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Trabajo Infantil en EcuadorUna evalUación

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Resumen Ejecutivo

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Trabajo Infantil en EcuadorUNA EVALUACIÓNResumen Ejecutivo

MIES/INFA – INSTITUTO DE LA NIÑEZ Y LA FAMILIA Venezuela OE4 y Sucre Teléfonos: 257 2308 - 257 2905 - 257 2327www.infa.gob.ecQuito-EcuadorTamara MerizaldeDirectora General – MIES/INFACoordinadora General de Protección Especial – MIES/INFA Contraparte FONDO DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA INFANCIA – UNICEFNadya Vásquez Representante en EcuadorBerenice CorderoOficial Responsable de Protección Donante Comité Alemán Pro UNICEF Autor: Pedro Montalvo

Coordinador investigador: Pedro MontalvoInvestigadores:Juan Monsalve, Sebastián Burgos, Fernanda Rojas, Paulina Miranda

Edición: Pedro Montalvo

Foto de portada: ©UNICEF_Ecuador_2009_3897_Manuel AvilesFotografías: ©UNICEF

Diseño y diagramación: graphus® 290 2760

ISBN: 978-9942-927-04-0

Impresión:Primera edición: noviembre 2012Número de ejemplares: 1000Impreso en Ecuador

Disclamer

Los análisis y desarrollos producidos y expresados en este documento se asumen como responsabilidad del equipo autoral, sin comprometer la posición de los organismos y entidades involucradas con la Iniciativa.

Contenido

4 Glosario

6 Gráficos, tablas y mapas

11 Introducción

13 Marco conceptual

21 Recuento histórico de la institucionalidad del Instituto de la Niñez y la Familia

31 Diagnóstico estadístico del trabajo infantil en el Ecuador: 2003 - 2010

43 Evaluación

83 Conclusiones y recomendaciones

95 Mapeo

105 Bibliografía

UNICEF-Ecu2007-3369-Larrea UNICEF-Ecu2007-3235-Larrea UNICEF-Ecu07-MOR038-Larrea

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Glosario aeci Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo

Daina Dirección Nacional de Atención Integral a la Niñez y Adolescencia

BiD Banco Interamericano de Desarrollo

cePaR Centro de Estudios de Población y Desarrollo

cna Código de la Niñez y Adolescencia

cnna Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia

cOnePTi Comité Nacional para la Erradicación Progresiva del Trabajo Infantil

Dya Centro de Desarrollo y la Autogestión

ecv Encuesta de condiciones de vida

eneMDU Encuestas de empleo, desempleo y subempleo

eRc Educadores Representantes Comunitarios

eTi Erradicación del Trabajo Infantil

eTiP Erradicación del Trabajo Infantil Peligroso

FODi Fondo de Desarrollo Integral

FRc Facilitadores Representantes Comunitarios

GaD Gobiernos Autónomos Descentralizados

inec Instituto Nacional de Estadísticas y Censos

inFa Instituto de la Niñez y la Familia

innFa Instituto Nacional de la Niñez y la Familia

iPec Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil

MBS Ministerio de Bienestar Social

MieS Ministerio de Inclusión Económica y Social

nna Niñas, niños y adolescentes

OiT Organización Internacional del Trabajo

5

OMS Organización Mundial de la Salud

OnG Organización no Gubernamental

OnU Organización de las Naciones Unidas

ORi Operación de Rescate Infantil

PeTi Programa de Erradicación del Trabajo Infantil

PiB Producto Interno Bruto

PMT Programa del Muchacho Trabajador

PnDPina Plan Nacional Decenal de Protección Integral a la Niñez y

Adolescencia

PnT Programa del Niño Trabajador

PnUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

PTP Programa de Trabajadores Prematuros

SiiSe Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador

SiPi Sistema de Información de Protección de la Niñez

SnDPina Sistema Nacional Descentralizada de Protección Integral a la Niñez

y Adolescencia

Ti Trabajo Infantil

UneScO Organización de las Naciones Unidas para la Educación,

la Ciencia y la Cultura

UniceF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia

UTD Unidad Territorial Desconcentrada

6

Gráficos, tablas y mapas

Gráficos

Gráfico 1. Incidencia del trabajo infantil y sus diferentes tipologías en

porcentaje.

Gráfico 2. Relación entre incidencia de trabajo infantil y tasa de

crecimiento del PIB vs. gasto social como porcentaje del PIB.

Gráfico 3. Incidencia del trabajo infantil por etnia en porcentaje.

Gráfico 4. Promedio de horas trabajadas por semana por sexo.

Gráfico 5. Niñas y niños menores de edad trabajadores por sector

empleador.

Gráfico 6. Cobertura INNFA – INFA. Programa de erradicación infantil.

Gráfico 7. Coberturas provinciales.

Gráfico 8. Programa ETI: Tasa de crecimiento cobertura.

Gráfico 9. Tasa de cobertura provincial.

Gráfico 10. Porcentaje de variación cobertura. Acumulado y anual 2001 - 2010.

Gráfico 11. Incidencia y cobertura de trabajo infantil.

Gráfico 12. Relación incidencia y cobertura del trabajo infantil.

Gráfico 13. Correspondencia entre incidencia y cobertura. Provincial varios

años.

Gráfico 14. Evolución presupuestaria y tasas. Varios años.

Gráfico 15. Comparación de gasto presupuestario: 2003 y 2007.

Gráfico 16. Tasas de variación del presupuesto asignado y del número de

niñas, niños y adolescentes atendidos por el INFA en la modalidad

de Apoyo a la Escolarización: 2009 - 2010.

Gráfico 17. Relación lineal entre el presupuesto asignado de las UTD y

niñas, niños y adolescentes intervenidos: 2009 y 2010.

7

Gráfico 18 y 19. Relación lineal entre el presupuesto asignado a las UTDs y los

NNAs intervenidos en la modalidad ETIP: 2009 y 2010.

Gráfico 20 y 21. Gasto per cápita por provincia en la modalidad de Apoyo a la

Escolarización: 2009 y 2010.

Gráfico 22 y 23. Gasto per cápita por provincia en la modalidad ETIP: 2009 y 2010.

Gráfico 24 y 25. Presupuesto para la modalidad de ETIP por provincia visitada y

por fuente de información: 2009 y 2010.

Gráfico 26 y 27. Niñas, niños y adolescentes atendidos por la modalidad de ETIP

por provincia visitada y por fuente de información: 2009 y 2010.

Gráfico 28. Número de instituciones que tienen convenio para ejecutar la

modalidad de apoyo a la Escolarización por tipo de institución:

2009 y 2010.

Gráfico 29. Participación porcentual por tipo de institución dentro de la

modalidad de apoyo a la escolarización por provincia. 2010.

Gráfico 30. Distribución porcentual del personal comunitario que trabajó en

la modalidad de Apoyo a la Escolarización: 2009 y 2010.

Gráfico 31. Facilitadores representantes comunitarios recomendados en

los términos de referencia y los contratos que se han registrado en el

SIPI para la modalidad de Apoyo a la Escolarización: 2009 y 2010.

Gráfico 32 y 33. Relación niña, niños y adolescentes y facilitadores representantes

comunitarios (FRC) en la modalidad de apoyo a la escolarización:

2009 y 2010.

Gráfico 34. Relación entre personal comunitario y niñas, niños y adolescentes

intervenidos: 2009 y 2010.

Gráfico 35. Clasificación porcentual del personal comunitario según su nivel

formativo: 2009 y 2010.

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Gráficos, tablas y mapas

Tablas

Tabla 1. Incidencia de trabajo infantil por regiones.

Tabla 2. Incidencia de trabajo infantil por grupos de edad.

Tabla 3. Incidencia de trabajo infantil por quintil de ingreso.

Tabla 4. Incidencia del trabajo del hogar no remunerado varios años.

Tabla 5. Evolución presupuestaria.

Tabla 6. Tasa de crecimiento de presupuesto total y provincial. 2001 - 2007.

Tabla 7. Presupuesto y cobertura por provincia. 2007.

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Mapas

Mapa 1. Incidencia de niñas, niños y adolescentes que trabajan por provincia

2010.

Mapa 2. Incidencia de niñas, niños y adolescentes. Trabajadores y cobertura

beneficiarios. INFA. 2010.

Mapa 3. Incidencia de trabajo infantil a nivel provincial.

Mapa 4. Incidencia de trabajo infantil a nivel cantonal.

Mapa 5. Incidencia de trabajo infantil en adolescentes de 15 a 17 años a nivel

provincial.

Mapa 6. Incidencia de trabajo infantil en adolescentes de 15 a 17 años a nivel

cantonal.

Mapa 7. Incidencia de trabajo infantil hombres a nivel provincial.

Mapa 8. Incidencia de trabajo infantil mujeres a nivel provincial.

Mapa 9. Incidencia de trabajo infantil hombres a nivel cantonal.

Mapa 10. Incidencia de trabajo infantil mujeres a nivel cantonal.

UNICEF-Ecu07-MOR090-LarreaUNICEF-Ecu07-MOR090-Larrea

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Introducción“Hemos visto que los niños se dedican a trabajar por la mala situación

económica, en muchos casos, las madres son solas, tienen muchos hijos, ésta es una de las causas por las que salen a trabajar para ayudar a sus hermanos y mamá. En otros casos, los niños no viven ni con su

papá, ni con su mamá, también influye para que trabajen.”

Mujer, 35 años

v Contexto y justificaciónEl presente documento analiza el Programa de Erradicación del Trabajo Infantil desarrollado

por el Instituto de la Niñez y la Familia desde el año 1998 hasta el año 2010. Este programa

tiene una rica historia la cual se matiza en este ensayo de acuerdo a dos ejes centrales, la

intervención bajo el concepto de Derechos, específicamente, las niñas y niños como sujetos

de derechos y la aplicación del programa desde una Institución privada que se transforma en

una Institución pública.

Es fruto de este proceso de transición, en el cual se toma la decisión de realizar un análisis

del programa para determinar el cumplimiento de sus objetivos y poder también definir los

problemas y vacíos en el cumplimiento de sus metas. Este análisis ha sido propuesto por

el Instituto de la Niñez y la Familia, en conjunto con el Fondo de las Naciones Unidas para la

Infancia, UNICEF, como un ejercicio que apoya y complementa a la política pública permitiendo

reconocer los resultados del programa luego de un extenso periodo de intervención.

v Propósito, objetivos y alcanceEl propósito del presente estudio se relaciona con la determinación de los objetivos del programa y la evaluación de su eficacia y eficiencia apoyada en el contexto histórico. Partiendo de un marco conceptual que incluya el esquema de derechos, se complementará el análisis con estadísticas actuales del problema en el Ecuador.

Este documento se plantea dar respuestas a preguntas que giran en relación a la cobertura del programa, las provincias en las que fue implementado, su presupuesto, las modalidades de intervención y los ejecutores de las intervenciones.

El alcance del presente documento se relaciona directamente con el análisis del período y depende fundamentalmente, de la información que existió y fue provista por la Institución. Esta información permitió definir los objetivos del programa, descomponiéndolo en un objetivo general y objetivos específicos, estudiar las modalidades, especialmente para los últimos años y describir la gestión de la Institución.

El contenido del documento presenta una introducción la cual da paso a un marco conceptual seguido de un recuento histórico que sirve como antesala de la evaluación, la cual termina en un capítulo de conclusiones y recomendaciones. Al final del documento existe además un capítulo dedicado al mapeo de los datos estadísticos de mayor relevancia.

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UNICEF-Ecu2007-3052-AvilésUNICEF-Ecu2007-3052-Avilés

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Marco conceptualExisten más de 200 millones de niñas y niños en el mundo en edades comprendidas entre los 5 a 17 años, que se encuentran inmersos en el trabajo infantil1. Un gran porcentaje de esta población realiza trabajos peligrosos, a pesar de la existencia de normas legales de carácter nacional e internacional, que lo prohíben. Sin embargo, el punto de partida de la problemática del trabajo infantil no subyace en los criterios que actualmente definen las normativas sino que se ha dado una transformación paulatina del concepto, desde una visión en la cual el niño o niña era un individuo desprovisto de derechos, cuya existencia dependía directamente de la satisfacción de sus necesidades por parte de los individuos adultos, hasta el entendimiento de que de las niñas y niños son sujetos de derechos y de deberes.

Estos cambios en el sistema nacional e internacional no han sido fáciles ni rápidos, por el contrario involucran una dinámica activa y permanente que se cristaliza en una serie de normativas en el siglo pasado y que con el paso del tiempo y trabajo, se plasmaron en convenciones, estableciendo deberes y derechos de carácter supranacional. Sin embargo la senda nacional ha transitado, incluso, caminos más difíciles sobre todo para pasar de una declaración, norma y/o ley a un ejercicio de ejecución, control, regulación de aquellas garantías y derechos aprobados y ratificados.

Esta transformación permite plantear un análisis desde un marco conceptual que reconozca a las niñas y niños como sujetos, con plenas responsabilidades y facultades, pero que además permita mirar al Ecuador y conocer sus transformaciones en relación a su normativa y políticas. Es indispensable en este análisis también desatacar la importancia del Instituto Nacional del Niño y la Familia como actor y de su intervención en el trabajo infantil como respuesta a este marco de derechos.

v El marco de los Derechos y el trabajo infantilLa Declaración Universal de los Derechos Humanos establece el horizonte sobre el cual se definen las normas necesarias para la vida y desarrollo de las personas como seres humanos. Estos Derechos son inherentes a las personas, inalienables y universales. A pesar de que esta Declaración no forma parte de la ley internacional vinculante, permite definir la igualdad de las personas y la necesidad de que los seres humanos sean respetados independiente de su religión, etnia, condición social o si se trata de una mujer u hombre.

1 Organización Internacional del Trabajo. Trabajo infantil. www.ilo.org

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Trabajo infantil en Ecuador | UNA EVALUACIÓN

Bajo el marco de la Declaración, se desarrollaron una serie de instrumentos para poder vincular la naturaleza de estos Derechos a líneas operativas del concepto. Actualmente se encuentran los tratados sobre los Derechos Humanos como herramientas operativas entre los que se pueden nombrar: el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes; la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial; la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer; y la Convención sobre los Derechos del Niño.

