como es su obligacioacuten)las directrices marcadas por el Consejo de la UE la Comisioacuten advierte ldquoComo los acuerdosde readmisioacuten redundan solamente en intereacutes de la Comunidad el eacutexito de su aplicacioacutendepende en gran medida del ldquoefecto palancardquo a disposicioacuten de la Comisioacutenrdquo Ese efectopalanca no es otra cosa que conectar los acuerdos o las claacuteusulas de readmisioacuten con otraspoliacuteticas comunitarias leacutease con la cooperacioacuten al desarrollo (p 25-26)Por otro lado la Comisioacuten propugna celebrar ademaacutes acuerdos de traacutensito con los tercerospaiacuteses dispuestos a colaborar
La Comisioacuten Europea en su Comunicacioacuten de 3 de Diciembre de 200213
tambieacuten insiste en lareadmisioacuten de los extranjeros y los apaacutetridas profundizando en las ideas ya expuestas enAbril de 2002 en el Libro Verde la Comisioacuten promete ademaacutes que los posibles acuerdossobre esta materia podriacutean ldquocentrarse en las disposiciones praacutecticas y administrativas y enotras modalidades de readmisioacuten y retorno Dichos acuerdos se negociaraacuten en el contextomaacutes amplio de aplicacioacuten del art13 incluidos sus elementos de desarrollo y otros aspectos deespecial importancia para los paiacuteses ACPrdquo (pp 25-26)
Siguiendo con la misma idea este documento indica que la Comisioacuten puede ofrecerasistencia teacutecnica y financiera para fomentar una mejor gestioacuten de los flujos migratoriosIncluso si los fondos aportados por la UE a los Estados ACP ldquopara la mejor gestioacuten de losflujos migratoriosrdquo no son lo suficientemente atractivos la Unioacuten deberiacutea ofrecer ldquootros tiposde incentivos complementariosrdquo
En general puede decirse que la CE tiene la intencioacuten de seguir introduciendo claacuteusulasestaacutendar de readmisioacuten en cuantos acuerdos internacionales celebre en el futuro sean deasociacioacuten de cooperacioacuten o de otro tipo En tal direccioacuten casi siempre se advierte que lasclaacuteusulas deben ser completadas con acuerdos de aplicacioacuten en los que bien sea parte laComunidad o bien sean partes sus Estados miembros individualmente considerados
13
COM (2002) 703 final Comunicacioacuten de la Comisioacuten al Consejo y al ParlamentoEuropeo Integracioacutende las cuestiones de migracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea con Paiacuteses Terceros
IV) LA PRAacuteCTICA CONVENCIONAL
Revisamos ahora la praacutectica convencional Hablaremos primero de la existente en los antildeos 90con Estados europeos Nos centraremos despueacutes en el acuerdo de Asociacioacuten de Cotonuacutefirmado por la Comunidad Europea y sus Estados miembros con 77 Estados de Aacutefrica el
Caribe y el Paciacutefico (Estados ACP)14
En un tercer momento analizaremos el acuerdocelebrado a finales de 2002 entre la Comunidad y la Regioacuten Autoacutenoma Especial de HongKong Finalmente nos centraremos en la claacuteusula de readmisioacuten del acuerdo de asociacioacutencon Chile Salvo algunos acuerdos que fueron celebrados hace pocos antildeos esta praacutecticaresulta pues tremendamente actual
La base juriacutedica de esta praacutectica convencional se halla en el art 63 3ordm b) del TCE seguacutenesta norma el Consejo de la UE debe adoptar en el plazo de cinco antildeos desde la entrada envigor del Tratado de Aacutemsterdam ldquomedidas sobre poliacutetica de inmigracioacuten enla inmigracioacuten yla residencia ilegales incluida la repatriacioacuten de residentes ilegalesrdquo
Pues bien aun cuando no se atribuyen directamente a la CE competencias para celebrartratados internacionales en esta materia dicha competencia puede deducirse impliacutecitamentede la norma citada
A)EL ACUERDO DE READMISIOacuteN DE 1991 ENTRE EL GRUPO SCHENGEN YPOLONIA
El 29 de Marzo de 1991 firmaban un acuerdo relativo a la readmisioacuten de personas ensituacioacuten irregular los Estados partes en el acuerdo de Schengen y Polonia
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El acuerdo tienetodaviacutea alguacuten intereacutes sobre todo como precedente de los actuales negociados por la CEperderaacute todo su intereacutes a partir del momento en el cual Polonia sea miembro de pleno derechode la UE y sus nacionales vean reconocida tambieacuten plenamente su libertad de circulacioacuten y deresidencia como ciudadanos de la Unioacuten
Tres aspectos sobresalen del acuerdo La norma sobre d readmisioacuten de los nacionales elprocedimiento de readmisioacuten y la claacuteusula de compatibilidad
La norma sobre readmisioacuten (art 1) observa que el acuerdo se aplica solamente a losnacionales de los Estados partes obliga pues a su readmisioacuten si no satisfacen o han dejado desatisfacer los criterios exigidos por el Derecho Interno de un Estado parte Esta readmisioacutendebe hacerse ldquosin formalidadesrdquo
Ligando pues estrechamente nacionalidad y readmisioacuten el mismo acuerdo preveacute que (si laparte requerida para la readmisioacuten demuestra que esa persona no tiene su nacionalidad) laparte requirente debe readmitirlo en su territorio
El acuerdo establece un procedimiento muy raacutepido en su art 3
-La parte requerida estaacute obligada a responder en un plazo de 8 diacuteas a la solicitud dereadmisioacuten
-La misma parte estaacute obligada a hacerse cargo en el plazo de un mes de la persona cuyareadmisioacuten haya aceptado
Finalmente encontramos una claacuteusula de compatibilidad en la misma se indica que lasdisposiciones del acuerdo con Polonia no impediraacuten la aplicacioacuten de la Convencioacuten deGinebra de 1951 sobre el estatuto de los refugiados y su protocolo adicional firmado en
14 En ese grupo se halla asimismo Cuba pero no es parte en el Acuerdo de Asociacioacuten
15 Texto en BOE de 19 de Enero de 1993
Nueva York en 1967 ni la aplicacioacuten del Derecho Comunitario para todas las partes exceptopara Polonia ni la aplicacioacuten del acuerdo de Schengen entre los Estados del grupo Schengen
Estamos pues ante una claacuteusula que declara expresamente la compatibilidad de este acuerdocon otros textos juriacutedicos pero nada se afirma sobre queacute sucede si realmente existe unaincompatibilidad
Si el asunto de la compatibilidad se planteara estrictamente en el interior de la UE larespuesta no seriacutea dudosa Habriacutea de jugar obviamente la primaciacutea del Derecho de la UEsobre cualesquiera otras normas
B)LAS CLAacuteUSULAS DE READMISIOacuteN EN ACUERDOS CON ESTADOSEUROPEOS
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La praacutectica convencional comunitaria en materia de acuerdos de readmisioacuten con anterioridada la entrada en vigor del Tratado de Aacutemsterdam ha sido especialmente abundanteEfectivamente a partir de la segunda mitad de los antildeos noventa y como consecuencia deposibilidad de llegada masiva de inmigrantes procedentes de la extinta Unioacuten Sovieacutetica y deotros Estados de Europa central y Oriental la Comunidad y sus Estados miembros celebraronun conjunto de acuerdos mixtos en los cuales se incluiacutea alguna claacuteusula relativa a laobligacioacuten de las partes de readmitir a aquellas personas que se encontrasen en sus respectivosterritorios de forma irregular Tambieacuten existe en los acuerdos de asociacioacuten celebrados conEstados europeosRespecto a los acuerdos generales celebrados con muchos Estados nacidos de la disolucioacuten dela URSS parece que la intencioacuten inicial de los Estados miembros de la UE era la de celebrartratados bilaterales de readmisioacuten con los Estados nacidos de la disolucioacuten de la UnioacutenSovieacutetica pero tales Estados se mostraron reacios y en la negociacioacuten decidioacute la introduccioacutende las claacuteusulas de readmisioacutenLas claacuteusulas se introducen en los acuerdos generales de cooperacioacuten entre la Comunidad ysus Estados miembros y las Repuacuteblicas nacidas de la disolucioacuten de la URSS Al ser acuerdosgenerales estos tratados diversas materias Por otro lado se celebraron como acuerdosmixtos o sea acuerdos en los que son partes simultaacuteneamente la CE y sus Estados miembros Podemos ahora recordar como ejemplo el Acuerdo de colaboracioacuten y cooperacioacuten suscrito e21 de junio de 1996 entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros por una partey la Repuacuteblica de Uzbekistaacuten por otra hecho en Florencia dispone en su artiacuteculo 72
La Repuacuteblica de Uzbekistaacuten accede a readmitir cualquiera de sus nacionales ilegalmentepresente en el territorio de un Estado miembro a peticioacuten de este uacuteltimo y sin mayoresformalidades y los Estados miembros acceden a readmitir a cualquiera de sus nacionales talcomo se definen a los fines comunitarios ilegalmente presente en el territorio de la Repuacuteblicade Uzbekistaacuten a peticioacuten de esta uacuteltima y sin mayores formalidades
La Repuacuteblica de Uzbekistaacuten conviene en celebrar acuerdos bilaterales con los Estadosmiembros que asiacute lo soliciten con el objeto de regular las obligaciones especiacuteficas dereadmisioacuten que contemple la obligacioacuten de readmisioacuten de nacionales de otros paiacuteses y depersonas apaacutetridas que lleguen al territorio de dicho Estado miembro procedentes de laRepuacuteblica de Uzbekistaacuten o que hayan llegado al territorio de la Repuacuteblica de Uzbekistaacutenprocedentes de dicho Estado miembro
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16 En este punto sigo la comunicacioacuten presentada por Joan David JANER TORRENS al
Congreso Internacional sobre Derechos Humanos celebrado en Zaragoza en 2000
titulado ldquoPoliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenrdquo el texto puedeverse en httpwwwunizaresderechos_humanosDOCUJORZJDJanerdoc17
BOE de 21 de Agosto de 1999 Ver asimismo entre otros el Acuerdo de colaboracioacuten y cooperacioacuten entrelas Comunidades Europeas y sus Estados miembros por una parte y Georgia por otra hecho en Luxemburgo el22 de abril de 1996 (artiacuteculo 75) BOE de 20 de Agosto de 1 999 Por el contrario en otros acuerdos conantiguas repuacuteblicas sovieacuteticas no se hace ninguacuten tipo de referencia a las claacuteusulas de readmisioacuten asiacute sucede por
Este acuerdo al igual que los otros acuerdos celebrados con las antiguas repuacuteblicas sovieacuteticasconfigura la readmisioacuten como un elemento maacutes de colaboracioacuten entre las partes contratantesy de ahiacute la ausencia de una regulacioacuten detallada de esta materia El acuerdo preveacute unaobligacioacuten muy concreta de las partes contratantes de readmitir sin ninguna otra formalidadque no sea la simple peticioacuten a los respectivos nacionales que se encuentren de forma ilegalen el territorio de la otra parte contratanteAsimismo este acuerdo preveacute la posibilidad de que se celebren acuerdos bilaterales dereadmisioacuten entre la Repuacuteblica de Uzbekistaacuten y los distintos Estados miembros de la UnioacutenEl objeto de estos acuerdos bilaterales seraacute concretar las distintas materias relacionadas conla obligacioacuten de readmisioacuten no soacutelo de los nacionales sino tambieacuten de los nacionales de otrosEstados o de los apaacutetridas que lleguen al territorio de otra parte contratante a partir de suterritorio nacional Al formular asiacute los acuerdos bilaterales futuros estamos ante una normaque enuncia un pactum de contrahendoPor tanto en claacuteusulas como la recogida en el texto encontramos la conjugacioacuten de la teacutecnicaconvencional multilateral con la bilateral Ello sucederaacute igualmente en el Acuerdo deAsociacioacuten con los Estados ACP que analizamos despueacutesJunto a las claacuteusulas de readmisioacuten contenidas en estos acuerdos de colaboracioacuten ycooperacioacuten cabe aludir tambieacuten a la regulacioacuten de esta materia contenida en los diferentesacuerdos de asociacioacuten (los Acuerdos europeos de asociacioacuten) celebrados entre laComunidad y sus Estados miembros y diversos Estados de Europa central y oriental a traveacutesde los cuales se da un tratamiento privilegiado a estos Estados con el objetivo de facilitar sufutura adhesioacuten a la UnioacutenLa cuestioacuten de la inmigracioacuten ilegal se configura como un elemento de especial relevanciasobre todo para los Estados miembros de la Unioacuten Por eso se valen todas las posibilidadesque poseen para insertar las claacuteusulas de readmisioacutenComo ejemplo podemos tomar el art 1021 del Acuerdo europeo de 12 de junio de 1995 porel que se crea una asociacioacuten entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros por
una parte y la Repuacuteblica de Lituania por otra18
el cual dispone que() dentro del aacutembito de sus respectivas atribuciones y competencias las Partes estableceraacutenuna cooperacioacuten destinada a prevenir las siguientes actividades ilegales () la inmigracioacutenilegal y la presencia ilegal de sus nacionales en e territorio de la otra Parte teniendo encuenta los principios y practicas de readmisioacutenrdquoEste tipo de claacuteusulas son frecuentes en los acuerdos de asociacioacuten con los otros dos Estadosbaacutelticos y con Eslovenia
Del anaacutelisis de este precepto se observa que a diferencia de los acuerdos celebrados con lasantiguas repuacuteblicas sovieacuteticas no se hace ninguna referencia expresa a la celebracioacuten defuturos acuerdos de readmisioacuten entre las partes sino que uacutenicamente se alude alestablecimiento de formas de cooperacioacuten destinadas a prevenir la inmigracioacuten ilegal elloincluye la adopcioacuten de medidas relativas a la readmisioacuten de personas que se encuentren demodo irregular en el territorio de las partes en el acuerdo
ejemplo en el Acuerdo de colaboracioacuteny cooperacioacuten entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembrospor una parte y Ucrania por otra de 14 de junio de 1994 BOE nbull 110 de 8 de mayo de 1998 por eso la UEestaacute tan interesada actualmente en celebrar con Ucrania un Acuerdo de este tipo
18 BOE de 11 de Marzo de 1998
C)EL ACUERDO DE ASOCIACIOacuteN CON LOS ESTADOS ACP
La poliacutetica de readmisioacuten y retorno de inmigrantes es seguida individualmente por algunosEstados europeos sobre todo Alemania con sus vecinos del Este y tambieacuten parece ser lapoliacutetica defendida actualmente por el Gobierno espantildeol Pero se ha producido en esta materiauna multilateralizacioacuten cuyo texto maacutes importante analizamos ahora
a) Panoraacutemica del Acuerdo de Asociacioacuten
El 23 de Junio de 2000 se firmaba en Cotonuacute (Beniacuten) el Acuerdo de Asociacioacuten entre 77Estados de Aacutefrica Caribe y Paciacutefico por un lado (los Estados ACP19) y la ComunidadEuropea y sus 15 Estados miembros por el otro
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El acuerdo se celebra por un periacuteodo de 20antildeos y tiene como fines el acelerar el desarrollo econoacutemico cultural y social de los EstadosACP el contribuir a la paz y a la seguridad y el propiciar un clima poliacutetico estable ydemocraacutetico (art 1)
En realidad el acuerdo es continuacioacuten de las llamadas cuatro Convenciones de Lomeacute queestablecieron en el pasado unas relaciones entre los Estados miembros de la ComunidadEuropea la misma Comunidad por un lado y los Estados de Aacutefrica el Caribe y el PaciacuteficoEstamos pues ante uno de los llamados acuerdos mixtos Algunos de los aspectos de la IVConvencioacuten de Lomeacute han sido analizados antes al examinar la claacuteusula ldquoDemocracia yDerechos Humanosrdquo
En el acuerdo de asociacioacuten firmado en Cotonuacute las materias comerciales se diferencian conclaridad de otras cuestiones Se parte desde luego de la idea del desarrollo sostenible(incluyendo los aspectos ambientales) de la democracia de los derechos humanos
Seguacuten su art 1 la asociacioacuten se centraraacute en el objetivo de reduccioacuten y a largo plazo deerradicacioacuten de la pobreza La misma norma indica que se realiza un enfoque integrado deldesarrollo teniendo presentes simultaacuteneamente los componentes poliacuteticos econoacutemicossociales culturales y ambientales del desarrollo
El Tiacutetulo II de la Parte Primera se denomina La Dimensioacuten Poliacutetica (arts 8-13) En ese Tiacutetulose establece el diaacutelogo poliacutetico se fijan asimismo los llamados elementos esenciales se hablade las poliacuteticas a favor de la paz la prevencioacuten y la resolucioacuten de conflictos y se pretendeestablecer la coherencia entre las poliacuteticas de la CE y el acuerdo de asociacioacuten
b)La readmisioacuten de los nacionales de las partes en la Convencioacuten de Cotonuacute
iquestQueacute nos dice este Acuerdo sobre inmigracioacuten Su ampliacutesimo art 13 resulta muy interesantese trata de una claacuteusula de readmisioacuten que es fruto de un arduo compromiso entre el modelode 1999 y los acuerdos bilaterales entre Estados
Ademaacutes habraacute que recordar la existencia de una Declaracioacuten de la Comisioacuten y del Consejo dela Unioacuten Europea la Declaracioacuten II inserta en el Acta Final de la Conferencia de Cotonuacute Ala hora de interpretar y de aplicar un tratado casi siempre se afirma que el Acta Final de la
19 Actualmente el nuacutemero de Estados ACP es de 78 pues se ha sumado CUBA pero no
firmoacute la Convencioacuten de Cotonou20 Consultar Guy FEUER Un nouveau paradigme pour les relations entre
lacuteUnion Europeacuteenne et les Eacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin2000 Revue Geneacuterale de Droit International Public 2002 pp 269 y ss
conferencia forma parte del mismo La Declaracioacuten afecta al paacuterrafo 5ordm de este art 13 Enrealidad la citada Declaracioacuten sentildeala que lo dispuesto en ese paacuterrafo ldquono prejuzgaraacute ladivisioacuten interna de poderes entre la Comunidad y sus Estados miembros por lo que se refiere ala celebracioacuten de acuerdos de readmisioacutenrdquo
En el art 13 encontramos algunos paacuterrafos que constituyen derecho blando (soft law eningleacutes) o sea que precisan desarrollo pero encontramos asimismo otros paacuterrafos queconstituyen derecho duro (hard law en ingleacutes) Entre las normas de derecho duroencontraremos a su vez aquellas que tienen efecto directo o sea que no precisan ninguacutendesarrollo para su ejecucioacuten o aplicacioacuten
Diferenciaremos pues las tres situaciones Normas de derecho blando normas de derechoduro pero sin efecto directo y normas de derecho duro con efecto directo
Claramente constituyen normas de derecho blando por ejemplo sus paacuterrafos 1 y 4 y elapartado a) del paacuterrafo 5
El primero de ellos afirma ldquoLa cuestioacuten de la inmigracioacuten seraacute objeto de un diaacutelogoprofundo en el marco de la asociacioacuten ACP-UErdquo Estamos ante una simple declaracioacuten debuenas intenciones poliacuteticas esas buenas intenciones se dejan para un futuro indeterminado
El mismo paacuterrafo 1 del art 13 recuerda que las partes estaacuten obligadas a respetar el DerechoInternacional de los Derechos Humanos y especialmente las normas que prohiacuteben ladiscriminacioacuten basada en el origen el sexo la raza la lengua y la religioacuten La norma generalque prohiacutebe la discriminacioacuten existe sin duda hoy tanto en el Derecho Internacional escrito
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como en la costumbre internacional
A su vez el paacuterrafo 4 del art 13 del Acuerdo de Cotonuacute con ese mismo contenido de derechoblando conecta inmigracioacuten y desarrollo con las siguientes observaciones
1ordf ldquoLas Partes consideran que las estrategias destinadas a reducir la pobreza a mejorar lascondiciones de vida y trabajo a crear empleos y a desarrollar la formacioacuten contribuyen alargo plazo a normalizar los flujos migratoriosrdquo Estamos ante una constatacioacuten de lasituacioacuten actual ante algo tan evidente que contribuye en gran medida a explicar lasmigraciones masivas
2ordf ldquoLas Partes tendraacuten en cuenta en el marco de las estrategias de desarrollo y laprogramacioacuten nacional y regional las dificultades estructurales vinculadas a los fenoacutemenosmigratorios con el fin de apoyar el desarrollo econoacutemico y social de las regiones de origen delos emigrantes y reducir la pobrezardquo De nuevo estamos ante una constatacioacuten evidente peroahora cargada de buenas intenciones las estrategias intentaraacuten el desarrollo econoacutemico yreducir la pobreza
3ordf ldquoLa Comunidad apoyaraacute en el marco de los programas de cooperacioacuten nacional y regionalla formacioacuten de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de origen en otro paiacutes ACP oen un Estado miembro de la Unioacuten Europeardquo Aunque es asimismo una norma que mira alfuturo y en tal sentido constituye derecho blando se concreta ya el campo de actuacioacuten laformacioacuten de nacionales de Estados del Sur
Asimismo tiene este caraacutecter blando el art 5 en su paacuterrafo a) que nos dice ldquoEl Consejo deMinistros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadas a lainmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de una poliacutetica
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Positivada en diversos tratados internacionales como la Carta de las NacionesUnidas art 55 los Pactos Internacionales de Derechos Humanos las ConvencionesEuropea y Americana de DH etc
de prevencioacutenrdquo Ese ldquocuando procedardquo deja a este oacutergano de la asociacioacuten (el Consejo deMinistros) la tarea de establecer medidas de prevencioacuten
El paacuterrafo 2 de este art 13 avanza un paso maacutes y ya puede ser considerado como derechoduro pero no es una norma que tenga efecto directo ideacutentica consideracioacuten cabe aplicar alapartado b) del paacuterrafo 5
Dice este paacuterrafo 2 que las partes ldquoconvienen en considerar que una asociacioacuten implica porlo que se refiere a la emigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses queresidan legalmente en sus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivoofrecerles derechos y obligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la nodiscriminacioacuten en la vida econoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra elracismo y la xenofobiardquo
Encontramos en la norma citada la equidad o el trato equitativo como criterio juriacutedico aaplicar a los nacionales de los Estados del Sur que residan legalmente Todo ello resulta muyloable a primera vista pero no queda claro por queacute razoacuten se habla ahora de trato equitativo ode ofrecer a los inmigrantes derechos y obligaciones ldquocomparables a los de sus ciudadanosrdquo yno se habla de respeto de los derechos humanos de los inmigrantes
En realidad en esta materia nos hallamos ante el choque de dos loacutegicas la intraestatal ointerna y la internacional El choque de ambas loacutegicas provoca perplejidad Si todos losEstados deben respetar sus compromisos internacionales en tal materia (loacutegica internacionalestablecida en el paacuterrafo 1) iquestpor queacute se cambia ahora de loacutegica se dejan las cuestiones deltrato a cada una de las partes y se les permite que disentildeen realicen y controlen esa llamadaldquopoliacutetica de integracioacutenrdquo
Ademaacutes surge la eterna duda iquestNo se les debe dar tambieacuten un trato equitativo a los queresiden de un modo irregular Si las partes se hubieran situado en el terreno preciso de losDH desde luego los Estados seguiriacutean disponiendo de su competencia para expulsar a losextranjeros pero no de cualquier forma sino respetando siempre sus DH residan regular oirregularmente
Por otro lado el paacuterrafo 5 apartado b) sentildeala ldquoLas Partes convienen en particular engarantizar que los derechos y la dignidad de las personas se respeten en todo procedimientoiniciado para conseguir el retorno de los inmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A esterespecto las autoridades interesadas concederaacuten las facilidades administrativas necesariaspara el retornordquoSi partimos del criterio central de los DH que todos los Estados deben respetar iquestno resultainuacutetil este paacuterrafo Todos los Estados estaacuten obligados a respetar los DH de todas laspersonas en los procedimientos de retorno o en otros procedimientos
En tercer lugar nos encontramos con normas de derecho duro y con efecto directo Son lospaacuterrafos 3 y 5 c) i)
El paacuterrafo 3 presenta bastante intereacutes dice ldquoCada Estado miembro concederaacute a lostrabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzan legalmente una actividad en su territorioun trato caracterizado por la ausencia de toda discriminacioacuten basada en la nacionalidad conrelacioacuten a sus propios nacionales en lo referente a condiciones de trabajo remuneracioacuten ydespido Cada Estado ACP por su parte concederaacute a este respecto un trato no discriminatoriocomparable a los trabajadores nacionales de los Estados miembrosrdquoDesde luego ese trato no discriminatorio se concede uacutenicamente a los trabajadores que ejerzanlegalmente una actividad no a los que se hallen irregularmente El efecto directo puedehallarse en la exigencia de la no discriminacioacuten en aspectos tan concretos como condicionesde trabajo remuneracioacuten y despido
Otra vez surge la pregunta de si los trabajadores que residen irregularmente en territorio de unEstado pueden ser discriminados en las condiciones de trabajo en la remuneracioacuten y en eldespido si se interpreta correctamente la norma transcrita asiacute se deduce Entoncesacudiendo a los DH iquestrespetan tales Derechos los Estados europeos de acogida o los DHsirven tan soacutelo de pantalla de actuacioacuten en ciertos casos y no se aplican a otros casos
La norma que nos ofrece mayor intereacutes que desde luego tiene efecto directo se halla enel art 5 c) i) contiene una claacuteusula estaacutendar de readmisioacuten y dice
rdquo Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nordm 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivasrdquo
Esta norma exige pues la readmisioacuten entre nacionales de las partes que residan ilegalmente enterritorio de otra parte esa readmisioacuten debe aceptarse ldquoa peticioacuten de una de las partes y sinmediar maacutes traacutemitesrdquo Y no olvidemos que se entiende por partes la Comunidad sus Estadosmiembros y cada uno de los Estados ACP
iquestSignifica el art 13 del Acuerdo de Cotonuacute que los Estados de la UE y los Estados ACP sehallan en pie de igualdad en materia de inmigracioacuten En la teoriacutea juriacutedica asiacute parece en larealidad esa igualdad formal no existe puesto que la inmigracioacuten se produce en estosmomentos de Sur a Norte y no al reveacutes
c) La readmisioacuten de los extranjeros y de los apaacutetridas
iquestQueacute sucede con el art 13 paacuterrafo 5 c) ii) Que tampoco tiene efecto directo pero completala norma anterior Porque en eacutel se preveacute lo siguiente
ldquoii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retornordquo
Esta uacuteltima norma sin duda es un pactum de contrahendo En virtud de la misma en unfuturo no muy lejano se podraacuten concluir acuerdos bilaterales con los Estados ACP sobre lareadmisioacuten y el retorno de nacionales Se pretende pues asegurar la readmisioacuten y el retornopor una doble viacutea La multilateral y la bilateral Pero lo maacutes novedoso de esta norma es queademaacutes preveacute que los Estados ACP tambieacuten admitan a los nacionales de otros Estados eincluso a los apaacutetridas
Podemos afirmar por tanto que los Estados ACP (que reciben importantes fondoseconoacutemicos de la UE) estaraacuten condicionados por el Acuerdo de Cotonou y por los acuerdosbilaterales que se celebren en el futuro Y nada hace pensar que la UE no condicione laconcesioacuten de fondos a esos Estados al control que hagan de la inmigracioacuten hacia la UnioacutenEuropea Es posible incluso que se establezca alguacuten tipo de automatismo entre ambascuestiones El Estado que readmite recibe maacutes fondos de la UE el Estado que no readmiteve mermados sus fondos de la UE Dicho automatismo seguramente no se estableceraacute en lanorma (al menos de momento seriacutea muy descarado y ciacutenico) pero puede establecerse en loshechos en la aplicacioacuten de la norma
Si ello sucede 77 Estados del Sur de donde proceden actualmente muchos miles deinmigrantes ademaacutes de sufrir el subdesarrollo deberaacuten convertirse en policiacuteas (iquesto tal vezdebieacuteramos decir en carceleros) de su poblacioacuten impidiendo la libre circulacioacuten de laspersonas
Pues bien esa perspectiva de la aplicacioacuten del Acuerdo de Cotonuacute en materia de inmigracioacutenya se baraja constantemente en la actualidad Ello sucede incluso cuando en estos momentosel Acuerdo analizado no ha entrado en vigor
Y en dicha perspectiva la Comunicacioacuten de la Comisioacuten Europea de Diciembre de 2002(antes citada) sentildeala que para el periacuteodo 2000-2006 y para efectos de readmisioacuten la UEdispone de unos recursos financieros programados con cargo a la ayuda exterior vinculadoscon la cuestioacuten migratoria de 934468288 euros (p 52) iquestNo se detraeraacuten esos fondos de losque la UE dedica ahora a la cooperacioacuten al desarrollo De momento resulta curioso saberque el 13acute7 procede del Fondo Europeo de Desarrollo
C) EL ACUERDO DE READMISIOacuteN FIRMADO CON LA REGIOacuteNADMINISTRATIVA ESPECIAL DE HONG KONG
Como sentildealaba antes el 27 de Noviembre de 2002 firmaban la CE y la Regioacuten AdministrativaEspecial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China (en adelante Hong Kong) un acuerdosobre readmisioacuten de residentes ilegales
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Es el primer acuerdo de readmisioacuten firmado por laComunidad Europea sin duda a eacutel seguiraacuten otros que se estaacuten negociando desde hace tiempo
Estamos pues ante un acuerdo puramente comunitario no ante un acuerdo mixto De estaforma se aplican el art 63 3ordm b) y el art 300 del TCE Seguacuten esas normas el Consejodecidiraacute por unanimidad tras consultar al Parlamento Europeo
Las negociaciones habiacutean comenzado antildeo y medio antes los Estados miembros fueronregularmente consultados en todas las etapas de las mismas
22 El Acuerdo consta de 21 artiacuteculos 6 Anexos y tres declaraciones conjuntas en la
primera de dichas declaraciones las partes toman nota de queacute se entiende porautorizacioacuten de residencia en el derecho de Hong Kong
En su Informe de 7 de Noviembre de 200223
el Parlamento Europeo se queja de que no hayasido informado durante las negociaciones y deba emitir su dictamen sobre un acuerdo yarubricado por los plenipotenciarios se queja pues de que no se haya cumplido el art 97 delReglamento del Parlamento Europeo que obliga a la Comisioacuten Europea y al Consejo de la UEa informar al oacutergano parlamentario sobre el desarrollo de las negociaciones La queja estaacutefundamentada porque una vez firmado el acuerdo no seraacute posible presentar enmiendas almismo ni a los protocolos anexos si los hubiere
El preaacutembulo del acuerdo se refiere al Reglamento (CE) del Consejo 5392001 sobre visadosque exime a los titulares de un pasaporte de Hong Kong de la obligacioacuten de tener un visadopara entrar en territorio de los Estados miembros de la UE para estancias de una duracioacuteninferior a tres meses En realidad la firma del acuerdo con Hong Kong se vioacute facilitada tantopor el reducido nuacutemero de inmigrantes irregulares que puede originar como por la concesioacutende la supresioacuten del requisito del visado para los ciudadanos de esa Regioacuten AdministrativaEspecial
Desde luego en otros acuerdos que se estaacuten negociando la CE no parece que vaya a concederla exencioacuten de visado los casos de Sri Lanka y Pakistaacuten Estados con los cuales se negocianacuerdos de readmisioacuten seguramente no permiten actuar del mismo modo que con HongKong
Tambieacuten sentildeala el preaacutembulo que este acuerdo no se aplica a Dinamarca A ella se antildeade unaDeclaracioacuten en la que se observa que en el futuro Dinamarca y Hong Kong celebraraacuten unacuerdo en las mismas condiciones que el ahora estudiado
Por otro lado se crea un Comiteacute de Readmisioacuten formado por representantes de las partes (elart 17 regula su formacioacuten y sus competencias) la Comunidad estaraacute representada por laComisioacuten asistida por los expertos nombrados por los Estados miembros
Los aspectos baacutesicos planteados por el Acuerdo con Hong Kong podemos resumirlos encuatro La reciprocidad en la readmisioacuten el procedimiento de readmisioacuten la proteccioacuten de losdatos de caraacutecter personal y la posibilidad de protocolos complementarios y acuerdosbilaterales
a)La reciprocidad en la readmisioacuten
La reciprocidad en la readmisioacuten aparece sobre todo en los arts 2 a 5 del Acuerdo En lateoriacutea juriacutedica estamos ante una reciprocidad milimeacutetrica total Primero se regulan lasobligaciones de Hong Kong despueacutes las de la Comunidad Europea
Respecto a Hong Kong se habla de readmisioacuten de residentes permanentes en ese territoriochino y de la readmisioacuten de personas dependientes de otra jurisdiccioacuten Desde luego no sehabla de nacionales hongkoneses porque Hong Kong al no ser un Estado no atribuyeninguna nacionalidad en todo caso se puede adquirir la nacionalidad china
Seguacuten el texto del art 1 Hong Kong readmitiraacute en su territorio a los residentes permanentesy a los antiguos residentes permanentes que no cumplan o hayan dejado de cumplir losrequisitos de entrada estancia o residencia vigentes en el territorio de un Estado de la UE
Esa readmisioacuten se produce a peticioacuten de un Estado miembro de la UE y siguiendo elprocedimiento previsto en el mismo Acuerdo Esa obligacioacuten de readmisioacuten exige ademaacutes ala Regioacuten Administrativa Especial china la expedicioacuten sin demora de un documento de viaje nnecesario para el retorno
23 A5-03812002 pp 7-8 sobre todo Era Ponente Graham R WATSON
La Regioacuten Administrativa Especial tambieacuten se compromete a readmitir a personas sujetas aotra jurisdiccioacuten en dos situaciones
-Que en el momento de su entrada en territorio de un Estado de la UE estuvieran en posesioacutende un visado o de una autorizacioacuten de residencia vaacutelidos expedidos por Hong Kong o
-Que entren ilegalmente en territorio de un Estado de la Unioacuten llegando directamente desdeterritorio de Hong Kong Desde luego esta condicioacuten no se aplica si llegada directa se debe aun simple traacutensito por el aeropuerto internacional de esa Regioacuten china
La reciprocidad obliga asimismo a los Estados miembros de la UE (siempre con la excepcioacutende Dinamarca) Estos deben readmitir a sus nacionales y antiguos nacionales si no cumplen ohan dejado de cumplir los requisitos de entrada estancia o residencia vigentes en Hong KongTambieacuten el Estado miembro debe expedir sin demora el documento de viaje necesario para elretorno de esa persona
Tambieacuten aquiacute habla el art 5 de la readmisioacuten de personas sujetas a otra jurisdiccioacuten en lasdos hipoacutetesis mencionadas para la Regioacuten china Estar en posesioacuten de un visado o de unaautorizacioacuten de residencia vaacutelidos expedidos por el Estado miembro o haber entradoilegalmente en territorio hongkoneacutes llegando directamente del territorio del Estado miembroDesde luego esta segunda posibilidad tampoco juega cuando esa persona efectuoacute un traacutensitopor un aeropuerto internacional de un Estado de la UE
En general la lectura de estas normas da idea de una reciprocidad admisible no resulta tanformal como en el caso de los Estados ACP donde casi los uacutenicos que pueden hallarseirregularmente son sus nacionales no los nacionales de los Estados miembros de la UE
b)El procedimiento de readmisioacuten
El procedimiento de readmisioacuten ocupa los arts 6 al 11 ambos incluidos Por regla generaldicho procedimiento requiere la presentacioacuten de una solicitud formal por el requirente a laparte requerida Como excepcioacuten esa solicitud puede ser sustituida por una simplecomunicacioacuten escrita si la persona a la que afecta el procedimiento tiene un documento deviaje o de residencia vaacutelidos o si tal persona desea retornar voluntariamente en este sentidopues el procedimiento permite alguna flexibilidad
La solicitud de readmisioacuten resulta maacutes formal maacutes compleja porque en ella deben hallarselos datos personales de la persona afectada (incluido el dato del uacuteltimo lugar de residencia)copias de los documentos que prueben la nacionalidad de esa persona o den indiciosrazonables de dicha nacionalidad e informacioacuten sobre cualquier medida de proteccioacuten o deseguridad que pueda resultar necesaria en el traslado
En ocasiones resulta difiacutecil probar la nacionalidad o la residencia permanentes de unapersona ello suele hacerse documentalmente mediante pasaportes documentos de identidadcartillas militares etc Si no existen pruebas concretas de nacionalidad se puede llegar apresunciones de la misma
Otro aspecto importante en el procedimiento son los plazos Existe un plazo maacuteximo de unantildeo para que se presente la solicitud de readmisioacuten el plazo comienza a correr desde elmomento en que las autoridades de una de las partes tengan conocimiento de la situacioacutenirregular de una persona
Presentada una solicitud de readmisioacuten la parte requerida tiene un plazo razonable que enninguacuten caso deberaacute ser superior a un mes
Si la solicitud debe probarse la denegacioacuten de la readmisioacuten tambieacuten debe fundamentarse Sitranscurre el plazo de un mes sin respuesta el traslado se considera aprobado entonces elinteresado debe ser trasladado en un plazo maacuteximo de tres meses
Antes del traslado deben acordarse la fecha el punto de paso de la frontera y los eventualesescoltas El traslado puede hacerse por cualquier medio sobre todo aeacutereo puede recurrirse(dice el art 11 2ordm) a vuelos regulares y vuelos chaacuterter
c)La proteccioacuten de los datos de caraacutecter personal
Para los efectos de los DH este aspecto resulta crucial su regulacioacuten aparece en los arts 15-16 del Acuerdo
Ha de tenerse presente que la solicitud de readmisioacuten ndashAnexo5- solicita datos como el sexodescripcioacuten fiacutesica (talla sentildeales distintivas etc) alias (nombres apodos) estado de salud eldquoindicacioacuten de peligrosidad particular de la persona (por ejemplo presuncioacuten de delito gravecomportamiento agresivo)
De alguna forma pues se estaacute ya equiparando a quien reside irregularmente a un delincuentetanto es asiacute que no se respeta su presuncioacuten de inocencia pues se comunican presunciones dedelitos graves (no delitos cometidos y probados)
El procesamiento de los datos personales se somete a las respectivas normativas internas enel caso de la CE se somete en concreto a lo que diga la Directiva 9546CE del ParlamentoEuropeo y del Consejo
24
El Acuerdo contiene ademaacutes algunos principios sobre la materia Destacan los siguientes
-El tratamiento se realizaraacute de forma leal y liacutecita
-Soacutelo se recaban para la readmisioacuten no para otras finalidades
-Los datos deben ser adecuados pertinentes y proporcionados a los fines perseguidos
-Soacutelo podraacuten comunicarse a las autoridades competentes etc
-Deben ser exactos y actualizados
Ciertamente el tema de los datos resulta difiacutecil de regular el desconocimiento de los mismospor la persona sometida al procedimiento de readmisioacuten resultaraacute un verdadero problema a lahora de defender sus derechos
d)La posibilidad de protocolos complementarios y acuerdos bilaterales
El Acuerdo permite asimismo la celebracioacuten de protocolos complementarios y acuerdosbilaterales Cabe diferenciar ambas figuras
Efectivamente el art18 preveacute la celebracioacuten de protocolos complementarios de aplicacioacutenentre Hong Kong y un Estado miembro tales protocolos versaraacuten sobre la designacioacuten de lasautoridades competentes los puntos de paso fronterizo y las condiciones aplicables al traacutensitocon escolta tambieacuten pueden enumerar medios y documentos distintos a los previstos en elAcuerdo
Estaacute asimismo prevista la celebracioacuten de acuerdos bilaterales La Declaracioacuten conjuntarelativa a Dinamarca advierte que el Acuerdo no se aplica a este Estado miembro de la UE
24
DOCE L 281 23-11-1995 p 31
pero este Estado y Hong Kong deben celebrar ldquoun acuerdo de readmisioacuten en las mismascondiciones del presente Acuerdordquo
La Declaracioacuten conjunta relativa a Islandia y Noruega preveacute la misma solucioacuten para ambosEstados que no son miembros de la CE pero mantienen estrechas relaciones con ella En talsentido no debe olvidarse que Islandia y Noruega participan en el denominado ldquoacervoSchengenrdquo
El Acuerdo regula incluso la posible incompatibilidad entre los acuerdos bilaterales y eacutelmismo en tal caso las normas del Acuerdo tendraacuten prioridad sobre otros tratadosinternacionales
E)LA CLAacuteUSULA DE READMISIOacuteN DEL ACUERDO DE ASOCIACIOacuteN CONCHILE
En Diciembre de 2002 se firmaba el acuerdo por el que se establece una asociacioacuten entre laComunidad Europea y sus Estados miembros por una parte y la Repuacuteblica de Chile porotra
25 Mediante eacutel se establece ldquouna asociacioacuten poliacutetica y econoacutemica entre las partes basada
en la reciprocidad el intereacutes comuacuten y la profundizacioacuten de sus relaciones en todos los aacutembitosde su aplicacioacutenrdquo (art 2)
La Parte tercera dedicada a la cooperacioacuten incluye la cooperacioacuten econoacutemica cienciatecnologiacutea y sociedad de la informacioacuten cultura educacioacuten y sector audiovisualadministracioacuten puacuteblica y cooperacioacuten interinstitucional cooperacioacuten en materia social y otrosaacutembitos de cooperacioacuten
En este uacuteltimo epiacutegrafe se situacutea la cooperacioacuten en materia de inmigracioacuten ilegal regulada porel art 46 Se establece juntamente con la cooperacioacuten en materia de drogas y lucha contra elcrimen organizado (art 47) Demasiadas veces se unen la inmigracioacuten su irregularidad oilegalidad el traacutefico de drogas y la lucha contra el crimen organizado los redactores denormas que abordan o regulan estas materias conjuntamente tal vez parecen demostrar undeseo (que acaso sea inconsciente) de criminalizar la inmigracioacuten Si la hipoacutetesis apuntada seconfirma no debemos olvidar que de una criminalizacioacuten de la inmigracioacuten a la justificacioacutende la xenofobia no media maacutes que un paso muy pequentildeo
Vayamos ahora al derecho positivo seguacuten este acuerdo Dice el art 46 1ordm que la Comunidady Chile acuerdan cooperar para prevenir y controlar la inmigracioacuten ilegal Desde estaperspectiva se regula la readmisioacuten
-Chile acuerda readmitir a sus nacionales que se encuentren ilegalmente en territorio de unEstado miembro de la UE esa readmisioacuten se produciraacute ldquoa peticioacuten de este uacuteltimo y sin maacutesformalidadesrdquo
-Los Estados miembros acuerdan readmitir a sus nacionales en iguales condiciones Ilegalidaden la estancia peticioacuten de Chile y sin maacutes formalidades
Estamos pues ante una claacuteusula que solamente sirve en cuanto a la readmisioacuten de nacionalesrespectivos
El art 46 tambieacuten exigen a las partes que proporcionen a sus nacionales documentos deidentidad apropiados
25 Texto en DOCE L 352 30-12-2002 p 3
Esta claacuteusula sin duda resulta inicial por eso su paacuterrafo 3ordm indica que las partes puedencelebrar en el futuro acuerdos de readmisioacuten que incluyan ldquouna obligacioacuten de readmisioacuten denacionales de otros paiacuteses y de apaacutetridasrdquo Por tanto en el futuro seraacute la Comunidad laque celebre con Chile estos acuerdos complementarios de readmisioacuten
Mientras no se celebren esos acuerdos complementarios entre Chile y la Comunidad Chilepuede celebrar acuerdos bilaterales con cada Estado miembro para regular las obligacionesespeciacuteficas de readmisioacuten ldquoincluida la obligacioacuten de readmisioacuten de nacionales de otros paiacutesesy de apaacutetridasrdquo
Tambieacuten conviene resaltar que el Consejo de Asociacioacuten (establecido como oacutergano deaplicacioacuten y de seguimiento del acuerdo) examinaraacute otros esfuerzos conjuntos en esta materia
Posiblemente la inmigracioacuten entre Chile y la UE no sea demasiado amplia pero esta claacuteusulada idea de hasta queacute punto la Unioacuten mantiene una poliacutetica convencional seguacuten la cual todoslos tratados o acuerdos que celebra tienen su correspondiente claacuteusula de readmisioacuten
V)REFERENCIA A LA PRAacuteCTICA ESPANtildeOLA EN TRATADOS DE READMISIOacuteN
Junto a los tratados en los que es parte la CE podemos examinar la praacutectica espantildeola en lamisma materia Hablamos pues de tratados bilaterales
Diferenciaremos varios grupos Acuerdos con Estados con los que existe la libre circulacioacutende personas acuerdos con los candidatos a ser miembros de la UE en concreto Rumania yBulgaria el acuerdo de 1992 con Marruecos y la celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
Como sabemos esta praacutectica bilateral no ha sido totalmente sustituida por la praacutecticacomunitaria acaso no lo sea en el futuro como demuestra el hecho de que el acuerdo conHong Kong prevea que los Estados miembros de la UE puedan firmar protocoloscomplementarios con dicha Regioacuten Administrativa Especial china
a)Los acuerdos con Estados con los que existe libre circulacioacuten de personas
Podemos incluir en este grupo cuatro acuerdos el celebrado en 1988 con Francia el celebradoen 1993 con Portugal el concluido con Italia en 1999 y el anunciado en 2002 con Suiza
El acuerdo de 8 de Enero de 1988 entre el Gobierno del Reino de Espantildea y el Gobiernode la Repuacuteblica Francesa relativo a la readmisioacuten en Puestos Fronterizos de personas ensituacioacuten de estancia ilegal firmado en Madrid
26
se aplica en primer lugar a los nacionales deambos Estados
Pero se aplica asimismo a los extranjeros que hayan entrado de forma ilegal en el territorio delotro Estado es necesaria en este caso una solicitud regulada de modo bastante completo enlos arts 5-6 del acuerdo El plazo para la readmisioacuten en frontera es extraordinariamenteraacutepido pues solamente admite cuatro horas
El acuerdo regula asimismo el llamado ldquotraacutensito para la expulsioacutenrdquo de nacionales de otrosEstados cuando la continuacioacuten del viaje y su admisioacuten en el paiacutes de destino esteacutenplenamente aseguradas El traacutensito por viacutea aeacuterea puede efectuarse en su caso bajo custodiade policiacuteas del Estado remitente
El convenio entre el Reino de Espantildea y la Repuacuteblica Portuguesa relativo a la readmisioacutende personas en situacioacuten irregular era firmado en Granada el 15 de Febrero de 1993
27
Alcontrario de lo que sucediacutea con Francia este convenio con Portugal solamente regula lareadmisioacuten de nacionales de terceros Estados Norma asimismo el traacutensito a efectos deexpulsioacuten a efectuar por viacutea aeacuterea o excepcionalmente por viacutea terrestre o mariacutetima
El acuerdo entre Espantildea e Italia relativo a la readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular era firmado en Roma el 4 de Noviembre de 1999
28
Similar al acuerdo con Portugalregula la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses y se basa en el acuerdo de Schengen
La novedad en este caso viene dada por la mejor regulacioacuten del traacutensito por expulsioacuten (arts 6-11) a esa materia (claacutesica en este tipo de acuerdos) se une el traacutensito consiguiente a unaresolucioacuten de denegacioacuten de entrada en el territorio
Por otra parte se norma la proteccioacuten de los datos (art 13) Desgraciadamente dichaproteccioacuten resulta bastante relativa pues los datos personales comunicados por las partes
26 Texto en BOE de 6 de Mayo de 1989
27 Texto en BOE de 31 de Marzo de 1995
28 Ver texto en Documentacioacuten
entre siacute pueden transmitirse no soacutelo a las autoridades encargadas de aplicar este acuerdo sinotambieacuten a otras personas
Finalmente en este grupo de convenios ha de incluirse el convenio hispano-suizo dereadmisioacuten de personas en situacioacuten irregular cuya firma era autorizada por el Gobiernoespantildeol el 29 de Noviembre de 2002
29
Este convenio tiene un protocolo administrativo queregula sobre todo el procedimiento para la aplicacioacuten
Si incluyo a Suiza en este grupo de Estados casi al mismo nivel que los dos Estadosmiembros de la UE citados (Francia y Portugal) ello obedece sobre todo al hecho de queexiste un Acuerdo sobre libre circulacioacuten de personas entre Suiza y la Comunidad Europea alentrar en vigor ese acuerdo el 1 de Junio de 2002 ello implica que los nacionales de eseEstado disponen de la libertad de circulacioacuten por los Estados miembros de la Unioacuten comosucede tambieacuten con los nacionales de Noruega Islandia y Liechtenstein en virtud del acuerdode creacioacuten del llamado Espacio Econoacutemico Europeo Ello tiene una consecuencia inmediatala revisioacuten del Reglamento (CE) Nordm 5392001 que establece la lista de terceros paiacuteses cuyosnacionales estaacuten obligados a visado y la lista de aquellos exentos de esa obligacioacuten (elReglamento sobre visados) en la revisioacuten Suiza no apareceraacute ya en la lista segunda (denacionales exentos) como es sabido en la revisioacuten se incluiraacute a Ecuador en la lista primera
b) Los acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a la UE
Debemos referirnos asimismo a cinco acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a laUnioacuten Europea los celebrados con Rumania y Bulgaria en 1996 con Lituania en 1998 y conla Repuacuteblica Eslovaca y Letonia en 1999
Todos ellos tienen un contenido muy similar y suelen abordar tres o cuatro aspectossustantivos Readmisioacuten traacutensito problemas administrativos y financieros y ndashsolo algunos-laproteccioacuten de los datos personasle Seguacuten sus breves preaacutembulos todos se basan en lareciprocidad (aunque esta reciprocidad sea en gran parte formal en la realidad pues losintereses de ambos Estados no son ni mucho menos de ideacutentico peso o calibre y el Estado quetienen mucho mayor intereacutes en la readmisioacuten sea Espantildea)
El acuerdo con Rumania se firma el 29 de Abril de 1996 en Bucarest30
Seguacuten su art 1 laspartes se comprometen a readmitir en su territorio a quienes hayan dejado de satisfacer o nosatisfagan los requisitos de entrada o de estancia en el territorio de la otra parte siempre quetengan la nacionalidad de la otra o se presuma que poseen esa nacionalidad Por tanto laobligacioacuten de readmisioacuten afecta a los nacionales o a los presuntos nacionales no a losextranjeros Dicha readmisioacuten debe hacerse sin formalidades
Es pues baacutesica la prueba de la nacionalidad dicha prueba se obtiene por Documento Nacionalde Identidad Certificado de nacionalidad o de registro civil pasaporte cartilla militar etc
Tambieacuten en este acuerdo la respuesta debe ser muy raacutepida en el plazo maacuteximo de ocho diacuteasLas peticiones de informacioacuten complementaria tambieacuten se tramitan en ese plazo Larecepcioacuten de la persona cuya readmisioacuten se haya aceptado habraacute de producirse en un plazomaacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo regula a su vez el denominado ldquotraacutensito a efectos de extrantildeamientordquo (arts 6-9)No se usa el teacutermino extrantildeamiento en su sentido ordinario de destierro de un nacional a un 29 Noticia en httpwwwiurislexnet
30 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasaac-004htm
paiacutes extranjero sino en un sentido mucho maacutes general Traacutensito de nacionales de nacionalesde terceros Estados obligados a abandonar el territorio de una de las partes en otras palabrasestamos ante una expulsioacuten de extranjeros el teacutermino correcto deberiacutea ser el de expulsioacutenpuesto que el Derecho Internacional Puacuteblico prohiacutebe el extrantildeamiento de nacionales (cadaEstado debe soportar a sus nacionales aunque puede expulsar a los extranjeros)
En dichas normas se regulan aspectos administrativos de dicho mal llamado extrantildeamientoDatos de la persona escolta admisioacuten en el territorio del Estado de destino etc En lasmismas normas se recoge el claacutesico principio de NO DEVOLUCIOacuteN El traacutensito podraacute serdenegado si la persona que sufre esa expulsioacuten puede ser perseguido en el Estado de destinopor su raza religioacuten nacionalidad pertenencia a un grupo social o sus opiniones poliacuteticas
Tambieacuten puede ser denegado el traacutensito si el extranjero corre el riesgo de ser acusado ocondenado en el Estado de destino por un tribunal penal por hechos anteriores al traacutensito Sepretende asiacute no disfrazar una expulsioacuten de un extranjero con algo distinto la extradicioacuten
El acuerdo con Bulgaria31 se firma el 16 de Diciembre de 1996 en Sofiacutea y tiene una
estructura similar como antes indiqueacute Regula pues la readmisioacuten de nacionales de losEstados partes regula la prueba de la nacionalidad etc El plazo maacuteximo para la respuesta a lasolicitud de la readmisioacuten en este acuerdo es de diez diacuteas (art 3 paacuterrafo 4ordm) la recepcioacuten de lapersona cuya readmisioacuten se haya aceptado tiene asimismo un plazo maacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo con Bulgaria habla en su segunda parte correctamente de ldquoTraacutensito a efectos deexpulsioacutenrdquo El contenido de esta parte es muy similar al analizado acuerdo con RumaniaPero ofrece un pequentildeo aacutengulo diferencial pues el traacutensito a efectos de expulsioacuten puede serdenegado (art 7) en tres supuestos
-Aplicando el principio de NO DEVOLUCIOacuteN
-No disfrazando ademaacutes el sentido de la expulsioacuten por el sentido de una extradicioacuten y
-Si el extranjero figura en las listas de personas que tienen prohibida la entrada en el territoriode la parte en el cual se realiza el traacutensito o si constituye una amenaza contra la seguridadnacional el orden puacuteblico y la salud puacuteblica
El acuerdo entre Espantildea y Lituania de 8 de Noviembre de 199832
resulta el maacutes completopor su contenido No solamente regula la readmisioacuten de los nacionales de las partescontratantes sino tambieacuten la de los nacionales de otro Estados y de los apaacutetridas (arts 5-9)
Se refiere asimismo al traacutensito y a la proteccioacuten de datos personales incluyendo normas quepodemos considerar estaacutendar en estos acuerdos
Los acuerdos con la Repuacuteblica Eslovaca (de 3 de Marzo de 1999) y con Letonia (de 30 deMarzo de 1999) resultan muy similares entre siacute y con el acuerdo firmado el antildeo anterior conLituania Existen pequentildeas variaciones no obstante por ejemplo el acuerdo con laRepuacuteblica Eslovaca dedica un capiacutetulo especiacutefico a gastos (cap IV art 13)
Junto a estas variaciones algunas normas se han estandarizado por ejemplo la norma relativaa la proteccioacuten de los datos es ideacutentica en los acuerdos de Espantildea con Lituania (art 13) laRepuacuteblica Eslovaca (art 14) y Letonia (art 13)
Finalmente cabe hacer una pequentildea reflexioacuten Dada la libre circulacioacuten de personas existenteen la Unioacuten Europea cuando los tres uacuteltimos Estados citados se transformen en miembros dela UE parece que estos acuerdos deberaacuten limitar su contenido en otras palabras se
31 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasacc-010htm
32 Texto en Documentacioacuten
circunscribiraacuten uacutenicamente a la readmisioacuten de los nacionales de Estados no miembros de laUE los problemas derivados de la libre circulacioacuten intra-Unioacuten no pueden regularse desdeluego por acuerdos bilaterales entre Estados sino por normas de la misma Unioacuten que primansobre cualquier norma de cualquier Estado miembro
c)El acuerdo con Marruecos
El 13 de Febrero de 1992 se firmaba en Madrid el acuerdo entre el Reino de Espantildea y elReino de Marruecos relativo a la circulacioacuten de personas el traacutensito y la readmisioacuten deextranjeros entrados ilegalmente
33
A pesar de su denominacioacuten formal estamos ante untiacutepico acuerdo de readmisioacuten Se estructura en tres capiacutetulos El primero dedicado a lareadmisioacuten de extranjeros el segundo al traacutensito para la expulsioacuten y el tercero a otrasdisposiciones
Cronoloacutegicamente el segundo de los acuerdos bilaterales analizados en esta Unidad suimportancia real lo hace ser considerado el primero por dos razones El acuerdo con Francialo es con un miembro de la UE y los franceses no pueden ser considerados pues extranjeros yen segundo teacutermino una fuerte corriente migratoria se dirige desde territorio marroquiacute haciaEspantildea
El acuerdo con Marruecos afirma en su art 1 que las autoridades de las partes ldquoreadmitiraacutenen su territorio a peticioacuten formal de las autoridades fronterizas del Estado requirente a losnacionales de paiacuteses terceros que hubieren entrado ilegalmente en el territorio de este uacuteltimoprocedentes del Estado requeridordquo Por tanto ndashy este aspecto resulta baacutesico- estamos ante unanorma de readmisioacuten de extranjeros no de marroquiacutees por Marruecos ni de espantildeoles porEspantildea
Seguacuten el art 2 del acuerdo el Estado requirente debe probar pues tres aspectos Primero lanacionalidad del extranjero (nacionalidad insisto de un Estado distinto a las partes) ensegundo lugar la entrada ilegal en el territorio del Estado requirente en tercer teacutermino laprocedencia de territorio del Estado requerido
La aplicacioacuten estricta de la norma citada obliga pues a Espantildea a no devolver a las personascuya nacionalidad no pueda probar o cuya entrada ilegal o cuya procedencia no puedademostrar
Tambieacuten interesa recordar la claacuteusula de no readmisioacuten el art 3 regula los casos en loscuales NO HAY OBLIGACIOacuteN DE READMITIR No existe obligacioacuten de readmitir a losnacionales de Estados terceros que tengan fronteras con el requirente a los que hayan sidoautorizados a permanecer en el territorio del requirente a los que entraran legalmente y a losque se haya reconocido la condicioacuten de refugiados seguacuten el Derecho Internacional
El capiacutetulo dedicado al traacutensito para la expulsioacuten de extranjeros no ofrece demasiadaspeculiaridades No obstante el art 7 advierte que el traacutensito para la expulsioacuten podraacute serdenegado en cinco supuestos
-Cuando el extranjero tenga prohibida la entrada en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado penalmente en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado en el Estado de destino (que desde luego ha deser distinto al de traacutensito)
33 Texto en httpwwwmiresderechoacac130292htm
-Cuando el extranjero corra el riesgo de sufrir malos tratos en el Estado de destino y
-Cuando se solicite la expulsioacuten para uno de los miembros de la llamada UMA (Unioacuten delMagreb Aacuterabe)
Sin duda resulta sorprendente que no se aplique en su totalidad el principio de NODEVOLUCIOacuteN El supuesto cuarto recoge una parte de este principio pero no sentildeala que nose admitiraacute el traacutensito cuando el extranjero pueda ser perseguido por motivos poliacuteticosraciales religiosos o de otro tipo o pueda sufrir la pena de muerte en el Estado de destino
La aplicacioacuten del acuerdo de readmisioacuten con Marruecos resulta a veces difiacutecil En un terrenoproacuteximo al examinado bien conocido es el Informe de Human Rights Watchs de 2002 sobrela entrega de menores marroquiacutees por Espantildea a traveacutes de Ceuta y Melilla titulado ldquoEspantildea yMarruecos Callejoacuten sin salida abusos cometidos por las autoridades espantildeolas y marroquiacuteescontra nintildeos inmigrantesrdquo pone de relieve la violacioacuten de la Convencioacuten de Derechos delNintildeo
Por otro lado conviene no olvidar que la Comisioacuten Europea trabaja actualmente en unacuerdo de readmisioacuten (que celebrariacutea la Comunidad Europea) con Marruecos Ese acuerdo
34
no solamente pretende que Marruecos (y en su caso cualquier miembro de la UE) readmita asus nacionales sino tambieacuten a cualquier inmigrante que haya accedido irregularmente a la UEdesde territorio marroquiacute La propuesta de acuerdo tambieacuten incluye una financiacioacuten de 120millones de euros de la UE a Marruecos hasta 2006
d)La celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
La prensa sentildealaba en Junio de 2001 que el entonces Secretario de Estado para la Extranjeriacuteay la Inmigracioacuten Enrique Fernaacutendez-Miranda y un alto cargo del Ministerio Nigeriano deAsuntos Exteriores llegaban a un acuerdo sobre readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular
35
De la prensa se deduce que el acuerdo (no firmado por escrito al menos no publicado en elBOLETIacuteN OFICIAL DEL ESTADO) afectariacutea a los nacionales de ambos Estados sobre todoa los nigerianos que vivan en Espantildea se partiacutea pues de una reciprocidad formal pero no realSeguacuten la misma noticia deberaacute llevarse a cabo la proteccioacuten de los datos personales de losinmigrantes
Espantildea ofreciacutea a Nigeria asistencia teacutecnica e intercambio de informacioacuten sobre traacutefico depersonas organizacioacuten de cursos de formacioacuten para personal consular y de inmigracioacuten etc
Como consecuencia de este acuerdo (no estructurado formalmente por escrito36
al menos porel momento) Espantildea realizaba en 2001 algunas expulsiones colectivas de extranjeros haciaNigeria En realidad haciacutea casi cinco antildeos que el Gobierno del Sr AZNAR no realizaba unaexpulsioacuten colectiva en 1996 se produjo la expulsioacuten desde Maacutelaga de 103 inmigrantes aCameruacuten Senegal y Maliacute El Sindicato Unificado de Policiacutea denuncioacute entonces que se habiacuteadrogado con un fuerte sedante (haloperidol) disuelto en agua potable a los inmigrantes
37
34 Ver una noticia en Estrella Digital de 4 de Diciembre de 2002
httpwwwestrelladigitales35 La noticia puede hallarse en
httpwwwwebislamcomnumeros200105_01EspaBla_Nigeriahtm
36 El hecho de que un acuerdo internacional no se celebre por escrito no indica que
no sea vaacutelido la validez depende de otros factores y un acuerdo verbal puede serperfectamente vaacutelido si no existe una causa de nulidad de los tratados37 Ver Unidad sobre expulsiones colectivas
VI) CONCLUSIOacuteN GENERAL
La poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten que la UE disentildea desde hace tiempo no favorececiertamente la libre circulacioacuten de las personas Maacutes bien sirve para trabar o limitar esa librecirculacioacuten
La mencionada poliacutetica tiene como elemento muy importante el Reglamento 5392001 queestablece la lista de terceros paiacuteses cuyos nacionales estaacuten sometidos a la obligacioacuten de visadoy la de los paiacuteses cuyos nacionales estaacuten exentos de visado
Por si acaso alguacuten extranjero entra irregularmente o permanece en territorio de un Estadomiembro de la UE cuando su estancia regular haya terminado se preveacuten ademaacutes otrasmedidas como el retorno voluntario la expulsioacuten y la readmisioacuten La readmisioacuten endefinitiva devuelve las personas a sus lugares de origen o de traacutensito
Al incluir las claacuteusulas de readmisioacuten y al firmar los acuerdos sobre esta materia la UnioacutenEuropea no entra en las causas reales por las cuales esas personas han emigrado y tampoco sepregunta si dichas causas pueden solucionarse
Existe un grave peligro ya apuntado en esta Unidad El peligro de establecer una relacioacutenestrecha e incluso automaacutetica entre readmisioacuten y fondos europeos de cooperacioacuten aldesarrollo El peligro es muy real no teoacuterico El diacutea en el que la Unioacuten afirme que un Estadosubdesarrollado no recibe fondos de tal cooperacioacuten si no colabora eacutel mismo en la readmisioacutende sus nacionales (e incluso de extranjeros y apaacutetridas procedentes de su territorio) la poliacuteticacomuacuten de inmigracioacuten de la UE habraacute abandonado cualquier respeto por los DerechosHumanos de los migrantes
Por ello aunque a veces pueda parecer algo demagoacutegica incluyo la opinioacuten criacutetica de unaparlamentaria europea Ilka Schroder
ANEJO I ART 13 DEL ACUERDO DE COTONUacute O ACUERDO
DE ASOCIACION ENTRE LOS ESTADOS ACP POR UNA
PARTE Y LA COMUNIDAD EUROPEA Y SUS ESTADOS
MIEMBROS POR OTRA FIRMADO EN COTONUacute EL 23 DE
JUNIO DE 2000
Artiacuteculo 1 3
Emigracioacuten
1 La cuestioacuten de la emigracioacuten seraacute objeto de un diaacutelogo profundo en el marco de laasociacioacuten ACP-UE
Las Partes reafirman sus obligaciones y sus compromisos actuales en el aacutembito del derechointernacional para garantizar el respeto de los derechos humanos y la eliminacioacuten de todas lasformas de discriminacioacuten basadas en particular en el origen el sexo la raza la lengua y lareligioacuten
2 Las Partes convienen en considerar que una asociacioacuten implica por lo que se refiere a laemigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses que residan legalmente ensus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivo ofrecerles derechos yobligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la no discriminacioacuten en la vidaeconoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra el racismo y la xenofobia
3 Cada Estado miembro concederaacute a los trabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzanlegalmente una actividad en su territorio un trato caracterizado por la ausencia de todadiscriminacioacuten basada en la nacionalidad con relacioacuten a sus propios nacionales en lo referentea condiciones de trabajo remuneracioacuten y despido Cada Estado ACP por su parte concederaacutea este respecto un trato no discriminatorio comparable a los trabajadores nacionales de losEstados miembros
4 Las Partes consideran que las estrategias destinadas a reducir la pobreza a mejorar lascondiciones de vida y trabajo a crear empleos y a desarrollar la formacioacuten contribuyen alargo plazo a normalizar los flujos migratorios
Las Partes tendraacuten en cuenta en el marco de las estrategias de desarrollo y la programacioacutennacional y regional las dificultades estructurales vinculadas a los fenoacutemenos migratorios conel fin de apoyar el desarrollo econoacutemico y social de las regiones de origen de los emigrantes yreducir la pobreza
La Comunidad apoyaraacute en el marco de los programas de cooperacioacuten nacional y regional laformacioacuten de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de origen en otro paiacutes ACP o enun Estado miembro de la Unioacuten Europea Por lo que se refiere a la formacioacuten en un Estadomiembro las Partes velaraacuten por que estas acciones esteacuten orientadas hacia la insercioacutenprofesional de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de ungen
Las Partes desarrollaraacuten programas de cooperacioacuten destinados a facilitar el acceso a laensentildeanza a los estudiantes de los Estados ACP en particular mediante la utilizacioacuten de lasnuevas tecnologiacuteas de la comunicacioacuten
El Consejo de Ministros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadasa la inmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de unapoliacutetica de prevencioacuten
En este marco las Partes convienen en particular en garantizar que los derechos y la dignidadde las personas se respeten en todo procedimiento iniciado para conseguir el retorno de losinmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A este respecto las autoridades interesadasconcederaacuten las facilidades administrativas necesarias para el retorno
Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nbull 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivas
ii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retorno
Se concederaacute una asistencia adecuada a los Estados ACP para la aplicacioacuten de estos acuerdos
iii)A efectos de la presente letra c) se entenderaacute por laquoPartesraquo la Comunidad cada uno de susEstados miembros y todo Estado ACP
Anejo II PARLAMENTO EUROPEOUna opinioacuten parlamentaria criacutetica de IlkaSCHORDER
1999-2004
Documento de sesioacuten
7 de noviembre de 2002
INFORME
FINALA5-0381 2002
sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejo relativa a la firma del Acuerdo entre laComunidad Europea y el Gobierno de la Regioacuten Administrativa Especial de Hong Kong de laRepuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten de residentes ilegales (SEC(2002) 412 -C5-02632002 -20020092(CNS))
Comisioacuten de Libertades y Derechos de los Ciudadanos Justicia y Asuntos Interiores
Ponente Graham R Watson
RR48 1789ESdoc PE 319241
ESPAacuteGINA REGLAMENTARIA
Mediante carta de 5 de junio de 2002 el Consejo consultoacute al Parlamento de conformidad conel apartado 1 del artiacuteculo 39 del Tratado UE sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejorelativa a la firma del Acuerdo entre la Comunidad Europea y el Gobierno de la RegioacutenAdministrativa Especial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten deresidentes ilegales (SEC(2002) 412 - 20020092 (CNS))
En la sesioacuten del 10 de junio de 2002 el Presidente del Parlamento anuncioacute que habiacutea remitidodicha propuesta para examen del fondo a la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCiudadanos Justicia y Asuntos Interiores y para opinioacuten a la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior (C5-02632002)
En la reunioacuten del 9 de julio de 2002 la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCindadanos Justicia y Asuntos Interiores designoacute ponente a Graham R Watson
En las reuniones de los diacuteas 8 de octubre de 2002 y 5 de noviembre de 2002 la comisioacutenexaminoacute la propuesta del Consejo y el proyecto de informeEn la uacuteltima de estas reuniones la comisioacuten aproboacute el proyecto de resolucioacuten legislativa por22 votos a favor 6 votos en contra y 0 abstenciones
Estuvieron presentes en la votacioacuten los diputados Jorge Salvador Hernaacutendez Mollar(presidente) Lousewies van der Laan (vicepresidente) Giacomo Santini (vicepresidente)Graham R Watson (ponente) Roberta Angelilli Mary Elizabeth Banotti Kathalijne MariaBuitenweg (suplente de Alima Boumediene-Thiery) Carlos Coelho Geacuterard MJ Deprez Ginseppe Di Lello Finuoli Francesco Fiori ( suplente de Marcello Dell Utri de conformidadcon el apartado 2 del artiacuteculo 153 del Reglamento) Evelyne Gebhardt (suplente de AdelineHazan) Pierre Jonckheer Sylvia-Yvonne Kaufmann (suplente de Ilka Schroder) TimothyKirkhope Eva Klamt Klaus-Heiner Lehne (suplente de Thierry Cornillet) Marcelino OrejaArburuacutea Elena Ornella Paciotti Joseacute Ribeiro e Castro Martine Roure Heide RuumlhleFrancesco Rutelli Ole S0rensen (suplente de Bill Newton Dunn) Joke Swiebel Anna Terroacuteni Cusiacute Maurizio Turco y Olga Zrihen Zaari (suplente de Martin Schulz)
La opinioacuten minoritaria se adjunta al presente informe el 9 de septiembre de 2002 laComisioacuten de Asuntos Exteriores Derechos Humanos Seguridad Comuacuten y Poliacutetica deDefensa decidioacute no emitir opinioacuten el 28 de mayo de 2002 la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior decidioacute no emitir opinioacuten
El informe se presentoacute el 7 de noviembre de 2002
OPINIOacuteN MINORITARIA
de Ilka Schroder
ldquoEl acuerdo sobre la expulsioacuten de residentes ilegales es el primero de su especie y sigue laliacutenea de las decisiones represivas de Laeken y Sevilla que tienen por objeto dividir losinmigrantes en econoacutemicamente uacutetiles (es decir mano de obra que puede explotarse en elproceso de produccioacuten capitalista) e inuacutetiles Hay que repeler con la mayor energiacutea laseleccioacuten de refugiados econoacutemicamente aprovechables en el proceso de explotacioacuten mundialy el rechazo de todos los migrantes clasificados como inuacutetiles ya que no se basan en el serhumano sino en intereses relacionados con la explotacioacuten econoacutemica y la obtencioacuten debeneficios
El acuerdo de que aquiacute se trata convierte la poliacutetica de inmigracioacuten en parte integral de lapoliacutetica exterior de la UE y trata de impedir cualquier posibilidad de huida hacia Europa nosoacutelo en los paiacuteses de traacutensito sino tambieacuten y ya en los paiacuteses de origen La tecnologiacutea sentildeorialempleada para imponer la fortaleza de Europa consiste en registrar segregar discriminararrestar internar y por uacuteltimo expulsar
Ademaacutes la UE trata de obligar a otros paiacuteses con medios neocoloniales y usando el chantajeeconoacutemico y financiero a readmitir a los refugiados
La poliacutetica de expulsiones de la UE es criminal ya que como consecuencia de ella perecenseres humanos y no tiene en cuenta en absoluto las causas fundamentales que impulsan a laspersonas a huir como la pobreza la explotacioacuten las guerras y la violencia patriarcal
En la poliacutetica de expulsiones la UE se quita la maacutescara de los derechos humanos ya no setrata de las claacuteusulas que facilitan la expulsioacuten ocultas en los acuerdos econoacutemicos sino quese trata de la regulacioacuten profesional de la consigna racista iexclfuera los extranjeros ahoraejecutada por la Comisioacuten y las organizaciones correspondientes como por ejemplo la OIMAquel a quien le preocupen verdaderamente la Convencioacuten de Ginebra sobre los Refugiados ylos derechos de los migrantes no deberiacutea estar a favor de un acuerdo que niega precisamenteesos derechos o sea los derechos a elegir libremente el lugar de residencia a determinarautoacutenomamente la forma de vida y a buscar la felicidad en otro paiacutesrdquo (p 10)
BIBLIOGRAFIacuteA Y ALGUNAS DIRECCIONES UacuteTILES DE INTERNET
A)Bibligrafiacutea-ANDREacuteS SAacuteENZ DE SANTAMARIacuteA Y OTROS Introduccioacuten al Derecho de la UnioacutenEuropea Eurolex Madrid 1999-COMISION EUROPEA Libro Verde relativo a una poliacutetica comunitaria de retorno deresidentes ilegales 10-Abril-2002 COM (2002) 175 final-COMISION EUROPEA Comunicacioacuten al Consejo y al Parlamento EuropeoIntegracioacuten de las cuestiones de inmigracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea conterceros paiacuteses 3-Diciembre-2002 COM (2002) 703 final-X DENOEL Les accords de readmisioacuten du Benelux agrave Schengen et au-delagrave RevueTrimestrielle de Droit Europeacuteen 1983-Guy FEUER Un nouvea paradigme pour les relations entre lacuteUnion Europeacuteenne et lesEacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin 2000 Revue Geneacuterale de Droit InternationalPublic 2002-INTERMON-OXFAM La responsabilidad de la UE en la lucha contra la pobreza(Claves de la Presidencia Espantildeola 2002) Barcelona 2002-Joan David JANER TORRENS Poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenCongreso Internacional sobre Derechos Humanos Zaragoza 2000 texto enhttpwwwunizaresderechos_humanos-Paolo MENGOZZI Derecho Comunitario y de la Unioacuten Europea Tecnos Madrid 2000-Miquel PALOMARES AMAT Los acuerdos internacionales concluidos entre lasComunidades Europeas y los paiacuteses terceros mediterraacuteneos Cedecs Barcelona 2002
B) Algunas direcciones uacutetiles de Internet
Consejo de la UE httpueeuintConclusiones del Consejo Europeo httpeuropaeuintcounciloffconcluindexhtmParlamento Europeo httpwwweuroparleuintUnioacuten Europea httpeuropaeuint
CUESTIONES A DEBATE1ordf El concepto mismo de readmisioacuten2ordf Las claacuteusulas ldquoDemocracia y DHrdquo y de readmisioacuten iquestconstituyen imposicionesneocolonialistas de la UE3ordf La conexioacuten entre readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo4ordf El acuerdo de readmisioacuten entre Espantildea y Marruecos y los problemas de su aplicacioacuten5ordf La reciprocidad que se cita en los acuerdos y claacuteusulas de readmisioacuten iquestes formal o esreal
Zaragoza Septiembre de 2003
las personas indicadas Los nacionales del Estado correspondiente los nacionales de tercerosEstados y los apaacutetridas7ordf Cooperacioacuten sobre personas que residan legalmente mediante una poliacutetica de integracioacutenno discriminacioacuten y lucha contra el racismo y xenofobiaDe alguna forma se liga la suerte de los nacionales del Estado X (pensemos en la hipoacutetesis deMarruecos) que residen legalmente en territorio de un Estado de la UE a la buena disposicioacutende ese Estado en esta materia en otras palabras de modo injustificado y juriacutedicamenteinadmisible se dice que si Marruecos (sigue siendo una hipoacutetesis) coopera en readmisioacuten susnacionales que residen legalmente seraacuten bien tratados iquestQueacute pasariacutea pues si Marruecos nocooperara iquestSe restringiriacutean los derechos de los marroquiacutees que residen legalmente porejemplo en Espantildea iquestConoce el Consejo de la UE la obligacioacuten de eacutesta de respetar losderechos humanos de todos o desconoce esta obligacioacuten Quede claro que estamos ante unaobligacioacuten que recoge expresamente el Tratado de la UE en su art 6 (analizado en otraUnidad)Si los aspectos de la readmisioacuten se ligan con el trato a las personas que residan legalmente enrealidad no se piensa para nada con paraacutemetros de derechos humanos se piensa tan soacutelo conparaacutemetros de relaciones entre Estados y el trato a las personas (a los extranjeros en estecaso) se somete a los vaivenes e injusticias de esas relaciones entre Estados
Por otra parte se revelan en este documento las consecuencias econoacutemicas de la celebracioacutende acuerdos de readmisioacuten Seguacuten este texto la Comunidad Europea estaraacute dispuestacuando sea necesario a considerar la prestacioacuten de una asistencia adecuada para aplicar dichaclaacuteusulaEsta asistencia puede consistir en la cooperacioacuten mediante el enviacuteo de expertos en estamateria y tambieacuten mediante la entrega de cantidades econoacutemicas Hablamos de una asistenciadirecta e indirectaExiste sin embargo el peligro de una conexioacuten demasiado estrecha entre acuerdos o claacuteusulasde readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo la tentacioacuten de recortar los fondos destinados a lacooperacioacuten al desarrollo para los Estados que no admitan la readmisioacuten parece demasiadoclara y siempre estaacute latente
Finalmente el Consejo de la UE elabora una lista o cataacutelogo de los Estados con los cualespretende cooperar maacutes estrechamente en esta materia En la lista se incluye a AlbaniaChina la Repuacuteblica Federativa de Yugoslavia Marruecos Rusia Tuacutenez y Ucrania respecto aellos ldquouna mayor cooperacioacuten no soacutelo es deseable sino esencialrdquo A la lista suma tambieacutenLibia y el eterno candidato Turquiacutea Por tanto estamos ante 9 Estados con los cuales sepretende cooperar maacutes estrechamente
Todo ello ha cristalizado de momento en diversos mandatos de negociacioacuten para celebraracuerdos de readmisioacuten desde el antildeo 2000 se negocia con Marruecos Rusia y Pakistaacutendesde 2002 se negocia con Sri Lanka y con la Regioacuten Administrativa Especial de Macao secomienza a negociar en 2003 con Albania Argelia China Turquiacutea y Ucrania Se negociaademaacutes con el Merco Sur En el futuro comenzaraacuten nuevas negociacionesEl 27 de Noviembre de 2002 la UE firmaba con la Regioacuten Administrativa Autoacutenoma de HonkKong un acuerdo sobre la readmisioacuten de residentes no autorizados Examinaremos despueacuteseste importante acuerdo
D) LA COMISIOacuteN PROPUGNA UNA POLIacuteTICA COMUacuteN DE READMISIOacuteNVeamos ahora la posicioacuten de la Comisioacuten Esa posicioacuten se explicita sobre todo en el LibroVerde de Abril de 2002 y la Comunicacioacuten de Diciembre del mismo antildeoEl Libro Verde relativo a una Poliacutetica Comunitaria de Retorno de los Residentes Ilegales
12
(analizado criacuteticamente en la Unidad de Expulsiones Masivas) pretende la cooperacioacuten conlos Estados de origen y de traacutensito en materia de retorno y readmisioacuten Para que tenga eacutexito
12
De 10 de abril de 2002 es el COM (2002) 175 final
la poliacutetica de retorno ldquodepende de la existencia de una cooperacioacuten rentable con los paiacuteses deorigen o de traacutensitordquo (p 11) Ligamos ya de modo expreso e indudable el retorno a larentabilidad y aparece claramente la peligrosa conexioacuten que la UE estaacute comenzando a darentre represioacuten de la inmigracioacuten irregular y fondos de cooperacioacuten al desarrolloPrecisamente negociando algunos acuerdos de readmisioacuten siguiendo (como es su obligacioacuten)las directrices marcadas por el Consejo de la UE la Comisioacuten advierte ldquoComo los acuerdosde readmisioacuten redundan solamente en intereacutes de la Comunidad el eacutexito de su aplicacioacutendepende en gran medida del ldquoefecto palancardquo a disposicioacuten de la Comisioacutenrdquo Ese efectopalanca no es otra cosa que conectar los acuerdos o las claacuteusulas de readmisioacuten con otraspoliacuteticas comunitarias leacutease con la cooperacioacuten al desarrollo (p 25-26)Por otro lado la Comisioacuten propugna celebrar ademaacutes acuerdos de traacutensito con los tercerospaiacuteses dispuestos a colaborar
La Comisioacuten Europea en su Comunicacioacuten de 3 de Diciembre de 200213
tambieacuten insiste en lareadmisioacuten de los extranjeros y los apaacutetridas profundizando en las ideas ya expuestas enAbril de 2002 en el Libro Verde la Comisioacuten promete ademaacutes que los posibles acuerdossobre esta materia podriacutean ldquocentrarse en las disposiciones praacutecticas y administrativas y enotras modalidades de readmisioacuten y retorno Dichos acuerdos se negociaraacuten en el contextomaacutes amplio de aplicacioacuten del art13 incluidos sus elementos de desarrollo y otros aspectos deespecial importancia para los paiacuteses ACPrdquo (pp 25-26)
Siguiendo con la misma idea este documento indica que la Comisioacuten puede ofrecerasistencia teacutecnica y financiera para fomentar una mejor gestioacuten de los flujos migratoriosIncluso si los fondos aportados por la UE a los Estados ACP ldquopara la mejor gestioacuten de losflujos migratoriosrdquo no son lo suficientemente atractivos la Unioacuten deberiacutea ofrecer ldquootros tiposde incentivos complementariosrdquo
En general puede decirse que la CE tiene la intencioacuten de seguir introduciendo claacuteusulasestaacutendar de readmisioacuten en cuantos acuerdos internacionales celebre en el futuro sean deasociacioacuten de cooperacioacuten o de otro tipo En tal direccioacuten casi siempre se advierte que lasclaacuteusulas deben ser completadas con acuerdos de aplicacioacuten en los que bien sea parte laComunidad o bien sean partes sus Estados miembros individualmente considerados
13
COM (2002) 703 final Comunicacioacuten de la Comisioacuten al Consejo y al ParlamentoEuropeo Integracioacutende las cuestiones de migracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea con Paiacuteses Terceros
IV) LA PRAacuteCTICA CONVENCIONAL
Revisamos ahora la praacutectica convencional Hablaremos primero de la existente en los antildeos 90con Estados europeos Nos centraremos despueacutes en el acuerdo de Asociacioacuten de Cotonuacutefirmado por la Comunidad Europea y sus Estados miembros con 77 Estados de Aacutefrica el
Caribe y el Paciacutefico (Estados ACP)14
En un tercer momento analizaremos el acuerdocelebrado a finales de 2002 entre la Comunidad y la Regioacuten Autoacutenoma Especial de HongKong Finalmente nos centraremos en la claacuteusula de readmisioacuten del acuerdo de asociacioacutencon Chile Salvo algunos acuerdos que fueron celebrados hace pocos antildeos esta praacutecticaresulta pues tremendamente actual
La base juriacutedica de esta praacutectica convencional se halla en el art 63 3ordm b) del TCE seguacutenesta norma el Consejo de la UE debe adoptar en el plazo de cinco antildeos desde la entrada envigor del Tratado de Aacutemsterdam ldquomedidas sobre poliacutetica de inmigracioacuten enla inmigracioacuten yla residencia ilegales incluida la repatriacioacuten de residentes ilegalesrdquo
Pues bien aun cuando no se atribuyen directamente a la CE competencias para celebrartratados internacionales en esta materia dicha competencia puede deducirse impliacutecitamentede la norma citada
A)EL ACUERDO DE READMISIOacuteN DE 1991 ENTRE EL GRUPO SCHENGEN YPOLONIA
El 29 de Marzo de 1991 firmaban un acuerdo relativo a la readmisioacuten de personas ensituacioacuten irregular los Estados partes en el acuerdo de Schengen y Polonia
15
El acuerdo tienetodaviacutea alguacuten intereacutes sobre todo como precedente de los actuales negociados por la CEperderaacute todo su intereacutes a partir del momento en el cual Polonia sea miembro de pleno derechode la UE y sus nacionales vean reconocida tambieacuten plenamente su libertad de circulacioacuten y deresidencia como ciudadanos de la Unioacuten
Tres aspectos sobresalen del acuerdo La norma sobre d readmisioacuten de los nacionales elprocedimiento de readmisioacuten y la claacuteusula de compatibilidad
La norma sobre readmisioacuten (art 1) observa que el acuerdo se aplica solamente a losnacionales de los Estados partes obliga pues a su readmisioacuten si no satisfacen o han dejado desatisfacer los criterios exigidos por el Derecho Interno de un Estado parte Esta readmisioacutendebe hacerse ldquosin formalidadesrdquo
Ligando pues estrechamente nacionalidad y readmisioacuten el mismo acuerdo preveacute que (si laparte requerida para la readmisioacuten demuestra que esa persona no tiene su nacionalidad) laparte requirente debe readmitirlo en su territorio
El acuerdo establece un procedimiento muy raacutepido en su art 3
-La parte requerida estaacute obligada a responder en un plazo de 8 diacuteas a la solicitud dereadmisioacuten
-La misma parte estaacute obligada a hacerse cargo en el plazo de un mes de la persona cuyareadmisioacuten haya aceptado
Finalmente encontramos una claacuteusula de compatibilidad en la misma se indica que lasdisposiciones del acuerdo con Polonia no impediraacuten la aplicacioacuten de la Convencioacuten deGinebra de 1951 sobre el estatuto de los refugiados y su protocolo adicional firmado en
14 En ese grupo se halla asimismo Cuba pero no es parte en el Acuerdo de Asociacioacuten
15 Texto en BOE de 19 de Enero de 1993
Nueva York en 1967 ni la aplicacioacuten del Derecho Comunitario para todas las partes exceptopara Polonia ni la aplicacioacuten del acuerdo de Schengen entre los Estados del grupo Schengen
Estamos pues ante una claacuteusula que declara expresamente la compatibilidad de este acuerdocon otros textos juriacutedicos pero nada se afirma sobre queacute sucede si realmente existe unaincompatibilidad
Si el asunto de la compatibilidad se planteara estrictamente en el interior de la UE larespuesta no seriacutea dudosa Habriacutea de jugar obviamente la primaciacutea del Derecho de la UEsobre cualesquiera otras normas
B)LAS CLAacuteUSULAS DE READMISIOacuteN EN ACUERDOS CON ESTADOSEUROPEOS
16
La praacutectica convencional comunitaria en materia de acuerdos de readmisioacuten con anterioridada la entrada en vigor del Tratado de Aacutemsterdam ha sido especialmente abundanteEfectivamente a partir de la segunda mitad de los antildeos noventa y como consecuencia deposibilidad de llegada masiva de inmigrantes procedentes de la extinta Unioacuten Sovieacutetica y deotros Estados de Europa central y Oriental la Comunidad y sus Estados miembros celebraronun conjunto de acuerdos mixtos en los cuales se incluiacutea alguna claacuteusula relativa a laobligacioacuten de las partes de readmitir a aquellas personas que se encontrasen en sus respectivosterritorios de forma irregular Tambieacuten existe en los acuerdos de asociacioacuten celebrados conEstados europeosRespecto a los acuerdos generales celebrados con muchos Estados nacidos de la disolucioacuten dela URSS parece que la intencioacuten inicial de los Estados miembros de la UE era la de celebrartratados bilaterales de readmisioacuten con los Estados nacidos de la disolucioacuten de la UnioacutenSovieacutetica pero tales Estados se mostraron reacios y en la negociacioacuten decidioacute la introduccioacutende las claacuteusulas de readmisioacutenLas claacuteusulas se introducen en los acuerdos generales de cooperacioacuten entre la Comunidad ysus Estados miembros y las Repuacuteblicas nacidas de la disolucioacuten de la URSS Al ser acuerdosgenerales estos tratados diversas materias Por otro lado se celebraron como acuerdosmixtos o sea acuerdos en los que son partes simultaacuteneamente la CE y sus Estados miembros Podemos ahora recordar como ejemplo el Acuerdo de colaboracioacuten y cooperacioacuten suscrito e21 de junio de 1996 entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros por una partey la Repuacuteblica de Uzbekistaacuten por otra hecho en Florencia dispone en su artiacuteculo 72
La Repuacuteblica de Uzbekistaacuten accede a readmitir cualquiera de sus nacionales ilegalmentepresente en el territorio de un Estado miembro a peticioacuten de este uacuteltimo y sin mayoresformalidades y los Estados miembros acceden a readmitir a cualquiera de sus nacionales talcomo se definen a los fines comunitarios ilegalmente presente en el territorio de la Repuacuteblicade Uzbekistaacuten a peticioacuten de esta uacuteltima y sin mayores formalidades
La Repuacuteblica de Uzbekistaacuten conviene en celebrar acuerdos bilaterales con los Estadosmiembros que asiacute lo soliciten con el objeto de regular las obligaciones especiacuteficas dereadmisioacuten que contemple la obligacioacuten de readmisioacuten de nacionales de otros paiacuteses y depersonas apaacutetridas que lleguen al territorio de dicho Estado miembro procedentes de laRepuacuteblica de Uzbekistaacuten o que hayan llegado al territorio de la Repuacuteblica de Uzbekistaacutenprocedentes de dicho Estado miembro
17
16 En este punto sigo la comunicacioacuten presentada por Joan David JANER TORRENS al
Congreso Internacional sobre Derechos Humanos celebrado en Zaragoza en 2000
titulado ldquoPoliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenrdquo el texto puedeverse en httpwwwunizaresderechos_humanosDOCUJORZJDJanerdoc17
BOE de 21 de Agosto de 1999 Ver asimismo entre otros el Acuerdo de colaboracioacuten y cooperacioacuten entrelas Comunidades Europeas y sus Estados miembros por una parte y Georgia por otra hecho en Luxemburgo el22 de abril de 1996 (artiacuteculo 75) BOE de 20 de Agosto de 1 999 Por el contrario en otros acuerdos conantiguas repuacuteblicas sovieacuteticas no se hace ninguacuten tipo de referencia a las claacuteusulas de readmisioacuten asiacute sucede por
Este acuerdo al igual que los otros acuerdos celebrados con las antiguas repuacuteblicas sovieacuteticasconfigura la readmisioacuten como un elemento maacutes de colaboracioacuten entre las partes contratantesy de ahiacute la ausencia de una regulacioacuten detallada de esta materia El acuerdo preveacute unaobligacioacuten muy concreta de las partes contratantes de readmitir sin ninguna otra formalidadque no sea la simple peticioacuten a los respectivos nacionales que se encuentren de forma ilegalen el territorio de la otra parte contratanteAsimismo este acuerdo preveacute la posibilidad de que se celebren acuerdos bilaterales dereadmisioacuten entre la Repuacuteblica de Uzbekistaacuten y los distintos Estados miembros de la UnioacutenEl objeto de estos acuerdos bilaterales seraacute concretar las distintas materias relacionadas conla obligacioacuten de readmisioacuten no soacutelo de los nacionales sino tambieacuten de los nacionales de otrosEstados o de los apaacutetridas que lleguen al territorio de otra parte contratante a partir de suterritorio nacional Al formular asiacute los acuerdos bilaterales futuros estamos ante una normaque enuncia un pactum de contrahendoPor tanto en claacuteusulas como la recogida en el texto encontramos la conjugacioacuten de la teacutecnicaconvencional multilateral con la bilateral Ello sucederaacute igualmente en el Acuerdo deAsociacioacuten con los Estados ACP que analizamos despueacutesJunto a las claacuteusulas de readmisioacuten contenidas en estos acuerdos de colaboracioacuten ycooperacioacuten cabe aludir tambieacuten a la regulacioacuten de esta materia contenida en los diferentesacuerdos de asociacioacuten (los Acuerdos europeos de asociacioacuten) celebrados entre laComunidad y sus Estados miembros y diversos Estados de Europa central y oriental a traveacutesde los cuales se da un tratamiento privilegiado a estos Estados con el objetivo de facilitar sufutura adhesioacuten a la UnioacutenLa cuestioacuten de la inmigracioacuten ilegal se configura como un elemento de especial relevanciasobre todo para los Estados miembros de la Unioacuten Por eso se valen todas las posibilidadesque poseen para insertar las claacuteusulas de readmisioacutenComo ejemplo podemos tomar el art 1021 del Acuerdo europeo de 12 de junio de 1995 porel que se crea una asociacioacuten entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros por
una parte y la Repuacuteblica de Lituania por otra18
el cual dispone que() dentro del aacutembito de sus respectivas atribuciones y competencias las Partes estableceraacutenuna cooperacioacuten destinada a prevenir las siguientes actividades ilegales () la inmigracioacutenilegal y la presencia ilegal de sus nacionales en e territorio de la otra Parte teniendo encuenta los principios y practicas de readmisioacutenrdquoEste tipo de claacuteusulas son frecuentes en los acuerdos de asociacioacuten con los otros dos Estadosbaacutelticos y con Eslovenia
Del anaacutelisis de este precepto se observa que a diferencia de los acuerdos celebrados con lasantiguas repuacuteblicas sovieacuteticas no se hace ninguna referencia expresa a la celebracioacuten defuturos acuerdos de readmisioacuten entre las partes sino que uacutenicamente se alude alestablecimiento de formas de cooperacioacuten destinadas a prevenir la inmigracioacuten ilegal elloincluye la adopcioacuten de medidas relativas a la readmisioacuten de personas que se encuentren demodo irregular en el territorio de las partes en el acuerdo
ejemplo en el Acuerdo de colaboracioacuteny cooperacioacuten entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembrospor una parte y Ucrania por otra de 14 de junio de 1994 BOE nbull 110 de 8 de mayo de 1998 por eso la UEestaacute tan interesada actualmente en celebrar con Ucrania un Acuerdo de este tipo
18 BOE de 11 de Marzo de 1998
C)EL ACUERDO DE ASOCIACIOacuteN CON LOS ESTADOS ACP
La poliacutetica de readmisioacuten y retorno de inmigrantes es seguida individualmente por algunosEstados europeos sobre todo Alemania con sus vecinos del Este y tambieacuten parece ser lapoliacutetica defendida actualmente por el Gobierno espantildeol Pero se ha producido en esta materiauna multilateralizacioacuten cuyo texto maacutes importante analizamos ahora
a) Panoraacutemica del Acuerdo de Asociacioacuten
El 23 de Junio de 2000 se firmaba en Cotonuacute (Beniacuten) el Acuerdo de Asociacioacuten entre 77Estados de Aacutefrica Caribe y Paciacutefico por un lado (los Estados ACP19) y la ComunidadEuropea y sus 15 Estados miembros por el otro
20
El acuerdo se celebra por un periacuteodo de 20antildeos y tiene como fines el acelerar el desarrollo econoacutemico cultural y social de los EstadosACP el contribuir a la paz y a la seguridad y el propiciar un clima poliacutetico estable ydemocraacutetico (art 1)
En realidad el acuerdo es continuacioacuten de las llamadas cuatro Convenciones de Lomeacute queestablecieron en el pasado unas relaciones entre los Estados miembros de la ComunidadEuropea la misma Comunidad por un lado y los Estados de Aacutefrica el Caribe y el PaciacuteficoEstamos pues ante uno de los llamados acuerdos mixtos Algunos de los aspectos de la IVConvencioacuten de Lomeacute han sido analizados antes al examinar la claacuteusula ldquoDemocracia yDerechos Humanosrdquo
En el acuerdo de asociacioacuten firmado en Cotonuacute las materias comerciales se diferencian conclaridad de otras cuestiones Se parte desde luego de la idea del desarrollo sostenible(incluyendo los aspectos ambientales) de la democracia de los derechos humanos
Seguacuten su art 1 la asociacioacuten se centraraacute en el objetivo de reduccioacuten y a largo plazo deerradicacioacuten de la pobreza La misma norma indica que se realiza un enfoque integrado deldesarrollo teniendo presentes simultaacuteneamente los componentes poliacuteticos econoacutemicossociales culturales y ambientales del desarrollo
El Tiacutetulo II de la Parte Primera se denomina La Dimensioacuten Poliacutetica (arts 8-13) En ese Tiacutetulose establece el diaacutelogo poliacutetico se fijan asimismo los llamados elementos esenciales se hablade las poliacuteticas a favor de la paz la prevencioacuten y la resolucioacuten de conflictos y se pretendeestablecer la coherencia entre las poliacuteticas de la CE y el acuerdo de asociacioacuten
b)La readmisioacuten de los nacionales de las partes en la Convencioacuten de Cotonuacute
iquestQueacute nos dice este Acuerdo sobre inmigracioacuten Su ampliacutesimo art 13 resulta muy interesantese trata de una claacuteusula de readmisioacuten que es fruto de un arduo compromiso entre el modelode 1999 y los acuerdos bilaterales entre Estados
Ademaacutes habraacute que recordar la existencia de una Declaracioacuten de la Comisioacuten y del Consejo dela Unioacuten Europea la Declaracioacuten II inserta en el Acta Final de la Conferencia de Cotonuacute Ala hora de interpretar y de aplicar un tratado casi siempre se afirma que el Acta Final de la
19 Actualmente el nuacutemero de Estados ACP es de 78 pues se ha sumado CUBA pero no
firmoacute la Convencioacuten de Cotonou20 Consultar Guy FEUER Un nouveau paradigme pour les relations entre
lacuteUnion Europeacuteenne et les Eacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin2000 Revue Geneacuterale de Droit International Public 2002 pp 269 y ss
conferencia forma parte del mismo La Declaracioacuten afecta al paacuterrafo 5ordm de este art 13 Enrealidad la citada Declaracioacuten sentildeala que lo dispuesto en ese paacuterrafo ldquono prejuzgaraacute ladivisioacuten interna de poderes entre la Comunidad y sus Estados miembros por lo que se refiere ala celebracioacuten de acuerdos de readmisioacutenrdquo
En el art 13 encontramos algunos paacuterrafos que constituyen derecho blando (soft law eningleacutes) o sea que precisan desarrollo pero encontramos asimismo otros paacuterrafos queconstituyen derecho duro (hard law en ingleacutes) Entre las normas de derecho duroencontraremos a su vez aquellas que tienen efecto directo o sea que no precisan ninguacutendesarrollo para su ejecucioacuten o aplicacioacuten
Diferenciaremos pues las tres situaciones Normas de derecho blando normas de derechoduro pero sin efecto directo y normas de derecho duro con efecto directo
Claramente constituyen normas de derecho blando por ejemplo sus paacuterrafos 1 y 4 y elapartado a) del paacuterrafo 5
El primero de ellos afirma ldquoLa cuestioacuten de la inmigracioacuten seraacute objeto de un diaacutelogoprofundo en el marco de la asociacioacuten ACP-UErdquo Estamos ante una simple declaracioacuten debuenas intenciones poliacuteticas esas buenas intenciones se dejan para un futuro indeterminado
El mismo paacuterrafo 1 del art 13 recuerda que las partes estaacuten obligadas a respetar el DerechoInternacional de los Derechos Humanos y especialmente las normas que prohiacuteben ladiscriminacioacuten basada en el origen el sexo la raza la lengua y la religioacuten La norma generalque prohiacutebe la discriminacioacuten existe sin duda hoy tanto en el Derecho Internacional escrito
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como en la costumbre internacional
A su vez el paacuterrafo 4 del art 13 del Acuerdo de Cotonuacute con ese mismo contenido de derechoblando conecta inmigracioacuten y desarrollo con las siguientes observaciones
1ordf ldquoLas Partes consideran que las estrategias destinadas a reducir la pobreza a mejorar lascondiciones de vida y trabajo a crear empleos y a desarrollar la formacioacuten contribuyen alargo plazo a normalizar los flujos migratoriosrdquo Estamos ante una constatacioacuten de lasituacioacuten actual ante algo tan evidente que contribuye en gran medida a explicar lasmigraciones masivas
2ordf ldquoLas Partes tendraacuten en cuenta en el marco de las estrategias de desarrollo y laprogramacioacuten nacional y regional las dificultades estructurales vinculadas a los fenoacutemenosmigratorios con el fin de apoyar el desarrollo econoacutemico y social de las regiones de origen delos emigrantes y reducir la pobrezardquo De nuevo estamos ante una constatacioacuten evidente peroahora cargada de buenas intenciones las estrategias intentaraacuten el desarrollo econoacutemico yreducir la pobreza
3ordf ldquoLa Comunidad apoyaraacute en el marco de los programas de cooperacioacuten nacional y regionalla formacioacuten de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de origen en otro paiacutes ACP oen un Estado miembro de la Unioacuten Europeardquo Aunque es asimismo una norma que mira alfuturo y en tal sentido constituye derecho blando se concreta ya el campo de actuacioacuten laformacioacuten de nacionales de Estados del Sur
Asimismo tiene este caraacutecter blando el art 5 en su paacuterrafo a) que nos dice ldquoEl Consejo deMinistros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadas a lainmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de una poliacutetica
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Positivada en diversos tratados internacionales como la Carta de las NacionesUnidas art 55 los Pactos Internacionales de Derechos Humanos las ConvencionesEuropea y Americana de DH etc
de prevencioacutenrdquo Ese ldquocuando procedardquo deja a este oacutergano de la asociacioacuten (el Consejo deMinistros) la tarea de establecer medidas de prevencioacuten
El paacuterrafo 2 de este art 13 avanza un paso maacutes y ya puede ser considerado como derechoduro pero no es una norma que tenga efecto directo ideacutentica consideracioacuten cabe aplicar alapartado b) del paacuterrafo 5
Dice este paacuterrafo 2 que las partes ldquoconvienen en considerar que una asociacioacuten implica porlo que se refiere a la emigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses queresidan legalmente en sus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivoofrecerles derechos y obligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la nodiscriminacioacuten en la vida econoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra elracismo y la xenofobiardquo
Encontramos en la norma citada la equidad o el trato equitativo como criterio juriacutedico aaplicar a los nacionales de los Estados del Sur que residan legalmente Todo ello resulta muyloable a primera vista pero no queda claro por queacute razoacuten se habla ahora de trato equitativo ode ofrecer a los inmigrantes derechos y obligaciones ldquocomparables a los de sus ciudadanosrdquo yno se habla de respeto de los derechos humanos de los inmigrantes
En realidad en esta materia nos hallamos ante el choque de dos loacutegicas la intraestatal ointerna y la internacional El choque de ambas loacutegicas provoca perplejidad Si todos losEstados deben respetar sus compromisos internacionales en tal materia (loacutegica internacionalestablecida en el paacuterrafo 1) iquestpor queacute se cambia ahora de loacutegica se dejan las cuestiones deltrato a cada una de las partes y se les permite que disentildeen realicen y controlen esa llamadaldquopoliacutetica de integracioacutenrdquo
Ademaacutes surge la eterna duda iquestNo se les debe dar tambieacuten un trato equitativo a los queresiden de un modo irregular Si las partes se hubieran situado en el terreno preciso de losDH desde luego los Estados seguiriacutean disponiendo de su competencia para expulsar a losextranjeros pero no de cualquier forma sino respetando siempre sus DH residan regular oirregularmente
Por otro lado el paacuterrafo 5 apartado b) sentildeala ldquoLas Partes convienen en particular engarantizar que los derechos y la dignidad de las personas se respeten en todo procedimientoiniciado para conseguir el retorno de los inmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A esterespecto las autoridades interesadas concederaacuten las facilidades administrativas necesariaspara el retornordquoSi partimos del criterio central de los DH que todos los Estados deben respetar iquestno resultainuacutetil este paacuterrafo Todos los Estados estaacuten obligados a respetar los DH de todas laspersonas en los procedimientos de retorno o en otros procedimientos
En tercer lugar nos encontramos con normas de derecho duro y con efecto directo Son lospaacuterrafos 3 y 5 c) i)
El paacuterrafo 3 presenta bastante intereacutes dice ldquoCada Estado miembro concederaacute a lostrabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzan legalmente una actividad en su territorioun trato caracterizado por la ausencia de toda discriminacioacuten basada en la nacionalidad conrelacioacuten a sus propios nacionales en lo referente a condiciones de trabajo remuneracioacuten ydespido Cada Estado ACP por su parte concederaacute a este respecto un trato no discriminatoriocomparable a los trabajadores nacionales de los Estados miembrosrdquoDesde luego ese trato no discriminatorio se concede uacutenicamente a los trabajadores que ejerzanlegalmente una actividad no a los que se hallen irregularmente El efecto directo puedehallarse en la exigencia de la no discriminacioacuten en aspectos tan concretos como condicionesde trabajo remuneracioacuten y despido
Otra vez surge la pregunta de si los trabajadores que residen irregularmente en territorio de unEstado pueden ser discriminados en las condiciones de trabajo en la remuneracioacuten y en eldespido si se interpreta correctamente la norma transcrita asiacute se deduce Entoncesacudiendo a los DH iquestrespetan tales Derechos los Estados europeos de acogida o los DHsirven tan soacutelo de pantalla de actuacioacuten en ciertos casos y no se aplican a otros casos
La norma que nos ofrece mayor intereacutes que desde luego tiene efecto directo se halla enel art 5 c) i) contiene una claacuteusula estaacutendar de readmisioacuten y dice
rdquo Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nordm 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivasrdquo
Esta norma exige pues la readmisioacuten entre nacionales de las partes que residan ilegalmente enterritorio de otra parte esa readmisioacuten debe aceptarse ldquoa peticioacuten de una de las partes y sinmediar maacutes traacutemitesrdquo Y no olvidemos que se entiende por partes la Comunidad sus Estadosmiembros y cada uno de los Estados ACP
iquestSignifica el art 13 del Acuerdo de Cotonuacute que los Estados de la UE y los Estados ACP sehallan en pie de igualdad en materia de inmigracioacuten En la teoriacutea juriacutedica asiacute parece en larealidad esa igualdad formal no existe puesto que la inmigracioacuten se produce en estosmomentos de Sur a Norte y no al reveacutes
c) La readmisioacuten de los extranjeros y de los apaacutetridas
iquestQueacute sucede con el art 13 paacuterrafo 5 c) ii) Que tampoco tiene efecto directo pero completala norma anterior Porque en eacutel se preveacute lo siguiente
ldquoii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retornordquo
Esta uacuteltima norma sin duda es un pactum de contrahendo En virtud de la misma en unfuturo no muy lejano se podraacuten concluir acuerdos bilaterales con los Estados ACP sobre lareadmisioacuten y el retorno de nacionales Se pretende pues asegurar la readmisioacuten y el retornopor una doble viacutea La multilateral y la bilateral Pero lo maacutes novedoso de esta norma es queademaacutes preveacute que los Estados ACP tambieacuten admitan a los nacionales de otros Estados eincluso a los apaacutetridas
Podemos afirmar por tanto que los Estados ACP (que reciben importantes fondoseconoacutemicos de la UE) estaraacuten condicionados por el Acuerdo de Cotonou y por los acuerdosbilaterales que se celebren en el futuro Y nada hace pensar que la UE no condicione laconcesioacuten de fondos a esos Estados al control que hagan de la inmigracioacuten hacia la UnioacutenEuropea Es posible incluso que se establezca alguacuten tipo de automatismo entre ambascuestiones El Estado que readmite recibe maacutes fondos de la UE el Estado que no readmiteve mermados sus fondos de la UE Dicho automatismo seguramente no se estableceraacute en lanorma (al menos de momento seriacutea muy descarado y ciacutenico) pero puede establecerse en loshechos en la aplicacioacuten de la norma
Si ello sucede 77 Estados del Sur de donde proceden actualmente muchos miles deinmigrantes ademaacutes de sufrir el subdesarrollo deberaacuten convertirse en policiacuteas (iquesto tal vezdebieacuteramos decir en carceleros) de su poblacioacuten impidiendo la libre circulacioacuten de laspersonas
Pues bien esa perspectiva de la aplicacioacuten del Acuerdo de Cotonuacute en materia de inmigracioacutenya se baraja constantemente en la actualidad Ello sucede incluso cuando en estos momentosel Acuerdo analizado no ha entrado en vigor
Y en dicha perspectiva la Comunicacioacuten de la Comisioacuten Europea de Diciembre de 2002(antes citada) sentildeala que para el periacuteodo 2000-2006 y para efectos de readmisioacuten la UEdispone de unos recursos financieros programados con cargo a la ayuda exterior vinculadoscon la cuestioacuten migratoria de 934468288 euros (p 52) iquestNo se detraeraacuten esos fondos de losque la UE dedica ahora a la cooperacioacuten al desarrollo De momento resulta curioso saberque el 13acute7 procede del Fondo Europeo de Desarrollo
C) EL ACUERDO DE READMISIOacuteN FIRMADO CON LA REGIOacuteNADMINISTRATIVA ESPECIAL DE HONG KONG
Como sentildealaba antes el 27 de Noviembre de 2002 firmaban la CE y la Regioacuten AdministrativaEspecial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China (en adelante Hong Kong) un acuerdosobre readmisioacuten de residentes ilegales
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Es el primer acuerdo de readmisioacuten firmado por laComunidad Europea sin duda a eacutel seguiraacuten otros que se estaacuten negociando desde hace tiempo
Estamos pues ante un acuerdo puramente comunitario no ante un acuerdo mixto De estaforma se aplican el art 63 3ordm b) y el art 300 del TCE Seguacuten esas normas el Consejodecidiraacute por unanimidad tras consultar al Parlamento Europeo
Las negociaciones habiacutean comenzado antildeo y medio antes los Estados miembros fueronregularmente consultados en todas las etapas de las mismas
22 El Acuerdo consta de 21 artiacuteculos 6 Anexos y tres declaraciones conjuntas en la
primera de dichas declaraciones las partes toman nota de queacute se entiende porautorizacioacuten de residencia en el derecho de Hong Kong
En su Informe de 7 de Noviembre de 200223
el Parlamento Europeo se queja de que no hayasido informado durante las negociaciones y deba emitir su dictamen sobre un acuerdo yarubricado por los plenipotenciarios se queja pues de que no se haya cumplido el art 97 delReglamento del Parlamento Europeo que obliga a la Comisioacuten Europea y al Consejo de la UEa informar al oacutergano parlamentario sobre el desarrollo de las negociaciones La queja estaacutefundamentada porque una vez firmado el acuerdo no seraacute posible presentar enmiendas almismo ni a los protocolos anexos si los hubiere
El preaacutembulo del acuerdo se refiere al Reglamento (CE) del Consejo 5392001 sobre visadosque exime a los titulares de un pasaporte de Hong Kong de la obligacioacuten de tener un visadopara entrar en territorio de los Estados miembros de la UE para estancias de una duracioacuteninferior a tres meses En realidad la firma del acuerdo con Hong Kong se vioacute facilitada tantopor el reducido nuacutemero de inmigrantes irregulares que puede originar como por la concesioacutende la supresioacuten del requisito del visado para los ciudadanos de esa Regioacuten AdministrativaEspecial
Desde luego en otros acuerdos que se estaacuten negociando la CE no parece que vaya a concederla exencioacuten de visado los casos de Sri Lanka y Pakistaacuten Estados con los cuales se negocianacuerdos de readmisioacuten seguramente no permiten actuar del mismo modo que con HongKong
Tambieacuten sentildeala el preaacutembulo que este acuerdo no se aplica a Dinamarca A ella se antildeade unaDeclaracioacuten en la que se observa que en el futuro Dinamarca y Hong Kong celebraraacuten unacuerdo en las mismas condiciones que el ahora estudiado
Por otro lado se crea un Comiteacute de Readmisioacuten formado por representantes de las partes (elart 17 regula su formacioacuten y sus competencias) la Comunidad estaraacute representada por laComisioacuten asistida por los expertos nombrados por los Estados miembros
Los aspectos baacutesicos planteados por el Acuerdo con Hong Kong podemos resumirlos encuatro La reciprocidad en la readmisioacuten el procedimiento de readmisioacuten la proteccioacuten de losdatos de caraacutecter personal y la posibilidad de protocolos complementarios y acuerdosbilaterales
a)La reciprocidad en la readmisioacuten
La reciprocidad en la readmisioacuten aparece sobre todo en los arts 2 a 5 del Acuerdo En lateoriacutea juriacutedica estamos ante una reciprocidad milimeacutetrica total Primero se regulan lasobligaciones de Hong Kong despueacutes las de la Comunidad Europea
Respecto a Hong Kong se habla de readmisioacuten de residentes permanentes en ese territoriochino y de la readmisioacuten de personas dependientes de otra jurisdiccioacuten Desde luego no sehabla de nacionales hongkoneses porque Hong Kong al no ser un Estado no atribuyeninguna nacionalidad en todo caso se puede adquirir la nacionalidad china
Seguacuten el texto del art 1 Hong Kong readmitiraacute en su territorio a los residentes permanentesy a los antiguos residentes permanentes que no cumplan o hayan dejado de cumplir losrequisitos de entrada estancia o residencia vigentes en el territorio de un Estado de la UE
Esa readmisioacuten se produce a peticioacuten de un Estado miembro de la UE y siguiendo elprocedimiento previsto en el mismo Acuerdo Esa obligacioacuten de readmisioacuten exige ademaacutes ala Regioacuten Administrativa Especial china la expedicioacuten sin demora de un documento de viaje nnecesario para el retorno
23 A5-03812002 pp 7-8 sobre todo Era Ponente Graham R WATSON
La Regioacuten Administrativa Especial tambieacuten se compromete a readmitir a personas sujetas aotra jurisdiccioacuten en dos situaciones
-Que en el momento de su entrada en territorio de un Estado de la UE estuvieran en posesioacutende un visado o de una autorizacioacuten de residencia vaacutelidos expedidos por Hong Kong o
-Que entren ilegalmente en territorio de un Estado de la Unioacuten llegando directamente desdeterritorio de Hong Kong Desde luego esta condicioacuten no se aplica si llegada directa se debe aun simple traacutensito por el aeropuerto internacional de esa Regioacuten china
La reciprocidad obliga asimismo a los Estados miembros de la UE (siempre con la excepcioacutende Dinamarca) Estos deben readmitir a sus nacionales y antiguos nacionales si no cumplen ohan dejado de cumplir los requisitos de entrada estancia o residencia vigentes en Hong KongTambieacuten el Estado miembro debe expedir sin demora el documento de viaje necesario para elretorno de esa persona
Tambieacuten aquiacute habla el art 5 de la readmisioacuten de personas sujetas a otra jurisdiccioacuten en lasdos hipoacutetesis mencionadas para la Regioacuten china Estar en posesioacuten de un visado o de unaautorizacioacuten de residencia vaacutelidos expedidos por el Estado miembro o haber entradoilegalmente en territorio hongkoneacutes llegando directamente del territorio del Estado miembroDesde luego esta segunda posibilidad tampoco juega cuando esa persona efectuoacute un traacutensitopor un aeropuerto internacional de un Estado de la UE
En general la lectura de estas normas da idea de una reciprocidad admisible no resulta tanformal como en el caso de los Estados ACP donde casi los uacutenicos que pueden hallarseirregularmente son sus nacionales no los nacionales de los Estados miembros de la UE
b)El procedimiento de readmisioacuten
El procedimiento de readmisioacuten ocupa los arts 6 al 11 ambos incluidos Por regla generaldicho procedimiento requiere la presentacioacuten de una solicitud formal por el requirente a laparte requerida Como excepcioacuten esa solicitud puede ser sustituida por una simplecomunicacioacuten escrita si la persona a la que afecta el procedimiento tiene un documento deviaje o de residencia vaacutelidos o si tal persona desea retornar voluntariamente en este sentidopues el procedimiento permite alguna flexibilidad
La solicitud de readmisioacuten resulta maacutes formal maacutes compleja porque en ella deben hallarselos datos personales de la persona afectada (incluido el dato del uacuteltimo lugar de residencia)copias de los documentos que prueben la nacionalidad de esa persona o den indiciosrazonables de dicha nacionalidad e informacioacuten sobre cualquier medida de proteccioacuten o deseguridad que pueda resultar necesaria en el traslado
En ocasiones resulta difiacutecil probar la nacionalidad o la residencia permanentes de unapersona ello suele hacerse documentalmente mediante pasaportes documentos de identidadcartillas militares etc Si no existen pruebas concretas de nacionalidad se puede llegar apresunciones de la misma
Otro aspecto importante en el procedimiento son los plazos Existe un plazo maacuteximo de unantildeo para que se presente la solicitud de readmisioacuten el plazo comienza a correr desde elmomento en que las autoridades de una de las partes tengan conocimiento de la situacioacutenirregular de una persona
Presentada una solicitud de readmisioacuten la parte requerida tiene un plazo razonable que enninguacuten caso deberaacute ser superior a un mes
Si la solicitud debe probarse la denegacioacuten de la readmisioacuten tambieacuten debe fundamentarse Sitranscurre el plazo de un mes sin respuesta el traslado se considera aprobado entonces elinteresado debe ser trasladado en un plazo maacuteximo de tres meses
Antes del traslado deben acordarse la fecha el punto de paso de la frontera y los eventualesescoltas El traslado puede hacerse por cualquier medio sobre todo aeacutereo puede recurrirse(dice el art 11 2ordm) a vuelos regulares y vuelos chaacuterter
c)La proteccioacuten de los datos de caraacutecter personal
Para los efectos de los DH este aspecto resulta crucial su regulacioacuten aparece en los arts 15-16 del Acuerdo
Ha de tenerse presente que la solicitud de readmisioacuten ndashAnexo5- solicita datos como el sexodescripcioacuten fiacutesica (talla sentildeales distintivas etc) alias (nombres apodos) estado de salud eldquoindicacioacuten de peligrosidad particular de la persona (por ejemplo presuncioacuten de delito gravecomportamiento agresivo)
De alguna forma pues se estaacute ya equiparando a quien reside irregularmente a un delincuentetanto es asiacute que no se respeta su presuncioacuten de inocencia pues se comunican presunciones dedelitos graves (no delitos cometidos y probados)
El procesamiento de los datos personales se somete a las respectivas normativas internas enel caso de la CE se somete en concreto a lo que diga la Directiva 9546CE del ParlamentoEuropeo y del Consejo
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El Acuerdo contiene ademaacutes algunos principios sobre la materia Destacan los siguientes
-El tratamiento se realizaraacute de forma leal y liacutecita
-Soacutelo se recaban para la readmisioacuten no para otras finalidades
-Los datos deben ser adecuados pertinentes y proporcionados a los fines perseguidos
-Soacutelo podraacuten comunicarse a las autoridades competentes etc
-Deben ser exactos y actualizados
Ciertamente el tema de los datos resulta difiacutecil de regular el desconocimiento de los mismospor la persona sometida al procedimiento de readmisioacuten resultaraacute un verdadero problema a lahora de defender sus derechos
d)La posibilidad de protocolos complementarios y acuerdos bilaterales
El Acuerdo permite asimismo la celebracioacuten de protocolos complementarios y acuerdosbilaterales Cabe diferenciar ambas figuras
Efectivamente el art18 preveacute la celebracioacuten de protocolos complementarios de aplicacioacutenentre Hong Kong y un Estado miembro tales protocolos versaraacuten sobre la designacioacuten de lasautoridades competentes los puntos de paso fronterizo y las condiciones aplicables al traacutensitocon escolta tambieacuten pueden enumerar medios y documentos distintos a los previstos en elAcuerdo
Estaacute asimismo prevista la celebracioacuten de acuerdos bilaterales La Declaracioacuten conjuntarelativa a Dinamarca advierte que el Acuerdo no se aplica a este Estado miembro de la UE
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DOCE L 281 23-11-1995 p 31
pero este Estado y Hong Kong deben celebrar ldquoun acuerdo de readmisioacuten en las mismascondiciones del presente Acuerdordquo
La Declaracioacuten conjunta relativa a Islandia y Noruega preveacute la misma solucioacuten para ambosEstados que no son miembros de la CE pero mantienen estrechas relaciones con ella En talsentido no debe olvidarse que Islandia y Noruega participan en el denominado ldquoacervoSchengenrdquo
El Acuerdo regula incluso la posible incompatibilidad entre los acuerdos bilaterales y eacutelmismo en tal caso las normas del Acuerdo tendraacuten prioridad sobre otros tratadosinternacionales
E)LA CLAacuteUSULA DE READMISIOacuteN DEL ACUERDO DE ASOCIACIOacuteN CONCHILE
En Diciembre de 2002 se firmaba el acuerdo por el que se establece una asociacioacuten entre laComunidad Europea y sus Estados miembros por una parte y la Repuacuteblica de Chile porotra
25 Mediante eacutel se establece ldquouna asociacioacuten poliacutetica y econoacutemica entre las partes basada
en la reciprocidad el intereacutes comuacuten y la profundizacioacuten de sus relaciones en todos los aacutembitosde su aplicacioacutenrdquo (art 2)
La Parte tercera dedicada a la cooperacioacuten incluye la cooperacioacuten econoacutemica cienciatecnologiacutea y sociedad de la informacioacuten cultura educacioacuten y sector audiovisualadministracioacuten puacuteblica y cooperacioacuten interinstitucional cooperacioacuten en materia social y otrosaacutembitos de cooperacioacuten
En este uacuteltimo epiacutegrafe se situacutea la cooperacioacuten en materia de inmigracioacuten ilegal regulada porel art 46 Se establece juntamente con la cooperacioacuten en materia de drogas y lucha contra elcrimen organizado (art 47) Demasiadas veces se unen la inmigracioacuten su irregularidad oilegalidad el traacutefico de drogas y la lucha contra el crimen organizado los redactores denormas que abordan o regulan estas materias conjuntamente tal vez parecen demostrar undeseo (que acaso sea inconsciente) de criminalizar la inmigracioacuten Si la hipoacutetesis apuntada seconfirma no debemos olvidar que de una criminalizacioacuten de la inmigracioacuten a la justificacioacutende la xenofobia no media maacutes que un paso muy pequentildeo
Vayamos ahora al derecho positivo seguacuten este acuerdo Dice el art 46 1ordm que la Comunidady Chile acuerdan cooperar para prevenir y controlar la inmigracioacuten ilegal Desde estaperspectiva se regula la readmisioacuten
-Chile acuerda readmitir a sus nacionales que se encuentren ilegalmente en territorio de unEstado miembro de la UE esa readmisioacuten se produciraacute ldquoa peticioacuten de este uacuteltimo y sin maacutesformalidadesrdquo
-Los Estados miembros acuerdan readmitir a sus nacionales en iguales condiciones Ilegalidaden la estancia peticioacuten de Chile y sin maacutes formalidades
Estamos pues ante una claacuteusula que solamente sirve en cuanto a la readmisioacuten de nacionalesrespectivos
El art 46 tambieacuten exigen a las partes que proporcionen a sus nacionales documentos deidentidad apropiados
25 Texto en DOCE L 352 30-12-2002 p 3
Esta claacuteusula sin duda resulta inicial por eso su paacuterrafo 3ordm indica que las partes puedencelebrar en el futuro acuerdos de readmisioacuten que incluyan ldquouna obligacioacuten de readmisioacuten denacionales de otros paiacuteses y de apaacutetridasrdquo Por tanto en el futuro seraacute la Comunidad laque celebre con Chile estos acuerdos complementarios de readmisioacuten
Mientras no se celebren esos acuerdos complementarios entre Chile y la Comunidad Chilepuede celebrar acuerdos bilaterales con cada Estado miembro para regular las obligacionesespeciacuteficas de readmisioacuten ldquoincluida la obligacioacuten de readmisioacuten de nacionales de otros paiacutesesy de apaacutetridasrdquo
Tambieacuten conviene resaltar que el Consejo de Asociacioacuten (establecido como oacutergano deaplicacioacuten y de seguimiento del acuerdo) examinaraacute otros esfuerzos conjuntos en esta materia
Posiblemente la inmigracioacuten entre Chile y la UE no sea demasiado amplia pero esta claacuteusulada idea de hasta queacute punto la Unioacuten mantiene una poliacutetica convencional seguacuten la cual todoslos tratados o acuerdos que celebra tienen su correspondiente claacuteusula de readmisioacuten
V)REFERENCIA A LA PRAacuteCTICA ESPANtildeOLA EN TRATADOS DE READMISIOacuteN
Junto a los tratados en los que es parte la CE podemos examinar la praacutectica espantildeola en lamisma materia Hablamos pues de tratados bilaterales
Diferenciaremos varios grupos Acuerdos con Estados con los que existe la libre circulacioacutende personas acuerdos con los candidatos a ser miembros de la UE en concreto Rumania yBulgaria el acuerdo de 1992 con Marruecos y la celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
Como sabemos esta praacutectica bilateral no ha sido totalmente sustituida por la praacutecticacomunitaria acaso no lo sea en el futuro como demuestra el hecho de que el acuerdo conHong Kong prevea que los Estados miembros de la UE puedan firmar protocoloscomplementarios con dicha Regioacuten Administrativa Especial china
a)Los acuerdos con Estados con los que existe libre circulacioacuten de personas
Podemos incluir en este grupo cuatro acuerdos el celebrado en 1988 con Francia el celebradoen 1993 con Portugal el concluido con Italia en 1999 y el anunciado en 2002 con Suiza
El acuerdo de 8 de Enero de 1988 entre el Gobierno del Reino de Espantildea y el Gobiernode la Repuacuteblica Francesa relativo a la readmisioacuten en Puestos Fronterizos de personas ensituacioacuten de estancia ilegal firmado en Madrid
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se aplica en primer lugar a los nacionales deambos Estados
Pero se aplica asimismo a los extranjeros que hayan entrado de forma ilegal en el territorio delotro Estado es necesaria en este caso una solicitud regulada de modo bastante completo enlos arts 5-6 del acuerdo El plazo para la readmisioacuten en frontera es extraordinariamenteraacutepido pues solamente admite cuatro horas
El acuerdo regula asimismo el llamado ldquotraacutensito para la expulsioacutenrdquo de nacionales de otrosEstados cuando la continuacioacuten del viaje y su admisioacuten en el paiacutes de destino esteacutenplenamente aseguradas El traacutensito por viacutea aeacuterea puede efectuarse en su caso bajo custodiade policiacuteas del Estado remitente
El convenio entre el Reino de Espantildea y la Repuacuteblica Portuguesa relativo a la readmisioacutende personas en situacioacuten irregular era firmado en Granada el 15 de Febrero de 1993
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Alcontrario de lo que sucediacutea con Francia este convenio con Portugal solamente regula lareadmisioacuten de nacionales de terceros Estados Norma asimismo el traacutensito a efectos deexpulsioacuten a efectuar por viacutea aeacuterea o excepcionalmente por viacutea terrestre o mariacutetima
El acuerdo entre Espantildea e Italia relativo a la readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular era firmado en Roma el 4 de Noviembre de 1999
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Similar al acuerdo con Portugalregula la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses y se basa en el acuerdo de Schengen
La novedad en este caso viene dada por la mejor regulacioacuten del traacutensito por expulsioacuten (arts 6-11) a esa materia (claacutesica en este tipo de acuerdos) se une el traacutensito consiguiente a unaresolucioacuten de denegacioacuten de entrada en el territorio
Por otra parte se norma la proteccioacuten de los datos (art 13) Desgraciadamente dichaproteccioacuten resulta bastante relativa pues los datos personales comunicados por las partes
26 Texto en BOE de 6 de Mayo de 1989
27 Texto en BOE de 31 de Marzo de 1995
28 Ver texto en Documentacioacuten
entre siacute pueden transmitirse no soacutelo a las autoridades encargadas de aplicar este acuerdo sinotambieacuten a otras personas
Finalmente en este grupo de convenios ha de incluirse el convenio hispano-suizo dereadmisioacuten de personas en situacioacuten irregular cuya firma era autorizada por el Gobiernoespantildeol el 29 de Noviembre de 2002
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Este convenio tiene un protocolo administrativo queregula sobre todo el procedimiento para la aplicacioacuten
Si incluyo a Suiza en este grupo de Estados casi al mismo nivel que los dos Estadosmiembros de la UE citados (Francia y Portugal) ello obedece sobre todo al hecho de queexiste un Acuerdo sobre libre circulacioacuten de personas entre Suiza y la Comunidad Europea alentrar en vigor ese acuerdo el 1 de Junio de 2002 ello implica que los nacionales de eseEstado disponen de la libertad de circulacioacuten por los Estados miembros de la Unioacuten comosucede tambieacuten con los nacionales de Noruega Islandia y Liechtenstein en virtud del acuerdode creacioacuten del llamado Espacio Econoacutemico Europeo Ello tiene una consecuencia inmediatala revisioacuten del Reglamento (CE) Nordm 5392001 que establece la lista de terceros paiacuteses cuyosnacionales estaacuten obligados a visado y la lista de aquellos exentos de esa obligacioacuten (elReglamento sobre visados) en la revisioacuten Suiza no apareceraacute ya en la lista segunda (denacionales exentos) como es sabido en la revisioacuten se incluiraacute a Ecuador en la lista primera
b) Los acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a la UE
Debemos referirnos asimismo a cinco acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a laUnioacuten Europea los celebrados con Rumania y Bulgaria en 1996 con Lituania en 1998 y conla Repuacuteblica Eslovaca y Letonia en 1999
Todos ellos tienen un contenido muy similar y suelen abordar tres o cuatro aspectossustantivos Readmisioacuten traacutensito problemas administrativos y financieros y ndashsolo algunos-laproteccioacuten de los datos personasle Seguacuten sus breves preaacutembulos todos se basan en lareciprocidad (aunque esta reciprocidad sea en gran parte formal en la realidad pues losintereses de ambos Estados no son ni mucho menos de ideacutentico peso o calibre y el Estado quetienen mucho mayor intereacutes en la readmisioacuten sea Espantildea)
El acuerdo con Rumania se firma el 29 de Abril de 1996 en Bucarest30
Seguacuten su art 1 laspartes se comprometen a readmitir en su territorio a quienes hayan dejado de satisfacer o nosatisfagan los requisitos de entrada o de estancia en el territorio de la otra parte siempre quetengan la nacionalidad de la otra o se presuma que poseen esa nacionalidad Por tanto laobligacioacuten de readmisioacuten afecta a los nacionales o a los presuntos nacionales no a losextranjeros Dicha readmisioacuten debe hacerse sin formalidades
Es pues baacutesica la prueba de la nacionalidad dicha prueba se obtiene por Documento Nacionalde Identidad Certificado de nacionalidad o de registro civil pasaporte cartilla militar etc
Tambieacuten en este acuerdo la respuesta debe ser muy raacutepida en el plazo maacuteximo de ocho diacuteasLas peticiones de informacioacuten complementaria tambieacuten se tramitan en ese plazo Larecepcioacuten de la persona cuya readmisioacuten se haya aceptado habraacute de producirse en un plazomaacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo regula a su vez el denominado ldquotraacutensito a efectos de extrantildeamientordquo (arts 6-9)No se usa el teacutermino extrantildeamiento en su sentido ordinario de destierro de un nacional a un 29 Noticia en httpwwwiurislexnet
30 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasaac-004htm
paiacutes extranjero sino en un sentido mucho maacutes general Traacutensito de nacionales de nacionalesde terceros Estados obligados a abandonar el territorio de una de las partes en otras palabrasestamos ante una expulsioacuten de extranjeros el teacutermino correcto deberiacutea ser el de expulsioacutenpuesto que el Derecho Internacional Puacuteblico prohiacutebe el extrantildeamiento de nacionales (cadaEstado debe soportar a sus nacionales aunque puede expulsar a los extranjeros)
En dichas normas se regulan aspectos administrativos de dicho mal llamado extrantildeamientoDatos de la persona escolta admisioacuten en el territorio del Estado de destino etc En lasmismas normas se recoge el claacutesico principio de NO DEVOLUCIOacuteN El traacutensito podraacute serdenegado si la persona que sufre esa expulsioacuten puede ser perseguido en el Estado de destinopor su raza religioacuten nacionalidad pertenencia a un grupo social o sus opiniones poliacuteticas
Tambieacuten puede ser denegado el traacutensito si el extranjero corre el riesgo de ser acusado ocondenado en el Estado de destino por un tribunal penal por hechos anteriores al traacutensito Sepretende asiacute no disfrazar una expulsioacuten de un extranjero con algo distinto la extradicioacuten
El acuerdo con Bulgaria31 se firma el 16 de Diciembre de 1996 en Sofiacutea y tiene una
estructura similar como antes indiqueacute Regula pues la readmisioacuten de nacionales de losEstados partes regula la prueba de la nacionalidad etc El plazo maacuteximo para la respuesta a lasolicitud de la readmisioacuten en este acuerdo es de diez diacuteas (art 3 paacuterrafo 4ordm) la recepcioacuten de lapersona cuya readmisioacuten se haya aceptado tiene asimismo un plazo maacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo con Bulgaria habla en su segunda parte correctamente de ldquoTraacutensito a efectos deexpulsioacutenrdquo El contenido de esta parte es muy similar al analizado acuerdo con RumaniaPero ofrece un pequentildeo aacutengulo diferencial pues el traacutensito a efectos de expulsioacuten puede serdenegado (art 7) en tres supuestos
-Aplicando el principio de NO DEVOLUCIOacuteN
-No disfrazando ademaacutes el sentido de la expulsioacuten por el sentido de una extradicioacuten y
-Si el extranjero figura en las listas de personas que tienen prohibida la entrada en el territoriode la parte en el cual se realiza el traacutensito o si constituye una amenaza contra la seguridadnacional el orden puacuteblico y la salud puacuteblica
El acuerdo entre Espantildea y Lituania de 8 de Noviembre de 199832
resulta el maacutes completopor su contenido No solamente regula la readmisioacuten de los nacionales de las partescontratantes sino tambieacuten la de los nacionales de otro Estados y de los apaacutetridas (arts 5-9)
Se refiere asimismo al traacutensito y a la proteccioacuten de datos personales incluyendo normas quepodemos considerar estaacutendar en estos acuerdos
Los acuerdos con la Repuacuteblica Eslovaca (de 3 de Marzo de 1999) y con Letonia (de 30 deMarzo de 1999) resultan muy similares entre siacute y con el acuerdo firmado el antildeo anterior conLituania Existen pequentildeas variaciones no obstante por ejemplo el acuerdo con laRepuacuteblica Eslovaca dedica un capiacutetulo especiacutefico a gastos (cap IV art 13)
Junto a estas variaciones algunas normas se han estandarizado por ejemplo la norma relativaa la proteccioacuten de los datos es ideacutentica en los acuerdos de Espantildea con Lituania (art 13) laRepuacuteblica Eslovaca (art 14) y Letonia (art 13)
Finalmente cabe hacer una pequentildea reflexioacuten Dada la libre circulacioacuten de personas existenteen la Unioacuten Europea cuando los tres uacuteltimos Estados citados se transformen en miembros dela UE parece que estos acuerdos deberaacuten limitar su contenido en otras palabras se
31 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasacc-010htm
32 Texto en Documentacioacuten
circunscribiraacuten uacutenicamente a la readmisioacuten de los nacionales de Estados no miembros de laUE los problemas derivados de la libre circulacioacuten intra-Unioacuten no pueden regularse desdeluego por acuerdos bilaterales entre Estados sino por normas de la misma Unioacuten que primansobre cualquier norma de cualquier Estado miembro
c)El acuerdo con Marruecos
El 13 de Febrero de 1992 se firmaba en Madrid el acuerdo entre el Reino de Espantildea y elReino de Marruecos relativo a la circulacioacuten de personas el traacutensito y la readmisioacuten deextranjeros entrados ilegalmente
