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V.11-87524 (S)
UNODC Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito
Criterios para la formulación y evaluación de los programas de reforma de la justicia de menores
IPJJ Grupo Interinstitucional sobre Justicia Juvenil
OFICINA DE LAS NACIONES UNIDAS CONTRA LA DROGA Y EL DELITO Viena
GRUPO INTERINSTITUCIONAL SOBRE JUSTICIA JUVENIL
Criterios para la formulación y evaluación de los programas de reforma de la justicia de menores
Agosto de 2010
Naciones Unidas
Nueva York, 2011
© Naciones Unidas, junio de 2011. Derechos reservados. Las denominaciones empleadas en esta publicación y la forma en que aparecen presentados los datos que contiene no entrañan, de parte de la Secretaría de las Naciones Unidas, juicio alguno sobre la condición jurídica de países, territorios, ciudades o zonas citados o de sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras o límites. La edición del texto corrió de cuenta de la Sección de Servicios en Inglés, Publicaciones y Biblioteca de la Oficina de las Naciones Unidas en Viena.
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Prefacio Según el Grupo Interinstitucional sobre Justicia Juvenil, es preciso allegar datos empíricos fiables que puedan servir de base para formular reformas amplias y positivas de la justicia de menores. En 1997 el Consejo Económico y Social, en su resolución 1997/30, pidió al Grupo que facilitara la identificación de problemas comunes, el acopio de ejemplos de buenas prácticas y el análisis de experiencias y necesidades compartidas, lo que a su vez conduciría a un enfoque más estratégico del análisis de las necesidades y a propuestas eficaces para la adopción de medidas. Habida cuenta de la exigüidad de los datos de evaluación sobre las mejores prácticas, el Grupo decidió elaborar un conjunto de criterios comunes para la formulación y evaluación de los programas de reforma de la justicia de menores y para la definición de las buenas prácticas sobre la base de la Convención sobre los Derechos del Niño y las normas y reglas internacionales pertinentes. Los criterios elaborados en ese proceso se presentan con la esperanza de que puedan impartir una orientación útil a la formulación y evaluación de los programas. Los criterios que se enuncian en el presente Manual fueron elaborados por Yvon Dandurand (Universidad del Valle Fraser (Canadá)) sobre la base de consultas con representantes de los organismos miembros del Grupo acerca de sus objetivos de evaluación de programas y su experiencia en sus ensayos de evaluación de los programas de justicia de menores y de definición de buenas prácticas. El proyecto, encabezado por el Comité Directivo del Grupo, se benefició de las contribuciones y observaciones de las personas y organismos que a continuación se mencionan: la Sra. Ileana Bello (Defensa de niñas y niños internacional), el Magistrado Andrew Becroft (Asociación Internacional de Magistrados de la Juventud y de la Familia), el Sr. Bernard Boëton (Fundación Terre des Hommes (asistencia a la infancia)), la Dra. Karin Bruckmüller (Universidad de Viena), la Sra. Vivienne Chin (International Centre for Criminal Law Reform), la Sra. Anna Giudice Saget (Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito), la Sra. Anne Grandjean (Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia), la Sra. Kendra Gregson (Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia), el Sr. Jean-Claude Legrand (Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia), el Sr. Joseph Moyerson (Asociación Internacional de Magistrados de la Juventud y de la Familia), la Sra. Davinia Ovett Bondi (Grupo Interinstitucional sobre Justicia Juvenil), el Sr. Ignacio Packer (Fundación Terre des hommes (asistencia a la infancia)), el Sr. Nikhil Roy (Reforma Penal Internacional), el Sr. Jean Schmitz (Fundación Terre des hommes (asistencia a la infancia)), la Sra. Mia Spolander (Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito), la Sra. Diane Swales (Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia), el Sr. Benoît Van Keirsblick (Defensa de niñas y niños internacional), la Sra. Anna Volz (Defensa de los Niños – Internacional) y el Sr. Terry Waterhouse (Instituto pro Desarrollo Mundial de la Universidad del Valle Fraser). El presente documento ha recibido el apoyo de los siguientes miembros del Grupo Interinstitucional sobre Justicia Juvenil: Defensa de niñas y niños internacional Asociación Internacional de Magistrados de la Juventud y de la Familia Fundación Terre des hommes (asistencia a la infancia) Observatorio Internacional de Justicia Juvenil Reforma Penal Internacional Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito Organización Mundial contra la Tortura Se invita a otras organizaciones a que se sirvan del presente documento y le den su apoyo.
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Índice Página
1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
2. Antecedentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
3. Reformas y programas relacionados con la justicia de menores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
3.1 Principios básicos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
3.2 Objetivos de seguridad pública del sistema de justicia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
3.3 Elementos básicos de una política amplia de justicia de menores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
3.4 Programas para los niños víctimas y testigos de delitos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
4. Formulación de un fundamento empírico para la programación basada en datos empíricos . . . . . . 13
4.1 Estadísticas de la justicia de menores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
4.2 Indicadores de desempeño del sistema de justicia de menores. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
4.3 Exámenes y evaluaciones de programas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
5. Criterios de evaluación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
5.1 Pertinencia de los programas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
5.2 Eficiencia y eficacia de los programas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
5.3 Repercusiones de los programas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
5.4 Sostenibilidad de los programas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
5.5 Transferibilidad de los programas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
5.6 Traducción de las conclusiones de las evaluaciones en enunciados de buenas prácticas . . . . . . 21
6. Definición preliminar de finalidades, objetivos y efectos directos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
6.1 Cuantificación de los efectos directos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
6.2 Recopilación de información sobre buenas prácticas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
6.3 Finalidades, objetivos, efectos directos e indicadores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
Anexo: Reformas de la justicia de menores. Finalidades, objetivos, efectos directos y posibles repercusiones de los programas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
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1. Introducción La programación basada en datos empíricos requiere que los efectos directos de un programa sean objeto de seguimiento y evaluación con el fin de determinar si se han logrado los objetivos del programa. También requiere que se examinen e integren las conclusiones de la evaluación a la programación futura y que se definan y tengan en cuenta las buenas prácticas y lecciones aprendidas durante la ejecución de programas anteriores en el diseño de futuras intervenciones. Con el fin de llevar a cabo todas esas actividades, es preciso recurrir a técnicas y procesos de cuantificación bien fundados y aplicar criterios claros para cuantificar los efectos directos de los programas. El principal objetivo de la presente publicación es proporcionar, por un lado, un marco conceptual para el diseño de los programas de reforma de la justicia de menores y, por el otro, un enfoque general para evaluar las repercusiones de esos programas en los menores y sus derechos y en la delincuencia y la seguridad pública. Esto implica, en principio, la determinación de los criterios generales que han de servir de sustento a dichas evaluaciones. Las evaluaciones deberían permitir la determinación de buenas prácticas que puedan reproducirse en los planos nacional, regional o internacional. Los criterios deben reflejar el papel dual de las reformas de la justicia de menores: proteger a los menores y sus derechos y proteger a la sociedad previniendo la delincuencia y la reincidencia. La presente publicación se basa en un examen de las evaluaciones realizadas por las organizaciones miembros del Grupo Interinstitucional sobre Justicia Juvenil 1 y las consultas con el personal y los representantes de los organismos miembros del Grupo acerca de sus objetivos de evaluación de programas y la experiencia adquirida en sus ensayos de evaluación de los programas de justicia de menores y de definición de buenas prácticas. La programación debe basarse en las buenas prácticas que se han determinado hasta ahora y en las lecciones aprendidas de las iniciativas de programación realizadas en diversos contextos. En la determinación de las buenas prácticas, es preciso sustentarse, en gran medida, en los resultados de evaluaciones anteriores. Naturalmente, el objeto del presente proceso está también prospectivo, pues trata de precisar en qué forma los miembros del Grupo pueden asegurar que las evaluaciones sean más rigurosas y que se recoja información más útil a fin de guiar las prácticas de programación en las esferas de la reforma de la justicia de menores. 2. Antecedentes En el curso de los años, el Grupo y sus organizaciones miembros han reconocido la necesidad de aportar datos empíricos fiables que puedan servir de sustento para formular y apoyar reformas amplias de la justicia de menores, así como programas y proyectos específicos fundados en los derechos del niño consagrados en la Convención sobre los Derechos del Niño y otras normas y reglas internacionales. En 1997 el Consejo Económico y Social, en su resolución 1997/30, pidió al Grupo que facilitara la identificación de problemas comunes, el acopio de ejemplos de buenas prácticas y el análisis de experiencias y necesidades compartidas, lo que a su vez conduciría a un enfoque más estratégico de la evaluación de las necesidades y a propuestas eficaces para la adopción de medidas. En consecuencia, el Grupo Especial comenzó a determinar las buenas prácticas en las esferas de asistencia jurídica, sanciones sustitutivas, creación de capacidad y formación, sensibilización del público y promoción, seguimiento y presentación de informes. Se publicó un libro sobre la experiencia de las organizaciones miembros del Grupo2. Con esa iniciativa no se llegó a determinar buenas prácticas debido a la dificultad para tratar de convenir en parámetros de referencia y criterios de evaluación comunes. Esa y otras iniciativas del Grupo pusieron de 1 El Grupo Interinstitucional sobre Justicia Juvenil fue establecido por el Consejo Económico y Social en su resolución 1997/30, con el mandato de actuar como un grupo de coordinación sobre asistencia y asesoramiento técnicos en materia de justicia de menores. El Grupo está integrado actualmente por 14 miembros (siete organismos de las Naciones Unidas y siete organizaciones no gubernamentales) que velan por que los sistemas de justicia de menores se conformen a la Convención sobre los Derechos del Niño y otras normas y reglas internacionales. 2 Grupo de coordinación interinstitucional en materia de justicia de menores, Protecting the Rights of Children in Conflict with the Law (2006).
