Investigación_DDHH, Investigación Criminal y Género

Derechos humanos, investigacin criminal y gnero. Estudios de apoyo 1

DERECHOS HUMANOS, INVESTIGACINCRIMINAL Y GNERO

Estudios de apoyo

2 Hacia una Poltica de Seguridad Ciudadana


DERECHOS HUMANOS, INVESTIGACINCRIMINAL Y GNERO

Estudios de apoyo

Hacia una Poltica de Seguridad Ciudadana-POLSEC-


Hacia una Poltica de Seguridad Ciudadana(POLSEC), 2004

11 avenida 15-15, zona 10Guatemala, 01010, Guatemala, C.A.Telfonos: (502) 366-2612 y 366-2597Fax: (502) [email protected]

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DIRECTOR DE PROYECTOCarlos Ramiro Martnez Alvarado

COORDINADOR DE INVESTIGACINHctor Rosada-Granados

ASISTENTE DE COORDINACINIvn Estuardo Garca Santiago

SECRETARIALucrecia de Gento

Se autoriza su reproduccin total o parcial siempre y cuando se cite la fuente

CONSEJO CONSULTIVO

Programa de las Naciones Unidas para elDesarrollo (PNUD), 2004

Europlaza, 5a avenida 5-55 zona 14,torre IV nivel 10Telfono: (502) 384-3100, ext. 1145www.pnudguatemala.org

Tzi

Con el auspicio de:


NDICE

I. DERECHOS HUMANOS EN LAS INSTITUCIONES DE SEGURIDADPBLICA: POLICA NACIONAL CIVIL 7

INTRODUCCIN 9

DERECHOS HUMANOS VERSUS REALIDAD 111. La polica como parte de la cadena penal 112. La magnitud de la nocin de derechos humanos de la polica: seguridad pblica versus seguridad personal 183. Despliegue de los derechos humanos: principios versus realidad 20

REALIDAD VERSUS DERECHOS HUMANOS 631. Elementos estructurales y contextuales que limitan los derechos humanos de la PNC 63

CONCLUSIONES 83BIBLIOGRAFA 85ANEXOS 89

II. LA INVESTIGACIN CRIMINAL 107

FUNDAMENTOS TERICOS DE LA INVESTIGACIN CRIMINAL 1091. Definicin 1092. Extensin del trmino 1123. Antecedentes histricos 1134. Esquema funcional del modelo de investigacin criminal 114


ANLISIS POLTICO-CRIMINAL DE LA INVESTIGACIN CRIMINALEN GUATEMALA 1171. Importancia 1172. Definiciones 1183. Situacin actual de la poltica criminal en Guatemala en cuanto a la investiga-

cin criminal 120

BIBLIOGRAFA 139

III. SEGURIDAD CIUDADANA Y GNERO 141

MARCO TERICO 1431. Gnero y polticas pblicas 1432. Gnero y seguridad ciudadana 1463. Demandas del movimiento de mujeres 150

CONSIDERACIONES SOBRE LAS POLTICAS DE SEGURIDAD Y LA PER-TINENCIA DEL ENFOQUE DE GNERO 153

SINOPSIS DE CADA UNO DE LOS DOCUMENTOS CON RELACIN ALOS GRUPOS DE TRABAJO DE POLSEC 1571. Institucionalidad de la seguridad ciudadana 1572. Creacin de la Academia de Formacin Policial del Sector Seguridad 1583. Propuesta de reestructuracin del Ministerio Pblico para hacer su funciona-

miento acorde a la legislacin actual, al procedimiento acusatorio oral 1594. Propuesta para operativizar los convenios entre el Ministerio Pblicoy la PNC 1595. Propuesta de suscripcin de convenio interinstitucional de unificacin e inte-

gracin de los laboratorios de investigacin y servicio mdico forense entre elMinisterio de Gobernacin, el Ministerio Pblico y el Organismo Judicial 160

6. Pronunciamiento sobre el proyecto de Ley de Investigacin Criminal 1607. Recomendaciones especficas para el fortalecimiento de la institucionalidad de

la seguridad ciudadana en Guatemala 1618. Propuesta de conformacin e integracin de un Consejo Asesor de Seguridad 161

DEFINICIN DE UNA POLTICA DE SEGURIDAD CIUDADANA QUEINCLUYA LAS NECESIDADES ESPECFICAS DE LAS MUJERES 1631. Institucionalidad necesaria 1632. Polticas para y con las mujeres (cmo se disean) 1643. Oficinas especializadas (evaluacin de existencia, funciones, cobertura,

evaluaciones de impacto) 1654. Polticas de personal 166

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ACERCA DE LAS PROPUES-TAS DE POLSEC 169Conclusiones 169Recomendaciones 170

BIBLIOGRAFA 173


I

DERECHOS HUMANOSEN LAS INSTITUCIONES

DE SEGURIDAD PBLICA:POLICA NACIONAL CIVIL


En el desempeo de sus funciones, los sistemas de justicia tienen la obligacin detomar los derechos humanos como hilo conductor, en cualquiera de las fases delprocedimiento penal: la prevencin, la persecucin y captura, la consignacin, eljuzgamiento, la absolucin o condena, la reclusin, rehabilitacin y la reinsercin en lasociedad. Cada fase tiene sus reglas, normas nacionales e internacionales que handado lugar a estudios acadmicos y a una jurisprudencia cada vez ms importante.

Sin embargo, a la fecha muy poco se ha analizado sobre la cuestin de los derechoshumanos de los actores judiciales que intervienen en una fase u otra del procedimientopenal. Tanto en el Ministerio Pblico, como en el Organismo Judicial, el sistemapenitenciario o en la Polica Nacional Civil (PNC) aparecen situaciones que afectan losderechos humanos de los actores de las instituciones y, por lo tanto, el buen desarrollode sus actividades y, ms globalmente, la seguridad pblica.

En Guatemala, la cuestin es particularmente aguda en la Polica Nacional Civil.La PNC guatemalteca nace del Acuerdo sobre Fortalecimiento del Poder Civil y Funcindel Ejrcito en una Sociedad Democrtica (AFPC) suscrito el 19 de septiembre de1996, en el cual se estipula: La proteccin de la vida y de la seguridad de los ciudadanos,el mantenimiento del orden pblico, la prevencin e investigacin del delito y unapronta y transparente administracin de justicia no pueden garantizarse sin la debidaestructuracin de las fuerzas de seguridad pblica. El diseo de un nuevo modelo y suimplementacin son una parte fundamental del fortalecimiento del poder civil. Enconsecuencia, es necesario e impostergable la reestructuracin de las fuerzas policacasexistentes en el pas en una sola Polica Nacional Civil que tendr a su cargo el orden

INTRODUCCIN


pblico y la seguridad interna. Esta nueva polica deber ser profesional y estar bajo laresponsabilidad del Ministerio de Gobernacin (...).1

Desde entonces, la PNC y los derechos humanos parecen conformar un binomioincompatible. Por una parte, han sido constantes las denuncias de las violaciones a losderechos humanos cometidas por la polica; por la otra, el anlisis de las normas yrealidades de la institucin cuestionan el grado de respeto de los derechos humanos dela misma polica.

El primer punto ha dado lugar a investigaciones e informes (informes anuales dederechos humanos de MINUGUA, investigaciones puntuales tales como La PNC y losDerechos Humanos en Guatemala, publicaciones del Instituto de Estudios Comparadosen Ciencias Penales de Guatemala (ICCPG), etc.). Sin embargo, la otra cara de latemtica queda poco estudiada.

Tomando en cuenta a la PNC como un elemento clave del sistema de justicia en suglobalidad, el objetivo de la presente investigacin es analizar qu impacto tiene lasituacin de los derechos humanos de los miembros de la PNC sobre el desarrollo,funcionamiento y fortalecimiento de la institucin. En otras palabras, se cuestiona el efectoy las consecuencias de las violaciones a los derechos humanos de los policas sobre el funcionamiento delsistema de justicia guatemalteco, y por lo tanto, sobre la seguridad pblica.

Cuando, da a da, eventos graves y a veces trgicos interpelan a la opinin pblicasobre el rol de la polica en la nacin, las condiciones de su funcionamiento, susrelaciones con la poblacin, los riesgos a los cuales los policas estn sometidos, unose dice que sera tiempo de pensar en orientaciones nuevas relacionadas con las misiones,la organizacin y los medios de la polica, la formacin, las condiciones de trabajo ylas garantas de esos funcionarios.

Con el fin de identificar algunos de los cambios que se podran sugerir al respecto,es necesario poner en paralelo los derechos humanos con las realidades de la PNC,para ver hasta dnde los principios planteados en las normas nacionales e internacionalesse aplican (parte I). En segundo lugar, cabe destacar algunas de las caractersticas de lainstitucin que constituyen un real freno para la implementacin real de los derechoshumanos de sus elementos (parte II). Slo tomando en cuenta el conjunto de esoselementos se pueden destacar ciertos lineamientos de cambios que parecen impre-scindibles si se quiere mejorar la situacin de los policas, y consecuentemente sucapacidad para cumplir con sus funciones.

1 Acuerdo sobre Fortalecimiento del Poder Civil y Funcin del Ejrcito en una SociedadDemocrtica (AFPC), 21.


1. LA POLICA COMO PARTE DE LA CADENA PENAL

Cada una de las instituciones del sector justicia conforma, en su interrelacin con lasdems, la cadena penal. De cada una depende el buen desarrollo de las funcionesdel sistema de justicia penal y la debilidad o ineficiencia de una de ellas repercutir demanera inevitable en el resultado final que la poblacin espera: la reivindicacin de susintereses y/o compensacin de los daos producidos mediante la afectacin de sus derechos fundamentaleso a los de su familia.2 Cada fase del procedimiento penal se interrelaciona con las demspara llegar a un resultado final. Por lo tanto, de la calidad y eficacia de la intervencinde cada institucin depende el xito del proceso global. La cadena penal se puederesumir en las fases siguientes:

1. Prevencin2. Persecucin y captura3. Consignacin4. Juzgamiento5. Absolucin o condena6. Reclusin7. Rehabilitacin8. Reinsercin en la sociedad

DERECHOS HUMANOS VERSUS REALIDAD

2 Proyecto Hacia una Poltica de Seguridad Ciudadana (POLSEC), Grupo 1, p. 49.


La PNC tiene a su cargo tanto la prevencin como la persecucin y captura. Elproblema surge cuando la accin de una o ms de las instituciones, en lugar de apoyaren la construccin de una cadena, impide el buen desarrollo de las funciones de lasdems. Ese impedimento tiene varios grados: puede atrasar el proceso, frenarlo, obloquearlo de una vez.