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A pesar de su denominacioacuten formal estamos ante untiacutepico acuerdo de readmisioacuten Se estructura en tres capiacutetulos El primero dedicado a lareadmisioacuten de extranjeros el segundo al traacutensito para la expulsioacuten y el tercero a otrasdisposiciones
Cronoloacutegicamente el segundo de los acuerdos bilaterales analizados en esta Unidad suimportancia real lo hace ser considerado el primero por dos razones El acuerdo con Francialo es con un miembro de la UE y los franceses no pueden ser considerados pues extranjeros yen segundo teacutermino una fuerte corriente migratoria se dirige desde territorio marroquiacute haciaEspantildea
El acuerdo con Marruecos afirma en su art 1 que las autoridades de las partes ldquoreadmitiraacutenen su territorio a peticioacuten formal de las autoridades fronterizas del Estado requirente a losnacionales de paiacuteses terceros que hubieren entrado ilegalmente en el territorio de este uacuteltimoprocedentes del Estado requeridordquo Por tanto ndashy este aspecto resulta baacutesico- estamos ante unanorma de readmisioacuten de extranjeros no de marroquiacutees por Marruecos ni de espantildeoles porEspantildea
Seguacuten el art 2 del acuerdo el Estado requirente debe probar pues tres aspectos Primero lanacionalidad del extranjero (nacionalidad insisto de un Estado distinto a las partes) ensegundo lugar la entrada ilegal en el territorio del Estado requirente en tercer teacutermino laprocedencia de territorio del Estado requerido
La aplicacioacuten estricta de la norma citada obliga pues a Espantildea a no devolver a las personascuya nacionalidad no pueda probar o cuya entrada ilegal o cuya procedencia no puedademostrar
Tambieacuten interesa recordar la claacuteusula de no readmisioacuten el art 3 regula los casos en loscuales NO HAY OBLIGACIOacuteN DE READMITIR No existe obligacioacuten de readmitir a losnacionales de Estados terceros que tengan fronteras con el requirente a los que hayan sidoautorizados a permanecer en el territorio del requirente a los que entraran legalmente y a losque se haya reconocido la condicioacuten de refugiados seguacuten el Derecho Internacional
El capiacutetulo dedicado al traacutensito para la expulsioacuten de extranjeros no ofrece demasiadaspeculiaridades No obstante el art 7 advierte que el traacutensito para la expulsioacuten podraacute serdenegado en cinco supuestos
-Cuando el extranjero tenga prohibida la entrada en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado penalmente en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado en el Estado de destino (que desde luego ha deser distinto al de traacutensito)
33 Texto en httpwwwmiresderechoacac130292htm
-Cuando el extranjero corra el riesgo de sufrir malos tratos en el Estado de destino y
-Cuando se solicite la expulsioacuten para uno de los miembros de la llamada UMA (Unioacuten delMagreb Aacuterabe)
Sin duda resulta sorprendente que no se aplique en su totalidad el principio de NODEVOLUCIOacuteN El supuesto cuarto recoge una parte de este principio pero no sentildeala que nose admitiraacute el traacutensito cuando el extranjero pueda ser perseguido por motivos poliacuteticosraciales religiosos o de otro tipo o pueda sufrir la pena de muerte en el Estado de destino
La aplicacioacuten del acuerdo de readmisioacuten con Marruecos resulta a veces difiacutecil En un terrenoproacuteximo al examinado bien conocido es el Informe de Human Rights Watchs de 2002 sobrela entrega de menores marroquiacutees por Espantildea a traveacutes de Ceuta y Melilla titulado ldquoEspantildea yMarruecos Callejoacuten sin salida abusos cometidos por las autoridades espantildeolas y marroquiacuteescontra nintildeos inmigrantesrdquo pone de relieve la violacioacuten de la Convencioacuten de Derechos delNintildeo
Por otro lado conviene no olvidar que la Comisioacuten Europea trabaja actualmente en unacuerdo de readmisioacuten (que celebrariacutea la Comunidad Europea) con Marruecos Ese acuerdo
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no solamente pretende que Marruecos (y en su caso cualquier miembro de la UE) readmita asus nacionales sino tambieacuten a cualquier inmigrante que haya accedido irregularmente a la UEdesde territorio marroquiacute La propuesta de acuerdo tambieacuten incluye una financiacioacuten de 120millones de euros de la UE a Marruecos hasta 2006
d)La celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
La prensa sentildealaba en Junio de 2001 que el entonces Secretario de Estado para la Extranjeriacuteay la Inmigracioacuten Enrique Fernaacutendez-Miranda y un alto cargo del Ministerio Nigeriano deAsuntos Exteriores llegaban a un acuerdo sobre readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular
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De la prensa se deduce que el acuerdo (no firmado por escrito al menos no publicado en elBOLETIacuteN OFICIAL DEL ESTADO) afectariacutea a los nacionales de ambos Estados sobre todoa los nigerianos que vivan en Espantildea se partiacutea pues de una reciprocidad formal pero no realSeguacuten la misma noticia deberaacute llevarse a cabo la proteccioacuten de los datos personales de losinmigrantes
Espantildea ofreciacutea a Nigeria asistencia teacutecnica e intercambio de informacioacuten sobre traacutefico depersonas organizacioacuten de cursos de formacioacuten para personal consular y de inmigracioacuten etc
Como consecuencia de este acuerdo (no estructurado formalmente por escrito36
al menos porel momento) Espantildea realizaba en 2001 algunas expulsiones colectivas de extranjeros haciaNigeria En realidad haciacutea casi cinco antildeos que el Gobierno del Sr AZNAR no realizaba unaexpulsioacuten colectiva en 1996 se produjo la expulsioacuten desde Maacutelaga de 103 inmigrantes aCameruacuten Senegal y Maliacute El Sindicato Unificado de Policiacutea denuncioacute entonces que se habiacuteadrogado con un fuerte sedante (haloperidol) disuelto en agua potable a los inmigrantes
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34 Ver una noticia en Estrella Digital de 4 de Diciembre de 2002
httpwwwestrelladigitales35 La noticia puede hallarse en
httpwwwwebislamcomnumeros200105_01EspaBla_Nigeriahtm
36 El hecho de que un acuerdo internacional no se celebre por escrito no indica que
no sea vaacutelido la validez depende de otros factores y un acuerdo verbal puede serperfectamente vaacutelido si no existe una causa de nulidad de los tratados37 Ver Unidad sobre expulsiones colectivas
VI) CONCLUSIOacuteN GENERAL
La poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten que la UE disentildea desde hace tiempo no favorececiertamente la libre circulacioacuten de las personas Maacutes bien sirve para trabar o limitar esa librecirculacioacuten
La mencionada poliacutetica tiene como elemento muy importante el Reglamento 5392001 queestablece la lista de terceros paiacuteses cuyos nacionales estaacuten sometidos a la obligacioacuten de visadoy la de los paiacuteses cuyos nacionales estaacuten exentos de visado
Por si acaso alguacuten extranjero entra irregularmente o permanece en territorio de un Estadomiembro de la UE cuando su estancia regular haya terminado se preveacuten ademaacutes otrasmedidas como el retorno voluntario la expulsioacuten y la readmisioacuten La readmisioacuten endefinitiva devuelve las personas a sus lugares de origen o de traacutensito
Al incluir las claacuteusulas de readmisioacuten y al firmar los acuerdos sobre esta materia la UnioacutenEuropea no entra en las causas reales por las cuales esas personas han emigrado y tampoco sepregunta si dichas causas pueden solucionarse
Existe un grave peligro ya apuntado en esta Unidad El peligro de establecer una relacioacutenestrecha e incluso automaacutetica entre readmisioacuten y fondos europeos de cooperacioacuten aldesarrollo El peligro es muy real no teoacuterico El diacutea en el que la Unioacuten afirme que un Estadosubdesarrollado no recibe fondos de tal cooperacioacuten si no colabora eacutel mismo en la readmisioacutende sus nacionales (e incluso de extranjeros y apaacutetridas procedentes de su territorio) la poliacuteticacomuacuten de inmigracioacuten de la UE habraacute abandonado cualquier respeto por los DerechosHumanos de los migrantes
Por ello aunque a veces pueda parecer algo demagoacutegica incluyo la opinioacuten criacutetica de unaparlamentaria europea Ilka Schroder
ANEJO I ART 13 DEL ACUERDO DE COTONUacute O ACUERDO
DE ASOCIACION ENTRE LOS ESTADOS ACP POR UNA
PARTE Y LA COMUNIDAD EUROPEA Y SUS ESTADOS
MIEMBROS POR OTRA FIRMADO EN COTONUacute EL 23 DE
JUNIO DE 2000
Artiacuteculo 1 3
Emigracioacuten
1 La cuestioacuten de la emigracioacuten seraacute objeto de un diaacutelogo profundo en el marco de laasociacioacuten ACP-UE
Las Partes reafirman sus obligaciones y sus compromisos actuales en el aacutembito del derechointernacional para garantizar el respeto de los derechos humanos y la eliminacioacuten de todas lasformas de discriminacioacuten basadas en particular en el origen el sexo la raza la lengua y lareligioacuten
2 Las Partes convienen en considerar que una asociacioacuten implica por lo que se refiere a laemigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses que residan legalmente ensus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivo ofrecerles derechos yobligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la no discriminacioacuten en la vidaeconoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra el racismo y la xenofobia
3 Cada Estado miembro concederaacute a los trabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzanlegalmente una actividad en su territorio un trato caracterizado por la ausencia de todadiscriminacioacuten basada en la nacionalidad con relacioacuten a sus propios nacionales en lo referentea condiciones de trabajo remuneracioacuten y despido Cada Estado ACP por su parte concederaacutea este respecto un trato no discriminatorio comparable a los trabajadores nacionales de losEstados miembros
4 Las Partes consideran que las estrategias destinadas a reducir la pobreza a mejorar lascondiciones de vida y trabajo a crear empleos y a desarrollar la formacioacuten contribuyen alargo plazo a normalizar los flujos migratorios
Las Partes tendraacuten en cuenta en el marco de las estrategias de desarrollo y la programacioacutennacional y regional las dificultades estructurales vinculadas a los fenoacutemenos migratorios conel fin de apoyar el desarrollo econoacutemico y social de las regiones de origen de los emigrantes yreducir la pobreza
La Comunidad apoyaraacute en el marco de los programas de cooperacioacuten nacional y regional laformacioacuten de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de origen en otro paiacutes ACP o enun Estado miembro de la Unioacuten Europea Por lo que se refiere a la formacioacuten en un Estadomiembro las Partes velaraacuten por que estas acciones esteacuten orientadas hacia la insercioacutenprofesional de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de ungen
Las Partes desarrollaraacuten programas de cooperacioacuten destinados a facilitar el acceso a laensentildeanza a los estudiantes de los Estados ACP en particular mediante la utilizacioacuten de lasnuevas tecnologiacuteas de la comunicacioacuten
El Consejo de Ministros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadasa la inmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de unapoliacutetica de prevencioacuten
En este marco las Partes convienen en particular en garantizar que los derechos y la dignidadde las personas se respeten en todo procedimiento iniciado para conseguir el retorno de losinmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A este respecto las autoridades interesadasconcederaacuten las facilidades administrativas necesarias para el retorno
Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nbull 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivas
ii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retorno
Se concederaacute una asistencia adecuada a los Estados ACP para la aplicacioacuten de estos acuerdos
iii)A efectos de la presente letra c) se entenderaacute por laquoPartesraquo la Comunidad cada uno de susEstados miembros y todo Estado ACP
Anejo II PARLAMENTO EUROPEOUna opinioacuten parlamentaria criacutetica de IlkaSCHORDER
1999-2004
Documento de sesioacuten
7 de noviembre de 2002
INFORME
FINALA5-0381 2002
sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejo relativa a la firma del Acuerdo entre laComunidad Europea y el Gobierno de la Regioacuten Administrativa Especial de Hong Kong de laRepuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten de residentes ilegales (SEC(2002) 412 -C5-02632002 -20020092(CNS))
Comisioacuten de Libertades y Derechos de los Ciudadanos Justicia y Asuntos Interiores
Ponente Graham R Watson
RR48 1789ESdoc PE 319241
ESPAacuteGINA REGLAMENTARIA
Mediante carta de 5 de junio de 2002 el Consejo consultoacute al Parlamento de conformidad conel apartado 1 del artiacuteculo 39 del Tratado UE sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejorelativa a la firma del Acuerdo entre la Comunidad Europea y el Gobierno de la RegioacutenAdministrativa Especial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten deresidentes ilegales (SEC(2002) 412 - 20020092 (CNS))
En la sesioacuten del 10 de junio de 2002 el Presidente del Parlamento anuncioacute que habiacutea remitidodicha propuesta para examen del fondo a la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCiudadanos Justicia y Asuntos Interiores y para opinioacuten a la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior (C5-02632002)
En la reunioacuten del 9 de julio de 2002 la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCindadanos Justicia y Asuntos Interiores designoacute ponente a Graham R Watson
En las reuniones de los diacuteas 8 de octubre de 2002 y 5 de noviembre de 2002 la comisioacutenexaminoacute la propuesta del Consejo y el proyecto de informeEn la uacuteltima de estas reuniones la comisioacuten aproboacute el proyecto de resolucioacuten legislativa por22 votos a favor 6 votos en contra y 0 abstenciones
Estuvieron presentes en la votacioacuten los diputados Jorge Salvador Hernaacutendez Mollar(presidente) Lousewies van der Laan (vicepresidente) Giacomo Santini (vicepresidente)Graham R Watson (ponente) Roberta Angelilli Mary Elizabeth Banotti Kathalijne MariaBuitenweg (suplente de Alima Boumediene-Thiery) Carlos Coelho Geacuterard MJ Deprez Ginseppe Di Lello Finuoli Francesco Fiori ( suplente de Marcello Dell Utri de conformidadcon el apartado 2 del artiacuteculo 153 del Reglamento) Evelyne Gebhardt (suplente de AdelineHazan) Pierre Jonckheer Sylvia-Yvonne Kaufmann (suplente de Ilka Schroder) TimothyKirkhope Eva Klamt Klaus-Heiner Lehne (suplente de Thierry Cornillet) Marcelino OrejaArburuacutea Elena Ornella Paciotti Joseacute Ribeiro e Castro Martine Roure Heide RuumlhleFrancesco Rutelli Ole S0rensen (suplente de Bill Newton Dunn) Joke Swiebel Anna Terroacuteni Cusiacute Maurizio Turco y Olga Zrihen Zaari (suplente de Martin Schulz)
La opinioacuten minoritaria se adjunta al presente informe el 9 de septiembre de 2002 laComisioacuten de Asuntos Exteriores Derechos Humanos Seguridad Comuacuten y Poliacutetica deDefensa decidioacute no emitir opinioacuten el 28 de mayo de 2002 la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior decidioacute no emitir opinioacuten
El informe se presentoacute el 7 de noviembre de 2002
OPINIOacuteN MINORITARIA
de Ilka Schroder
ldquoEl acuerdo sobre la expulsioacuten de residentes ilegales es el primero de su especie y sigue laliacutenea de las decisiones represivas de Laeken y Sevilla que tienen por objeto dividir losinmigrantes en econoacutemicamente uacutetiles (es decir mano de obra que puede explotarse en elproceso de produccioacuten capitalista) e inuacutetiles Hay que repeler con la mayor energiacutea laseleccioacuten de refugiados econoacutemicamente aprovechables en el proceso de explotacioacuten mundialy el rechazo de todos los migrantes clasificados como inuacutetiles ya que no se basan en el serhumano sino en intereses relacionados con la explotacioacuten econoacutemica y la obtencioacuten debeneficios
El acuerdo de que aquiacute se trata convierte la poliacutetica de inmigracioacuten en parte integral de lapoliacutetica exterior de la UE y trata de impedir cualquier posibilidad de huida hacia Europa nosoacutelo en los paiacuteses de traacutensito sino tambieacuten y ya en los paiacuteses de origen La tecnologiacutea sentildeorialempleada para imponer la fortaleza de Europa consiste en registrar segregar discriminararrestar internar y por uacuteltimo expulsar
Ademaacutes la UE trata de obligar a otros paiacuteses con medios neocoloniales y usando el chantajeeconoacutemico y financiero a readmitir a los refugiados
La poliacutetica de expulsiones de la UE es criminal ya que como consecuencia de ella perecenseres humanos y no tiene en cuenta en absoluto las causas fundamentales que impulsan a laspersonas a huir como la pobreza la explotacioacuten las guerras y la violencia patriarcal
En la poliacutetica de expulsiones la UE se quita la maacutescara de los derechos humanos ya no setrata de las claacuteusulas que facilitan la expulsioacuten ocultas en los acuerdos econoacutemicos sino quese trata de la regulacioacuten profesional de la consigna racista iexclfuera los extranjeros ahoraejecutada por la Comisioacuten y las organizaciones correspondientes como por ejemplo la OIMAquel a quien le preocupen verdaderamente la Convencioacuten de Ginebra sobre los Refugiados ylos derechos de los migrantes no deberiacutea estar a favor de un acuerdo que niega precisamenteesos derechos o sea los derechos a elegir libremente el lugar de residencia a determinarautoacutenomamente la forma de vida y a buscar la felicidad en otro paiacutesrdquo (p 10)
BIBLIOGRAFIacuteA Y ALGUNAS DIRECCIONES UacuteTILES DE INTERNET
A)Bibligrafiacutea-ANDREacuteS SAacuteENZ DE SANTAMARIacuteA Y OTROS Introduccioacuten al Derecho de la UnioacutenEuropea Eurolex Madrid 1999-COMISION EUROPEA Libro Verde relativo a una poliacutetica comunitaria de retorno deresidentes ilegales 10-Abril-2002 COM (2002) 175 final-COMISION EUROPEA Comunicacioacuten al Consejo y al Parlamento EuropeoIntegracioacuten de las cuestiones de inmigracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea conterceros paiacuteses 3-Diciembre-2002 COM (2002) 703 final-X DENOEL Les accords de readmisioacuten du Benelux agrave Schengen et au-delagrave RevueTrimestrielle de Droit Europeacuteen 1983-Guy FEUER Un nouvea paradigme pour les relations entre lacuteUnion Europeacuteenne et lesEacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin 2000 Revue Geneacuterale de Droit InternationalPublic 2002-INTERMON-OXFAM La responsabilidad de la UE en la lucha contra la pobreza(Claves de la Presidencia Espantildeola 2002) Barcelona 2002-Joan David JANER TORRENS Poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenCongreso Internacional sobre Derechos Humanos Zaragoza 2000 texto enhttpwwwunizaresderechos_humanos-Paolo MENGOZZI Derecho Comunitario y de la Unioacuten Europea Tecnos Madrid 2000-Miquel PALOMARES AMAT Los acuerdos internacionales concluidos entre lasComunidades Europeas y los paiacuteses terceros mediterraacuteneos Cedecs Barcelona 2002
B) Algunas direcciones uacutetiles de Internet
Consejo de la UE httpueeuintConclusiones del Consejo Europeo httpeuropaeuintcounciloffconcluindexhtmParlamento Europeo httpwwweuroparleuintUnioacuten Europea httpeuropaeuint
CUESTIONES A DEBATE1ordf El concepto mismo de readmisioacuten2ordf Las claacuteusulas ldquoDemocracia y DHrdquo y de readmisioacuten iquestconstituyen imposicionesneocolonialistas de la UE3ordf La conexioacuten entre readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo4ordf El acuerdo de readmisioacuten entre Espantildea y Marruecos y los problemas de su aplicacioacuten5ordf La reciprocidad que se cita en los acuerdos y claacuteusulas de readmisioacuten iquestes formal o esreal
Zaragoza Septiembre de 2003
la poliacutetica de retorno ldquodepende de la existencia de una cooperacioacuten rentable con los paiacuteses deorigen o de traacutensitordquo (p 11) Ligamos ya de modo expreso e indudable el retorno a larentabilidad y aparece claramente la peligrosa conexioacuten que la UE estaacute comenzando a darentre represioacuten de la inmigracioacuten irregular y fondos de cooperacioacuten al desarrolloPrecisamente negociando algunos acuerdos de readmisioacuten siguiendo (como es su obligacioacuten)las directrices marcadas por el Consejo de la UE la Comisioacuten advierte ldquoComo los acuerdosde readmisioacuten redundan solamente en intereacutes de la Comunidad el eacutexito de su aplicacioacutendepende en gran medida del ldquoefecto palancardquo a disposicioacuten de la Comisioacutenrdquo Ese efectopalanca no es otra cosa que conectar los acuerdos o las claacuteusulas de readmisioacuten con otraspoliacuteticas comunitarias leacutease con la cooperacioacuten al desarrollo (p 25-26)Por otro lado la Comisioacuten propugna celebrar ademaacutes acuerdos de traacutensito con los tercerospaiacuteses dispuestos a colaborar
La Comisioacuten Europea en su Comunicacioacuten de 3 de Diciembre de 200213
tambieacuten insiste en lareadmisioacuten de los extranjeros y los apaacutetridas profundizando en las ideas ya expuestas enAbril de 2002 en el Libro Verde la Comisioacuten promete ademaacutes que los posibles acuerdossobre esta materia podriacutean ldquocentrarse en las disposiciones praacutecticas y administrativas y enotras modalidades de readmisioacuten y retorno Dichos acuerdos se negociaraacuten en el contextomaacutes amplio de aplicacioacuten del art13 incluidos sus elementos de desarrollo y otros aspectos deespecial importancia para los paiacuteses ACPrdquo (pp 25-26)
Siguiendo con la misma idea este documento indica que la Comisioacuten puede ofrecerasistencia teacutecnica y financiera para fomentar una mejor gestioacuten de los flujos migratoriosIncluso si los fondos aportados por la UE a los Estados ACP ldquopara la mejor gestioacuten de losflujos migratoriosrdquo no son lo suficientemente atractivos la Unioacuten deberiacutea ofrecer ldquootros tiposde incentivos complementariosrdquo
En general puede decirse que la CE tiene la intencioacuten de seguir introduciendo claacuteusulasestaacutendar de readmisioacuten en cuantos acuerdos internacionales celebre en el futuro sean deasociacioacuten de cooperacioacuten o de otro tipo En tal direccioacuten casi siempre se advierte que lasclaacuteusulas deben ser completadas con acuerdos de aplicacioacuten en los que bien sea parte laComunidad o bien sean partes sus Estados miembros individualmente considerados
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COM (2002) 703 final Comunicacioacuten de la Comisioacuten al Consejo y al ParlamentoEuropeo Integracioacutende las cuestiones de migracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea con Paiacuteses Terceros
IV) LA PRAacuteCTICA CONVENCIONAL
Revisamos ahora la praacutectica convencional Hablaremos primero de la existente en los antildeos 90con Estados europeos Nos centraremos despueacutes en el acuerdo de Asociacioacuten de Cotonuacutefirmado por la Comunidad Europea y sus Estados miembros con 77 Estados de Aacutefrica el
Caribe y el Paciacutefico (Estados ACP)14
En un tercer momento analizaremos el acuerdocelebrado a finales de 2002 entre la Comunidad y la Regioacuten Autoacutenoma Especial de HongKong Finalmente nos centraremos en la claacuteusula de readmisioacuten del acuerdo de asociacioacutencon Chile Salvo algunos acuerdos que fueron celebrados hace pocos antildeos esta praacutecticaresulta pues tremendamente actual
La base juriacutedica de esta praacutectica convencional se halla en el art 63 3ordm b) del TCE seguacutenesta norma el Consejo de la UE debe adoptar en el plazo de cinco antildeos desde la entrada envigor del Tratado de Aacutemsterdam ldquomedidas sobre poliacutetica de inmigracioacuten enla inmigracioacuten yla residencia ilegales incluida la repatriacioacuten de residentes ilegalesrdquo
Pues bien aun cuando no se atribuyen directamente a la CE competencias para celebrartratados internacionales en esta materia dicha competencia puede deducirse impliacutecitamentede la norma citada
A)EL ACUERDO DE READMISIOacuteN DE 1991 ENTRE EL GRUPO SCHENGEN YPOLONIA
El 29 de Marzo de 1991 firmaban un acuerdo relativo a la readmisioacuten de personas ensituacioacuten irregular los Estados partes en el acuerdo de Schengen y Polonia
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El acuerdo tienetodaviacutea alguacuten intereacutes sobre todo como precedente de los actuales negociados por la CEperderaacute todo su intereacutes a partir del momento en el cual Polonia sea miembro de pleno derechode la UE y sus nacionales vean reconocida tambieacuten plenamente su libertad de circulacioacuten y deresidencia como ciudadanos de la Unioacuten
Tres aspectos sobresalen del acuerdo La norma sobre d readmisioacuten de los nacionales elprocedimiento de readmisioacuten y la claacuteusula de compatibilidad
La norma sobre readmisioacuten (art 1) observa que el acuerdo se aplica solamente a losnacionales de los Estados partes obliga pues a su readmisioacuten si no satisfacen o han dejado desatisfacer los criterios exigidos por el Derecho Interno de un Estado parte Esta readmisioacutendebe hacerse ldquosin formalidadesrdquo
Ligando pues estrechamente nacionalidad y readmisioacuten el mismo acuerdo preveacute que (si laparte requerida para la readmisioacuten demuestra que esa persona no tiene su nacionalidad) laparte requirente debe readmitirlo en su territorio
El acuerdo establece un procedimiento muy raacutepido en su art 3
-La parte requerida estaacute obligada a responder en un plazo de 8 diacuteas a la solicitud dereadmisioacuten
-La misma parte estaacute obligada a hacerse cargo en el plazo de un mes de la persona cuyareadmisioacuten haya aceptado
Finalmente encontramos una claacuteusula de compatibilidad en la misma se indica que lasdisposiciones del acuerdo con Polonia no impediraacuten la aplicacioacuten de la Convencioacuten deGinebra de 1951 sobre el estatuto de los refugiados y su protocolo adicional firmado en
14 En ese grupo se halla asimismo Cuba pero no es parte en el Acuerdo de Asociacioacuten
15 Texto en BOE de 19 de Enero de 1993
Nueva York en 1967 ni la aplicacioacuten del Derecho Comunitario para todas las partes exceptopara Polonia ni la aplicacioacuten del acuerdo de Schengen entre los Estados del grupo Schengen
Estamos pues ante una claacuteusula que declara expresamente la compatibilidad de este acuerdocon otros textos juriacutedicos pero nada se afirma sobre queacute sucede si realmente existe unaincompatibilidad
Si el asunto de la compatibilidad se planteara estrictamente en el interior de la UE larespuesta no seriacutea dudosa Habriacutea de jugar obviamente la primaciacutea del Derecho de la UEsobre cualesquiera otras normas
B)LAS CLAacuteUSULAS DE READMISIOacuteN EN ACUERDOS CON ESTADOSEUROPEOS
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La praacutectica convencional comunitaria en materia de acuerdos de readmisioacuten con anterioridada la entrada en vigor del Tratado de Aacutemsterdam ha sido especialmente abundanteEfectivamente a partir de la segunda mitad de los antildeos noventa y como consecuencia deposibilidad de llegada masiva de inmigrantes procedentes de la extinta Unioacuten Sovieacutetica y deotros Estados de Europa central y Oriental la Comunidad y sus Estados miembros celebraronun conjunto de acuerdos mixtos en los cuales se incluiacutea alguna claacuteusula relativa a laobligacioacuten de las partes de readmitir a aquellas personas que se encontrasen en sus respectivosterritorios de forma irregular Tambieacuten existe en los acuerdos de asociacioacuten celebrados conEstados europeosRespecto a los acuerdos generales celebrados con muchos Estados nacidos de la disolucioacuten dela URSS parece que la intencioacuten inicial de los Estados miembros de la UE era la de celebrartratados bilaterales de readmisioacuten con los Estados nacidos de la disolucioacuten de la UnioacutenSovieacutetica pero tales Estados se mostraron reacios y en la negociacioacuten decidioacute la introduccioacutende las claacuteusulas de readmisioacutenLas claacuteusulas se introducen en los acuerdos generales de cooperacioacuten entre la Comunidad ysus Estados miembros y las Repuacuteblicas nacidas de la disolucioacuten de la URSS Al ser acuerdosgenerales estos tratados diversas materias Por otro lado se celebraron como acuerdosmixtos o sea acuerdos en los que son partes simultaacuteneamente la CE y sus Estados miembros Podemos ahora recordar como ejemplo el Acuerdo de colaboracioacuten y cooperacioacuten suscrito e21 de junio de 1996 entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros por una partey la Repuacuteblica de Uzbekistaacuten por otra hecho en Florencia dispone en su artiacuteculo 72
La Repuacuteblica de Uzbekistaacuten accede a readmitir cualquiera de sus nacionales ilegalmentepresente en el territorio de un Estado miembro a peticioacuten de este uacuteltimo y sin mayoresformalidades y los Estados miembros acceden a readmitir a cualquiera de sus nacionales talcomo se definen a los fines comunitarios ilegalmente presente en el territorio de la Repuacuteblicade Uzbekistaacuten a peticioacuten de esta uacuteltima y sin mayores formalidades
La Repuacuteblica de Uzbekistaacuten conviene en celebrar acuerdos bilaterales con los Estadosmiembros que asiacute lo soliciten con el objeto de regular las obligaciones especiacuteficas dereadmisioacuten que contemple la obligacioacuten de readmisioacuten de nacionales de otros paiacuteses y depersonas apaacutetridas que lleguen al territorio de dicho Estado miembro procedentes de laRepuacuteblica de Uzbekistaacuten o que hayan llegado al territorio de la Repuacuteblica de Uzbekistaacutenprocedentes de dicho Estado miembro
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16 En este punto sigo la comunicacioacuten presentada por Joan David JANER TORRENS al
Congreso Internacional sobre Derechos Humanos celebrado en Zaragoza en 2000
titulado ldquoPoliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenrdquo el texto puedeverse en httpwwwunizaresderechos_humanosDOCUJORZJDJanerdoc17
BOE de 21 de Agosto de 1999 Ver asimismo entre otros el Acuerdo de colaboracioacuten y cooperacioacuten entrelas Comunidades Europeas y sus Estados miembros por una parte y Georgia por otra hecho en Luxemburgo el22 de abril de 1996 (artiacuteculo 75) BOE de 20 de Agosto de 1 999 Por el contrario en otros acuerdos conantiguas repuacuteblicas sovieacuteticas no se hace ninguacuten tipo de referencia a las claacuteusulas de readmisioacuten asiacute sucede por
Este acuerdo al igual que los otros acuerdos celebrados con las antiguas repuacuteblicas sovieacuteticasconfigura la readmisioacuten como un elemento maacutes de colaboracioacuten entre las partes contratantesy de ahiacute la ausencia de una regulacioacuten detallada de esta materia El acuerdo preveacute unaobligacioacuten muy concreta de las partes contratantes de readmitir sin ninguna otra formalidadque no sea la simple peticioacuten a los respectivos nacionales que se encuentren de forma ilegalen el territorio de la otra parte contratanteAsimismo este acuerdo preveacute la posibilidad de que se celebren acuerdos bilaterales dereadmisioacuten entre la Repuacuteblica de Uzbekistaacuten y los distintos Estados miembros de la UnioacutenEl objeto de estos acuerdos bilaterales seraacute concretar las distintas materias relacionadas conla obligacioacuten de readmisioacuten no soacutelo de los nacionales sino tambieacuten de los nacionales de otrosEstados o de los apaacutetridas que lleguen al territorio de otra parte contratante a partir de suterritorio nacional Al formular asiacute los acuerdos bilaterales futuros estamos ante una normaque enuncia un pactum de contrahendoPor tanto en claacuteusulas como la recogida en el texto encontramos la conjugacioacuten de la teacutecnicaconvencional multilateral con la bilateral Ello sucederaacute igualmente en el Acuerdo deAsociacioacuten con los Estados ACP que analizamos despueacutesJunto a las claacuteusulas de readmisioacuten contenidas en estos acuerdos de colaboracioacuten ycooperacioacuten cabe aludir tambieacuten a la regulacioacuten de esta materia contenida en los diferentesacuerdos de asociacioacuten (los Acuerdos europeos de asociacioacuten) celebrados entre laComunidad y sus Estados miembros y diversos Estados de Europa central y oriental a traveacutesde los cuales se da un tratamiento privilegiado a estos Estados con el objetivo de facilitar sufutura adhesioacuten a la UnioacutenLa cuestioacuten de la inmigracioacuten ilegal se configura como un elemento de especial relevanciasobre todo para los Estados miembros de la Unioacuten Por eso se valen todas las posibilidadesque poseen para insertar las claacuteusulas de readmisioacutenComo ejemplo podemos tomar el art 1021 del Acuerdo europeo de 12 de junio de 1995 porel que se crea una asociacioacuten entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros por
una parte y la Repuacuteblica de Lituania por otra18
el cual dispone que() dentro del aacutembito de sus respectivas atribuciones y competencias las Partes estableceraacutenuna cooperacioacuten destinada a prevenir las siguientes actividades ilegales () la inmigracioacutenilegal y la presencia ilegal de sus nacionales en e territorio de la otra Parte teniendo encuenta los principios y practicas de readmisioacutenrdquoEste tipo de claacuteusulas son frecuentes en los acuerdos de asociacioacuten con los otros dos Estadosbaacutelticos y con Eslovenia
Del anaacutelisis de este precepto se observa que a diferencia de los acuerdos celebrados con lasantiguas repuacuteblicas sovieacuteticas no se hace ninguna referencia expresa a la celebracioacuten defuturos acuerdos de readmisioacuten entre las partes sino que uacutenicamente se alude alestablecimiento de formas de cooperacioacuten destinadas a prevenir la inmigracioacuten ilegal elloincluye la adopcioacuten de medidas relativas a la readmisioacuten de personas que se encuentren demodo irregular en el territorio de las partes en el acuerdo
ejemplo en el Acuerdo de colaboracioacuteny cooperacioacuten entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembrospor una parte y Ucrania por otra de 14 de junio de 1994 BOE nbull 110 de 8 de mayo de 1998 por eso la UEestaacute tan interesada actualmente en celebrar con Ucrania un Acuerdo de este tipo
18 BOE de 11 de Marzo de 1998
C)EL ACUERDO DE ASOCIACIOacuteN CON LOS ESTADOS ACP
La poliacutetica de readmisioacuten y retorno de inmigrantes es seguida individualmente por algunosEstados europeos sobre todo Alemania con sus vecinos del Este y tambieacuten parece ser lapoliacutetica defendida actualmente por el Gobierno espantildeol Pero se ha producido en esta materiauna multilateralizacioacuten cuyo texto maacutes importante analizamos ahora
a) Panoraacutemica del Acuerdo de Asociacioacuten
El 23 de Junio de 2000 se firmaba en Cotonuacute (Beniacuten) el Acuerdo de Asociacioacuten entre 77Estados de Aacutefrica Caribe y Paciacutefico por un lado (los Estados ACP19) y la ComunidadEuropea y sus 15 Estados miembros por el otro
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El acuerdo se celebra por un periacuteodo de 20antildeos y tiene como fines el acelerar el desarrollo econoacutemico cultural y social de los EstadosACP el contribuir a la paz y a la seguridad y el propiciar un clima poliacutetico estable ydemocraacutetico (art 1)
En realidad el acuerdo es continuacioacuten de las llamadas cuatro Convenciones de Lomeacute queestablecieron en el pasado unas relaciones entre los Estados miembros de la ComunidadEuropea la misma Comunidad por un lado y los Estados de Aacutefrica el Caribe y el PaciacuteficoEstamos pues ante uno de los llamados acuerdos mixtos Algunos de los aspectos de la IVConvencioacuten de Lomeacute han sido analizados antes al examinar la claacuteusula ldquoDemocracia yDerechos Humanosrdquo
En el acuerdo de asociacioacuten firmado en Cotonuacute las materias comerciales se diferencian conclaridad de otras cuestiones Se parte desde luego de la idea del desarrollo sostenible(incluyendo los aspectos ambientales) de la democracia de los derechos humanos
Seguacuten su art 1 la asociacioacuten se centraraacute en el objetivo de reduccioacuten y a largo plazo deerradicacioacuten de la pobreza La misma norma indica que se realiza un enfoque integrado deldesarrollo teniendo presentes simultaacuteneamente los componentes poliacuteticos econoacutemicossociales culturales y ambientales del desarrollo
El Tiacutetulo II de la Parte Primera se denomina La Dimensioacuten Poliacutetica (arts 8-13) En ese Tiacutetulose establece el diaacutelogo poliacutetico se fijan asimismo los llamados elementos esenciales se hablade las poliacuteticas a favor de la paz la prevencioacuten y la resolucioacuten de conflictos y se pretendeestablecer la coherencia entre las poliacuteticas de la CE y el acuerdo de asociacioacuten
b)La readmisioacuten de los nacionales de las partes en la Convencioacuten de Cotonuacute
iquestQueacute nos dice este Acuerdo sobre inmigracioacuten Su ampliacutesimo art 13 resulta muy interesantese trata de una claacuteusula de readmisioacuten que es fruto de un arduo compromiso entre el modelode 1999 y los acuerdos bilaterales entre Estados
Ademaacutes habraacute que recordar la existencia de una Declaracioacuten de la Comisioacuten y del Consejo dela Unioacuten Europea la Declaracioacuten II inserta en el Acta Final de la Conferencia de Cotonuacute Ala hora de interpretar y de aplicar un tratado casi siempre se afirma que el Acta Final de la
19 Actualmente el nuacutemero de Estados ACP es de 78 pues se ha sumado CUBA pero no
firmoacute la Convencioacuten de Cotonou20 Consultar Guy FEUER Un nouveau paradigme pour les relations entre
lacuteUnion Europeacuteenne et les Eacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin2000 Revue Geneacuterale de Droit International Public 2002 pp 269 y ss
conferencia forma parte del mismo La Declaracioacuten afecta al paacuterrafo 5ordm de este art 13 Enrealidad la citada Declaracioacuten sentildeala que lo dispuesto en ese paacuterrafo ldquono prejuzgaraacute ladivisioacuten interna de poderes entre la Comunidad y sus Estados miembros por lo que se refiere ala celebracioacuten de acuerdos de readmisioacutenrdquo
En el art 13 encontramos algunos paacuterrafos que constituyen derecho blando (soft law eningleacutes) o sea que precisan desarrollo pero encontramos asimismo otros paacuterrafos queconstituyen derecho duro (hard law en ingleacutes) Entre las normas de derecho duroencontraremos a su vez aquellas que tienen efecto directo o sea que no precisan ninguacutendesarrollo para su ejecucioacuten o aplicacioacuten
Diferenciaremos pues las tres situaciones Normas de derecho blando normas de derechoduro pero sin efecto directo y normas de derecho duro con efecto directo
Claramente constituyen normas de derecho blando por ejemplo sus paacuterrafos 1 y 4 y elapartado a) del paacuterrafo 5
El primero de ellos afirma ldquoLa cuestioacuten de la inmigracioacuten seraacute objeto de un diaacutelogoprofundo en el marco de la asociacioacuten ACP-UErdquo Estamos ante una simple declaracioacuten debuenas intenciones poliacuteticas esas buenas intenciones se dejan para un futuro indeterminado
El mismo paacuterrafo 1 del art 13 recuerda que las partes estaacuten obligadas a respetar el DerechoInternacional de los Derechos Humanos y especialmente las normas que prohiacuteben ladiscriminacioacuten basada en el origen el sexo la raza la lengua y la religioacuten La norma generalque prohiacutebe la discriminacioacuten existe sin duda hoy tanto en el Derecho Internacional escrito
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como en la costumbre internacional
A su vez el paacuterrafo 4 del art 13 del Acuerdo de Cotonuacute con ese mismo contenido de derechoblando conecta inmigracioacuten y desarrollo con las siguientes observaciones
1ordf ldquoLas Partes consideran que las estrategias destinadas a reducir la pobreza a mejorar lascondiciones de vida y trabajo a crear empleos y a desarrollar la formacioacuten contribuyen alargo plazo a normalizar los flujos migratoriosrdquo Estamos ante una constatacioacuten de lasituacioacuten actual ante algo tan evidente que contribuye en gran medida a explicar lasmigraciones masivas
2ordf ldquoLas Partes tendraacuten en cuenta en el marco de las estrategias de desarrollo y laprogramacioacuten nacional y regional las dificultades estructurales vinculadas a los fenoacutemenosmigratorios con el fin de apoyar el desarrollo econoacutemico y social de las regiones de origen delos emigrantes y reducir la pobrezardquo De nuevo estamos ante una constatacioacuten evidente peroahora cargada de buenas intenciones las estrategias intentaraacuten el desarrollo econoacutemico yreducir la pobreza
3ordf ldquoLa Comunidad apoyaraacute en el marco de los programas de cooperacioacuten nacional y regionalla formacioacuten de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de origen en otro paiacutes ACP oen un Estado miembro de la Unioacuten Europeardquo Aunque es asimismo una norma que mira alfuturo y en tal sentido constituye derecho blando se concreta ya el campo de actuacioacuten laformacioacuten de nacionales de Estados del Sur
Asimismo tiene este caraacutecter blando el art 5 en su paacuterrafo a) que nos dice ldquoEl Consejo deMinistros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadas a lainmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de una poliacutetica
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Positivada en diversos tratados internacionales como la Carta de las NacionesUnidas art 55 los Pactos Internacionales de Derechos Humanos las ConvencionesEuropea y Americana de DH etc
de prevencioacutenrdquo Ese ldquocuando procedardquo deja a este oacutergano de la asociacioacuten (el Consejo deMinistros) la tarea de establecer medidas de prevencioacuten
El paacuterrafo 2 de este art 13 avanza un paso maacutes y ya puede ser considerado como derechoduro pero no es una norma que tenga efecto directo ideacutentica consideracioacuten cabe aplicar alapartado b) del paacuterrafo 5
Dice este paacuterrafo 2 que las partes ldquoconvienen en considerar que una asociacioacuten implica porlo que se refiere a la emigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses queresidan legalmente en sus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivoofrecerles derechos y obligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la nodiscriminacioacuten en la vida econoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra elracismo y la xenofobiardquo
Encontramos en la norma citada la equidad o el trato equitativo como criterio juriacutedico aaplicar a los nacionales de los Estados del Sur que residan legalmente Todo ello resulta muyloable a primera vista pero no queda claro por queacute razoacuten se habla ahora de trato equitativo ode ofrecer a los inmigrantes derechos y obligaciones ldquocomparables a los de sus ciudadanosrdquo yno se habla de respeto de los derechos humanos de los inmigrantes
En realidad en esta materia nos hallamos ante el choque de dos loacutegicas la intraestatal ointerna y la internacional El choque de ambas loacutegicas provoca perplejidad Si todos losEstados deben respetar sus compromisos internacionales en tal materia (loacutegica internacionalestablecida en el paacuterrafo 1) iquestpor queacute se cambia ahora de loacutegica se dejan las cuestiones deltrato a cada una de las partes y se les permite que disentildeen realicen y controlen esa llamadaldquopoliacutetica de integracioacutenrdquo
Ademaacutes surge la eterna duda iquestNo se les debe dar tambieacuten un trato equitativo a los queresiden de un modo irregular Si las partes se hubieran situado en el terreno preciso de losDH desde luego los Estados seguiriacutean disponiendo de su competencia para expulsar a losextranjeros pero no de cualquier forma sino respetando siempre sus DH residan regular oirregularmente
Por otro lado el paacuterrafo 5 apartado b) sentildeala ldquoLas Partes convienen en particular engarantizar que los derechos y la dignidad de las personas se respeten en todo procedimientoiniciado para conseguir el retorno de los inmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A esterespecto las autoridades interesadas concederaacuten las facilidades administrativas necesariaspara el retornordquoSi partimos del criterio central de los DH que todos los Estados deben respetar iquestno resultainuacutetil este paacuterrafo Todos los Estados estaacuten obligados a respetar los DH de todas laspersonas en los procedimientos de retorno o en otros procedimientos
En tercer lugar nos encontramos con normas de derecho duro y con efecto directo Son lospaacuterrafos 3 y 5 c) i)
El paacuterrafo 3 presenta bastante intereacutes dice ldquoCada Estado miembro concederaacute a lostrabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzan legalmente una actividad en su territorioun trato caracterizado por la ausencia de toda discriminacioacuten basada en la nacionalidad conrelacioacuten a sus propios nacionales en lo referente a condiciones de trabajo remuneracioacuten ydespido Cada Estado ACP por su parte concederaacute a este respecto un trato no discriminatoriocomparable a los trabajadores nacionales de los Estados miembrosrdquoDesde luego ese trato no discriminatorio se concede uacutenicamente a los trabajadores que ejerzanlegalmente una actividad no a los que se hallen irregularmente El efecto directo puedehallarse en la exigencia de la no discriminacioacuten en aspectos tan concretos como condicionesde trabajo remuneracioacuten y despido
Otra vez surge la pregunta de si los trabajadores que residen irregularmente en territorio de unEstado pueden ser discriminados en las condiciones de trabajo en la remuneracioacuten y en eldespido si se interpreta correctamente la norma transcrita asiacute se deduce Entoncesacudiendo a los DH iquestrespetan tales Derechos los Estados europeos de acogida o los DHsirven tan soacutelo de pantalla de actuacioacuten en ciertos casos y no se aplican a otros casos
La norma que nos ofrece mayor intereacutes que desde luego tiene efecto directo se halla enel art 5 c) i) contiene una claacuteusula estaacutendar de readmisioacuten y dice
rdquo Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nordm 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivasrdquo
Esta norma exige pues la readmisioacuten entre nacionales de las partes que residan ilegalmente enterritorio de otra parte esa readmisioacuten debe aceptarse ldquoa peticioacuten de una de las partes y sinmediar maacutes traacutemitesrdquo Y no olvidemos que se entiende por partes la Comunidad sus Estadosmiembros y cada uno de los Estados ACP
iquestSignifica el art 13 del Acuerdo de Cotonuacute que los Estados de la UE y los Estados ACP sehallan en pie de igualdad en materia de inmigracioacuten En la teoriacutea juriacutedica asiacute parece en larealidad esa igualdad formal no existe puesto que la inmigracioacuten se produce en estosmomentos de Sur a Norte y no al reveacutes
c) La readmisioacuten de los extranjeros y de los apaacutetridas
iquestQueacute sucede con el art 13 paacuterrafo 5 c) ii) Que tampoco tiene efecto directo pero completala norma anterior Porque en eacutel se preveacute lo siguiente
ldquoii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retornordquo
Esta uacuteltima norma sin duda es un pactum de contrahendo En virtud de la misma en unfuturo no muy lejano se podraacuten concluir acuerdos bilaterales con los Estados ACP sobre lareadmisioacuten y el retorno de nacionales Se pretende pues asegurar la readmisioacuten y el retornopor una doble viacutea La multilateral y la bilateral Pero lo maacutes novedoso de esta norma es queademaacutes preveacute que los Estados ACP tambieacuten admitan a los nacionales de otros Estados eincluso a los apaacutetridas
Podemos afirmar por tanto que los Estados ACP (que reciben importantes fondoseconoacutemicos de la UE) estaraacuten condicionados por el Acuerdo de Cotonou y por los acuerdosbilaterales que se celebren en el futuro Y nada hace pensar que la UE no condicione laconcesioacuten de fondos a esos Estados al control que hagan de la inmigracioacuten hacia la UnioacutenEuropea Es posible incluso que se establezca alguacuten tipo de automatismo entre ambascuestiones El Estado que readmite recibe maacutes fondos de la UE el Estado que no readmiteve mermados sus fondos de la UE Dicho automatismo seguramente no se estableceraacute en lanorma (al menos de momento seriacutea muy descarado y ciacutenico) pero puede establecerse en loshechos en la aplicacioacuten de la norma
Si ello sucede 77 Estados del Sur de donde proceden actualmente muchos miles deinmigrantes ademaacutes de sufrir el subdesarrollo deberaacuten convertirse en policiacuteas (iquesto tal vezdebieacuteramos decir en carceleros) de su poblacioacuten impidiendo la libre circulacioacuten de laspersonas
Pues bien esa perspectiva de la aplicacioacuten del Acuerdo de Cotonuacute en materia de inmigracioacutenya se baraja constantemente en la actualidad Ello sucede incluso cuando en estos momentosel Acuerdo analizado no ha entrado en vigor
Y en dicha perspectiva la Comunicacioacuten de la Comisioacuten Europea de Diciembre de 2002(antes citada) sentildeala que para el periacuteodo 2000-2006 y para efectos de readmisioacuten la UEdispone de unos recursos financieros programados con cargo a la ayuda exterior vinculadoscon la cuestioacuten migratoria de 934468288 euros (p 52) iquestNo se detraeraacuten esos fondos de losque la UE dedica ahora a la cooperacioacuten al desarrollo De momento resulta curioso saberque el 13acute7 procede del Fondo Europeo de Desarrollo
C) EL ACUERDO DE READMISIOacuteN FIRMADO CON LA REGIOacuteNADMINISTRATIVA ESPECIAL DE HONG KONG
Como sentildealaba antes el 27 de Noviembre de 2002 firmaban la CE y la Regioacuten AdministrativaEspecial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China (en adelante Hong Kong) un acuerdosobre readmisioacuten de residentes ilegales
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Es el primer acuerdo de readmisioacuten firmado por laComunidad Europea sin duda a eacutel seguiraacuten otros que se estaacuten negociando desde hace tiempo
Estamos pues ante un acuerdo puramente comunitario no ante un acuerdo mixto De estaforma se aplican el art 63 3ordm b) y el art 300 del TCE Seguacuten esas normas el Consejodecidiraacute por unanimidad tras consultar al Parlamento Europeo
Las negociaciones habiacutean comenzado antildeo y medio antes los Estados miembros fueronregularmente consultados en todas las etapas de las mismas
22 El Acuerdo consta de 21 artiacuteculos 6 Anexos y tres declaraciones conjuntas en la
primera de dichas declaraciones las partes toman nota de queacute se entiende porautorizacioacuten de residencia en el derecho de Hong Kong
En su Informe de 7 de Noviembre de 200223
el Parlamento Europeo se queja de que no hayasido informado durante las negociaciones y deba emitir su dictamen sobre un acuerdo yarubricado por los plenipotenciarios se queja pues de que no se haya cumplido el art 97 delReglamento del Parlamento Europeo que obliga a la Comisioacuten Europea y al Consejo de la UEa informar al oacutergano parlamentario sobre el desarrollo de las negociaciones La queja estaacutefundamentada porque una vez firmado el acuerdo no seraacute posible presentar enmiendas almismo ni a los protocolos anexos si los hubiere
El preaacutembulo del acuerdo se refiere al Reglamento (CE) del Consejo 5392001 sobre visadosque exime a los titulares de un pasaporte de Hong Kong de la obligacioacuten de tener un visadopara entrar en territorio de los Estados miembros de la UE para estancias de una duracioacuteninferior a tres meses En realidad la firma del acuerdo con Hong Kong se vioacute facilitada tantopor el reducido nuacutemero de inmigrantes irregulares que puede originar como por la concesioacutende la supresioacuten del requisito del visado para los ciudadanos de esa Regioacuten AdministrativaEspecial
Desde luego en otros acuerdos que se estaacuten negociando la CE no parece que vaya a concederla exencioacuten de visado los casos de Sri Lanka y Pakistaacuten Estados con los cuales se negocianacuerdos de readmisioacuten seguramente no permiten actuar del mismo modo que con HongKong
Tambieacuten sentildeala el preaacutembulo que este acuerdo no se aplica a Dinamarca A ella se antildeade unaDeclaracioacuten en la que se observa que en el futuro Dinamarca y Hong Kong celebraraacuten unacuerdo en las mismas condiciones que el ahora estudiado
Por otro lado se crea un Comiteacute de Readmisioacuten formado por representantes de las partes (elart 17 regula su formacioacuten y sus competencias) la Comunidad estaraacute representada por laComisioacuten asistida por los expertos nombrados por los Estados miembros
Los aspectos baacutesicos planteados por el Acuerdo con Hong Kong podemos resumirlos encuatro La reciprocidad en la readmisioacuten el procedimiento de readmisioacuten la proteccioacuten de losdatos de caraacutecter personal y la posibilidad de protocolos complementarios y acuerdosbilaterales
a)La reciprocidad en la readmisioacuten
La reciprocidad en la readmisioacuten aparece sobre todo en los arts 2 a 5 del Acuerdo En lateoriacutea juriacutedica estamos ante una reciprocidad milimeacutetrica total Primero se regulan lasobligaciones de Hong Kong despueacutes las de la Comunidad Europea
Respecto a Hong Kong se habla de readmisioacuten de residentes permanentes en ese territoriochino y de la readmisioacuten de personas dependientes de otra jurisdiccioacuten Desde luego no sehabla de nacionales hongkoneses porque Hong Kong al no ser un Estado no atribuyeninguna nacionalidad en todo caso se puede adquirir la nacionalidad china
Seguacuten el texto del art 1 Hong Kong readmitiraacute en su territorio a los residentes permanentesy a los antiguos residentes permanentes que no cumplan o hayan dejado de cumplir losrequisitos de entrada estancia o residencia vigentes en el territorio de un Estado de la UE
Esa readmisioacuten se produce a peticioacuten de un Estado miembro de la UE y siguiendo elprocedimiento previsto en el mismo Acuerdo Esa obligacioacuten de readmisioacuten exige ademaacutes ala Regioacuten Administrativa Especial china la expedicioacuten sin demora de un documento de viaje nnecesario para el retorno
23 A5-03812002 pp 7-8 sobre todo Era Ponente Graham R WATSON
La Regioacuten Administrativa Especial tambieacuten se compromete a readmitir a personas sujetas aotra jurisdiccioacuten en dos situaciones
-Que en el momento de su entrada en territorio de un Estado de la UE estuvieran en posesioacutende un visado o de una autorizacioacuten de residencia vaacutelidos expedidos por Hong Kong o
-Que entren ilegalmente en territorio de un Estado de la Unioacuten llegando directamente desdeterritorio de Hong Kong Desde luego esta condicioacuten no se aplica si llegada directa se debe aun simple traacutensito por el aeropuerto internacional de esa Regioacuten china
La reciprocidad obliga asimismo a los Estados miembros de la UE (siempre con la excepcioacutende Dinamarca) Estos deben readmitir a sus nacionales y antiguos nacionales si no cumplen ohan dejado de cumplir los requisitos de entrada estancia o residencia vigentes en Hong KongTambieacuten el Estado miembro debe expedir sin demora el documento de viaje necesario para elretorno de esa persona
Tambieacuten aquiacute habla el art 5 de la readmisioacuten de personas sujetas a otra jurisdiccioacuten en lasdos hipoacutetesis mencionadas para la Regioacuten china Estar en posesioacuten de un visado o de unaautorizacioacuten de residencia vaacutelidos expedidos por el Estado miembro o haber entradoilegalmente en territorio hongkoneacutes llegando directamente del territorio del Estado miembroDesde luego esta segunda posibilidad tampoco juega cuando esa persona efectuoacute un traacutensitopor un aeropuerto internacional de un Estado de la UE
En general la lectura de estas normas da idea de una reciprocidad admisible no resulta tanformal como en el caso de los Estados ACP donde casi los uacutenicos que pueden hallarseirregularmente son sus nacionales no los nacionales de los Estados miembros de la UE
b)El procedimiento de readmisioacuten
El procedimiento de readmisioacuten ocupa los arts 6 al 11 ambos incluidos Por regla generaldicho procedimiento requiere la presentacioacuten de una solicitud formal por el requirente a laparte requerida Como excepcioacuten esa solicitud puede ser sustituida por una simplecomunicacioacuten escrita si la persona a la que afecta el procedimiento tiene un documento deviaje o de residencia vaacutelidos o si tal persona desea retornar voluntariamente en este sentidopues el procedimiento permite alguna flexibilidad
La solicitud de readmisioacuten resulta maacutes formal maacutes compleja porque en ella deben hallarselos datos personales de la persona afectada (incluido el dato del uacuteltimo lugar de residencia)copias de los documentos que prueben la nacionalidad de esa persona o den indiciosrazonables de dicha nacionalidad e informacioacuten sobre cualquier medida de proteccioacuten o deseguridad que pueda resultar necesaria en el traslado
En ocasiones resulta difiacutecil probar la nacionalidad o la residencia permanentes de unapersona ello suele hacerse documentalmente mediante pasaportes documentos de identidadcartillas militares etc Si no existen pruebas concretas de nacionalidad se puede llegar apresunciones de la misma
Otro aspecto importante en el procedimiento son los plazos Existe un plazo maacuteximo de unantildeo para que se presente la solicitud de readmisioacuten el plazo comienza a correr desde elmomento en que las autoridades de una de las partes tengan conocimiento de la situacioacutenirregular de una persona
Presentada una solicitud de readmisioacuten la parte requerida tiene un plazo razonable que enninguacuten caso deberaacute ser superior a un mes
Si la solicitud debe probarse la denegacioacuten de la readmisioacuten tambieacuten debe fundamentarse Sitranscurre el plazo de un mes sin respuesta el traslado se considera aprobado entonces elinteresado debe ser trasladado en un plazo maacuteximo de tres meses
Antes del traslado deben acordarse la fecha el punto de paso de la frontera y los eventualesescoltas El traslado puede hacerse por cualquier medio sobre todo aeacutereo puede recurrirse(dice el art 11 2ordm) a vuelos regulares y vuelos chaacuterter
c)La proteccioacuten de los datos de caraacutecter personal
Para los efectos de los DH este aspecto resulta crucial su regulacioacuten aparece en los arts 15-16 del Acuerdo
Ha de tenerse presente que la solicitud de readmisioacuten ndashAnexo5- solicita datos como el sexodescripcioacuten fiacutesica (talla sentildeales distintivas etc) alias (nombres apodos) estado de salud eldquoindicacioacuten de peligrosidad particular de la persona (por ejemplo presuncioacuten de delito gravecomportamiento agresivo)
De alguna forma pues se estaacute ya equiparando a quien reside irregularmente a un delincuentetanto es asiacute que no se respeta su presuncioacuten de inocencia pues se comunican presunciones dedelitos graves (no delitos cometidos y probados)
El procesamiento de los datos personales se somete a las respectivas normativas internas enel caso de la CE se somete en concreto a lo que diga la Directiva 9546CE del ParlamentoEuropeo y del Consejo
24
El Acuerdo contiene ademaacutes algunos principios sobre la materia Destacan los siguientes
-El tratamiento se realizaraacute de forma leal y liacutecita
-Soacutelo se recaban para la readmisioacuten no para otras finalidades
-Los datos deben ser adecuados pertinentes y proporcionados a los fines perseguidos
-Soacutelo podraacuten comunicarse a las autoridades competentes etc
-Deben ser exactos y actualizados
Ciertamente el tema de los datos resulta difiacutecil de regular el desconocimiento de los mismospor la persona sometida al procedimiento de readmisioacuten resultaraacute un verdadero problema a lahora de defender sus derechos
d)La posibilidad de protocolos complementarios y acuerdos bilaterales
El Acuerdo permite asimismo la celebracioacuten de protocolos complementarios y acuerdosbilaterales Cabe diferenciar ambas figuras
Efectivamente el art18 preveacute la celebracioacuten de protocolos complementarios de aplicacioacutenentre Hong Kong y un Estado miembro tales protocolos versaraacuten sobre la designacioacuten de lasautoridades competentes los puntos de paso fronterizo y las condiciones aplicables al traacutensitocon escolta tambieacuten pueden enumerar medios y documentos distintos a los previstos en elAcuerdo
Estaacute asimismo prevista la celebracioacuten de acuerdos bilaterales La Declaracioacuten conjuntarelativa a Dinamarca advierte que el Acuerdo no se aplica a este Estado miembro de la UE
24
DOCE L 281 23-11-1995 p 31
pero este Estado y Hong Kong deben celebrar ldquoun acuerdo de readmisioacuten en las mismascondiciones del presente Acuerdordquo
La Declaracioacuten conjunta relativa a Islandia y Noruega preveacute la misma solucioacuten para ambosEstados que no son miembros de la CE pero mantienen estrechas relaciones con ella En talsentido no debe olvidarse que Islandia y Noruega participan en el denominado ldquoacervoSchengenrdquo
El Acuerdo regula incluso la posible incompatibilidad entre los acuerdos bilaterales y eacutelmismo en tal caso las normas del Acuerdo tendraacuten prioridad sobre otros tratadosinternacionales
E)LA CLAacuteUSULA DE READMISIOacuteN DEL ACUERDO DE ASOCIACIOacuteN CONCHILE
En Diciembre de 2002 se firmaba el acuerdo por el que se establece una asociacioacuten entre laComunidad Europea y sus Estados miembros por una parte y la Repuacuteblica de Chile porotra
25 Mediante eacutel se establece ldquouna asociacioacuten poliacutetica y econoacutemica entre las partes basada
en la reciprocidad el intereacutes comuacuten y la profundizacioacuten de sus relaciones en todos los aacutembitosde su aplicacioacutenrdquo (art 2)
La Parte tercera dedicada a la cooperacioacuten incluye la cooperacioacuten econoacutemica cienciatecnologiacutea y sociedad de la informacioacuten cultura educacioacuten y sector audiovisualadministracioacuten puacuteblica y cooperacioacuten interinstitucional cooperacioacuten en materia social y otrosaacutembitos de cooperacioacuten
En este uacuteltimo epiacutegrafe se situacutea la cooperacioacuten en materia de inmigracioacuten ilegal regulada porel art 46 Se establece juntamente con la cooperacioacuten en materia de drogas y lucha contra elcrimen organizado (art 47) Demasiadas veces se unen la inmigracioacuten su irregularidad oilegalidad el traacutefico de drogas y la lucha contra el crimen organizado los redactores denormas que abordan o regulan estas materias conjuntamente tal vez parecen demostrar undeseo (que acaso sea inconsciente) de criminalizar la inmigracioacuten Si la hipoacutetesis apuntada seconfirma no debemos olvidar que de una criminalizacioacuten de la inmigracioacuten a la justificacioacutende la xenofobia no media maacutes que un paso muy pequentildeo
Vayamos ahora al derecho positivo seguacuten este acuerdo Dice el art 46 1ordm que la Comunidady Chile acuerdan cooperar para prevenir y controlar la inmigracioacuten ilegal Desde estaperspectiva se regula la readmisioacuten
-Chile acuerda readmitir a sus nacionales que se encuentren ilegalmente en territorio de unEstado miembro de la UE esa readmisioacuten se produciraacute ldquoa peticioacuten de este uacuteltimo y sin maacutesformalidadesrdquo
-Los Estados miembros acuerdan readmitir a sus nacionales en iguales condiciones Ilegalidaden la estancia peticioacuten de Chile y sin maacutes formalidades
Estamos pues ante una claacuteusula que solamente sirve en cuanto a la readmisioacuten de nacionalesrespectivos
El art 46 tambieacuten exigen a las partes que proporcionen a sus nacionales documentos deidentidad apropiados
25 Texto en DOCE L 352 30-12-2002 p 3
Esta claacuteusula sin duda resulta inicial por eso su paacuterrafo 3ordm indica que las partes puedencelebrar en el futuro acuerdos de readmisioacuten que incluyan ldquouna obligacioacuten de readmisioacuten denacionales de otros paiacuteses y de apaacutetridasrdquo Por tanto en el futuro seraacute la Comunidad laque celebre con Chile estos acuerdos complementarios de readmisioacuten
Mientras no se celebren esos acuerdos complementarios entre Chile y la Comunidad Chilepuede celebrar acuerdos bilaterales con cada Estado miembro para regular las obligacionesespeciacuteficas de readmisioacuten ldquoincluida la obligacioacuten de readmisioacuten de nacionales de otros paiacutesesy de apaacutetridasrdquo
Tambieacuten conviene resaltar que el Consejo de Asociacioacuten (establecido como oacutergano deaplicacioacuten y de seguimiento del acuerdo) examinaraacute otros esfuerzos conjuntos en esta materia
Posiblemente la inmigracioacuten entre Chile y la UE no sea demasiado amplia pero esta claacuteusulada idea de hasta queacute punto la Unioacuten mantiene una poliacutetica convencional seguacuten la cual todoslos tratados o acuerdos que celebra tienen su correspondiente claacuteusula de readmisioacuten
V)REFERENCIA A LA PRAacuteCTICA ESPANtildeOLA EN TRATADOS DE READMISIOacuteN
Junto a los tratados en los que es parte la CE podemos examinar la praacutectica espantildeola en lamisma materia Hablamos pues de tratados bilaterales
Diferenciaremos varios grupos Acuerdos con Estados con los que existe la libre circulacioacutende personas acuerdos con los candidatos a ser miembros de la UE en concreto Rumania yBulgaria el acuerdo de 1992 con Marruecos y la celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
Como sabemos esta praacutectica bilateral no ha sido totalmente sustituida por la praacutecticacomunitaria acaso no lo sea en el futuro como demuestra el hecho de que el acuerdo conHong Kong prevea que los Estados miembros de la UE puedan firmar protocoloscomplementarios con dicha Regioacuten Administrativa Especial china
a)Los acuerdos con Estados con los que existe libre circulacioacuten de personas
Podemos incluir en este grupo cuatro acuerdos el celebrado en 1988 con Francia el celebradoen 1993 con Portugal el concluido con Italia en 1999 y el anunciado en 2002 con Suiza
El acuerdo de 8 de Enero de 1988 entre el Gobierno del Reino de Espantildea y el Gobiernode la Repuacuteblica Francesa relativo a la readmisioacuten en Puestos Fronterizos de personas ensituacioacuten de estancia ilegal firmado en Madrid
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se aplica en primer lugar a los nacionales deambos Estados
Pero se aplica asimismo a los extranjeros que hayan entrado de forma ilegal en el territorio delotro Estado es necesaria en este caso una solicitud regulada de modo bastante completo enlos arts 5-6 del acuerdo El plazo para la readmisioacuten en frontera es extraordinariamenteraacutepido pues solamente admite cuatro horas
El acuerdo regula asimismo el llamado ldquotraacutensito para la expulsioacutenrdquo de nacionales de otrosEstados cuando la continuacioacuten del viaje y su admisioacuten en el paiacutes de destino esteacutenplenamente aseguradas El traacutensito por viacutea aeacuterea puede efectuarse en su caso bajo custodiade policiacuteas del Estado remitente
El convenio entre el Reino de Espantildea y la Repuacuteblica Portuguesa relativo a la readmisioacutende personas en situacioacuten irregular era firmado en Granada el 15 de Febrero de 1993
27
Alcontrario de lo que sucediacutea con Francia este convenio con Portugal solamente regula lareadmisioacuten de nacionales de terceros Estados Norma asimismo el traacutensito a efectos deexpulsioacuten a efectuar por viacutea aeacuterea o excepcionalmente por viacutea terrestre o mariacutetima
El acuerdo entre Espantildea e Italia relativo a la readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular era firmado en Roma el 4 de Noviembre de 1999
28
Similar al acuerdo con Portugalregula la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses y se basa en el acuerdo de Schengen
La novedad en este caso viene dada por la mejor regulacioacuten del traacutensito por expulsioacuten (arts 6-11) a esa materia (claacutesica en este tipo de acuerdos) se une el traacutensito consiguiente a unaresolucioacuten de denegacioacuten de entrada en el territorio
Por otra parte se norma la proteccioacuten de los datos (art 13) Desgraciadamente dichaproteccioacuten resulta bastante relativa pues los datos personales comunicados por las partes
26 Texto en BOE de 6 de Mayo de 1989
27 Texto en BOE de 31 de Marzo de 1995
28 Ver texto en Documentacioacuten
entre siacute pueden transmitirse no soacutelo a las autoridades encargadas de aplicar este acuerdo sinotambieacuten a otras personas
Finalmente en este grupo de convenios ha de incluirse el convenio hispano-suizo dereadmisioacuten de personas en situacioacuten irregular cuya firma era autorizada por el Gobiernoespantildeol el 29 de Noviembre de 2002
29
Este convenio tiene un protocolo administrativo queregula sobre todo el procedimiento para la aplicacioacuten
Si incluyo a Suiza en este grupo de Estados casi al mismo nivel que los dos Estadosmiembros de la UE citados (Francia y Portugal) ello obedece sobre todo al hecho de queexiste un Acuerdo sobre libre circulacioacuten de personas entre Suiza y la Comunidad Europea alentrar en vigor ese acuerdo el 1 de Junio de 2002 ello implica que los nacionales de eseEstado disponen de la libertad de circulacioacuten por los Estados miembros de la Unioacuten comosucede tambieacuten con los nacionales de Noruega Islandia y Liechtenstein en virtud del acuerdode creacioacuten del llamado Espacio Econoacutemico Europeo Ello tiene una consecuencia inmediatala revisioacuten del Reglamento (CE) Nordm 5392001 que establece la lista de terceros paiacuteses cuyosnacionales estaacuten obligados a visado y la lista de aquellos exentos de esa obligacioacuten (elReglamento sobre visados) en la revisioacuten Suiza no apareceraacute ya en la lista segunda (denacionales exentos) como es sabido en la revisioacuten se incluiraacute a Ecuador en la lista primera
b) Los acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a la UE
Debemos referirnos asimismo a cinco acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a laUnioacuten Europea los celebrados con Rumania y Bulgaria en 1996 con Lituania en 1998 y conla Repuacuteblica Eslovaca y Letonia en 1999
Todos ellos tienen un contenido muy similar y suelen abordar tres o cuatro aspectossustantivos Readmisioacuten traacutensito problemas administrativos y financieros y ndashsolo algunos-laproteccioacuten de los datos personasle Seguacuten sus breves preaacutembulos todos se basan en lareciprocidad (aunque esta reciprocidad sea en gran parte formal en la realidad pues losintereses de ambos Estados no son ni mucho menos de ideacutentico peso o calibre y el Estado quetienen mucho mayor intereacutes en la readmisioacuten sea Espantildea)
El acuerdo con Rumania se firma el 29 de Abril de 1996 en Bucarest30
Seguacuten su art 1 laspartes se comprometen a readmitir en su territorio a quienes hayan dejado de satisfacer o nosatisfagan los requisitos de entrada o de estancia en el territorio de la otra parte siempre quetengan la nacionalidad de la otra o se presuma que poseen esa nacionalidad Por tanto laobligacioacuten de readmisioacuten afecta a los nacionales o a los presuntos nacionales no a losextranjeros Dicha readmisioacuten debe hacerse sin formalidades
Es pues baacutesica la prueba de la nacionalidad dicha prueba se obtiene por Documento Nacionalde Identidad Certificado de nacionalidad o de registro civil pasaporte cartilla militar etc
Tambieacuten en este acuerdo la respuesta debe ser muy raacutepida en el plazo maacuteximo de ocho diacuteasLas peticiones de informacioacuten complementaria tambieacuten se tramitan en ese plazo Larecepcioacuten de la persona cuya readmisioacuten se haya aceptado habraacute de producirse en un plazomaacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo regula a su vez el denominado ldquotraacutensito a efectos de extrantildeamientordquo (arts 6-9)No se usa el teacutermino extrantildeamiento en su sentido ordinario de destierro de un nacional a un 29 Noticia en httpwwwiurislexnet
30 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasaac-004htm
paiacutes extranjero sino en un sentido mucho maacutes general Traacutensito de nacionales de nacionalesde terceros Estados obligados a abandonar el territorio de una de las partes en otras palabrasestamos ante una expulsioacuten de extranjeros el teacutermino correcto deberiacutea ser el de expulsioacutenpuesto que el Derecho Internacional Puacuteblico prohiacutebe el extrantildeamiento de nacionales (cadaEstado debe soportar a sus nacionales aunque puede expulsar a los extranjeros)
En dichas normas se regulan aspectos administrativos de dicho mal llamado extrantildeamientoDatos de la persona escolta admisioacuten en el territorio del Estado de destino etc En lasmismas normas se recoge el claacutesico principio de NO DEVOLUCIOacuteN El traacutensito podraacute serdenegado si la persona que sufre esa expulsioacuten puede ser perseguido en el Estado de destinopor su raza religioacuten nacionalidad pertenencia a un grupo social o sus opiniones poliacuteticas
Tambieacuten puede ser denegado el traacutensito si el extranjero corre el riesgo de ser acusado ocondenado en el Estado de destino por un tribunal penal por hechos anteriores al traacutensito Sepretende asiacute no disfrazar una expulsioacuten de un extranjero con algo distinto la extradicioacuten
El acuerdo con Bulgaria31 se firma el 16 de Diciembre de 1996 en Sofiacutea y tiene una
estructura similar como antes indiqueacute Regula pues la readmisioacuten de nacionales de losEstados partes regula la prueba de la nacionalidad etc El plazo maacuteximo para la respuesta a lasolicitud de la readmisioacuten en este acuerdo es de diez diacuteas (art 3 paacuterrafo 4ordm) la recepcioacuten de lapersona cuya readmisioacuten se haya aceptado tiene asimismo un plazo maacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo con Bulgaria habla en su segunda parte correctamente de ldquoTraacutensito a efectos deexpulsioacutenrdquo El contenido de esta parte es muy similar al analizado acuerdo con RumaniaPero ofrece un pequentildeo aacutengulo diferencial pues el traacutensito a efectos de expulsioacuten puede serdenegado (art 7) en tres supuestos
-Aplicando el principio de NO DEVOLUCIOacuteN
-No disfrazando ademaacutes el sentido de la expulsioacuten por el sentido de una extradicioacuten y
-Si el extranjero figura en las listas de personas que tienen prohibida la entrada en el territoriode la parte en el cual se realiza el traacutensito o si constituye una amenaza contra la seguridadnacional el orden puacuteblico y la salud puacuteblica
El acuerdo entre Espantildea y Lituania de 8 de Noviembre de 199832
resulta el maacutes completopor su contenido No solamente regula la readmisioacuten de los nacionales de las partescontratantes sino tambieacuten la de los nacionales de otro Estados y de los apaacutetridas (arts 5-9)
Se refiere asimismo al traacutensito y a la proteccioacuten de datos personales incluyendo normas quepodemos considerar estaacutendar en estos acuerdos
Los acuerdos con la Repuacuteblica Eslovaca (de 3 de Marzo de 1999) y con Letonia (de 30 deMarzo de 1999) resultan muy similares entre siacute y con el acuerdo firmado el antildeo anterior conLituania Existen pequentildeas variaciones no obstante por ejemplo el acuerdo con laRepuacuteblica Eslovaca dedica un capiacutetulo especiacutefico a gastos (cap IV art 13)
Junto a estas variaciones algunas normas se han estandarizado por ejemplo la norma relativaa la proteccioacuten de los datos es ideacutentica en los acuerdos de Espantildea con Lituania (art 13) laRepuacuteblica Eslovaca (art 14) y Letonia (art 13)
Finalmente cabe hacer una pequentildea reflexioacuten Dada la libre circulacioacuten de personas existenteen la Unioacuten Europea cuando los tres uacuteltimos Estados citados se transformen en miembros dela UE parece que estos acuerdos deberaacuten limitar su contenido en otras palabras se
31 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasacc-010htm
32 Texto en Documentacioacuten
circunscribiraacuten uacutenicamente a la readmisioacuten de los nacionales de Estados no miembros de laUE los problemas derivados de la libre circulacioacuten intra-Unioacuten no pueden regularse desdeluego por acuerdos bilaterales entre Estados sino por normas de la misma Unioacuten que primansobre cualquier norma de cualquier Estado miembro
c)El acuerdo con Marruecos
El 13 de Febrero de 1992 se firmaba en Madrid el acuerdo entre el Reino de Espantildea y elReino de Marruecos relativo a la circulacioacuten de personas el traacutensito y la readmisioacuten deextranjeros entrados ilegalmente
33
A pesar de su denominacioacuten formal estamos ante untiacutepico acuerdo de readmisioacuten Se estructura en tres capiacutetulos El primero dedicado a lareadmisioacuten de extranjeros el segundo al traacutensito para la expulsioacuten y el tercero a otrasdisposiciones
Cronoloacutegicamente el segundo de los acuerdos bilaterales analizados en esta Unidad suimportancia real lo hace ser considerado el primero por dos razones El acuerdo con Francialo es con un miembro de la UE y los franceses no pueden ser considerados pues extranjeros yen segundo teacutermino una fuerte corriente migratoria se dirige desde territorio marroquiacute haciaEspantildea
El acuerdo con Marruecos afirma en su art 1 que las autoridades de las partes ldquoreadmitiraacutenen su territorio a peticioacuten formal de las autoridades fronterizas del Estado requirente a losnacionales de paiacuteses terceros que hubieren entrado ilegalmente en el territorio de este uacuteltimoprocedentes del Estado requeridordquo Por tanto ndashy este aspecto resulta baacutesico- estamos ante unanorma de readmisioacuten de extranjeros no de marroquiacutees por Marruecos ni de espantildeoles porEspantildea
Seguacuten el art 2 del acuerdo el Estado requirente debe probar pues tres aspectos Primero lanacionalidad del extranjero (nacionalidad insisto de un Estado distinto a las partes) ensegundo lugar la entrada ilegal en el territorio del Estado requirente en tercer teacutermino laprocedencia de territorio del Estado requerido
La aplicacioacuten estricta de la norma citada obliga pues a Espantildea a no devolver a las personascuya nacionalidad no pueda probar o cuya entrada ilegal o cuya procedencia no puedademostrar
Tambieacuten interesa recordar la claacuteusula de no readmisioacuten el art 3 regula los casos en loscuales NO HAY OBLIGACIOacuteN DE READMITIR No existe obligacioacuten de readmitir a losnacionales de Estados terceros que tengan fronteras con el requirente a los que hayan sidoautorizados a permanecer en el territorio del requirente a los que entraran legalmente y a losque se haya reconocido la condicioacuten de refugiados seguacuten el Derecho Internacional
El capiacutetulo dedicado al traacutensito para la expulsioacuten de extranjeros no ofrece demasiadaspeculiaridades No obstante el art 7 advierte que el traacutensito para la expulsioacuten podraacute serdenegado en cinco supuestos
-Cuando el extranjero tenga prohibida la entrada en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado penalmente en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado en el Estado de destino (que desde luego ha deser distinto al de traacutensito)
33 Texto en httpwwwmiresderechoacac130292htm
-Cuando el extranjero corra el riesgo de sufrir malos tratos en el Estado de destino y
-Cuando se solicite la expulsioacuten para uno de los miembros de la llamada UMA (Unioacuten delMagreb Aacuterabe)
Sin duda resulta sorprendente que no se aplique en su totalidad el principio de NODEVOLUCIOacuteN El supuesto cuarto recoge una parte de este principio pero no sentildeala que nose admitiraacute el traacutensito cuando el extranjero pueda ser perseguido por motivos poliacuteticosraciales religiosos o de otro tipo o pueda sufrir la pena de muerte en el Estado de destino
La aplicacioacuten del acuerdo de readmisioacuten con Marruecos resulta a veces difiacutecil En un terrenoproacuteximo al examinado bien conocido es el Informe de Human Rights Watchs de 2002 sobrela entrega de menores marroquiacutees por Espantildea a traveacutes de Ceuta y Melilla titulado ldquoEspantildea yMarruecos Callejoacuten sin salida abusos cometidos por las autoridades espantildeolas y marroquiacuteescontra nintildeos inmigrantesrdquo pone de relieve la violacioacuten de la Convencioacuten de Derechos delNintildeo
Por otro lado conviene no olvidar que la Comisioacuten Europea trabaja actualmente en unacuerdo de readmisioacuten (que celebrariacutea la Comunidad Europea) con Marruecos Ese acuerdo
34
no solamente pretende que Marruecos (y en su caso cualquier miembro de la UE) readmita asus nacionales sino tambieacuten a cualquier inmigrante que haya accedido irregularmente a la UEdesde territorio marroquiacute La propuesta de acuerdo tambieacuten incluye una financiacioacuten de 120millones de euros de la UE a Marruecos hasta 2006
d)La celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
La prensa sentildealaba en Junio de 2001 que el entonces Secretario de Estado para la Extranjeriacuteay la Inmigracioacuten Enrique Fernaacutendez-Miranda y un alto cargo del Ministerio Nigeriano deAsuntos Exteriores llegaban a un acuerdo sobre readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular
35
De la prensa se deduce que el acuerdo (no firmado por escrito al menos no publicado en elBOLETIacuteN OFICIAL DEL ESTADO) afectariacutea a los nacionales de ambos Estados sobre todoa los nigerianos que vivan en Espantildea se partiacutea pues de una reciprocidad formal pero no realSeguacuten la misma noticia deberaacute llevarse a cabo la proteccioacuten de los datos personales de losinmigrantes
Espantildea ofreciacutea a Nigeria asistencia teacutecnica e intercambio de informacioacuten sobre traacutefico depersonas organizacioacuten de cursos de formacioacuten para personal consular y de inmigracioacuten etc
Como consecuencia de este acuerdo (no estructurado formalmente por escrito36
al menos porel momento) Espantildea realizaba en 2001 algunas expulsiones colectivas de extranjeros haciaNigeria En realidad haciacutea casi cinco antildeos que el Gobierno del Sr AZNAR no realizaba unaexpulsioacuten colectiva en 1996 se produjo la expulsioacuten desde Maacutelaga de 103 inmigrantes aCameruacuten Senegal y Maliacute El Sindicato Unificado de Policiacutea denuncioacute entonces que se habiacuteadrogado con un fuerte sedante (haloperidol) disuelto en agua potable a los inmigrantes
37
34 Ver una noticia en Estrella Digital de 4 de Diciembre de 2002
httpwwwestrelladigitales35 La noticia puede hallarse en
httpwwwwebislamcomnumeros200105_01EspaBla_Nigeriahtm
36 El hecho de que un acuerdo internacional no se celebre por escrito no indica que
no sea vaacutelido la validez depende de otros factores y un acuerdo verbal puede serperfectamente vaacutelido si no existe una causa de nulidad de los tratados37 Ver Unidad sobre expulsiones colectivas
VI) CONCLUSIOacuteN GENERAL
La poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten que la UE disentildea desde hace tiempo no favorececiertamente la libre circulacioacuten de las personas Maacutes bien sirve para trabar o limitar esa librecirculacioacuten
La mencionada poliacutetica tiene como elemento muy importante el Reglamento 5392001 queestablece la lista de terceros paiacuteses cuyos nacionales estaacuten sometidos a la obligacioacuten de visadoy la de los paiacuteses cuyos nacionales estaacuten exentos de visado
Por si acaso alguacuten extranjero entra irregularmente o permanece en territorio de un Estadomiembro de la UE cuando su estancia regular haya terminado se preveacuten ademaacutes otrasmedidas como el retorno voluntario la expulsioacuten y la readmisioacuten La readmisioacuten endefinitiva devuelve las personas a sus lugares de origen o de traacutensito
Al incluir las claacuteusulas de readmisioacuten y al firmar los acuerdos sobre esta materia la UnioacutenEuropea no entra en las causas reales por las cuales esas personas han emigrado y tampoco sepregunta si dichas causas pueden solucionarse
Existe un grave peligro ya apuntado en esta Unidad El peligro de establecer una relacioacutenestrecha e incluso automaacutetica entre readmisioacuten y fondos europeos de cooperacioacuten aldesarrollo El peligro es muy real no teoacuterico El diacutea en el que la Unioacuten afirme que un Estadosubdesarrollado no recibe fondos de tal cooperacioacuten si no colabora eacutel mismo en la readmisioacutende sus nacionales (e incluso de extranjeros y apaacutetridas procedentes de su territorio) la poliacuteticacomuacuten de inmigracioacuten de la UE habraacute abandonado cualquier respeto por los DerechosHumanos de los migrantes
Por ello aunque a veces pueda parecer algo demagoacutegica incluyo la opinioacuten criacutetica de unaparlamentaria europea Ilka Schroder
ANEJO I ART 13 DEL ACUERDO DE COTONUacute O ACUERDO
DE ASOCIACION ENTRE LOS ESTADOS ACP POR UNA
PARTE Y LA COMUNIDAD EUROPEA Y SUS ESTADOS
MIEMBROS POR OTRA FIRMADO EN COTONUacute EL 23 DE
JUNIO DE 2000
Artiacuteculo 1 3
Emigracioacuten
1 La cuestioacuten de la emigracioacuten seraacute objeto de un diaacutelogo profundo en el marco de laasociacioacuten ACP-UE
Las Partes reafirman sus obligaciones y sus compromisos actuales en el aacutembito del derechointernacional para garantizar el respeto de los derechos humanos y la eliminacioacuten de todas lasformas de discriminacioacuten basadas en particular en el origen el sexo la raza la lengua y lareligioacuten
2 Las Partes convienen en considerar que una asociacioacuten implica por lo que se refiere a laemigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses que residan legalmente ensus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivo ofrecerles derechos yobligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la no discriminacioacuten en la vidaeconoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra el racismo y la xenofobia
3 Cada Estado miembro concederaacute a los trabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzanlegalmente una actividad en su territorio un trato caracterizado por la ausencia de todadiscriminacioacuten basada en la nacionalidad con relacioacuten a sus propios nacionales en lo referentea condiciones de trabajo remuneracioacuten y despido Cada Estado ACP por su parte concederaacutea este respecto un trato no discriminatorio comparable a los trabajadores nacionales de losEstados miembros
4 Las Partes consideran que las estrategias destinadas a reducir la pobreza a mejorar lascondiciones de vida y trabajo a crear empleos y a desarrollar la formacioacuten contribuyen alargo plazo a normalizar los flujos migratorios
Las Partes tendraacuten en cuenta en el marco de las estrategias de desarrollo y la programacioacutennacional y regional las dificultades estructurales vinculadas a los fenoacutemenos migratorios conel fin de apoyar el desarrollo econoacutemico y social de las regiones de origen de los emigrantes yreducir la pobreza
La Comunidad apoyaraacute en el marco de los programas de cooperacioacuten nacional y regional laformacioacuten de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de origen en otro paiacutes ACP o enun Estado miembro de la Unioacuten Europea Por lo que se refiere a la formacioacuten en un Estadomiembro las Partes velaraacuten por que estas acciones esteacuten orientadas hacia la insercioacutenprofesional de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de ungen
Las Partes desarrollaraacuten programas de cooperacioacuten destinados a facilitar el acceso a laensentildeanza a los estudiantes de los Estados ACP en particular mediante la utilizacioacuten de lasnuevas tecnologiacuteas de la comunicacioacuten
El Consejo de Ministros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadasa la inmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de unapoliacutetica de prevencioacuten
En este marco las Partes convienen en particular en garantizar que los derechos y la dignidadde las personas se respeten en todo procedimiento iniciado para conseguir el retorno de losinmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A este respecto las autoridades interesadasconcederaacuten las facilidades administrativas necesarias para el retorno
Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nbull 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivas
ii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retorno
Se concederaacute una asistencia adecuada a los Estados ACP para la aplicacioacuten de estos acuerdos
iii)A efectos de la presente letra c) se entenderaacute por laquoPartesraquo la Comunidad cada uno de susEstados miembros y todo Estado ACP
Anejo II PARLAMENTO EUROPEOUna opinioacuten parlamentaria criacutetica de IlkaSCHORDER
1999-2004
Documento de sesioacuten
7 de noviembre de 2002
INFORME
FINALA5-0381 2002
sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejo relativa a la firma del Acuerdo entre laComunidad Europea y el Gobierno de la Regioacuten Administrativa Especial de Hong Kong de laRepuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten de residentes ilegales (SEC(2002) 412 -C5-02632002 -20020092(CNS))
Comisioacuten de Libertades y Derechos de los Ciudadanos Justicia y Asuntos Interiores
Ponente Graham R Watson
RR48 1789ESdoc PE 319241
ESPAacuteGINA REGLAMENTARIA
Mediante carta de 5 de junio de 2002 el Consejo consultoacute al Parlamento de conformidad conel apartado 1 del artiacuteculo 39 del Tratado UE sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejorelativa a la firma del Acuerdo entre la Comunidad Europea y el Gobierno de la RegioacutenAdministrativa Especial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten deresidentes ilegales (SEC(2002) 412 - 20020092 (CNS))
En la sesioacuten del 10 de junio de 2002 el Presidente del Parlamento anuncioacute que habiacutea remitidodicha propuesta para examen del fondo a la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCiudadanos Justicia y Asuntos Interiores y para opinioacuten a la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior (C5-02632002)
En la reunioacuten del 9 de julio de 2002 la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCindadanos Justicia y Asuntos Interiores designoacute ponente a Graham R Watson
En las reuniones de los diacuteas 8 de octubre de 2002 y 5 de noviembre de 2002 la comisioacutenexaminoacute la propuesta del Consejo y el proyecto de informeEn la uacuteltima de estas reuniones la comisioacuten aproboacute el proyecto de resolucioacuten legislativa por22 votos a favor 6 votos en contra y 0 abstenciones
Estuvieron presentes en la votacioacuten los diputados Jorge Salvador Hernaacutendez Mollar(presidente) Lousewies van der Laan (vicepresidente) Giacomo Santini (vicepresidente)Graham R Watson (ponente) Roberta Angelilli Mary Elizabeth Banotti Kathalijne MariaBuitenweg (suplente de Alima Boumediene-Thiery) Carlos Coelho Geacuterard MJ Deprez Ginseppe Di Lello Finuoli Francesco Fiori ( suplente de Marcello Dell Utri de conformidadcon el apartado 2 del artiacuteculo 153 del Reglamento) Evelyne Gebhardt (suplente de AdelineHazan) Pierre Jonckheer Sylvia-Yvonne Kaufmann (suplente de Ilka Schroder) TimothyKirkhope Eva Klamt Klaus-Heiner Lehne (suplente de Thierry Cornillet) Marcelino OrejaArburuacutea Elena Ornella Paciotti Joseacute Ribeiro e Castro Martine Roure Heide RuumlhleFrancesco Rutelli Ole S0rensen (suplente de Bill Newton Dunn) Joke Swiebel Anna Terroacuteni Cusiacute Maurizio Turco y Olga Zrihen Zaari (suplente de Martin Schulz)
La opinioacuten minoritaria se adjunta al presente informe el 9 de septiembre de 2002 laComisioacuten de Asuntos Exteriores Derechos Humanos Seguridad Comuacuten y Poliacutetica deDefensa decidioacute no emitir opinioacuten el 28 de mayo de 2002 la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior decidioacute no emitir opinioacuten
El informe se presentoacute el 7 de noviembre de 2002
OPINIOacuteN MINORITARIA
de Ilka Schroder
ldquoEl acuerdo sobre la expulsioacuten de residentes ilegales es el primero de su especie y sigue laliacutenea de las decisiones represivas de Laeken y Sevilla que tienen por objeto dividir losinmigrantes en econoacutemicamente uacutetiles (es decir mano de obra que puede explotarse en elproceso de produccioacuten capitalista) e inuacutetiles Hay que repeler con la mayor energiacutea laseleccioacuten de refugiados econoacutemicamente aprovechables en el proceso de explotacioacuten mundialy el rechazo de todos los migrantes clasificados como inuacutetiles ya que no se basan en el serhumano sino en intereses relacionados con la explotacioacuten econoacutemica y la obtencioacuten debeneficios
El acuerdo de que aquiacute se trata convierte la poliacutetica de inmigracioacuten en parte integral de lapoliacutetica exterior de la UE y trata de impedir cualquier posibilidad de huida hacia Europa nosoacutelo en los paiacuteses de traacutensito sino tambieacuten y ya en los paiacuteses de origen La tecnologiacutea sentildeorialempleada para imponer la fortaleza de Europa consiste en registrar segregar discriminararrestar internar y por uacuteltimo expulsar
Ademaacutes la UE trata de obligar a otros paiacuteses con medios neocoloniales y usando el chantajeeconoacutemico y financiero a readmitir a los refugiados
La poliacutetica de expulsiones de la UE es criminal ya que como consecuencia de ella perecenseres humanos y no tiene en cuenta en absoluto las causas fundamentales que impulsan a laspersonas a huir como la pobreza la explotacioacuten las guerras y la violencia patriarcal
En la poliacutetica de expulsiones la UE se quita la maacutescara de los derechos humanos ya no setrata de las claacuteusulas que facilitan la expulsioacuten ocultas en los acuerdos econoacutemicos sino quese trata de la regulacioacuten profesional de la consigna racista iexclfuera los extranjeros ahoraejecutada por la Comisioacuten y las organizaciones correspondientes como por ejemplo la OIMAquel a quien le preocupen verdaderamente la Convencioacuten de Ginebra sobre los Refugiados ylos derechos de los migrantes no deberiacutea estar a favor de un acuerdo que niega precisamenteesos derechos o sea los derechos a elegir libremente el lugar de residencia a determinarautoacutenomamente la forma de vida y a buscar la felicidad en otro paiacutesrdquo (p 10)
BIBLIOGRAFIacuteA Y ALGUNAS DIRECCIONES UacuteTILES DE INTERNET
A)Bibligrafiacutea-ANDREacuteS SAacuteENZ DE SANTAMARIacuteA Y OTROS Introduccioacuten al Derecho de la UnioacutenEuropea Eurolex Madrid 1999-COMISION EUROPEA Libro Verde relativo a una poliacutetica comunitaria de retorno deresidentes ilegales 10-Abril-2002 COM (2002) 175 final-COMISION EUROPEA Comunicacioacuten al Consejo y al Parlamento EuropeoIntegracioacuten de las cuestiones de inmigracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea conterceros paiacuteses 3-Diciembre-2002 COM (2002) 703 final-X DENOEL Les accords de readmisioacuten du Benelux agrave Schengen et au-delagrave RevueTrimestrielle de Droit Europeacuteen 1983-Guy FEUER Un nouvea paradigme pour les relations entre lacuteUnion Europeacuteenne et lesEacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin 2000 Revue Geneacuterale de Droit InternationalPublic 2002-INTERMON-OXFAM La responsabilidad de la UE en la lucha contra la pobreza(Claves de la Presidencia Espantildeola 2002) Barcelona 2002-Joan David JANER TORRENS Poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenCongreso Internacional sobre Derechos Humanos Zaragoza 2000 texto enhttpwwwunizaresderechos_humanos-Paolo MENGOZZI Derecho Comunitario y de la Unioacuten Europea Tecnos Madrid 2000-Miquel PALOMARES AMAT Los acuerdos internacionales concluidos entre lasComunidades Europeas y los paiacuteses terceros mediterraacuteneos Cedecs Barcelona 2002
B) Algunas direcciones uacutetiles de Internet
Consejo de la UE httpueeuintConclusiones del Consejo Europeo httpeuropaeuintcounciloffconcluindexhtmParlamento Europeo httpwwweuroparleuintUnioacuten Europea httpeuropaeuint
CUESTIONES A DEBATE1ordf El concepto mismo de readmisioacuten2ordf Las claacuteusulas ldquoDemocracia y DHrdquo y de readmisioacuten iquestconstituyen imposicionesneocolonialistas de la UE3ordf La conexioacuten entre readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo4ordf El acuerdo de readmisioacuten entre Espantildea y Marruecos y los problemas de su aplicacioacuten5ordf La reciprocidad que se cita en los acuerdos y claacuteusulas de readmisioacuten iquestes formal o esreal
Zaragoza Septiembre de 2003
IV) LA PRAacuteCTICA CONVENCIONAL
Revisamos ahora la praacutectica convencional Hablaremos primero de la existente en los antildeos 90con Estados europeos Nos centraremos despueacutes en el acuerdo de Asociacioacuten de Cotonuacutefirmado por la Comunidad Europea y sus Estados miembros con 77 Estados de Aacutefrica el
Caribe y el Paciacutefico (Estados ACP)14
En un tercer momento analizaremos el acuerdocelebrado a finales de 2002 entre la Comunidad y la Regioacuten Autoacutenoma Especial de HongKong Finalmente nos centraremos en la claacuteusula de readmisioacuten del acuerdo de asociacioacutencon Chile Salvo algunos acuerdos que fueron celebrados hace pocos antildeos esta praacutecticaresulta pues tremendamente actual
La base juriacutedica de esta praacutectica convencional se halla en el art 63 3ordm b) del TCE seguacutenesta norma el Consejo de la UE debe adoptar en el plazo de cinco antildeos desde la entrada envigor del Tratado de Aacutemsterdam ldquomedidas sobre poliacutetica de inmigracioacuten enla inmigracioacuten yla residencia ilegales incluida la repatriacioacuten de residentes ilegalesrdquo
Pues bien aun cuando no se atribuyen directamente a la CE competencias para celebrartratados internacionales en esta materia dicha competencia puede deducirse impliacutecitamentede la norma citada
A)EL ACUERDO DE READMISIOacuteN DE 1991 ENTRE EL GRUPO SCHENGEN YPOLONIA
El 29 de Marzo de 1991 firmaban un acuerdo relativo a la readmisioacuten de personas ensituacioacuten irregular los Estados partes en el acuerdo de Schengen y Polonia
15
El acuerdo tienetodaviacutea alguacuten intereacutes sobre todo como precedente de los actuales negociados por la CEperderaacute todo su intereacutes a partir del momento en el cual Polonia sea miembro de pleno derechode la UE y sus nacionales vean reconocida tambieacuten plenamente su libertad de circulacioacuten y deresidencia como ciudadanos de la Unioacuten
Tres aspectos sobresalen del acuerdo La norma sobre d readmisioacuten de los nacionales elprocedimiento de readmisioacuten y la claacuteusula de compatibilidad
La norma sobre readmisioacuten (art 1) observa que el acuerdo se aplica solamente a losnacionales de los Estados partes obliga pues a su readmisioacuten si no satisfacen o han dejado desatisfacer los criterios exigidos por el Derecho Interno de un Estado parte Esta readmisioacutendebe hacerse ldquosin formalidadesrdquo
Ligando pues estrechamente nacionalidad y readmisioacuten el mismo acuerdo preveacute que (si laparte requerida para la readmisioacuten demuestra que esa persona no tiene su nacionalidad) laparte requirente debe readmitirlo en su territorio
El acuerdo establece un procedimiento muy raacutepido en su art 3
-La parte requerida estaacute obligada a responder en un plazo de 8 diacuteas a la solicitud dereadmisioacuten
-La misma parte estaacute obligada a hacerse cargo en el plazo de un mes de la persona cuyareadmisioacuten haya aceptado
Finalmente encontramos una claacuteusula de compatibilidad en la misma se indica que lasdisposiciones del acuerdo con Polonia no impediraacuten la aplicacioacuten de la Convencioacuten deGinebra de 1951 sobre el estatuto de los refugiados y su protocolo adicional firmado en
14 En ese grupo se halla asimismo Cuba pero no es parte en el Acuerdo de Asociacioacuten
15 Texto en BOE de 19 de Enero de 1993
Nueva York en 1967 ni la aplicacioacuten del Derecho Comunitario para todas las partes exceptopara Polonia ni la aplicacioacuten del acuerdo de Schengen entre los Estados del grupo Schengen
Estamos pues ante una claacuteusula que declara expresamente la compatibilidad de este acuerdocon otros textos juriacutedicos pero nada se afirma sobre queacute sucede si realmente existe unaincompatibilidad
Si el asunto de la compatibilidad se planteara estrictamente en el interior de la UE larespuesta no seriacutea dudosa Habriacutea de jugar obviamente la primaciacutea del Derecho de la UEsobre cualesquiera otras normas
B)LAS CLAacuteUSULAS DE READMISIOacuteN EN ACUERDOS CON ESTADOSEUROPEOS
16
La praacutectica convencional comunitaria en materia de acuerdos de readmisioacuten con anterioridada la entrada en vigor del Tratado de Aacutemsterdam ha sido especialmente abundanteEfectivamente a partir de la segunda mitad de los antildeos noventa y como consecuencia deposibilidad de llegada masiva de inmigrantes procedentes de la extinta Unioacuten Sovieacutetica y deotros Estados de Europa central y Oriental la Comunidad y sus Estados miembros celebraronun conjunto de acuerdos mixtos en los cuales se incluiacutea alguna claacuteusula relativa a laobligacioacuten de las partes de readmitir a aquellas personas que se encontrasen en sus respectivosterritorios de forma irregular Tambieacuten existe en los acuerdos de asociacioacuten celebrados conEstados europeosRespecto a los acuerdos generales celebrados con muchos Estados nacidos de la disolucioacuten dela URSS parece que la intencioacuten inicial de los Estados miembros de la UE era la de celebrartratados bilaterales de readmisioacuten con los Estados nacidos de la disolucioacuten de la UnioacutenSovieacutetica pero tales Estados se mostraron reacios y en la negociacioacuten decidioacute la introduccioacutende las claacuteusulas de readmisioacutenLas claacuteusulas se introducen en los acuerdos generales de cooperacioacuten entre la Comunidad ysus Estados miembros y las Repuacuteblicas nacidas de la disolucioacuten de la URSS Al ser acuerdosgenerales estos tratados diversas materias Por otro lado se celebraron como acuerdosmixtos o sea acuerdos en los que son partes simultaacuteneamente la CE y sus Estados miembros Podemos ahora recordar como ejemplo el Acuerdo de colaboracioacuten y cooperacioacuten suscrito e21 de junio de 1996 entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros por una partey la Repuacuteblica de Uzbekistaacuten por otra hecho en Florencia dispone en su artiacuteculo 72
La Repuacuteblica de Uzbekistaacuten accede a readmitir cualquiera de sus nacionales ilegalmentepresente en el territorio de un Estado miembro a peticioacuten de este uacuteltimo y sin mayoresformalidades y los Estados miembros acceden a readmitir a cualquiera de sus nacionales talcomo se definen a los fines comunitarios ilegalmente presente en el territorio de la Repuacuteblicade Uzbekistaacuten a peticioacuten de esta uacuteltima y sin mayores formalidades
La Repuacuteblica de Uzbekistaacuten conviene en celebrar acuerdos bilaterales con los Estadosmiembros que asiacute lo soliciten con el objeto de regular las obligaciones especiacuteficas dereadmisioacuten que contemple la obligacioacuten de readmisioacuten de nacionales de otros paiacuteses y depersonas apaacutetridas que lleguen al territorio de dicho Estado miembro procedentes de laRepuacuteblica de Uzbekistaacuten o que hayan llegado al territorio de la Repuacuteblica de Uzbekistaacutenprocedentes de dicho Estado miembro
17
16 En este punto sigo la comunicacioacuten presentada por Joan David JANER TORRENS al
Congreso Internacional sobre Derechos Humanos celebrado en Zaragoza en 2000
titulado ldquoPoliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenrdquo el texto puedeverse en httpwwwunizaresderechos_humanosDOCUJORZJDJanerdoc17
BOE de 21 de Agosto de 1999 Ver asimismo entre otros el Acuerdo de colaboracioacuten y cooperacioacuten entrelas Comunidades Europeas y sus Estados miembros por una parte y Georgia por otra hecho en Luxemburgo el22 de abril de 1996 (artiacuteculo 75) BOE de 20 de Agosto de 1 999 Por el contrario en otros acuerdos conantiguas repuacuteblicas sovieacuteticas no se hace ninguacuten tipo de referencia a las claacuteusulas de readmisioacuten asiacute sucede por
Este acuerdo al igual que los otros acuerdos celebrados con las antiguas repuacuteblicas sovieacuteticasconfigura la readmisioacuten como un elemento maacutes de colaboracioacuten entre las partes contratantesy de ahiacute la ausencia de una regulacioacuten detallada de esta materia El acuerdo preveacute unaobligacioacuten muy concreta de las partes contratantes de readmitir sin ninguna otra formalidadque no sea la simple peticioacuten a los respectivos nacionales que se encuentren de forma ilegalen el territorio de la otra parte contratanteAsimismo este acuerdo preveacute la posibilidad de que se celebren acuerdos bilaterales dereadmisioacuten entre la Repuacuteblica de Uzbekistaacuten y los distintos Estados miembros de la UnioacutenEl objeto de estos acuerdos bilaterales seraacute concretar las distintas materias relacionadas conla obligacioacuten de readmisioacuten no soacutelo de los nacionales sino tambieacuten de los nacionales de otrosEstados o de los apaacutetridas que lleguen al territorio de otra parte contratante a partir de suterritorio nacional Al formular asiacute los acuerdos bilaterales futuros estamos ante una normaque enuncia un pactum de contrahendoPor tanto en claacuteusulas como la recogida en el texto encontramos la conjugacioacuten de la teacutecnicaconvencional multilateral con la bilateral Ello sucederaacute igualmente en el Acuerdo deAsociacioacuten con los Estados ACP que analizamos despueacutesJunto a las claacuteusulas de readmisioacuten contenidas en estos acuerdos de colaboracioacuten ycooperacioacuten cabe aludir tambieacuten a la regulacioacuten de esta materia contenida en los diferentesacuerdos de asociacioacuten (los Acuerdos europeos de asociacioacuten) celebrados entre laComunidad y sus Estados miembros y diversos Estados de Europa central y oriental a traveacutesde los cuales se da un tratamiento privilegiado a estos Estados con el objetivo de facilitar sufutura adhesioacuten a la UnioacutenLa cuestioacuten de la inmigracioacuten ilegal se configura como un elemento de especial relevanciasobre todo para los Estados miembros de la Unioacuten Por eso se valen todas las posibilidadesque poseen para insertar las claacuteusulas de readmisioacutenComo ejemplo podemos tomar el art 1021 del Acuerdo europeo de 12 de junio de 1995 porel que se crea una asociacioacuten entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros por
una parte y la Repuacuteblica de Lituania por otra18
el cual dispone que() dentro del aacutembito de sus respectivas atribuciones y competencias las Partes estableceraacutenuna cooperacioacuten destinada a prevenir las siguientes actividades ilegales () la inmigracioacutenilegal y la presencia ilegal de sus nacionales en e territorio de la otra Parte teniendo encuenta los principios y practicas de readmisioacutenrdquoEste tipo de claacuteusulas son frecuentes en los acuerdos de asociacioacuten con los otros dos Estadosbaacutelticos y con Eslovenia
Del anaacutelisis de este precepto se observa que a diferencia de los acuerdos celebrados con lasantiguas repuacuteblicas sovieacuteticas no se hace ninguna referencia expresa a la celebracioacuten defuturos acuerdos de readmisioacuten entre las partes sino que uacutenicamente se alude alestablecimiento de formas de cooperacioacuten destinadas a prevenir la inmigracioacuten ilegal elloincluye la adopcioacuten de medidas relativas a la readmisioacuten de personas que se encuentren demodo irregular en el territorio de las partes en el acuerdo
ejemplo en el Acuerdo de colaboracioacuteny cooperacioacuten entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembrospor una parte y Ucrania por otra de 14 de junio de 1994 BOE nbull 110 de 8 de mayo de 1998 por eso la UEestaacute tan interesada actualmente en celebrar con Ucrania un Acuerdo de este tipo
18 BOE de 11 de Marzo de 1998
C)EL ACUERDO DE ASOCIACIOacuteN CON LOS ESTADOS ACP
La poliacutetica de readmisioacuten y retorno de inmigrantes es seguida individualmente por algunosEstados europeos sobre todo Alemania con sus vecinos del Este y tambieacuten parece ser lapoliacutetica defendida actualmente por el Gobierno espantildeol Pero se ha producido en esta materiauna multilateralizacioacuten cuyo texto maacutes importante analizamos ahora
a) Panoraacutemica del Acuerdo de Asociacioacuten
El 23 de Junio de 2000 se firmaba en Cotonuacute (Beniacuten) el Acuerdo de Asociacioacuten entre 77Estados de Aacutefrica Caribe y Paciacutefico por un lado (los Estados ACP19) y la ComunidadEuropea y sus 15 Estados miembros por el otro
20
El acuerdo se celebra por un periacuteodo de 20antildeos y tiene como fines el acelerar el desarrollo econoacutemico cultural y social de los EstadosACP el contribuir a la paz y a la seguridad y el propiciar un clima poliacutetico estable ydemocraacutetico (art 1)
En realidad el acuerdo es continuacioacuten de las llamadas cuatro Convenciones de Lomeacute queestablecieron en el pasado unas relaciones entre los Estados miembros de la ComunidadEuropea la misma Comunidad por un lado y los Estados de Aacutefrica el Caribe y el PaciacuteficoEstamos pues ante uno de los llamados acuerdos mixtos Algunos de los aspectos de la IVConvencioacuten de Lomeacute han sido analizados antes al examinar la claacuteusula ldquoDemocracia yDerechos Humanosrdquo
En el acuerdo de asociacioacuten firmado en Cotonuacute las materias comerciales se diferencian conclaridad de otras cuestiones Se parte desde luego de la idea del desarrollo sostenible(incluyendo los aspectos ambientales) de la democracia de los derechos humanos
Seguacuten su art 1 la asociacioacuten se centraraacute en el objetivo de reduccioacuten y a largo plazo deerradicacioacuten de la pobreza La misma norma indica que se realiza un enfoque integrado deldesarrollo teniendo presentes simultaacuteneamente los componentes poliacuteticos econoacutemicossociales culturales y ambientales del desarrollo
El Tiacutetulo II de la Parte Primera se denomina La Dimensioacuten Poliacutetica (arts 8-13) En ese Tiacutetulose establece el diaacutelogo poliacutetico se fijan asimismo los llamados elementos esenciales se hablade las poliacuteticas a favor de la paz la prevencioacuten y la resolucioacuten de conflictos y se pretendeestablecer la coherencia entre las poliacuteticas de la CE y el acuerdo de asociacioacuten
b)La readmisioacuten de los nacionales de las partes en la Convencioacuten de Cotonuacute
iquestQueacute nos dice este Acuerdo sobre inmigracioacuten Su ampliacutesimo art 13 resulta muy interesantese trata de una claacuteusula de readmisioacuten que es fruto de un arduo compromiso entre el modelode 1999 y los acuerdos bilaterales entre Estados
Ademaacutes habraacute que recordar la existencia de una Declaracioacuten de la Comisioacuten y del Consejo dela Unioacuten Europea la Declaracioacuten II inserta en el Acta Final de la Conferencia de Cotonuacute Ala hora de interpretar y de aplicar un tratado casi siempre se afirma que el Acta Final de la
19 Actualmente el nuacutemero de Estados ACP es de 78 pues se ha sumado CUBA pero no
firmoacute la Convencioacuten de Cotonou20 Consultar Guy FEUER Un nouveau paradigme pour les relations entre
lacuteUnion Europeacuteenne et les Eacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin2000 Revue Geneacuterale de Droit International Public 2002 pp 269 y ss
conferencia forma parte del mismo La Declaracioacuten afecta al paacuterrafo 5ordm de este art 13 Enrealidad la citada Declaracioacuten sentildeala que lo dispuesto en ese paacuterrafo ldquono prejuzgaraacute ladivisioacuten interna de poderes entre la Comunidad y sus Estados miembros por lo que se refiere ala celebracioacuten de acuerdos de readmisioacutenrdquo
En el art 13 encontramos algunos paacuterrafos que constituyen derecho blando (soft law eningleacutes) o sea que precisan desarrollo pero encontramos asimismo otros paacuterrafos queconstituyen derecho duro (hard law en ingleacutes) Entre las normas de derecho duroencontraremos a su vez aquellas que tienen efecto directo o sea que no precisan ninguacutendesarrollo para su ejecucioacuten o aplicacioacuten
Diferenciaremos pues las tres situaciones Normas de derecho blando normas de derechoduro pero sin efecto directo y normas de derecho duro con efecto directo
Claramente constituyen normas de derecho blando por ejemplo sus paacuterrafos 1 y 4 y elapartado a) del paacuterrafo 5
El primero de ellos afirma ldquoLa cuestioacuten de la inmigracioacuten seraacute objeto de un diaacutelogoprofundo en el marco de la asociacioacuten ACP-UErdquo Estamos ante una simple declaracioacuten debuenas intenciones poliacuteticas esas buenas intenciones se dejan para un futuro indeterminado
El mismo paacuterrafo 1 del art 13 recuerda que las partes estaacuten obligadas a respetar el DerechoInternacional de los Derechos Humanos y especialmente las normas que prohiacuteben ladiscriminacioacuten basada en el origen el sexo la raza la lengua y la religioacuten La norma generalque prohiacutebe la discriminacioacuten existe sin duda hoy tanto en el Derecho Internacional escrito
21
como en la costumbre internacional
A su vez el paacuterrafo 4 del art 13 del Acuerdo de Cotonuacute con ese mismo contenido de derechoblando conecta inmigracioacuten y desarrollo con las siguientes observaciones
1ordf ldquoLas Partes consideran que las estrategias destinadas a reducir la pobreza a mejorar lascondiciones de vida y trabajo a crear empleos y a desarrollar la formacioacuten contribuyen alargo plazo a normalizar los flujos migratoriosrdquo Estamos ante una constatacioacuten de lasituacioacuten actual ante algo tan evidente que contribuye en gran medida a explicar lasmigraciones masivas
2ordf ldquoLas Partes tendraacuten en cuenta en el marco de las estrategias de desarrollo y laprogramacioacuten nacional y regional las dificultades estructurales vinculadas a los fenoacutemenosmigratorios con el fin de apoyar el desarrollo econoacutemico y social de las regiones de origen delos emigrantes y reducir la pobrezardquo De nuevo estamos ante una constatacioacuten evidente peroahora cargada de buenas intenciones las estrategias intentaraacuten el desarrollo econoacutemico yreducir la pobreza
3ordf ldquoLa Comunidad apoyaraacute en el marco de los programas de cooperacioacuten nacional y regionalla formacioacuten de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de origen en otro paiacutes ACP oen un Estado miembro de la Unioacuten Europeardquo Aunque es asimismo una norma que mira alfuturo y en tal sentido constituye derecho blando se concreta ya el campo de actuacioacuten laformacioacuten de nacionales de Estados del Sur
Asimismo tiene este caraacutecter blando el art 5 en su paacuterrafo a) que nos dice ldquoEl Consejo deMinistros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadas a lainmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de una poliacutetica
21
Positivada en diversos tratados internacionales como la Carta de las NacionesUnidas art 55 los Pactos Internacionales de Derechos Humanos las ConvencionesEuropea y Americana de DH etc
de prevencioacutenrdquo Ese ldquocuando procedardquo deja a este oacutergano de la asociacioacuten (el Consejo deMinistros) la tarea de establecer medidas de prevencioacuten
El paacuterrafo 2 de este art 13 avanza un paso maacutes y ya puede ser considerado como derechoduro pero no es una norma que tenga efecto directo ideacutentica consideracioacuten cabe aplicar alapartado b) del paacuterrafo 5
Dice este paacuterrafo 2 que las partes ldquoconvienen en considerar que una asociacioacuten implica porlo que se refiere a la emigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses queresidan legalmente en sus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivoofrecerles derechos y obligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la nodiscriminacioacuten en la vida econoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra elracismo y la xenofobiardquo
Encontramos en la norma citada la equidad o el trato equitativo como criterio juriacutedico aaplicar a los nacionales de los Estados del Sur que residan legalmente Todo ello resulta muyloable a primera vista pero no queda claro por queacute razoacuten se habla ahora de trato equitativo ode ofrecer a los inmigrantes derechos y obligaciones ldquocomparables a los de sus ciudadanosrdquo yno se habla de respeto de los derechos humanos de los inmigrantes
En realidad en esta materia nos hallamos ante el choque de dos loacutegicas la intraestatal ointerna y la internacional El choque de ambas loacutegicas provoca perplejidad Si todos losEstados deben respetar sus compromisos internacionales en tal materia (loacutegica internacionalestablecida en el paacuterrafo 1) iquestpor queacute se cambia ahora de loacutegica se dejan las cuestiones deltrato a cada una de las partes y se les permite que disentildeen realicen y controlen esa llamadaldquopoliacutetica de integracioacutenrdquo
Ademaacutes surge la eterna duda iquestNo se les debe dar tambieacuten un trato equitativo a los queresiden de un modo irregular Si las partes se hubieran situado en el terreno preciso de losDH desde luego los Estados seguiriacutean disponiendo de su competencia para expulsar a losextranjeros pero no de cualquier forma sino respetando siempre sus DH residan regular oirregularmente
Por otro lado el paacuterrafo 5 apartado b) sentildeala ldquoLas Partes convienen en particular engarantizar que los derechos y la dignidad de las personas se respeten en todo procedimientoiniciado para conseguir el retorno de los inmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A esterespecto las autoridades interesadas concederaacuten las facilidades administrativas necesariaspara el retornordquoSi partimos del criterio central de los DH que todos los Estados deben respetar iquestno resultainuacutetil este paacuterrafo Todos los Estados estaacuten obligados a respetar los DH de todas laspersonas en los procedimientos de retorno o en otros procedimientos
En tercer lugar nos encontramos con normas de derecho duro y con efecto directo Son lospaacuterrafos 3 y 5 c) i)
El paacuterrafo 3 presenta bastante intereacutes dice ldquoCada Estado miembro concederaacute a lostrabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzan legalmente una actividad en su territorioun trato caracterizado por la ausencia de toda discriminacioacuten basada en la nacionalidad conrelacioacuten a sus propios nacionales en lo referente a condiciones de trabajo remuneracioacuten ydespido Cada Estado ACP por su parte concederaacute a este respecto un trato no discriminatoriocomparable a los trabajadores nacionales de los Estados miembrosrdquoDesde luego ese trato no discriminatorio se concede uacutenicamente a los trabajadores que ejerzanlegalmente una actividad no a los que se hallen irregularmente El efecto directo puedehallarse en la exigencia de la no discriminacioacuten en aspectos tan concretos como condicionesde trabajo remuneracioacuten y despido
Otra vez surge la pregunta de si los trabajadores que residen irregularmente en territorio de unEstado pueden ser discriminados en las condiciones de trabajo en la remuneracioacuten y en eldespido si se interpreta correctamente la norma transcrita asiacute se deduce Entoncesacudiendo a los DH iquestrespetan tales Derechos los Estados europeos de acogida o los DHsirven tan soacutelo de pantalla de actuacioacuten en ciertos casos y no se aplican a otros casos
La norma que nos ofrece mayor intereacutes que desde luego tiene efecto directo se halla enel art 5 c) i) contiene una claacuteusula estaacutendar de readmisioacuten y dice
rdquo Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nordm 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivasrdquo
Esta norma exige pues la readmisioacuten entre nacionales de las partes que residan ilegalmente enterritorio de otra parte esa readmisioacuten debe aceptarse ldquoa peticioacuten de una de las partes y sinmediar maacutes traacutemitesrdquo Y no olvidemos que se entiende por partes la Comunidad sus Estadosmiembros y cada uno de los Estados ACP
iquestSignifica el art 13 del Acuerdo de Cotonuacute que los Estados de la UE y los Estados ACP sehallan en pie de igualdad en materia de inmigracioacuten En la teoriacutea juriacutedica asiacute parece en larealidad esa igualdad formal no existe puesto que la inmigracioacuten se produce en estosmomentos de Sur a Norte y no al reveacutes
c) La readmisioacuten de los extranjeros y de los apaacutetridas
iquestQueacute sucede con el art 13 paacuterrafo 5 c) ii) Que tampoco tiene efecto directo pero completala norma anterior Porque en eacutel se preveacute lo siguiente
ldquoii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retornordquo
Esta uacuteltima norma sin duda es un pactum de contrahendo En virtud de la misma en unfuturo no muy lejano se podraacuten concluir acuerdos bilaterales con los Estados ACP sobre lareadmisioacuten y el retorno de nacionales Se pretende pues asegurar la readmisioacuten y el retornopor una doble viacutea La multilateral y la bilateral Pero lo maacutes novedoso de esta norma es queademaacutes preveacute que los Estados ACP tambieacuten admitan a los nacionales de otros Estados eincluso a los apaacutetridas
Podemos afirmar por tanto que los Estados ACP (que reciben importantes fondoseconoacutemicos de la UE) estaraacuten condicionados por el Acuerdo de Cotonou y por los acuerdosbilaterales que se celebren en el futuro Y nada hace pensar que la UE no condicione laconcesioacuten de fondos a esos Estados al control que hagan de la inmigracioacuten hacia la UnioacutenEuropea Es posible incluso que se establezca alguacuten tipo de automatismo entre ambascuestiones El Estado que readmite recibe maacutes fondos de la UE el Estado que no readmiteve mermados sus fondos de la UE Dicho automatismo seguramente no se estableceraacute en lanorma (al menos de momento seriacutea muy descarado y ciacutenico) pero puede establecerse en loshechos en la aplicacioacuten de la norma
Si ello sucede 77 Estados del Sur de donde proceden actualmente muchos miles deinmigrantes ademaacutes de sufrir el subdesarrollo deberaacuten convertirse en policiacuteas (iquesto tal vezdebieacuteramos decir en carceleros) de su poblacioacuten impidiendo la libre circulacioacuten de laspersonas
Pues bien esa perspectiva de la aplicacioacuten del Acuerdo de Cotonuacute en materia de inmigracioacutenya se baraja constantemente en la actualidad Ello sucede incluso cuando en estos momentosel Acuerdo analizado no ha entrado en vigor
Y en dicha perspectiva la Comunicacioacuten de la Comisioacuten Europea de Diciembre de 2002(antes citada) sentildeala que para el periacuteodo 2000-2006 y para efectos de readmisioacuten la UEdispone de unos recursos financieros programados con cargo a la ayuda exterior vinculadoscon la cuestioacuten migratoria de 934468288 euros (p 52) iquestNo se detraeraacuten esos fondos de losque la UE dedica ahora a la cooperacioacuten al desarrollo De momento resulta curioso saberque el 13acute7 procede del Fondo Europeo de Desarrollo
C) EL ACUERDO DE READMISIOacuteN FIRMADO CON LA REGIOacuteNADMINISTRATIVA ESPECIAL DE HONG KONG
Como sentildealaba antes el 27 de Noviembre de 2002 firmaban la CE y la Regioacuten AdministrativaEspecial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China (en adelante Hong Kong) un acuerdosobre readmisioacuten de residentes ilegales
22
Es el primer acuerdo de readmisioacuten firmado por laComunidad Europea sin duda a eacutel seguiraacuten otros que se estaacuten negociando desde hace tiempo
Estamos pues ante un acuerdo puramente comunitario no ante un acuerdo mixto De estaforma se aplican el art 63 3ordm b) y el art 300 del TCE Seguacuten esas normas el Consejodecidiraacute por unanimidad tras consultar al Parlamento Europeo
Las negociaciones habiacutean comenzado antildeo y medio antes los Estados miembros fueronregularmente consultados en todas las etapas de las mismas
22 El Acuerdo consta de 21 artiacuteculos 6 Anexos y tres declaraciones conjuntas en la
primera de dichas declaraciones las partes toman nota de queacute se entiende porautorizacioacuten de residencia en el derecho de Hong Kong
En su Informe de 7 de Noviembre de 200223
el Parlamento Europeo se queja de que no hayasido informado durante las negociaciones y deba emitir su dictamen sobre un acuerdo yarubricado por los plenipotenciarios se queja pues de que no se haya cumplido el art 97 delReglamento del Parlamento Europeo que obliga a la Comisioacuten Europea y al Consejo de la UEa informar al oacutergano parlamentario sobre el desarrollo de las negociaciones La queja estaacutefundamentada porque una vez firmado el acuerdo no seraacute posible presentar enmiendas almismo ni a los protocolos anexos si los hubiere
El preaacutembulo del acuerdo se refiere al Reglamento (CE) del Consejo 5392001 sobre visadosque exime a los titulares de un pasaporte de Hong Kong de la obligacioacuten de tener un visadopara entrar en territorio de los Estados miembros de la UE para estancias de una duracioacuteninferior a tres meses En realidad la firma del acuerdo con Hong Kong se vioacute facilitada tantopor el reducido nuacutemero de inmigrantes irregulares que puede originar como por la concesioacutende la supresioacuten del requisito del visado para los ciudadanos de esa Regioacuten AdministrativaEspecial
Desde luego en otros acuerdos que se estaacuten negociando la CE no parece que vaya a concederla exencioacuten de visado los casos de Sri Lanka y Pakistaacuten Estados con los cuales se negocianacuerdos de readmisioacuten seguramente no permiten actuar del mismo modo que con HongKong
Tambieacuten sentildeala el preaacutembulo que este acuerdo no se aplica a Dinamarca A ella se antildeade unaDeclaracioacuten en la que se observa que en el futuro Dinamarca y Hong Kong celebraraacuten unacuerdo en las mismas condiciones que el ahora estudiado
Por otro lado se crea un Comiteacute de Readmisioacuten formado por representantes de las partes (elart 17 regula su formacioacuten y sus competencias) la Comunidad estaraacute representada por laComisioacuten asistida por los expertos nombrados por los Estados miembros
Los aspectos baacutesicos planteados por el Acuerdo con Hong Kong podemos resumirlos encuatro La reciprocidad en la readmisioacuten el procedimiento de readmisioacuten la proteccioacuten de losdatos de caraacutecter personal y la posibilidad de protocolos complementarios y acuerdosbilaterales
a)La reciprocidad en la readmisioacuten
La reciprocidad en la readmisioacuten aparece sobre todo en los arts 2 a 5 del Acuerdo En lateoriacutea juriacutedica estamos ante una reciprocidad milimeacutetrica total Primero se regulan lasobligaciones de Hong Kong despueacutes las de la Comunidad Europea
Respecto a Hong Kong se habla de readmisioacuten de residentes permanentes en ese territoriochino y de la readmisioacuten de personas dependientes de otra jurisdiccioacuten Desde luego no sehabla de nacionales hongkoneses porque Hong Kong al no ser un Estado no atribuyeninguna nacionalidad en todo caso se puede adquirir la nacionalidad china
Seguacuten el texto del art 1 Hong Kong readmitiraacute en su territorio a los residentes permanentesy a los antiguos residentes permanentes que no cumplan o hayan dejado de cumplir losrequisitos de entrada estancia o residencia vigentes en el territorio de un Estado de la UE
Esa readmisioacuten se produce a peticioacuten de un Estado miembro de la UE y siguiendo elprocedimiento previsto en el mismo Acuerdo Esa obligacioacuten de readmisioacuten exige ademaacutes ala Regioacuten Administrativa Especial china la expedicioacuten sin demora de un documento de viaje nnecesario para el retorno
23 A5-03812002 pp 7-8 sobre todo Era Ponente Graham R WATSON
La Regioacuten Administrativa Especial tambieacuten se compromete a readmitir a personas sujetas aotra jurisdiccioacuten en dos situaciones
-Que en el momento de su entrada en territorio de un Estado de la UE estuvieran en posesioacutende un visado o de una autorizacioacuten de residencia vaacutelidos expedidos por Hong Kong o
-Que entren ilegalmente en territorio de un Estado de la Unioacuten llegando directamente desdeterritorio de Hong Kong Desde luego esta condicioacuten no se aplica si llegada directa se debe aun simple traacutensito por el aeropuerto internacional de esa Regioacuten china
La reciprocidad obliga asimismo a los Estados miembros de la UE (siempre con la excepcioacutende Dinamarca) Estos deben readmitir a sus nacionales y antiguos nacionales si no cumplen ohan dejado de cumplir los requisitos de entrada estancia o residencia vigentes en Hong KongTambieacuten el Estado miembro debe expedir sin demora el documento de viaje necesario para elretorno de esa persona
Tambieacuten aquiacute habla el art 5 de la readmisioacuten de personas sujetas a otra jurisdiccioacuten en lasdos hipoacutetesis mencionadas para la Regioacuten china Estar en posesioacuten de un visado o de unaautorizacioacuten de residencia vaacutelidos expedidos por el Estado miembro o haber entradoilegalmente en territorio hongkoneacutes llegando directamente del territorio del Estado miembroDesde luego esta segunda posibilidad tampoco juega cuando esa persona efectuoacute un traacutensitopor un aeropuerto internacional de un Estado de la UE
En general la lectura de estas normas da idea de una reciprocidad admisible no resulta tanformal como en el caso de los Estados ACP donde casi los uacutenicos que pueden hallarseirregularmente son sus nacionales no los nacionales de los Estados miembros de la UE
b)El procedimiento de readmisioacuten
El procedimiento de readmisioacuten ocupa los arts 6 al 11 ambos incluidos Por regla generaldicho procedimiento requiere la presentacioacuten de una solicitud formal por el requirente a laparte requerida Como excepcioacuten esa solicitud puede ser sustituida por una simplecomunicacioacuten escrita si la persona a la que afecta el procedimiento tiene un documento deviaje o de residencia vaacutelidos o si tal persona desea retornar voluntariamente en este sentidopues el procedimiento permite alguna flexibilidad
La solicitud de readmisioacuten resulta maacutes formal maacutes compleja porque en ella deben hallarselos datos personales de la persona afectada (incluido el dato del uacuteltimo lugar de residencia)copias de los documentos que prueben la nacionalidad de esa persona o den indiciosrazonables de dicha nacionalidad e informacioacuten sobre cualquier medida de proteccioacuten o deseguridad que pueda resultar necesaria en el traslado
En ocasiones resulta difiacutecil probar la nacionalidad o la residencia permanentes de unapersona ello suele hacerse documentalmente mediante pasaportes documentos de identidadcartillas militares etc Si no existen pruebas concretas de nacionalidad se puede llegar apresunciones de la misma
Otro aspecto importante en el procedimiento son los plazos Existe un plazo maacuteximo de unantildeo para que se presente la solicitud de readmisioacuten el plazo comienza a correr desde elmomento en que las autoridades de una de las partes tengan conocimiento de la situacioacutenirregular de una persona
Presentada una solicitud de readmisioacuten la parte requerida tiene un plazo razonable que enninguacuten caso deberaacute ser superior a un mes
Si la solicitud debe probarse la denegacioacuten de la readmisioacuten tambieacuten debe fundamentarse Sitranscurre el plazo de un mes sin respuesta el traslado se considera aprobado entonces elinteresado debe ser trasladado en un plazo maacuteximo de tres meses
Antes del traslado deben acordarse la fecha el punto de paso de la frontera y los eventualesescoltas El traslado puede hacerse por cualquier medio sobre todo aeacutereo puede recurrirse(dice el art 11 2ordm) a vuelos regulares y vuelos chaacuterter
c)La proteccioacuten de los datos de caraacutecter personal
Para los efectos de los DH este aspecto resulta crucial su regulacioacuten aparece en los arts 15-16 del Acuerdo
Ha de tenerse presente que la solicitud de readmisioacuten ndashAnexo5- solicita datos como el sexodescripcioacuten fiacutesica (talla sentildeales distintivas etc) alias (nombres apodos) estado de salud eldquoindicacioacuten de peligrosidad particular de la persona (por ejemplo presuncioacuten de delito gravecomportamiento agresivo)
De alguna forma pues se estaacute ya equiparando a quien reside irregularmente a un delincuentetanto es asiacute que no se respeta su presuncioacuten de inocencia pues se comunican presunciones dedelitos graves (no delitos cometidos y probados)
El procesamiento de los datos personales se somete a las respectivas normativas internas enel caso de la CE se somete en concreto a lo que diga la Directiva 9546CE del ParlamentoEuropeo y del Consejo
24
El Acuerdo contiene ademaacutes algunos principios sobre la materia Destacan los siguientes
-El tratamiento se realizaraacute de forma leal y liacutecita
-Soacutelo se recaban para la readmisioacuten no para otras finalidades
-Los datos deben ser adecuados pertinentes y proporcionados a los fines perseguidos
-Soacutelo podraacuten comunicarse a las autoridades competentes etc
-Deben ser exactos y actualizados
Ciertamente el tema de los datos resulta difiacutecil de regular el desconocimiento de los mismospor la persona sometida al procedimiento de readmisioacuten resultaraacute un verdadero problema a lahora de defender sus derechos
d)La posibilidad de protocolos complementarios y acuerdos bilaterales
El Acuerdo permite asimismo la celebracioacuten de protocolos complementarios y acuerdosbilaterales Cabe diferenciar ambas figuras
Efectivamente el art18 preveacute la celebracioacuten de protocolos complementarios de aplicacioacutenentre Hong Kong y un Estado miembro tales protocolos versaraacuten sobre la designacioacuten de lasautoridades competentes los puntos de paso fronterizo y las condiciones aplicables al traacutensitocon escolta tambieacuten pueden enumerar medios y documentos distintos a los previstos en elAcuerdo
Estaacute asimismo prevista la celebracioacuten de acuerdos bilaterales La Declaracioacuten conjuntarelativa a Dinamarca advierte que el Acuerdo no se aplica a este Estado miembro de la UE
24
DOCE L 281 23-11-1995 p 31
pero este Estado y Hong Kong deben celebrar ldquoun acuerdo de readmisioacuten en las mismascondiciones del presente Acuerdordquo
La Declaracioacuten conjunta relativa a Islandia y Noruega preveacute la misma solucioacuten para ambosEstados que no son miembros de la CE pero mantienen estrechas relaciones con ella En talsentido no debe olvidarse que Islandia y Noruega participan en el denominado ldquoacervoSchengenrdquo
El Acuerdo regula incluso la posible incompatibilidad entre los acuerdos bilaterales y eacutelmismo en tal caso las normas del Acuerdo tendraacuten prioridad sobre otros tratadosinternacionales
E)LA CLAacuteUSULA DE READMISIOacuteN DEL ACUERDO DE ASOCIACIOacuteN CONCHILE
En Diciembre de 2002 se firmaba el acuerdo por el que se establece una asociacioacuten entre laComunidad Europea y sus Estados miembros por una parte y la Repuacuteblica de Chile porotra
25 Mediante eacutel se establece ldquouna asociacioacuten poliacutetica y econoacutemica entre las partes basada
en la reciprocidad el intereacutes comuacuten y la profundizacioacuten de sus relaciones en todos los aacutembitosde su aplicacioacutenrdquo (art 2)
La Parte tercera dedicada a la cooperacioacuten incluye la cooperacioacuten econoacutemica cienciatecnologiacutea y sociedad de la informacioacuten cultura educacioacuten y sector audiovisualadministracioacuten puacuteblica y cooperacioacuten interinstitucional cooperacioacuten en materia social y otrosaacutembitos de cooperacioacuten
En este uacuteltimo epiacutegrafe se situacutea la cooperacioacuten en materia de inmigracioacuten ilegal regulada porel art 46 Se establece juntamente con la cooperacioacuten en materia de drogas y lucha contra elcrimen organizado (art 47) Demasiadas veces se unen la inmigracioacuten su irregularidad oilegalidad el traacutefico de drogas y la lucha contra el crimen organizado los redactores denormas que abordan o regulan estas materias conjuntamente tal vez parecen demostrar undeseo (que acaso sea inconsciente) de criminalizar la inmigracioacuten Si la hipoacutetesis apuntada seconfirma no debemos olvidar que de una criminalizacioacuten de la inmigracioacuten a la justificacioacutende la xenofobia no media maacutes que un paso muy pequentildeo
Vayamos ahora al derecho positivo seguacuten este acuerdo Dice el art 46 1ordm que la Comunidady Chile acuerdan cooperar para prevenir y controlar la inmigracioacuten ilegal Desde estaperspectiva se regula la readmisioacuten
-Chile acuerda readmitir a sus nacionales que se encuentren ilegalmente en territorio de unEstado miembro de la UE esa readmisioacuten se produciraacute ldquoa peticioacuten de este uacuteltimo y sin maacutesformalidadesrdquo
-Los Estados miembros acuerdan readmitir a sus nacionales en iguales condiciones Ilegalidaden la estancia peticioacuten de Chile y sin maacutes formalidades