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relieve que no existían criterios comunes acordados para orientar la evaluación de los programas y definir buenas prácticas y, de ese modo, brindar apoyo a una programación más rigurosa basada en datos empíricos en el sector de la justicia de menores. En 2008, el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) inició una investigación para determinar ejemplos de buenas prácticas en materia de remisión de casos y sanciones sustitutivas de la privación de la libertad entre los programas apoyados por sus oficinas en los países y sus oficinas regionales. La metodología utilizada incluía una autoevaluación de las repercusiones de las reformas en el número de menores privados de la libertad. Ese intento de identificar las buenas prácticas se vio frustrado, en parte, por la dificultad para evaluar las repercusiones de los programas de justicia de menores, incluida la falta de datos suficientes y la ausencia de una metodología normalizada para reunir esos datos. A la luz de esos problemas, el Grupo, en su reunión anual, celebrada en Ammán en mayo de 2009, convino en elaborar un conjunto de criterios comunes para la formulación y evaluación de los programas de reforma de la justicia de menores y para la definición de mejores prácticas basadas en la Convención sobre los Derechos del Niño y otras normas y reglas internacionales. 3. Reformas y programas relacionados con la justicia de menores Para interpretar mejor las actividades de prevención y control de las infracciones de los menores es preciso considerar que se trata de un proceso que consta de diferentes niveles de intervención, incluidas la educación y la prevención a nivel comunitario y las sanciones penales y las intervenciones para rehabilitar a los menores infractores y reintegrarlos a la comunidad. Los artículos 37, 39 y 40 de la Convención sobre los Derechos del Niño se refieren a los derechos del niño en relación con el sistema de justicia de menores y, en general, el sistema de justicia penal en su conjunto. En otros artículos de la Convención (2, 3, 6 y 12) establecen los principios generales que deben tenerse en cuenta al abordar la situación de los niños en conflicto con la ley (véase el recuadro 1). Recuadro 1. Convención sobre los Derechos del Niño: artículos 37, 39 y 40
Artículo 37
Los Estados Partes velarán por que:
a) Ningún niño sea sometido a torturas ni a otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes. No se impondrá la pena capital ni la de prisión perpetua sin posibilidad de excarcelación por delitos cometidos por menores de 18 años de edad;
b) Ningún niño sea privado de su libertad ilegal o arbitrariamente. La detención, el encarcelamiento o la prisión de un niño se llevará a cabo de conformidad con la ley y se utilizará tan solo como medida de último recurso y durante el período más breve que proceda;
c) Todo niño privado de libertad sea tratado con la humanidad y el respeto que merece la dignidad inherente a la persona humana, y de manera que se tengan en cuenta las necesidades de las personas de su edad. En particular, todo niño privado de libertad estará separado de los adultos, a menos que ello se considere contrario al interés superior del niño, y tendrá derecho a mantener contacto con su familia por medio de correspondencia y de visitas, salvo en circunstancias excepcionales;
d) Todo niño privado de su libertad tendrá derecho a un pronto acceso a la asistencia jurídica y otra asistencia adecuada, así como derecho a impugnar la legalidad de la privación de su libertad ante un tribunal u otra autoridad competente, independiente e imparcial y a una
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pronta decisión sobre dicha acción.
Artículo 39
Los Estados Partes adoptarán todas las medidas apropiadas para promover la recuperación física y psicológica y la reintegración social de todo niño víctima de: cualquier forma de abandono, explotación o abuso; tortura u otra forma de tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; o conflictos armados. Esa recuperación y reintegración se llevarán a cabo en un ambiente que fomente la salud, el respeto de sí mismo y la dignidad del niño.
Artículo 40
1. Los Estados Partes reconocen el derecho de todo niño de quien se alegue que ha infringido las leyes penales o a quien se acuse o declare culpable de haber infringido esas leyes a ser tratado de manera acorde con el fomento de su sentido de la dignidad y el valor, que fortalezca el respeto del niño por los derechos humanos y las libertades fundamentales de terceros y en la que se tengan en cuenta la edad del niño y la importancia de promover la reintegración del niño y de que éste asuma una función constructiva en la sociedad.
2. Con este fin, y habida cuenta de las disposiciones pertinentes de los instrumentos internacionales, los Estados Partes garantizarán, en particular:
a) Que no se alegue que ningún niño ha infringido las leyes penales, ni se acuse o declare culpable a ningún niño de haber infringido esas leyes, por actos u omisiones que no estaban prohibidos por las leyes nacionales o internacionales en el momento en que se cometieron;
b) Que a todo niño del que se alegue que ha infringido las leyes penales o a quien se acuse de haber infringido esas leyes se le garantice, por lo menos, lo siguiente:
i) Que se lo presumirá inocente mientras no se pruebe su culpabilidad conforme a la ley;
ii) Que será informado sin demora y directamente o, cuando sea procedente, por intermedio de sus padres o sus representantes legales, de los cargos que pesan contra él y que dispondrá de asistencia jurídica u otra asistencia apropiada en la preparación y presentación de su defensa;
iii) Que la causa será dirimida sin demora por una autoridad u órgano judicial competente, independiente e imparcial en una audiencia equitativa conforme a la ley, en presencia de un asesor jurídico u otro tipo de asesor adecuado y, a menos que se considerare que ello fuere contrario al interés superior del niño, teniendo en cuenta en particular su edad o situación y a sus padres o representantes legales;
iv) Que no será obligado a prestar testimonio o a declararse culpable, que podrá interrogar o hacer que se interrogue a testigos de cargo y obtener la participación y el interrogatorio de testigos de descargo en condiciones de igualdad;
v) Si se considerase que ha infringido, en efecto, las leyes penales, que esta decisión y toda medida impuesta a consecuencia de ella, serán sometidas a una autoridad u órgano judicial superior competente, independiente e imparcial, conforme a la ley;
vi) Que el niño contará con la asistencia gratuita de un intérprete si no comprende o no habla el idioma utilizado;
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vii) Que se respetará plenamente su vida privada en todas las fases del procedimiento.
3. Los Estados Partes tomarán todas las medidas apropiadas para promover el establecimiento de leyes, procedimientos, autoridades e instituciones específicos para los niños de quienes se alegue que han infringido las leyes penales o a quienes se acuse o declare culpables de haber infringido esas leyes, y en particular:
a) El establecimiento de una edad mínima antes de la cual se presumirá que los niños no tienen capacidad para infringir las leyes penales;
b) Siempre que sea apropiado y deseable, la adopción de medidas para tratar a esos niños sin recurrir a procedimientos judiciales, en el entendimiento de que se respetarán plenamente los derechos humanos y las garantías legales.
4. Se dispondrá de diversas medidas, tales como el cuidado, las órdenes de orientación y supervisión, el asesoramiento, la libertad vigilada, la colocación en hogares de guarda, los programas de enseñanza y formación profesional, así como otras posibilidades alternativas a la internación en instituciones, para asegurar que los niños sean tratados de manera apropiada para su bienestar y que guarde proporción tanto con sus circunstancias como con la infracción.
Por último, existen otras reglas internacionales que se sustentan en enfoques ampliamente reconocidos de las infracciones de los menores y el tratamiento de los niños en conflicto con la ley3. Esas normas deben fundamentar y orientar las iniciativas de reforma en el sector de la justicia de menores. Constituyen un marco convincente en cuyo seno se espera que sociedades y comunidades definan su propia respuesta a las infracciones de los menores y configuren las intervenciones del sistema de justicia penal en las vidas de los niños en conflicto con la ley. Sin embargo, incluso cuando se las considera colectivamente, esas normas no ofrecen un modelo de programación específico ni una orientación específica sobre la forma en que se han de diseñar los programas con el fin de armonizar las prácticas existentes con los principios en que se sustentan esas reglas. Desde la aprobación de la Convención hace más de 20 años y pese a los múltiples esfuerzos de reforma en curso, en el plano mundial solo ha habido un progreso moderado y desigual en asegurar que las respuestas locales y nacionales frente a las infracciones de los menores sean a la vez plenamente respetuosas de los derechos del niño y eficaces en la prevención del delito. Las respuestas sociales e institucionales no siempre están centradas en el niño, como lo exige la Convención, ni tampoco están siempre decididamente centradas en la rehabilitación y la reintegración de los menores infractores. Además, esas respuestas no siempre han sido muy eficaces para prevenir el delito y contribuir a la seguridad pública. Muchos países no han elaborado todavía un sistema especializado de justicia de menores que sea enteramente funcional ni tampoco han adoptado una política amplia en materia de justicia de menores. Muchos Estados Partes en la Convención han solicitado y obtenido asistencia de los miembros del Grupo en la conceptualización y ejecución de una respuesta más eficaz a las infracciones de los menores, basada en los principios de la Convención y otras reglas internacionales pertinentes. Cuando se presta asistencia, en la forma de asistencia técnica e iniciativas de programación, esta no siempre resulta muy eficaz, y sus efectos directos, sean moderados o considerables, no siempre son objeto de un seguimiento o una evaluación diligentes. La programación y la adopción de decisiones basadas en datos empíricos en este sector en su conjunto siguen siendo deficientes y carecen del fundamento empírico que podría sustentarlas.
3 Reglas mínimas de las Naciones Unidas para la administración de la justicia de menores (“Reglas de Beijing”) (resolución 40/33 de la Asamblea General, anexo); Directrices de las Naciones Unidas para la prevención de la delincuencia juvenil (Directrices de Riad) (resolución 45/112 de la Asamblea General, anexo); Reglas de las Naciones Unidas para la protección de los menores privados de libertad (resolución 45/113 de la Asamblea General, anexo); y Directrices de Acción sobre el Niño en el Sistema de Justicia Penal.