Con relación a la Convención sobre los Derechos del Niño, esta normativa tiene un largo trayecto que nace en la Carta de las Naciones Unidas en el año de 1945 donde se incluye la promoción y el respeto a los “…derechos humanos y libertades fundamentales para todos”. Para nutrir la idea de “todos” se profundiza en ciertos grupos poblacionales específicamente estableciendo el “derecho a cuidados y asistencia especiales a la maternidad y la infancia”.

Como paso siguiente, se constituye la Declaración de los Derechos del Niño en el año 1959, que focaliza la necesidad de extender la temática de los derechos hacia las niñas y niños y define, específicamente, un conjunto de derechos para esta población. Sin embargo, esta Declaración no implicó una responsabilidad jurídica para los países signatarios, es una herramienta de carácter moral y ético que permite determinar criterios sin tener un peso legal vinculante. Fue necesario entonces, la construcción de una nueva herramienta que permitiera trascender las declaraciones hasta llegar a pactos legales o convenciones que permitiesen la aplicación de sus artículos como normas que involucren obligaciones jurídicas y vinculantes para aquellos Estados Parte.

De esta forma se llega a la Convención sobre los Derechos del Niño en el año de 1989, cuya ratificación un año más tarde por parte de los países miembro, se transforma en el instrumento vinculante que incorpora toda la escala de derechos humanos reconociendo a las niñas y niños como seres humanos con todos sus derechos.

Actualmente, la Convención es la norma jurídica que establece los Derechos del Niño y que define una nueva visión sobre la infancia. A pesar de que la Convención fue ratificada en el año 1990, el reconocimiento de estos Derechos ha sido progresivo y ha modelado paulatinamente las definiciones al interior de las normativas nacionales. En la Convención se establece el quiebre con el modelo tradicional vigente que proponía a las niñas y niños como individuos ajenos a la condición de sujetos de derechos y exhibiéndolos mas bien, como seres incapaces y desprovistos de facultades, cuyas carencias (principalmente para llegar a la adultez) no involucraban ningún deber ni responsabilidad.

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De esta forma, el adulto bajo un enfoque de necesidad, era quien podía o no ejecutar una acción que demande la garantía de la defensa del niño o niña. Bajo la mirada de derechos, se reconoce a las niñas y niños como seres humanos con todos los derechos, quienes son capaces de exigir el cumplimiento de los mismos y ejercerlos con plena responsabilidad de acuerdo al grado de su desarrollo y madurez. Además se califica a la niñez como una etapa especial con una serie de condiciones particulares que debe ser protegida y respetada.

Un aspecto importante de la Convención, establece la corresponsabilidad para con la niñez, las niñas, niños y adolescentes, por parte de la familia, sociedad y Estado con el fin de respetar, proteger y garantizar todos sus derechos. Además, se definen los principios sobre los cuales estas relaciones se formulan: la no discriminación; la adhesión al interés superior del niño; el derecho a la vida, la supervivencia y desarrollo; y el derecho la participación.

Bajo este marco, el sujeto, los niños y niñas, son protegidos contra la explotación económica y contra cualquier trabajo que pueda ser peligroso o pueda ser nocivo para su salud y el desarrollo físico, espiritual, moral o social y que además pueda entorpecer su educación.

Esta formulación permite desarrollar el concepto de trabajo infantil y su enfoque desde el marco de la Convención. El Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, UNICEF, define el trabajo infantil como cualquier trabajo que supere una cantidad mínima de horas, dependiendo de la edad del niño o niña y de la naturaleza del trabajo. Este tipo de trabajo se considera perjudicial para la infancia y por tanto debería eliminarse. Específicamente, UNICEF define el trabajo infantil inapropiado si el trabajo impide la escolarización; si es de dedicación exclusiva a una edad temprana, más allá de la edad mínima de la ley nacional; demasiadas horas de trabajo; el trabajo provoca estrés físico, social o psicológico indebido; se trabaja y se vive en la calle en malas condiciones; si el niño tiene que asumir demasiadas responsabilidades; el trabajo mina la dignidad y autoestima del niño e impide conseguir un pleno desarrollo social y psicológico.

Por otra parte, la Organización Internacional del Trabajo plantea el término “trabajo infantil” como todo trabajo que priva a los niños de su niñez, su potencial y su dignidad, y que es perjudicial para su desarrollo físico y psicológico. Así pues, se alude al trabajo:

• Realizado por un niño o niña que no alcance la edad mínima2 especificada para un determinado trabajo y que, por consiguiente, impida probablemente la educación y el pleno desarrollo del niño o de la niña.

2 El Código de la Niñez establece en el Ecuador la edad de 15 años.

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• Que se denomina trabajo peligroso porque, ya sea por su naturaleza o por las condiciones en que se realiza, pone en peligro el bienestar físico, mental o moral de adolescentes o niños y niñas que están por encima de la edad mínima para trabajar.

En sus formas más extremas, el trabajo infantil implica niñas, niños o adolescentes que son esclavizados, separados de sus familias, expuestos a graves riesgos y enfermedades y/o abandonados a valerse por sí mismos en las calles de las grandes ciudades, a menudo a muy temprana edad.

El que una forma particular de “trabajo” pueda ser llamada “trabajo infantil” depende de la edad del niño, el tipo y horas de trabajo desempeñado, las condiciones bajo las que se efectúa y los objetivos perseguidos por los países individuales. La respuesta varía de país en país, así como entre sectores dentro de los países3.

En términos prácticos, esta definición precisa como trabajadores infantiles a los sujetos menores de 12 años que realizan actividades remuneradas, a los de 12 a 14 años que realizan trabajos más que livianos, y a todos los niños y niñas sometidos a las peores formas de trabajo infantil, por medio de las cuales se les esclaviza, se les recluta a la fuerza, se les obliga a cometer actividades ilegales o se les pone en peligro.

v El trabajo infantil en el Ecuador En el Ecuador el concepto de trabajo infantil ha evolucionado sustancialmente en los últimos años determinando, en muchas ocasiones, cambios de carácter orgánico e institucional con la finalidad de lograr su erradicación.

El reconocimiento al derecho y asistencia especial para el desarrollo armonioso de la personalidad y cuidados de los niños y niñas es establecido, como se mencionó en el análisis anterior, en el año de 1989 en la Convención sobre los Derechos del Niño, ratificada y suscrita por el Ecuador. Esta suscripción, detona un cambio en las políticas e intervenciones en la temática de trabajo infantil en el país, evolucionando el concepto, y permitiendo que la visión sobre la niñez y adolescencia tenga un marco de política de carácter integral y las intervenciones sean planificadas con este horizonte.

En la década de los años noventa se incorpora el articulado de la Convención en el marco normativo del país, estableciendo un punto de inflexión en lo que respecta

3 Tomado de la Guía práctica para parlamentarios elaborada por la OIT en el año 2002.

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a las políticas y programas. Estos cambios se sustentan fundamentalmente, en el reconocimiento de las niñas y niños como sujeto de derecho y de derechos, transformando la corriente tradicional en nuevas acciones de carácter integral.

Actualmente en el país, la aplicación del articulado de la Convención se lo encuentra en las normas legales pertinentes, especialmente en el Código de la Niñez, el del Trabajo y al interior de la política pública bajo propuestas de integralidad en la cual la definición de trabajo infantil se relaciona primordialmente, por sus efectos negativos en el desarrollo del niño, niña o adolescente.

Algunas de las características del trabajo infantil que se encuentran en la normativa nacional, definen a éste relacionado con las distintas actividades que realiza la niña o niño y que interfieren directamente con el derecho a educarse.

Adicionalmente, se asocia el trabajo que desempeñe el sujeto menor de 18 años y que pueda ser causal de daños o perjuicios en relación a la condición física, mental y moral.

En lo que se refiere al concepto de trabajo infantil, el Ecuador mediante el Código de la Niñez y Adolescencia, establece la protección de las niñas, niños y adolescente contra la explotación laboral y económica y cualquier

forma de esclavitud, servidumbre, trabajo forzoso o nocivo para la salud, su desarrollo físico, mental, espiritual, moral o social, o que pueda entorpecer el ejercicio de su derecho a la educación.

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“Tenemos un caso en el que fuimos a hablar con un padre de familia, quien vende naranjas con su hijo en el peaje. Quisimos llegar a él

para explicarle y sensibilizarlo; me respondió que si los niños no trabajan no tienen para comer ni para estudiar, y que no quería saber nada del INFA;

le explicamos que si los niños van, pueden asistir a las actividades

recreativas; el señor responde que a él nadie le puede impedir que los

niños trabajen. Este señor, tiene seis hijos y a cuatro de ellos los lleva al

sector del peaje a vender, los niños son pequeños y no tienen la destreza de deslizarse entre los carros, en una

ocasión, se accidentó su hija. Con este antecedente conversamos con el señor, tratamos de concientizarlo explicándole sobre los riesgos que corren los niños y lo peligroso que es para ellos. Al parecer, el señor

comprendió nuestro mensaje,…, dijo que la situación económica estaba

difícil, que necesita para los niños, es incluso un poco agresivo, después de

haber trabajado con el señor, ahora los niños están matriculados y han

regresado al sistema educativo.”

Mujer, 32 años, trabaja en INFA

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Finalmente, se define la edad mínima para trabajar en 15 años al igual que la categorización de los trabajos prohibidos4.

Desde el diseño abstracto del concepto hasta su operatividad práctica en la generación de estadísticas replicables, el trabajo infantil en el Ecuador como problema, pasa de la jurisprudencia y se asienta en acciones permanentes en políticas destinadas a erradicar sus formas y proteger a la población en riesgo de caer en esta condición.

Una acción destacada en este sentido es la inclusión de la problemática del trabajo infantil y de su erradicación en el Plan Nacional de Desarrollo, denominado el Plan del Buen Vivir. Esta acción política permite conocer la importancia que destina la política pública a la niñez y a la construcción de herramientas que faculten la implementación y aplicación de los Derechos de la Convención, mediante un monitoreo a las metas destinadas para este fin.

v El Instituto Nacional de la Niñez y la Familia y el trabajo infantil

El reconocimiento a la problemática del trabajo infantil por parte de Instituto Nacional de la Niñez y la Familia tiene un recorrido importante y paralelo a la aplicación de la Convención sobre los Derechos del Niño. Partiendo de una visión en la cual se establecía la mejora de las condiciones laborales de las niñas y niños, el Instituto paulatinamente transforma este enfoque, incorporando el concepto de Derechos, lo cual permite una reformulación de sus intervenciones, específicamente aquellas destinadas al trabajo infantil. Se establecen líneas de trabajo de carácter integral y se reformulan las acciones para erradicar las prácticas de trabajo infantil progresivamente.

Como fruto de este nuevo pensamiento, nace el programa de erradicación de trabajo infantil que tiene una acción importante en los distintos territorios del Ecuador sensibilizando a la población e interviniendo mediante la entrega de becas, para la niñez del país. Además mediante capacitaciones y la dotación de servicios a niñas, niños y adolescentes, el Instituto plantea tener un impacto positivo en el bienestar de las personas.

4 En minas, basurales, camales, canteras e industrias extractivas de cualquier clase; en actividades que implican la manipulación de substancias explosivas, psicotrópicas, tóxicas, peligrosas o nocivas para su vida, su desarrollo físico o mental y su salud; en prostíbulos o zonas de tolerancia, lugares de juegos de azar, expendio de bebidas alcohólicas y otros que puedan ser inconvenientes para el desarrollo moral o social del adolescente; en actividades que requieran el empleo de maquinaria peligrosa o que lo exponen a ruidos que exceden los límites legales de tolerancia; en una actividad que pueda agravar la discapacidad, tratándose de adolescentes que la tengan; en las demás actividades prohibidas en otros cuerpos legales, incluidos los instrumentos internacionales ratificados por el Ecuador; y en hogares cuyos miembros tengan antecedentes como autores de abuso o maltrato (Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia, Resolución 016CNNA-2008).

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Estos servicios son proporcionados a la población a través de la Institución que originalmente fue de carácter privado financiada con recursos públicos y que actualmente es parte del sistema de inclusión económica y social del sector público.

El largo recorrido del programa amerita un análisis en sus métodos y resultados tomando en cuenta la evolución de conceptos y los distintos cambios ocurridos desde su gestación.

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UNICEF Ecu ABP Producciones 2005UNICEF Ecu ABP Producciones 2005

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Recuento histórico de la institucionalidad del Instituto

Nacional de la Niñez y la Familia El Instituto de la Niñez y la Familia, INFA, tiene una amplia historia que supera las cuatro décadas de trabajo. En la década de los años 60 bajo el corto gobierno de Velasco Ibarra, se crea el Patronato Nacional del Niño que bajo algunas denominaciones5 brinda unaprotección asistencialista y de voluntariado que se extiende hasta la década de los años 70.

Para 1980, con un presupuesto basado en una alícuota de las exportaciones petroleras se construye sobre el Patronato, el Instituto Nacional del Niño y la Familia -INNFA- con la dotación de servicios directos como: centros de rehabilitación, escuelas especiales, guarderías, ancianatos y orfelinatos. Esta nueva Institución cuenta con oficinas en varios cantones para atender las diferentes necesidades que se presentaban en los territorios.

La institución trabajó a nivel nacional operando con fondos públicos pero bajo una administración privada. En los años 90, se constituye como un organismo privado ejecutor de “programas remediales”6 y pasa a ser parte del Frente Social. En el año de 1992 se suprime la asignación de recursos al INNFA, lo cual genera problemas operativos, propuesta que se reconsidera años más tarde en 1996, cuando la institución recupera la asignación presupuestaria.

Durante este periodo, el Estado ecuatoriano incorpora la visión de Derechos y plantea la exigibilidad de los mismos en un conjunto de propuestas. Como ejemplo, se elabora el Plan Nacional de Acción para la Infancia y se plantean otras acciones que permitan implementar soluciones dirigidas a cubrir las necesidades de la población, especialmente de niñas, niños y adolescentes. Por su parte, el INNFA, desarrolla una propuesta sobre la base de la Convención Internacional de los Derechos del Niño, que define un cambio de la gestión y operación de la Institución7 en el país para poder implementar los Derechos y su exigibilidad.

Un factor esencial que alentó el cambio en la concepción institucional del INNFA fue la Encuesta de Condiciones de Vida, ECV, levantada en 19948 que evidencia un problema

5 En el año de 1969 el Patronato Nacional del Niño se convierte en la Fundación del Niño que después de tres años, en 1972, se transforma nuevamente en Patronato del Niño.