Estamos pues ante una claacuteusula que solamente sirve en cuanto a la readmisioacuten de nacionalesrespectivos
El art 46 tambieacuten exigen a las partes que proporcionen a sus nacionales documentos deidentidad apropiados
25 Texto en DOCE L 352 30-12-2002 p 3
Esta claacuteusula sin duda resulta inicial por eso su paacuterrafo 3ordm indica que las partes puedencelebrar en el futuro acuerdos de readmisioacuten que incluyan ldquouna obligacioacuten de readmisioacuten denacionales de otros paiacuteses y de apaacutetridasrdquo Por tanto en el futuro seraacute la Comunidad laque celebre con Chile estos acuerdos complementarios de readmisioacuten
Mientras no se celebren esos acuerdos complementarios entre Chile y la Comunidad Chilepuede celebrar acuerdos bilaterales con cada Estado miembro para regular las obligacionesespeciacuteficas de readmisioacuten ldquoincluida la obligacioacuten de readmisioacuten de nacionales de otros paiacutesesy de apaacutetridasrdquo
Tambieacuten conviene resaltar que el Consejo de Asociacioacuten (establecido como oacutergano deaplicacioacuten y de seguimiento del acuerdo) examinaraacute otros esfuerzos conjuntos en esta materia
Posiblemente la inmigracioacuten entre Chile y la UE no sea demasiado amplia pero esta claacuteusulada idea de hasta queacute punto la Unioacuten mantiene una poliacutetica convencional seguacuten la cual todoslos tratados o acuerdos que celebra tienen su correspondiente claacuteusula de readmisioacuten
V)REFERENCIA A LA PRAacuteCTICA ESPANtildeOLA EN TRATADOS DE READMISIOacuteN
Junto a los tratados en los que es parte la CE podemos examinar la praacutectica espantildeola en lamisma materia Hablamos pues de tratados bilaterales
Diferenciaremos varios grupos Acuerdos con Estados con los que existe la libre circulacioacutende personas acuerdos con los candidatos a ser miembros de la UE en concreto Rumania yBulgaria el acuerdo de 1992 con Marruecos y la celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
Como sabemos esta praacutectica bilateral no ha sido totalmente sustituida por la praacutecticacomunitaria acaso no lo sea en el futuro como demuestra el hecho de que el acuerdo conHong Kong prevea que los Estados miembros de la UE puedan firmar protocoloscomplementarios con dicha Regioacuten Administrativa Especial china
a)Los acuerdos con Estados con los que existe libre circulacioacuten de personas
Podemos incluir en este grupo cuatro acuerdos el celebrado en 1988 con Francia el celebradoen 1993 con Portugal el concluido con Italia en 1999 y el anunciado en 2002 con Suiza
El acuerdo de 8 de Enero de 1988 entre el Gobierno del Reino de Espantildea y el Gobiernode la Repuacuteblica Francesa relativo a la readmisioacuten en Puestos Fronterizos de personas ensituacioacuten de estancia ilegal firmado en Madrid
26
se aplica en primer lugar a los nacionales deambos Estados
Pero se aplica asimismo a los extranjeros que hayan entrado de forma ilegal en el territorio delotro Estado es necesaria en este caso una solicitud regulada de modo bastante completo enlos arts 5-6 del acuerdo El plazo para la readmisioacuten en frontera es extraordinariamenteraacutepido pues solamente admite cuatro horas
El acuerdo regula asimismo el llamado ldquotraacutensito para la expulsioacutenrdquo de nacionales de otrosEstados cuando la continuacioacuten del viaje y su admisioacuten en el paiacutes de destino esteacutenplenamente aseguradas El traacutensito por viacutea aeacuterea puede efectuarse en su caso bajo custodiade policiacuteas del Estado remitente
El convenio entre el Reino de Espantildea y la Repuacuteblica Portuguesa relativo a la readmisioacutende personas en situacioacuten irregular era firmado en Granada el 15 de Febrero de 1993
27
Alcontrario de lo que sucediacutea con Francia este convenio con Portugal solamente regula lareadmisioacuten de nacionales de terceros Estados Norma asimismo el traacutensito a efectos deexpulsioacuten a efectuar por viacutea aeacuterea o excepcionalmente por viacutea terrestre o mariacutetima
El acuerdo entre Espantildea e Italia relativo a la readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular era firmado en Roma el 4 de Noviembre de 1999
28
Similar al acuerdo con Portugalregula la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses y se basa en el acuerdo de Schengen
La novedad en este caso viene dada por la mejor regulacioacuten del traacutensito por expulsioacuten (arts 6-11) a esa materia (claacutesica en este tipo de acuerdos) se une el traacutensito consiguiente a unaresolucioacuten de denegacioacuten de entrada en el territorio
Por otra parte se norma la proteccioacuten de los datos (art 13) Desgraciadamente dichaproteccioacuten resulta bastante relativa pues los datos personales comunicados por las partes
26 Texto en BOE de 6 de Mayo de 1989
27 Texto en BOE de 31 de Marzo de 1995
28 Ver texto en Documentacioacuten
entre siacute pueden transmitirse no soacutelo a las autoridades encargadas de aplicar este acuerdo sinotambieacuten a otras personas
Finalmente en este grupo de convenios ha de incluirse el convenio hispano-suizo dereadmisioacuten de personas en situacioacuten irregular cuya firma era autorizada por el Gobiernoespantildeol el 29 de Noviembre de 2002
29
Este convenio tiene un protocolo administrativo queregula sobre todo el procedimiento para la aplicacioacuten
Si incluyo a Suiza en este grupo de Estados casi al mismo nivel que los dos Estadosmiembros de la UE citados (Francia y Portugal) ello obedece sobre todo al hecho de queexiste un Acuerdo sobre libre circulacioacuten de personas entre Suiza y la Comunidad Europea alentrar en vigor ese acuerdo el 1 de Junio de 2002 ello implica que los nacionales de eseEstado disponen de la libertad de circulacioacuten por los Estados miembros de la Unioacuten comosucede tambieacuten con los nacionales de Noruega Islandia y Liechtenstein en virtud del acuerdode creacioacuten del llamado Espacio Econoacutemico Europeo Ello tiene una consecuencia inmediatala revisioacuten del Reglamento (CE) Nordm 5392001 que establece la lista de terceros paiacuteses cuyosnacionales estaacuten obligados a visado y la lista de aquellos exentos de esa obligacioacuten (elReglamento sobre visados) en la revisioacuten Suiza no apareceraacute ya en la lista segunda (denacionales exentos) como es sabido en la revisioacuten se incluiraacute a Ecuador en la lista primera
b) Los acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a la UE
Debemos referirnos asimismo a cinco acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a laUnioacuten Europea los celebrados con Rumania y Bulgaria en 1996 con Lituania en 1998 y conla Repuacuteblica Eslovaca y Letonia en 1999
Todos ellos tienen un contenido muy similar y suelen abordar tres o cuatro aspectossustantivos Readmisioacuten traacutensito problemas administrativos y financieros y ndashsolo algunos-laproteccioacuten de los datos personasle Seguacuten sus breves preaacutembulos todos se basan en lareciprocidad (aunque esta reciprocidad sea en gran parte formal en la realidad pues losintereses de ambos Estados no son ni mucho menos de ideacutentico peso o calibre y el Estado quetienen mucho mayor intereacutes en la readmisioacuten sea Espantildea)
El acuerdo con Rumania se firma el 29 de Abril de 1996 en Bucarest30
Seguacuten su art 1 laspartes se comprometen a readmitir en su territorio a quienes hayan dejado de satisfacer o nosatisfagan los requisitos de entrada o de estancia en el territorio de la otra parte siempre quetengan la nacionalidad de la otra o se presuma que poseen esa nacionalidad Por tanto laobligacioacuten de readmisioacuten afecta a los nacionales o a los presuntos nacionales no a losextranjeros Dicha readmisioacuten debe hacerse sin formalidades
Es pues baacutesica la prueba de la nacionalidad dicha prueba se obtiene por Documento Nacionalde Identidad Certificado de nacionalidad o de registro civil pasaporte cartilla militar etc
Tambieacuten en este acuerdo la respuesta debe ser muy raacutepida en el plazo maacuteximo de ocho diacuteasLas peticiones de informacioacuten complementaria tambieacuten se tramitan en ese plazo Larecepcioacuten de la persona cuya readmisioacuten se haya aceptado habraacute de producirse en un plazomaacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo regula a su vez el denominado ldquotraacutensito a efectos de extrantildeamientordquo (arts 6-9)No se usa el teacutermino extrantildeamiento en su sentido ordinario de destierro de un nacional a un 29 Noticia en httpwwwiurislexnet
30 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasaac-004htm
paiacutes extranjero sino en un sentido mucho maacutes general Traacutensito de nacionales de nacionalesde terceros Estados obligados a abandonar el territorio de una de las partes en otras palabrasestamos ante una expulsioacuten de extranjeros el teacutermino correcto deberiacutea ser el de expulsioacutenpuesto que el Derecho Internacional Puacuteblico prohiacutebe el extrantildeamiento de nacionales (cadaEstado debe soportar a sus nacionales aunque puede expulsar a los extranjeros)
En dichas normas se regulan aspectos administrativos de dicho mal llamado extrantildeamientoDatos de la persona escolta admisioacuten en el territorio del Estado de destino etc En lasmismas normas se recoge el claacutesico principio de NO DEVOLUCIOacuteN El traacutensito podraacute serdenegado si la persona que sufre esa expulsioacuten puede ser perseguido en el Estado de destinopor su raza religioacuten nacionalidad pertenencia a un grupo social o sus opiniones poliacuteticas
Tambieacuten puede ser denegado el traacutensito si el extranjero corre el riesgo de ser acusado ocondenado en el Estado de destino por un tribunal penal por hechos anteriores al traacutensito Sepretende asiacute no disfrazar una expulsioacuten de un extranjero con algo distinto la extradicioacuten
El acuerdo con Bulgaria31 se firma el 16 de Diciembre de 1996 en Sofiacutea y tiene una
estructura similar como antes indiqueacute Regula pues la readmisioacuten de nacionales de losEstados partes regula la prueba de la nacionalidad etc El plazo maacuteximo para la respuesta a lasolicitud de la readmisioacuten en este acuerdo es de diez diacuteas (art 3 paacuterrafo 4ordm) la recepcioacuten de lapersona cuya readmisioacuten se haya aceptado tiene asimismo un plazo maacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo con Bulgaria habla en su segunda parte correctamente de ldquoTraacutensito a efectos deexpulsioacutenrdquo El contenido de esta parte es muy similar al analizado acuerdo con RumaniaPero ofrece un pequentildeo aacutengulo diferencial pues el traacutensito a efectos de expulsioacuten puede serdenegado (art 7) en tres supuestos
-Aplicando el principio de NO DEVOLUCIOacuteN
-No disfrazando ademaacutes el sentido de la expulsioacuten por el sentido de una extradicioacuten y
-Si el extranjero figura en las listas de personas que tienen prohibida la entrada en el territoriode la parte en el cual se realiza el traacutensito o si constituye una amenaza contra la seguridadnacional el orden puacuteblico y la salud puacuteblica
El acuerdo entre Espantildea y Lituania de 8 de Noviembre de 199832
resulta el maacutes completopor su contenido No solamente regula la readmisioacuten de los nacionales de las partescontratantes sino tambieacuten la de los nacionales de otro Estados y de los apaacutetridas (arts 5-9)
Se refiere asimismo al traacutensito y a la proteccioacuten de datos personales incluyendo normas quepodemos considerar estaacutendar en estos acuerdos
Los acuerdos con la Repuacuteblica Eslovaca (de 3 de Marzo de 1999) y con Letonia (de 30 deMarzo de 1999) resultan muy similares entre siacute y con el acuerdo firmado el antildeo anterior conLituania Existen pequentildeas variaciones no obstante por ejemplo el acuerdo con laRepuacuteblica Eslovaca dedica un capiacutetulo especiacutefico a gastos (cap IV art 13)
Junto a estas variaciones algunas normas se han estandarizado por ejemplo la norma relativaa la proteccioacuten de los datos es ideacutentica en los acuerdos de Espantildea con Lituania (art 13) laRepuacuteblica Eslovaca (art 14) y Letonia (art 13)
Finalmente cabe hacer una pequentildea reflexioacuten Dada la libre circulacioacuten de personas existenteen la Unioacuten Europea cuando los tres uacuteltimos Estados citados se transformen en miembros dela UE parece que estos acuerdos deberaacuten limitar su contenido en otras palabras se
31 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasacc-010htm
32 Texto en Documentacioacuten
circunscribiraacuten uacutenicamente a la readmisioacuten de los nacionales de Estados no miembros de laUE los problemas derivados de la libre circulacioacuten intra-Unioacuten no pueden regularse desdeluego por acuerdos bilaterales entre Estados sino por normas de la misma Unioacuten que primansobre cualquier norma de cualquier Estado miembro
c)El acuerdo con Marruecos
El 13 de Febrero de 1992 se firmaba en Madrid el acuerdo entre el Reino de Espantildea y elReino de Marruecos relativo a la circulacioacuten de personas el traacutensito y la readmisioacuten deextranjeros entrados ilegalmente
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A pesar de su denominacioacuten formal estamos ante untiacutepico acuerdo de readmisioacuten Se estructura en tres capiacutetulos El primero dedicado a lareadmisioacuten de extranjeros el segundo al traacutensito para la expulsioacuten y el tercero a otrasdisposiciones
Cronoloacutegicamente el segundo de los acuerdos bilaterales analizados en esta Unidad suimportancia real lo hace ser considerado el primero por dos razones El acuerdo con Francialo es con un miembro de la UE y los franceses no pueden ser considerados pues extranjeros yen segundo teacutermino una fuerte corriente migratoria se dirige desde territorio marroquiacute haciaEspantildea
El acuerdo con Marruecos afirma en su art 1 que las autoridades de las partes ldquoreadmitiraacutenen su territorio a peticioacuten formal de las autoridades fronterizas del Estado requirente a losnacionales de paiacuteses terceros que hubieren entrado ilegalmente en el territorio de este uacuteltimoprocedentes del Estado requeridordquo Por tanto ndashy este aspecto resulta baacutesico- estamos ante unanorma de readmisioacuten de extranjeros no de marroquiacutees por Marruecos ni de espantildeoles porEspantildea
Seguacuten el art 2 del acuerdo el Estado requirente debe probar pues tres aspectos Primero lanacionalidad del extranjero (nacionalidad insisto de un Estado distinto a las partes) ensegundo lugar la entrada ilegal en el territorio del Estado requirente en tercer teacutermino laprocedencia de territorio del Estado requerido
La aplicacioacuten estricta de la norma citada obliga pues a Espantildea a no devolver a las personascuya nacionalidad no pueda probar o cuya entrada ilegal o cuya procedencia no puedademostrar
Tambieacuten interesa recordar la claacuteusula de no readmisioacuten el art 3 regula los casos en loscuales NO HAY OBLIGACIOacuteN DE READMITIR No existe obligacioacuten de readmitir a losnacionales de Estados terceros que tengan fronteras con el requirente a los que hayan sidoautorizados a permanecer en el territorio del requirente a los que entraran legalmente y a losque se haya reconocido la condicioacuten de refugiados seguacuten el Derecho Internacional
El capiacutetulo dedicado al traacutensito para la expulsioacuten de extranjeros no ofrece demasiadaspeculiaridades No obstante el art 7 advierte que el traacutensito para la expulsioacuten podraacute serdenegado en cinco supuestos
-Cuando el extranjero tenga prohibida la entrada en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado penalmente en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado en el Estado de destino (que desde luego ha deser distinto al de traacutensito)
33 Texto en httpwwwmiresderechoacac130292htm
-Cuando el extranjero corra el riesgo de sufrir malos tratos en el Estado de destino y
-Cuando se solicite la expulsioacuten para uno de los miembros de la llamada UMA (Unioacuten delMagreb Aacuterabe)
Sin duda resulta sorprendente que no se aplique en su totalidad el principio de NODEVOLUCIOacuteN El supuesto cuarto recoge una parte de este principio pero no sentildeala que nose admitiraacute el traacutensito cuando el extranjero pueda ser perseguido por motivos poliacuteticosraciales religiosos o de otro tipo o pueda sufrir la pena de muerte en el Estado de destino
La aplicacioacuten del acuerdo de readmisioacuten con Marruecos resulta a veces difiacutecil En un terrenoproacuteximo al examinado bien conocido es el Informe de Human Rights Watchs de 2002 sobrela entrega de menores marroquiacutees por Espantildea a traveacutes de Ceuta y Melilla titulado ldquoEspantildea yMarruecos Callejoacuten sin salida abusos cometidos por las autoridades espantildeolas y marroquiacuteescontra nintildeos inmigrantesrdquo pone de relieve la violacioacuten de la Convencioacuten de Derechos delNintildeo
Por otro lado conviene no olvidar que la Comisioacuten Europea trabaja actualmente en unacuerdo de readmisioacuten (que celebrariacutea la Comunidad Europea) con Marruecos Ese acuerdo
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no solamente pretende que Marruecos (y en su caso cualquier miembro de la UE) readmita asus nacionales sino tambieacuten a cualquier inmigrante que haya accedido irregularmente a la UEdesde territorio marroquiacute La propuesta de acuerdo tambieacuten incluye una financiacioacuten de 120millones de euros de la UE a Marruecos hasta 2006
d)La celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
La prensa sentildealaba en Junio de 2001 que el entonces Secretario de Estado para la Extranjeriacuteay la Inmigracioacuten Enrique Fernaacutendez-Miranda y un alto cargo del Ministerio Nigeriano deAsuntos Exteriores llegaban a un acuerdo sobre readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular
35
De la prensa se deduce que el acuerdo (no firmado por escrito al menos no publicado en elBOLETIacuteN OFICIAL DEL ESTADO) afectariacutea a los nacionales de ambos Estados sobre todoa los nigerianos que vivan en Espantildea se partiacutea pues de una reciprocidad formal pero no realSeguacuten la misma noticia deberaacute llevarse a cabo la proteccioacuten de los datos personales de losinmigrantes
Espantildea ofreciacutea a Nigeria asistencia teacutecnica e intercambio de informacioacuten sobre traacutefico depersonas organizacioacuten de cursos de formacioacuten para personal consular y de inmigracioacuten etc
Como consecuencia de este acuerdo (no estructurado formalmente por escrito36
al menos porel momento) Espantildea realizaba en 2001 algunas expulsiones colectivas de extranjeros haciaNigeria En realidad haciacutea casi cinco antildeos que el Gobierno del Sr AZNAR no realizaba unaexpulsioacuten colectiva en 1996 se produjo la expulsioacuten desde Maacutelaga de 103 inmigrantes aCameruacuten Senegal y Maliacute El Sindicato Unificado de Policiacutea denuncioacute entonces que se habiacuteadrogado con un fuerte sedante (haloperidol) disuelto en agua potable a los inmigrantes
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34 Ver una noticia en Estrella Digital de 4 de Diciembre de 2002
httpwwwestrelladigitales35 La noticia puede hallarse en
httpwwwwebislamcomnumeros200105_01EspaBla_Nigeriahtm
36 El hecho de que un acuerdo internacional no se celebre por escrito no indica que
no sea vaacutelido la validez depende de otros factores y un acuerdo verbal puede serperfectamente vaacutelido si no existe una causa de nulidad de los tratados37 Ver Unidad sobre expulsiones colectivas
VI) CONCLUSIOacuteN GENERAL
La poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten que la UE disentildea desde hace tiempo no favorececiertamente la libre circulacioacuten de las personas Maacutes bien sirve para trabar o limitar esa librecirculacioacuten
La mencionada poliacutetica tiene como elemento muy importante el Reglamento 5392001 queestablece la lista de terceros paiacuteses cuyos nacionales estaacuten sometidos a la obligacioacuten de visadoy la de los paiacuteses cuyos nacionales estaacuten exentos de visado
Por si acaso alguacuten extranjero entra irregularmente o permanece en territorio de un Estadomiembro de la UE cuando su estancia regular haya terminado se preveacuten ademaacutes otrasmedidas como el retorno voluntario la expulsioacuten y la readmisioacuten La readmisioacuten endefinitiva devuelve las personas a sus lugares de origen o de traacutensito
Al incluir las claacuteusulas de readmisioacuten y al firmar los acuerdos sobre esta materia la UnioacutenEuropea no entra en las causas reales por las cuales esas personas han emigrado y tampoco sepregunta si dichas causas pueden solucionarse
Existe un grave peligro ya apuntado en esta Unidad El peligro de establecer una relacioacutenestrecha e incluso automaacutetica entre readmisioacuten y fondos europeos de cooperacioacuten aldesarrollo El peligro es muy real no teoacuterico El diacutea en el que la Unioacuten afirme que un Estadosubdesarrollado no recibe fondos de tal cooperacioacuten si no colabora eacutel mismo en la readmisioacutende sus nacionales (e incluso de extranjeros y apaacutetridas procedentes de su territorio) la poliacuteticacomuacuten de inmigracioacuten de la UE habraacute abandonado cualquier respeto por los DerechosHumanos de los migrantes
Por ello aunque a veces pueda parecer algo demagoacutegica incluyo la opinioacuten criacutetica de unaparlamentaria europea Ilka Schroder
ANEJO I ART 13 DEL ACUERDO DE COTONUacute O ACUERDO
DE ASOCIACION ENTRE LOS ESTADOS ACP POR UNA
PARTE Y LA COMUNIDAD EUROPEA Y SUS ESTADOS
MIEMBROS POR OTRA FIRMADO EN COTONUacute EL 23 DE
JUNIO DE 2000
Artiacuteculo 1 3
Emigracioacuten
1 La cuestioacuten de la emigracioacuten seraacute objeto de un diaacutelogo profundo en el marco de laasociacioacuten ACP-UE
Las Partes reafirman sus obligaciones y sus compromisos actuales en el aacutembito del derechointernacional para garantizar el respeto de los derechos humanos y la eliminacioacuten de todas lasformas de discriminacioacuten basadas en particular en el origen el sexo la raza la lengua y lareligioacuten
2 Las Partes convienen en considerar que una asociacioacuten implica por lo que se refiere a laemigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses que residan legalmente ensus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivo ofrecerles derechos yobligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la no discriminacioacuten en la vidaeconoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra el racismo y la xenofobia
3 Cada Estado miembro concederaacute a los trabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzanlegalmente una actividad en su territorio un trato caracterizado por la ausencia de todadiscriminacioacuten basada en la nacionalidad con relacioacuten a sus propios nacionales en lo referentea condiciones de trabajo remuneracioacuten y despido Cada Estado ACP por su parte concederaacutea este respecto un trato no discriminatorio comparable a los trabajadores nacionales de losEstados miembros
4 Las Partes consideran que las estrategias destinadas a reducir la pobreza a mejorar lascondiciones de vida y trabajo a crear empleos y a desarrollar la formacioacuten contribuyen alargo plazo a normalizar los flujos migratorios
Las Partes tendraacuten en cuenta en el marco de las estrategias de desarrollo y la programacioacutennacional y regional las dificultades estructurales vinculadas a los fenoacutemenos migratorios conel fin de apoyar el desarrollo econoacutemico y social de las regiones de origen de los emigrantes yreducir la pobreza
La Comunidad apoyaraacute en el marco de los programas de cooperacioacuten nacional y regional laformacioacuten de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de origen en otro paiacutes ACP o enun Estado miembro de la Unioacuten Europea Por lo que se refiere a la formacioacuten en un Estadomiembro las Partes velaraacuten por que estas acciones esteacuten orientadas hacia la insercioacutenprofesional de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de ungen
Las Partes desarrollaraacuten programas de cooperacioacuten destinados a facilitar el acceso a laensentildeanza a los estudiantes de los Estados ACP en particular mediante la utilizacioacuten de lasnuevas tecnologiacuteas de la comunicacioacuten
El Consejo de Ministros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadasa la inmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de unapoliacutetica de prevencioacuten
En este marco las Partes convienen en particular en garantizar que los derechos y la dignidadde las personas se respeten en todo procedimiento iniciado para conseguir el retorno de losinmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A este respecto las autoridades interesadasconcederaacuten las facilidades administrativas necesarias para el retorno
Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nbull 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivas
ii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retorno
Se concederaacute una asistencia adecuada a los Estados ACP para la aplicacioacuten de estos acuerdos
iii)A efectos de la presente letra c) se entenderaacute por laquoPartesraquo la Comunidad cada uno de susEstados miembros y todo Estado ACP
Anejo II PARLAMENTO EUROPEOUna opinioacuten parlamentaria criacutetica de IlkaSCHORDER
1999-2004
Documento de sesioacuten
7 de noviembre de 2002
INFORME
FINALA5-0381 2002
sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejo relativa a la firma del Acuerdo entre laComunidad Europea y el Gobierno de la Regioacuten Administrativa Especial de Hong Kong de laRepuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten de residentes ilegales (SEC(2002) 412 -C5-02632002 -20020092(CNS))
Comisioacuten de Libertades y Derechos de los Ciudadanos Justicia y Asuntos Interiores
Ponente Graham R Watson
RR48 1789ESdoc PE 319241
ESPAacuteGINA REGLAMENTARIA
Mediante carta de 5 de junio de 2002 el Consejo consultoacute al Parlamento de conformidad conel apartado 1 del artiacuteculo 39 del Tratado UE sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejorelativa a la firma del Acuerdo entre la Comunidad Europea y el Gobierno de la RegioacutenAdministrativa Especial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten deresidentes ilegales (SEC(2002) 412 - 20020092 (CNS))
En la sesioacuten del 10 de junio de 2002 el Presidente del Parlamento anuncioacute que habiacutea remitidodicha propuesta para examen del fondo a la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCiudadanos Justicia y Asuntos Interiores y para opinioacuten a la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior (C5-02632002)
En la reunioacuten del 9 de julio de 2002 la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCindadanos Justicia y Asuntos Interiores designoacute ponente a Graham R Watson
En las reuniones de los diacuteas 8 de octubre de 2002 y 5 de noviembre de 2002 la comisioacutenexaminoacute la propuesta del Consejo y el proyecto de informeEn la uacuteltima de estas reuniones la comisioacuten aproboacute el proyecto de resolucioacuten legislativa por22 votos a favor 6 votos en contra y 0 abstenciones
Estuvieron presentes en la votacioacuten los diputados Jorge Salvador Hernaacutendez Mollar(presidente) Lousewies van der Laan (vicepresidente) Giacomo Santini (vicepresidente)Graham R Watson (ponente) Roberta Angelilli Mary Elizabeth Banotti Kathalijne MariaBuitenweg (suplente de Alima Boumediene-Thiery) Carlos Coelho Geacuterard MJ Deprez Ginseppe Di Lello Finuoli Francesco Fiori ( suplente de Marcello Dell Utri de conformidadcon el apartado 2 del artiacuteculo 153 del Reglamento) Evelyne Gebhardt (suplente de AdelineHazan) Pierre Jonckheer Sylvia-Yvonne Kaufmann (suplente de Ilka Schroder) TimothyKirkhope Eva Klamt Klaus-Heiner Lehne (suplente de Thierry Cornillet) Marcelino OrejaArburuacutea Elena Ornella Paciotti Joseacute Ribeiro e Castro Martine Roure Heide RuumlhleFrancesco Rutelli Ole S0rensen (suplente de Bill Newton Dunn) Joke Swiebel Anna Terroacuteni Cusiacute Maurizio Turco y Olga Zrihen Zaari (suplente de Martin Schulz)
La opinioacuten minoritaria se adjunta al presente informe el 9 de septiembre de 2002 laComisioacuten de Asuntos Exteriores Derechos Humanos Seguridad Comuacuten y Poliacutetica deDefensa decidioacute no emitir opinioacuten el 28 de mayo de 2002 la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior decidioacute no emitir opinioacuten
El informe se presentoacute el 7 de noviembre de 2002
OPINIOacuteN MINORITARIA
de Ilka Schroder
ldquoEl acuerdo sobre la expulsioacuten de residentes ilegales es el primero de su especie y sigue laliacutenea de las decisiones represivas de Laeken y Sevilla que tienen por objeto dividir losinmigrantes en econoacutemicamente uacutetiles (es decir mano de obra que puede explotarse en elproceso de produccioacuten capitalista) e inuacutetiles Hay que repeler con la mayor energiacutea laseleccioacuten de refugiados econoacutemicamente aprovechables en el proceso de explotacioacuten mundialy el rechazo de todos los migrantes clasificados como inuacutetiles ya que no se basan en el serhumano sino en intereses relacionados con la explotacioacuten econoacutemica y la obtencioacuten debeneficios
El acuerdo de que aquiacute se trata convierte la poliacutetica de inmigracioacuten en parte integral de lapoliacutetica exterior de la UE y trata de impedir cualquier posibilidad de huida hacia Europa nosoacutelo en los paiacuteses de traacutensito sino tambieacuten y ya en los paiacuteses de origen La tecnologiacutea sentildeorialempleada para imponer la fortaleza de Europa consiste en registrar segregar discriminararrestar internar y por uacuteltimo expulsar
Ademaacutes la UE trata de obligar a otros paiacuteses con medios neocoloniales y usando el chantajeeconoacutemico y financiero a readmitir a los refugiados
La poliacutetica de expulsiones de la UE es criminal ya que como consecuencia de ella perecenseres humanos y no tiene en cuenta en absoluto las causas fundamentales que impulsan a laspersonas a huir como la pobreza la explotacioacuten las guerras y la violencia patriarcal
En la poliacutetica de expulsiones la UE se quita la maacutescara de los derechos humanos ya no setrata de las claacuteusulas que facilitan la expulsioacuten ocultas en los acuerdos econoacutemicos sino quese trata de la regulacioacuten profesional de la consigna racista iexclfuera los extranjeros ahoraejecutada por la Comisioacuten y las organizaciones correspondientes como por ejemplo la OIMAquel a quien le preocupen verdaderamente la Convencioacuten de Ginebra sobre los Refugiados ylos derechos de los migrantes no deberiacutea estar a favor de un acuerdo que niega precisamenteesos derechos o sea los derechos a elegir libremente el lugar de residencia a determinarautoacutenomamente la forma de vida y a buscar la felicidad en otro paiacutesrdquo (p 10)
BIBLIOGRAFIacuteA Y ALGUNAS DIRECCIONES UacuteTILES DE INTERNET
A)Bibligrafiacutea-ANDREacuteS SAacuteENZ DE SANTAMARIacuteA Y OTROS Introduccioacuten al Derecho de la UnioacutenEuropea Eurolex Madrid 1999-COMISION EUROPEA Libro Verde relativo a una poliacutetica comunitaria de retorno deresidentes ilegales 10-Abril-2002 COM (2002) 175 final-COMISION EUROPEA Comunicacioacuten al Consejo y al Parlamento EuropeoIntegracioacuten de las cuestiones de inmigracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea conterceros paiacuteses 3-Diciembre-2002 COM (2002) 703 final-X DENOEL Les accords de readmisioacuten du Benelux agrave Schengen et au-delagrave RevueTrimestrielle de Droit Europeacuteen 1983-Guy FEUER Un nouvea paradigme pour les relations entre lacuteUnion Europeacuteenne et lesEacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin 2000 Revue Geneacuterale de Droit InternationalPublic 2002-INTERMON-OXFAM La responsabilidad de la UE en la lucha contra la pobreza(Claves de la Presidencia Espantildeola 2002) Barcelona 2002-Joan David JANER TORRENS Poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenCongreso Internacional sobre Derechos Humanos Zaragoza 2000 texto enhttpwwwunizaresderechos_humanos-Paolo MENGOZZI Derecho Comunitario y de la Unioacuten Europea Tecnos Madrid 2000-Miquel PALOMARES AMAT Los acuerdos internacionales concluidos entre lasComunidades Europeas y los paiacuteses terceros mediterraacuteneos Cedecs Barcelona 2002
B) Algunas direcciones uacutetiles de Internet
Consejo de la UE httpueeuintConclusiones del Consejo Europeo httpeuropaeuintcounciloffconcluindexhtmParlamento Europeo httpwwweuroparleuintUnioacuten Europea httpeuropaeuint
CUESTIONES A DEBATE1ordf El concepto mismo de readmisioacuten2ordf Las claacuteusulas ldquoDemocracia y DHrdquo y de readmisioacuten iquestconstituyen imposicionesneocolonialistas de la UE3ordf La conexioacuten entre readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo4ordf El acuerdo de readmisioacuten entre Espantildea y Marruecos y los problemas de su aplicacioacuten5ordf La reciprocidad que se cita en los acuerdos y claacuteusulas de readmisioacuten iquestes formal o esreal
Zaragoza Septiembre de 2003
Nueva York en 1967 ni la aplicacioacuten del Derecho Comunitario para todas las partes exceptopara Polonia ni la aplicacioacuten del acuerdo de Schengen entre los Estados del grupo Schengen
Estamos pues ante una claacuteusula que declara expresamente la compatibilidad de este acuerdocon otros textos juriacutedicos pero nada se afirma sobre queacute sucede si realmente existe unaincompatibilidad
Si el asunto de la compatibilidad se planteara estrictamente en el interior de la UE larespuesta no seriacutea dudosa Habriacutea de jugar obviamente la primaciacutea del Derecho de la UEsobre cualesquiera otras normas
B)LAS CLAacuteUSULAS DE READMISIOacuteN EN ACUERDOS CON ESTADOSEUROPEOS
16
La praacutectica convencional comunitaria en materia de acuerdos de readmisioacuten con anterioridada la entrada en vigor del Tratado de Aacutemsterdam ha sido especialmente abundanteEfectivamente a partir de la segunda mitad de los antildeos noventa y como consecuencia deposibilidad de llegada masiva de inmigrantes procedentes de la extinta Unioacuten Sovieacutetica y deotros Estados de Europa central y Oriental la Comunidad y sus Estados miembros celebraronun conjunto de acuerdos mixtos en los cuales se incluiacutea alguna claacuteusula relativa a laobligacioacuten de las partes de readmitir a aquellas personas que se encontrasen en sus respectivosterritorios de forma irregular Tambieacuten existe en los acuerdos de asociacioacuten celebrados conEstados europeosRespecto a los acuerdos generales celebrados con muchos Estados nacidos de la disolucioacuten dela URSS parece que la intencioacuten inicial de los Estados miembros de la UE era la de celebrartratados bilaterales de readmisioacuten con los Estados nacidos de la disolucioacuten de la UnioacutenSovieacutetica pero tales Estados se mostraron reacios y en la negociacioacuten decidioacute la introduccioacutende las claacuteusulas de readmisioacutenLas claacuteusulas se introducen en los acuerdos generales de cooperacioacuten entre la Comunidad ysus Estados miembros y las Repuacuteblicas nacidas de la disolucioacuten de la URSS Al ser acuerdosgenerales estos tratados diversas materias Por otro lado se celebraron como acuerdosmixtos o sea acuerdos en los que son partes simultaacuteneamente la CE y sus Estados miembros Podemos ahora recordar como ejemplo el Acuerdo de colaboracioacuten y cooperacioacuten suscrito e21 de junio de 1996 entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros por una partey la Repuacuteblica de Uzbekistaacuten por otra hecho en Florencia dispone en su artiacuteculo 72
La Repuacuteblica de Uzbekistaacuten accede a readmitir cualquiera de sus nacionales ilegalmentepresente en el territorio de un Estado miembro a peticioacuten de este uacuteltimo y sin mayoresformalidades y los Estados miembros acceden a readmitir a cualquiera de sus nacionales talcomo se definen a los fines comunitarios ilegalmente presente en el territorio de la Repuacuteblicade Uzbekistaacuten a peticioacuten de esta uacuteltima y sin mayores formalidades
La Repuacuteblica de Uzbekistaacuten conviene en celebrar acuerdos bilaterales con los Estadosmiembros que asiacute lo soliciten con el objeto de regular las obligaciones especiacuteficas dereadmisioacuten que contemple la obligacioacuten de readmisioacuten de nacionales de otros paiacuteses y depersonas apaacutetridas que lleguen al territorio de dicho Estado miembro procedentes de laRepuacuteblica de Uzbekistaacuten o que hayan llegado al territorio de la Repuacuteblica de Uzbekistaacutenprocedentes de dicho Estado miembro
17
16 En este punto sigo la comunicacioacuten presentada por Joan David JANER TORRENS al
Congreso Internacional sobre Derechos Humanos celebrado en Zaragoza en 2000
titulado ldquoPoliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenrdquo el texto puedeverse en httpwwwunizaresderechos_humanosDOCUJORZJDJanerdoc17
BOE de 21 de Agosto de 1999 Ver asimismo entre otros el Acuerdo de colaboracioacuten y cooperacioacuten entrelas Comunidades Europeas y sus Estados miembros por una parte y Georgia por otra hecho en Luxemburgo el22 de abril de 1996 (artiacuteculo 75) BOE de 20 de Agosto de 1 999 Por el contrario en otros acuerdos conantiguas repuacuteblicas sovieacuteticas no se hace ninguacuten tipo de referencia a las claacuteusulas de readmisioacuten asiacute sucede por
Este acuerdo al igual que los otros acuerdos celebrados con las antiguas repuacuteblicas sovieacuteticasconfigura la readmisioacuten como un elemento maacutes de colaboracioacuten entre las partes contratantesy de ahiacute la ausencia de una regulacioacuten detallada de esta materia El acuerdo preveacute unaobligacioacuten muy concreta de las partes contratantes de readmitir sin ninguna otra formalidadque no sea la simple peticioacuten a los respectivos nacionales que se encuentren de forma ilegalen el territorio de la otra parte contratanteAsimismo este acuerdo preveacute la posibilidad de que se celebren acuerdos bilaterales dereadmisioacuten entre la Repuacuteblica de Uzbekistaacuten y los distintos Estados miembros de la UnioacutenEl objeto de estos acuerdos bilaterales seraacute concretar las distintas materias relacionadas conla obligacioacuten de readmisioacuten no soacutelo de los nacionales sino tambieacuten de los nacionales de otrosEstados o de los apaacutetridas que lleguen al territorio de otra parte contratante a partir de suterritorio nacional Al formular asiacute los acuerdos bilaterales futuros estamos ante una normaque enuncia un pactum de contrahendoPor tanto en claacuteusulas como la recogida en el texto encontramos la conjugacioacuten de la teacutecnicaconvencional multilateral con la bilateral Ello sucederaacute igualmente en el Acuerdo deAsociacioacuten con los Estados ACP que analizamos despueacutesJunto a las claacuteusulas de readmisioacuten contenidas en estos acuerdos de colaboracioacuten ycooperacioacuten cabe aludir tambieacuten a la regulacioacuten de esta materia contenida en los diferentesacuerdos de asociacioacuten (los Acuerdos europeos de asociacioacuten) celebrados entre laComunidad y sus Estados miembros y diversos Estados de Europa central y oriental a traveacutesde los cuales se da un tratamiento privilegiado a estos Estados con el objetivo de facilitar sufutura adhesioacuten a la UnioacutenLa cuestioacuten de la inmigracioacuten ilegal se configura como un elemento de especial relevanciasobre todo para los Estados miembros de la Unioacuten Por eso se valen todas las posibilidadesque poseen para insertar las claacuteusulas de readmisioacutenComo ejemplo podemos tomar el art 1021 del Acuerdo europeo de 12 de junio de 1995 porel que se crea una asociacioacuten entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros por
una parte y la Repuacuteblica de Lituania por otra18
el cual dispone que() dentro del aacutembito de sus respectivas atribuciones y competencias las Partes estableceraacutenuna cooperacioacuten destinada a prevenir las siguientes actividades ilegales () la inmigracioacutenilegal y la presencia ilegal de sus nacionales en e territorio de la otra Parte teniendo encuenta los principios y practicas de readmisioacutenrdquoEste tipo de claacuteusulas son frecuentes en los acuerdos de asociacioacuten con los otros dos Estadosbaacutelticos y con Eslovenia
Del anaacutelisis de este precepto se observa que a diferencia de los acuerdos celebrados con lasantiguas repuacuteblicas sovieacuteticas no se hace ninguna referencia expresa a la celebracioacuten defuturos acuerdos de readmisioacuten entre las partes sino que uacutenicamente se alude alestablecimiento de formas de cooperacioacuten destinadas a prevenir la inmigracioacuten ilegal elloincluye la adopcioacuten de medidas relativas a la readmisioacuten de personas que se encuentren demodo irregular en el territorio de las partes en el acuerdo
ejemplo en el Acuerdo de colaboracioacuteny cooperacioacuten entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembrospor una parte y Ucrania por otra de 14 de junio de 1994 BOE nbull 110 de 8 de mayo de 1998 por eso la UEestaacute tan interesada actualmente en celebrar con Ucrania un Acuerdo de este tipo
18 BOE de 11 de Marzo de 1998
C)EL ACUERDO DE ASOCIACIOacuteN CON LOS ESTADOS ACP
La poliacutetica de readmisioacuten y retorno de inmigrantes es seguida individualmente por algunosEstados europeos sobre todo Alemania con sus vecinos del Este y tambieacuten parece ser lapoliacutetica defendida actualmente por el Gobierno espantildeol Pero se ha producido en esta materiauna multilateralizacioacuten cuyo texto maacutes importante analizamos ahora
a) Panoraacutemica del Acuerdo de Asociacioacuten
El 23 de Junio de 2000 se firmaba en Cotonuacute (Beniacuten) el Acuerdo de Asociacioacuten entre 77Estados de Aacutefrica Caribe y Paciacutefico por un lado (los Estados ACP19) y la ComunidadEuropea y sus 15 Estados miembros por el otro
20
El acuerdo se celebra por un periacuteodo de 20antildeos y tiene como fines el acelerar el desarrollo econoacutemico cultural y social de los EstadosACP el contribuir a la paz y a la seguridad y el propiciar un clima poliacutetico estable ydemocraacutetico (art 1)
En realidad el acuerdo es continuacioacuten de las llamadas cuatro Convenciones de Lomeacute queestablecieron en el pasado unas relaciones entre los Estados miembros de la ComunidadEuropea la misma Comunidad por un lado y los Estados de Aacutefrica el Caribe y el PaciacuteficoEstamos pues ante uno de los llamados acuerdos mixtos Algunos de los aspectos de la IVConvencioacuten de Lomeacute han sido analizados antes al examinar la claacuteusula ldquoDemocracia yDerechos Humanosrdquo
En el acuerdo de asociacioacuten firmado en Cotonuacute las materias comerciales se diferencian conclaridad de otras cuestiones Se parte desde luego de la idea del desarrollo sostenible(incluyendo los aspectos ambientales) de la democracia de los derechos humanos
Seguacuten su art 1 la asociacioacuten se centraraacute en el objetivo de reduccioacuten y a largo plazo deerradicacioacuten de la pobreza La misma norma indica que se realiza un enfoque integrado deldesarrollo teniendo presentes simultaacuteneamente los componentes poliacuteticos econoacutemicossociales culturales y ambientales del desarrollo
El Tiacutetulo II de la Parte Primera se denomina La Dimensioacuten Poliacutetica (arts 8-13) En ese Tiacutetulose establece el diaacutelogo poliacutetico se fijan asimismo los llamados elementos esenciales se hablade las poliacuteticas a favor de la paz la prevencioacuten y la resolucioacuten de conflictos y se pretendeestablecer la coherencia entre las poliacuteticas de la CE y el acuerdo de asociacioacuten
b)La readmisioacuten de los nacionales de las partes en la Convencioacuten de Cotonuacute
iquestQueacute nos dice este Acuerdo sobre inmigracioacuten Su ampliacutesimo art 13 resulta muy interesantese trata de una claacuteusula de readmisioacuten que es fruto de un arduo compromiso entre el modelode 1999 y los acuerdos bilaterales entre Estados
Ademaacutes habraacute que recordar la existencia de una Declaracioacuten de la Comisioacuten y del Consejo dela Unioacuten Europea la Declaracioacuten II inserta en el Acta Final de la Conferencia de Cotonuacute Ala hora de interpretar y de aplicar un tratado casi siempre se afirma que el Acta Final de la
19 Actualmente el nuacutemero de Estados ACP es de 78 pues se ha sumado CUBA pero no
firmoacute la Convencioacuten de Cotonou20 Consultar Guy FEUER Un nouveau paradigme pour les relations entre
lacuteUnion Europeacuteenne et les Eacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin2000 Revue Geneacuterale de Droit International Public 2002 pp 269 y ss
conferencia forma parte del mismo La Declaracioacuten afecta al paacuterrafo 5ordm de este art 13 Enrealidad la citada Declaracioacuten sentildeala que lo dispuesto en ese paacuterrafo ldquono prejuzgaraacute ladivisioacuten interna de poderes entre la Comunidad y sus Estados miembros por lo que se refiere ala celebracioacuten de acuerdos de readmisioacutenrdquo
En el art 13 encontramos algunos paacuterrafos que constituyen derecho blando (soft law eningleacutes) o sea que precisan desarrollo pero encontramos asimismo otros paacuterrafos queconstituyen derecho duro (hard law en ingleacutes) Entre las normas de derecho duroencontraremos a su vez aquellas que tienen efecto directo o sea que no precisan ninguacutendesarrollo para su ejecucioacuten o aplicacioacuten
Diferenciaremos pues las tres situaciones Normas de derecho blando normas de derechoduro pero sin efecto directo y normas de derecho duro con efecto directo
Claramente constituyen normas de derecho blando por ejemplo sus paacuterrafos 1 y 4 y elapartado a) del paacuterrafo 5
El primero de ellos afirma ldquoLa cuestioacuten de la inmigracioacuten seraacute objeto de un diaacutelogoprofundo en el marco de la asociacioacuten ACP-UErdquo Estamos ante una simple declaracioacuten debuenas intenciones poliacuteticas esas buenas intenciones se dejan para un futuro indeterminado
El mismo paacuterrafo 1 del art 13 recuerda que las partes estaacuten obligadas a respetar el DerechoInternacional de los Derechos Humanos y especialmente las normas que prohiacuteben ladiscriminacioacuten basada en el origen el sexo la raza la lengua y la religioacuten La norma generalque prohiacutebe la discriminacioacuten existe sin duda hoy tanto en el Derecho Internacional escrito
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como en la costumbre internacional
A su vez el paacuterrafo 4 del art 13 del Acuerdo de Cotonuacute con ese mismo contenido de derechoblando conecta inmigracioacuten y desarrollo con las siguientes observaciones
1ordf ldquoLas Partes consideran que las estrategias destinadas a reducir la pobreza a mejorar lascondiciones de vida y trabajo a crear empleos y a desarrollar la formacioacuten contribuyen alargo plazo a normalizar los flujos migratoriosrdquo Estamos ante una constatacioacuten de lasituacioacuten actual ante algo tan evidente que contribuye en gran medida a explicar lasmigraciones masivas
2ordf ldquoLas Partes tendraacuten en cuenta en el marco de las estrategias de desarrollo y laprogramacioacuten nacional y regional las dificultades estructurales vinculadas a los fenoacutemenosmigratorios con el fin de apoyar el desarrollo econoacutemico y social de las regiones de origen delos emigrantes y reducir la pobrezardquo De nuevo estamos ante una constatacioacuten evidente peroahora cargada de buenas intenciones las estrategias intentaraacuten el desarrollo econoacutemico yreducir la pobreza
3ordf ldquoLa Comunidad apoyaraacute en el marco de los programas de cooperacioacuten nacional y regionalla formacioacuten de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de origen en otro paiacutes ACP oen un Estado miembro de la Unioacuten Europeardquo Aunque es asimismo una norma que mira alfuturo y en tal sentido constituye derecho blando se concreta ya el campo de actuacioacuten laformacioacuten de nacionales de Estados del Sur
Asimismo tiene este caraacutecter blando el art 5 en su paacuterrafo a) que nos dice ldquoEl Consejo deMinistros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadas a lainmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de una poliacutetica
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Positivada en diversos tratados internacionales como la Carta de las NacionesUnidas art 55 los Pactos Internacionales de Derechos Humanos las ConvencionesEuropea y Americana de DH etc
de prevencioacutenrdquo Ese ldquocuando procedardquo deja a este oacutergano de la asociacioacuten (el Consejo deMinistros) la tarea de establecer medidas de prevencioacuten
El paacuterrafo 2 de este art 13 avanza un paso maacutes y ya puede ser considerado como derechoduro pero no es una norma que tenga efecto directo ideacutentica consideracioacuten cabe aplicar alapartado b) del paacuterrafo 5
Dice este paacuterrafo 2 que las partes ldquoconvienen en considerar que una asociacioacuten implica porlo que se refiere a la emigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses queresidan legalmente en sus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivoofrecerles derechos y obligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la nodiscriminacioacuten en la vida econoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra elracismo y la xenofobiardquo
Encontramos en la norma citada la equidad o el trato equitativo como criterio juriacutedico aaplicar a los nacionales de los Estados del Sur que residan legalmente Todo ello resulta muyloable a primera vista pero no queda claro por queacute razoacuten se habla ahora de trato equitativo ode ofrecer a los inmigrantes derechos y obligaciones ldquocomparables a los de sus ciudadanosrdquo yno se habla de respeto de los derechos humanos de los inmigrantes
En realidad en esta materia nos hallamos ante el choque de dos loacutegicas la intraestatal ointerna y la internacional El choque de ambas loacutegicas provoca perplejidad Si todos losEstados deben respetar sus compromisos internacionales en tal materia (loacutegica internacionalestablecida en el paacuterrafo 1) iquestpor queacute se cambia ahora de loacutegica se dejan las cuestiones deltrato a cada una de las partes y se les permite que disentildeen realicen y controlen esa llamadaldquopoliacutetica de integracioacutenrdquo
Ademaacutes surge la eterna duda iquestNo se les debe dar tambieacuten un trato equitativo a los queresiden de un modo irregular Si las partes se hubieran situado en el terreno preciso de losDH desde luego los Estados seguiriacutean disponiendo de su competencia para expulsar a losextranjeros pero no de cualquier forma sino respetando siempre sus DH residan regular oirregularmente
Por otro lado el paacuterrafo 5 apartado b) sentildeala ldquoLas Partes convienen en particular engarantizar que los derechos y la dignidad de las personas se respeten en todo procedimientoiniciado para conseguir el retorno de los inmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A esterespecto las autoridades interesadas concederaacuten las facilidades administrativas necesariaspara el retornordquoSi partimos del criterio central de los DH que todos los Estados deben respetar iquestno resultainuacutetil este paacuterrafo Todos los Estados estaacuten obligados a respetar los DH de todas laspersonas en los procedimientos de retorno o en otros procedimientos
En tercer lugar nos encontramos con normas de derecho duro y con efecto directo Son lospaacuterrafos 3 y 5 c) i)
El paacuterrafo 3 presenta bastante intereacutes dice ldquoCada Estado miembro concederaacute a lostrabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzan legalmente una actividad en su territorioun trato caracterizado por la ausencia de toda discriminacioacuten basada en la nacionalidad conrelacioacuten a sus propios nacionales en lo referente a condiciones de trabajo remuneracioacuten ydespido Cada Estado ACP por su parte concederaacute a este respecto un trato no discriminatoriocomparable a los trabajadores nacionales de los Estados miembrosrdquoDesde luego ese trato no discriminatorio se concede uacutenicamente a los trabajadores que ejerzanlegalmente una actividad no a los que se hallen irregularmente El efecto directo puedehallarse en la exigencia de la no discriminacioacuten en aspectos tan concretos como condicionesde trabajo remuneracioacuten y despido
Otra vez surge la pregunta de si los trabajadores que residen irregularmente en territorio de unEstado pueden ser discriminados en las condiciones de trabajo en la remuneracioacuten y en eldespido si se interpreta correctamente la norma transcrita asiacute se deduce Entoncesacudiendo a los DH iquestrespetan tales Derechos los Estados europeos de acogida o los DHsirven tan soacutelo de pantalla de actuacioacuten en ciertos casos y no se aplican a otros casos
La norma que nos ofrece mayor intereacutes que desde luego tiene efecto directo se halla enel art 5 c) i) contiene una claacuteusula estaacutendar de readmisioacuten y dice
rdquo Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nordm 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivasrdquo
Esta norma exige pues la readmisioacuten entre nacionales de las partes que residan ilegalmente enterritorio de otra parte esa readmisioacuten debe aceptarse ldquoa peticioacuten de una de las partes y sinmediar maacutes traacutemitesrdquo Y no olvidemos que se entiende por partes la Comunidad sus Estadosmiembros y cada uno de los Estados ACP
iquestSignifica el art 13 del Acuerdo de Cotonuacute que los Estados de la UE y los Estados ACP sehallan en pie de igualdad en materia de inmigracioacuten En la teoriacutea juriacutedica asiacute parece en larealidad esa igualdad formal no existe puesto que la inmigracioacuten se produce en estosmomentos de Sur a Norte y no al reveacutes
c) La readmisioacuten de los extranjeros y de los apaacutetridas
iquestQueacute sucede con el art 13 paacuterrafo 5 c) ii) Que tampoco tiene efecto directo pero completala norma anterior Porque en eacutel se preveacute lo siguiente
ldquoii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retornordquo
Esta uacuteltima norma sin duda es un pactum de contrahendo En virtud de la misma en unfuturo no muy lejano se podraacuten concluir acuerdos bilaterales con los Estados ACP sobre lareadmisioacuten y el retorno de nacionales Se pretende pues asegurar la readmisioacuten y el retornopor una doble viacutea La multilateral y la bilateral Pero lo maacutes novedoso de esta norma es queademaacutes preveacute que los Estados ACP tambieacuten admitan a los nacionales de otros Estados eincluso a los apaacutetridas
Podemos afirmar por tanto que los Estados ACP (que reciben importantes fondoseconoacutemicos de la UE) estaraacuten condicionados por el Acuerdo de Cotonou y por los acuerdosbilaterales que se celebren en el futuro Y nada hace pensar que la UE no condicione laconcesioacuten de fondos a esos Estados al control que hagan de la inmigracioacuten hacia la UnioacutenEuropea Es posible incluso que se establezca alguacuten tipo de automatismo entre ambascuestiones El Estado que readmite recibe maacutes fondos de la UE el Estado que no readmiteve mermados sus fondos de la UE Dicho automatismo seguramente no se estableceraacute en lanorma (al menos de momento seriacutea muy descarado y ciacutenico) pero puede establecerse en loshechos en la aplicacioacuten de la norma
Si ello sucede 77 Estados del Sur de donde proceden actualmente muchos miles deinmigrantes ademaacutes de sufrir el subdesarrollo deberaacuten convertirse en policiacuteas (iquesto tal vezdebieacuteramos decir en carceleros) de su poblacioacuten impidiendo la libre circulacioacuten de laspersonas
Pues bien esa perspectiva de la aplicacioacuten del Acuerdo de Cotonuacute en materia de inmigracioacutenya se baraja constantemente en la actualidad Ello sucede incluso cuando en estos momentosel Acuerdo analizado no ha entrado en vigor
Y en dicha perspectiva la Comunicacioacuten de la Comisioacuten Europea de Diciembre de 2002(antes citada) sentildeala que para el periacuteodo 2000-2006 y para efectos de readmisioacuten la UEdispone de unos recursos financieros programados con cargo a la ayuda exterior vinculadoscon la cuestioacuten migratoria de 934468288 euros (p 52) iquestNo se detraeraacuten esos fondos de losque la UE dedica ahora a la cooperacioacuten al desarrollo De momento resulta curioso saberque el 13acute7 procede del Fondo Europeo de Desarrollo
C) EL ACUERDO DE READMISIOacuteN FIRMADO CON LA REGIOacuteNADMINISTRATIVA ESPECIAL DE HONG KONG
Como sentildealaba antes el 27 de Noviembre de 2002 firmaban la CE y la Regioacuten AdministrativaEspecial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China (en adelante Hong Kong) un acuerdosobre readmisioacuten de residentes ilegales
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Es el primer acuerdo de readmisioacuten firmado por laComunidad Europea sin duda a eacutel seguiraacuten otros que se estaacuten negociando desde hace tiempo
Estamos pues ante un acuerdo puramente comunitario no ante un acuerdo mixto De estaforma se aplican el art 63 3ordm b) y el art 300 del TCE Seguacuten esas normas el Consejodecidiraacute por unanimidad tras consultar al Parlamento Europeo
Las negociaciones habiacutean comenzado antildeo y medio antes los Estados miembros fueronregularmente consultados en todas las etapas de las mismas
22 El Acuerdo consta de 21 artiacuteculos 6 Anexos y tres declaraciones conjuntas en la
primera de dichas declaraciones las partes toman nota de queacute se entiende porautorizacioacuten de residencia en el derecho de Hong Kong
En su Informe de 7 de Noviembre de 200223
el Parlamento Europeo se queja de que no hayasido informado durante las negociaciones y deba emitir su dictamen sobre un acuerdo yarubricado por los plenipotenciarios se queja pues de que no se haya cumplido el art 97 delReglamento del Parlamento Europeo que obliga a la Comisioacuten Europea y al Consejo de la UEa informar al oacutergano parlamentario sobre el desarrollo de las negociaciones La queja estaacutefundamentada porque una vez firmado el acuerdo no seraacute posible presentar enmiendas almismo ni a los protocolos anexos si los hubiere
El preaacutembulo del acuerdo se refiere al Reglamento (CE) del Consejo 5392001 sobre visadosque exime a los titulares de un pasaporte de Hong Kong de la obligacioacuten de tener un visadopara entrar en territorio de los Estados miembros de la UE para estancias de una duracioacuteninferior a tres meses En realidad la firma del acuerdo con Hong Kong se vioacute facilitada tantopor el reducido nuacutemero de inmigrantes irregulares que puede originar como por la concesioacutende la supresioacuten del requisito del visado para los ciudadanos de esa Regioacuten AdministrativaEspecial
Desde luego en otros acuerdos que se estaacuten negociando la CE no parece que vaya a concederla exencioacuten de visado los casos de Sri Lanka y Pakistaacuten Estados con los cuales se negocianacuerdos de readmisioacuten seguramente no permiten actuar del mismo modo que con HongKong
Tambieacuten sentildeala el preaacutembulo que este acuerdo no se aplica a Dinamarca A ella se antildeade unaDeclaracioacuten en la que se observa que en el futuro Dinamarca y Hong Kong celebraraacuten unacuerdo en las mismas condiciones que el ahora estudiado
Por otro lado se crea un Comiteacute de Readmisioacuten formado por representantes de las partes (elart 17 regula su formacioacuten y sus competencias) la Comunidad estaraacute representada por laComisioacuten asistida por los expertos nombrados por los Estados miembros
Los aspectos baacutesicos planteados por el Acuerdo con Hong Kong podemos resumirlos encuatro La reciprocidad en la readmisioacuten el procedimiento de readmisioacuten la proteccioacuten de losdatos de caraacutecter personal y la posibilidad de protocolos complementarios y acuerdosbilaterales
a)La reciprocidad en la readmisioacuten
La reciprocidad en la readmisioacuten aparece sobre todo en los arts 2 a 5 del Acuerdo En lateoriacutea juriacutedica estamos ante una reciprocidad milimeacutetrica total Primero se regulan lasobligaciones de Hong Kong despueacutes las de la Comunidad Europea
Respecto a Hong Kong se habla de readmisioacuten de residentes permanentes en ese territoriochino y de la readmisioacuten de personas dependientes de otra jurisdiccioacuten Desde luego no sehabla de nacionales hongkoneses porque Hong Kong al no ser un Estado no atribuyeninguna nacionalidad en todo caso se puede adquirir la nacionalidad china
Seguacuten el texto del art 1 Hong Kong readmitiraacute en su territorio a los residentes permanentesy a los antiguos residentes permanentes que no cumplan o hayan dejado de cumplir losrequisitos de entrada estancia o residencia vigentes en el territorio de un Estado de la UE
Esa readmisioacuten se produce a peticioacuten de un Estado miembro de la UE y siguiendo elprocedimiento previsto en el mismo Acuerdo Esa obligacioacuten de readmisioacuten exige ademaacutes ala Regioacuten Administrativa Especial china la expedicioacuten sin demora de un documento de viaje nnecesario para el retorno
23 A5-03812002 pp 7-8 sobre todo Era Ponente Graham R WATSON
La Regioacuten Administrativa Especial tambieacuten se compromete a readmitir a personas sujetas aotra jurisdiccioacuten en dos situaciones
-Que en el momento de su entrada en territorio de un Estado de la UE estuvieran en posesioacutende un visado o de una autorizacioacuten de residencia vaacutelidos expedidos por Hong Kong o
-Que entren ilegalmente en territorio de un Estado de la Unioacuten llegando directamente desdeterritorio de Hong Kong Desde luego esta condicioacuten no se aplica si llegada directa se debe aun simple traacutensito por el aeropuerto internacional de esa Regioacuten china
La reciprocidad obliga asimismo a los Estados miembros de la UE (siempre con la excepcioacutende Dinamarca) Estos deben readmitir a sus nacionales y antiguos nacionales si no cumplen ohan dejado de cumplir los requisitos de entrada estancia o residencia vigentes en Hong KongTambieacuten el Estado miembro debe expedir sin demora el documento de viaje necesario para elretorno de esa persona
Tambieacuten aquiacute habla el art 5 de la readmisioacuten de personas sujetas a otra jurisdiccioacuten en lasdos hipoacutetesis mencionadas para la Regioacuten china Estar en posesioacuten de un visado o de unaautorizacioacuten de residencia vaacutelidos expedidos por el Estado miembro o haber entradoilegalmente en territorio hongkoneacutes llegando directamente del territorio del Estado miembroDesde luego esta segunda posibilidad tampoco juega cuando esa persona efectuoacute un traacutensitopor un aeropuerto internacional de un Estado de la UE
En general la lectura de estas normas da idea de una reciprocidad admisible no resulta tanformal como en el caso de los Estados ACP donde casi los uacutenicos que pueden hallarseirregularmente son sus nacionales no los nacionales de los Estados miembros de la UE
b)El procedimiento de readmisioacuten
El procedimiento de readmisioacuten ocupa los arts 6 al 11 ambos incluidos Por regla generaldicho procedimiento requiere la presentacioacuten de una solicitud formal por el requirente a laparte requerida Como excepcioacuten esa solicitud puede ser sustituida por una simplecomunicacioacuten escrita si la persona a la que afecta el procedimiento tiene un documento deviaje o de residencia vaacutelidos o si tal persona desea retornar voluntariamente en este sentidopues el procedimiento permite alguna flexibilidad
La solicitud de readmisioacuten resulta maacutes formal maacutes compleja porque en ella deben hallarselos datos personales de la persona afectada (incluido el dato del uacuteltimo lugar de residencia)copias de los documentos que prueben la nacionalidad de esa persona o den indiciosrazonables de dicha nacionalidad e informacioacuten sobre cualquier medida de proteccioacuten o deseguridad que pueda resultar necesaria en el traslado
En ocasiones resulta difiacutecil probar la nacionalidad o la residencia permanentes de unapersona ello suele hacerse documentalmente mediante pasaportes documentos de identidadcartillas militares etc Si no existen pruebas concretas de nacionalidad se puede llegar apresunciones de la misma
Otro aspecto importante en el procedimiento son los plazos Existe un plazo maacuteximo de unantildeo para que se presente la solicitud de readmisioacuten el plazo comienza a correr desde elmomento en que las autoridades de una de las partes tengan conocimiento de la situacioacutenirregular de una persona
Presentada una solicitud de readmisioacuten la parte requerida tiene un plazo razonable que enninguacuten caso deberaacute ser superior a un mes
Si la solicitud debe probarse la denegacioacuten de la readmisioacuten tambieacuten debe fundamentarse Sitranscurre el plazo de un mes sin respuesta el traslado se considera aprobado entonces elinteresado debe ser trasladado en un plazo maacuteximo de tres meses
Antes del traslado deben acordarse la fecha el punto de paso de la frontera y los eventualesescoltas El traslado puede hacerse por cualquier medio sobre todo aeacutereo puede recurrirse(dice el art 11 2ordm) a vuelos regulares y vuelos chaacuterter
c)La proteccioacuten de los datos de caraacutecter personal
Para los efectos de los DH este aspecto resulta crucial su regulacioacuten aparece en los arts 15-16 del Acuerdo
Ha de tenerse presente que la solicitud de readmisioacuten ndashAnexo5- solicita datos como el sexodescripcioacuten fiacutesica (talla sentildeales distintivas etc) alias (nombres apodos) estado de salud eldquoindicacioacuten de peligrosidad particular de la persona (por ejemplo presuncioacuten de delito gravecomportamiento agresivo)
De alguna forma pues se estaacute ya equiparando a quien reside irregularmente a un delincuentetanto es asiacute que no se respeta su presuncioacuten de inocencia pues se comunican presunciones dedelitos graves (no delitos cometidos y probados)
El procesamiento de los datos personales se somete a las respectivas normativas internas enel caso de la CE se somete en concreto a lo que diga la Directiva 9546CE del ParlamentoEuropeo y del Consejo
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El Acuerdo contiene ademaacutes algunos principios sobre la materia Destacan los siguientes
-El tratamiento se realizaraacute de forma leal y liacutecita
-Soacutelo se recaban para la readmisioacuten no para otras finalidades
-Los datos deben ser adecuados pertinentes y proporcionados a los fines perseguidos
-Soacutelo podraacuten comunicarse a las autoridades competentes etc
-Deben ser exactos y actualizados
Ciertamente el tema de los datos resulta difiacutecil de regular el desconocimiento de los mismospor la persona sometida al procedimiento de readmisioacuten resultaraacute un verdadero problema a lahora de defender sus derechos
d)La posibilidad de protocolos complementarios y acuerdos bilaterales
El Acuerdo permite asimismo la celebracioacuten de protocolos complementarios y acuerdosbilaterales Cabe diferenciar ambas figuras
Efectivamente el art18 preveacute la celebracioacuten de protocolos complementarios de aplicacioacutenentre Hong Kong y un Estado miembro tales protocolos versaraacuten sobre la designacioacuten de lasautoridades competentes los puntos de paso fronterizo y las condiciones aplicables al traacutensitocon escolta tambieacuten pueden enumerar medios y documentos distintos a los previstos en elAcuerdo
Estaacute asimismo prevista la celebracioacuten de acuerdos bilaterales La Declaracioacuten conjuntarelativa a Dinamarca advierte que el Acuerdo no se aplica a este Estado miembro de la UE
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DOCE L 281 23-11-1995 p 31
pero este Estado y Hong Kong deben celebrar ldquoun acuerdo de readmisioacuten en las mismascondiciones del presente Acuerdordquo
La Declaracioacuten conjunta relativa a Islandia y Noruega preveacute la misma solucioacuten para ambosEstados que no son miembros de la CE pero mantienen estrechas relaciones con ella En talsentido no debe olvidarse que Islandia y Noruega participan en el denominado ldquoacervoSchengenrdquo
El Acuerdo regula incluso la posible incompatibilidad entre los acuerdos bilaterales y eacutelmismo en tal caso las normas del Acuerdo tendraacuten prioridad sobre otros tratadosinternacionales
E)LA CLAacuteUSULA DE READMISIOacuteN DEL ACUERDO DE ASOCIACIOacuteN CONCHILE
En Diciembre de 2002 se firmaba el acuerdo por el que se establece una asociacioacuten entre laComunidad Europea y sus Estados miembros por una parte y la Repuacuteblica de Chile porotra
25 Mediante eacutel se establece ldquouna asociacioacuten poliacutetica y econoacutemica entre las partes basada
en la reciprocidad el intereacutes comuacuten y la profundizacioacuten de sus relaciones en todos los aacutembitosde su aplicacioacutenrdquo (art 2)
La Parte tercera dedicada a la cooperacioacuten incluye la cooperacioacuten econoacutemica cienciatecnologiacutea y sociedad de la informacioacuten cultura educacioacuten y sector audiovisualadministracioacuten puacuteblica y cooperacioacuten interinstitucional cooperacioacuten en materia social y otrosaacutembitos de cooperacioacuten
En este uacuteltimo epiacutegrafe se situacutea la cooperacioacuten en materia de inmigracioacuten ilegal regulada porel art 46 Se establece juntamente con la cooperacioacuten en materia de drogas y lucha contra elcrimen organizado (art 47) Demasiadas veces se unen la inmigracioacuten su irregularidad oilegalidad el traacutefico de drogas y la lucha contra el crimen organizado los redactores denormas que abordan o regulan estas materias conjuntamente tal vez parecen demostrar undeseo (que acaso sea inconsciente) de criminalizar la inmigracioacuten Si la hipoacutetesis apuntada seconfirma no debemos olvidar que de una criminalizacioacuten de la inmigracioacuten a la justificacioacutende la xenofobia no media maacutes que un paso muy pequentildeo
Vayamos ahora al derecho positivo seguacuten este acuerdo Dice el art 46 1ordm que la Comunidady Chile acuerdan cooperar para prevenir y controlar la inmigracioacuten ilegal Desde estaperspectiva se regula la readmisioacuten
-Chile acuerda readmitir a sus nacionales que se encuentren ilegalmente en territorio de unEstado miembro de la UE esa readmisioacuten se produciraacute ldquoa peticioacuten de este uacuteltimo y sin maacutesformalidadesrdquo
-Los Estados miembros acuerdan readmitir a sus nacionales en iguales condiciones Ilegalidaden la estancia peticioacuten de Chile y sin maacutes formalidades
Estamos pues ante una claacuteusula que solamente sirve en cuanto a la readmisioacuten de nacionalesrespectivos
El art 46 tambieacuten exigen a las partes que proporcionen a sus nacionales documentos deidentidad apropiados
25 Texto en DOCE L 352 30-12-2002 p 3
Esta claacuteusula sin duda resulta inicial por eso su paacuterrafo 3ordm indica que las partes puedencelebrar en el futuro acuerdos de readmisioacuten que incluyan ldquouna obligacioacuten de readmisioacuten denacionales de otros paiacuteses y de apaacutetridasrdquo Por tanto en el futuro seraacute la Comunidad laque celebre con Chile estos acuerdos complementarios de readmisioacuten
Mientras no se celebren esos acuerdos complementarios entre Chile y la Comunidad Chilepuede celebrar acuerdos bilaterales con cada Estado miembro para regular las obligacionesespeciacuteficas de readmisioacuten ldquoincluida la obligacioacuten de readmisioacuten de nacionales de otros paiacutesesy de apaacutetridasrdquo
Tambieacuten conviene resaltar que el Consejo de Asociacioacuten (establecido como oacutergano deaplicacioacuten y de seguimiento del acuerdo) examinaraacute otros esfuerzos conjuntos en esta materia
Posiblemente la inmigracioacuten entre Chile y la UE no sea demasiado amplia pero esta claacuteusulada idea de hasta queacute punto la Unioacuten mantiene una poliacutetica convencional seguacuten la cual todoslos tratados o acuerdos que celebra tienen su correspondiente claacuteusula de readmisioacuten
V)REFERENCIA A LA PRAacuteCTICA ESPANtildeOLA EN TRATADOS DE READMISIOacuteN
Junto a los tratados en los que es parte la CE podemos examinar la praacutectica espantildeola en lamisma materia Hablamos pues de tratados bilaterales
Diferenciaremos varios grupos Acuerdos con Estados con los que existe la libre circulacioacutende personas acuerdos con los candidatos a ser miembros de la UE en concreto Rumania yBulgaria el acuerdo de 1992 con Marruecos y la celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
Como sabemos esta praacutectica bilateral no ha sido totalmente sustituida por la praacutecticacomunitaria acaso no lo sea en el futuro como demuestra el hecho de que el acuerdo conHong Kong prevea que los Estados miembros de la UE puedan firmar protocoloscomplementarios con dicha Regioacuten Administrativa Especial china
a)Los acuerdos con Estados con los que existe libre circulacioacuten de personas
Podemos incluir en este grupo cuatro acuerdos el celebrado en 1988 con Francia el celebradoen 1993 con Portugal el concluido con Italia en 1999 y el anunciado en 2002 con Suiza
El acuerdo de 8 de Enero de 1988 entre el Gobierno del Reino de Espantildea y el Gobiernode la Repuacuteblica Francesa relativo a la readmisioacuten en Puestos Fronterizos de personas ensituacioacuten de estancia ilegal firmado en Madrid
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se aplica en primer lugar a los nacionales deambos Estados
Pero se aplica asimismo a los extranjeros que hayan entrado de forma ilegal en el territorio delotro Estado es necesaria en este caso una solicitud regulada de modo bastante completo enlos arts 5-6 del acuerdo El plazo para la readmisioacuten en frontera es extraordinariamenteraacutepido pues solamente admite cuatro horas
El acuerdo regula asimismo el llamado ldquotraacutensito para la expulsioacutenrdquo de nacionales de otrosEstados cuando la continuacioacuten del viaje y su admisioacuten en el paiacutes de destino esteacutenplenamente aseguradas El traacutensito por viacutea aeacuterea puede efectuarse en su caso bajo custodiade policiacuteas del Estado remitente
El convenio entre el Reino de Espantildea y la Repuacuteblica Portuguesa relativo a la readmisioacutende personas en situacioacuten irregular era firmado en Granada el 15 de Febrero de 1993
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Alcontrario de lo que sucediacutea con Francia este convenio con Portugal solamente regula lareadmisioacuten de nacionales de terceros Estados Norma asimismo el traacutensito a efectos deexpulsioacuten a efectuar por viacutea aeacuterea o excepcionalmente por viacutea terrestre o mariacutetima
El acuerdo entre Espantildea e Italia relativo a la readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular era firmado en Roma el 4 de Noviembre de 1999
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Similar al acuerdo con Portugalregula la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses y se basa en el acuerdo de Schengen
La novedad en este caso viene dada por la mejor regulacioacuten del traacutensito por expulsioacuten (arts 6-11) a esa materia (claacutesica en este tipo de acuerdos) se une el traacutensito consiguiente a unaresolucioacuten de denegacioacuten de entrada en el territorio
Por otra parte se norma la proteccioacuten de los datos (art 13) Desgraciadamente dichaproteccioacuten resulta bastante relativa pues los datos personales comunicados por las partes
26 Texto en BOE de 6 de Mayo de 1989
27 Texto en BOE de 31 de Marzo de 1995
28 Ver texto en Documentacioacuten
entre siacute pueden transmitirse no soacutelo a las autoridades encargadas de aplicar este acuerdo sinotambieacuten a otras personas
Finalmente en este grupo de convenios ha de incluirse el convenio hispano-suizo dereadmisioacuten de personas en situacioacuten irregular cuya firma era autorizada por el Gobiernoespantildeol el 29 de Noviembre de 2002
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Este convenio tiene un protocolo administrativo queregula sobre todo el procedimiento para la aplicacioacuten
Si incluyo a Suiza en este grupo de Estados casi al mismo nivel que los dos Estadosmiembros de la UE citados (Francia y Portugal) ello obedece sobre todo al hecho de queexiste un Acuerdo sobre libre circulacioacuten de personas entre Suiza y la Comunidad Europea alentrar en vigor ese acuerdo el 1 de Junio de 2002 ello implica que los nacionales de eseEstado disponen de la libertad de circulacioacuten por los Estados miembros de la Unioacuten comosucede tambieacuten con los nacionales de Noruega Islandia y Liechtenstein en virtud del acuerdode creacioacuten del llamado Espacio Econoacutemico Europeo Ello tiene una consecuencia inmediatala revisioacuten del Reglamento (CE) Nordm 5392001 que establece la lista de terceros paiacuteses cuyosnacionales estaacuten obligados a visado y la lista de aquellos exentos de esa obligacioacuten (elReglamento sobre visados) en la revisioacuten Suiza no apareceraacute ya en la lista segunda (denacionales exentos) como es sabido en la revisioacuten se incluiraacute a Ecuador en la lista primera
b) Los acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a la UE
Debemos referirnos asimismo a cinco acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a laUnioacuten Europea los celebrados con Rumania y Bulgaria en 1996 con Lituania en 1998 y conla Repuacuteblica Eslovaca y Letonia en 1999
Todos ellos tienen un contenido muy similar y suelen abordar tres o cuatro aspectossustantivos Readmisioacuten traacutensito problemas administrativos y financieros y ndashsolo algunos-laproteccioacuten de los datos personasle Seguacuten sus breves preaacutembulos todos se basan en lareciprocidad (aunque esta reciprocidad sea en gran parte formal en la realidad pues losintereses de ambos Estados no son ni mucho menos de ideacutentico peso o calibre y el Estado quetienen mucho mayor intereacutes en la readmisioacuten sea Espantildea)
El acuerdo con Rumania se firma el 29 de Abril de 1996 en Bucarest30
Seguacuten su art 1 laspartes se comprometen a readmitir en su territorio a quienes hayan dejado de satisfacer o nosatisfagan los requisitos de entrada o de estancia en el territorio de la otra parte siempre quetengan la nacionalidad de la otra o se presuma que poseen esa nacionalidad Por tanto laobligacioacuten de readmisioacuten afecta a los nacionales o a los presuntos nacionales no a losextranjeros Dicha readmisioacuten debe hacerse sin formalidades
Es pues baacutesica la prueba de la nacionalidad dicha prueba se obtiene por Documento Nacionalde Identidad Certificado de nacionalidad o de registro civil pasaporte cartilla militar etc
Tambieacuten en este acuerdo la respuesta debe ser muy raacutepida en el plazo maacuteximo de ocho diacuteasLas peticiones de informacioacuten complementaria tambieacuten se tramitan en ese plazo Larecepcioacuten de la persona cuya readmisioacuten se haya aceptado habraacute de producirse en un plazomaacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo regula a su vez el denominado ldquotraacutensito a efectos de extrantildeamientordquo (arts 6-9)No se usa el teacutermino extrantildeamiento en su sentido ordinario de destierro de un nacional a un 29 Noticia en httpwwwiurislexnet
30 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasaac-004htm
paiacutes extranjero sino en un sentido mucho maacutes general Traacutensito de nacionales de nacionalesde terceros Estados obligados a abandonar el territorio de una de las partes en otras palabrasestamos ante una expulsioacuten de extranjeros el teacutermino correcto deberiacutea ser el de expulsioacutenpuesto que el Derecho Internacional Puacuteblico prohiacutebe el extrantildeamiento de nacionales (cadaEstado debe soportar a sus nacionales aunque puede expulsar a los extranjeros)
En dichas normas se regulan aspectos administrativos de dicho mal llamado extrantildeamientoDatos de la persona escolta admisioacuten en el territorio del Estado de destino etc En lasmismas normas se recoge el claacutesico principio de NO DEVOLUCIOacuteN El traacutensito podraacute serdenegado si la persona que sufre esa expulsioacuten puede ser perseguido en el Estado de destinopor su raza religioacuten nacionalidad pertenencia a un grupo social o sus opiniones poliacuteticas
Tambieacuten puede ser denegado el traacutensito si el extranjero corre el riesgo de ser acusado ocondenado en el Estado de destino por un tribunal penal por hechos anteriores al traacutensito Sepretende asiacute no disfrazar una expulsioacuten de un extranjero con algo distinto la extradicioacuten
El acuerdo con Bulgaria31 se firma el 16 de Diciembre de 1996 en Sofiacutea y tiene una
estructura similar como antes indiqueacute Regula pues la readmisioacuten de nacionales de losEstados partes regula la prueba de la nacionalidad etc El plazo maacuteximo para la respuesta a lasolicitud de la readmisioacuten en este acuerdo es de diez diacuteas (art 3 paacuterrafo 4ordm) la recepcioacuten de lapersona cuya readmisioacuten se haya aceptado tiene asimismo un plazo maacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo con Bulgaria habla en su segunda parte correctamente de ldquoTraacutensito a efectos deexpulsioacutenrdquo El contenido de esta parte es muy similar al analizado acuerdo con RumaniaPero ofrece un pequentildeo aacutengulo diferencial pues el traacutensito a efectos de expulsioacuten puede serdenegado (art 7) en tres supuestos
-Aplicando el principio de NO DEVOLUCIOacuteN
-No disfrazando ademaacutes el sentido de la expulsioacuten por el sentido de una extradicioacuten y
-Si el extranjero figura en las listas de personas que tienen prohibida la entrada en el territoriode la parte en el cual se realiza el traacutensito o si constituye una amenaza contra la seguridadnacional el orden puacuteblico y la salud puacuteblica
El acuerdo entre Espantildea y Lituania de 8 de Noviembre de 199832
resulta el maacutes completopor su contenido No solamente regula la readmisioacuten de los nacionales de las partescontratantes sino tambieacuten la de los nacionales de otro Estados y de los apaacutetridas (arts 5-9)
Se refiere asimismo al traacutensito y a la proteccioacuten de datos personales incluyendo normas quepodemos considerar estaacutendar en estos acuerdos
Los acuerdos con la Repuacuteblica Eslovaca (de 3 de Marzo de 1999) y con Letonia (de 30 deMarzo de 1999) resultan muy similares entre siacute y con el acuerdo firmado el antildeo anterior conLituania Existen pequentildeas variaciones no obstante por ejemplo el acuerdo con laRepuacuteblica Eslovaca dedica un capiacutetulo especiacutefico a gastos (cap IV art 13)
Junto a estas variaciones algunas normas se han estandarizado por ejemplo la norma relativaa la proteccioacuten de los datos es ideacutentica en los acuerdos de Espantildea con Lituania (art 13) laRepuacuteblica Eslovaca (art 14) y Letonia (art 13)
Finalmente cabe hacer una pequentildea reflexioacuten Dada la libre circulacioacuten de personas existenteen la Unioacuten Europea cuando los tres uacuteltimos Estados citados se transformen en miembros dela UE parece que estos acuerdos deberaacuten limitar su contenido en otras palabras se
31 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasacc-010htm
32 Texto en Documentacioacuten
circunscribiraacuten uacutenicamente a la readmisioacuten de los nacionales de Estados no miembros de laUE los problemas derivados de la libre circulacioacuten intra-Unioacuten no pueden regularse desdeluego por acuerdos bilaterales entre Estados sino por normas de la misma Unioacuten que primansobre cualquier norma de cualquier Estado miembro
c)El acuerdo con Marruecos
El 13 de Febrero de 1992 se firmaba en Madrid el acuerdo entre el Reino de Espantildea y elReino de Marruecos relativo a la circulacioacuten de personas el traacutensito y la readmisioacuten deextranjeros entrados ilegalmente
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A pesar de su denominacioacuten formal estamos ante untiacutepico acuerdo de readmisioacuten Se estructura en tres capiacutetulos El primero dedicado a lareadmisioacuten de extranjeros el segundo al traacutensito para la expulsioacuten y el tercero a otrasdisposiciones
Cronoloacutegicamente el segundo de los acuerdos bilaterales analizados en esta Unidad suimportancia real lo hace ser considerado el primero por dos razones El acuerdo con Francialo es con un miembro de la UE y los franceses no pueden ser considerados pues extranjeros yen segundo teacutermino una fuerte corriente migratoria se dirige desde territorio marroquiacute haciaEspantildea
El acuerdo con Marruecos afirma en su art 1 que las autoridades de las partes ldquoreadmitiraacutenen su territorio a peticioacuten formal de las autoridades fronterizas del Estado requirente a losnacionales de paiacuteses terceros que hubieren entrado ilegalmente en el territorio de este uacuteltimoprocedentes del Estado requeridordquo Por tanto ndashy este aspecto resulta baacutesico- estamos ante unanorma de readmisioacuten de extranjeros no de marroquiacutees por Marruecos ni de espantildeoles porEspantildea
Seguacuten el art 2 del acuerdo el Estado requirente debe probar pues tres aspectos Primero lanacionalidad del extranjero (nacionalidad insisto de un Estado distinto a las partes) ensegundo lugar la entrada ilegal en el territorio del Estado requirente en tercer teacutermino laprocedencia de territorio del Estado requerido
La aplicacioacuten estricta de la norma citada obliga pues a Espantildea a no devolver a las personascuya nacionalidad no pueda probar o cuya entrada ilegal o cuya procedencia no puedademostrar
Tambieacuten interesa recordar la claacuteusula de no readmisioacuten el art 3 regula los casos en loscuales NO HAY OBLIGACIOacuteN DE READMITIR No existe obligacioacuten de readmitir a losnacionales de Estados terceros que tengan fronteras con el requirente a los que hayan sidoautorizados a permanecer en el territorio del requirente a los que entraran legalmente y a losque se haya reconocido la condicioacuten de refugiados seguacuten el Derecho Internacional
El capiacutetulo dedicado al traacutensito para la expulsioacuten de extranjeros no ofrece demasiadaspeculiaridades No obstante el art 7 advierte que el traacutensito para la expulsioacuten podraacute serdenegado en cinco supuestos
-Cuando el extranjero tenga prohibida la entrada en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado penalmente en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado en el Estado de destino (que desde luego ha deser distinto al de traacutensito)
33 Texto en httpwwwmiresderechoacac130292htm
-Cuando el extranjero corra el riesgo de sufrir malos tratos en el Estado de destino y
-Cuando se solicite la expulsioacuten para uno de los miembros de la llamada UMA (Unioacuten delMagreb Aacuterabe)
Sin duda resulta sorprendente que no se aplique en su totalidad el principio de NODEVOLUCIOacuteN El supuesto cuarto recoge una parte de este principio pero no sentildeala que nose admitiraacute el traacutensito cuando el extranjero pueda ser perseguido por motivos poliacuteticosraciales religiosos o de otro tipo o pueda sufrir la pena de muerte en el Estado de destino
La aplicacioacuten del acuerdo de readmisioacuten con Marruecos resulta a veces difiacutecil En un terrenoproacuteximo al examinado bien conocido es el Informe de Human Rights Watchs de 2002 sobrela entrega de menores marroquiacutees por Espantildea a traveacutes de Ceuta y Melilla titulado ldquoEspantildea yMarruecos Callejoacuten sin salida abusos cometidos por las autoridades espantildeolas y marroquiacuteescontra nintildeos inmigrantesrdquo pone de relieve la violacioacuten de la Convencioacuten de Derechos delNintildeo
Por otro lado conviene no olvidar que la Comisioacuten Europea trabaja actualmente en unacuerdo de readmisioacuten (que celebrariacutea la Comunidad Europea) con Marruecos Ese acuerdo
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no solamente pretende que Marruecos (y en su caso cualquier miembro de la UE) readmita asus nacionales sino tambieacuten a cualquier inmigrante que haya accedido irregularmente a la UEdesde territorio marroquiacute La propuesta de acuerdo tambieacuten incluye una financiacioacuten de 120millones de euros de la UE a Marruecos hasta 2006
d)La celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
La prensa sentildealaba en Junio de 2001 que el entonces Secretario de Estado para la Extranjeriacuteay la Inmigracioacuten Enrique Fernaacutendez-Miranda y un alto cargo del Ministerio Nigeriano deAsuntos Exteriores llegaban a un acuerdo sobre readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular
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De la prensa se deduce que el acuerdo (no firmado por escrito al menos no publicado en elBOLETIacuteN OFICIAL DEL ESTADO) afectariacutea a los nacionales de ambos Estados sobre todoa los nigerianos que vivan en Espantildea se partiacutea pues de una reciprocidad formal pero no realSeguacuten la misma noticia deberaacute llevarse a cabo la proteccioacuten de los datos personales de losinmigrantes
Espantildea ofreciacutea a Nigeria asistencia teacutecnica e intercambio de informacioacuten sobre traacutefico depersonas organizacioacuten de cursos de formacioacuten para personal consular y de inmigracioacuten etc
Como consecuencia de este acuerdo (no estructurado formalmente por escrito36
al menos porel momento) Espantildea realizaba en 2001 algunas expulsiones colectivas de extranjeros haciaNigeria En realidad haciacutea casi cinco antildeos que el Gobierno del Sr AZNAR no realizaba unaexpulsioacuten colectiva en 1996 se produjo la expulsioacuten desde Maacutelaga de 103 inmigrantes aCameruacuten Senegal y Maliacute El Sindicato Unificado de Policiacutea denuncioacute entonces que se habiacuteadrogado con un fuerte sedante (haloperidol) disuelto en agua potable a los inmigrantes
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34 Ver una noticia en Estrella Digital de 4 de Diciembre de 2002
httpwwwestrelladigitales35 La noticia puede hallarse en
httpwwwwebislamcomnumeros200105_01EspaBla_Nigeriahtm
36 El hecho de que un acuerdo internacional no se celebre por escrito no indica que
no sea vaacutelido la validez depende de otros factores y un acuerdo verbal puede serperfectamente vaacutelido si no existe una causa de nulidad de los tratados37 Ver Unidad sobre expulsiones colectivas
VI) CONCLUSIOacuteN GENERAL
La poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten que la UE disentildea desde hace tiempo no favorececiertamente la libre circulacioacuten de las personas Maacutes bien sirve para trabar o limitar esa librecirculacioacuten
La mencionada poliacutetica tiene como elemento muy importante el Reglamento 5392001 queestablece la lista de terceros paiacuteses cuyos nacionales estaacuten sometidos a la obligacioacuten de visadoy la de los paiacuteses cuyos nacionales estaacuten exentos de visado
Por si acaso alguacuten extranjero entra irregularmente o permanece en territorio de un Estadomiembro de la UE cuando su estancia regular haya terminado se preveacuten ademaacutes otrasmedidas como el retorno voluntario la expulsioacuten y la readmisioacuten La readmisioacuten endefinitiva devuelve las personas a sus lugares de origen o de traacutensito
Al incluir las claacuteusulas de readmisioacuten y al firmar los acuerdos sobre esta materia la UnioacutenEuropea no entra en las causas reales por las cuales esas personas han emigrado y tampoco sepregunta si dichas causas pueden solucionarse
Existe un grave peligro ya apuntado en esta Unidad El peligro de establecer una relacioacutenestrecha e incluso automaacutetica entre readmisioacuten y fondos europeos de cooperacioacuten aldesarrollo El peligro es muy real no teoacuterico El diacutea en el que la Unioacuten afirme que un Estadosubdesarrollado no recibe fondos de tal cooperacioacuten si no colabora eacutel mismo en la readmisioacutende sus nacionales (e incluso de extranjeros y apaacutetridas procedentes de su territorio) la poliacuteticacomuacuten de inmigracioacuten de la UE habraacute abandonado cualquier respeto por los DerechosHumanos de los migrantes
Por ello aunque a veces pueda parecer algo demagoacutegica incluyo la opinioacuten criacutetica de unaparlamentaria europea Ilka Schroder
ANEJO I ART 13 DEL ACUERDO DE COTONUacute O ACUERDO
DE ASOCIACION ENTRE LOS ESTADOS ACP POR UNA
PARTE Y LA COMUNIDAD EUROPEA Y SUS ESTADOS
MIEMBROS POR OTRA FIRMADO EN COTONUacute EL 23 DE
JUNIO DE 2000
Artiacuteculo 1 3
Emigracioacuten
1 La cuestioacuten de la emigracioacuten seraacute objeto de un diaacutelogo profundo en el marco de laasociacioacuten ACP-UE
Las Partes reafirman sus obligaciones y sus compromisos actuales en el aacutembito del derechointernacional para garantizar el respeto de los derechos humanos y la eliminacioacuten de todas lasformas de discriminacioacuten basadas en particular en el origen el sexo la raza la lengua y lareligioacuten
2 Las Partes convienen en considerar que una asociacioacuten implica por lo que se refiere a laemigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses que residan legalmente ensus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivo ofrecerles derechos yobligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la no discriminacioacuten en la vidaeconoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra el racismo y la xenofobia
3 Cada Estado miembro concederaacute a los trabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzanlegalmente una actividad en su territorio un trato caracterizado por la ausencia de todadiscriminacioacuten basada en la nacionalidad con relacioacuten a sus propios nacionales en lo referentea condiciones de trabajo remuneracioacuten y despido Cada Estado ACP por su parte concederaacutea este respecto un trato no discriminatorio comparable a los trabajadores nacionales de losEstados miembros
4 Las Partes consideran que las estrategias destinadas a reducir la pobreza a mejorar lascondiciones de vida y trabajo a crear empleos y a desarrollar la formacioacuten contribuyen alargo plazo a normalizar los flujos migratorios
Las Partes tendraacuten en cuenta en el marco de las estrategias de desarrollo y la programacioacutennacional y regional las dificultades estructurales vinculadas a los fenoacutemenos migratorios conel fin de apoyar el desarrollo econoacutemico y social de las regiones de origen de los emigrantes yreducir la pobreza
La Comunidad apoyaraacute en el marco de los programas de cooperacioacuten nacional y regional laformacioacuten de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de origen en otro paiacutes ACP o enun Estado miembro de la Unioacuten Europea Por lo que se refiere a la formacioacuten en un Estadomiembro las Partes velaraacuten por que estas acciones esteacuten orientadas hacia la insercioacutenprofesional de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de ungen
Las Partes desarrollaraacuten programas de cooperacioacuten destinados a facilitar el acceso a laensentildeanza a los estudiantes de los Estados ACP en particular mediante la utilizacioacuten de lasnuevas tecnologiacuteas de la comunicacioacuten
El Consejo de Ministros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadasa la inmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de unapoliacutetica de prevencioacuten
En este marco las Partes convienen en particular en garantizar que los derechos y la dignidadde las personas se respeten en todo procedimiento iniciado para conseguir el retorno de losinmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A este respecto las autoridades interesadasconcederaacuten las facilidades administrativas necesarias para el retorno
Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nbull 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivas
ii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retorno
Se concederaacute una asistencia adecuada a los Estados ACP para la aplicacioacuten de estos acuerdos
iii)A efectos de la presente letra c) se entenderaacute por laquoPartesraquo la Comunidad cada uno de susEstados miembros y todo Estado ACP
Anejo II PARLAMENTO EUROPEOUna opinioacuten parlamentaria criacutetica de IlkaSCHORDER
1999-2004
Documento de sesioacuten
7 de noviembre de 2002
INFORME
FINALA5-0381 2002
sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejo relativa a la firma del Acuerdo entre laComunidad Europea y el Gobierno de la Regioacuten Administrativa Especial de Hong Kong de laRepuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten de residentes ilegales (SEC(2002) 412 -C5-02632002 -20020092(CNS))
Comisioacuten de Libertades y Derechos de los Ciudadanos Justicia y Asuntos Interiores
Ponente Graham R Watson
RR48 1789ESdoc PE 319241
ESPAacuteGINA REGLAMENTARIA
Mediante carta de 5 de junio de 2002 el Consejo consultoacute al Parlamento de conformidad conel apartado 1 del artiacuteculo 39 del Tratado UE sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejorelativa a la firma del Acuerdo entre la Comunidad Europea y el Gobierno de la RegioacutenAdministrativa Especial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten deresidentes ilegales (SEC(2002) 412 - 20020092 (CNS))
En la sesioacuten del 10 de junio de 2002 el Presidente del Parlamento anuncioacute que habiacutea remitidodicha propuesta para examen del fondo a la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCiudadanos Justicia y Asuntos Interiores y para opinioacuten a la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior (C5-02632002)
En la reunioacuten del 9 de julio de 2002 la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCindadanos Justicia y Asuntos Interiores designoacute ponente a Graham R Watson
En las reuniones de los diacuteas 8 de octubre de 2002 y 5 de noviembre de 2002 la comisioacutenexaminoacute la propuesta del Consejo y el proyecto de informeEn la uacuteltima de estas reuniones la comisioacuten aproboacute el proyecto de resolucioacuten legislativa por22 votos a favor 6 votos en contra y 0 abstenciones
Estuvieron presentes en la votacioacuten los diputados Jorge Salvador Hernaacutendez Mollar(presidente) Lousewies van der Laan (vicepresidente) Giacomo Santini (vicepresidente)Graham R Watson (ponente) Roberta Angelilli Mary Elizabeth Banotti Kathalijne MariaBuitenweg (suplente de Alima Boumediene-Thiery) Carlos Coelho Geacuterard MJ Deprez Ginseppe Di Lello Finuoli Francesco Fiori ( suplente de Marcello Dell Utri de conformidadcon el apartado 2 del artiacuteculo 153 del Reglamento) Evelyne Gebhardt (suplente de AdelineHazan) Pierre Jonckheer Sylvia-Yvonne Kaufmann (suplente de Ilka Schroder) TimothyKirkhope Eva Klamt Klaus-Heiner Lehne (suplente de Thierry Cornillet) Marcelino OrejaArburuacutea Elena Ornella Paciotti Joseacute Ribeiro e Castro Martine Roure Heide RuumlhleFrancesco Rutelli Ole S0rensen (suplente de Bill Newton Dunn) Joke Swiebel Anna Terroacuteni Cusiacute Maurizio Turco y Olga Zrihen Zaari (suplente de Martin Schulz)
La opinioacuten minoritaria se adjunta al presente informe el 9 de septiembre de 2002 laComisioacuten de Asuntos Exteriores Derechos Humanos Seguridad Comuacuten y Poliacutetica deDefensa decidioacute no emitir opinioacuten el 28 de mayo de 2002 la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior decidioacute no emitir opinioacuten
El informe se presentoacute el 7 de noviembre de 2002
OPINIOacuteN MINORITARIA
de Ilka Schroder
ldquoEl acuerdo sobre la expulsioacuten de residentes ilegales es el primero de su especie y sigue laliacutenea de las decisiones represivas de Laeken y Sevilla que tienen por objeto dividir losinmigrantes en econoacutemicamente uacutetiles (es decir mano de obra que puede explotarse en elproceso de produccioacuten capitalista) e inuacutetiles Hay que repeler con la mayor energiacutea laseleccioacuten de refugiados econoacutemicamente aprovechables en el proceso de explotacioacuten mundialy el rechazo de todos los migrantes clasificados como inuacutetiles ya que no se basan en el serhumano sino en intereses relacionados con la explotacioacuten econoacutemica y la obtencioacuten debeneficios
El acuerdo de que aquiacute se trata convierte la poliacutetica de inmigracioacuten en parte integral de lapoliacutetica exterior de la UE y trata de impedir cualquier posibilidad de huida hacia Europa nosoacutelo en los paiacuteses de traacutensito sino tambieacuten y ya en los paiacuteses de origen La tecnologiacutea sentildeorialempleada para imponer la fortaleza de Europa consiste en registrar segregar discriminararrestar internar y por uacuteltimo expulsar
Ademaacutes la UE trata de obligar a otros paiacuteses con medios neocoloniales y usando el chantajeeconoacutemico y financiero a readmitir a los refugiados
La poliacutetica de expulsiones de la UE es criminal ya que como consecuencia de ella perecenseres humanos y no tiene en cuenta en absoluto las causas fundamentales que impulsan a laspersonas a huir como la pobreza la explotacioacuten las guerras y la violencia patriarcal
En la poliacutetica de expulsiones la UE se quita la maacutescara de los derechos humanos ya no setrata de las claacuteusulas que facilitan la expulsioacuten ocultas en los acuerdos econoacutemicos sino quese trata de la regulacioacuten profesional de la consigna racista iexclfuera los extranjeros ahoraejecutada por la Comisioacuten y las organizaciones correspondientes como por ejemplo la OIMAquel a quien le preocupen verdaderamente la Convencioacuten de Ginebra sobre los Refugiados ylos derechos de los migrantes no deberiacutea estar a favor de un acuerdo que niega precisamenteesos derechos o sea los derechos a elegir libremente el lugar de residencia a determinarautoacutenomamente la forma de vida y a buscar la felicidad en otro paiacutesrdquo (p 10)
BIBLIOGRAFIacuteA Y ALGUNAS DIRECCIONES UacuteTILES DE INTERNET
A)Bibligrafiacutea-ANDREacuteS SAacuteENZ DE SANTAMARIacuteA Y OTROS Introduccioacuten al Derecho de la UnioacutenEuropea Eurolex Madrid 1999-COMISION EUROPEA Libro Verde relativo a una poliacutetica comunitaria de retorno deresidentes ilegales 10-Abril-2002 COM (2002) 175 final-COMISION EUROPEA Comunicacioacuten al Consejo y al Parlamento EuropeoIntegracioacuten de las cuestiones de inmigracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea conterceros paiacuteses 3-Diciembre-2002 COM (2002) 703 final-X DENOEL Les accords de readmisioacuten du Benelux agrave Schengen et au-delagrave RevueTrimestrielle de Droit Europeacuteen 1983-Guy FEUER Un nouvea paradigme pour les relations entre lacuteUnion Europeacuteenne et lesEacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin 2000 Revue Geneacuterale de Droit InternationalPublic 2002-INTERMON-OXFAM La responsabilidad de la UE en la lucha contra la pobreza(Claves de la Presidencia Espantildeola 2002) Barcelona 2002-Joan David JANER TORRENS Poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenCongreso Internacional sobre Derechos Humanos Zaragoza 2000 texto enhttpwwwunizaresderechos_humanos-Paolo MENGOZZI Derecho Comunitario y de la Unioacuten Europea Tecnos Madrid 2000-Miquel PALOMARES AMAT Los acuerdos internacionales concluidos entre lasComunidades Europeas y los paiacuteses terceros mediterraacuteneos Cedecs Barcelona 2002
B) Algunas direcciones uacutetiles de Internet
Consejo de la UE httpueeuintConclusiones del Consejo Europeo httpeuropaeuintcounciloffconcluindexhtmParlamento Europeo httpwwweuroparleuintUnioacuten Europea httpeuropaeuint
CUESTIONES A DEBATE1ordf El concepto mismo de readmisioacuten2ordf Las claacuteusulas ldquoDemocracia y DHrdquo y de readmisioacuten iquestconstituyen imposicionesneocolonialistas de la UE3ordf La conexioacuten entre readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo4ordf El acuerdo de readmisioacuten entre Espantildea y Marruecos y los problemas de su aplicacioacuten5ordf La reciprocidad que se cita en los acuerdos y claacuteusulas de readmisioacuten iquestes formal o esreal
Zaragoza Septiembre de 2003
Este acuerdo al igual que los otros acuerdos celebrados con las antiguas repuacuteblicas sovieacuteticasconfigura la readmisioacuten como un elemento maacutes de colaboracioacuten entre las partes contratantesy de ahiacute la ausencia de una regulacioacuten detallada de esta materia El acuerdo preveacute unaobligacioacuten muy concreta de las partes contratantes de readmitir sin ninguna otra formalidadque no sea la simple peticioacuten a los respectivos nacionales que se encuentren de forma ilegalen el territorio de la otra parte contratanteAsimismo este acuerdo preveacute la posibilidad de que se celebren acuerdos bilaterales dereadmisioacuten entre la Repuacuteblica de Uzbekistaacuten y los distintos Estados miembros de la UnioacutenEl objeto de estos acuerdos bilaterales seraacute concretar las distintas materias relacionadas conla obligacioacuten de readmisioacuten no soacutelo de los nacionales sino tambieacuten de los nacionales de otrosEstados o de los apaacutetridas que lleguen al territorio de otra parte contratante a partir de suterritorio nacional Al formular asiacute los acuerdos bilaterales futuros estamos ante una normaque enuncia un pactum de contrahendoPor tanto en claacuteusulas como la recogida en el texto encontramos la conjugacioacuten de la teacutecnicaconvencional multilateral con la bilateral Ello sucederaacute igualmente en el Acuerdo deAsociacioacuten con los Estados ACP que analizamos despueacutesJunto a las claacuteusulas de readmisioacuten contenidas en estos acuerdos de colaboracioacuten ycooperacioacuten cabe aludir tambieacuten a la regulacioacuten de esta materia contenida en los diferentesacuerdos de asociacioacuten (los Acuerdos europeos de asociacioacuten) celebrados entre laComunidad y sus Estados miembros y diversos Estados de Europa central y oriental a traveacutesde los cuales se da un tratamiento privilegiado a estos Estados con el objetivo de facilitar sufutura adhesioacuten a la UnioacutenLa cuestioacuten de la inmigracioacuten ilegal se configura como un elemento de especial relevanciasobre todo para los Estados miembros de la Unioacuten Por eso se valen todas las posibilidadesque poseen para insertar las claacuteusulas de readmisioacutenComo ejemplo podemos tomar el art 1021 del Acuerdo europeo de 12 de junio de 1995 porel que se crea una asociacioacuten entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros por
una parte y la Repuacuteblica de Lituania por otra18
el cual dispone que() dentro del aacutembito de sus respectivas atribuciones y competencias las Partes estableceraacutenuna cooperacioacuten destinada a prevenir las siguientes actividades ilegales () la inmigracioacutenilegal y la presencia ilegal de sus nacionales en e territorio de la otra Parte teniendo encuenta los principios y practicas de readmisioacutenrdquoEste tipo de claacuteusulas son frecuentes en los acuerdos de asociacioacuten con los otros dos Estadosbaacutelticos y con Eslovenia
Del anaacutelisis de este precepto se observa que a diferencia de los acuerdos celebrados con lasantiguas repuacuteblicas sovieacuteticas no se hace ninguna referencia expresa a la celebracioacuten defuturos acuerdos de readmisioacuten entre las partes sino que uacutenicamente se alude alestablecimiento de formas de cooperacioacuten destinadas a prevenir la inmigracioacuten ilegal elloincluye la adopcioacuten de medidas relativas a la readmisioacuten de personas que se encuentren demodo irregular en el territorio de las partes en el acuerdo
ejemplo en el Acuerdo de colaboracioacuteny cooperacioacuten entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembrospor una parte y Ucrania por otra de 14 de junio de 1994 BOE nbull 110 de 8 de mayo de 1998 por eso la UEestaacute tan interesada actualmente en celebrar con Ucrania un Acuerdo de este tipo
18 BOE de 11 de Marzo de 1998
C)EL ACUERDO DE ASOCIACIOacuteN CON LOS ESTADOS ACP
La poliacutetica de readmisioacuten y retorno de inmigrantes es seguida individualmente por algunosEstados europeos sobre todo Alemania con sus vecinos del Este y tambieacuten parece ser lapoliacutetica defendida actualmente por el Gobierno espantildeol Pero se ha producido en esta materiauna multilateralizacioacuten cuyo texto maacutes importante analizamos ahora
a) Panoraacutemica del Acuerdo de Asociacioacuten
El 23 de Junio de 2000 se firmaba en Cotonuacute (Beniacuten) el Acuerdo de Asociacioacuten entre 77Estados de Aacutefrica Caribe y Paciacutefico por un lado (los Estados ACP19) y la ComunidadEuropea y sus 15 Estados miembros por el otro
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El acuerdo se celebra por un periacuteodo de 20antildeos y tiene como fines el acelerar el desarrollo econoacutemico cultural y social de los EstadosACP el contribuir a la paz y a la seguridad y el propiciar un clima poliacutetico estable ydemocraacutetico (art 1)
En realidad el acuerdo es continuacioacuten de las llamadas cuatro Convenciones de Lomeacute queestablecieron en el pasado unas relaciones entre los Estados miembros de la ComunidadEuropea la misma Comunidad por un lado y los Estados de Aacutefrica el Caribe y el PaciacuteficoEstamos pues ante uno de los llamados acuerdos mixtos Algunos de los aspectos de la IVConvencioacuten de Lomeacute han sido analizados antes al examinar la claacuteusula ldquoDemocracia yDerechos Humanosrdquo
En el acuerdo de asociacioacuten firmado en Cotonuacute las materias comerciales se diferencian conclaridad de otras cuestiones Se parte desde luego de la idea del desarrollo sostenible(incluyendo los aspectos ambientales) de la democracia de los derechos humanos
Seguacuten su art 1 la asociacioacuten se centraraacute en el objetivo de reduccioacuten y a largo plazo deerradicacioacuten de la pobreza La misma norma indica que se realiza un enfoque integrado deldesarrollo teniendo presentes simultaacuteneamente los componentes poliacuteticos econoacutemicossociales culturales y ambientales del desarrollo
El Tiacutetulo II de la Parte Primera se denomina La Dimensioacuten Poliacutetica (arts 8-13) En ese Tiacutetulose establece el diaacutelogo poliacutetico se fijan asimismo los llamados elementos esenciales se hablade las poliacuteticas a favor de la paz la prevencioacuten y la resolucioacuten de conflictos y se pretendeestablecer la coherencia entre las poliacuteticas de la CE y el acuerdo de asociacioacuten
b)La readmisioacuten de los nacionales de las partes en la Convencioacuten de Cotonuacute
iquestQueacute nos dice este Acuerdo sobre inmigracioacuten Su ampliacutesimo art 13 resulta muy interesantese trata de una claacuteusula de readmisioacuten que es fruto de un arduo compromiso entre el modelode 1999 y los acuerdos bilaterales entre Estados
Ademaacutes habraacute que recordar la existencia de una Declaracioacuten de la Comisioacuten y del Consejo dela Unioacuten Europea la Declaracioacuten II inserta en el Acta Final de la Conferencia de Cotonuacute Ala hora de interpretar y de aplicar un tratado casi siempre se afirma que el Acta Final de la
19 Actualmente el nuacutemero de Estados ACP es de 78 pues se ha sumado CUBA pero no
firmoacute la Convencioacuten de Cotonou20 Consultar Guy FEUER Un nouveau paradigme pour les relations entre
lacuteUnion Europeacuteenne et les Eacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin2000 Revue Geneacuterale de Droit International Public 2002 pp 269 y ss
conferencia forma parte del mismo La Declaracioacuten afecta al paacuterrafo 5ordm de este art 13 Enrealidad la citada Declaracioacuten sentildeala que lo dispuesto en ese paacuterrafo ldquono prejuzgaraacute ladivisioacuten interna de poderes entre la Comunidad y sus Estados miembros por lo que se refiere ala celebracioacuten de acuerdos de readmisioacutenrdquo
En el art 13 encontramos algunos paacuterrafos que constituyen derecho blando (soft law eningleacutes) o sea que precisan desarrollo pero encontramos asimismo otros paacuterrafos queconstituyen derecho duro (hard law en ingleacutes) Entre las normas de derecho duroencontraremos a su vez aquellas que tienen efecto directo o sea que no precisan ninguacutendesarrollo para su ejecucioacuten o aplicacioacuten
Diferenciaremos pues las tres situaciones Normas de derecho blando normas de derechoduro pero sin efecto directo y normas de derecho duro con efecto directo
Claramente constituyen normas de derecho blando por ejemplo sus paacuterrafos 1 y 4 y elapartado a) del paacuterrafo 5
El primero de ellos afirma ldquoLa cuestioacuten de la inmigracioacuten seraacute objeto de un diaacutelogoprofundo en el marco de la asociacioacuten ACP-UErdquo Estamos ante una simple declaracioacuten debuenas intenciones poliacuteticas esas buenas intenciones se dejan para un futuro indeterminado
El mismo paacuterrafo 1 del art 13 recuerda que las partes estaacuten obligadas a respetar el DerechoInternacional de los Derechos Humanos y especialmente las normas que prohiacuteben ladiscriminacioacuten basada en el origen el sexo la raza la lengua y la religioacuten La norma generalque prohiacutebe la discriminacioacuten existe sin duda hoy tanto en el Derecho Internacional escrito
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como en la costumbre internacional
A su vez el paacuterrafo 4 del art 13 del Acuerdo de Cotonuacute con ese mismo contenido de derechoblando conecta inmigracioacuten y desarrollo con las siguientes observaciones
1ordf ldquoLas Partes consideran que las estrategias destinadas a reducir la pobreza a mejorar lascondiciones de vida y trabajo a crear empleos y a desarrollar la formacioacuten contribuyen alargo plazo a normalizar los flujos migratoriosrdquo Estamos ante una constatacioacuten de lasituacioacuten actual ante algo tan evidente que contribuye en gran medida a explicar lasmigraciones masivas
2ordf ldquoLas Partes tendraacuten en cuenta en el marco de las estrategias de desarrollo y laprogramacioacuten nacional y regional las dificultades estructurales vinculadas a los fenoacutemenosmigratorios con el fin de apoyar el desarrollo econoacutemico y social de las regiones de origen delos emigrantes y reducir la pobrezardquo De nuevo estamos ante una constatacioacuten evidente peroahora cargada de buenas intenciones las estrategias intentaraacuten el desarrollo econoacutemico yreducir la pobreza
3ordf ldquoLa Comunidad apoyaraacute en el marco de los programas de cooperacioacuten nacional y regionalla formacioacuten de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de origen en otro paiacutes ACP oen un Estado miembro de la Unioacuten Europeardquo Aunque es asimismo una norma que mira alfuturo y en tal sentido constituye derecho blando se concreta ya el campo de actuacioacuten laformacioacuten de nacionales de Estados del Sur
Asimismo tiene este caraacutecter blando el art 5 en su paacuterrafo a) que nos dice ldquoEl Consejo deMinistros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadas a lainmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de una poliacutetica
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Positivada en diversos tratados internacionales como la Carta de las NacionesUnidas art 55 los Pactos Internacionales de Derechos Humanos las ConvencionesEuropea y Americana de DH etc
de prevencioacutenrdquo Ese ldquocuando procedardquo deja a este oacutergano de la asociacioacuten (el Consejo deMinistros) la tarea de establecer medidas de prevencioacuten
El paacuterrafo 2 de este art 13 avanza un paso maacutes y ya puede ser considerado como derechoduro pero no es una norma que tenga efecto directo ideacutentica consideracioacuten cabe aplicar alapartado b) del paacuterrafo 5
Dice este paacuterrafo 2 que las partes ldquoconvienen en considerar que una asociacioacuten implica porlo que se refiere a la emigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses queresidan legalmente en sus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivoofrecerles derechos y obligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la nodiscriminacioacuten en la vida econoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra elracismo y la xenofobiardquo
Encontramos en la norma citada la equidad o el trato equitativo como criterio juriacutedico aaplicar a los nacionales de los Estados del Sur que residan legalmente Todo ello resulta muyloable a primera vista pero no queda claro por queacute razoacuten se habla ahora de trato equitativo ode ofrecer a los inmigrantes derechos y obligaciones ldquocomparables a los de sus ciudadanosrdquo yno se habla de respeto de los derechos humanos de los inmigrantes
En realidad en esta materia nos hallamos ante el choque de dos loacutegicas la intraestatal ointerna y la internacional El choque de ambas loacutegicas provoca perplejidad Si todos losEstados deben respetar sus compromisos internacionales en tal materia (loacutegica internacionalestablecida en el paacuterrafo 1) iquestpor queacute se cambia ahora de loacutegica se dejan las cuestiones deltrato a cada una de las partes y se les permite que disentildeen realicen y controlen esa llamadaldquopoliacutetica de integracioacutenrdquo
Ademaacutes surge la eterna duda iquestNo se les debe dar tambieacuten un trato equitativo a los queresiden de un modo irregular Si las partes se hubieran situado en el terreno preciso de losDH desde luego los Estados seguiriacutean disponiendo de su competencia para expulsar a losextranjeros pero no de cualquier forma sino respetando siempre sus DH residan regular oirregularmente
Por otro lado el paacuterrafo 5 apartado b) sentildeala ldquoLas Partes convienen en particular engarantizar que los derechos y la dignidad de las personas se respeten en todo procedimientoiniciado para conseguir el retorno de los inmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A esterespecto las autoridades interesadas concederaacuten las facilidades administrativas necesariaspara el retornordquoSi partimos del criterio central de los DH que todos los Estados deben respetar iquestno resultainuacutetil este paacuterrafo Todos los Estados estaacuten obligados a respetar los DH de todas laspersonas en los procedimientos de retorno o en otros procedimientos
En tercer lugar nos encontramos con normas de derecho duro y con efecto directo Son lospaacuterrafos 3 y 5 c) i)
El paacuterrafo 3 presenta bastante intereacutes dice ldquoCada Estado miembro concederaacute a lostrabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzan legalmente una actividad en su territorioun trato caracterizado por la ausencia de toda discriminacioacuten basada en la nacionalidad conrelacioacuten a sus propios nacionales en lo referente a condiciones de trabajo remuneracioacuten ydespido Cada Estado ACP por su parte concederaacute a este respecto un trato no discriminatoriocomparable a los trabajadores nacionales de los Estados miembrosrdquoDesde luego ese trato no discriminatorio se concede uacutenicamente a los trabajadores que ejerzanlegalmente una actividad no a los que se hallen irregularmente El efecto directo puedehallarse en la exigencia de la no discriminacioacuten en aspectos tan concretos como condicionesde trabajo remuneracioacuten y despido
Otra vez surge la pregunta de si los trabajadores que residen irregularmente en territorio de unEstado pueden ser discriminados en las condiciones de trabajo en la remuneracioacuten y en eldespido si se interpreta correctamente la norma transcrita asiacute se deduce Entoncesacudiendo a los DH iquestrespetan tales Derechos los Estados europeos de acogida o los DHsirven tan soacutelo de pantalla de actuacioacuten en ciertos casos y no se aplican a otros casos
La norma que nos ofrece mayor intereacutes que desde luego tiene efecto directo se halla enel art 5 c) i) contiene una claacuteusula estaacutendar de readmisioacuten y dice
rdquo Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nordm 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivasrdquo
Esta norma exige pues la readmisioacuten entre nacionales de las partes que residan ilegalmente enterritorio de otra parte esa readmisioacuten debe aceptarse ldquoa peticioacuten de una de las partes y sinmediar maacutes traacutemitesrdquo Y no olvidemos que se entiende por partes la Comunidad sus Estadosmiembros y cada uno de los Estados ACP
iquestSignifica el art 13 del Acuerdo de Cotonuacute que los Estados de la UE y los Estados ACP sehallan en pie de igualdad en materia de inmigracioacuten En la teoriacutea juriacutedica asiacute parece en larealidad esa igualdad formal no existe puesto que la inmigracioacuten se produce en estosmomentos de Sur a Norte y no al reveacutes
c) La readmisioacuten de los extranjeros y de los apaacutetridas
iquestQueacute sucede con el art 13 paacuterrafo 5 c) ii) Que tampoco tiene efecto directo pero completala norma anterior Porque en eacutel se preveacute lo siguiente
ldquoii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retornordquo
Esta uacuteltima norma sin duda es un pactum de contrahendo En virtud de la misma en unfuturo no muy lejano se podraacuten concluir acuerdos bilaterales con los Estados ACP sobre lareadmisioacuten y el retorno de nacionales Se pretende pues asegurar la readmisioacuten y el retornopor una doble viacutea La multilateral y la bilateral Pero lo maacutes novedoso de esta norma es queademaacutes preveacute que los Estados ACP tambieacuten admitan a los nacionales de otros Estados eincluso a los apaacutetridas
Podemos afirmar por tanto que los Estados ACP (que reciben importantes fondoseconoacutemicos de la UE) estaraacuten condicionados por el Acuerdo de Cotonou y por los acuerdosbilaterales que se celebren en el futuro Y nada hace pensar que la UE no condicione laconcesioacuten de fondos a esos Estados al control que hagan de la inmigracioacuten hacia la UnioacutenEuropea Es posible incluso que se establezca alguacuten tipo de automatismo entre ambascuestiones El Estado que readmite recibe maacutes fondos de la UE el Estado que no readmiteve mermados sus fondos de la UE Dicho automatismo seguramente no se estableceraacute en lanorma (al menos de momento seriacutea muy descarado y ciacutenico) pero puede establecerse en loshechos en la aplicacioacuten de la norma
Si ello sucede 77 Estados del Sur de donde proceden actualmente muchos miles deinmigrantes ademaacutes de sufrir el subdesarrollo deberaacuten convertirse en policiacuteas (iquesto tal vezdebieacuteramos decir en carceleros) de su poblacioacuten impidiendo la libre circulacioacuten de laspersonas
Pues bien esa perspectiva de la aplicacioacuten del Acuerdo de Cotonuacute en materia de inmigracioacutenya se baraja constantemente en la actualidad Ello sucede incluso cuando en estos momentosel Acuerdo analizado no ha entrado en vigor
Y en dicha perspectiva la Comunicacioacuten de la Comisioacuten Europea de Diciembre de 2002(antes citada) sentildeala que para el periacuteodo 2000-2006 y para efectos de readmisioacuten la UEdispone de unos recursos financieros programados con cargo a la ayuda exterior vinculadoscon la cuestioacuten migratoria de 934468288 euros (p 52) iquestNo se detraeraacuten esos fondos de losque la UE dedica ahora a la cooperacioacuten al desarrollo De momento resulta curioso saberque el 13acute7 procede del Fondo Europeo de Desarrollo
C) EL ACUERDO DE READMISIOacuteN FIRMADO CON LA REGIOacuteNADMINISTRATIVA ESPECIAL DE HONG KONG
Como sentildealaba antes el 27 de Noviembre de 2002 firmaban la CE y la Regioacuten AdministrativaEspecial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China (en adelante Hong Kong) un acuerdosobre readmisioacuten de residentes ilegales
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Es el primer acuerdo de readmisioacuten firmado por laComunidad Europea sin duda a eacutel seguiraacuten otros que se estaacuten negociando desde hace tiempo
Estamos pues ante un acuerdo puramente comunitario no ante un acuerdo mixto De estaforma se aplican el art 63 3ordm b) y el art 300 del TCE Seguacuten esas normas el Consejodecidiraacute por unanimidad tras consultar al Parlamento Europeo
Las negociaciones habiacutean comenzado antildeo y medio antes los Estados miembros fueronregularmente consultados en todas las etapas de las mismas
22 El Acuerdo consta de 21 artiacuteculos 6 Anexos y tres declaraciones conjuntas en la
primera de dichas declaraciones las partes toman nota de queacute se entiende porautorizacioacuten de residencia en el derecho de Hong Kong
En su Informe de 7 de Noviembre de 200223
el Parlamento Europeo se queja de que no hayasido informado durante las negociaciones y deba emitir su dictamen sobre un acuerdo yarubricado por los plenipotenciarios se queja pues de que no se haya cumplido el art 97 delReglamento del Parlamento Europeo que obliga a la Comisioacuten Europea y al Consejo de la UEa informar al oacutergano parlamentario sobre el desarrollo de las negociaciones La queja estaacutefundamentada porque una vez firmado el acuerdo no seraacute posible presentar enmiendas almismo ni a los protocolos anexos si los hubiere
El preaacutembulo del acuerdo se refiere al Reglamento (CE) del Consejo 5392001 sobre visadosque exime a los titulares de un pasaporte de Hong Kong de la obligacioacuten de tener un visadopara entrar en territorio de los Estados miembros de la UE para estancias de una duracioacuteninferior a tres meses En realidad la firma del acuerdo con Hong Kong se vioacute facilitada tantopor el reducido nuacutemero de inmigrantes irregulares que puede originar como por la concesioacutende la supresioacuten del requisito del visado para los ciudadanos de esa Regioacuten AdministrativaEspecial
Desde luego en otros acuerdos que se estaacuten negociando la CE no parece que vaya a concederla exencioacuten de visado los casos de Sri Lanka y Pakistaacuten Estados con los cuales se negocianacuerdos de readmisioacuten seguramente no permiten actuar del mismo modo que con HongKong
Tambieacuten sentildeala el preaacutembulo que este acuerdo no se aplica a Dinamarca A ella se antildeade unaDeclaracioacuten en la que se observa que en el futuro Dinamarca y Hong Kong celebraraacuten unacuerdo en las mismas condiciones que el ahora estudiado
Por otro lado se crea un Comiteacute de Readmisioacuten formado por representantes de las partes (elart 17 regula su formacioacuten y sus competencias) la Comunidad estaraacute representada por laComisioacuten asistida por los expertos nombrados por los Estados miembros
Los aspectos baacutesicos planteados por el Acuerdo con Hong Kong podemos resumirlos encuatro La reciprocidad en la readmisioacuten el procedimiento de readmisioacuten la proteccioacuten de losdatos de caraacutecter personal y la posibilidad de protocolos complementarios y acuerdosbilaterales
a)La reciprocidad en la readmisioacuten
La reciprocidad en la readmisioacuten aparece sobre todo en los arts 2 a 5 del Acuerdo En lateoriacutea juriacutedica estamos ante una reciprocidad milimeacutetrica total Primero se regulan lasobligaciones de Hong Kong despueacutes las de la Comunidad Europea
Respecto a Hong Kong se habla de readmisioacuten de residentes permanentes en ese territoriochino y de la readmisioacuten de personas dependientes de otra jurisdiccioacuten Desde luego no sehabla de nacionales hongkoneses porque Hong Kong al no ser un Estado no atribuyeninguna nacionalidad en todo caso se puede adquirir la nacionalidad china
Seguacuten el texto del art 1 Hong Kong readmitiraacute en su territorio a los residentes permanentesy a los antiguos residentes permanentes que no cumplan o hayan dejado de cumplir losrequisitos de entrada estancia o residencia vigentes en el territorio de un Estado de la UE
Esa readmisioacuten se produce a peticioacuten de un Estado miembro de la UE y siguiendo elprocedimiento previsto en el mismo Acuerdo Esa obligacioacuten de readmisioacuten exige ademaacutes ala Regioacuten Administrativa Especial china la expedicioacuten sin demora de un documento de viaje nnecesario para el retorno
23 A5-03812002 pp 7-8 sobre todo Era Ponente Graham R WATSON
La Regioacuten Administrativa Especial tambieacuten se compromete a readmitir a personas sujetas aotra jurisdiccioacuten en dos situaciones
-Que en el momento de su entrada en territorio de un Estado de la UE estuvieran en posesioacutende un visado o de una autorizacioacuten de residencia vaacutelidos expedidos por Hong Kong o
-Que entren ilegalmente en territorio de un Estado de la Unioacuten llegando directamente desdeterritorio de Hong Kong Desde luego esta condicioacuten no se aplica si llegada directa se debe aun simple traacutensito por el aeropuerto internacional de esa Regioacuten china
La reciprocidad obliga asimismo a los Estados miembros de la UE (siempre con la excepcioacutende Dinamarca) Estos deben readmitir a sus nacionales y antiguos nacionales si no cumplen ohan dejado de cumplir los requisitos de entrada estancia o residencia vigentes en Hong KongTambieacuten el Estado miembro debe expedir sin demora el documento de viaje necesario para elretorno de esa persona
Tambieacuten aquiacute habla el art 5 de la readmisioacuten de personas sujetas a otra jurisdiccioacuten en lasdos hipoacutetesis mencionadas para la Regioacuten china Estar en posesioacuten de un visado o de unaautorizacioacuten de residencia vaacutelidos expedidos por el Estado miembro o haber entradoilegalmente en territorio hongkoneacutes llegando directamente del territorio del Estado miembroDesde luego esta segunda posibilidad tampoco juega cuando esa persona efectuoacute un traacutensitopor un aeropuerto internacional de un Estado de la UE
En general la lectura de estas normas da idea de una reciprocidad admisible no resulta tanformal como en el caso de los Estados ACP donde casi los uacutenicos que pueden hallarseirregularmente son sus nacionales no los nacionales de los Estados miembros de la UE
b)El procedimiento de readmisioacuten
El procedimiento de readmisioacuten ocupa los arts 6 al 11 ambos incluidos Por regla generaldicho procedimiento requiere la presentacioacuten de una solicitud formal por el requirente a laparte requerida Como excepcioacuten esa solicitud puede ser sustituida por una simplecomunicacioacuten escrita si la persona a la que afecta el procedimiento tiene un documento deviaje o de residencia vaacutelidos o si tal persona desea retornar voluntariamente en este sentidopues el procedimiento permite alguna flexibilidad
La solicitud de readmisioacuten resulta maacutes formal maacutes compleja porque en ella deben hallarselos datos personales de la persona afectada (incluido el dato del uacuteltimo lugar de residencia)copias de los documentos que prueben la nacionalidad de esa persona o den indiciosrazonables de dicha nacionalidad e informacioacuten sobre cualquier medida de proteccioacuten o deseguridad que pueda resultar necesaria en el traslado
En ocasiones resulta difiacutecil probar la nacionalidad o la residencia permanentes de unapersona ello suele hacerse documentalmente mediante pasaportes documentos de identidadcartillas militares etc Si no existen pruebas concretas de nacionalidad se puede llegar apresunciones de la misma
Otro aspecto importante en el procedimiento son los plazos Existe un plazo maacuteximo de unantildeo para que se presente la solicitud de readmisioacuten el plazo comienza a correr desde elmomento en que las autoridades de una de las partes tengan conocimiento de la situacioacutenirregular de una persona
Presentada una solicitud de readmisioacuten la parte requerida tiene un plazo razonable que enninguacuten caso deberaacute ser superior a un mes
Si la solicitud debe probarse la denegacioacuten de la readmisioacuten tambieacuten debe fundamentarse Sitranscurre el plazo de un mes sin respuesta el traslado se considera aprobado entonces elinteresado debe ser trasladado en un plazo maacuteximo de tres meses
Antes del traslado deben acordarse la fecha el punto de paso de la frontera y los eventualesescoltas El traslado puede hacerse por cualquier medio sobre todo aeacutereo puede recurrirse(dice el art 11 2ordm) a vuelos regulares y vuelos chaacuterter
c)La proteccioacuten de los datos de caraacutecter personal
Para los efectos de los DH este aspecto resulta crucial su regulacioacuten aparece en los arts 15-16 del Acuerdo
Ha de tenerse presente que la solicitud de readmisioacuten ndashAnexo5- solicita datos como el sexodescripcioacuten fiacutesica (talla sentildeales distintivas etc) alias (nombres apodos) estado de salud eldquoindicacioacuten de peligrosidad particular de la persona (por ejemplo presuncioacuten de delito gravecomportamiento agresivo)
De alguna forma pues se estaacute ya equiparando a quien reside irregularmente a un delincuentetanto es asiacute que no se respeta su presuncioacuten de inocencia pues se comunican presunciones dedelitos graves (no delitos cometidos y probados)
El procesamiento de los datos personales se somete a las respectivas normativas internas enel caso de la CE se somete en concreto a lo que diga la Directiva 9546CE del ParlamentoEuropeo y del Consejo
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El Acuerdo contiene ademaacutes algunos principios sobre la materia Destacan los siguientes
-El tratamiento se realizaraacute de forma leal y liacutecita
-Soacutelo se recaban para la readmisioacuten no para otras finalidades
-Los datos deben ser adecuados pertinentes y proporcionados a los fines perseguidos
-Soacutelo podraacuten comunicarse a las autoridades competentes etc
-Deben ser exactos y actualizados
Ciertamente el tema de los datos resulta difiacutecil de regular el desconocimiento de los mismospor la persona sometida al procedimiento de readmisioacuten resultaraacute un verdadero problema a lahora de defender sus derechos
d)La posibilidad de protocolos complementarios y acuerdos bilaterales
El Acuerdo permite asimismo la celebracioacuten de protocolos complementarios y acuerdosbilaterales Cabe diferenciar ambas figuras
Efectivamente el art18 preveacute la celebracioacuten de protocolos complementarios de aplicacioacutenentre Hong Kong y un Estado miembro tales protocolos versaraacuten sobre la designacioacuten de lasautoridades competentes los puntos de paso fronterizo y las condiciones aplicables al traacutensitocon escolta tambieacuten pueden enumerar medios y documentos distintos a los previstos en elAcuerdo
Estaacute asimismo prevista la celebracioacuten de acuerdos bilaterales La Declaracioacuten conjuntarelativa a Dinamarca advierte que el Acuerdo no se aplica a este Estado miembro de la UE
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DOCE L 281 23-11-1995 p 31
pero este Estado y Hong Kong deben celebrar ldquoun acuerdo de readmisioacuten en las mismascondiciones del presente Acuerdordquo
La Declaracioacuten conjunta relativa a Islandia y Noruega preveacute la misma solucioacuten para ambosEstados que no son miembros de la CE pero mantienen estrechas relaciones con ella En talsentido no debe olvidarse que Islandia y Noruega participan en el denominado ldquoacervoSchengenrdquo
El Acuerdo regula incluso la posible incompatibilidad entre los acuerdos bilaterales y eacutelmismo en tal caso las normas del Acuerdo tendraacuten prioridad sobre otros tratadosinternacionales
E)LA CLAacuteUSULA DE READMISIOacuteN DEL ACUERDO DE ASOCIACIOacuteN CONCHILE
En Diciembre de 2002 se firmaba el acuerdo por el que se establece una asociacioacuten entre laComunidad Europea y sus Estados miembros por una parte y la Repuacuteblica de Chile porotra
25 Mediante eacutel se establece ldquouna asociacioacuten poliacutetica y econoacutemica entre las partes basada
en la reciprocidad el intereacutes comuacuten y la profundizacioacuten de sus relaciones en todos los aacutembitosde su aplicacioacutenrdquo (art 2)
La Parte tercera dedicada a la cooperacioacuten incluye la cooperacioacuten econoacutemica cienciatecnologiacutea y sociedad de la informacioacuten cultura educacioacuten y sector audiovisualadministracioacuten puacuteblica y cooperacioacuten interinstitucional cooperacioacuten en materia social y otrosaacutembitos de cooperacioacuten
En este uacuteltimo epiacutegrafe se situacutea la cooperacioacuten en materia de inmigracioacuten ilegal regulada porel art 46 Se establece juntamente con la cooperacioacuten en materia de drogas y lucha contra elcrimen organizado (art 47) Demasiadas veces se unen la inmigracioacuten su irregularidad oilegalidad el traacutefico de drogas y la lucha contra el crimen organizado los redactores denormas que abordan o regulan estas materias conjuntamente tal vez parecen demostrar undeseo (que acaso sea inconsciente) de criminalizar la inmigracioacuten Si la hipoacutetesis apuntada seconfirma no debemos olvidar que de una criminalizacioacuten de la inmigracioacuten a la justificacioacutende la xenofobia no media maacutes que un paso muy pequentildeo
Vayamos ahora al derecho positivo seguacuten este acuerdo Dice el art 46 1ordm que la Comunidady Chile acuerdan cooperar para prevenir y controlar la inmigracioacuten ilegal Desde estaperspectiva se regula la readmisioacuten
-Chile acuerda readmitir a sus nacionales que se encuentren ilegalmente en territorio de unEstado miembro de la UE esa readmisioacuten se produciraacute ldquoa peticioacuten de este uacuteltimo y sin maacutesformalidadesrdquo
-Los Estados miembros acuerdan readmitir a sus nacionales en iguales condiciones Ilegalidaden la estancia peticioacuten de Chile y sin maacutes formalidades
Estamos pues ante una claacuteusula que solamente sirve en cuanto a la readmisioacuten de nacionalesrespectivos
El art 46 tambieacuten exigen a las partes que proporcionen a sus nacionales documentos deidentidad apropiados
25 Texto en DOCE L 352 30-12-2002 p 3