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3.1 Principios básicos El Comité de los Derechos del Niño, órgano de expertos independientes que hace el seguimiento de la aplicación de la Convención sobre los Derechos del Niño por los Estados Partes, dio a conocer la Observación General Núm. 10 (2007), sobre los derechos del niño en la justicia de menores, a fin de suministrar a los Estados Partes orientación y recomendaciones más completas en sus iniciativas para establecer una administración de la justicia de menores en consonancia con la Convención. En la Observación General núm. 10 (2007), el Comité hizo hincapié en la necesidad de que los Estados Partes adoptaran una política general de justicia de menores y se comprometieran a instituir las reformas amplias necesarias de su justicia penal y las respuestas sociales a los niños que tienen conflicto con la ley. Asimismo, el Comité reiteró los principios básicos que deberían conformar esa política general sobre las reformas de la justicia de menores. Esos principios son los siguientes: a) La necesidad de garantizar que todos los niños en conflicto con la ley sean tratados con igualdad e imparcialidad, sin discriminación, y, cuando sea necesario, de adoptar medidas específicas para prevenir la discriminación. Una de las formas de discriminación que causa especial preocupación sigue siendo la práctica de muchos países de tipificar como delitos ciertos actos de los menores que no se consideran como tales si son cometidos por adultos; b) La necesidad de asegurar que el interés superior del niño sea una consideración primordial en todas las decisiones concernientes a los menores que se adopten en el contexto del sistema de justicia penal o de sus componentes de justicia de menores. Este principio, en la práctica, es un principio central que a muchas comunidades les resulta difícil aplicar porque prima facie parece muchas veces competir –aunque no necesariamente sea así– con el propósito principal del sistema de justicia penal, que se define en términos de prevención del delito y seguridad pública; c) La necesidad de asegurar que el niño que tenga conflicto con la ley pueda expresar libremente sus opiniones y ser oído en todos los asuntos que le afecten; d) La necesidad de asegurar que el niño sea tratado de una manera: i) Que esté acorde con el sentido de la dignidad y el valor del niño; ii) Que fortalezca el respeto del niño por los derechos y las libertades de terceros; iii) Que tenga en cuenta la edad del niño; iv) Que promueva la reintegración del niño y que este asuma una función
constructiva en la sociedad; v) Que excluya todas las formas de violencia. En el presente documento se mencionan estos principios porque guardan una relación inmediata con un marco de programación basado en los derechos para los niños que tienen conflicto con la ley y porque no es posible ignorarlos a la hora de definir los criterios con los que se han de evaluar las prácticas de la justicia de menores. 3.2 Objetivos de seguridad pública del sistema de justicia Si bien se hace hincapié en la importancia de los principios de derechos humanos sintetizados supra, se debe reconocer que el desempeño del sistema de justicia de menores y la eficacia de otras respuestas de la comunidad frente a las infracciones de los menores no se pueden cuantificar únicamente en términos de su conformidad con esos principios. Dicha evaluación debe abarcar también los principales objetivos del sistema de justicia penal y las garantías que ofrece –o no ofrece– a los infractores, sean estos menores o adultos. En su Observación General núm. 10 (2007), el Comité de los Derechos del Niño reconoció que la preservación de la seguridad pública era un objetivo legítimo del sistema judicial. Ese objetivo impone, al menos en parte, la selección de los criterios utilizados para evaluar un sistema de justicia de menores o algunos de sus componentes programáticos. La cuestión, pues, radica en saber cuál es la mejor manera de lograr los objetivos de seguridad pública del sistema de justicia, protegiendo, al propio tiempo, los derechos
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del niño y respetando los principios relativos a la justicia de menores consagrados en la Convención sobre los Derechos del Niño. Los objetivos de seguridad pública del proceso de justicia penal, en cuanto este se aplica tanto a adultos como a menores, ocupan un lugar de privilegio en las expectativas del público respecto de dicho proceso. Hacer caso omiso de esas expectativas básicas cuando se formulan nuevas respuestas a las infracciones de los menores hace correr el riesgo de privar a este tipo de iniciativas del apoyo público imprescindible para que se vean coronadas por el éxito y puede incluso fomentar actitudes públicas insolidarias y hostiles frente a las reformas basadas en derechos en general. Este aspecto es también de vital interés para la formulación de criterios destinados a cuantificar el éxito de las reformas y el desempeño general de un sistema de justicia de menores. 3.3 Elementos básicos de una política amplia de justicia de menores Además de enunciar algunos de los principios básicos de la justicia de menores, el Comité de los Derechos del Niño mencionó en su Observación General Núm. 10 (2007) los que, a su juicio, son los cinco elementos básicos de una política amplia de justicia de menores (véase el recuadro 2). El Comité, si bien alentó a los Estados Partes a que adoptaran políticas de justicia de menores amplias e integradas, reconoció que los programas individuales probablemente harían hincapié en uno o más aspectos de esa política amplia. Recuadro 2. Elementos básicos de una política amplia de justicia de menores*
1. Prevención del delito
• Programas generales para mejorar el acceso a la educación, la educación de los niños desde una edad temprana y otras medidas que favorezcan la socialización e integración eficaces de todos los niños
• Programas que brindan atención o apoyo especiales a los jóvenes en situación de riesgo
2. Intervenciones/remisión de casos
• Mejora de las intervenciones en el contexto de los procedimientos judiciales, así como intervenciones en las que no se recurre a procedimientos judiciales
3. Establecer y aplicar una edad mínima a efectos de la responsabilidad penal y un límite de edad máxima para la justicia de menores
4. Asegurar que todo niño del que se alegue que ha infringido las leyes penales o a quien se acuse de haber infringido esas leyes reciba un trato justo y sea sometido a un juicio imparcial
• Asegurar un trato justo y un juicio imparcial requiere lo siguiente:
• Prohibir la tipificación penal retroactiva de una conducta
• Afirmar la presunción de inocencia en todo el proceso
• Respetar el derecho del niño a ser oído en todos los procedimientos judiciales que le afecten
• Respetar el derecho del niño a una participación efectiva en los procedimientos y a que se le informe de los cargos que se le imputan
*Basados en la Observación General núm. 10 (2007), capítulo IV, del Comité de los Derechos del Niño.
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• Asegurarse de que el niño acusado no sea obligado a declarar, confesar o reconocerse culpable
• Ofrecer asistencia jurídica u otra asistencia apropiada
• Alentar, cuando proceda, la presencia de los padres o tutores durante los procedimientos judiciales
• Evitar las demoras innecesarias para adoptar una decisión respecto a un menor en conflicto con la ley
• Respetar la vida privada del niño en todas las fases del procedimiento
• Dar efecto al derecho del menor de apelar de un veredicto o sentencia
5. Medidas para restringir el uso de las medidas que privan a los menores de su libertad y para mejorar el trato de los menores detenidos y las condiciones de su detención
• Asegurar que la privación de la libertad, ya sea en la fase preliminar del juicio o después de la sentencia, se utilice tan solo como último recurso y durante el período más breve que proceda
• Asegurar que el trato de los menores privados de su libertad sea imparcial, respetuoso de sus derechos y conducente a su pronta rehabilitación y a una reintegración satisfactoria
• Asegurarse de que haya intervenciones y programas eficaces, tanto en las instituciones de justicia de menores como en la comunidad, para evaluar las necesidades de los niños que tienen conflicto con la ley, apoyar su educación y rehabilitación y facilitar su reintegración social
• Los programas en cualquiera de estas esferas básicas son muchas veces complejos y difíciles de ejecutar. Sus repercusiones a menudo tardan en manifestarse y resultan difíciles de cuantificar. Esas repercusiones son, por lo general, difíciles de aislar y distinguir de los efectos de factores sociales y culturales más generales o de las repercusiones de otros programas de protección y educación de los niños. No es tarea fácil establecer un fundamento empírico para supervisar la aplicación y los efectos directos de las políticas generales sobre la minoridad o de las iniciativas programáticas básicas. En la sección siguiente se examinan algunos posibles cursos de acción.
3.4 Programas para los niños víctimas y testigos de delitos Las organizaciones miembros del Grupo Interinstitucional también intervienen en la formulación y la ejecución de programas para atender la situación de los niños que son víctimas y testigos de delitos, por oposición a los menores en conflicto con la ley. Esos programas son muy importantes para la consecución de las finalidades generales de protección de menores de esos organismos y para la defensa de los derechos del niño. Además, muchos niños que tienen conflicto con la ley también son de alguna manera víctimas de delitos y abusos. Sin embargo, los programas para las víctimas y los testigos son de naturaleza muy diferente de los establecidos para los niños que tienen conflicto con la ley. Por un lado, los programas para los niños víctimas y testigos se administran comúnmente en el marco del sistema de justicia penal para adultos y no del sistema de justicia de menores. Por lo tanto, no incluiremos esos programas en el presente examen de los criterios y objetivos pertinentes de los programas que se debieran captar en las evaluaciones de programas. Probablemente también sería útil contar con otro proceso conceptual similar al que se lleva a cabo en el presente documento respecto de los programas de justicia de menores en relación con los programas para víctimas y testigos.