Cuando se pregunt a los elementos de la PNC entrevistados en el curso de lapresente investigacin cules son los principales problemas que encuentran en materiade coordinacin interinstitucional, hicieron referencia a la falta de coordinacin entrelos altos mandos, la falta de claridad en los procesos de allanamientos, el celo enel manejo de la informacin entre las instituciones, la corrupcin de jueces pordinero para cambiar las sentencias o el dictar sentencias de manera extempornea, loque perjudica nuestro trabajo, la prepotencia del Organismo Judicial y MinisterioPblico al considerar a la PNC su subordinada; hay intereses personales que entranen contradiccin de una institucin a la otra.3

Desarrollando un anlisis ms profundo de la situacin, las dificultades decoordinacin con el Ministerio Pblico han sido identificadas como un factor centralde los disfuncionamientos del sistema penal guatemalteco:4 Es opinin general quela ineficacia de las investigaciones se debe a la falta de medios tcnicos y formacinadecuada de policas y fiscales, y a la escasa coordinacin entre estas dos instituciones.5

El Ministerio Pblico tiene a su cargo la direccin de las investigaciones criminales.Eso obviamente tiene gran repercusin sobre el trabajo de la polica en su funcininvestigadora y, por lo tanto, sobre la posibilidad para la PNC de cumplir con sus funcionesbsicas. De all aparece uno de los crculos viciosos que explican la actual situacin dela polica en Guatemala, cuyas etapas se pueden resumir de la siguiente manera:

1. Falta o ausencia de coordinacin interinstitucional.2. Ineficacia de la investigacin criminal.3. Impunidad.4. Inseguridad.5. Mala imagen y reputacin negativa de la PNC.6. Profesin poco atractiva.7. Reclutamiento limitado.8. Personal reclutado con baja calificacin profesional.

3 Entrevistas a oficiales (annimas), No. 2, 4, 5, 7, 8 y 10.4 Misin de Verificacin de las Naciones Unidas para Guatemala (MINUGUA). Informe de verificacin

de la Polica Nacional Civil: un nuevo modelo policial en construccin, Guatemala, 2001, 32-34.5 Jilani, Hina. Promotion and Protection of Human Rights - Human rights defenders, Mission to

Guatemala, Guatemala, 2000/61, 67.


Como se mencion anteriormente,6 la conciencia en la necesidad imperiosa demejorar la coordinacin interinstitucional entre la PNC y el Ministerio Pblico paraagilizar el funcionamiento de la justicia penal, no puede ser negada.

Por otra parte, cabe destacar los esfuerzos institucionales que se han realizado. Enese sentido, un convenio fue suscrito entre el Ministerio Pblico y el Ministerio deGobernacin en julio de 2002, relativo a la coordinacin para la eficacia de lainvestigacin criminal, el cual plantea lineamientos para concretar mecanismos detrabajo conjunto entre las dos instituciones. Se puede mencionar el establecimiento deuna reunin obligatoria entre el fiscal distrital y el jefe de la Comisara departamentalde la PNC para coordinar los aspectos de la investigacin criminal; de la obligacin delos funcionarios de hacer llegar copias de los acuerdos alcanzados en la reunin men-sual a sus respectivos rganos centrales; la supresin de la disputa en la ciudad capitalen cuanto a las competencias de intervencin de la Direccin de Investigacin Crimi-nal (DICRI) y del Servicio de Investigacin Criminal (SIC) en la escena del crimen.7

Esos lineamientos conforman una gua de actividades concretas que deberan depromover la coordinacin interinstitucional entre la PNC y el Ministerio Pblico. Sinembargo, cabe destacar que tales acciones hubieran tenido que ser desarrolladas porlos miembros de las dos instituciones como simple cumplimiento de los principiosplanteados en la Ley Orgnica del Ministerio Pblico y la Ley Orgnica de la PNC queregulan dicha obligacin,8 sin necesidad de convenios. La situacin es an mspreocupante ya que el convenio referido ha tenido muy pocas aplicaciones a la fechade la presente investigacin.

A nivel macro de la cooperacin entre dichas instituciones, varias caractersticasdel actual desarrollo de la investigacin requieren reformas urgentes con el fin deagilizar la coordinacin interinstitucional. En el presente anlisis, slo se enfocan lasmedidas necesarias para corregir situaciones de coordinacin con el Ministerio Pblicoque infringen el buen desarrollo de sus funciones con la polica.

De esa manera, se considera que la coordinacin beneficiara de una simplificacinde los mecanismos de comunicacin entre las dos instituciones. Es necesaria la imple-mentacin de una comunicacin ms directa y personal entre los fiscales que solicitanal SIC el desarrollo de una investigacin.9 En el mismo sentido, la cadena penal ganaramucho con la simplificacin de los mecanismos de comunicacin entre los miembros

6 Ibid., 67.7 El Convenio prev que la escena del crimen ser trabajada por los tcnicos de la DICRI cuando

haya levantamiento de cadver, y por los tcnicos del SIC cuando no lo haya.8 Ley Orgnica de la Polica Nacional Civil, artculos 10, 25, 51 y 52.9 Garca Morales, Fanuel. Mecanismos de control sobre la Polica Nacional Civil, resumen ejecutivo,

WOLA-ICCPG, Guatemala, 2001, pp. 61 y ss.


de la PNC y el Ministerio Pblico a la hora de la aprehensin de un presunto delincuente.En la actualidad, la comunicacin se realiza va fax pero no est organizada de maneragil: los fax quedan acumulados largo tiempo antes de ser atendidos, prolongando asel tiempo de respuesta del Ministerio Pblico a las solicitudes de intervencin comu-nicadas por la PNC.

Otra fuente de los problemas encontrados en lo relativo a la cooperacininterinstitucional es la inexistencia, salvo raras excepciones, de instrucciones por partedel Fiscal sobre los puntos de la investigacin que requiere del SIC. Por lo general seproporciona nicamente copia de la denuncia.10 Asimismo, se puede sealar que escomn que los fiscales no le sealen fuentes de investigacin obligatorias a los miembrosdel SIC, dejando a su arbitrio las fuentes a cubrir. Esa situacin es una directa ilustracinde las carencias del Ministerio Pblico en sus capacidades de cumplimiento con sufuncin de coordinacin de la investigacin criminal, y es una clara limitante de undesarrollo coherente e integral de la investigacin criminal. Sin instrucciones claras ysustanciales del Ministerio Pblico, la PNC se vuelve un coordinador de hecho de lainvestigacin, saliendo de los lmites de sus competencias. Se rompe entonces la cadenapenal.

Finalmente, es urgente que se cumpla con los lineamientos planteados en el Con-venio Interinstitucional para la Optimizacin de la Investigacin Criminal, de julio de2002, principalmente por lo que se refiere a la reparticin de las competencias entre elSIC y la DICRI en la escena del crimen, a la sistematizacin de los acuerdos reportadospor los fiscales distritales o los jefes de las Comisaras de la PNC, y con el desarrollo delas reuniones de coordinacin de la investigacin.11

Si la relacin PNC-MP es claramente al centro de la problemtica ac mencionada,el trabajo de la polica tambin depende del funcionamiento interno de las demsinstituciones. Por lo que se refiere al Organismo Judicial, dos cuestiones centrales seestn planteando: primero, el sistema se ve perjudicado por las modalidades de funciona-miento del Organismo Judicial. En relacin con la PNC, los principales problemas sonde dos tipos. Por una parte, se generan problemas de orden funcional. De esa manera,

10 POLSEC, Grupo 1, p. 53.11 Ibid., p. 109. Tendencia confirmada en las entrevistas desarrolladas en el curso de la presente

investigacin. Por ejemplo, entrevista a oficial directora de la Oficina de Derechos Humanosde la PNC, Guatemala, 18 de septiembre 2003: la coordinacin interinstitucional es uno delos problemas centrales que impide el buen desarrollo de sus funciones por la PNC. A pesarde los acuerdos y convenios, la situacin no cambia mucho porque los integrantes de lasinstituciones no cumplen con sus deberes, aun cuando se sabe que es para el beneficio detodos. Por ejemplo, en el interior muchos de los fiscales distritales y jefes de las Comisarasno sostienen las reuniones que prev el Convenio pasado entre la PNC y el MP el ao pasado.


a veces no se emiten las rdenes de levantamiento de las casas selladas. Ha resultadoen algunos casos que miembros de la PNCse vean encargados de la vigilancia de casasselladas, a pesar de la anterior clausura del caso respectivo. As ocurri, por ejemplo,en el caso Sandoval.

Por otra parte, la polica padece directamente de la tardanza de la emisin de lasrdenes de captura, incluso en situaciones de emergencia.12 Dicha situacin ha cons-tituido un real obstculo para la intervencin eficaz y eficiente de la PNC. Adems, hasido planteada en varias ocasiones como una justificacin de los arrestos, facultadaltamente inconstitucional. El argumento planteado era que, para compensar la ausenciade rdenes, se daba la necesidad de proceder a un arresto, evitando as la fuga de lospresuntos delincuentes. Sin embargo, las modalidades de aplicacin del arresto constituanuna violacin directa del artculo 6 de la Constitucin Poltica de la Repblica.13 Msall, el arresto estaba concebido como una sancin o tambin como una prueba contrala persona arrestada. La supresin de la facultad de arresto por el Ministerio deGobernacin es un avance indubitable en el sentido del Estado de Derecho. Sin em-bargo, otras medidas son necesarias y urgentes para agilizar el proceso y as evitar elfracaso de la intervencin del sistema de justicia penal, dentro de las cuales se encuentrala implementacin de mecanismos efectivos de coordinacin interinstitucional.