Esta claacuteusula sin duda resulta inicial por eso su paacuterrafo 3ordm indica que las partes puedencelebrar en el futuro acuerdos de readmisioacuten que incluyan ldquouna obligacioacuten de readmisioacuten denacionales de otros paiacuteses y de apaacutetridasrdquo Por tanto en el futuro seraacute la Comunidad laque celebre con Chile estos acuerdos complementarios de readmisioacuten
Mientras no se celebren esos acuerdos complementarios entre Chile y la Comunidad Chilepuede celebrar acuerdos bilaterales con cada Estado miembro para regular las obligacionesespeciacuteficas de readmisioacuten ldquoincluida la obligacioacuten de readmisioacuten de nacionales de otros paiacutesesy de apaacutetridasrdquo
Tambieacuten conviene resaltar que el Consejo de Asociacioacuten (establecido como oacutergano deaplicacioacuten y de seguimiento del acuerdo) examinaraacute otros esfuerzos conjuntos en esta materia
Posiblemente la inmigracioacuten entre Chile y la UE no sea demasiado amplia pero esta claacuteusulada idea de hasta queacute punto la Unioacuten mantiene una poliacutetica convencional seguacuten la cual todoslos tratados o acuerdos que celebra tienen su correspondiente claacuteusula de readmisioacuten
V)REFERENCIA A LA PRAacuteCTICA ESPANtildeOLA EN TRATADOS DE READMISIOacuteN
Junto a los tratados en los que es parte la CE podemos examinar la praacutectica espantildeola en lamisma materia Hablamos pues de tratados bilaterales
Diferenciaremos varios grupos Acuerdos con Estados con los que existe la libre circulacioacutende personas acuerdos con los candidatos a ser miembros de la UE en concreto Rumania yBulgaria el acuerdo de 1992 con Marruecos y la celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
Como sabemos esta praacutectica bilateral no ha sido totalmente sustituida por la praacutecticacomunitaria acaso no lo sea en el futuro como demuestra el hecho de que el acuerdo conHong Kong prevea que los Estados miembros de la UE puedan firmar protocoloscomplementarios con dicha Regioacuten Administrativa Especial china
a)Los acuerdos con Estados con los que existe libre circulacioacuten de personas
Podemos incluir en este grupo cuatro acuerdos el celebrado en 1988 con Francia el celebradoen 1993 con Portugal el concluido con Italia en 1999 y el anunciado en 2002 con Suiza
El acuerdo de 8 de Enero de 1988 entre el Gobierno del Reino de Espantildea y el Gobiernode la Repuacuteblica Francesa relativo a la readmisioacuten en Puestos Fronterizos de personas ensituacioacuten de estancia ilegal firmado en Madrid
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se aplica en primer lugar a los nacionales deambos Estados
Pero se aplica asimismo a los extranjeros que hayan entrado de forma ilegal en el territorio delotro Estado es necesaria en este caso una solicitud regulada de modo bastante completo enlos arts 5-6 del acuerdo El plazo para la readmisioacuten en frontera es extraordinariamenteraacutepido pues solamente admite cuatro horas
El acuerdo regula asimismo el llamado ldquotraacutensito para la expulsioacutenrdquo de nacionales de otrosEstados cuando la continuacioacuten del viaje y su admisioacuten en el paiacutes de destino esteacutenplenamente aseguradas El traacutensito por viacutea aeacuterea puede efectuarse en su caso bajo custodiade policiacuteas del Estado remitente
El convenio entre el Reino de Espantildea y la Repuacuteblica Portuguesa relativo a la readmisioacutende personas en situacioacuten irregular era firmado en Granada el 15 de Febrero de 1993
27
Alcontrario de lo que sucediacutea con Francia este convenio con Portugal solamente regula lareadmisioacuten de nacionales de terceros Estados Norma asimismo el traacutensito a efectos deexpulsioacuten a efectuar por viacutea aeacuterea o excepcionalmente por viacutea terrestre o mariacutetima
El acuerdo entre Espantildea e Italia relativo a la readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular era firmado en Roma el 4 de Noviembre de 1999
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Similar al acuerdo con Portugalregula la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses y se basa en el acuerdo de Schengen
La novedad en este caso viene dada por la mejor regulacioacuten del traacutensito por expulsioacuten (arts 6-11) a esa materia (claacutesica en este tipo de acuerdos) se une el traacutensito consiguiente a unaresolucioacuten de denegacioacuten de entrada en el territorio
Por otra parte se norma la proteccioacuten de los datos (art 13) Desgraciadamente dichaproteccioacuten resulta bastante relativa pues los datos personales comunicados por las partes
26 Texto en BOE de 6 de Mayo de 1989
27 Texto en BOE de 31 de Marzo de 1995
28 Ver texto en Documentacioacuten
entre siacute pueden transmitirse no soacutelo a las autoridades encargadas de aplicar este acuerdo sinotambieacuten a otras personas
Finalmente en este grupo de convenios ha de incluirse el convenio hispano-suizo dereadmisioacuten de personas en situacioacuten irregular cuya firma era autorizada por el Gobiernoespantildeol el 29 de Noviembre de 2002
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Este convenio tiene un protocolo administrativo queregula sobre todo el procedimiento para la aplicacioacuten
Si incluyo a Suiza en este grupo de Estados casi al mismo nivel que los dos Estadosmiembros de la UE citados (Francia y Portugal) ello obedece sobre todo al hecho de queexiste un Acuerdo sobre libre circulacioacuten de personas entre Suiza y la Comunidad Europea alentrar en vigor ese acuerdo el 1 de Junio de 2002 ello implica que los nacionales de eseEstado disponen de la libertad de circulacioacuten por los Estados miembros de la Unioacuten comosucede tambieacuten con los nacionales de Noruega Islandia y Liechtenstein en virtud del acuerdode creacioacuten del llamado Espacio Econoacutemico Europeo Ello tiene una consecuencia inmediatala revisioacuten del Reglamento (CE) Nordm 5392001 que establece la lista de terceros paiacuteses cuyosnacionales estaacuten obligados a visado y la lista de aquellos exentos de esa obligacioacuten (elReglamento sobre visados) en la revisioacuten Suiza no apareceraacute ya en la lista segunda (denacionales exentos) como es sabido en la revisioacuten se incluiraacute a Ecuador en la lista primera
b) Los acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a la UE
Debemos referirnos asimismo a cinco acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a laUnioacuten Europea los celebrados con Rumania y Bulgaria en 1996 con Lituania en 1998 y conla Repuacuteblica Eslovaca y Letonia en 1999
Todos ellos tienen un contenido muy similar y suelen abordar tres o cuatro aspectossustantivos Readmisioacuten traacutensito problemas administrativos y financieros y ndashsolo algunos-laproteccioacuten de los datos personasle Seguacuten sus breves preaacutembulos todos se basan en lareciprocidad (aunque esta reciprocidad sea en gran parte formal en la realidad pues losintereses de ambos Estados no son ni mucho menos de ideacutentico peso o calibre y el Estado quetienen mucho mayor intereacutes en la readmisioacuten sea Espantildea)
El acuerdo con Rumania se firma el 29 de Abril de 1996 en Bucarest30
Seguacuten su art 1 laspartes se comprometen a readmitir en su territorio a quienes hayan dejado de satisfacer o nosatisfagan los requisitos de entrada o de estancia en el territorio de la otra parte siempre quetengan la nacionalidad de la otra o se presuma que poseen esa nacionalidad Por tanto laobligacioacuten de readmisioacuten afecta a los nacionales o a los presuntos nacionales no a losextranjeros Dicha readmisioacuten debe hacerse sin formalidades
Es pues baacutesica la prueba de la nacionalidad dicha prueba se obtiene por Documento Nacionalde Identidad Certificado de nacionalidad o de registro civil pasaporte cartilla militar etc
Tambieacuten en este acuerdo la respuesta debe ser muy raacutepida en el plazo maacuteximo de ocho diacuteasLas peticiones de informacioacuten complementaria tambieacuten se tramitan en ese plazo Larecepcioacuten de la persona cuya readmisioacuten se haya aceptado habraacute de producirse en un plazomaacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo regula a su vez el denominado ldquotraacutensito a efectos de extrantildeamientordquo (arts 6-9)No se usa el teacutermino extrantildeamiento en su sentido ordinario de destierro de un nacional a un 29 Noticia en httpwwwiurislexnet
30 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasaac-004htm
paiacutes extranjero sino en un sentido mucho maacutes general Traacutensito de nacionales de nacionalesde terceros Estados obligados a abandonar el territorio de una de las partes en otras palabrasestamos ante una expulsioacuten de extranjeros el teacutermino correcto deberiacutea ser el de expulsioacutenpuesto que el Derecho Internacional Puacuteblico prohiacutebe el extrantildeamiento de nacionales (cadaEstado debe soportar a sus nacionales aunque puede expulsar a los extranjeros)
En dichas normas se regulan aspectos administrativos de dicho mal llamado extrantildeamientoDatos de la persona escolta admisioacuten en el territorio del Estado de destino etc En lasmismas normas se recoge el claacutesico principio de NO DEVOLUCIOacuteN El traacutensito podraacute serdenegado si la persona que sufre esa expulsioacuten puede ser perseguido en el Estado de destinopor su raza religioacuten nacionalidad pertenencia a un grupo social o sus opiniones poliacuteticas
Tambieacuten puede ser denegado el traacutensito si el extranjero corre el riesgo de ser acusado ocondenado en el Estado de destino por un tribunal penal por hechos anteriores al traacutensito Sepretende asiacute no disfrazar una expulsioacuten de un extranjero con algo distinto la extradicioacuten
El acuerdo con Bulgaria31 se firma el 16 de Diciembre de 1996 en Sofiacutea y tiene una
estructura similar como antes indiqueacute Regula pues la readmisioacuten de nacionales de losEstados partes regula la prueba de la nacionalidad etc El plazo maacuteximo para la respuesta a lasolicitud de la readmisioacuten en este acuerdo es de diez diacuteas (art 3 paacuterrafo 4ordm) la recepcioacuten de lapersona cuya readmisioacuten se haya aceptado tiene asimismo un plazo maacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo con Bulgaria habla en su segunda parte correctamente de ldquoTraacutensito a efectos deexpulsioacutenrdquo El contenido de esta parte es muy similar al analizado acuerdo con RumaniaPero ofrece un pequentildeo aacutengulo diferencial pues el traacutensito a efectos de expulsioacuten puede serdenegado (art 7) en tres supuestos
-Aplicando el principio de NO DEVOLUCIOacuteN
-No disfrazando ademaacutes el sentido de la expulsioacuten por el sentido de una extradicioacuten y
-Si el extranjero figura en las listas de personas que tienen prohibida la entrada en el territoriode la parte en el cual se realiza el traacutensito o si constituye una amenaza contra la seguridadnacional el orden puacuteblico y la salud puacuteblica
El acuerdo entre Espantildea y Lituania de 8 de Noviembre de 199832
resulta el maacutes completopor su contenido No solamente regula la readmisioacuten de los nacionales de las partescontratantes sino tambieacuten la de los nacionales de otro Estados y de los apaacutetridas (arts 5-9)
Se refiere asimismo al traacutensito y a la proteccioacuten de datos personales incluyendo normas quepodemos considerar estaacutendar en estos acuerdos
Los acuerdos con la Repuacuteblica Eslovaca (de 3 de Marzo de 1999) y con Letonia (de 30 deMarzo de 1999) resultan muy similares entre siacute y con el acuerdo firmado el antildeo anterior conLituania Existen pequentildeas variaciones no obstante por ejemplo el acuerdo con laRepuacuteblica Eslovaca dedica un capiacutetulo especiacutefico a gastos (cap IV art 13)
Junto a estas variaciones algunas normas se han estandarizado por ejemplo la norma relativaa la proteccioacuten de los datos es ideacutentica en los acuerdos de Espantildea con Lituania (art 13) laRepuacuteblica Eslovaca (art 14) y Letonia (art 13)
Finalmente cabe hacer una pequentildea reflexioacuten Dada la libre circulacioacuten de personas existenteen la Unioacuten Europea cuando los tres uacuteltimos Estados citados se transformen en miembros dela UE parece que estos acuerdos deberaacuten limitar su contenido en otras palabras se
31 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasacc-010htm
32 Texto en Documentacioacuten
circunscribiraacuten uacutenicamente a la readmisioacuten de los nacionales de Estados no miembros de laUE los problemas derivados de la libre circulacioacuten intra-Unioacuten no pueden regularse desdeluego por acuerdos bilaterales entre Estados sino por normas de la misma Unioacuten que primansobre cualquier norma de cualquier Estado miembro
c)El acuerdo con Marruecos
El 13 de Febrero de 1992 se firmaba en Madrid el acuerdo entre el Reino de Espantildea y elReino de Marruecos relativo a la circulacioacuten de personas el traacutensito y la readmisioacuten deextranjeros entrados ilegalmente
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A pesar de su denominacioacuten formal estamos ante untiacutepico acuerdo de readmisioacuten Se estructura en tres capiacutetulos El primero dedicado a lareadmisioacuten de extranjeros el segundo al traacutensito para la expulsioacuten y el tercero a otrasdisposiciones
Cronoloacutegicamente el segundo de los acuerdos bilaterales analizados en esta Unidad suimportancia real lo hace ser considerado el primero por dos razones El acuerdo con Francialo es con un miembro de la UE y los franceses no pueden ser considerados pues extranjeros yen segundo teacutermino una fuerte corriente migratoria se dirige desde territorio marroquiacute haciaEspantildea
El acuerdo con Marruecos afirma en su art 1 que las autoridades de las partes ldquoreadmitiraacutenen su territorio a peticioacuten formal de las autoridades fronterizas del Estado requirente a losnacionales de paiacuteses terceros que hubieren entrado ilegalmente en el territorio de este uacuteltimoprocedentes del Estado requeridordquo Por tanto ndashy este aspecto resulta baacutesico- estamos ante unanorma de readmisioacuten de extranjeros no de marroquiacutees por Marruecos ni de espantildeoles porEspantildea
Seguacuten el art 2 del acuerdo el Estado requirente debe probar pues tres aspectos Primero lanacionalidad del extranjero (nacionalidad insisto de un Estado distinto a las partes) ensegundo lugar la entrada ilegal en el territorio del Estado requirente en tercer teacutermino laprocedencia de territorio del Estado requerido
La aplicacioacuten estricta de la norma citada obliga pues a Espantildea a no devolver a las personascuya nacionalidad no pueda probar o cuya entrada ilegal o cuya procedencia no puedademostrar
Tambieacuten interesa recordar la claacuteusula de no readmisioacuten el art 3 regula los casos en loscuales NO HAY OBLIGACIOacuteN DE READMITIR No existe obligacioacuten de readmitir a losnacionales de Estados terceros que tengan fronteras con el requirente a los que hayan sidoautorizados a permanecer en el territorio del requirente a los que entraran legalmente y a losque se haya reconocido la condicioacuten de refugiados seguacuten el Derecho Internacional
El capiacutetulo dedicado al traacutensito para la expulsioacuten de extranjeros no ofrece demasiadaspeculiaridades No obstante el art 7 advierte que el traacutensito para la expulsioacuten podraacute serdenegado en cinco supuestos
-Cuando el extranjero tenga prohibida la entrada en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado penalmente en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado en el Estado de destino (que desde luego ha deser distinto al de traacutensito)
33 Texto en httpwwwmiresderechoacac130292htm
-Cuando el extranjero corra el riesgo de sufrir malos tratos en el Estado de destino y
-Cuando se solicite la expulsioacuten para uno de los miembros de la llamada UMA (Unioacuten delMagreb Aacuterabe)
Sin duda resulta sorprendente que no se aplique en su totalidad el principio de NODEVOLUCIOacuteN El supuesto cuarto recoge una parte de este principio pero no sentildeala que nose admitiraacute el traacutensito cuando el extranjero pueda ser perseguido por motivos poliacuteticosraciales religiosos o de otro tipo o pueda sufrir la pena de muerte en el Estado de destino
La aplicacioacuten del acuerdo de readmisioacuten con Marruecos resulta a veces difiacutecil En un terrenoproacuteximo al examinado bien conocido es el Informe de Human Rights Watchs de 2002 sobrela entrega de menores marroquiacutees por Espantildea a traveacutes de Ceuta y Melilla titulado ldquoEspantildea yMarruecos Callejoacuten sin salida abusos cometidos por las autoridades espantildeolas y marroquiacuteescontra nintildeos inmigrantesrdquo pone de relieve la violacioacuten de la Convencioacuten de Derechos delNintildeo
Por otro lado conviene no olvidar que la Comisioacuten Europea trabaja actualmente en unacuerdo de readmisioacuten (que celebrariacutea la Comunidad Europea) con Marruecos Ese acuerdo
34
no solamente pretende que Marruecos (y en su caso cualquier miembro de la UE) readmita asus nacionales sino tambieacuten a cualquier inmigrante que haya accedido irregularmente a la UEdesde territorio marroquiacute La propuesta de acuerdo tambieacuten incluye una financiacioacuten de 120millones de euros de la UE a Marruecos hasta 2006
d)La celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
La prensa sentildealaba en Junio de 2001 que el entonces Secretario de Estado para la Extranjeriacuteay la Inmigracioacuten Enrique Fernaacutendez-Miranda y un alto cargo del Ministerio Nigeriano deAsuntos Exteriores llegaban a un acuerdo sobre readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular
35
De la prensa se deduce que el acuerdo (no firmado por escrito al menos no publicado en elBOLETIacuteN OFICIAL DEL ESTADO) afectariacutea a los nacionales de ambos Estados sobre todoa los nigerianos que vivan en Espantildea se partiacutea pues de una reciprocidad formal pero no realSeguacuten la misma noticia deberaacute llevarse a cabo la proteccioacuten de los datos personales de losinmigrantes
Espantildea ofreciacutea a Nigeria asistencia teacutecnica e intercambio de informacioacuten sobre traacutefico depersonas organizacioacuten de cursos de formacioacuten para personal consular y de inmigracioacuten etc
Como consecuencia de este acuerdo (no estructurado formalmente por escrito36
al menos porel momento) Espantildea realizaba en 2001 algunas expulsiones colectivas de extranjeros haciaNigeria En realidad haciacutea casi cinco antildeos que el Gobierno del Sr AZNAR no realizaba unaexpulsioacuten colectiva en 1996 se produjo la expulsioacuten desde Maacutelaga de 103 inmigrantes aCameruacuten Senegal y Maliacute El Sindicato Unificado de Policiacutea denuncioacute entonces que se habiacuteadrogado con un fuerte sedante (haloperidol) disuelto en agua potable a los inmigrantes
37
34 Ver una noticia en Estrella Digital de 4 de Diciembre de 2002
httpwwwestrelladigitales35 La noticia puede hallarse en
httpwwwwebislamcomnumeros200105_01EspaBla_Nigeriahtm
36 El hecho de que un acuerdo internacional no se celebre por escrito no indica que
no sea vaacutelido la validez depende de otros factores y un acuerdo verbal puede serperfectamente vaacutelido si no existe una causa de nulidad de los tratados37 Ver Unidad sobre expulsiones colectivas
VI) CONCLUSIOacuteN GENERAL
La poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten que la UE disentildea desde hace tiempo no favorececiertamente la libre circulacioacuten de las personas Maacutes bien sirve para trabar o limitar esa librecirculacioacuten
La mencionada poliacutetica tiene como elemento muy importante el Reglamento 5392001 queestablece la lista de terceros paiacuteses cuyos nacionales estaacuten sometidos a la obligacioacuten de visadoy la de los paiacuteses cuyos nacionales estaacuten exentos de visado
Por si acaso alguacuten extranjero entra irregularmente o permanece en territorio de un Estadomiembro de la UE cuando su estancia regular haya terminado se preveacuten ademaacutes otrasmedidas como el retorno voluntario la expulsioacuten y la readmisioacuten La readmisioacuten endefinitiva devuelve las personas a sus lugares de origen o de traacutensito
Al incluir las claacuteusulas de readmisioacuten y al firmar los acuerdos sobre esta materia la UnioacutenEuropea no entra en las causas reales por las cuales esas personas han emigrado y tampoco sepregunta si dichas causas pueden solucionarse
Existe un grave peligro ya apuntado en esta Unidad El peligro de establecer una relacioacutenestrecha e incluso automaacutetica entre readmisioacuten y fondos europeos de cooperacioacuten aldesarrollo El peligro es muy real no teoacuterico El diacutea en el que la Unioacuten afirme que un Estadosubdesarrollado no recibe fondos de tal cooperacioacuten si no colabora eacutel mismo en la readmisioacutende sus nacionales (e incluso de extranjeros y apaacutetridas procedentes de su territorio) la poliacuteticacomuacuten de inmigracioacuten de la UE habraacute abandonado cualquier respeto por los DerechosHumanos de los migrantes
Por ello aunque a veces pueda parecer algo demagoacutegica incluyo la opinioacuten criacutetica de unaparlamentaria europea Ilka Schroder
ANEJO I ART 13 DEL ACUERDO DE COTONUacute O ACUERDO
DE ASOCIACION ENTRE LOS ESTADOS ACP POR UNA
PARTE Y LA COMUNIDAD EUROPEA Y SUS ESTADOS
MIEMBROS POR OTRA FIRMADO EN COTONUacute EL 23 DE
JUNIO DE 2000
Artiacuteculo 1 3
Emigracioacuten
1 La cuestioacuten de la emigracioacuten seraacute objeto de un diaacutelogo profundo en el marco de laasociacioacuten ACP-UE
Las Partes reafirman sus obligaciones y sus compromisos actuales en el aacutembito del derechointernacional para garantizar el respeto de los derechos humanos y la eliminacioacuten de todas lasformas de discriminacioacuten basadas en particular en el origen el sexo la raza la lengua y lareligioacuten
2 Las Partes convienen en considerar que una asociacioacuten implica por lo que se refiere a laemigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses que residan legalmente ensus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivo ofrecerles derechos yobligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la no discriminacioacuten en la vidaeconoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra el racismo y la xenofobia
3 Cada Estado miembro concederaacute a los trabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzanlegalmente una actividad en su territorio un trato caracterizado por la ausencia de todadiscriminacioacuten basada en la nacionalidad con relacioacuten a sus propios nacionales en lo referentea condiciones de trabajo remuneracioacuten y despido Cada Estado ACP por su parte concederaacutea este respecto un trato no discriminatorio comparable a los trabajadores nacionales de losEstados miembros
4 Las Partes consideran que las estrategias destinadas a reducir la pobreza a mejorar lascondiciones de vida y trabajo a crear empleos y a desarrollar la formacioacuten contribuyen alargo plazo a normalizar los flujos migratorios
Las Partes tendraacuten en cuenta en el marco de las estrategias de desarrollo y la programacioacutennacional y regional las dificultades estructurales vinculadas a los fenoacutemenos migratorios conel fin de apoyar el desarrollo econoacutemico y social de las regiones de origen de los emigrantes yreducir la pobreza
La Comunidad apoyaraacute en el marco de los programas de cooperacioacuten nacional y regional laformacioacuten de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de origen en otro paiacutes ACP o enun Estado miembro de la Unioacuten Europea Por lo que se refiere a la formacioacuten en un Estadomiembro las Partes velaraacuten por que estas acciones esteacuten orientadas hacia la insercioacutenprofesional de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de ungen
Las Partes desarrollaraacuten programas de cooperacioacuten destinados a facilitar el acceso a laensentildeanza a los estudiantes de los Estados ACP en particular mediante la utilizacioacuten de lasnuevas tecnologiacuteas de la comunicacioacuten
El Consejo de Ministros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadasa la inmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de unapoliacutetica de prevencioacuten
En este marco las Partes convienen en particular en garantizar que los derechos y la dignidadde las personas se respeten en todo procedimiento iniciado para conseguir el retorno de losinmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A este respecto las autoridades interesadasconcederaacuten las facilidades administrativas necesarias para el retorno
Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nbull 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivas
ii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retorno
Se concederaacute una asistencia adecuada a los Estados ACP para la aplicacioacuten de estos acuerdos
iii)A efectos de la presente letra c) se entenderaacute por laquoPartesraquo la Comunidad cada uno de susEstados miembros y todo Estado ACP
Anejo II PARLAMENTO EUROPEOUna opinioacuten parlamentaria criacutetica de IlkaSCHORDER
1999-2004
Documento de sesioacuten
7 de noviembre de 2002
INFORME
FINALA5-0381 2002
sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejo relativa a la firma del Acuerdo entre laComunidad Europea y el Gobierno de la Regioacuten Administrativa Especial de Hong Kong de laRepuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten de residentes ilegales (SEC(2002) 412 -C5-02632002 -20020092(CNS))
Comisioacuten de Libertades y Derechos de los Ciudadanos Justicia y Asuntos Interiores
Ponente Graham R Watson
RR48 1789ESdoc PE 319241
ESPAacuteGINA REGLAMENTARIA
Mediante carta de 5 de junio de 2002 el Consejo consultoacute al Parlamento de conformidad conel apartado 1 del artiacuteculo 39 del Tratado UE sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejorelativa a la firma del Acuerdo entre la Comunidad Europea y el Gobierno de la RegioacutenAdministrativa Especial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten deresidentes ilegales (SEC(2002) 412 - 20020092 (CNS))
En la sesioacuten del 10 de junio de 2002 el Presidente del Parlamento anuncioacute que habiacutea remitidodicha propuesta para examen del fondo a la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCiudadanos Justicia y Asuntos Interiores y para opinioacuten a la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior (C5-02632002)
En la reunioacuten del 9 de julio de 2002 la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCindadanos Justicia y Asuntos Interiores designoacute ponente a Graham R Watson
En las reuniones de los diacuteas 8 de octubre de 2002 y 5 de noviembre de 2002 la comisioacutenexaminoacute la propuesta del Consejo y el proyecto de informeEn la uacuteltima de estas reuniones la comisioacuten aproboacute el proyecto de resolucioacuten legislativa por22 votos a favor 6 votos en contra y 0 abstenciones
Estuvieron presentes en la votacioacuten los diputados Jorge Salvador Hernaacutendez Mollar(presidente) Lousewies van der Laan (vicepresidente) Giacomo Santini (vicepresidente)Graham R Watson (ponente) Roberta Angelilli Mary Elizabeth Banotti Kathalijne MariaBuitenweg (suplente de Alima Boumediene-Thiery) Carlos Coelho Geacuterard MJ Deprez Ginseppe Di Lello Finuoli Francesco Fiori ( suplente de Marcello Dell Utri de conformidadcon el apartado 2 del artiacuteculo 153 del Reglamento) Evelyne Gebhardt (suplente de AdelineHazan) Pierre Jonckheer Sylvia-Yvonne Kaufmann (suplente de Ilka Schroder) TimothyKirkhope Eva Klamt Klaus-Heiner Lehne (suplente de Thierry Cornillet) Marcelino OrejaArburuacutea Elena Ornella Paciotti Joseacute Ribeiro e Castro Martine Roure Heide RuumlhleFrancesco Rutelli Ole S0rensen (suplente de Bill Newton Dunn) Joke Swiebel Anna Terroacuteni Cusiacute Maurizio Turco y Olga Zrihen Zaari (suplente de Martin Schulz)
La opinioacuten minoritaria se adjunta al presente informe el 9 de septiembre de 2002 laComisioacuten de Asuntos Exteriores Derechos Humanos Seguridad Comuacuten y Poliacutetica deDefensa decidioacute no emitir opinioacuten el 28 de mayo de 2002 la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior decidioacute no emitir opinioacuten
El informe se presentoacute el 7 de noviembre de 2002
OPINIOacuteN MINORITARIA
de Ilka Schroder
ldquoEl acuerdo sobre la expulsioacuten de residentes ilegales es el primero de su especie y sigue laliacutenea de las decisiones represivas de Laeken y Sevilla que tienen por objeto dividir losinmigrantes en econoacutemicamente uacutetiles (es decir mano de obra que puede explotarse en elproceso de produccioacuten capitalista) e inuacutetiles Hay que repeler con la mayor energiacutea laseleccioacuten de refugiados econoacutemicamente aprovechables en el proceso de explotacioacuten mundialy el rechazo de todos los migrantes clasificados como inuacutetiles ya que no se basan en el serhumano sino en intereses relacionados con la explotacioacuten econoacutemica y la obtencioacuten debeneficios
El acuerdo de que aquiacute se trata convierte la poliacutetica de inmigracioacuten en parte integral de lapoliacutetica exterior de la UE y trata de impedir cualquier posibilidad de huida hacia Europa nosoacutelo en los paiacuteses de traacutensito sino tambieacuten y ya en los paiacuteses de origen La tecnologiacutea sentildeorialempleada para imponer la fortaleza de Europa consiste en registrar segregar discriminararrestar internar y por uacuteltimo expulsar
Ademaacutes la UE trata de obligar a otros paiacuteses con medios neocoloniales y usando el chantajeeconoacutemico y financiero a readmitir a los refugiados
La poliacutetica de expulsiones de la UE es criminal ya que como consecuencia de ella perecenseres humanos y no tiene en cuenta en absoluto las causas fundamentales que impulsan a laspersonas a huir como la pobreza la explotacioacuten las guerras y la violencia patriarcal
En la poliacutetica de expulsiones la UE se quita la maacutescara de los derechos humanos ya no setrata de las claacuteusulas que facilitan la expulsioacuten ocultas en los acuerdos econoacutemicos sino quese trata de la regulacioacuten profesional de la consigna racista iexclfuera los extranjeros ahoraejecutada por la Comisioacuten y las organizaciones correspondientes como por ejemplo la OIMAquel a quien le preocupen verdaderamente la Convencioacuten de Ginebra sobre los Refugiados ylos derechos de los migrantes no deberiacutea estar a favor de un acuerdo que niega precisamenteesos derechos o sea los derechos a elegir libremente el lugar de residencia a determinarautoacutenomamente la forma de vida y a buscar la felicidad en otro paiacutesrdquo (p 10)
BIBLIOGRAFIacuteA Y ALGUNAS DIRECCIONES UacuteTILES DE INTERNET
A)Bibligrafiacutea-ANDREacuteS SAacuteENZ DE SANTAMARIacuteA Y OTROS Introduccioacuten al Derecho de la UnioacutenEuropea Eurolex Madrid 1999-COMISION EUROPEA Libro Verde relativo a una poliacutetica comunitaria de retorno deresidentes ilegales 10-Abril-2002 COM (2002) 175 final-COMISION EUROPEA Comunicacioacuten al Consejo y al Parlamento EuropeoIntegracioacuten de las cuestiones de inmigracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea conterceros paiacuteses 3-Diciembre-2002 COM (2002) 703 final-X DENOEL Les accords de readmisioacuten du Benelux agrave Schengen et au-delagrave RevueTrimestrielle de Droit Europeacuteen 1983-Guy FEUER Un nouvea paradigme pour les relations entre lacuteUnion Europeacuteenne et lesEacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin 2000 Revue Geneacuterale de Droit InternationalPublic 2002-INTERMON-OXFAM La responsabilidad de la UE en la lucha contra la pobreza(Claves de la Presidencia Espantildeola 2002) Barcelona 2002-Joan David JANER TORRENS Poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenCongreso Internacional sobre Derechos Humanos Zaragoza 2000 texto enhttpwwwunizaresderechos_humanos-Paolo MENGOZZI Derecho Comunitario y de la Unioacuten Europea Tecnos Madrid 2000-Miquel PALOMARES AMAT Los acuerdos internacionales concluidos entre lasComunidades Europeas y los paiacuteses terceros mediterraacuteneos Cedecs Barcelona 2002
B) Algunas direcciones uacutetiles de Internet
Consejo de la UE httpueeuintConclusiones del Consejo Europeo httpeuropaeuintcounciloffconcluindexhtmParlamento Europeo httpwwweuroparleuintUnioacuten Europea httpeuropaeuint
CUESTIONES A DEBATE1ordf El concepto mismo de readmisioacuten2ordf Las claacuteusulas ldquoDemocracia y DHrdquo y de readmisioacuten iquestconstituyen imposicionesneocolonialistas de la UE3ordf La conexioacuten entre readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo4ordf El acuerdo de readmisioacuten entre Espantildea y Marruecos y los problemas de su aplicacioacuten5ordf La reciprocidad que se cita en los acuerdos y claacuteusulas de readmisioacuten iquestes formal o esreal
Zaragoza Septiembre de 2003
C)EL ACUERDO DE ASOCIACIOacuteN CON LOS ESTADOS ACP
La poliacutetica de readmisioacuten y retorno de inmigrantes es seguida individualmente por algunosEstados europeos sobre todo Alemania con sus vecinos del Este y tambieacuten parece ser lapoliacutetica defendida actualmente por el Gobierno espantildeol Pero se ha producido en esta materiauna multilateralizacioacuten cuyo texto maacutes importante analizamos ahora
a) Panoraacutemica del Acuerdo de Asociacioacuten
El 23 de Junio de 2000 se firmaba en Cotonuacute (Beniacuten) el Acuerdo de Asociacioacuten entre 77Estados de Aacutefrica Caribe y Paciacutefico por un lado (los Estados ACP19) y la ComunidadEuropea y sus 15 Estados miembros por el otro
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El acuerdo se celebra por un periacuteodo de 20antildeos y tiene como fines el acelerar el desarrollo econoacutemico cultural y social de los EstadosACP el contribuir a la paz y a la seguridad y el propiciar un clima poliacutetico estable ydemocraacutetico (art 1)
En realidad el acuerdo es continuacioacuten de las llamadas cuatro Convenciones de Lomeacute queestablecieron en el pasado unas relaciones entre los Estados miembros de la ComunidadEuropea la misma Comunidad por un lado y los Estados de Aacutefrica el Caribe y el PaciacuteficoEstamos pues ante uno de los llamados acuerdos mixtos Algunos de los aspectos de la IVConvencioacuten de Lomeacute han sido analizados antes al examinar la claacuteusula ldquoDemocracia yDerechos Humanosrdquo
En el acuerdo de asociacioacuten firmado en Cotonuacute las materias comerciales se diferencian conclaridad de otras cuestiones Se parte desde luego de la idea del desarrollo sostenible(incluyendo los aspectos ambientales) de la democracia de los derechos humanos
Seguacuten su art 1 la asociacioacuten se centraraacute en el objetivo de reduccioacuten y a largo plazo deerradicacioacuten de la pobreza La misma norma indica que se realiza un enfoque integrado deldesarrollo teniendo presentes simultaacuteneamente los componentes poliacuteticos econoacutemicossociales culturales y ambientales del desarrollo
El Tiacutetulo II de la Parte Primera se denomina La Dimensioacuten Poliacutetica (arts 8-13) En ese Tiacutetulose establece el diaacutelogo poliacutetico se fijan asimismo los llamados elementos esenciales se hablade las poliacuteticas a favor de la paz la prevencioacuten y la resolucioacuten de conflictos y se pretendeestablecer la coherencia entre las poliacuteticas de la CE y el acuerdo de asociacioacuten
b)La readmisioacuten de los nacionales de las partes en la Convencioacuten de Cotonuacute
iquestQueacute nos dice este Acuerdo sobre inmigracioacuten Su ampliacutesimo art 13 resulta muy interesantese trata de una claacuteusula de readmisioacuten que es fruto de un arduo compromiso entre el modelode 1999 y los acuerdos bilaterales entre Estados
Ademaacutes habraacute que recordar la existencia de una Declaracioacuten de la Comisioacuten y del Consejo dela Unioacuten Europea la Declaracioacuten II inserta en el Acta Final de la Conferencia de Cotonuacute Ala hora de interpretar y de aplicar un tratado casi siempre se afirma que el Acta Final de la
19 Actualmente el nuacutemero de Estados ACP es de 78 pues se ha sumado CUBA pero no
firmoacute la Convencioacuten de Cotonou20 Consultar Guy FEUER Un nouveau paradigme pour les relations entre
lacuteUnion Europeacuteenne et les Eacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin2000 Revue Geneacuterale de Droit International Public 2002 pp 269 y ss
conferencia forma parte del mismo La Declaracioacuten afecta al paacuterrafo 5ordm de este art 13 Enrealidad la citada Declaracioacuten sentildeala que lo dispuesto en ese paacuterrafo ldquono prejuzgaraacute ladivisioacuten interna de poderes entre la Comunidad y sus Estados miembros por lo que se refiere ala celebracioacuten de acuerdos de readmisioacutenrdquo
En el art 13 encontramos algunos paacuterrafos que constituyen derecho blando (soft law eningleacutes) o sea que precisan desarrollo pero encontramos asimismo otros paacuterrafos queconstituyen derecho duro (hard law en ingleacutes) Entre las normas de derecho duroencontraremos a su vez aquellas que tienen efecto directo o sea que no precisan ninguacutendesarrollo para su ejecucioacuten o aplicacioacuten
Diferenciaremos pues las tres situaciones Normas de derecho blando normas de derechoduro pero sin efecto directo y normas de derecho duro con efecto directo
Claramente constituyen normas de derecho blando por ejemplo sus paacuterrafos 1 y 4 y elapartado a) del paacuterrafo 5
El primero de ellos afirma ldquoLa cuestioacuten de la inmigracioacuten seraacute objeto de un diaacutelogoprofundo en el marco de la asociacioacuten ACP-UErdquo Estamos ante una simple declaracioacuten debuenas intenciones poliacuteticas esas buenas intenciones se dejan para un futuro indeterminado
El mismo paacuterrafo 1 del art 13 recuerda que las partes estaacuten obligadas a respetar el DerechoInternacional de los Derechos Humanos y especialmente las normas que prohiacuteben ladiscriminacioacuten basada en el origen el sexo la raza la lengua y la religioacuten La norma generalque prohiacutebe la discriminacioacuten existe sin duda hoy tanto en el Derecho Internacional escrito
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como en la costumbre internacional
A su vez el paacuterrafo 4 del art 13 del Acuerdo de Cotonuacute con ese mismo contenido de derechoblando conecta inmigracioacuten y desarrollo con las siguientes observaciones
1ordf ldquoLas Partes consideran que las estrategias destinadas a reducir la pobreza a mejorar lascondiciones de vida y trabajo a crear empleos y a desarrollar la formacioacuten contribuyen alargo plazo a normalizar los flujos migratoriosrdquo Estamos ante una constatacioacuten de lasituacioacuten actual ante algo tan evidente que contribuye en gran medida a explicar lasmigraciones masivas
2ordf ldquoLas Partes tendraacuten en cuenta en el marco de las estrategias de desarrollo y laprogramacioacuten nacional y regional las dificultades estructurales vinculadas a los fenoacutemenosmigratorios con el fin de apoyar el desarrollo econoacutemico y social de las regiones de origen delos emigrantes y reducir la pobrezardquo De nuevo estamos ante una constatacioacuten evidente peroahora cargada de buenas intenciones las estrategias intentaraacuten el desarrollo econoacutemico yreducir la pobreza
3ordf ldquoLa Comunidad apoyaraacute en el marco de los programas de cooperacioacuten nacional y regionalla formacioacuten de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de origen en otro paiacutes ACP oen un Estado miembro de la Unioacuten Europeardquo Aunque es asimismo una norma que mira alfuturo y en tal sentido constituye derecho blando se concreta ya el campo de actuacioacuten laformacioacuten de nacionales de Estados del Sur
Asimismo tiene este caraacutecter blando el art 5 en su paacuterrafo a) que nos dice ldquoEl Consejo deMinistros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadas a lainmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de una poliacutetica
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Positivada en diversos tratados internacionales como la Carta de las NacionesUnidas art 55 los Pactos Internacionales de Derechos Humanos las ConvencionesEuropea y Americana de DH etc
de prevencioacutenrdquo Ese ldquocuando procedardquo deja a este oacutergano de la asociacioacuten (el Consejo deMinistros) la tarea de establecer medidas de prevencioacuten
El paacuterrafo 2 de este art 13 avanza un paso maacutes y ya puede ser considerado como derechoduro pero no es una norma que tenga efecto directo ideacutentica consideracioacuten cabe aplicar alapartado b) del paacuterrafo 5
Dice este paacuterrafo 2 que las partes ldquoconvienen en considerar que una asociacioacuten implica porlo que se refiere a la emigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses queresidan legalmente en sus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivoofrecerles derechos y obligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la nodiscriminacioacuten en la vida econoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra elracismo y la xenofobiardquo
Encontramos en la norma citada la equidad o el trato equitativo como criterio juriacutedico aaplicar a los nacionales de los Estados del Sur que residan legalmente Todo ello resulta muyloable a primera vista pero no queda claro por queacute razoacuten se habla ahora de trato equitativo ode ofrecer a los inmigrantes derechos y obligaciones ldquocomparables a los de sus ciudadanosrdquo yno se habla de respeto de los derechos humanos de los inmigrantes
En realidad en esta materia nos hallamos ante el choque de dos loacutegicas la intraestatal ointerna y la internacional El choque de ambas loacutegicas provoca perplejidad Si todos losEstados deben respetar sus compromisos internacionales en tal materia (loacutegica internacionalestablecida en el paacuterrafo 1) iquestpor queacute se cambia ahora de loacutegica se dejan las cuestiones deltrato a cada una de las partes y se les permite que disentildeen realicen y controlen esa llamadaldquopoliacutetica de integracioacutenrdquo
Ademaacutes surge la eterna duda iquestNo se les debe dar tambieacuten un trato equitativo a los queresiden de un modo irregular Si las partes se hubieran situado en el terreno preciso de losDH desde luego los Estados seguiriacutean disponiendo de su competencia para expulsar a losextranjeros pero no de cualquier forma sino respetando siempre sus DH residan regular oirregularmente
Por otro lado el paacuterrafo 5 apartado b) sentildeala ldquoLas Partes convienen en particular engarantizar que los derechos y la dignidad de las personas se respeten en todo procedimientoiniciado para conseguir el retorno de los inmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A esterespecto las autoridades interesadas concederaacuten las facilidades administrativas necesariaspara el retornordquoSi partimos del criterio central de los DH que todos los Estados deben respetar iquestno resultainuacutetil este paacuterrafo Todos los Estados estaacuten obligados a respetar los DH de todas laspersonas en los procedimientos de retorno o en otros procedimientos
En tercer lugar nos encontramos con normas de derecho duro y con efecto directo Son lospaacuterrafos 3 y 5 c) i)
El paacuterrafo 3 presenta bastante intereacutes dice ldquoCada Estado miembro concederaacute a lostrabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzan legalmente una actividad en su territorioun trato caracterizado por la ausencia de toda discriminacioacuten basada en la nacionalidad conrelacioacuten a sus propios nacionales en lo referente a condiciones de trabajo remuneracioacuten ydespido Cada Estado ACP por su parte concederaacute a este respecto un trato no discriminatoriocomparable a los trabajadores nacionales de los Estados miembrosrdquoDesde luego ese trato no discriminatorio se concede uacutenicamente a los trabajadores que ejerzanlegalmente una actividad no a los que se hallen irregularmente El efecto directo puedehallarse en la exigencia de la no discriminacioacuten en aspectos tan concretos como condicionesde trabajo remuneracioacuten y despido
Otra vez surge la pregunta de si los trabajadores que residen irregularmente en territorio de unEstado pueden ser discriminados en las condiciones de trabajo en la remuneracioacuten y en eldespido si se interpreta correctamente la norma transcrita asiacute se deduce Entoncesacudiendo a los DH iquestrespetan tales Derechos los Estados europeos de acogida o los DHsirven tan soacutelo de pantalla de actuacioacuten en ciertos casos y no se aplican a otros casos
La norma que nos ofrece mayor intereacutes que desde luego tiene efecto directo se halla enel art 5 c) i) contiene una claacuteusula estaacutendar de readmisioacuten y dice
rdquo Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nordm 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivasrdquo
Esta norma exige pues la readmisioacuten entre nacionales de las partes que residan ilegalmente enterritorio de otra parte esa readmisioacuten debe aceptarse ldquoa peticioacuten de una de las partes y sinmediar maacutes traacutemitesrdquo Y no olvidemos que se entiende por partes la Comunidad sus Estadosmiembros y cada uno de los Estados ACP
iquestSignifica el art 13 del Acuerdo de Cotonuacute que los Estados de la UE y los Estados ACP sehallan en pie de igualdad en materia de inmigracioacuten En la teoriacutea juriacutedica asiacute parece en larealidad esa igualdad formal no existe puesto que la inmigracioacuten se produce en estosmomentos de Sur a Norte y no al reveacutes
c) La readmisioacuten de los extranjeros y de los apaacutetridas
iquestQueacute sucede con el art 13 paacuterrafo 5 c) ii) Que tampoco tiene efecto directo pero completala norma anterior Porque en eacutel se preveacute lo siguiente
ldquoii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retornordquo
Esta uacuteltima norma sin duda es un pactum de contrahendo En virtud de la misma en unfuturo no muy lejano se podraacuten concluir acuerdos bilaterales con los Estados ACP sobre lareadmisioacuten y el retorno de nacionales Se pretende pues asegurar la readmisioacuten y el retornopor una doble viacutea La multilateral y la bilateral Pero lo maacutes novedoso de esta norma es queademaacutes preveacute que los Estados ACP tambieacuten admitan a los nacionales de otros Estados eincluso a los apaacutetridas
Podemos afirmar por tanto que los Estados ACP (que reciben importantes fondoseconoacutemicos de la UE) estaraacuten condicionados por el Acuerdo de Cotonou y por los acuerdosbilaterales que se celebren en el futuro Y nada hace pensar que la UE no condicione laconcesioacuten de fondos a esos Estados al control que hagan de la inmigracioacuten hacia la UnioacutenEuropea Es posible incluso que se establezca alguacuten tipo de automatismo entre ambascuestiones El Estado que readmite recibe maacutes fondos de la UE el Estado que no readmiteve mermados sus fondos de la UE Dicho automatismo seguramente no se estableceraacute en lanorma (al menos de momento seriacutea muy descarado y ciacutenico) pero puede establecerse en loshechos en la aplicacioacuten de la norma
Si ello sucede 77 Estados del Sur de donde proceden actualmente muchos miles deinmigrantes ademaacutes de sufrir el subdesarrollo deberaacuten convertirse en policiacuteas (iquesto tal vezdebieacuteramos decir en carceleros) de su poblacioacuten impidiendo la libre circulacioacuten de laspersonas
Pues bien esa perspectiva de la aplicacioacuten del Acuerdo de Cotonuacute en materia de inmigracioacutenya se baraja constantemente en la actualidad Ello sucede incluso cuando en estos momentosel Acuerdo analizado no ha entrado en vigor
Y en dicha perspectiva la Comunicacioacuten de la Comisioacuten Europea de Diciembre de 2002(antes citada) sentildeala que para el periacuteodo 2000-2006 y para efectos de readmisioacuten la UEdispone de unos recursos financieros programados con cargo a la ayuda exterior vinculadoscon la cuestioacuten migratoria de 934468288 euros (p 52) iquestNo se detraeraacuten esos fondos de losque la UE dedica ahora a la cooperacioacuten al desarrollo De momento resulta curioso saberque el 13acute7 procede del Fondo Europeo de Desarrollo
C) EL ACUERDO DE READMISIOacuteN FIRMADO CON LA REGIOacuteNADMINISTRATIVA ESPECIAL DE HONG KONG
Como sentildealaba antes el 27 de Noviembre de 2002 firmaban la CE y la Regioacuten AdministrativaEspecial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China (en adelante Hong Kong) un acuerdosobre readmisioacuten de residentes ilegales
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Es el primer acuerdo de readmisioacuten firmado por laComunidad Europea sin duda a eacutel seguiraacuten otros que se estaacuten negociando desde hace tiempo
Estamos pues ante un acuerdo puramente comunitario no ante un acuerdo mixto De estaforma se aplican el art 63 3ordm b) y el art 300 del TCE Seguacuten esas normas el Consejodecidiraacute por unanimidad tras consultar al Parlamento Europeo
Las negociaciones habiacutean comenzado antildeo y medio antes los Estados miembros fueronregularmente consultados en todas las etapas de las mismas
22 El Acuerdo consta de 21 artiacuteculos 6 Anexos y tres declaraciones conjuntas en la
primera de dichas declaraciones las partes toman nota de queacute se entiende porautorizacioacuten de residencia en el derecho de Hong Kong
En su Informe de 7 de Noviembre de 200223
el Parlamento Europeo se queja de que no hayasido informado durante las negociaciones y deba emitir su dictamen sobre un acuerdo yarubricado por los plenipotenciarios se queja pues de que no se haya cumplido el art 97 delReglamento del Parlamento Europeo que obliga a la Comisioacuten Europea y al Consejo de la UEa informar al oacutergano parlamentario sobre el desarrollo de las negociaciones La queja estaacutefundamentada porque una vez firmado el acuerdo no seraacute posible presentar enmiendas almismo ni a los protocolos anexos si los hubiere
El preaacutembulo del acuerdo se refiere al Reglamento (CE) del Consejo 5392001 sobre visadosque exime a los titulares de un pasaporte de Hong Kong de la obligacioacuten de tener un visadopara entrar en territorio de los Estados miembros de la UE para estancias de una duracioacuteninferior a tres meses En realidad la firma del acuerdo con Hong Kong se vioacute facilitada tantopor el reducido nuacutemero de inmigrantes irregulares que puede originar como por la concesioacutende la supresioacuten del requisito del visado para los ciudadanos de esa Regioacuten AdministrativaEspecial
Desde luego en otros acuerdos que se estaacuten negociando la CE no parece que vaya a concederla exencioacuten de visado los casos de Sri Lanka y Pakistaacuten Estados con los cuales se negocianacuerdos de readmisioacuten seguramente no permiten actuar del mismo modo que con HongKong
Tambieacuten sentildeala el preaacutembulo que este acuerdo no se aplica a Dinamarca A ella se antildeade unaDeclaracioacuten en la que se observa que en el futuro Dinamarca y Hong Kong celebraraacuten unacuerdo en las mismas condiciones que el ahora estudiado
Por otro lado se crea un Comiteacute de Readmisioacuten formado por representantes de las partes (elart 17 regula su formacioacuten y sus competencias) la Comunidad estaraacute representada por laComisioacuten asistida por los expertos nombrados por los Estados miembros
Los aspectos baacutesicos planteados por el Acuerdo con Hong Kong podemos resumirlos encuatro La reciprocidad en la readmisioacuten el procedimiento de readmisioacuten la proteccioacuten de losdatos de caraacutecter personal y la posibilidad de protocolos complementarios y acuerdosbilaterales
a)La reciprocidad en la readmisioacuten
La reciprocidad en la readmisioacuten aparece sobre todo en los arts 2 a 5 del Acuerdo En lateoriacutea juriacutedica estamos ante una reciprocidad milimeacutetrica total Primero se regulan lasobligaciones de Hong Kong despueacutes las de la Comunidad Europea
Respecto a Hong Kong se habla de readmisioacuten de residentes permanentes en ese territoriochino y de la readmisioacuten de personas dependientes de otra jurisdiccioacuten Desde luego no sehabla de nacionales hongkoneses porque Hong Kong al no ser un Estado no atribuyeninguna nacionalidad en todo caso se puede adquirir la nacionalidad china
Seguacuten el texto del art 1 Hong Kong readmitiraacute en su territorio a los residentes permanentesy a los antiguos residentes permanentes que no cumplan o hayan dejado de cumplir losrequisitos de entrada estancia o residencia vigentes en el territorio de un Estado de la UE
Esa readmisioacuten se produce a peticioacuten de un Estado miembro de la UE y siguiendo elprocedimiento previsto en el mismo Acuerdo Esa obligacioacuten de readmisioacuten exige ademaacutes ala Regioacuten Administrativa Especial china la expedicioacuten sin demora de un documento de viaje nnecesario para el retorno
23 A5-03812002 pp 7-8 sobre todo Era Ponente Graham R WATSON
La Regioacuten Administrativa Especial tambieacuten se compromete a readmitir a personas sujetas aotra jurisdiccioacuten en dos situaciones
-Que en el momento de su entrada en territorio de un Estado de la UE estuvieran en posesioacutende un visado o de una autorizacioacuten de residencia vaacutelidos expedidos por Hong Kong o
-Que entren ilegalmente en territorio de un Estado de la Unioacuten llegando directamente desdeterritorio de Hong Kong Desde luego esta condicioacuten no se aplica si llegada directa se debe aun simple traacutensito por el aeropuerto internacional de esa Regioacuten china
La reciprocidad obliga asimismo a los Estados miembros de la UE (siempre con la excepcioacutende Dinamarca) Estos deben readmitir a sus nacionales y antiguos nacionales si no cumplen ohan dejado de cumplir los requisitos de entrada estancia o residencia vigentes en Hong KongTambieacuten el Estado miembro debe expedir sin demora el documento de viaje necesario para elretorno de esa persona
Tambieacuten aquiacute habla el art 5 de la readmisioacuten de personas sujetas a otra jurisdiccioacuten en lasdos hipoacutetesis mencionadas para la Regioacuten china Estar en posesioacuten de un visado o de unaautorizacioacuten de residencia vaacutelidos expedidos por el Estado miembro o haber entradoilegalmente en territorio hongkoneacutes llegando directamente del territorio del Estado miembroDesde luego esta segunda posibilidad tampoco juega cuando esa persona efectuoacute un traacutensitopor un aeropuerto internacional de un Estado de la UE
En general la lectura de estas normas da idea de una reciprocidad admisible no resulta tanformal como en el caso de los Estados ACP donde casi los uacutenicos que pueden hallarseirregularmente son sus nacionales no los nacionales de los Estados miembros de la UE
b)El procedimiento de readmisioacuten
El procedimiento de readmisioacuten ocupa los arts 6 al 11 ambos incluidos Por regla generaldicho procedimiento requiere la presentacioacuten de una solicitud formal por el requirente a laparte requerida Como excepcioacuten esa solicitud puede ser sustituida por una simplecomunicacioacuten escrita si la persona a la que afecta el procedimiento tiene un documento deviaje o de residencia vaacutelidos o si tal persona desea retornar voluntariamente en este sentidopues el procedimiento permite alguna flexibilidad
La solicitud de readmisioacuten resulta maacutes formal maacutes compleja porque en ella deben hallarselos datos personales de la persona afectada (incluido el dato del uacuteltimo lugar de residencia)copias de los documentos que prueben la nacionalidad de esa persona o den indiciosrazonables de dicha nacionalidad e informacioacuten sobre cualquier medida de proteccioacuten o deseguridad que pueda resultar necesaria en el traslado
En ocasiones resulta difiacutecil probar la nacionalidad o la residencia permanentes de unapersona ello suele hacerse documentalmente mediante pasaportes documentos de identidadcartillas militares etc Si no existen pruebas concretas de nacionalidad se puede llegar apresunciones de la misma
Otro aspecto importante en el procedimiento son los plazos Existe un plazo maacuteximo de unantildeo para que se presente la solicitud de readmisioacuten el plazo comienza a correr desde elmomento en que las autoridades de una de las partes tengan conocimiento de la situacioacutenirregular de una persona
Presentada una solicitud de readmisioacuten la parte requerida tiene un plazo razonable que enninguacuten caso deberaacute ser superior a un mes
Si la solicitud debe probarse la denegacioacuten de la readmisioacuten tambieacuten debe fundamentarse Sitranscurre el plazo de un mes sin respuesta el traslado se considera aprobado entonces elinteresado debe ser trasladado en un plazo maacuteximo de tres meses
Antes del traslado deben acordarse la fecha el punto de paso de la frontera y los eventualesescoltas El traslado puede hacerse por cualquier medio sobre todo aeacutereo puede recurrirse(dice el art 11 2ordm) a vuelos regulares y vuelos chaacuterter
c)La proteccioacuten de los datos de caraacutecter personal
Para los efectos de los DH este aspecto resulta crucial su regulacioacuten aparece en los arts 15-16 del Acuerdo
Ha de tenerse presente que la solicitud de readmisioacuten ndashAnexo5- solicita datos como el sexodescripcioacuten fiacutesica (talla sentildeales distintivas etc) alias (nombres apodos) estado de salud eldquoindicacioacuten de peligrosidad particular de la persona (por ejemplo presuncioacuten de delito gravecomportamiento agresivo)
De alguna forma pues se estaacute ya equiparando a quien reside irregularmente a un delincuentetanto es asiacute que no se respeta su presuncioacuten de inocencia pues se comunican presunciones dedelitos graves (no delitos cometidos y probados)
El procesamiento de los datos personales se somete a las respectivas normativas internas enel caso de la CE se somete en concreto a lo que diga la Directiva 9546CE del ParlamentoEuropeo y del Consejo
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El Acuerdo contiene ademaacutes algunos principios sobre la materia Destacan los siguientes
-El tratamiento se realizaraacute de forma leal y liacutecita
-Soacutelo se recaban para la readmisioacuten no para otras finalidades
-Los datos deben ser adecuados pertinentes y proporcionados a los fines perseguidos
-Soacutelo podraacuten comunicarse a las autoridades competentes etc
-Deben ser exactos y actualizados
Ciertamente el tema de los datos resulta difiacutecil de regular el desconocimiento de los mismospor la persona sometida al procedimiento de readmisioacuten resultaraacute un verdadero problema a lahora de defender sus derechos
d)La posibilidad de protocolos complementarios y acuerdos bilaterales
El Acuerdo permite asimismo la celebracioacuten de protocolos complementarios y acuerdosbilaterales Cabe diferenciar ambas figuras
Efectivamente el art18 preveacute la celebracioacuten de protocolos complementarios de aplicacioacutenentre Hong Kong y un Estado miembro tales protocolos versaraacuten sobre la designacioacuten de lasautoridades competentes los puntos de paso fronterizo y las condiciones aplicables al traacutensitocon escolta tambieacuten pueden enumerar medios y documentos distintos a los previstos en elAcuerdo
Estaacute asimismo prevista la celebracioacuten de acuerdos bilaterales La Declaracioacuten conjuntarelativa a Dinamarca advierte que el Acuerdo no se aplica a este Estado miembro de la UE
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DOCE L 281 23-11-1995 p 31
pero este Estado y Hong Kong deben celebrar ldquoun acuerdo de readmisioacuten en las mismascondiciones del presente Acuerdordquo
La Declaracioacuten conjunta relativa a Islandia y Noruega preveacute la misma solucioacuten para ambosEstados que no son miembros de la CE pero mantienen estrechas relaciones con ella En talsentido no debe olvidarse que Islandia y Noruega participan en el denominado ldquoacervoSchengenrdquo
El Acuerdo regula incluso la posible incompatibilidad entre los acuerdos bilaterales y eacutelmismo en tal caso las normas del Acuerdo tendraacuten prioridad sobre otros tratadosinternacionales
E)LA CLAacuteUSULA DE READMISIOacuteN DEL ACUERDO DE ASOCIACIOacuteN CONCHILE
En Diciembre de 2002 se firmaba el acuerdo por el que se establece una asociacioacuten entre laComunidad Europea y sus Estados miembros por una parte y la Repuacuteblica de Chile porotra
25 Mediante eacutel se establece ldquouna asociacioacuten poliacutetica y econoacutemica entre las partes basada
en la reciprocidad el intereacutes comuacuten y la profundizacioacuten de sus relaciones en todos los aacutembitosde su aplicacioacutenrdquo (art 2)
La Parte tercera dedicada a la cooperacioacuten incluye la cooperacioacuten econoacutemica cienciatecnologiacutea y sociedad de la informacioacuten cultura educacioacuten y sector audiovisualadministracioacuten puacuteblica y cooperacioacuten interinstitucional cooperacioacuten en materia social y otrosaacutembitos de cooperacioacuten
En este uacuteltimo epiacutegrafe se situacutea la cooperacioacuten en materia de inmigracioacuten ilegal regulada porel art 46 Se establece juntamente con la cooperacioacuten en materia de drogas y lucha contra elcrimen organizado (art 47) Demasiadas veces se unen la inmigracioacuten su irregularidad oilegalidad el traacutefico de drogas y la lucha contra el crimen organizado los redactores denormas que abordan o regulan estas materias conjuntamente tal vez parecen demostrar undeseo (que acaso sea inconsciente) de criminalizar la inmigracioacuten Si la hipoacutetesis apuntada seconfirma no debemos olvidar que de una criminalizacioacuten de la inmigracioacuten a la justificacioacutende la xenofobia no media maacutes que un paso muy pequentildeo
Vayamos ahora al derecho positivo seguacuten este acuerdo Dice el art 46 1ordm que la Comunidady Chile acuerdan cooperar para prevenir y controlar la inmigracioacuten ilegal Desde estaperspectiva se regula la readmisioacuten
-Chile acuerda readmitir a sus nacionales que se encuentren ilegalmente en territorio de unEstado miembro de la UE esa readmisioacuten se produciraacute ldquoa peticioacuten de este uacuteltimo y sin maacutesformalidadesrdquo
-Los Estados miembros acuerdan readmitir a sus nacionales en iguales condiciones Ilegalidaden la estancia peticioacuten de Chile y sin maacutes formalidades
Estamos pues ante una claacuteusula que solamente sirve en cuanto a la readmisioacuten de nacionalesrespectivos
El art 46 tambieacuten exigen a las partes que proporcionen a sus nacionales documentos deidentidad apropiados
25 Texto en DOCE L 352 30-12-2002 p 3
Esta claacuteusula sin duda resulta inicial por eso su paacuterrafo 3ordm indica que las partes puedencelebrar en el futuro acuerdos de readmisioacuten que incluyan ldquouna obligacioacuten de readmisioacuten denacionales de otros paiacuteses y de apaacutetridasrdquo Por tanto en el futuro seraacute la Comunidad laque celebre con Chile estos acuerdos complementarios de readmisioacuten
Mientras no se celebren esos acuerdos complementarios entre Chile y la Comunidad Chilepuede celebrar acuerdos bilaterales con cada Estado miembro para regular las obligacionesespeciacuteficas de readmisioacuten ldquoincluida la obligacioacuten de readmisioacuten de nacionales de otros paiacutesesy de apaacutetridasrdquo
Tambieacuten conviene resaltar que el Consejo de Asociacioacuten (establecido como oacutergano deaplicacioacuten y de seguimiento del acuerdo) examinaraacute otros esfuerzos conjuntos en esta materia
Posiblemente la inmigracioacuten entre Chile y la UE no sea demasiado amplia pero esta claacuteusulada idea de hasta queacute punto la Unioacuten mantiene una poliacutetica convencional seguacuten la cual todoslos tratados o acuerdos que celebra tienen su correspondiente claacuteusula de readmisioacuten
V)REFERENCIA A LA PRAacuteCTICA ESPANtildeOLA EN TRATADOS DE READMISIOacuteN
Junto a los tratados en los que es parte la CE podemos examinar la praacutectica espantildeola en lamisma materia Hablamos pues de tratados bilaterales
Diferenciaremos varios grupos Acuerdos con Estados con los que existe la libre circulacioacutende personas acuerdos con los candidatos a ser miembros de la UE en concreto Rumania yBulgaria el acuerdo de 1992 con Marruecos y la celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
Como sabemos esta praacutectica bilateral no ha sido totalmente sustituida por la praacutecticacomunitaria acaso no lo sea en el futuro como demuestra el hecho de que el acuerdo conHong Kong prevea que los Estados miembros de la UE puedan firmar protocoloscomplementarios con dicha Regioacuten Administrativa Especial china
a)Los acuerdos con Estados con los que existe libre circulacioacuten de personas
Podemos incluir en este grupo cuatro acuerdos el celebrado en 1988 con Francia el celebradoen 1993 con Portugal el concluido con Italia en 1999 y el anunciado en 2002 con Suiza
El acuerdo de 8 de Enero de 1988 entre el Gobierno del Reino de Espantildea y el Gobiernode la Repuacuteblica Francesa relativo a la readmisioacuten en Puestos Fronterizos de personas ensituacioacuten de estancia ilegal firmado en Madrid
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se aplica en primer lugar a los nacionales deambos Estados
Pero se aplica asimismo a los extranjeros que hayan entrado de forma ilegal en el territorio delotro Estado es necesaria en este caso una solicitud regulada de modo bastante completo enlos arts 5-6 del acuerdo El plazo para la readmisioacuten en frontera es extraordinariamenteraacutepido pues solamente admite cuatro horas
El acuerdo regula asimismo el llamado ldquotraacutensito para la expulsioacutenrdquo de nacionales de otrosEstados cuando la continuacioacuten del viaje y su admisioacuten en el paiacutes de destino esteacutenplenamente aseguradas El traacutensito por viacutea aeacuterea puede efectuarse en su caso bajo custodiade policiacuteas del Estado remitente
El convenio entre el Reino de Espantildea y la Repuacuteblica Portuguesa relativo a la readmisioacutende personas en situacioacuten irregular era firmado en Granada el 15 de Febrero de 1993
27
Alcontrario de lo que sucediacutea con Francia este convenio con Portugal solamente regula lareadmisioacuten de nacionales de terceros Estados Norma asimismo el traacutensito a efectos deexpulsioacuten a efectuar por viacutea aeacuterea o excepcionalmente por viacutea terrestre o mariacutetima
El acuerdo entre Espantildea e Italia relativo a la readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular era firmado en Roma el 4 de Noviembre de 1999
28
Similar al acuerdo con Portugalregula la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses y se basa en el acuerdo de Schengen
La novedad en este caso viene dada por la mejor regulacioacuten del traacutensito por expulsioacuten (arts 6-11) a esa materia (claacutesica en este tipo de acuerdos) se une el traacutensito consiguiente a unaresolucioacuten de denegacioacuten de entrada en el territorio
Por otra parte se norma la proteccioacuten de los datos (art 13) Desgraciadamente dichaproteccioacuten resulta bastante relativa pues los datos personales comunicados por las partes
26 Texto en BOE de 6 de Mayo de 1989
27 Texto en BOE de 31 de Marzo de 1995
28 Ver texto en Documentacioacuten
entre siacute pueden transmitirse no soacutelo a las autoridades encargadas de aplicar este acuerdo sinotambieacuten a otras personas
Finalmente en este grupo de convenios ha de incluirse el convenio hispano-suizo dereadmisioacuten de personas en situacioacuten irregular cuya firma era autorizada por el Gobiernoespantildeol el 29 de Noviembre de 2002
29
Este convenio tiene un protocolo administrativo queregula sobre todo el procedimiento para la aplicacioacuten
Si incluyo a Suiza en este grupo de Estados casi al mismo nivel que los dos Estadosmiembros de la UE citados (Francia y Portugal) ello obedece sobre todo al hecho de queexiste un Acuerdo sobre libre circulacioacuten de personas entre Suiza y la Comunidad Europea alentrar en vigor ese acuerdo el 1 de Junio de 2002 ello implica que los nacionales de eseEstado disponen de la libertad de circulacioacuten por los Estados miembros de la Unioacuten comosucede tambieacuten con los nacionales de Noruega Islandia y Liechtenstein en virtud del acuerdode creacioacuten del llamado Espacio Econoacutemico Europeo Ello tiene una consecuencia inmediatala revisioacuten del Reglamento (CE) Nordm 5392001 que establece la lista de terceros paiacuteses cuyosnacionales estaacuten obligados a visado y la lista de aquellos exentos de esa obligacioacuten (elReglamento sobre visados) en la revisioacuten Suiza no apareceraacute ya en la lista segunda (denacionales exentos) como es sabido en la revisioacuten se incluiraacute a Ecuador en la lista primera
b) Los acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a la UE
Debemos referirnos asimismo a cinco acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a laUnioacuten Europea los celebrados con Rumania y Bulgaria en 1996 con Lituania en 1998 y conla Repuacuteblica Eslovaca y Letonia en 1999
Todos ellos tienen un contenido muy similar y suelen abordar tres o cuatro aspectossustantivos Readmisioacuten traacutensito problemas administrativos y financieros y ndashsolo algunos-laproteccioacuten de los datos personasle Seguacuten sus breves preaacutembulos todos se basan en lareciprocidad (aunque esta reciprocidad sea en gran parte formal en la realidad pues losintereses de ambos Estados no son ni mucho menos de ideacutentico peso o calibre y el Estado quetienen mucho mayor intereacutes en la readmisioacuten sea Espantildea)
El acuerdo con Rumania se firma el 29 de Abril de 1996 en Bucarest30
Seguacuten su art 1 laspartes se comprometen a readmitir en su territorio a quienes hayan dejado de satisfacer o nosatisfagan los requisitos de entrada o de estancia en el territorio de la otra parte siempre quetengan la nacionalidad de la otra o se presuma que poseen esa nacionalidad Por tanto laobligacioacuten de readmisioacuten afecta a los nacionales o a los presuntos nacionales no a losextranjeros Dicha readmisioacuten debe hacerse sin formalidades
Es pues baacutesica la prueba de la nacionalidad dicha prueba se obtiene por Documento Nacionalde Identidad Certificado de nacionalidad o de registro civil pasaporte cartilla militar etc
Tambieacuten en este acuerdo la respuesta debe ser muy raacutepida en el plazo maacuteximo de ocho diacuteasLas peticiones de informacioacuten complementaria tambieacuten se tramitan en ese plazo Larecepcioacuten de la persona cuya readmisioacuten se haya aceptado habraacute de producirse en un plazomaacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo regula a su vez el denominado ldquotraacutensito a efectos de extrantildeamientordquo (arts 6-9)No se usa el teacutermino extrantildeamiento en su sentido ordinario de destierro de un nacional a un 29 Noticia en httpwwwiurislexnet
30 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasaac-004htm
paiacutes extranjero sino en un sentido mucho maacutes general Traacutensito de nacionales de nacionalesde terceros Estados obligados a abandonar el territorio de una de las partes en otras palabrasestamos ante una expulsioacuten de extranjeros el teacutermino correcto deberiacutea ser el de expulsioacutenpuesto que el Derecho Internacional Puacuteblico prohiacutebe el extrantildeamiento de nacionales (cadaEstado debe soportar a sus nacionales aunque puede expulsar a los extranjeros)
En dichas normas se regulan aspectos administrativos de dicho mal llamado extrantildeamientoDatos de la persona escolta admisioacuten en el territorio del Estado de destino etc En lasmismas normas se recoge el claacutesico principio de NO DEVOLUCIOacuteN El traacutensito podraacute serdenegado si la persona que sufre esa expulsioacuten puede ser perseguido en el Estado de destinopor su raza religioacuten nacionalidad pertenencia a un grupo social o sus opiniones poliacuteticas
Tambieacuten puede ser denegado el traacutensito si el extranjero corre el riesgo de ser acusado ocondenado en el Estado de destino por un tribunal penal por hechos anteriores al traacutensito Sepretende asiacute no disfrazar una expulsioacuten de un extranjero con algo distinto la extradicioacuten
El acuerdo con Bulgaria31 se firma el 16 de Diciembre de 1996 en Sofiacutea y tiene una
estructura similar como antes indiqueacute Regula pues la readmisioacuten de nacionales de losEstados partes regula la prueba de la nacionalidad etc El plazo maacuteximo para la respuesta a lasolicitud de la readmisioacuten en este acuerdo es de diez diacuteas (art 3 paacuterrafo 4ordm) la recepcioacuten de lapersona cuya readmisioacuten se haya aceptado tiene asimismo un plazo maacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo con Bulgaria habla en su segunda parte correctamente de ldquoTraacutensito a efectos deexpulsioacutenrdquo El contenido de esta parte es muy similar al analizado acuerdo con RumaniaPero ofrece un pequentildeo aacutengulo diferencial pues el traacutensito a efectos de expulsioacuten puede serdenegado (art 7) en tres supuestos
-Aplicando el principio de NO DEVOLUCIOacuteN
-No disfrazando ademaacutes el sentido de la expulsioacuten por el sentido de una extradicioacuten y
-Si el extranjero figura en las listas de personas que tienen prohibida la entrada en el territoriode la parte en el cual se realiza el traacutensito o si constituye una amenaza contra la seguridadnacional el orden puacuteblico y la salud puacuteblica
El acuerdo entre Espantildea y Lituania de 8 de Noviembre de 199832
resulta el maacutes completopor su contenido No solamente regula la readmisioacuten de los nacionales de las partescontratantes sino tambieacuten la de los nacionales de otro Estados y de los apaacutetridas (arts 5-9)
Se refiere asimismo al traacutensito y a la proteccioacuten de datos personales incluyendo normas quepodemos considerar estaacutendar en estos acuerdos
Los acuerdos con la Repuacuteblica Eslovaca (de 3 de Marzo de 1999) y con Letonia (de 30 deMarzo de 1999) resultan muy similares entre siacute y con el acuerdo firmado el antildeo anterior conLituania Existen pequentildeas variaciones no obstante por ejemplo el acuerdo con laRepuacuteblica Eslovaca dedica un capiacutetulo especiacutefico a gastos (cap IV art 13)
Junto a estas variaciones algunas normas se han estandarizado por ejemplo la norma relativaa la proteccioacuten de los datos es ideacutentica en los acuerdos de Espantildea con Lituania (art 13) laRepuacuteblica Eslovaca (art 14) y Letonia (art 13)
Finalmente cabe hacer una pequentildea reflexioacuten Dada la libre circulacioacuten de personas existenteen la Unioacuten Europea cuando los tres uacuteltimos Estados citados se transformen en miembros dela UE parece que estos acuerdos deberaacuten limitar su contenido en otras palabras se
31 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasacc-010htm
32 Texto en Documentacioacuten
circunscribiraacuten uacutenicamente a la readmisioacuten de los nacionales de Estados no miembros de laUE los problemas derivados de la libre circulacioacuten intra-Unioacuten no pueden regularse desdeluego por acuerdos bilaterales entre Estados sino por normas de la misma Unioacuten que primansobre cualquier norma de cualquier Estado miembro
c)El acuerdo con Marruecos
El 13 de Febrero de 1992 se firmaba en Madrid el acuerdo entre el Reino de Espantildea y elReino de Marruecos relativo a la circulacioacuten de personas el traacutensito y la readmisioacuten deextranjeros entrados ilegalmente
33
A pesar de su denominacioacuten formal estamos ante untiacutepico acuerdo de readmisioacuten Se estructura en tres capiacutetulos El primero dedicado a lareadmisioacuten de extranjeros el segundo al traacutensito para la expulsioacuten y el tercero a otrasdisposiciones
Cronoloacutegicamente el segundo de los acuerdos bilaterales analizados en esta Unidad suimportancia real lo hace ser considerado el primero por dos razones El acuerdo con Francialo es con un miembro de la UE y los franceses no pueden ser considerados pues extranjeros yen segundo teacutermino una fuerte corriente migratoria se dirige desde territorio marroquiacute haciaEspantildea
El acuerdo con Marruecos afirma en su art 1 que las autoridades de las partes ldquoreadmitiraacutenen su territorio a peticioacuten formal de las autoridades fronterizas del Estado requirente a losnacionales de paiacuteses terceros que hubieren entrado ilegalmente en el territorio de este uacuteltimoprocedentes del Estado requeridordquo Por tanto ndashy este aspecto resulta baacutesico- estamos ante unanorma de readmisioacuten de extranjeros no de marroquiacutees por Marruecos ni de espantildeoles porEspantildea
Seguacuten el art 2 del acuerdo el Estado requirente debe probar pues tres aspectos Primero lanacionalidad del extranjero (nacionalidad insisto de un Estado distinto a las partes) ensegundo lugar la entrada ilegal en el territorio del Estado requirente en tercer teacutermino laprocedencia de territorio del Estado requerido
La aplicacioacuten estricta de la norma citada obliga pues a Espantildea a no devolver a las personascuya nacionalidad no pueda probar o cuya entrada ilegal o cuya procedencia no puedademostrar
Tambieacuten interesa recordar la claacuteusula de no readmisioacuten el art 3 regula los casos en loscuales NO HAY OBLIGACIOacuteN DE READMITIR No existe obligacioacuten de readmitir a losnacionales de Estados terceros que tengan fronteras con el requirente a los que hayan sidoautorizados a permanecer en el territorio del requirente a los que entraran legalmente y a losque se haya reconocido la condicioacuten de refugiados seguacuten el Derecho Internacional
El capiacutetulo dedicado al traacutensito para la expulsioacuten de extranjeros no ofrece demasiadaspeculiaridades No obstante el art 7 advierte que el traacutensito para la expulsioacuten podraacute serdenegado en cinco supuestos
-Cuando el extranjero tenga prohibida la entrada en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado penalmente en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado en el Estado de destino (que desde luego ha deser distinto al de traacutensito)
33 Texto en httpwwwmiresderechoacac130292htm
-Cuando el extranjero corra el riesgo de sufrir malos tratos en el Estado de destino y
-Cuando se solicite la expulsioacuten para uno de los miembros de la llamada UMA (Unioacuten delMagreb Aacuterabe)
Sin duda resulta sorprendente que no se aplique en su totalidad el principio de NODEVOLUCIOacuteN El supuesto cuarto recoge una parte de este principio pero no sentildeala que nose admitiraacute el traacutensito cuando el extranjero pueda ser perseguido por motivos poliacuteticosraciales religiosos o de otro tipo o pueda sufrir la pena de muerte en el Estado de destino
La aplicacioacuten del acuerdo de readmisioacuten con Marruecos resulta a veces difiacutecil En un terrenoproacuteximo al examinado bien conocido es el Informe de Human Rights Watchs de 2002 sobrela entrega de menores marroquiacutees por Espantildea a traveacutes de Ceuta y Melilla titulado ldquoEspantildea yMarruecos Callejoacuten sin salida abusos cometidos por las autoridades espantildeolas y marroquiacuteescontra nintildeos inmigrantesrdquo pone de relieve la violacioacuten de la Convencioacuten de Derechos delNintildeo
Por otro lado conviene no olvidar que la Comisioacuten Europea trabaja actualmente en unacuerdo de readmisioacuten (que celebrariacutea la Comunidad Europea) con Marruecos Ese acuerdo
34
no solamente pretende que Marruecos (y en su caso cualquier miembro de la UE) readmita asus nacionales sino tambieacuten a cualquier inmigrante que haya accedido irregularmente a la UEdesde territorio marroquiacute La propuesta de acuerdo tambieacuten incluye una financiacioacuten de 120millones de euros de la UE a Marruecos hasta 2006
d)La celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
La prensa sentildealaba en Junio de 2001 que el entonces Secretario de Estado para la Extranjeriacuteay la Inmigracioacuten Enrique Fernaacutendez-Miranda y un alto cargo del Ministerio Nigeriano deAsuntos Exteriores llegaban a un acuerdo sobre readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular
35
De la prensa se deduce que el acuerdo (no firmado por escrito al menos no publicado en elBOLETIacuteN OFICIAL DEL ESTADO) afectariacutea a los nacionales de ambos Estados sobre todoa los nigerianos que vivan en Espantildea se partiacutea pues de una reciprocidad formal pero no realSeguacuten la misma noticia deberaacute llevarse a cabo la proteccioacuten de los datos personales de losinmigrantes
Espantildea ofreciacutea a Nigeria asistencia teacutecnica e intercambio de informacioacuten sobre traacutefico depersonas organizacioacuten de cursos de formacioacuten para personal consular y de inmigracioacuten etc
Como consecuencia de este acuerdo (no estructurado formalmente por escrito36
al menos porel momento) Espantildea realizaba en 2001 algunas expulsiones colectivas de extranjeros haciaNigeria En realidad haciacutea casi cinco antildeos que el Gobierno del Sr AZNAR no realizaba unaexpulsioacuten colectiva en 1996 se produjo la expulsioacuten desde Maacutelaga de 103 inmigrantes aCameruacuten Senegal y Maliacute El Sindicato Unificado de Policiacutea denuncioacute entonces que se habiacuteadrogado con un fuerte sedante (haloperidol) disuelto en agua potable a los inmigrantes
37
34 Ver una noticia en Estrella Digital de 4 de Diciembre de 2002
httpwwwestrelladigitales35 La noticia puede hallarse en
httpwwwwebislamcomnumeros200105_01EspaBla_Nigeriahtm
36 El hecho de que un acuerdo internacional no se celebre por escrito no indica que
no sea vaacutelido la validez depende de otros factores y un acuerdo verbal puede serperfectamente vaacutelido si no existe una causa de nulidad de los tratados37 Ver Unidad sobre expulsiones colectivas
VI) CONCLUSIOacuteN GENERAL
La poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten que la UE disentildea desde hace tiempo no favorececiertamente la libre circulacioacuten de las personas Maacutes bien sirve para trabar o limitar esa librecirculacioacuten
La mencionada poliacutetica tiene como elemento muy importante el Reglamento 5392001 queestablece la lista de terceros paiacuteses cuyos nacionales estaacuten sometidos a la obligacioacuten de visadoy la de los paiacuteses cuyos nacionales estaacuten exentos de visado
Por si acaso alguacuten extranjero entra irregularmente o permanece en territorio de un Estadomiembro de la UE cuando su estancia regular haya terminado se preveacuten ademaacutes otrasmedidas como el retorno voluntario la expulsioacuten y la readmisioacuten La readmisioacuten endefinitiva devuelve las personas a sus lugares de origen o de traacutensito
Al incluir las claacuteusulas de readmisioacuten y al firmar los acuerdos sobre esta materia la UnioacutenEuropea no entra en las causas reales por las cuales esas personas han emigrado y tampoco sepregunta si dichas causas pueden solucionarse
Existe un grave peligro ya apuntado en esta Unidad El peligro de establecer una relacioacutenestrecha e incluso automaacutetica entre readmisioacuten y fondos europeos de cooperacioacuten aldesarrollo El peligro es muy real no teoacuterico El diacutea en el que la Unioacuten afirme que un Estadosubdesarrollado no recibe fondos de tal cooperacioacuten si no colabora eacutel mismo en la readmisioacutende sus nacionales (e incluso de extranjeros y apaacutetridas procedentes de su territorio) la poliacuteticacomuacuten de inmigracioacuten de la UE habraacute abandonado cualquier respeto por los DerechosHumanos de los migrantes
Por ello aunque a veces pueda parecer algo demagoacutegica incluyo la opinioacuten criacutetica de unaparlamentaria europea Ilka Schroder
ANEJO I ART 13 DEL ACUERDO DE COTONUacute O ACUERDO
DE ASOCIACION ENTRE LOS ESTADOS ACP POR UNA
PARTE Y LA COMUNIDAD EUROPEA Y SUS ESTADOS
MIEMBROS POR OTRA FIRMADO EN COTONUacute EL 23 DE
JUNIO DE 2000
Artiacuteculo 1 3
Emigracioacuten
1 La cuestioacuten de la emigracioacuten seraacute objeto de un diaacutelogo profundo en el marco de laasociacioacuten ACP-UE
Las Partes reafirman sus obligaciones y sus compromisos actuales en el aacutembito del derechointernacional para garantizar el respeto de los derechos humanos y la eliminacioacuten de todas lasformas de discriminacioacuten basadas en particular en el origen el sexo la raza la lengua y lareligioacuten
2 Las Partes convienen en considerar que una asociacioacuten implica por lo que se refiere a laemigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses que residan legalmente ensus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivo ofrecerles derechos yobligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la no discriminacioacuten en la vidaeconoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra el racismo y la xenofobia
3 Cada Estado miembro concederaacute a los trabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzanlegalmente una actividad en su territorio un trato caracterizado por la ausencia de todadiscriminacioacuten basada en la nacionalidad con relacioacuten a sus propios nacionales en lo referentea condiciones de trabajo remuneracioacuten y despido Cada Estado ACP por su parte concederaacutea este respecto un trato no discriminatorio comparable a los trabajadores nacionales de losEstados miembros
4 Las Partes consideran que las estrategias destinadas a reducir la pobreza a mejorar lascondiciones de vida y trabajo a crear empleos y a desarrollar la formacioacuten contribuyen alargo plazo a normalizar los flujos migratorios
Las Partes tendraacuten en cuenta en el marco de las estrategias de desarrollo y la programacioacutennacional y regional las dificultades estructurales vinculadas a los fenoacutemenos migratorios conel fin de apoyar el desarrollo econoacutemico y social de las regiones de origen de los emigrantes yreducir la pobreza
La Comunidad apoyaraacute en el marco de los programas de cooperacioacuten nacional y regional laformacioacuten de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de origen en otro paiacutes ACP o enun Estado miembro de la Unioacuten Europea Por lo que se refiere a la formacioacuten en un Estadomiembro las Partes velaraacuten por que estas acciones esteacuten orientadas hacia la insercioacutenprofesional de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de ungen
Las Partes desarrollaraacuten programas de cooperacioacuten destinados a facilitar el acceso a laensentildeanza a los estudiantes de los Estados ACP en particular mediante la utilizacioacuten de lasnuevas tecnologiacuteas de la comunicacioacuten
El Consejo de Ministros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadasa la inmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de unapoliacutetica de prevencioacuten
En este marco las Partes convienen en particular en garantizar que los derechos y la dignidadde las personas se respeten en todo procedimiento iniciado para conseguir el retorno de losinmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A este respecto las autoridades interesadasconcederaacuten las facilidades administrativas necesarias para el retorno
Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nbull 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivas
ii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retorno
Se concederaacute una asistencia adecuada a los Estados ACP para la aplicacioacuten de estos acuerdos
iii)A efectos de la presente letra c) se entenderaacute por laquoPartesraquo la Comunidad cada uno de susEstados miembros y todo Estado ACP
Anejo II PARLAMENTO EUROPEOUna opinioacuten parlamentaria criacutetica de IlkaSCHORDER
1999-2004
Documento de sesioacuten
7 de noviembre de 2002
INFORME
FINALA5-0381 2002
sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejo relativa a la firma del Acuerdo entre laComunidad Europea y el Gobierno de la Regioacuten Administrativa Especial de Hong Kong de laRepuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten de residentes ilegales (SEC(2002) 412 -C5-02632002 -20020092(CNS))
Comisioacuten de Libertades y Derechos de los Ciudadanos Justicia y Asuntos Interiores
Ponente Graham R Watson
RR48 1789ESdoc PE 319241
ESPAacuteGINA REGLAMENTARIA
Mediante carta de 5 de junio de 2002 el Consejo consultoacute al Parlamento de conformidad conel apartado 1 del artiacuteculo 39 del Tratado UE sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejorelativa a la firma del Acuerdo entre la Comunidad Europea y el Gobierno de la RegioacutenAdministrativa Especial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten deresidentes ilegales (SEC(2002) 412 - 20020092 (CNS))
En la sesioacuten del 10 de junio de 2002 el Presidente del Parlamento anuncioacute que habiacutea remitidodicha propuesta para examen del fondo a la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCiudadanos Justicia y Asuntos Interiores y para opinioacuten a la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior (C5-02632002)
En la reunioacuten del 9 de julio de 2002 la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCindadanos Justicia y Asuntos Interiores designoacute ponente a Graham R Watson
En las reuniones de los diacuteas 8 de octubre de 2002 y 5 de noviembre de 2002 la comisioacutenexaminoacute la propuesta del Consejo y el proyecto de informeEn la uacuteltima de estas reuniones la comisioacuten aproboacute el proyecto de resolucioacuten legislativa por22 votos a favor 6 votos en contra y 0 abstenciones
Estuvieron presentes en la votacioacuten los diputados Jorge Salvador Hernaacutendez Mollar(presidente) Lousewies van der Laan (vicepresidente) Giacomo Santini (vicepresidente)Graham R Watson (ponente) Roberta Angelilli Mary Elizabeth Banotti Kathalijne MariaBuitenweg (suplente de Alima Boumediene-Thiery) Carlos Coelho Geacuterard MJ Deprez Ginseppe Di Lello Finuoli Francesco Fiori ( suplente de Marcello Dell Utri de conformidadcon el apartado 2 del artiacuteculo 153 del Reglamento) Evelyne Gebhardt (suplente de AdelineHazan) Pierre Jonckheer Sylvia-Yvonne Kaufmann (suplente de Ilka Schroder) TimothyKirkhope Eva Klamt Klaus-Heiner Lehne (suplente de Thierry Cornillet) Marcelino OrejaArburuacutea Elena Ornella Paciotti Joseacute Ribeiro e Castro Martine Roure Heide RuumlhleFrancesco Rutelli Ole S0rensen (suplente de Bill Newton Dunn) Joke Swiebel Anna Terroacuteni Cusiacute Maurizio Turco y Olga Zrihen Zaari (suplente de Martin Schulz)
La opinioacuten minoritaria se adjunta al presente informe el 9 de septiembre de 2002 laComisioacuten de Asuntos Exteriores Derechos Humanos Seguridad Comuacuten y Poliacutetica deDefensa decidioacute no emitir opinioacuten el 28 de mayo de 2002 la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior decidioacute no emitir opinioacuten
El informe se presentoacute el 7 de noviembre de 2002
OPINIOacuteN MINORITARIA
de Ilka Schroder
ldquoEl acuerdo sobre la expulsioacuten de residentes ilegales es el primero de su especie y sigue laliacutenea de las decisiones represivas de Laeken y Sevilla que tienen por objeto dividir losinmigrantes en econoacutemicamente uacutetiles (es decir mano de obra que puede explotarse en elproceso de produccioacuten capitalista) e inuacutetiles Hay que repeler con la mayor energiacutea laseleccioacuten de refugiados econoacutemicamente aprovechables en el proceso de explotacioacuten mundialy el rechazo de todos los migrantes clasificados como inuacutetiles ya que no se basan en el serhumano sino en intereses relacionados con la explotacioacuten econoacutemica y la obtencioacuten debeneficios
El acuerdo de que aquiacute se trata convierte la poliacutetica de inmigracioacuten en parte integral de lapoliacutetica exterior de la UE y trata de impedir cualquier posibilidad de huida hacia Europa nosoacutelo en los paiacuteses de traacutensito sino tambieacuten y ya en los paiacuteses de origen La tecnologiacutea sentildeorialempleada para imponer la fortaleza de Europa consiste en registrar segregar discriminararrestar internar y por uacuteltimo expulsar
Ademaacutes la UE trata de obligar a otros paiacuteses con medios neocoloniales y usando el chantajeeconoacutemico y financiero a readmitir a los refugiados
La poliacutetica de expulsiones de la UE es criminal ya que como consecuencia de ella perecenseres humanos y no tiene en cuenta en absoluto las causas fundamentales que impulsan a laspersonas a huir como la pobreza la explotacioacuten las guerras y la violencia patriarcal
En la poliacutetica de expulsiones la UE se quita la maacutescara de los derechos humanos ya no setrata de las claacuteusulas que facilitan la expulsioacuten ocultas en los acuerdos econoacutemicos sino quese trata de la regulacioacuten profesional de la consigna racista iexclfuera los extranjeros ahoraejecutada por la Comisioacuten y las organizaciones correspondientes como por ejemplo la OIMAquel a quien le preocupen verdaderamente la Convencioacuten de Ginebra sobre los Refugiados ylos derechos de los migrantes no deberiacutea estar a favor de un acuerdo que niega precisamenteesos derechos o sea los derechos a elegir libremente el lugar de residencia a determinarautoacutenomamente la forma de vida y a buscar la felicidad en otro paiacutesrdquo (p 10)
BIBLIOGRAFIacuteA Y ALGUNAS DIRECCIONES UacuteTILES DE INTERNET
A)Bibligrafiacutea-ANDREacuteS SAacuteENZ DE SANTAMARIacuteA Y OTROS Introduccioacuten al Derecho de la UnioacutenEuropea Eurolex Madrid 1999-COMISION EUROPEA Libro Verde relativo a una poliacutetica comunitaria de retorno deresidentes ilegales 10-Abril-2002 COM (2002) 175 final-COMISION EUROPEA Comunicacioacuten al Consejo y al Parlamento EuropeoIntegracioacuten de las cuestiones de inmigracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea conterceros paiacuteses 3-Diciembre-2002 COM (2002) 703 final-X DENOEL Les accords de readmisioacuten du Benelux agrave Schengen et au-delagrave RevueTrimestrielle de Droit Europeacuteen 1983-Guy FEUER Un nouvea paradigme pour les relations entre lacuteUnion Europeacuteenne et lesEacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin 2000 Revue Geneacuterale de Droit InternationalPublic 2002-INTERMON-OXFAM La responsabilidad de la UE en la lucha contra la pobreza(Claves de la Presidencia Espantildeola 2002) Barcelona 2002-Joan David JANER TORRENS Poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenCongreso Internacional sobre Derechos Humanos Zaragoza 2000 texto enhttpwwwunizaresderechos_humanos-Paolo MENGOZZI Derecho Comunitario y de la Unioacuten Europea Tecnos Madrid 2000-Miquel PALOMARES AMAT Los acuerdos internacionales concluidos entre lasComunidades Europeas y los paiacuteses terceros mediterraacuteneos Cedecs Barcelona 2002
B) Algunas direcciones uacutetiles de Internet
Consejo de la UE httpueeuintConclusiones del Consejo Europeo httpeuropaeuintcounciloffconcluindexhtmParlamento Europeo httpwwweuroparleuintUnioacuten Europea httpeuropaeuint
CUESTIONES A DEBATE1ordf El concepto mismo de readmisioacuten2ordf Las claacuteusulas ldquoDemocracia y DHrdquo y de readmisioacuten iquestconstituyen imposicionesneocolonialistas de la UE3ordf La conexioacuten entre readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo4ordf El acuerdo de readmisioacuten entre Espantildea y Marruecos y los problemas de su aplicacioacuten5ordf La reciprocidad que se cita en los acuerdos y claacuteusulas de readmisioacuten iquestes formal o esreal
Zaragoza Septiembre de 2003
conferencia forma parte del mismo La Declaracioacuten afecta al paacuterrafo 5ordm de este art 13 Enrealidad la citada Declaracioacuten sentildeala que lo dispuesto en ese paacuterrafo ldquono prejuzgaraacute ladivisioacuten interna de poderes entre la Comunidad y sus Estados miembros por lo que se refiere ala celebracioacuten de acuerdos de readmisioacutenrdquo
En el art 13 encontramos algunos paacuterrafos que constituyen derecho blando (soft law eningleacutes) o sea que precisan desarrollo pero encontramos asimismo otros paacuterrafos queconstituyen derecho duro (hard law en ingleacutes) Entre las normas de derecho duroencontraremos a su vez aquellas que tienen efecto directo o sea que no precisan ninguacutendesarrollo para su ejecucioacuten o aplicacioacuten
Diferenciaremos pues las tres situaciones Normas de derecho blando normas de derechoduro pero sin efecto directo y normas de derecho duro con efecto directo
Claramente constituyen normas de derecho blando por ejemplo sus paacuterrafos 1 y 4 y elapartado a) del paacuterrafo 5
El primero de ellos afirma ldquoLa cuestioacuten de la inmigracioacuten seraacute objeto de un diaacutelogoprofundo en el marco de la asociacioacuten ACP-UErdquo Estamos ante una simple declaracioacuten debuenas intenciones poliacuteticas esas buenas intenciones se dejan para un futuro indeterminado
El mismo paacuterrafo 1 del art 13 recuerda que las partes estaacuten obligadas a respetar el DerechoInternacional de los Derechos Humanos y especialmente las normas que prohiacuteben ladiscriminacioacuten basada en el origen el sexo la raza la lengua y la religioacuten La norma generalque prohiacutebe la discriminacioacuten existe sin duda hoy tanto en el Derecho Internacional escrito
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como en la costumbre internacional
A su vez el paacuterrafo 4 del art 13 del Acuerdo de Cotonuacute con ese mismo contenido de derechoblando conecta inmigracioacuten y desarrollo con las siguientes observaciones
1ordf ldquoLas Partes consideran que las estrategias destinadas a reducir la pobreza a mejorar lascondiciones de vida y trabajo a crear empleos y a desarrollar la formacioacuten contribuyen alargo plazo a normalizar los flujos migratoriosrdquo Estamos ante una constatacioacuten de lasituacioacuten actual ante algo tan evidente que contribuye en gran medida a explicar lasmigraciones masivas
2ordf ldquoLas Partes tendraacuten en cuenta en el marco de las estrategias de desarrollo y laprogramacioacuten nacional y regional las dificultades estructurales vinculadas a los fenoacutemenosmigratorios con el fin de apoyar el desarrollo econoacutemico y social de las regiones de origen delos emigrantes y reducir la pobrezardquo De nuevo estamos ante una constatacioacuten evidente peroahora cargada de buenas intenciones las estrategias intentaraacuten el desarrollo econoacutemico yreducir la pobreza
3ordf ldquoLa Comunidad apoyaraacute en el marco de los programas de cooperacioacuten nacional y regionalla formacioacuten de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de origen en otro paiacutes ACP oen un Estado miembro de la Unioacuten Europeardquo Aunque es asimismo una norma que mira alfuturo y en tal sentido constituye derecho blando se concreta ya el campo de actuacioacuten laformacioacuten de nacionales de Estados del Sur
Asimismo tiene este caraacutecter blando el art 5 en su paacuterrafo a) que nos dice ldquoEl Consejo deMinistros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadas a lainmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de una poliacutetica
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Positivada en diversos tratados internacionales como la Carta de las NacionesUnidas art 55 los Pactos Internacionales de Derechos Humanos las ConvencionesEuropea y Americana de DH etc
de prevencioacutenrdquo Ese ldquocuando procedardquo deja a este oacutergano de la asociacioacuten (el Consejo deMinistros) la tarea de establecer medidas de prevencioacuten
El paacuterrafo 2 de este art 13 avanza un paso maacutes y ya puede ser considerado como derechoduro pero no es una norma que tenga efecto directo ideacutentica consideracioacuten cabe aplicar alapartado b) del paacuterrafo 5
Dice este paacuterrafo 2 que las partes ldquoconvienen en considerar que una asociacioacuten implica porlo que se refiere a la emigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses queresidan legalmente en sus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivoofrecerles derechos y obligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la nodiscriminacioacuten en la vida econoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra elracismo y la xenofobiardquo
Encontramos en la norma citada la equidad o el trato equitativo como criterio juriacutedico aaplicar a los nacionales de los Estados del Sur que residan legalmente Todo ello resulta muyloable a primera vista pero no queda claro por queacute razoacuten se habla ahora de trato equitativo ode ofrecer a los inmigrantes derechos y obligaciones ldquocomparables a los de sus ciudadanosrdquo yno se habla de respeto de los derechos humanos de los inmigrantes
En realidad en esta materia nos hallamos ante el choque de dos loacutegicas la intraestatal ointerna y la internacional El choque de ambas loacutegicas provoca perplejidad Si todos losEstados deben respetar sus compromisos internacionales en tal materia (loacutegica internacionalestablecida en el paacuterrafo 1) iquestpor queacute se cambia ahora de loacutegica se dejan las cuestiones deltrato a cada una de las partes y se les permite que disentildeen realicen y controlen esa llamadaldquopoliacutetica de integracioacutenrdquo
Ademaacutes surge la eterna duda iquestNo se les debe dar tambieacuten un trato equitativo a los queresiden de un modo irregular Si las partes se hubieran situado en el terreno preciso de losDH desde luego los Estados seguiriacutean disponiendo de su competencia para expulsar a losextranjeros pero no de cualquier forma sino respetando siempre sus DH residan regular oirregularmente
Por otro lado el paacuterrafo 5 apartado b) sentildeala ldquoLas Partes convienen en particular engarantizar que los derechos y la dignidad de las personas se respeten en todo procedimientoiniciado para conseguir el retorno de los inmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A esterespecto las autoridades interesadas concederaacuten las facilidades administrativas necesariaspara el retornordquoSi partimos del criterio central de los DH que todos los Estados deben respetar iquestno resultainuacutetil este paacuterrafo Todos los Estados estaacuten obligados a respetar los DH de todas laspersonas en los procedimientos de retorno o en otros procedimientos
En tercer lugar nos encontramos con normas de derecho duro y con efecto directo Son lospaacuterrafos 3 y 5 c) i)
El paacuterrafo 3 presenta bastante intereacutes dice ldquoCada Estado miembro concederaacute a lostrabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzan legalmente una actividad en su territorioun trato caracterizado por la ausencia de toda discriminacioacuten basada en la nacionalidad conrelacioacuten a sus propios nacionales en lo referente a condiciones de trabajo remuneracioacuten ydespido Cada Estado ACP por su parte concederaacute a este respecto un trato no discriminatoriocomparable a los trabajadores nacionales de los Estados miembrosrdquoDesde luego ese trato no discriminatorio se concede uacutenicamente a los trabajadores que ejerzanlegalmente una actividad no a los que se hallen irregularmente El efecto directo puedehallarse en la exigencia de la no discriminacioacuten en aspectos tan concretos como condicionesde trabajo remuneracioacuten y despido
Otra vez surge la pregunta de si los trabajadores que residen irregularmente en territorio de unEstado pueden ser discriminados en las condiciones de trabajo en la remuneracioacuten y en eldespido si se interpreta correctamente la norma transcrita asiacute se deduce Entoncesacudiendo a los DH iquestrespetan tales Derechos los Estados europeos de acogida o los DHsirven tan soacutelo de pantalla de actuacioacuten en ciertos casos y no se aplican a otros casos
La norma que nos ofrece mayor intereacutes que desde luego tiene efecto directo se halla enel art 5 c) i) contiene una claacuteusula estaacutendar de readmisioacuten y dice
rdquo Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nordm 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivasrdquo
Esta norma exige pues la readmisioacuten entre nacionales de las partes que residan ilegalmente enterritorio de otra parte esa readmisioacuten debe aceptarse ldquoa peticioacuten de una de las partes y sinmediar maacutes traacutemitesrdquo Y no olvidemos que se entiende por partes la Comunidad sus Estadosmiembros y cada uno de los Estados ACP
iquestSignifica el art 13 del Acuerdo de Cotonuacute que los Estados de la UE y los Estados ACP sehallan en pie de igualdad en materia de inmigracioacuten En la teoriacutea juriacutedica asiacute parece en larealidad esa igualdad formal no existe puesto que la inmigracioacuten se produce en estosmomentos de Sur a Norte y no al reveacutes
c) La readmisioacuten de los extranjeros y de los apaacutetridas
iquestQueacute sucede con el art 13 paacuterrafo 5 c) ii) Que tampoco tiene efecto directo pero completala norma anterior Porque en eacutel se preveacute lo siguiente
ldquoii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retornordquo
Esta uacuteltima norma sin duda es un pactum de contrahendo En virtud de la misma en unfuturo no muy lejano se podraacuten concluir acuerdos bilaterales con los Estados ACP sobre lareadmisioacuten y el retorno de nacionales Se pretende pues asegurar la readmisioacuten y el retornopor una doble viacutea La multilateral y la bilateral Pero lo maacutes novedoso de esta norma es queademaacutes preveacute que los Estados ACP tambieacuten admitan a los nacionales de otros Estados eincluso a los apaacutetridas
Podemos afirmar por tanto que los Estados ACP (que reciben importantes fondoseconoacutemicos de la UE) estaraacuten condicionados por el Acuerdo de Cotonou y por los acuerdosbilaterales que se celebren en el futuro Y nada hace pensar que la UE no condicione laconcesioacuten de fondos a esos Estados al control que hagan de la inmigracioacuten hacia la UnioacutenEuropea Es posible incluso que se establezca alguacuten tipo de automatismo entre ambascuestiones El Estado que readmite recibe maacutes fondos de la UE el Estado que no readmiteve mermados sus fondos de la UE Dicho automatismo seguramente no se estableceraacute en lanorma (al menos de momento seriacutea muy descarado y ciacutenico) pero puede establecerse en loshechos en la aplicacioacuten de la norma
Si ello sucede 77 Estados del Sur de donde proceden actualmente muchos miles deinmigrantes ademaacutes de sufrir el subdesarrollo deberaacuten convertirse en policiacuteas (iquesto tal vezdebieacuteramos decir en carceleros) de su poblacioacuten impidiendo la libre circulacioacuten de laspersonas
Pues bien esa perspectiva de la aplicacioacuten del Acuerdo de Cotonuacute en materia de inmigracioacutenya se baraja constantemente en la actualidad Ello sucede incluso cuando en estos momentosel Acuerdo analizado no ha entrado en vigor
Y en dicha perspectiva la Comunicacioacuten de la Comisioacuten Europea de Diciembre de 2002(antes citada) sentildeala que para el periacuteodo 2000-2006 y para efectos de readmisioacuten la UEdispone de unos recursos financieros programados con cargo a la ayuda exterior vinculadoscon la cuestioacuten migratoria de 934468288 euros (p 52) iquestNo se detraeraacuten esos fondos de losque la UE dedica ahora a la cooperacioacuten al desarrollo De momento resulta curioso saberque el 13acute7 procede del Fondo Europeo de Desarrollo
C) EL ACUERDO DE READMISIOacuteN FIRMADO CON LA REGIOacuteNADMINISTRATIVA ESPECIAL DE HONG KONG
Como sentildealaba antes el 27 de Noviembre de 2002 firmaban la CE y la Regioacuten AdministrativaEspecial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China (en adelante Hong Kong) un acuerdosobre readmisioacuten de residentes ilegales
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Es el primer acuerdo de readmisioacuten firmado por laComunidad Europea sin duda a eacutel seguiraacuten otros que se estaacuten negociando desde hace tiempo
Estamos pues ante un acuerdo puramente comunitario no ante un acuerdo mixto De estaforma se aplican el art 63 3ordm b) y el art 300 del TCE Seguacuten esas normas el Consejodecidiraacute por unanimidad tras consultar al Parlamento Europeo
Las negociaciones habiacutean comenzado antildeo y medio antes los Estados miembros fueronregularmente consultados en todas las etapas de las mismas
22 El Acuerdo consta de 21 artiacuteculos 6 Anexos y tres declaraciones conjuntas en la
primera de dichas declaraciones las partes toman nota de queacute se entiende porautorizacioacuten de residencia en el derecho de Hong Kong
En su Informe de 7 de Noviembre de 200223
el Parlamento Europeo se queja de que no hayasido informado durante las negociaciones y deba emitir su dictamen sobre un acuerdo yarubricado por los plenipotenciarios se queja pues de que no se haya cumplido el art 97 delReglamento del Parlamento Europeo que obliga a la Comisioacuten Europea y al Consejo de la UEa informar al oacutergano parlamentario sobre el desarrollo de las negociaciones La queja estaacutefundamentada porque una vez firmado el acuerdo no seraacute posible presentar enmiendas almismo ni a los protocolos anexos si los hubiere
El preaacutembulo del acuerdo se refiere al Reglamento (CE) del Consejo 5392001 sobre visadosque exime a los titulares de un pasaporte de Hong Kong de la obligacioacuten de tener un visadopara entrar en territorio de los Estados miembros de la UE para estancias de una duracioacuteninferior a tres meses En realidad la firma del acuerdo con Hong Kong se vioacute facilitada tantopor el reducido nuacutemero de inmigrantes irregulares que puede originar como por la concesioacutende la supresioacuten del requisito del visado para los ciudadanos de esa Regioacuten AdministrativaEspecial
Desde luego en otros acuerdos que se estaacuten negociando la CE no parece que vaya a concederla exencioacuten de visado los casos de Sri Lanka y Pakistaacuten Estados con los cuales se negocianacuerdos de readmisioacuten seguramente no permiten actuar del mismo modo que con HongKong
Tambieacuten sentildeala el preaacutembulo que este acuerdo no se aplica a Dinamarca A ella se antildeade unaDeclaracioacuten en la que se observa que en el futuro Dinamarca y Hong Kong celebraraacuten unacuerdo en las mismas condiciones que el ahora estudiado
Por otro lado se crea un Comiteacute de Readmisioacuten formado por representantes de las partes (elart 17 regula su formacioacuten y sus competencias) la Comunidad estaraacute representada por laComisioacuten asistida por los expertos nombrados por los Estados miembros
Los aspectos baacutesicos planteados por el Acuerdo con Hong Kong podemos resumirlos encuatro La reciprocidad en la readmisioacuten el procedimiento de readmisioacuten la proteccioacuten de losdatos de caraacutecter personal y la posibilidad de protocolos complementarios y acuerdosbilaterales
a)La reciprocidad en la readmisioacuten
La reciprocidad en la readmisioacuten aparece sobre todo en los arts 2 a 5 del Acuerdo En lateoriacutea juriacutedica estamos ante una reciprocidad milimeacutetrica total Primero se regulan lasobligaciones de Hong Kong despueacutes las de la Comunidad Europea
Respecto a Hong Kong se habla de readmisioacuten de residentes permanentes en ese territoriochino y de la readmisioacuten de personas dependientes de otra jurisdiccioacuten Desde luego no sehabla de nacionales hongkoneses porque Hong Kong al no ser un Estado no atribuyeninguna nacionalidad en todo caso se puede adquirir la nacionalidad china
Seguacuten el texto del art 1 Hong Kong readmitiraacute en su territorio a los residentes permanentesy a los antiguos residentes permanentes que no cumplan o hayan dejado de cumplir losrequisitos de entrada estancia o residencia vigentes en el territorio de un Estado de la UE
Esa readmisioacuten se produce a peticioacuten de un Estado miembro de la UE y siguiendo elprocedimiento previsto en el mismo Acuerdo Esa obligacioacuten de readmisioacuten exige ademaacutes ala Regioacuten Administrativa Especial china la expedicioacuten sin demora de un documento de viaje nnecesario para el retorno
23 A5-03812002 pp 7-8 sobre todo Era Ponente Graham R WATSON
La Regioacuten Administrativa Especial tambieacuten se compromete a readmitir a personas sujetas aotra jurisdiccioacuten en dos situaciones
-Que en el momento de su entrada en territorio de un Estado de la UE estuvieran en posesioacutende un visado o de una autorizacioacuten de residencia vaacutelidos expedidos por Hong Kong o
-Que entren ilegalmente en territorio de un Estado de la Unioacuten llegando directamente desdeterritorio de Hong Kong Desde luego esta condicioacuten no se aplica si llegada directa se debe aun simple traacutensito por el aeropuerto internacional de esa Regioacuten china
La reciprocidad obliga asimismo a los Estados miembros de la UE (siempre con la excepcioacutende Dinamarca) Estos deben readmitir a sus nacionales y antiguos nacionales si no cumplen ohan dejado de cumplir los requisitos de entrada estancia o residencia vigentes en Hong KongTambieacuten el Estado miembro debe expedir sin demora el documento de viaje necesario para elretorno de esa persona
Tambieacuten aquiacute habla el art 5 de la readmisioacuten de personas sujetas a otra jurisdiccioacuten en lasdos hipoacutetesis mencionadas para la Regioacuten china Estar en posesioacuten de un visado o de unaautorizacioacuten de residencia vaacutelidos expedidos por el Estado miembro o haber entradoilegalmente en territorio hongkoneacutes llegando directamente del territorio del Estado miembroDesde luego esta segunda posibilidad tampoco juega cuando esa persona efectuoacute un traacutensitopor un aeropuerto internacional de un Estado de la UE
En general la lectura de estas normas da idea de una reciprocidad admisible no resulta tanformal como en el caso de los Estados ACP donde casi los uacutenicos que pueden hallarseirregularmente son sus nacionales no los nacionales de los Estados miembros de la UE
b)El procedimiento de readmisioacuten
El procedimiento de readmisioacuten ocupa los arts 6 al 11 ambos incluidos Por regla generaldicho procedimiento requiere la presentacioacuten de una solicitud formal por el requirente a laparte requerida Como excepcioacuten esa solicitud puede ser sustituida por una simplecomunicacioacuten escrita si la persona a la que afecta el procedimiento tiene un documento deviaje o de residencia vaacutelidos o si tal persona desea retornar voluntariamente en este sentidopues el procedimiento permite alguna flexibilidad
La solicitud de readmisioacuten resulta maacutes formal maacutes compleja porque en ella deben hallarselos datos personales de la persona afectada (incluido el dato del uacuteltimo lugar de residencia)copias de los documentos que prueben la nacionalidad de esa persona o den indiciosrazonables de dicha nacionalidad e informacioacuten sobre cualquier medida de proteccioacuten o deseguridad que pueda resultar necesaria en el traslado
En ocasiones resulta difiacutecil probar la nacionalidad o la residencia permanentes de unapersona ello suele hacerse documentalmente mediante pasaportes documentos de identidadcartillas militares etc Si no existen pruebas concretas de nacionalidad se puede llegar apresunciones de la misma
Otro aspecto importante en el procedimiento son los plazos Existe un plazo maacuteximo de unantildeo para que se presente la solicitud de readmisioacuten el plazo comienza a correr desde elmomento en que las autoridades de una de las partes tengan conocimiento de la situacioacutenirregular de una persona
Presentada una solicitud de readmisioacuten la parte requerida tiene un plazo razonable que enninguacuten caso deberaacute ser superior a un mes
Si la solicitud debe probarse la denegacioacuten de la readmisioacuten tambieacuten debe fundamentarse Sitranscurre el plazo de un mes sin respuesta el traslado se considera aprobado entonces elinteresado debe ser trasladado en un plazo maacuteximo de tres meses
Antes del traslado deben acordarse la fecha el punto de paso de la frontera y los eventualesescoltas El traslado puede hacerse por cualquier medio sobre todo aeacutereo puede recurrirse(dice el art 11 2ordm) a vuelos regulares y vuelos chaacuterter
c)La proteccioacuten de los datos de caraacutecter personal
Para los efectos de los DH este aspecto resulta crucial su regulacioacuten aparece en los arts 15-16 del Acuerdo
Ha de tenerse presente que la solicitud de readmisioacuten ndashAnexo5- solicita datos como el sexodescripcioacuten fiacutesica (talla sentildeales distintivas etc) alias (nombres apodos) estado de salud eldquoindicacioacuten de peligrosidad particular de la persona (por ejemplo presuncioacuten de delito gravecomportamiento agresivo)
De alguna forma pues se estaacute ya equiparando a quien reside irregularmente a un delincuentetanto es asiacute que no se respeta su presuncioacuten de inocencia pues se comunican presunciones dedelitos graves (no delitos cometidos y probados)
El procesamiento de los datos personales se somete a las respectivas normativas internas enel caso de la CE se somete en concreto a lo que diga la Directiva 9546CE del ParlamentoEuropeo y del Consejo
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El Acuerdo contiene ademaacutes algunos principios sobre la materia Destacan los siguientes
-El tratamiento se realizaraacute de forma leal y liacutecita
-Soacutelo se recaban para la readmisioacuten no para otras finalidades
-Los datos deben ser adecuados pertinentes y proporcionados a los fines perseguidos
-Soacutelo podraacuten comunicarse a las autoridades competentes etc
-Deben ser exactos y actualizados
Ciertamente el tema de los datos resulta difiacutecil de regular el desconocimiento de los mismospor la persona sometida al procedimiento de readmisioacuten resultaraacute un verdadero problema a lahora de defender sus derechos
d)La posibilidad de protocolos complementarios y acuerdos bilaterales
El Acuerdo permite asimismo la celebracioacuten de protocolos complementarios y acuerdosbilaterales Cabe diferenciar ambas figuras
Efectivamente el art18 preveacute la celebracioacuten de protocolos complementarios de aplicacioacutenentre Hong Kong y un Estado miembro tales protocolos versaraacuten sobre la designacioacuten de lasautoridades competentes los puntos de paso fronterizo y las condiciones aplicables al traacutensitocon escolta tambieacuten pueden enumerar medios y documentos distintos a los previstos en elAcuerdo
Estaacute asimismo prevista la celebracioacuten de acuerdos bilaterales La Declaracioacuten conjuntarelativa a Dinamarca advierte que el Acuerdo no se aplica a este Estado miembro de la UE
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DOCE L 281 23-11-1995 p 31
pero este Estado y Hong Kong deben celebrar ldquoun acuerdo de readmisioacuten en las mismascondiciones del presente Acuerdordquo
La Declaracioacuten conjunta relativa a Islandia y Noruega preveacute la misma solucioacuten para ambosEstados que no son miembros de la CE pero mantienen estrechas relaciones con ella En talsentido no debe olvidarse que Islandia y Noruega participan en el denominado ldquoacervoSchengenrdquo
El Acuerdo regula incluso la posible incompatibilidad entre los acuerdos bilaterales y eacutelmismo en tal caso las normas del Acuerdo tendraacuten prioridad sobre otros tratadosinternacionales
E)LA CLAacuteUSULA DE READMISIOacuteN DEL ACUERDO DE ASOCIACIOacuteN CONCHILE
En Diciembre de 2002 se firmaba el acuerdo por el que se establece una asociacioacuten entre laComunidad Europea y sus Estados miembros por una parte y la Repuacuteblica de Chile porotra
25 Mediante eacutel se establece ldquouna asociacioacuten poliacutetica y econoacutemica entre las partes basada
en la reciprocidad el intereacutes comuacuten y la profundizacioacuten de sus relaciones en todos los aacutembitosde su aplicacioacutenrdquo (art 2)
La Parte tercera dedicada a la cooperacioacuten incluye la cooperacioacuten econoacutemica cienciatecnologiacutea y sociedad de la informacioacuten cultura educacioacuten y sector audiovisualadministracioacuten puacuteblica y cooperacioacuten interinstitucional cooperacioacuten en materia social y otrosaacutembitos de cooperacioacuten
En este uacuteltimo epiacutegrafe se situacutea la cooperacioacuten en materia de inmigracioacuten ilegal regulada porel art 46 Se establece juntamente con la cooperacioacuten en materia de drogas y lucha contra elcrimen organizado (art 47) Demasiadas veces se unen la inmigracioacuten su irregularidad oilegalidad el traacutefico de drogas y la lucha contra el crimen organizado los redactores denormas que abordan o regulan estas materias conjuntamente tal vez parecen demostrar undeseo (que acaso sea inconsciente) de criminalizar la inmigracioacuten Si la hipoacutetesis apuntada seconfirma no debemos olvidar que de una criminalizacioacuten de la inmigracioacuten a la justificacioacutende la xenofobia no media maacutes que un paso muy pequentildeo
Vayamos ahora al derecho positivo seguacuten este acuerdo Dice el art 46 1ordm que la Comunidady Chile acuerdan cooperar para prevenir y controlar la inmigracioacuten ilegal Desde estaperspectiva se regula la readmisioacuten
-Chile acuerda readmitir a sus nacionales que se encuentren ilegalmente en territorio de unEstado miembro de la UE esa readmisioacuten se produciraacute ldquoa peticioacuten de este uacuteltimo y sin maacutesformalidadesrdquo
-Los Estados miembros acuerdan readmitir a sus nacionales en iguales condiciones Ilegalidaden la estancia peticioacuten de Chile y sin maacutes formalidades
Estamos pues ante una claacuteusula que solamente sirve en cuanto a la readmisioacuten de nacionalesrespectivos
El art 46 tambieacuten exigen a las partes que proporcionen a sus nacionales documentos deidentidad apropiados
25 Texto en DOCE L 352 30-12-2002 p 3
Esta claacuteusula sin duda resulta inicial por eso su paacuterrafo 3ordm indica que las partes puedencelebrar en el futuro acuerdos de readmisioacuten que incluyan ldquouna obligacioacuten de readmisioacuten denacionales de otros paiacuteses y de apaacutetridasrdquo Por tanto en el futuro seraacute la Comunidad laque celebre con Chile estos acuerdos complementarios de readmisioacuten
Mientras no se celebren esos acuerdos complementarios entre Chile y la Comunidad Chilepuede celebrar acuerdos bilaterales con cada Estado miembro para regular las obligacionesespeciacuteficas de readmisioacuten ldquoincluida la obligacioacuten de readmisioacuten de nacionales de otros paiacutesesy de apaacutetridasrdquo
Tambieacuten conviene resaltar que el Consejo de Asociacioacuten (establecido como oacutergano deaplicacioacuten y de seguimiento del acuerdo) examinaraacute otros esfuerzos conjuntos en esta materia
Posiblemente la inmigracioacuten entre Chile y la UE no sea demasiado amplia pero esta claacuteusulada idea de hasta queacute punto la Unioacuten mantiene una poliacutetica convencional seguacuten la cual todoslos tratados o acuerdos que celebra tienen su correspondiente claacuteusula de readmisioacuten
V)REFERENCIA A LA PRAacuteCTICA ESPANtildeOLA EN TRATADOS DE READMISIOacuteN
Junto a los tratados en los que es parte la CE podemos examinar la praacutectica espantildeola en lamisma materia Hablamos pues de tratados bilaterales
Diferenciaremos varios grupos Acuerdos con Estados con los que existe la libre circulacioacutende personas acuerdos con los candidatos a ser miembros de la UE en concreto Rumania yBulgaria el acuerdo de 1992 con Marruecos y la celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
Como sabemos esta praacutectica bilateral no ha sido totalmente sustituida por la praacutecticacomunitaria acaso no lo sea en el futuro como demuestra el hecho de que el acuerdo conHong Kong prevea que los Estados miembros de la UE puedan firmar protocoloscomplementarios con dicha Regioacuten Administrativa Especial china
a)Los acuerdos con Estados con los que existe libre circulacioacuten de personas
Podemos incluir en este grupo cuatro acuerdos el celebrado en 1988 con Francia el celebradoen 1993 con Portugal el concluido con Italia en 1999 y el anunciado en 2002 con Suiza
El acuerdo de 8 de Enero de 1988 entre el Gobierno del Reino de Espantildea y el Gobiernode la Repuacuteblica Francesa relativo a la readmisioacuten en Puestos Fronterizos de personas ensituacioacuten de estancia ilegal firmado en Madrid
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se aplica en primer lugar a los nacionales deambos Estados
Pero se aplica asimismo a los extranjeros que hayan entrado de forma ilegal en el territorio delotro Estado es necesaria en este caso una solicitud regulada de modo bastante completo enlos arts 5-6 del acuerdo El plazo para la readmisioacuten en frontera es extraordinariamenteraacutepido pues solamente admite cuatro horas
El acuerdo regula asimismo el llamado ldquotraacutensito para la expulsioacutenrdquo de nacionales de otrosEstados cuando la continuacioacuten del viaje y su admisioacuten en el paiacutes de destino esteacutenplenamente aseguradas El traacutensito por viacutea aeacuterea puede efectuarse en su caso bajo custodiade policiacuteas del Estado remitente
El convenio entre el Reino de Espantildea y la Repuacuteblica Portuguesa relativo a la readmisioacutende personas en situacioacuten irregular era firmado en Granada el 15 de Febrero de 1993
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Alcontrario de lo que sucediacutea con Francia este convenio con Portugal solamente regula lareadmisioacuten de nacionales de terceros Estados Norma asimismo el traacutensito a efectos deexpulsioacuten a efectuar por viacutea aeacuterea o excepcionalmente por viacutea terrestre o mariacutetima
El acuerdo entre Espantildea e Italia relativo a la readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular era firmado en Roma el 4 de Noviembre de 1999
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Similar al acuerdo con Portugalregula la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses y se basa en el acuerdo de Schengen
La novedad en este caso viene dada por la mejor regulacioacuten del traacutensito por expulsioacuten (arts 6-11) a esa materia (claacutesica en este tipo de acuerdos) se une el traacutensito consiguiente a unaresolucioacuten de denegacioacuten de entrada en el territorio
Por otra parte se norma la proteccioacuten de los datos (art 13) Desgraciadamente dichaproteccioacuten resulta bastante relativa pues los datos personales comunicados por las partes
26 Texto en BOE de 6 de Mayo de 1989
27 Texto en BOE de 31 de Marzo de 1995
28 Ver texto en Documentacioacuten
entre siacute pueden transmitirse no soacutelo a las autoridades encargadas de aplicar este acuerdo sinotambieacuten a otras personas
Finalmente en este grupo de convenios ha de incluirse el convenio hispano-suizo dereadmisioacuten de personas en situacioacuten irregular cuya firma era autorizada por el Gobiernoespantildeol el 29 de Noviembre de 2002
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Este convenio tiene un protocolo administrativo queregula sobre todo el procedimiento para la aplicacioacuten
Si incluyo a Suiza en este grupo de Estados casi al mismo nivel que los dos Estadosmiembros de la UE citados (Francia y Portugal) ello obedece sobre todo al hecho de queexiste un Acuerdo sobre libre circulacioacuten de personas entre Suiza y la Comunidad Europea alentrar en vigor ese acuerdo el 1 de Junio de 2002 ello implica que los nacionales de eseEstado disponen de la libertad de circulacioacuten por los Estados miembros de la Unioacuten comosucede tambieacuten con los nacionales de Noruega Islandia y Liechtenstein en virtud del acuerdode creacioacuten del llamado Espacio Econoacutemico Europeo Ello tiene una consecuencia inmediatala revisioacuten del Reglamento (CE) Nordm 5392001 que establece la lista de terceros paiacuteses cuyosnacionales estaacuten obligados a visado y la lista de aquellos exentos de esa obligacioacuten (elReglamento sobre visados) en la revisioacuten Suiza no apareceraacute ya en la lista segunda (denacionales exentos) como es sabido en la revisioacuten se incluiraacute a Ecuador en la lista primera
b) Los acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a la UE
Debemos referirnos asimismo a cinco acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a laUnioacuten Europea los celebrados con Rumania y Bulgaria en 1996 con Lituania en 1998 y conla Repuacuteblica Eslovaca y Letonia en 1999
Todos ellos tienen un contenido muy similar y suelen abordar tres o cuatro aspectossustantivos Readmisioacuten traacutensito problemas administrativos y financieros y ndashsolo algunos-laproteccioacuten de los datos personasle Seguacuten sus breves preaacutembulos todos se basan en lareciprocidad (aunque esta reciprocidad sea en gran parte formal en la realidad pues losintereses de ambos Estados no son ni mucho menos de ideacutentico peso o calibre y el Estado quetienen mucho mayor intereacutes en la readmisioacuten sea Espantildea)
El acuerdo con Rumania se firma el 29 de Abril de 1996 en Bucarest30
Seguacuten su art 1 laspartes se comprometen a readmitir en su territorio a quienes hayan dejado de satisfacer o nosatisfagan los requisitos de entrada o de estancia en el territorio de la otra parte siempre quetengan la nacionalidad de la otra o se presuma que poseen esa nacionalidad Por tanto laobligacioacuten de readmisioacuten afecta a los nacionales o a los presuntos nacionales no a losextranjeros Dicha readmisioacuten debe hacerse sin formalidades
Es pues baacutesica la prueba de la nacionalidad dicha prueba se obtiene por Documento Nacionalde Identidad Certificado de nacionalidad o de registro civil pasaporte cartilla militar etc
Tambieacuten en este acuerdo la respuesta debe ser muy raacutepida en el plazo maacuteximo de ocho diacuteasLas peticiones de informacioacuten complementaria tambieacuten se tramitan en ese plazo Larecepcioacuten de la persona cuya readmisioacuten se haya aceptado habraacute de producirse en un plazomaacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo regula a su vez el denominado ldquotraacutensito a efectos de extrantildeamientordquo (arts 6-9)No se usa el teacutermino extrantildeamiento en su sentido ordinario de destierro de un nacional a un 29 Noticia en httpwwwiurislexnet
30 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasaac-004htm
paiacutes extranjero sino en un sentido mucho maacutes general Traacutensito de nacionales de nacionalesde terceros Estados obligados a abandonar el territorio de una de las partes en otras palabrasestamos ante una expulsioacuten de extranjeros el teacutermino correcto deberiacutea ser el de expulsioacutenpuesto que el Derecho Internacional Puacuteblico prohiacutebe el extrantildeamiento de nacionales (cadaEstado debe soportar a sus nacionales aunque puede expulsar a los extranjeros)
En dichas normas se regulan aspectos administrativos de dicho mal llamado extrantildeamientoDatos de la persona escolta admisioacuten en el territorio del Estado de destino etc En lasmismas normas se recoge el claacutesico principio de NO DEVOLUCIOacuteN El traacutensito podraacute serdenegado si la persona que sufre esa expulsioacuten puede ser perseguido en el Estado de destinopor su raza religioacuten nacionalidad pertenencia a un grupo social o sus opiniones poliacuteticas
Tambieacuten puede ser denegado el traacutensito si el extranjero corre el riesgo de ser acusado ocondenado en el Estado de destino por un tribunal penal por hechos anteriores al traacutensito Sepretende asiacute no disfrazar una expulsioacuten de un extranjero con algo distinto la extradicioacuten
El acuerdo con Bulgaria31 se firma el 16 de Diciembre de 1996 en Sofiacutea y tiene una
estructura similar como antes indiqueacute Regula pues la readmisioacuten de nacionales de losEstados partes regula la prueba de la nacionalidad etc El plazo maacuteximo para la respuesta a lasolicitud de la readmisioacuten en este acuerdo es de diez diacuteas (art 3 paacuterrafo 4ordm) la recepcioacuten de lapersona cuya readmisioacuten se haya aceptado tiene asimismo un plazo maacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo con Bulgaria habla en su segunda parte correctamente de ldquoTraacutensito a efectos deexpulsioacutenrdquo El contenido de esta parte es muy similar al analizado acuerdo con RumaniaPero ofrece un pequentildeo aacutengulo diferencial pues el traacutensito a efectos de expulsioacuten puede serdenegado (art 7) en tres supuestos
-Aplicando el principio de NO DEVOLUCIOacuteN
-No disfrazando ademaacutes el sentido de la expulsioacuten por el sentido de una extradicioacuten y
-Si el extranjero figura en las listas de personas que tienen prohibida la entrada en el territoriode la parte en el cual se realiza el traacutensito o si constituye una amenaza contra la seguridadnacional el orden puacuteblico y la salud puacuteblica
El acuerdo entre Espantildea y Lituania de 8 de Noviembre de 199832
resulta el maacutes completopor su contenido No solamente regula la readmisioacuten de los nacionales de las partescontratantes sino tambieacuten la de los nacionales de otro Estados y de los apaacutetridas (arts 5-9)
Se refiere asimismo al traacutensito y a la proteccioacuten de datos personales incluyendo normas quepodemos considerar estaacutendar en estos acuerdos
Los acuerdos con la Repuacuteblica Eslovaca (de 3 de Marzo de 1999) y con Letonia (de 30 deMarzo de 1999) resultan muy similares entre siacute y con el acuerdo firmado el antildeo anterior conLituania Existen pequentildeas variaciones no obstante por ejemplo el acuerdo con laRepuacuteblica Eslovaca dedica un capiacutetulo especiacutefico a gastos (cap IV art 13)
Junto a estas variaciones algunas normas se han estandarizado por ejemplo la norma relativaa la proteccioacuten de los datos es ideacutentica en los acuerdos de Espantildea con Lituania (art 13) laRepuacuteblica Eslovaca (art 14) y Letonia (art 13)
Finalmente cabe hacer una pequentildea reflexioacuten Dada la libre circulacioacuten de personas existenteen la Unioacuten Europea cuando los tres uacuteltimos Estados citados se transformen en miembros dela UE parece que estos acuerdos deberaacuten limitar su contenido en otras palabras se
31 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasacc-010htm
32 Texto en Documentacioacuten
circunscribiraacuten uacutenicamente a la readmisioacuten de los nacionales de Estados no miembros de laUE los problemas derivados de la libre circulacioacuten intra-Unioacuten no pueden regularse desdeluego por acuerdos bilaterales entre Estados sino por normas de la misma Unioacuten que primansobre cualquier norma de cualquier Estado miembro
c)El acuerdo con Marruecos
El 13 de Febrero de 1992 se firmaba en Madrid el acuerdo entre el Reino de Espantildea y elReino de Marruecos relativo a la circulacioacuten de personas el traacutensito y la readmisioacuten deextranjeros entrados ilegalmente
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A pesar de su denominacioacuten formal estamos ante untiacutepico acuerdo de readmisioacuten Se estructura en tres capiacutetulos El primero dedicado a lareadmisioacuten de extranjeros el segundo al traacutensito para la expulsioacuten y el tercero a otrasdisposiciones
Cronoloacutegicamente el segundo de los acuerdos bilaterales analizados en esta Unidad suimportancia real lo hace ser considerado el primero por dos razones El acuerdo con Francialo es con un miembro de la UE y los franceses no pueden ser considerados pues extranjeros yen segundo teacutermino una fuerte corriente migratoria se dirige desde territorio marroquiacute haciaEspantildea
El acuerdo con Marruecos afirma en su art 1 que las autoridades de las partes ldquoreadmitiraacutenen su territorio a peticioacuten formal de las autoridades fronterizas del Estado requirente a losnacionales de paiacuteses terceros que hubieren entrado ilegalmente en el territorio de este uacuteltimoprocedentes del Estado requeridordquo Por tanto ndashy este aspecto resulta baacutesico- estamos ante unanorma de readmisioacuten de extranjeros no de marroquiacutees por Marruecos ni de espantildeoles porEspantildea
Seguacuten el art 2 del acuerdo el Estado requirente debe probar pues tres aspectos Primero lanacionalidad del extranjero (nacionalidad insisto de un Estado distinto a las partes) ensegundo lugar la entrada ilegal en el territorio del Estado requirente en tercer teacutermino laprocedencia de territorio del Estado requerido
La aplicacioacuten estricta de la norma citada obliga pues a Espantildea a no devolver a las personascuya nacionalidad no pueda probar o cuya entrada ilegal o cuya procedencia no puedademostrar
Tambieacuten interesa recordar la claacuteusula de no readmisioacuten el art 3 regula los casos en loscuales NO HAY OBLIGACIOacuteN DE READMITIR No existe obligacioacuten de readmitir a losnacionales de Estados terceros que tengan fronteras con el requirente a los que hayan sidoautorizados a permanecer en el territorio del requirente a los que entraran legalmente y a losque se haya reconocido la condicioacuten de refugiados seguacuten el Derecho Internacional
El capiacutetulo dedicado al traacutensito para la expulsioacuten de extranjeros no ofrece demasiadaspeculiaridades No obstante el art 7 advierte que el traacutensito para la expulsioacuten podraacute serdenegado en cinco supuestos
-Cuando el extranjero tenga prohibida la entrada en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado penalmente en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado en el Estado de destino (que desde luego ha deser distinto al de traacutensito)
33 Texto en httpwwwmiresderechoacac130292htm
-Cuando el extranjero corra el riesgo de sufrir malos tratos en el Estado de destino y
-Cuando se solicite la expulsioacuten para uno de los miembros de la llamada UMA (Unioacuten delMagreb Aacuterabe)
Sin duda resulta sorprendente que no se aplique en su totalidad el principio de NODEVOLUCIOacuteN El supuesto cuarto recoge una parte de este principio pero no sentildeala que nose admitiraacute el traacutensito cuando el extranjero pueda ser perseguido por motivos poliacuteticosraciales religiosos o de otro tipo o pueda sufrir la pena de muerte en el Estado de destino