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4. Formulación de un fundamento empírico para la programación basada en datos empíricos La determinación de buenas prácticas en las reformas de la justicia de menores requiere el acceso a información empírica fiable sobre los delitos cometidos por menores, el funcionamiento del sistema de justicia de menores, las repercusiones de diversas intervenciones en los niños y sus derechos y la eficacia del sistema de justicia para prevenir el delito y la reincidencia. 4.1 Estadísticas de la justicia de menores Es preciso contar con información básica sobre los menores infractores y con sólidos indicadores del desempeño del sistema de justicia con respecto a los menores en conflicto con la ley con el fin de cuantificar el avance en la consecución de las finalidades de prevención del delito y protección de los niños. Para elaborar esos indicadores se necesitan datos estadísticos que, en su mayor parte, no se recogen actualmente de manera sistemática y fiable. La elaboración de las estadísticas nacionales sobre la justicia de menores y los menores infractores es una tarea importante. La mejor manera de realizar esa tarea es dentro del contexto más amplio de un proceso funcional de recogida, análisis y diseminación de estadísticas sobre el delito y la justicia4. En su Observación General Núm. 10 (2007), el Comité de los Derechos del Niño expresó su profunda preocupación por la falta, en muchos países, de datos básicos desglosados, entre otras cosas, sobre el número y el tipo de infracciones cometidas por los menores, la utilización y la duración media de la prisión preventiva, el número de menores a los que se han aplicado medidas distintas de los procedimientos judiciales (remisión de casos), el número de menores condenados, su edad y sexo y el tipo y la duración de las penas que se les han impuesto. Los datos desglosados por sexo, por ejemplo, son esenciales para observar las repercusiones diferenciales de las intervenciones sobre niños y niñas y la programación con perspectiva de género en general. El Comité instó asimismo a los Estados Partes a recopilar sistemáticamente los datos pertinentes desglosados sobre la práctica de la administración de la justicia de menores, que son necesarios para la elaboración, aplicación y evaluación de políticas y programas de prevención y de respuesta efectiva a las infracciones de los menores, en plena conformidad con los principios y disposiciones de la Convención sobre los Derechos del Niño5. Cuando existen datos sobre las infracciones de los menores y la respuesta del sistema judicial frente a esas infracciones (por ejemplo, detenciones, enjuiciamientos, remisión de casos, procesos, sentencias y detención), esos datos, claro está, deben ser examinados con espíritu crítico y servir de base para la programación. Esos datos, según la forma en que se reúnan y se comuniquen, pueden muchas veces suministrar la información de referencia necesaria para supervisar y evaluar los efectos directos de las reformas y los resultados de los programas. En ausencia de sistemas de información sobre el delito y la justicia en un país o jurisdicción, la programación se tiene que basar en percepciones generales y a menudo imprecisas respecto de la situación imperante. En otros casos, la programación se basa en un análisis algo más sistemático de la situación, cuyo alcance y fiabilidad se ven limitados por la ausencia de datos sobre la incidencia de las infracciones de los menores y la naturaleza de la respuesta de la justicia frente a esas infracciones. La distinción entre las causas incoadas contra los menores y las incoadas contra los adultos puede resultar complicada. La elaboración de indicadores de desempeño útiles para el sistema de justicia de menores se sustenta en la presencia de estadísticas fiables sobre el funcionamiento del sistema y lo que sucede con los menores en conflicto con la ley. Los sistemas nacionales existentes de información sobre la justicia y otras estadísticas recogidas por los organismos de la administración de justicia no suelen registrar sistemáticamente datos desglosados por edad. Cuando se cuenta con datos desglosados por edad, los grupos de edad utilizados por 4 Véase el Manual para la elaboración de un sistema de estadísticas de la justicia penal (publicación de las Naciones Unidas, núm. de venta S.03.XVII.6); véase también Cross-Cutting Issues: Crime Prevention Assessment Tool (publicación de las Naciones Unidas, núm. de venta HS/1232/09E). 5 Observación General Nº 10 (2007) del Comité de los Derechos del Niño, párr. 98.
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estos sistemas tal vez no sean las categorías que interesan en el contexto, por un lado, de los derechos del niño o, por el otro, de asegurar un sistema funcional de justicia de menores. Cada componente del sistema de justicia de menores genera inevitablemente grandes volúmenes de datos. Sin embargo, esos datos proporcionan una información valiosa para la adopción de decisiones y la programación solo cuando se transforman sistemáticamente en datos estadísticos. Por lo tanto, se debe fomentar con carácter prioritario la elaboración de sistemas de información judicial que puedan generar datos fiables desglosados por edad y sexo y datos sobre el funcionamiento del sistema de justicia de menores (de la justicia penal en lo que respecta a los menores en conflicto con la ley). Uno de los primeros pasos para ayudar a un Estado a reformar su sistema de justicia de menores debiera ser, por lo común, ayudarlo a desarrollar su capacidad de generar estadísticas fiables sobre la justicia de menores y a administrar sus sistemas de gestión de la información sobre la justicia. Si bien rara vez es sostenible o eficaz en función de los costos, es posible elaborar procesos de reunión y análisis de datos estadísticos formulados específicamente para supervisar las repercusiones de un programa o proyecto en particular. La situación ideal es servirse de los sistemas existentes de información sobre la justicia que puedan aportar datos de referencia fiables y algunas medidas generales de la repercusión de las reformas de la justicia de menores. Si están disponibles, esos datos se pueden incorporar al diseño de una evaluación de los programas, aumentando así sustancialmente el valor y la credibilidad de esa evaluación. Si esos datos no están disponibles, es apropiado ayudar al sistema de justicia de menores a desarrollar su capacidad de producir estadísticas fiables sobre la justicia de menores, entre otras cosas, mediante la adopción de un sistema de mantenimiento de archivos que contengan todos los datos desagregados que han de ser recogidos y verificados por las distintas autoridades competentes (agentes de policía, fiscales, jueces y trabajadores sociales). 4.2 Indicadores de desempeño del sistema de justicia de menores Un mecanismo bien diseñado para efectuar el seguimiento del desempeño del sistema de justicia de menores puede tener diversas aplicaciones útiles. Se puede utilizar para determinar y reforzar el régimen de rendición de cuentas dentro del sistema; mejorar la calidad de las respuestas y servicios existentes; asignar recursos, formular pronósticos financieros y justificar los presupuestos; determinar necesidades de formación e iniciativas de desarrollo de capacidades; y evaluar la eficacia y el desempeño de los diversos aspectos de la respuesta a las infracciones de los menores. Además, ese mecanismo de seguimiento del desempeño puede ayudar a las autoridades locales y nacionales y al Comité de los Derechos del Niño a evaluar la conformidad de las políticas y prácticas de justicia de menores con la normativa de la Convención sobre los Derechos del Niño y otros instrumentos pertinentes de derechos humanos. Además, los indicadores se pueden utilizar para evaluar las repercusiones de algunos aspectos de los nuevos programas. Aunque las observaciones casuales, las relaciones anecdóticas y los ejercicios esporádicos de recopilación de datos y estudios especiales se pueden interpretar como medios de allegar información sobre el desempeño del sistema de justicia de menores, se precisa un enfoque más riguroso y sistemático para supervisar adecuadamente un sistema complejo como el de la justicia de menores. En el seguimiento sistemático del desempeño, los aspectos claves del desempeño se cuantifican cuidadosa y periódicamente, se documentan y se comparan con los resultados anteriores y las normas pertinentes. El seguimiento del desempeño de un sistema de justicia de menores asume muchas formas. El denominador común de todos los enfoques es la reunión sistemática de datos empíricos sobre las repercusiones, la eficacia y la idoneidad de las respuestas existentes a las infracciones de los menores, en términos de respeto de los derechos y el interés superior del niño. Los sistemas de seguimiento suelen medir el desempeño real en relación con normas establecidas. La idoneidad de las respuestas existentes se evalúa con referencia a un marco normativo o a las metas específicas que se espera que alcance el sistema. En el caso de la justicia de menores, ese marco normativo suele ser el régimen constitucional del país en lo relativo a la protección de los derechos humanos y las libertades, así como a las normas jurídicas internacionales vinculantes consagradas en instrumentos como la Convención sobre los Derechos del Niño, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y otros instrumentos jurídicos internacionales aplicables.
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Sin datos adecuados y oportunos es imposible saber dónde concentrar los esfuerzos para mejorar el sistema y proteger a los niños o para determinar si se están haciendo realidad las finalidades importantes establecidas para la protección social y del niño. Los indicadores de desempeño para el sistema de justicia de menores son necesarios como parámetros de referencia y como medios de movilizar el sistema judicial y persuadir a los actores para que emprendan las reformas imprescindibles. Un indicador puede proporcionar una forma común de cuantificar y presentar información con el fin de determinar si se están cumpliendo ciertas normas. Con el fin de elaborar un sistema fiable de recogida y análisis de datos, es preciso contar con un acuerdo de base amplia dentro de un país respecto de la serie de indicadores que se utilizarán para el seguimiento de los componentes esenciales del sistema de justicia de menores, incluidos los componentes correspondientes tanto a la prevención comunitaria del delito como a la justicia penal. Además, solo se pueden hacer comparaciones estadísticas de regiones o períodos diferentes cuando la integridad de los datos está garantizada por la aplicación de mecanismos de recogida de datos bien diseñados y normalizados y cuando los datos registrados mediante esos mecanismos están definidos de manera uniforme y comprensible para todos. Cuanto más riguroso sea el proceso de recogida y análisis de la información, tanto mayor será la utilidad de los datos y los indicadores dinámicos que se generen. Muchas veces es difícil instituir mecanismos para reunir los datos relacionados con una serie de indicadores del desempeño. Cuando los indicadores seleccionados exigen que los datos se recojan en el plano nacional, se requiere la participación de un gran número de personas y organizaciones. La actividad de recogida de datos se debe sustentar en definiciones claras de los elementos de datos, una buena comunicación con los responsables de la recogida de datos y una formación suficiente para todos los actores. Es de esperar que haya alguna resistencia a las actividades de recogida de información sobre la eficiencia y la eficacia. La utilidad de esos datos tal vez no sea evidente para algunos, y puede haber quienes se sientan amenazados por el hecho de que se esté recogiendo dicha información. La mejor manera de encarar esa resistencia es hacer intervenir a quienes pueden suministrar datos en el proceso de identificación de los elementos de datos necesarios y de definición de las cuantificaciones apropiadas. Es menester ayudar a esas personas a comprender cuánto valor y utilidad tienen esos datos para ellas en el ejercicio de sus funciones y responsabilidades. Los proveedores de datos, en todos los niveles, deben sentir que las cuantificaciones específicas que se utilizan pueden suministrar información significativa y pertinente que ayudará a mejorar los servicios que se presten bajo su responsabilidad. Por último, es importante tratar de elevar al máximo la utilización de los datos recogidos en todos los niveles de gestión en el sistema de justicia de menores. La recogida de datos puede ser onerosa para el personal de primera línea y sus directivos. Las personas invertirán más tiempo y energía en el establecimiento de un sistema de recogida de datos si estiman que podrán utilizar esos datos para resolver problemas y mejorar su propia gestión. El Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia y la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito han elaborado un manual para cuantificar los indicadores de la justicia de menores. El Manual para cuantificar los indicadores de la justicia de menores 6 se basa en un conjunto de 15 indicadores: 11 indicadores cuantitativos dinámicos y cuatro indicadores de políticas. En su conjunto, los indicadores brindan un marco para cuantificar y presentar información específica sobre la situación de los menores en conflicto con la ley. Esos indicadores no tienen el propósito de ofrecer una información exhaustiva sobre todos los aspectos posibles de los menores en conflicto con la ley o del sistema de justicia de menores de un país. Antes bien, representan un conjunto básico de datos y un instrumento comparativo que ofrece un punto de partida para el análisis, la evaluación y la formulación de políticas y servicios. Cuando se los ha adoptado, estos indicadores o sus equivalentes pueden constituir un medio permanente y sumamente útil, aunque limitado, para efectuar el seguimiento de los efectos directos de los programas. En ese sentido, se los puede integrar en el diseño de la evaluación de programas.