Segundo, cabe enfocarse en el impacto de las modalidades de funcionamiento enlos Juzgados de Primera Instancia Penal, como rgano de represin del delito, en sufuncin de control judicial sobre las actuaciones de la PNC. Ms all del problema delmodelo de seguridad generado por la pasividad de los Jueces de Primera Instanciasobre la actuacin policial,14 el actual funcionamiento del sistema de persecucin delos casos de violacin de la ley o de los reglamentos de la PNC por el OrganismoJudicial, constituye una limitante importante al funcionamiento de los mecanismosinternos de control en la institucin policial. En virtud del artculo 3 del actualReglamento Disciplinario, la iniciacin de un procedimiento penal contra miembrosde la Polica Nacional Civil no impedir el inicio y tramitacin del expedientedisciplinario correspondiente. No obstante la resolucin definitiva del expediente slo

12 Entrevista a Silvia Vsquez, Instancia de Monitoreo y Apoyo a la Seguridad Pblica (IMASP).13 Constitucin Poltica de la Repblica, artculo 6.14 POLSEC, Grupo 1, p. 66. La pasividad de los Jueces de Primera Instancia Penal sobre la

actuacin policial genera un modelo de seguridad basado en: el principio de detener para investigar; el la limitacin de la libertad de las personas, sin fundamentos probatorios que justifiquen

dicha limitacin; la aquiescencia para el castigo corporal, extra-proceso, de los detenidos; la reclusin policial, y no judicial, en los Centros de Prisin Preventiva.


podr producirse cuando la sentencia dictada en el mbito penal est firme vinculandola declaracin de hechos probados. Paralelamente, el actual reglamento estipula quelas faltas muy graves prescriben a los dos aos, las graves a los seis meses y las levesa los dos meses. El plazo de prescripcin comenzar a contarse desde que la falta sehubiese cometido. (...) Si el procedimiento se inicia por certificacin de sentencia judi-cial condenatoria por delito culposo, la prescripcin comenzar a computarse desdeque la administracin tuviese certificacin de la misma (artculo 66). Esa situacin hagenerado varios problemas en cuanto a la efectividad de los procedimientosdisciplinarios. Segn el actual jefe de la Seccin de Rgimen Disciplinario seccinencargada de la tramitacin y control de las sanciones disciplinarias y de los recursosque se puedan derivar, as como del trmite inicial de los derechos de peticin queestn legalmente regulados15, cuando uno de los integrantes de la PNC cometiun delito, estamos en un caso de falta muy grave, y entonces tenemos dos aos parainiciar el expediente. Despus del inicio de la investigacin, quedan dos aos paraconcluir la investigacin. Tal situacin ha generado varios problemas. Por una parte,los plazos vigentes para la efectiva sancin de los elementos de la PNC son muy amplios.Tenemos casos en los cuales el elemento sigue en funciones durante varios aos antesde que se tome una sancin en su contra. Por otra parte, y tal vez ms grave, la Policasufre actualmente de una falta grande de coordinacin con el Organismo Judicial.Cuando la sancin disciplinaria es sujeta al proceso penal, se ha dado en varias ocasionesatrasos muy grandes que, en casos extremos, han bloqueado todo el proceso disciplinarioporque el Ministerio Pblico no ha clausurado la investigacin del caso y/o elOrganismo Judicial no ha tomado su resolucin en el plazo de prescripcin de cuatroaos. La coordinacin entre esas instituciones es un punto central de agenda a la horade la implementacin del nuevo Reglamento Interior de la PNC [Nota: ver artculos49, 98 Proyecto de Nuevo Reglamento Disciplinario de la Polica Nacional Civil].16

A nivel ms general, se puede decir que el trabajo de la Polica est marcado porconcepciones errneas de las funciones mismas de la institucin. En primer lugar,frecuentemente se olvida la responsabilidad que tiene la PNC para la prevencin de losdelitos. Sobre ese punto, el planteamiento de partida es una constatacin de debilidadde los procesos llevados a cabo. Institucionalmente, cabe recordar que la PNC compartela funcin preventiva con la Secretara de Bienestar Social de la Presidencia. Sin em-bargo, esa ltima institucin no ha logrado implementar programas satisfactorios ensus diferentes proyectos de atencin.17 En tales circunstancias, la polica no puedecontar con un apoyo efectivo de la Secretara. Ms bien, se hace cada vez ms urgenteel desarrollo de procesos y estrategias propios de la institucin policial.

15 Reglamento de Organizacin de la Polica Nacional Civil, artculo 26.16 Entrevista a Alay Velsquez, sub comisario.17 POLSEC, Grupo I, pp. 101-105.


Directamente vinculado a la concepcin de la funcin policial, las relacionesentre la polica y los tribunales se caracterizan por la conviccin que los policas tienenque entregar a los hechores precisos a los tribunales. El hecho de que los tribunales nodicten o no puedan dictar sentencia en contra de los culpables, causa decepcin entrelos policas. Como consecuencia, la institucin policial tiende a compensar el castigoinexistente.18 Tal afirmacin no pretende encontrar excusas a los comportamientosextremos y/o ilegales que se dan a veces en el seno de la institucin policial, peroplantea la necesidad de recapacitar, dentro de las instituciones que conforman la cadenapenal, sobre el rol y las funciones de cada una con una orientacin que no se limite auna persecucin.

Adems, la lgica vigente plantea directamente la problemtica del rol de la policaen una sociedad democrtica. En Guatemala, la distancia entre lo que es la PNC y loque debera de ser se ve cada vez ms amplia, en razn del ejercicio, por la institucin,de funciones que no son suyas, normalmente con modalidades que no respetan losderechos fundamentales de los individuos implicados. Esa tendencia se ve fomentadapor los discursos de los polticos quienes, ansiosos de votos, recogen el clamor popu-lar y exigen de la Polica xitos en la lucha contra la criminalidad. La Polica, presionada,acta con acciones espectaculares.19 Entramos en un esquema donde la PNC se salede sus funciones de prevencin, persecucin y captura para convertirse en una de lasinstituciones encargadas de la sancin y de la ejecucin de la pena. Ese rompimientode los principios bsicos de la cadena penal es an ms significativo por la realidadmisma del sistema de ejecucin de las penas en Guatemala por lo que, en la actualidad,la Polica Nacional Civil se ha visto asignada a la funcin de guardias penitenciarios y,en el interior, los centros de retencin policiales se han convertido en el sistemapenitenciario local. Esa realidad no slo desnaturaliza el rol de la PNC, sino tambin seconstituye en una limitante del ejercicio de sus funciones reales como institucin: elpersonal y el tiempo dedicados a la guardia penitenciaria obviamente quitan a la policarecursos importantes para el desarrollo de las actividades de prevencin y de persecuciny captura que son suyas. La PNC no puede y no debe estar concebida como una fuentede compensacin de las carencias del sistema penitenciario. Sin embargo, actualmente,esas funciones no se pueden retirar a la PNC por la simple razn de que no existe otrainstitucin para asumirlas.

Dos principios vienen a destacar la importancia de tomar medidas necesarias paraque la cadena penal retome una configuracin conforme a la norma vigente y a los

18 Schmid, Carola. Posibilidades de una investigacin emprica sobre la polica en AmricaLatina, en La Justicia en la Calle, Ensayos sobre la polica en Amrica Latina, Biblioteca JurdicaDIKE, Medellin, 1996, p. 355.

19 Lsing, Norbert. Realidad y perspectivas de la polica en Amrica Latina, resumen yreflexin, en La Justicia en la Calle, op. cit., p. 389.


principios bsicos del debido proceso. Por una parte, cabe recordar que la represinpolicial slo tiene sentido si es objeto de un grado de consenso social, y da lugar a unasancin social suficientemente firme para que las actividades policiales no aparezcan, ni a los que lasejercen, no a los que son objeto de las mismas, como actividades gratuitas.20 Por otraparte, una fuente de lo contencioso entre los ciudadanos y la polica, que toma formasdiversas segn las categoras de usuarios o de observadores, es la discordancia entre lasactividades a las cuales la polica debera de dedicarse, y a las cuales se dedica, o, vistodesde otro ngulo, de un desvo de los recursos de la polica haca fines extraos a losintereses de los ciudadanos y, ms generalmente, de la nacin. Es un error el subestimarlas consecuencias de tal situacin. Explica no slo que la opinin pblica poco a pocose ha alarmado simultneamente de un exceso de la polica y de una insuficiencia depolica, pero tambin que sta haya llegado a no dar ms miedo a quienes deberan detemerle, y a inquietar quienes debera tranquilizar. La PNC debe, en proporciones queno son fciles de determinar, tranquilizar y dar miedo. El balance no puede estar dadosi las misiones que les estn confiadas no son claramente identificadas y dosificadas, ysi la coordinacin interinstitucional no se desarrolla de manera real y efectiva.

Estos planteamientos son de primera importancia para entender de que manera elcontexto en el cual la PNC guatemalteca desarrolla sus actividades y algunos de loselementos de su funcionamiento, constituyen violaciones a los derechos fundamentalesde sus miembros. Antes de analizar las circunstancias que llevan a esas violaciones, esimportante definir las limitaciones de la nocin de derechos humanos de la polica.

2. LA MAGNITUD DE LA NOCIN DE DERECHOSHUMANOS DE LA POLICA: SEGURIDAD PBLICAVERSUS SEGURIDAD PERSONAL

De manera general, los temas de derechos humanos y de polica son percibidos comopoco compatibles. Para empezar, la polica est generalmente identificada como unade las instituciones ms susceptibles de cometer violaciones a los derechos humanosen el desempeo de sus funciones: los clculos demuestran que, especialmente enAmrica Latina, la Polica es ms a menudo autora de homicidios que vctima deellos.21 Esta situacin ha sido ampliamente denunciada en Guatemala.22 Por otra parte,

20 Belorgey, Jean-Michel. La Police au Rapport, Ligue des Droits de lHomme, Presses Universitairesde Nancy, Nancy, 1991, p. 40.

21 Shmid. Op. cit., p. 370.22 Anderson, Lenore y Garca Morales, Fanuel. La actuacin policial y los derechos humanos en

Guatemala, ICCPG-PNUD-ICCO, Guatemala, 2000; Jilani. Op. cit. MINUGUA. Op. cit., p. 38, 91.


la nocin misma de derechos humanos se ve limitada por la naturaleza de la funcinde la polica. Se necesita buscar un balance, cuyos trminos y la amplitud no sonfciles para determinar.

De hecho, varios textos nacionales e internacionales vienen a limitar la amplitudde los derechos de los integrantes de la institucin, directa o indirectamente. Un puntode partida de esa cuestin se puede identificar en el artculo 32, numeral 2 de laConvencin Interamericana de Derechos Humanos que estipula que los derechos decada persona estn limitados por los derechos de los dems, por la seguridad de todosy por las justas exigencias del bien comn, en una sociedad democrtica. En el mismosentido, se puede mencionar el artculo 44 de la Constitucin Poltica, que prev queel inters social prevalece sobre el inters particular. La funcin misma de la policaconstituye una clara limitante a sus derechos en virtud de esas disposiciones generales.

Sin embargo, la validez de tales restricciones est sujeta a principios claves quevienen a limitar la posibilidad de derogacin de los derechos humanos: tienen queestar previstas por la ley, tener un objetivo legtimo y presentar un carcter de necesidaden una sociedad democrtica.

Por lo que se refiere a la previsin legal de la restriccin, veremos a lo largo de lapresente investigacin que las disposiciones generales que se acaban de mencionarcomo limitante pueden interpretarse como una previsin legal, permitiendo as quese cumpla con la exigencia. Sin embargo, veremos que, en la mayora de los casos, nose prevn limitaciones especficas que podran estar consideradas como una justificacinsuficiente para las restricciones a los derechos humanos de la polica que existen en laactualidad. Esa afirmacin se refuerza cuando se consideran las otras exigencias parala validez de una restriccin a los derechos humanos.