La aplicacioacuten del acuerdo de readmisioacuten con Marruecos resulta a veces difiacutecil En un terrenoproacuteximo al examinado bien conocido es el Informe de Human Rights Watchs de 2002 sobrela entrega de menores marroquiacutees por Espantildea a traveacutes de Ceuta y Melilla titulado ldquoEspantildea yMarruecos Callejoacuten sin salida abusos cometidos por las autoridades espantildeolas y marroquiacuteescontra nintildeos inmigrantesrdquo pone de relieve la violacioacuten de la Convencioacuten de Derechos delNintildeo
Por otro lado conviene no olvidar que la Comisioacuten Europea trabaja actualmente en unacuerdo de readmisioacuten (que celebrariacutea la Comunidad Europea) con Marruecos Ese acuerdo
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no solamente pretende que Marruecos (y en su caso cualquier miembro de la UE) readmita asus nacionales sino tambieacuten a cualquier inmigrante que haya accedido irregularmente a la UEdesde territorio marroquiacute La propuesta de acuerdo tambieacuten incluye una financiacioacuten de 120millones de euros de la UE a Marruecos hasta 2006
d)La celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
La prensa sentildealaba en Junio de 2001 que el entonces Secretario de Estado para la Extranjeriacuteay la Inmigracioacuten Enrique Fernaacutendez-Miranda y un alto cargo del Ministerio Nigeriano deAsuntos Exteriores llegaban a un acuerdo sobre readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular
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De la prensa se deduce que el acuerdo (no firmado por escrito al menos no publicado en elBOLETIacuteN OFICIAL DEL ESTADO) afectariacutea a los nacionales de ambos Estados sobre todoa los nigerianos que vivan en Espantildea se partiacutea pues de una reciprocidad formal pero no realSeguacuten la misma noticia deberaacute llevarse a cabo la proteccioacuten de los datos personales de losinmigrantes
Espantildea ofreciacutea a Nigeria asistencia teacutecnica e intercambio de informacioacuten sobre traacutefico depersonas organizacioacuten de cursos de formacioacuten para personal consular y de inmigracioacuten etc
Como consecuencia de este acuerdo (no estructurado formalmente por escrito36
al menos porel momento) Espantildea realizaba en 2001 algunas expulsiones colectivas de extranjeros haciaNigeria En realidad haciacutea casi cinco antildeos que el Gobierno del Sr AZNAR no realizaba unaexpulsioacuten colectiva en 1996 se produjo la expulsioacuten desde Maacutelaga de 103 inmigrantes aCameruacuten Senegal y Maliacute El Sindicato Unificado de Policiacutea denuncioacute entonces que se habiacuteadrogado con un fuerte sedante (haloperidol) disuelto en agua potable a los inmigrantes
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34 Ver una noticia en Estrella Digital de 4 de Diciembre de 2002
httpwwwestrelladigitales35 La noticia puede hallarse en
httpwwwwebislamcomnumeros200105_01EspaBla_Nigeriahtm
36 El hecho de que un acuerdo internacional no se celebre por escrito no indica que
no sea vaacutelido la validez depende de otros factores y un acuerdo verbal puede serperfectamente vaacutelido si no existe una causa de nulidad de los tratados37 Ver Unidad sobre expulsiones colectivas
VI) CONCLUSIOacuteN GENERAL
La poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten que la UE disentildea desde hace tiempo no favorececiertamente la libre circulacioacuten de las personas Maacutes bien sirve para trabar o limitar esa librecirculacioacuten
La mencionada poliacutetica tiene como elemento muy importante el Reglamento 5392001 queestablece la lista de terceros paiacuteses cuyos nacionales estaacuten sometidos a la obligacioacuten de visadoy la de los paiacuteses cuyos nacionales estaacuten exentos de visado
Por si acaso alguacuten extranjero entra irregularmente o permanece en territorio de un Estadomiembro de la UE cuando su estancia regular haya terminado se preveacuten ademaacutes otrasmedidas como el retorno voluntario la expulsioacuten y la readmisioacuten La readmisioacuten endefinitiva devuelve las personas a sus lugares de origen o de traacutensito
Al incluir las claacuteusulas de readmisioacuten y al firmar los acuerdos sobre esta materia la UnioacutenEuropea no entra en las causas reales por las cuales esas personas han emigrado y tampoco sepregunta si dichas causas pueden solucionarse
Existe un grave peligro ya apuntado en esta Unidad El peligro de establecer una relacioacutenestrecha e incluso automaacutetica entre readmisioacuten y fondos europeos de cooperacioacuten aldesarrollo El peligro es muy real no teoacuterico El diacutea en el que la Unioacuten afirme que un Estadosubdesarrollado no recibe fondos de tal cooperacioacuten si no colabora eacutel mismo en la readmisioacutende sus nacionales (e incluso de extranjeros y apaacutetridas procedentes de su territorio) la poliacuteticacomuacuten de inmigracioacuten de la UE habraacute abandonado cualquier respeto por los DerechosHumanos de los migrantes
Por ello aunque a veces pueda parecer algo demagoacutegica incluyo la opinioacuten criacutetica de unaparlamentaria europea Ilka Schroder
ANEJO I ART 13 DEL ACUERDO DE COTONUacute O ACUERDO
DE ASOCIACION ENTRE LOS ESTADOS ACP POR UNA
PARTE Y LA COMUNIDAD EUROPEA Y SUS ESTADOS
MIEMBROS POR OTRA FIRMADO EN COTONUacute EL 23 DE
JUNIO DE 2000
Artiacuteculo 1 3
Emigracioacuten
1 La cuestioacuten de la emigracioacuten seraacute objeto de un diaacutelogo profundo en el marco de laasociacioacuten ACP-UE
Las Partes reafirman sus obligaciones y sus compromisos actuales en el aacutembito del derechointernacional para garantizar el respeto de los derechos humanos y la eliminacioacuten de todas lasformas de discriminacioacuten basadas en particular en el origen el sexo la raza la lengua y lareligioacuten
2 Las Partes convienen en considerar que una asociacioacuten implica por lo que se refiere a laemigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses que residan legalmente ensus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivo ofrecerles derechos yobligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la no discriminacioacuten en la vidaeconoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra el racismo y la xenofobia
3 Cada Estado miembro concederaacute a los trabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzanlegalmente una actividad en su territorio un trato caracterizado por la ausencia de todadiscriminacioacuten basada en la nacionalidad con relacioacuten a sus propios nacionales en lo referentea condiciones de trabajo remuneracioacuten y despido Cada Estado ACP por su parte concederaacutea este respecto un trato no discriminatorio comparable a los trabajadores nacionales de losEstados miembros
4 Las Partes consideran que las estrategias destinadas a reducir la pobreza a mejorar lascondiciones de vida y trabajo a crear empleos y a desarrollar la formacioacuten contribuyen alargo plazo a normalizar los flujos migratorios
Las Partes tendraacuten en cuenta en el marco de las estrategias de desarrollo y la programacioacutennacional y regional las dificultades estructurales vinculadas a los fenoacutemenos migratorios conel fin de apoyar el desarrollo econoacutemico y social de las regiones de origen de los emigrantes yreducir la pobreza
La Comunidad apoyaraacute en el marco de los programas de cooperacioacuten nacional y regional laformacioacuten de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de origen en otro paiacutes ACP o enun Estado miembro de la Unioacuten Europea Por lo que se refiere a la formacioacuten en un Estadomiembro las Partes velaraacuten por que estas acciones esteacuten orientadas hacia la insercioacutenprofesional de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de ungen
Las Partes desarrollaraacuten programas de cooperacioacuten destinados a facilitar el acceso a laensentildeanza a los estudiantes de los Estados ACP en particular mediante la utilizacioacuten de lasnuevas tecnologiacuteas de la comunicacioacuten
El Consejo de Ministros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadasa la inmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de unapoliacutetica de prevencioacuten
En este marco las Partes convienen en particular en garantizar que los derechos y la dignidadde las personas se respeten en todo procedimiento iniciado para conseguir el retorno de losinmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A este respecto las autoridades interesadasconcederaacuten las facilidades administrativas necesarias para el retorno
Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nbull 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivas
ii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retorno
Se concederaacute una asistencia adecuada a los Estados ACP para la aplicacioacuten de estos acuerdos
iii)A efectos de la presente letra c) se entenderaacute por laquoPartesraquo la Comunidad cada uno de susEstados miembros y todo Estado ACP
Anejo II PARLAMENTO EUROPEOUna opinioacuten parlamentaria criacutetica de IlkaSCHORDER
1999-2004
Documento de sesioacuten
7 de noviembre de 2002
INFORME
FINALA5-0381 2002
sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejo relativa a la firma del Acuerdo entre laComunidad Europea y el Gobierno de la Regioacuten Administrativa Especial de Hong Kong de laRepuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten de residentes ilegales (SEC(2002) 412 -C5-02632002 -20020092(CNS))
Comisioacuten de Libertades y Derechos de los Ciudadanos Justicia y Asuntos Interiores
Ponente Graham R Watson
RR48 1789ESdoc PE 319241
ESPAacuteGINA REGLAMENTARIA
Mediante carta de 5 de junio de 2002 el Consejo consultoacute al Parlamento de conformidad conel apartado 1 del artiacuteculo 39 del Tratado UE sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejorelativa a la firma del Acuerdo entre la Comunidad Europea y el Gobierno de la RegioacutenAdministrativa Especial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten deresidentes ilegales (SEC(2002) 412 - 20020092 (CNS))
En la sesioacuten del 10 de junio de 2002 el Presidente del Parlamento anuncioacute que habiacutea remitidodicha propuesta para examen del fondo a la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCiudadanos Justicia y Asuntos Interiores y para opinioacuten a la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior (C5-02632002)
En la reunioacuten del 9 de julio de 2002 la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCindadanos Justicia y Asuntos Interiores designoacute ponente a Graham R Watson
En las reuniones de los diacuteas 8 de octubre de 2002 y 5 de noviembre de 2002 la comisioacutenexaminoacute la propuesta del Consejo y el proyecto de informeEn la uacuteltima de estas reuniones la comisioacuten aproboacute el proyecto de resolucioacuten legislativa por22 votos a favor 6 votos en contra y 0 abstenciones
Estuvieron presentes en la votacioacuten los diputados Jorge Salvador Hernaacutendez Mollar(presidente) Lousewies van der Laan (vicepresidente) Giacomo Santini (vicepresidente)Graham R Watson (ponente) Roberta Angelilli Mary Elizabeth Banotti Kathalijne MariaBuitenweg (suplente de Alima Boumediene-Thiery) Carlos Coelho Geacuterard MJ Deprez Ginseppe Di Lello Finuoli Francesco Fiori ( suplente de Marcello Dell Utri de conformidadcon el apartado 2 del artiacuteculo 153 del Reglamento) Evelyne Gebhardt (suplente de AdelineHazan) Pierre Jonckheer Sylvia-Yvonne Kaufmann (suplente de Ilka Schroder) TimothyKirkhope Eva Klamt Klaus-Heiner Lehne (suplente de Thierry Cornillet) Marcelino OrejaArburuacutea Elena Ornella Paciotti Joseacute Ribeiro e Castro Martine Roure Heide RuumlhleFrancesco Rutelli Ole S0rensen (suplente de Bill Newton Dunn) Joke Swiebel Anna Terroacuteni Cusiacute Maurizio Turco y Olga Zrihen Zaari (suplente de Martin Schulz)
La opinioacuten minoritaria se adjunta al presente informe el 9 de septiembre de 2002 laComisioacuten de Asuntos Exteriores Derechos Humanos Seguridad Comuacuten y Poliacutetica deDefensa decidioacute no emitir opinioacuten el 28 de mayo de 2002 la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior decidioacute no emitir opinioacuten
El informe se presentoacute el 7 de noviembre de 2002
OPINIOacuteN MINORITARIA
de Ilka Schroder
ldquoEl acuerdo sobre la expulsioacuten de residentes ilegales es el primero de su especie y sigue laliacutenea de las decisiones represivas de Laeken y Sevilla que tienen por objeto dividir losinmigrantes en econoacutemicamente uacutetiles (es decir mano de obra que puede explotarse en elproceso de produccioacuten capitalista) e inuacutetiles Hay que repeler con la mayor energiacutea laseleccioacuten de refugiados econoacutemicamente aprovechables en el proceso de explotacioacuten mundialy el rechazo de todos los migrantes clasificados como inuacutetiles ya que no se basan en el serhumano sino en intereses relacionados con la explotacioacuten econoacutemica y la obtencioacuten debeneficios
El acuerdo de que aquiacute se trata convierte la poliacutetica de inmigracioacuten en parte integral de lapoliacutetica exterior de la UE y trata de impedir cualquier posibilidad de huida hacia Europa nosoacutelo en los paiacuteses de traacutensito sino tambieacuten y ya en los paiacuteses de origen La tecnologiacutea sentildeorialempleada para imponer la fortaleza de Europa consiste en registrar segregar discriminararrestar internar y por uacuteltimo expulsar
Ademaacutes la UE trata de obligar a otros paiacuteses con medios neocoloniales y usando el chantajeeconoacutemico y financiero a readmitir a los refugiados
La poliacutetica de expulsiones de la UE es criminal ya que como consecuencia de ella perecenseres humanos y no tiene en cuenta en absoluto las causas fundamentales que impulsan a laspersonas a huir como la pobreza la explotacioacuten las guerras y la violencia patriarcal
En la poliacutetica de expulsiones la UE se quita la maacutescara de los derechos humanos ya no setrata de las claacuteusulas que facilitan la expulsioacuten ocultas en los acuerdos econoacutemicos sino quese trata de la regulacioacuten profesional de la consigna racista iexclfuera los extranjeros ahoraejecutada por la Comisioacuten y las organizaciones correspondientes como por ejemplo la OIMAquel a quien le preocupen verdaderamente la Convencioacuten de Ginebra sobre los Refugiados ylos derechos de los migrantes no deberiacutea estar a favor de un acuerdo que niega precisamenteesos derechos o sea los derechos a elegir libremente el lugar de residencia a determinarautoacutenomamente la forma de vida y a buscar la felicidad en otro paiacutesrdquo (p 10)
BIBLIOGRAFIacuteA Y ALGUNAS DIRECCIONES UacuteTILES DE INTERNET
A)Bibligrafiacutea-ANDREacuteS SAacuteENZ DE SANTAMARIacuteA Y OTROS Introduccioacuten al Derecho de la UnioacutenEuropea Eurolex Madrid 1999-COMISION EUROPEA Libro Verde relativo a una poliacutetica comunitaria de retorno deresidentes ilegales 10-Abril-2002 COM (2002) 175 final-COMISION EUROPEA Comunicacioacuten al Consejo y al Parlamento EuropeoIntegracioacuten de las cuestiones de inmigracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea conterceros paiacuteses 3-Diciembre-2002 COM (2002) 703 final-X DENOEL Les accords de readmisioacuten du Benelux agrave Schengen et au-delagrave RevueTrimestrielle de Droit Europeacuteen 1983-Guy FEUER Un nouvea paradigme pour les relations entre lacuteUnion Europeacuteenne et lesEacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin 2000 Revue Geneacuterale de Droit InternationalPublic 2002-INTERMON-OXFAM La responsabilidad de la UE en la lucha contra la pobreza(Claves de la Presidencia Espantildeola 2002) Barcelona 2002-Joan David JANER TORRENS Poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenCongreso Internacional sobre Derechos Humanos Zaragoza 2000 texto enhttpwwwunizaresderechos_humanos-Paolo MENGOZZI Derecho Comunitario y de la Unioacuten Europea Tecnos Madrid 2000-Miquel PALOMARES AMAT Los acuerdos internacionales concluidos entre lasComunidades Europeas y los paiacuteses terceros mediterraacuteneos Cedecs Barcelona 2002
B) Algunas direcciones uacutetiles de Internet
Consejo de la UE httpueeuintConclusiones del Consejo Europeo httpeuropaeuintcounciloffconcluindexhtmParlamento Europeo httpwwweuroparleuintUnioacuten Europea httpeuropaeuint
CUESTIONES A DEBATE1ordf El concepto mismo de readmisioacuten2ordf Las claacuteusulas ldquoDemocracia y DHrdquo y de readmisioacuten iquestconstituyen imposicionesneocolonialistas de la UE3ordf La conexioacuten entre readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo4ordf El acuerdo de readmisioacuten entre Espantildea y Marruecos y los problemas de su aplicacioacuten5ordf La reciprocidad que se cita en los acuerdos y claacuteusulas de readmisioacuten iquestes formal o esreal
Zaragoza Septiembre de 2003
de prevencioacutenrdquo Ese ldquocuando procedardquo deja a este oacutergano de la asociacioacuten (el Consejo deMinistros) la tarea de establecer medidas de prevencioacuten
El paacuterrafo 2 de este art 13 avanza un paso maacutes y ya puede ser considerado como derechoduro pero no es una norma que tenga efecto directo ideacutentica consideracioacuten cabe aplicar alapartado b) del paacuterrafo 5
Dice este paacuterrafo 2 que las partes ldquoconvienen en considerar que una asociacioacuten implica porlo que se refiere a la emigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses queresidan legalmente en sus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivoofrecerles derechos y obligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la nodiscriminacioacuten en la vida econoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra elracismo y la xenofobiardquo
Encontramos en la norma citada la equidad o el trato equitativo como criterio juriacutedico aaplicar a los nacionales de los Estados del Sur que residan legalmente Todo ello resulta muyloable a primera vista pero no queda claro por queacute razoacuten se habla ahora de trato equitativo ode ofrecer a los inmigrantes derechos y obligaciones ldquocomparables a los de sus ciudadanosrdquo yno se habla de respeto de los derechos humanos de los inmigrantes
En realidad en esta materia nos hallamos ante el choque de dos loacutegicas la intraestatal ointerna y la internacional El choque de ambas loacutegicas provoca perplejidad Si todos losEstados deben respetar sus compromisos internacionales en tal materia (loacutegica internacionalestablecida en el paacuterrafo 1) iquestpor queacute se cambia ahora de loacutegica se dejan las cuestiones deltrato a cada una de las partes y se les permite que disentildeen realicen y controlen esa llamadaldquopoliacutetica de integracioacutenrdquo
Ademaacutes surge la eterna duda iquestNo se les debe dar tambieacuten un trato equitativo a los queresiden de un modo irregular Si las partes se hubieran situado en el terreno preciso de losDH desde luego los Estados seguiriacutean disponiendo de su competencia para expulsar a losextranjeros pero no de cualquier forma sino respetando siempre sus DH residan regular oirregularmente
Por otro lado el paacuterrafo 5 apartado b) sentildeala ldquoLas Partes convienen en particular engarantizar que los derechos y la dignidad de las personas se respeten en todo procedimientoiniciado para conseguir el retorno de los inmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A esterespecto las autoridades interesadas concederaacuten las facilidades administrativas necesariaspara el retornordquoSi partimos del criterio central de los DH que todos los Estados deben respetar iquestno resultainuacutetil este paacuterrafo Todos los Estados estaacuten obligados a respetar los DH de todas laspersonas en los procedimientos de retorno o en otros procedimientos
En tercer lugar nos encontramos con normas de derecho duro y con efecto directo Son lospaacuterrafos 3 y 5 c) i)
El paacuterrafo 3 presenta bastante intereacutes dice ldquoCada Estado miembro concederaacute a lostrabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzan legalmente una actividad en su territorioun trato caracterizado por la ausencia de toda discriminacioacuten basada en la nacionalidad conrelacioacuten a sus propios nacionales en lo referente a condiciones de trabajo remuneracioacuten ydespido Cada Estado ACP por su parte concederaacute a este respecto un trato no discriminatoriocomparable a los trabajadores nacionales de los Estados miembrosrdquoDesde luego ese trato no discriminatorio se concede uacutenicamente a los trabajadores que ejerzanlegalmente una actividad no a los que se hallen irregularmente El efecto directo puedehallarse en la exigencia de la no discriminacioacuten en aspectos tan concretos como condicionesde trabajo remuneracioacuten y despido
Otra vez surge la pregunta de si los trabajadores que residen irregularmente en territorio de unEstado pueden ser discriminados en las condiciones de trabajo en la remuneracioacuten y en eldespido si se interpreta correctamente la norma transcrita asiacute se deduce Entoncesacudiendo a los DH iquestrespetan tales Derechos los Estados europeos de acogida o los DHsirven tan soacutelo de pantalla de actuacioacuten en ciertos casos y no se aplican a otros casos
La norma que nos ofrece mayor intereacutes que desde luego tiene efecto directo se halla enel art 5 c) i) contiene una claacuteusula estaacutendar de readmisioacuten y dice
rdquo Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nordm 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivasrdquo
Esta norma exige pues la readmisioacuten entre nacionales de las partes que residan ilegalmente enterritorio de otra parte esa readmisioacuten debe aceptarse ldquoa peticioacuten de una de las partes y sinmediar maacutes traacutemitesrdquo Y no olvidemos que se entiende por partes la Comunidad sus Estadosmiembros y cada uno de los Estados ACP
iquestSignifica el art 13 del Acuerdo de Cotonuacute que los Estados de la UE y los Estados ACP sehallan en pie de igualdad en materia de inmigracioacuten En la teoriacutea juriacutedica asiacute parece en larealidad esa igualdad formal no existe puesto que la inmigracioacuten se produce en estosmomentos de Sur a Norte y no al reveacutes
c) La readmisioacuten de los extranjeros y de los apaacutetridas
iquestQueacute sucede con el art 13 paacuterrafo 5 c) ii) Que tampoco tiene efecto directo pero completala norma anterior Porque en eacutel se preveacute lo siguiente
ldquoii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retornordquo
Esta uacuteltima norma sin duda es un pactum de contrahendo En virtud de la misma en unfuturo no muy lejano se podraacuten concluir acuerdos bilaterales con los Estados ACP sobre lareadmisioacuten y el retorno de nacionales Se pretende pues asegurar la readmisioacuten y el retornopor una doble viacutea La multilateral y la bilateral Pero lo maacutes novedoso de esta norma es queademaacutes preveacute que los Estados ACP tambieacuten admitan a los nacionales de otros Estados eincluso a los apaacutetridas
Podemos afirmar por tanto que los Estados ACP (que reciben importantes fondoseconoacutemicos de la UE) estaraacuten condicionados por el Acuerdo de Cotonou y por los acuerdosbilaterales que se celebren en el futuro Y nada hace pensar que la UE no condicione laconcesioacuten de fondos a esos Estados al control que hagan de la inmigracioacuten hacia la UnioacutenEuropea Es posible incluso que se establezca alguacuten tipo de automatismo entre ambascuestiones El Estado que readmite recibe maacutes fondos de la UE el Estado que no readmiteve mermados sus fondos de la UE Dicho automatismo seguramente no se estableceraacute en lanorma (al menos de momento seriacutea muy descarado y ciacutenico) pero puede establecerse en loshechos en la aplicacioacuten de la norma
Si ello sucede 77 Estados del Sur de donde proceden actualmente muchos miles deinmigrantes ademaacutes de sufrir el subdesarrollo deberaacuten convertirse en policiacuteas (iquesto tal vezdebieacuteramos decir en carceleros) de su poblacioacuten impidiendo la libre circulacioacuten de laspersonas
Pues bien esa perspectiva de la aplicacioacuten del Acuerdo de Cotonuacute en materia de inmigracioacutenya se baraja constantemente en la actualidad Ello sucede incluso cuando en estos momentosel Acuerdo analizado no ha entrado en vigor
Y en dicha perspectiva la Comunicacioacuten de la Comisioacuten Europea de Diciembre de 2002(antes citada) sentildeala que para el periacuteodo 2000-2006 y para efectos de readmisioacuten la UEdispone de unos recursos financieros programados con cargo a la ayuda exterior vinculadoscon la cuestioacuten migratoria de 934468288 euros (p 52) iquestNo se detraeraacuten esos fondos de losque la UE dedica ahora a la cooperacioacuten al desarrollo De momento resulta curioso saberque el 13acute7 procede del Fondo Europeo de Desarrollo
C) EL ACUERDO DE READMISIOacuteN FIRMADO CON LA REGIOacuteNADMINISTRATIVA ESPECIAL DE HONG KONG
Como sentildealaba antes el 27 de Noviembre de 2002 firmaban la CE y la Regioacuten AdministrativaEspecial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China (en adelante Hong Kong) un acuerdosobre readmisioacuten de residentes ilegales
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Es el primer acuerdo de readmisioacuten firmado por laComunidad Europea sin duda a eacutel seguiraacuten otros que se estaacuten negociando desde hace tiempo
Estamos pues ante un acuerdo puramente comunitario no ante un acuerdo mixto De estaforma se aplican el art 63 3ordm b) y el art 300 del TCE Seguacuten esas normas el Consejodecidiraacute por unanimidad tras consultar al Parlamento Europeo
Las negociaciones habiacutean comenzado antildeo y medio antes los Estados miembros fueronregularmente consultados en todas las etapas de las mismas
22 El Acuerdo consta de 21 artiacuteculos 6 Anexos y tres declaraciones conjuntas en la
primera de dichas declaraciones las partes toman nota de queacute se entiende porautorizacioacuten de residencia en el derecho de Hong Kong
En su Informe de 7 de Noviembre de 200223
el Parlamento Europeo se queja de que no hayasido informado durante las negociaciones y deba emitir su dictamen sobre un acuerdo yarubricado por los plenipotenciarios se queja pues de que no se haya cumplido el art 97 delReglamento del Parlamento Europeo que obliga a la Comisioacuten Europea y al Consejo de la UEa informar al oacutergano parlamentario sobre el desarrollo de las negociaciones La queja estaacutefundamentada porque una vez firmado el acuerdo no seraacute posible presentar enmiendas almismo ni a los protocolos anexos si los hubiere
El preaacutembulo del acuerdo se refiere al Reglamento (CE) del Consejo 5392001 sobre visadosque exime a los titulares de un pasaporte de Hong Kong de la obligacioacuten de tener un visadopara entrar en territorio de los Estados miembros de la UE para estancias de una duracioacuteninferior a tres meses En realidad la firma del acuerdo con Hong Kong se vioacute facilitada tantopor el reducido nuacutemero de inmigrantes irregulares que puede originar como por la concesioacutende la supresioacuten del requisito del visado para los ciudadanos de esa Regioacuten AdministrativaEspecial
Desde luego en otros acuerdos que se estaacuten negociando la CE no parece que vaya a concederla exencioacuten de visado los casos de Sri Lanka y Pakistaacuten Estados con los cuales se negocianacuerdos de readmisioacuten seguramente no permiten actuar del mismo modo que con HongKong
Tambieacuten sentildeala el preaacutembulo que este acuerdo no se aplica a Dinamarca A ella se antildeade unaDeclaracioacuten en la que se observa que en el futuro Dinamarca y Hong Kong celebraraacuten unacuerdo en las mismas condiciones que el ahora estudiado
Por otro lado se crea un Comiteacute de Readmisioacuten formado por representantes de las partes (elart 17 regula su formacioacuten y sus competencias) la Comunidad estaraacute representada por laComisioacuten asistida por los expertos nombrados por los Estados miembros
Los aspectos baacutesicos planteados por el Acuerdo con Hong Kong podemos resumirlos encuatro La reciprocidad en la readmisioacuten el procedimiento de readmisioacuten la proteccioacuten de losdatos de caraacutecter personal y la posibilidad de protocolos complementarios y acuerdosbilaterales
a)La reciprocidad en la readmisioacuten
La reciprocidad en la readmisioacuten aparece sobre todo en los arts 2 a 5 del Acuerdo En lateoriacutea juriacutedica estamos ante una reciprocidad milimeacutetrica total Primero se regulan lasobligaciones de Hong Kong despueacutes las de la Comunidad Europea
Respecto a Hong Kong se habla de readmisioacuten de residentes permanentes en ese territoriochino y de la readmisioacuten de personas dependientes de otra jurisdiccioacuten Desde luego no sehabla de nacionales hongkoneses porque Hong Kong al no ser un Estado no atribuyeninguna nacionalidad en todo caso se puede adquirir la nacionalidad china
Seguacuten el texto del art 1 Hong Kong readmitiraacute en su territorio a los residentes permanentesy a los antiguos residentes permanentes que no cumplan o hayan dejado de cumplir losrequisitos de entrada estancia o residencia vigentes en el territorio de un Estado de la UE
Esa readmisioacuten se produce a peticioacuten de un Estado miembro de la UE y siguiendo elprocedimiento previsto en el mismo Acuerdo Esa obligacioacuten de readmisioacuten exige ademaacutes ala Regioacuten Administrativa Especial china la expedicioacuten sin demora de un documento de viaje nnecesario para el retorno
23 A5-03812002 pp 7-8 sobre todo Era Ponente Graham R WATSON
La Regioacuten Administrativa Especial tambieacuten se compromete a readmitir a personas sujetas aotra jurisdiccioacuten en dos situaciones
-Que en el momento de su entrada en territorio de un Estado de la UE estuvieran en posesioacutende un visado o de una autorizacioacuten de residencia vaacutelidos expedidos por Hong Kong o
-Que entren ilegalmente en territorio de un Estado de la Unioacuten llegando directamente desdeterritorio de Hong Kong Desde luego esta condicioacuten no se aplica si llegada directa se debe aun simple traacutensito por el aeropuerto internacional de esa Regioacuten china
La reciprocidad obliga asimismo a los Estados miembros de la UE (siempre con la excepcioacutende Dinamarca) Estos deben readmitir a sus nacionales y antiguos nacionales si no cumplen ohan dejado de cumplir los requisitos de entrada estancia o residencia vigentes en Hong KongTambieacuten el Estado miembro debe expedir sin demora el documento de viaje necesario para elretorno de esa persona
Tambieacuten aquiacute habla el art 5 de la readmisioacuten de personas sujetas a otra jurisdiccioacuten en lasdos hipoacutetesis mencionadas para la Regioacuten china Estar en posesioacuten de un visado o de unaautorizacioacuten de residencia vaacutelidos expedidos por el Estado miembro o haber entradoilegalmente en territorio hongkoneacutes llegando directamente del territorio del Estado miembroDesde luego esta segunda posibilidad tampoco juega cuando esa persona efectuoacute un traacutensitopor un aeropuerto internacional de un Estado de la UE
En general la lectura de estas normas da idea de una reciprocidad admisible no resulta tanformal como en el caso de los Estados ACP donde casi los uacutenicos que pueden hallarseirregularmente son sus nacionales no los nacionales de los Estados miembros de la UE
b)El procedimiento de readmisioacuten
El procedimiento de readmisioacuten ocupa los arts 6 al 11 ambos incluidos Por regla generaldicho procedimiento requiere la presentacioacuten de una solicitud formal por el requirente a laparte requerida Como excepcioacuten esa solicitud puede ser sustituida por una simplecomunicacioacuten escrita si la persona a la que afecta el procedimiento tiene un documento deviaje o de residencia vaacutelidos o si tal persona desea retornar voluntariamente en este sentidopues el procedimiento permite alguna flexibilidad
La solicitud de readmisioacuten resulta maacutes formal maacutes compleja porque en ella deben hallarselos datos personales de la persona afectada (incluido el dato del uacuteltimo lugar de residencia)copias de los documentos que prueben la nacionalidad de esa persona o den indiciosrazonables de dicha nacionalidad e informacioacuten sobre cualquier medida de proteccioacuten o deseguridad que pueda resultar necesaria en el traslado
En ocasiones resulta difiacutecil probar la nacionalidad o la residencia permanentes de unapersona ello suele hacerse documentalmente mediante pasaportes documentos de identidadcartillas militares etc Si no existen pruebas concretas de nacionalidad se puede llegar apresunciones de la misma
Otro aspecto importante en el procedimiento son los plazos Existe un plazo maacuteximo de unantildeo para que se presente la solicitud de readmisioacuten el plazo comienza a correr desde elmomento en que las autoridades de una de las partes tengan conocimiento de la situacioacutenirregular de una persona
Presentada una solicitud de readmisioacuten la parte requerida tiene un plazo razonable que enninguacuten caso deberaacute ser superior a un mes
Si la solicitud debe probarse la denegacioacuten de la readmisioacuten tambieacuten debe fundamentarse Sitranscurre el plazo de un mes sin respuesta el traslado se considera aprobado entonces elinteresado debe ser trasladado en un plazo maacuteximo de tres meses
Antes del traslado deben acordarse la fecha el punto de paso de la frontera y los eventualesescoltas El traslado puede hacerse por cualquier medio sobre todo aeacutereo puede recurrirse(dice el art 11 2ordm) a vuelos regulares y vuelos chaacuterter
c)La proteccioacuten de los datos de caraacutecter personal
Para los efectos de los DH este aspecto resulta crucial su regulacioacuten aparece en los arts 15-16 del Acuerdo
Ha de tenerse presente que la solicitud de readmisioacuten ndashAnexo5- solicita datos como el sexodescripcioacuten fiacutesica (talla sentildeales distintivas etc) alias (nombres apodos) estado de salud eldquoindicacioacuten de peligrosidad particular de la persona (por ejemplo presuncioacuten de delito gravecomportamiento agresivo)
De alguna forma pues se estaacute ya equiparando a quien reside irregularmente a un delincuentetanto es asiacute que no se respeta su presuncioacuten de inocencia pues se comunican presunciones dedelitos graves (no delitos cometidos y probados)
El procesamiento de los datos personales se somete a las respectivas normativas internas enel caso de la CE se somete en concreto a lo que diga la Directiva 9546CE del ParlamentoEuropeo y del Consejo
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El Acuerdo contiene ademaacutes algunos principios sobre la materia Destacan los siguientes
-El tratamiento se realizaraacute de forma leal y liacutecita
-Soacutelo se recaban para la readmisioacuten no para otras finalidades
-Los datos deben ser adecuados pertinentes y proporcionados a los fines perseguidos
-Soacutelo podraacuten comunicarse a las autoridades competentes etc
-Deben ser exactos y actualizados
Ciertamente el tema de los datos resulta difiacutecil de regular el desconocimiento de los mismospor la persona sometida al procedimiento de readmisioacuten resultaraacute un verdadero problema a lahora de defender sus derechos
d)La posibilidad de protocolos complementarios y acuerdos bilaterales
El Acuerdo permite asimismo la celebracioacuten de protocolos complementarios y acuerdosbilaterales Cabe diferenciar ambas figuras
Efectivamente el art18 preveacute la celebracioacuten de protocolos complementarios de aplicacioacutenentre Hong Kong y un Estado miembro tales protocolos versaraacuten sobre la designacioacuten de lasautoridades competentes los puntos de paso fronterizo y las condiciones aplicables al traacutensitocon escolta tambieacuten pueden enumerar medios y documentos distintos a los previstos en elAcuerdo
Estaacute asimismo prevista la celebracioacuten de acuerdos bilaterales La Declaracioacuten conjuntarelativa a Dinamarca advierte que el Acuerdo no se aplica a este Estado miembro de la UE
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DOCE L 281 23-11-1995 p 31
pero este Estado y Hong Kong deben celebrar ldquoun acuerdo de readmisioacuten en las mismascondiciones del presente Acuerdordquo
La Declaracioacuten conjunta relativa a Islandia y Noruega preveacute la misma solucioacuten para ambosEstados que no son miembros de la CE pero mantienen estrechas relaciones con ella En talsentido no debe olvidarse que Islandia y Noruega participan en el denominado ldquoacervoSchengenrdquo
El Acuerdo regula incluso la posible incompatibilidad entre los acuerdos bilaterales y eacutelmismo en tal caso las normas del Acuerdo tendraacuten prioridad sobre otros tratadosinternacionales
E)LA CLAacuteUSULA DE READMISIOacuteN DEL ACUERDO DE ASOCIACIOacuteN CONCHILE
En Diciembre de 2002 se firmaba el acuerdo por el que se establece una asociacioacuten entre laComunidad Europea y sus Estados miembros por una parte y la Repuacuteblica de Chile porotra
25 Mediante eacutel se establece ldquouna asociacioacuten poliacutetica y econoacutemica entre las partes basada
en la reciprocidad el intereacutes comuacuten y la profundizacioacuten de sus relaciones en todos los aacutembitosde su aplicacioacutenrdquo (art 2)
La Parte tercera dedicada a la cooperacioacuten incluye la cooperacioacuten econoacutemica cienciatecnologiacutea y sociedad de la informacioacuten cultura educacioacuten y sector audiovisualadministracioacuten puacuteblica y cooperacioacuten interinstitucional cooperacioacuten en materia social y otrosaacutembitos de cooperacioacuten
En este uacuteltimo epiacutegrafe se situacutea la cooperacioacuten en materia de inmigracioacuten ilegal regulada porel art 46 Se establece juntamente con la cooperacioacuten en materia de drogas y lucha contra elcrimen organizado (art 47) Demasiadas veces se unen la inmigracioacuten su irregularidad oilegalidad el traacutefico de drogas y la lucha contra el crimen organizado los redactores denormas que abordan o regulan estas materias conjuntamente tal vez parecen demostrar undeseo (que acaso sea inconsciente) de criminalizar la inmigracioacuten Si la hipoacutetesis apuntada seconfirma no debemos olvidar que de una criminalizacioacuten de la inmigracioacuten a la justificacioacutende la xenofobia no media maacutes que un paso muy pequentildeo
Vayamos ahora al derecho positivo seguacuten este acuerdo Dice el art 46 1ordm que la Comunidady Chile acuerdan cooperar para prevenir y controlar la inmigracioacuten ilegal Desde estaperspectiva se regula la readmisioacuten
-Chile acuerda readmitir a sus nacionales que se encuentren ilegalmente en territorio de unEstado miembro de la UE esa readmisioacuten se produciraacute ldquoa peticioacuten de este uacuteltimo y sin maacutesformalidadesrdquo
-Los Estados miembros acuerdan readmitir a sus nacionales en iguales condiciones Ilegalidaden la estancia peticioacuten de Chile y sin maacutes formalidades
Estamos pues ante una claacuteusula que solamente sirve en cuanto a la readmisioacuten de nacionalesrespectivos
El art 46 tambieacuten exigen a las partes que proporcionen a sus nacionales documentos deidentidad apropiados
25 Texto en DOCE L 352 30-12-2002 p 3
Esta claacuteusula sin duda resulta inicial por eso su paacuterrafo 3ordm indica que las partes puedencelebrar en el futuro acuerdos de readmisioacuten que incluyan ldquouna obligacioacuten de readmisioacuten denacionales de otros paiacuteses y de apaacutetridasrdquo Por tanto en el futuro seraacute la Comunidad laque celebre con Chile estos acuerdos complementarios de readmisioacuten
Mientras no se celebren esos acuerdos complementarios entre Chile y la Comunidad Chilepuede celebrar acuerdos bilaterales con cada Estado miembro para regular las obligacionesespeciacuteficas de readmisioacuten ldquoincluida la obligacioacuten de readmisioacuten de nacionales de otros paiacutesesy de apaacutetridasrdquo
Tambieacuten conviene resaltar que el Consejo de Asociacioacuten (establecido como oacutergano deaplicacioacuten y de seguimiento del acuerdo) examinaraacute otros esfuerzos conjuntos en esta materia
Posiblemente la inmigracioacuten entre Chile y la UE no sea demasiado amplia pero esta claacuteusulada idea de hasta queacute punto la Unioacuten mantiene una poliacutetica convencional seguacuten la cual todoslos tratados o acuerdos que celebra tienen su correspondiente claacuteusula de readmisioacuten
V)REFERENCIA A LA PRAacuteCTICA ESPANtildeOLA EN TRATADOS DE READMISIOacuteN
Junto a los tratados en los que es parte la CE podemos examinar la praacutectica espantildeola en lamisma materia Hablamos pues de tratados bilaterales
Diferenciaremos varios grupos Acuerdos con Estados con los que existe la libre circulacioacutende personas acuerdos con los candidatos a ser miembros de la UE en concreto Rumania yBulgaria el acuerdo de 1992 con Marruecos y la celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
Como sabemos esta praacutectica bilateral no ha sido totalmente sustituida por la praacutecticacomunitaria acaso no lo sea en el futuro como demuestra el hecho de que el acuerdo conHong Kong prevea que los Estados miembros de la UE puedan firmar protocoloscomplementarios con dicha Regioacuten Administrativa Especial china
a)Los acuerdos con Estados con los que existe libre circulacioacuten de personas
Podemos incluir en este grupo cuatro acuerdos el celebrado en 1988 con Francia el celebradoen 1993 con Portugal el concluido con Italia en 1999 y el anunciado en 2002 con Suiza
El acuerdo de 8 de Enero de 1988 entre el Gobierno del Reino de Espantildea y el Gobiernode la Repuacuteblica Francesa relativo a la readmisioacuten en Puestos Fronterizos de personas ensituacioacuten de estancia ilegal firmado en Madrid
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se aplica en primer lugar a los nacionales deambos Estados
Pero se aplica asimismo a los extranjeros que hayan entrado de forma ilegal en el territorio delotro Estado es necesaria en este caso una solicitud regulada de modo bastante completo enlos arts 5-6 del acuerdo El plazo para la readmisioacuten en frontera es extraordinariamenteraacutepido pues solamente admite cuatro horas
El acuerdo regula asimismo el llamado ldquotraacutensito para la expulsioacutenrdquo de nacionales de otrosEstados cuando la continuacioacuten del viaje y su admisioacuten en el paiacutes de destino esteacutenplenamente aseguradas El traacutensito por viacutea aeacuterea puede efectuarse en su caso bajo custodiade policiacuteas del Estado remitente
El convenio entre el Reino de Espantildea y la Repuacuteblica Portuguesa relativo a la readmisioacutende personas en situacioacuten irregular era firmado en Granada el 15 de Febrero de 1993
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Alcontrario de lo que sucediacutea con Francia este convenio con Portugal solamente regula lareadmisioacuten de nacionales de terceros Estados Norma asimismo el traacutensito a efectos deexpulsioacuten a efectuar por viacutea aeacuterea o excepcionalmente por viacutea terrestre o mariacutetima
El acuerdo entre Espantildea e Italia relativo a la readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular era firmado en Roma el 4 de Noviembre de 1999
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Similar al acuerdo con Portugalregula la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses y se basa en el acuerdo de Schengen
La novedad en este caso viene dada por la mejor regulacioacuten del traacutensito por expulsioacuten (arts 6-11) a esa materia (claacutesica en este tipo de acuerdos) se une el traacutensito consiguiente a unaresolucioacuten de denegacioacuten de entrada en el territorio
Por otra parte se norma la proteccioacuten de los datos (art 13) Desgraciadamente dichaproteccioacuten resulta bastante relativa pues los datos personales comunicados por las partes
26 Texto en BOE de 6 de Mayo de 1989
27 Texto en BOE de 31 de Marzo de 1995
28 Ver texto en Documentacioacuten
entre siacute pueden transmitirse no soacutelo a las autoridades encargadas de aplicar este acuerdo sinotambieacuten a otras personas
Finalmente en este grupo de convenios ha de incluirse el convenio hispano-suizo dereadmisioacuten de personas en situacioacuten irregular cuya firma era autorizada por el Gobiernoespantildeol el 29 de Noviembre de 2002
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Este convenio tiene un protocolo administrativo queregula sobre todo el procedimiento para la aplicacioacuten
Si incluyo a Suiza en este grupo de Estados casi al mismo nivel que los dos Estadosmiembros de la UE citados (Francia y Portugal) ello obedece sobre todo al hecho de queexiste un Acuerdo sobre libre circulacioacuten de personas entre Suiza y la Comunidad Europea alentrar en vigor ese acuerdo el 1 de Junio de 2002 ello implica que los nacionales de eseEstado disponen de la libertad de circulacioacuten por los Estados miembros de la Unioacuten comosucede tambieacuten con los nacionales de Noruega Islandia y Liechtenstein en virtud del acuerdode creacioacuten del llamado Espacio Econoacutemico Europeo Ello tiene una consecuencia inmediatala revisioacuten del Reglamento (CE) Nordm 5392001 que establece la lista de terceros paiacuteses cuyosnacionales estaacuten obligados a visado y la lista de aquellos exentos de esa obligacioacuten (elReglamento sobre visados) en la revisioacuten Suiza no apareceraacute ya en la lista segunda (denacionales exentos) como es sabido en la revisioacuten se incluiraacute a Ecuador en la lista primera
b) Los acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a la UE
Debemos referirnos asimismo a cinco acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a laUnioacuten Europea los celebrados con Rumania y Bulgaria en 1996 con Lituania en 1998 y conla Repuacuteblica Eslovaca y Letonia en 1999
Todos ellos tienen un contenido muy similar y suelen abordar tres o cuatro aspectossustantivos Readmisioacuten traacutensito problemas administrativos y financieros y ndashsolo algunos-laproteccioacuten de los datos personasle Seguacuten sus breves preaacutembulos todos se basan en lareciprocidad (aunque esta reciprocidad sea en gran parte formal en la realidad pues losintereses de ambos Estados no son ni mucho menos de ideacutentico peso o calibre y el Estado quetienen mucho mayor intereacutes en la readmisioacuten sea Espantildea)
El acuerdo con Rumania se firma el 29 de Abril de 1996 en Bucarest30
Seguacuten su art 1 laspartes se comprometen a readmitir en su territorio a quienes hayan dejado de satisfacer o nosatisfagan los requisitos de entrada o de estancia en el territorio de la otra parte siempre quetengan la nacionalidad de la otra o se presuma que poseen esa nacionalidad Por tanto laobligacioacuten de readmisioacuten afecta a los nacionales o a los presuntos nacionales no a losextranjeros Dicha readmisioacuten debe hacerse sin formalidades
Es pues baacutesica la prueba de la nacionalidad dicha prueba se obtiene por Documento Nacionalde Identidad Certificado de nacionalidad o de registro civil pasaporte cartilla militar etc
Tambieacuten en este acuerdo la respuesta debe ser muy raacutepida en el plazo maacuteximo de ocho diacuteasLas peticiones de informacioacuten complementaria tambieacuten se tramitan en ese plazo Larecepcioacuten de la persona cuya readmisioacuten se haya aceptado habraacute de producirse en un plazomaacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo regula a su vez el denominado ldquotraacutensito a efectos de extrantildeamientordquo (arts 6-9)No se usa el teacutermino extrantildeamiento en su sentido ordinario de destierro de un nacional a un 29 Noticia en httpwwwiurislexnet
30 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasaac-004htm
paiacutes extranjero sino en un sentido mucho maacutes general Traacutensito de nacionales de nacionalesde terceros Estados obligados a abandonar el territorio de una de las partes en otras palabrasestamos ante una expulsioacuten de extranjeros el teacutermino correcto deberiacutea ser el de expulsioacutenpuesto que el Derecho Internacional Puacuteblico prohiacutebe el extrantildeamiento de nacionales (cadaEstado debe soportar a sus nacionales aunque puede expulsar a los extranjeros)
En dichas normas se regulan aspectos administrativos de dicho mal llamado extrantildeamientoDatos de la persona escolta admisioacuten en el territorio del Estado de destino etc En lasmismas normas se recoge el claacutesico principio de NO DEVOLUCIOacuteN El traacutensito podraacute serdenegado si la persona que sufre esa expulsioacuten puede ser perseguido en el Estado de destinopor su raza religioacuten nacionalidad pertenencia a un grupo social o sus opiniones poliacuteticas
Tambieacuten puede ser denegado el traacutensito si el extranjero corre el riesgo de ser acusado ocondenado en el Estado de destino por un tribunal penal por hechos anteriores al traacutensito Sepretende asiacute no disfrazar una expulsioacuten de un extranjero con algo distinto la extradicioacuten
El acuerdo con Bulgaria31 se firma el 16 de Diciembre de 1996 en Sofiacutea y tiene una
estructura similar como antes indiqueacute Regula pues la readmisioacuten de nacionales de losEstados partes regula la prueba de la nacionalidad etc El plazo maacuteximo para la respuesta a lasolicitud de la readmisioacuten en este acuerdo es de diez diacuteas (art 3 paacuterrafo 4ordm) la recepcioacuten de lapersona cuya readmisioacuten se haya aceptado tiene asimismo un plazo maacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo con Bulgaria habla en su segunda parte correctamente de ldquoTraacutensito a efectos deexpulsioacutenrdquo El contenido de esta parte es muy similar al analizado acuerdo con RumaniaPero ofrece un pequentildeo aacutengulo diferencial pues el traacutensito a efectos de expulsioacuten puede serdenegado (art 7) en tres supuestos
-Aplicando el principio de NO DEVOLUCIOacuteN
-No disfrazando ademaacutes el sentido de la expulsioacuten por el sentido de una extradicioacuten y
-Si el extranjero figura en las listas de personas que tienen prohibida la entrada en el territoriode la parte en el cual se realiza el traacutensito o si constituye una amenaza contra la seguridadnacional el orden puacuteblico y la salud puacuteblica
El acuerdo entre Espantildea y Lituania de 8 de Noviembre de 199832
resulta el maacutes completopor su contenido No solamente regula la readmisioacuten de los nacionales de las partescontratantes sino tambieacuten la de los nacionales de otro Estados y de los apaacutetridas (arts 5-9)
Se refiere asimismo al traacutensito y a la proteccioacuten de datos personales incluyendo normas quepodemos considerar estaacutendar en estos acuerdos
Los acuerdos con la Repuacuteblica Eslovaca (de 3 de Marzo de 1999) y con Letonia (de 30 deMarzo de 1999) resultan muy similares entre siacute y con el acuerdo firmado el antildeo anterior conLituania Existen pequentildeas variaciones no obstante por ejemplo el acuerdo con laRepuacuteblica Eslovaca dedica un capiacutetulo especiacutefico a gastos (cap IV art 13)
Junto a estas variaciones algunas normas se han estandarizado por ejemplo la norma relativaa la proteccioacuten de los datos es ideacutentica en los acuerdos de Espantildea con Lituania (art 13) laRepuacuteblica Eslovaca (art 14) y Letonia (art 13)
Finalmente cabe hacer una pequentildea reflexioacuten Dada la libre circulacioacuten de personas existenteen la Unioacuten Europea cuando los tres uacuteltimos Estados citados se transformen en miembros dela UE parece que estos acuerdos deberaacuten limitar su contenido en otras palabras se
31 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasacc-010htm
32 Texto en Documentacioacuten
circunscribiraacuten uacutenicamente a la readmisioacuten de los nacionales de Estados no miembros de laUE los problemas derivados de la libre circulacioacuten intra-Unioacuten no pueden regularse desdeluego por acuerdos bilaterales entre Estados sino por normas de la misma Unioacuten que primansobre cualquier norma de cualquier Estado miembro
c)El acuerdo con Marruecos
El 13 de Febrero de 1992 se firmaba en Madrid el acuerdo entre el Reino de Espantildea y elReino de Marruecos relativo a la circulacioacuten de personas el traacutensito y la readmisioacuten deextranjeros entrados ilegalmente
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A pesar de su denominacioacuten formal estamos ante untiacutepico acuerdo de readmisioacuten Se estructura en tres capiacutetulos El primero dedicado a lareadmisioacuten de extranjeros el segundo al traacutensito para la expulsioacuten y el tercero a otrasdisposiciones
Cronoloacutegicamente el segundo de los acuerdos bilaterales analizados en esta Unidad suimportancia real lo hace ser considerado el primero por dos razones El acuerdo con Francialo es con un miembro de la UE y los franceses no pueden ser considerados pues extranjeros yen segundo teacutermino una fuerte corriente migratoria se dirige desde territorio marroquiacute haciaEspantildea
El acuerdo con Marruecos afirma en su art 1 que las autoridades de las partes ldquoreadmitiraacutenen su territorio a peticioacuten formal de las autoridades fronterizas del Estado requirente a losnacionales de paiacuteses terceros que hubieren entrado ilegalmente en el territorio de este uacuteltimoprocedentes del Estado requeridordquo Por tanto ndashy este aspecto resulta baacutesico- estamos ante unanorma de readmisioacuten de extranjeros no de marroquiacutees por Marruecos ni de espantildeoles porEspantildea
Seguacuten el art 2 del acuerdo el Estado requirente debe probar pues tres aspectos Primero lanacionalidad del extranjero (nacionalidad insisto de un Estado distinto a las partes) ensegundo lugar la entrada ilegal en el territorio del Estado requirente en tercer teacutermino laprocedencia de territorio del Estado requerido
La aplicacioacuten estricta de la norma citada obliga pues a Espantildea a no devolver a las personascuya nacionalidad no pueda probar o cuya entrada ilegal o cuya procedencia no puedademostrar
Tambieacuten interesa recordar la claacuteusula de no readmisioacuten el art 3 regula los casos en loscuales NO HAY OBLIGACIOacuteN DE READMITIR No existe obligacioacuten de readmitir a losnacionales de Estados terceros que tengan fronteras con el requirente a los que hayan sidoautorizados a permanecer en el territorio del requirente a los que entraran legalmente y a losque se haya reconocido la condicioacuten de refugiados seguacuten el Derecho Internacional
El capiacutetulo dedicado al traacutensito para la expulsioacuten de extranjeros no ofrece demasiadaspeculiaridades No obstante el art 7 advierte que el traacutensito para la expulsioacuten podraacute serdenegado en cinco supuestos
-Cuando el extranjero tenga prohibida la entrada en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado penalmente en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado en el Estado de destino (que desde luego ha deser distinto al de traacutensito)
33 Texto en httpwwwmiresderechoacac130292htm
-Cuando el extranjero corra el riesgo de sufrir malos tratos en el Estado de destino y
-Cuando se solicite la expulsioacuten para uno de los miembros de la llamada UMA (Unioacuten delMagreb Aacuterabe)
Sin duda resulta sorprendente que no se aplique en su totalidad el principio de NODEVOLUCIOacuteN El supuesto cuarto recoge una parte de este principio pero no sentildeala que nose admitiraacute el traacutensito cuando el extranjero pueda ser perseguido por motivos poliacuteticosraciales religiosos o de otro tipo o pueda sufrir la pena de muerte en el Estado de destino
La aplicacioacuten del acuerdo de readmisioacuten con Marruecos resulta a veces difiacutecil En un terrenoproacuteximo al examinado bien conocido es el Informe de Human Rights Watchs de 2002 sobrela entrega de menores marroquiacutees por Espantildea a traveacutes de Ceuta y Melilla titulado ldquoEspantildea yMarruecos Callejoacuten sin salida abusos cometidos por las autoridades espantildeolas y marroquiacuteescontra nintildeos inmigrantesrdquo pone de relieve la violacioacuten de la Convencioacuten de Derechos delNintildeo
Por otro lado conviene no olvidar que la Comisioacuten Europea trabaja actualmente en unacuerdo de readmisioacuten (que celebrariacutea la Comunidad Europea) con Marruecos Ese acuerdo
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no solamente pretende que Marruecos (y en su caso cualquier miembro de la UE) readmita asus nacionales sino tambieacuten a cualquier inmigrante que haya accedido irregularmente a la UEdesde territorio marroquiacute La propuesta de acuerdo tambieacuten incluye una financiacioacuten de 120millones de euros de la UE a Marruecos hasta 2006
d)La celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
La prensa sentildealaba en Junio de 2001 que el entonces Secretario de Estado para la Extranjeriacuteay la Inmigracioacuten Enrique Fernaacutendez-Miranda y un alto cargo del Ministerio Nigeriano deAsuntos Exteriores llegaban a un acuerdo sobre readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular
35
De la prensa se deduce que el acuerdo (no firmado por escrito al menos no publicado en elBOLETIacuteN OFICIAL DEL ESTADO) afectariacutea a los nacionales de ambos Estados sobre todoa los nigerianos que vivan en Espantildea se partiacutea pues de una reciprocidad formal pero no realSeguacuten la misma noticia deberaacute llevarse a cabo la proteccioacuten de los datos personales de losinmigrantes
Espantildea ofreciacutea a Nigeria asistencia teacutecnica e intercambio de informacioacuten sobre traacutefico depersonas organizacioacuten de cursos de formacioacuten para personal consular y de inmigracioacuten etc
Como consecuencia de este acuerdo (no estructurado formalmente por escrito36
al menos porel momento) Espantildea realizaba en 2001 algunas expulsiones colectivas de extranjeros haciaNigeria En realidad haciacutea casi cinco antildeos que el Gobierno del Sr AZNAR no realizaba unaexpulsioacuten colectiva en 1996 se produjo la expulsioacuten desde Maacutelaga de 103 inmigrantes aCameruacuten Senegal y Maliacute El Sindicato Unificado de Policiacutea denuncioacute entonces que se habiacuteadrogado con un fuerte sedante (haloperidol) disuelto en agua potable a los inmigrantes
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34 Ver una noticia en Estrella Digital de 4 de Diciembre de 2002
httpwwwestrelladigitales35 La noticia puede hallarse en
httpwwwwebislamcomnumeros200105_01EspaBla_Nigeriahtm
36 El hecho de que un acuerdo internacional no se celebre por escrito no indica que
no sea vaacutelido la validez depende de otros factores y un acuerdo verbal puede serperfectamente vaacutelido si no existe una causa de nulidad de los tratados37 Ver Unidad sobre expulsiones colectivas
VI) CONCLUSIOacuteN GENERAL
La poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten que la UE disentildea desde hace tiempo no favorececiertamente la libre circulacioacuten de las personas Maacutes bien sirve para trabar o limitar esa librecirculacioacuten
La mencionada poliacutetica tiene como elemento muy importante el Reglamento 5392001 queestablece la lista de terceros paiacuteses cuyos nacionales estaacuten sometidos a la obligacioacuten de visadoy la de los paiacuteses cuyos nacionales estaacuten exentos de visado
Por si acaso alguacuten extranjero entra irregularmente o permanece en territorio de un Estadomiembro de la UE cuando su estancia regular haya terminado se preveacuten ademaacutes otrasmedidas como el retorno voluntario la expulsioacuten y la readmisioacuten La readmisioacuten endefinitiva devuelve las personas a sus lugares de origen o de traacutensito
Al incluir las claacuteusulas de readmisioacuten y al firmar los acuerdos sobre esta materia la UnioacutenEuropea no entra en las causas reales por las cuales esas personas han emigrado y tampoco sepregunta si dichas causas pueden solucionarse
Existe un grave peligro ya apuntado en esta Unidad El peligro de establecer una relacioacutenestrecha e incluso automaacutetica entre readmisioacuten y fondos europeos de cooperacioacuten aldesarrollo El peligro es muy real no teoacuterico El diacutea en el que la Unioacuten afirme que un Estadosubdesarrollado no recibe fondos de tal cooperacioacuten si no colabora eacutel mismo en la readmisioacutende sus nacionales (e incluso de extranjeros y apaacutetridas procedentes de su territorio) la poliacuteticacomuacuten de inmigracioacuten de la UE habraacute abandonado cualquier respeto por los DerechosHumanos de los migrantes
Por ello aunque a veces pueda parecer algo demagoacutegica incluyo la opinioacuten criacutetica de unaparlamentaria europea Ilka Schroder
ANEJO I ART 13 DEL ACUERDO DE COTONUacute O ACUERDO
DE ASOCIACION ENTRE LOS ESTADOS ACP POR UNA
PARTE Y LA COMUNIDAD EUROPEA Y SUS ESTADOS
MIEMBROS POR OTRA FIRMADO EN COTONUacute EL 23 DE
JUNIO DE 2000
Artiacuteculo 1 3
Emigracioacuten
1 La cuestioacuten de la emigracioacuten seraacute objeto de un diaacutelogo profundo en el marco de laasociacioacuten ACP-UE
Las Partes reafirman sus obligaciones y sus compromisos actuales en el aacutembito del derechointernacional para garantizar el respeto de los derechos humanos y la eliminacioacuten de todas lasformas de discriminacioacuten basadas en particular en el origen el sexo la raza la lengua y lareligioacuten
2 Las Partes convienen en considerar que una asociacioacuten implica por lo que se refiere a laemigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses que residan legalmente ensus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivo ofrecerles derechos yobligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la no discriminacioacuten en la vidaeconoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra el racismo y la xenofobia
3 Cada Estado miembro concederaacute a los trabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzanlegalmente una actividad en su territorio un trato caracterizado por la ausencia de todadiscriminacioacuten basada en la nacionalidad con relacioacuten a sus propios nacionales en lo referentea condiciones de trabajo remuneracioacuten y despido Cada Estado ACP por su parte concederaacutea este respecto un trato no discriminatorio comparable a los trabajadores nacionales de losEstados miembros
4 Las Partes consideran que las estrategias destinadas a reducir la pobreza a mejorar lascondiciones de vida y trabajo a crear empleos y a desarrollar la formacioacuten contribuyen alargo plazo a normalizar los flujos migratorios
Las Partes tendraacuten en cuenta en el marco de las estrategias de desarrollo y la programacioacutennacional y regional las dificultades estructurales vinculadas a los fenoacutemenos migratorios conel fin de apoyar el desarrollo econoacutemico y social de las regiones de origen de los emigrantes yreducir la pobreza
La Comunidad apoyaraacute en el marco de los programas de cooperacioacuten nacional y regional laformacioacuten de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de origen en otro paiacutes ACP o enun Estado miembro de la Unioacuten Europea Por lo que se refiere a la formacioacuten en un Estadomiembro las Partes velaraacuten por que estas acciones esteacuten orientadas hacia la insercioacutenprofesional de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de ungen
Las Partes desarrollaraacuten programas de cooperacioacuten destinados a facilitar el acceso a laensentildeanza a los estudiantes de los Estados ACP en particular mediante la utilizacioacuten de lasnuevas tecnologiacuteas de la comunicacioacuten
El Consejo de Ministros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadasa la inmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de unapoliacutetica de prevencioacuten
En este marco las Partes convienen en particular en garantizar que los derechos y la dignidadde las personas se respeten en todo procedimiento iniciado para conseguir el retorno de losinmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A este respecto las autoridades interesadasconcederaacuten las facilidades administrativas necesarias para el retorno
Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nbull 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivas
ii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retorno
Se concederaacute una asistencia adecuada a los Estados ACP para la aplicacioacuten de estos acuerdos
iii)A efectos de la presente letra c) se entenderaacute por laquoPartesraquo la Comunidad cada uno de susEstados miembros y todo Estado ACP
Anejo II PARLAMENTO EUROPEOUna opinioacuten parlamentaria criacutetica de IlkaSCHORDER
1999-2004
Documento de sesioacuten
7 de noviembre de 2002
INFORME
FINALA5-0381 2002
sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejo relativa a la firma del Acuerdo entre laComunidad Europea y el Gobierno de la Regioacuten Administrativa Especial de Hong Kong de laRepuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten de residentes ilegales (SEC(2002) 412 -C5-02632002 -20020092(CNS))
Comisioacuten de Libertades y Derechos de los Ciudadanos Justicia y Asuntos Interiores
Ponente Graham R Watson
RR48 1789ESdoc PE 319241
ESPAacuteGINA REGLAMENTARIA
Mediante carta de 5 de junio de 2002 el Consejo consultoacute al Parlamento de conformidad conel apartado 1 del artiacuteculo 39 del Tratado UE sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejorelativa a la firma del Acuerdo entre la Comunidad Europea y el Gobierno de la RegioacutenAdministrativa Especial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten deresidentes ilegales (SEC(2002) 412 - 20020092 (CNS))
En la sesioacuten del 10 de junio de 2002 el Presidente del Parlamento anuncioacute que habiacutea remitidodicha propuesta para examen del fondo a la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCiudadanos Justicia y Asuntos Interiores y para opinioacuten a la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior (C5-02632002)
En la reunioacuten del 9 de julio de 2002 la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCindadanos Justicia y Asuntos Interiores designoacute ponente a Graham R Watson
En las reuniones de los diacuteas 8 de octubre de 2002 y 5 de noviembre de 2002 la comisioacutenexaminoacute la propuesta del Consejo y el proyecto de informeEn la uacuteltima de estas reuniones la comisioacuten aproboacute el proyecto de resolucioacuten legislativa por22 votos a favor 6 votos en contra y 0 abstenciones
Estuvieron presentes en la votacioacuten los diputados Jorge Salvador Hernaacutendez Mollar(presidente) Lousewies van der Laan (vicepresidente) Giacomo Santini (vicepresidente)Graham R Watson (ponente) Roberta Angelilli Mary Elizabeth Banotti Kathalijne MariaBuitenweg (suplente de Alima Boumediene-Thiery) Carlos Coelho Geacuterard MJ Deprez Ginseppe Di Lello Finuoli Francesco Fiori ( suplente de Marcello Dell Utri de conformidadcon el apartado 2 del artiacuteculo 153 del Reglamento) Evelyne Gebhardt (suplente de AdelineHazan) Pierre Jonckheer Sylvia-Yvonne Kaufmann (suplente de Ilka Schroder) TimothyKirkhope Eva Klamt Klaus-Heiner Lehne (suplente de Thierry Cornillet) Marcelino OrejaArburuacutea Elena Ornella Paciotti Joseacute Ribeiro e Castro Martine Roure Heide RuumlhleFrancesco Rutelli Ole S0rensen (suplente de Bill Newton Dunn) Joke Swiebel Anna Terroacuteni Cusiacute Maurizio Turco y Olga Zrihen Zaari (suplente de Martin Schulz)
La opinioacuten minoritaria se adjunta al presente informe el 9 de septiembre de 2002 laComisioacuten de Asuntos Exteriores Derechos Humanos Seguridad Comuacuten y Poliacutetica deDefensa decidioacute no emitir opinioacuten el 28 de mayo de 2002 la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior decidioacute no emitir opinioacuten
El informe se presentoacute el 7 de noviembre de 2002
OPINIOacuteN MINORITARIA
de Ilka Schroder
ldquoEl acuerdo sobre la expulsioacuten de residentes ilegales es el primero de su especie y sigue laliacutenea de las decisiones represivas de Laeken y Sevilla que tienen por objeto dividir losinmigrantes en econoacutemicamente uacutetiles (es decir mano de obra que puede explotarse en elproceso de produccioacuten capitalista) e inuacutetiles Hay que repeler con la mayor energiacutea laseleccioacuten de refugiados econoacutemicamente aprovechables en el proceso de explotacioacuten mundialy el rechazo de todos los migrantes clasificados como inuacutetiles ya que no se basan en el serhumano sino en intereses relacionados con la explotacioacuten econoacutemica y la obtencioacuten debeneficios
El acuerdo de que aquiacute se trata convierte la poliacutetica de inmigracioacuten en parte integral de lapoliacutetica exterior de la UE y trata de impedir cualquier posibilidad de huida hacia Europa nosoacutelo en los paiacuteses de traacutensito sino tambieacuten y ya en los paiacuteses de origen La tecnologiacutea sentildeorialempleada para imponer la fortaleza de Europa consiste en registrar segregar discriminararrestar internar y por uacuteltimo expulsar
Ademaacutes la UE trata de obligar a otros paiacuteses con medios neocoloniales y usando el chantajeeconoacutemico y financiero a readmitir a los refugiados
La poliacutetica de expulsiones de la UE es criminal ya que como consecuencia de ella perecenseres humanos y no tiene en cuenta en absoluto las causas fundamentales que impulsan a laspersonas a huir como la pobreza la explotacioacuten las guerras y la violencia patriarcal
En la poliacutetica de expulsiones la UE se quita la maacutescara de los derechos humanos ya no setrata de las claacuteusulas que facilitan la expulsioacuten ocultas en los acuerdos econoacutemicos sino quese trata de la regulacioacuten profesional de la consigna racista iexclfuera los extranjeros ahoraejecutada por la Comisioacuten y las organizaciones correspondientes como por ejemplo la OIMAquel a quien le preocupen verdaderamente la Convencioacuten de Ginebra sobre los Refugiados ylos derechos de los migrantes no deberiacutea estar a favor de un acuerdo que niega precisamenteesos derechos o sea los derechos a elegir libremente el lugar de residencia a determinarautoacutenomamente la forma de vida y a buscar la felicidad en otro paiacutesrdquo (p 10)
BIBLIOGRAFIacuteA Y ALGUNAS DIRECCIONES UacuteTILES DE INTERNET
A)Bibligrafiacutea-ANDREacuteS SAacuteENZ DE SANTAMARIacuteA Y OTROS Introduccioacuten al Derecho de la UnioacutenEuropea Eurolex Madrid 1999-COMISION EUROPEA Libro Verde relativo a una poliacutetica comunitaria de retorno deresidentes ilegales 10-Abril-2002 COM (2002) 175 final-COMISION EUROPEA Comunicacioacuten al Consejo y al Parlamento EuropeoIntegracioacuten de las cuestiones de inmigracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea conterceros paiacuteses 3-Diciembre-2002 COM (2002) 703 final-X DENOEL Les accords de readmisioacuten du Benelux agrave Schengen et au-delagrave RevueTrimestrielle de Droit Europeacuteen 1983-Guy FEUER Un nouvea paradigme pour les relations entre lacuteUnion Europeacuteenne et lesEacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin 2000 Revue Geneacuterale de Droit InternationalPublic 2002-INTERMON-OXFAM La responsabilidad de la UE en la lucha contra la pobreza(Claves de la Presidencia Espantildeola 2002) Barcelona 2002-Joan David JANER TORRENS Poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenCongreso Internacional sobre Derechos Humanos Zaragoza 2000 texto enhttpwwwunizaresderechos_humanos-Paolo MENGOZZI Derecho Comunitario y de la Unioacuten Europea Tecnos Madrid 2000-Miquel PALOMARES AMAT Los acuerdos internacionales concluidos entre lasComunidades Europeas y los paiacuteses terceros mediterraacuteneos Cedecs Barcelona 2002
B) Algunas direcciones uacutetiles de Internet
Consejo de la UE httpueeuintConclusiones del Consejo Europeo httpeuropaeuintcounciloffconcluindexhtmParlamento Europeo httpwwweuroparleuintUnioacuten Europea httpeuropaeuint
CUESTIONES A DEBATE1ordf El concepto mismo de readmisioacuten2ordf Las claacuteusulas ldquoDemocracia y DHrdquo y de readmisioacuten iquestconstituyen imposicionesneocolonialistas de la UE3ordf La conexioacuten entre readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo4ordf El acuerdo de readmisioacuten entre Espantildea y Marruecos y los problemas de su aplicacioacuten5ordf La reciprocidad que se cita en los acuerdos y claacuteusulas de readmisioacuten iquestes formal o esreal
Zaragoza Septiembre de 2003
Otra vez surge la pregunta de si los trabajadores que residen irregularmente en territorio de unEstado pueden ser discriminados en las condiciones de trabajo en la remuneracioacuten y en eldespido si se interpreta correctamente la norma transcrita asiacute se deduce Entoncesacudiendo a los DH iquestrespetan tales Derechos los Estados europeos de acogida o los DHsirven tan soacutelo de pantalla de actuacioacuten en ciertos casos y no se aplican a otros casos
La norma que nos ofrece mayor intereacutes que desde luego tiene efecto directo se halla enel art 5 c) i) contiene una claacuteusula estaacutendar de readmisioacuten y dice
rdquo Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nordm 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivasrdquo
Esta norma exige pues la readmisioacuten entre nacionales de las partes que residan ilegalmente enterritorio de otra parte esa readmisioacuten debe aceptarse ldquoa peticioacuten de una de las partes y sinmediar maacutes traacutemitesrdquo Y no olvidemos que se entiende por partes la Comunidad sus Estadosmiembros y cada uno de los Estados ACP
iquestSignifica el art 13 del Acuerdo de Cotonuacute que los Estados de la UE y los Estados ACP sehallan en pie de igualdad en materia de inmigracioacuten En la teoriacutea juriacutedica asiacute parece en larealidad esa igualdad formal no existe puesto que la inmigracioacuten se produce en estosmomentos de Sur a Norte y no al reveacutes
c) La readmisioacuten de los extranjeros y de los apaacutetridas
iquestQueacute sucede con el art 13 paacuterrafo 5 c) ii) Que tampoco tiene efecto directo pero completala norma anterior Porque en eacutel se preveacute lo siguiente
ldquoii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retornordquo
Esta uacuteltima norma sin duda es un pactum de contrahendo En virtud de la misma en unfuturo no muy lejano se podraacuten concluir acuerdos bilaterales con los Estados ACP sobre lareadmisioacuten y el retorno de nacionales Se pretende pues asegurar la readmisioacuten y el retornopor una doble viacutea La multilateral y la bilateral Pero lo maacutes novedoso de esta norma es queademaacutes preveacute que los Estados ACP tambieacuten admitan a los nacionales de otros Estados eincluso a los apaacutetridas
Podemos afirmar por tanto que los Estados ACP (que reciben importantes fondoseconoacutemicos de la UE) estaraacuten condicionados por el Acuerdo de Cotonou y por los acuerdosbilaterales que se celebren en el futuro Y nada hace pensar que la UE no condicione laconcesioacuten de fondos a esos Estados al control que hagan de la inmigracioacuten hacia la UnioacutenEuropea Es posible incluso que se establezca alguacuten tipo de automatismo entre ambascuestiones El Estado que readmite recibe maacutes fondos de la UE el Estado que no readmiteve mermados sus fondos de la UE Dicho automatismo seguramente no se estableceraacute en lanorma (al menos de momento seriacutea muy descarado y ciacutenico) pero puede establecerse en loshechos en la aplicacioacuten de la norma
Si ello sucede 77 Estados del Sur de donde proceden actualmente muchos miles deinmigrantes ademaacutes de sufrir el subdesarrollo deberaacuten convertirse en policiacuteas (iquesto tal vezdebieacuteramos decir en carceleros) de su poblacioacuten impidiendo la libre circulacioacuten de laspersonas
Pues bien esa perspectiva de la aplicacioacuten del Acuerdo de Cotonuacute en materia de inmigracioacutenya se baraja constantemente en la actualidad Ello sucede incluso cuando en estos momentosel Acuerdo analizado no ha entrado en vigor
Y en dicha perspectiva la Comunicacioacuten de la Comisioacuten Europea de Diciembre de 2002(antes citada) sentildeala que para el periacuteodo 2000-2006 y para efectos de readmisioacuten la UEdispone de unos recursos financieros programados con cargo a la ayuda exterior vinculadoscon la cuestioacuten migratoria de 934468288 euros (p 52) iquestNo se detraeraacuten esos fondos de losque la UE dedica ahora a la cooperacioacuten al desarrollo De momento resulta curioso saberque el 13acute7 procede del Fondo Europeo de Desarrollo
C) EL ACUERDO DE READMISIOacuteN FIRMADO CON LA REGIOacuteNADMINISTRATIVA ESPECIAL DE HONG KONG
Como sentildealaba antes el 27 de Noviembre de 2002 firmaban la CE y la Regioacuten AdministrativaEspecial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China (en adelante Hong Kong) un acuerdosobre readmisioacuten de residentes ilegales
22
Es el primer acuerdo de readmisioacuten firmado por laComunidad Europea sin duda a eacutel seguiraacuten otros que se estaacuten negociando desde hace tiempo
Estamos pues ante un acuerdo puramente comunitario no ante un acuerdo mixto De estaforma se aplican el art 63 3ordm b) y el art 300 del TCE Seguacuten esas normas el Consejodecidiraacute por unanimidad tras consultar al Parlamento Europeo
Las negociaciones habiacutean comenzado antildeo y medio antes los Estados miembros fueronregularmente consultados en todas las etapas de las mismas
22 El Acuerdo consta de 21 artiacuteculos 6 Anexos y tres declaraciones conjuntas en la
primera de dichas declaraciones las partes toman nota de queacute se entiende porautorizacioacuten de residencia en el derecho de Hong Kong
En su Informe de 7 de Noviembre de 200223
el Parlamento Europeo se queja de que no hayasido informado durante las negociaciones y deba emitir su dictamen sobre un acuerdo yarubricado por los plenipotenciarios se queja pues de que no se haya cumplido el art 97 delReglamento del Parlamento Europeo que obliga a la Comisioacuten Europea y al Consejo de la UEa informar al oacutergano parlamentario sobre el desarrollo de las negociaciones La queja estaacutefundamentada porque una vez firmado el acuerdo no seraacute posible presentar enmiendas almismo ni a los protocolos anexos si los hubiere
El preaacutembulo del acuerdo se refiere al Reglamento (CE) del Consejo 5392001 sobre visadosque exime a los titulares de un pasaporte de Hong Kong de la obligacioacuten de tener un visadopara entrar en territorio de los Estados miembros de la UE para estancias de una duracioacuteninferior a tres meses En realidad la firma del acuerdo con Hong Kong se vioacute facilitada tantopor el reducido nuacutemero de inmigrantes irregulares que puede originar como por la concesioacutende la supresioacuten del requisito del visado para los ciudadanos de esa Regioacuten AdministrativaEspecial
Desde luego en otros acuerdos que se estaacuten negociando la CE no parece que vaya a concederla exencioacuten de visado los casos de Sri Lanka y Pakistaacuten Estados con los cuales se negocianacuerdos de readmisioacuten seguramente no permiten actuar del mismo modo que con HongKong
Tambieacuten sentildeala el preaacutembulo que este acuerdo no se aplica a Dinamarca A ella se antildeade unaDeclaracioacuten en la que se observa que en el futuro Dinamarca y Hong Kong celebraraacuten unacuerdo en las mismas condiciones que el ahora estudiado
Por otro lado se crea un Comiteacute de Readmisioacuten formado por representantes de las partes (elart 17 regula su formacioacuten y sus competencias) la Comunidad estaraacute representada por laComisioacuten asistida por los expertos nombrados por los Estados miembros
Los aspectos baacutesicos planteados por el Acuerdo con Hong Kong podemos resumirlos encuatro La reciprocidad en la readmisioacuten el procedimiento de readmisioacuten la proteccioacuten de losdatos de caraacutecter personal y la posibilidad de protocolos complementarios y acuerdosbilaterales
a)La reciprocidad en la readmisioacuten
La reciprocidad en la readmisioacuten aparece sobre todo en los arts 2 a 5 del Acuerdo En lateoriacutea juriacutedica estamos ante una reciprocidad milimeacutetrica total Primero se regulan lasobligaciones de Hong Kong despueacutes las de la Comunidad Europea
Respecto a Hong Kong se habla de readmisioacuten de residentes permanentes en ese territoriochino y de la readmisioacuten de personas dependientes de otra jurisdiccioacuten Desde luego no sehabla de nacionales hongkoneses porque Hong Kong al no ser un Estado no atribuyeninguna nacionalidad en todo caso se puede adquirir la nacionalidad china
Seguacuten el texto del art 1 Hong Kong readmitiraacute en su territorio a los residentes permanentesy a los antiguos residentes permanentes que no cumplan o hayan dejado de cumplir losrequisitos de entrada estancia o residencia vigentes en el territorio de un Estado de la UE
Esa readmisioacuten se produce a peticioacuten de un Estado miembro de la UE y siguiendo elprocedimiento previsto en el mismo Acuerdo Esa obligacioacuten de readmisioacuten exige ademaacutes ala Regioacuten Administrativa Especial china la expedicioacuten sin demora de un documento de viaje nnecesario para el retorno
23 A5-03812002 pp 7-8 sobre todo Era Ponente Graham R WATSON
La Regioacuten Administrativa Especial tambieacuten se compromete a readmitir a personas sujetas aotra jurisdiccioacuten en dos situaciones
-Que en el momento de su entrada en territorio de un Estado de la UE estuvieran en posesioacutende un visado o de una autorizacioacuten de residencia vaacutelidos expedidos por Hong Kong o
-Que entren ilegalmente en territorio de un Estado de la Unioacuten llegando directamente desdeterritorio de Hong Kong Desde luego esta condicioacuten no se aplica si llegada directa se debe aun simple traacutensito por el aeropuerto internacional de esa Regioacuten china
La reciprocidad obliga asimismo a los Estados miembros de la UE (siempre con la excepcioacutende Dinamarca) Estos deben readmitir a sus nacionales y antiguos nacionales si no cumplen ohan dejado de cumplir los requisitos de entrada estancia o residencia vigentes en Hong KongTambieacuten el Estado miembro debe expedir sin demora el documento de viaje necesario para elretorno de esa persona
Tambieacuten aquiacute habla el art 5 de la readmisioacuten de personas sujetas a otra jurisdiccioacuten en lasdos hipoacutetesis mencionadas para la Regioacuten china Estar en posesioacuten de un visado o de unaautorizacioacuten de residencia vaacutelidos expedidos por el Estado miembro o haber entradoilegalmente en territorio hongkoneacutes llegando directamente del territorio del Estado miembroDesde luego esta segunda posibilidad tampoco juega cuando esa persona efectuoacute un traacutensitopor un aeropuerto internacional de un Estado de la UE
En general la lectura de estas normas da idea de una reciprocidad admisible no resulta tanformal como en el caso de los Estados ACP donde casi los uacutenicos que pueden hallarseirregularmente son sus nacionales no los nacionales de los Estados miembros de la UE
b)El procedimiento de readmisioacuten
El procedimiento de readmisioacuten ocupa los arts 6 al 11 ambos incluidos Por regla generaldicho procedimiento requiere la presentacioacuten de una solicitud formal por el requirente a laparte requerida Como excepcioacuten esa solicitud puede ser sustituida por una simplecomunicacioacuten escrita si la persona a la que afecta el procedimiento tiene un documento deviaje o de residencia vaacutelidos o si tal persona desea retornar voluntariamente en este sentidopues el procedimiento permite alguna flexibilidad
La solicitud de readmisioacuten resulta maacutes formal maacutes compleja porque en ella deben hallarselos datos personales de la persona afectada (incluido el dato del uacuteltimo lugar de residencia)copias de los documentos que prueben la nacionalidad de esa persona o den indiciosrazonables de dicha nacionalidad e informacioacuten sobre cualquier medida de proteccioacuten o deseguridad que pueda resultar necesaria en el traslado
En ocasiones resulta difiacutecil probar la nacionalidad o la residencia permanentes de unapersona ello suele hacerse documentalmente mediante pasaportes documentos de identidadcartillas militares etc Si no existen pruebas concretas de nacionalidad se puede llegar apresunciones de la misma
Otro aspecto importante en el procedimiento son los plazos Existe un plazo maacuteximo de unantildeo para que se presente la solicitud de readmisioacuten el plazo comienza a correr desde elmomento en que las autoridades de una de las partes tengan conocimiento de la situacioacutenirregular de una persona
Presentada una solicitud de readmisioacuten la parte requerida tiene un plazo razonable que enninguacuten caso deberaacute ser superior a un mes
Si la solicitud debe probarse la denegacioacuten de la readmisioacuten tambieacuten debe fundamentarse Sitranscurre el plazo de un mes sin respuesta el traslado se considera aprobado entonces elinteresado debe ser trasladado en un plazo maacuteximo de tres meses
Antes del traslado deben acordarse la fecha el punto de paso de la frontera y los eventualesescoltas El traslado puede hacerse por cualquier medio sobre todo aeacutereo puede recurrirse(dice el art 11 2ordm) a vuelos regulares y vuelos chaacuterter
c)La proteccioacuten de los datos de caraacutecter personal
Para los efectos de los DH este aspecto resulta crucial su regulacioacuten aparece en los arts 15-16 del Acuerdo
Ha de tenerse presente que la solicitud de readmisioacuten ndashAnexo5- solicita datos como el sexodescripcioacuten fiacutesica (talla sentildeales distintivas etc) alias (nombres apodos) estado de salud eldquoindicacioacuten de peligrosidad particular de la persona (por ejemplo presuncioacuten de delito gravecomportamiento agresivo)
De alguna forma pues se estaacute ya equiparando a quien reside irregularmente a un delincuentetanto es asiacute que no se respeta su presuncioacuten de inocencia pues se comunican presunciones dedelitos graves (no delitos cometidos y probados)
El procesamiento de los datos personales se somete a las respectivas normativas internas enel caso de la CE se somete en concreto a lo que diga la Directiva 9546CE del ParlamentoEuropeo y del Consejo
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El Acuerdo contiene ademaacutes algunos principios sobre la materia Destacan los siguientes
-El tratamiento se realizaraacute de forma leal y liacutecita
-Soacutelo se recaban para la readmisioacuten no para otras finalidades
-Los datos deben ser adecuados pertinentes y proporcionados a los fines perseguidos
-Soacutelo podraacuten comunicarse a las autoridades competentes etc
-Deben ser exactos y actualizados
Ciertamente el tema de los datos resulta difiacutecil de regular el desconocimiento de los mismospor la persona sometida al procedimiento de readmisioacuten resultaraacute un verdadero problema a lahora de defender sus derechos
d)La posibilidad de protocolos complementarios y acuerdos bilaterales
El Acuerdo permite asimismo la celebracioacuten de protocolos complementarios y acuerdosbilaterales Cabe diferenciar ambas figuras
Efectivamente el art18 preveacute la celebracioacuten de protocolos complementarios de aplicacioacutenentre Hong Kong y un Estado miembro tales protocolos versaraacuten sobre la designacioacuten de lasautoridades competentes los puntos de paso fronterizo y las condiciones aplicables al traacutensitocon escolta tambieacuten pueden enumerar medios y documentos distintos a los previstos en elAcuerdo
Estaacute asimismo prevista la celebracioacuten de acuerdos bilaterales La Declaracioacuten conjuntarelativa a Dinamarca advierte que el Acuerdo no se aplica a este Estado miembro de la UE
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DOCE L 281 23-11-1995 p 31
pero este Estado y Hong Kong deben celebrar ldquoun acuerdo de readmisioacuten en las mismascondiciones del presente Acuerdordquo
La Declaracioacuten conjunta relativa a Islandia y Noruega preveacute la misma solucioacuten para ambosEstados que no son miembros de la CE pero mantienen estrechas relaciones con ella En talsentido no debe olvidarse que Islandia y Noruega participan en el denominado ldquoacervoSchengenrdquo
El Acuerdo regula incluso la posible incompatibilidad entre los acuerdos bilaterales y eacutelmismo en tal caso las normas del Acuerdo tendraacuten prioridad sobre otros tratadosinternacionales
E)LA CLAacuteUSULA DE READMISIOacuteN DEL ACUERDO DE ASOCIACIOacuteN CONCHILE
En Diciembre de 2002 se firmaba el acuerdo por el que se establece una asociacioacuten entre laComunidad Europea y sus Estados miembros por una parte y la Repuacuteblica de Chile porotra
25 Mediante eacutel se establece ldquouna asociacioacuten poliacutetica y econoacutemica entre las partes basada
en la reciprocidad el intereacutes comuacuten y la profundizacioacuten de sus relaciones en todos los aacutembitosde su aplicacioacutenrdquo (art 2)
La Parte tercera dedicada a la cooperacioacuten incluye la cooperacioacuten econoacutemica cienciatecnologiacutea y sociedad de la informacioacuten cultura educacioacuten y sector audiovisualadministracioacuten puacuteblica y cooperacioacuten interinstitucional cooperacioacuten en materia social y otrosaacutembitos de cooperacioacuten
En este uacuteltimo epiacutegrafe se situacutea la cooperacioacuten en materia de inmigracioacuten ilegal regulada porel art 46 Se establece juntamente con la cooperacioacuten en materia de drogas y lucha contra elcrimen organizado (art 47) Demasiadas veces se unen la inmigracioacuten su irregularidad oilegalidad el traacutefico de drogas y la lucha contra el crimen organizado los redactores denormas que abordan o regulan estas materias conjuntamente tal vez parecen demostrar undeseo (que acaso sea inconsciente) de criminalizar la inmigracioacuten Si la hipoacutetesis apuntada seconfirma no debemos olvidar que de una criminalizacioacuten de la inmigracioacuten a la justificacioacutende la xenofobia no media maacutes que un paso muy pequentildeo
Vayamos ahora al derecho positivo seguacuten este acuerdo Dice el art 46 1ordm que la Comunidady Chile acuerdan cooperar para prevenir y controlar la inmigracioacuten ilegal Desde estaperspectiva se regula la readmisioacuten
-Chile acuerda readmitir a sus nacionales que se encuentren ilegalmente en territorio de unEstado miembro de la UE esa readmisioacuten se produciraacute ldquoa peticioacuten de este uacuteltimo y sin maacutesformalidadesrdquo
-Los Estados miembros acuerdan readmitir a sus nacionales en iguales condiciones Ilegalidaden la estancia peticioacuten de Chile y sin maacutes formalidades
Estamos pues ante una claacuteusula que solamente sirve en cuanto a la readmisioacuten de nacionalesrespectivos
El art 46 tambieacuten exigen a las partes que proporcionen a sus nacionales documentos deidentidad apropiados
25 Texto en DOCE L 352 30-12-2002 p 3
Esta claacuteusula sin duda resulta inicial por eso su paacuterrafo 3ordm indica que las partes puedencelebrar en el futuro acuerdos de readmisioacuten que incluyan ldquouna obligacioacuten de readmisioacuten denacionales de otros paiacuteses y de apaacutetridasrdquo Por tanto en el futuro seraacute la Comunidad laque celebre con Chile estos acuerdos complementarios de readmisioacuten
Mientras no se celebren esos acuerdos complementarios entre Chile y la Comunidad Chilepuede celebrar acuerdos bilaterales con cada Estado miembro para regular las obligacionesespeciacuteficas de readmisioacuten ldquoincluida la obligacioacuten de readmisioacuten de nacionales de otros paiacutesesy de apaacutetridasrdquo
Tambieacuten conviene resaltar que el Consejo de Asociacioacuten (establecido como oacutergano deaplicacioacuten y de seguimiento del acuerdo) examinaraacute otros esfuerzos conjuntos en esta materia
Posiblemente la inmigracioacuten entre Chile y la UE no sea demasiado amplia pero esta claacuteusulada idea de hasta queacute punto la Unioacuten mantiene una poliacutetica convencional seguacuten la cual todoslos tratados o acuerdos que celebra tienen su correspondiente claacuteusula de readmisioacuten
V)REFERENCIA A LA PRAacuteCTICA ESPANtildeOLA EN TRATADOS DE READMISIOacuteN
Junto a los tratados en los que es parte la CE podemos examinar la praacutectica espantildeola en lamisma materia Hablamos pues de tratados bilaterales
Diferenciaremos varios grupos Acuerdos con Estados con los que existe la libre circulacioacutende personas acuerdos con los candidatos a ser miembros de la UE en concreto Rumania yBulgaria el acuerdo de 1992 con Marruecos y la celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
Como sabemos esta praacutectica bilateral no ha sido totalmente sustituida por la praacutecticacomunitaria acaso no lo sea en el futuro como demuestra el hecho de que el acuerdo conHong Kong prevea que los Estados miembros de la UE puedan firmar protocoloscomplementarios con dicha Regioacuten Administrativa Especial china
a)Los acuerdos con Estados con los que existe libre circulacioacuten de personas
Podemos incluir en este grupo cuatro acuerdos el celebrado en 1988 con Francia el celebradoen 1993 con Portugal el concluido con Italia en 1999 y el anunciado en 2002 con Suiza
El acuerdo de 8 de Enero de 1988 entre el Gobierno del Reino de Espantildea y el Gobiernode la Repuacuteblica Francesa relativo a la readmisioacuten en Puestos Fronterizos de personas ensituacioacuten de estancia ilegal firmado en Madrid
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se aplica en primer lugar a los nacionales deambos Estados
Pero se aplica asimismo a los extranjeros que hayan entrado de forma ilegal en el territorio delotro Estado es necesaria en este caso una solicitud regulada de modo bastante completo enlos arts 5-6 del acuerdo El plazo para la readmisioacuten en frontera es extraordinariamenteraacutepido pues solamente admite cuatro horas
El acuerdo regula asimismo el llamado ldquotraacutensito para la expulsioacutenrdquo de nacionales de otrosEstados cuando la continuacioacuten del viaje y su admisioacuten en el paiacutes de destino esteacutenplenamente aseguradas El traacutensito por viacutea aeacuterea puede efectuarse en su caso bajo custodiade policiacuteas del Estado remitente
El convenio entre el Reino de Espantildea y la Repuacuteblica Portuguesa relativo a la readmisioacutende personas en situacioacuten irregular era firmado en Granada el 15 de Febrero de 1993
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Alcontrario de lo que sucediacutea con Francia este convenio con Portugal solamente regula lareadmisioacuten de nacionales de terceros Estados Norma asimismo el traacutensito a efectos deexpulsioacuten a efectuar por viacutea aeacuterea o excepcionalmente por viacutea terrestre o mariacutetima
El acuerdo entre Espantildea e Italia relativo a la readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular era firmado en Roma el 4 de Noviembre de 1999
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Similar al acuerdo con Portugalregula la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses y se basa en el acuerdo de Schengen
La novedad en este caso viene dada por la mejor regulacioacuten del traacutensito por expulsioacuten (arts 6-11) a esa materia (claacutesica en este tipo de acuerdos) se une el traacutensito consiguiente a unaresolucioacuten de denegacioacuten de entrada en el territorio
Por otra parte se norma la proteccioacuten de los datos (art 13) Desgraciadamente dichaproteccioacuten resulta bastante relativa pues los datos personales comunicados por las partes
26 Texto en BOE de 6 de Mayo de 1989
27 Texto en BOE de 31 de Marzo de 1995
28 Ver texto en Documentacioacuten
entre siacute pueden transmitirse no soacutelo a las autoridades encargadas de aplicar este acuerdo sinotambieacuten a otras personas
Finalmente en este grupo de convenios ha de incluirse el convenio hispano-suizo dereadmisioacuten de personas en situacioacuten irregular cuya firma era autorizada por el Gobiernoespantildeol el 29 de Noviembre de 2002
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Este convenio tiene un protocolo administrativo queregula sobre todo el procedimiento para la aplicacioacuten
Si incluyo a Suiza en este grupo de Estados casi al mismo nivel que los dos Estadosmiembros de la UE citados (Francia y Portugal) ello obedece sobre todo al hecho de queexiste un Acuerdo sobre libre circulacioacuten de personas entre Suiza y la Comunidad Europea alentrar en vigor ese acuerdo el 1 de Junio de 2002 ello implica que los nacionales de eseEstado disponen de la libertad de circulacioacuten por los Estados miembros de la Unioacuten comosucede tambieacuten con los nacionales de Noruega Islandia y Liechtenstein en virtud del acuerdode creacioacuten del llamado Espacio Econoacutemico Europeo Ello tiene una consecuencia inmediatala revisioacuten del Reglamento (CE) Nordm 5392001 que establece la lista de terceros paiacuteses cuyosnacionales estaacuten obligados a visado y la lista de aquellos exentos de esa obligacioacuten (elReglamento sobre visados) en la revisioacuten Suiza no apareceraacute ya en la lista segunda (denacionales exentos) como es sabido en la revisioacuten se incluiraacute a Ecuador en la lista primera
b) Los acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a la UE
Debemos referirnos asimismo a cinco acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a laUnioacuten Europea los celebrados con Rumania y Bulgaria en 1996 con Lituania en 1998 y conla Repuacuteblica Eslovaca y Letonia en 1999
Todos ellos tienen un contenido muy similar y suelen abordar tres o cuatro aspectossustantivos Readmisioacuten traacutensito problemas administrativos y financieros y ndashsolo algunos-laproteccioacuten de los datos personasle Seguacuten sus breves preaacutembulos todos se basan en lareciprocidad (aunque esta reciprocidad sea en gran parte formal en la realidad pues losintereses de ambos Estados no son ni mucho menos de ideacutentico peso o calibre y el Estado quetienen mucho mayor intereacutes en la readmisioacuten sea Espantildea)
El acuerdo con Rumania se firma el 29 de Abril de 1996 en Bucarest30
Seguacuten su art 1 laspartes se comprometen a readmitir en su territorio a quienes hayan dejado de satisfacer o nosatisfagan los requisitos de entrada o de estancia en el territorio de la otra parte siempre quetengan la nacionalidad de la otra o se presuma que poseen esa nacionalidad Por tanto laobligacioacuten de readmisioacuten afecta a los nacionales o a los presuntos nacionales no a losextranjeros Dicha readmisioacuten debe hacerse sin formalidades
Es pues baacutesica la prueba de la nacionalidad dicha prueba se obtiene por Documento Nacionalde Identidad Certificado de nacionalidad o de registro civil pasaporte cartilla militar etc
Tambieacuten en este acuerdo la respuesta debe ser muy raacutepida en el plazo maacuteximo de ocho diacuteasLas peticiones de informacioacuten complementaria tambieacuten se tramitan en ese plazo Larecepcioacuten de la persona cuya readmisioacuten se haya aceptado habraacute de producirse en un plazomaacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo regula a su vez el denominado ldquotraacutensito a efectos de extrantildeamientordquo (arts 6-9)No se usa el teacutermino extrantildeamiento en su sentido ordinario de destierro de un nacional a un 29 Noticia en httpwwwiurislexnet
30 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasaac-004htm
paiacutes extranjero sino en un sentido mucho maacutes general Traacutensito de nacionales de nacionalesde terceros Estados obligados a abandonar el territorio de una de las partes en otras palabrasestamos ante una expulsioacuten de extranjeros el teacutermino correcto deberiacutea ser el de expulsioacutenpuesto que el Derecho Internacional Puacuteblico prohiacutebe el extrantildeamiento de nacionales (cadaEstado debe soportar a sus nacionales aunque puede expulsar a los extranjeros)
En dichas normas se regulan aspectos administrativos de dicho mal llamado extrantildeamientoDatos de la persona escolta admisioacuten en el territorio del Estado de destino etc En lasmismas normas se recoge el claacutesico principio de NO DEVOLUCIOacuteN El traacutensito podraacute serdenegado si la persona que sufre esa expulsioacuten puede ser perseguido en el Estado de destinopor su raza religioacuten nacionalidad pertenencia a un grupo social o sus opiniones poliacuteticas
Tambieacuten puede ser denegado el traacutensito si el extranjero corre el riesgo de ser acusado ocondenado en el Estado de destino por un tribunal penal por hechos anteriores al traacutensito Sepretende asiacute no disfrazar una expulsioacuten de un extranjero con algo distinto la extradicioacuten
El acuerdo con Bulgaria31 se firma el 16 de Diciembre de 1996 en Sofiacutea y tiene una
estructura similar como antes indiqueacute Regula pues la readmisioacuten de nacionales de losEstados partes regula la prueba de la nacionalidad etc El plazo maacuteximo para la respuesta a lasolicitud de la readmisioacuten en este acuerdo es de diez diacuteas (art 3 paacuterrafo 4ordm) la recepcioacuten de lapersona cuya readmisioacuten se haya aceptado tiene asimismo un plazo maacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo con Bulgaria habla en su segunda parte correctamente de ldquoTraacutensito a efectos deexpulsioacutenrdquo El contenido de esta parte es muy similar al analizado acuerdo con RumaniaPero ofrece un pequentildeo aacutengulo diferencial pues el traacutensito a efectos de expulsioacuten puede serdenegado (art 7) en tres supuestos
-Aplicando el principio de NO DEVOLUCIOacuteN
-No disfrazando ademaacutes el sentido de la expulsioacuten por el sentido de una extradicioacuten y
-Si el extranjero figura en las listas de personas que tienen prohibida la entrada en el territoriode la parte en el cual se realiza el traacutensito o si constituye una amenaza contra la seguridadnacional el orden puacuteblico y la salud puacuteblica
El acuerdo entre Espantildea y Lituania de 8 de Noviembre de 199832
resulta el maacutes completopor su contenido No solamente regula la readmisioacuten de los nacionales de las partescontratantes sino tambieacuten la de los nacionales de otro Estados y de los apaacutetridas (arts 5-9)
Se refiere asimismo al traacutensito y a la proteccioacuten de datos personales incluyendo normas quepodemos considerar estaacutendar en estos acuerdos
Los acuerdos con la Repuacuteblica Eslovaca (de 3 de Marzo de 1999) y con Letonia (de 30 deMarzo de 1999) resultan muy similares entre siacute y con el acuerdo firmado el antildeo anterior conLituania Existen pequentildeas variaciones no obstante por ejemplo el acuerdo con laRepuacuteblica Eslovaca dedica un capiacutetulo especiacutefico a gastos (cap IV art 13)
Junto a estas variaciones algunas normas se han estandarizado por ejemplo la norma relativaa la proteccioacuten de los datos es ideacutentica en los acuerdos de Espantildea con Lituania (art 13) laRepuacuteblica Eslovaca (art 14) y Letonia (art 13)
Finalmente cabe hacer una pequentildea reflexioacuten Dada la libre circulacioacuten de personas existenteen la Unioacuten Europea cuando los tres uacuteltimos Estados citados se transformen en miembros dela UE parece que estos acuerdos deberaacuten limitar su contenido en otras palabras se
31 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasacc-010htm
32 Texto en Documentacioacuten
circunscribiraacuten uacutenicamente a la readmisioacuten de los nacionales de Estados no miembros de laUE los problemas derivados de la libre circulacioacuten intra-Unioacuten no pueden regularse desdeluego por acuerdos bilaterales entre Estados sino por normas de la misma Unioacuten que primansobre cualquier norma de cualquier Estado miembro
c)El acuerdo con Marruecos
El 13 de Febrero de 1992 se firmaba en Madrid el acuerdo entre el Reino de Espantildea y elReino de Marruecos relativo a la circulacioacuten de personas el traacutensito y la readmisioacuten deextranjeros entrados ilegalmente
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A pesar de su denominacioacuten formal estamos ante untiacutepico acuerdo de readmisioacuten Se estructura en tres capiacutetulos El primero dedicado a lareadmisioacuten de extranjeros el segundo al traacutensito para la expulsioacuten y el tercero a otrasdisposiciones
Cronoloacutegicamente el segundo de los acuerdos bilaterales analizados en esta Unidad suimportancia real lo hace ser considerado el primero por dos razones El acuerdo con Francialo es con un miembro de la UE y los franceses no pueden ser considerados pues extranjeros yen segundo teacutermino una fuerte corriente migratoria se dirige desde territorio marroquiacute haciaEspantildea
El acuerdo con Marruecos afirma en su art 1 que las autoridades de las partes ldquoreadmitiraacutenen su territorio a peticioacuten formal de las autoridades fronterizas del Estado requirente a losnacionales de paiacuteses terceros que hubieren entrado ilegalmente en el territorio de este uacuteltimoprocedentes del Estado requeridordquo Por tanto ndashy este aspecto resulta baacutesico- estamos ante unanorma de readmisioacuten de extranjeros no de marroquiacutees por Marruecos ni de espantildeoles porEspantildea
Seguacuten el art 2 del acuerdo el Estado requirente debe probar pues tres aspectos Primero lanacionalidad del extranjero (nacionalidad insisto de un Estado distinto a las partes) ensegundo lugar la entrada ilegal en el territorio del Estado requirente en tercer teacutermino laprocedencia de territorio del Estado requerido
La aplicacioacuten estricta de la norma citada obliga pues a Espantildea a no devolver a las personascuya nacionalidad no pueda probar o cuya entrada ilegal o cuya procedencia no puedademostrar
Tambieacuten interesa recordar la claacuteusula de no readmisioacuten el art 3 regula los casos en loscuales NO HAY OBLIGACIOacuteN DE READMITIR No existe obligacioacuten de readmitir a losnacionales de Estados terceros que tengan fronteras con el requirente a los que hayan sidoautorizados a permanecer en el territorio del requirente a los que entraran legalmente y a losque se haya reconocido la condicioacuten de refugiados seguacuten el Derecho Internacional
El capiacutetulo dedicado al traacutensito para la expulsioacuten de extranjeros no ofrece demasiadaspeculiaridades No obstante el art 7 advierte que el traacutensito para la expulsioacuten podraacute serdenegado en cinco supuestos
-Cuando el extranjero tenga prohibida la entrada en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado penalmente en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado en el Estado de destino (que desde luego ha deser distinto al de traacutensito)
33 Texto en httpwwwmiresderechoacac130292htm
-Cuando el extranjero corra el riesgo de sufrir malos tratos en el Estado de destino y
-Cuando se solicite la expulsioacuten para uno de los miembros de la llamada UMA (Unioacuten delMagreb Aacuterabe)
Sin duda resulta sorprendente que no se aplique en su totalidad el principio de NODEVOLUCIOacuteN El supuesto cuarto recoge una parte de este principio pero no sentildeala que nose admitiraacute el traacutensito cuando el extranjero pueda ser perseguido por motivos poliacuteticosraciales religiosos o de otro tipo o pueda sufrir la pena de muerte en el Estado de destino
La aplicacioacuten del acuerdo de readmisioacuten con Marruecos resulta a veces difiacutecil En un terrenoproacuteximo al examinado bien conocido es el Informe de Human Rights Watchs de 2002 sobrela entrega de menores marroquiacutees por Espantildea a traveacutes de Ceuta y Melilla titulado ldquoEspantildea yMarruecos Callejoacuten sin salida abusos cometidos por las autoridades espantildeolas y marroquiacuteescontra nintildeos inmigrantesrdquo pone de relieve la violacioacuten de la Convencioacuten de Derechos delNintildeo
Por otro lado conviene no olvidar que la Comisioacuten Europea trabaja actualmente en unacuerdo de readmisioacuten (que celebrariacutea la Comunidad Europea) con Marruecos Ese acuerdo
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no solamente pretende que Marruecos (y en su caso cualquier miembro de la UE) readmita asus nacionales sino tambieacuten a cualquier inmigrante que haya accedido irregularmente a la UEdesde territorio marroquiacute La propuesta de acuerdo tambieacuten incluye una financiacioacuten de 120millones de euros de la UE a Marruecos hasta 2006
d)La celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
La prensa sentildealaba en Junio de 2001 que el entonces Secretario de Estado para la Extranjeriacuteay la Inmigracioacuten Enrique Fernaacutendez-Miranda y un alto cargo del Ministerio Nigeriano deAsuntos Exteriores llegaban a un acuerdo sobre readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular
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De la prensa se deduce que el acuerdo (no firmado por escrito al menos no publicado en elBOLETIacuteN OFICIAL DEL ESTADO) afectariacutea a los nacionales de ambos Estados sobre todoa los nigerianos que vivan en Espantildea se partiacutea pues de una reciprocidad formal pero no realSeguacuten la misma noticia deberaacute llevarse a cabo la proteccioacuten de los datos personales de losinmigrantes
Espantildea ofreciacutea a Nigeria asistencia teacutecnica e intercambio de informacioacuten sobre traacutefico depersonas organizacioacuten de cursos de formacioacuten para personal consular y de inmigracioacuten etc
Como consecuencia de este acuerdo (no estructurado formalmente por escrito36
al menos porel momento) Espantildea realizaba en 2001 algunas expulsiones colectivas de extranjeros haciaNigeria En realidad haciacutea casi cinco antildeos que el Gobierno del Sr AZNAR no realizaba unaexpulsioacuten colectiva en 1996 se produjo la expulsioacuten desde Maacutelaga de 103 inmigrantes aCameruacuten Senegal y Maliacute El Sindicato Unificado de Policiacutea denuncioacute entonces que se habiacuteadrogado con un fuerte sedante (haloperidol) disuelto en agua potable a los inmigrantes
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34 Ver una noticia en Estrella Digital de 4 de Diciembre de 2002
httpwwwestrelladigitales35 La noticia puede hallarse en
httpwwwwebislamcomnumeros200105_01EspaBla_Nigeriahtm
36 El hecho de que un acuerdo internacional no se celebre por escrito no indica que
no sea vaacutelido la validez depende de otros factores y un acuerdo verbal puede serperfectamente vaacutelido si no existe una causa de nulidad de los tratados37 Ver Unidad sobre expulsiones colectivas
VI) CONCLUSIOacuteN GENERAL
La poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten que la UE disentildea desde hace tiempo no favorececiertamente la libre circulacioacuten de las personas Maacutes bien sirve para trabar o limitar esa librecirculacioacuten
La mencionada poliacutetica tiene como elemento muy importante el Reglamento 5392001 queestablece la lista de terceros paiacuteses cuyos nacionales estaacuten sometidos a la obligacioacuten de visadoy la de los paiacuteses cuyos nacionales estaacuten exentos de visado
Por si acaso alguacuten extranjero entra irregularmente o permanece en territorio de un Estadomiembro de la UE cuando su estancia regular haya terminado se preveacuten ademaacutes otrasmedidas como el retorno voluntario la expulsioacuten y la readmisioacuten La readmisioacuten endefinitiva devuelve las personas a sus lugares de origen o de traacutensito
Al incluir las claacuteusulas de readmisioacuten y al firmar los acuerdos sobre esta materia la UnioacutenEuropea no entra en las causas reales por las cuales esas personas han emigrado y tampoco sepregunta si dichas causas pueden solucionarse
Existe un grave peligro ya apuntado en esta Unidad El peligro de establecer una relacioacutenestrecha e incluso automaacutetica entre readmisioacuten y fondos europeos de cooperacioacuten aldesarrollo El peligro es muy real no teoacuterico El diacutea en el que la Unioacuten afirme que un Estadosubdesarrollado no recibe fondos de tal cooperacioacuten si no colabora eacutel mismo en la readmisioacutende sus nacionales (e incluso de extranjeros y apaacutetridas procedentes de su territorio) la poliacuteticacomuacuten de inmigracioacuten de la UE habraacute abandonado cualquier respeto por los DerechosHumanos de los migrantes
Por ello aunque a veces pueda parecer algo demagoacutegica incluyo la opinioacuten criacutetica de unaparlamentaria europea Ilka Schroder
ANEJO I ART 13 DEL ACUERDO DE COTONUacute O ACUERDO
DE ASOCIACION ENTRE LOS ESTADOS ACP POR UNA
PARTE Y LA COMUNIDAD EUROPEA Y SUS ESTADOS
MIEMBROS POR OTRA FIRMADO EN COTONUacute EL 23 DE
JUNIO DE 2000
Artiacuteculo 1 3
Emigracioacuten
1 La cuestioacuten de la emigracioacuten seraacute objeto de un diaacutelogo profundo en el marco de laasociacioacuten ACP-UE
Las Partes reafirman sus obligaciones y sus compromisos actuales en el aacutembito del derechointernacional para garantizar el respeto de los derechos humanos y la eliminacioacuten de todas lasformas de discriminacioacuten basadas en particular en el origen el sexo la raza la lengua y lareligioacuten
2 Las Partes convienen en considerar que una asociacioacuten implica por lo que se refiere a laemigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses que residan legalmente ensus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivo ofrecerles derechos yobligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la no discriminacioacuten en la vidaeconoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra el racismo y la xenofobia
3 Cada Estado miembro concederaacute a los trabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzanlegalmente una actividad en su territorio un trato caracterizado por la ausencia de todadiscriminacioacuten basada en la nacionalidad con relacioacuten a sus propios nacionales en lo referentea condiciones de trabajo remuneracioacuten y despido Cada Estado ACP por su parte concederaacutea este respecto un trato no discriminatorio comparable a los trabajadores nacionales de losEstados miembros
4 Las Partes consideran que las estrategias destinadas a reducir la pobreza a mejorar lascondiciones de vida y trabajo a crear empleos y a desarrollar la formacioacuten contribuyen alargo plazo a normalizar los flujos migratorios
Las Partes tendraacuten en cuenta en el marco de las estrategias de desarrollo y la programacioacutennacional y regional las dificultades estructurales vinculadas a los fenoacutemenos migratorios conel fin de apoyar el desarrollo econoacutemico y social de las regiones de origen de los emigrantes yreducir la pobreza
La Comunidad apoyaraacute en el marco de los programas de cooperacioacuten nacional y regional laformacioacuten de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de origen en otro paiacutes ACP o enun Estado miembro de la Unioacuten Europea Por lo que se refiere a la formacioacuten en un Estadomiembro las Partes velaraacuten por que estas acciones esteacuten orientadas hacia la insercioacutenprofesional de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de ungen
Las Partes desarrollaraacuten programas de cooperacioacuten destinados a facilitar el acceso a laensentildeanza a los estudiantes de los Estados ACP en particular mediante la utilizacioacuten de lasnuevas tecnologiacuteas de la comunicacioacuten
El Consejo de Ministros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadasa la inmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de unapoliacutetica de prevencioacuten
En este marco las Partes convienen en particular en garantizar que los derechos y la dignidadde las personas se respeten en todo procedimiento iniciado para conseguir el retorno de losinmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A este respecto las autoridades interesadasconcederaacuten las facilidades administrativas necesarias para el retorno
Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nbull 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivas
ii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retorno
Se concederaacute una asistencia adecuada a los Estados ACP para la aplicacioacuten de estos acuerdos
iii)A efectos de la presente letra c) se entenderaacute por laquoPartesraquo la Comunidad cada uno de susEstados miembros y todo Estado ACP
Anejo II PARLAMENTO EUROPEOUna opinioacuten parlamentaria criacutetica de IlkaSCHORDER
1999-2004
Documento de sesioacuten
7 de noviembre de 2002
INFORME
FINALA5-0381 2002
sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejo relativa a la firma del Acuerdo entre laComunidad Europea y el Gobierno de la Regioacuten Administrativa Especial de Hong Kong de laRepuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten de residentes ilegales (SEC(2002) 412 -C5-02632002 -20020092(CNS))
Comisioacuten de Libertades y Derechos de los Ciudadanos Justicia y Asuntos Interiores
Ponente Graham R Watson
RR48 1789ESdoc PE 319241
ESPAacuteGINA REGLAMENTARIA
Mediante carta de 5 de junio de 2002 el Consejo consultoacute al Parlamento de conformidad conel apartado 1 del artiacuteculo 39 del Tratado UE sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejorelativa a la firma del Acuerdo entre la Comunidad Europea y el Gobierno de la RegioacutenAdministrativa Especial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten deresidentes ilegales (SEC(2002) 412 - 20020092 (CNS))
En la sesioacuten del 10 de junio de 2002 el Presidente del Parlamento anuncioacute que habiacutea remitidodicha propuesta para examen del fondo a la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCiudadanos Justicia y Asuntos Interiores y para opinioacuten a la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior (C5-02632002)
En la reunioacuten del 9 de julio de 2002 la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCindadanos Justicia y Asuntos Interiores designoacute ponente a Graham R Watson
En las reuniones de los diacuteas 8 de octubre de 2002 y 5 de noviembre de 2002 la comisioacutenexaminoacute la propuesta del Consejo y el proyecto de informeEn la uacuteltima de estas reuniones la comisioacuten aproboacute el proyecto de resolucioacuten legislativa por22 votos a favor 6 votos en contra y 0 abstenciones
Estuvieron presentes en la votacioacuten los diputados Jorge Salvador Hernaacutendez Mollar(presidente) Lousewies van der Laan (vicepresidente) Giacomo Santini (vicepresidente)Graham R Watson (ponente) Roberta Angelilli Mary Elizabeth Banotti Kathalijne MariaBuitenweg (suplente de Alima Boumediene-Thiery) Carlos Coelho Geacuterard MJ Deprez Ginseppe Di Lello Finuoli Francesco Fiori ( suplente de Marcello Dell Utri de conformidadcon el apartado 2 del artiacuteculo 153 del Reglamento) Evelyne Gebhardt (suplente de AdelineHazan) Pierre Jonckheer Sylvia-Yvonne Kaufmann (suplente de Ilka Schroder) TimothyKirkhope Eva Klamt Klaus-Heiner Lehne (suplente de Thierry Cornillet) Marcelino OrejaArburuacutea Elena Ornella Paciotti Joseacute Ribeiro e Castro Martine Roure Heide RuumlhleFrancesco Rutelli Ole S0rensen (suplente de Bill Newton Dunn) Joke Swiebel Anna Terroacuteni Cusiacute Maurizio Turco y Olga Zrihen Zaari (suplente de Martin Schulz)
La opinioacuten minoritaria se adjunta al presente informe el 9 de septiembre de 2002 laComisioacuten de Asuntos Exteriores Derechos Humanos Seguridad Comuacuten y Poliacutetica deDefensa decidioacute no emitir opinioacuten el 28 de mayo de 2002 la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior decidioacute no emitir opinioacuten
El informe se presentoacute el 7 de noviembre de 2002
OPINIOacuteN MINORITARIA
de Ilka Schroder
ldquoEl acuerdo sobre la expulsioacuten de residentes ilegales es el primero de su especie y sigue laliacutenea de las decisiones represivas de Laeken y Sevilla que tienen por objeto dividir losinmigrantes en econoacutemicamente uacutetiles (es decir mano de obra que puede explotarse en elproceso de produccioacuten capitalista) e inuacutetiles Hay que repeler con la mayor energiacutea laseleccioacuten de refugiados econoacutemicamente aprovechables en el proceso de explotacioacuten mundialy el rechazo de todos los migrantes clasificados como inuacutetiles ya que no se basan en el serhumano sino en intereses relacionados con la explotacioacuten econoacutemica y la obtencioacuten debeneficios
El acuerdo de que aquiacute se trata convierte la poliacutetica de inmigracioacuten en parte integral de lapoliacutetica exterior de la UE y trata de impedir cualquier posibilidad de huida hacia Europa nosoacutelo en los paiacuteses de traacutensito sino tambieacuten y ya en los paiacuteses de origen La tecnologiacutea sentildeorialempleada para imponer la fortaleza de Europa consiste en registrar segregar discriminararrestar internar y por uacuteltimo expulsar
Ademaacutes la UE trata de obligar a otros paiacuteses con medios neocoloniales y usando el chantajeeconoacutemico y financiero a readmitir a los refugiados
La poliacutetica de expulsiones de la UE es criminal ya que como consecuencia de ella perecenseres humanos y no tiene en cuenta en absoluto las causas fundamentales que impulsan a laspersonas a huir como la pobreza la explotacioacuten las guerras y la violencia patriarcal
En la poliacutetica de expulsiones la UE se quita la maacutescara de los derechos humanos ya no setrata de las claacuteusulas que facilitan la expulsioacuten ocultas en los acuerdos econoacutemicos sino quese trata de la regulacioacuten profesional de la consigna racista iexclfuera los extranjeros ahoraejecutada por la Comisioacuten y las organizaciones correspondientes como por ejemplo la OIMAquel a quien le preocupen verdaderamente la Convencioacuten de Ginebra sobre los Refugiados ylos derechos de los migrantes no deberiacutea estar a favor de un acuerdo que niega precisamenteesos derechos o sea los derechos a elegir libremente el lugar de residencia a determinarautoacutenomamente la forma de vida y a buscar la felicidad en otro paiacutesrdquo (p 10)
BIBLIOGRAFIacuteA Y ALGUNAS DIRECCIONES UacuteTILES DE INTERNET
A)Bibligrafiacutea-ANDREacuteS SAacuteENZ DE SANTAMARIacuteA Y OTROS Introduccioacuten al Derecho de la UnioacutenEuropea Eurolex Madrid 1999-COMISION EUROPEA Libro Verde relativo a una poliacutetica comunitaria de retorno deresidentes ilegales 10-Abril-2002 COM (2002) 175 final-COMISION EUROPEA Comunicacioacuten al Consejo y al Parlamento EuropeoIntegracioacuten de las cuestiones de inmigracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea conterceros paiacuteses 3-Diciembre-2002 COM (2002) 703 final-X DENOEL Les accords de readmisioacuten du Benelux agrave Schengen et au-delagrave RevueTrimestrielle de Droit Europeacuteen 1983-Guy FEUER Un nouvea paradigme pour les relations entre lacuteUnion Europeacuteenne et lesEacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin 2000 Revue Geneacuterale de Droit InternationalPublic 2002-INTERMON-OXFAM La responsabilidad de la UE en la lucha contra la pobreza(Claves de la Presidencia Espantildeola 2002) Barcelona 2002-Joan David JANER TORRENS Poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenCongreso Internacional sobre Derechos Humanos Zaragoza 2000 texto enhttpwwwunizaresderechos_humanos-Paolo MENGOZZI Derecho Comunitario y de la Unioacuten Europea Tecnos Madrid 2000-Miquel PALOMARES AMAT Los acuerdos internacionales concluidos entre lasComunidades Europeas y los paiacuteses terceros mediterraacuteneos Cedecs Barcelona 2002
B) Algunas direcciones uacutetiles de Internet
Consejo de la UE httpueeuintConclusiones del Consejo Europeo httpeuropaeuintcounciloffconcluindexhtmParlamento Europeo httpwwweuroparleuintUnioacuten Europea httpeuropaeuint
CUESTIONES A DEBATE1ordf El concepto mismo de readmisioacuten2ordf Las claacuteusulas ldquoDemocracia y DHrdquo y de readmisioacuten iquestconstituyen imposicionesneocolonialistas de la UE3ordf La conexioacuten entre readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo4ordf El acuerdo de readmisioacuten entre Espantildea y Marruecos y los problemas de su aplicacioacuten5ordf La reciprocidad que se cita en los acuerdos y claacuteusulas de readmisioacuten iquestes formal o esreal
Zaragoza Septiembre de 2003
Esta uacuteltima norma sin duda es un pactum de contrahendo En virtud de la misma en unfuturo no muy lejano se podraacuten concluir acuerdos bilaterales con los Estados ACP sobre lareadmisioacuten y el retorno de nacionales Se pretende pues asegurar la readmisioacuten y el retornopor una doble viacutea La multilateral y la bilateral Pero lo maacutes novedoso de esta norma es queademaacutes preveacute que los Estados ACP tambieacuten admitan a los nacionales de otros Estados eincluso a los apaacutetridas
Podemos afirmar por tanto que los Estados ACP (que reciben importantes fondoseconoacutemicos de la UE) estaraacuten condicionados por el Acuerdo de Cotonou y por los acuerdosbilaterales que se celebren en el futuro Y nada hace pensar que la UE no condicione laconcesioacuten de fondos a esos Estados al control que hagan de la inmigracioacuten hacia la UnioacutenEuropea Es posible incluso que se establezca alguacuten tipo de automatismo entre ambascuestiones El Estado que readmite recibe maacutes fondos de la UE el Estado que no readmiteve mermados sus fondos de la UE Dicho automatismo seguramente no se estableceraacute en lanorma (al menos de momento seriacutea muy descarado y ciacutenico) pero puede establecerse en loshechos en la aplicacioacuten de la norma
Si ello sucede 77 Estados del Sur de donde proceden actualmente muchos miles deinmigrantes ademaacutes de sufrir el subdesarrollo deberaacuten convertirse en policiacuteas (iquesto tal vezdebieacuteramos decir en carceleros) de su poblacioacuten impidiendo la libre circulacioacuten de laspersonas
Pues bien esa perspectiva de la aplicacioacuten del Acuerdo de Cotonuacute en materia de inmigracioacutenya se baraja constantemente en la actualidad Ello sucede incluso cuando en estos momentosel Acuerdo analizado no ha entrado en vigor
Y en dicha perspectiva la Comunicacioacuten de la Comisioacuten Europea de Diciembre de 2002(antes citada) sentildeala que para el periacuteodo 2000-2006 y para efectos de readmisioacuten la UEdispone de unos recursos financieros programados con cargo a la ayuda exterior vinculadoscon la cuestioacuten migratoria de 934468288 euros (p 52) iquestNo se detraeraacuten esos fondos de losque la UE dedica ahora a la cooperacioacuten al desarrollo De momento resulta curioso saberque el 13acute7 procede del Fondo Europeo de Desarrollo
C) EL ACUERDO DE READMISIOacuteN FIRMADO CON LA REGIOacuteNADMINISTRATIVA ESPECIAL DE HONG KONG
Como sentildealaba antes el 27 de Noviembre de 2002 firmaban la CE y la Regioacuten AdministrativaEspecial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China (en adelante Hong Kong) un acuerdosobre readmisioacuten de residentes ilegales
22
Es el primer acuerdo de readmisioacuten firmado por laComunidad Europea sin duda a eacutel seguiraacuten otros que se estaacuten negociando desde hace tiempo
Estamos pues ante un acuerdo puramente comunitario no ante un acuerdo mixto De estaforma se aplican el art 63 3ordm b) y el art 300 del TCE Seguacuten esas normas el Consejodecidiraacute por unanimidad tras consultar al Parlamento Europeo
Las negociaciones habiacutean comenzado antildeo y medio antes los Estados miembros fueronregularmente consultados en todas las etapas de las mismas
22 El Acuerdo consta de 21 artiacuteculos 6 Anexos y tres declaraciones conjuntas en la
primera de dichas declaraciones las partes toman nota de queacute se entiende porautorizacioacuten de residencia en el derecho de Hong Kong
En su Informe de 7 de Noviembre de 200223
el Parlamento Europeo se queja de que no hayasido informado durante las negociaciones y deba emitir su dictamen sobre un acuerdo yarubricado por los plenipotenciarios se queja pues de que no se haya cumplido el art 97 delReglamento del Parlamento Europeo que obliga a la Comisioacuten Europea y al Consejo de la UEa informar al oacutergano parlamentario sobre el desarrollo de las negociaciones La queja estaacutefundamentada porque una vez firmado el acuerdo no seraacute posible presentar enmiendas almismo ni a los protocolos anexos si los hubiere
El preaacutembulo del acuerdo se refiere al Reglamento (CE) del Consejo 5392001 sobre visadosque exime a los titulares de un pasaporte de Hong Kong de la obligacioacuten de tener un visadopara entrar en territorio de los Estados miembros de la UE para estancias de una duracioacuteninferior a tres meses En realidad la firma del acuerdo con Hong Kong se vioacute facilitada tantopor el reducido nuacutemero de inmigrantes irregulares que puede originar como por la concesioacutende la supresioacuten del requisito del visado para los ciudadanos de esa Regioacuten AdministrativaEspecial
Desde luego en otros acuerdos que se estaacuten negociando la CE no parece que vaya a concederla exencioacuten de visado los casos de Sri Lanka y Pakistaacuten Estados con los cuales se negocianacuerdos de readmisioacuten seguramente no permiten actuar del mismo modo que con HongKong
Tambieacuten sentildeala el preaacutembulo que este acuerdo no se aplica a Dinamarca A ella se antildeade unaDeclaracioacuten en la que se observa que en el futuro Dinamarca y Hong Kong celebraraacuten unacuerdo en las mismas condiciones que el ahora estudiado
Por otro lado se crea un Comiteacute de Readmisioacuten formado por representantes de las partes (elart 17 regula su formacioacuten y sus competencias) la Comunidad estaraacute representada por laComisioacuten asistida por los expertos nombrados por los Estados miembros
Los aspectos baacutesicos planteados por el Acuerdo con Hong Kong podemos resumirlos encuatro La reciprocidad en la readmisioacuten el procedimiento de readmisioacuten la proteccioacuten de losdatos de caraacutecter personal y la posibilidad de protocolos complementarios y acuerdosbilaterales
a)La reciprocidad en la readmisioacuten
La reciprocidad en la readmisioacuten aparece sobre todo en los arts 2 a 5 del Acuerdo En lateoriacutea juriacutedica estamos ante una reciprocidad milimeacutetrica total Primero se regulan lasobligaciones de Hong Kong despueacutes las de la Comunidad Europea
Respecto a Hong Kong se habla de readmisioacuten de residentes permanentes en ese territoriochino y de la readmisioacuten de personas dependientes de otra jurisdiccioacuten Desde luego no sehabla de nacionales hongkoneses porque Hong Kong al no ser un Estado no atribuyeninguna nacionalidad en todo caso se puede adquirir la nacionalidad china
Seguacuten el texto del art 1 Hong Kong readmitiraacute en su territorio a los residentes permanentesy a los antiguos residentes permanentes que no cumplan o hayan dejado de cumplir losrequisitos de entrada estancia o residencia vigentes en el territorio de un Estado de la UE
Esa readmisioacuten se produce a peticioacuten de un Estado miembro de la UE y siguiendo elprocedimiento previsto en el mismo Acuerdo Esa obligacioacuten de readmisioacuten exige ademaacutes ala Regioacuten Administrativa Especial china la expedicioacuten sin demora de un documento de viaje nnecesario para el retorno
23 A5-03812002 pp 7-8 sobre todo Era Ponente Graham R WATSON
La Regioacuten Administrativa Especial tambieacuten se compromete a readmitir a personas sujetas aotra jurisdiccioacuten en dos situaciones
-Que en el momento de su entrada en territorio de un Estado de la UE estuvieran en posesioacutende un visado o de una autorizacioacuten de residencia vaacutelidos expedidos por Hong Kong o
-Que entren ilegalmente en territorio de un Estado de la Unioacuten llegando directamente desdeterritorio de Hong Kong Desde luego esta condicioacuten no se aplica si llegada directa se debe aun simple traacutensito por el aeropuerto internacional de esa Regioacuten china
La reciprocidad obliga asimismo a los Estados miembros de la UE (siempre con la excepcioacutende Dinamarca) Estos deben readmitir a sus nacionales y antiguos nacionales si no cumplen ohan dejado de cumplir los requisitos de entrada estancia o residencia vigentes en Hong KongTambieacuten el Estado miembro debe expedir sin demora el documento de viaje necesario para elretorno de esa persona
Tambieacuten aquiacute habla el art 5 de la readmisioacuten de personas sujetas a otra jurisdiccioacuten en lasdos hipoacutetesis mencionadas para la Regioacuten china Estar en posesioacuten de un visado o de unaautorizacioacuten de residencia vaacutelidos expedidos por el Estado miembro o haber entradoilegalmente en territorio hongkoneacutes llegando directamente del territorio del Estado miembroDesde luego esta segunda posibilidad tampoco juega cuando esa persona efectuoacute un traacutensitopor un aeropuerto internacional de un Estado de la UE
En general la lectura de estas normas da idea de una reciprocidad admisible no resulta tanformal como en el caso de los Estados ACP donde casi los uacutenicos que pueden hallarseirregularmente son sus nacionales no los nacionales de los Estados miembros de la UE
b)El procedimiento de readmisioacuten
El procedimiento de readmisioacuten ocupa los arts 6 al 11 ambos incluidos Por regla generaldicho procedimiento requiere la presentacioacuten de una solicitud formal por el requirente a laparte requerida Como excepcioacuten esa solicitud puede ser sustituida por una simplecomunicacioacuten escrita si la persona a la que afecta el procedimiento tiene un documento deviaje o de residencia vaacutelidos o si tal persona desea retornar voluntariamente en este sentidopues el procedimiento permite alguna flexibilidad
La solicitud de readmisioacuten resulta maacutes formal maacutes compleja porque en ella deben hallarselos datos personales de la persona afectada (incluido el dato del uacuteltimo lugar de residencia)copias de los documentos que prueben la nacionalidad de esa persona o den indiciosrazonables de dicha nacionalidad e informacioacuten sobre cualquier medida de proteccioacuten o deseguridad que pueda resultar necesaria en el traslado
En ocasiones resulta difiacutecil probar la nacionalidad o la residencia permanentes de unapersona ello suele hacerse documentalmente mediante pasaportes documentos de identidadcartillas militares etc Si no existen pruebas concretas de nacionalidad se puede llegar apresunciones de la misma
Otro aspecto importante en el procedimiento son los plazos Existe un plazo maacuteximo de unantildeo para que se presente la solicitud de readmisioacuten el plazo comienza a correr desde elmomento en que las autoridades de una de las partes tengan conocimiento de la situacioacutenirregular de una persona
Presentada una solicitud de readmisioacuten la parte requerida tiene un plazo razonable que enninguacuten caso deberaacute ser superior a un mes
Si la solicitud debe probarse la denegacioacuten de la readmisioacuten tambieacuten debe fundamentarse Sitranscurre el plazo de un mes sin respuesta el traslado se considera aprobado entonces elinteresado debe ser trasladado en un plazo maacuteximo de tres meses
Antes del traslado deben acordarse la fecha el punto de paso de la frontera y los eventualesescoltas El traslado puede hacerse por cualquier medio sobre todo aeacutereo puede recurrirse(dice el art 11 2ordm) a vuelos regulares y vuelos chaacuterter
c)La proteccioacuten de los datos de caraacutecter personal
Para los efectos de los DH este aspecto resulta crucial su regulacioacuten aparece en los arts 15-16 del Acuerdo
Ha de tenerse presente que la solicitud de readmisioacuten ndashAnexo5- solicita datos como el sexodescripcioacuten fiacutesica (talla sentildeales distintivas etc) alias (nombres apodos) estado de salud eldquoindicacioacuten de peligrosidad particular de la persona (por ejemplo presuncioacuten de delito gravecomportamiento agresivo)
De alguna forma pues se estaacute ya equiparando a quien reside irregularmente a un delincuentetanto es asiacute que no se respeta su presuncioacuten de inocencia pues se comunican presunciones dedelitos graves (no delitos cometidos y probados)
El procesamiento de los datos personales se somete a las respectivas normativas internas enel caso de la CE se somete en concreto a lo que diga la Directiva 9546CE del ParlamentoEuropeo y del Consejo
24
El Acuerdo contiene ademaacutes algunos principios sobre la materia Destacan los siguientes
-El tratamiento se realizaraacute de forma leal y liacutecita
-Soacutelo se recaban para la readmisioacuten no para otras finalidades
-Los datos deben ser adecuados pertinentes y proporcionados a los fines perseguidos
-Soacutelo podraacuten comunicarse a las autoridades competentes etc
-Deben ser exactos y actualizados
Ciertamente el tema de los datos resulta difiacutecil de regular el desconocimiento de los mismospor la persona sometida al procedimiento de readmisioacuten resultaraacute un verdadero problema a lahora de defender sus derechos
d)La posibilidad de protocolos complementarios y acuerdos bilaterales
El Acuerdo permite asimismo la celebracioacuten de protocolos complementarios y acuerdosbilaterales Cabe diferenciar ambas figuras
Efectivamente el art18 preveacute la celebracioacuten de protocolos complementarios de aplicacioacutenentre Hong Kong y un Estado miembro tales protocolos versaraacuten sobre la designacioacuten de lasautoridades competentes los puntos de paso fronterizo y las condiciones aplicables al traacutensitocon escolta tambieacuten pueden enumerar medios y documentos distintos a los previstos en elAcuerdo
Estaacute asimismo prevista la celebracioacuten de acuerdos bilaterales La Declaracioacuten conjuntarelativa a Dinamarca advierte que el Acuerdo no se aplica a este Estado miembro de la UE
24
DOCE L 281 23-11-1995 p 31
pero este Estado y Hong Kong deben celebrar ldquoun acuerdo de readmisioacuten en las mismascondiciones del presente Acuerdordquo
La Declaracioacuten conjunta relativa a Islandia y Noruega preveacute la misma solucioacuten para ambosEstados que no son miembros de la CE pero mantienen estrechas relaciones con ella En talsentido no debe olvidarse que Islandia y Noruega participan en el denominado ldquoacervoSchengenrdquo