6 Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, Manual para cuantificar los indicadores de la justicia de menores (2008).
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4.3 Exámenes y evaluaciones de los programas En general, la evaluación de un programa tiene por objeto determinar si las finalidades del programa eran apropiadas, si las actividades se ejecutaron de manera eficiente y si se lograron las finalidades previstas. Las evaluaciones nos ayudan a comprender en qué medida un determinado programa o intervención ha alcanzado el resultado previsto. También nos informan de las repercusiones más generales, directas e indirectas, previstas e imprevistas, de esas intervenciones sobre las partes interesadas y las instituciones. Además de favorecer los mecanismos de rendición de cuentas, una evaluación adecuada es una fuente importante de datos empíricos sobre los resultados obtenidos. En consecuencia, es un medio de aprendizaje experiencial que contribuye a crear un acervo de conocimientos sobre la mejor manera de lograr las finalidades y los objetivos del programa. En el contexto de las reformas del sistema de justicia de menores, las evaluaciones son un instrumento crítico para aprender de qué modo lograr los objetivos de protección del niño y seguridad pública de manera eficiente y eficaz. Cuando se comparan las conclusiones de las evaluaciones de los programas, se pueden determinar las buenas prácticas y se puede aprender de la experiencia, y tanto las buenas prácticas como las lecciones aprendidas se pueden difundir ampliamente con el fin de mejorar la calidad general de la programación en todo el sector. En las Normas de evaluación en el sistema de las Naciones Unidas formuladas por el Grupo de las Naciones Unidas sobre Evaluación se dice lo siguiente: “La evaluación es un análisis, lo más sistemático e imparcial posible, de una actividad, proyecto,
programa, estrategia, política, asunto, tema, sector, esfera de operaciones, desempeño institucional, etc. Se centra en los logros previstos y alcanzados, examinando la cadena de resultados, procesos, factores contextuales y causalidad, con la mira de comprender los logros o la ausencia de estos. Se orienta a determinar la pertinencia, las repercusiones, la eficacia, la eficiencia y la sostenibilidad de las intervenciones y las aportaciones de las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas. La evaluación debiera suministrar información basada en datos empíricos que sea creíble, fiable y útil, que facilite la incorporación oportuna de las conclusiones, recomendaciones y lecciones en los procesos de toma de decisiones de las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas y sus miembros7.”
De acuerdo con esta definición, es evidente que varios programas, proyectos e intervenciones son objeto de exámenes y análisis que no son totalmente equivalentes a una evaluación. En verdad, se echa de ver alguna confusión en el sector de la justicia de menores sobre la diferencia entre las diversas formas de seguimiento, análisis y evaluación del desempeño (por ejemplo, exámenes, análisis, auditorías y evaluaciones). Debido a que muy pocos programas o intervenciones importantes en esta esfera de programación son objeto de una evaluación rigurosa, parece haber una tendencia a utilizar las conclusiones de los exámenes y análisis oficiosos como si tuvieran la misma credibilidad y ponderación que las conclusiones de una evaluación adecuada. Los análisis y exámenes menos sistemáticos de los programas de justicia de menores contienen a veces lecciones importantes para la programación futura, especialmente respecto de diversos problemas de ejecución. Sin embargo, la definición de buenas prácticas dentro de ese sector en su conjunto debiera, en general, sustentarse en datos más sólidos: los datos producidos por evaluaciones independientes, sistemáticas y exhaustivas. Las Naciones Unidas han adoptado algunas normas de evaluación que se aplican al sistema en su conjunto8, y algunos organismos de las Naciones Unidas han establecido sus propias políticas de evaluación, que son congruentes con esas normas y criterios9. Algunas organizaciones miembros del Grupo han adoptado sus propias políticas sobre la evaluación de programas, y muchas organizaciones donantes que realizan actividades en la esfera de la justicia de menores han instituido sus propios programas de gestión basada en
7 Grupo de las Naciones Unidas sobre Evaluación, “Norms for Evaluation in the United Nations System”, 2005, párr. 1.2. El texto en inglés se puede consultar en www.escwa.un.org/divisions/pptcd/upload/uneg.pdf. 8 Grupo de las Naciones Unidas sobre Evaluación, “Estándares de evaluación en el sistema de las Naciones Unidas”, 2005; www.uneval.org/papersandpubs/documentdetail.jsp?doc_id=22. 9 El texto en inglés de la política de evaluación de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito se puede consultar en www.unodc.org/documents/evaluation/Guidelines/Final_Evaluation_Policy.pdf; el texto en inglés de la política de evaluación del Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia se puede consultar en www.unicef.org/evaluation/files/2008_Evaluation_Policy_English.pdf.
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los resultados y sus propias políticas y reglas de evaluación10. Los principios y directrices generales que sirven de fundamento a esas políticas son en general compatibles entre sí, incluso cuando pueda haber alguna confusión de resultas del uso de una terminología ligeramente diferente11. La mayoría de estas políticas de evaluación reconocen cinco criterios de evaluación principales. En la sección siguiente se examinan esos criterios y se formulan sugerencias sobre la forma de aplicarlos específicamente a la reforma de la justicia de menores. La Asamblea General ha pedido al sistema de las Naciones Unidas que realice evaluaciones de modo de fomentar la creación de capacidad de evaluación en los Estados Miembros en cuanto sea posible. La mayoría de los organismos que realizan actividades en este sector reconocen que hay mucho que aprender de los enfoques participativos de seguimiento y evaluación. El Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, por ejemplo, ha publicado el documento titulado Country-led Monitoring and Evaluation Systems: Better Evidence, Better Policies, Better Development Results12. Análogamente, con respecto a los programas relativos a los menores en conflicto con la ley, debiéramos señalar la importancia de la participación de los niños en la evaluación de los programas que los afectan. El Comité de los Derechos del Niño ha señalado que es importante que los menores participen en la labor de evaluación e investigación, en particular los que han estado en contacto con partes del sistema de justicia de menores13. 5. Criterios de evaluación La esencia de un programa de evaluación consiste en cuantificar los efectos directos deseados e indeseados de un programa y vincularlos a sus finalidades y objetivos. La definición de evaluación formulada por el Comité de Asistencia para el Desarrollo de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos ha sido adoptada por los principales organismos internacionales para el desarrollo. La definición consta de cinco criterios de evaluación que se debieran emplear en la evaluación de las intervenciones de desarrollo: pertinencia, eficiencia, eficacia, repercusiones y sostenibilidad. La mayoría de las organizaciones miembros del Grupo utilizan de forma explícita esos criterios. Los cinco criterios se pueden sintetizar como sigue:
• La pertinencia de un proyecto o programa es el grado en que sus objetivos son coherentes con las necesidades de los beneficiarios, las necesidades y prioridades del país, las normas internacionales pertinentes, las prioridades mundiales y las políticas y los objetivos de los asociados y donantes.
• La eficiencia es una medida del grado en que los insumos (recursos financieros, conocimientos especializados, tiempo, etc.) se convierten en productos.
• La eficacia es el grado en que un proyecto o programa alcanza sus objetivos y logros previstos y produce los efectos directos previstos.
• Las repercusiones son la suma de los efectos primarios y secundarios a largo plazo de una intervención, sean estos positivos o negativos, directos o indirectos, previstos o imprevistos. Las
10 Por ejemplo, los criterios para la evaluación de la asistencia para el desarrollo del Comité de Asistencia para el Desarrollo de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos. El texto en inglés se puede consultar en www.oecd.org/dataoecd/15/21/39119068.pdf. 11 Se ha tratado de aclarar la terminología de evaluación. Véase, por ejemplo, “Glosario de los principales términos sobre evaluación y gestión basada en resultados” del Comité de Asistencia para el Desarrollo de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos. Se puede consultar en www.oecd.org/dataoecd/29/21/2754804.pdf. Véase también el glosario de términos de seguimiento y evaluación de la Oficina de Servicios de Supervisión Interna. Se puede consultar en www.un.org/Depts/oios/mecd/mecd_glossary/index.htm. 12 Se puede consultar en www.ceecis.org/remf/Country-ledMEsystems.pdf. 13 Comité de los Derechos del Niño, Observación General núm.10 (2007), párr. 99.
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repercusiones son la cuantificación de todos los efectos significativos del programa, positivos o negativos, previstos o imprevistos, sobre los beneficiarios y otras partes afectadas.
• La sostenibilidad es el grado en que los beneficios del proyecto o programa continúan después de su terminación, incluidos los beneficios a largo plazo.