Para empezar, las restricciones a los derechos tienen que estar definidas para el inters de lavida estatal (seguridad nacional, seguridad pblica, bienestar econmico o general delpas), de la vida social (seguridad pblica, orden pblico, salud o moralidad pblica) ode los derechos de las personas dentro de la sociedad. El problema sobre este punto esque los textos convencionales usan nociones muy extensivas del derecho pblico, quetocan, en su conjunto, la nocin general de orden pblico. Tales interpretaciones ofrecenamplias posibilidades a los Estados de limitar los derechos garantizados. Ante la ausenciade controles organizados, amenazan de vaciar stos de su sustancia, y vuelvenexcepcional una constatacin de violacin de los textos convencionales por falta deobjetivo legtimo de una ingerencia en un derecho garantizado.23 Un riesgo muy presenteen Guatemala.

23 Sudre, Frederic. Droit international et europen des droits de lhomme, 3e. dition, PUF, France,1997, pp. 138 et ss.


En segundo lugar, la ingerencia tiene que ser necesaria en una sociedad democrtica. Lasignificacin de tal exigencia en una convencin universal (artculos 21 y 22 del PactoInternacional de Derechos Civiles y Polticos) es poco clara tomando en cuenta elhecho de que las sociedades polticas que han ratificado el Pacto son de gran hete-rogeneidad. La nocin de necesidad implica una necesidad social imperiosa; en par-ticular, la medida tomada tiene que ser proporcional al objetivo legtimo perseguido.24

Finalmente, el principio base es que toda la jurisprudencia, tanto en el contexto dela Convencin Europea de los Derechos Humanos como en el de la ConvencinInteramericana de los Derechos Humanos, lleva a la afirmacin del principio, protec-tor de los derechos individuales, de que las medidas limitativas a los derechos enunciadostienen que hacer el objeto de una interpretacin restrictiva.

A final de cuentas, cuando se contempla la cuestin de los derechos humanos dela polica, se tiene que considerar el conjunto de principios mencionados para medir silas limitaciones en las cuales se ejerce la profesin se pueden justificar, o constituyenuna violacin a los derechos fundamentales de los miembros de la institucin.

Pragmticamente hablando, se puede plantear que la violacin existe a partir delmomento en que todas las medidas necesarias y alcanzables no son tomadas en cuentapor la institucin. En el caso del derecho a la seguridad, por ejemplo, existe una violacina partir del momento en que se pone directamente en peligro a los elementos, mientrasse podra evitar. Existen muchas situaciones de esa naturaleza en el contexto de la PNCguatemalteca: medidas bsicas y obvias que podran aplicarse para evitar los problemasconstitutivos de violaciones a los derechos humanos.

3. DESPLIEGUE DE LOS DERECHOS HUMANOS: PRINCIPIOSVERSUS REALIDAD

Si bien no existe una cantidad considerable de denuncias formales por parte de lapolica, en conversaciones con ellos se refleja un malestar profundo, una preocupacinmuy grande que, conforme los conceptos planteados anteriormente, refleja en algunoscasos violaciones a los derechos humanos de los elementos de la PNC. Adems, lacantidad de denuncias formales no se puede valorar como un reflejo exacto de larealidad institucional. Un comentario expresado en la presente investigacin es biensignificativo en ese sentido: nosotros, en el curso de las capacitaciones que desarro-llamos, escuchamos muchas denuncias. Siempre tenemos que dejar un espacio de

24 Ver caso de la Corte Europea de los Derechos Humanos (CEDH), Gillow, 24 de noviembrede 1986, A.109, 55.


desahogo para los elementos, cualquier sea su rango, en el cual reflejan situacionescrticas, problemas de fondo que encuentran en el ejercicio de sus funciones.25

En virtud de las entrevistas desarrolladas en el curso de la presente investigacin,de los reportes de la Misin de las Naciones Unidas para Guatemala (MINUGUA),Procuradora de los Derechos Humanos (PDH) e informacin aparecida en la prensanacional, se pueden identificar dos categoras principales de problemas, a vecesidentificables como violaciones a los derechos humanos de la Polica Nacional Civil:las condiciones de trabajo y las modalidades de funcionamiento de la institucin

El anlisis de las realidades denunciadas u observadas en el funcionamiento ac-tual de la PNC permite identificar violaciones directas a los derechos humanos de laspersonas que trabajan en la institucin. Para realizar el anlisis de la situacin vigenteen la PNC, un paralelo se tiene que hacer entre la realidad institucional y los principiosplanteados en la Ley Orgnica de la PNC (principalmente el artculo 33), la ConstitucinPoltica y los Convenios ratificados por el pas.

3.1. Las condiciones de trabajo

La cuestin relativa a las condiciones de trabajo en la PNC plantea varios problemasque constituyen una violacin directa a los derechos fundamentales de sus elementos.El tema invita a contemplar la realidad cotidiana del trabajo de los policas que, per se,constituye violaciones directas a los derechos fundamentales de sus integrantes:

El derecho a la seguridad e higiene en el trabajo. El derecho a los recursos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. El derecho de asociacin. El derecho a la remuneracin del trabajo efectuado. El derecho al descanso, disfrute del tiempo libre, a la limitacin razonable de las

horas de trabajo. El derecho a una vida familiar.

En pocas palabras, la situacin de la PNC se puede resumir con las palabras siguien-tes: la tarea de perseguir criminales de modo eficiente es una misin difcil para lapolica () pero no se les proporciona los medios adecuados adicionales para hacerlo.26

La falta de recursos existe tanto a nivel humano como material: tal situacin decarencia generalizada implica una duplicacin de esfuerzos, una saturacin de trabajo.27

25 Entrevista a consultor del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)(annima).

26 Shmid. Op. cit., p. 368.27 Entrevista a oficial (annima), No. 3.


3.1.1. El derecho a la seguridad

La cuestin del derecho a la seguridad es de las ms problemticas dentro de la institu-cin policial. Para empezar, el ejercicio de la profesin de polica presenta peligrosdirectamente vinculados con la naturaleza del trabajo. Cada ao, elementos de la PNCmueren en el ejercicio de sus funciones, por causas directamente vinculadas con lasmismas. De esa manera, de 1997 a 2003, el nmero de integrantes de la polica fallecidosha crecido ampliamente (ver Tabla No. 1) y la inseguridad ha sido el motivo de cuatrode las 22 denuncias presentadas por la PNC a la PDH desde enero a octubre de 2003(ver Anexo 1).

Tabla No. 1Personal de la PNC fallecido en actos de servicio

Grado 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003*

Comisario

Sub comisario 1

Oficial I 1 2

Oficial II 1 1 1

Oficial III 4 1 1

Inspector 1 1 1

Sub inspector 2 1 1

Agente 4 10 13 29 17 18

Total 10 12 17 33 20 19

Gran total 111

Fuente: Seccin de Personal de la PNC.* Al 5 de noviembre de 2003.

Esta realidad constituye una directa violacin a los derechos ms fundamentalesde los integrantes de la PNC, sea su vida y seguridad, protegidos por los artculos 3 dela Constitucin Poltica,28 el artculo 4 de la Convencin Interamericana de DerechosHumanos.29 Ms directamente vinculado con las condiciones de trabajo, el artculo 7

28 Constitucin Poltica de la Repblica, artculo 3: El estado garantiza y protege la vidahumana desde su concepcin, as como la integridad y la seguridad de la persona.

29 Convencin Interamericana de Derechos Humanos, artculo 4: 1. Toda persona tiene derechoa que se respete su vida. Este derecho estar protegido por la ley y, en general, a partir delmomento de la concepcin. Nadie puede ser privado de la vida arbitrariamente.


del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, ratificado porGuatemala el 19 mayo de 1988, estipula que los Estados Partes en el presente Pactoreconocen el derecho de toda persona al goce de condiciones de trabajo equitativas ysatisfactorias que le aseguren en especial: () b) la seguridad y la higiene en el trabajo.

Tomando en cuenta estos elementos, de nuevo se plantea la cuestin del lmite delos derechos humanos de los integrantes de la PNC. Si bien la inseguridad es parteintegrante de este trabajo, las cifras comunicadas por la Sub Direccin de Personal sonalarmantes (ver Tabla No. 1). Cuando se hace un paralelo entre las realidades de lainstitucin, se vuelve obvia la necesidad de plantear medidas urgentes en el sentido demejorar la seguridad de sus elementos.

Para iniciar, sera de mayor importancia el desarrollo de un estudio completosobre las causas y circunstancias de la muerte de los agentes, lo que no se ha hecho ala fecha.30 Tal estudio, reflejando el perfil de las personas fallecidas, las condiciones ycausas de su muerte, sera de gran utilidad como herramienta de trabajo para elmejoramiento de las condiciones y tcnicas de trabajo en la institucin.

Cuando se pregunta a los elementos de la PNC cmo explican el nmero crecientede fallecidos en el ejercicio de sus funciones, el primer elemento que est indicado sonlas fallas del sistema de formacin: el problema es que la formacin de las policastodava est desarrollada segn los esquemas de la guardia civil en virtud de la cual elpolica es un hroe, pero sin las medidas bsicas para prepararlo. El principio es lanecesidad de cuidarse. Ejemplos de muertes que se han dado demuestran una faltatotal de atencin en ese sentido (...);31 () la Academia debera de realizar un estudiosobre las causas de muerte de los elementos... porque son ellos quienes tienen a sucargo la formacin de los futuros policas, incluyendo su agilidad para desarrollaractividades de terreno. Un anlisis de las situaciones en las cuales se han generado lasmuertes sera un buen indicador de las limitaciones de la capacitacin brindada ();32

() una de las causas obvias de las muertes es la diferencia que siempre existe entrelo que se aprende en la Academia y en la realidad. No estoy hablando de las diferenciasentre hacer un ejercicio ficticio y lo que se va a vivir en la realidad, porque eso esimprescindible, y hay esfuerzos muy grandes para que se hagan prcticas lo ms cercaposible de la realidad. No... lo que pasa es que, de un da al otro, los que salen de laAcademia tienen que adaptarse a otras armas: en el lugar de los 38 que tienen en la

30 En el curso de la presente investigacin, la informacin relativa a las causas de las muertesde los elementos en el ejercicio de sus funciones, fue solicitada a la Sub Direccin de Personal,a la Sub Direccin de Operaciones, a la Seccin de Asistencia al Personal y a la Academia.