El Acuerdo regula incluso la posible incompatibilidad entre los acuerdos bilaterales y eacutelmismo en tal caso las normas del Acuerdo tendraacuten prioridad sobre otros tratadosinternacionales
E)LA CLAacuteUSULA DE READMISIOacuteN DEL ACUERDO DE ASOCIACIOacuteN CONCHILE
En Diciembre de 2002 se firmaba el acuerdo por el que se establece una asociacioacuten entre laComunidad Europea y sus Estados miembros por una parte y la Repuacuteblica de Chile porotra
25 Mediante eacutel se establece ldquouna asociacioacuten poliacutetica y econoacutemica entre las partes basada
en la reciprocidad el intereacutes comuacuten y la profundizacioacuten de sus relaciones en todos los aacutembitosde su aplicacioacutenrdquo (art 2)
La Parte tercera dedicada a la cooperacioacuten incluye la cooperacioacuten econoacutemica cienciatecnologiacutea y sociedad de la informacioacuten cultura educacioacuten y sector audiovisualadministracioacuten puacuteblica y cooperacioacuten interinstitucional cooperacioacuten en materia social y otrosaacutembitos de cooperacioacuten
En este uacuteltimo epiacutegrafe se situacutea la cooperacioacuten en materia de inmigracioacuten ilegal regulada porel art 46 Se establece juntamente con la cooperacioacuten en materia de drogas y lucha contra elcrimen organizado (art 47) Demasiadas veces se unen la inmigracioacuten su irregularidad oilegalidad el traacutefico de drogas y la lucha contra el crimen organizado los redactores denormas que abordan o regulan estas materias conjuntamente tal vez parecen demostrar undeseo (que acaso sea inconsciente) de criminalizar la inmigracioacuten Si la hipoacutetesis apuntada seconfirma no debemos olvidar que de una criminalizacioacuten de la inmigracioacuten a la justificacioacutende la xenofobia no media maacutes que un paso muy pequentildeo
Vayamos ahora al derecho positivo seguacuten este acuerdo Dice el art 46 1ordm que la Comunidady Chile acuerdan cooperar para prevenir y controlar la inmigracioacuten ilegal Desde estaperspectiva se regula la readmisioacuten
-Chile acuerda readmitir a sus nacionales que se encuentren ilegalmente en territorio de unEstado miembro de la UE esa readmisioacuten se produciraacute ldquoa peticioacuten de este uacuteltimo y sin maacutesformalidadesrdquo
-Los Estados miembros acuerdan readmitir a sus nacionales en iguales condiciones Ilegalidaden la estancia peticioacuten de Chile y sin maacutes formalidades
Estamos pues ante una claacuteusula que solamente sirve en cuanto a la readmisioacuten de nacionalesrespectivos
El art 46 tambieacuten exigen a las partes que proporcionen a sus nacionales documentos deidentidad apropiados
25 Texto en DOCE L 352 30-12-2002 p 3
Esta claacuteusula sin duda resulta inicial por eso su paacuterrafo 3ordm indica que las partes puedencelebrar en el futuro acuerdos de readmisioacuten que incluyan ldquouna obligacioacuten de readmisioacuten denacionales de otros paiacuteses y de apaacutetridasrdquo Por tanto en el futuro seraacute la Comunidad laque celebre con Chile estos acuerdos complementarios de readmisioacuten
Mientras no se celebren esos acuerdos complementarios entre Chile y la Comunidad Chilepuede celebrar acuerdos bilaterales con cada Estado miembro para regular las obligacionesespeciacuteficas de readmisioacuten ldquoincluida la obligacioacuten de readmisioacuten de nacionales de otros paiacutesesy de apaacutetridasrdquo
Tambieacuten conviene resaltar que el Consejo de Asociacioacuten (establecido como oacutergano deaplicacioacuten y de seguimiento del acuerdo) examinaraacute otros esfuerzos conjuntos en esta materia
Posiblemente la inmigracioacuten entre Chile y la UE no sea demasiado amplia pero esta claacuteusulada idea de hasta queacute punto la Unioacuten mantiene una poliacutetica convencional seguacuten la cual todoslos tratados o acuerdos que celebra tienen su correspondiente claacuteusula de readmisioacuten
V)REFERENCIA A LA PRAacuteCTICA ESPANtildeOLA EN TRATADOS DE READMISIOacuteN
Junto a los tratados en los que es parte la CE podemos examinar la praacutectica espantildeola en lamisma materia Hablamos pues de tratados bilaterales
Diferenciaremos varios grupos Acuerdos con Estados con los que existe la libre circulacioacutende personas acuerdos con los candidatos a ser miembros de la UE en concreto Rumania yBulgaria el acuerdo de 1992 con Marruecos y la celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
Como sabemos esta praacutectica bilateral no ha sido totalmente sustituida por la praacutecticacomunitaria acaso no lo sea en el futuro como demuestra el hecho de que el acuerdo conHong Kong prevea que los Estados miembros de la UE puedan firmar protocoloscomplementarios con dicha Regioacuten Administrativa Especial china
a)Los acuerdos con Estados con los que existe libre circulacioacuten de personas
Podemos incluir en este grupo cuatro acuerdos el celebrado en 1988 con Francia el celebradoen 1993 con Portugal el concluido con Italia en 1999 y el anunciado en 2002 con Suiza
El acuerdo de 8 de Enero de 1988 entre el Gobierno del Reino de Espantildea y el Gobiernode la Repuacuteblica Francesa relativo a la readmisioacuten en Puestos Fronterizos de personas ensituacioacuten de estancia ilegal firmado en Madrid
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se aplica en primer lugar a los nacionales deambos Estados
Pero se aplica asimismo a los extranjeros que hayan entrado de forma ilegal en el territorio delotro Estado es necesaria en este caso una solicitud regulada de modo bastante completo enlos arts 5-6 del acuerdo El plazo para la readmisioacuten en frontera es extraordinariamenteraacutepido pues solamente admite cuatro horas
El acuerdo regula asimismo el llamado ldquotraacutensito para la expulsioacutenrdquo de nacionales de otrosEstados cuando la continuacioacuten del viaje y su admisioacuten en el paiacutes de destino esteacutenplenamente aseguradas El traacutensito por viacutea aeacuterea puede efectuarse en su caso bajo custodiade policiacuteas del Estado remitente
El convenio entre el Reino de Espantildea y la Repuacuteblica Portuguesa relativo a la readmisioacutende personas en situacioacuten irregular era firmado en Granada el 15 de Febrero de 1993
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Alcontrario de lo que sucediacutea con Francia este convenio con Portugal solamente regula lareadmisioacuten de nacionales de terceros Estados Norma asimismo el traacutensito a efectos deexpulsioacuten a efectuar por viacutea aeacuterea o excepcionalmente por viacutea terrestre o mariacutetima
El acuerdo entre Espantildea e Italia relativo a la readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular era firmado en Roma el 4 de Noviembre de 1999
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Similar al acuerdo con Portugalregula la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses y se basa en el acuerdo de Schengen
La novedad en este caso viene dada por la mejor regulacioacuten del traacutensito por expulsioacuten (arts 6-11) a esa materia (claacutesica en este tipo de acuerdos) se une el traacutensito consiguiente a unaresolucioacuten de denegacioacuten de entrada en el territorio
Por otra parte se norma la proteccioacuten de los datos (art 13) Desgraciadamente dichaproteccioacuten resulta bastante relativa pues los datos personales comunicados por las partes
26 Texto en BOE de 6 de Mayo de 1989
27 Texto en BOE de 31 de Marzo de 1995
28 Ver texto en Documentacioacuten
entre siacute pueden transmitirse no soacutelo a las autoridades encargadas de aplicar este acuerdo sinotambieacuten a otras personas
Finalmente en este grupo de convenios ha de incluirse el convenio hispano-suizo dereadmisioacuten de personas en situacioacuten irregular cuya firma era autorizada por el Gobiernoespantildeol el 29 de Noviembre de 2002
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Este convenio tiene un protocolo administrativo queregula sobre todo el procedimiento para la aplicacioacuten
Si incluyo a Suiza en este grupo de Estados casi al mismo nivel que los dos Estadosmiembros de la UE citados (Francia y Portugal) ello obedece sobre todo al hecho de queexiste un Acuerdo sobre libre circulacioacuten de personas entre Suiza y la Comunidad Europea alentrar en vigor ese acuerdo el 1 de Junio de 2002 ello implica que los nacionales de eseEstado disponen de la libertad de circulacioacuten por los Estados miembros de la Unioacuten comosucede tambieacuten con los nacionales de Noruega Islandia y Liechtenstein en virtud del acuerdode creacioacuten del llamado Espacio Econoacutemico Europeo Ello tiene una consecuencia inmediatala revisioacuten del Reglamento (CE) Nordm 5392001 que establece la lista de terceros paiacuteses cuyosnacionales estaacuten obligados a visado y la lista de aquellos exentos de esa obligacioacuten (elReglamento sobre visados) en la revisioacuten Suiza no apareceraacute ya en la lista segunda (denacionales exentos) como es sabido en la revisioacuten se incluiraacute a Ecuador en la lista primera
b) Los acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a la UE
Debemos referirnos asimismo a cinco acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a laUnioacuten Europea los celebrados con Rumania y Bulgaria en 1996 con Lituania en 1998 y conla Repuacuteblica Eslovaca y Letonia en 1999
Todos ellos tienen un contenido muy similar y suelen abordar tres o cuatro aspectossustantivos Readmisioacuten traacutensito problemas administrativos y financieros y ndashsolo algunos-laproteccioacuten de los datos personasle Seguacuten sus breves preaacutembulos todos se basan en lareciprocidad (aunque esta reciprocidad sea en gran parte formal en la realidad pues losintereses de ambos Estados no son ni mucho menos de ideacutentico peso o calibre y el Estado quetienen mucho mayor intereacutes en la readmisioacuten sea Espantildea)
El acuerdo con Rumania se firma el 29 de Abril de 1996 en Bucarest30
Seguacuten su art 1 laspartes se comprometen a readmitir en su territorio a quienes hayan dejado de satisfacer o nosatisfagan los requisitos de entrada o de estancia en el territorio de la otra parte siempre quetengan la nacionalidad de la otra o se presuma que poseen esa nacionalidad Por tanto laobligacioacuten de readmisioacuten afecta a los nacionales o a los presuntos nacionales no a losextranjeros Dicha readmisioacuten debe hacerse sin formalidades
Es pues baacutesica la prueba de la nacionalidad dicha prueba se obtiene por Documento Nacionalde Identidad Certificado de nacionalidad o de registro civil pasaporte cartilla militar etc
Tambieacuten en este acuerdo la respuesta debe ser muy raacutepida en el plazo maacuteximo de ocho diacuteasLas peticiones de informacioacuten complementaria tambieacuten se tramitan en ese plazo Larecepcioacuten de la persona cuya readmisioacuten se haya aceptado habraacute de producirse en un plazomaacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo regula a su vez el denominado ldquotraacutensito a efectos de extrantildeamientordquo (arts 6-9)No se usa el teacutermino extrantildeamiento en su sentido ordinario de destierro de un nacional a un 29 Noticia en httpwwwiurislexnet
30 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasaac-004htm
paiacutes extranjero sino en un sentido mucho maacutes general Traacutensito de nacionales de nacionalesde terceros Estados obligados a abandonar el territorio de una de las partes en otras palabrasestamos ante una expulsioacuten de extranjeros el teacutermino correcto deberiacutea ser el de expulsioacutenpuesto que el Derecho Internacional Puacuteblico prohiacutebe el extrantildeamiento de nacionales (cadaEstado debe soportar a sus nacionales aunque puede expulsar a los extranjeros)
En dichas normas se regulan aspectos administrativos de dicho mal llamado extrantildeamientoDatos de la persona escolta admisioacuten en el territorio del Estado de destino etc En lasmismas normas se recoge el claacutesico principio de NO DEVOLUCIOacuteN El traacutensito podraacute serdenegado si la persona que sufre esa expulsioacuten puede ser perseguido en el Estado de destinopor su raza religioacuten nacionalidad pertenencia a un grupo social o sus opiniones poliacuteticas
Tambieacuten puede ser denegado el traacutensito si el extranjero corre el riesgo de ser acusado ocondenado en el Estado de destino por un tribunal penal por hechos anteriores al traacutensito Sepretende asiacute no disfrazar una expulsioacuten de un extranjero con algo distinto la extradicioacuten
El acuerdo con Bulgaria31 se firma el 16 de Diciembre de 1996 en Sofiacutea y tiene una
estructura similar como antes indiqueacute Regula pues la readmisioacuten de nacionales de losEstados partes regula la prueba de la nacionalidad etc El plazo maacuteximo para la respuesta a lasolicitud de la readmisioacuten en este acuerdo es de diez diacuteas (art 3 paacuterrafo 4ordm) la recepcioacuten de lapersona cuya readmisioacuten se haya aceptado tiene asimismo un plazo maacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo con Bulgaria habla en su segunda parte correctamente de ldquoTraacutensito a efectos deexpulsioacutenrdquo El contenido de esta parte es muy similar al analizado acuerdo con RumaniaPero ofrece un pequentildeo aacutengulo diferencial pues el traacutensito a efectos de expulsioacuten puede serdenegado (art 7) en tres supuestos
-Aplicando el principio de NO DEVOLUCIOacuteN
-No disfrazando ademaacutes el sentido de la expulsioacuten por el sentido de una extradicioacuten y
-Si el extranjero figura en las listas de personas que tienen prohibida la entrada en el territoriode la parte en el cual se realiza el traacutensito o si constituye una amenaza contra la seguridadnacional el orden puacuteblico y la salud puacuteblica
El acuerdo entre Espantildea y Lituania de 8 de Noviembre de 199832
resulta el maacutes completopor su contenido No solamente regula la readmisioacuten de los nacionales de las partescontratantes sino tambieacuten la de los nacionales de otro Estados y de los apaacutetridas (arts 5-9)
Se refiere asimismo al traacutensito y a la proteccioacuten de datos personales incluyendo normas quepodemos considerar estaacutendar en estos acuerdos
Los acuerdos con la Repuacuteblica Eslovaca (de 3 de Marzo de 1999) y con Letonia (de 30 deMarzo de 1999) resultan muy similares entre siacute y con el acuerdo firmado el antildeo anterior conLituania Existen pequentildeas variaciones no obstante por ejemplo el acuerdo con laRepuacuteblica Eslovaca dedica un capiacutetulo especiacutefico a gastos (cap IV art 13)
Junto a estas variaciones algunas normas se han estandarizado por ejemplo la norma relativaa la proteccioacuten de los datos es ideacutentica en los acuerdos de Espantildea con Lituania (art 13) laRepuacuteblica Eslovaca (art 14) y Letonia (art 13)
Finalmente cabe hacer una pequentildea reflexioacuten Dada la libre circulacioacuten de personas existenteen la Unioacuten Europea cuando los tres uacuteltimos Estados citados se transformen en miembros dela UE parece que estos acuerdos deberaacuten limitar su contenido en otras palabras se
31 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasacc-010htm
32 Texto en Documentacioacuten
circunscribiraacuten uacutenicamente a la readmisioacuten de los nacionales de Estados no miembros de laUE los problemas derivados de la libre circulacioacuten intra-Unioacuten no pueden regularse desdeluego por acuerdos bilaterales entre Estados sino por normas de la misma Unioacuten que primansobre cualquier norma de cualquier Estado miembro
c)El acuerdo con Marruecos
El 13 de Febrero de 1992 se firmaba en Madrid el acuerdo entre el Reino de Espantildea y elReino de Marruecos relativo a la circulacioacuten de personas el traacutensito y la readmisioacuten deextranjeros entrados ilegalmente
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A pesar de su denominacioacuten formal estamos ante untiacutepico acuerdo de readmisioacuten Se estructura en tres capiacutetulos El primero dedicado a lareadmisioacuten de extranjeros el segundo al traacutensito para la expulsioacuten y el tercero a otrasdisposiciones
Cronoloacutegicamente el segundo de los acuerdos bilaterales analizados en esta Unidad suimportancia real lo hace ser considerado el primero por dos razones El acuerdo con Francialo es con un miembro de la UE y los franceses no pueden ser considerados pues extranjeros yen segundo teacutermino una fuerte corriente migratoria se dirige desde territorio marroquiacute haciaEspantildea
El acuerdo con Marruecos afirma en su art 1 que las autoridades de las partes ldquoreadmitiraacutenen su territorio a peticioacuten formal de las autoridades fronterizas del Estado requirente a losnacionales de paiacuteses terceros que hubieren entrado ilegalmente en el territorio de este uacuteltimoprocedentes del Estado requeridordquo Por tanto ndashy este aspecto resulta baacutesico- estamos ante unanorma de readmisioacuten de extranjeros no de marroquiacutees por Marruecos ni de espantildeoles porEspantildea
Seguacuten el art 2 del acuerdo el Estado requirente debe probar pues tres aspectos Primero lanacionalidad del extranjero (nacionalidad insisto de un Estado distinto a las partes) ensegundo lugar la entrada ilegal en el territorio del Estado requirente en tercer teacutermino laprocedencia de territorio del Estado requerido
La aplicacioacuten estricta de la norma citada obliga pues a Espantildea a no devolver a las personascuya nacionalidad no pueda probar o cuya entrada ilegal o cuya procedencia no puedademostrar
Tambieacuten interesa recordar la claacuteusula de no readmisioacuten el art 3 regula los casos en loscuales NO HAY OBLIGACIOacuteN DE READMITIR No existe obligacioacuten de readmitir a losnacionales de Estados terceros que tengan fronteras con el requirente a los que hayan sidoautorizados a permanecer en el territorio del requirente a los que entraran legalmente y a losque se haya reconocido la condicioacuten de refugiados seguacuten el Derecho Internacional
El capiacutetulo dedicado al traacutensito para la expulsioacuten de extranjeros no ofrece demasiadaspeculiaridades No obstante el art 7 advierte que el traacutensito para la expulsioacuten podraacute serdenegado en cinco supuestos
-Cuando el extranjero tenga prohibida la entrada en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado penalmente en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado en el Estado de destino (que desde luego ha deser distinto al de traacutensito)
33 Texto en httpwwwmiresderechoacac130292htm
-Cuando el extranjero corra el riesgo de sufrir malos tratos en el Estado de destino y
-Cuando se solicite la expulsioacuten para uno de los miembros de la llamada UMA (Unioacuten delMagreb Aacuterabe)
Sin duda resulta sorprendente que no se aplique en su totalidad el principio de NODEVOLUCIOacuteN El supuesto cuarto recoge una parte de este principio pero no sentildeala que nose admitiraacute el traacutensito cuando el extranjero pueda ser perseguido por motivos poliacuteticosraciales religiosos o de otro tipo o pueda sufrir la pena de muerte en el Estado de destino
La aplicacioacuten del acuerdo de readmisioacuten con Marruecos resulta a veces difiacutecil En un terrenoproacuteximo al examinado bien conocido es el Informe de Human Rights Watchs de 2002 sobrela entrega de menores marroquiacutees por Espantildea a traveacutes de Ceuta y Melilla titulado ldquoEspantildea yMarruecos Callejoacuten sin salida abusos cometidos por las autoridades espantildeolas y marroquiacuteescontra nintildeos inmigrantesrdquo pone de relieve la violacioacuten de la Convencioacuten de Derechos delNintildeo
Por otro lado conviene no olvidar que la Comisioacuten Europea trabaja actualmente en unacuerdo de readmisioacuten (que celebrariacutea la Comunidad Europea) con Marruecos Ese acuerdo
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no solamente pretende que Marruecos (y en su caso cualquier miembro de la UE) readmita asus nacionales sino tambieacuten a cualquier inmigrante que haya accedido irregularmente a la UEdesde territorio marroquiacute La propuesta de acuerdo tambieacuten incluye una financiacioacuten de 120millones de euros de la UE a Marruecos hasta 2006
d)La celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
La prensa sentildealaba en Junio de 2001 que el entonces Secretario de Estado para la Extranjeriacuteay la Inmigracioacuten Enrique Fernaacutendez-Miranda y un alto cargo del Ministerio Nigeriano deAsuntos Exteriores llegaban a un acuerdo sobre readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular
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De la prensa se deduce que el acuerdo (no firmado por escrito al menos no publicado en elBOLETIacuteN OFICIAL DEL ESTADO) afectariacutea a los nacionales de ambos Estados sobre todoa los nigerianos que vivan en Espantildea se partiacutea pues de una reciprocidad formal pero no realSeguacuten la misma noticia deberaacute llevarse a cabo la proteccioacuten de los datos personales de losinmigrantes
Espantildea ofreciacutea a Nigeria asistencia teacutecnica e intercambio de informacioacuten sobre traacutefico depersonas organizacioacuten de cursos de formacioacuten para personal consular y de inmigracioacuten etc
Como consecuencia de este acuerdo (no estructurado formalmente por escrito36
al menos porel momento) Espantildea realizaba en 2001 algunas expulsiones colectivas de extranjeros haciaNigeria En realidad haciacutea casi cinco antildeos que el Gobierno del Sr AZNAR no realizaba unaexpulsioacuten colectiva en 1996 se produjo la expulsioacuten desde Maacutelaga de 103 inmigrantes aCameruacuten Senegal y Maliacute El Sindicato Unificado de Policiacutea denuncioacute entonces que se habiacuteadrogado con un fuerte sedante (haloperidol) disuelto en agua potable a los inmigrantes
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34 Ver una noticia en Estrella Digital de 4 de Diciembre de 2002
httpwwwestrelladigitales35 La noticia puede hallarse en
httpwwwwebislamcomnumeros200105_01EspaBla_Nigeriahtm
36 El hecho de que un acuerdo internacional no se celebre por escrito no indica que
no sea vaacutelido la validez depende de otros factores y un acuerdo verbal puede serperfectamente vaacutelido si no existe una causa de nulidad de los tratados37 Ver Unidad sobre expulsiones colectivas
VI) CONCLUSIOacuteN GENERAL
La poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten que la UE disentildea desde hace tiempo no favorececiertamente la libre circulacioacuten de las personas Maacutes bien sirve para trabar o limitar esa librecirculacioacuten
La mencionada poliacutetica tiene como elemento muy importante el Reglamento 5392001 queestablece la lista de terceros paiacuteses cuyos nacionales estaacuten sometidos a la obligacioacuten de visadoy la de los paiacuteses cuyos nacionales estaacuten exentos de visado
Por si acaso alguacuten extranjero entra irregularmente o permanece en territorio de un Estadomiembro de la UE cuando su estancia regular haya terminado se preveacuten ademaacutes otrasmedidas como el retorno voluntario la expulsioacuten y la readmisioacuten La readmisioacuten endefinitiva devuelve las personas a sus lugares de origen o de traacutensito
Al incluir las claacuteusulas de readmisioacuten y al firmar los acuerdos sobre esta materia la UnioacutenEuropea no entra en las causas reales por las cuales esas personas han emigrado y tampoco sepregunta si dichas causas pueden solucionarse
Existe un grave peligro ya apuntado en esta Unidad El peligro de establecer una relacioacutenestrecha e incluso automaacutetica entre readmisioacuten y fondos europeos de cooperacioacuten aldesarrollo El peligro es muy real no teoacuterico El diacutea en el que la Unioacuten afirme que un Estadosubdesarrollado no recibe fondos de tal cooperacioacuten si no colabora eacutel mismo en la readmisioacutende sus nacionales (e incluso de extranjeros y apaacutetridas procedentes de su territorio) la poliacuteticacomuacuten de inmigracioacuten de la UE habraacute abandonado cualquier respeto por los DerechosHumanos de los migrantes
Por ello aunque a veces pueda parecer algo demagoacutegica incluyo la opinioacuten criacutetica de unaparlamentaria europea Ilka Schroder
ANEJO I ART 13 DEL ACUERDO DE COTONUacute O ACUERDO
DE ASOCIACION ENTRE LOS ESTADOS ACP POR UNA
PARTE Y LA COMUNIDAD EUROPEA Y SUS ESTADOS
MIEMBROS POR OTRA FIRMADO EN COTONUacute EL 23 DE
JUNIO DE 2000
Artiacuteculo 1 3
Emigracioacuten
1 La cuestioacuten de la emigracioacuten seraacute objeto de un diaacutelogo profundo en el marco de laasociacioacuten ACP-UE
Las Partes reafirman sus obligaciones y sus compromisos actuales en el aacutembito del derechointernacional para garantizar el respeto de los derechos humanos y la eliminacioacuten de todas lasformas de discriminacioacuten basadas en particular en el origen el sexo la raza la lengua y lareligioacuten
2 Las Partes convienen en considerar que una asociacioacuten implica por lo que se refiere a laemigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses que residan legalmente ensus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivo ofrecerles derechos yobligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la no discriminacioacuten en la vidaeconoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra el racismo y la xenofobia
3 Cada Estado miembro concederaacute a los trabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzanlegalmente una actividad en su territorio un trato caracterizado por la ausencia de todadiscriminacioacuten basada en la nacionalidad con relacioacuten a sus propios nacionales en lo referentea condiciones de trabajo remuneracioacuten y despido Cada Estado ACP por su parte concederaacutea este respecto un trato no discriminatorio comparable a los trabajadores nacionales de losEstados miembros
4 Las Partes consideran que las estrategias destinadas a reducir la pobreza a mejorar lascondiciones de vida y trabajo a crear empleos y a desarrollar la formacioacuten contribuyen alargo plazo a normalizar los flujos migratorios
Las Partes tendraacuten en cuenta en el marco de las estrategias de desarrollo y la programacioacutennacional y regional las dificultades estructurales vinculadas a los fenoacutemenos migratorios conel fin de apoyar el desarrollo econoacutemico y social de las regiones de origen de los emigrantes yreducir la pobreza
La Comunidad apoyaraacute en el marco de los programas de cooperacioacuten nacional y regional laformacioacuten de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de origen en otro paiacutes ACP o enun Estado miembro de la Unioacuten Europea Por lo que se refiere a la formacioacuten en un Estadomiembro las Partes velaraacuten por que estas acciones esteacuten orientadas hacia la insercioacutenprofesional de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de ungen
Las Partes desarrollaraacuten programas de cooperacioacuten destinados a facilitar el acceso a laensentildeanza a los estudiantes de los Estados ACP en particular mediante la utilizacioacuten de lasnuevas tecnologiacuteas de la comunicacioacuten
El Consejo de Ministros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadasa la inmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de unapoliacutetica de prevencioacuten
En este marco las Partes convienen en particular en garantizar que los derechos y la dignidadde las personas se respeten en todo procedimiento iniciado para conseguir el retorno de losinmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A este respecto las autoridades interesadasconcederaacuten las facilidades administrativas necesarias para el retorno
Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nbull 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivas
ii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retorno
Se concederaacute una asistencia adecuada a los Estados ACP para la aplicacioacuten de estos acuerdos
iii)A efectos de la presente letra c) se entenderaacute por laquoPartesraquo la Comunidad cada uno de susEstados miembros y todo Estado ACP
Anejo II PARLAMENTO EUROPEOUna opinioacuten parlamentaria criacutetica de IlkaSCHORDER
1999-2004
Documento de sesioacuten
7 de noviembre de 2002
INFORME
FINALA5-0381 2002
sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejo relativa a la firma del Acuerdo entre laComunidad Europea y el Gobierno de la Regioacuten Administrativa Especial de Hong Kong de laRepuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten de residentes ilegales (SEC(2002) 412 -C5-02632002 -20020092(CNS))
Comisioacuten de Libertades y Derechos de los Ciudadanos Justicia y Asuntos Interiores
Ponente Graham R Watson
RR48 1789ESdoc PE 319241
ESPAacuteGINA REGLAMENTARIA
Mediante carta de 5 de junio de 2002 el Consejo consultoacute al Parlamento de conformidad conel apartado 1 del artiacuteculo 39 del Tratado UE sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejorelativa a la firma del Acuerdo entre la Comunidad Europea y el Gobierno de la RegioacutenAdministrativa Especial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten deresidentes ilegales (SEC(2002) 412 - 20020092 (CNS))
En la sesioacuten del 10 de junio de 2002 el Presidente del Parlamento anuncioacute que habiacutea remitidodicha propuesta para examen del fondo a la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCiudadanos Justicia y Asuntos Interiores y para opinioacuten a la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior (C5-02632002)
En la reunioacuten del 9 de julio de 2002 la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCindadanos Justicia y Asuntos Interiores designoacute ponente a Graham R Watson
En las reuniones de los diacuteas 8 de octubre de 2002 y 5 de noviembre de 2002 la comisioacutenexaminoacute la propuesta del Consejo y el proyecto de informeEn la uacuteltima de estas reuniones la comisioacuten aproboacute el proyecto de resolucioacuten legislativa por22 votos a favor 6 votos en contra y 0 abstenciones
Estuvieron presentes en la votacioacuten los diputados Jorge Salvador Hernaacutendez Mollar(presidente) Lousewies van der Laan (vicepresidente) Giacomo Santini (vicepresidente)Graham R Watson (ponente) Roberta Angelilli Mary Elizabeth Banotti Kathalijne MariaBuitenweg (suplente de Alima Boumediene-Thiery) Carlos Coelho Geacuterard MJ Deprez Ginseppe Di Lello Finuoli Francesco Fiori ( suplente de Marcello Dell Utri de conformidadcon el apartado 2 del artiacuteculo 153 del Reglamento) Evelyne Gebhardt (suplente de AdelineHazan) Pierre Jonckheer Sylvia-Yvonne Kaufmann (suplente de Ilka Schroder) TimothyKirkhope Eva Klamt Klaus-Heiner Lehne (suplente de Thierry Cornillet) Marcelino OrejaArburuacutea Elena Ornella Paciotti Joseacute Ribeiro e Castro Martine Roure Heide RuumlhleFrancesco Rutelli Ole S0rensen (suplente de Bill Newton Dunn) Joke Swiebel Anna Terroacuteni Cusiacute Maurizio Turco y Olga Zrihen Zaari (suplente de Martin Schulz)
La opinioacuten minoritaria se adjunta al presente informe el 9 de septiembre de 2002 laComisioacuten de Asuntos Exteriores Derechos Humanos Seguridad Comuacuten y Poliacutetica deDefensa decidioacute no emitir opinioacuten el 28 de mayo de 2002 la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior decidioacute no emitir opinioacuten
El informe se presentoacute el 7 de noviembre de 2002
OPINIOacuteN MINORITARIA
de Ilka Schroder
ldquoEl acuerdo sobre la expulsioacuten de residentes ilegales es el primero de su especie y sigue laliacutenea de las decisiones represivas de Laeken y Sevilla que tienen por objeto dividir losinmigrantes en econoacutemicamente uacutetiles (es decir mano de obra que puede explotarse en elproceso de produccioacuten capitalista) e inuacutetiles Hay que repeler con la mayor energiacutea laseleccioacuten de refugiados econoacutemicamente aprovechables en el proceso de explotacioacuten mundialy el rechazo de todos los migrantes clasificados como inuacutetiles ya que no se basan en el serhumano sino en intereses relacionados con la explotacioacuten econoacutemica y la obtencioacuten debeneficios
El acuerdo de que aquiacute se trata convierte la poliacutetica de inmigracioacuten en parte integral de lapoliacutetica exterior de la UE y trata de impedir cualquier posibilidad de huida hacia Europa nosoacutelo en los paiacuteses de traacutensito sino tambieacuten y ya en los paiacuteses de origen La tecnologiacutea sentildeorialempleada para imponer la fortaleza de Europa consiste en registrar segregar discriminararrestar internar y por uacuteltimo expulsar
Ademaacutes la UE trata de obligar a otros paiacuteses con medios neocoloniales y usando el chantajeeconoacutemico y financiero a readmitir a los refugiados
La poliacutetica de expulsiones de la UE es criminal ya que como consecuencia de ella perecenseres humanos y no tiene en cuenta en absoluto las causas fundamentales que impulsan a laspersonas a huir como la pobreza la explotacioacuten las guerras y la violencia patriarcal
En la poliacutetica de expulsiones la UE se quita la maacutescara de los derechos humanos ya no setrata de las claacuteusulas que facilitan la expulsioacuten ocultas en los acuerdos econoacutemicos sino quese trata de la regulacioacuten profesional de la consigna racista iexclfuera los extranjeros ahoraejecutada por la Comisioacuten y las organizaciones correspondientes como por ejemplo la OIMAquel a quien le preocupen verdaderamente la Convencioacuten de Ginebra sobre los Refugiados ylos derechos de los migrantes no deberiacutea estar a favor de un acuerdo que niega precisamenteesos derechos o sea los derechos a elegir libremente el lugar de residencia a determinarautoacutenomamente la forma de vida y a buscar la felicidad en otro paiacutesrdquo (p 10)
BIBLIOGRAFIacuteA Y ALGUNAS DIRECCIONES UacuteTILES DE INTERNET
A)Bibligrafiacutea-ANDREacuteS SAacuteENZ DE SANTAMARIacuteA Y OTROS Introduccioacuten al Derecho de la UnioacutenEuropea Eurolex Madrid 1999-COMISION EUROPEA Libro Verde relativo a una poliacutetica comunitaria de retorno deresidentes ilegales 10-Abril-2002 COM (2002) 175 final-COMISION EUROPEA Comunicacioacuten al Consejo y al Parlamento EuropeoIntegracioacuten de las cuestiones de inmigracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea conterceros paiacuteses 3-Diciembre-2002 COM (2002) 703 final-X DENOEL Les accords de readmisioacuten du Benelux agrave Schengen et au-delagrave RevueTrimestrielle de Droit Europeacuteen 1983-Guy FEUER Un nouvea paradigme pour les relations entre lacuteUnion Europeacuteenne et lesEacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin 2000 Revue Geneacuterale de Droit InternationalPublic 2002-INTERMON-OXFAM La responsabilidad de la UE en la lucha contra la pobreza(Claves de la Presidencia Espantildeola 2002) Barcelona 2002-Joan David JANER TORRENS Poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenCongreso Internacional sobre Derechos Humanos Zaragoza 2000 texto enhttpwwwunizaresderechos_humanos-Paolo MENGOZZI Derecho Comunitario y de la Unioacuten Europea Tecnos Madrid 2000-Miquel PALOMARES AMAT Los acuerdos internacionales concluidos entre lasComunidades Europeas y los paiacuteses terceros mediterraacuteneos Cedecs Barcelona 2002
B) Algunas direcciones uacutetiles de Internet
Consejo de la UE httpueeuintConclusiones del Consejo Europeo httpeuropaeuintcounciloffconcluindexhtmParlamento Europeo httpwwweuroparleuintUnioacuten Europea httpeuropaeuint
CUESTIONES A DEBATE1ordf El concepto mismo de readmisioacuten2ordf Las claacuteusulas ldquoDemocracia y DHrdquo y de readmisioacuten iquestconstituyen imposicionesneocolonialistas de la UE3ordf La conexioacuten entre readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo4ordf El acuerdo de readmisioacuten entre Espantildea y Marruecos y los problemas de su aplicacioacuten5ordf La reciprocidad que se cita en los acuerdos y claacuteusulas de readmisioacuten iquestes formal o esreal
Zaragoza Septiembre de 2003
En su Informe de 7 de Noviembre de 200223
el Parlamento Europeo se queja de que no hayasido informado durante las negociaciones y deba emitir su dictamen sobre un acuerdo yarubricado por los plenipotenciarios se queja pues de que no se haya cumplido el art 97 delReglamento del Parlamento Europeo que obliga a la Comisioacuten Europea y al Consejo de la UEa informar al oacutergano parlamentario sobre el desarrollo de las negociaciones La queja estaacutefundamentada porque una vez firmado el acuerdo no seraacute posible presentar enmiendas almismo ni a los protocolos anexos si los hubiere
El preaacutembulo del acuerdo se refiere al Reglamento (CE) del Consejo 5392001 sobre visadosque exime a los titulares de un pasaporte de Hong Kong de la obligacioacuten de tener un visadopara entrar en territorio de los Estados miembros de la UE para estancias de una duracioacuteninferior a tres meses En realidad la firma del acuerdo con Hong Kong se vioacute facilitada tantopor el reducido nuacutemero de inmigrantes irregulares que puede originar como por la concesioacutende la supresioacuten del requisito del visado para los ciudadanos de esa Regioacuten AdministrativaEspecial
Desde luego en otros acuerdos que se estaacuten negociando la CE no parece que vaya a concederla exencioacuten de visado los casos de Sri Lanka y Pakistaacuten Estados con los cuales se negocianacuerdos de readmisioacuten seguramente no permiten actuar del mismo modo que con HongKong
Tambieacuten sentildeala el preaacutembulo que este acuerdo no se aplica a Dinamarca A ella se antildeade unaDeclaracioacuten en la que se observa que en el futuro Dinamarca y Hong Kong celebraraacuten unacuerdo en las mismas condiciones que el ahora estudiado
Por otro lado se crea un Comiteacute de Readmisioacuten formado por representantes de las partes (elart 17 regula su formacioacuten y sus competencias) la Comunidad estaraacute representada por laComisioacuten asistida por los expertos nombrados por los Estados miembros
Los aspectos baacutesicos planteados por el Acuerdo con Hong Kong podemos resumirlos encuatro La reciprocidad en la readmisioacuten el procedimiento de readmisioacuten la proteccioacuten de losdatos de caraacutecter personal y la posibilidad de protocolos complementarios y acuerdosbilaterales
a)La reciprocidad en la readmisioacuten
La reciprocidad en la readmisioacuten aparece sobre todo en los arts 2 a 5 del Acuerdo En lateoriacutea juriacutedica estamos ante una reciprocidad milimeacutetrica total Primero se regulan lasobligaciones de Hong Kong despueacutes las de la Comunidad Europea
Respecto a Hong Kong se habla de readmisioacuten de residentes permanentes en ese territoriochino y de la readmisioacuten de personas dependientes de otra jurisdiccioacuten Desde luego no sehabla de nacionales hongkoneses porque Hong Kong al no ser un Estado no atribuyeninguna nacionalidad en todo caso se puede adquirir la nacionalidad china
Seguacuten el texto del art 1 Hong Kong readmitiraacute en su territorio a los residentes permanentesy a los antiguos residentes permanentes que no cumplan o hayan dejado de cumplir losrequisitos de entrada estancia o residencia vigentes en el territorio de un Estado de la UE
Esa readmisioacuten se produce a peticioacuten de un Estado miembro de la UE y siguiendo elprocedimiento previsto en el mismo Acuerdo Esa obligacioacuten de readmisioacuten exige ademaacutes ala Regioacuten Administrativa Especial china la expedicioacuten sin demora de un documento de viaje nnecesario para el retorno
23 A5-03812002 pp 7-8 sobre todo Era Ponente Graham R WATSON
La Regioacuten Administrativa Especial tambieacuten se compromete a readmitir a personas sujetas aotra jurisdiccioacuten en dos situaciones
-Que en el momento de su entrada en territorio de un Estado de la UE estuvieran en posesioacutende un visado o de una autorizacioacuten de residencia vaacutelidos expedidos por Hong Kong o
-Que entren ilegalmente en territorio de un Estado de la Unioacuten llegando directamente desdeterritorio de Hong Kong Desde luego esta condicioacuten no se aplica si llegada directa se debe aun simple traacutensito por el aeropuerto internacional de esa Regioacuten china
La reciprocidad obliga asimismo a los Estados miembros de la UE (siempre con la excepcioacutende Dinamarca) Estos deben readmitir a sus nacionales y antiguos nacionales si no cumplen ohan dejado de cumplir los requisitos de entrada estancia o residencia vigentes en Hong KongTambieacuten el Estado miembro debe expedir sin demora el documento de viaje necesario para elretorno de esa persona
Tambieacuten aquiacute habla el art 5 de la readmisioacuten de personas sujetas a otra jurisdiccioacuten en lasdos hipoacutetesis mencionadas para la Regioacuten china Estar en posesioacuten de un visado o de unaautorizacioacuten de residencia vaacutelidos expedidos por el Estado miembro o haber entradoilegalmente en territorio hongkoneacutes llegando directamente del territorio del Estado miembroDesde luego esta segunda posibilidad tampoco juega cuando esa persona efectuoacute un traacutensitopor un aeropuerto internacional de un Estado de la UE
En general la lectura de estas normas da idea de una reciprocidad admisible no resulta tanformal como en el caso de los Estados ACP donde casi los uacutenicos que pueden hallarseirregularmente son sus nacionales no los nacionales de los Estados miembros de la UE
b)El procedimiento de readmisioacuten
El procedimiento de readmisioacuten ocupa los arts 6 al 11 ambos incluidos Por regla generaldicho procedimiento requiere la presentacioacuten de una solicitud formal por el requirente a laparte requerida Como excepcioacuten esa solicitud puede ser sustituida por una simplecomunicacioacuten escrita si la persona a la que afecta el procedimiento tiene un documento deviaje o de residencia vaacutelidos o si tal persona desea retornar voluntariamente en este sentidopues el procedimiento permite alguna flexibilidad
La solicitud de readmisioacuten resulta maacutes formal maacutes compleja porque en ella deben hallarselos datos personales de la persona afectada (incluido el dato del uacuteltimo lugar de residencia)copias de los documentos que prueben la nacionalidad de esa persona o den indiciosrazonables de dicha nacionalidad e informacioacuten sobre cualquier medida de proteccioacuten o deseguridad que pueda resultar necesaria en el traslado
En ocasiones resulta difiacutecil probar la nacionalidad o la residencia permanentes de unapersona ello suele hacerse documentalmente mediante pasaportes documentos de identidadcartillas militares etc Si no existen pruebas concretas de nacionalidad se puede llegar apresunciones de la misma
Otro aspecto importante en el procedimiento son los plazos Existe un plazo maacuteximo de unantildeo para que se presente la solicitud de readmisioacuten el plazo comienza a correr desde elmomento en que las autoridades de una de las partes tengan conocimiento de la situacioacutenirregular de una persona
Presentada una solicitud de readmisioacuten la parte requerida tiene un plazo razonable que enninguacuten caso deberaacute ser superior a un mes
Si la solicitud debe probarse la denegacioacuten de la readmisioacuten tambieacuten debe fundamentarse Sitranscurre el plazo de un mes sin respuesta el traslado se considera aprobado entonces elinteresado debe ser trasladado en un plazo maacuteximo de tres meses
Antes del traslado deben acordarse la fecha el punto de paso de la frontera y los eventualesescoltas El traslado puede hacerse por cualquier medio sobre todo aeacutereo puede recurrirse(dice el art 11 2ordm) a vuelos regulares y vuelos chaacuterter
c)La proteccioacuten de los datos de caraacutecter personal
Para los efectos de los DH este aspecto resulta crucial su regulacioacuten aparece en los arts 15-16 del Acuerdo
Ha de tenerse presente que la solicitud de readmisioacuten ndashAnexo5- solicita datos como el sexodescripcioacuten fiacutesica (talla sentildeales distintivas etc) alias (nombres apodos) estado de salud eldquoindicacioacuten de peligrosidad particular de la persona (por ejemplo presuncioacuten de delito gravecomportamiento agresivo)
De alguna forma pues se estaacute ya equiparando a quien reside irregularmente a un delincuentetanto es asiacute que no se respeta su presuncioacuten de inocencia pues se comunican presunciones dedelitos graves (no delitos cometidos y probados)
El procesamiento de los datos personales se somete a las respectivas normativas internas enel caso de la CE se somete en concreto a lo que diga la Directiva 9546CE del ParlamentoEuropeo y del Consejo
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El Acuerdo contiene ademaacutes algunos principios sobre la materia Destacan los siguientes
-El tratamiento se realizaraacute de forma leal y liacutecita
-Soacutelo se recaban para la readmisioacuten no para otras finalidades
-Los datos deben ser adecuados pertinentes y proporcionados a los fines perseguidos
-Soacutelo podraacuten comunicarse a las autoridades competentes etc
-Deben ser exactos y actualizados
Ciertamente el tema de los datos resulta difiacutecil de regular el desconocimiento de los mismospor la persona sometida al procedimiento de readmisioacuten resultaraacute un verdadero problema a lahora de defender sus derechos
d)La posibilidad de protocolos complementarios y acuerdos bilaterales
El Acuerdo permite asimismo la celebracioacuten de protocolos complementarios y acuerdosbilaterales Cabe diferenciar ambas figuras
Efectivamente el art18 preveacute la celebracioacuten de protocolos complementarios de aplicacioacutenentre Hong Kong y un Estado miembro tales protocolos versaraacuten sobre la designacioacuten de lasautoridades competentes los puntos de paso fronterizo y las condiciones aplicables al traacutensitocon escolta tambieacuten pueden enumerar medios y documentos distintos a los previstos en elAcuerdo
Estaacute asimismo prevista la celebracioacuten de acuerdos bilaterales La Declaracioacuten conjuntarelativa a Dinamarca advierte que el Acuerdo no se aplica a este Estado miembro de la UE
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DOCE L 281 23-11-1995 p 31
pero este Estado y Hong Kong deben celebrar ldquoun acuerdo de readmisioacuten en las mismascondiciones del presente Acuerdordquo
La Declaracioacuten conjunta relativa a Islandia y Noruega preveacute la misma solucioacuten para ambosEstados que no son miembros de la CE pero mantienen estrechas relaciones con ella En talsentido no debe olvidarse que Islandia y Noruega participan en el denominado ldquoacervoSchengenrdquo
El Acuerdo regula incluso la posible incompatibilidad entre los acuerdos bilaterales y eacutelmismo en tal caso las normas del Acuerdo tendraacuten prioridad sobre otros tratadosinternacionales
E)LA CLAacuteUSULA DE READMISIOacuteN DEL ACUERDO DE ASOCIACIOacuteN CONCHILE
En Diciembre de 2002 se firmaba el acuerdo por el que se establece una asociacioacuten entre laComunidad Europea y sus Estados miembros por una parte y la Repuacuteblica de Chile porotra
25 Mediante eacutel se establece ldquouna asociacioacuten poliacutetica y econoacutemica entre las partes basada
en la reciprocidad el intereacutes comuacuten y la profundizacioacuten de sus relaciones en todos los aacutembitosde su aplicacioacutenrdquo (art 2)
La Parte tercera dedicada a la cooperacioacuten incluye la cooperacioacuten econoacutemica cienciatecnologiacutea y sociedad de la informacioacuten cultura educacioacuten y sector audiovisualadministracioacuten puacuteblica y cooperacioacuten interinstitucional cooperacioacuten en materia social y otrosaacutembitos de cooperacioacuten
En este uacuteltimo epiacutegrafe se situacutea la cooperacioacuten en materia de inmigracioacuten ilegal regulada porel art 46 Se establece juntamente con la cooperacioacuten en materia de drogas y lucha contra elcrimen organizado (art 47) Demasiadas veces se unen la inmigracioacuten su irregularidad oilegalidad el traacutefico de drogas y la lucha contra el crimen organizado los redactores denormas que abordan o regulan estas materias conjuntamente tal vez parecen demostrar undeseo (que acaso sea inconsciente) de criminalizar la inmigracioacuten Si la hipoacutetesis apuntada seconfirma no debemos olvidar que de una criminalizacioacuten de la inmigracioacuten a la justificacioacutende la xenofobia no media maacutes que un paso muy pequentildeo
Vayamos ahora al derecho positivo seguacuten este acuerdo Dice el art 46 1ordm que la Comunidady Chile acuerdan cooperar para prevenir y controlar la inmigracioacuten ilegal Desde estaperspectiva se regula la readmisioacuten
-Chile acuerda readmitir a sus nacionales que se encuentren ilegalmente en territorio de unEstado miembro de la UE esa readmisioacuten se produciraacute ldquoa peticioacuten de este uacuteltimo y sin maacutesformalidadesrdquo
-Los Estados miembros acuerdan readmitir a sus nacionales en iguales condiciones Ilegalidaden la estancia peticioacuten de Chile y sin maacutes formalidades
Estamos pues ante una claacuteusula que solamente sirve en cuanto a la readmisioacuten de nacionalesrespectivos
El art 46 tambieacuten exigen a las partes que proporcionen a sus nacionales documentos deidentidad apropiados
25 Texto en DOCE L 352 30-12-2002 p 3
Esta claacuteusula sin duda resulta inicial por eso su paacuterrafo 3ordm indica que las partes puedencelebrar en el futuro acuerdos de readmisioacuten que incluyan ldquouna obligacioacuten de readmisioacuten denacionales de otros paiacuteses y de apaacutetridasrdquo Por tanto en el futuro seraacute la Comunidad laque celebre con Chile estos acuerdos complementarios de readmisioacuten
Mientras no se celebren esos acuerdos complementarios entre Chile y la Comunidad Chilepuede celebrar acuerdos bilaterales con cada Estado miembro para regular las obligacionesespeciacuteficas de readmisioacuten ldquoincluida la obligacioacuten de readmisioacuten de nacionales de otros paiacutesesy de apaacutetridasrdquo
Tambieacuten conviene resaltar que el Consejo de Asociacioacuten (establecido como oacutergano deaplicacioacuten y de seguimiento del acuerdo) examinaraacute otros esfuerzos conjuntos en esta materia
Posiblemente la inmigracioacuten entre Chile y la UE no sea demasiado amplia pero esta claacuteusulada idea de hasta queacute punto la Unioacuten mantiene una poliacutetica convencional seguacuten la cual todoslos tratados o acuerdos que celebra tienen su correspondiente claacuteusula de readmisioacuten
V)REFERENCIA A LA PRAacuteCTICA ESPANtildeOLA EN TRATADOS DE READMISIOacuteN
Junto a los tratados en los que es parte la CE podemos examinar la praacutectica espantildeola en lamisma materia Hablamos pues de tratados bilaterales
Diferenciaremos varios grupos Acuerdos con Estados con los que existe la libre circulacioacutende personas acuerdos con los candidatos a ser miembros de la UE en concreto Rumania yBulgaria el acuerdo de 1992 con Marruecos y la celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
Como sabemos esta praacutectica bilateral no ha sido totalmente sustituida por la praacutecticacomunitaria acaso no lo sea en el futuro como demuestra el hecho de que el acuerdo conHong Kong prevea que los Estados miembros de la UE puedan firmar protocoloscomplementarios con dicha Regioacuten Administrativa Especial china
a)Los acuerdos con Estados con los que existe libre circulacioacuten de personas
Podemos incluir en este grupo cuatro acuerdos el celebrado en 1988 con Francia el celebradoen 1993 con Portugal el concluido con Italia en 1999 y el anunciado en 2002 con Suiza
El acuerdo de 8 de Enero de 1988 entre el Gobierno del Reino de Espantildea y el Gobiernode la Repuacuteblica Francesa relativo a la readmisioacuten en Puestos Fronterizos de personas ensituacioacuten de estancia ilegal firmado en Madrid
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se aplica en primer lugar a los nacionales deambos Estados
Pero se aplica asimismo a los extranjeros que hayan entrado de forma ilegal en el territorio delotro Estado es necesaria en este caso una solicitud regulada de modo bastante completo enlos arts 5-6 del acuerdo El plazo para la readmisioacuten en frontera es extraordinariamenteraacutepido pues solamente admite cuatro horas
El acuerdo regula asimismo el llamado ldquotraacutensito para la expulsioacutenrdquo de nacionales de otrosEstados cuando la continuacioacuten del viaje y su admisioacuten en el paiacutes de destino esteacutenplenamente aseguradas El traacutensito por viacutea aeacuterea puede efectuarse en su caso bajo custodiade policiacuteas del Estado remitente
El convenio entre el Reino de Espantildea y la Repuacuteblica Portuguesa relativo a la readmisioacutende personas en situacioacuten irregular era firmado en Granada el 15 de Febrero de 1993
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Alcontrario de lo que sucediacutea con Francia este convenio con Portugal solamente regula lareadmisioacuten de nacionales de terceros Estados Norma asimismo el traacutensito a efectos deexpulsioacuten a efectuar por viacutea aeacuterea o excepcionalmente por viacutea terrestre o mariacutetima
El acuerdo entre Espantildea e Italia relativo a la readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular era firmado en Roma el 4 de Noviembre de 1999
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Similar al acuerdo con Portugalregula la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses y se basa en el acuerdo de Schengen
La novedad en este caso viene dada por la mejor regulacioacuten del traacutensito por expulsioacuten (arts 6-11) a esa materia (claacutesica en este tipo de acuerdos) se une el traacutensito consiguiente a unaresolucioacuten de denegacioacuten de entrada en el territorio
Por otra parte se norma la proteccioacuten de los datos (art 13) Desgraciadamente dichaproteccioacuten resulta bastante relativa pues los datos personales comunicados por las partes
26 Texto en BOE de 6 de Mayo de 1989
27 Texto en BOE de 31 de Marzo de 1995
28 Ver texto en Documentacioacuten
entre siacute pueden transmitirse no soacutelo a las autoridades encargadas de aplicar este acuerdo sinotambieacuten a otras personas
Finalmente en este grupo de convenios ha de incluirse el convenio hispano-suizo dereadmisioacuten de personas en situacioacuten irregular cuya firma era autorizada por el Gobiernoespantildeol el 29 de Noviembre de 2002
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Este convenio tiene un protocolo administrativo queregula sobre todo el procedimiento para la aplicacioacuten
Si incluyo a Suiza en este grupo de Estados casi al mismo nivel que los dos Estadosmiembros de la UE citados (Francia y Portugal) ello obedece sobre todo al hecho de queexiste un Acuerdo sobre libre circulacioacuten de personas entre Suiza y la Comunidad Europea alentrar en vigor ese acuerdo el 1 de Junio de 2002 ello implica que los nacionales de eseEstado disponen de la libertad de circulacioacuten por los Estados miembros de la Unioacuten comosucede tambieacuten con los nacionales de Noruega Islandia y Liechtenstein en virtud del acuerdode creacioacuten del llamado Espacio Econoacutemico Europeo Ello tiene una consecuencia inmediatala revisioacuten del Reglamento (CE) Nordm 5392001 que establece la lista de terceros paiacuteses cuyosnacionales estaacuten obligados a visado y la lista de aquellos exentos de esa obligacioacuten (elReglamento sobre visados) en la revisioacuten Suiza no apareceraacute ya en la lista segunda (denacionales exentos) como es sabido en la revisioacuten se incluiraacute a Ecuador en la lista primera
b) Los acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a la UE
Debemos referirnos asimismo a cinco acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a laUnioacuten Europea los celebrados con Rumania y Bulgaria en 1996 con Lituania en 1998 y conla Repuacuteblica Eslovaca y Letonia en 1999
Todos ellos tienen un contenido muy similar y suelen abordar tres o cuatro aspectossustantivos Readmisioacuten traacutensito problemas administrativos y financieros y ndashsolo algunos-laproteccioacuten de los datos personasle Seguacuten sus breves preaacutembulos todos se basan en lareciprocidad (aunque esta reciprocidad sea en gran parte formal en la realidad pues losintereses de ambos Estados no son ni mucho menos de ideacutentico peso o calibre y el Estado quetienen mucho mayor intereacutes en la readmisioacuten sea Espantildea)
El acuerdo con Rumania se firma el 29 de Abril de 1996 en Bucarest30
Seguacuten su art 1 laspartes se comprometen a readmitir en su territorio a quienes hayan dejado de satisfacer o nosatisfagan los requisitos de entrada o de estancia en el territorio de la otra parte siempre quetengan la nacionalidad de la otra o se presuma que poseen esa nacionalidad Por tanto laobligacioacuten de readmisioacuten afecta a los nacionales o a los presuntos nacionales no a losextranjeros Dicha readmisioacuten debe hacerse sin formalidades
Es pues baacutesica la prueba de la nacionalidad dicha prueba se obtiene por Documento Nacionalde Identidad Certificado de nacionalidad o de registro civil pasaporte cartilla militar etc
Tambieacuten en este acuerdo la respuesta debe ser muy raacutepida en el plazo maacuteximo de ocho diacuteasLas peticiones de informacioacuten complementaria tambieacuten se tramitan en ese plazo Larecepcioacuten de la persona cuya readmisioacuten se haya aceptado habraacute de producirse en un plazomaacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo regula a su vez el denominado ldquotraacutensito a efectos de extrantildeamientordquo (arts 6-9)No se usa el teacutermino extrantildeamiento en su sentido ordinario de destierro de un nacional a un 29 Noticia en httpwwwiurislexnet
30 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasaac-004htm
paiacutes extranjero sino en un sentido mucho maacutes general Traacutensito de nacionales de nacionalesde terceros Estados obligados a abandonar el territorio de una de las partes en otras palabrasestamos ante una expulsioacuten de extranjeros el teacutermino correcto deberiacutea ser el de expulsioacutenpuesto que el Derecho Internacional Puacuteblico prohiacutebe el extrantildeamiento de nacionales (cadaEstado debe soportar a sus nacionales aunque puede expulsar a los extranjeros)
En dichas normas se regulan aspectos administrativos de dicho mal llamado extrantildeamientoDatos de la persona escolta admisioacuten en el territorio del Estado de destino etc En lasmismas normas se recoge el claacutesico principio de NO DEVOLUCIOacuteN El traacutensito podraacute serdenegado si la persona que sufre esa expulsioacuten puede ser perseguido en el Estado de destinopor su raza religioacuten nacionalidad pertenencia a un grupo social o sus opiniones poliacuteticas
Tambieacuten puede ser denegado el traacutensito si el extranjero corre el riesgo de ser acusado ocondenado en el Estado de destino por un tribunal penal por hechos anteriores al traacutensito Sepretende asiacute no disfrazar una expulsioacuten de un extranjero con algo distinto la extradicioacuten
El acuerdo con Bulgaria31 se firma el 16 de Diciembre de 1996 en Sofiacutea y tiene una
estructura similar como antes indiqueacute Regula pues la readmisioacuten de nacionales de losEstados partes regula la prueba de la nacionalidad etc El plazo maacuteximo para la respuesta a lasolicitud de la readmisioacuten en este acuerdo es de diez diacuteas (art 3 paacuterrafo 4ordm) la recepcioacuten de lapersona cuya readmisioacuten se haya aceptado tiene asimismo un plazo maacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo con Bulgaria habla en su segunda parte correctamente de ldquoTraacutensito a efectos deexpulsioacutenrdquo El contenido de esta parte es muy similar al analizado acuerdo con RumaniaPero ofrece un pequentildeo aacutengulo diferencial pues el traacutensito a efectos de expulsioacuten puede serdenegado (art 7) en tres supuestos
-Aplicando el principio de NO DEVOLUCIOacuteN
-No disfrazando ademaacutes el sentido de la expulsioacuten por el sentido de una extradicioacuten y
-Si el extranjero figura en las listas de personas que tienen prohibida la entrada en el territoriode la parte en el cual se realiza el traacutensito o si constituye una amenaza contra la seguridadnacional el orden puacuteblico y la salud puacuteblica
El acuerdo entre Espantildea y Lituania de 8 de Noviembre de 199832
resulta el maacutes completopor su contenido No solamente regula la readmisioacuten de los nacionales de las partescontratantes sino tambieacuten la de los nacionales de otro Estados y de los apaacutetridas (arts 5-9)
Se refiere asimismo al traacutensito y a la proteccioacuten de datos personales incluyendo normas quepodemos considerar estaacutendar en estos acuerdos
Los acuerdos con la Repuacuteblica Eslovaca (de 3 de Marzo de 1999) y con Letonia (de 30 deMarzo de 1999) resultan muy similares entre siacute y con el acuerdo firmado el antildeo anterior conLituania Existen pequentildeas variaciones no obstante por ejemplo el acuerdo con laRepuacuteblica Eslovaca dedica un capiacutetulo especiacutefico a gastos (cap IV art 13)
Junto a estas variaciones algunas normas se han estandarizado por ejemplo la norma relativaa la proteccioacuten de los datos es ideacutentica en los acuerdos de Espantildea con Lituania (art 13) laRepuacuteblica Eslovaca (art 14) y Letonia (art 13)
Finalmente cabe hacer una pequentildea reflexioacuten Dada la libre circulacioacuten de personas existenteen la Unioacuten Europea cuando los tres uacuteltimos Estados citados se transformen en miembros dela UE parece que estos acuerdos deberaacuten limitar su contenido en otras palabras se
31 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasacc-010htm
32 Texto en Documentacioacuten
circunscribiraacuten uacutenicamente a la readmisioacuten de los nacionales de Estados no miembros de laUE los problemas derivados de la libre circulacioacuten intra-Unioacuten no pueden regularse desdeluego por acuerdos bilaterales entre Estados sino por normas de la misma Unioacuten que primansobre cualquier norma de cualquier Estado miembro
c)El acuerdo con Marruecos
El 13 de Febrero de 1992 se firmaba en Madrid el acuerdo entre el Reino de Espantildea y elReino de Marruecos relativo a la circulacioacuten de personas el traacutensito y la readmisioacuten deextranjeros entrados ilegalmente
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A pesar de su denominacioacuten formal estamos ante untiacutepico acuerdo de readmisioacuten Se estructura en tres capiacutetulos El primero dedicado a lareadmisioacuten de extranjeros el segundo al traacutensito para la expulsioacuten y el tercero a otrasdisposiciones
Cronoloacutegicamente el segundo de los acuerdos bilaterales analizados en esta Unidad suimportancia real lo hace ser considerado el primero por dos razones El acuerdo con Francialo es con un miembro de la UE y los franceses no pueden ser considerados pues extranjeros yen segundo teacutermino una fuerte corriente migratoria se dirige desde territorio marroquiacute haciaEspantildea
El acuerdo con Marruecos afirma en su art 1 que las autoridades de las partes ldquoreadmitiraacutenen su territorio a peticioacuten formal de las autoridades fronterizas del Estado requirente a losnacionales de paiacuteses terceros que hubieren entrado ilegalmente en el territorio de este uacuteltimoprocedentes del Estado requeridordquo Por tanto ndashy este aspecto resulta baacutesico- estamos ante unanorma de readmisioacuten de extranjeros no de marroquiacutees por Marruecos ni de espantildeoles porEspantildea
Seguacuten el art 2 del acuerdo el Estado requirente debe probar pues tres aspectos Primero lanacionalidad del extranjero (nacionalidad insisto de un Estado distinto a las partes) ensegundo lugar la entrada ilegal en el territorio del Estado requirente en tercer teacutermino laprocedencia de territorio del Estado requerido
La aplicacioacuten estricta de la norma citada obliga pues a Espantildea a no devolver a las personascuya nacionalidad no pueda probar o cuya entrada ilegal o cuya procedencia no puedademostrar
Tambieacuten interesa recordar la claacuteusula de no readmisioacuten el art 3 regula los casos en loscuales NO HAY OBLIGACIOacuteN DE READMITIR No existe obligacioacuten de readmitir a losnacionales de Estados terceros que tengan fronteras con el requirente a los que hayan sidoautorizados a permanecer en el territorio del requirente a los que entraran legalmente y a losque se haya reconocido la condicioacuten de refugiados seguacuten el Derecho Internacional
El capiacutetulo dedicado al traacutensito para la expulsioacuten de extranjeros no ofrece demasiadaspeculiaridades No obstante el art 7 advierte que el traacutensito para la expulsioacuten podraacute serdenegado en cinco supuestos
-Cuando el extranjero tenga prohibida la entrada en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado penalmente en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado en el Estado de destino (que desde luego ha deser distinto al de traacutensito)
33 Texto en httpwwwmiresderechoacac130292htm
-Cuando el extranjero corra el riesgo de sufrir malos tratos en el Estado de destino y
-Cuando se solicite la expulsioacuten para uno de los miembros de la llamada UMA (Unioacuten delMagreb Aacuterabe)
Sin duda resulta sorprendente que no se aplique en su totalidad el principio de NODEVOLUCIOacuteN El supuesto cuarto recoge una parte de este principio pero no sentildeala que nose admitiraacute el traacutensito cuando el extranjero pueda ser perseguido por motivos poliacuteticosraciales religiosos o de otro tipo o pueda sufrir la pena de muerte en el Estado de destino
La aplicacioacuten del acuerdo de readmisioacuten con Marruecos resulta a veces difiacutecil En un terrenoproacuteximo al examinado bien conocido es el Informe de Human Rights Watchs de 2002 sobrela entrega de menores marroquiacutees por Espantildea a traveacutes de Ceuta y Melilla titulado ldquoEspantildea yMarruecos Callejoacuten sin salida abusos cometidos por las autoridades espantildeolas y marroquiacuteescontra nintildeos inmigrantesrdquo pone de relieve la violacioacuten de la Convencioacuten de Derechos delNintildeo
Por otro lado conviene no olvidar que la Comisioacuten Europea trabaja actualmente en unacuerdo de readmisioacuten (que celebrariacutea la Comunidad Europea) con Marruecos Ese acuerdo
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no solamente pretende que Marruecos (y en su caso cualquier miembro de la UE) readmita asus nacionales sino tambieacuten a cualquier inmigrante que haya accedido irregularmente a la UEdesde territorio marroquiacute La propuesta de acuerdo tambieacuten incluye una financiacioacuten de 120millones de euros de la UE a Marruecos hasta 2006
d)La celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
La prensa sentildealaba en Junio de 2001 que el entonces Secretario de Estado para la Extranjeriacuteay la Inmigracioacuten Enrique Fernaacutendez-Miranda y un alto cargo del Ministerio Nigeriano deAsuntos Exteriores llegaban a un acuerdo sobre readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular
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De la prensa se deduce que el acuerdo (no firmado por escrito al menos no publicado en elBOLETIacuteN OFICIAL DEL ESTADO) afectariacutea a los nacionales de ambos Estados sobre todoa los nigerianos que vivan en Espantildea se partiacutea pues de una reciprocidad formal pero no realSeguacuten la misma noticia deberaacute llevarse a cabo la proteccioacuten de los datos personales de losinmigrantes
Espantildea ofreciacutea a Nigeria asistencia teacutecnica e intercambio de informacioacuten sobre traacutefico depersonas organizacioacuten de cursos de formacioacuten para personal consular y de inmigracioacuten etc
Como consecuencia de este acuerdo (no estructurado formalmente por escrito36
al menos porel momento) Espantildea realizaba en 2001 algunas expulsiones colectivas de extranjeros haciaNigeria En realidad haciacutea casi cinco antildeos que el Gobierno del Sr AZNAR no realizaba unaexpulsioacuten colectiva en 1996 se produjo la expulsioacuten desde Maacutelaga de 103 inmigrantes aCameruacuten Senegal y Maliacute El Sindicato Unificado de Policiacutea denuncioacute entonces que se habiacuteadrogado con un fuerte sedante (haloperidol) disuelto en agua potable a los inmigrantes
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34 Ver una noticia en Estrella Digital de 4 de Diciembre de 2002
httpwwwestrelladigitales35 La noticia puede hallarse en
httpwwwwebislamcomnumeros200105_01EspaBla_Nigeriahtm
36 El hecho de que un acuerdo internacional no se celebre por escrito no indica que
no sea vaacutelido la validez depende de otros factores y un acuerdo verbal puede serperfectamente vaacutelido si no existe una causa de nulidad de los tratados37 Ver Unidad sobre expulsiones colectivas
VI) CONCLUSIOacuteN GENERAL
La poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten que la UE disentildea desde hace tiempo no favorececiertamente la libre circulacioacuten de las personas Maacutes bien sirve para trabar o limitar esa librecirculacioacuten
La mencionada poliacutetica tiene como elemento muy importante el Reglamento 5392001 queestablece la lista de terceros paiacuteses cuyos nacionales estaacuten sometidos a la obligacioacuten de visadoy la de los paiacuteses cuyos nacionales estaacuten exentos de visado
Por si acaso alguacuten extranjero entra irregularmente o permanece en territorio de un Estadomiembro de la UE cuando su estancia regular haya terminado se preveacuten ademaacutes otrasmedidas como el retorno voluntario la expulsioacuten y la readmisioacuten La readmisioacuten endefinitiva devuelve las personas a sus lugares de origen o de traacutensito
Al incluir las claacuteusulas de readmisioacuten y al firmar los acuerdos sobre esta materia la UnioacutenEuropea no entra en las causas reales por las cuales esas personas han emigrado y tampoco sepregunta si dichas causas pueden solucionarse
Existe un grave peligro ya apuntado en esta Unidad El peligro de establecer una relacioacutenestrecha e incluso automaacutetica entre readmisioacuten y fondos europeos de cooperacioacuten aldesarrollo El peligro es muy real no teoacuterico El diacutea en el que la Unioacuten afirme que un Estadosubdesarrollado no recibe fondos de tal cooperacioacuten si no colabora eacutel mismo en la readmisioacutende sus nacionales (e incluso de extranjeros y apaacutetridas procedentes de su territorio) la poliacuteticacomuacuten de inmigracioacuten de la UE habraacute abandonado cualquier respeto por los DerechosHumanos de los migrantes
Por ello aunque a veces pueda parecer algo demagoacutegica incluyo la opinioacuten criacutetica de unaparlamentaria europea Ilka Schroder
ANEJO I ART 13 DEL ACUERDO DE COTONUacute O ACUERDO
DE ASOCIACION ENTRE LOS ESTADOS ACP POR UNA
PARTE Y LA COMUNIDAD EUROPEA Y SUS ESTADOS
MIEMBROS POR OTRA FIRMADO EN COTONUacute EL 23 DE
JUNIO DE 2000
Artiacuteculo 1 3
Emigracioacuten
1 La cuestioacuten de la emigracioacuten seraacute objeto de un diaacutelogo profundo en el marco de laasociacioacuten ACP-UE
Las Partes reafirman sus obligaciones y sus compromisos actuales en el aacutembito del derechointernacional para garantizar el respeto de los derechos humanos y la eliminacioacuten de todas lasformas de discriminacioacuten basadas en particular en el origen el sexo la raza la lengua y lareligioacuten
2 Las Partes convienen en considerar que una asociacioacuten implica por lo que se refiere a laemigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses que residan legalmente ensus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivo ofrecerles derechos yobligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la no discriminacioacuten en la vidaeconoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra el racismo y la xenofobia
3 Cada Estado miembro concederaacute a los trabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzanlegalmente una actividad en su territorio un trato caracterizado por la ausencia de todadiscriminacioacuten basada en la nacionalidad con relacioacuten a sus propios nacionales en lo referentea condiciones de trabajo remuneracioacuten y despido Cada Estado ACP por su parte concederaacutea este respecto un trato no discriminatorio comparable a los trabajadores nacionales de losEstados miembros
4 Las Partes consideran que las estrategias destinadas a reducir la pobreza a mejorar lascondiciones de vida y trabajo a crear empleos y a desarrollar la formacioacuten contribuyen alargo plazo a normalizar los flujos migratorios
Las Partes tendraacuten en cuenta en el marco de las estrategias de desarrollo y la programacioacutennacional y regional las dificultades estructurales vinculadas a los fenoacutemenos migratorios conel fin de apoyar el desarrollo econoacutemico y social de las regiones de origen de los emigrantes yreducir la pobreza
La Comunidad apoyaraacute en el marco de los programas de cooperacioacuten nacional y regional laformacioacuten de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de origen en otro paiacutes ACP o enun Estado miembro de la Unioacuten Europea Por lo que se refiere a la formacioacuten en un Estadomiembro las Partes velaraacuten por que estas acciones esteacuten orientadas hacia la insercioacutenprofesional de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de ungen
Las Partes desarrollaraacuten programas de cooperacioacuten destinados a facilitar el acceso a laensentildeanza a los estudiantes de los Estados ACP en particular mediante la utilizacioacuten de lasnuevas tecnologiacuteas de la comunicacioacuten
El Consejo de Ministros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadasa la inmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de unapoliacutetica de prevencioacuten
En este marco las Partes convienen en particular en garantizar que los derechos y la dignidadde las personas se respeten en todo procedimiento iniciado para conseguir el retorno de losinmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A este respecto las autoridades interesadasconcederaacuten las facilidades administrativas necesarias para el retorno
Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nbull 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivas
ii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retorno
Se concederaacute una asistencia adecuada a los Estados ACP para la aplicacioacuten de estos acuerdos
iii)A efectos de la presente letra c) se entenderaacute por laquoPartesraquo la Comunidad cada uno de susEstados miembros y todo Estado ACP
Anejo II PARLAMENTO EUROPEOUna opinioacuten parlamentaria criacutetica de IlkaSCHORDER
1999-2004
Documento de sesioacuten
7 de noviembre de 2002
INFORME
FINALA5-0381 2002
sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejo relativa a la firma del Acuerdo entre laComunidad Europea y el Gobierno de la Regioacuten Administrativa Especial de Hong Kong de laRepuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten de residentes ilegales (SEC(2002) 412 -C5-02632002 -20020092(CNS))
Comisioacuten de Libertades y Derechos de los Ciudadanos Justicia y Asuntos Interiores
Ponente Graham R Watson
RR48 1789ESdoc PE 319241
ESPAacuteGINA REGLAMENTARIA
Mediante carta de 5 de junio de 2002 el Consejo consultoacute al Parlamento de conformidad conel apartado 1 del artiacuteculo 39 del Tratado UE sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejorelativa a la firma del Acuerdo entre la Comunidad Europea y el Gobierno de la RegioacutenAdministrativa Especial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten deresidentes ilegales (SEC(2002) 412 - 20020092 (CNS))
En la sesioacuten del 10 de junio de 2002 el Presidente del Parlamento anuncioacute que habiacutea remitidodicha propuesta para examen del fondo a la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCiudadanos Justicia y Asuntos Interiores y para opinioacuten a la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior (C5-02632002)
En la reunioacuten del 9 de julio de 2002 la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCindadanos Justicia y Asuntos Interiores designoacute ponente a Graham R Watson
En las reuniones de los diacuteas 8 de octubre de 2002 y 5 de noviembre de 2002 la comisioacutenexaminoacute la propuesta del Consejo y el proyecto de informeEn la uacuteltima de estas reuniones la comisioacuten aproboacute el proyecto de resolucioacuten legislativa por22 votos a favor 6 votos en contra y 0 abstenciones
Estuvieron presentes en la votacioacuten los diputados Jorge Salvador Hernaacutendez Mollar(presidente) Lousewies van der Laan (vicepresidente) Giacomo Santini (vicepresidente)Graham R Watson (ponente) Roberta Angelilli Mary Elizabeth Banotti Kathalijne MariaBuitenweg (suplente de Alima Boumediene-Thiery) Carlos Coelho Geacuterard MJ Deprez Ginseppe Di Lello Finuoli Francesco Fiori ( suplente de Marcello Dell Utri de conformidadcon el apartado 2 del artiacuteculo 153 del Reglamento) Evelyne Gebhardt (suplente de AdelineHazan) Pierre Jonckheer Sylvia-Yvonne Kaufmann (suplente de Ilka Schroder) TimothyKirkhope Eva Klamt Klaus-Heiner Lehne (suplente de Thierry Cornillet) Marcelino OrejaArburuacutea Elena Ornella Paciotti Joseacute Ribeiro e Castro Martine Roure Heide RuumlhleFrancesco Rutelli Ole S0rensen (suplente de Bill Newton Dunn) Joke Swiebel Anna Terroacuteni Cusiacute Maurizio Turco y Olga Zrihen Zaari (suplente de Martin Schulz)
La opinioacuten minoritaria se adjunta al presente informe el 9 de septiembre de 2002 laComisioacuten de Asuntos Exteriores Derechos Humanos Seguridad Comuacuten y Poliacutetica deDefensa decidioacute no emitir opinioacuten el 28 de mayo de 2002 la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior decidioacute no emitir opinioacuten
El informe se presentoacute el 7 de noviembre de 2002
OPINIOacuteN MINORITARIA
de Ilka Schroder
ldquoEl acuerdo sobre la expulsioacuten de residentes ilegales es el primero de su especie y sigue laliacutenea de las decisiones represivas de Laeken y Sevilla que tienen por objeto dividir losinmigrantes en econoacutemicamente uacutetiles (es decir mano de obra que puede explotarse en elproceso de produccioacuten capitalista) e inuacutetiles Hay que repeler con la mayor energiacutea laseleccioacuten de refugiados econoacutemicamente aprovechables en el proceso de explotacioacuten mundialy el rechazo de todos los migrantes clasificados como inuacutetiles ya que no se basan en el serhumano sino en intereses relacionados con la explotacioacuten econoacutemica y la obtencioacuten debeneficios
El acuerdo de que aquiacute se trata convierte la poliacutetica de inmigracioacuten en parte integral de lapoliacutetica exterior de la UE y trata de impedir cualquier posibilidad de huida hacia Europa nosoacutelo en los paiacuteses de traacutensito sino tambieacuten y ya en los paiacuteses de origen La tecnologiacutea sentildeorialempleada para imponer la fortaleza de Europa consiste en registrar segregar discriminararrestar internar y por uacuteltimo expulsar
Ademaacutes la UE trata de obligar a otros paiacuteses con medios neocoloniales y usando el chantajeeconoacutemico y financiero a readmitir a los refugiados
La poliacutetica de expulsiones de la UE es criminal ya que como consecuencia de ella perecenseres humanos y no tiene en cuenta en absoluto las causas fundamentales que impulsan a laspersonas a huir como la pobreza la explotacioacuten las guerras y la violencia patriarcal
En la poliacutetica de expulsiones la UE se quita la maacutescara de los derechos humanos ya no setrata de las claacuteusulas que facilitan la expulsioacuten ocultas en los acuerdos econoacutemicos sino quese trata de la regulacioacuten profesional de la consigna racista iexclfuera los extranjeros ahoraejecutada por la Comisioacuten y las organizaciones correspondientes como por ejemplo la OIMAquel a quien le preocupen verdaderamente la Convencioacuten de Ginebra sobre los Refugiados ylos derechos de los migrantes no deberiacutea estar a favor de un acuerdo que niega precisamenteesos derechos o sea los derechos a elegir libremente el lugar de residencia a determinarautoacutenomamente la forma de vida y a buscar la felicidad en otro paiacutesrdquo (p 10)
BIBLIOGRAFIacuteA Y ALGUNAS DIRECCIONES UacuteTILES DE INTERNET
A)Bibligrafiacutea-ANDREacuteS SAacuteENZ DE SANTAMARIacuteA Y OTROS Introduccioacuten al Derecho de la UnioacutenEuropea Eurolex Madrid 1999-COMISION EUROPEA Libro Verde relativo a una poliacutetica comunitaria de retorno deresidentes ilegales 10-Abril-2002 COM (2002) 175 final-COMISION EUROPEA Comunicacioacuten al Consejo y al Parlamento EuropeoIntegracioacuten de las cuestiones de inmigracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea conterceros paiacuteses 3-Diciembre-2002 COM (2002) 703 final-X DENOEL Les accords de readmisioacuten du Benelux agrave Schengen et au-delagrave RevueTrimestrielle de Droit Europeacuteen 1983-Guy FEUER Un nouvea paradigme pour les relations entre lacuteUnion Europeacuteenne et lesEacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin 2000 Revue Geneacuterale de Droit InternationalPublic 2002-INTERMON-OXFAM La responsabilidad de la UE en la lucha contra la pobreza(Claves de la Presidencia Espantildeola 2002) Barcelona 2002-Joan David JANER TORRENS Poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenCongreso Internacional sobre Derechos Humanos Zaragoza 2000 texto enhttpwwwunizaresderechos_humanos-Paolo MENGOZZI Derecho Comunitario y de la Unioacuten Europea Tecnos Madrid 2000-Miquel PALOMARES AMAT Los acuerdos internacionales concluidos entre lasComunidades Europeas y los paiacuteses terceros mediterraacuteneos Cedecs Barcelona 2002
B) Algunas direcciones uacutetiles de Internet
Consejo de la UE httpueeuintConclusiones del Consejo Europeo httpeuropaeuintcounciloffconcluindexhtmParlamento Europeo httpwwweuroparleuintUnioacuten Europea httpeuropaeuint
CUESTIONES A DEBATE1ordf El concepto mismo de readmisioacuten2ordf Las claacuteusulas ldquoDemocracia y DHrdquo y de readmisioacuten iquestconstituyen imposicionesneocolonialistas de la UE3ordf La conexioacuten entre readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo4ordf El acuerdo de readmisioacuten entre Espantildea y Marruecos y los problemas de su aplicacioacuten5ordf La reciprocidad que se cita en los acuerdos y claacuteusulas de readmisioacuten iquestes formal o esreal
Zaragoza Septiembre de 2003
La Regioacuten Administrativa Especial tambieacuten se compromete a readmitir a personas sujetas aotra jurisdiccioacuten en dos situaciones
-Que en el momento de su entrada en territorio de un Estado de la UE estuvieran en posesioacutende un visado o de una autorizacioacuten de residencia vaacutelidos expedidos por Hong Kong o
-Que entren ilegalmente en territorio de un Estado de la Unioacuten llegando directamente desdeterritorio de Hong Kong Desde luego esta condicioacuten no se aplica si llegada directa se debe aun simple traacutensito por el aeropuerto internacional de esa Regioacuten china
La reciprocidad obliga asimismo a los Estados miembros de la UE (siempre con la excepcioacutende Dinamarca) Estos deben readmitir a sus nacionales y antiguos nacionales si no cumplen ohan dejado de cumplir los requisitos de entrada estancia o residencia vigentes en Hong KongTambieacuten el Estado miembro debe expedir sin demora el documento de viaje necesario para elretorno de esa persona
Tambieacuten aquiacute habla el art 5 de la readmisioacuten de personas sujetas a otra jurisdiccioacuten en lasdos hipoacutetesis mencionadas para la Regioacuten china Estar en posesioacuten de un visado o de unaautorizacioacuten de residencia vaacutelidos expedidos por el Estado miembro o haber entradoilegalmente en territorio hongkoneacutes llegando directamente del territorio del Estado miembroDesde luego esta segunda posibilidad tampoco juega cuando esa persona efectuoacute un traacutensitopor un aeropuerto internacional de un Estado de la UE
En general la lectura de estas normas da idea de una reciprocidad admisible no resulta tanformal como en el caso de los Estados ACP donde casi los uacutenicos que pueden hallarseirregularmente son sus nacionales no los nacionales de los Estados miembros de la UE
b)El procedimiento de readmisioacuten
El procedimiento de readmisioacuten ocupa los arts 6 al 11 ambos incluidos Por regla generaldicho procedimiento requiere la presentacioacuten de una solicitud formal por el requirente a laparte requerida Como excepcioacuten esa solicitud puede ser sustituida por una simplecomunicacioacuten escrita si la persona a la que afecta el procedimiento tiene un documento deviaje o de residencia vaacutelidos o si tal persona desea retornar voluntariamente en este sentidopues el procedimiento permite alguna flexibilidad
La solicitud de readmisioacuten resulta maacutes formal maacutes compleja porque en ella deben hallarselos datos personales de la persona afectada (incluido el dato del uacuteltimo lugar de residencia)copias de los documentos que prueben la nacionalidad de esa persona o den indiciosrazonables de dicha nacionalidad e informacioacuten sobre cualquier medida de proteccioacuten o deseguridad que pueda resultar necesaria en el traslado
En ocasiones resulta difiacutecil probar la nacionalidad o la residencia permanentes de unapersona ello suele hacerse documentalmente mediante pasaportes documentos de identidadcartillas militares etc Si no existen pruebas concretas de nacionalidad se puede llegar apresunciones de la misma
Otro aspecto importante en el procedimiento son los plazos Existe un plazo maacuteximo de unantildeo para que se presente la solicitud de readmisioacuten el plazo comienza a correr desde elmomento en que las autoridades de una de las partes tengan conocimiento de la situacioacutenirregular de una persona
Presentada una solicitud de readmisioacuten la parte requerida tiene un plazo razonable que enninguacuten caso deberaacute ser superior a un mes
Si la solicitud debe probarse la denegacioacuten de la readmisioacuten tambieacuten debe fundamentarse Sitranscurre el plazo de un mes sin respuesta el traslado se considera aprobado entonces elinteresado debe ser trasladado en un plazo maacuteximo de tres meses
Antes del traslado deben acordarse la fecha el punto de paso de la frontera y los eventualesescoltas El traslado puede hacerse por cualquier medio sobre todo aeacutereo puede recurrirse(dice el art 11 2ordm) a vuelos regulares y vuelos chaacuterter
c)La proteccioacuten de los datos de caraacutecter personal
Para los efectos de los DH este aspecto resulta crucial su regulacioacuten aparece en los arts 15-16 del Acuerdo
Ha de tenerse presente que la solicitud de readmisioacuten ndashAnexo5- solicita datos como el sexodescripcioacuten fiacutesica (talla sentildeales distintivas etc) alias (nombres apodos) estado de salud eldquoindicacioacuten de peligrosidad particular de la persona (por ejemplo presuncioacuten de delito gravecomportamiento agresivo)
De alguna forma pues se estaacute ya equiparando a quien reside irregularmente a un delincuentetanto es asiacute que no se respeta su presuncioacuten de inocencia pues se comunican presunciones dedelitos graves (no delitos cometidos y probados)
El procesamiento de los datos personales se somete a las respectivas normativas internas enel caso de la CE se somete en concreto a lo que diga la Directiva 9546CE del ParlamentoEuropeo y del Consejo
24
El Acuerdo contiene ademaacutes algunos principios sobre la materia Destacan los siguientes
-El tratamiento se realizaraacute de forma leal y liacutecita
-Soacutelo se recaban para la readmisioacuten no para otras finalidades
-Los datos deben ser adecuados pertinentes y proporcionados a los fines perseguidos
-Soacutelo podraacuten comunicarse a las autoridades competentes etc
-Deben ser exactos y actualizados
Ciertamente el tema de los datos resulta difiacutecil de regular el desconocimiento de los mismospor la persona sometida al procedimiento de readmisioacuten resultaraacute un verdadero problema a lahora de defender sus derechos
d)La posibilidad de protocolos complementarios y acuerdos bilaterales
El Acuerdo permite asimismo la celebracioacuten de protocolos complementarios y acuerdosbilaterales Cabe diferenciar ambas figuras
Efectivamente el art18 preveacute la celebracioacuten de protocolos complementarios de aplicacioacutenentre Hong Kong y un Estado miembro tales protocolos versaraacuten sobre la designacioacuten de lasautoridades competentes los puntos de paso fronterizo y las condiciones aplicables al traacutensitocon escolta tambieacuten pueden enumerar medios y documentos distintos a los previstos en elAcuerdo
Estaacute asimismo prevista la celebracioacuten de acuerdos bilaterales La Declaracioacuten conjuntarelativa a Dinamarca advierte que el Acuerdo no se aplica a este Estado miembro de la UE
24
DOCE L 281 23-11-1995 p 31
pero este Estado y Hong Kong deben celebrar ldquoun acuerdo de readmisioacuten en las mismascondiciones del presente Acuerdordquo
La Declaracioacuten conjunta relativa a Islandia y Noruega preveacute la misma solucioacuten para ambosEstados que no son miembros de la CE pero mantienen estrechas relaciones con ella En talsentido no debe olvidarse que Islandia y Noruega participan en el denominado ldquoacervoSchengenrdquo
El Acuerdo regula incluso la posible incompatibilidad entre los acuerdos bilaterales y eacutelmismo en tal caso las normas del Acuerdo tendraacuten prioridad sobre otros tratadosinternacionales
E)LA CLAacuteUSULA DE READMISIOacuteN DEL ACUERDO DE ASOCIACIOacuteN CONCHILE
En Diciembre de 2002 se firmaba el acuerdo por el que se establece una asociacioacuten entre laComunidad Europea y sus Estados miembros por una parte y la Repuacuteblica de Chile porotra
25 Mediante eacutel se establece ldquouna asociacioacuten poliacutetica y econoacutemica entre las partes basada
en la reciprocidad el intereacutes comuacuten y la profundizacioacuten de sus relaciones en todos los aacutembitosde su aplicacioacutenrdquo (art 2)
La Parte tercera dedicada a la cooperacioacuten incluye la cooperacioacuten econoacutemica cienciatecnologiacutea y sociedad de la informacioacuten cultura educacioacuten y sector audiovisualadministracioacuten puacuteblica y cooperacioacuten interinstitucional cooperacioacuten en materia social y otrosaacutembitos de cooperacioacuten
En este uacuteltimo epiacutegrafe se situacutea la cooperacioacuten en materia de inmigracioacuten ilegal regulada porel art 46 Se establece juntamente con la cooperacioacuten en materia de drogas y lucha contra elcrimen organizado (art 47) Demasiadas veces se unen la inmigracioacuten su irregularidad oilegalidad el traacutefico de drogas y la lucha contra el crimen organizado los redactores denormas que abordan o regulan estas materias conjuntamente tal vez parecen demostrar undeseo (que acaso sea inconsciente) de criminalizar la inmigracioacuten Si la hipoacutetesis apuntada seconfirma no debemos olvidar que de una criminalizacioacuten de la inmigracioacuten a la justificacioacutende la xenofobia no media maacutes que un paso muy pequentildeo
Vayamos ahora al derecho positivo seguacuten este acuerdo Dice el art 46 1ordm que la Comunidady Chile acuerdan cooperar para prevenir y controlar la inmigracioacuten ilegal Desde estaperspectiva se regula la readmisioacuten
-Chile acuerda readmitir a sus nacionales que se encuentren ilegalmente en territorio de unEstado miembro de la UE esa readmisioacuten se produciraacute ldquoa peticioacuten de este uacuteltimo y sin maacutesformalidadesrdquo
-Los Estados miembros acuerdan readmitir a sus nacionales en iguales condiciones Ilegalidaden la estancia peticioacuten de Chile y sin maacutes formalidades
Estamos pues ante una claacuteusula que solamente sirve en cuanto a la readmisioacuten de nacionalesrespectivos
El art 46 tambieacuten exigen a las partes que proporcionen a sus nacionales documentos deidentidad apropiados
25 Texto en DOCE L 352 30-12-2002 p 3
Esta claacuteusula sin duda resulta inicial por eso su paacuterrafo 3ordm indica que las partes puedencelebrar en el futuro acuerdos de readmisioacuten que incluyan ldquouna obligacioacuten de readmisioacuten denacionales de otros paiacuteses y de apaacutetridasrdquo Por tanto en el futuro seraacute la Comunidad laque celebre con Chile estos acuerdos complementarios de readmisioacuten
Mientras no se celebren esos acuerdos complementarios entre Chile y la Comunidad Chilepuede celebrar acuerdos bilaterales con cada Estado miembro para regular las obligacionesespeciacuteficas de readmisioacuten ldquoincluida la obligacioacuten de readmisioacuten de nacionales de otros paiacutesesy de apaacutetridasrdquo
Tambieacuten conviene resaltar que el Consejo de Asociacioacuten (establecido como oacutergano deaplicacioacuten y de seguimiento del acuerdo) examinaraacute otros esfuerzos conjuntos en esta materia
Posiblemente la inmigracioacuten entre Chile y la UE no sea demasiado amplia pero esta claacuteusulada idea de hasta queacute punto la Unioacuten mantiene una poliacutetica convencional seguacuten la cual todoslos tratados o acuerdos que celebra tienen su correspondiente claacuteusula de readmisioacuten
V)REFERENCIA A LA PRAacuteCTICA ESPANtildeOLA EN TRATADOS DE READMISIOacuteN
Junto a los tratados en los que es parte la CE podemos examinar la praacutectica espantildeola en lamisma materia Hablamos pues de tratados bilaterales
Diferenciaremos varios grupos Acuerdos con Estados con los que existe la libre circulacioacutende personas acuerdos con los candidatos a ser miembros de la UE en concreto Rumania yBulgaria el acuerdo de 1992 con Marruecos y la celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
Como sabemos esta praacutectica bilateral no ha sido totalmente sustituida por la praacutecticacomunitaria acaso no lo sea en el futuro como demuestra el hecho de que el acuerdo conHong Kong prevea que los Estados miembros de la UE puedan firmar protocoloscomplementarios con dicha Regioacuten Administrativa Especial china
a)Los acuerdos con Estados con los que existe libre circulacioacuten de personas
Podemos incluir en este grupo cuatro acuerdos el celebrado en 1988 con Francia el celebradoen 1993 con Portugal el concluido con Italia en 1999 y el anunciado en 2002 con Suiza
El acuerdo de 8 de Enero de 1988 entre el Gobierno del Reino de Espantildea y el Gobiernode la Repuacuteblica Francesa relativo a la readmisioacuten en Puestos Fronterizos de personas ensituacioacuten de estancia ilegal firmado en Madrid
26
se aplica en primer lugar a los nacionales deambos Estados
Pero se aplica asimismo a los extranjeros que hayan entrado de forma ilegal en el territorio delotro Estado es necesaria en este caso una solicitud regulada de modo bastante completo enlos arts 5-6 del acuerdo El plazo para la readmisioacuten en frontera es extraordinariamenteraacutepido pues solamente admite cuatro horas
El acuerdo regula asimismo el llamado ldquotraacutensito para la expulsioacutenrdquo de nacionales de otrosEstados cuando la continuacioacuten del viaje y su admisioacuten en el paiacutes de destino esteacutenplenamente aseguradas El traacutensito por viacutea aeacuterea puede efectuarse en su caso bajo custodiade policiacuteas del Estado remitente
El convenio entre el Reino de Espantildea y la Repuacuteblica Portuguesa relativo a la readmisioacutende personas en situacioacuten irregular era firmado en Granada el 15 de Febrero de 1993
27
Alcontrario de lo que sucediacutea con Francia este convenio con Portugal solamente regula lareadmisioacuten de nacionales de terceros Estados Norma asimismo el traacutensito a efectos deexpulsioacuten a efectuar por viacutea aeacuterea o excepcionalmente por viacutea terrestre o mariacutetima
El acuerdo entre Espantildea e Italia relativo a la readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular era firmado en Roma el 4 de Noviembre de 1999
28
Similar al acuerdo con Portugalregula la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses y se basa en el acuerdo de Schengen
La novedad en este caso viene dada por la mejor regulacioacuten del traacutensito por expulsioacuten (arts 6-11) a esa materia (claacutesica en este tipo de acuerdos) se une el traacutensito consiguiente a unaresolucioacuten de denegacioacuten de entrada en el territorio
Por otra parte se norma la proteccioacuten de los datos (art 13) Desgraciadamente dichaproteccioacuten resulta bastante relativa pues los datos personales comunicados por las partes
26 Texto en BOE de 6 de Mayo de 1989
27 Texto en BOE de 31 de Marzo de 1995
28 Ver texto en Documentacioacuten
entre siacute pueden transmitirse no soacutelo a las autoridades encargadas de aplicar este acuerdo sinotambieacuten a otras personas
Finalmente en este grupo de convenios ha de incluirse el convenio hispano-suizo dereadmisioacuten de personas en situacioacuten irregular cuya firma era autorizada por el Gobiernoespantildeol el 29 de Noviembre de 2002
29
Este convenio tiene un protocolo administrativo queregula sobre todo el procedimiento para la aplicacioacuten
Si incluyo a Suiza en este grupo de Estados casi al mismo nivel que los dos Estadosmiembros de la UE citados (Francia y Portugal) ello obedece sobre todo al hecho de queexiste un Acuerdo sobre libre circulacioacuten de personas entre Suiza y la Comunidad Europea alentrar en vigor ese acuerdo el 1 de Junio de 2002 ello implica que los nacionales de eseEstado disponen de la libertad de circulacioacuten por los Estados miembros de la Unioacuten comosucede tambieacuten con los nacionales de Noruega Islandia y Liechtenstein en virtud del acuerdode creacioacuten del llamado Espacio Econoacutemico Europeo Ello tiene una consecuencia inmediatala revisioacuten del Reglamento (CE) Nordm 5392001 que establece la lista de terceros paiacuteses cuyosnacionales estaacuten obligados a visado y la lista de aquellos exentos de esa obligacioacuten (elReglamento sobre visados) en la revisioacuten Suiza no apareceraacute ya en la lista segunda (denacionales exentos) como es sabido en la revisioacuten se incluiraacute a Ecuador en la lista primera
b) Los acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a la UE
Debemos referirnos asimismo a cinco acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a laUnioacuten Europea los celebrados con Rumania y Bulgaria en 1996 con Lituania en 1998 y conla Repuacuteblica Eslovaca y Letonia en 1999
Todos ellos tienen un contenido muy similar y suelen abordar tres o cuatro aspectossustantivos Readmisioacuten traacutensito problemas administrativos y financieros y ndashsolo algunos-laproteccioacuten de los datos personasle Seguacuten sus breves preaacutembulos todos se basan en lareciprocidad (aunque esta reciprocidad sea en gran parte formal en la realidad pues losintereses de ambos Estados no son ni mucho menos de ideacutentico peso o calibre y el Estado quetienen mucho mayor intereacutes en la readmisioacuten sea Espantildea)
El acuerdo con Rumania se firma el 29 de Abril de 1996 en Bucarest30
Seguacuten su art 1 laspartes se comprometen a readmitir en su territorio a quienes hayan dejado de satisfacer o nosatisfagan los requisitos de entrada o de estancia en el territorio de la otra parte siempre quetengan la nacionalidad de la otra o se presuma que poseen esa nacionalidad Por tanto laobligacioacuten de readmisioacuten afecta a los nacionales o a los presuntos nacionales no a losextranjeros Dicha readmisioacuten debe hacerse sin formalidades
Es pues baacutesica la prueba de la nacionalidad dicha prueba se obtiene por Documento Nacionalde Identidad Certificado de nacionalidad o de registro civil pasaporte cartilla militar etc
Tambieacuten en este acuerdo la respuesta debe ser muy raacutepida en el plazo maacuteximo de ocho diacuteasLas peticiones de informacioacuten complementaria tambieacuten se tramitan en ese plazo Larecepcioacuten de la persona cuya readmisioacuten se haya aceptado habraacute de producirse en un plazomaacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo regula a su vez el denominado ldquotraacutensito a efectos de extrantildeamientordquo (arts 6-9)No se usa el teacutermino extrantildeamiento en su sentido ordinario de destierro de un nacional a un 29 Noticia en httpwwwiurislexnet
30 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasaac-004htm
paiacutes extranjero sino en un sentido mucho maacutes general Traacutensito de nacionales de nacionalesde terceros Estados obligados a abandonar el territorio de una de las partes en otras palabrasestamos ante una expulsioacuten de extranjeros el teacutermino correcto deberiacutea ser el de expulsioacutenpuesto que el Derecho Internacional Puacuteblico prohiacutebe el extrantildeamiento de nacionales (cadaEstado debe soportar a sus nacionales aunque puede expulsar a los extranjeros)
En dichas normas se regulan aspectos administrativos de dicho mal llamado extrantildeamientoDatos de la persona escolta admisioacuten en el territorio del Estado de destino etc En lasmismas normas se recoge el claacutesico principio de NO DEVOLUCIOacuteN El traacutensito podraacute serdenegado si la persona que sufre esa expulsioacuten puede ser perseguido en el Estado de destinopor su raza religioacuten nacionalidad pertenencia a un grupo social o sus opiniones poliacuteticas
Tambieacuten puede ser denegado el traacutensito si el extranjero corre el riesgo de ser acusado ocondenado en el Estado de destino por un tribunal penal por hechos anteriores al traacutensito Sepretende asiacute no disfrazar una expulsioacuten de un extranjero con algo distinto la extradicioacuten
El acuerdo con Bulgaria31 se firma el 16 de Diciembre de 1996 en Sofiacutea y tiene una
estructura similar como antes indiqueacute Regula pues la readmisioacuten de nacionales de losEstados partes regula la prueba de la nacionalidad etc El plazo maacuteximo para la respuesta a lasolicitud de la readmisioacuten en este acuerdo es de diez diacuteas (art 3 paacuterrafo 4ordm) la recepcioacuten de lapersona cuya readmisioacuten se haya aceptado tiene asimismo un plazo maacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo con Bulgaria habla en su segunda parte correctamente de ldquoTraacutensito a efectos deexpulsioacutenrdquo El contenido de esta parte es muy similar al analizado acuerdo con RumaniaPero ofrece un pequentildeo aacutengulo diferencial pues el traacutensito a efectos de expulsioacuten puede serdenegado (art 7) en tres supuestos
-Aplicando el principio de NO DEVOLUCIOacuteN
-No disfrazando ademaacutes el sentido de la expulsioacuten por el sentido de una extradicioacuten y
-Si el extranjero figura en las listas de personas que tienen prohibida la entrada en el territoriode la parte en el cual se realiza el traacutensito o si constituye una amenaza contra la seguridadnacional el orden puacuteblico y la salud puacuteblica
El acuerdo entre Espantildea y Lituania de 8 de Noviembre de 199832
resulta el maacutes completopor su contenido No solamente regula la readmisioacuten de los nacionales de las partescontratantes sino tambieacuten la de los nacionales de otro Estados y de los apaacutetridas (arts 5-9)
Se refiere asimismo al traacutensito y a la proteccioacuten de datos personales incluyendo normas quepodemos considerar estaacutendar en estos acuerdos
Los acuerdos con la Repuacuteblica Eslovaca (de 3 de Marzo de 1999) y con Letonia (de 30 deMarzo de 1999) resultan muy similares entre siacute y con el acuerdo firmado el antildeo anterior conLituania Existen pequentildeas variaciones no obstante por ejemplo el acuerdo con laRepuacuteblica Eslovaca dedica un capiacutetulo especiacutefico a gastos (cap IV art 13)
Junto a estas variaciones algunas normas se han estandarizado por ejemplo la norma relativaa la proteccioacuten de los datos es ideacutentica en los acuerdos de Espantildea con Lituania (art 13) laRepuacuteblica Eslovaca (art 14) y Letonia (art 13)
Finalmente cabe hacer una pequentildea reflexioacuten Dada la libre circulacioacuten de personas existenteen la Unioacuten Europea cuando los tres uacuteltimos Estados citados se transformen en miembros dela UE parece que estos acuerdos deberaacuten limitar su contenido en otras palabras se
31 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasacc-010htm
32 Texto en Documentacioacuten
circunscribiraacuten uacutenicamente a la readmisioacuten de los nacionales de Estados no miembros de laUE los problemas derivados de la libre circulacioacuten intra-Unioacuten no pueden regularse desdeluego por acuerdos bilaterales entre Estados sino por normas de la misma Unioacuten que primansobre cualquier norma de cualquier Estado miembro
c)El acuerdo con Marruecos
El 13 de Febrero de 1992 se firmaba en Madrid el acuerdo entre el Reino de Espantildea y elReino de Marruecos relativo a la circulacioacuten de personas el traacutensito y la readmisioacuten deextranjeros entrados ilegalmente
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A pesar de su denominacioacuten formal estamos ante untiacutepico acuerdo de readmisioacuten Se estructura en tres capiacutetulos El primero dedicado a lareadmisioacuten de extranjeros el segundo al traacutensito para la expulsioacuten y el tercero a otrasdisposiciones
Cronoloacutegicamente el segundo de los acuerdos bilaterales analizados en esta Unidad suimportancia real lo hace ser considerado el primero por dos razones El acuerdo con Francialo es con un miembro de la UE y los franceses no pueden ser considerados pues extranjeros yen segundo teacutermino una fuerte corriente migratoria se dirige desde territorio marroquiacute haciaEspantildea
El acuerdo con Marruecos afirma en su art 1 que las autoridades de las partes ldquoreadmitiraacutenen su territorio a peticioacuten formal de las autoridades fronterizas del Estado requirente a losnacionales de paiacuteses terceros que hubieren entrado ilegalmente en el territorio de este uacuteltimoprocedentes del Estado requeridordquo Por tanto ndashy este aspecto resulta baacutesico- estamos ante unanorma de readmisioacuten de extranjeros no de marroquiacutees por Marruecos ni de espantildeoles porEspantildea
Seguacuten el art 2 del acuerdo el Estado requirente debe probar pues tres aspectos Primero lanacionalidad del extranjero (nacionalidad insisto de un Estado distinto a las partes) ensegundo lugar la entrada ilegal en el territorio del Estado requirente en tercer teacutermino laprocedencia de territorio del Estado requerido
La aplicacioacuten estricta de la norma citada obliga pues a Espantildea a no devolver a las personascuya nacionalidad no pueda probar o cuya entrada ilegal o cuya procedencia no puedademostrar
Tambieacuten interesa recordar la claacuteusula de no readmisioacuten el art 3 regula los casos en loscuales NO HAY OBLIGACIOacuteN DE READMITIR No existe obligacioacuten de readmitir a losnacionales de Estados terceros que tengan fronteras con el requirente a los que hayan sidoautorizados a permanecer en el territorio del requirente a los que entraran legalmente y a losque se haya reconocido la condicioacuten de refugiados seguacuten el Derecho Internacional
El capiacutetulo dedicado al traacutensito para la expulsioacuten de extranjeros no ofrece demasiadaspeculiaridades No obstante el art 7 advierte que el traacutensito para la expulsioacuten podraacute serdenegado en cinco supuestos
-Cuando el extranjero tenga prohibida la entrada en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado penalmente en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado en el Estado de destino (que desde luego ha deser distinto al de traacutensito)
33 Texto en httpwwwmiresderechoacac130292htm
-Cuando el extranjero corra el riesgo de sufrir malos tratos en el Estado de destino y
-Cuando se solicite la expulsioacuten para uno de los miembros de la llamada UMA (Unioacuten delMagreb Aacuterabe)
Sin duda resulta sorprendente que no se aplique en su totalidad el principio de NODEVOLUCIOacuteN El supuesto cuarto recoge una parte de este principio pero no sentildeala que nose admitiraacute el traacutensito cuando el extranjero pueda ser perseguido por motivos poliacuteticosraciales religiosos o de otro tipo o pueda sufrir la pena de muerte en el Estado de destino
La aplicacioacuten del acuerdo de readmisioacuten con Marruecos resulta a veces difiacutecil En un terrenoproacuteximo al examinado bien conocido es el Informe de Human Rights Watchs de 2002 sobrela entrega de menores marroquiacutees por Espantildea a traveacutes de Ceuta y Melilla titulado ldquoEspantildea yMarruecos Callejoacuten sin salida abusos cometidos por las autoridades espantildeolas y marroquiacuteescontra nintildeos inmigrantesrdquo pone de relieve la violacioacuten de la Convencioacuten de Derechos delNintildeo
Por otro lado conviene no olvidar que la Comisioacuten Europea trabaja actualmente en unacuerdo de readmisioacuten (que celebrariacutea la Comunidad Europea) con Marruecos Ese acuerdo
34
no solamente pretende que Marruecos (y en su caso cualquier miembro de la UE) readmita asus nacionales sino tambieacuten a cualquier inmigrante que haya accedido irregularmente a la UEdesde territorio marroquiacute La propuesta de acuerdo tambieacuten incluye una financiacioacuten de 120millones de euros de la UE a Marruecos hasta 2006
d)La celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
La prensa sentildealaba en Junio de 2001 que el entonces Secretario de Estado para la Extranjeriacuteay la Inmigracioacuten Enrique Fernaacutendez-Miranda y un alto cargo del Ministerio Nigeriano deAsuntos Exteriores llegaban a un acuerdo sobre readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular
35
De la prensa se deduce que el acuerdo (no firmado por escrito al menos no publicado en elBOLETIacuteN OFICIAL DEL ESTADO) afectariacutea a los nacionales de ambos Estados sobre todoa los nigerianos que vivan en Espantildea se partiacutea pues de una reciprocidad formal pero no realSeguacuten la misma noticia deberaacute llevarse a cabo la proteccioacuten de los datos personales de losinmigrantes
Espantildea ofreciacutea a Nigeria asistencia teacutecnica e intercambio de informacioacuten sobre traacutefico depersonas organizacioacuten de cursos de formacioacuten para personal consular y de inmigracioacuten etc
Como consecuencia de este acuerdo (no estructurado formalmente por escrito36
al menos porel momento) Espantildea realizaba en 2001 algunas expulsiones colectivas de extranjeros haciaNigeria En realidad haciacutea casi cinco antildeos que el Gobierno del Sr AZNAR no realizaba unaexpulsioacuten colectiva en 1996 se produjo la expulsioacuten desde Maacutelaga de 103 inmigrantes aCameruacuten Senegal y Maliacute El Sindicato Unificado de Policiacutea denuncioacute entonces que se habiacuteadrogado con un fuerte sedante (haloperidol) disuelto en agua potable a los inmigrantes
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34 Ver una noticia en Estrella Digital de 4 de Diciembre de 2002
httpwwwestrelladigitales35 La noticia puede hallarse en
httpwwwwebislamcomnumeros200105_01EspaBla_Nigeriahtm
36 El hecho de que un acuerdo internacional no se celebre por escrito no indica que
no sea vaacutelido la validez depende de otros factores y un acuerdo verbal puede serperfectamente vaacutelido si no existe una causa de nulidad de los tratados37 Ver Unidad sobre expulsiones colectivas
VI) CONCLUSIOacuteN GENERAL
La poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten que la UE disentildea desde hace tiempo no favorececiertamente la libre circulacioacuten de las personas Maacutes bien sirve para trabar o limitar esa librecirculacioacuten
La mencionada poliacutetica tiene como elemento muy importante el Reglamento 5392001 queestablece la lista de terceros paiacuteses cuyos nacionales estaacuten sometidos a la obligacioacuten de visadoy la de los paiacuteses cuyos nacionales estaacuten exentos de visado
Por si acaso alguacuten extranjero entra irregularmente o permanece en territorio de un Estadomiembro de la UE cuando su estancia regular haya terminado se preveacuten ademaacutes otrasmedidas como el retorno voluntario la expulsioacuten y la readmisioacuten La readmisioacuten endefinitiva devuelve las personas a sus lugares de origen o de traacutensito
Al incluir las claacuteusulas de readmisioacuten y al firmar los acuerdos sobre esta materia la UnioacutenEuropea no entra en las causas reales por las cuales esas personas han emigrado y tampoco sepregunta si dichas causas pueden solucionarse
Existe un grave peligro ya apuntado en esta Unidad El peligro de establecer una relacioacutenestrecha e incluso automaacutetica entre readmisioacuten y fondos europeos de cooperacioacuten aldesarrollo El peligro es muy real no teoacuterico El diacutea en el que la Unioacuten afirme que un Estadosubdesarrollado no recibe fondos de tal cooperacioacuten si no colabora eacutel mismo en la readmisioacutende sus nacionales (e incluso de extranjeros y apaacutetridas procedentes de su territorio) la poliacuteticacomuacuten de inmigracioacuten de la UE habraacute abandonado cualquier respeto por los DerechosHumanos de los migrantes
Por ello aunque a veces pueda parecer algo demagoacutegica incluyo la opinioacuten criacutetica de unaparlamentaria europea Ilka Schroder
ANEJO I ART 13 DEL ACUERDO DE COTONUacute O ACUERDO
DE ASOCIACION ENTRE LOS ESTADOS ACP POR UNA
PARTE Y LA COMUNIDAD EUROPEA Y SUS ESTADOS
MIEMBROS POR OTRA FIRMADO EN COTONUacute EL 23 DE
JUNIO DE 2000
Artiacuteculo 1 3
Emigracioacuten
1 La cuestioacuten de la emigracioacuten seraacute objeto de un diaacutelogo profundo en el marco de laasociacioacuten ACP-UE
Las Partes reafirman sus obligaciones y sus compromisos actuales en el aacutembito del derechointernacional para garantizar el respeto de los derechos humanos y la eliminacioacuten de todas lasformas de discriminacioacuten basadas en particular en el origen el sexo la raza la lengua y lareligioacuten
2 Las Partes convienen en considerar que una asociacioacuten implica por lo que se refiere a laemigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses que residan legalmente ensus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivo ofrecerles derechos yobligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la no discriminacioacuten en la vidaeconoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra el racismo y la xenofobia
3 Cada Estado miembro concederaacute a los trabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzanlegalmente una actividad en su territorio un trato caracterizado por la ausencia de todadiscriminacioacuten basada en la nacionalidad con relacioacuten a sus propios nacionales en lo referentea condiciones de trabajo remuneracioacuten y despido Cada Estado ACP por su parte concederaacutea este respecto un trato no discriminatorio comparable a los trabajadores nacionales de losEstados miembros
4 Las Partes consideran que las estrategias destinadas a reducir la pobreza a mejorar lascondiciones de vida y trabajo a crear empleos y a desarrollar la formacioacuten contribuyen alargo plazo a normalizar los flujos migratorios
Las Partes tendraacuten en cuenta en el marco de las estrategias de desarrollo y la programacioacutennacional y regional las dificultades estructurales vinculadas a los fenoacutemenos migratorios conel fin de apoyar el desarrollo econoacutemico y social de las regiones de origen de los emigrantes yreducir la pobreza
La Comunidad apoyaraacute en el marco de los programas de cooperacioacuten nacional y regional laformacioacuten de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de origen en otro paiacutes ACP o enun Estado miembro de la Unioacuten Europea Por lo que se refiere a la formacioacuten en un Estadomiembro las Partes velaraacuten por que estas acciones esteacuten orientadas hacia la insercioacutenprofesional de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de ungen
Las Partes desarrollaraacuten programas de cooperacioacuten destinados a facilitar el acceso a laensentildeanza a los estudiantes de los Estados ACP en particular mediante la utilizacioacuten de lasnuevas tecnologiacuteas de la comunicacioacuten
El Consejo de Ministros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadasa la inmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de unapoliacutetica de prevencioacuten
En este marco las Partes convienen en particular en garantizar que los derechos y la dignidadde las personas se respeten en todo procedimiento iniciado para conseguir el retorno de losinmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A este respecto las autoridades interesadasconcederaacuten las facilidades administrativas necesarias para el retorno
Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nbull 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivas
ii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retorno
Se concederaacute una asistencia adecuada a los Estados ACP para la aplicacioacuten de estos acuerdos
iii)A efectos de la presente letra c) se entenderaacute por laquoPartesraquo la Comunidad cada uno de susEstados miembros y todo Estado ACP
Anejo II PARLAMENTO EUROPEOUna opinioacuten parlamentaria criacutetica de IlkaSCHORDER
1999-2004
Documento de sesioacuten
7 de noviembre de 2002
INFORME
FINALA5-0381 2002
sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejo relativa a la firma del Acuerdo entre laComunidad Europea y el Gobierno de la Regioacuten Administrativa Especial de Hong Kong de laRepuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten de residentes ilegales (SEC(2002) 412 -C5-02632002 -20020092(CNS))
Comisioacuten de Libertades y Derechos de los Ciudadanos Justicia y Asuntos Interiores
Ponente Graham R Watson
RR48 1789ESdoc PE 319241
ESPAacuteGINA REGLAMENTARIA
Mediante carta de 5 de junio de 2002 el Consejo consultoacute al Parlamento de conformidad conel apartado 1 del artiacuteculo 39 del Tratado UE sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejorelativa a la firma del Acuerdo entre la Comunidad Europea y el Gobierno de la RegioacutenAdministrativa Especial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten deresidentes ilegales (SEC(2002) 412 - 20020092 (CNS))
En la sesioacuten del 10 de junio de 2002 el Presidente del Parlamento anuncioacute que habiacutea remitidodicha propuesta para examen del fondo a la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCiudadanos Justicia y Asuntos Interiores y para opinioacuten a la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior (C5-02632002)
En la reunioacuten del 9 de julio de 2002 la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCindadanos Justicia y Asuntos Interiores designoacute ponente a Graham R Watson
En las reuniones de los diacuteas 8 de octubre de 2002 y 5 de noviembre de 2002 la comisioacutenexaminoacute la propuesta del Consejo y el proyecto de informeEn la uacuteltima de estas reuniones la comisioacuten aproboacute el proyecto de resolucioacuten legislativa por22 votos a favor 6 votos en contra y 0 abstenciones
Estuvieron presentes en la votacioacuten los diputados Jorge Salvador Hernaacutendez Mollar(presidente) Lousewies van der Laan (vicepresidente) Giacomo Santini (vicepresidente)Graham R Watson (ponente) Roberta Angelilli Mary Elizabeth Banotti Kathalijne MariaBuitenweg (suplente de Alima Boumediene-Thiery) Carlos Coelho Geacuterard MJ Deprez Ginseppe Di Lello Finuoli Francesco Fiori ( suplente de Marcello Dell Utri de conformidadcon el apartado 2 del artiacuteculo 153 del Reglamento) Evelyne Gebhardt (suplente de AdelineHazan) Pierre Jonckheer Sylvia-Yvonne Kaufmann (suplente de Ilka Schroder) TimothyKirkhope Eva Klamt Klaus-Heiner Lehne (suplente de Thierry Cornillet) Marcelino OrejaArburuacutea Elena Ornella Paciotti Joseacute Ribeiro e Castro Martine Roure Heide RuumlhleFrancesco Rutelli Ole S0rensen (suplente de Bill Newton Dunn) Joke Swiebel Anna Terroacuteni Cusiacute Maurizio Turco y Olga Zrihen Zaari (suplente de Martin Schulz)
La opinioacuten minoritaria se adjunta al presente informe el 9 de septiembre de 2002 laComisioacuten de Asuntos Exteriores Derechos Humanos Seguridad Comuacuten y Poliacutetica deDefensa decidioacute no emitir opinioacuten el 28 de mayo de 2002 la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior decidioacute no emitir opinioacuten
El informe se presentoacute el 7 de noviembre de 2002
OPINIOacuteN MINORITARIA
de Ilka Schroder
ldquoEl acuerdo sobre la expulsioacuten de residentes ilegales es el primero de su especie y sigue laliacutenea de las decisiones represivas de Laeken y Sevilla que tienen por objeto dividir losinmigrantes en econoacutemicamente uacutetiles (es decir mano de obra que puede explotarse en elproceso de produccioacuten capitalista) e inuacutetiles Hay que repeler con la mayor energiacutea laseleccioacuten de refugiados econoacutemicamente aprovechables en el proceso de explotacioacuten mundialy el rechazo de todos los migrantes clasificados como inuacutetiles ya que no se basan en el serhumano sino en intereses relacionados con la explotacioacuten econoacutemica y la obtencioacuten debeneficios
El acuerdo de que aquiacute se trata convierte la poliacutetica de inmigracioacuten en parte integral de lapoliacutetica exterior de la UE y trata de impedir cualquier posibilidad de huida hacia Europa nosoacutelo en los paiacuteses de traacutensito sino tambieacuten y ya en los paiacuteses de origen La tecnologiacutea sentildeorialempleada para imponer la fortaleza de Europa consiste en registrar segregar discriminararrestar internar y por uacuteltimo expulsar
Ademaacutes la UE trata de obligar a otros paiacuteses con medios neocoloniales y usando el chantajeeconoacutemico y financiero a readmitir a los refugiados
La poliacutetica de expulsiones de la UE es criminal ya que como consecuencia de ella perecenseres humanos y no tiene en cuenta en absoluto las causas fundamentales que impulsan a laspersonas a huir como la pobreza la explotacioacuten las guerras y la violencia patriarcal
En la poliacutetica de expulsiones la UE se quita la maacutescara de los derechos humanos ya no setrata de las claacuteusulas que facilitan la expulsioacuten ocultas en los acuerdos econoacutemicos sino quese trata de la regulacioacuten profesional de la consigna racista iexclfuera los extranjeros ahoraejecutada por la Comisioacuten y las organizaciones correspondientes como por ejemplo la OIMAquel a quien le preocupen verdaderamente la Convencioacuten de Ginebra sobre los Refugiados ylos derechos de los migrantes no deberiacutea estar a favor de un acuerdo que niega precisamenteesos derechos o sea los derechos a elegir libremente el lugar de residencia a determinarautoacutenomamente la forma de vida y a buscar la felicidad en otro paiacutesrdquo (p 10)
BIBLIOGRAFIacuteA Y ALGUNAS DIRECCIONES UacuteTILES DE INTERNET
A)Bibligrafiacutea-ANDREacuteS SAacuteENZ DE SANTAMARIacuteA Y OTROS Introduccioacuten al Derecho de la UnioacutenEuropea Eurolex Madrid 1999-COMISION EUROPEA Libro Verde relativo a una poliacutetica comunitaria de retorno deresidentes ilegales 10-Abril-2002 COM (2002) 175 final-COMISION EUROPEA Comunicacioacuten al Consejo y al Parlamento EuropeoIntegracioacuten de las cuestiones de inmigracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea conterceros paiacuteses 3-Diciembre-2002 COM (2002) 703 final-X DENOEL Les accords de readmisioacuten du Benelux agrave Schengen et au-delagrave RevueTrimestrielle de Droit Europeacuteen 1983-Guy FEUER Un nouvea paradigme pour les relations entre lacuteUnion Europeacuteenne et lesEacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin 2000 Revue Geneacuterale de Droit InternationalPublic 2002-INTERMON-OXFAM La responsabilidad de la UE en la lucha contra la pobreza(Claves de la Presidencia Espantildeola 2002) Barcelona 2002-Joan David JANER TORRENS Poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenCongreso Internacional sobre Derechos Humanos Zaragoza 2000 texto enhttpwwwunizaresderechos_humanos-Paolo MENGOZZI Derecho Comunitario y de la Unioacuten Europea Tecnos Madrid 2000-Miquel PALOMARES AMAT Los acuerdos internacionales concluidos entre lasComunidades Europeas y los paiacuteses terceros mediterraacuteneos Cedecs Barcelona 2002
B) Algunas direcciones uacutetiles de Internet
Consejo de la UE httpueeuintConclusiones del Consejo Europeo httpeuropaeuintcounciloffconcluindexhtmParlamento Europeo httpwwweuroparleuintUnioacuten Europea httpeuropaeuint
CUESTIONES A DEBATE1ordf El concepto mismo de readmisioacuten2ordf Las claacuteusulas ldquoDemocracia y DHrdquo y de readmisioacuten iquestconstituyen imposicionesneocolonialistas de la UE3ordf La conexioacuten entre readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo4ordf El acuerdo de readmisioacuten entre Espantildea y Marruecos y los problemas de su aplicacioacuten5ordf La reciprocidad que se cita en los acuerdos y claacuteusulas de readmisioacuten iquestes formal o esreal
Zaragoza Septiembre de 2003
Si la solicitud debe probarse la denegacioacuten de la readmisioacuten tambieacuten debe fundamentarse Sitranscurre el plazo de un mes sin respuesta el traslado se considera aprobado entonces elinteresado debe ser trasladado en un plazo maacuteximo de tres meses
Antes del traslado deben acordarse la fecha el punto de paso de la frontera y los eventualesescoltas El traslado puede hacerse por cualquier medio sobre todo aeacutereo puede recurrirse(dice el art 11 2ordm) a vuelos regulares y vuelos chaacuterter
c)La proteccioacuten de los datos de caraacutecter personal
Para los efectos de los DH este aspecto resulta crucial su regulacioacuten aparece en los arts 15-16 del Acuerdo
Ha de tenerse presente que la solicitud de readmisioacuten ndashAnexo5- solicita datos como el sexodescripcioacuten fiacutesica (talla sentildeales distintivas etc) alias (nombres apodos) estado de salud eldquoindicacioacuten de peligrosidad particular de la persona (por ejemplo presuncioacuten de delito gravecomportamiento agresivo)
De alguna forma pues se estaacute ya equiparando a quien reside irregularmente a un delincuentetanto es asiacute que no se respeta su presuncioacuten de inocencia pues se comunican presunciones dedelitos graves (no delitos cometidos y probados)
El procesamiento de los datos personales se somete a las respectivas normativas internas enel caso de la CE se somete en concreto a lo que diga la Directiva 9546CE del ParlamentoEuropeo y del Consejo
24
El Acuerdo contiene ademaacutes algunos principios sobre la materia Destacan los siguientes
-El tratamiento se realizaraacute de forma leal y liacutecita
-Soacutelo se recaban para la readmisioacuten no para otras finalidades
-Los datos deben ser adecuados pertinentes y proporcionados a los fines perseguidos
-Soacutelo podraacuten comunicarse a las autoridades competentes etc
-Deben ser exactos y actualizados
Ciertamente el tema de los datos resulta difiacutecil de regular el desconocimiento de los mismospor la persona sometida al procedimiento de readmisioacuten resultaraacute un verdadero problema a lahora de defender sus derechos
d)La posibilidad de protocolos complementarios y acuerdos bilaterales
El Acuerdo permite asimismo la celebracioacuten de protocolos complementarios y acuerdosbilaterales Cabe diferenciar ambas figuras
Efectivamente el art18 preveacute la celebracioacuten de protocolos complementarios de aplicacioacutenentre Hong Kong y un Estado miembro tales protocolos versaraacuten sobre la designacioacuten de lasautoridades competentes los puntos de paso fronterizo y las condiciones aplicables al traacutensitocon escolta tambieacuten pueden enumerar medios y documentos distintos a los previstos en elAcuerdo
Estaacute asimismo prevista la celebracioacuten de acuerdos bilaterales La Declaracioacuten conjuntarelativa a Dinamarca advierte que el Acuerdo no se aplica a este Estado miembro de la UE
24
DOCE L 281 23-11-1995 p 31
pero este Estado y Hong Kong deben celebrar ldquoun acuerdo de readmisioacuten en las mismascondiciones del presente Acuerdordquo
La Declaracioacuten conjunta relativa a Islandia y Noruega preveacute la misma solucioacuten para ambosEstados que no son miembros de la CE pero mantienen estrechas relaciones con ella En talsentido no debe olvidarse que Islandia y Noruega participan en el denominado ldquoacervoSchengenrdquo
El Acuerdo regula incluso la posible incompatibilidad entre los acuerdos bilaterales y eacutelmismo en tal caso las normas del Acuerdo tendraacuten prioridad sobre otros tratadosinternacionales
E)LA CLAacuteUSULA DE READMISIOacuteN DEL ACUERDO DE ASOCIACIOacuteN CONCHILE
En Diciembre de 2002 se firmaba el acuerdo por el que se establece una asociacioacuten entre laComunidad Europea y sus Estados miembros por una parte y la Repuacuteblica de Chile porotra
25 Mediante eacutel se establece ldquouna asociacioacuten poliacutetica y econoacutemica entre las partes basada
en la reciprocidad el intereacutes comuacuten y la profundizacioacuten de sus relaciones en todos los aacutembitosde su aplicacioacutenrdquo (art 2)
La Parte tercera dedicada a la cooperacioacuten incluye la cooperacioacuten econoacutemica cienciatecnologiacutea y sociedad de la informacioacuten cultura educacioacuten y sector audiovisualadministracioacuten puacuteblica y cooperacioacuten interinstitucional cooperacioacuten en materia social y otrosaacutembitos de cooperacioacuten
En este uacuteltimo epiacutegrafe se situacutea la cooperacioacuten en materia de inmigracioacuten ilegal regulada porel art 46 Se establece juntamente con la cooperacioacuten en materia de drogas y lucha contra elcrimen organizado (art 47) Demasiadas veces se unen la inmigracioacuten su irregularidad oilegalidad el traacutefico de drogas y la lucha contra el crimen organizado los redactores denormas que abordan o regulan estas materias conjuntamente tal vez parecen demostrar undeseo (que acaso sea inconsciente) de criminalizar la inmigracioacuten Si la hipoacutetesis apuntada seconfirma no debemos olvidar que de una criminalizacioacuten de la inmigracioacuten a la justificacioacutende la xenofobia no media maacutes que un paso muy pequentildeo
Vayamos ahora al derecho positivo seguacuten este acuerdo Dice el art 46 1ordm que la Comunidady Chile acuerdan cooperar para prevenir y controlar la inmigracioacuten ilegal Desde estaperspectiva se regula la readmisioacuten
-Chile acuerda readmitir a sus nacionales que se encuentren ilegalmente en territorio de unEstado miembro de la UE esa readmisioacuten se produciraacute ldquoa peticioacuten de este uacuteltimo y sin maacutesformalidadesrdquo
-Los Estados miembros acuerdan readmitir a sus nacionales en iguales condiciones Ilegalidaden la estancia peticioacuten de Chile y sin maacutes formalidades
Estamos pues ante una claacuteusula que solamente sirve en cuanto a la readmisioacuten de nacionalesrespectivos
El art 46 tambieacuten exigen a las partes que proporcionen a sus nacionales documentos deidentidad apropiados
25 Texto en DOCE L 352 30-12-2002 p 3
Esta claacuteusula sin duda resulta inicial por eso su paacuterrafo 3ordm indica que las partes puedencelebrar en el futuro acuerdos de readmisioacuten que incluyan ldquouna obligacioacuten de readmisioacuten denacionales de otros paiacuteses y de apaacutetridasrdquo Por tanto en el futuro seraacute la Comunidad laque celebre con Chile estos acuerdos complementarios de readmisioacuten
Mientras no se celebren esos acuerdos complementarios entre Chile y la Comunidad Chilepuede celebrar acuerdos bilaterales con cada Estado miembro para regular las obligacionesespeciacuteficas de readmisioacuten ldquoincluida la obligacioacuten de readmisioacuten de nacionales de otros paiacutesesy de apaacutetridasrdquo
Tambieacuten conviene resaltar que el Consejo de Asociacioacuten (establecido como oacutergano deaplicacioacuten y de seguimiento del acuerdo) examinaraacute otros esfuerzos conjuntos en esta materia
Posiblemente la inmigracioacuten entre Chile y la UE no sea demasiado amplia pero esta claacuteusulada idea de hasta queacute punto la Unioacuten mantiene una poliacutetica convencional seguacuten la cual todoslos tratados o acuerdos que celebra tienen su correspondiente claacuteusula de readmisioacuten
V)REFERENCIA A LA PRAacuteCTICA ESPANtildeOLA EN TRATADOS DE READMISIOacuteN
Junto a los tratados en los que es parte la CE podemos examinar la praacutectica espantildeola en lamisma materia Hablamos pues de tratados bilaterales
Diferenciaremos varios grupos Acuerdos con Estados con los que existe la libre circulacioacutende personas acuerdos con los candidatos a ser miembros de la UE en concreto Rumania yBulgaria el acuerdo de 1992 con Marruecos y la celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
Como sabemos esta praacutectica bilateral no ha sido totalmente sustituida por la praacutecticacomunitaria acaso no lo sea en el futuro como demuestra el hecho de que el acuerdo conHong Kong prevea que los Estados miembros de la UE puedan firmar protocoloscomplementarios con dicha Regioacuten Administrativa Especial china
a)Los acuerdos con Estados con los que existe libre circulacioacuten de personas
Podemos incluir en este grupo cuatro acuerdos el celebrado en 1988 con Francia el celebradoen 1993 con Portugal el concluido con Italia en 1999 y el anunciado en 2002 con Suiza
El acuerdo de 8 de Enero de 1988 entre el Gobierno del Reino de Espantildea y el Gobiernode la Repuacuteblica Francesa relativo a la readmisioacuten en Puestos Fronterizos de personas ensituacioacuten de estancia ilegal firmado en Madrid
26
se aplica en primer lugar a los nacionales deambos Estados
Pero se aplica asimismo a los extranjeros que hayan entrado de forma ilegal en el territorio delotro Estado es necesaria en este caso una solicitud regulada de modo bastante completo enlos arts 5-6 del acuerdo El plazo para la readmisioacuten en frontera es extraordinariamenteraacutepido pues solamente admite cuatro horas
El acuerdo regula asimismo el llamado ldquotraacutensito para la expulsioacutenrdquo de nacionales de otrosEstados cuando la continuacioacuten del viaje y su admisioacuten en el paiacutes de destino esteacutenplenamente aseguradas El traacutensito por viacutea aeacuterea puede efectuarse en su caso bajo custodiade policiacuteas del Estado remitente
El convenio entre el Reino de Espantildea y la Repuacuteblica Portuguesa relativo a la readmisioacutende personas en situacioacuten irregular era firmado en Granada el 15 de Febrero de 1993
27
Alcontrario de lo que sucediacutea con Francia este convenio con Portugal solamente regula lareadmisioacuten de nacionales de terceros Estados Norma asimismo el traacutensito a efectos deexpulsioacuten a efectuar por viacutea aeacuterea o excepcionalmente por viacutea terrestre o mariacutetima
El acuerdo entre Espantildea e Italia relativo a la readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular era firmado en Roma el 4 de Noviembre de 1999
28
Similar al acuerdo con Portugalregula la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses y se basa en el acuerdo de Schengen
La novedad en este caso viene dada por la mejor regulacioacuten del traacutensito por expulsioacuten (arts 6-11) a esa materia (claacutesica en este tipo de acuerdos) se une el traacutensito consiguiente a unaresolucioacuten de denegacioacuten de entrada en el territorio
Por otra parte se norma la proteccioacuten de los datos (art 13) Desgraciadamente dichaproteccioacuten resulta bastante relativa pues los datos personales comunicados por las partes
26 Texto en BOE de 6 de Mayo de 1989
27 Texto en BOE de 31 de Marzo de 1995
28 Ver texto en Documentacioacuten
entre siacute pueden transmitirse no soacutelo a las autoridades encargadas de aplicar este acuerdo sinotambieacuten a otras personas
Finalmente en este grupo de convenios ha de incluirse el convenio hispano-suizo dereadmisioacuten de personas en situacioacuten irregular cuya firma era autorizada por el Gobiernoespantildeol el 29 de Noviembre de 2002
29
Este convenio tiene un protocolo administrativo queregula sobre todo el procedimiento para la aplicacioacuten
Si incluyo a Suiza en este grupo de Estados casi al mismo nivel que los dos Estadosmiembros de la UE citados (Francia y Portugal) ello obedece sobre todo al hecho de queexiste un Acuerdo sobre libre circulacioacuten de personas entre Suiza y la Comunidad Europea alentrar en vigor ese acuerdo el 1 de Junio de 2002 ello implica que los nacionales de eseEstado disponen de la libertad de circulacioacuten por los Estados miembros de la Unioacuten comosucede tambieacuten con los nacionales de Noruega Islandia y Liechtenstein en virtud del acuerdode creacioacuten del llamado Espacio Econoacutemico Europeo Ello tiene una consecuencia inmediatala revisioacuten del Reglamento (CE) Nordm 5392001 que establece la lista de terceros paiacuteses cuyosnacionales estaacuten obligados a visado y la lista de aquellos exentos de esa obligacioacuten (elReglamento sobre visados) en la revisioacuten Suiza no apareceraacute ya en la lista segunda (denacionales exentos) como es sabido en la revisioacuten se incluiraacute a Ecuador en la lista primera
b) Los acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a la UE
Debemos referirnos asimismo a cinco acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a laUnioacuten Europea los celebrados con Rumania y Bulgaria en 1996 con Lituania en 1998 y conla Repuacuteblica Eslovaca y Letonia en 1999
Todos ellos tienen un contenido muy similar y suelen abordar tres o cuatro aspectossustantivos Readmisioacuten traacutensito problemas administrativos y financieros y ndashsolo algunos-laproteccioacuten de los datos personasle Seguacuten sus breves preaacutembulos todos se basan en lareciprocidad (aunque esta reciprocidad sea en gran parte formal en la realidad pues losintereses de ambos Estados no son ni mucho menos de ideacutentico peso o calibre y el Estado quetienen mucho mayor intereacutes en la readmisioacuten sea Espantildea)
El acuerdo con Rumania se firma el 29 de Abril de 1996 en Bucarest30