6 Este calificativo se lo encuentra en el informe del Frente Social sobre la gestión del INNFA implicando la existencia de un programa fundamentalmente asistencialista y coyuntural hacia los problemas de la niñez.

7 Instituto Nacional del Niño y la Familia, Manual de Funcionamiento General. 1997.

8 Durante esos años, el manejo, tabulación y entrega de datos censales y de encuestas tardaba hasta cuatro años en ser procesada y liberada.

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importante en la población de 10 a 17 años, donde 1 de cada 5 alumnos de primaria desempeñaba alguna actividad económica9.

Para enfrentar la situación identificada por la encuesta, el INNFA planteó siete programas estratégicos que rediseñaron la Institución y su forma de operar. Esto programas fueron: creación de centros de desarrollo infantil, la acción médica solidaria, la protección y educación para los niños trabajadores, la acción ciudadana por la ternura, el programa creciendo con nuestros hijos, voluntariado por la infancia y familia, y la red de información por la infancia y familia.

Para la implementación de estos programas estratégicos, paralelamente se realizó la restructuración de orgánica y funcional al interior del Instituto. Este cambio implicó la modificación de las unidades de intervención en el territorio, el funcionamiento y gestión de la Institución respecto a los territorios y la forma de operación bajo nuevos objetivos programáticos que articulaban los programas. Esta propuesta se inició en el año 1998 y finalmente se consolidó en el año 2002, con un nuevo modelo orgánico funcional del Instituto.

Un punto importante en este período fue la conformación del Comité Nacional para la Erradicación Progresiva del Trabajo Infantil, CONEPTI, por parte del Estado, con la participación del INNFA. Este comité es el resultado de las negociaciones entre el gobierno del Ecuador y la Oficina Internacional del Trabajo -OIT- y su función principal es la de establecer las políticas nacionales en relación al trabajo infantil. Su objetivo fue el desarrollar y dar seguimiento al Plan Nacional para la Erradicación Progresiva del Trabajo Infantil.

v El primer plan estratégico del INNFAPara la Institución, la propuesta de una nueva gestión y una nueva manera de operar en el territorio, implicó la necesidad de construir un proyecto de planificación. Esta propuesta se consolidó en lo que fue el Primer Plan Estratégico. Este plan articula las acciones que plantea el INNFA en función de nuevos objetivos (generados desde los programas) y como se pretendía alcanzarlos. Para operativizar el plan en el territorio, se empleó el mandato constitucional de descentralización, proponiendo una desconcentración y descentralización del INNFA.

Este diseño establece el nuevo modelo institucional que define al INNFA, como un organismo mixto, es decir continúa entregando la prestación de servicios pero estos se complementan mediante la implementación de programas y proyectos a través de terceros actores. De esta forma, los organismos no gubernamentales y

9 Fuente, ECV 1994. Procesamiento INNFA.

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organismos seccionales (terceros actores) son facultados para entregar servicios con el fin de ampliar la cobertura social. Para fortalecer este modelo se definen espacios territoriales10 denominados Unidades Territoriales Desconcentradas, generalmente conocidas como UTD.

v El Instituto y el Código de la Niñez En el 2003, y con base a la Constitución Política del Ecuador de 1998, se elaboró el Código de la Niñez, que demandaba una nueva institucionalidad en el país en relación a la protección de Derechos de la Niñez y Adolescencia. El mismo año se crea el Sistema Nacional Descentralizado de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia y el Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia -CNNA- entre cuyas funciones se señalaban las siguientes: definir la política de protección integral a la niñez y adolescencia; la construcción del Sistema Nacional Descentralizado de Protección Integral a la Niñez y Adolescencia; y, la creación del Plan Nacional Decenal de Protección Integral a Niñas, Niños y Adolescentes que se organiza mediante el sistema del mismo nombre -SNDPINA.

El Código constituye la implementación de la Convención de los Derechos del Niño suscrito por el Ecuador en 1990. Esta normativa legal, permite vincular a los Derechos con su exigibilidad, siendo el instrumento adecuado que le permite al niño, niña o adolescente, estar protegido legalmente contra la explotación económica y contra el desempeño de cualquier trabajo que pueda ser peligroso, entorpecer la educación de las niñas, niños y adolescentes y ser nocivo para la salud o desarrollo físico, mental, espiritual, moral o social.

El Código fija los 15 años como edad mínima para trabajar, además establece los trabajos prohibidos a niñas o niños y algunas excepciones en términos de prácticas no recomendadas para esta población.

Por su parte, el INNFA propone el Plan Operativo INNFA 2003 - 2007, que es una actualización el Plan Estratégico 2001 - 2005 con una mirada que incorpora el articu-lado del Código para poder estar acorde a la norma jurídica. En resumen, el Plan Operativo establece tres principios institucionales: unicidad y desconcentración; complementariedad, colaboración y subsidiaridad; y, de participación y consenso desde lo local. Estos principios se plantean en cinco áreas fuerza que se definen como alineamiento estratégico, ampliación de cobertura, sostenimiento económico, sistema integrado de recursos humanos e impulso a proyectos provenientes de la Presidencia de la República.

10 Pichincha, con Sucumbíos, Orellana y Napo; Guayas con Galápagos; Azuay, con Cañar y Morona Santiago; Manabí; Esmeraldas; Loja, con Zamora Chinchipe; El Oro; Los Ríos; Tungurahua, con Cotopaxi, Bolívar y Pastaza y Chimborazo.

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Durante este periodo, se amplía la política de gestión territorial y la desconcentración, creando tres unidades territoriales adicionales: una en Galápagos independiente del Guayas, otra en la zona que reúne a Sucumbíos, Napo y Orellana, independiente de Pichincha y la unidad territorial desconcentrada de Morona Santiago.

v El INFA desde el año 2007Para el año 2007 se propone la articulación del INNFA con la Agenda Social de Gobierno en el marco de ampliación de capacidades, inclusión socio-económica, garantías sociales y ciudadanía. Esta articulación además comprende la suscripción de un convenio de cooperación interinstitucional entre el Ministerio de Bienestar Social y el INNFA, con el fin de establecer un trabajo coordinando entre estas instituciones.

En el año 2008, se expide en el Registro Oficial No. 381 el Decreto 1170 mediante el cual se crea el Instituto de la Niñez y la Familia -INFA- el mismo que es adscrito al Ministerio de Inclusión Económica y Social (anteriormente Ministerio de Bienestar Social) -MIES- y se decreta la liquidación del Instituto Nacional de la Niñez y la Familia -INNFA- cuyo patrimonio así como derechos, obligaciones, bienes y activos son asumidos por el nuevo Instituto Público. Actualmente el INFA mediante Decreto Ejecutivo es parte del MIES.

La gestión del Instituto no se interrumpe bajo el marco del sector público, pero sufre una serie de modificaciones. La definición de política pública se suprime dentro de la Institución y pasa a ser una entidad ejecutora que asiste a la construcción de políticas. La rectoría pasa al MIES que define el nuevo modelo orgánico y el accionar político del INFA. Este esquema también demanda el desarrollo de un marco de competencias que defina aquellos servicios que deben permanecer en la Institución y aquellos que deben reestructurarse. La definición de la nueva estructura involucra un proceso de liquidación, cierre y fusión a la nueva estructura del INFA de otras instituciones como son Operación de Rescate Infantil (ORI),Dirección de Atención Integral a Niños y Adolescentes (DAINA) y Fondo de Desarrollo Infantil (FODI).

v Protección especial en la nueva figura administrativa

Protección Especial nace en los años 1997 - 1998 y está amparada en el proceso de protección integral siendo el área que se relaciona con las amenazas de violación a los derechos y la restitución de los mismos cuando han sido violentados. Así, esta área se vincula con maltrato, abuso y explotación sexual, drogadicción, discapacidad, niñas, niños y adolescentes perdidos y trabajo infantil.

Un hecho notorio de esta área es que al contrario de otros departamentos, no llega a consolidarse en relación a sus funciones y el modelo de gestión, concentrándose

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en la entrega de becas escolares a lo largo de la década con pocos ensayos de política interna. Existe un trabajo interesante durante los años 2003 – 2004 donde se esboza un esquema de política para el área pero se sostiene en el ámbito de becas escolares, sin diversificar los esquemas de restitución de derechos.

Este problema permanece en el modelo privado y es heredado a la institución pública donde la definición de un nuevo direccionamiento y orientación del área demora en establecerse e implementarse, lo cual mantiene y consolida las intervenciones pasadas.

v Evolución de la intervención de trabajo infantil (TI)Un aspecto fundamental del área de Protección Especial es el relacionado a las políticas y acciones destinadas al TI. La temática del trabajo infantil proviene del Programa de Trabajadores Prematuros -PTP-, cuyo origen se remonta al año 2000 y se orienta a atender la población de niños y adolescentes que se encontraba involucrada en el mercado laboral.

El programa de protección y educación para los niños trabajadores es la apuesta del INNFA ante la problemática de trabajo infantil incorporando el esquema de derechos, especialmente la promoción del derecho a la educación. Este programa se consolida en el Programa Niño Trabajador o PNT. El programa define cuatro medidas para atender el trabajo infantil las mismas que consisten de medidas sociales, legislativas, administrativas y educativas.

El programa propone ejes de acción vinculados a: una relación familia – programa, cuyo fundamento radica en acuerdos que permitan garantizar la escolaridad y disminuir el trabajo peligroso; involucrar a las escuelas y centros educativos matrices, para escolarizar a los niños y niñas que trabajan; y, trabajar con las organizaciones comunitarias, para la sensibilización acerca del trabajo infantil. Para implementar esta propuesta se define que el personal del INNFA debe incorporar técnicos multidisciplinarios que puedan también servir como promotores comunitarios y que se relacionen con el área territorial, la familia y escuela.

Una de las características fundamentales del programa es atender los problemas educativos que conlleva el ingreso a tempranas edades de la población al mercado laboral. Para ello se desarrolla el proyecto estratégico de apoyo a la escolarización de los niños y niñas que trabajan y no estudian y no han terminado la primaria. Este consiste en una beca escolar a la familia que cubra un conjunto de gastos como: uniformes, útiles escolares y la matrícula.

El programa establece dos líneas de intervención y tres objetivos programáticos. Las dos líneas de intervención están destinadas a enfrentar las causales y fortalecer la restitución de derechos, mientras que como objetivos se definen los siguientes:

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11 Niños y adolescentes de 10 a 17 años.

12 El enfoque de trabajo infantil peligroso provine de las investigaciones de la OIT cuyos aportes se reflejaron en la construcción del Código de la Niñez y la Adolescencia.

1. Contribuir a la erradicación progresiva del trabajo infantil que impida la escolarización de los niños y niñas entre los 5 y 15 años del área urbana, que no trabajan, no estudian y no han terminado la primaria.

2. Propender a la eliminación de trabajos peligrosos de los niños y niñas entre 5 y 15 años del área urbana

3. Promover conocimientos, actitudes y prácticas en los ámbitos familia, escolar y comunitario a favor de la escolarización y erradicación del trabajo infantil.

El primer objetivo se inscribe en el proyecto denominado apoyo a la escolarización de los niños y niñas que trabajan, no estudian y no han terminado la primaria. Se plantea como herramienta para atender esta problemática, el otorgamiento de becas escolares que permitan a las familias cubrir los costos básicos indispensables de escolarización como matrícula, uniformes y útiles escolares.

Un énfasis especial dedica este proyecto a la atención de aquellas niñas o niños que presentan un rezago escolar mayor a tres años. Se establece una modalidad curricular flexible para un grupo de adolescentes11 que no pueden asistir a la escuela y cuyo objetivo es completar aceleradamente la educación primaria.

El segundo objetivo está relacionado con la erradicación del trabajo infantil peligroso12 con la cual se establece el retiro de los niños de este tipo de trabajos y la sensibilización y organización de familias y comunidades. Con el tiempo este programa se traduce en acciones puntuales sobre actividades en las que los niños y niñas se encuentran trabajando. Un ejemplo de estas actividades es el programa de erradicación progresiva de trabajo infantil en basurales, bananeras y minas.

“En el proyecto hay familias que se atendió desde el 2003.

La mayoría de familias han expresado que se encuentran

satisfechas con el proyecto, porque gracias a éste los chicos que antes trabajaban solamente

estudiaban hasta séptimo año de básica. Ahora hay un gran

número de niños y adolescentes que gracias a las becas

escolares ya están cursando el colegio, algunos chicos ya están

en tercer año de bachillerato“.

Hombre, 27 años, trabajador del INFA

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El tercer objetivo se crea para sensibilizar a la población vinculada con el trabajo infantil y a la comunidad respecto a la condición del trabajo infantil y los distintos problemas que se generan frente a esta situación.

El proyecto de sensibilización social y comunicación se divide en dos acciones la primera relacionada con el tema comunicacional y se ejecuta por dos años aproximadamente, mientras que el tema de sensibilización es una acción permanente.

v OperaciónEstos objetivos se cristalizan en el Programa de Protección y Educación para Niños y Niñas que Trabajan que con el tiempo cambia de nombre a Programa de Protección y Escolarización de Niños Trabajadores. Este programa se lo conocía simplemente como Programa Niño Trabajador o PNT, cuya implementación se desarrolla a nivel nacional con resultados importantes en relación a la inclusión de la población infantil en la educación primaria especialmente.

Este programa operaba con una administración central establecida en la matriz, Quito, con un conjunto de oficinas repartidas en unidades en las provincias del país. La responsabilidad de la oficina matriz está alineada al manejo presupuestario y financiamiento en función de las planillas presentadas por las unidades territoriales. El rol de formulación de políticas, control y evaluación institucional, también es ejercido por la oficina matriz. Por otra parte, las unidades territoriales son las responsables del control y regulación de las intervenciones en las provincias.

El programa evoluciona a tres grandes proyectos que son:

1. Apoyo a escolarización.

2. Erradicación del Trabajo Infantil Peligroso (ETIP).

3. Modalidades Flexibles.

v Apoyo a la escolarizaciónSe concentra en la reinserción al sistema escolar de los niños que trabajan y no estudian, específicamente entre las edades comprendidas de los 8 a los 15 años. De acuerdo a los términos de referencia que sustenta la firma de los convenios para la implementación de la modalidad de Apoyo a la Escolarización, el objetivo es: “…lograr el ingreso, reingreso y permanencia de niñas, niños y adolescentes que trabajan y no estudian, que trabajan y estudian y de escasos recursos económicos, en situación de riesgo en el sistema educativo para garantizar su ingreso, reinserción y permanencia en el sistema educativo a través del apoyo a la escolarización”.