31 Entrevista Silvia Vsquez, IMASP.32 Entrevista a comisario (annima), No. 5.


Academia, los policas tienen en sus manos armas automticas, sin haber recibidocursos sobre el uso de las mismas.33

Datos de la realidad vienen a confortar el planteamiento segn el cual es necesariorevisar las tcnicas de enseanza: la gran mayora de los fallecidos tenan grado deagentes:

cuatro de diez en 1998; diez de doce en 1999; de 17 en 2000; 29 de 33 en 2001; 17 de 20 en 2002; 18 de 19 hasta el 5 de noviembre de 2003.34

En el mismo sentido, la mayora de los ejemplos de policas fallecidos que hareportado la Prensa en los ltimos aos son agentes.35

Tabla No. 2Ejemplos de muerte de miembros de la PNC reflejados

en Prensa Libre, 2000-2003

Fecha Causa de la muerteNmero y grado de

los fallecidos

25 de octubre de 2000 Balacera 1 sub comisario

24 de octubre de 2001 Choque accidente encirculacin

5 agentes

23 de agosto de 2002 Pandilleros del barrio SanAntonio atacan autopatrulla

1 agente

16 de junio de 2003 Insolacin y deshidratacinen operativo

1 agente

7 de agosto de 2003 Balacera 1 agente

23 de octubre de 2003 Balacera 2 agentes

10 noviembre 2003 Accidente vial 3 agentes

33 Entrevistas a comisarios (annima), No. 3.34 Datos de la Sub Direccin de Personal, Guatemala, 5 de noviembre de 2003.35 Cinco policas mueren en choque, Prensa Libre, Guatemala, 24 de octubre de 2001.


Segn lo reportado por Prensa Libre, las causas de muerte son varias; de las cuales,unas parecen escandalosas para una institucin como la PNC, y demuestran una vezms la falta total de preparacin de los elementos para desempear sus funciones: unapor insolacin y deshidratacin en un operativo,36 accidentes de circulacin en loscuales los agentes involucrados no han tomado las medidas bsicas de seguridad.37 Deigual forma, se puede hacer referencia al hecho de que, en la capital o en el interior,elementos de la PNC andan en motocicleta sin usar los cascos de seguridad de rigor.

Haciendo hincapi en las muertes ocurridas en balaceras, se ha notado com-portamientos policiales inadecuados a las condiciones de seguridad bsicas: se handado varios casos en los cuales, con mera lgica, se hubieran podido evitar las muertes.En un caso reciente por ejemplo, un agente se muri disparando de pie... en medio deuna balacera. En un caso de asalto de banco, un grupo de policas entr en una cons-truccin donde se escondan los supuestos delincuentes. Entraron sin tomar ningunaprecaucin y fueron recibidos con balas. Y ese tipo de casos se da a todos los niveles.En Santa Rita, zona 17, por ejemplo, miembros del SIC, supuestamente parte de unaunidad especial con capacidad y agilidad especial, que deberan de tener una formacinmayor, se descuidaron en una situacin de vigilancia y fueron matados... En SantaRosa, un comisario encargado de la captura de un delincuente tena que entrar en unacasa donde se saba que estaba. Sin embargo, para tal efecto, se content tocar a lapuerta y fue recibido con tiros. Hay un problema grande de vigilancia y, de manerams institucional, de diseo de los operativos.38

Este tipo de comentarios demuestra la necesidad de revisin de los planes y tcnicasde capacitacin de los agentes de la PNC, pero tambin de las prcticas vigentes dentrode la institucin. La cuestin es primordial. No obstante, las reformas que se hanpodido implementar hasta la fecha para el fortalecimiento institucional, no parecenhaber superado los problemas bsicos... y los cambios generados se pierden en unconjunto de problemas preocupantes.

La nica modificacin mencionada en el curso de la presente investigacin comoconsecuencia del aumento de fallecidos en el ejercicio de sus funciones, es una realizadaa la orden relativa a las prestaciones en caso de muerte: desde septiembre del 2003, lacobertura de los fondos de auxilio pstumo no incluye a los agentes fallecidos en susdos primeros aos de ejercicio. Esa medida se puede ver como una decisin tomada

36 http://www.prensalibre.com, Guatemala, 14 de junio de 2003.37 Segn inform un testigo, el picup policiaco intent rebasar a otro vehculo, pero por estar

muy prximo a la curva se descontrol y colision de frente con el camin ya mencionado.Cinco policas mueren en choque en ruta al Pacfico, San Antonio, Suchitepquez, http://www.prensalibre.com, Guatemala, 24 de octubre de 2002.

38 Entrevista Silvia Vsquez, IMASP.


para enfrentar el alto costo de la gran cantidad de muertos en sus primeros aos deejercicio en la PNC.39

Sin embargo, no se han tomado medidas bsicas como la investigacin de loscasos: el nico caso en el cual se inici una investigacin fue abandonado porque lascircunstancias eran ms complicadas de lo que se pensaba al inicio.40

Este ejemplo plantea otro tipo de causa de muerte: se hacen alegaciones segn lascuales existe un real fenmeno criminal dentro de la misma institucin, el cual podraser analizado como causa de la muerte de ciertos elementos.

Una fuente de informacin sobre este tema son las denuncias presentadas a laPDH y a MINUGUA, por familiares o cercanos de policas fallecidos en el ejercicio desus funciones en virtud de las cuales la muerte hubiera sido causada por colegas.41

Adems, unos de los factores de inseguridad ms mencionados por los miembrosde la PNC es el involucramiento de una parte de ellos con el narcotrfico, al cual sepodra, aparentemente, vincular una serie de asesinatos dentro de la misma institucin.42

Tal situacin es una causa inaceptable de inseguridad y genera un alto nivel dedesconfianza dentro del personal, lo cual se convierte en un real obstculo del buendesarrollo de sus funciones como policas.

Como ya se ha mencionado, la violacin a los derechos de los elementos puedeconsiderarse constituida a partir del momento en que todas las medidas necesarias yalcanzables no son tomadas por la institucin o que, al contrario, se tomen decisionesque, en relacin con el derecho a la seguridad, ponen directamente en peligro a loselementos en circunstancias que se podran evitar. Con esos parmetros en mente, seconsidera que el desarrollo de la formacin de los policas constituye un riesgo violador

39 Ibid.40 Ibid.41 Ver, por ejemplo, la denuncia 560-2003, D.I.: Denuncia que su sobrino Mynor Estuardo

Castaeda de 29 aos de edad. Laboraba como agente de la PNC en la estacin La Barranquilla,zona 5 de esta ciudad. El 30 de abril, le indicaron que se encontraba de vacaciones. El 9 demayo, fue encontrado muerto en estado de descomposicin, sospechando que su muerte esresponsabilidad de sus compaeros de trabajo. Ver Anexo 1.

42 Ejemplos: 28 de marzo de 2001: Fiscal acusa a oficiales - Droga: Afirma que el DOAN esresponsable de prdida de cocana; 24 de julio de 2003: Capturan a policas - Narcotrfico:Los agentes iban en camin con residuos de cocana: Dos agentes policacos uniformadosy un tercero de particular fueron capturados ayer por la Polica Nacional Civil a bordo de uncamin que contena residuos de cocana; 19 de noviembre de 2003: Capturan a subcomisario, sindicado de participar en intento de robo de 10 kilos de cocana. http://www.prensalibre.com.


del derecho a la seguridad: despus de seis meses de estudio, los nuevos elementostienen que realizar dos meses de prctica. Resulta que, para responder a las necesidadesde la seguridad ciudadana, son enviados a reas de peligro, sin seguro de vida, proteccinlegal o seguro mdico. La falla ms grave de la administracin policial es que, en eldesarrollo de esos dos meses de prctica, ninguna o casi ninguna supervisin se realizapor los profesionales de la institucin, quienes obviamente estn an en una fase deaprendizaje. En tales circunstancias, la asesora de personas con experiencia pareceuna condicin sine qua non para el buen desarrollo de la formacin y el buen ejerciciode las funciones de los policas. Lo ms complicado ocurre para las promocionesegresadas en diciembre, que son enviadas a la calle sin ninguna supervisin en unperodo conocido por un alza en los ndices de violencia.

3.1.2. El derecho a ser dotados de los recursos necesarios para el cumplimientode sus funciones

La problemtica de los recursos disponibles, dentro de la institucin, para el buencumplimiento de sus funciones, se refiere tanto a la cuestin de los recursos humanoscomo tambin de los recursos materiales.

a. La falta de recurso humano

En noviembre de 2003, el personal policial contaba con 19,799 elementos.43 El objetivoplanteado en el AFPC era contar con 20,000 agentes. Sin embargo, el nmero de elementosno es suficiente para permitir a la PNC cumplir con el conjunto de sus funciones encondiciones satisfactorias. Este planteamiento tiene tres explicaciones principales:

1. La diversidad de las funciones a cargo de la PNC.2. El incremento de los ndices de violencia en Guatemala en los ltimos aos.3. La disponibilidad efectiva de personal muy reducida para el desarrollo de las

funciones institucionales: se calcula que se llega a un total de 5,000 efectivos porturno para todo el territorio nacional, que deben dar seguridad a doce millones dehabitantes. Los factores de esa impresionante reduccin en los efectivos disponiblesson: el nmero de elementos enviados a otras dependencias del Estado o embajadas;el personal encargado de brindar seguridad a jueces, personas amenazadas quesoliciten proteccin al director general, o a testigos de casos claves. Tambin cabedescontar la proporcin del personal suspendido por el IGSS, o que est de vaca-ciones (alrededor de un 10% de la plantilla total), as como el personal que esdado de baja.44

43 Seccin de Personal. Estado de Fuerza General de la Polica Nacional Civil, Guatemala, noviembrede 2003.

44 POLSEC, Grupo I, pp. 15 y ss.


El objetivo de esos planteamientos no es argumentar a favor de una contratacininmediata y exponencial de ms personal. De hecho, para que tal crecimiento no sevuelva inmanejable, requiere una revisin anterior del funcionamiento, organizacin ylineamientos de trabajo de la PNC.45 De hecho, cabe destacar que, de 1997 a la fecha,la PNC no ha parado en crecer, con una contratacin anual que alcanz 5,683 elementossuplementarios en 1999.

Tabla No. 3Personal de la PNC detallado por ao de ingreso

Fuente: Seccin de Personal de la PNC.

Ao Cantidad

1997 2,5921998 4,2441999 5,6832000 1,7812001 3,5552002 1,5882003 1,107

Sin embargo, las limitaciones en el nmero de efectivos disponibles tienenrepercusiones obvias y directas en las condiciones en que los miembros de la PNCtienen que cumplir con sus funciones, cualquiera sea el nivel jerrquico: los horariosde trabajo, el sistema de turnos, etc. As, para el SIC, las proyecciones del ao 2000concluyeron que la necesidad de personal ha aumentado de 939 efectivos previstosoriginalmente a un mnimo de 1,350 elementos para dar cobertura a nivel nacional.Resulta evidente que el SIC no cuenta con el personal necesario (slo tiene el 58% dela plantilla prevista) para cubrir las necesidades de investigacin que requiere el sistemade administracin de justicia, en relacin con los ndices delincuenciales que afectan alpas.46

Entonces, la cuestin es analizar la oportunidad de crecimiento del personal policial,pero ms que todo, plantear previamente propuestas de reformas estructurales yorganizacionales para el buen manejo de los elementos de la institucin.