Estos criterios son interdependientes y no se excluyen entre sí. No necesariamente excluyen otros criterios que también se podrían aplicar para centrar mejor una evaluación en las características específicas de una intervención o su contexto. Los cinco criterios son directamente pertinentes para la definición de buenas prácticas. Cuando se trata de determinar buenas prácticas, el Comité de los Derechos del Niño y las organizaciones miembros del Grupo están interesados en todos estos criterios. En la esfera de la justicia de menores, las buenas prácticas, para ser buenas, deben ser pertinentes tanto para la promoción de los derechos del niño como para la prevención del delito. Cuando su pertinencia no está suficientemente precisada y si sus objetivos generales no se traducen en objetivos y actividades programáticos coherentes, ¿cómo se las puede presentar en calidad de buenas prácticas de las que otros pueden aprender? Los programas que no se ejecutan de manera correcta o eficiente por lo general no producen los efectos directos previstos, a pesar de que aun así pueden enseñar cómo mejorar las prácticas de ejecución de programas. Los programas que no producen los resultados o efectos directos que deberían producir no son eficaces y, por lo tanto, tienen un valor limitado, aunque su evaluación pueda generar lecciones valiosas para otros que estén considerando diseñar programas similares. Análogamente, ¿cuán buena puede ser una buena práctica si no tiene una repercusión cuantificable o si no se han determinado sus efectos negativos o perjudiciales o estos son superiores a sus beneficios? Por último, ¿cuán buena puede ser una buena práctica si no es sostenible o eficaz en función de los costos o si no se han determinado las condiciones en que puede llegar a ser sostenible? 5.1 Pertinencia de los programas En la esfera de las reformas de la justicia de menores, la pertinencia general de un programa se puede analizar con arreglo a dos ejes principales: el eje normativo definido por la Convención sobre los Derechos del Niño y otras reglas internacionales14 y el eje de la seguridad pública, definido en términos de prevención del delito y seguridad pública. Esa pertinencia abarca asimismo la cuestión relativa a saber en qué forma el programa responde al contexto específico en el que se ha formulado, la naturaleza, la capacidad y los problemas del sistema judicial local y las prioridades de acción enunciadas por las partes interesadas. La pertinencia práctica de un programa se puede determinar mejor mediante la comprensión de las circunstancias existentes, el acceso a parámetros de referencia satisfactorios y el análisis cuidadoso de los problemas y desafíos que se pretendía resolver mediante ese programa. En la práctica, el marco lógico del programa y los fundamentos normativos y conceptuales muchas veces no están suficientemente enunciados y documentados. En demasiados casos, la validez interna del diseño del programa no está bien establecida, lo que crea grandes dificultades para llevar a cabo una evaluación adecuada. Si la pertinencia de un programa no está bien definida, inevitablemente se plantean problemas de evaluación a la hora de definir y cuantificar los efectos directos previstos del programa o de determinar si es sostenible o transferible a otro contexto. A continuación se indican las principales preguntas que es preciso plantear en el contexto de la formulación del marco lógico (o modelo lógico) de un programa: ¿Se ha enunciado debidamente la lógica causal que justifican la selección y el diseño de las actividades del programa? ¿Cuáles fueron esas actividades? ¿Se ejecutaron plena y satisfactoriamente? Si las actividades se ejecutaron satisfactoriamente, ¿qué productos se obtuvieron? Si se obtuvieron productos, ¿qué efectos directos se lograron a corto y a más largo plazo? Si se lograron efectos directos que lógicamente se podrían atribuir al programa, ¿se lograron los objetivos del programa? ¿Contribuyen los objetivos logrados a las finalidades más amplias o al propósito del programa?
14En el enunciado de la pertinencia de un programa en el ámbito de las reformas de la justicia de menores, los principios básicos resumidos por el Comité de los Derechos del Niño en su Observación General núm. 10 (2007) son directamente pertinentes y lo propio se puede decir de las diversas normas internacionales sobre la justicia de menores adoptadas por la comunidad internacional.
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En el diseño de un programa se debieran señalar claramente los nexos reales y válidos entre sus objetivos y las finalidades generales que se desean lograr (con debida referencia al marco normativo aplicable, por ejemplo, los derechos del niño). Además de ser válidos y vinculados lógicamente a las finalidades que ha de lograr el programa, los objetivos del programa deben ser específicos. Los objetivos específicos del programa deben ser realistas, cuantificables, viables, verificables y, si es posible, ordenados de acuerdo con un cronograma (con indicación del plazo que se necesitará para alcanzar los objetivos). La pertinencia de un programa se expresa, en última instancia, mediante una exposición de los efectos directos deseados y los nexos entre esos efectos directos y los objetivos y las finalidades que el programa ha de alcanzar. Es difícil determinar si un programa, tal como fue diseñado, es pertinente para los objetivos generales de la intervención, si no se han definido en grado suficiente y con realismo sus efectos directos deseados o si no se han definido claramente sus nexos con el marco normativo pertinente y las condiciones y circunstancias imperantes. No debiera haber confusión en cuanto a la diferencia entre un producto y un efecto directo. Además, no siempre hay claridad suficiente sobre la forma en que los diferentes efectos directos están relacionados entre sí o son incluso interdependientes. Por ejemplo, bien se podría caer en error de decir que la mayor sensibilización sobre los derechos del niño entre los profesionales de la administración de justicia es un efecto directo de un programa, cuando en realidad sería más apropiado decir que se trata un “efecto directo intermedio”, que se puede esperar lleve al efecto directo deseado: un cambio sustancial en el comportamiento de esos profesionales que, a su vez, culmine en un cambio en la manera en que el sistema de justicia trata a los niños menores en conflicto con la ley. Si los objetivos de un nuevo programa y sus efectos directos deseados no están claramente definidos y los nexos lógicos entre las actividades del programa y los efectos directos deseados no se han enunciado rigurosamente, los evaluadores del programa se encontrarán en la incómoda posición de tener que formular algunas hipótesis a posteriori sobre los objetivos y los efectos directos previstos del programa. 5.2 Eficiencia y eficacia de los programas No existe un método normalizado para la ejecución de las reformas del sistema de justicia de menores. Las sanas prácticas de ejecución orientadas hacia los resultados y basadas en datos empíricos no siempre son la norma en el ámbito de la reforma de la justicia de menores. Los métodos y prácticas de ejecución varían considerablemente, y algunos de ellos son la causa directa de los resultados deficientes de los programas que con tanta frecuencia se observan en el ámbito de la justicia de menores. La evaluación de un programa o el seguimiento de su desempeño conllevan la comprensión de cómo funciona el programa y qué se pretende lograr con él. En cierto sentido, la eficiencia de un programa depende de la solidez de los nexos lógicos entre la intención del programa, las actividades realizadas como parte del programa y los productos previstos. Conceptualmente, los productos previstos deben guardar una relación lógica con los efectos directos previstos del programa. Para evaluar un programa o hacer su seguimiento, se examina si las intenciones que llevaron a su creación se tradujeron en medidas apropiadas y eficaces y si con dichas medidas se obtuvieron los productos deseados o los productos necesarios para generar los efectos directos deseados del programa. Al evaluar la eficacia de un programa, es preciso determinar si las medidas adoptadas se tradujeron en los productos deseados que, a su vez, produjeron los efectos directos deseados o, como mínimo, un avance importante hacia la obtención de esos efectos directos. En la práctica, es difícil cuantificar los efectos directos de un programa sin hacer referencia a su ejecución. La evaluación se centra en la eficacia de un programa, para lo cual cuantifica el grado en que se han logrado los efectos directos deseados (o incluso los resultados intermedios). La eficacia del programa se cuantifica mediante el examen de la relación entre sus productos (es decir, sus productos o servicios) y sus efectos directos. Un programa se considera eficaz cuando sus productos generan los efectos directos deseados y es eficiente cuando emplea los recursos de manera adecuada y económica para generar los productos deseados.
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El programa es eficaz en función de los costos cuando es económicamente valioso en términos de lo que se logra dada la cuantía de los recursos empleados. Una de las razones principales por las que ha sido difícil hasta ahora definir buenas prácticas en la esfera de la reforma de la justicia de menores es que muchos organismos se han contentado con cuantificar los productos de los programas, sin prestar suficiente atención a la tarea más difícil y controvertida de cuantificar sus efectos directos. Evaluar la eficacia de la intervención de un programa implica, como mínimo, tres pasos principales:
• La cuantificación del cambio en la situación observada
• La atribución al programa del cambio en la situación observada (es decir, ¿se debió el cambio al programa o a una de sus actividades?)
• La determinación del valor del cambio mediante una referencia a normas, metas, parámetros de referencia u otros programas o una comparación con estos
La cuestión relativa a saber cómo ciertos efectos directos observados se pueden atribuir lógica y legítimamente a un programa es tarea compleja. La tarea de atribución, como suele denominarse esta cuestión, muchas veces es difícil debido a la deficiente validez interna del programa. Cuando la validez interna de un programa no está bien establecida, la atribución comúnmente pasa a ser un problema importante. La atribución se complica también debido a la presencia de los efectos de múltiples programas y de diversos cambios sociales e institucionales, que son difíciles de aislar de los efectos directos del programa que se evalúa. Evaluar la eficacia de un programa, obviamente se complica cuando solo hay un tenue fundamento lógico a partir del cual determinar el grado en que los cambios observados en los efectos directos se pueden atribuir válidamente al programa mismo. 5.3 Repercusiones de los programas Las repercusiones son una cuantificación de todos los efectos significativos de un programa –positivos o negativos, previstos o imprevistos– en sus beneficiarios y otras partes afectadas. Si bien el análisis de la eficacia se centra en los efectos directos previstos de un programa, las repercusiones son la medida de las consecuencias más amplias de ese programa. Debido a que no se planifican o son inesperados, algunos efectos directos son particularmente difíciles de medir, y rara vez se dispone de datos que capten un cambio en la situación observada. En algunos casos, un programa tendrá tanto efectos directos positivos como efectos directos menos positivos, y se puede plantear la cuestión de determinar qué se considera como un equilibrio aceptable entre esos efectos directos. En algunos casos, los posibles efectos secundarios de un determinado tipo de programa se pueden haber identificado con antelación, por lo general sobre la base de la experiencia adquirida. En esos casos, en el diseño del programa se pueden incorporar elementos y actividades para reducir al mínimo o prevenir dichos efectos negativos. Por ejemplo, en el ámbito de la justicia de menores, la experiencia puede haber revelado un riesgo vinculado a la ejecución de un programa de remisión de casos de menores (por ejemplo, “el ensanchamiento de la red”), la creación de un sistema especializado de justicia de menores (por ejemplo, la marginación de ese nuevo sistema frente al sistema de justicia tradicional y el agotamiento de los recursos) o de un programa para mejorar las condiciones de detención de menores (por ejemplo, una mayor disposición pública a encarcelar a los jóvenes). En tales casos, en las evaluaciones de los programas se debe prestar especial atención a estos efectos y efectos directos, y las lecciones así aprendidas serán de gran beneficio para otras iniciativas de programación. 5.4 Sostenibilidad de los programas La sostenibilidad mide la probabilidad de que continúen los beneficios de un programa (por ejemplo, el cumplimiento de los criterios internos y la reducción de la reincidencia) tras la interrupción de la ayuda externa o después de que se haya terminado o suspendido una intervención específica. Para cuantificar la sostenibilidad hay que hacer preguntas sobre el grado en que la capacidad se ha desarrollado