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Se focaliza la intervención en los sectores urbano-marginales y se define un apoyo financiero para cubrir matrícula, uniforme, útiles escolares, actividades extracurriculares y refuerzo pedagógico. Para el año 2007 se inicia el planteamiento de un nuevo orden en el modelo de organización del Estado el mismo que trasciende a la Institución y sus intervenciones. El programa sigue operando bajo el mismo esquema técnico administrativo; sin embargo, para el año 2008 se implementa la restructuración y desaparece el programa como tal pero las acciones y modalidades operan directamente en el área de protección especial.

v Erradicación del trabajo infantil peligroso (ETIP)

Por otra parte, el segundo punto de acción se relaciona con la incorporación de la erradicación de trabajo infantil peligroso. Esta estrategia de intervención tiene sus raíces en el proyecto de Erradicación del Trabajo Infantil. En el año de 1998 se inicia una intervención en la zona de Quito, en las ladrilleras, intervención que tiene una réplica en Cuenca. Para el año 2000 se inicia una intervención en el basurero municipal de Santo Domingo de los Colorados y paulatinamente se amplían las intervenciones, en conjunto con la OIT, para luego atender a la provincia del Azuay en las actividades mineras y en la temática agrícola con el sector bananero. Este programa tiene un componente fuerte de ejecución mediante organismos no gubernamentales13 los mismos que mantienen los convenios (modificados anualmente) vigentes hasta la presente fecha.

Con el transcurso del tiempo se ha generado un aprendizaje de errores y aciertos lo cual ha promovido la implementación de nuevas prácticas que permiten tener importantes resultados en la salida de estas poblaciones de actividades peligrosas. Estas intervenciones además han podido mejorar el diseño de políticas públicas lo que a su vez ha gestado nuevas redes y actores relacionados con la realidad del territorio como autoridades locales o nuevos ejes que complementan la intervención como el marco jurídico que vigila la legalidad de las intervenciones y apoya a las personas, y, fundamentalmente el reconocimiento en la comunidad, un actor fundamental para evitar el trabajo infantil. En el presente, la estrategia goza de una fortaleza metodológica y política gracias al cumplimiento de sus objetivos. El año 2010 se propuso declarar al país libre de trabajo infantil en basurales meta que se alcanzó a mediados del año 201114.

Igual que en el caso de Apoyo a la Escolarización, la intervención se mantiene en la actualidad, pese a desaparecer el PNT, no como proyecto sino como una modalidad de atención dentro de Protección Especial. En los términos de referencia se plantea como objetivo del ETIP: “lograr que niñas, niños y adolescentes se desvinculen de las peores formas de trabajo infantil o trabajos peligrosos”.

13 Un análisis de las modalidades se incluye en el capítulo de evaluación.

14 Anteriormente, el INNFA priorizó también la mendicidad infantil y la explotación laboral indígena.

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v Modalidad flexible

La modalidad flexible para la reinserción se maneja en las distintas provincias del Ecuador, se focaliza en un tipo de rezago escolar y opera en la población de niñas y niños que no han participado en actividades escolares por más de dos años. Se distinguen dos tipos de intervenciones Avanzar y Wiñari,

La modalidad curricular flexible conocida como “Programa Avanzar” se creó en el año lectivo 1997 - 1998, entre los componentes del Programa del Niño Trabajador (PNT), como un proyecto piloto en la ciudad de Quito, para difundirse el año lectivo siguiente en forma masiva tanto en Quito como en Guayaquil. Actualmente es una modalidad de intervención de Protección Especial.

“El INFA, ha sido muy bueno, mis hijos han sido becados, tengo siete niños y todos han recibido ayuda del INFA, ya unos se me han graduado, mis hijas siguieron belleza, el INFA me ha dado una mano

muy grande…nosotros no tenemos quejas, mis hijos están desde hace cuatro o cinco años en el programa…los niños asisten a la

escuela, reciben su refuerzo, casualmente ayer estaba ayudándoles a hacer sus deberes…los niños están contentos porque asisten a

paseos, a la piscina”

Madre, 37 años.

La modalidad curricular flexible Avanzar, “… es una modalidad de atención a niñas, niños y adolescentes de escasos recursos económicos, en situación de riesgo que trabajan y tienen tres o más años de retraso escolar. Esta modalidad les permite vincularse a la escolarización y así ejercer su derecho a la educación. Esto se realiza a través de un Programa de Educación Básica Flexible y un apoyo económico, acompañamiento y seguimiento al niño, niña, adolescente y su familia”.

En los términos de referencia, que sirven de base para la firma de convenios para la modalidad, se describe como el objetivo principal de la intervención: “lograr la reinserción y permanencia en el sistema escolar de niñas, niños y adolescentes de escasos recursos económicos y en situación de riesgo que trabajan y tienen tres o más años de retraso escolar”.

Mientras que para la modalidad de Wiñari el objetivo principal de esta modalidad es: “Contribuir a la reducción del número de niñas, niños y adolescentes indígenas involucrado en trabajo infantil peligroso y explotación laboral con fines de mendicidad en las zonas de la intervención del proyecto”.

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Diagnóstico estadístico del trabajo infantil en el Ecuador: 2003 - 2010

“Cuando se hace las visitas a las familias, los padres no dicen que los niños están trabajando, y los niños tampoco lo hacen por

temor. Para conocer si los niños trabajan se hace un seguimiento para darnos cuenta de que si están trabajando, también en los

centro educativos, y en los centros de salud.”

Hombre, 26 años, técnico del INFA

En el presente capítulo se realiza un análisis descriptivo de la evolución del trabajo infantil para el período de 2003 a 2010, empleado un conjunto de encuestas entre las que se destacan los levantamientos anuales de la Encuesta Nacional de Empleo, Desempleo y Subempleo (ENEMDU).

Es necesario puntualizar que en el año 2007 se estableció un cambio metodológico para el cálculo del desempleo que no afectó la definición de ocupado que es el criterio que se emplea para el desarrollo del concepto de trabajo infantil.

v Análisis cronológico de la incidenciadel trabajo infantil

El trabajo infantil se mide como el porcentaje de niñas, niños y adolescentes entre los 5 y 17 años de edad que trabajan con relación al total de individuos de la misma cohorte. Dentro de esta definición se encuentran dos conceptualizaciones15 que dividen a los niños trabajadores entre los niños que trabajan y estudian y los que solo trabajan16.

De acuerdo a las encuestas de empleo y desempleo levantadas por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, INEC, la incidencia de trabajo infantil ha experimentado una tendencia decreciente durante el período 2003 - 2010, dicha incidencia ha pasado del 13,02% en 2003 al 7,14% en el 2010; presentando crecimientos durante los años 2004 y 2006. En número, los niños trabajadores pasaron de 499.20617 en 2003 a 269.881

15 Las definiciones utilizadas en este trabajo corresponden a las utilizadas por el Sistema Integrado de indicadores Sociales del Ecuador (SIISE) del Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social.

16 Para el presente estudio esta será la definición a emplear.

17 El valor es el resultado de la aplicación de la multiplicación de la incidencia de niñas y niños trabajadores para cada año respectivo de acuerdo a la definición empleada, por la población total en el rango de edad.

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en 2010; es decir una caída del 46% de niñas, niños y adolescentes trabajadores, traducida una reducción de 5.8 puntos porcentuales en el indicador de incidencia.

El mismo comportamiento ha experimentado la incidencia de los niños que trabajan y estudian y la incidencia de los niños que solo trabajan y no estudian. Para el primer caso, el indicador pasó de 6,36% en 2003 a 3,71% en 2010, mientras que para la segunda tipología la incidencia pasó del 6,66% en 2003 al 3,43% en 2010. Es decir, ha existido una disminución importante del total de niños que trabajan con un factor significativo que es una mayor disminución de los niños que solo trabajan.

En el mapa 1, se pude apreciar las zonas con mayor incidencia de niñas, niños y adolescentes que trabajan en el Ecuador de acuerdo a las provincias en el año 201018. Aquellas provincias con mayor incidencia en este indicador presentan círculos con mayor diámetro.

Para la tipología de niños que trabajan y estudian, se aprecia que la tendencia del indicador en el gráfico 1, posee un comportamiento muy similar a la tipología general -niños que trabajan- mientras que en la incidencia de niños que solo trabajan se aprecia un comportamiento estable siempre a la baja.


MAPA 1 Incidencia de niñas, niños y adolescentes que trabajan por provincia. 2010

LeyendaZona sin información

Escala gráfica1:2.000.000

Fuente:INEC. ENEMDU

2011

0% / ZND

>0% - 10%

>10% - 15%

>15% - 20%

>20%

18 La zona de la Amazonía se la diagnostica sin la desagregación provincial dada la muestra.

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Una relación de interesante análisis es la existente entre la tasa de crecimiento del PIB y la incidencia del trabajo infantil. Cuando existe crecimiento económico, aumenta la demanda de empleo en la economía, y en especial la demanda de empleo de “calidad”19, en el cual las niñas o niños menores de edad no participan. Adicionalmente si existe un importante crecimiento del PIB, el Estado recauda mayor volumen de impuestos lo que le permite canalizar mayores recursos a diferentes programas, entre ellos en el área social.

Desde el año 2003, la tasa de crecimiento del PIB ha experimentado un comportamiento variable, con grandes crecimientos en especial en los años 2004 y 2008. Sin embargo, existe una relación menos clara entre crecimiento del PIB y la incidencia de trabajo infantil, ya que por un lado se observan crecimientos del PIB y aumentos o reducciones en la incidencia del trabajo infantil20. Aunque en el año 2008 el PIB tiene crecimiento importante, el trabajo infantil no aumenta y mas

GRáFicO 1

Incidencia del trabajo infantil y sus diferentes tipologías en porcentaje

19 Se entiende como empleo de calidad, a las plazas de trabajo que otorgan todos los beneficios de ley y afiliación al sistema de seguridad social.

20 El coeficiente de relación para estas series es de 0,44. Sin embargo, la relación lineal positiva se mantiene a lo largo de la series.

Fuente: INEC – ENEMDU Diciembre de 2003 - 2010Elaboración: Equipo consultor

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bien presenta una reducción para ese año. Esta evidencia estadística, demuestra el cambio con respecto a la correlación entre el crecimiento del PIB y el trabajo infantil. Como ejemplo se tiene el año 2004 y 2008; en ambos años se registraron crecimientos del producto del 8,8% y 7,2% respectivamente, sin embargo el trabajo infantil en 2004 subió de 13% a 16,3% mientras que en 2008 la tasa bajó de 11,3% a 9,7% (gráfico 2).

GRáFicO 2

Relación entre incidencia de trabajo infantil y tasa de crecimiento del PIB vs. gasto social como porcentaje del PIB


Desagregando la población tratada de acuerdo a la auto identificación étnica21, se considera que el trabajo infantil se ha reducido para todas las etnias22, en especial para los niños indígenas, cuya incidencia pasa del 32,13% en 2003 al 17,81% en 2010, es decir de 126.711 a 56.666 niños o niñas menores de edad trabajadores. En el caso de los niños o niñas menores de edad mestizos23, la proporción de individuos

21 Para el caso de auto identificación étnica, se toma en cuenta la auto identificación étnica del jefe del hogar, ya que en las encuestas la pregunta se la realiza a los individuos mayores de 12 años.

22 Durante el proceso de cálculo se realizó la cuantificación para las etnias indígena, afro ecuatoriano, mestizo y blanco, los tamaños muestrales son significativos para las etnias indígena y mestizo, sin embargo, se observa que la reducción de la incidencia del trabajo infantil es general para todos los grupos étnicos.

23 Es importante aclarar que a partir del año 2010 dentro de las opciones de auto identificación étnica se incluyó la opción de montubios, dicha categoría se la incluyó en la opción “mestizo” con el afán de tener categorías comparables en toda la serie temporal de análisis.

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que trabajan cae del 10,73% al 6,23%, como puede observar en el Gráfico 3, que equivale a una reducción de 120.531 niños mestizos que han salido de esta condición dentro del período de análisis. Los niños mestizos han registrado un comportamiento siempre a la baja, mientras que para los niños indígenas se registran altibajos durante varios períodos de la serie en análisis.

GRáFicO 3

Incidencia del trabajo infantil por etnia en porcentaje


Tomando en cuenta regiones geográficas, se evidencia una caída importante para la Amazonía cuyo indicador en 2003 se ubicó en el 20,77% y en 2010 fue de 9,61%. Un comportamiento parecido se registra en la región Costa en la que se experimenta una caída de casi el 50%.

Si bien en la Sierra se registra una disminución importante del trabajo infantil esta es menor a la que las otras regiones experimentan (Tabla 1). Otro punto importante de análisis es el comportamiento del indicador por área, en el caso de las zonas urbanas, el trabajo infantil pasa del 7,05% al 3,52% y en las zonas rurales la magnitud se traslada del 22,80% al 13,85% que implica una disminución de 331.414 a 188.663 niños trabajadores en dicha área dentro del período de análisis.

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Por grupos de edad, se puede observar que para la cohorte de 5 a 11 años de edad, la incidencia de trabajo infantil tiene una reducción importante en sus valores desde el año 2007. Para los otros grupos, en especial para los adolescentes de entre 15 y 17 años – en donde se concentra la mayoría de niños trabajadores – se evidencia una caída de 12 puntos porcentuales en el indicador, el mismo que pasa del 30,18% al 18.68% dentro del período de análisis, lo que implica una reducción de 250.933 a 174.067 adolescentes trabajadores (Tabla 2).


TABLA 1

Incidencia de trabajo infantil por regiones

Niñas, niños y adolescentes que trabajan**

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Nacional 13,02 16,31 13,29 16,96 11,29 9,66 9,82 7,14

Región

Sierra 16,88 19,23 15,17 22,54 13,90 12,30 12,60 10,04

Costa 8,71 12,02 11,24 11,39 8,42 6,39 6,83 4,48

Amazonía 20,77 31,48 17,15 22,05 16,37 17,41 15,06 9,61

(**) Incluye zonas no delimitadas; (n.d.) Datos no disponibles debido a tamaño de muestra.Fuente: INEC – ENEMDU Diciembre de 2003 - 2010; Elaboración: Equipo consultor

TABLA 2

Incidencia de trabajo infantil por grupos de edad


2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Grupos de edad

De 5 a 11 años 4,54 6,81 4,32 7,90 2,20 n.d. 2,77 n.d.