45 Consideramos que la PNC podra contar con la cantidad de 65,000 miembros; pero si lapoltica de servicio se desarrolla con la misma filosofa de distanciamiento de la sociedadsera igualmente ineficiente., Ibid., p. 15.

46 MINUGUA. Op. cit., p. 14, 25.


b. Falta de recursos materiales y condiciones ptimas para el desarrollo deltrabajo

Las limitaciones materiales existen desde el ingreso de los futuros elementos a laAcademia. Las condiciones de vida de los alumnos en dicha infraestructura son biencuestionables: duermen en dormitorios de 115 a 140 personas, por pelotones, sobreliteras pegadas las unas a las otras. El nico mueble del cual dispone cada estudiante esun closet estrecho, de metal. Y las instalaciones sanitarias, colectivas, son bastante antiguas.Durante una visita realizada a la Academia en el curso de la presente investigacin, sepregunt a los alumnos sobre la manera como se sentan all, no fueron muy expresivos.Al comentar al director de la Academia sobre las limitaciones de espacio y privacidaden que se encuentran los alumnos, respondi: hay que tener claro que la mayora de losintegrantes o futuros integrantes de la PNC, somos de orgenes humilde. Entonces, unose adapta fcilmente a las condiciones.47 Tal razonamiento es criticable porque fomentala cultura de no denuncia, vigente en la institucin y en virtud de la cual es mejor noquejarse: en general, los integrantes de la PNC dicen: no podemos denunciar nada. Sidecimos que nos faltan recursos, se van a enterar los delincuentes, y se van a aprovecharde la situacin.48 Adems, afirmaciones similares a la del director de la Academiaparecen condenar a los elementos de la polica a una vida en condiciones deplorables omediocres, como si no se mereceran algo mejor, mientras, justamente, la dificultad dela profesin debera de estar acompaada por condiciones de trabajo que motiven ygaranticen a sus actores toda la seguridad y bienestar posibles.

Ms all del tema de las infraestructuras fsicas, otro punto importante es la cuestindel derecho a la higiene en el trabajo y a la salud. Un ejemplo de violacin a esosderechos se encuentra en una de las denuncias presentadas en el 2003 a la PDH enforma annima: en la Academia de la PNC, se ha desarrollado la epidemia de fiebretifoidea, debido al agua con que elaboran los alimentos ya que es agua que mantienenen toneles (ver Anexo 1).

El tema de la alimentacin de hecho fue sealado en el curso de la presenteinvestigacin como un problema central: en la Academia, la alimentacin brindada alos alumnos no est adaptada al nivel del ejercicio fsico que implica su formacin.49

Se report que, en el ao 2002, fue contratada una nutricionista encargada de elaboraruna dieta adaptada al nivel de esfuerzo fsico de los futuros policas. Tres institucionescompitieron. Sin embargo, fue la empresa que ya provea el servicio antes quien ganel contrato, aun cuando era la ms cara y los mens propuestos no siguen las reco-mendaciones formuladas por la nutricionista: la nutricionista fue despedida y los

47 Entrevista a comisario Fonseca, director de la Academia de la PNC.48 Entrevista a Silvia Vsquez, IMASP.49 Ibid.


Cebollines, empresa con la cual el Ministerio de Gobernacin tiene un acuerdo, fuecontratada de nuevo. La consecuencia es un nivel de mal nutricin para los alumnosque empiezan a correr a las cuatro de la maana y realizan todo tipo de ejerciciosfsicos, necesarios a su preparacin profesional, a lo largo del da.50 En esas circun-stancias, el hecho mismo de no haber procurado un servicio ms adaptado y alcanzable,por intereses de influencia o de hegemona empresarial, constituye una clara violacina los derechos de humanos de los futuros policas.

Los problemas de salud de los estudiantes de la Academia tambin son de ordenpsicolgico. Un estudio realizado por el Proyecto para el Fortalecimiento de la PolicaNacional Civil del PNUD51 destac resultados preocupantes: la primera evaluacin serealiz 15 das despus que los estudiantes ingresaron a la Academia; la segunda 15 dasantes de salir de la misma. Los estudiantes ya haban sido evaluados con la prueba que seutilizaba anteriormente (16 PF) y no fueron descartados por su perfil psicolgico. De laspersonas que manifestaron alteracin en la primera evaluacin (seis en total), tres volvierona manifestar alteracin mental en la segunda. De las personas que manifestaron alteracin[mental] en la segunda evaluacin, seis son casos nuevos, todos ellos mujeres. Aun ycuando este estudio no tiene la representacin estadstica necesaria, s brinda informacin de lo que pasa anivel psicolgico con los estudiantes durante su proceso de preparacin en la Academia [y se puedeconcluir] que un 10% de la poblacin estudiantil de la Academia de la Polica Nacional Civil, durantesu estancia en la misma, adquiere rasgos de personalidad no deseados para ser agentes de polica.

A la fecha, esos resultados particularmente preocupantes no han dado lugar acambios desde las autoridades de la Academia. El tema queda en un estado de tab:no se ha dado ningn impulso a una poltica de salud mental, aun cuando la necesidadde la misma es obvia.

Tabla No. 4Resultados de evaluaciones psicolgicas

50 Ibid.51 Informe final de la consultora de apoyo a la junta evaluadora en la Academia de la PNC en

materia psicolgica y psicomtrica.

1a. evaluacin 2a. evaluacin

Hombres Mujeres Hombres MujeresNeurotismo

1 5 3 4Extraversin

2PsicotismoCombinacin

6 9Total


Despus de su integracin al cuerpo policial, los agentes ven sus derechos y deberesregulados por la Ley Orgnica de la PNC. En virtud del artculo 33, literal e, sonderechos de los miembros de la Polica Nacional Civil () ser dotados de los recursosnecesarios para el cumplimiento de sus funciones, especialmente en la concerniente aequipo y dems apoyo logstico. A pesar de esa disposicin legal, la crisis material enla cual la PNC desarrolla sus actividades es clara y ampliamente denunciada. Se puedemencionar la recurrencia con la cual la prensa refleja sus problemas materiales,destacando la debilidad que resulta de dicha situacin,52 as como la frecuente reiteracinde MINUGUA de su preocupacin con respecto al tema.53

En el curso de la presente investigacin, varias de las entrevistas desarrolladashicieron referencia a los problemas de infraestructura de la polica: Sufrimos de una

52 Ver por ejemplo: La PNC sobrevive en estado crtico: En el seno de la PNC, el desnimocunde entre los agentes. A seis aos de creada la institucin, no actualizaron los cursos de laacademia, cobran Q 2,700 al mes, la comida corre por su cuenta y algunos tienen slo dosuniformes para su trabajo de todo el ao. La poblacin ve a los agentes con miedo y desconfianza;no cuentan con combustible para las radiopatrullas, y el 40% del parque vehicular se encuentraparado por falta de mantenimiento. La PNC afronta una de las peores crisis econmicas de suhistoria. Prensa Libre, Guatemala, 1 de julio de 2002, p. 2.La PNC con la peor crisis financiera, Prensa Libre, Guatemala, 26 de agosto de 2002, p. 2.La crisis de la PNC no termina. La falta de presupuesto es la principal causa de la crisis queatraviesa la PNC. Es problema del Estado el que no enve los fondos a tiempo para cubrir lasdeficiencias de la institucin. La PNC es nueva; sin embargo, hered los vicios de la anterioradministracin. La PNC se ha hecho infuncional por las decenas de radiopatrullas en malestado, lneas telefnicas suspendidas y falta de combustible. Los distribuidores de gasolinano quieren darnos crdito, indic en subdirector Herminio Garca de Len. Reconoci quealgunos vecinos colaboran con la compra de combustible para los automviles y motos,como ocurre en la colonia Landvar, zona 7, y en la zona 5 de la capital. En la colonia Abrilde la zona 5, los agentes no tienen sanitario porque la empresa que lo rentaba lo recogi porfalta de pago. Ahora, los agentes tienen que pedir el bao prestado a los vecinos. En algunascolonias, el nmero de agentes ha disminuido, por lo que los vecinos se han organizado parahacer rondas de noche. Prensa Libre, Guatemala, 12 de marzo de 2003, p. 10.Dramtica situacin de la PNC: (...) las condiciones infrahumanas en que trabajan leshace cuesta arriba desempearse con eficiencia. Prensa Libre, Guatemala, 24 de marzo de2003, p. 18.

53 MINUGUA repara en debilidades de la PNC: Jefe de MINUGUA seal que la falta de unpresupuesto adecuado y una asignacin de recursos destinados en su mayora al pago diezsalarios; la insuficiente formacin de sus agentes, en que se incluye la ausencia de polticasde seleccin para el ingreso de aspirantes y la formacin sostenida de agentes; y el escasopersonal para efectuar investigaciones, son las principales debilidades que se deben corregiren la PNC. La incapacidad policial se refleja en el incremento de la violencia (muertes violentas)cuyo nmero ha ido en aumento a partir del ao 2000. Siglo Veintiuno, Guatemala, 2 de juliode 2003, p. 10. Lo mismo en elPeridico, Guatemala, 2 de julio de 2003, p. 4.


gran falta de comodidad en las infraestructuras fsicas. Ni siquiera tenemos baos enlas cuadras o dormitorio y slo contamos con uno para toda la unidad femenina (100personas);54 La infraestructura es mala. No llena los requisitos mnimos de salud, nohay baos, ni energa elctrica. Otras veces, no hay local o el que hay no es suficiente.Tampoco se cuenta con servicio de telfono fijo. A menudo, nos cortan la instalacinpor falta de pagos. Los agentes policiales tienen que organizarse para repartirse cuotasmensuales para poder mantener el uso de las lneas, si es que cuentan con una;55 ()en la subestacin de Villa Nueva, los mismos sanitarios sirven para los policas y losreos y se encuentran en un estado deplorable.56 Tambin se hizo referencia a la situacinde las unidades mviles: () han pensado mejorar la situacin de la seguridad conlas unidades mviles, pero la verdad es que ni siquiera cuentan con el estricto mnimo:se encuentran en un espacio muy reducido en el cual no tienen bao, agua, o lneastelefnicas.57 Las decepciones son an ms grandes que las proyecciones formuladasal inicio del proyecto que eran totalmente diferentes: la comuna capitalina en unesfuerzo conjunto con el Ministerio de Gobernacin y la PNC, pondr en marcha unplan piloto de seguridad mvil en la ciudad. Para su funcionamiento, sern utilizadosen estaciones de dicha institucin, equipadas con los recursos necesarios para poderbrindar seguridad a los vecinos y reducir la violencia.58

Otra fuente de informacin en cuanto a las condiciones de trabajo de los policasson las denuncias presentadas a la PDH y/o a la Oficina de Derechos Humanos de laPNC. De las 22 presentadas en el 2003 a la PDH, tres fueron por recursos materiales ylas condiciones sanitarias en las cuales se han desarrollado las actividades de la polica(ver Anexo 1). En ese sentido, se puede mencionar la denuncia 252-2003, D.E.S.C. quedestac: vecinos de diferentes colonias de San Miguel Petapa organizaron una mesamultisectorial () y manifiestan que la PNC no cuenta con los recursos necesarios ysuficientes para atender las necesidades de la poblacin, referente a prestar seguridaddebido a la delincuencia y violencia a la que se enfrentan. De las denuncias presentadasa la Oficina de Derechos Humanos, se pueden mencionar las quejas de las Comisaras14 y 11, por el hecho de no tener dormitorios o agua. En ese caso, la Sub DireccinGeneral de Apoyo se acerc al lugar y arregl la situacin. De Cobn lleg una denunciapor corte de energa elctrica.