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satisfactoriamente (por ejemplo, mediante la participación, el empoderamiento o la implicación), el grado en que se dispone de recursos locales y el grado en que se cuenta con un apoyo político sostenido. También implica formular interrogantes difíciles acerca de si los efectos directos positivos y las repercusiones generados por un programa justifican las inversiones necesarias para que ese programa pueda continuar y acerca de si las partes interesadas y el resto de la comunidad valoran esos beneficios en medida suficiente como para dedicarles recursos para generar esos efectos directos positivos y esas repercusiones. Por último, cuantificar la sostenibilidad implica responder a interrogantes tales como cuánto tiempo se puede necesitar para que un programa produzca resultados sostenibles (intervención sostenida) y cuánto tiempo han de perdurar las repercusiones (efectos directos o beneficios sostenidos). En las evaluaciones de los programas rara vez se aborda la cuestión de la sostenibilidad a largo plazo. 5.5 Transferibilidad de los programas El último criterio es la transferibilidad. Aunque este no es uno de los criterios principales de la evaluación común de un programa, en una evaluación se puede analizar la posible transferibilidad de un programa. Esto es preciso muchas veces a fin de determinar las condiciones y los factores imperantes parcialmente responsables del éxito del programa, así como la pertinencia, eficiencia, eficacia y sostenibilidad relativas del programa. Es complejo evaluar la transferibilidad de un programa de un contexto a otro. Lo que se busca es determinar las condiciones necesarias para que el mismo programa o un programa similar produzca resultados similares en un contexto diferente. También se puede decir que se trata de determinar las lecciones aprendidas sobre los aspectos específicos de la formulación y ejecución de un programa, el contexto y las circunstancias en que se ejecutó el programa o incluso las características del sistema de justicia en el que se llevó a cabo el programa que fueron la causa de sus buenos resultados. La evaluación de la transferibilidad se cifra en responder a esta pregunta: “¿De qué manera es preciso modificar y adaptar un programa satisfactorio antes de ejecutarlo en un nuevo contexto, en circunstancias diferentes o en un entorno social e institucional distinto a fin de lograr resultados similares o mejores?” La cuestión de la transferibilidad no se puede disociar de la finalidad de definir las buenas prácticas, ya que una buena práctica rara vez es independiente de las condiciones en que se aplica. Ciertos contextos pueden imponer restricciones de programación que requieran una consideración especial en la formulación de nuevas intervenciones. Así ocurre, por ejemplo, con los programas de reforma de la justicia de menores en situaciones posteriores a conflictos o en sociedades en transición. Las condiciones y restricciones singulares que suelen imperar en esos contextos son muchas veces muy diferentes de las aplicables a la mayoría de las experiencias de programación. La cuestión de la transferibilidad de los programas y los métodos, por ende, pasa a ser fundamental en el contexto de las sociedades que han padecido conflictos y de las sociedades en transición. Habida cuenta de que las organizaciones miembros del Grupo a menudo son llamadas a prestar asistencia en sociedades que han padecido conflictos y sociedades en transición, sería sumamente atinado tratar de definir buenas prácticas en las reformas de la justicia de menores que sean especialmente pertinentes para ese tipo de situaciones. 5.6 Traducción de las conclusiones de las evaluaciones en enunciados de buenas prácticas En el ámbito de la justicia de menores, las conclusiones de una evaluación rara vez son tan definitivas e incontrovertibles que puedan plasmar automáticamente en enunciados fiables de buenas prácticas. En muchos casos, las conclusiones de una evaluación se basan en datos incompletos, cuantificaciones que bien se puede decir que “son las mejores dadas las circunstancias” y un diseño imperfecto de la evaluación. Los programas de justicia de menores rara vez se prestan a métodos de evaluación más rigurosos (esto es, diseños experimentales y cuasiexperimentales). Las mediciones de la situación antes y después del programa a menudo adolecen de la ausencia casi total de datos de referencia fiables. Por último, es probable que muchas de las reformas promovidas en el ámbito de la justicia de menores produzcan efectos directos a largo plazo y no a corto plazo, y los efectos directos a largo plazo suelen ser muy difíciles de cuantificar en el plazo breve y finito que por lo general se dedica a la evaluación. Por ejemplo, un cambio hacia un enfoque de justicia restitutiva para resolver conflictos que afectan a los niños puede tener repercusiones en las actitudes públicas
17
frente a los derechos del niño o en los patrones a largo plazo de la reincidencia de menores (tanto cuando son jóvenes como cuando llegan a la adultez). Tal vez las medidas aplicadas en una evaluación típica no puedan captar satisfactoriamente esas repercusiones. Estas consideraciones debieran servir de recordatorio de que una sola evaluación, al igual que un solo estudio científico, se debe repetir en varios contextos antes de que pueda servir de base para extraer conclusiones más definitivas. Análogamente, las lecciones sobre los diseños más eficientes y eficaces de los programas y las buenas prácticas de ejecución de los programas se tienen que validar progresivamente a medida que se compilan y analizan las conclusiones de las evaluaciones de programas. Por lo tanto, oportunamente se puede crear una base empírica válida para promover una programación basada en datos empíricos –y, por lo tanto, más eficiente, eficaz y sostenible– en el ámbito de la justicia de menores. 6. Definición preliminar de finalidades, objetivos y efectos directos Los principales criterios pertinentes para la evaluación de programas y la identificación de buenas prácticas, como se indicó anteriormente, se deben, pues, aplicar específicamente al ámbito de la reforma de la justicia de menores. ¿Hay mediciones específicas que se podrían utilizar de manera más sistemática para cuantificar la eficiencia, la eficacia y las repercusiones de los programas de reforma de la justicia de menores y, en última instancia, para identificar buenas prácticas y apoyar la programación basada en datos empíricos en este sector? Es probable que algunas de esas mediciones acusen variaciones según los objetivos y las circunstancias específicos del programa que se evalúe. Sin embargo, debiera ser posible identificar los objetivos de programación que son frecuentes en esta esfera particular de programación y especificar los efectos directos y otras mediciones de las repercusiones y la sostenibilidad típicamente vinculados a esos objetivos. Si, como se sugiere en el presente documento, se conviene en concentrarse en determinar si se logran las finalidades y objetivos fundamentales de la programación (eficacia de los programas), debemos prestar especial atención a determinar si se logran esos objetivos (efectos directos) y, en caso afirmativo, de qué manera (esto es, qué actividades y productos han llevado a su consecución) y con qué repercusiones generales. Las principales mediciones que probablemente se utilicen son mediciones de los efectos directos y las repercusiones de los programas. La cuestión de la evaluación de la sostenibilidad y la transferibilidad de los programas se examinará por separado. Se propone comenzar con 11 de las finalidades de programación más comunes de los programas de reforma de la justicia de menores, denominadas “finalidades fundamentales”, que corresponden a los elementos básicos de la programación descritos supra. Cabe presumir que haya cientos de modalidades para plasmar esas finalidades de programación en objetivos específicos de los programas de reforma de la justicia de menores. Algunos programas hacen hincapié en más de una finalidad y se basan en un enfoque integrado de las reformas de la justicia de menores. Cualquiera de esas finalidades se puede perseguir mediante diferentes tipos de programación, diferentes métodos y diferentes actividades.
18
Gráfico 1. Marco general de programación de las reformas de la justicia de menores en 11 esferas fundamentales de programación
EFICIENCIA
Grado en que los insumos han plasmado en
productos
SOSTENIBILIDAD/TRANSFERIBILIDAD(Lecciones aprendidas)
Actividades relacionadas con insumos
Programa diseñado en consulta con las partes interesadas, los donantes
y otras entidades
Objetivos fundamentales
Finalidades fundamentales
Efectos directos fundamenta les
Repercusiones
Finalidades del programa
Objetivos del
programa
Repercusiones observadas
Efectos directos observados
Productos
EFICACIA
Grado en que el programa logra sus objetivos y produce los efectos directos
previstos
REPERCUSIONES
Efectos positivos y negativos, primarios
y secundarios, previstos o
imprevistos del programa
PERTINENCIA
Grado en que los objetivos son
coherentes con las necesidades
nacionales, las normas
internacionales y las prioridades de los
asociados y los donantes
El gráfico anterior ilustra la lógica en que se sustenta el uso de enunciados generales de finalidades y objetivos y su relación con los criterios de evaluación. Los 11 objetivos generales seleccionados se derivan de las finalidades duales de la programación relativa a la justicia de menores: a) la protección del niño y los derechos del niño y b) la seguridad pública y la prevención del delito. A pesar de que para cada objetivo general se podrían fijar diversos objetivos intermedios, en el presente documento no examinaremos ese nivel de complejidad. Se abriga la esperanza de que la labor inicial con los 11 objetivos generales de programación sirva para ilustrar la forma en que este enfoque puede orientar futuras deliberaciones sobre la evaluación de programas y la definición de buenas prácticas. Cuando se diseña la evaluación de un programa, los distintos tipos de mediciones utilizadas para evaluar los productos, efectos directos y repercusiones del programa, se escogen teniendo en cuenta las características y los objetivos específicos del programa, así como la disponibilidad de datos, los recursos existentes y el tiempo y otras restricciones en cuyo contexto se ha de realizar la evaluación. No obstante, se puede suponer que todas las evaluaciones de programas pueden beneficiarse de la identificación previa de las medidas generales de los efectos directos y las repercusiones en relación con las finalidades principales que típicamente se proponen las reformas de la justicia de menores. 6.1 Cuantificación de los efectos directos Los efectos directos se cuantifican para obtener datos pertinentes en relación con las finalidades y objetivos de un programa y los criterios de evaluación. Las mediciones adoptan por lo común la forma de variables o
19
indicadores. El indicador de un efecto directo es una medición (cuantitativa o cualitativa) de las variables pertinentes en relación con los objetivos del programa. En la evaluación de un programa, los indicadores de efectos directos allegan datos empíricos que demuestran, con un alto grado de precisión y fiabilidad, la naturaleza y el alcance de los cambios producidos por un programa determinado. Algunos de estos indicadores pueden también revelar las repercusiones más generales de un programa, incluidos los efectos inesperados o imprevistos. Los indicadores de evaluación se seleccionan para determinar si se están logrando los objetivos del programa. Algunos de esos indicadores pueden ser idénticos a los indicadores de desempeño que ordinariamente se elaboran en un país para hacer el seguimiento del desempeño de diversas instituciones. Por lo común, todo indicador de un efecto directo está vinculado a alguno de los principales objetivos generales del ámbito de programación en su conjunto (ya sea en relación con los derechos del niño o la prevención del delito). Todo indicador se debiera definir con la mayor precisión posible y prestarse a una verificación empírica. En muchos casos, es atinado definir y expresar un indicador como norma o parámetro de referencia contra el cual se han de comparar los efectos directos. Al adoptar decisiones sobre los indicadores y procedimientos de medición, los evaluadores suelen enfrentarse a dos tipos de problemas. La adecuación de un procedimiento de medición suele juzgarse en términos de validez (¿mide el procedimiento lo que se pretende medir?) y fiabilidad (la estabilidad del proceso de medición propiamente dicho cuando se lo aplica en condiciones ordinarias). Ambas condiciones están relacionadas entre sí: si no es fiable, una medición no es una medición válida de un efecto directo. Además, la selección de los indicadores se complica a veces por el problema conocido con el nombre de “atribución de los resultados”. La selección de indicadores debe fundarse en un conocimiento relativamente satisfactorio de los factores –distintos del programa mismo– que puedan afectar a un indicador. Los indicadores que podrían verse afectados por numerosos factores independientes del programa que se evalúa pueden ser problemáticos cuando se determina qué efectos directos observados se pueden atribuir al programa y cuáles se han de atribuir a otros factores. Un cambio se puede cuantificar, pero puede ser casi imposible determinar si el cambio es el resultado del programa o de algún otro factor o intervención. En las páginas siguientes, se proponen algunos ejemplos generales de los indicadores para cuantificar los efectos directos y las posibles repercusiones de las reformas de la justicia de menores en relación con diversos objetivos de programación. Sin embargo, se debe entender que los indicadores ideales no siempre son posibles o están disponibles y que, en la práctica, los evaluadores deben adoptar sus propias decisiones acerca de cuál es la mejor manera de cuantificar un programa en relación con un criterio determinado o sus objetivos declarados. En muchos casos, se utilizan múltiples mediciones imperfectas para presentar un cuadro compuesto del efecto del programa. Por otra parte, no siempre es suficiente cuantificar los efectos directos de un programa exclusivamente en relación con sus propios objetivos específicos declarados. Si los objetivos específicos del programa y los efectos directos previstos no se han vinculado conceptualmente a los objetivos más generales del ámbito pertinente de programación de la justicia de menores, los evaluadores deben especificar ese nexo a posteriori. 6.2 Recopilación de información sobre buenas prácticas De la evaluación de un programa se pueden extraer muchos tipos distintos de lecciones. Algunas lecciones se refieren a buenas prácticas relacionadas con la eficiencia relativa de distintos tipos de programación o a la forma en que se puede mejorar su eficiencia (es decir, ¿cuál es la manera mejor y más eficaz de obtener determinados productos y efectos directos?). Otras lecciones se refieren al tipo de actividades y productos de los programas que tienen más probabilidad de generar los efectos directos específicos deseados (es decir, buenas prácticas con probabilidades de generar un determinado efecto directo deseado). Otras lecciones pueden referirse a las repercusiones indeseables de ciertos programas o enfoques de programación o a los factores que imparten sostenibilidad o transferibilidad a un programa. Como punto de partida, para definir las buenas prácticas, tal vez sea útil que el Grupo: a) Identifique las principales finalidades del programa que probablemente puedan facilitar el progreso en la esfera de la justicia de menores;
20
b) Describa la forma en que esas finalidades generales suelen plasmar en objetivos específicos del programa (a veces con arreglo a normas internacionales); c) Comience a describir la forma en que esos objetivos pueden plasmar, al menos conceptualmente, en efectos directos deseados del programa que sean susceptibles de cuantificación mediante indicadores de uso común. Gráfico 2. Proceso para definir buenas prácticas