De 12 a 14 años 17,19 22,27 16,78 21,45 16,47 12,05 10,76 8,14

De 15 a 17 años 30,18 33,88 30,73 33,67 28,55 25,79 23,47 18,68


TABLA 3

Incidencia de trabajo infantil por quintil de ingreso


2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Quintil de ingreso

Más pobre 1 17,34 24,87 17,97 23,41 13,99 11,84 13,75 10,16

2 13,58 17,33 13,85 18,85 12,10 9,20 9,83 6,41

3 13,65 17,03 13,14 18,04 11,29 9,90 9,43 7,41

4 12,02 13,26 12,07 14,45 10,94 9,22 8,94 6,41

Más rico 5 n.d. 8,02 n.d. 8,20 n.d. n.d. n.d. n.d.


Finalmente, es importante analizar el comportamiento del indicador por quintil de ingreso. En este caso, los quintiles de ingreso 2,3 y 4 experimentan una reducción de casi el 50% dentro del período de análisis, mientras que la incidencia para los niños del quintil 1 -en donde se ubica la población más vulnerable- es de 35% que se traduce a una reducción de 139.617 a 89.348 niños trabajadores (tabla 3).

Un aspecto fundamental a considerar en el TI es el número de horas que los niños destinan a actividades laborales. En promedio se aprecia que a nivel nacional, los niños y niñas menores de edad trabajan 31,8 horas en 2003 y que dicha cantidad de tiempo se redujo a 29,5 horas semanales en 2010. Para todas las desagregaciones en el análisis se aprecia una caída de las horas trabajadas promedio por semana entre los años 2003 y 2010, con excepción de los niños y niñas menores de edad del quintil 4, que contrario al resto de desagregaciones, aumentan las horas laborales promedio entre el primer y último año de análisis de la serie. Un importante descenso en las horas trabajadas registran las niñas, las mismas que pasan de 31,2 a 26,4 horas promedio a la semana (Gráfico 4).

Desde el punto de vista de los sectores en los que se emplean los niños menores de edad, se observa que en el período 2003 - 2010 la agricultura es el sector en el que se concentran la mayoría de los niños trabajadores. En promedio, para la serie de análisis, el 58% de los niños trabajadores se encuentran empleados en este sector, seguido de los niños menores que laboral en el sector comercio con un

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promedio anual del 17% y el sector de hoteles y restaurantes con un promedio de la serie de 13%. Los otros dos sectores de análisis, industrias y servicio doméstico registran valores promedio de 8% y 3% respectivamente (Gráfico 5).


GRáFicO 5

Niñas y niños menores de edad trabajadores por sector empleador

Fuente: INEC – ENEMDU Diciembre de 2003 - 2010; Elaboración: Equipo consultor

Fuente: INEC – ENEMDU Diciembre de 2003 - 2010; Elaboración: Equipo consultor

GRáFicO 4

Promedio de horas trabajadas por semana por sexo

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24 Como quehaceres domésticos se toman en cuenta: arreglo de casa, ayuda en compras del hogar, arreglo de ropa, preparación de alimentos, cuidado de niños y/o ancianos; y, ayuda en tareas escolares.

Los niños menores de edad trabajadores no solo se encuentran participando en el mercado laboral sino que también realizan quehaceres24 domésticos en sus hogares como parte de sus obligaciones dentro del núcleo familiar. Los quehaceres domésticos se encuentran muy ligados a lo que es el trabajo del hogar no remunerado. El problema radica en que este tipo de actividades generalmente no son remuneradas y por el contrario son actividades “obligatorias” que deben afrontar los niños menores de edad dentro de sus núcleos familiares. Del total de niños trabajadores en 2010, el 54% afirmaron participar en actividades del hogar no remuneradas, siendo los niños de entre los 5 y los 11 años los que más participación tienen en este tipo de labores. En el 2010, el 68% de niñas trabajadoras participan en dichas actividades. Los niños indígenas son otro grupo en el que hay gran incidencia de este tipo de actividades; en el período de análisis, un porcentaje mayor al 70% de los niños trabajadores indígenas ayudaban en casa sin recibir remuneración del total de la categoría (Tabla 4).

“Tenemos conocimiento del caso de un adolescente de 17 que falleció en este basural y a un niño la máquina lo enterró. Antes

era un cerro mucho más grande, en el proceso, se botaba la basura en las faldas, y pasaba el tractor, subía la basura nueva y removía la basura antigua y ahí salía el material reciclable, en ese proceso los niños y adolescentes iban a atrás del camión

recolectando, y en una ocasión murió un adolescente. Así han estado expuestos los niños.”

Mujer, 26 años, técnica del INFA

DIA

GN

ÓST

ICO

EST

AD

íSTI

CO

40


2003 2006 2009 2010

Nacional 51,00 65,89 56,94 53,74

Región

Sierra 54,24 71,76 61,86 63,27

Costa (1) 38,64 52,13 42,94 31,89

Amazonía 76,48 80,70 80,40 70,35

Área

Urbano 26,64 43,81 36,10 31,33

Rural 63,34 76,87 67,02 63,39

Sexo

Hombre 48,16 59,23 49,80 46,54

Mujer 55,97 77,12 69,40 67,66

Grupo de edad

De 5 a 11 años 86,03 91,97 90,59 90,54

De 12 a 14 años 57,10 73,68 71,82 69,82

De 15 a 17 años 33,88 46,01 41,79 42,48

TABLA 4

Incidencia del trabajo del hogar no remunerado entre los niñas, niños y adolescentes trabajadores

41

2003 2006 2009 2010

Etnia

Indígena 72,66 86,58 82,85 86,42

Afroecuatoriano (2) 48,58 48,48 41,99 39,47

Mestizo (3) 43,05 59,36 48,77 45,64

Blanco 49,78 64,82 55,07 29,71

(1) Incluye zonas no delimitadas(2) Incluye afro descendientes, negros y mulatos(3) Incluye mestizos, montubios y otrosFuente: INEC - ENEMDU Diciembre de 2003, 2006, 2009 y 2010; Elaboración: Equipo consultor

DIA

GN

ÓST

ICO

EST

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CO

42

UNICEF-Ecu07-MOR030-LarreaUNICEF-Ecu07-MOR030-Larrea

43

v Análisis de la coberturaPara el análisis de datos por cobertura del programa, se procede a realizar una primera mirada al dato nacional para tener una visión panorámica de la situación del programa. La generación de esta información se complementa con la inspección de los datos provinciales con el fin de lograr una visualización de la situación cronológica de acuerdo a la división administrativa original25.

La cobertura nacional26 presenta un incremento importante durante la última década. El Gráfico 6 exhibe el aumento en el número de niñas, niños y adolescentes atendidos por el programa de erradicación de trabajo infantil durante el periodo en análisis. Claramente se observa una tendencia creciente a pesar de la reducción en cobertura del año 2010.

“Fui beneficiario del programa de trabajadores prematuros, yo trabajaba en la calle lustrando zapatos y vendiendo corviche y empanadas, recuerdo que estaba en el parque y llegaron

los educadores, nos llevaron para que recibamos talleres de manualidades, luego nos dieron una beca de estudios, también nos

llevaban a jugar futbol. Entonces dejé de trabajar, y me dediqué a estudiar, para lograr ser técnico del INFA. Hoy veo que hay más

ayuda que antes cuando yo pertenecía al programa de trabajadores prematuros. Ahora se ayuda más, se ayuda la familia, a los hermanos

pequeños, porque ahora el INFA ha articulado los diferentes programas. Actualmente trabajo como técnico, tres años”.

Hombre, 23 años

Evaluación

25 Para el análisis, se emplearon las variables que pudieron ser construidas con la información restringida de los años como Institución privada y ampliarla para los últimos años. De esta forma, lo que se logró elaborar fue una serie cronológica que inicia en el año 1999 (para algunas variables, la serie iniciará en años posteriores) y termina en el año 2010.

26 La cobertura nacional es la intervención en todas las modalidades de programa.

EVA

LUA

CIÓ

N

44


Esta situación se replica en las distintas provincias, pero en cada una de ellas con características propias, evidenciándose que si bien el objetivo nacional es incrementar la cobertura, cada provincia27 lo cumple de una forma particular (Gráfico 7).

GRáFicO 6

Cobertura INNFA – INFA. Programa erradicación trabajo infantil

GRáFicO 7

Coberturas provinciales

Fuente: INNFA – INFA registros; Elaboración: Equipo consultor

27 Es necesario señalar que no se cuenta con la información de todas las provincias para el período 1999 - 2010.

45

Coberturas provinciales


EVA

LUA

CIÓ

N

46


Por otra parte, las tasas de crecimiento de la cobertura son fluctuantes a lo largo del periodo tanto a nivel nacional (Gráfico 8) como provincial (Gráfico 9); en ambos casos el ritmo al que se incrementó la cobertura del programa (respecto al anterior año) no evidencia un crecimiento proporcional o acorde a una meta específica.

“Cuando se hizo el levantamiento de información se encontró que en estos sectores había muchos problemas de alcoholismo

y drogadicción, las familias vivían ahí en los basurales, y también comían ahí mismo.”

Ex beneficiario, 23 años

GRáFicO 8

Programa eTi: Tasa de crecimiento cobertura


GRáFicO 9

Tasa de cobertura provincial

Azuay

47



Chimborazo


El OroEV

ALU

ACI

ÓN

48



Guayas


Loja



Esmeraldas

49


Los Ríos


Manabí


EVA

LUA

CIÓ

N


Imbabura


50



Tungurahua


Comparativamente, existe un incremento porcentual de algunas provincias en relación a su cobertura original28, entre el año base 2001 y el año 2010. El Gráfico10, expone la tasa de crecimiento de cada provincia acumulada en el periodo. Por ejemplo, Imbabura presenta un crecimiento de su cobertura durante el periodo analizado del 207% o un crecimiento anual de su cobertura del 26%. Sin embargo, existen otras provincias como Carchi con una cobertura que presenta una tasa de variación negativa del 88% durante el periodo o a una tasa anual negativa del 29%.


Pichincha

28 Para todas las provincias, el análisis se lo realiza en función de la información disponible anual.

51

29 Como ya se realizó un análisis profundo de la incidencia de trabajo infantil en el capítulo de diagnóstico, el presente apartado se remite a ejemplificar a nivel provincial y realizar el respectivo análisis comparativo empleando herramientas gráficas, para poder complementar la evaluación del programa en relación al número de niñas y niños en cada territorio.

30 Es importante anotar en este punto, que no se indica o se asume que la reducción en la incidencia de trabajo infantil es resultado exclusivo del programa. Se plantea que el programa puede tener efectos sobre este resultado que requerían otro tipo de estudio y probablemente, existen otros factores que contribuyen con esta reducción como las transferencias monetarias implementadas por el gobierno, la gratuidad en la educación o la reducción de la pobreza, entre otros factores.

v Cobertura e incidenciaPara completar el análisis es necesario incluir la incidencia del trabajo infantil en el Ecuador y realizar la comparación entre este indicador y la cobertura alcanzada por el Instituto29.

En el año 2003, 499.206 niñas y niños participaban en el mercado laboral. Para el año 2010, 269.881 niñas y niños se encuentran vinculados con alguna forma de empleo o trabajo, lo que indica una reducción anual del 6% o una tasa acumulada del 45%30. EV

ALU

ACI

ÓN

GRáFicO 10

Porcentaje de variación de cobertura. Acumulado y anual 2001 – 2010



52

Es necesario poner en perspectiva la incidencia y la cobertura del programa de forma tal que se pueda apreciar el grado de participación de esta última en el problema. El Gráfico 11, permite identificar esta participación desde el año 2003. Como se puede observar, la división entre cobertura e incidencia, que denominamos en el estudio -correspondencia-, es relativamente baja. Para el año 2003, existían 499.206 casos de trabajo infantil en el Ecuador, y la cobertura del Instituto era de 22.157casos lo que determina que cubría el 4% del total de niñas y niños trabajadores. Este valor se estanca hasta el año 2006 y en el periodo 2007 - 2010, llega a dos dígitos con su máxima en el año 2009, del 16 %.

En el Gráfico 12 ayuda a interpretar la relación entre la variable de incidencia y la cobertura anual del INFA. A medida que existe una mayor incidencia de trabajo infantil, la cobertura debería incrementarse para cubrir los casos de trabajo infantil, no obstante de acuerdo al gráfico a medida que aumenta la incidencia -el trabajo infantilla cobertura disminuye.


GRáFicO 11

Incidencia y cobertura de trabajo infantil

Fuente: INNFA – INFA registros; INEC, ENEMDU Diciembre 2003 - 2010; Elaboración: Equipo consultor

“Desde que lo abordamos, ya tiene cuatro años en proceso, ya está en quinto año del colegio, el próximo año se gradúa, él estudió

primero en la academia de hombres, tiene un título artesanal, es mecánico, pero igual siguió estudiando para terminar el colegio.”

Mujer, 29 años, técnica del INFA

53

Esta relación permite evidenciar la ausencia de herramientas para la planificación, diagnóstico, monitoreo y evaluación del programa de ETI, que tengan relación con la incidencia del trabajo infantil en el Ecuador y en los diferentes territorios del país.

La correspondencia entre la incidencia y la cobertura de las modalidades relacionadas con la ETI, varía de una provincia a otra.

El Oro es la provincia que presenta mejores tasas de cobertura del programa en relación a la incidencia provincial especialmente en los últimos años (Mapa 2 y Gráfico 13); así por ejemplo para el año 2010 esta correspondencia fue cercana al 40%. Por otro lado, provincias como Chimborazo con una alta incidencia tienen una cobertura que tan solo representa, para el año 2010, el 2%.