Por lo que al equipamiento general se refiere, los principales problemas mencio-nados se relacionan con los recursos bsicos. Para empezar, se mencion el material

54 Entrevista a oficial (annima), No. 4.55 Entrevista a Oficina de Derechos Humanos de la PNC, No. 1.56 Ibid.57 Ibid., y entrevistas a oficiales de polica comunitaria (annimas).58 Siglo Veintiuno, Guatemala, 7 de junio de 1999, p. 6.


de comunicacin disponible para los elementos de la polica. Primero, se hizo referenciaa la falta de radio comunicaciones: de un personal de 20,000, ms o menos 1,500cargan radio. Fueron donadas por la cooperacin internacional, pero las unidadesdespus manejan este equipo, siendo el comisario el responsable de la distribucin delas radios a su personal asignado.59 Directamente vinculada con ese tema es laprohibicin instaurada por algunos oficiales de usar telfono celular. El argumentoplanteado para justificar tal decisin, tomada a nivel de las comisaras, es la distraccingenerada por los celulares. Sin embargo, ha generado muchas crticas por lo que losagentes afectados por esa decisin ni siquiera tienen una radio para comunicarse. Esopuede volverse en una directa amenaza contra la vida de los elementos de la policaque no tienen como comunicarse para solicitar apoyo.60

En tercer lugar, las armas tambin fueron mencionadas como fuente de amenazacontra la seguridad de los elementos: por una parte, el mal estado y calidad de lasarmas disponibles fue claramente destacado. Por otra parte, aun cuando las usan parasu defensa y/o seguridad propia, los agentes policiales tienen que pagarlas o sondescontadas de sus salarios Cmo poder generar mstica de trabajo en tales condiciones?Cmo poder pretender impulsar el trabajo en la calle si todo se realiza al nico costode los policas, quienes ponen su dinero y, ms que todo, su vida en juego?61

La otra preocupacin expresada se refiere al estado de los carros: las unidadesvehiculares son un continuo dolor de cabeza a todo nivel: administrativo y logstico.Han llegado vehculos por donaciones, pero su mantenimiento es imposible porque lainstitucin no cuenta con los repuestos respectivos. Hemos tenido que pasar a unafase de abandono de algunos de los vehculos. Y se han visto casos en los cuales lasituacin de los carros ha fomentado la corrupcin: en ocasiones, los elementos de laPNC han tenido que solicitar el apoyo econmico de los mismos presos que trasladanpara cancelar el costo de un pinchazo. Por suerte, contamos con el apoyo de ONGs quese hacen cargo de la reparacin mecnica de los vehculos... De manera global, elartculo 33 de nuestra Ley Orgnica no se aplica.62 Tal situacin perjudica a la seguridadciudadana en su totalidad: () ocurre muy seguido que, en el interior, los elementostienen que pasar por caminos quebrados donde pinchan () En esos casos, llegamostarde, incluso en caso de emergencia. Adems, los carros andan con luces bajas que nofuncionan () qu imagen tendr la poblacin de una polica, obligada a andar conluces altas aun cuando eso no es permitido?63

59 Entrevistas a Oficina de Derechos Humanos de la PNC, No. 1.60 Ibid.61 Ibid.62 Ibid.63 Entrevista a Oficina de Derechos Humanos de la PNC, No. 2.


Finalmente, los elementos de la PNC hicieron mencin de los problemas que hantenido con sus uniformes: cada elemento tiene un mximo de dos uniformes para elejercicio de sus funciones. El desgaste y uso constante de la ropa se observa.64

Ese tipo de comentarios y realidades ha generado un fuerte malestar dentro delpersonal, acompaado por cuestionamientos en cuanto al funcionamiento interno dela PNC. Dichos cuestionamientos se pueden clasificar en tres categoras:

Alegaciones de corrupcin dentro de la institucin: llegamos en una situacin enla cual se engavetan uniformes para destinarlos segn los grados de influencia agrupos preferidos, o se realizan adquisiciones de equipamiento de mala calidad.Por ejemplo, los zapatos que nos entregan ahora no son nada higinicos. Nopermiten respirar y el personal los usa todos los das, as afectando directamente asu salud () todo eso para favorecer a la industria militar cuya calidad de zapatoses muy mala.65

Alegaciones de favoritismo: en la distribucin del material y equipamientos engeneral, se generan injusticias muy fuertes, favoritismos, que no toman en cuentala calidad del trabajo desarrollado, pero s solamente las relaciones personales quepueden tener los jefes con los subalternos.66

Alegaciones de desigualdades de un nivel jerrquico al otro: en relacin con esetema, el 100% de los oficiales entrevistados de forma annima opinaron que sedan desigualdades en el grado de aplicacin de los Derechos humanos en funcindel nivel jerrquico del miembro de la PNC.67 Las principales razones planteadas asas son: a mayor rango, tienen ms atencin y hay mayores privilegios, por lasinfluencias con las personalidades del gobierno; los mandos de la direccinreforman la Orden General slo para favorecerse ellos; las autoridades quetoman decisiones sobre la prohibicin de uso de los celulares no slo tienen unaradio, pero tambin no se privan del uso de sus celulares mientras estn enservicio.68

Los comentarios planteados claramente se vinculan con realidades vividas por loselementos de la PNC, y expresan un alto grado de saturacin de personal por lascondiciones de trabajo en las cuales ejercen sus funciones. Situacin que tiene serias

64 Ibid.65 Entrevistas a oficiales de polica comunitaria (annimas).66 Ibid.67 Ibid.68 Entrevista a oficial (annima), No. 15.


implicaciones en su estado de salud, tanto fsica como psicolgica, lo cual tambinmerece una atencin especial.

Por lo que a la salud fsica se refiere, los elementos entrevistados hicieron referenciaa epidemias desarrolladas con gran rapidez dentro de determinadas comisaras enrazn de las condiciones promiscuas en las cuales viven, y a casos de infeccionesdebido a la falta de agua pura o a las deplorables condiciones de higiene en las cualesse encuentran algunas comisaras.69

Ms all de ese tipo de denuncias, existen rumores segn los cuales la polica es lainstitucin (junto con el ejrcito) donde existen ms casos de SIDA. Por razones obviasde secreto profesional, la fuente de esa informacin no se puede revelar. Sin embargo,se ha sealado que, en un curso de ascenso, se realizaron pruebas de VIH al azar, lascuales salieron con resultado positivo en la mitad de los casos. Las vas de propagacinde esa enfermedad son conocidas, y por lo tanto cuestionan las condiciones de vida delos elementos de la institucin... Las cifras se pueden vincular a la promiscuidad, alconsumo de drogas, al trato de los miembros con travests y prostitutas, tantos temastab pero centrales, cuyo anlisis se ha vuelto prioritario para la PNC. Parece ser que lainformacin relevante ha sido comunicada a las autoridades de la institucin, pero anninguna medida ha sido tomada al respecto.

La misma actitud de las autoridades se dio en lo relativo a las cuestiones de saludmental dentro de la PNC: existe mucha frustracin, mucho malestar y miedo. Elmalestar institucional se refleja en problemas muy profundos de falta de autoestimapor los elementos policiales. En el primer curso de Derechos Humanos que hemosdesarrollado, nos dimos cuenta de la necesidad de trabajar sobre el tema.70 Otroelemento presentado como manifestacin o consecuencia del malestar psicolgico odel impacto negativo de las condiciones y formas de trabajo, son los altos niveles deviolencia intrafamiliar: se ha observado que una gran parte de los casos de violenciaintrafamiliar presentados a la Oficina de Atencin a la Vctima de la PNC correspondena hechos ocurridos en familias de policas, de todo grado.71 Las entrevistas realizadastambin hicieron referencia a fuertes problemas de alcoholismo o drogadiccin y aaltos grados de agresividad. Considerando los resultados de las pruebas psicolgicas ypsicomtricas al ingreso y egreso de la Academia,72 uno se pregunta cules seran losresultados de las mismas despus de algunos aos de ejercicio policial.

69 Ibid.70 Entrevista a Luis Mario Martnez, experto en formacin, Proyecto para el fortalecimiento

de la Polica Nacional Civil, PNUD.71 Entrevista a Oficina de Derechos Humanos de la PNC, No. 1.72 Ver Tabla No. 4.


Tomando en cuenta las condiciones materiales y humanas en las cuales la policaejerce sus funciones, y ms all de una necesidad obvia de recursos ms amplios, laemergencia de transparentar los procesos internos de gestin y distribucin de losequipamientos y materiales, as como de aclarar los rumores y dudas que se handesarrollado sobre la temtica, son cuestiones prioritarias para la polica.

Tambin conviene priorizar y planificar de manera ms clara el presupuestodisponible: es comprensible que brindar seguridad representa un costo sumamenteelevado y que se precisa de buena parte del presupuesto del Ministerio de Gobernacinpara ser eficientes, pero tampoco se observa, por ms que se ha dicho, que se tenganplanes para optimizar los escasos recursos con los que se cuenta. Ni se vislumbra laintencin de impulsar una poltica de seguridad ciudadana en la cual se incluya unpresupuesto adecuado.73 En ese sentido, la prioridad tiene que ser la seguridad de losmiembros de la institucin en su trabajo de campo, para darles ms confianza, y entoncesms potencialidad para cumplir con sus funciones.

Finalmente, temas claves, objetos de tab hasta la fecha, tales como la salud fsicay mental de los estudiantes de la Academia y de los elementos de la polica, tienen queser analizados de frente y de manera profunda, con el objetivo de implementar polticasinstitucionales y medidas radicales de emergencia.

c. El derecho de asociacin

En virtud del artculo 16 de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos (CIDH),1. Todas las personas tienen derecho a asociarse libremente con fines ideolgicos,

religiosos, polticos, econmicos, laborales, sociales, culturales, deportivos o decualquiera otra ndole.