Seguacuten su art 1 laspartes se comprometen a readmitir en su territorio a quienes hayan dejado de satisfacer o nosatisfagan los requisitos de entrada o de estancia en el territorio de la otra parte siempre quetengan la nacionalidad de la otra o se presuma que poseen esa nacionalidad Por tanto laobligacioacuten de readmisioacuten afecta a los nacionales o a los presuntos nacionales no a losextranjeros Dicha readmisioacuten debe hacerse sin formalidades
Es pues baacutesica la prueba de la nacionalidad dicha prueba se obtiene por Documento Nacionalde Identidad Certificado de nacionalidad o de registro civil pasaporte cartilla militar etc
Tambieacuten en este acuerdo la respuesta debe ser muy raacutepida en el plazo maacuteximo de ocho diacuteasLas peticiones de informacioacuten complementaria tambieacuten se tramitan en ese plazo Larecepcioacuten de la persona cuya readmisioacuten se haya aceptado habraacute de producirse en un plazomaacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo regula a su vez el denominado ldquotraacutensito a efectos de extrantildeamientordquo (arts 6-9)No se usa el teacutermino extrantildeamiento en su sentido ordinario de destierro de un nacional a un 29 Noticia en httpwwwiurislexnet
30 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasaac-004htm
paiacutes extranjero sino en un sentido mucho maacutes general Traacutensito de nacionales de nacionalesde terceros Estados obligados a abandonar el territorio de una de las partes en otras palabrasestamos ante una expulsioacuten de extranjeros el teacutermino correcto deberiacutea ser el de expulsioacutenpuesto que el Derecho Internacional Puacuteblico prohiacutebe el extrantildeamiento de nacionales (cadaEstado debe soportar a sus nacionales aunque puede expulsar a los extranjeros)
En dichas normas se regulan aspectos administrativos de dicho mal llamado extrantildeamientoDatos de la persona escolta admisioacuten en el territorio del Estado de destino etc En lasmismas normas se recoge el claacutesico principio de NO DEVOLUCIOacuteN El traacutensito podraacute serdenegado si la persona que sufre esa expulsioacuten puede ser perseguido en el Estado de destinopor su raza religioacuten nacionalidad pertenencia a un grupo social o sus opiniones poliacuteticas
Tambieacuten puede ser denegado el traacutensito si el extranjero corre el riesgo de ser acusado ocondenado en el Estado de destino por un tribunal penal por hechos anteriores al traacutensito Sepretende asiacute no disfrazar una expulsioacuten de un extranjero con algo distinto la extradicioacuten
El acuerdo con Bulgaria31 se firma el 16 de Diciembre de 1996 en Sofiacutea y tiene una
estructura similar como antes indiqueacute Regula pues la readmisioacuten de nacionales de losEstados partes regula la prueba de la nacionalidad etc El plazo maacuteximo para la respuesta a lasolicitud de la readmisioacuten en este acuerdo es de diez diacuteas (art 3 paacuterrafo 4ordm) la recepcioacuten de lapersona cuya readmisioacuten se haya aceptado tiene asimismo un plazo maacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo con Bulgaria habla en su segunda parte correctamente de ldquoTraacutensito a efectos deexpulsioacutenrdquo El contenido de esta parte es muy similar al analizado acuerdo con RumaniaPero ofrece un pequentildeo aacutengulo diferencial pues el traacutensito a efectos de expulsioacuten puede serdenegado (art 7) en tres supuestos
-Aplicando el principio de NO DEVOLUCIOacuteN
-No disfrazando ademaacutes el sentido de la expulsioacuten por el sentido de una extradicioacuten y
-Si el extranjero figura en las listas de personas que tienen prohibida la entrada en el territoriode la parte en el cual se realiza el traacutensito o si constituye una amenaza contra la seguridadnacional el orden puacuteblico y la salud puacuteblica
El acuerdo entre Espantildea y Lituania de 8 de Noviembre de 199832
resulta el maacutes completopor su contenido No solamente regula la readmisioacuten de los nacionales de las partescontratantes sino tambieacuten la de los nacionales de otro Estados y de los apaacutetridas (arts 5-9)
Se refiere asimismo al traacutensito y a la proteccioacuten de datos personales incluyendo normas quepodemos considerar estaacutendar en estos acuerdos
Los acuerdos con la Repuacuteblica Eslovaca (de 3 de Marzo de 1999) y con Letonia (de 30 deMarzo de 1999) resultan muy similares entre siacute y con el acuerdo firmado el antildeo anterior conLituania Existen pequentildeas variaciones no obstante por ejemplo el acuerdo con laRepuacuteblica Eslovaca dedica un capiacutetulo especiacutefico a gastos (cap IV art 13)
Junto a estas variaciones algunas normas se han estandarizado por ejemplo la norma relativaa la proteccioacuten de los datos es ideacutentica en los acuerdos de Espantildea con Lituania (art 13) laRepuacuteblica Eslovaca (art 14) y Letonia (art 13)
Finalmente cabe hacer una pequentildea reflexioacuten Dada la libre circulacioacuten de personas existenteen la Unioacuten Europea cuando los tres uacuteltimos Estados citados se transformen en miembros dela UE parece que estos acuerdos deberaacuten limitar su contenido en otras palabras se
31 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasacc-010htm
32 Texto en Documentacioacuten
circunscribiraacuten uacutenicamente a la readmisioacuten de los nacionales de Estados no miembros de laUE los problemas derivados de la libre circulacioacuten intra-Unioacuten no pueden regularse desdeluego por acuerdos bilaterales entre Estados sino por normas de la misma Unioacuten que primansobre cualquier norma de cualquier Estado miembro
c)El acuerdo con Marruecos
El 13 de Febrero de 1992 se firmaba en Madrid el acuerdo entre el Reino de Espantildea y elReino de Marruecos relativo a la circulacioacuten de personas el traacutensito y la readmisioacuten deextranjeros entrados ilegalmente
33
A pesar de su denominacioacuten formal estamos ante untiacutepico acuerdo de readmisioacuten Se estructura en tres capiacutetulos El primero dedicado a lareadmisioacuten de extranjeros el segundo al traacutensito para la expulsioacuten y el tercero a otrasdisposiciones
Cronoloacutegicamente el segundo de los acuerdos bilaterales analizados en esta Unidad suimportancia real lo hace ser considerado el primero por dos razones El acuerdo con Francialo es con un miembro de la UE y los franceses no pueden ser considerados pues extranjeros yen segundo teacutermino una fuerte corriente migratoria se dirige desde territorio marroquiacute haciaEspantildea
El acuerdo con Marruecos afirma en su art 1 que las autoridades de las partes ldquoreadmitiraacutenen su territorio a peticioacuten formal de las autoridades fronterizas del Estado requirente a losnacionales de paiacuteses terceros que hubieren entrado ilegalmente en el territorio de este uacuteltimoprocedentes del Estado requeridordquo Por tanto ndashy este aspecto resulta baacutesico- estamos ante unanorma de readmisioacuten de extranjeros no de marroquiacutees por Marruecos ni de espantildeoles porEspantildea
Seguacuten el art 2 del acuerdo el Estado requirente debe probar pues tres aspectos Primero lanacionalidad del extranjero (nacionalidad insisto de un Estado distinto a las partes) ensegundo lugar la entrada ilegal en el territorio del Estado requirente en tercer teacutermino laprocedencia de territorio del Estado requerido
La aplicacioacuten estricta de la norma citada obliga pues a Espantildea a no devolver a las personascuya nacionalidad no pueda probar o cuya entrada ilegal o cuya procedencia no puedademostrar
Tambieacuten interesa recordar la claacuteusula de no readmisioacuten el art 3 regula los casos en loscuales NO HAY OBLIGACIOacuteN DE READMITIR No existe obligacioacuten de readmitir a losnacionales de Estados terceros que tengan fronteras con el requirente a los que hayan sidoautorizados a permanecer en el territorio del requirente a los que entraran legalmente y a losque se haya reconocido la condicioacuten de refugiados seguacuten el Derecho Internacional
El capiacutetulo dedicado al traacutensito para la expulsioacuten de extranjeros no ofrece demasiadaspeculiaridades No obstante el art 7 advierte que el traacutensito para la expulsioacuten podraacute serdenegado en cinco supuestos
-Cuando el extranjero tenga prohibida la entrada en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado penalmente en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado en el Estado de destino (que desde luego ha deser distinto al de traacutensito)
33 Texto en httpwwwmiresderechoacac130292htm
-Cuando el extranjero corra el riesgo de sufrir malos tratos en el Estado de destino y
-Cuando se solicite la expulsioacuten para uno de los miembros de la llamada UMA (Unioacuten delMagreb Aacuterabe)
Sin duda resulta sorprendente que no se aplique en su totalidad el principio de NODEVOLUCIOacuteN El supuesto cuarto recoge una parte de este principio pero no sentildeala que nose admitiraacute el traacutensito cuando el extranjero pueda ser perseguido por motivos poliacuteticosraciales religiosos o de otro tipo o pueda sufrir la pena de muerte en el Estado de destino
La aplicacioacuten del acuerdo de readmisioacuten con Marruecos resulta a veces difiacutecil En un terrenoproacuteximo al examinado bien conocido es el Informe de Human Rights Watchs de 2002 sobrela entrega de menores marroquiacutees por Espantildea a traveacutes de Ceuta y Melilla titulado ldquoEspantildea yMarruecos Callejoacuten sin salida abusos cometidos por las autoridades espantildeolas y marroquiacuteescontra nintildeos inmigrantesrdquo pone de relieve la violacioacuten de la Convencioacuten de Derechos delNintildeo
Por otro lado conviene no olvidar que la Comisioacuten Europea trabaja actualmente en unacuerdo de readmisioacuten (que celebrariacutea la Comunidad Europea) con Marruecos Ese acuerdo
34
no solamente pretende que Marruecos (y en su caso cualquier miembro de la UE) readmita asus nacionales sino tambieacuten a cualquier inmigrante que haya accedido irregularmente a la UEdesde territorio marroquiacute La propuesta de acuerdo tambieacuten incluye una financiacioacuten de 120millones de euros de la UE a Marruecos hasta 2006
d)La celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
La prensa sentildealaba en Junio de 2001 que el entonces Secretario de Estado para la Extranjeriacuteay la Inmigracioacuten Enrique Fernaacutendez-Miranda y un alto cargo del Ministerio Nigeriano deAsuntos Exteriores llegaban a un acuerdo sobre readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular
35
De la prensa se deduce que el acuerdo (no firmado por escrito al menos no publicado en elBOLETIacuteN OFICIAL DEL ESTADO) afectariacutea a los nacionales de ambos Estados sobre todoa los nigerianos que vivan en Espantildea se partiacutea pues de una reciprocidad formal pero no realSeguacuten la misma noticia deberaacute llevarse a cabo la proteccioacuten de los datos personales de losinmigrantes
Espantildea ofreciacutea a Nigeria asistencia teacutecnica e intercambio de informacioacuten sobre traacutefico depersonas organizacioacuten de cursos de formacioacuten para personal consular y de inmigracioacuten etc
Como consecuencia de este acuerdo (no estructurado formalmente por escrito36
al menos porel momento) Espantildea realizaba en 2001 algunas expulsiones colectivas de extranjeros haciaNigeria En realidad haciacutea casi cinco antildeos que el Gobierno del Sr AZNAR no realizaba unaexpulsioacuten colectiva en 1996 se produjo la expulsioacuten desde Maacutelaga de 103 inmigrantes aCameruacuten Senegal y Maliacute El Sindicato Unificado de Policiacutea denuncioacute entonces que se habiacuteadrogado con un fuerte sedante (haloperidol) disuelto en agua potable a los inmigrantes
37
34 Ver una noticia en Estrella Digital de 4 de Diciembre de 2002
httpwwwestrelladigitales35 La noticia puede hallarse en
httpwwwwebislamcomnumeros200105_01EspaBla_Nigeriahtm
36 El hecho de que un acuerdo internacional no se celebre por escrito no indica que
no sea vaacutelido la validez depende de otros factores y un acuerdo verbal puede serperfectamente vaacutelido si no existe una causa de nulidad de los tratados37 Ver Unidad sobre expulsiones colectivas
VI) CONCLUSIOacuteN GENERAL
La poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten que la UE disentildea desde hace tiempo no favorececiertamente la libre circulacioacuten de las personas Maacutes bien sirve para trabar o limitar esa librecirculacioacuten
La mencionada poliacutetica tiene como elemento muy importante el Reglamento 5392001 queestablece la lista de terceros paiacuteses cuyos nacionales estaacuten sometidos a la obligacioacuten de visadoy la de los paiacuteses cuyos nacionales estaacuten exentos de visado
Por si acaso alguacuten extranjero entra irregularmente o permanece en territorio de un Estadomiembro de la UE cuando su estancia regular haya terminado se preveacuten ademaacutes otrasmedidas como el retorno voluntario la expulsioacuten y la readmisioacuten La readmisioacuten endefinitiva devuelve las personas a sus lugares de origen o de traacutensito
Al incluir las claacuteusulas de readmisioacuten y al firmar los acuerdos sobre esta materia la UnioacutenEuropea no entra en las causas reales por las cuales esas personas han emigrado y tampoco sepregunta si dichas causas pueden solucionarse
Existe un grave peligro ya apuntado en esta Unidad El peligro de establecer una relacioacutenestrecha e incluso automaacutetica entre readmisioacuten y fondos europeos de cooperacioacuten aldesarrollo El peligro es muy real no teoacuterico El diacutea en el que la Unioacuten afirme que un Estadosubdesarrollado no recibe fondos de tal cooperacioacuten si no colabora eacutel mismo en la readmisioacutende sus nacionales (e incluso de extranjeros y apaacutetridas procedentes de su territorio) la poliacuteticacomuacuten de inmigracioacuten de la UE habraacute abandonado cualquier respeto por los DerechosHumanos de los migrantes
Por ello aunque a veces pueda parecer algo demagoacutegica incluyo la opinioacuten criacutetica de unaparlamentaria europea Ilka Schroder
ANEJO I ART 13 DEL ACUERDO DE COTONUacute O ACUERDO
DE ASOCIACION ENTRE LOS ESTADOS ACP POR UNA
PARTE Y LA COMUNIDAD EUROPEA Y SUS ESTADOS
MIEMBROS POR OTRA FIRMADO EN COTONUacute EL 23 DE
JUNIO DE 2000
Artiacuteculo 1 3
Emigracioacuten
1 La cuestioacuten de la emigracioacuten seraacute objeto de un diaacutelogo profundo en el marco de laasociacioacuten ACP-UE
Las Partes reafirman sus obligaciones y sus compromisos actuales en el aacutembito del derechointernacional para garantizar el respeto de los derechos humanos y la eliminacioacuten de todas lasformas de discriminacioacuten basadas en particular en el origen el sexo la raza la lengua y lareligioacuten
2 Las Partes convienen en considerar que una asociacioacuten implica por lo que se refiere a laemigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses que residan legalmente ensus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivo ofrecerles derechos yobligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la no discriminacioacuten en la vidaeconoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra el racismo y la xenofobia
3 Cada Estado miembro concederaacute a los trabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzanlegalmente una actividad en su territorio un trato caracterizado por la ausencia de todadiscriminacioacuten basada en la nacionalidad con relacioacuten a sus propios nacionales en lo referentea condiciones de trabajo remuneracioacuten y despido Cada Estado ACP por su parte concederaacutea este respecto un trato no discriminatorio comparable a los trabajadores nacionales de losEstados miembros
4 Las Partes consideran que las estrategias destinadas a reducir la pobreza a mejorar lascondiciones de vida y trabajo a crear empleos y a desarrollar la formacioacuten contribuyen alargo plazo a normalizar los flujos migratorios
Las Partes tendraacuten en cuenta en el marco de las estrategias de desarrollo y la programacioacutennacional y regional las dificultades estructurales vinculadas a los fenoacutemenos migratorios conel fin de apoyar el desarrollo econoacutemico y social de las regiones de origen de los emigrantes yreducir la pobreza
La Comunidad apoyaraacute en el marco de los programas de cooperacioacuten nacional y regional laformacioacuten de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de origen en otro paiacutes ACP o enun Estado miembro de la Unioacuten Europea Por lo que se refiere a la formacioacuten en un Estadomiembro las Partes velaraacuten por que estas acciones esteacuten orientadas hacia la insercioacutenprofesional de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de ungen
Las Partes desarrollaraacuten programas de cooperacioacuten destinados a facilitar el acceso a laensentildeanza a los estudiantes de los Estados ACP en particular mediante la utilizacioacuten de lasnuevas tecnologiacuteas de la comunicacioacuten
El Consejo de Ministros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadasa la inmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de unapoliacutetica de prevencioacuten
En este marco las Partes convienen en particular en garantizar que los derechos y la dignidadde las personas se respeten en todo procedimiento iniciado para conseguir el retorno de losinmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A este respecto las autoridades interesadasconcederaacuten las facilidades administrativas necesarias para el retorno
Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nbull 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivas
ii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retorno
Se concederaacute una asistencia adecuada a los Estados ACP para la aplicacioacuten de estos acuerdos
iii)A efectos de la presente letra c) se entenderaacute por laquoPartesraquo la Comunidad cada uno de susEstados miembros y todo Estado ACP
Anejo II PARLAMENTO EUROPEOUna opinioacuten parlamentaria criacutetica de IlkaSCHORDER
1999-2004
Documento de sesioacuten
7 de noviembre de 2002
INFORME
FINALA5-0381 2002
sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejo relativa a la firma del Acuerdo entre laComunidad Europea y el Gobierno de la Regioacuten Administrativa Especial de Hong Kong de laRepuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten de residentes ilegales (SEC(2002) 412 -C5-02632002 -20020092(CNS))
Comisioacuten de Libertades y Derechos de los Ciudadanos Justicia y Asuntos Interiores
Ponente Graham R Watson
RR48 1789ESdoc PE 319241
ESPAacuteGINA REGLAMENTARIA
Mediante carta de 5 de junio de 2002 el Consejo consultoacute al Parlamento de conformidad conel apartado 1 del artiacuteculo 39 del Tratado UE sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejorelativa a la firma del Acuerdo entre la Comunidad Europea y el Gobierno de la RegioacutenAdministrativa Especial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten deresidentes ilegales (SEC(2002) 412 - 20020092 (CNS))
En la sesioacuten del 10 de junio de 2002 el Presidente del Parlamento anuncioacute que habiacutea remitidodicha propuesta para examen del fondo a la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCiudadanos Justicia y Asuntos Interiores y para opinioacuten a la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior (C5-02632002)
En la reunioacuten del 9 de julio de 2002 la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCindadanos Justicia y Asuntos Interiores designoacute ponente a Graham R Watson
En las reuniones de los diacuteas 8 de octubre de 2002 y 5 de noviembre de 2002 la comisioacutenexaminoacute la propuesta del Consejo y el proyecto de informeEn la uacuteltima de estas reuniones la comisioacuten aproboacute el proyecto de resolucioacuten legislativa por22 votos a favor 6 votos en contra y 0 abstenciones
Estuvieron presentes en la votacioacuten los diputados Jorge Salvador Hernaacutendez Mollar(presidente) Lousewies van der Laan (vicepresidente) Giacomo Santini (vicepresidente)Graham R Watson (ponente) Roberta Angelilli Mary Elizabeth Banotti Kathalijne MariaBuitenweg (suplente de Alima Boumediene-Thiery) Carlos Coelho Geacuterard MJ Deprez Ginseppe Di Lello Finuoli Francesco Fiori ( suplente de Marcello Dell Utri de conformidadcon el apartado 2 del artiacuteculo 153 del Reglamento) Evelyne Gebhardt (suplente de AdelineHazan) Pierre Jonckheer Sylvia-Yvonne Kaufmann (suplente de Ilka Schroder) TimothyKirkhope Eva Klamt Klaus-Heiner Lehne (suplente de Thierry Cornillet) Marcelino OrejaArburuacutea Elena Ornella Paciotti Joseacute Ribeiro e Castro Martine Roure Heide RuumlhleFrancesco Rutelli Ole S0rensen (suplente de Bill Newton Dunn) Joke Swiebel Anna Terroacuteni Cusiacute Maurizio Turco y Olga Zrihen Zaari (suplente de Martin Schulz)
La opinioacuten minoritaria se adjunta al presente informe el 9 de septiembre de 2002 laComisioacuten de Asuntos Exteriores Derechos Humanos Seguridad Comuacuten y Poliacutetica deDefensa decidioacute no emitir opinioacuten el 28 de mayo de 2002 la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior decidioacute no emitir opinioacuten
El informe se presentoacute el 7 de noviembre de 2002
OPINIOacuteN MINORITARIA
de Ilka Schroder
ldquoEl acuerdo sobre la expulsioacuten de residentes ilegales es el primero de su especie y sigue laliacutenea de las decisiones represivas de Laeken y Sevilla que tienen por objeto dividir losinmigrantes en econoacutemicamente uacutetiles (es decir mano de obra que puede explotarse en elproceso de produccioacuten capitalista) e inuacutetiles Hay que repeler con la mayor energiacutea laseleccioacuten de refugiados econoacutemicamente aprovechables en el proceso de explotacioacuten mundialy el rechazo de todos los migrantes clasificados como inuacutetiles ya que no se basan en el serhumano sino en intereses relacionados con la explotacioacuten econoacutemica y la obtencioacuten debeneficios
El acuerdo de que aquiacute se trata convierte la poliacutetica de inmigracioacuten en parte integral de lapoliacutetica exterior de la UE y trata de impedir cualquier posibilidad de huida hacia Europa nosoacutelo en los paiacuteses de traacutensito sino tambieacuten y ya en los paiacuteses de origen La tecnologiacutea sentildeorialempleada para imponer la fortaleza de Europa consiste en registrar segregar discriminararrestar internar y por uacuteltimo expulsar
Ademaacutes la UE trata de obligar a otros paiacuteses con medios neocoloniales y usando el chantajeeconoacutemico y financiero a readmitir a los refugiados
La poliacutetica de expulsiones de la UE es criminal ya que como consecuencia de ella perecenseres humanos y no tiene en cuenta en absoluto las causas fundamentales que impulsan a laspersonas a huir como la pobreza la explotacioacuten las guerras y la violencia patriarcal
En la poliacutetica de expulsiones la UE se quita la maacutescara de los derechos humanos ya no setrata de las claacuteusulas que facilitan la expulsioacuten ocultas en los acuerdos econoacutemicos sino quese trata de la regulacioacuten profesional de la consigna racista iexclfuera los extranjeros ahoraejecutada por la Comisioacuten y las organizaciones correspondientes como por ejemplo la OIMAquel a quien le preocupen verdaderamente la Convencioacuten de Ginebra sobre los Refugiados ylos derechos de los migrantes no deberiacutea estar a favor de un acuerdo que niega precisamenteesos derechos o sea los derechos a elegir libremente el lugar de residencia a determinarautoacutenomamente la forma de vida y a buscar la felicidad en otro paiacutesrdquo (p 10)
BIBLIOGRAFIacuteA Y ALGUNAS DIRECCIONES UacuteTILES DE INTERNET
A)Bibligrafiacutea-ANDREacuteS SAacuteENZ DE SANTAMARIacuteA Y OTROS Introduccioacuten al Derecho de la UnioacutenEuropea Eurolex Madrid 1999-COMISION EUROPEA Libro Verde relativo a una poliacutetica comunitaria de retorno deresidentes ilegales 10-Abril-2002 COM (2002) 175 final-COMISION EUROPEA Comunicacioacuten al Consejo y al Parlamento EuropeoIntegracioacuten de las cuestiones de inmigracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea conterceros paiacuteses 3-Diciembre-2002 COM (2002) 703 final-X DENOEL Les accords de readmisioacuten du Benelux agrave Schengen et au-delagrave RevueTrimestrielle de Droit Europeacuteen 1983-Guy FEUER Un nouvea paradigme pour les relations entre lacuteUnion Europeacuteenne et lesEacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin 2000 Revue Geneacuterale de Droit InternationalPublic 2002-INTERMON-OXFAM La responsabilidad de la UE en la lucha contra la pobreza(Claves de la Presidencia Espantildeola 2002) Barcelona 2002-Joan David JANER TORRENS Poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenCongreso Internacional sobre Derechos Humanos Zaragoza 2000 texto enhttpwwwunizaresderechos_humanos-Paolo MENGOZZI Derecho Comunitario y de la Unioacuten Europea Tecnos Madrid 2000-Miquel PALOMARES AMAT Los acuerdos internacionales concluidos entre lasComunidades Europeas y los paiacuteses terceros mediterraacuteneos Cedecs Barcelona 2002
B) Algunas direcciones uacutetiles de Internet
Consejo de la UE httpueeuintConclusiones del Consejo Europeo httpeuropaeuintcounciloffconcluindexhtmParlamento Europeo httpwwweuroparleuintUnioacuten Europea httpeuropaeuint
CUESTIONES A DEBATE1ordf El concepto mismo de readmisioacuten2ordf Las claacuteusulas ldquoDemocracia y DHrdquo y de readmisioacuten iquestconstituyen imposicionesneocolonialistas de la UE3ordf La conexioacuten entre readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo4ordf El acuerdo de readmisioacuten entre Espantildea y Marruecos y los problemas de su aplicacioacuten5ordf La reciprocidad que se cita en los acuerdos y claacuteusulas de readmisioacuten iquestes formal o esreal
Zaragoza Septiembre de 2003
pero este Estado y Hong Kong deben celebrar ldquoun acuerdo de readmisioacuten en las mismascondiciones del presente Acuerdordquo
La Declaracioacuten conjunta relativa a Islandia y Noruega preveacute la misma solucioacuten para ambosEstados que no son miembros de la CE pero mantienen estrechas relaciones con ella En talsentido no debe olvidarse que Islandia y Noruega participan en el denominado ldquoacervoSchengenrdquo
El Acuerdo regula incluso la posible incompatibilidad entre los acuerdos bilaterales y eacutelmismo en tal caso las normas del Acuerdo tendraacuten prioridad sobre otros tratadosinternacionales
E)LA CLAacuteUSULA DE READMISIOacuteN DEL ACUERDO DE ASOCIACIOacuteN CONCHILE
En Diciembre de 2002 se firmaba el acuerdo por el que se establece una asociacioacuten entre laComunidad Europea y sus Estados miembros por una parte y la Repuacuteblica de Chile porotra
25 Mediante eacutel se establece ldquouna asociacioacuten poliacutetica y econoacutemica entre las partes basada
en la reciprocidad el intereacutes comuacuten y la profundizacioacuten de sus relaciones en todos los aacutembitosde su aplicacioacutenrdquo (art 2)
La Parte tercera dedicada a la cooperacioacuten incluye la cooperacioacuten econoacutemica cienciatecnologiacutea y sociedad de la informacioacuten cultura educacioacuten y sector audiovisualadministracioacuten puacuteblica y cooperacioacuten interinstitucional cooperacioacuten en materia social y otrosaacutembitos de cooperacioacuten
En este uacuteltimo epiacutegrafe se situacutea la cooperacioacuten en materia de inmigracioacuten ilegal regulada porel art 46 Se establece juntamente con la cooperacioacuten en materia de drogas y lucha contra elcrimen organizado (art 47) Demasiadas veces se unen la inmigracioacuten su irregularidad oilegalidad el traacutefico de drogas y la lucha contra el crimen organizado los redactores denormas que abordan o regulan estas materias conjuntamente tal vez parecen demostrar undeseo (que acaso sea inconsciente) de criminalizar la inmigracioacuten Si la hipoacutetesis apuntada seconfirma no debemos olvidar que de una criminalizacioacuten de la inmigracioacuten a la justificacioacutende la xenofobia no media maacutes que un paso muy pequentildeo
Vayamos ahora al derecho positivo seguacuten este acuerdo Dice el art 46 1ordm que la Comunidady Chile acuerdan cooperar para prevenir y controlar la inmigracioacuten ilegal Desde estaperspectiva se regula la readmisioacuten
-Chile acuerda readmitir a sus nacionales que se encuentren ilegalmente en territorio de unEstado miembro de la UE esa readmisioacuten se produciraacute ldquoa peticioacuten de este uacuteltimo y sin maacutesformalidadesrdquo
-Los Estados miembros acuerdan readmitir a sus nacionales en iguales condiciones Ilegalidaden la estancia peticioacuten de Chile y sin maacutes formalidades
Estamos pues ante una claacuteusula que solamente sirve en cuanto a la readmisioacuten de nacionalesrespectivos
El art 46 tambieacuten exigen a las partes que proporcionen a sus nacionales documentos deidentidad apropiados
25 Texto en DOCE L 352 30-12-2002 p 3
Esta claacuteusula sin duda resulta inicial por eso su paacuterrafo 3ordm indica que las partes puedencelebrar en el futuro acuerdos de readmisioacuten que incluyan ldquouna obligacioacuten de readmisioacuten denacionales de otros paiacuteses y de apaacutetridasrdquo Por tanto en el futuro seraacute la Comunidad laque celebre con Chile estos acuerdos complementarios de readmisioacuten
Mientras no se celebren esos acuerdos complementarios entre Chile y la Comunidad Chilepuede celebrar acuerdos bilaterales con cada Estado miembro para regular las obligacionesespeciacuteficas de readmisioacuten ldquoincluida la obligacioacuten de readmisioacuten de nacionales de otros paiacutesesy de apaacutetridasrdquo
Tambieacuten conviene resaltar que el Consejo de Asociacioacuten (establecido como oacutergano deaplicacioacuten y de seguimiento del acuerdo) examinaraacute otros esfuerzos conjuntos en esta materia
Posiblemente la inmigracioacuten entre Chile y la UE no sea demasiado amplia pero esta claacuteusulada idea de hasta queacute punto la Unioacuten mantiene una poliacutetica convencional seguacuten la cual todoslos tratados o acuerdos que celebra tienen su correspondiente claacuteusula de readmisioacuten
V)REFERENCIA A LA PRAacuteCTICA ESPANtildeOLA EN TRATADOS DE READMISIOacuteN
Junto a los tratados en los que es parte la CE podemos examinar la praacutectica espantildeola en lamisma materia Hablamos pues de tratados bilaterales
Diferenciaremos varios grupos Acuerdos con Estados con los que existe la libre circulacioacutende personas acuerdos con los candidatos a ser miembros de la UE en concreto Rumania yBulgaria el acuerdo de 1992 con Marruecos y la celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
Como sabemos esta praacutectica bilateral no ha sido totalmente sustituida por la praacutecticacomunitaria acaso no lo sea en el futuro como demuestra el hecho de que el acuerdo conHong Kong prevea que los Estados miembros de la UE puedan firmar protocoloscomplementarios con dicha Regioacuten Administrativa Especial china
a)Los acuerdos con Estados con los que existe libre circulacioacuten de personas
Podemos incluir en este grupo cuatro acuerdos el celebrado en 1988 con Francia el celebradoen 1993 con Portugal el concluido con Italia en 1999 y el anunciado en 2002 con Suiza
El acuerdo de 8 de Enero de 1988 entre el Gobierno del Reino de Espantildea y el Gobiernode la Repuacuteblica Francesa relativo a la readmisioacuten en Puestos Fronterizos de personas ensituacioacuten de estancia ilegal firmado en Madrid
26
se aplica en primer lugar a los nacionales deambos Estados
Pero se aplica asimismo a los extranjeros que hayan entrado de forma ilegal en el territorio delotro Estado es necesaria en este caso una solicitud regulada de modo bastante completo enlos arts 5-6 del acuerdo El plazo para la readmisioacuten en frontera es extraordinariamenteraacutepido pues solamente admite cuatro horas
El acuerdo regula asimismo el llamado ldquotraacutensito para la expulsioacutenrdquo de nacionales de otrosEstados cuando la continuacioacuten del viaje y su admisioacuten en el paiacutes de destino esteacutenplenamente aseguradas El traacutensito por viacutea aeacuterea puede efectuarse en su caso bajo custodiade policiacuteas del Estado remitente
El convenio entre el Reino de Espantildea y la Repuacuteblica Portuguesa relativo a la readmisioacutende personas en situacioacuten irregular era firmado en Granada el 15 de Febrero de 1993
27
Alcontrario de lo que sucediacutea con Francia este convenio con Portugal solamente regula lareadmisioacuten de nacionales de terceros Estados Norma asimismo el traacutensito a efectos deexpulsioacuten a efectuar por viacutea aeacuterea o excepcionalmente por viacutea terrestre o mariacutetima
El acuerdo entre Espantildea e Italia relativo a la readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular era firmado en Roma el 4 de Noviembre de 1999
28
Similar al acuerdo con Portugalregula la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses y se basa en el acuerdo de Schengen
La novedad en este caso viene dada por la mejor regulacioacuten del traacutensito por expulsioacuten (arts 6-11) a esa materia (claacutesica en este tipo de acuerdos) se une el traacutensito consiguiente a unaresolucioacuten de denegacioacuten de entrada en el territorio
Por otra parte se norma la proteccioacuten de los datos (art 13) Desgraciadamente dichaproteccioacuten resulta bastante relativa pues los datos personales comunicados por las partes
26 Texto en BOE de 6 de Mayo de 1989
27 Texto en BOE de 31 de Marzo de 1995
28 Ver texto en Documentacioacuten
entre siacute pueden transmitirse no soacutelo a las autoridades encargadas de aplicar este acuerdo sinotambieacuten a otras personas
Finalmente en este grupo de convenios ha de incluirse el convenio hispano-suizo dereadmisioacuten de personas en situacioacuten irregular cuya firma era autorizada por el Gobiernoespantildeol el 29 de Noviembre de 2002
29
Este convenio tiene un protocolo administrativo queregula sobre todo el procedimiento para la aplicacioacuten
Si incluyo a Suiza en este grupo de Estados casi al mismo nivel que los dos Estadosmiembros de la UE citados (Francia y Portugal) ello obedece sobre todo al hecho de queexiste un Acuerdo sobre libre circulacioacuten de personas entre Suiza y la Comunidad Europea alentrar en vigor ese acuerdo el 1 de Junio de 2002 ello implica que los nacionales de eseEstado disponen de la libertad de circulacioacuten por los Estados miembros de la Unioacuten comosucede tambieacuten con los nacionales de Noruega Islandia y Liechtenstein en virtud del acuerdode creacioacuten del llamado Espacio Econoacutemico Europeo Ello tiene una consecuencia inmediatala revisioacuten del Reglamento (CE) Nordm 5392001 que establece la lista de terceros paiacuteses cuyosnacionales estaacuten obligados a visado y la lista de aquellos exentos de esa obligacioacuten (elReglamento sobre visados) en la revisioacuten Suiza no apareceraacute ya en la lista segunda (denacionales exentos) como es sabido en la revisioacuten se incluiraacute a Ecuador en la lista primera
b) Los acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a la UE
Debemos referirnos asimismo a cinco acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a laUnioacuten Europea los celebrados con Rumania y Bulgaria en 1996 con Lituania en 1998 y conla Repuacuteblica Eslovaca y Letonia en 1999
Todos ellos tienen un contenido muy similar y suelen abordar tres o cuatro aspectossustantivos Readmisioacuten traacutensito problemas administrativos y financieros y ndashsolo algunos-laproteccioacuten de los datos personasle Seguacuten sus breves preaacutembulos todos se basan en lareciprocidad (aunque esta reciprocidad sea en gran parte formal en la realidad pues losintereses de ambos Estados no son ni mucho menos de ideacutentico peso o calibre y el Estado quetienen mucho mayor intereacutes en la readmisioacuten sea Espantildea)
El acuerdo con Rumania se firma el 29 de Abril de 1996 en Bucarest30
Seguacuten su art 1 laspartes se comprometen a readmitir en su territorio a quienes hayan dejado de satisfacer o nosatisfagan los requisitos de entrada o de estancia en el territorio de la otra parte siempre quetengan la nacionalidad de la otra o se presuma que poseen esa nacionalidad Por tanto laobligacioacuten de readmisioacuten afecta a los nacionales o a los presuntos nacionales no a losextranjeros Dicha readmisioacuten debe hacerse sin formalidades
Es pues baacutesica la prueba de la nacionalidad dicha prueba se obtiene por Documento Nacionalde Identidad Certificado de nacionalidad o de registro civil pasaporte cartilla militar etc
Tambieacuten en este acuerdo la respuesta debe ser muy raacutepida en el plazo maacuteximo de ocho diacuteasLas peticiones de informacioacuten complementaria tambieacuten se tramitan en ese plazo Larecepcioacuten de la persona cuya readmisioacuten se haya aceptado habraacute de producirse en un plazomaacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo regula a su vez el denominado ldquotraacutensito a efectos de extrantildeamientordquo (arts 6-9)No se usa el teacutermino extrantildeamiento en su sentido ordinario de destierro de un nacional a un 29 Noticia en httpwwwiurislexnet
30 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasaac-004htm
paiacutes extranjero sino en un sentido mucho maacutes general Traacutensito de nacionales de nacionalesde terceros Estados obligados a abandonar el territorio de una de las partes en otras palabrasestamos ante una expulsioacuten de extranjeros el teacutermino correcto deberiacutea ser el de expulsioacutenpuesto que el Derecho Internacional Puacuteblico prohiacutebe el extrantildeamiento de nacionales (cadaEstado debe soportar a sus nacionales aunque puede expulsar a los extranjeros)
En dichas normas se regulan aspectos administrativos de dicho mal llamado extrantildeamientoDatos de la persona escolta admisioacuten en el territorio del Estado de destino etc En lasmismas normas se recoge el claacutesico principio de NO DEVOLUCIOacuteN El traacutensito podraacute serdenegado si la persona que sufre esa expulsioacuten puede ser perseguido en el Estado de destinopor su raza religioacuten nacionalidad pertenencia a un grupo social o sus opiniones poliacuteticas
Tambieacuten puede ser denegado el traacutensito si el extranjero corre el riesgo de ser acusado ocondenado en el Estado de destino por un tribunal penal por hechos anteriores al traacutensito Sepretende asiacute no disfrazar una expulsioacuten de un extranjero con algo distinto la extradicioacuten
El acuerdo con Bulgaria31 se firma el 16 de Diciembre de 1996 en Sofiacutea y tiene una
estructura similar como antes indiqueacute Regula pues la readmisioacuten de nacionales de losEstados partes regula la prueba de la nacionalidad etc El plazo maacuteximo para la respuesta a lasolicitud de la readmisioacuten en este acuerdo es de diez diacuteas (art 3 paacuterrafo 4ordm) la recepcioacuten de lapersona cuya readmisioacuten se haya aceptado tiene asimismo un plazo maacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo con Bulgaria habla en su segunda parte correctamente de ldquoTraacutensito a efectos deexpulsioacutenrdquo El contenido de esta parte es muy similar al analizado acuerdo con RumaniaPero ofrece un pequentildeo aacutengulo diferencial pues el traacutensito a efectos de expulsioacuten puede serdenegado (art 7) en tres supuestos
-Aplicando el principio de NO DEVOLUCIOacuteN
-No disfrazando ademaacutes el sentido de la expulsioacuten por el sentido de una extradicioacuten y
-Si el extranjero figura en las listas de personas que tienen prohibida la entrada en el territoriode la parte en el cual se realiza el traacutensito o si constituye una amenaza contra la seguridadnacional el orden puacuteblico y la salud puacuteblica
El acuerdo entre Espantildea y Lituania de 8 de Noviembre de 199832
resulta el maacutes completopor su contenido No solamente regula la readmisioacuten de los nacionales de las partescontratantes sino tambieacuten la de los nacionales de otro Estados y de los apaacutetridas (arts 5-9)
Se refiere asimismo al traacutensito y a la proteccioacuten de datos personales incluyendo normas quepodemos considerar estaacutendar en estos acuerdos
Los acuerdos con la Repuacuteblica Eslovaca (de 3 de Marzo de 1999) y con Letonia (de 30 deMarzo de 1999) resultan muy similares entre siacute y con el acuerdo firmado el antildeo anterior conLituania Existen pequentildeas variaciones no obstante por ejemplo el acuerdo con laRepuacuteblica Eslovaca dedica un capiacutetulo especiacutefico a gastos (cap IV art 13)
Junto a estas variaciones algunas normas se han estandarizado por ejemplo la norma relativaa la proteccioacuten de los datos es ideacutentica en los acuerdos de Espantildea con Lituania (art 13) laRepuacuteblica Eslovaca (art 14) y Letonia (art 13)
Finalmente cabe hacer una pequentildea reflexioacuten Dada la libre circulacioacuten de personas existenteen la Unioacuten Europea cuando los tres uacuteltimos Estados citados se transformen en miembros dela UE parece que estos acuerdos deberaacuten limitar su contenido en otras palabras se
31 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasacc-010htm
32 Texto en Documentacioacuten
circunscribiraacuten uacutenicamente a la readmisioacuten de los nacionales de Estados no miembros de laUE los problemas derivados de la libre circulacioacuten intra-Unioacuten no pueden regularse desdeluego por acuerdos bilaterales entre Estados sino por normas de la misma Unioacuten que primansobre cualquier norma de cualquier Estado miembro
c)El acuerdo con Marruecos
El 13 de Febrero de 1992 se firmaba en Madrid el acuerdo entre el Reino de Espantildea y elReino de Marruecos relativo a la circulacioacuten de personas el traacutensito y la readmisioacuten deextranjeros entrados ilegalmente
33
A pesar de su denominacioacuten formal estamos ante untiacutepico acuerdo de readmisioacuten Se estructura en tres capiacutetulos El primero dedicado a lareadmisioacuten de extranjeros el segundo al traacutensito para la expulsioacuten y el tercero a otrasdisposiciones
Cronoloacutegicamente el segundo de los acuerdos bilaterales analizados en esta Unidad suimportancia real lo hace ser considerado el primero por dos razones El acuerdo con Francialo es con un miembro de la UE y los franceses no pueden ser considerados pues extranjeros yen segundo teacutermino una fuerte corriente migratoria se dirige desde territorio marroquiacute haciaEspantildea
El acuerdo con Marruecos afirma en su art 1 que las autoridades de las partes ldquoreadmitiraacutenen su territorio a peticioacuten formal de las autoridades fronterizas del Estado requirente a losnacionales de paiacuteses terceros que hubieren entrado ilegalmente en el territorio de este uacuteltimoprocedentes del Estado requeridordquo Por tanto ndashy este aspecto resulta baacutesico- estamos ante unanorma de readmisioacuten de extranjeros no de marroquiacutees por Marruecos ni de espantildeoles porEspantildea
Seguacuten el art 2 del acuerdo el Estado requirente debe probar pues tres aspectos Primero lanacionalidad del extranjero (nacionalidad insisto de un Estado distinto a las partes) ensegundo lugar la entrada ilegal en el territorio del Estado requirente en tercer teacutermino laprocedencia de territorio del Estado requerido
La aplicacioacuten estricta de la norma citada obliga pues a Espantildea a no devolver a las personascuya nacionalidad no pueda probar o cuya entrada ilegal o cuya procedencia no puedademostrar
Tambieacuten interesa recordar la claacuteusula de no readmisioacuten el art 3 regula los casos en loscuales NO HAY OBLIGACIOacuteN DE READMITIR No existe obligacioacuten de readmitir a losnacionales de Estados terceros que tengan fronteras con el requirente a los que hayan sidoautorizados a permanecer en el territorio del requirente a los que entraran legalmente y a losque se haya reconocido la condicioacuten de refugiados seguacuten el Derecho Internacional
El capiacutetulo dedicado al traacutensito para la expulsioacuten de extranjeros no ofrece demasiadaspeculiaridades No obstante el art 7 advierte que el traacutensito para la expulsioacuten podraacute serdenegado en cinco supuestos
-Cuando el extranjero tenga prohibida la entrada en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado penalmente en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado en el Estado de destino (que desde luego ha deser distinto al de traacutensito)
33 Texto en httpwwwmiresderechoacac130292htm
-Cuando el extranjero corra el riesgo de sufrir malos tratos en el Estado de destino y
-Cuando se solicite la expulsioacuten para uno de los miembros de la llamada UMA (Unioacuten delMagreb Aacuterabe)
Sin duda resulta sorprendente que no se aplique en su totalidad el principio de NODEVOLUCIOacuteN El supuesto cuarto recoge una parte de este principio pero no sentildeala que nose admitiraacute el traacutensito cuando el extranjero pueda ser perseguido por motivos poliacuteticosraciales religiosos o de otro tipo o pueda sufrir la pena de muerte en el Estado de destino
La aplicacioacuten del acuerdo de readmisioacuten con Marruecos resulta a veces difiacutecil En un terrenoproacuteximo al examinado bien conocido es el Informe de Human Rights Watchs de 2002 sobrela entrega de menores marroquiacutees por Espantildea a traveacutes de Ceuta y Melilla titulado ldquoEspantildea yMarruecos Callejoacuten sin salida abusos cometidos por las autoridades espantildeolas y marroquiacuteescontra nintildeos inmigrantesrdquo pone de relieve la violacioacuten de la Convencioacuten de Derechos delNintildeo
Por otro lado conviene no olvidar que la Comisioacuten Europea trabaja actualmente en unacuerdo de readmisioacuten (que celebrariacutea la Comunidad Europea) con Marruecos Ese acuerdo
34
no solamente pretende que Marruecos (y en su caso cualquier miembro de la UE) readmita asus nacionales sino tambieacuten a cualquier inmigrante que haya accedido irregularmente a la UEdesde territorio marroquiacute La propuesta de acuerdo tambieacuten incluye una financiacioacuten de 120millones de euros de la UE a Marruecos hasta 2006
d)La celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
La prensa sentildealaba en Junio de 2001 que el entonces Secretario de Estado para la Extranjeriacuteay la Inmigracioacuten Enrique Fernaacutendez-Miranda y un alto cargo del Ministerio Nigeriano deAsuntos Exteriores llegaban a un acuerdo sobre readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular
35
De la prensa se deduce que el acuerdo (no firmado por escrito al menos no publicado en elBOLETIacuteN OFICIAL DEL ESTADO) afectariacutea a los nacionales de ambos Estados sobre todoa los nigerianos que vivan en Espantildea se partiacutea pues de una reciprocidad formal pero no realSeguacuten la misma noticia deberaacute llevarse a cabo la proteccioacuten de los datos personales de losinmigrantes
Espantildea ofreciacutea a Nigeria asistencia teacutecnica e intercambio de informacioacuten sobre traacutefico depersonas organizacioacuten de cursos de formacioacuten para personal consular y de inmigracioacuten etc
Como consecuencia de este acuerdo (no estructurado formalmente por escrito36
al menos porel momento) Espantildea realizaba en 2001 algunas expulsiones colectivas de extranjeros haciaNigeria En realidad haciacutea casi cinco antildeos que el Gobierno del Sr AZNAR no realizaba unaexpulsioacuten colectiva en 1996 se produjo la expulsioacuten desde Maacutelaga de 103 inmigrantes aCameruacuten Senegal y Maliacute El Sindicato Unificado de Policiacutea denuncioacute entonces que se habiacuteadrogado con un fuerte sedante (haloperidol) disuelto en agua potable a los inmigrantes
37
34 Ver una noticia en Estrella Digital de 4 de Diciembre de 2002
httpwwwestrelladigitales35 La noticia puede hallarse en
httpwwwwebislamcomnumeros200105_01EspaBla_Nigeriahtm
36 El hecho de que un acuerdo internacional no se celebre por escrito no indica que
no sea vaacutelido la validez depende de otros factores y un acuerdo verbal puede serperfectamente vaacutelido si no existe una causa de nulidad de los tratados37 Ver Unidad sobre expulsiones colectivas
VI) CONCLUSIOacuteN GENERAL
La poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten que la UE disentildea desde hace tiempo no favorececiertamente la libre circulacioacuten de las personas Maacutes bien sirve para trabar o limitar esa librecirculacioacuten
La mencionada poliacutetica tiene como elemento muy importante el Reglamento 5392001 queestablece la lista de terceros paiacuteses cuyos nacionales estaacuten sometidos a la obligacioacuten de visadoy la de los paiacuteses cuyos nacionales estaacuten exentos de visado
Por si acaso alguacuten extranjero entra irregularmente o permanece en territorio de un Estadomiembro de la UE cuando su estancia regular haya terminado se preveacuten ademaacutes otrasmedidas como el retorno voluntario la expulsioacuten y la readmisioacuten La readmisioacuten endefinitiva devuelve las personas a sus lugares de origen o de traacutensito
Al incluir las claacuteusulas de readmisioacuten y al firmar los acuerdos sobre esta materia la UnioacutenEuropea no entra en las causas reales por las cuales esas personas han emigrado y tampoco sepregunta si dichas causas pueden solucionarse
Existe un grave peligro ya apuntado en esta Unidad El peligro de establecer una relacioacutenestrecha e incluso automaacutetica entre readmisioacuten y fondos europeos de cooperacioacuten aldesarrollo El peligro es muy real no teoacuterico El diacutea en el que la Unioacuten afirme que un Estadosubdesarrollado no recibe fondos de tal cooperacioacuten si no colabora eacutel mismo en la readmisioacutende sus nacionales (e incluso de extranjeros y apaacutetridas procedentes de su territorio) la poliacuteticacomuacuten de inmigracioacuten de la UE habraacute abandonado cualquier respeto por los DerechosHumanos de los migrantes
Por ello aunque a veces pueda parecer algo demagoacutegica incluyo la opinioacuten criacutetica de unaparlamentaria europea Ilka Schroder
ANEJO I ART 13 DEL ACUERDO DE COTONUacute O ACUERDO
DE ASOCIACION ENTRE LOS ESTADOS ACP POR UNA
PARTE Y LA COMUNIDAD EUROPEA Y SUS ESTADOS
MIEMBROS POR OTRA FIRMADO EN COTONUacute EL 23 DE
JUNIO DE 2000
Artiacuteculo 1 3
Emigracioacuten
1 La cuestioacuten de la emigracioacuten seraacute objeto de un diaacutelogo profundo en el marco de laasociacioacuten ACP-UE
Las Partes reafirman sus obligaciones y sus compromisos actuales en el aacutembito del derechointernacional para garantizar el respeto de los derechos humanos y la eliminacioacuten de todas lasformas de discriminacioacuten basadas en particular en el origen el sexo la raza la lengua y lareligioacuten
2 Las Partes convienen en considerar que una asociacioacuten implica por lo que se refiere a laemigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses que residan legalmente ensus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivo ofrecerles derechos yobligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la no discriminacioacuten en la vidaeconoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra el racismo y la xenofobia
3 Cada Estado miembro concederaacute a los trabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzanlegalmente una actividad en su territorio un trato caracterizado por la ausencia de todadiscriminacioacuten basada en la nacionalidad con relacioacuten a sus propios nacionales en lo referentea condiciones de trabajo remuneracioacuten y despido Cada Estado ACP por su parte concederaacutea este respecto un trato no discriminatorio comparable a los trabajadores nacionales de losEstados miembros
4 Las Partes consideran que las estrategias destinadas a reducir la pobreza a mejorar lascondiciones de vida y trabajo a crear empleos y a desarrollar la formacioacuten contribuyen alargo plazo a normalizar los flujos migratorios
Las Partes tendraacuten en cuenta en el marco de las estrategias de desarrollo y la programacioacutennacional y regional las dificultades estructurales vinculadas a los fenoacutemenos migratorios conel fin de apoyar el desarrollo econoacutemico y social de las regiones de origen de los emigrantes yreducir la pobreza
La Comunidad apoyaraacute en el marco de los programas de cooperacioacuten nacional y regional laformacioacuten de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de origen en otro paiacutes ACP o enun Estado miembro de la Unioacuten Europea Por lo que se refiere a la formacioacuten en un Estadomiembro las Partes velaraacuten por que estas acciones esteacuten orientadas hacia la insercioacutenprofesional de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de ungen
Las Partes desarrollaraacuten programas de cooperacioacuten destinados a facilitar el acceso a laensentildeanza a los estudiantes de los Estados ACP en particular mediante la utilizacioacuten de lasnuevas tecnologiacuteas de la comunicacioacuten
El Consejo de Ministros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadasa la inmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de unapoliacutetica de prevencioacuten
En este marco las Partes convienen en particular en garantizar que los derechos y la dignidadde las personas se respeten en todo procedimiento iniciado para conseguir el retorno de losinmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A este respecto las autoridades interesadasconcederaacuten las facilidades administrativas necesarias para el retorno
Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nbull 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivas
ii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retorno
Se concederaacute una asistencia adecuada a los Estados ACP para la aplicacioacuten de estos acuerdos
iii)A efectos de la presente letra c) se entenderaacute por laquoPartesraquo la Comunidad cada uno de susEstados miembros y todo Estado ACP
Anejo II PARLAMENTO EUROPEOUna opinioacuten parlamentaria criacutetica de IlkaSCHORDER
1999-2004
Documento de sesioacuten
7 de noviembre de 2002
INFORME
FINALA5-0381 2002
sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejo relativa a la firma del Acuerdo entre laComunidad Europea y el Gobierno de la Regioacuten Administrativa Especial de Hong Kong de laRepuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten de residentes ilegales (SEC(2002) 412 -C5-02632002 -20020092(CNS))
Comisioacuten de Libertades y Derechos de los Ciudadanos Justicia y Asuntos Interiores
Ponente Graham R Watson
RR48 1789ESdoc PE 319241
ESPAacuteGINA REGLAMENTARIA
Mediante carta de 5 de junio de 2002 el Consejo consultoacute al Parlamento de conformidad conel apartado 1 del artiacuteculo 39 del Tratado UE sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejorelativa a la firma del Acuerdo entre la Comunidad Europea y el Gobierno de la RegioacutenAdministrativa Especial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten deresidentes ilegales (SEC(2002) 412 - 20020092 (CNS))
En la sesioacuten del 10 de junio de 2002 el Presidente del Parlamento anuncioacute que habiacutea remitidodicha propuesta para examen del fondo a la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCiudadanos Justicia y Asuntos Interiores y para opinioacuten a la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior (C5-02632002)
En la reunioacuten del 9 de julio de 2002 la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCindadanos Justicia y Asuntos Interiores designoacute ponente a Graham R Watson
En las reuniones de los diacuteas 8 de octubre de 2002 y 5 de noviembre de 2002 la comisioacutenexaminoacute la propuesta del Consejo y el proyecto de informeEn la uacuteltima de estas reuniones la comisioacuten aproboacute el proyecto de resolucioacuten legislativa por22 votos a favor 6 votos en contra y 0 abstenciones
Estuvieron presentes en la votacioacuten los diputados Jorge Salvador Hernaacutendez Mollar(presidente) Lousewies van der Laan (vicepresidente) Giacomo Santini (vicepresidente)Graham R Watson (ponente) Roberta Angelilli Mary Elizabeth Banotti Kathalijne MariaBuitenweg (suplente de Alima Boumediene-Thiery) Carlos Coelho Geacuterard MJ Deprez Ginseppe Di Lello Finuoli Francesco Fiori ( suplente de Marcello Dell Utri de conformidadcon el apartado 2 del artiacuteculo 153 del Reglamento) Evelyne Gebhardt (suplente de AdelineHazan) Pierre Jonckheer Sylvia-Yvonne Kaufmann (suplente de Ilka Schroder) TimothyKirkhope Eva Klamt Klaus-Heiner Lehne (suplente de Thierry Cornillet) Marcelino OrejaArburuacutea Elena Ornella Paciotti Joseacute Ribeiro e Castro Martine Roure Heide RuumlhleFrancesco Rutelli Ole S0rensen (suplente de Bill Newton Dunn) Joke Swiebel Anna Terroacuteni Cusiacute Maurizio Turco y Olga Zrihen Zaari (suplente de Martin Schulz)
La opinioacuten minoritaria se adjunta al presente informe el 9 de septiembre de 2002 laComisioacuten de Asuntos Exteriores Derechos Humanos Seguridad Comuacuten y Poliacutetica deDefensa decidioacute no emitir opinioacuten el 28 de mayo de 2002 la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior decidioacute no emitir opinioacuten
El informe se presentoacute el 7 de noviembre de 2002
OPINIOacuteN MINORITARIA
de Ilka Schroder
ldquoEl acuerdo sobre la expulsioacuten de residentes ilegales es el primero de su especie y sigue laliacutenea de las decisiones represivas de Laeken y Sevilla que tienen por objeto dividir losinmigrantes en econoacutemicamente uacutetiles (es decir mano de obra que puede explotarse en elproceso de produccioacuten capitalista) e inuacutetiles Hay que repeler con la mayor energiacutea laseleccioacuten de refugiados econoacutemicamente aprovechables en el proceso de explotacioacuten mundialy el rechazo de todos los migrantes clasificados como inuacutetiles ya que no se basan en el serhumano sino en intereses relacionados con la explotacioacuten econoacutemica y la obtencioacuten debeneficios
El acuerdo de que aquiacute se trata convierte la poliacutetica de inmigracioacuten en parte integral de lapoliacutetica exterior de la UE y trata de impedir cualquier posibilidad de huida hacia Europa nosoacutelo en los paiacuteses de traacutensito sino tambieacuten y ya en los paiacuteses de origen La tecnologiacutea sentildeorialempleada para imponer la fortaleza de Europa consiste en registrar segregar discriminararrestar internar y por uacuteltimo expulsar
Ademaacutes la UE trata de obligar a otros paiacuteses con medios neocoloniales y usando el chantajeeconoacutemico y financiero a readmitir a los refugiados
La poliacutetica de expulsiones de la UE es criminal ya que como consecuencia de ella perecenseres humanos y no tiene en cuenta en absoluto las causas fundamentales que impulsan a laspersonas a huir como la pobreza la explotacioacuten las guerras y la violencia patriarcal
En la poliacutetica de expulsiones la UE se quita la maacutescara de los derechos humanos ya no setrata de las claacuteusulas que facilitan la expulsioacuten ocultas en los acuerdos econoacutemicos sino quese trata de la regulacioacuten profesional de la consigna racista iexclfuera los extranjeros ahoraejecutada por la Comisioacuten y las organizaciones correspondientes como por ejemplo la OIMAquel a quien le preocupen verdaderamente la Convencioacuten de Ginebra sobre los Refugiados ylos derechos de los migrantes no deberiacutea estar a favor de un acuerdo que niega precisamenteesos derechos o sea los derechos a elegir libremente el lugar de residencia a determinarautoacutenomamente la forma de vida y a buscar la felicidad en otro paiacutesrdquo (p 10)
BIBLIOGRAFIacuteA Y ALGUNAS DIRECCIONES UacuteTILES DE INTERNET
A)Bibligrafiacutea-ANDREacuteS SAacuteENZ DE SANTAMARIacuteA Y OTROS Introduccioacuten al Derecho de la UnioacutenEuropea Eurolex Madrid 1999-COMISION EUROPEA Libro Verde relativo a una poliacutetica comunitaria de retorno deresidentes ilegales 10-Abril-2002 COM (2002) 175 final-COMISION EUROPEA Comunicacioacuten al Consejo y al Parlamento EuropeoIntegracioacuten de las cuestiones de inmigracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea conterceros paiacuteses 3-Diciembre-2002 COM (2002) 703 final-X DENOEL Les accords de readmisioacuten du Benelux agrave Schengen et au-delagrave RevueTrimestrielle de Droit Europeacuteen 1983-Guy FEUER Un nouvea paradigme pour les relations entre lacuteUnion Europeacuteenne et lesEacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin 2000 Revue Geneacuterale de Droit InternationalPublic 2002-INTERMON-OXFAM La responsabilidad de la UE en la lucha contra la pobreza(Claves de la Presidencia Espantildeola 2002) Barcelona 2002-Joan David JANER TORRENS Poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenCongreso Internacional sobre Derechos Humanos Zaragoza 2000 texto enhttpwwwunizaresderechos_humanos-Paolo MENGOZZI Derecho Comunitario y de la Unioacuten Europea Tecnos Madrid 2000-Miquel PALOMARES AMAT Los acuerdos internacionales concluidos entre lasComunidades Europeas y los paiacuteses terceros mediterraacuteneos Cedecs Barcelona 2002
B) Algunas direcciones uacutetiles de Internet
Consejo de la UE httpueeuintConclusiones del Consejo Europeo httpeuropaeuintcounciloffconcluindexhtmParlamento Europeo httpwwweuroparleuintUnioacuten Europea httpeuropaeuint
CUESTIONES A DEBATE1ordf El concepto mismo de readmisioacuten2ordf Las claacuteusulas ldquoDemocracia y DHrdquo y de readmisioacuten iquestconstituyen imposicionesneocolonialistas de la UE3ordf La conexioacuten entre readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo4ordf El acuerdo de readmisioacuten entre Espantildea y Marruecos y los problemas de su aplicacioacuten5ordf La reciprocidad que se cita en los acuerdos y claacuteusulas de readmisioacuten iquestes formal o esreal
Zaragoza Septiembre de 2003
Esta claacuteusula sin duda resulta inicial por eso su paacuterrafo 3ordm indica que las partes puedencelebrar en el futuro acuerdos de readmisioacuten que incluyan ldquouna obligacioacuten de readmisioacuten denacionales de otros paiacuteses y de apaacutetridasrdquo Por tanto en el futuro seraacute la Comunidad laque celebre con Chile estos acuerdos complementarios de readmisioacuten
Mientras no se celebren esos acuerdos complementarios entre Chile y la Comunidad Chilepuede celebrar acuerdos bilaterales con cada Estado miembro para regular las obligacionesespeciacuteficas de readmisioacuten ldquoincluida la obligacioacuten de readmisioacuten de nacionales de otros paiacutesesy de apaacutetridasrdquo
Tambieacuten conviene resaltar que el Consejo de Asociacioacuten (establecido como oacutergano deaplicacioacuten y de seguimiento del acuerdo) examinaraacute otros esfuerzos conjuntos en esta materia
Posiblemente la inmigracioacuten entre Chile y la UE no sea demasiado amplia pero esta claacuteusulada idea de hasta queacute punto la Unioacuten mantiene una poliacutetica convencional seguacuten la cual todoslos tratados o acuerdos que celebra tienen su correspondiente claacuteusula de readmisioacuten
V)REFERENCIA A LA PRAacuteCTICA ESPANtildeOLA EN TRATADOS DE READMISIOacuteN
Junto a los tratados en los que es parte la CE podemos examinar la praacutectica espantildeola en lamisma materia Hablamos pues de tratados bilaterales
Diferenciaremos varios grupos Acuerdos con Estados con los que existe la libre circulacioacutende personas acuerdos con los candidatos a ser miembros de la UE en concreto Rumania yBulgaria el acuerdo de 1992 con Marruecos y la celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
Como sabemos esta praacutectica bilateral no ha sido totalmente sustituida por la praacutecticacomunitaria acaso no lo sea en el futuro como demuestra el hecho de que el acuerdo conHong Kong prevea que los Estados miembros de la UE puedan firmar protocoloscomplementarios con dicha Regioacuten Administrativa Especial china
a)Los acuerdos con Estados con los que existe libre circulacioacuten de personas
Podemos incluir en este grupo cuatro acuerdos el celebrado en 1988 con Francia el celebradoen 1993 con Portugal el concluido con Italia en 1999 y el anunciado en 2002 con Suiza
El acuerdo de 8 de Enero de 1988 entre el Gobierno del Reino de Espantildea y el Gobiernode la Repuacuteblica Francesa relativo a la readmisioacuten en Puestos Fronterizos de personas ensituacioacuten de estancia ilegal firmado en Madrid
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se aplica en primer lugar a los nacionales deambos Estados
Pero se aplica asimismo a los extranjeros que hayan entrado de forma ilegal en el territorio delotro Estado es necesaria en este caso una solicitud regulada de modo bastante completo enlos arts 5-6 del acuerdo El plazo para la readmisioacuten en frontera es extraordinariamenteraacutepido pues solamente admite cuatro horas
El acuerdo regula asimismo el llamado ldquotraacutensito para la expulsioacutenrdquo de nacionales de otrosEstados cuando la continuacioacuten del viaje y su admisioacuten en el paiacutes de destino esteacutenplenamente aseguradas El traacutensito por viacutea aeacuterea puede efectuarse en su caso bajo custodiade policiacuteas del Estado remitente
El convenio entre el Reino de Espantildea y la Repuacuteblica Portuguesa relativo a la readmisioacutende personas en situacioacuten irregular era firmado en Granada el 15 de Febrero de 1993
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Alcontrario de lo que sucediacutea con Francia este convenio con Portugal solamente regula lareadmisioacuten de nacionales de terceros Estados Norma asimismo el traacutensito a efectos deexpulsioacuten a efectuar por viacutea aeacuterea o excepcionalmente por viacutea terrestre o mariacutetima
El acuerdo entre Espantildea e Italia relativo a la readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular era firmado en Roma el 4 de Noviembre de 1999
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Similar al acuerdo con Portugalregula la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses y se basa en el acuerdo de Schengen
La novedad en este caso viene dada por la mejor regulacioacuten del traacutensito por expulsioacuten (arts 6-11) a esa materia (claacutesica en este tipo de acuerdos) se une el traacutensito consiguiente a unaresolucioacuten de denegacioacuten de entrada en el territorio
Por otra parte se norma la proteccioacuten de los datos (art 13) Desgraciadamente dichaproteccioacuten resulta bastante relativa pues los datos personales comunicados por las partes
26 Texto en BOE de 6 de Mayo de 1989
27 Texto en BOE de 31 de Marzo de 1995
28 Ver texto en Documentacioacuten
entre siacute pueden transmitirse no soacutelo a las autoridades encargadas de aplicar este acuerdo sinotambieacuten a otras personas
Finalmente en este grupo de convenios ha de incluirse el convenio hispano-suizo dereadmisioacuten de personas en situacioacuten irregular cuya firma era autorizada por el Gobiernoespantildeol el 29 de Noviembre de 2002
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Este convenio tiene un protocolo administrativo queregula sobre todo el procedimiento para la aplicacioacuten
Si incluyo a Suiza en este grupo de Estados casi al mismo nivel que los dos Estadosmiembros de la UE citados (Francia y Portugal) ello obedece sobre todo al hecho de queexiste un Acuerdo sobre libre circulacioacuten de personas entre Suiza y la Comunidad Europea alentrar en vigor ese acuerdo el 1 de Junio de 2002 ello implica que los nacionales de eseEstado disponen de la libertad de circulacioacuten por los Estados miembros de la Unioacuten comosucede tambieacuten con los nacionales de Noruega Islandia y Liechtenstein en virtud del acuerdode creacioacuten del llamado Espacio Econoacutemico Europeo Ello tiene una consecuencia inmediatala revisioacuten del Reglamento (CE) Nordm 5392001 que establece la lista de terceros paiacuteses cuyosnacionales estaacuten obligados a visado y la lista de aquellos exentos de esa obligacioacuten (elReglamento sobre visados) en la revisioacuten Suiza no apareceraacute ya en la lista segunda (denacionales exentos) como es sabido en la revisioacuten se incluiraacute a Ecuador en la lista primera
b) Los acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a la UE
Debemos referirnos asimismo a cinco acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a laUnioacuten Europea los celebrados con Rumania y Bulgaria en 1996 con Lituania en 1998 y conla Repuacuteblica Eslovaca y Letonia en 1999
Todos ellos tienen un contenido muy similar y suelen abordar tres o cuatro aspectossustantivos Readmisioacuten traacutensito problemas administrativos y financieros y ndashsolo algunos-laproteccioacuten de los datos personasle Seguacuten sus breves preaacutembulos todos se basan en lareciprocidad (aunque esta reciprocidad sea en gran parte formal en la realidad pues losintereses de ambos Estados no son ni mucho menos de ideacutentico peso o calibre y el Estado quetienen mucho mayor intereacutes en la readmisioacuten sea Espantildea)
El acuerdo con Rumania se firma el 29 de Abril de 1996 en Bucarest30
Seguacuten su art 1 laspartes se comprometen a readmitir en su territorio a quienes hayan dejado de satisfacer o nosatisfagan los requisitos de entrada o de estancia en el territorio de la otra parte siempre quetengan la nacionalidad de la otra o se presuma que poseen esa nacionalidad Por tanto laobligacioacuten de readmisioacuten afecta a los nacionales o a los presuntos nacionales no a losextranjeros Dicha readmisioacuten debe hacerse sin formalidades
Es pues baacutesica la prueba de la nacionalidad dicha prueba se obtiene por Documento Nacionalde Identidad Certificado de nacionalidad o de registro civil pasaporte cartilla militar etc
Tambieacuten en este acuerdo la respuesta debe ser muy raacutepida en el plazo maacuteximo de ocho diacuteasLas peticiones de informacioacuten complementaria tambieacuten se tramitan en ese plazo Larecepcioacuten de la persona cuya readmisioacuten se haya aceptado habraacute de producirse en un plazomaacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo regula a su vez el denominado ldquotraacutensito a efectos de extrantildeamientordquo (arts 6-9)No se usa el teacutermino extrantildeamiento en su sentido ordinario de destierro de un nacional a un 29 Noticia en httpwwwiurislexnet
30 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasaac-004htm
paiacutes extranjero sino en un sentido mucho maacutes general Traacutensito de nacionales de nacionalesde terceros Estados obligados a abandonar el territorio de una de las partes en otras palabrasestamos ante una expulsioacuten de extranjeros el teacutermino correcto deberiacutea ser el de expulsioacutenpuesto que el Derecho Internacional Puacuteblico prohiacutebe el extrantildeamiento de nacionales (cadaEstado debe soportar a sus nacionales aunque puede expulsar a los extranjeros)
En dichas normas se regulan aspectos administrativos de dicho mal llamado extrantildeamientoDatos de la persona escolta admisioacuten en el territorio del Estado de destino etc En lasmismas normas se recoge el claacutesico principio de NO DEVOLUCIOacuteN El traacutensito podraacute serdenegado si la persona que sufre esa expulsioacuten puede ser perseguido en el Estado de destinopor su raza religioacuten nacionalidad pertenencia a un grupo social o sus opiniones poliacuteticas
Tambieacuten puede ser denegado el traacutensito si el extranjero corre el riesgo de ser acusado ocondenado en el Estado de destino por un tribunal penal por hechos anteriores al traacutensito Sepretende asiacute no disfrazar una expulsioacuten de un extranjero con algo distinto la extradicioacuten
El acuerdo con Bulgaria31 se firma el 16 de Diciembre de 1996 en Sofiacutea y tiene una
estructura similar como antes indiqueacute Regula pues la readmisioacuten de nacionales de losEstados partes regula la prueba de la nacionalidad etc El plazo maacuteximo para la respuesta a lasolicitud de la readmisioacuten en este acuerdo es de diez diacuteas (art 3 paacuterrafo 4ordm) la recepcioacuten de lapersona cuya readmisioacuten se haya aceptado tiene asimismo un plazo maacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo con Bulgaria habla en su segunda parte correctamente de ldquoTraacutensito a efectos deexpulsioacutenrdquo El contenido de esta parte es muy similar al analizado acuerdo con RumaniaPero ofrece un pequentildeo aacutengulo diferencial pues el traacutensito a efectos de expulsioacuten puede serdenegado (art 7) en tres supuestos
-Aplicando el principio de NO DEVOLUCIOacuteN
-No disfrazando ademaacutes el sentido de la expulsioacuten por el sentido de una extradicioacuten y
-Si el extranjero figura en las listas de personas que tienen prohibida la entrada en el territoriode la parte en el cual se realiza el traacutensito o si constituye una amenaza contra la seguridadnacional el orden puacuteblico y la salud puacuteblica
El acuerdo entre Espantildea y Lituania de 8 de Noviembre de 199832
resulta el maacutes completopor su contenido No solamente regula la readmisioacuten de los nacionales de las partescontratantes sino tambieacuten la de los nacionales de otro Estados y de los apaacutetridas (arts 5-9)
Se refiere asimismo al traacutensito y a la proteccioacuten de datos personales incluyendo normas quepodemos considerar estaacutendar en estos acuerdos
Los acuerdos con la Repuacuteblica Eslovaca (de 3 de Marzo de 1999) y con Letonia (de 30 deMarzo de 1999) resultan muy similares entre siacute y con el acuerdo firmado el antildeo anterior conLituania Existen pequentildeas variaciones no obstante por ejemplo el acuerdo con laRepuacuteblica Eslovaca dedica un capiacutetulo especiacutefico a gastos (cap IV art 13)
Junto a estas variaciones algunas normas se han estandarizado por ejemplo la norma relativaa la proteccioacuten de los datos es ideacutentica en los acuerdos de Espantildea con Lituania (art 13) laRepuacuteblica Eslovaca (art 14) y Letonia (art 13)
Finalmente cabe hacer una pequentildea reflexioacuten Dada la libre circulacioacuten de personas existenteen la Unioacuten Europea cuando los tres uacuteltimos Estados citados se transformen en miembros dela UE parece que estos acuerdos deberaacuten limitar su contenido en otras palabras se
31 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasacc-010htm
32 Texto en Documentacioacuten
circunscribiraacuten uacutenicamente a la readmisioacuten de los nacionales de Estados no miembros de laUE los problemas derivados de la libre circulacioacuten intra-Unioacuten no pueden regularse desdeluego por acuerdos bilaterales entre Estados sino por normas de la misma Unioacuten que primansobre cualquier norma de cualquier Estado miembro
c)El acuerdo con Marruecos
El 13 de Febrero de 1992 se firmaba en Madrid el acuerdo entre el Reino de Espantildea y elReino de Marruecos relativo a la circulacioacuten de personas el traacutensito y la readmisioacuten deextranjeros entrados ilegalmente
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A pesar de su denominacioacuten formal estamos ante untiacutepico acuerdo de readmisioacuten Se estructura en tres capiacutetulos El primero dedicado a lareadmisioacuten de extranjeros el segundo al traacutensito para la expulsioacuten y el tercero a otrasdisposiciones
Cronoloacutegicamente el segundo de los acuerdos bilaterales analizados en esta Unidad suimportancia real lo hace ser considerado el primero por dos razones El acuerdo con Francialo es con un miembro de la UE y los franceses no pueden ser considerados pues extranjeros yen segundo teacutermino una fuerte corriente migratoria se dirige desde territorio marroquiacute haciaEspantildea
El acuerdo con Marruecos afirma en su art 1 que las autoridades de las partes ldquoreadmitiraacutenen su territorio a peticioacuten formal de las autoridades fronterizas del Estado requirente a losnacionales de paiacuteses terceros que hubieren entrado ilegalmente en el territorio de este uacuteltimoprocedentes del Estado requeridordquo Por tanto ndashy este aspecto resulta baacutesico- estamos ante unanorma de readmisioacuten de extranjeros no de marroquiacutees por Marruecos ni de espantildeoles porEspantildea
Seguacuten el art 2 del acuerdo el Estado requirente debe probar pues tres aspectos Primero lanacionalidad del extranjero (nacionalidad insisto de un Estado distinto a las partes) ensegundo lugar la entrada ilegal en el territorio del Estado requirente en tercer teacutermino laprocedencia de territorio del Estado requerido
La aplicacioacuten estricta de la norma citada obliga pues a Espantildea a no devolver a las personascuya nacionalidad no pueda probar o cuya entrada ilegal o cuya procedencia no puedademostrar
Tambieacuten interesa recordar la claacuteusula de no readmisioacuten el art 3 regula los casos en loscuales NO HAY OBLIGACIOacuteN DE READMITIR No existe obligacioacuten de readmitir a losnacionales de Estados terceros que tengan fronteras con el requirente a los que hayan sidoautorizados a permanecer en el territorio del requirente a los que entraran legalmente y a losque se haya reconocido la condicioacuten de refugiados seguacuten el Derecho Internacional
El capiacutetulo dedicado al traacutensito para la expulsioacuten de extranjeros no ofrece demasiadaspeculiaridades No obstante el art 7 advierte que el traacutensito para la expulsioacuten podraacute serdenegado en cinco supuestos
-Cuando el extranjero tenga prohibida la entrada en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado penalmente en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado en el Estado de destino (que desde luego ha deser distinto al de traacutensito)
33 Texto en httpwwwmiresderechoacac130292htm
-Cuando el extranjero corra el riesgo de sufrir malos tratos en el Estado de destino y
-Cuando se solicite la expulsioacuten para uno de los miembros de la llamada UMA (Unioacuten delMagreb Aacuterabe)
Sin duda resulta sorprendente que no se aplique en su totalidad el principio de NODEVOLUCIOacuteN El supuesto cuarto recoge una parte de este principio pero no sentildeala que nose admitiraacute el traacutensito cuando el extranjero pueda ser perseguido por motivos poliacuteticosraciales religiosos o de otro tipo o pueda sufrir la pena de muerte en el Estado de destino
La aplicacioacuten del acuerdo de readmisioacuten con Marruecos resulta a veces difiacutecil En un terrenoproacuteximo al examinado bien conocido es el Informe de Human Rights Watchs de 2002 sobrela entrega de menores marroquiacutees por Espantildea a traveacutes de Ceuta y Melilla titulado ldquoEspantildea yMarruecos Callejoacuten sin salida abusos cometidos por las autoridades espantildeolas y marroquiacuteescontra nintildeos inmigrantesrdquo pone de relieve la violacioacuten de la Convencioacuten de Derechos delNintildeo
Por otro lado conviene no olvidar que la Comisioacuten Europea trabaja actualmente en unacuerdo de readmisioacuten (que celebrariacutea la Comunidad Europea) con Marruecos Ese acuerdo
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no solamente pretende que Marruecos (y en su caso cualquier miembro de la UE) readmita asus nacionales sino tambieacuten a cualquier inmigrante que haya accedido irregularmente a la UEdesde territorio marroquiacute La propuesta de acuerdo tambieacuten incluye una financiacioacuten de 120millones de euros de la UE a Marruecos hasta 2006
d)La celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
La prensa sentildealaba en Junio de 2001 que el entonces Secretario de Estado para la Extranjeriacuteay la Inmigracioacuten Enrique Fernaacutendez-Miranda y un alto cargo del Ministerio Nigeriano deAsuntos Exteriores llegaban a un acuerdo sobre readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular
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De la prensa se deduce que el acuerdo (no firmado por escrito al menos no publicado en elBOLETIacuteN OFICIAL DEL ESTADO) afectariacutea a los nacionales de ambos Estados sobre todoa los nigerianos que vivan en Espantildea se partiacutea pues de una reciprocidad formal pero no realSeguacuten la misma noticia deberaacute llevarse a cabo la proteccioacuten de los datos personales de losinmigrantes
Espantildea ofreciacutea a Nigeria asistencia teacutecnica e intercambio de informacioacuten sobre traacutefico depersonas organizacioacuten de cursos de formacioacuten para personal consular y de inmigracioacuten etc
Como consecuencia de este acuerdo (no estructurado formalmente por escrito36
al menos porel momento) Espantildea realizaba en 2001 algunas expulsiones colectivas de extranjeros haciaNigeria En realidad haciacutea casi cinco antildeos que el Gobierno del Sr AZNAR no realizaba unaexpulsioacuten colectiva en 1996 se produjo la expulsioacuten desde Maacutelaga de 103 inmigrantes aCameruacuten Senegal y Maliacute El Sindicato Unificado de Policiacutea denuncioacute entonces que se habiacuteadrogado con un fuerte sedante (haloperidol) disuelto en agua potable a los inmigrantes
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34 Ver una noticia en Estrella Digital de 4 de Diciembre de 2002
httpwwwestrelladigitales35 La noticia puede hallarse en
httpwwwwebislamcomnumeros200105_01EspaBla_Nigeriahtm
36 El hecho de que un acuerdo internacional no se celebre por escrito no indica que
no sea vaacutelido la validez depende de otros factores y un acuerdo verbal puede serperfectamente vaacutelido si no existe una causa de nulidad de los tratados37 Ver Unidad sobre expulsiones colectivas
VI) CONCLUSIOacuteN GENERAL
La poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten que la UE disentildea desde hace tiempo no favorececiertamente la libre circulacioacuten de las personas Maacutes bien sirve para trabar o limitar esa librecirculacioacuten
La mencionada poliacutetica tiene como elemento muy importante el Reglamento 5392001 queestablece la lista de terceros paiacuteses cuyos nacionales estaacuten sometidos a la obligacioacuten de visadoy la de los paiacuteses cuyos nacionales estaacuten exentos de visado
Por si acaso alguacuten extranjero entra irregularmente o permanece en territorio de un Estadomiembro de la UE cuando su estancia regular haya terminado se preveacuten ademaacutes otrasmedidas como el retorno voluntario la expulsioacuten y la readmisioacuten La readmisioacuten endefinitiva devuelve las personas a sus lugares de origen o de traacutensito
Al incluir las claacuteusulas de readmisioacuten y al firmar los acuerdos sobre esta materia la UnioacutenEuropea no entra en las causas reales por las cuales esas personas han emigrado y tampoco sepregunta si dichas causas pueden solucionarse
Existe un grave peligro ya apuntado en esta Unidad El peligro de establecer una relacioacutenestrecha e incluso automaacutetica entre readmisioacuten y fondos europeos de cooperacioacuten aldesarrollo El peligro es muy real no teoacuterico El diacutea en el que la Unioacuten afirme que un Estadosubdesarrollado no recibe fondos de tal cooperacioacuten si no colabora eacutel mismo en la readmisioacutende sus nacionales (e incluso de extranjeros y apaacutetridas procedentes de su territorio) la poliacuteticacomuacuten de inmigracioacuten de la UE habraacute abandonado cualquier respeto por los DerechosHumanos de los migrantes
Por ello aunque a veces pueda parecer algo demagoacutegica incluyo la opinioacuten criacutetica de unaparlamentaria europea Ilka Schroder
ANEJO I ART 13 DEL ACUERDO DE COTONUacute O ACUERDO
DE ASOCIACION ENTRE LOS ESTADOS ACP POR UNA
PARTE Y LA COMUNIDAD EUROPEA Y SUS ESTADOS
MIEMBROS POR OTRA FIRMADO EN COTONUacute EL 23 DE
JUNIO DE 2000
Artiacuteculo 1 3
Emigracioacuten
1 La cuestioacuten de la emigracioacuten seraacute objeto de un diaacutelogo profundo en el marco de laasociacioacuten ACP-UE
Las Partes reafirman sus obligaciones y sus compromisos actuales en el aacutembito del derechointernacional para garantizar el respeto de los derechos humanos y la eliminacioacuten de todas lasformas de discriminacioacuten basadas en particular en el origen el sexo la raza la lengua y lareligioacuten
2 Las Partes convienen en considerar que una asociacioacuten implica por lo que se refiere a laemigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses que residan legalmente ensus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivo ofrecerles derechos yobligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la no discriminacioacuten en la vidaeconoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra el racismo y la xenofobia
3 Cada Estado miembro concederaacute a los trabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzanlegalmente una actividad en su territorio un trato caracterizado por la ausencia de todadiscriminacioacuten basada en la nacionalidad con relacioacuten a sus propios nacionales en lo referentea condiciones de trabajo remuneracioacuten y despido Cada Estado ACP por su parte concederaacutea este respecto un trato no discriminatorio comparable a los trabajadores nacionales de losEstados miembros
4 Las Partes consideran que las estrategias destinadas a reducir la pobreza a mejorar lascondiciones de vida y trabajo a crear empleos y a desarrollar la formacioacuten contribuyen alargo plazo a normalizar los flujos migratorios
Las Partes tendraacuten en cuenta en el marco de las estrategias de desarrollo y la programacioacutennacional y regional las dificultades estructurales vinculadas a los fenoacutemenos migratorios conel fin de apoyar el desarrollo econoacutemico y social de las regiones de origen de los emigrantes yreducir la pobreza
La Comunidad apoyaraacute en el marco de los programas de cooperacioacuten nacional y regional laformacioacuten de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de origen en otro paiacutes ACP o enun Estado miembro de la Unioacuten Europea Por lo que se refiere a la formacioacuten en un Estadomiembro las Partes velaraacuten por que estas acciones esteacuten orientadas hacia la insercioacutenprofesional de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de ungen
Las Partes desarrollaraacuten programas de cooperacioacuten destinados a facilitar el acceso a laensentildeanza a los estudiantes de los Estados ACP en particular mediante la utilizacioacuten de lasnuevas tecnologiacuteas de la comunicacioacuten
El Consejo de Ministros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadasa la inmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de unapoliacutetica de prevencioacuten
En este marco las Partes convienen en particular en garantizar que los derechos y la dignidadde las personas se respeten en todo procedimiento iniciado para conseguir el retorno de losinmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A este respecto las autoridades interesadasconcederaacuten las facilidades administrativas necesarias para el retorno
Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nbull 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivas
ii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retorno
Se concederaacute una asistencia adecuada a los Estados ACP para la aplicacioacuten de estos acuerdos
iii)A efectos de la presente letra c) se entenderaacute por laquoPartesraquo la Comunidad cada uno de susEstados miembros y todo Estado ACP
Anejo II PARLAMENTO EUROPEOUna opinioacuten parlamentaria criacutetica de IlkaSCHORDER
1999-2004
Documento de sesioacuten
7 de noviembre de 2002
INFORME
FINALA5-0381 2002
sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejo relativa a la firma del Acuerdo entre laComunidad Europea y el Gobierno de la Regioacuten Administrativa Especial de Hong Kong de laRepuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten de residentes ilegales (SEC(2002) 412 -C5-02632002 -20020092(CNS))
Comisioacuten de Libertades y Derechos de los Ciudadanos Justicia y Asuntos Interiores
Ponente Graham R Watson
RR48 1789ESdoc PE 319241
ESPAacuteGINA REGLAMENTARIA
Mediante carta de 5 de junio de 2002 el Consejo consultoacute al Parlamento de conformidad conel apartado 1 del artiacuteculo 39 del Tratado UE sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejorelativa a la firma del Acuerdo entre la Comunidad Europea y el Gobierno de la RegioacutenAdministrativa Especial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten deresidentes ilegales (SEC(2002) 412 - 20020092 (CNS))
En la sesioacuten del 10 de junio de 2002 el Presidente del Parlamento anuncioacute que habiacutea remitidodicha propuesta para examen del fondo a la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCiudadanos Justicia y Asuntos Interiores y para opinioacuten a la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior (C5-02632002)
En la reunioacuten del 9 de julio de 2002 la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCindadanos Justicia y Asuntos Interiores designoacute ponente a Graham R Watson
En las reuniones de los diacuteas 8 de octubre de 2002 y 5 de noviembre de 2002 la comisioacutenexaminoacute la propuesta del Consejo y el proyecto de informeEn la uacuteltima de estas reuniones la comisioacuten aproboacute el proyecto de resolucioacuten legislativa por22 votos a favor 6 votos en contra y 0 abstenciones
Estuvieron presentes en la votacioacuten los diputados Jorge Salvador Hernaacutendez Mollar(presidente) Lousewies van der Laan (vicepresidente) Giacomo Santini (vicepresidente)Graham R Watson (ponente) Roberta Angelilli Mary Elizabeth Banotti Kathalijne MariaBuitenweg (suplente de Alima Boumediene-Thiery) Carlos Coelho Geacuterard MJ Deprez Ginseppe Di Lello Finuoli Francesco Fiori ( suplente de Marcello Dell Utri de conformidadcon el apartado 2 del artiacuteculo 153 del Reglamento) Evelyne Gebhardt (suplente de AdelineHazan) Pierre Jonckheer Sylvia-Yvonne Kaufmann (suplente de Ilka Schroder) TimothyKirkhope Eva Klamt Klaus-Heiner Lehne (suplente de Thierry Cornillet) Marcelino OrejaArburuacutea Elena Ornella Paciotti Joseacute Ribeiro e Castro Martine Roure Heide RuumlhleFrancesco Rutelli Ole S0rensen (suplente de Bill Newton Dunn) Joke Swiebel Anna Terroacuteni Cusiacute Maurizio Turco y Olga Zrihen Zaari (suplente de Martin Schulz)
La opinioacuten minoritaria se adjunta al presente informe el 9 de septiembre de 2002 laComisioacuten de Asuntos Exteriores Derechos Humanos Seguridad Comuacuten y Poliacutetica deDefensa decidioacute no emitir opinioacuten el 28 de mayo de 2002 la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior decidioacute no emitir opinioacuten
El informe se presentoacute el 7 de noviembre de 2002
OPINIOacuteN MINORITARIA
de Ilka Schroder
ldquoEl acuerdo sobre la expulsioacuten de residentes ilegales es el primero de su especie y sigue laliacutenea de las decisiones represivas de Laeken y Sevilla que tienen por objeto dividir losinmigrantes en econoacutemicamente uacutetiles (es decir mano de obra que puede explotarse en elproceso de produccioacuten capitalista) e inuacutetiles Hay que repeler con la mayor energiacutea laseleccioacuten de refugiados econoacutemicamente aprovechables en el proceso de explotacioacuten mundialy el rechazo de todos los migrantes clasificados como inuacutetiles ya que no se basan en el serhumano sino en intereses relacionados con la explotacioacuten econoacutemica y la obtencioacuten debeneficios
El acuerdo de que aquiacute se trata convierte la poliacutetica de inmigracioacuten en parte integral de lapoliacutetica exterior de la UE y trata de impedir cualquier posibilidad de huida hacia Europa nosoacutelo en los paiacuteses de traacutensito sino tambieacuten y ya en los paiacuteses de origen La tecnologiacutea sentildeorialempleada para imponer la fortaleza de Europa consiste en registrar segregar discriminararrestar internar y por uacuteltimo expulsar
Ademaacutes la UE trata de obligar a otros paiacuteses con medios neocoloniales y usando el chantajeeconoacutemico y financiero a readmitir a los refugiados
La poliacutetica de expulsiones de la UE es criminal ya que como consecuencia de ella perecenseres humanos y no tiene en cuenta en absoluto las causas fundamentales que impulsan a laspersonas a huir como la pobreza la explotacioacuten las guerras y la violencia patriarcal
En la poliacutetica de expulsiones la UE se quita la maacutescara de los derechos humanos ya no setrata de las claacuteusulas que facilitan la expulsioacuten ocultas en los acuerdos econoacutemicos sino quese trata de la regulacioacuten profesional de la consigna racista iexclfuera los extranjeros ahoraejecutada por la Comisioacuten y las organizaciones correspondientes como por ejemplo la OIMAquel a quien le preocupen verdaderamente la Convencioacuten de Ginebra sobre los Refugiados ylos derechos de los migrantes no deberiacutea estar a favor de un acuerdo que niega precisamenteesos derechos o sea los derechos a elegir libremente el lugar de residencia a determinarautoacutenomamente la forma de vida y a buscar la felicidad en otro paiacutesrdquo (p 10)
BIBLIOGRAFIacuteA Y ALGUNAS DIRECCIONES UacuteTILES DE INTERNET
A)Bibligrafiacutea-ANDREacuteS SAacuteENZ DE SANTAMARIacuteA Y OTROS Introduccioacuten al Derecho de la UnioacutenEuropea Eurolex Madrid 1999-COMISION EUROPEA Libro Verde relativo a una poliacutetica comunitaria de retorno deresidentes ilegales 10-Abril-2002 COM (2002) 175 final-COMISION EUROPEA Comunicacioacuten al Consejo y al Parlamento EuropeoIntegracioacuten de las cuestiones de inmigracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea conterceros paiacuteses 3-Diciembre-2002 COM (2002) 703 final-X DENOEL Les accords de readmisioacuten du Benelux agrave Schengen et au-delagrave RevueTrimestrielle de Droit Europeacuteen 1983-Guy FEUER Un nouvea paradigme pour les relations entre lacuteUnion Europeacuteenne et lesEacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin 2000 Revue Geneacuterale de Droit InternationalPublic 2002-INTERMON-OXFAM La responsabilidad de la UE en la lucha contra la pobreza(Claves de la Presidencia Espantildeola 2002) Barcelona 2002-Joan David JANER TORRENS Poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenCongreso Internacional sobre Derechos Humanos Zaragoza 2000 texto enhttpwwwunizaresderechos_humanos-Paolo MENGOZZI Derecho Comunitario y de la Unioacuten Europea Tecnos Madrid 2000-Miquel PALOMARES AMAT Los acuerdos internacionales concluidos entre lasComunidades Europeas y los paiacuteses terceros mediterraacuteneos Cedecs Barcelona 2002
B) Algunas direcciones uacutetiles de Internet
Consejo de la UE httpueeuintConclusiones del Consejo Europeo httpeuropaeuintcounciloffconcluindexhtmParlamento Europeo httpwwweuroparleuintUnioacuten Europea httpeuropaeuint
CUESTIONES A DEBATE1ordf El concepto mismo de readmisioacuten2ordf Las claacuteusulas ldquoDemocracia y DHrdquo y de readmisioacuten iquestconstituyen imposicionesneocolonialistas de la UE3ordf La conexioacuten entre readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo4ordf El acuerdo de readmisioacuten entre Espantildea y Marruecos y los problemas de su aplicacioacuten5ordf La reciprocidad que se cita en los acuerdos y claacuteusulas de readmisioacuten iquestes formal o esreal
Zaragoza Septiembre de 2003
V)REFERENCIA A LA PRAacuteCTICA ESPANtildeOLA EN TRATADOS DE READMISIOacuteN
Junto a los tratados en los que es parte la CE podemos examinar la praacutectica espantildeola en lamisma materia Hablamos pues de tratados bilaterales
Diferenciaremos varios grupos Acuerdos con Estados con los que existe la libre circulacioacutende personas acuerdos con los candidatos a ser miembros de la UE en concreto Rumania yBulgaria el acuerdo de 1992 con Marruecos y la celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
Como sabemos esta praacutectica bilateral no ha sido totalmente sustituida por la praacutecticacomunitaria acaso no lo sea en el futuro como demuestra el hecho de que el acuerdo conHong Kong prevea que los Estados miembros de la UE puedan firmar protocoloscomplementarios con dicha Regioacuten Administrativa Especial china
a)Los acuerdos con Estados con los que existe libre circulacioacuten de personas
Podemos incluir en este grupo cuatro acuerdos el celebrado en 1988 con Francia el celebradoen 1993 con Portugal el concluido con Italia en 1999 y el anunciado en 2002 con Suiza
El acuerdo de 8 de Enero de 1988 entre el Gobierno del Reino de Espantildea y el Gobiernode la Repuacuteblica Francesa relativo a la readmisioacuten en Puestos Fronterizos de personas ensituacioacuten de estancia ilegal firmado en Madrid
26
se aplica en primer lugar a los nacionales deambos Estados
Pero se aplica asimismo a los extranjeros que hayan entrado de forma ilegal en el territorio delotro Estado es necesaria en este caso una solicitud regulada de modo bastante completo enlos arts 5-6 del acuerdo El plazo para la readmisioacuten en frontera es extraordinariamenteraacutepido pues solamente admite cuatro horas
El acuerdo regula asimismo el llamado ldquotraacutensito para la expulsioacutenrdquo de nacionales de otrosEstados cuando la continuacioacuten del viaje y su admisioacuten en el paiacutes de destino esteacutenplenamente aseguradas El traacutensito por viacutea aeacuterea puede efectuarse en su caso bajo custodiade policiacuteas del Estado remitente
El convenio entre el Reino de Espantildea y la Repuacuteblica Portuguesa relativo a la readmisioacutende personas en situacioacuten irregular era firmado en Granada el 15 de Febrero de 1993
27
Alcontrario de lo que sucediacutea con Francia este convenio con Portugal solamente regula lareadmisioacuten de nacionales de terceros Estados Norma asimismo el traacutensito a efectos deexpulsioacuten a efectuar por viacutea aeacuterea o excepcionalmente por viacutea terrestre o mariacutetima
El acuerdo entre Espantildea e Italia relativo a la readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular era firmado en Roma el 4 de Noviembre de 1999
28
Similar al acuerdo con Portugalregula la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses y se basa en el acuerdo de Schengen
La novedad en este caso viene dada por la mejor regulacioacuten del traacutensito por expulsioacuten (arts 6-11) a esa materia (claacutesica en este tipo de acuerdos) se une el traacutensito consiguiente a unaresolucioacuten de denegacioacuten de entrada en el territorio
Por otra parte se norma la proteccioacuten de los datos (art 13) Desgraciadamente dichaproteccioacuten resulta bastante relativa pues los datos personales comunicados por las partes
26 Texto en BOE de 6 de Mayo de 1989
27 Texto en BOE de 31 de Marzo de 1995
28 Ver texto en Documentacioacuten
entre siacute pueden transmitirse no soacutelo a las autoridades encargadas de aplicar este acuerdo sinotambieacuten a otras personas
Finalmente en este grupo de convenios ha de incluirse el convenio hispano-suizo dereadmisioacuten de personas en situacioacuten irregular cuya firma era autorizada por el Gobiernoespantildeol el 29 de Noviembre de 2002
29
Este convenio tiene un protocolo administrativo queregula sobre todo el procedimiento para la aplicacioacuten
Si incluyo a Suiza en este grupo de Estados casi al mismo nivel que los dos Estadosmiembros de la UE citados (Francia y Portugal) ello obedece sobre todo al hecho de queexiste un Acuerdo sobre libre circulacioacuten de personas entre Suiza y la Comunidad Europea alentrar en vigor ese acuerdo el 1 de Junio de 2002 ello implica que los nacionales de eseEstado disponen de la libertad de circulacioacuten por los Estados miembros de la Unioacuten comosucede tambieacuten con los nacionales de Noruega Islandia y Liechtenstein en virtud del acuerdode creacioacuten del llamado Espacio Econoacutemico Europeo Ello tiene una consecuencia inmediatala revisioacuten del Reglamento (CE) Nordm 5392001 que establece la lista de terceros paiacuteses cuyosnacionales estaacuten obligados a visado y la lista de aquellos exentos de esa obligacioacuten (elReglamento sobre visados) en la revisioacuten Suiza no apareceraacute ya en la lista segunda (denacionales exentos) como es sabido en la revisioacuten se incluiraacute a Ecuador en la lista primera
b) Los acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a la UE
Debemos referirnos asimismo a cinco acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a laUnioacuten Europea los celebrados con Rumania y Bulgaria en 1996 con Lituania en 1998 y conla Repuacuteblica Eslovaca y Letonia en 1999
Todos ellos tienen un contenido muy similar y suelen abordar tres o cuatro aspectossustantivos Readmisioacuten traacutensito problemas administrativos y financieros y ndashsolo algunos-laproteccioacuten de los datos personasle Seguacuten sus breves preaacutembulos todos se basan en lareciprocidad (aunque esta reciprocidad sea en gran parte formal en la realidad pues losintereses de ambos Estados no son ni mucho menos de ideacutentico peso o calibre y el Estado quetienen mucho mayor intereacutes en la readmisioacuten sea Espantildea)
El acuerdo con Rumania se firma el 29 de Abril de 1996 en Bucarest30
Seguacuten su art 1 laspartes se comprometen a readmitir en su territorio a quienes hayan dejado de satisfacer o nosatisfagan los requisitos de entrada o de estancia en el territorio de la otra parte siempre quetengan la nacionalidad de la otra o se presuma que poseen esa nacionalidad Por tanto laobligacioacuten de readmisioacuten afecta a los nacionales o a los presuntos nacionales no a losextranjeros Dicha readmisioacuten debe hacerse sin formalidades
Es pues baacutesica la prueba de la nacionalidad dicha prueba se obtiene por Documento Nacionalde Identidad Certificado de nacionalidad o de registro civil pasaporte cartilla militar etc
Tambieacuten en este acuerdo la respuesta debe ser muy raacutepida en el plazo maacuteximo de ocho diacuteasLas peticiones de informacioacuten complementaria tambieacuten se tramitan en ese plazo Larecepcioacuten de la persona cuya readmisioacuten se haya aceptado habraacute de producirse en un plazomaacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo regula a su vez el denominado ldquotraacutensito a efectos de extrantildeamientordquo (arts 6-9)No se usa el teacutermino extrantildeamiento en su sentido ordinario de destierro de un nacional a un 29 Noticia en httpwwwiurislexnet
30 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasaac-004htm
paiacutes extranjero sino en un sentido mucho maacutes general Traacutensito de nacionales de nacionalesde terceros Estados obligados a abandonar el territorio de una de las partes en otras palabrasestamos ante una expulsioacuten de extranjeros el teacutermino correcto deberiacutea ser el de expulsioacutenpuesto que el Derecho Internacional Puacuteblico prohiacutebe el extrantildeamiento de nacionales (cadaEstado debe soportar a sus nacionales aunque puede expulsar a los extranjeros)
En dichas normas se regulan aspectos administrativos de dicho mal llamado extrantildeamientoDatos de la persona escolta admisioacuten en el territorio del Estado de destino etc En lasmismas normas se recoge el claacutesico principio de NO DEVOLUCIOacuteN El traacutensito podraacute serdenegado si la persona que sufre esa expulsioacuten puede ser perseguido en el Estado de destinopor su raza religioacuten nacionalidad pertenencia a un grupo social o sus opiniones poliacuteticas
Tambieacuten puede ser denegado el traacutensito si el extranjero corre el riesgo de ser acusado ocondenado en el Estado de destino por un tribunal penal por hechos anteriores al traacutensito Sepretende asiacute no disfrazar una expulsioacuten de un extranjero con algo distinto la extradicioacuten
El acuerdo con Bulgaria31 se firma el 16 de Diciembre de 1996 en Sofiacutea y tiene una
estructura similar como antes indiqueacute Regula pues la readmisioacuten de nacionales de losEstados partes regula la prueba de la nacionalidad etc El plazo maacuteximo para la respuesta a lasolicitud de la readmisioacuten en este acuerdo es de diez diacuteas (art 3 paacuterrafo 4ordm) la recepcioacuten de lapersona cuya readmisioacuten se haya aceptado tiene asimismo un plazo maacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo con Bulgaria habla en su segunda parte correctamente de ldquoTraacutensito a efectos deexpulsioacutenrdquo El contenido de esta parte es muy similar al analizado acuerdo con RumaniaPero ofrece un pequentildeo aacutengulo diferencial pues el traacutensito a efectos de expulsioacuten puede serdenegado (art 7) en tres supuestos
-Aplicando el principio de NO DEVOLUCIOacuteN
-No disfrazando ademaacutes el sentido de la expulsioacuten por el sentido de una extradicioacuten y
-Si el extranjero figura en las listas de personas que tienen prohibida la entrada en el territoriode la parte en el cual se realiza el traacutensito o si constituye una amenaza contra la seguridadnacional el orden puacuteblico y la salud puacuteblica
El acuerdo entre Espantildea y Lituania de 8 de Noviembre de 199832
resulta el maacutes completopor su contenido No solamente regula la readmisioacuten de los nacionales de las partescontratantes sino tambieacuten la de los nacionales de otro Estados y de los apaacutetridas (arts 5-9)
Se refiere asimismo al traacutensito y a la proteccioacuten de datos personales incluyendo normas quepodemos considerar estaacutendar en estos acuerdos
Los acuerdos con la Repuacuteblica Eslovaca (de 3 de Marzo de 1999) y con Letonia (de 30 deMarzo de 1999) resultan muy similares entre siacute y con el acuerdo firmado el antildeo anterior conLituania Existen pequentildeas variaciones no obstante por ejemplo el acuerdo con laRepuacuteblica Eslovaca dedica un capiacutetulo especiacutefico a gastos (cap IV art 13)
Junto a estas variaciones algunas normas se han estandarizado por ejemplo la norma relativaa la proteccioacuten de los datos es ideacutentica en los acuerdos de Espantildea con Lituania (art 13) laRepuacuteblica Eslovaca (art 14) y Letonia (art 13)
Finalmente cabe hacer una pequentildea reflexioacuten Dada la libre circulacioacuten de personas existenteen la Unioacuten Europea cuando los tres uacuteltimos Estados citados se transformen en miembros dela UE parece que estos acuerdos deberaacuten limitar su contenido en otras palabras se
31 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasacc-010htm
32 Texto en Documentacioacuten
circunscribiraacuten uacutenicamente a la readmisioacuten de los nacionales de Estados no miembros de laUE los problemas derivados de la libre circulacioacuten intra-Unioacuten no pueden regularse desdeluego por acuerdos bilaterales entre Estados sino por normas de la misma Unioacuten que primansobre cualquier norma de cualquier Estado miembro
c)El acuerdo con Marruecos
El 13 de Febrero de 1992 se firmaba en Madrid el acuerdo entre el Reino de Espantildea y elReino de Marruecos relativo a la circulacioacuten de personas el traacutensito y la readmisioacuten deextranjeros entrados ilegalmente
33
A pesar de su denominacioacuten formal estamos ante untiacutepico acuerdo de readmisioacuten Se estructura en tres capiacutetulos El primero dedicado a lareadmisioacuten de extranjeros el segundo al traacutensito para la expulsioacuten y el tercero a otrasdisposiciones
Cronoloacutegicamente el segundo de los acuerdos bilaterales analizados en esta Unidad suimportancia real lo hace ser considerado el primero por dos razones El acuerdo con Francialo es con un miembro de la UE y los franceses no pueden ser considerados pues extranjeros yen segundo teacutermino una fuerte corriente migratoria se dirige desde territorio marroquiacute haciaEspantildea
El acuerdo con Marruecos afirma en su art 1 que las autoridades de las partes ldquoreadmitiraacutenen su territorio a peticioacuten formal de las autoridades fronterizas del Estado requirente a losnacionales de paiacuteses terceros que hubieren entrado ilegalmente en el territorio de este uacuteltimoprocedentes del Estado requeridordquo Por tanto ndashy este aspecto resulta baacutesico- estamos ante unanorma de readmisioacuten de extranjeros no de marroquiacutees por Marruecos ni de espantildeoles porEspantildea
Seguacuten el art 2 del acuerdo el Estado requirente debe probar pues tres aspectos Primero lanacionalidad del extranjero (nacionalidad insisto de un Estado distinto a las partes) ensegundo lugar la entrada ilegal en el territorio del Estado requirente en tercer teacutermino laprocedencia de territorio del Estado requerido
La aplicacioacuten estricta de la norma citada obliga pues a Espantildea a no devolver a las personascuya nacionalidad no pueda probar o cuya entrada ilegal o cuya procedencia no puedademostrar
Tambieacuten interesa recordar la claacuteusula de no readmisioacuten el art 3 regula los casos en loscuales NO HAY OBLIGACIOacuteN DE READMITIR No existe obligacioacuten de readmitir a losnacionales de Estados terceros que tengan fronteras con el requirente a los que hayan sidoautorizados a permanecer en el territorio del requirente a los que entraran legalmente y a losque se haya reconocido la condicioacuten de refugiados seguacuten el Derecho Internacional
El capiacutetulo dedicado al traacutensito para la expulsioacuten de extranjeros no ofrece demasiadaspeculiaridades No obstante el art 7 advierte que el traacutensito para la expulsioacuten podraacute serdenegado en cinco supuestos
-Cuando el extranjero tenga prohibida la entrada en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado penalmente en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado en el Estado de destino (que desde luego ha deser distinto al de traacutensito)
33 Texto en httpwwwmiresderechoacac130292htm
-Cuando el extranjero corra el riesgo de sufrir malos tratos en el Estado de destino y
-Cuando se solicite la expulsioacuten para uno de los miembros de la llamada UMA (Unioacuten delMagreb Aacuterabe)
Sin duda resulta sorprendente que no se aplique en su totalidad el principio de NODEVOLUCIOacuteN El supuesto cuarto recoge una parte de este principio pero no sentildeala que nose admitiraacute el traacutensito cuando el extranjero pueda ser perseguido por motivos poliacuteticosraciales religiosos o de otro tipo o pueda sufrir la pena de muerte en el Estado de destino
La aplicacioacuten del acuerdo de readmisioacuten con Marruecos resulta a veces difiacutecil En un terrenoproacuteximo al examinado bien conocido es el Informe de Human Rights Watchs de 2002 sobrela entrega de menores marroquiacutees por Espantildea a traveacutes de Ceuta y Melilla titulado ldquoEspantildea yMarruecos Callejoacuten sin salida abusos cometidos por las autoridades espantildeolas y marroquiacuteescontra nintildeos inmigrantesrdquo pone de relieve la violacioacuten de la Convencioacuten de Derechos delNintildeo
Por otro lado conviene no olvidar que la Comisioacuten Europea trabaja actualmente en unacuerdo de readmisioacuten (que celebrariacutea la Comunidad Europea) con Marruecos Ese acuerdo
34
no solamente pretende que Marruecos (y en su caso cualquier miembro de la UE) readmita asus nacionales sino tambieacuten a cualquier inmigrante que haya accedido irregularmente a la UEdesde territorio marroquiacute La propuesta de acuerdo tambieacuten incluye una financiacioacuten de 120millones de euros de la UE a Marruecos hasta 2006
d)La celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
La prensa sentildealaba en Junio de 2001 que el entonces Secretario de Estado para la Extranjeriacuteay la Inmigracioacuten Enrique Fernaacutendez-Miranda y un alto cargo del Ministerio Nigeriano deAsuntos Exteriores llegaban a un acuerdo sobre readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular
35
De la prensa se deduce que el acuerdo (no firmado por escrito al menos no publicado en elBOLETIacuteN OFICIAL DEL ESTADO) afectariacutea a los nacionales de ambos Estados sobre todoa los nigerianos que vivan en Espantildea se partiacutea pues de una reciprocidad formal pero no realSeguacuten la misma noticia deberaacute llevarse a cabo la proteccioacuten de los datos personales de losinmigrantes
Espantildea ofreciacutea a Nigeria asistencia teacutecnica e intercambio de informacioacuten sobre traacutefico depersonas organizacioacuten de cursos de formacioacuten para personal consular y de inmigracioacuten etc
Como consecuencia de este acuerdo (no estructurado formalmente por escrito36
al menos porel momento) Espantildea realizaba en 2001 algunas expulsiones colectivas de extranjeros haciaNigeria En realidad haciacutea casi cinco antildeos que el Gobierno del Sr AZNAR no realizaba unaexpulsioacuten colectiva en 1996 se produjo la expulsioacuten desde Maacutelaga de 103 inmigrantes aCameruacuten Senegal y Maliacute El Sindicato Unificado de Policiacutea denuncioacute entonces que se habiacuteadrogado con un fuerte sedante (haloperidol) disuelto en agua potable a los inmigrantes
37
34 Ver una noticia en Estrella Digital de 4 de Diciembre de 2002
httpwwwestrelladigitales35 La noticia puede hallarse en
httpwwwwebislamcomnumeros200105_01EspaBla_Nigeriahtm
36 El hecho de que un acuerdo internacional no se celebre por escrito no indica que
no sea vaacutelido la validez depende de otros factores y un acuerdo verbal puede serperfectamente vaacutelido si no existe una causa de nulidad de los tratados37 Ver Unidad sobre expulsiones colectivas
VI) CONCLUSIOacuteN GENERAL
La poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten que la UE disentildea desde hace tiempo no favorececiertamente la libre circulacioacuten de las personas Maacutes bien sirve para trabar o limitar esa librecirculacioacuten
La mencionada poliacutetica tiene como elemento muy importante el Reglamento 5392001 queestablece la lista de terceros paiacuteses cuyos nacionales estaacuten sometidos a la obligacioacuten de visadoy la de los paiacuteses cuyos nacionales estaacuten exentos de visado
Por si acaso alguacuten extranjero entra irregularmente o permanece en territorio de un Estadomiembro de la UE cuando su estancia regular haya terminado se preveacuten ademaacutes otrasmedidas como el retorno voluntario la expulsioacuten y la readmisioacuten La readmisioacuten endefinitiva devuelve las personas a sus lugares de origen o de traacutensito
Al incluir las claacuteusulas de readmisioacuten y al firmar los acuerdos sobre esta materia la UnioacutenEuropea no entra en las causas reales por las cuales esas personas han emigrado y tampoco sepregunta si dichas causas pueden solucionarse
Existe un grave peligro ya apuntado en esta Unidad El peligro de establecer una relacioacutenestrecha e incluso automaacutetica entre readmisioacuten y fondos europeos de cooperacioacuten aldesarrollo El peligro es muy real no teoacuterico El diacutea en el que la Unioacuten afirme que un Estadosubdesarrollado no recibe fondos de tal cooperacioacuten si no colabora eacutel mismo en la readmisioacutende sus nacionales (e incluso de extranjeros y apaacutetridas procedentes de su territorio) la poliacuteticacomuacuten de inmigracioacuten de la UE habraacute abandonado cualquier respeto por los DerechosHumanos de los migrantes
Por ello aunque a veces pueda parecer algo demagoacutegica incluyo la opinioacuten criacutetica de unaparlamentaria europea Ilka Schroder
ANEJO I ART 13 DEL ACUERDO DE COTONUacute O ACUERDO
DE ASOCIACION ENTRE LOS ESTADOS ACP POR UNA
PARTE Y LA COMUNIDAD EUROPEA Y SUS ESTADOS
MIEMBROS POR OTRA FIRMADO EN COTONUacute EL 23 DE
JUNIO DE 2000
Artiacuteculo 1 3
Emigracioacuten
1 La cuestioacuten de la emigracioacuten seraacute objeto de un diaacutelogo profundo en el marco de laasociacioacuten ACP-UE
Las Partes reafirman sus obligaciones y sus compromisos actuales en el aacutembito del derechointernacional para garantizar el respeto de los derechos humanos y la eliminacioacuten de todas lasformas de discriminacioacuten basadas en particular en el origen el sexo la raza la lengua y lareligioacuten
2 Las Partes convienen en considerar que una asociacioacuten implica por lo que se refiere a laemigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses que residan legalmente ensus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivo ofrecerles derechos yobligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la no discriminacioacuten en la vidaeconoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra el racismo y la xenofobia
3 Cada Estado miembro concederaacute a los trabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzanlegalmente una actividad en su territorio un trato caracterizado por la ausencia de todadiscriminacioacuten basada en la nacionalidad con relacioacuten a sus propios nacionales en lo referentea condiciones de trabajo remuneracioacuten y despido Cada Estado ACP por su parte concederaacutea este respecto un trato no discriminatorio comparable a los trabajadores nacionales de losEstados miembros
4 Las Partes consideran que las estrategias destinadas a reducir la pobreza a mejorar lascondiciones de vida y trabajo a crear empleos y a desarrollar la formacioacuten contribuyen alargo plazo a normalizar los flujos migratorios
Las Partes tendraacuten en cuenta en el marco de las estrategias de desarrollo y la programacioacutennacional y regional las dificultades estructurales vinculadas a los fenoacutemenos migratorios conel fin de apoyar el desarrollo econoacutemico y social de las regiones de origen de los emigrantes yreducir la pobreza
La Comunidad apoyaraacute en el marco de los programas de cooperacioacuten nacional y regional laformacioacuten de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de origen en otro paiacutes ACP o enun Estado miembro de la Unioacuten Europea Por lo que se refiere a la formacioacuten en un Estadomiembro las Partes velaraacuten por que estas acciones esteacuten orientadas hacia la insercioacutenprofesional de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de ungen
Las Partes desarrollaraacuten programas de cooperacioacuten destinados a facilitar el acceso a laensentildeanza a los estudiantes de los Estados ACP en particular mediante la utilizacioacuten de lasnuevas tecnologiacuteas de la comunicacioacuten
El Consejo de Ministros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadasa la inmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de unapoliacutetica de prevencioacuten
En este marco las Partes convienen en particular en garantizar que los derechos y la dignidadde las personas se respeten en todo procedimiento iniciado para conseguir el retorno de losinmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A este respecto las autoridades interesadasconcederaacuten las facilidades administrativas necesarias para el retorno
Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nbull 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivas
ii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retorno
Se concederaacute una asistencia adecuada a los Estados ACP para la aplicacioacuten de estos acuerdos
iii)A efectos de la presente letra c) se entenderaacute por laquoPartesraquo la Comunidad cada uno de susEstados miembros y todo Estado ACP
Anejo II PARLAMENTO EUROPEOUna opinioacuten parlamentaria criacutetica de IlkaSCHORDER
1999-2004
Documento de sesioacuten
7 de noviembre de 2002
INFORME
FINALA5-0381 2002
sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejo relativa a la firma del Acuerdo entre laComunidad Europea y el Gobierno de la Regioacuten Administrativa Especial de Hong Kong de laRepuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten de residentes ilegales (SEC(2002) 412 -C5-02632002 -20020092(CNS))
Comisioacuten de Libertades y Derechos de los Ciudadanos Justicia y Asuntos Interiores
Ponente Graham R Watson
RR48 1789ESdoc PE 319241
ESPAacuteGINA REGLAMENTARIA
Mediante carta de 5 de junio de 2002 el Consejo consultoacute al Parlamento de conformidad conel apartado 1 del artiacuteculo 39 del Tratado UE sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejorelativa a la firma del Acuerdo entre la Comunidad Europea y el Gobierno de la RegioacutenAdministrativa Especial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten deresidentes ilegales (SEC(2002) 412 - 20020092 (CNS))
En la sesioacuten del 10 de junio de 2002 el Presidente del Parlamento anuncioacute que habiacutea remitidodicha propuesta para examen del fondo a la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCiudadanos Justicia y Asuntos Interiores y para opinioacuten a la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior (C5-02632002)
En la reunioacuten del 9 de julio de 2002 la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCindadanos Justicia y Asuntos Interiores designoacute ponente a Graham R Watson
En las reuniones de los diacuteas 8 de octubre de 2002 y 5 de noviembre de 2002 la comisioacutenexaminoacute la propuesta del Consejo y el proyecto de informeEn la uacuteltima de estas reuniones la comisioacuten aproboacute el proyecto de resolucioacuten legislativa por22 votos a favor 6 votos en contra y 0 abstenciones
Estuvieron presentes en la votacioacuten los diputados Jorge Salvador Hernaacutendez Mollar(presidente) Lousewies van der Laan (vicepresidente) Giacomo Santini (vicepresidente)Graham R Watson (ponente) Roberta Angelilli Mary Elizabeth Banotti Kathalijne MariaBuitenweg (suplente de Alima Boumediene-Thiery) Carlos Coelho Geacuterard MJ Deprez Ginseppe Di Lello Finuoli Francesco Fiori ( suplente de Marcello Dell Utri de conformidadcon el apartado 2 del artiacuteculo 153 del Reglamento) Evelyne Gebhardt (suplente de AdelineHazan) Pierre Jonckheer Sylvia-Yvonne Kaufmann (suplente de Ilka Schroder) TimothyKirkhope Eva Klamt Klaus-Heiner Lehne (suplente de Thierry Cornillet) Marcelino OrejaArburuacutea Elena Ornella Paciotti Joseacute Ribeiro e Castro Martine Roure Heide RuumlhleFrancesco Rutelli Ole S0rensen (suplente de Bill Newton Dunn) Joke Swiebel Anna Terroacuteni Cusiacute Maurizio Turco y Olga Zrihen Zaari (suplente de Martin Schulz)
La opinioacuten minoritaria se adjunta al presente informe el 9 de septiembre de 2002 laComisioacuten de Asuntos Exteriores Derechos Humanos Seguridad Comuacuten y Poliacutetica deDefensa decidioacute no emitir opinioacuten el 28 de mayo de 2002 la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior decidioacute no emitir opinioacuten
El informe se presentoacute el 7 de noviembre de 2002
OPINIOacuteN MINORITARIA
de Ilka Schroder
ldquoEl acuerdo sobre la expulsioacuten de residentes ilegales es el primero de su especie y sigue laliacutenea de las decisiones represivas de Laeken y Sevilla que tienen por objeto dividir losinmigrantes en econoacutemicamente uacutetiles (es decir mano de obra que puede explotarse en elproceso de produccioacuten capitalista) e inuacutetiles Hay que repeler con la mayor energiacutea laseleccioacuten de refugiados econoacutemicamente aprovechables en el proceso de explotacioacuten mundialy el rechazo de todos los migrantes clasificados como inuacutetiles ya que no se basan en el serhumano sino en intereses relacionados con la explotacioacuten econoacutemica y la obtencioacuten debeneficios
El acuerdo de que aquiacute se trata convierte la poliacutetica de inmigracioacuten en parte integral de lapoliacutetica exterior de la UE y trata de impedir cualquier posibilidad de huida hacia Europa nosoacutelo en los paiacuteses de traacutensito sino tambieacuten y ya en los paiacuteses de origen La tecnologiacutea sentildeorialempleada para imponer la fortaleza de Europa consiste en registrar segregar discriminararrestar internar y por uacuteltimo expulsar
Ademaacutes la UE trata de obligar a otros paiacuteses con medios neocoloniales y usando el chantajeeconoacutemico y financiero a readmitir a los refugiados
La poliacutetica de expulsiones de la UE es criminal ya que como consecuencia de ella perecenseres humanos y no tiene en cuenta en absoluto las causas fundamentales que impulsan a laspersonas a huir como la pobreza la explotacioacuten las guerras y la violencia patriarcal
En la poliacutetica de expulsiones la UE se quita la maacutescara de los derechos humanos ya no setrata de las claacuteusulas que facilitan la expulsioacuten ocultas en los acuerdos econoacutemicos sino quese trata de la regulacioacuten profesional de la consigna racista iexclfuera los extranjeros ahoraejecutada por la Comisioacuten y las organizaciones correspondientes como por ejemplo la OIMAquel a quien le preocupen verdaderamente la Convencioacuten de Ginebra sobre los Refugiados ylos derechos de los migrantes no deberiacutea estar a favor de un acuerdo que niega precisamenteesos derechos o sea los derechos a elegir libremente el lugar de residencia a determinarautoacutenomamente la forma de vida y a buscar la felicidad en otro paiacutesrdquo (p 10)
BIBLIOGRAFIacuteA Y ALGUNAS DIRECCIONES UacuteTILES DE INTERNET
A)Bibligrafiacutea-ANDREacuteS SAacuteENZ DE SANTAMARIacuteA Y OTROS Introduccioacuten al Derecho de la UnioacutenEuropea Eurolex Madrid 1999-COMISION EUROPEA Libro Verde relativo a una poliacutetica comunitaria de retorno deresidentes ilegales 10-Abril-2002 COM (2002) 175 final-COMISION EUROPEA Comunicacioacuten al Consejo y al Parlamento EuropeoIntegracioacuten de las cuestiones de inmigracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea conterceros paiacuteses 3-Diciembre-2002 COM (2002) 703 final-X DENOEL Les accords de readmisioacuten du Benelux agrave Schengen et au-delagrave RevueTrimestrielle de Droit Europeacuteen 1983-Guy FEUER Un nouvea paradigme pour les relations entre lacuteUnion Europeacuteenne et lesEacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin 2000 Revue Geneacuterale de Droit InternationalPublic 2002-INTERMON-OXFAM La responsabilidad de la UE en la lucha contra la pobreza(Claves de la Presidencia Espantildeola 2002) Barcelona 2002-Joan David JANER TORRENS Poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenCongreso Internacional sobre Derechos Humanos Zaragoza 2000 texto enhttpwwwunizaresderechos_humanos-Paolo MENGOZZI Derecho Comunitario y de la Unioacuten Europea Tecnos Madrid 2000-Miquel PALOMARES AMAT Los acuerdos internacionales concluidos entre lasComunidades Europeas y los paiacuteses terceros mediterraacuteneos Cedecs Barcelona 2002
B) Algunas direcciones uacutetiles de Internet
Consejo de la UE httpueeuintConclusiones del Consejo Europeo httpeuropaeuintcounciloffconcluindexhtmParlamento Europeo httpwwweuroparleuintUnioacuten Europea httpeuropaeuint
CUESTIONES A DEBATE1ordf El concepto mismo de readmisioacuten2ordf Las claacuteusulas ldquoDemocracia y DHrdquo y de readmisioacuten iquestconstituyen imposicionesneocolonialistas de la UE3ordf La conexioacuten entre readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo4ordf El acuerdo de readmisioacuten entre Espantildea y Marruecos y los problemas de su aplicacioacuten5ordf La reciprocidad que se cita en los acuerdos y claacuteusulas de readmisioacuten iquestes formal o esreal
Zaragoza Septiembre de 2003
entre siacute pueden transmitirse no soacutelo a las autoridades encargadas de aplicar este acuerdo sinotambieacuten a otras personas
Finalmente en este grupo de convenios ha de incluirse el convenio hispano-suizo dereadmisioacuten de personas en situacioacuten irregular cuya firma era autorizada por el Gobiernoespantildeol el 29 de Noviembre de 2002
29
Este convenio tiene un protocolo administrativo queregula sobre todo el procedimiento para la aplicacioacuten
Si incluyo a Suiza en este grupo de Estados casi al mismo nivel que los dos Estadosmiembros de la UE citados (Francia y Portugal) ello obedece sobre todo al hecho de queexiste un Acuerdo sobre libre circulacioacuten de personas entre Suiza y la Comunidad Europea alentrar en vigor ese acuerdo el 1 de Junio de 2002 ello implica que los nacionales de eseEstado disponen de la libertad de circulacioacuten por los Estados miembros de la Unioacuten comosucede tambieacuten con los nacionales de Noruega Islandia y Liechtenstein en virtud del acuerdode creacioacuten del llamado Espacio Econoacutemico Europeo Ello tiene una consecuencia inmediatala revisioacuten del Reglamento (CE) Nordm 5392001 que establece la lista de terceros paiacuteses cuyosnacionales estaacuten obligados a visado y la lista de aquellos exentos de esa obligacioacuten (elReglamento sobre visados) en la revisioacuten Suiza no apareceraacute ya en la lista segunda (denacionales exentos) como es sabido en la revisioacuten se incluiraacute a Ecuador en la lista primera
b) Los acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a la UE
Debemos referirnos asimismo a cinco acuerdos con Estados candidatos a la adhesioacuten a laUnioacuten Europea los celebrados con Rumania y Bulgaria en 1996 con Lituania en 1998 y conla Repuacuteblica Eslovaca y Letonia en 1999
Todos ellos tienen un contenido muy similar y suelen abordar tres o cuatro aspectossustantivos Readmisioacuten traacutensito problemas administrativos y financieros y ndashsolo algunos-laproteccioacuten de los datos personasle Seguacuten sus breves preaacutembulos todos se basan en lareciprocidad (aunque esta reciprocidad sea en gran parte formal en la realidad pues losintereses de ambos Estados no son ni mucho menos de ideacutentico peso o calibre y el Estado quetienen mucho mayor intereacutes en la readmisioacuten sea Espantildea)
El acuerdo con Rumania se firma el 29 de Abril de 1996 en Bucarest30
Seguacuten su art 1 laspartes se comprometen a readmitir en su territorio a quienes hayan dejado de satisfacer o nosatisfagan los requisitos de entrada o de estancia en el territorio de la otra parte siempre quetengan la nacionalidad de la otra o se presuma que poseen esa nacionalidad Por tanto laobligacioacuten de readmisioacuten afecta a los nacionales o a los presuntos nacionales no a losextranjeros Dicha readmisioacuten debe hacerse sin formalidades
Es pues baacutesica la prueba de la nacionalidad dicha prueba se obtiene por Documento Nacionalde Identidad Certificado de nacionalidad o de registro civil pasaporte cartilla militar etc
Tambieacuten en este acuerdo la respuesta debe ser muy raacutepida en el plazo maacuteximo de ocho diacuteasLas peticiones de informacioacuten complementaria tambieacuten se tramitan en ese plazo Larecepcioacuten de la persona cuya readmisioacuten se haya aceptado habraacute de producirse en un plazomaacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo regula a su vez el denominado ldquotraacutensito a efectos de extrantildeamientordquo (arts 6-9)No se usa el teacutermino extrantildeamiento en su sentido ordinario de destierro de un nacional a un 29 Noticia en httpwwwiurislexnet
30 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasaac-004htm
paiacutes extranjero sino en un sentido mucho maacutes general Traacutensito de nacionales de nacionalesde terceros Estados obligados a abandonar el territorio de una de las partes en otras palabrasestamos ante una expulsioacuten de extranjeros el teacutermino correcto deberiacutea ser el de expulsioacutenpuesto que el Derecho Internacional Puacuteblico prohiacutebe el extrantildeamiento de nacionales (cadaEstado debe soportar a sus nacionales aunque puede expulsar a los extranjeros)
En dichas normas se regulan aspectos administrativos de dicho mal llamado extrantildeamientoDatos de la persona escolta admisioacuten en el territorio del Estado de destino etc En lasmismas normas se recoge el claacutesico principio de NO DEVOLUCIOacuteN El traacutensito podraacute serdenegado si la persona que sufre esa expulsioacuten puede ser perseguido en el Estado de destinopor su raza religioacuten nacionalidad pertenencia a un grupo social o sus opiniones poliacuteticas
Tambieacuten puede ser denegado el traacutensito si el extranjero corre el riesgo de ser acusado ocondenado en el Estado de destino por un tribunal penal por hechos anteriores al traacutensito Sepretende asiacute no disfrazar una expulsioacuten de un extranjero con algo distinto la extradicioacuten
El acuerdo con Bulgaria31 se firma el 16 de Diciembre de 1996 en Sofiacutea y tiene una
estructura similar como antes indiqueacute Regula pues la readmisioacuten de nacionales de losEstados partes regula la prueba de la nacionalidad etc El plazo maacuteximo para la respuesta a lasolicitud de la readmisioacuten en este acuerdo es de diez diacuteas (art 3 paacuterrafo 4ordm) la recepcioacuten de lapersona cuya readmisioacuten se haya aceptado tiene asimismo un plazo maacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo con Bulgaria habla en su segunda parte correctamente de ldquoTraacutensito a efectos deexpulsioacutenrdquo El contenido de esta parte es muy similar al analizado acuerdo con RumaniaPero ofrece un pequentildeo aacutengulo diferencial pues el traacutensito a efectos de expulsioacuten puede serdenegado (art 7) en tres supuestos
-Aplicando el principio de NO DEVOLUCIOacuteN
-No disfrazando ademaacutes el sentido de la expulsioacuten por el sentido de una extradicioacuten y
-Si el extranjero figura en las listas de personas que tienen prohibida la entrada en el territoriode la parte en el cual se realiza el traacutensito o si constituye una amenaza contra la seguridadnacional el orden puacuteblico y la salud puacuteblica
El acuerdo entre Espantildea y Lituania de 8 de Noviembre de 199832
resulta el maacutes completopor su contenido No solamente regula la readmisioacuten de los nacionales de las partescontratantes sino tambieacuten la de los nacionales de otro Estados y de los apaacutetridas (arts 5-9)
Se refiere asimismo al traacutensito y a la proteccioacuten de datos personales incluyendo normas quepodemos considerar estaacutendar en estos acuerdos
Los acuerdos con la Repuacuteblica Eslovaca (de 3 de Marzo de 1999) y con Letonia (de 30 deMarzo de 1999) resultan muy similares entre siacute y con el acuerdo firmado el antildeo anterior conLituania Existen pequentildeas variaciones no obstante por ejemplo el acuerdo con laRepuacuteblica Eslovaca dedica un capiacutetulo especiacutefico a gastos (cap IV art 13)
Junto a estas variaciones algunas normas se han estandarizado por ejemplo la norma relativaa la proteccioacuten de los datos es ideacutentica en los acuerdos de Espantildea con Lituania (art 13) laRepuacuteblica Eslovaca (art 14) y Letonia (art 13)
Finalmente cabe hacer una pequentildea reflexioacuten Dada la libre circulacioacuten de personas existenteen la Unioacuten Europea cuando los tres uacuteltimos Estados citados se transformen en miembros dela UE parece que estos acuerdos deberaacuten limitar su contenido en otras palabras se
31 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasacc-010htm
32 Texto en Documentacioacuten
circunscribiraacuten uacutenicamente a la readmisioacuten de los nacionales de Estados no miembros de laUE los problemas derivados de la libre circulacioacuten intra-Unioacuten no pueden regularse desdeluego por acuerdos bilaterales entre Estados sino por normas de la misma Unioacuten que primansobre cualquier norma de cualquier Estado miembro
c)El acuerdo con Marruecos
El 13 de Febrero de 1992 se firmaba en Madrid el acuerdo entre el Reino de Espantildea y elReino de Marruecos relativo a la circulacioacuten de personas el traacutensito y la readmisioacuten deextranjeros entrados ilegalmente
33
A pesar de su denominacioacuten formal estamos ante untiacutepico acuerdo de readmisioacuten Se estructura en tres capiacutetulos El primero dedicado a lareadmisioacuten de extranjeros el segundo al traacutensito para la expulsioacuten y el tercero a otrasdisposiciones
Cronoloacutegicamente el segundo de los acuerdos bilaterales analizados en esta Unidad suimportancia real lo hace ser considerado el primero por dos razones El acuerdo con Francialo es con un miembro de la UE y los franceses no pueden ser considerados pues extranjeros yen segundo teacutermino una fuerte corriente migratoria se dirige desde territorio marroquiacute haciaEspantildea
El acuerdo con Marruecos afirma en su art 1 que las autoridades de las partes ldquoreadmitiraacutenen su territorio a peticioacuten formal de las autoridades fronterizas del Estado requirente a losnacionales de paiacuteses terceros que hubieren entrado ilegalmente en el territorio de este uacuteltimoprocedentes del Estado requeridordquo Por tanto ndashy este aspecto resulta baacutesico- estamos ante unanorma de readmisioacuten de extranjeros no de marroquiacutees por Marruecos ni de espantildeoles porEspantildea
Seguacuten el art 2 del acuerdo el Estado requirente debe probar pues tres aspectos Primero lanacionalidad del extranjero (nacionalidad insisto de un Estado distinto a las partes) ensegundo lugar la entrada ilegal en el territorio del Estado requirente en tercer teacutermino laprocedencia de territorio del Estado requerido
La aplicacioacuten estricta de la norma citada obliga pues a Espantildea a no devolver a las personascuya nacionalidad no pueda probar o cuya entrada ilegal o cuya procedencia no puedademostrar
Tambieacuten interesa recordar la claacuteusula de no readmisioacuten el art 3 regula los casos en loscuales NO HAY OBLIGACIOacuteN DE READMITIR No existe obligacioacuten de readmitir a losnacionales de Estados terceros que tengan fronteras con el requirente a los que hayan sidoautorizados a permanecer en el territorio del requirente a los que entraran legalmente y a losque se haya reconocido la condicioacuten de refugiados seguacuten el Derecho Internacional
El capiacutetulo dedicado al traacutensito para la expulsioacuten de extranjeros no ofrece demasiadaspeculiaridades No obstante el art 7 advierte que el traacutensito para la expulsioacuten podraacute serdenegado en cinco supuestos
-Cuando el extranjero tenga prohibida la entrada en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado penalmente en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado en el Estado de destino (que desde luego ha deser distinto al de traacutensito)
33 Texto en httpwwwmiresderechoacac130292htm
-Cuando el extranjero corra el riesgo de sufrir malos tratos en el Estado de destino y
-Cuando se solicite la expulsioacuten para uno de los miembros de la llamada UMA (Unioacuten delMagreb Aacuterabe)
Sin duda resulta sorprendente que no se aplique en su totalidad el principio de NODEVOLUCIOacuteN El supuesto cuarto recoge una parte de este principio pero no sentildeala que nose admitiraacute el traacutensito cuando el extranjero pueda ser perseguido por motivos poliacuteticosraciales religiosos o de otro tipo o pueda sufrir la pena de muerte en el Estado de destino