EVA

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GRáFicO 12

Relación incidencia y cobertura del trabajo infantil

54


GRáFicO 13

Correspondencia entre incidencia y cobertura. Provincial varios años

Azuay

MAPA 2 Incidencia de niñas, niños y adolescentes. Trabajadores y cobertura beneficiarios. INFA 2010


Leyenda

Escala gráfica1:2.000.000

Fuente:A. ENEMDU, B. INFA

2010

ESMERALDAS CARCHI

IMBABURA

PICHINCHA

SANTO DOMINGO DE LOS TSÁCHILAS

GUAYAS

SANTA ELENA

AZUAY

CHIMBORAZO

CAÑAR

EL ORO

LOJA

TUNGURAHUA

PASTAZA

BOLÍVAR

COTOPAXI

LOS RÍOS

MANABÍ

Leyenda Ecuador

Sudamérica

Metros150.000 75.000 0

Incidencia NNA trabajadores

Cobertura INFA

Provincias sin formación

55


Chimborazo


El Oro


Esmeraldas


EVA

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N

56



Loja



Imbabura


Guayas

57


Manabí


Pichincha


Tungurahua


EVA

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N

58


Provincia 2000 2001 2002 2003 2004 2006 2007

Azuay $ 71.021,21 $ 107.982.86 $ 120.474,66 $ 146.628,33 $ 222.552,52 $ 225.481,03 $ 207.064,23

Chimborazo $ – $ 55.549,03 $ 49.043,47 $ 47.136,19 $ 200.480,57 $ 64.272,34 $ 170.473,71

El Oro $ – $ 155.005,31 $ 161.000,74 $ 184.364,61 $ 284.301,48 $ 182.783,07 $ 165.319,95

Esmeraldas $ 80.667,35 $ 163.420,64 $ 179.941,12 $ 216.689,37 $ 297.123,69 $ 332.520,51 $ 219.955,79

Guayas $ 421.314,83 $ 588.354,69 $ 598.195,03 $ 671.533,95 $ 150.893,16 $ 611.841,11 $ 958.540,60

Imbabura $ – $ 41.731,80 $ 36.988,61 $ 35.727,00 $ 207.180,33 $ 44.398,21 $ 87.069,36

Loja $ – $ 40.971,15 $ 52.380,73 $ 70.227,14 $ 118.602,53 $ 138.892,51 $ 113.485,80

Los Ríos $ – $ 191.425,95 $ 201.983,83 $ 234.583,66 $ 325.748,68 $ 177.533,85 $ 483.865,60

Manabí $ 118.874,76 $ 188.466,19 $ 155.000,33 $ 134.994,68 $ 728.245,30 $ 352.974,97 $ 388.346,32

Morona Santiago

$ – $ – $ – $ – $ – $ 74.409,52 $ 9.664,36

Napo $ – $ – $ – $ – $ – $ 98.789,83 $ –

Orellana $ – $ – $ – $ – $ – $ – $ 138.971,47

Pichincha $ – $ 538.512,93 $ 605.356,24 $ 741.185,82 $ 1.971.349,95 $ 474.240,90 $ 1.188.406.99

Sucumbíos $ – $ – $ – $ – $ – $ – $ –

Tungurahua $ – $ 144.765,68 $ 122.583,35 $ 111.402,21 $ 181.112,87 $ 157.976,73 $ 195.854,97

Matriz $ 574.844 $ 276.171 $ 184.715,82 $ 105.015 $ 140.759 $ – $ –

Total $ 1.266.721,89 $ 2.492.357 $ 2.467.664 $ 2.699.488 $ 4.828.350 $ 2.936.115 $ 4.327.019

TABLA 5

Evolución presupuestaria


v PresupuestosLa evolución del presupuesto destinado a la erradicación de trabajo infantil presenta un incremento sostenido durante el período 2000 - 200731. En la Tabla 5 se observa la asignación inicial de los territorios en el año 2000 y su incremento a lo largo del tiempo fruto de la desconcentración y una mayor cobertura territorial lo cual se observa a partir del año 2001.

31 La revisión de esta serie presupuestaria se concreta en el INFA privado, es decir hasta el año 2007. Para los años subsecuentes, se procede a un análisis de mayor detalle en los siguientes capítulos.

59

GRáFicO 14

Evolución presupuestaria y tasas varios años


EVA

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N

El Gráfico 14 presenta las tasas de crecimiento anual del presupuesto asignado a trabajo infantil32, respecto al año 2000. Con excepción el año 2006, los ritmos a los cuales se incrementa el presupuesto en general superan los dos dígitos anuales. Esta variación también está presente en el presupuesto asignado a las provincias. Es interesante observar cómo no existe una variación homogénea sino más bien como se presentan grandes saltos a lo largo de periodo de análisis, tabla 6.

32 De acuerdo a la información se clasifica este presupuesto en becas para beneficiarios, becas para técnicos, becas para personal comunitario, becas para erradicación de trabajo infantil peligroso y en algunos años prevención.

“Los niños ahora están contentos, antes pasaban mucho tiempo trabajando, ahora se dedican a los estudios y de repente ayudan a

pasar ladrillos. Los niños pasan contentos, porque ya no están en las ladrilleras. En él me di cuenta del cambio, antes él tenía rabia de trabajar”.

Madre, 30 años

60


Al analizar la asignación presupuestaria per cápita existen diferencias importantes entre las provincias. Para el año 2007, se puede apreciar provincias que superan los US$ 400 dólares mientras que hay otras con asignaciones inferiores a los US$ 100 dólares. Esta variación en la asignación por beneficiario además contrasta con los niveles de cobertura como se lo expone en la tabla 7.

2007 Presupuesto por beneficiario Cobertura NNA

Chimborazo 430,5 804

Morona Santiago 21,5 911

Imbabura 151,1 1.170

TABLA 7

Presupuesto y cobertura por provincia, 2007

Provincia 2001 2002 2003 2004 2006 2007

Azuay 89% 23% 35% 60% 17% -2%

Chimborazo -2% 7% 349% -63% 184%

El Oro 15% 27% 63% -26% -3%

Esmeraldas 151% 22% 34% 45% 29% -29%

Guayas 73% 12% 25% -76% 368% 68%

Imbabura -2% 7% 512% -75% 110%

Loja 41% 49% 78% 35% -13%

Los Ríos 17% 29% 47% -37% 191%

Manabí 97% -9% -3% 470% -44% 18%

Morona Santiago -86%

Pichincha 24% 36% 181% -72% 168%

Tungurahua -6% 1% 72% 1% 33%

Matriz -40% -26% -37% 42%

Total 144% 9% 22% 89% -30% 58%

TABLA 6

Tasa de crecimiento de presupuesto total y provincial 2001-2007


61

Finalmente, se propone un análisis del gasto presupuestario. El Gráfico 15, entrega una línea que divide cada cuadro en dos áreas. A la derecha de la línea vertical, se encuentran las provincias que tienen un gasto superior al promedio y a la izquierda, se encuentran aquellas que tienen un gasto inferior al promedio. Al comparar los años 2003 y 2007 se encuentra que, en relación al gasto promedio, provincias como Manabí que en el año 2003 tenían un gasto inferior al promedio, en el año 2007 presentan un gasto superior al promedio. Esto tomando en cuenta que en el año 2007 esta provincia tenía una menor cobertura que el año 2003.

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2007 Presupuesto por beneficiario Cobertura NNA

Azuay 346,6 1.213

Loja 136,3 1.691

Esmeraldas 179,7 2.485

Manabí 255,7 3.084

El Oro 81,4 4.124

Tungurahua 83,3 4.774

Los Ríos 185,1 5.309

Guayas 348,7 5.582

Pichincha 341,8 7.060


“Mi Paúl ha cambiado mucho, especialmente en la forma de ser, ya que no le gustaba trabajar y su carácter era agresivo. Ahora está

contento, aún no acaba la escuela y ya quiere entrar al colegio”.

Madre, 30 años

“No queremos que este proyecto se acabe, porque esto es una ayuda grande para los niños, con las becas de estudios. Ahora que están en el colegio, necesitan hacer trabajos en la computadora, o diferentes materiales, como cartulinas, goma, etc., entonces esto

es una buena ayuda”.

Madre, 30 años

62


GRáFicO 15

Comparación de gasto presupuestario 2003


Comparación de gasto presupuestario 2007

63

Estas relaciones dejan ver que los presupuestos tienen un comportamiento volátil que debería estar sujeto al número de beneficiario por una parte pero así mismo, ajustados a metas en relación a la incidencia de trabajo en el territorio.

v Análisis operativoEn esta sección se realiza un análisis de la gestión que han realizado las diferentes Unidades Técnicas Desconcentradas (UTD), así como el cumplimiento de las instituciones que han ejecutado las diferentes modalidades.

La principal fuente de información utilizada es el Sistema de Información de Protección de la Niñez (SIPI), y el período de análisis es 2009 - 2011, que coincide con el período en el cual, la Institución funciona como un organismo público.

Se plantea observar la relación existente entre presupuestos y beneficiarios. Asumiendo que existe eficiencia en el gasto, sería interesante encontrar por ejemplo que a medida que el número de beneficiarios aumenta, también lo hace el presupuesto.

En el Gráfico 16, se evidencian las atenciones en niñas, niños y adolescentes de las provincias y el presupuesto. Todas las provincias presentan tasas negativas en lo que respecta a niñas, niños y adolescentes entre 2009 - 2010, excepto Los Ríos, en la modalidad de apoyo a la escolarización, mientras que el presupuesto presenta una variación permanente en la serie dependiendo de la provincia.

GRáFicO 16

Tasas de variación del presupuesto asignado y del numero de NNAs atendidos por el INFA en la modalidad de Apoyo a la Escolarización : 2009 - 2010


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Como resultado no se evidencia una relación entre presupuesto y población. Un ejemplo de esta situación son los resultados de la provincia de Los Ríos, donde existió un incremento de beneficiarios, en un 86% y el presupuesto disminuyó en un 61%; mientras que en la provincia de Cañar, el número de niñas, niños y adolescentes atendidos disminuyó en un 67% y el presupuesto aumentó en un 19%. Situación similar a la de la provincia del Cañar ocurre en provincias como: Carchi, Morona, Azuay y Manabí.

No se puede encontrar una relación clara entre la asignación del presupuesto y objetivos de la modalidad, cómo el número de niñas, niños y adolescentes beneficiarios en la modalidad de apoyo a la escolarización.

Para el año 2009 la correlación entre estas variables fue igual a 0,9 (Gráfico 17, A) mientras que para el año 2010 está disminuye al 0,35 (Gráfico 17, B). Esto implica que para el año 2009 las asignaciones presupuestarias presentaban una relación más fuerte con la población, mientras que para el año siguiente, esta relación se debilita.


GRáFicO 17

Relación lineal entre el presupuesto asignado a las UTDs y los NNAs intervenidos: 2009

A

65

Relación lineal entre el presupuesto asignado a las UTDs y los NNAs intervenidos: 2010

B


En el caso de modalidad de trabajo infantil la relación entre el presupuesto y el número de niñas, niños y adolescentes atendidos es menor a nivel provincial. Como se puede ver en los Gráficos 18 y 19, en el año 2009 la asociación lineal fue de 0,13; mientras que en el 2010 fue de 0,25.


GRáFicO 18

Relación lineal entre el presupuesto asignado a las UTDs y los NNAs intervenidos en la modalidad ETIP: 2009

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En todas las modalidades analizadas en este estudio existe una alta variación en relación a las asignaciones per cápita en el momento que se comparan distintas provincias. A nivel nacional, y en la modalidad de apoyo a la escolarización, para el año 2009 por niñas, niños y adolescentes, se invirtió US$ 128 dólares; mientras que para el año 2010 está variable fue igual a US$ 242 dólares. Nuevamente la disminución de beneficiarios es mucho más significativa que la disminución presupuestaría.

Al analizar los valores per cápita, y con relación a la modalidad de apoyo a la escolarización, por provincia existen diferencias significativas entre las mismas. Por ejemplo, para el año 2009 la mayor inversión por niñas, niños y adolescentes se realizó en la provincia del Azuay con un valor de US$ 211 dólares por niñas, niños y adolescentes, mientras que en Napo este valor es igual a US$ 4 dólares (Gráfico 20). Esta brecha fue mayor para el año 2010, si bien en la provincia del Azuay continúa siendo la de mayor valor per cápita, igual a US$ 242 dólares, para ese año el menor valor ocurre en la provincia de Tungurahua, que fue igual a US$ 10 dólares (Gráfico 21).


GRáFicO 19

Relación lineal entre el presupuesto asignado a las UTD’s y los NNAs intervenidos en la modalidad de ETIP: 2010

67

GRáFicO 20

Gasto per cápita por provincia en la modalidad de Apoyo a la Escolarización: 2009


GRáFicO 21

Inversión per cápita por provincia en la modalidad de Apoyo a la Escolarización: 2010


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La brecha del presupuesto per cápita es mayor en la modalidad de erradicación de trabajo infantil peligroso (ETIP). Para el año 2009 la provincia que representó la mayor inversión per cápita fue Pichincha con una inversión por niña, niño y adolescente intervenido igual a US$ 2.258 dólares, mientras que la provincia de Los Ríos tan solo invirtió US$ 15 dólares por beneficiario (Gráfico 22).

Para el 2010 la diferencia aumenta, cada beneficiario niñas, niños y adolescentes en Tungurahua fue igual a US$ 81.397 dólares, mientras que en Los Ríos este valor fue muy cercano a cero (Gráfico 23), a pesar de que se registran beneficiarios en esta modalidad33.

33 Debido a las grandes diferencias que se presentan entre los territorios, así como también las inconsistencias encontradas, es evidente que existe una falla en la metodología en la que se registra la información de los diferentes UTD.


GRáFicO 22

Gasto per cápita por provincia en la modalidad de ETIP: 2009


69

Es oportuno comparar la información obtenida en el SIPI, con la información levantada en las visitas del campo por medio de entrevistas a funcionarios y ex funcionarios de INFA34.

Por ejemplo, en el 2009 y para la provincia del Guayas, el SIPI registra un presupuesto de US$ 314.090 dólares, mientras que funcionarios señalaron que este presupuesto fue igual US$ 101.498 dólares (Gráfico 24 y Gráfico 25).

GRáFicO 23

Gasto per cápita por provincias en la modalidad de ETIP: 2010


34 De las seis UTD visitadas, las cinco informaron que se habían ejecutado la modalidad de ETI en sus territorios, estas son: Azuay, Tungurahua, Manabí, Guayas y El Oro.

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GRáFicO 24

Presupuesto para la modalidad de ETIP por provincia visitada y por fuente de información 2009

GRáFicO 25

Presupuesto para la modalidad de ETIP por provincia visitada y por fuente de información: 2010

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GRáFicO 26

NNAs atendidos por la modalidad de ETIP por provincia visitada y por fuente de información: 2009

GRáFicO 27

NNAs atendidos por la modalidad de ETIP por provincia visitada y por fuente de información: 2010

La misma situación se presenta con el número de niñas, niños y adolescentes atendidos, los datos entregados por los funcionarios de las UTD son muy similares de un año al otro. Pero al analizar entre fuentes de información las diferencias de nuevo son importantes, especialmente en la provincia del Azuay, como se puede observar en los Gráficos 26 y 27.