2. El ejercicio de tal derecho slo puede estar sujeto a las restricciones previstaspor la ley que sean necesarias en una sociedad democrtica, en inters de la seguridadnacional, de la seguridad o del orden pblicos, o para proteger la salud o la moralpblicas o los derechos y libertades de los dems.

3. Lo dispuesto en este artculo no impide la imposicin de restricciones legales, yaun la privacin del ejercicio del derecho de asociacin, a los miembros de las fuerzasarmadas y de la polica.

El problema del derecho de asociacin dentro del cuerpo policial es que ha sidoasimilado con el derecho de manifestacin o de huelga, derechos difcilmente com-patibles con las funciones de la PNC. Sin embargo, al considerar esas restriccionesclaramente establecidas en la Constitucin Poltica, el cuerpo policial no debera de

73 Unidad de Informacin y Anlisis, IEPES, Guatemala, 13 de marzo de 2003, p. 1.


tener limitaciones en la conformacin de sindicatos y/o asociaciones para la reivin-dicacin de derechos laborales y como portavoz de las dificultades encontradas en eldesarrollo de su trabajo, bajo condiciones especficas en las formas de reivindicacinaccesibles. Segn lo expresado en la presente investigacin, uno de los problemasencontrados sobre ese punto es el miedo de las sanciones directas o indirectas tomadaspor las autoridades si es que nos juntamos como grupo de reivindicacin,74 y lainexistencia de una cultura de reivindicacin dentro de la institucin.75 Esa tendenciase refleja en todos los problemas encontrados dentro de la PNC, incluso en lo relativoa los derechos a la remuneracin y las prestaciones sociales.

d. El derecho a la remuneracin y a prestaciones sociales

Segn el artculo 33, literal c, de la Ley Orgnica de la PNC, son derecho de la PNC() ser remunerado de acuerdo a su tiempo de servicio, jerarqua, capacidad y mritosque les aseguren un nivel de vida digno para s y su familia. Reglamentariamente seestablecern los incentivos que correspondern, por prestar servicio en determinadasregiones del territorio nacional.

En lo concerniente a las prestaciones, indica que los miembros de la PNC tienenderecho a f) recibir las prestaciones laborales y de seguridad social a que tienenderecho los servidores pblicos, adems los que proporciona la Institucin de confor-midad con la ley () i) recibir tratamiento adecuado para su recuperacin, por eltiempo que sea necesario, cuando como consecuencia de un acto del servicio sufranproblemas fsicos, emocionales o psquicos.

En virtud del artculo 7 del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Socialesy Culturales de las Naciones Unidas, ratificado por Guatemala el 19 de mayo de 1988,los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al gocede condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias que le aseguren en especial:a) Una remuneracin que proporcione como mnimo a todos los trabajadores:

(i) un salario equitativo e igual por trabajo de igual valor, sin distinciones deninguna especie; en particular debe asegurarse a las mujeres condiciones detrabajo no inferiores a las de los hombres, con salario igual por trabajo igual;

(ii) condiciones de existencia dignas para ellos y para sus familias conforme a lasdisposiciones del presente Pacto.

El derecho a un salario equitativo plantea la cuestin del respeto al derecho a unaretribucin por el trabajo realizado, que sea a travs de los salarios o las prestacionessociales de los cuales se benefician los integrantes de la Institucin.

74 Entrevista a oficial (annima), No. 8.75 Entrevista a Silvia Vsquez, IMASP.


La retribucin del trabajo realizado

De manera general, los integrantes de la PNC consideran que los salarios vigentesson muy bajos y el acceso a un aumento salarial siempre es muy limitado. Eso es unproblema muy grande que tenemos para vivir.76 El problema se encuentra princi-palmente en relacin con los mrgenes de diferencia entre los salarios de una escalajerrquica a la otra. Sin embargo, en la situacin actual, parece difcil plantear unaumento de los salarios por lo que, en el presupuesto aprobado para la ejecucin de2003, por ejemplo, alrededor del 70% de los Q.1,324,133,516.00 ha sido destinado alpago de los salarios del personal de la institucin.

Si la violacin al derecho de retribucin del trabajo realizado no ha sido de las msdenunciadas, cabe mencionar que, en uno de los casos presentado a la PDH en el ao2003, se report el no pago de las prestaciones debidas.77 Adems, tres de los oficialesentrevistados de forma annima, hicieron referencia a atrasos en el pago de susprestaciones. El simple hecho de que existan casos de esta naturaleza invita a la revisinde la organizacin institucional en relacin con ese tema.

El problema central es que la situacin financiera en la que se encuentran loselementos de la PNC se da en un sistema que fomenta, desde el inicio, la corrupcin:en la Academia, los alumnos tienen como sola y nica prestacin acceso a una beca deQ.500.00 mensuales para los futuros agentes y Q.1,000.00 para los aspirantes a gradode oficial. Ms all de las obvias limitaciones que implican estas sumas, la situacin secomplica por los atrasos vigentes en el pago de las mismas. Se estima que los pagos delas becas se realizan con tres a seis meses de atraso desde el tercer ao de existencia dela Academia. Eso implica que los alumnos pasan de ese lapso de tiempo sin tenerningn ingreso.

El mismo problema se presenta al momento de la integracin de los elementospoliciales en sus puestos: los trmites entre la PNC y el Servicio Civil tardan unos tresmeses. Por lo tanto, los elementos en funcin no reciben ningn sueldo y acumulandeudas en los tres primeros meses de ejercicio de su trabajo... esa situacin genera unacorrupcin importante desde el inicio, pero identificada como necesaria para sobrevivirpor los elementos de la PNC.78

Otro problema planteado se refiere a la inexistencia de retribucin de las especia-lizaciones. Finalmente, los salarios administrativos vigentes son muy bajos.

76 Entrevista a oficial (annima), No. 5.77 Ver Anexo 1.78 Entrevista a Silvia Vsquez, IMASP.


Las prestaciones

En el curso de su formacin, los futuros policas no cuentan con ningn tipo decobertura social, mdica, seguro de vida u otro. La nica prestacin a la cual tienenacceso es la beca ya mencionada. Tal situacin se vuelve an ms inaceptable en vistade las condiciones en las cuales los integrantes de la academia tienen que aprender suprofesin, y de los problemas de salud ya mencionados. Adems, es obvio que losejercicios prcticos necesarios para el aprendizaje implican riesgos a los cuales todoslos alumnos, como seres humanos, se tienen que enfrentar. La organizacin de unacobertura mnima parece entonces ser un requisito bsico, que es una responsabilidaddirecta del Estado.

Una vez en funciones, el artculo 33, literal f, de la Ley Orgnica de la PNC prevque sus miembros tienen derecho a recibir las prestaciones laborales y de seguridadsocial a que tienen derecho los servidores pblicos, adems, los que proporciona lainstitucin de conformidad con la ley.

Por lo que se refiere a la seguridad social, los elementos tienen acceso a la coberturapara accidentes desde el inicio una vez pasados, por supuesto, los tres meses detramitacin desde el Servicio Civil y una cobertura de las enfermedades comunesdespus de aproximadamente diez meses en su puesto. El problema encontrado aquno es propio de la PNC: no existe cobertura total del IGSS para los servicios de accidente.Esto, obviamente, reduce el acceso de los policas a las prestaciones a las cuales, enteora, tienen derecho. Ms all de esa situacin general de carencia del sistema nacionalde seguridad social, se tiene que mencionar que slo existe un hospital de la PNC, enla ciudad capital, el cual no cuenta con servicios de calidad. Hasta la fecha, no se hanplanificado cambios al respecto: hubo hace unos aos un proyecto de construccinde un nuevo hospital, pero fue abandonado por falta de recursos financieros.79

Los elementos tambin tienen acceso a un seguro de vida, con cobertura variableen funcin del grado jerrquico. Lo ilgico sobre este punto es que los niveles superiorestienen acceso a seguros ms amplios, mientras, justamente, las cifras revelan por ssolas que el peligro de perder la vida en el ejercicio de sus funciones es claramentemayor para los grados inferiores80

Otra categora de prestaciones est constituida por el auxilio pstumo, que daderecho a la familia de los policas a un fondo en caso de fallecimiento en el ejerciciode sus funciones o de retiro voluntario. Los fondos son definidos por rdenes Gene-rales. Al momento de la presente investigacin llegaban a: Q.15,000.00 para los agentes,

79 Entrevista a Luis Mario Martnez, Proyecto para el fortalecimiento de la Polica Nacional Civil.80 Ver Tabla No. 1.


Q.60,000.00 para los oficiales, Q.65,000.00 para los oficiales superiores; en el 2003, elfondo llegaba a un total de Q.14,531,080.00 para todos los sueldos.81

Los problemas encontrados al respecto de dichas prestaciones son de diversandole. En primer lugar, no existe un control sobre la definicin de las sumas puestasa disposicin de los elementos. Cada director define, por medio de una orden, lacantidad. En segundo lugar, en caso de fallecimiento, el acceso de la familia del policaa los fondos no es inmediato; a veces pasa ms de un ao antes que se entregue eldinero correspondiente. En tercer lugar, de 1998 a 2003, se han dado muchos casos enlos cuales oficiales superiores se han llevado la mayor parte del fondo en ocasin desus retiros voluntarios. Por ltimo, claras inequidades se dan en el acceso a los fondos:mientras los directores se han llevado inmediatamente el 50% del fondo que le corres-ponde en el momento de su destitucin, los agentes tienen que esperar meses o aosantes de tener acceso al mismo. Sin mencionar que la gran cantidad de cambios dedireccin en los ltimos aos ha generado gastos muy altos. Paralelamente, los fondosdisponibles para los agentes se han visto reducidos en un 50% por la ltima modificacinde la Orden,82 y como ya se ha mencionado, el acceso al fondo ya no cubre a losagentes fallecidos en los dos primeros aos de ejercicio profesional.

As, el apartado del artculo 33, literal f, que hace referencia a [las prestaciones]que proporciona la institucin de conformidad con la ley tienen un alcance bienlimitado. En este sentido, la PNC no cuenta con centros recreacionales, habitacionales,ni proyectos de vivienda.83 Esa situacin es particularmente problemtica en casos detraslado de los elementos y, de forma ms general, en vista de los ingresos mensualesde los profesionales de la institucin. De hecho, la nica colonia policial que existe esun asentamiento al final de la Avenida Petapa, en la ciudad capital, que se form poruna invasin de policas que no tenan alojamiento.

En el mismo orden de ideas, un problema central se encuentra en la inexistenciade un servicio de guardera apto: la nica guardera que existe no cuenta con fondosinstitucionales para sostenerse, pero son los agentes que tienen que aportar. Adems,la guardera disponible se encuentra

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