La aplicacioacuten del acuerdo de readmisioacuten con Marruecos resulta a veces difiacutecil En un terrenoproacuteximo al examinado bien conocido es el Informe de Human Rights Watchs de 2002 sobrela entrega de menores marroquiacutees por Espantildea a traveacutes de Ceuta y Melilla titulado ldquoEspantildea yMarruecos Callejoacuten sin salida abusos cometidos por las autoridades espantildeolas y marroquiacuteescontra nintildeos inmigrantesrdquo pone de relieve la violacioacuten de la Convencioacuten de Derechos delNintildeo
Por otro lado conviene no olvidar que la Comisioacuten Europea trabaja actualmente en unacuerdo de readmisioacuten (que celebrariacutea la Comunidad Europea) con Marruecos Ese acuerdo
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no solamente pretende que Marruecos (y en su caso cualquier miembro de la UE) readmita asus nacionales sino tambieacuten a cualquier inmigrante que haya accedido irregularmente a la UEdesde territorio marroquiacute La propuesta de acuerdo tambieacuten incluye una financiacioacuten de 120millones de euros de la UE a Marruecos hasta 2006
d)La celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
La prensa sentildealaba en Junio de 2001 que el entonces Secretario de Estado para la Extranjeriacuteay la Inmigracioacuten Enrique Fernaacutendez-Miranda y un alto cargo del Ministerio Nigeriano deAsuntos Exteriores llegaban a un acuerdo sobre readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular
35
De la prensa se deduce que el acuerdo (no firmado por escrito al menos no publicado en elBOLETIacuteN OFICIAL DEL ESTADO) afectariacutea a los nacionales de ambos Estados sobre todoa los nigerianos que vivan en Espantildea se partiacutea pues de una reciprocidad formal pero no realSeguacuten la misma noticia deberaacute llevarse a cabo la proteccioacuten de los datos personales de losinmigrantes
Espantildea ofreciacutea a Nigeria asistencia teacutecnica e intercambio de informacioacuten sobre traacutefico depersonas organizacioacuten de cursos de formacioacuten para personal consular y de inmigracioacuten etc
Como consecuencia de este acuerdo (no estructurado formalmente por escrito36
al menos porel momento) Espantildea realizaba en 2001 algunas expulsiones colectivas de extranjeros haciaNigeria En realidad haciacutea casi cinco antildeos que el Gobierno del Sr AZNAR no realizaba unaexpulsioacuten colectiva en 1996 se produjo la expulsioacuten desde Maacutelaga de 103 inmigrantes aCameruacuten Senegal y Maliacute El Sindicato Unificado de Policiacutea denuncioacute entonces que se habiacuteadrogado con un fuerte sedante (haloperidol) disuelto en agua potable a los inmigrantes
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34 Ver una noticia en Estrella Digital de 4 de Diciembre de 2002
httpwwwestrelladigitales35 La noticia puede hallarse en
httpwwwwebislamcomnumeros200105_01EspaBla_Nigeriahtm
36 El hecho de que un acuerdo internacional no se celebre por escrito no indica que
no sea vaacutelido la validez depende de otros factores y un acuerdo verbal puede serperfectamente vaacutelido si no existe una causa de nulidad de los tratados37 Ver Unidad sobre expulsiones colectivas
VI) CONCLUSIOacuteN GENERAL
La poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten que la UE disentildea desde hace tiempo no favorececiertamente la libre circulacioacuten de las personas Maacutes bien sirve para trabar o limitar esa librecirculacioacuten
La mencionada poliacutetica tiene como elemento muy importante el Reglamento 5392001 queestablece la lista de terceros paiacuteses cuyos nacionales estaacuten sometidos a la obligacioacuten de visadoy la de los paiacuteses cuyos nacionales estaacuten exentos de visado
Por si acaso alguacuten extranjero entra irregularmente o permanece en territorio de un Estadomiembro de la UE cuando su estancia regular haya terminado se preveacuten ademaacutes otrasmedidas como el retorno voluntario la expulsioacuten y la readmisioacuten La readmisioacuten endefinitiva devuelve las personas a sus lugares de origen o de traacutensito
Al incluir las claacuteusulas de readmisioacuten y al firmar los acuerdos sobre esta materia la UnioacutenEuropea no entra en las causas reales por las cuales esas personas han emigrado y tampoco sepregunta si dichas causas pueden solucionarse
Existe un grave peligro ya apuntado en esta Unidad El peligro de establecer una relacioacutenestrecha e incluso automaacutetica entre readmisioacuten y fondos europeos de cooperacioacuten aldesarrollo El peligro es muy real no teoacuterico El diacutea en el que la Unioacuten afirme que un Estadosubdesarrollado no recibe fondos de tal cooperacioacuten si no colabora eacutel mismo en la readmisioacutende sus nacionales (e incluso de extranjeros y apaacutetridas procedentes de su territorio) la poliacuteticacomuacuten de inmigracioacuten de la UE habraacute abandonado cualquier respeto por los DerechosHumanos de los migrantes
Por ello aunque a veces pueda parecer algo demagoacutegica incluyo la opinioacuten criacutetica de unaparlamentaria europea Ilka Schroder
ANEJO I ART 13 DEL ACUERDO DE COTONUacute O ACUERDO
DE ASOCIACION ENTRE LOS ESTADOS ACP POR UNA
PARTE Y LA COMUNIDAD EUROPEA Y SUS ESTADOS
MIEMBROS POR OTRA FIRMADO EN COTONUacute EL 23 DE
JUNIO DE 2000
Artiacuteculo 1 3
Emigracioacuten
1 La cuestioacuten de la emigracioacuten seraacute objeto de un diaacutelogo profundo en el marco de laasociacioacuten ACP-UE
Las Partes reafirman sus obligaciones y sus compromisos actuales en el aacutembito del derechointernacional para garantizar el respeto de los derechos humanos y la eliminacioacuten de todas lasformas de discriminacioacuten basadas en particular en el origen el sexo la raza la lengua y lareligioacuten
2 Las Partes convienen en considerar que una asociacioacuten implica por lo que se refiere a laemigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses que residan legalmente ensus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivo ofrecerles derechos yobligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la no discriminacioacuten en la vidaeconoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra el racismo y la xenofobia
3 Cada Estado miembro concederaacute a los trabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzanlegalmente una actividad en su territorio un trato caracterizado por la ausencia de todadiscriminacioacuten basada en la nacionalidad con relacioacuten a sus propios nacionales en lo referentea condiciones de trabajo remuneracioacuten y despido Cada Estado ACP por su parte concederaacutea este respecto un trato no discriminatorio comparable a los trabajadores nacionales de losEstados miembros
4 Las Partes consideran que las estrategias destinadas a reducir la pobreza a mejorar lascondiciones de vida y trabajo a crear empleos y a desarrollar la formacioacuten contribuyen alargo plazo a normalizar los flujos migratorios
Las Partes tendraacuten en cuenta en el marco de las estrategias de desarrollo y la programacioacutennacional y regional las dificultades estructurales vinculadas a los fenoacutemenos migratorios conel fin de apoyar el desarrollo econoacutemico y social de las regiones de origen de los emigrantes yreducir la pobreza
La Comunidad apoyaraacute en el marco de los programas de cooperacioacuten nacional y regional laformacioacuten de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de origen en otro paiacutes ACP o enun Estado miembro de la Unioacuten Europea Por lo que se refiere a la formacioacuten en un Estadomiembro las Partes velaraacuten por que estas acciones esteacuten orientadas hacia la insercioacutenprofesional de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de ungen
Las Partes desarrollaraacuten programas de cooperacioacuten destinados a facilitar el acceso a laensentildeanza a los estudiantes de los Estados ACP en particular mediante la utilizacioacuten de lasnuevas tecnologiacuteas de la comunicacioacuten
El Consejo de Ministros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadasa la inmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de unapoliacutetica de prevencioacuten
En este marco las Partes convienen en particular en garantizar que los derechos y la dignidadde las personas se respeten en todo procedimiento iniciado para conseguir el retorno de losinmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A este respecto las autoridades interesadasconcederaacuten las facilidades administrativas necesarias para el retorno
Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nbull 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivas
ii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retorno
Se concederaacute una asistencia adecuada a los Estados ACP para la aplicacioacuten de estos acuerdos
iii)A efectos de la presente letra c) se entenderaacute por laquoPartesraquo la Comunidad cada uno de susEstados miembros y todo Estado ACP
Anejo II PARLAMENTO EUROPEOUna opinioacuten parlamentaria criacutetica de IlkaSCHORDER
1999-2004
Documento de sesioacuten
7 de noviembre de 2002
INFORME
FINALA5-0381 2002
sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejo relativa a la firma del Acuerdo entre laComunidad Europea y el Gobierno de la Regioacuten Administrativa Especial de Hong Kong de laRepuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten de residentes ilegales (SEC(2002) 412 -C5-02632002 -20020092(CNS))
Comisioacuten de Libertades y Derechos de los Ciudadanos Justicia y Asuntos Interiores
Ponente Graham R Watson
RR48 1789ESdoc PE 319241
ESPAacuteGINA REGLAMENTARIA
Mediante carta de 5 de junio de 2002 el Consejo consultoacute al Parlamento de conformidad conel apartado 1 del artiacuteculo 39 del Tratado UE sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejorelativa a la firma del Acuerdo entre la Comunidad Europea y el Gobierno de la RegioacutenAdministrativa Especial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten deresidentes ilegales (SEC(2002) 412 - 20020092 (CNS))
En la sesioacuten del 10 de junio de 2002 el Presidente del Parlamento anuncioacute que habiacutea remitidodicha propuesta para examen del fondo a la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCiudadanos Justicia y Asuntos Interiores y para opinioacuten a la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior (C5-02632002)
En la reunioacuten del 9 de julio de 2002 la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCindadanos Justicia y Asuntos Interiores designoacute ponente a Graham R Watson
En las reuniones de los diacuteas 8 de octubre de 2002 y 5 de noviembre de 2002 la comisioacutenexaminoacute la propuesta del Consejo y el proyecto de informeEn la uacuteltima de estas reuniones la comisioacuten aproboacute el proyecto de resolucioacuten legislativa por22 votos a favor 6 votos en contra y 0 abstenciones
Estuvieron presentes en la votacioacuten los diputados Jorge Salvador Hernaacutendez Mollar(presidente) Lousewies van der Laan (vicepresidente) Giacomo Santini (vicepresidente)Graham R Watson (ponente) Roberta Angelilli Mary Elizabeth Banotti Kathalijne MariaBuitenweg (suplente de Alima Boumediene-Thiery) Carlos Coelho Geacuterard MJ Deprez Ginseppe Di Lello Finuoli Francesco Fiori ( suplente de Marcello Dell Utri de conformidadcon el apartado 2 del artiacuteculo 153 del Reglamento) Evelyne Gebhardt (suplente de AdelineHazan) Pierre Jonckheer Sylvia-Yvonne Kaufmann (suplente de Ilka Schroder) TimothyKirkhope Eva Klamt Klaus-Heiner Lehne (suplente de Thierry Cornillet) Marcelino OrejaArburuacutea Elena Ornella Paciotti Joseacute Ribeiro e Castro Martine Roure Heide RuumlhleFrancesco Rutelli Ole S0rensen (suplente de Bill Newton Dunn) Joke Swiebel Anna Terroacuteni Cusiacute Maurizio Turco y Olga Zrihen Zaari (suplente de Martin Schulz)
La opinioacuten minoritaria se adjunta al presente informe el 9 de septiembre de 2002 laComisioacuten de Asuntos Exteriores Derechos Humanos Seguridad Comuacuten y Poliacutetica deDefensa decidioacute no emitir opinioacuten el 28 de mayo de 2002 la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior decidioacute no emitir opinioacuten
El informe se presentoacute el 7 de noviembre de 2002
OPINIOacuteN MINORITARIA
de Ilka Schroder
ldquoEl acuerdo sobre la expulsioacuten de residentes ilegales es el primero de su especie y sigue laliacutenea de las decisiones represivas de Laeken y Sevilla que tienen por objeto dividir losinmigrantes en econoacutemicamente uacutetiles (es decir mano de obra que puede explotarse en elproceso de produccioacuten capitalista) e inuacutetiles Hay que repeler con la mayor energiacutea laseleccioacuten de refugiados econoacutemicamente aprovechables en el proceso de explotacioacuten mundialy el rechazo de todos los migrantes clasificados como inuacutetiles ya que no se basan en el serhumano sino en intereses relacionados con la explotacioacuten econoacutemica y la obtencioacuten debeneficios
El acuerdo de que aquiacute se trata convierte la poliacutetica de inmigracioacuten en parte integral de lapoliacutetica exterior de la UE y trata de impedir cualquier posibilidad de huida hacia Europa nosoacutelo en los paiacuteses de traacutensito sino tambieacuten y ya en los paiacuteses de origen La tecnologiacutea sentildeorialempleada para imponer la fortaleza de Europa consiste en registrar segregar discriminararrestar internar y por uacuteltimo expulsar
Ademaacutes la UE trata de obligar a otros paiacuteses con medios neocoloniales y usando el chantajeeconoacutemico y financiero a readmitir a los refugiados
La poliacutetica de expulsiones de la UE es criminal ya que como consecuencia de ella perecenseres humanos y no tiene en cuenta en absoluto las causas fundamentales que impulsan a laspersonas a huir como la pobreza la explotacioacuten las guerras y la violencia patriarcal
En la poliacutetica de expulsiones la UE se quita la maacutescara de los derechos humanos ya no setrata de las claacuteusulas que facilitan la expulsioacuten ocultas en los acuerdos econoacutemicos sino quese trata de la regulacioacuten profesional de la consigna racista iexclfuera los extranjeros ahoraejecutada por la Comisioacuten y las organizaciones correspondientes como por ejemplo la OIMAquel a quien le preocupen verdaderamente la Convencioacuten de Ginebra sobre los Refugiados ylos derechos de los migrantes no deberiacutea estar a favor de un acuerdo que niega precisamenteesos derechos o sea los derechos a elegir libremente el lugar de residencia a determinarautoacutenomamente la forma de vida y a buscar la felicidad en otro paiacutesrdquo (p 10)
BIBLIOGRAFIacuteA Y ALGUNAS DIRECCIONES UacuteTILES DE INTERNET
A)Bibligrafiacutea-ANDREacuteS SAacuteENZ DE SANTAMARIacuteA Y OTROS Introduccioacuten al Derecho de la UnioacutenEuropea Eurolex Madrid 1999-COMISION EUROPEA Libro Verde relativo a una poliacutetica comunitaria de retorno deresidentes ilegales 10-Abril-2002 COM (2002) 175 final-COMISION EUROPEA Comunicacioacuten al Consejo y al Parlamento EuropeoIntegracioacuten de las cuestiones de inmigracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea conterceros paiacuteses 3-Diciembre-2002 COM (2002) 703 final-X DENOEL Les accords de readmisioacuten du Benelux agrave Schengen et au-delagrave RevueTrimestrielle de Droit Europeacuteen 1983-Guy FEUER Un nouvea paradigme pour les relations entre lacuteUnion Europeacuteenne et lesEacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin 2000 Revue Geneacuterale de Droit InternationalPublic 2002-INTERMON-OXFAM La responsabilidad de la UE en la lucha contra la pobreza(Claves de la Presidencia Espantildeola 2002) Barcelona 2002-Joan David JANER TORRENS Poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenCongreso Internacional sobre Derechos Humanos Zaragoza 2000 texto enhttpwwwunizaresderechos_humanos-Paolo MENGOZZI Derecho Comunitario y de la Unioacuten Europea Tecnos Madrid 2000-Miquel PALOMARES AMAT Los acuerdos internacionales concluidos entre lasComunidades Europeas y los paiacuteses terceros mediterraacuteneos Cedecs Barcelona 2002
B) Algunas direcciones uacutetiles de Internet
Consejo de la UE httpueeuintConclusiones del Consejo Europeo httpeuropaeuintcounciloffconcluindexhtmParlamento Europeo httpwwweuroparleuintUnioacuten Europea httpeuropaeuint
CUESTIONES A DEBATE1ordf El concepto mismo de readmisioacuten2ordf Las claacuteusulas ldquoDemocracia y DHrdquo y de readmisioacuten iquestconstituyen imposicionesneocolonialistas de la UE3ordf La conexioacuten entre readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo4ordf El acuerdo de readmisioacuten entre Espantildea y Marruecos y los problemas de su aplicacioacuten5ordf La reciprocidad que se cita en los acuerdos y claacuteusulas de readmisioacuten iquestes formal o esreal
Zaragoza Septiembre de 2003
paiacutes extranjero sino en un sentido mucho maacutes general Traacutensito de nacionales de nacionalesde terceros Estados obligados a abandonar el territorio de una de las partes en otras palabrasestamos ante una expulsioacuten de extranjeros el teacutermino correcto deberiacutea ser el de expulsioacutenpuesto que el Derecho Internacional Puacuteblico prohiacutebe el extrantildeamiento de nacionales (cadaEstado debe soportar a sus nacionales aunque puede expulsar a los extranjeros)
En dichas normas se regulan aspectos administrativos de dicho mal llamado extrantildeamientoDatos de la persona escolta admisioacuten en el territorio del Estado de destino etc En lasmismas normas se recoge el claacutesico principio de NO DEVOLUCIOacuteN El traacutensito podraacute serdenegado si la persona que sufre esa expulsioacuten puede ser perseguido en el Estado de destinopor su raza religioacuten nacionalidad pertenencia a un grupo social o sus opiniones poliacuteticas
Tambieacuten puede ser denegado el traacutensito si el extranjero corre el riesgo de ser acusado ocondenado en el Estado de destino por un tribunal penal por hechos anteriores al traacutensito Sepretende asiacute no disfrazar una expulsioacuten de un extranjero con algo distinto la extradicioacuten
El acuerdo con Bulgaria31 se firma el 16 de Diciembre de 1996 en Sofiacutea y tiene una
estructura similar como antes indiqueacute Regula pues la readmisioacuten de nacionales de losEstados partes regula la prueba de la nacionalidad etc El plazo maacuteximo para la respuesta a lasolicitud de la readmisioacuten en este acuerdo es de diez diacuteas (art 3 paacuterrafo 4ordm) la recepcioacuten de lapersona cuya readmisioacuten se haya aceptado tiene asimismo un plazo maacuteximo de treinta diacuteas
El acuerdo con Bulgaria habla en su segunda parte correctamente de ldquoTraacutensito a efectos deexpulsioacutenrdquo El contenido de esta parte es muy similar al analizado acuerdo con RumaniaPero ofrece un pequentildeo aacutengulo diferencial pues el traacutensito a efectos de expulsioacuten puede serdenegado (art 7) en tres supuestos
-Aplicando el principio de NO DEVOLUCIOacuteN
-No disfrazando ademaacutes el sentido de la expulsioacuten por el sentido de una extradicioacuten y
-Si el extranjero figura en las listas de personas que tienen prohibida la entrada en el territoriode la parte en el cual se realiza el traacutensito o si constituye una amenaza contra la seguridadnacional el orden puacuteblico y la salud puacuteblica
El acuerdo entre Espantildea y Lituania de 8 de Noviembre de 199832
resulta el maacutes completopor su contenido No solamente regula la readmisioacuten de los nacionales de las partescontratantes sino tambieacuten la de los nacionales de otro Estados y de los apaacutetridas (arts 5-9)
Se refiere asimismo al traacutensito y a la proteccioacuten de datos personales incluyendo normas quepodemos considerar estaacutendar en estos acuerdos
Los acuerdos con la Repuacuteblica Eslovaca (de 3 de Marzo de 1999) y con Letonia (de 30 deMarzo de 1999) resultan muy similares entre siacute y con el acuerdo firmado el antildeo anterior conLituania Existen pequentildeas variaciones no obstante por ejemplo el acuerdo con laRepuacuteblica Eslovaca dedica un capiacutetulo especiacutefico a gastos (cap IV art 13)
Junto a estas variaciones algunas normas se han estandarizado por ejemplo la norma relativaa la proteccioacuten de los datos es ideacutentica en los acuerdos de Espantildea con Lituania (art 13) laRepuacuteblica Eslovaca (art 14) y Letonia (art 13)
Finalmente cabe hacer una pequentildea reflexioacuten Dada la libre circulacioacuten de personas existenteen la Unioacuten Europea cuando los tres uacuteltimos Estados citados se transformen en miembros dela UE parece que estos acuerdos deberaacuten limitar su contenido en otras palabras se
31 Texto en httpwwwextranjeriainfoprivadolegislacionnormasacc-010htm
32 Texto en Documentacioacuten
circunscribiraacuten uacutenicamente a la readmisioacuten de los nacionales de Estados no miembros de laUE los problemas derivados de la libre circulacioacuten intra-Unioacuten no pueden regularse desdeluego por acuerdos bilaterales entre Estados sino por normas de la misma Unioacuten que primansobre cualquier norma de cualquier Estado miembro
c)El acuerdo con Marruecos
El 13 de Febrero de 1992 se firmaba en Madrid el acuerdo entre el Reino de Espantildea y elReino de Marruecos relativo a la circulacioacuten de personas el traacutensito y la readmisioacuten deextranjeros entrados ilegalmente
33
A pesar de su denominacioacuten formal estamos ante untiacutepico acuerdo de readmisioacuten Se estructura en tres capiacutetulos El primero dedicado a lareadmisioacuten de extranjeros el segundo al traacutensito para la expulsioacuten y el tercero a otrasdisposiciones
Cronoloacutegicamente el segundo de los acuerdos bilaterales analizados en esta Unidad suimportancia real lo hace ser considerado el primero por dos razones El acuerdo con Francialo es con un miembro de la UE y los franceses no pueden ser considerados pues extranjeros yen segundo teacutermino una fuerte corriente migratoria se dirige desde territorio marroquiacute haciaEspantildea
El acuerdo con Marruecos afirma en su art 1 que las autoridades de las partes ldquoreadmitiraacutenen su territorio a peticioacuten formal de las autoridades fronterizas del Estado requirente a losnacionales de paiacuteses terceros que hubieren entrado ilegalmente en el territorio de este uacuteltimoprocedentes del Estado requeridordquo Por tanto ndashy este aspecto resulta baacutesico- estamos ante unanorma de readmisioacuten de extranjeros no de marroquiacutees por Marruecos ni de espantildeoles porEspantildea
Seguacuten el art 2 del acuerdo el Estado requirente debe probar pues tres aspectos Primero lanacionalidad del extranjero (nacionalidad insisto de un Estado distinto a las partes) ensegundo lugar la entrada ilegal en el territorio del Estado requirente en tercer teacutermino laprocedencia de territorio del Estado requerido
La aplicacioacuten estricta de la norma citada obliga pues a Espantildea a no devolver a las personascuya nacionalidad no pueda probar o cuya entrada ilegal o cuya procedencia no puedademostrar
Tambieacuten interesa recordar la claacuteusula de no readmisioacuten el art 3 regula los casos en loscuales NO HAY OBLIGACIOacuteN DE READMITIR No existe obligacioacuten de readmitir a losnacionales de Estados terceros que tengan fronteras con el requirente a los que hayan sidoautorizados a permanecer en el territorio del requirente a los que entraran legalmente y a losque se haya reconocido la condicioacuten de refugiados seguacuten el Derecho Internacional
El capiacutetulo dedicado al traacutensito para la expulsioacuten de extranjeros no ofrece demasiadaspeculiaridades No obstante el art 7 advierte que el traacutensito para la expulsioacuten podraacute serdenegado en cinco supuestos
-Cuando el extranjero tenga prohibida la entrada en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado penalmente en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado en el Estado de destino (que desde luego ha deser distinto al de traacutensito)
33 Texto en httpwwwmiresderechoacac130292htm
-Cuando el extranjero corra el riesgo de sufrir malos tratos en el Estado de destino y
-Cuando se solicite la expulsioacuten para uno de los miembros de la llamada UMA (Unioacuten delMagreb Aacuterabe)
Sin duda resulta sorprendente que no se aplique en su totalidad el principio de NODEVOLUCIOacuteN El supuesto cuarto recoge una parte de este principio pero no sentildeala que nose admitiraacute el traacutensito cuando el extranjero pueda ser perseguido por motivos poliacuteticosraciales religiosos o de otro tipo o pueda sufrir la pena de muerte en el Estado de destino
La aplicacioacuten del acuerdo de readmisioacuten con Marruecos resulta a veces difiacutecil En un terrenoproacuteximo al examinado bien conocido es el Informe de Human Rights Watchs de 2002 sobrela entrega de menores marroquiacutees por Espantildea a traveacutes de Ceuta y Melilla titulado ldquoEspantildea yMarruecos Callejoacuten sin salida abusos cometidos por las autoridades espantildeolas y marroquiacuteescontra nintildeos inmigrantesrdquo pone de relieve la violacioacuten de la Convencioacuten de Derechos delNintildeo
Por otro lado conviene no olvidar que la Comisioacuten Europea trabaja actualmente en unacuerdo de readmisioacuten (que celebrariacutea la Comunidad Europea) con Marruecos Ese acuerdo
34
no solamente pretende que Marruecos (y en su caso cualquier miembro de la UE) readmita asus nacionales sino tambieacuten a cualquier inmigrante que haya accedido irregularmente a la UEdesde territorio marroquiacute La propuesta de acuerdo tambieacuten incluye una financiacioacuten de 120millones de euros de la UE a Marruecos hasta 2006
d)La celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
La prensa sentildealaba en Junio de 2001 que el entonces Secretario de Estado para la Extranjeriacuteay la Inmigracioacuten Enrique Fernaacutendez-Miranda y un alto cargo del Ministerio Nigeriano deAsuntos Exteriores llegaban a un acuerdo sobre readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular
35
De la prensa se deduce que el acuerdo (no firmado por escrito al menos no publicado en elBOLETIacuteN OFICIAL DEL ESTADO) afectariacutea a los nacionales de ambos Estados sobre todoa los nigerianos que vivan en Espantildea se partiacutea pues de una reciprocidad formal pero no realSeguacuten la misma noticia deberaacute llevarse a cabo la proteccioacuten de los datos personales de losinmigrantes
Espantildea ofreciacutea a Nigeria asistencia teacutecnica e intercambio de informacioacuten sobre traacutefico depersonas organizacioacuten de cursos de formacioacuten para personal consular y de inmigracioacuten etc
Como consecuencia de este acuerdo (no estructurado formalmente por escrito36
al menos porel momento) Espantildea realizaba en 2001 algunas expulsiones colectivas de extranjeros haciaNigeria En realidad haciacutea casi cinco antildeos que el Gobierno del Sr AZNAR no realizaba unaexpulsioacuten colectiva en 1996 se produjo la expulsioacuten desde Maacutelaga de 103 inmigrantes aCameruacuten Senegal y Maliacute El Sindicato Unificado de Policiacutea denuncioacute entonces que se habiacuteadrogado con un fuerte sedante (haloperidol) disuelto en agua potable a los inmigrantes
37
34 Ver una noticia en Estrella Digital de 4 de Diciembre de 2002
httpwwwestrelladigitales35 La noticia puede hallarse en
httpwwwwebislamcomnumeros200105_01EspaBla_Nigeriahtm
36 El hecho de que un acuerdo internacional no se celebre por escrito no indica que
no sea vaacutelido la validez depende de otros factores y un acuerdo verbal puede serperfectamente vaacutelido si no existe una causa de nulidad de los tratados37 Ver Unidad sobre expulsiones colectivas
VI) CONCLUSIOacuteN GENERAL
La poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten que la UE disentildea desde hace tiempo no favorececiertamente la libre circulacioacuten de las personas Maacutes bien sirve para trabar o limitar esa librecirculacioacuten
La mencionada poliacutetica tiene como elemento muy importante el Reglamento 5392001 queestablece la lista de terceros paiacuteses cuyos nacionales estaacuten sometidos a la obligacioacuten de visadoy la de los paiacuteses cuyos nacionales estaacuten exentos de visado
Por si acaso alguacuten extranjero entra irregularmente o permanece en territorio de un Estadomiembro de la UE cuando su estancia regular haya terminado se preveacuten ademaacutes otrasmedidas como el retorno voluntario la expulsioacuten y la readmisioacuten La readmisioacuten endefinitiva devuelve las personas a sus lugares de origen o de traacutensito
Al incluir las claacuteusulas de readmisioacuten y al firmar los acuerdos sobre esta materia la UnioacutenEuropea no entra en las causas reales por las cuales esas personas han emigrado y tampoco sepregunta si dichas causas pueden solucionarse
Existe un grave peligro ya apuntado en esta Unidad El peligro de establecer una relacioacutenestrecha e incluso automaacutetica entre readmisioacuten y fondos europeos de cooperacioacuten aldesarrollo El peligro es muy real no teoacuterico El diacutea en el que la Unioacuten afirme que un Estadosubdesarrollado no recibe fondos de tal cooperacioacuten si no colabora eacutel mismo en la readmisioacutende sus nacionales (e incluso de extranjeros y apaacutetridas procedentes de su territorio) la poliacuteticacomuacuten de inmigracioacuten de la UE habraacute abandonado cualquier respeto por los DerechosHumanos de los migrantes
Por ello aunque a veces pueda parecer algo demagoacutegica incluyo la opinioacuten criacutetica de unaparlamentaria europea Ilka Schroder
ANEJO I ART 13 DEL ACUERDO DE COTONUacute O ACUERDO
DE ASOCIACION ENTRE LOS ESTADOS ACP POR UNA
PARTE Y LA COMUNIDAD EUROPEA Y SUS ESTADOS
MIEMBROS POR OTRA FIRMADO EN COTONUacute EL 23 DE
JUNIO DE 2000
Artiacuteculo 1 3
Emigracioacuten
1 La cuestioacuten de la emigracioacuten seraacute objeto de un diaacutelogo profundo en el marco de laasociacioacuten ACP-UE
Las Partes reafirman sus obligaciones y sus compromisos actuales en el aacutembito del derechointernacional para garantizar el respeto de los derechos humanos y la eliminacioacuten de todas lasformas de discriminacioacuten basadas en particular en el origen el sexo la raza la lengua y lareligioacuten
2 Las Partes convienen en considerar que una asociacioacuten implica por lo que se refiere a laemigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses que residan legalmente ensus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivo ofrecerles derechos yobligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la no discriminacioacuten en la vidaeconoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra el racismo y la xenofobia
3 Cada Estado miembro concederaacute a los trabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzanlegalmente una actividad en su territorio un trato caracterizado por la ausencia de todadiscriminacioacuten basada en la nacionalidad con relacioacuten a sus propios nacionales en lo referentea condiciones de trabajo remuneracioacuten y despido Cada Estado ACP por su parte concederaacutea este respecto un trato no discriminatorio comparable a los trabajadores nacionales de losEstados miembros
4 Las Partes consideran que las estrategias destinadas a reducir la pobreza a mejorar lascondiciones de vida y trabajo a crear empleos y a desarrollar la formacioacuten contribuyen alargo plazo a normalizar los flujos migratorios
Las Partes tendraacuten en cuenta en el marco de las estrategias de desarrollo y la programacioacutennacional y regional las dificultades estructurales vinculadas a los fenoacutemenos migratorios conel fin de apoyar el desarrollo econoacutemico y social de las regiones de origen de los emigrantes yreducir la pobreza
La Comunidad apoyaraacute en el marco de los programas de cooperacioacuten nacional y regional laformacioacuten de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de origen en otro paiacutes ACP o enun Estado miembro de la Unioacuten Europea Por lo que se refiere a la formacioacuten en un Estadomiembro las Partes velaraacuten por que estas acciones esteacuten orientadas hacia la insercioacutenprofesional de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de ungen
Las Partes desarrollaraacuten programas de cooperacioacuten destinados a facilitar el acceso a laensentildeanza a los estudiantes de los Estados ACP en particular mediante la utilizacioacuten de lasnuevas tecnologiacuteas de la comunicacioacuten
El Consejo de Ministros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadasa la inmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de unapoliacutetica de prevencioacuten
En este marco las Partes convienen en particular en garantizar que los derechos y la dignidadde las personas se respeten en todo procedimiento iniciado para conseguir el retorno de losinmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A este respecto las autoridades interesadasconcederaacuten las facilidades administrativas necesarias para el retorno
Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nbull 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivas
ii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retorno
Se concederaacute una asistencia adecuada a los Estados ACP para la aplicacioacuten de estos acuerdos
iii)A efectos de la presente letra c) se entenderaacute por laquoPartesraquo la Comunidad cada uno de susEstados miembros y todo Estado ACP
Anejo II PARLAMENTO EUROPEOUna opinioacuten parlamentaria criacutetica de IlkaSCHORDER
1999-2004
Documento de sesioacuten
7 de noviembre de 2002
INFORME
FINALA5-0381 2002
sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejo relativa a la firma del Acuerdo entre laComunidad Europea y el Gobierno de la Regioacuten Administrativa Especial de Hong Kong de laRepuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten de residentes ilegales (SEC(2002) 412 -C5-02632002 -20020092(CNS))
Comisioacuten de Libertades y Derechos de los Ciudadanos Justicia y Asuntos Interiores
Ponente Graham R Watson
RR48 1789ESdoc PE 319241
ESPAacuteGINA REGLAMENTARIA
Mediante carta de 5 de junio de 2002 el Consejo consultoacute al Parlamento de conformidad conel apartado 1 del artiacuteculo 39 del Tratado UE sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejorelativa a la firma del Acuerdo entre la Comunidad Europea y el Gobierno de la RegioacutenAdministrativa Especial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten deresidentes ilegales (SEC(2002) 412 - 20020092 (CNS))
En la sesioacuten del 10 de junio de 2002 el Presidente del Parlamento anuncioacute que habiacutea remitidodicha propuesta para examen del fondo a la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCiudadanos Justicia y Asuntos Interiores y para opinioacuten a la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior (C5-02632002)
En la reunioacuten del 9 de julio de 2002 la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCindadanos Justicia y Asuntos Interiores designoacute ponente a Graham R Watson
En las reuniones de los diacuteas 8 de octubre de 2002 y 5 de noviembre de 2002 la comisioacutenexaminoacute la propuesta del Consejo y el proyecto de informeEn la uacuteltima de estas reuniones la comisioacuten aproboacute el proyecto de resolucioacuten legislativa por22 votos a favor 6 votos en contra y 0 abstenciones
Estuvieron presentes en la votacioacuten los diputados Jorge Salvador Hernaacutendez Mollar(presidente) Lousewies van der Laan (vicepresidente) Giacomo Santini (vicepresidente)Graham R Watson (ponente) Roberta Angelilli Mary Elizabeth Banotti Kathalijne MariaBuitenweg (suplente de Alima Boumediene-Thiery) Carlos Coelho Geacuterard MJ Deprez Ginseppe Di Lello Finuoli Francesco Fiori ( suplente de Marcello Dell Utri de conformidadcon el apartado 2 del artiacuteculo 153 del Reglamento) Evelyne Gebhardt (suplente de AdelineHazan) Pierre Jonckheer Sylvia-Yvonne Kaufmann (suplente de Ilka Schroder) TimothyKirkhope Eva Klamt Klaus-Heiner Lehne (suplente de Thierry Cornillet) Marcelino OrejaArburuacutea Elena Ornella Paciotti Joseacute Ribeiro e Castro Martine Roure Heide RuumlhleFrancesco Rutelli Ole S0rensen (suplente de Bill Newton Dunn) Joke Swiebel Anna Terroacuteni Cusiacute Maurizio Turco y Olga Zrihen Zaari (suplente de Martin Schulz)
La opinioacuten minoritaria se adjunta al presente informe el 9 de septiembre de 2002 laComisioacuten de Asuntos Exteriores Derechos Humanos Seguridad Comuacuten y Poliacutetica deDefensa decidioacute no emitir opinioacuten el 28 de mayo de 2002 la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior decidioacute no emitir opinioacuten
El informe se presentoacute el 7 de noviembre de 2002
OPINIOacuteN MINORITARIA
de Ilka Schroder
ldquoEl acuerdo sobre la expulsioacuten de residentes ilegales es el primero de su especie y sigue laliacutenea de las decisiones represivas de Laeken y Sevilla que tienen por objeto dividir losinmigrantes en econoacutemicamente uacutetiles (es decir mano de obra que puede explotarse en elproceso de produccioacuten capitalista) e inuacutetiles Hay que repeler con la mayor energiacutea laseleccioacuten de refugiados econoacutemicamente aprovechables en el proceso de explotacioacuten mundialy el rechazo de todos los migrantes clasificados como inuacutetiles ya que no se basan en el serhumano sino en intereses relacionados con la explotacioacuten econoacutemica y la obtencioacuten debeneficios
El acuerdo de que aquiacute se trata convierte la poliacutetica de inmigracioacuten en parte integral de lapoliacutetica exterior de la UE y trata de impedir cualquier posibilidad de huida hacia Europa nosoacutelo en los paiacuteses de traacutensito sino tambieacuten y ya en los paiacuteses de origen La tecnologiacutea sentildeorialempleada para imponer la fortaleza de Europa consiste en registrar segregar discriminararrestar internar y por uacuteltimo expulsar
Ademaacutes la UE trata de obligar a otros paiacuteses con medios neocoloniales y usando el chantajeeconoacutemico y financiero a readmitir a los refugiados
La poliacutetica de expulsiones de la UE es criminal ya que como consecuencia de ella perecenseres humanos y no tiene en cuenta en absoluto las causas fundamentales que impulsan a laspersonas a huir como la pobreza la explotacioacuten las guerras y la violencia patriarcal
En la poliacutetica de expulsiones la UE se quita la maacutescara de los derechos humanos ya no setrata de las claacuteusulas que facilitan la expulsioacuten ocultas en los acuerdos econoacutemicos sino quese trata de la regulacioacuten profesional de la consigna racista iexclfuera los extranjeros ahoraejecutada por la Comisioacuten y las organizaciones correspondientes como por ejemplo la OIMAquel a quien le preocupen verdaderamente la Convencioacuten de Ginebra sobre los Refugiados ylos derechos de los migrantes no deberiacutea estar a favor de un acuerdo que niega precisamenteesos derechos o sea los derechos a elegir libremente el lugar de residencia a determinarautoacutenomamente la forma de vida y a buscar la felicidad en otro paiacutesrdquo (p 10)
BIBLIOGRAFIacuteA Y ALGUNAS DIRECCIONES UacuteTILES DE INTERNET
A)Bibligrafiacutea-ANDREacuteS SAacuteENZ DE SANTAMARIacuteA Y OTROS Introduccioacuten al Derecho de la UnioacutenEuropea Eurolex Madrid 1999-COMISION EUROPEA Libro Verde relativo a una poliacutetica comunitaria de retorno deresidentes ilegales 10-Abril-2002 COM (2002) 175 final-COMISION EUROPEA Comunicacioacuten al Consejo y al Parlamento EuropeoIntegracioacuten de las cuestiones de inmigracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea conterceros paiacuteses 3-Diciembre-2002 COM (2002) 703 final-X DENOEL Les accords de readmisioacuten du Benelux agrave Schengen et au-delagrave RevueTrimestrielle de Droit Europeacuteen 1983-Guy FEUER Un nouvea paradigme pour les relations entre lacuteUnion Europeacuteenne et lesEacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin 2000 Revue Geneacuterale de Droit InternationalPublic 2002-INTERMON-OXFAM La responsabilidad de la UE en la lucha contra la pobreza(Claves de la Presidencia Espantildeola 2002) Barcelona 2002-Joan David JANER TORRENS Poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenCongreso Internacional sobre Derechos Humanos Zaragoza 2000 texto enhttpwwwunizaresderechos_humanos-Paolo MENGOZZI Derecho Comunitario y de la Unioacuten Europea Tecnos Madrid 2000-Miquel PALOMARES AMAT Los acuerdos internacionales concluidos entre lasComunidades Europeas y los paiacuteses terceros mediterraacuteneos Cedecs Barcelona 2002
B) Algunas direcciones uacutetiles de Internet
Consejo de la UE httpueeuintConclusiones del Consejo Europeo httpeuropaeuintcounciloffconcluindexhtmParlamento Europeo httpwwweuroparleuintUnioacuten Europea httpeuropaeuint
CUESTIONES A DEBATE1ordf El concepto mismo de readmisioacuten2ordf Las claacuteusulas ldquoDemocracia y DHrdquo y de readmisioacuten iquestconstituyen imposicionesneocolonialistas de la UE3ordf La conexioacuten entre readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo4ordf El acuerdo de readmisioacuten entre Espantildea y Marruecos y los problemas de su aplicacioacuten5ordf La reciprocidad que se cita en los acuerdos y claacuteusulas de readmisioacuten iquestes formal o esreal
Zaragoza Septiembre de 2003
circunscribiraacuten uacutenicamente a la readmisioacuten de los nacionales de Estados no miembros de laUE los problemas derivados de la libre circulacioacuten intra-Unioacuten no pueden regularse desdeluego por acuerdos bilaterales entre Estados sino por normas de la misma Unioacuten que primansobre cualquier norma de cualquier Estado miembro
c)El acuerdo con Marruecos
El 13 de Febrero de 1992 se firmaba en Madrid el acuerdo entre el Reino de Espantildea y elReino de Marruecos relativo a la circulacioacuten de personas el traacutensito y la readmisioacuten deextranjeros entrados ilegalmente
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A pesar de su denominacioacuten formal estamos ante untiacutepico acuerdo de readmisioacuten Se estructura en tres capiacutetulos El primero dedicado a lareadmisioacuten de extranjeros el segundo al traacutensito para la expulsioacuten y el tercero a otrasdisposiciones
Cronoloacutegicamente el segundo de los acuerdos bilaterales analizados en esta Unidad suimportancia real lo hace ser considerado el primero por dos razones El acuerdo con Francialo es con un miembro de la UE y los franceses no pueden ser considerados pues extranjeros yen segundo teacutermino una fuerte corriente migratoria se dirige desde territorio marroquiacute haciaEspantildea
El acuerdo con Marruecos afirma en su art 1 que las autoridades de las partes ldquoreadmitiraacutenen su territorio a peticioacuten formal de las autoridades fronterizas del Estado requirente a losnacionales de paiacuteses terceros que hubieren entrado ilegalmente en el territorio de este uacuteltimoprocedentes del Estado requeridordquo Por tanto ndashy este aspecto resulta baacutesico- estamos ante unanorma de readmisioacuten de extranjeros no de marroquiacutees por Marruecos ni de espantildeoles porEspantildea
Seguacuten el art 2 del acuerdo el Estado requirente debe probar pues tres aspectos Primero lanacionalidad del extranjero (nacionalidad insisto de un Estado distinto a las partes) ensegundo lugar la entrada ilegal en el territorio del Estado requirente en tercer teacutermino laprocedencia de territorio del Estado requerido
La aplicacioacuten estricta de la norma citada obliga pues a Espantildea a no devolver a las personascuya nacionalidad no pueda probar o cuya entrada ilegal o cuya procedencia no puedademostrar
Tambieacuten interesa recordar la claacuteusula de no readmisioacuten el art 3 regula los casos en loscuales NO HAY OBLIGACIOacuteN DE READMITIR No existe obligacioacuten de readmitir a losnacionales de Estados terceros que tengan fronteras con el requirente a los que hayan sidoautorizados a permanecer en el territorio del requirente a los que entraran legalmente y a losque se haya reconocido la condicioacuten de refugiados seguacuten el Derecho Internacional
El capiacutetulo dedicado al traacutensito para la expulsioacuten de extranjeros no ofrece demasiadaspeculiaridades No obstante el art 7 advierte que el traacutensito para la expulsioacuten podraacute serdenegado en cinco supuestos
-Cuando el extranjero tenga prohibida la entrada en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado penalmente en el Estado requerido
-Cuando pueda ser acusado o esteacute condenado en el Estado de destino (que desde luego ha deser distinto al de traacutensito)
33 Texto en httpwwwmiresderechoacac130292htm
-Cuando el extranjero corra el riesgo de sufrir malos tratos en el Estado de destino y
-Cuando se solicite la expulsioacuten para uno de los miembros de la llamada UMA (Unioacuten delMagreb Aacuterabe)
Sin duda resulta sorprendente que no se aplique en su totalidad el principio de NODEVOLUCIOacuteN El supuesto cuarto recoge una parte de este principio pero no sentildeala que nose admitiraacute el traacutensito cuando el extranjero pueda ser perseguido por motivos poliacuteticosraciales religiosos o de otro tipo o pueda sufrir la pena de muerte en el Estado de destino
La aplicacioacuten del acuerdo de readmisioacuten con Marruecos resulta a veces difiacutecil En un terrenoproacuteximo al examinado bien conocido es el Informe de Human Rights Watchs de 2002 sobrela entrega de menores marroquiacutees por Espantildea a traveacutes de Ceuta y Melilla titulado ldquoEspantildea yMarruecos Callejoacuten sin salida abusos cometidos por las autoridades espantildeolas y marroquiacuteescontra nintildeos inmigrantesrdquo pone de relieve la violacioacuten de la Convencioacuten de Derechos delNintildeo
Por otro lado conviene no olvidar que la Comisioacuten Europea trabaja actualmente en unacuerdo de readmisioacuten (que celebrariacutea la Comunidad Europea) con Marruecos Ese acuerdo
34
no solamente pretende que Marruecos (y en su caso cualquier miembro de la UE) readmita asus nacionales sino tambieacuten a cualquier inmigrante que haya accedido irregularmente a la UEdesde territorio marroquiacute La propuesta de acuerdo tambieacuten incluye una financiacioacuten de 120millones de euros de la UE a Marruecos hasta 2006
d)La celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
La prensa sentildealaba en Junio de 2001 que el entonces Secretario de Estado para la Extranjeriacuteay la Inmigracioacuten Enrique Fernaacutendez-Miranda y un alto cargo del Ministerio Nigeriano deAsuntos Exteriores llegaban a un acuerdo sobre readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular
35
De la prensa se deduce que el acuerdo (no firmado por escrito al menos no publicado en elBOLETIacuteN OFICIAL DEL ESTADO) afectariacutea a los nacionales de ambos Estados sobre todoa los nigerianos que vivan en Espantildea se partiacutea pues de una reciprocidad formal pero no realSeguacuten la misma noticia deberaacute llevarse a cabo la proteccioacuten de los datos personales de losinmigrantes
Espantildea ofreciacutea a Nigeria asistencia teacutecnica e intercambio de informacioacuten sobre traacutefico depersonas organizacioacuten de cursos de formacioacuten para personal consular y de inmigracioacuten etc
Como consecuencia de este acuerdo (no estructurado formalmente por escrito36
al menos porel momento) Espantildea realizaba en 2001 algunas expulsiones colectivas de extranjeros haciaNigeria En realidad haciacutea casi cinco antildeos que el Gobierno del Sr AZNAR no realizaba unaexpulsioacuten colectiva en 1996 se produjo la expulsioacuten desde Maacutelaga de 103 inmigrantes aCameruacuten Senegal y Maliacute El Sindicato Unificado de Policiacutea denuncioacute entonces que se habiacuteadrogado con un fuerte sedante (haloperidol) disuelto en agua potable a los inmigrantes
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34 Ver una noticia en Estrella Digital de 4 de Diciembre de 2002
httpwwwestrelladigitales35 La noticia puede hallarse en
httpwwwwebislamcomnumeros200105_01EspaBla_Nigeriahtm
36 El hecho de que un acuerdo internacional no se celebre por escrito no indica que
no sea vaacutelido la validez depende de otros factores y un acuerdo verbal puede serperfectamente vaacutelido si no existe una causa de nulidad de los tratados37 Ver Unidad sobre expulsiones colectivas
VI) CONCLUSIOacuteN GENERAL
La poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten que la UE disentildea desde hace tiempo no favorececiertamente la libre circulacioacuten de las personas Maacutes bien sirve para trabar o limitar esa librecirculacioacuten
La mencionada poliacutetica tiene como elemento muy importante el Reglamento 5392001 queestablece la lista de terceros paiacuteses cuyos nacionales estaacuten sometidos a la obligacioacuten de visadoy la de los paiacuteses cuyos nacionales estaacuten exentos de visado
Por si acaso alguacuten extranjero entra irregularmente o permanece en territorio de un Estadomiembro de la UE cuando su estancia regular haya terminado se preveacuten ademaacutes otrasmedidas como el retorno voluntario la expulsioacuten y la readmisioacuten La readmisioacuten endefinitiva devuelve las personas a sus lugares de origen o de traacutensito
Al incluir las claacuteusulas de readmisioacuten y al firmar los acuerdos sobre esta materia la UnioacutenEuropea no entra en las causas reales por las cuales esas personas han emigrado y tampoco sepregunta si dichas causas pueden solucionarse
Existe un grave peligro ya apuntado en esta Unidad El peligro de establecer una relacioacutenestrecha e incluso automaacutetica entre readmisioacuten y fondos europeos de cooperacioacuten aldesarrollo El peligro es muy real no teoacuterico El diacutea en el que la Unioacuten afirme que un Estadosubdesarrollado no recibe fondos de tal cooperacioacuten si no colabora eacutel mismo en la readmisioacutende sus nacionales (e incluso de extranjeros y apaacutetridas procedentes de su territorio) la poliacuteticacomuacuten de inmigracioacuten de la UE habraacute abandonado cualquier respeto por los DerechosHumanos de los migrantes
Por ello aunque a veces pueda parecer algo demagoacutegica incluyo la opinioacuten criacutetica de unaparlamentaria europea Ilka Schroder
ANEJO I ART 13 DEL ACUERDO DE COTONUacute O ACUERDO
DE ASOCIACION ENTRE LOS ESTADOS ACP POR UNA
PARTE Y LA COMUNIDAD EUROPEA Y SUS ESTADOS
MIEMBROS POR OTRA FIRMADO EN COTONUacute EL 23 DE
JUNIO DE 2000
Artiacuteculo 1 3
Emigracioacuten
1 La cuestioacuten de la emigracioacuten seraacute objeto de un diaacutelogo profundo en el marco de laasociacioacuten ACP-UE
Las Partes reafirman sus obligaciones y sus compromisos actuales en el aacutembito del derechointernacional para garantizar el respeto de los derechos humanos y la eliminacioacuten de todas lasformas de discriminacioacuten basadas en particular en el origen el sexo la raza la lengua y lareligioacuten
2 Las Partes convienen en considerar que una asociacioacuten implica por lo que se refiere a laemigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses que residan legalmente ensus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivo ofrecerles derechos yobligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la no discriminacioacuten en la vidaeconoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra el racismo y la xenofobia
3 Cada Estado miembro concederaacute a los trabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzanlegalmente una actividad en su territorio un trato caracterizado por la ausencia de todadiscriminacioacuten basada en la nacionalidad con relacioacuten a sus propios nacionales en lo referentea condiciones de trabajo remuneracioacuten y despido Cada Estado ACP por su parte concederaacutea este respecto un trato no discriminatorio comparable a los trabajadores nacionales de losEstados miembros
4 Las Partes consideran que las estrategias destinadas a reducir la pobreza a mejorar lascondiciones de vida y trabajo a crear empleos y a desarrollar la formacioacuten contribuyen alargo plazo a normalizar los flujos migratorios
Las Partes tendraacuten en cuenta en el marco de las estrategias de desarrollo y la programacioacutennacional y regional las dificultades estructurales vinculadas a los fenoacutemenos migratorios conel fin de apoyar el desarrollo econoacutemico y social de las regiones de origen de los emigrantes yreducir la pobreza
La Comunidad apoyaraacute en el marco de los programas de cooperacioacuten nacional y regional laformacioacuten de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de origen en otro paiacutes ACP o enun Estado miembro de la Unioacuten Europea Por lo que se refiere a la formacioacuten en un Estadomiembro las Partes velaraacuten por que estas acciones esteacuten orientadas hacia la insercioacutenprofesional de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de ungen
Las Partes desarrollaraacuten programas de cooperacioacuten destinados a facilitar el acceso a laensentildeanza a los estudiantes de los Estados ACP en particular mediante la utilizacioacuten de lasnuevas tecnologiacuteas de la comunicacioacuten
El Consejo de Ministros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadasa la inmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de unapoliacutetica de prevencioacuten
En este marco las Partes convienen en particular en garantizar que los derechos y la dignidadde las personas se respeten en todo procedimiento iniciado para conseguir el retorno de losinmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A este respecto las autoridades interesadasconcederaacuten las facilidades administrativas necesarias para el retorno
Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nbull 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivas
ii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retorno
Se concederaacute una asistencia adecuada a los Estados ACP para la aplicacioacuten de estos acuerdos
iii)A efectos de la presente letra c) se entenderaacute por laquoPartesraquo la Comunidad cada uno de susEstados miembros y todo Estado ACP
Anejo II PARLAMENTO EUROPEOUna opinioacuten parlamentaria criacutetica de IlkaSCHORDER
1999-2004
Documento de sesioacuten
7 de noviembre de 2002
INFORME
FINALA5-0381 2002
sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejo relativa a la firma del Acuerdo entre laComunidad Europea y el Gobierno de la Regioacuten Administrativa Especial de Hong Kong de laRepuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten de residentes ilegales (SEC(2002) 412 -C5-02632002 -20020092(CNS))
Comisioacuten de Libertades y Derechos de los Ciudadanos Justicia y Asuntos Interiores
Ponente Graham R Watson
RR48 1789ESdoc PE 319241
ESPAacuteGINA REGLAMENTARIA
Mediante carta de 5 de junio de 2002 el Consejo consultoacute al Parlamento de conformidad conel apartado 1 del artiacuteculo 39 del Tratado UE sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejorelativa a la firma del Acuerdo entre la Comunidad Europea y el Gobierno de la RegioacutenAdministrativa Especial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten deresidentes ilegales (SEC(2002) 412 - 20020092 (CNS))
En la sesioacuten del 10 de junio de 2002 el Presidente del Parlamento anuncioacute que habiacutea remitidodicha propuesta para examen del fondo a la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCiudadanos Justicia y Asuntos Interiores y para opinioacuten a la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior (C5-02632002)
En la reunioacuten del 9 de julio de 2002 la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCindadanos Justicia y Asuntos Interiores designoacute ponente a Graham R Watson
En las reuniones de los diacuteas 8 de octubre de 2002 y 5 de noviembre de 2002 la comisioacutenexaminoacute la propuesta del Consejo y el proyecto de informeEn la uacuteltima de estas reuniones la comisioacuten aproboacute el proyecto de resolucioacuten legislativa por22 votos a favor 6 votos en contra y 0 abstenciones
Estuvieron presentes en la votacioacuten los diputados Jorge Salvador Hernaacutendez Mollar(presidente) Lousewies van der Laan (vicepresidente) Giacomo Santini (vicepresidente)Graham R Watson (ponente) Roberta Angelilli Mary Elizabeth Banotti Kathalijne MariaBuitenweg (suplente de Alima Boumediene-Thiery) Carlos Coelho Geacuterard MJ Deprez Ginseppe Di Lello Finuoli Francesco Fiori ( suplente de Marcello Dell Utri de conformidadcon el apartado 2 del artiacuteculo 153 del Reglamento) Evelyne Gebhardt (suplente de AdelineHazan) Pierre Jonckheer Sylvia-Yvonne Kaufmann (suplente de Ilka Schroder) TimothyKirkhope Eva Klamt Klaus-Heiner Lehne (suplente de Thierry Cornillet) Marcelino OrejaArburuacutea Elena Ornella Paciotti Joseacute Ribeiro e Castro Martine Roure Heide RuumlhleFrancesco Rutelli Ole S0rensen (suplente de Bill Newton Dunn) Joke Swiebel Anna Terroacuteni Cusiacute Maurizio Turco y Olga Zrihen Zaari (suplente de Martin Schulz)
La opinioacuten minoritaria se adjunta al presente informe el 9 de septiembre de 2002 laComisioacuten de Asuntos Exteriores Derechos Humanos Seguridad Comuacuten y Poliacutetica deDefensa decidioacute no emitir opinioacuten el 28 de mayo de 2002 la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior decidioacute no emitir opinioacuten
El informe se presentoacute el 7 de noviembre de 2002
OPINIOacuteN MINORITARIA
de Ilka Schroder
ldquoEl acuerdo sobre la expulsioacuten de residentes ilegales es el primero de su especie y sigue laliacutenea de las decisiones represivas de Laeken y Sevilla que tienen por objeto dividir losinmigrantes en econoacutemicamente uacutetiles (es decir mano de obra que puede explotarse en elproceso de produccioacuten capitalista) e inuacutetiles Hay que repeler con la mayor energiacutea laseleccioacuten de refugiados econoacutemicamente aprovechables en el proceso de explotacioacuten mundialy el rechazo de todos los migrantes clasificados como inuacutetiles ya que no se basan en el serhumano sino en intereses relacionados con la explotacioacuten econoacutemica y la obtencioacuten debeneficios
El acuerdo de que aquiacute se trata convierte la poliacutetica de inmigracioacuten en parte integral de lapoliacutetica exterior de la UE y trata de impedir cualquier posibilidad de huida hacia Europa nosoacutelo en los paiacuteses de traacutensito sino tambieacuten y ya en los paiacuteses de origen La tecnologiacutea sentildeorialempleada para imponer la fortaleza de Europa consiste en registrar segregar discriminararrestar internar y por uacuteltimo expulsar
Ademaacutes la UE trata de obligar a otros paiacuteses con medios neocoloniales y usando el chantajeeconoacutemico y financiero a readmitir a los refugiados
La poliacutetica de expulsiones de la UE es criminal ya que como consecuencia de ella perecenseres humanos y no tiene en cuenta en absoluto las causas fundamentales que impulsan a laspersonas a huir como la pobreza la explotacioacuten las guerras y la violencia patriarcal
En la poliacutetica de expulsiones la UE se quita la maacutescara de los derechos humanos ya no setrata de las claacuteusulas que facilitan la expulsioacuten ocultas en los acuerdos econoacutemicos sino quese trata de la regulacioacuten profesional de la consigna racista iexclfuera los extranjeros ahoraejecutada por la Comisioacuten y las organizaciones correspondientes como por ejemplo la OIMAquel a quien le preocupen verdaderamente la Convencioacuten de Ginebra sobre los Refugiados ylos derechos de los migrantes no deberiacutea estar a favor de un acuerdo que niega precisamenteesos derechos o sea los derechos a elegir libremente el lugar de residencia a determinarautoacutenomamente la forma de vida y a buscar la felicidad en otro paiacutesrdquo (p 10)
BIBLIOGRAFIacuteA Y ALGUNAS DIRECCIONES UacuteTILES DE INTERNET
A)Bibligrafiacutea-ANDREacuteS SAacuteENZ DE SANTAMARIacuteA Y OTROS Introduccioacuten al Derecho de la UnioacutenEuropea Eurolex Madrid 1999-COMISION EUROPEA Libro Verde relativo a una poliacutetica comunitaria de retorno deresidentes ilegales 10-Abril-2002 COM (2002) 175 final-COMISION EUROPEA Comunicacioacuten al Consejo y al Parlamento EuropeoIntegracioacuten de las cuestiones de inmigracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea conterceros paiacuteses 3-Diciembre-2002 COM (2002) 703 final-X DENOEL Les accords de readmisioacuten du Benelux agrave Schengen et au-delagrave RevueTrimestrielle de Droit Europeacuteen 1983-Guy FEUER Un nouvea paradigme pour les relations entre lacuteUnion Europeacuteenne et lesEacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin 2000 Revue Geneacuterale de Droit InternationalPublic 2002-INTERMON-OXFAM La responsabilidad de la UE en la lucha contra la pobreza(Claves de la Presidencia Espantildeola 2002) Barcelona 2002-Joan David JANER TORRENS Poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenCongreso Internacional sobre Derechos Humanos Zaragoza 2000 texto enhttpwwwunizaresderechos_humanos-Paolo MENGOZZI Derecho Comunitario y de la Unioacuten Europea Tecnos Madrid 2000-Miquel PALOMARES AMAT Los acuerdos internacionales concluidos entre lasComunidades Europeas y los paiacuteses terceros mediterraacuteneos Cedecs Barcelona 2002
B) Algunas direcciones uacutetiles de Internet
Consejo de la UE httpueeuintConclusiones del Consejo Europeo httpeuropaeuintcounciloffconcluindexhtmParlamento Europeo httpwwweuroparleuintUnioacuten Europea httpeuropaeuint
CUESTIONES A DEBATE1ordf El concepto mismo de readmisioacuten2ordf Las claacuteusulas ldquoDemocracia y DHrdquo y de readmisioacuten iquestconstituyen imposicionesneocolonialistas de la UE3ordf La conexioacuten entre readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo4ordf El acuerdo de readmisioacuten entre Espantildea y Marruecos y los problemas de su aplicacioacuten5ordf La reciprocidad que se cita en los acuerdos y claacuteusulas de readmisioacuten iquestes formal o esreal
Zaragoza Septiembre de 2003
-Cuando el extranjero corra el riesgo de sufrir malos tratos en el Estado de destino y
-Cuando se solicite la expulsioacuten para uno de los miembros de la llamada UMA (Unioacuten delMagreb Aacuterabe)
Sin duda resulta sorprendente que no se aplique en su totalidad el principio de NODEVOLUCIOacuteN El supuesto cuarto recoge una parte de este principio pero no sentildeala que nose admitiraacute el traacutensito cuando el extranjero pueda ser perseguido por motivos poliacuteticosraciales religiosos o de otro tipo o pueda sufrir la pena de muerte en el Estado de destino
La aplicacioacuten del acuerdo de readmisioacuten con Marruecos resulta a veces difiacutecil En un terrenoproacuteximo al examinado bien conocido es el Informe de Human Rights Watchs de 2002 sobrela entrega de menores marroquiacutees por Espantildea a traveacutes de Ceuta y Melilla titulado ldquoEspantildea yMarruecos Callejoacuten sin salida abusos cometidos por las autoridades espantildeolas y marroquiacuteescontra nintildeos inmigrantesrdquo pone de relieve la violacioacuten de la Convencioacuten de Derechos delNintildeo
Por otro lado conviene no olvidar que la Comisioacuten Europea trabaja actualmente en unacuerdo de readmisioacuten (que celebrariacutea la Comunidad Europea) con Marruecos Ese acuerdo
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no solamente pretende que Marruecos (y en su caso cualquier miembro de la UE) readmita asus nacionales sino tambieacuten a cualquier inmigrante que haya accedido irregularmente a la UEdesde territorio marroquiacute La propuesta de acuerdo tambieacuten incluye una financiacioacuten de 120millones de euros de la UE a Marruecos hasta 2006
d)La celebracioacuten de un acuerdo con Nigeria
La prensa sentildealaba en Junio de 2001 que el entonces Secretario de Estado para la Extranjeriacuteay la Inmigracioacuten Enrique Fernaacutendez-Miranda y un alto cargo del Ministerio Nigeriano deAsuntos Exteriores llegaban a un acuerdo sobre readmisioacuten de personas en situacioacutenirregular
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De la prensa se deduce que el acuerdo (no firmado por escrito al menos no publicado en elBOLETIacuteN OFICIAL DEL ESTADO) afectariacutea a los nacionales de ambos Estados sobre todoa los nigerianos que vivan en Espantildea se partiacutea pues de una reciprocidad formal pero no realSeguacuten la misma noticia deberaacute llevarse a cabo la proteccioacuten de los datos personales de losinmigrantes
Espantildea ofreciacutea a Nigeria asistencia teacutecnica e intercambio de informacioacuten sobre traacutefico depersonas organizacioacuten de cursos de formacioacuten para personal consular y de inmigracioacuten etc
Como consecuencia de este acuerdo (no estructurado formalmente por escrito36
al menos porel momento) Espantildea realizaba en 2001 algunas expulsiones colectivas de extranjeros haciaNigeria En realidad haciacutea casi cinco antildeos que el Gobierno del Sr AZNAR no realizaba unaexpulsioacuten colectiva en 1996 se produjo la expulsioacuten desde Maacutelaga de 103 inmigrantes aCameruacuten Senegal y Maliacute El Sindicato Unificado de Policiacutea denuncioacute entonces que se habiacuteadrogado con un fuerte sedante (haloperidol) disuelto en agua potable a los inmigrantes
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34 Ver una noticia en Estrella Digital de 4 de Diciembre de 2002
httpwwwestrelladigitales35 La noticia puede hallarse en
httpwwwwebislamcomnumeros200105_01EspaBla_Nigeriahtm
36 El hecho de que un acuerdo internacional no se celebre por escrito no indica que
no sea vaacutelido la validez depende de otros factores y un acuerdo verbal puede serperfectamente vaacutelido si no existe una causa de nulidad de los tratados37 Ver Unidad sobre expulsiones colectivas
VI) CONCLUSIOacuteN GENERAL
La poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten que la UE disentildea desde hace tiempo no favorececiertamente la libre circulacioacuten de las personas Maacutes bien sirve para trabar o limitar esa librecirculacioacuten
La mencionada poliacutetica tiene como elemento muy importante el Reglamento 5392001 queestablece la lista de terceros paiacuteses cuyos nacionales estaacuten sometidos a la obligacioacuten de visadoy la de los paiacuteses cuyos nacionales estaacuten exentos de visado
Por si acaso alguacuten extranjero entra irregularmente o permanece en territorio de un Estadomiembro de la UE cuando su estancia regular haya terminado se preveacuten ademaacutes otrasmedidas como el retorno voluntario la expulsioacuten y la readmisioacuten La readmisioacuten endefinitiva devuelve las personas a sus lugares de origen o de traacutensito
Al incluir las claacuteusulas de readmisioacuten y al firmar los acuerdos sobre esta materia la UnioacutenEuropea no entra en las causas reales por las cuales esas personas han emigrado y tampoco sepregunta si dichas causas pueden solucionarse
Existe un grave peligro ya apuntado en esta Unidad El peligro de establecer una relacioacutenestrecha e incluso automaacutetica entre readmisioacuten y fondos europeos de cooperacioacuten aldesarrollo El peligro es muy real no teoacuterico El diacutea en el que la Unioacuten afirme que un Estadosubdesarrollado no recibe fondos de tal cooperacioacuten si no colabora eacutel mismo en la readmisioacutende sus nacionales (e incluso de extranjeros y apaacutetridas procedentes de su territorio) la poliacuteticacomuacuten de inmigracioacuten de la UE habraacute abandonado cualquier respeto por los DerechosHumanos de los migrantes
Por ello aunque a veces pueda parecer algo demagoacutegica incluyo la opinioacuten criacutetica de unaparlamentaria europea Ilka Schroder
ANEJO I ART 13 DEL ACUERDO DE COTONUacute O ACUERDO
DE ASOCIACION ENTRE LOS ESTADOS ACP POR UNA
PARTE Y LA COMUNIDAD EUROPEA Y SUS ESTADOS
MIEMBROS POR OTRA FIRMADO EN COTONUacute EL 23 DE
JUNIO DE 2000
Artiacuteculo 1 3
Emigracioacuten
1 La cuestioacuten de la emigracioacuten seraacute objeto de un diaacutelogo profundo en el marco de laasociacioacuten ACP-UE
Las Partes reafirman sus obligaciones y sus compromisos actuales en el aacutembito del derechointernacional para garantizar el respeto de los derechos humanos y la eliminacioacuten de todas lasformas de discriminacioacuten basadas en particular en el origen el sexo la raza la lengua y lareligioacuten
2 Las Partes convienen en considerar que una asociacioacuten implica por lo que se refiere a laemigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses que residan legalmente ensus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivo ofrecerles derechos yobligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la no discriminacioacuten en la vidaeconoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra el racismo y la xenofobia
3 Cada Estado miembro concederaacute a los trabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzanlegalmente una actividad en su territorio un trato caracterizado por la ausencia de todadiscriminacioacuten basada en la nacionalidad con relacioacuten a sus propios nacionales en lo referentea condiciones de trabajo remuneracioacuten y despido Cada Estado ACP por su parte concederaacutea este respecto un trato no discriminatorio comparable a los trabajadores nacionales de losEstados miembros
4 Las Partes consideran que las estrategias destinadas a reducir la pobreza a mejorar lascondiciones de vida y trabajo a crear empleos y a desarrollar la formacioacuten contribuyen alargo plazo a normalizar los flujos migratorios
Las Partes tendraacuten en cuenta en el marco de las estrategias de desarrollo y la programacioacutennacional y regional las dificultades estructurales vinculadas a los fenoacutemenos migratorios conel fin de apoyar el desarrollo econoacutemico y social de las regiones de origen de los emigrantes yreducir la pobreza
La Comunidad apoyaraacute en el marco de los programas de cooperacioacuten nacional y regional laformacioacuten de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de origen en otro paiacutes ACP o enun Estado miembro de la Unioacuten Europea Por lo que se refiere a la formacioacuten en un Estadomiembro las Partes velaraacuten por que estas acciones esteacuten orientadas hacia la insercioacutenprofesional de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de ungen
Las Partes desarrollaraacuten programas de cooperacioacuten destinados a facilitar el acceso a laensentildeanza a los estudiantes de los Estados ACP en particular mediante la utilizacioacuten de lasnuevas tecnologiacuteas de la comunicacioacuten
El Consejo de Ministros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadasa la inmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de unapoliacutetica de prevencioacuten
En este marco las Partes convienen en particular en garantizar que los derechos y la dignidadde las personas se respeten en todo procedimiento iniciado para conseguir el retorno de losinmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A este respecto las autoridades interesadasconcederaacuten las facilidades administrativas necesarias para el retorno
Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nbull 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivas
ii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retorno
Se concederaacute una asistencia adecuada a los Estados ACP para la aplicacioacuten de estos acuerdos
iii)A efectos de la presente letra c) se entenderaacute por laquoPartesraquo la Comunidad cada uno de susEstados miembros y todo Estado ACP
Anejo II PARLAMENTO EUROPEOUna opinioacuten parlamentaria criacutetica de IlkaSCHORDER
1999-2004
Documento de sesioacuten
7 de noviembre de 2002
INFORME
FINALA5-0381 2002
sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejo relativa a la firma del Acuerdo entre laComunidad Europea y el Gobierno de la Regioacuten Administrativa Especial de Hong Kong de laRepuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten de residentes ilegales (SEC(2002) 412 -C5-02632002 -20020092(CNS))
Comisioacuten de Libertades y Derechos de los Ciudadanos Justicia y Asuntos Interiores
Ponente Graham R Watson
RR48 1789ESdoc PE 319241
ESPAacuteGINA REGLAMENTARIA
Mediante carta de 5 de junio de 2002 el Consejo consultoacute al Parlamento de conformidad conel apartado 1 del artiacuteculo 39 del Tratado UE sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejorelativa a la firma del Acuerdo entre la Comunidad Europea y el Gobierno de la RegioacutenAdministrativa Especial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten deresidentes ilegales (SEC(2002) 412 - 20020092 (CNS))
En la sesioacuten del 10 de junio de 2002 el Presidente del Parlamento anuncioacute que habiacutea remitidodicha propuesta para examen del fondo a la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCiudadanos Justicia y Asuntos Interiores y para opinioacuten a la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior (C5-02632002)
En la reunioacuten del 9 de julio de 2002 la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCindadanos Justicia y Asuntos Interiores designoacute ponente a Graham R Watson
En las reuniones de los diacuteas 8 de octubre de 2002 y 5 de noviembre de 2002 la comisioacutenexaminoacute la propuesta del Consejo y el proyecto de informeEn la uacuteltima de estas reuniones la comisioacuten aproboacute el proyecto de resolucioacuten legislativa por22 votos a favor 6 votos en contra y 0 abstenciones
Estuvieron presentes en la votacioacuten los diputados Jorge Salvador Hernaacutendez Mollar(presidente) Lousewies van der Laan (vicepresidente) Giacomo Santini (vicepresidente)Graham R Watson (ponente) Roberta Angelilli Mary Elizabeth Banotti Kathalijne MariaBuitenweg (suplente de Alima Boumediene-Thiery) Carlos Coelho Geacuterard MJ Deprez Ginseppe Di Lello Finuoli Francesco Fiori ( suplente de Marcello Dell Utri de conformidadcon el apartado 2 del artiacuteculo 153 del Reglamento) Evelyne Gebhardt (suplente de AdelineHazan) Pierre Jonckheer Sylvia-Yvonne Kaufmann (suplente de Ilka Schroder) TimothyKirkhope Eva Klamt Klaus-Heiner Lehne (suplente de Thierry Cornillet) Marcelino OrejaArburuacutea Elena Ornella Paciotti Joseacute Ribeiro e Castro Martine Roure Heide RuumlhleFrancesco Rutelli Ole S0rensen (suplente de Bill Newton Dunn) Joke Swiebel Anna Terroacuteni Cusiacute Maurizio Turco y Olga Zrihen Zaari (suplente de Martin Schulz)
La opinioacuten minoritaria se adjunta al presente informe el 9 de septiembre de 2002 laComisioacuten de Asuntos Exteriores Derechos Humanos Seguridad Comuacuten y Poliacutetica deDefensa decidioacute no emitir opinioacuten el 28 de mayo de 2002 la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior decidioacute no emitir opinioacuten
El informe se presentoacute el 7 de noviembre de 2002
OPINIOacuteN MINORITARIA
de Ilka Schroder
ldquoEl acuerdo sobre la expulsioacuten de residentes ilegales es el primero de su especie y sigue laliacutenea de las decisiones represivas de Laeken y Sevilla que tienen por objeto dividir losinmigrantes en econoacutemicamente uacutetiles (es decir mano de obra que puede explotarse en elproceso de produccioacuten capitalista) e inuacutetiles Hay que repeler con la mayor energiacutea laseleccioacuten de refugiados econoacutemicamente aprovechables en el proceso de explotacioacuten mundialy el rechazo de todos los migrantes clasificados como inuacutetiles ya que no se basan en el serhumano sino en intereses relacionados con la explotacioacuten econoacutemica y la obtencioacuten debeneficios
El acuerdo de que aquiacute se trata convierte la poliacutetica de inmigracioacuten en parte integral de lapoliacutetica exterior de la UE y trata de impedir cualquier posibilidad de huida hacia Europa nosoacutelo en los paiacuteses de traacutensito sino tambieacuten y ya en los paiacuteses de origen La tecnologiacutea sentildeorialempleada para imponer la fortaleza de Europa consiste en registrar segregar discriminararrestar internar y por uacuteltimo expulsar
Ademaacutes la UE trata de obligar a otros paiacuteses con medios neocoloniales y usando el chantajeeconoacutemico y financiero a readmitir a los refugiados
La poliacutetica de expulsiones de la UE es criminal ya que como consecuencia de ella perecenseres humanos y no tiene en cuenta en absoluto las causas fundamentales que impulsan a laspersonas a huir como la pobreza la explotacioacuten las guerras y la violencia patriarcal
En la poliacutetica de expulsiones la UE se quita la maacutescara de los derechos humanos ya no setrata de las claacuteusulas que facilitan la expulsioacuten ocultas en los acuerdos econoacutemicos sino quese trata de la regulacioacuten profesional de la consigna racista iexclfuera los extranjeros ahoraejecutada por la Comisioacuten y las organizaciones correspondientes como por ejemplo la OIMAquel a quien le preocupen verdaderamente la Convencioacuten de Ginebra sobre los Refugiados ylos derechos de los migrantes no deberiacutea estar a favor de un acuerdo que niega precisamenteesos derechos o sea los derechos a elegir libremente el lugar de residencia a determinarautoacutenomamente la forma de vida y a buscar la felicidad en otro paiacutesrdquo (p 10)
BIBLIOGRAFIacuteA Y ALGUNAS DIRECCIONES UacuteTILES DE INTERNET
A)Bibligrafiacutea-ANDREacuteS SAacuteENZ DE SANTAMARIacuteA Y OTROS Introduccioacuten al Derecho de la UnioacutenEuropea Eurolex Madrid 1999-COMISION EUROPEA Libro Verde relativo a una poliacutetica comunitaria de retorno deresidentes ilegales 10-Abril-2002 COM (2002) 175 final-COMISION EUROPEA Comunicacioacuten al Consejo y al Parlamento EuropeoIntegracioacuten de las cuestiones de inmigracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea conterceros paiacuteses 3-Diciembre-2002 COM (2002) 703 final-X DENOEL Les accords de readmisioacuten du Benelux agrave Schengen et au-delagrave RevueTrimestrielle de Droit Europeacuteen 1983-Guy FEUER Un nouvea paradigme pour les relations entre lacuteUnion Europeacuteenne et lesEacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin 2000 Revue Geneacuterale de Droit InternationalPublic 2002-INTERMON-OXFAM La responsabilidad de la UE en la lucha contra la pobreza(Claves de la Presidencia Espantildeola 2002) Barcelona 2002-Joan David JANER TORRENS Poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenCongreso Internacional sobre Derechos Humanos Zaragoza 2000 texto enhttpwwwunizaresderechos_humanos-Paolo MENGOZZI Derecho Comunitario y de la Unioacuten Europea Tecnos Madrid 2000-Miquel PALOMARES AMAT Los acuerdos internacionales concluidos entre lasComunidades Europeas y los paiacuteses terceros mediterraacuteneos Cedecs Barcelona 2002
B) Algunas direcciones uacutetiles de Internet
Consejo de la UE httpueeuintConclusiones del Consejo Europeo httpeuropaeuintcounciloffconcluindexhtmParlamento Europeo httpwwweuroparleuintUnioacuten Europea httpeuropaeuint
CUESTIONES A DEBATE1ordf El concepto mismo de readmisioacuten2ordf Las claacuteusulas ldquoDemocracia y DHrdquo y de readmisioacuten iquestconstituyen imposicionesneocolonialistas de la UE3ordf La conexioacuten entre readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo4ordf El acuerdo de readmisioacuten entre Espantildea y Marruecos y los problemas de su aplicacioacuten5ordf La reciprocidad que se cita en los acuerdos y claacuteusulas de readmisioacuten iquestes formal o esreal
Zaragoza Septiembre de 2003
VI) CONCLUSIOacuteN GENERAL
La poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten que la UE disentildea desde hace tiempo no favorececiertamente la libre circulacioacuten de las personas Maacutes bien sirve para trabar o limitar esa librecirculacioacuten
La mencionada poliacutetica tiene como elemento muy importante el Reglamento 5392001 queestablece la lista de terceros paiacuteses cuyos nacionales estaacuten sometidos a la obligacioacuten de visadoy la de los paiacuteses cuyos nacionales estaacuten exentos de visado
Por si acaso alguacuten extranjero entra irregularmente o permanece en territorio de un Estadomiembro de la UE cuando su estancia regular haya terminado se preveacuten ademaacutes otrasmedidas como el retorno voluntario la expulsioacuten y la readmisioacuten La readmisioacuten endefinitiva devuelve las personas a sus lugares de origen o de traacutensito
Al incluir las claacuteusulas de readmisioacuten y al firmar los acuerdos sobre esta materia la UnioacutenEuropea no entra en las causas reales por las cuales esas personas han emigrado y tampoco sepregunta si dichas causas pueden solucionarse
Existe un grave peligro ya apuntado en esta Unidad El peligro de establecer una relacioacutenestrecha e incluso automaacutetica entre readmisioacuten y fondos europeos de cooperacioacuten aldesarrollo El peligro es muy real no teoacuterico El diacutea en el que la Unioacuten afirme que un Estadosubdesarrollado no recibe fondos de tal cooperacioacuten si no colabora eacutel mismo en la readmisioacutende sus nacionales (e incluso de extranjeros y apaacutetridas procedentes de su territorio) la poliacuteticacomuacuten de inmigracioacuten de la UE habraacute abandonado cualquier respeto por los DerechosHumanos de los migrantes
Por ello aunque a veces pueda parecer algo demagoacutegica incluyo la opinioacuten criacutetica de unaparlamentaria europea Ilka Schroder
ANEJO I ART 13 DEL ACUERDO DE COTONUacute O ACUERDO
DE ASOCIACION ENTRE LOS ESTADOS ACP POR UNA
PARTE Y LA COMUNIDAD EUROPEA Y SUS ESTADOS
MIEMBROS POR OTRA FIRMADO EN COTONUacute EL 23 DE
JUNIO DE 2000
Artiacuteculo 1 3
Emigracioacuten
1 La cuestioacuten de la emigracioacuten seraacute objeto de un diaacutelogo profundo en el marco de laasociacioacuten ACP-UE
Las Partes reafirman sus obligaciones y sus compromisos actuales en el aacutembito del derechointernacional para garantizar el respeto de los derechos humanos y la eliminacioacuten de todas lasformas de discriminacioacuten basadas en particular en el origen el sexo la raza la lengua y lareligioacuten
2 Las Partes convienen en considerar que una asociacioacuten implica por lo que se refiere a laemigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses que residan legalmente ensus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivo ofrecerles derechos yobligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la no discriminacioacuten en la vidaeconoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra el racismo y la xenofobia
3 Cada Estado miembro concederaacute a los trabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzanlegalmente una actividad en su territorio un trato caracterizado por la ausencia de todadiscriminacioacuten basada en la nacionalidad con relacioacuten a sus propios nacionales en lo referentea condiciones de trabajo remuneracioacuten y despido Cada Estado ACP por su parte concederaacutea este respecto un trato no discriminatorio comparable a los trabajadores nacionales de losEstados miembros
4 Las Partes consideran que las estrategias destinadas a reducir la pobreza a mejorar lascondiciones de vida y trabajo a crear empleos y a desarrollar la formacioacuten contribuyen alargo plazo a normalizar los flujos migratorios
Las Partes tendraacuten en cuenta en el marco de las estrategias de desarrollo y la programacioacutennacional y regional las dificultades estructurales vinculadas a los fenoacutemenos migratorios conel fin de apoyar el desarrollo econoacutemico y social de las regiones de origen de los emigrantes yreducir la pobreza
La Comunidad apoyaraacute en el marco de los programas de cooperacioacuten nacional y regional laformacioacuten de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de origen en otro paiacutes ACP o enun Estado miembro de la Unioacuten Europea Por lo que se refiere a la formacioacuten en un Estadomiembro las Partes velaraacuten por que estas acciones esteacuten orientadas hacia la insercioacutenprofesional de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de ungen
Las Partes desarrollaraacuten programas de cooperacioacuten destinados a facilitar el acceso a laensentildeanza a los estudiantes de los Estados ACP en particular mediante la utilizacioacuten de lasnuevas tecnologiacuteas de la comunicacioacuten
El Consejo de Ministros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadasa la inmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de unapoliacutetica de prevencioacuten
En este marco las Partes convienen en particular en garantizar que los derechos y la dignidadde las personas se respeten en todo procedimiento iniciado para conseguir el retorno de losinmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A este respecto las autoridades interesadasconcederaacuten las facilidades administrativas necesarias para el retorno
Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nbull 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivas
ii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retorno
Se concederaacute una asistencia adecuada a los Estados ACP para la aplicacioacuten de estos acuerdos
iii)A efectos de la presente letra c) se entenderaacute por laquoPartesraquo la Comunidad cada uno de susEstados miembros y todo Estado ACP
Anejo II PARLAMENTO EUROPEOUna opinioacuten parlamentaria criacutetica de IlkaSCHORDER
1999-2004
Documento de sesioacuten
7 de noviembre de 2002
INFORME
FINALA5-0381 2002
sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejo relativa a la firma del Acuerdo entre laComunidad Europea y el Gobierno de la Regioacuten Administrativa Especial de Hong Kong de laRepuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten de residentes ilegales (SEC(2002) 412 -C5-02632002 -20020092(CNS))
Comisioacuten de Libertades y Derechos de los Ciudadanos Justicia y Asuntos Interiores
Ponente Graham R Watson
RR48 1789ESdoc PE 319241
ESPAacuteGINA REGLAMENTARIA
Mediante carta de 5 de junio de 2002 el Consejo consultoacute al Parlamento de conformidad conel apartado 1 del artiacuteculo 39 del Tratado UE sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejorelativa a la firma del Acuerdo entre la Comunidad Europea y el Gobierno de la RegioacutenAdministrativa Especial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten deresidentes ilegales (SEC(2002) 412 - 20020092 (CNS))
En la sesioacuten del 10 de junio de 2002 el Presidente del Parlamento anuncioacute que habiacutea remitidodicha propuesta para examen del fondo a la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCiudadanos Justicia y Asuntos Interiores y para opinioacuten a la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior (C5-02632002)
En la reunioacuten del 9 de julio de 2002 la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCindadanos Justicia y Asuntos Interiores designoacute ponente a Graham R Watson
En las reuniones de los diacuteas 8 de octubre de 2002 y 5 de noviembre de 2002 la comisioacutenexaminoacute la propuesta del Consejo y el proyecto de informeEn la uacuteltima de estas reuniones la comisioacuten aproboacute el proyecto de resolucioacuten legislativa por22 votos a favor 6 votos en contra y 0 abstenciones
Estuvieron presentes en la votacioacuten los diputados Jorge Salvador Hernaacutendez Mollar(presidente) Lousewies van der Laan (vicepresidente) Giacomo Santini (vicepresidente)Graham R Watson (ponente) Roberta Angelilli Mary Elizabeth Banotti Kathalijne MariaBuitenweg (suplente de Alima Boumediene-Thiery) Carlos Coelho Geacuterard MJ Deprez Ginseppe Di Lello Finuoli Francesco Fiori ( suplente de Marcello Dell Utri de conformidadcon el apartado 2 del artiacuteculo 153 del Reglamento) Evelyne Gebhardt (suplente de AdelineHazan) Pierre Jonckheer Sylvia-Yvonne Kaufmann (suplente de Ilka Schroder) TimothyKirkhope Eva Klamt Klaus-Heiner Lehne (suplente de Thierry Cornillet) Marcelino OrejaArburuacutea Elena Ornella Paciotti Joseacute Ribeiro e Castro Martine Roure Heide RuumlhleFrancesco Rutelli Ole S0rensen (suplente de Bill Newton Dunn) Joke Swiebel Anna Terroacuteni Cusiacute Maurizio Turco y Olga Zrihen Zaari (suplente de Martin Schulz)
La opinioacuten minoritaria se adjunta al presente informe el 9 de septiembre de 2002 laComisioacuten de Asuntos Exteriores Derechos Humanos Seguridad Comuacuten y Poliacutetica deDefensa decidioacute no emitir opinioacuten el 28 de mayo de 2002 la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior decidioacute no emitir opinioacuten
El informe se presentoacute el 7 de noviembre de 2002
OPINIOacuteN MINORITARIA
de Ilka Schroder
ldquoEl acuerdo sobre la expulsioacuten de residentes ilegales es el primero de su especie y sigue laliacutenea de las decisiones represivas de Laeken y Sevilla que tienen por objeto dividir losinmigrantes en econoacutemicamente uacutetiles (es decir mano de obra que puede explotarse en elproceso de produccioacuten capitalista) e inuacutetiles Hay que repeler con la mayor energiacutea laseleccioacuten de refugiados econoacutemicamente aprovechables en el proceso de explotacioacuten mundialy el rechazo de todos los migrantes clasificados como inuacutetiles ya que no se basan en el serhumano sino en intereses relacionados con la explotacioacuten econoacutemica y la obtencioacuten debeneficios
El acuerdo de que aquiacute se trata convierte la poliacutetica de inmigracioacuten en parte integral de lapoliacutetica exterior de la UE y trata de impedir cualquier posibilidad de huida hacia Europa nosoacutelo en los paiacuteses de traacutensito sino tambieacuten y ya en los paiacuteses de origen La tecnologiacutea sentildeorialempleada para imponer la fortaleza de Europa consiste en registrar segregar discriminararrestar internar y por uacuteltimo expulsar
Ademaacutes la UE trata de obligar a otros paiacuteses con medios neocoloniales y usando el chantajeeconoacutemico y financiero a readmitir a los refugiados
La poliacutetica de expulsiones de la UE es criminal ya que como consecuencia de ella perecenseres humanos y no tiene en cuenta en absoluto las causas fundamentales que impulsan a laspersonas a huir como la pobreza la explotacioacuten las guerras y la violencia patriarcal
En la poliacutetica de expulsiones la UE se quita la maacutescara de los derechos humanos ya no setrata de las claacuteusulas que facilitan la expulsioacuten ocultas en los acuerdos econoacutemicos sino quese trata de la regulacioacuten profesional de la consigna racista iexclfuera los extranjeros ahoraejecutada por la Comisioacuten y las organizaciones correspondientes como por ejemplo la OIMAquel a quien le preocupen verdaderamente la Convencioacuten de Ginebra sobre los Refugiados ylos derechos de los migrantes no deberiacutea estar a favor de un acuerdo que niega precisamenteesos derechos o sea los derechos a elegir libremente el lugar de residencia a determinarautoacutenomamente la forma de vida y a buscar la felicidad en otro paiacutesrdquo (p 10)
BIBLIOGRAFIacuteA Y ALGUNAS DIRECCIONES UacuteTILES DE INTERNET
A)Bibligrafiacutea-ANDREacuteS SAacuteENZ DE SANTAMARIacuteA Y OTROS Introduccioacuten al Derecho de la UnioacutenEuropea Eurolex Madrid 1999-COMISION EUROPEA Libro Verde relativo a una poliacutetica comunitaria de retorno deresidentes ilegales 10-Abril-2002 COM (2002) 175 final-COMISION EUROPEA Comunicacioacuten al Consejo y al Parlamento EuropeoIntegracioacuten de las cuestiones de inmigracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea conterceros paiacuteses 3-Diciembre-2002 COM (2002) 703 final-X DENOEL Les accords de readmisioacuten du Benelux agrave Schengen et au-delagrave RevueTrimestrielle de Droit Europeacuteen 1983-Guy FEUER Un nouvea paradigme pour les relations entre lacuteUnion Europeacuteenne et lesEacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin 2000 Revue Geneacuterale de Droit InternationalPublic 2002-INTERMON-OXFAM La responsabilidad de la UE en la lucha contra la pobreza(Claves de la Presidencia Espantildeola 2002) Barcelona 2002-Joan David JANER TORRENS Poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenCongreso Internacional sobre Derechos Humanos Zaragoza 2000 texto enhttpwwwunizaresderechos_humanos-Paolo MENGOZZI Derecho Comunitario y de la Unioacuten Europea Tecnos Madrid 2000-Miquel PALOMARES AMAT Los acuerdos internacionales concluidos entre lasComunidades Europeas y los paiacuteses terceros mediterraacuteneos Cedecs Barcelona 2002
B) Algunas direcciones uacutetiles de Internet
Consejo de la UE httpueeuintConclusiones del Consejo Europeo httpeuropaeuintcounciloffconcluindexhtmParlamento Europeo httpwwweuroparleuintUnioacuten Europea httpeuropaeuint
CUESTIONES A DEBATE1ordf El concepto mismo de readmisioacuten2ordf Las claacuteusulas ldquoDemocracia y DHrdquo y de readmisioacuten iquestconstituyen imposicionesneocolonialistas de la UE3ordf La conexioacuten entre readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo4ordf El acuerdo de readmisioacuten entre Espantildea y Marruecos y los problemas de su aplicacioacuten5ordf La reciprocidad que se cita en los acuerdos y claacuteusulas de readmisioacuten iquestes formal o esreal
Zaragoza Septiembre de 2003
ANEJO I ART 13 DEL ACUERDO DE COTONUacute O ACUERDO
DE ASOCIACION ENTRE LOS ESTADOS ACP POR UNA
PARTE Y LA COMUNIDAD EUROPEA Y SUS ESTADOS
MIEMBROS POR OTRA FIRMADO EN COTONUacute EL 23 DE
JUNIO DE 2000
Artiacuteculo 1 3
Emigracioacuten
1 La cuestioacuten de la emigracioacuten seraacute objeto de un diaacutelogo profundo en el marco de laasociacioacuten ACP-UE
Las Partes reafirman sus obligaciones y sus compromisos actuales en el aacutembito del derechointernacional para garantizar el respeto de los derechos humanos y la eliminacioacuten de todas lasformas de discriminacioacuten basadas en particular en el origen el sexo la raza la lengua y lareligioacuten
2 Las Partes convienen en considerar que una asociacioacuten implica por lo que se refiere a laemigracioacuten un trato equitativo de los nacionales de terceros paiacuteses que residan legalmente ensus territorios una poliacutetica de integracioacuten que tenga por objetivo ofrecerles derechos yobligaciones comparables a los de sus ciudadanos a favorecer la no discriminacioacuten en la vidaeconoacutemica social y cultural y establecer medidas de lucha contra el racismo y la xenofobia
3 Cada Estado miembro concederaacute a los trabajadores procedentes de un paiacutes ACP que ejerzanlegalmente una actividad en su territorio un trato caracterizado por la ausencia de todadiscriminacioacuten basada en la nacionalidad con relacioacuten a sus propios nacionales en lo referentea condiciones de trabajo remuneracioacuten y despido Cada Estado ACP por su parte concederaacutea este respecto un trato no discriminatorio comparable a los trabajadores nacionales de losEstados miembros
4 Las Partes consideran que las estrategias destinadas a reducir la pobreza a mejorar lascondiciones de vida y trabajo a crear empleos y a desarrollar la formacioacuten contribuyen alargo plazo a normalizar los flujos migratorios
Las Partes tendraacuten en cuenta en el marco de las estrategias de desarrollo y la programacioacutennacional y regional las dificultades estructurales vinculadas a los fenoacutemenos migratorios conel fin de apoyar el desarrollo econoacutemico y social de las regiones de origen de los emigrantes yreducir la pobreza
La Comunidad apoyaraacute en el marco de los programas de cooperacioacuten nacional y regional laformacioacuten de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de origen en otro paiacutes ACP o enun Estado miembro de la Unioacuten Europea Por lo que se refiere a la formacioacuten en un Estadomiembro las Partes velaraacuten por que estas acciones esteacuten orientadas hacia la insercioacutenprofesional de los nacionales de los Estados ACP en su paiacutes de ungen
Las Partes desarrollaraacuten programas de cooperacioacuten destinados a facilitar el acceso a laensentildeanza a los estudiantes de los Estados ACP en particular mediante la utilizacioacuten de lasnuevas tecnologiacuteas de la comunicacioacuten
El Consejo de Ministros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadasa la inmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de unapoliacutetica de prevencioacuten
En este marco las Partes convienen en particular en garantizar que los derechos y la dignidadde las personas se respeten en todo procedimiento iniciado para conseguir el retorno de losinmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A este respecto las autoridades interesadasconcederaacuten las facilidades administrativas necesarias para el retorno
Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nbull 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivas
ii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retorno
Se concederaacute una asistencia adecuada a los Estados ACP para la aplicacioacuten de estos acuerdos
iii)A efectos de la presente letra c) se entenderaacute por laquoPartesraquo la Comunidad cada uno de susEstados miembros y todo Estado ACP
Anejo II PARLAMENTO EUROPEOUna opinioacuten parlamentaria criacutetica de IlkaSCHORDER
1999-2004
Documento de sesioacuten
7 de noviembre de 2002
INFORME
FINALA5-0381 2002
sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejo relativa a la firma del Acuerdo entre laComunidad Europea y el Gobierno de la Regioacuten Administrativa Especial de Hong Kong de laRepuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten de residentes ilegales (SEC(2002) 412 -C5-02632002 -20020092(CNS))
Comisioacuten de Libertades y Derechos de los Ciudadanos Justicia y Asuntos Interiores
Ponente Graham R Watson
RR48 1789ESdoc PE 319241
ESPAacuteGINA REGLAMENTARIA
Mediante carta de 5 de junio de 2002 el Consejo consultoacute al Parlamento de conformidad conel apartado 1 del artiacuteculo 39 del Tratado UE sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejorelativa a la firma del Acuerdo entre la Comunidad Europea y el Gobierno de la RegioacutenAdministrativa Especial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten deresidentes ilegales (SEC(2002) 412 - 20020092 (CNS))
En la sesioacuten del 10 de junio de 2002 el Presidente del Parlamento anuncioacute que habiacutea remitidodicha propuesta para examen del fondo a la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCiudadanos Justicia y Asuntos Interiores y para opinioacuten a la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior (C5-02632002)
En la reunioacuten del 9 de julio de 2002 la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCindadanos Justicia y Asuntos Interiores designoacute ponente a Graham R Watson
En las reuniones de los diacuteas 8 de octubre de 2002 y 5 de noviembre de 2002 la comisioacutenexaminoacute la propuesta del Consejo y el proyecto de informeEn la uacuteltima de estas reuniones la comisioacuten aproboacute el proyecto de resolucioacuten legislativa por22 votos a favor 6 votos en contra y 0 abstenciones
Estuvieron presentes en la votacioacuten los diputados Jorge Salvador Hernaacutendez Mollar(presidente) Lousewies van der Laan (vicepresidente) Giacomo Santini (vicepresidente)Graham R Watson (ponente) Roberta Angelilli Mary Elizabeth Banotti Kathalijne MariaBuitenweg (suplente de Alima Boumediene-Thiery) Carlos Coelho Geacuterard MJ Deprez Ginseppe Di Lello Finuoli Francesco Fiori ( suplente de Marcello Dell Utri de conformidadcon el apartado 2 del artiacuteculo 153 del Reglamento) Evelyne Gebhardt (suplente de AdelineHazan) Pierre Jonckheer Sylvia-Yvonne Kaufmann (suplente de Ilka Schroder) TimothyKirkhope Eva Klamt Klaus-Heiner Lehne (suplente de Thierry Cornillet) Marcelino OrejaArburuacutea Elena Ornella Paciotti Joseacute Ribeiro e Castro Martine Roure Heide RuumlhleFrancesco Rutelli Ole S0rensen (suplente de Bill Newton Dunn) Joke Swiebel Anna Terroacuteni Cusiacute Maurizio Turco y Olga Zrihen Zaari (suplente de Martin Schulz)
La opinioacuten minoritaria se adjunta al presente informe el 9 de septiembre de 2002 laComisioacuten de Asuntos Exteriores Derechos Humanos Seguridad Comuacuten y Poliacutetica deDefensa decidioacute no emitir opinioacuten el 28 de mayo de 2002 la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior decidioacute no emitir opinioacuten
El informe se presentoacute el 7 de noviembre de 2002
OPINIOacuteN MINORITARIA
de Ilka Schroder
ldquoEl acuerdo sobre la expulsioacuten de residentes ilegales es el primero de su especie y sigue laliacutenea de las decisiones represivas de Laeken y Sevilla que tienen por objeto dividir losinmigrantes en econoacutemicamente uacutetiles (es decir mano de obra que puede explotarse en elproceso de produccioacuten capitalista) e inuacutetiles Hay que repeler con la mayor energiacutea laseleccioacuten de refugiados econoacutemicamente aprovechables en el proceso de explotacioacuten mundialy el rechazo de todos los migrantes clasificados como inuacutetiles ya que no se basan en el serhumano sino en intereses relacionados con la explotacioacuten econoacutemica y la obtencioacuten debeneficios
El acuerdo de que aquiacute se trata convierte la poliacutetica de inmigracioacuten en parte integral de lapoliacutetica exterior de la UE y trata de impedir cualquier posibilidad de huida hacia Europa nosoacutelo en los paiacuteses de traacutensito sino tambieacuten y ya en los paiacuteses de origen La tecnologiacutea sentildeorialempleada para imponer la fortaleza de Europa consiste en registrar segregar discriminararrestar internar y por uacuteltimo expulsar
Ademaacutes la UE trata de obligar a otros paiacuteses con medios neocoloniales y usando el chantajeeconoacutemico y financiero a readmitir a los refugiados
La poliacutetica de expulsiones de la UE es criminal ya que como consecuencia de ella perecenseres humanos y no tiene en cuenta en absoluto las causas fundamentales que impulsan a laspersonas a huir como la pobreza la explotacioacuten las guerras y la violencia patriarcal
En la poliacutetica de expulsiones la UE se quita la maacutescara de los derechos humanos ya no setrata de las claacuteusulas que facilitan la expulsioacuten ocultas en los acuerdos econoacutemicos sino quese trata de la regulacioacuten profesional de la consigna racista iexclfuera los extranjeros ahoraejecutada por la Comisioacuten y las organizaciones correspondientes como por ejemplo la OIMAquel a quien le preocupen verdaderamente la Convencioacuten de Ginebra sobre los Refugiados ylos derechos de los migrantes no deberiacutea estar a favor de un acuerdo que niega precisamenteesos derechos o sea los derechos a elegir libremente el lugar de residencia a determinarautoacutenomamente la forma de vida y a buscar la felicidad en otro paiacutesrdquo (p 10)
BIBLIOGRAFIacuteA Y ALGUNAS DIRECCIONES UacuteTILES DE INTERNET
A)Bibligrafiacutea-ANDREacuteS SAacuteENZ DE SANTAMARIacuteA Y OTROS Introduccioacuten al Derecho de la UnioacutenEuropea Eurolex Madrid 1999-COMISION EUROPEA Libro Verde relativo a una poliacutetica comunitaria de retorno deresidentes ilegales 10-Abril-2002 COM (2002) 175 final-COMISION EUROPEA Comunicacioacuten al Consejo y al Parlamento EuropeoIntegracioacuten de las cuestiones de inmigracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea conterceros paiacuteses 3-Diciembre-2002 COM (2002) 703 final-X DENOEL Les accords de readmisioacuten du Benelux agrave Schengen et au-delagrave RevueTrimestrielle de Droit Europeacuteen 1983-Guy FEUER Un nouvea paradigme pour les relations entre lacuteUnion Europeacuteenne et lesEacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin 2000 Revue Geneacuterale de Droit InternationalPublic 2002-INTERMON-OXFAM La responsabilidad de la UE en la lucha contra la pobreza(Claves de la Presidencia Espantildeola 2002) Barcelona 2002-Joan David JANER TORRENS Poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenCongreso Internacional sobre Derechos Humanos Zaragoza 2000 texto enhttpwwwunizaresderechos_humanos-Paolo MENGOZZI Derecho Comunitario y de la Unioacuten Europea Tecnos Madrid 2000-Miquel PALOMARES AMAT Los acuerdos internacionales concluidos entre lasComunidades Europeas y los paiacuteses terceros mediterraacuteneos Cedecs Barcelona 2002
B) Algunas direcciones uacutetiles de Internet
Consejo de la UE httpueeuintConclusiones del Consejo Europeo httpeuropaeuintcounciloffconcluindexhtmParlamento Europeo httpwwweuroparleuintUnioacuten Europea httpeuropaeuint
CUESTIONES A DEBATE1ordf El concepto mismo de readmisioacuten2ordf Las claacuteusulas ldquoDemocracia y DHrdquo y de readmisioacuten iquestconstituyen imposicionesneocolonialistas de la UE3ordf La conexioacuten entre readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo4ordf El acuerdo de readmisioacuten entre Espantildea y Marruecos y los problemas de su aplicacioacuten5ordf La reciprocidad que se cita en los acuerdos y claacuteusulas de readmisioacuten iquestes formal o esreal
Zaragoza Septiembre de 2003
Las Partes desarrollaraacuten programas de cooperacioacuten destinados a facilitar el acceso a laensentildeanza a los estudiantes de los Estados ACP en particular mediante la utilizacioacuten de lasnuevas tecnologiacuteas de la comunicacioacuten
El Consejo de Ministros examinaraacute en el marco del diaacutelogo poliacutetico las cuestiones vinculadasa la inmigracioacuten ilegal con la perspectiva de establecer cuando proceda los medios de unapoliacutetica de prevencioacuten
En este marco las Partes convienen en particular en garantizar que los derechos y la dignidadde las personas se respeten en todo procedimiento iniciado para conseguir el retorno de losinmigrantes ilegales a su paiacutes de origen A este respecto las autoridades interesadasconcederaacuten las facilidades administrativas necesarias para el retorno
Las Partes convienen tambieacuten en lo siguiente
i) cada Estado miembro de la Unioacuten Europea readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquierade sus propios nacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado ACP a peticioacutende este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
cada uno de los Estados ACP readmitiraacute y aceptaraacute el retorno de cualquiera de sus propiosnacionales que resida ilegalmente en el territorio de un Estado miembro de la Unioacuten Europeaa peticioacuten de este uacuteltimo y sin mediar maacutes traacutemites
Los Estados miembros y los Estados ACP proporcionaraacuten a sus nacionales documentos deidentidad apropiados a tal efecto
Por lo que respecta a los Estados miembros de la Unioacuten Europea las obligaciones en virtuddel presente apartado se aplican solamente respecto a las personas que deban ser consideradassus nacionales a efectos comunitarios de conformidad con la Declaracioacuten nbull 2 aneja alTratado constitutivo de la Comunidad Europea Por lo que respecta a los Estados ACP lasobligaciones en virtud del presente apartado se aplican solamente respecto a las personas quedeban ser consideradas sus nacionales seguacuten lo dispuesto en las legislaciones nacionalesrespectivas
ii) A peticioacuten de una Parte se iniciaraacuten negociaciones con los Estados ACP encaminadas acelebrar de buena fe y de acuerdo con los principios correspondientes del derechointernacional acuerdos bilaterales que regulen las obligaciones especiacuteficas de readmisioacuten yretorno de sus nacionales Estos acuerdos incluiraacuten tambieacuten si una de las Partes loconsiderare necesario disposiciones sobre la readmisioacuten de nacionales de terceros paiacuteses yapaacutetridas Los acuerdos precisaraacuten las categoriacuteas de personas afectadas por estas disposicionesasiacute como las modalidades de su readmisioacuten y retorno
Se concederaacute una asistencia adecuada a los Estados ACP para la aplicacioacuten de estos acuerdos
iii)A efectos de la presente letra c) se entenderaacute por laquoPartesraquo la Comunidad cada uno de susEstados miembros y todo Estado ACP
Anejo II PARLAMENTO EUROPEOUna opinioacuten parlamentaria criacutetica de IlkaSCHORDER
1999-2004
Documento de sesioacuten
7 de noviembre de 2002
INFORME
FINALA5-0381 2002
sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejo relativa a la firma del Acuerdo entre laComunidad Europea y el Gobierno de la Regioacuten Administrativa Especial de Hong Kong de laRepuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten de residentes ilegales (SEC(2002) 412 -C5-02632002 -20020092(CNS))
Comisioacuten de Libertades y Derechos de los Ciudadanos Justicia y Asuntos Interiores
Ponente Graham R Watson
RR48 1789ESdoc PE 319241
ESPAacuteGINA REGLAMENTARIA
Mediante carta de 5 de junio de 2002 el Consejo consultoacute al Parlamento de conformidad conel apartado 1 del artiacuteculo 39 del Tratado UE sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejorelativa a la firma del Acuerdo entre la Comunidad Europea y el Gobierno de la RegioacutenAdministrativa Especial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten deresidentes ilegales (SEC(2002) 412 - 20020092 (CNS))
En la sesioacuten del 10 de junio de 2002 el Presidente del Parlamento anuncioacute que habiacutea remitidodicha propuesta para examen del fondo a la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCiudadanos Justicia y Asuntos Interiores y para opinioacuten a la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior (C5-02632002)
En la reunioacuten del 9 de julio de 2002 la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCindadanos Justicia y Asuntos Interiores designoacute ponente a Graham R Watson
En las reuniones de los diacuteas 8 de octubre de 2002 y 5 de noviembre de 2002 la comisioacutenexaminoacute la propuesta del Consejo y el proyecto de informeEn la uacuteltima de estas reuniones la comisioacuten aproboacute el proyecto de resolucioacuten legislativa por22 votos a favor 6 votos en contra y 0 abstenciones
Estuvieron presentes en la votacioacuten los diputados Jorge Salvador Hernaacutendez Mollar(presidente) Lousewies van der Laan (vicepresidente) Giacomo Santini (vicepresidente)Graham R Watson (ponente) Roberta Angelilli Mary Elizabeth Banotti Kathalijne MariaBuitenweg (suplente de Alima Boumediene-Thiery) Carlos Coelho Geacuterard MJ Deprez Ginseppe Di Lello Finuoli Francesco Fiori ( suplente de Marcello Dell Utri de conformidadcon el apartado 2 del artiacuteculo 153 del Reglamento) Evelyne Gebhardt (suplente de AdelineHazan) Pierre Jonckheer Sylvia-Yvonne Kaufmann (suplente de Ilka Schroder) TimothyKirkhope Eva Klamt Klaus-Heiner Lehne (suplente de Thierry Cornillet) Marcelino OrejaArburuacutea Elena Ornella Paciotti Joseacute Ribeiro e Castro Martine Roure Heide RuumlhleFrancesco Rutelli Ole S0rensen (suplente de Bill Newton Dunn) Joke Swiebel Anna Terroacuteni Cusiacute Maurizio Turco y Olga Zrihen Zaari (suplente de Martin Schulz)
La opinioacuten minoritaria se adjunta al presente informe el 9 de septiembre de 2002 laComisioacuten de Asuntos Exteriores Derechos Humanos Seguridad Comuacuten y Poliacutetica deDefensa decidioacute no emitir opinioacuten el 28 de mayo de 2002 la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior decidioacute no emitir opinioacuten
El informe se presentoacute el 7 de noviembre de 2002
OPINIOacuteN MINORITARIA
de Ilka Schroder
ldquoEl acuerdo sobre la expulsioacuten de residentes ilegales es el primero de su especie y sigue laliacutenea de las decisiones represivas de Laeken y Sevilla que tienen por objeto dividir losinmigrantes en econoacutemicamente uacutetiles (es decir mano de obra que puede explotarse en elproceso de produccioacuten capitalista) e inuacutetiles Hay que repeler con la mayor energiacutea laseleccioacuten de refugiados econoacutemicamente aprovechables en el proceso de explotacioacuten mundialy el rechazo de todos los migrantes clasificados como inuacutetiles ya que no se basan en el serhumano sino en intereses relacionados con la explotacioacuten econoacutemica y la obtencioacuten debeneficios
El acuerdo de que aquiacute se trata convierte la poliacutetica de inmigracioacuten en parte integral de lapoliacutetica exterior de la UE y trata de impedir cualquier posibilidad de huida hacia Europa nosoacutelo en los paiacuteses de traacutensito sino tambieacuten y ya en los paiacuteses de origen La tecnologiacutea sentildeorialempleada para imponer la fortaleza de Europa consiste en registrar segregar discriminararrestar internar y por uacuteltimo expulsar
Ademaacutes la UE trata de obligar a otros paiacuteses con medios neocoloniales y usando el chantajeeconoacutemico y financiero a readmitir a los refugiados
La poliacutetica de expulsiones de la UE es criminal ya que como consecuencia de ella perecenseres humanos y no tiene en cuenta en absoluto las causas fundamentales que impulsan a laspersonas a huir como la pobreza la explotacioacuten las guerras y la violencia patriarcal
En la poliacutetica de expulsiones la UE se quita la maacutescara de los derechos humanos ya no setrata de las claacuteusulas que facilitan la expulsioacuten ocultas en los acuerdos econoacutemicos sino quese trata de la regulacioacuten profesional de la consigna racista iexclfuera los extranjeros ahoraejecutada por la Comisioacuten y las organizaciones correspondientes como por ejemplo la OIMAquel a quien le preocupen verdaderamente la Convencioacuten de Ginebra sobre los Refugiados ylos derechos de los migrantes no deberiacutea estar a favor de un acuerdo que niega precisamenteesos derechos o sea los derechos a elegir libremente el lugar de residencia a determinarautoacutenomamente la forma de vida y a buscar la felicidad en otro paiacutesrdquo (p 10)
BIBLIOGRAFIacuteA Y ALGUNAS DIRECCIONES UacuteTILES DE INTERNET
A)Bibligrafiacutea-ANDREacuteS SAacuteENZ DE SANTAMARIacuteA Y OTROS Introduccioacuten al Derecho de la UnioacutenEuropea Eurolex Madrid 1999-COMISION EUROPEA Libro Verde relativo a una poliacutetica comunitaria de retorno deresidentes ilegales 10-Abril-2002 COM (2002) 175 final-COMISION EUROPEA Comunicacioacuten al Consejo y al Parlamento EuropeoIntegracioacuten de las cuestiones de inmigracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea conterceros paiacuteses 3-Diciembre-2002 COM (2002) 703 final-X DENOEL Les accords de readmisioacuten du Benelux agrave Schengen et au-delagrave RevueTrimestrielle de Droit Europeacuteen 1983-Guy FEUER Un nouvea paradigme pour les relations entre lacuteUnion Europeacuteenne et lesEacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin 2000 Revue Geneacuterale de Droit InternationalPublic 2002-INTERMON-OXFAM La responsabilidad de la UE en la lucha contra la pobreza(Claves de la Presidencia Espantildeola 2002) Barcelona 2002-Joan David JANER TORRENS Poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenCongreso Internacional sobre Derechos Humanos Zaragoza 2000 texto enhttpwwwunizaresderechos_humanos-Paolo MENGOZZI Derecho Comunitario y de la Unioacuten Europea Tecnos Madrid 2000-Miquel PALOMARES AMAT Los acuerdos internacionales concluidos entre lasComunidades Europeas y los paiacuteses terceros mediterraacuteneos Cedecs Barcelona 2002
B) Algunas direcciones uacutetiles de Internet
Consejo de la UE httpueeuintConclusiones del Consejo Europeo httpeuropaeuintcounciloffconcluindexhtmParlamento Europeo httpwwweuroparleuintUnioacuten Europea httpeuropaeuint
CUESTIONES A DEBATE1ordf El concepto mismo de readmisioacuten2ordf Las claacuteusulas ldquoDemocracia y DHrdquo y de readmisioacuten iquestconstituyen imposicionesneocolonialistas de la UE3ordf La conexioacuten entre readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo4ordf El acuerdo de readmisioacuten entre Espantildea y Marruecos y los problemas de su aplicacioacuten5ordf La reciprocidad que se cita en los acuerdos y claacuteusulas de readmisioacuten iquestes formal o esreal
Zaragoza Septiembre de 2003
Anejo II PARLAMENTO EUROPEOUna opinioacuten parlamentaria criacutetica de IlkaSCHORDER
1999-2004
Documento de sesioacuten
7 de noviembre de 2002
INFORME
FINALA5-0381 2002
sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejo relativa a la firma del Acuerdo entre laComunidad Europea y el Gobierno de la Regioacuten Administrativa Especial de Hong Kong de laRepuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten de residentes ilegales (SEC(2002) 412 -C5-02632002 -20020092(CNS))
Comisioacuten de Libertades y Derechos de los Ciudadanos Justicia y Asuntos Interiores
Ponente Graham R Watson
RR48 1789ESdoc PE 319241
ESPAacuteGINA REGLAMENTARIA
Mediante carta de 5 de junio de 2002 el Consejo consultoacute al Parlamento de conformidad conel apartado 1 del artiacuteculo 39 del Tratado UE sobre la propuesta de Decisioacuten del Consejorelativa a la firma del Acuerdo entre la Comunidad Europea y el Gobierno de la RegioacutenAdministrativa Especial de Hong Kong de la Repuacuteblica Popular China sobre readmisioacuten deresidentes ilegales (SEC(2002) 412 - 20020092 (CNS))
En la sesioacuten del 10 de junio de 2002 el Presidente del Parlamento anuncioacute que habiacutea remitidodicha propuesta para examen del fondo a la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCiudadanos Justicia y Asuntos Interiores y para opinioacuten a la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior (C5-02632002)
En la reunioacuten del 9 de julio de 2002 la Comisioacuten de Libertades y Derechos de losCindadanos Justicia y Asuntos Interiores designoacute ponente a Graham R Watson
En las reuniones de los diacuteas 8 de octubre de 2002 y 5 de noviembre de 2002 la comisioacutenexaminoacute la propuesta del Consejo y el proyecto de informeEn la uacuteltima de estas reuniones la comisioacuten aproboacute el proyecto de resolucioacuten legislativa por22 votos a favor 6 votos en contra y 0 abstenciones
Estuvieron presentes en la votacioacuten los diputados Jorge Salvador Hernaacutendez Mollar(presidente) Lousewies van der Laan (vicepresidente) Giacomo Santini (vicepresidente)Graham R Watson (ponente) Roberta Angelilli Mary Elizabeth Banotti Kathalijne MariaBuitenweg (suplente de Alima Boumediene-Thiery) Carlos Coelho Geacuterard MJ Deprez Ginseppe Di Lello Finuoli Francesco Fiori ( suplente de Marcello Dell Utri de conformidadcon el apartado 2 del artiacuteculo 153 del Reglamento) Evelyne Gebhardt (suplente de AdelineHazan) Pierre Jonckheer Sylvia-Yvonne Kaufmann (suplente de Ilka Schroder) TimothyKirkhope Eva Klamt Klaus-Heiner Lehne (suplente de Thierry Cornillet) Marcelino OrejaArburuacutea Elena Ornella Paciotti Joseacute Ribeiro e Castro Martine Roure Heide RuumlhleFrancesco Rutelli Ole S0rensen (suplente de Bill Newton Dunn) Joke Swiebel Anna Terroacuteni Cusiacute Maurizio Turco y Olga Zrihen Zaari (suplente de Martin Schulz)
La opinioacuten minoritaria se adjunta al presente informe el 9 de septiembre de 2002 laComisioacuten de Asuntos Exteriores Derechos Humanos Seguridad Comuacuten y Poliacutetica deDefensa decidioacute no emitir opinioacuten el 28 de mayo de 2002 la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior decidioacute no emitir opinioacuten
El informe se presentoacute el 7 de noviembre de 2002
OPINIOacuteN MINORITARIA
de Ilka Schroder
ldquoEl acuerdo sobre la expulsioacuten de residentes ilegales es el primero de su especie y sigue laliacutenea de las decisiones represivas de Laeken y Sevilla que tienen por objeto dividir losinmigrantes en econoacutemicamente uacutetiles (es decir mano de obra que puede explotarse en elproceso de produccioacuten capitalista) e inuacutetiles Hay que repeler con la mayor energiacutea laseleccioacuten de refugiados econoacutemicamente aprovechables en el proceso de explotacioacuten mundialy el rechazo de todos los migrantes clasificados como inuacutetiles ya que no se basan en el serhumano sino en intereses relacionados con la explotacioacuten econoacutemica y la obtencioacuten debeneficios
El acuerdo de que aquiacute se trata convierte la poliacutetica de inmigracioacuten en parte integral de lapoliacutetica exterior de la UE y trata de impedir cualquier posibilidad de huida hacia Europa nosoacutelo en los paiacuteses de traacutensito sino tambieacuten y ya en los paiacuteses de origen La tecnologiacutea sentildeorialempleada para imponer la fortaleza de Europa consiste en registrar segregar discriminararrestar internar y por uacuteltimo expulsar
Ademaacutes la UE trata de obligar a otros paiacuteses con medios neocoloniales y usando el chantajeeconoacutemico y financiero a readmitir a los refugiados
La poliacutetica de expulsiones de la UE es criminal ya que como consecuencia de ella perecenseres humanos y no tiene en cuenta en absoluto las causas fundamentales que impulsan a laspersonas a huir como la pobreza la explotacioacuten las guerras y la violencia patriarcal
En la poliacutetica de expulsiones la UE se quita la maacutescara de los derechos humanos ya no setrata de las claacuteusulas que facilitan la expulsioacuten ocultas en los acuerdos econoacutemicos sino quese trata de la regulacioacuten profesional de la consigna racista iexclfuera los extranjeros ahoraejecutada por la Comisioacuten y las organizaciones correspondientes como por ejemplo la OIMAquel a quien le preocupen verdaderamente la Convencioacuten de Ginebra sobre los Refugiados ylos derechos de los migrantes no deberiacutea estar a favor de un acuerdo que niega precisamenteesos derechos o sea los derechos a elegir libremente el lugar de residencia a determinarautoacutenomamente la forma de vida y a buscar la felicidad en otro paiacutesrdquo (p 10)
BIBLIOGRAFIacuteA Y ALGUNAS DIRECCIONES UacuteTILES DE INTERNET
A)Bibligrafiacutea-ANDREacuteS SAacuteENZ DE SANTAMARIacuteA Y OTROS Introduccioacuten al Derecho de la UnioacutenEuropea Eurolex Madrid 1999-COMISION EUROPEA Libro Verde relativo a una poliacutetica comunitaria de retorno deresidentes ilegales 10-Abril-2002 COM (2002) 175 final-COMISION EUROPEA Comunicacioacuten al Consejo y al Parlamento EuropeoIntegracioacuten de las cuestiones de inmigracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea conterceros paiacuteses 3-Diciembre-2002 COM (2002) 703 final-X DENOEL Les accords de readmisioacuten du Benelux agrave Schengen et au-delagrave RevueTrimestrielle de Droit Europeacuteen 1983-Guy FEUER Un nouvea paradigme pour les relations entre lacuteUnion Europeacuteenne et lesEacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin 2000 Revue Geneacuterale de Droit InternationalPublic 2002-INTERMON-OXFAM La responsabilidad de la UE en la lucha contra la pobreza(Claves de la Presidencia Espantildeola 2002) Barcelona 2002-Joan David JANER TORRENS Poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenCongreso Internacional sobre Derechos Humanos Zaragoza 2000 texto enhttpwwwunizaresderechos_humanos-Paolo MENGOZZI Derecho Comunitario y de la Unioacuten Europea Tecnos Madrid 2000-Miquel PALOMARES AMAT Los acuerdos internacionales concluidos entre lasComunidades Europeas y los paiacuteses terceros mediterraacuteneos Cedecs Barcelona 2002
B) Algunas direcciones uacutetiles de Internet
Consejo de la UE httpueeuintConclusiones del Consejo Europeo httpeuropaeuintcounciloffconcluindexhtmParlamento Europeo httpwwweuroparleuintUnioacuten Europea httpeuropaeuint
CUESTIONES A DEBATE1ordf El concepto mismo de readmisioacuten2ordf Las claacuteusulas ldquoDemocracia y DHrdquo y de readmisioacuten iquestconstituyen imposicionesneocolonialistas de la UE3ordf La conexioacuten entre readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo4ordf El acuerdo de readmisioacuten entre Espantildea y Marruecos y los problemas de su aplicacioacuten5ordf La reciprocidad que se cita en los acuerdos y claacuteusulas de readmisioacuten iquestes formal o esreal
Zaragoza Septiembre de 2003
En las reuniones de los diacuteas 8 de octubre de 2002 y 5 de noviembre de 2002 la comisioacutenexaminoacute la propuesta del Consejo y el proyecto de informeEn la uacuteltima de estas reuniones la comisioacuten aproboacute el proyecto de resolucioacuten legislativa por22 votos a favor 6 votos en contra y 0 abstenciones
Estuvieron presentes en la votacioacuten los diputados Jorge Salvador Hernaacutendez Mollar(presidente) Lousewies van der Laan (vicepresidente) Giacomo Santini (vicepresidente)Graham R Watson (ponente) Roberta Angelilli Mary Elizabeth Banotti Kathalijne MariaBuitenweg (suplente de Alima Boumediene-Thiery) Carlos Coelho Geacuterard MJ Deprez Ginseppe Di Lello Finuoli Francesco Fiori ( suplente de Marcello Dell Utri de conformidadcon el apartado 2 del artiacuteculo 153 del Reglamento) Evelyne Gebhardt (suplente de AdelineHazan) Pierre Jonckheer Sylvia-Yvonne Kaufmann (suplente de Ilka Schroder) TimothyKirkhope Eva Klamt Klaus-Heiner Lehne (suplente de Thierry Cornillet) Marcelino OrejaArburuacutea Elena Ornella Paciotti Joseacute Ribeiro e Castro Martine Roure Heide RuumlhleFrancesco Rutelli Ole S0rensen (suplente de Bill Newton Dunn) Joke Swiebel Anna Terroacuteni Cusiacute Maurizio Turco y Olga Zrihen Zaari (suplente de Martin Schulz)
La opinioacuten minoritaria se adjunta al presente informe el 9 de septiembre de 2002 laComisioacuten de Asuntos Exteriores Derechos Humanos Seguridad Comuacuten y Poliacutetica deDefensa decidioacute no emitir opinioacuten el 28 de mayo de 2002 la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior decidioacute no emitir opinioacuten
El informe se presentoacute el 7 de noviembre de 2002
OPINIOacuteN MINORITARIA
de Ilka Schroder
ldquoEl acuerdo sobre la expulsioacuten de residentes ilegales es el primero de su especie y sigue laliacutenea de las decisiones represivas de Laeken y Sevilla que tienen por objeto dividir losinmigrantes en econoacutemicamente uacutetiles (es decir mano de obra que puede explotarse en elproceso de produccioacuten capitalista) e inuacutetiles Hay que repeler con la mayor energiacutea laseleccioacuten de refugiados econoacutemicamente aprovechables en el proceso de explotacioacuten mundialy el rechazo de todos los migrantes clasificados como inuacutetiles ya que no se basan en el serhumano sino en intereses relacionados con la explotacioacuten econoacutemica y la obtencioacuten debeneficios
El acuerdo de que aquiacute se trata convierte la poliacutetica de inmigracioacuten en parte integral de lapoliacutetica exterior de la UE y trata de impedir cualquier posibilidad de huida hacia Europa nosoacutelo en los paiacuteses de traacutensito sino tambieacuten y ya en los paiacuteses de origen La tecnologiacutea sentildeorialempleada para imponer la fortaleza de Europa consiste en registrar segregar discriminararrestar internar y por uacuteltimo expulsar
Ademaacutes la UE trata de obligar a otros paiacuteses con medios neocoloniales y usando el chantajeeconoacutemico y financiero a readmitir a los refugiados
La poliacutetica de expulsiones de la UE es criminal ya que como consecuencia de ella perecenseres humanos y no tiene en cuenta en absoluto las causas fundamentales que impulsan a laspersonas a huir como la pobreza la explotacioacuten las guerras y la violencia patriarcal
En la poliacutetica de expulsiones la UE se quita la maacutescara de los derechos humanos ya no setrata de las claacuteusulas que facilitan la expulsioacuten ocultas en los acuerdos econoacutemicos sino quese trata de la regulacioacuten profesional de la consigna racista iexclfuera los extranjeros ahoraejecutada por la Comisioacuten y las organizaciones correspondientes como por ejemplo la OIMAquel a quien le preocupen verdaderamente la Convencioacuten de Ginebra sobre los Refugiados ylos derechos de los migrantes no deberiacutea estar a favor de un acuerdo que niega precisamenteesos derechos o sea los derechos a elegir libremente el lugar de residencia a determinarautoacutenomamente la forma de vida y a buscar la felicidad en otro paiacutesrdquo (p 10)
BIBLIOGRAFIacuteA Y ALGUNAS DIRECCIONES UacuteTILES DE INTERNET
A)Bibligrafiacutea-ANDREacuteS SAacuteENZ DE SANTAMARIacuteA Y OTROS Introduccioacuten al Derecho de la UnioacutenEuropea Eurolex Madrid 1999-COMISION EUROPEA Libro Verde relativo a una poliacutetica comunitaria de retorno deresidentes ilegales 10-Abril-2002 COM (2002) 175 final-COMISION EUROPEA Comunicacioacuten al Consejo y al Parlamento EuropeoIntegracioacuten de las cuestiones de inmigracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea conterceros paiacuteses 3-Diciembre-2002 COM (2002) 703 final-X DENOEL Les accords de readmisioacuten du Benelux agrave Schengen et au-delagrave RevueTrimestrielle de Droit Europeacuteen 1983-Guy FEUER Un nouvea paradigme pour les relations entre lacuteUnion Europeacuteenne et lesEacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin 2000 Revue Geneacuterale de Droit InternationalPublic 2002-INTERMON-OXFAM La responsabilidad de la UE en la lucha contra la pobreza(Claves de la Presidencia Espantildeola 2002) Barcelona 2002-Joan David JANER TORRENS Poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenCongreso Internacional sobre Derechos Humanos Zaragoza 2000 texto enhttpwwwunizaresderechos_humanos-Paolo MENGOZZI Derecho Comunitario y de la Unioacuten Europea Tecnos Madrid 2000-Miquel PALOMARES AMAT Los acuerdos internacionales concluidos entre lasComunidades Europeas y los paiacuteses terceros mediterraacuteneos Cedecs Barcelona 2002
B) Algunas direcciones uacutetiles de Internet
Consejo de la UE httpueeuintConclusiones del Consejo Europeo httpeuropaeuintcounciloffconcluindexhtmParlamento Europeo httpwwweuroparleuintUnioacuten Europea httpeuropaeuint
CUESTIONES A DEBATE1ordf El concepto mismo de readmisioacuten2ordf Las claacuteusulas ldquoDemocracia y DHrdquo y de readmisioacuten iquestconstituyen imposicionesneocolonialistas de la UE3ordf La conexioacuten entre readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo4ordf El acuerdo de readmisioacuten entre Espantildea y Marruecos y los problemas de su aplicacioacuten5ordf La reciprocidad que se cita en los acuerdos y claacuteusulas de readmisioacuten iquestes formal o esreal
Zaragoza Septiembre de 2003
Estuvieron presentes en la votacioacuten los diputados Jorge Salvador Hernaacutendez Mollar(presidente) Lousewies van der Laan (vicepresidente) Giacomo Santini (vicepresidente)Graham R Watson (ponente) Roberta Angelilli Mary Elizabeth Banotti Kathalijne MariaBuitenweg (suplente de Alima Boumediene-Thiery) Carlos Coelho Geacuterard MJ Deprez Ginseppe Di Lello Finuoli Francesco Fiori ( suplente de Marcello Dell Utri de conformidadcon el apartado 2 del artiacuteculo 153 del Reglamento) Evelyne Gebhardt (suplente de AdelineHazan) Pierre Jonckheer Sylvia-Yvonne Kaufmann (suplente de Ilka Schroder) TimothyKirkhope Eva Klamt Klaus-Heiner Lehne (suplente de Thierry Cornillet) Marcelino OrejaArburuacutea Elena Ornella Paciotti Joseacute Ribeiro e Castro Martine Roure Heide RuumlhleFrancesco Rutelli Ole S0rensen (suplente de Bill Newton Dunn) Joke Swiebel Anna Terroacuteni Cusiacute Maurizio Turco y Olga Zrihen Zaari (suplente de Martin Schulz)
La opinioacuten minoritaria se adjunta al presente informe el 9 de septiembre de 2002 laComisioacuten de Asuntos Exteriores Derechos Humanos Seguridad Comuacuten y Poliacutetica deDefensa decidioacute no emitir opinioacuten el 28 de mayo de 2002 la Comisioacuten de Asuntos Juriacutedicosy Mercado Interior decidioacute no emitir opinioacuten
El informe se presentoacute el 7 de noviembre de 2002
OPINIOacuteN MINORITARIA
de Ilka Schroder
ldquoEl acuerdo sobre la expulsioacuten de residentes ilegales es el primero de su especie y sigue laliacutenea de las decisiones represivas de Laeken y Sevilla que tienen por objeto dividir losinmigrantes en econoacutemicamente uacutetiles (es decir mano de obra que puede explotarse en elproceso de produccioacuten capitalista) e inuacutetiles Hay que repeler con la mayor energiacutea laseleccioacuten de refugiados econoacutemicamente aprovechables en el proceso de explotacioacuten mundialy el rechazo de todos los migrantes clasificados como inuacutetiles ya que no se basan en el serhumano sino en intereses relacionados con la explotacioacuten econoacutemica y la obtencioacuten debeneficios
El acuerdo de que aquiacute se trata convierte la poliacutetica de inmigracioacuten en parte integral de lapoliacutetica exterior de la UE y trata de impedir cualquier posibilidad de huida hacia Europa nosoacutelo en los paiacuteses de traacutensito sino tambieacuten y ya en los paiacuteses de origen La tecnologiacutea sentildeorialempleada para imponer la fortaleza de Europa consiste en registrar segregar discriminararrestar internar y por uacuteltimo expulsar
Ademaacutes la UE trata de obligar a otros paiacuteses con medios neocoloniales y usando el chantajeeconoacutemico y financiero a readmitir a los refugiados
La poliacutetica de expulsiones de la UE es criminal ya que como consecuencia de ella perecenseres humanos y no tiene en cuenta en absoluto las causas fundamentales que impulsan a laspersonas a huir como la pobreza la explotacioacuten las guerras y la violencia patriarcal
En la poliacutetica de expulsiones la UE se quita la maacutescara de los derechos humanos ya no setrata de las claacuteusulas que facilitan la expulsioacuten ocultas en los acuerdos econoacutemicos sino quese trata de la regulacioacuten profesional de la consigna racista iexclfuera los extranjeros ahoraejecutada por la Comisioacuten y las organizaciones correspondientes como por ejemplo la OIMAquel a quien le preocupen verdaderamente la Convencioacuten de Ginebra sobre los Refugiados ylos derechos de los migrantes no deberiacutea estar a favor de un acuerdo que niega precisamenteesos derechos o sea los derechos a elegir libremente el lugar de residencia a determinarautoacutenomamente la forma de vida y a buscar la felicidad en otro paiacutesrdquo (p 10)
BIBLIOGRAFIacuteA Y ALGUNAS DIRECCIONES UacuteTILES DE INTERNET
A)Bibligrafiacutea-ANDREacuteS SAacuteENZ DE SANTAMARIacuteA Y OTROS Introduccioacuten al Derecho de la UnioacutenEuropea Eurolex Madrid 1999-COMISION EUROPEA Libro Verde relativo a una poliacutetica comunitaria de retorno deresidentes ilegales 10-Abril-2002 COM (2002) 175 final-COMISION EUROPEA Comunicacioacuten al Consejo y al Parlamento EuropeoIntegracioacuten de las cuestiones de inmigracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea conterceros paiacuteses 3-Diciembre-2002 COM (2002) 703 final-X DENOEL Les accords de readmisioacuten du Benelux agrave Schengen et au-delagrave RevueTrimestrielle de Droit Europeacuteen 1983-Guy FEUER Un nouvea paradigme pour les relations entre lacuteUnion Europeacuteenne et lesEacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin 2000 Revue Geneacuterale de Droit InternationalPublic 2002-INTERMON-OXFAM La responsabilidad de la UE en la lucha contra la pobreza(Claves de la Presidencia Espantildeola 2002) Barcelona 2002-Joan David JANER TORRENS Poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenCongreso Internacional sobre Derechos Humanos Zaragoza 2000 texto enhttpwwwunizaresderechos_humanos-Paolo MENGOZZI Derecho Comunitario y de la Unioacuten Europea Tecnos Madrid 2000-Miquel PALOMARES AMAT Los acuerdos internacionales concluidos entre lasComunidades Europeas y los paiacuteses terceros mediterraacuteneos Cedecs Barcelona 2002
B) Algunas direcciones uacutetiles de Internet
Consejo de la UE httpueeuintConclusiones del Consejo Europeo httpeuropaeuintcounciloffconcluindexhtmParlamento Europeo httpwwweuroparleuintUnioacuten Europea httpeuropaeuint
CUESTIONES A DEBATE1ordf El concepto mismo de readmisioacuten2ordf Las claacuteusulas ldquoDemocracia y DHrdquo y de readmisioacuten iquestconstituyen imposicionesneocolonialistas de la UE3ordf La conexioacuten entre readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo4ordf El acuerdo de readmisioacuten entre Espantildea y Marruecos y los problemas de su aplicacioacuten5ordf La reciprocidad que se cita en los acuerdos y claacuteusulas de readmisioacuten iquestes formal o esreal
Zaragoza Septiembre de 2003
BIBLIOGRAFIacuteA Y ALGUNAS DIRECCIONES UacuteTILES DE INTERNET
A)Bibligrafiacutea-ANDREacuteS SAacuteENZ DE SANTAMARIacuteA Y OTROS Introduccioacuten al Derecho de la UnioacutenEuropea Eurolex Madrid 1999-COMISION EUROPEA Libro Verde relativo a una poliacutetica comunitaria de retorno deresidentes ilegales 10-Abril-2002 COM (2002) 175 final-COMISION EUROPEA Comunicacioacuten al Consejo y al Parlamento EuropeoIntegracioacuten de las cuestiones de inmigracioacuten en las relaciones de la Unioacuten Europea conterceros paiacuteses 3-Diciembre-2002 COM (2002) 703 final-X DENOEL Les accords de readmisioacuten du Benelux agrave Schengen et au-delagrave RevueTrimestrielle de Droit Europeacuteen 1983-Guy FEUER Un nouvea paradigme pour les relations entre lacuteUnion Europeacuteenne et lesEacutetats ACP Lacuteaccord de Cotonou du 23 juin 2000 Revue Geneacuterale de Droit InternationalPublic 2002-INTERMON-OXFAM La responsabilidad de la UE en la lucha contra la pobreza(Claves de la Presidencia Espantildeola 2002) Barcelona 2002-Joan David JANER TORRENS Poliacutetica comuacuten de inmigracioacuten y acuerdos de readmisioacutenCongreso Internacional sobre Derechos Humanos Zaragoza 2000 texto enhttpwwwunizaresderechos_humanos-Paolo MENGOZZI Derecho Comunitario y de la Unioacuten Europea Tecnos Madrid 2000-Miquel PALOMARES AMAT Los acuerdos internacionales concluidos entre lasComunidades Europeas y los paiacuteses terceros mediterraacuteneos Cedecs Barcelona 2002
B) Algunas direcciones uacutetiles de Internet
Consejo de la UE httpueeuintConclusiones del Consejo Europeo httpeuropaeuintcounciloffconcluindexhtmParlamento Europeo httpwwweuroparleuintUnioacuten Europea httpeuropaeuint
CUESTIONES A DEBATE1ordf El concepto mismo de readmisioacuten2ordf Las claacuteusulas ldquoDemocracia y DHrdquo y de readmisioacuten iquestconstituyen imposicionesneocolonialistas de la UE3ordf La conexioacuten entre readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo4ordf El acuerdo de readmisioacuten entre Espantildea y Marruecos y los problemas de su aplicacioacuten5ordf La reciprocidad que se cita en los acuerdos y claacuteusulas de readmisioacuten iquestes formal o esreal
Zaragoza Septiembre de 2003
CUESTIONES A DEBATE1ordf El concepto mismo de readmisioacuten2ordf Las claacuteusulas ldquoDemocracia y DHrdquo y de readmisioacuten iquestconstituyen imposicionesneocolonialistas de la UE3ordf La conexioacuten entre readmisioacuten y cooperacioacuten al desarrollo4ordf El acuerdo de readmisioacuten entre Espantildea y Marruecos y los problemas de su aplicacioacuten5ordf La reciprocidad que se cita en los acuerdos y claacuteusulas de readmisioacuten iquestes formal o esreal
Zaragoza Septiembre de 2003