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A partir de la nueva institucionalidad pública del INFA la ejecución de las actividades de protección especial, y por lo tanto las relacionadas con la erradicación del trabajo infantil son ejecutadas por terceras organizaciones que presentan una gran heterogeneidad en su naturaleza jurídica. En el caso de la modalidad de Apoyo a la Escolarización35, como se expone en el Gráfico 28, en el año 2009 del total de organizaciones con la que se suscribieron convenios, que fueron 325 en la modalidad de Apoyo a la Escolarización, el 68% (222 organizaciones) tienen origen comunitario36, el 26% (84 organizaciones) son organizaciones o entidades públicas37, el 7% (19 organizaciones) con entidades de carácter privado y en un pequeño porcentaje corresponden a entidades religiosas. Para el año 2010 las organizaciones que suscriben convenios con el INFA disminuyen a 316, pero la participación porcentual de cada tipo de institución se mantiene para ese año.


35 En el 2010 de los 737 convenios firmados entre el INFA y organizaciones para la ejecución de las modalidades relacionadas con la erradicación del trabajo infantil, el 78% corresponden a la modalidad de Apoyo a la Escolarización.

36 Entran dentro de la categoría de organizaciones con origen comunitario organizaciones campesinas, grupos gremiales, clubes, etc. cuya conformación provine de la iniciativa comunitaria.

37 Se han agregado en esta categoría los Consejos Provinciales, Gobiernos Municipales y Juntas Parroquiales. También se incluye organizaciones que pertenecen al ejecutivo.


GRáFicO 28

Número de instituciones que tienen convenio para ejecutar la modalidad de Apoyo a la Escolarización por tipo de institución: 2009 y 2010

73

Es interesante observar como cada UTD ha establecido relaciones con diferentes tipos de organizaciones. Así por ejemplo la UTD de la provincia de Manabí, Cotopaxi, Santa Elena, Santo Domingo, Orellana, Cañar y Napo el 100% de convenios firmados para la ejecución de esta modalidad se ha realizado con instituciones comunitarias; mientras que en provincias como El Oro la totalidad de convenios se suscribieron con Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD), los datos señalados corresponden al año 2010.

Como se ha mencionado, un cambio importante en la ejecución de todas las modalidades de Erradicación de Trabajo Infantil, con el cambio de figura jurídica del INFA, es que la ejecución la realizan terceros. Esta acción afectó la administración y manejo de los recursos humanos, antes de pasar a ser el INFA una Institución pública, los pagos al personal que trabajaba en la ejecución de esta modalidad eran realizados directamente por el INFA.

En la actualidad los recursos para el pago del personal son transferidos a las organizaciones firmantes de convenios para que realicen los pagos lo cual genera una demora y además este personal paso de ser un personal voluntario, a ser considerado como personal comunitario.

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GRáFicO 29

Participación porcentual por tipo de institución dentro de la modalidad de Apoyo a la Escolarización por provincia: 2010


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Para el año 2009, continuando con la modalidad de Apoyo a la Escolarización, se registraron en el SIPI 1.171 personal comunitario, de los cuales el 59% eran Educadores Representantes Comunitarios (ERC)38, el 38% Facilitadores Representantes Comunitarios (FRC)39. Para el año 2010 el número de personal comunitario se incrementa a 1.877, manteniéndose una estructura porcentual similar a la del año anterior, como se puede observar en el Gráfico 30. Es necesario señalar que a pesar de que se disminuyen la población atendida y el presupuesto asignado el número de personal comunitario se incrementa.


38 De acuerdo a los términos de referencia los Educadores Representantes Comunitarios (ERC) son de dos tipos los que te tienen dedicación a tiempo completo y los de tiempo parcial. Con respecto a los de tiempo completo sus funciones son: a) Brindar asistencia técnica para la aplicación de las modalidades de protección especial; b) Apoyar al Facilitador en el seguimiento académico de niñas, niños y adolescentes que participan en el refuerzo pedagógico; y, c) Sistematizar las fichas técnicas de refuerzo pedagógico. Mientras que la función de los ERC a tiempo parcial es el de planificar, aplicar y evaluar la propuesta de refuerzo pedagógico de niñas, niños y adolescentes. Ambos tipos de ERC deben tener el siguiente perfil: a) Formación en áreas educativas; b) Buena capacidad de trabajo con niñas, niños y adolescentes; c) Capacidad para transferir metodologías y mejoramiento de calidad educativa; y, d) Buen nivel de sistematización de la problemática de los niñas, niños y adolescentes (http://www.infa.gob.ec/micasa).

39 De acuerdo a los términos de referencia los Facilitadores Representantes Comunitarios (FRC) tienen las siguientes funciones: a) Aplicación de instrumentos técnicos que forman parte de la modalidad con la asistencia técnica de los técnicos de protección especial; b) Asistir a las capacitaciones que el INFA realice para seguimiento; c) Planificar y coordinar las actividades de la modalidad conjuntamente con el técnico designado por la coordinación territorial que corresponda; d) Coordinar acciones a favor de los beneficiarios con el centro de protección de derechos u otra organización pertinente en caso de que se requiera; e) Generar ambientes de calidez con niñas, niños, adolescentes y sus familias; f)Brindar seguimiento y acompañamiento a familias y escuelas en relación a los compromisos asumidos. Mientras que el perfil deseado es: a) Mínimo bachiller y de preferencia universitario; b) Experiencia de trabajo en comunidades; c) Capacidad de liderazgo y buenas relaciones con los actores claves del barrio/comunidad; d) Sensibilización frente a las problemáticas de los niñas, niños y adolescentes; e) Conocimientos de metodologías dinámicas para el trabajo con distintos grupos sociales (http://www.infa.gob.ec/micasa).


GRáFicO 30

Distribución porcentual del personal comunitario que trabajó en la modalidad de Apoyo a la Escolarización. 2009 y 2010

75

En los términos de referencia, de los contratos de Apoyo a la Escolarización, que sustenta la firma de los convenios se especifican los diferentes cargos comunitarios y la relación con las niñas, niños y adolescentes atendidos; así por cada 75 niñas, niños y adolescentes es necesario contar con un FRC, por cada 10 niñas, niños y adolescentes un ERC a tiempo parcial y por cada 15 niñas, niños y adolescentes, un ERC a tiempo completo.

Al comparar los datos registrados en el SIPI a nivel nacional con las recomendaciones en los términos de referencia con relación a los FRC, existen diferencias importantes.

Con relación a los FRC para el 2009, de acuerdo al número de niñas, niños y adolescentes, se debía contar con 630 FRC, pero se registraron en el SIPI 443 FRC, existiendo un déficit de este tipo de profesionales; mientras que para el año 2010 el número recomendado sería de 306 y se registra que se contaron con 658 FRC lo que implica un exceso de FRC recomendados en los términos de referencia (Gráfico 31).

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GRáFicO 31

Facilitadores representantes comunitarios recomendados en los TDR y los contratados que se han registrado en el SIPI para la modalidad de Apoyo a la Escolarización: 2009 y 2010


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Si se relacionan el número de niñas, niños y adolescentes atendidos con el número FRC contratados, para el año 2009, esta relación fue igual a 100 niñas, niños y adolescentes por cada FRC, de acuerdo a los registros del SIPI, mayor a los 75 que se señalan en los términos de referencia, mientras que está relación disminuye para el año 2010 a 32 niñas, niños y adolescentes por cada FRC. Esta disminución en la relación niña, niños y adolescentes tiene dos causas, la primera ocurre por el incremento del personal comunitario y la segunda se da por la disminución de niñas, niños y adolescentes atendidos.

Al realizar esta comparación por provincia también se pueden encontrar diferencias importantes. Para el año 2009 el ratio niñas, niños y adolescentes por cada FRC para la provincia de Zamora Chinchipe fue igual a 481, mientras que para la provincia de los ríos fue de 33 niñas, niños y adolescentes por cada FRC (gráfico 32 – 33). Como se señaló esta relación baja para el año 2010, pero la diferencia entre las provincias es mayor, en este año la mayor relación se presenta en la provincia de Tungurahua, que fue de 92 niñas, niños y adolescentes por cada FRC y la menor en Cañar que fue igual a 7.


GRáFicO 32

Relación NNAs y Facilitadores Representantes Comunitarios (FRC) en la modalidad de Apoyo a la Escolarización: 2009


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Existe una desigualdad importante en la asignación territorial del personal comunitario. Al igual que las asignaciones presupuestarias, el número de personal comunitario debería tener una asociación lineal fuerte mientras más cercano a uno es mayor la relación y más cercano a cero es menor con el número de niñas, niños y adolescentes atendidos; es decir a medida que aumenta el número de beneficiarios también debería aumentar el número de personas contratadas.

En el Gráfico 34, se busca establecer nuevamente las relaciones entre el personal comunitario y el número de beneficiarios. Si bien existe una relación directa entre estas dos variables, su grado de asociación es bajo, así para el año 2009 fue igual a 0,33 y de 0,35 en el 2010.

GRáFicO 33

Relación NNAs y Facilitadores Representantes Comunitarios (FRC) en la modalidad de Apoyo a la Escolarización: 2010


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GRáFicO 34

Relación entre personal comunitario y NNAs intervenidos y su coeficiente de correlación: 2009


Relación entre asignación presupuestaria y NNAs intervenidos y su coeficiente de correlación: 2009


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Clasificación porcentual del personal comunitario según su niel formativo: 2010

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Relación entre asignación presupuestaria y NNAs

intervenidos y su coeficiente de correlación: 2009

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Continuando con el análisis del personal comunitario, y en la modalidad de Apoyo a la Escolarización, se analizará el nivel de formación de este personal. Está información es necesaria para determinar las capacidades del talento humano con que cuentan las instituciones firmantes de convenios. De acuerdo a la información del INFA, registrada en el SIPI, en el año 2009 del total del personal comunitario, el 57% tenían estudios de tercer nivel, el 18% educación media y menos del 1% contaban con formación de cuarto nivel; mientras del 24% no se registra. Para el año 2010 la distribución porcentual se mantiene existiendo una disminución en el personal con formación de tercer nivel, 54%, pero un incremento de personal con formación de cuarto nivel al 1,7% (Gráfico 35)40.



GRáFicO 35

Clasificación porcentual del personal comunitario según su nivel formativo: 2009

Clasificación porcentual del personal comunitario según su nivel formativo: 2010

40 Cabe indicar que pueden existir otras variables para determinar las capacidades del personal como experiencia pero no existen en la información proporcionada.

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Conclusiones y recomendaciones

v Conclusiones Una vez desarrolladas las distintas variables para el análisis se retoman los criterios sobre los cuales se estructuran los principales resultados de la evaluación. Estos hallazgos se exponen de manera breve y concreta a continuación.

Eficacia: ¿Se cumplieron los objetivos?

En la sección de análisis de periodos del programa se exponen una serie de logros y dificultades que presenta el programa. Es necesario indicar que el programa carece de una línea de base o metas a ser evaluadas o monitoreadas, hechos que generan dificultades en el momento de realizar una evaluación sobre el mismo.

Sin embargo, las principales debilidades rescatadas del análisis se exponen a continuación:

• Objetivos de la intervención si bien son relevantes, no son específicos. No existe una definición clara en el tipo de beneficiarios de las modalidades, en el objetivo. No existe el establecimiento de metas e indicadores con relación a la problemática en los objetivos lo cual dificulta su medición.

• Existe una ausencia en los objetivos de definiciones de normativa local, integralidad, articulación con otras entidades y una visión de mediano plazo.

• Existe una ausencia de metodologías para determinar el monitoreo y evaluación del programa. No se encontró líneas base o marco lógico o la metodología para el aumento de coberturas. No existe una metodología para el levantamiento de información y manejo.

• El número de beneficiarios depende de la asignación presupuestaria y no de la incidencia del trabajo infantil en el territorio.

• Los indicadores propuestos en los convenios reflejan una relación muy cercana al presupuesto y gestión del convenio, mas no a la problemática, esto

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es el número de niñas, niños y adolescentes afectados en la localidad. Los indicadores no atienden a metas.

• Si bien existe un registro local de los mecanismos de condicionalidad41 de la intervención, no se encontró la metodología para su seguimiento o el uso de estos registros para evaluar mejoras en los beneficiarios y sus familias.

• El control y monitoreo sobre las organizaciones ejecutoras es leve lo cual dificulta el monitoreo sobre los mecanismos de control del cumplimiento de los requisitos del convenio.

• Existe una disminución en algunas provincias de la cobertura, lo cual no es consistente con la incidencia de trabajo infantil territorial

• La información (financiera y coberturas en muchos casos) recolectada sufre de serias inconsistencia, lo cual impide conocer la eficacia de la intervención.

• En los convenios constan recomendaciones de la relación numérica que debe existir entre personal comunitario número de alumnos, las cuales no se cumplen necesariamente, en ambas direcciones.

• No se cumple las recomendaciones técnicas nacionales de asignación de personal por beneficiario.

Eficiencia: Muchas de las condiciones que afectan el criterio de eficacia se replican sobre el criterio de eficiencia, sin embargo existen algunos nodos importantes que podrían ser mejorados.

• La necesidad de mejorar los objetivos, el establecimiento de metas e indicadores pertinentes con la problemática implica un uso ineficiente de recursos humanos y financieros.

• No existe una metodología de asignación clara de recursos.

• Existe una falta de consistencia entre presupuestos y coberturas de atención. En algunas provincias se ha reducido los presupuestos y han aumentado el número de niñas, niños y adolescentes intervenidos.

41 La condicionalidad se refiere a la vigilancia de aspectos como salud, educación, control de trabajo, e incluso se registra los recursos financieros de la familia.

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• Existe una alta variación de la inversión por beneficiario en los territorios en el mismo periodo de intervención.

• El aumento de presupuestos locales no han estado relacionados con el aumento en cobertura de beneficiarios, pero si con el número de convenios firmados.

• La asignación de personal por beneficiario varía de acuerdo a provincia.

• Actualmente los beneficiarios llegan a solicitar el servicio en algunas provincias lo que demuestra un conocimiento y capacidad de ejercicio de derechos, pudiendo sesgar la intervención en contra de los más necesitados, especialmente en la modalidad de apoyo a la escolarización.

• Las directrices nacionales en la asignación de las becas no se cumplen a nivel local.

• La falta de información genera problemas para evaluar el costo unitario de intervención y los costos de intervención en general.

Sostenibilidad: El programa de erradicación del trabajo infantil se ha extendido por más de una década lo cual expone una condición de sostenibilidad importante. Este aspecto demuestra que la intervención como tal debe tener resultados positivos sobre los cuales las distintas administraciones han determinado su continuidad. Los puntos siguientes exponen algunas condiciones que podrían fortalecer o afectar al programa en miras de una extensión del mismo.

• La ausencia de una evaluación periódica dificulta la exposición de sus logros y compromete la sostenibilidad del programa.

• El programa se ha transformado en un proyecto. Esto implica que tiene un principio y fin (evidenciado en los convenios y proyectos de trabajo infantil peligroso).

• No existe capacitación permanente a técnicos o facilitadores comunitarios.

• Se necesita consolidar la infraestructura y talento humano para el programa

• El apoyo de otras entidades sobre todo de gobiernos locales es importante para la sostenibilidad del mismo debido a la estructura con la que cuentan y su capacidad para establecer alianza estratégicas con otras instituciones públicas y privadas por medio de la conformación de consejos consultivos.

Impacto: Este criterio se basa exclusivamente en los testimonios levantados en los talleres, entrevistas a beneficiarios actuales y del pasado y, grupos focales42.

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• Las personas beneficiarias mejoran su condición de vida visiblemente. En el 50% de los casos vistos, los niños dejan de trabajar. El 50% restante disminuye drásticamente la frecuencia y carga horaria de trabajo.

• Las familias de los beneficiarios manifiestan un entendimiento del problema del trabajo infantil y socializan esta problemática en la comunidad.

• Los hermanos de los niños o niñas intervenidos tiene una menor probabilidad de ingreso al mercado laboral aunque no participen en los programas.

• Aumenta al escolaridad del beneficiario(a) y en muchos casos de la familia de acuerdo a testimoniales.

• En muchos casos, los ex-beneficiarios pasan a ser facilitadores comunitarios o articulan acciones para apoyar el programa al igual que sus familias.

• Existe un empoderamiento de la comunidad del programa.

• Se gestan redes de apoyo a la intervención.

Cobertura: Uno de los grandes puntos débiles del programa se manifiesta en su cobertura. A continuación se exponen brevemente unas líneas en este sentido.

• Las intervenciones carecen de líneas bases que posibiliten conocer la evolución de las coberturas de acuerdo a las realidades de trabajo infantil nacionales y locales.

• Las coberturas no se desarrollan en relación a la determinación periódica de la incidencia de trabajo infantil local.

• Existe una ausencia metodológica en determinar la cobertura del programa, sus modalidades y ampliaciones.

• Falta determinar en cada modalidad cuál es la población beneficiaria a la que quiere intervenir en forma específica.

• No se especifica qué criterios se deben considerar para tomar decisiones sobre la cobertura del programa en las diferentes modalidades dentro de los lineamientos para la implementación de los mismos.

42 Como se anotó, este estudio carece de las herramientas para poder construir una evaluación de impacto del programa.

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v Recomendaciones

a. Eficacia

Resultados

Objetivos de la intervención si bien son relevantes, no son específicos. No existe una definición clara en el tipo de beneficiarios de las modalidades, en el objetivo. No existe el establecimiento de metas e indicadores con relación a la problemática en los objetivos lo cual dificulta su medición.

Existe una ausencia en los objetivos de definiciones de normativa local, integralidad, articulación con otras entidades y una visión de mediano plazo.

Número de beneficiarios depende de la asignación presupuestaria y no de la incidencia del trabajo infantil en el territorio.

Los indicadores propuestos en los convenios reflejan una relación muy cercana al presupuesto y gestión del convenio mas no a la problemática esto es el número de niñas, niños y adolescentes afectados en la localidad. Los indicadores no atienden a metas.

Recomendaciones

El programa, proyecto actualmente, debe definir los objetivos específicos sobre el objetivo general que es la erradicación progresiva del trabajo infantil. En esta línea, es prudente pensar en complementar y reforzar los anteriores objetivos específicos en miras a enmarcarlos con la realidad nacional. Para ello se pueden incluir entre los objetivos específicos, algunas temáticas dependiendo del área. Jurídico, fortalecimiento a la norma actual a nivel nacional y local, técnico levantamiento sistemático y metodológico de diagnósticos, operativo difusión de mejores prácticas y resultados, documental, manejo de inventarios, bodegas e información actual. Es fundamental relacionar los objetivos con el tema principal de trabajo infantil

Dentro de los objetivos se debe plantear la articulación con los demás actores nacionales y locales definiendo competencias, siendo uno de los principales, los gobiernos locales dado su efecto sobre la condición y sostenibilidad.

Existe una ausencia de metodologías para determinar el monitoreo y evaluación del programas. No se encontró líneas base o marco lógico o la metodología para el aumento

El programa requiere fortalecer sus objetivos en base a la definición de metodologías y herramientas para alcanzarlos. Es fundamental el diagnóstico territorial integrado con

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Resultados

El control y monitoreo sobre las organizaciones ejecutoras es leve lo cual dificulta el monitoreo sobre los mecanismos de control del cumplimiento de los requisitos del convenio.

Existe una disminución en algunas provincias de la cobertura lo cual no es consistente con la evolución de la incidencia de trabajo infantil territorial.

La vigilancia en la condicionalidad del instrumento se puede potencializar implementado una metodología clara de seguimiento y evaluación.

Es necesario un enfoque territorial con una metodología explícita en relación a las poblaciones rurales y los más pobres.

Recomendaciones

Si bien existe un interesante registro de los mecanismos de condicionalidad de la intervención, no se encontró la metodología para su seguimiento o el uso de estos registros para evaluar mejoras en los beneficiarios y familias.

La temática de los registros documentales es pertinente con el objetivo general. Esta fortaleza de los registros se debe rescatar mediante la sistematización y digitalización de los mismos. Este ejercicio permitiría medir impactos específicos.

La información recolectada sufre de serias inconsistencia lo cual impide conocer la eficacia de la intervención.

Se requiere el establecimiento de una metodología que incorpore tecnología para solventar los problemas de calidad de información. Es importante determinar además responsabilidades sobre los subprocesos de información y la persona responsable de su administración.

de coberturas. No existe una metodología para el levantamiento de información y manejo.

el diseño de un marco lógico del programa para el mejor desempeño.

Se debe plantear un manejo operativo del concepto estableciendo un trabajo sistemático con el INEC para definir una metodología que capture la realidad nacional y local del trabajo infantil.

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Resultados Recomendaciones

No se cumple las recomendaciones técnicas nacionales de asignación de personal por beneficiario.

Es necesario diagnosticar las necesidades de recursos humanos locales del programa, de la proble-mática y en base a estas definiciones, establecer una planificación para atender el problema del trabajo infantil local.


No existe una metodología de asignación clara de recursos.

Existe una falta de consistencia entre presupuestos y coberturas de atención. En algunas provincias se ha reducido los presupuestos.

Existe una alta variación de la inversión por beneficiario en los territorios.

El aumento de presupuestos locales no han estado relacionados con el aumento en cobertura de beneficiarios, pero si con el número de convenios firmados.

La asignación de personal por beneficiario varía de acuerdo a provincia.

Se requiere la implementación de una metodología que en función de los objetivos permita romper con ciertas culturas presupuestarias y permita establecer un modelo de gestión clara de asignación de recursos en función de la problemática local y de los logros territoriales.

b. Eficiencia

La información debe ser homogénea, técnica y de fácil acceso. Es necesario definir una plataforma tecnológica que facilite el proceso de abastecimiento de información, su monitoreo y control.

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La ausencia de una evaluación periódica dificulta la exposición de sus logros y compromete la sostenibilidad del programa.

Se requiere la determinación clara de los objetivos específicos que permitan construir metas y sus respectivos indicadores para seguimiento y evaluación

El programa se ha transformado en un proyecto. Esto implica que tiene

Se requiere la revisión del programa o la estructura de la dirección es decir

c. Sostenibilidad


Actualmente los beneficiarios llegan a solicitar el servicio en algunas provincias lo que demuestra un conocimiento y capacidad de ejercicio de derechos, pudiendo sesgar la intervención en contra de los más necesitados.

Las directrices nacionales en la asignación de las becas no se cumplen.

La definición de los subprocesos y su respectivo modelo de gestión así como la problemática permitirá emplear de manera eficiente los recursos en todas sus formas. Es necesario también establecer los procesos de gestión entre la matriz y los territorios de manera clara.

La falta de información genera problemas para evaluar el costo unitario de intervención y los costos de intervención en general.

Se requiere la definición del costeo por intervención, intervención por localidad, territorio e intervención por costo unitario para conocer la evolución del proyecto.

Existen una variedad de ejecutores locales lo cual genera una alta variación en los costos de la intervención por territorio.

Es necesario definir la metodología de intervención en los territorios y el reglamento de intervención para su correcta vigilancia. Esto mejoraría en la eficiencia de la intervención.

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un principio y fin (evidenciado en los convenios y proyectos de trabajo infantil peligroso).

los subprocesos para incluir dentro de sus líneas de acción el proceso de trabajo infantil y no el proyecto.

No existe capacitación permanente a técnicos o facilitadores comunitarios.

Existe una gestión territorial importante donde los técnicos son apoyados por la acción comunitaria con resultados visibles. Esta gestión puede ser fortalecida por medio de capacitación. Se podría apalancar con universidades locales creado destrezas adicionales en los técnicos y comunidades.

Además las distintitas intervenciones territoriales y la extensa gama de actividades laborales en las que las niñas y niños trabajan debería ser un banco de investigaciones para que se puedan definir, mejorar y controlar políticas sobre la condición de trabajo infantil.

Se necesita consolidar la infraestructura y talento humano para el programa

El apoyo de otras entidades sobre todo de gobiernos locales es importante para la sostenibilidad del mismo debido a la estructura con la que cuentan y su capacidad para establecer alianzas estratégicas con otras instituciones públicas y privadas por medio de la conformación de consejos consultivos.

La acción articulada que debería estar definida al interior de los objetivos específicos permitiría consolidar una infraestructura de gobierno que apalenque la intervención.

La articulación de las entidades vinculadas con el tema debe establecerse desde sus objetivos y ejecutarse como política de gobierno más allá de la de ministerio o instituto.

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Las personas beneficiarias mejoran su condición de vida visiblemente.

Las familias de las personas beneficiarias mejoran su condición y entorno.

Existe una capacitación y sensibilización muy buena en el ámbito de familia y comunidad.

El posicionamiento institucional en las zonas de intervención y los logros se deben rescatar, difundir, socia-lizar, investigar y potencializar. Es necesario establecer una política en este sentido de carácter transversal.

d. Impacto

Las familias de los beneficiarios manifiestan un entendimiento del problema del trabajo infantil y socializan esta problemática en la comunidad.

Se constató el efecto positivo que tiene la prevención y sensibilización del problema sobre la comunidad y familia.

Así mismo, se pudo evidenciar los efectos positivos que tiene la intervención cuando es comple-mentada con generación de oportunidades productivas.

Un eje que ha motivado a la comunidad es el de prevención, necesario para reducir los nuevos casos de trabajo infantil y potencialmente, un objetivo específico para la erradicación del trabajo infantil.

Se debe establecer mejoras prácticas, inventario de intervenciones y modalidades de intervención, resultados de procesos y técnicas.

Complementar estas intervenciones con instrumentos de la política social como economía popular y solidaria, bono de desarrollo, programas de alimentación entre otros.

Aumenta al escolaridad del benefi-ciaria y en muchos casos de la familia

En muchos casos, los ex-beneficiarios pasan a ser facilitadores comunitarios o articulan acciones para apoyar el programa al igual que sus familias

Existe un empoderamiento de la comunidad del programa.

Se gestan redes de apoyo a la intervención

Complementar la intervención desde los órganos competentes como Ministerio de Educación y Salud.

Establecer herramientas de impacto y difundir investigaciones.

Apoyarse en las redes creadas para posicionamiento de la intervención y del personal.

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Las intervenciones carecen de líneas bases que posibiliten conocer la evolución de las coberturas

Las coberturas no se desarrollan en relación a la determinación periódica de la incidencia de trabajo infantil local

No se incluye la cobertura en los lineamientos de los objetivos del programa.

Existe una ausencia metodológica en determinar la cobertura del programa, sus modalidades y ampliaciones.

No se especifica qué criterios se deben considerar para tomar decisiones sobre la cobertura del programa en las diferentes modalidades dentro de los lineamientos para la implementación de los mismos.

Se requiere la determinación de las líneas de base locales para establecer avance en relación a metas definidas en la planificación y objetivos. La determinación de las mismas se debería realizar sobre la erradicación del trabajo infantil local empleado algunos criterios (incidencia, intensidad, modalidad, entre otros). Este mecanismo se lo requiere establecido en un proceso metodológico, que permita el seguimiento y evaluación.

e. Cobertura

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UNICEF-Italy D.Lodi 106 Ecuador08UNICEF-Italy D.Lodi 106 Ecuador08

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MAPA 3 Incidencia de trabajo infantil (5 - 17 años) a nivel provincial. Censo 2010.

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MAPA 4 Incidencia de trabajo infantil (5 - 17 años) a nivel cantonal. Censo 2010.

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MAPA 5 Incidencia de trabajo infantil en adolescentes de 15 a 17 años a nivel provincial. Censo 2010.

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MAPA 6 Incidencia de trabajo infantil en adolescentes de 15 a 17 años a nivel cantonal. Censo 2010.

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MAPA 7 Incidencia de trabajo infantil (5 a 17 años) hombres a nivel provincial. Censo 2010.

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MAPA 8 Incidencia de trabajo infantil (5 a 17 años) mujeres a nivel provincial. Censo 2010.

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MAPA 9 Incidencia de trabajo infantil (5 a 17 años) hombres a nivel cantonal. Censo 2010.

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MAPA 10 Incidencia de trabajo infantil (5 a 17 años) mujeres a nivel cantonal. Censo 2010.

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INTRODUCCIÓN - unicef.org · PnT Programa del Niño Trabajador ... El propósito del presente estudio se relaciona con la determinación de los objetivos del ... se plasmaron en