6.3 Finalidades, objetivos, efectos directos e indicadores En el anexo de la presente publicación figuran en forma tabular algunos enfoques generales para determinar y cuantificar los efectos directos y las repercusiones deseados. Una vez desarrollado completamente, ese cuadro podría servir de marco para diseñar y evaluar los programas de reforma de la justicia de menores. El cuadro en su forma actual es, en gran parte, ilustrativo y no contiene toda la información específica que debe incluirse en dicho marco. No se indican ni las actividades que típicamente se ejecutarían en una de las esferas pertinentes (formación, formulación de políticas, redacción de leyes, creación de capacidad, sensibilización, etc.) ni los insumos necesarios. No se trata de definir los productos concretos de diversas esferas de la reforma de la justicia de menores. Esos detalles del diseño de los programas se deben dejar librados a la decisión de las partes interesadas locales, que son los actores más informados respecto de los recursos, problemas y activos locales, así como de las circunstancias en que se ha de definir el programa. Más adelante, el Grupo podría ampliar el marco básico presentado en el anexo mediante una definición más precisa de un protocolo y una metodología para analizar y reunir información sobre la eficacia en función de los costos, la sostenibilidad y la transferibilidad de diversos programas de reformas de la justicia de menores.
Actividades y productos
especificados y ejecutados
Finalidades de la
programación
Definición de los objetivos de los
programas Definición de los efectos directos
deseados
Definición de buenas
prácticas
Selección y cuantificación de
indicadores de los efectos directos y las
repercusiones
21
Anexo:
Reformas de la justicia de menores
Finalidades, objetivos, efectos directos y posibles repercusiones de los programas
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situ
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mat
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ón.
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s. La
pol
icía
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ticip
a in
tens
amen
te e
n la
s ac
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ades
de
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enci
ón d
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ero
de p
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toin
form
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bre
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cuen
cia.
Las
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n pa
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men
ores
en
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3.
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eter
min
ar la
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re
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sabi
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pen
al
Esta
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una
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enor
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resp
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Se
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nario
s en
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nal y
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pen
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N
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o de
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que
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resp
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s. N
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o de
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qu
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enor
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ue n
o ha
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gado
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e re
spon
sabi
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pe
nal
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la
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n de
la re
form
a.
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ism
os e
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gado
s de
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stici
a pe
nal r
espe
tan
o no
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peta
n la
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d de
res
pons
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dad
pena
l.
26
Fi
nalid
ades
de
los p
rogr
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O
bjet
ivos
de
los p
rogr
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Ef
ecto
s dire
ctos
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dore
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icar
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Lo
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que
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ías
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cap
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ad p
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inte
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ión,
la
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ivas
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les,
etc.
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disc
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que
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men
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qu
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en
delit
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bene
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los
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tra
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rmar
en
el l
argo
pla
zo.
Se
debe
ha
cer
un
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nto
de
la
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cor
rupc
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scrim
inac
ión.
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disc
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s y
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sta
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s de
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men
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. Es
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mec
anis
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man
ente
s de
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guim
ient
o y
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ició
n de
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par
a or
ient
ar y
co
ntro
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de
las
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scre
cion
ales
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el
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ema
de
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or n
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e di
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inac
ión
por
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ivos
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ía, e
tc.
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de re
curs
os.
Se
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ina
el
aspe
cto
de
prop
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onal
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en
la
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s de
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sada
s de
la
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cia
de m
enor
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o co
n su
orig
en é
tnic
o, r
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ión,
se
xo, e
tc.
Se p
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redu
cir l
a di
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inac
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N
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La
disc
rimin
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n en
el
siste
ma
de
justi
cia
de m
enor
es e
s m
ucha
s ve
ces
un
refle
jo d
e un
a di
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inac
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soci
al m
ás
gene
ral.
Se
eval
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uada
men
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nece
sida
des
y ci
rcun
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cias
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los
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ores
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ract
ores
(se
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ntifi
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lo
s ni
ños
con
nece
sidad
es e
spec
iale
s de
sal
ud,
salu
d m
enta
l y
emoc
iona
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ucac
ión
y de
sarro
llo).
Se c
uent
a co
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ios d
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s ade
cuad
os.
Se c
uent
a co
n re
curs
os p
rofe
sion
ales
par
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alua
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s ni
ños.
Se h
acen
aná
lisis
válid
os d
e m
enor
es e
n co
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to c
on la
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y en
tiem
po o
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no p
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s so
bre
las i
nter
venc
ione
s.
Núm
ero
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enor
es e
valu
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. Se
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n in
form
es p
ara
que
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ento
de
las d
ecis
ione
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les.
Núm
ero
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anál
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psic
ológ
icos
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aliz
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.
Las
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as a
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s in
frac
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es d
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enor
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en u
n an
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las
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cesi
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s y la
s circ
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el m
enor
.
27
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O
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ivos
de
los p
rogr
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Ef
ecto
s dire
ctos
des
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s In
dica
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s par
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antif
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ctos
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rect
os
Repe
rcus
ione
s
4.
C
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cap
acid
ad p
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ejec
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cion
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del
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ior
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iño
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tinua
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Se
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nen
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uent
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eter
min
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y.
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min
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enor
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ufre
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tras
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Núm
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iona
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s de
pro
tecc
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de m
enor
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cond
icio
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de a
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mej
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los n
iños
.
Se
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n,
form
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n pr
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l, at
enci
ón
de
la
salu
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enta
l, at
enci
ón
méd
ica,
ap
oyo
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iona
l y
ayud
a pr
áctic
a a
los
men
ores
en
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ión
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enor
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en e
stos
se
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ios.
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e la
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la
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Rei
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enor
es.
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el
segu
imie
nto
del
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reso
de
los m
enor
es.
Se s
uper
visa
de
cerc
a a
los
men
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en
conf
licto
con
la
ley
para
resp
onde
r a s
us n
eces
idad
es y
a lo
s ca
mbi
os e
n su
s circ
unst
anci
as.
Med
icio
nes
del
mec
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mo
de
segu
imie
nto
(por
ej
empl
o,
de
las
esta
díst
icas
de
niño
s qu
e co
nclu
yen
el
prog
ram
a,
las
tasa
s de
de
serc
ión
del
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ram
a,
el
cum
plim
ient
o de
la
s co
nden
as a
ser
vici
os c
omun
itario
s y
el
núm
ero
de
viol
acio
nes
de
la
liber
tad
cond
icio
nal).
Los
func
iona
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y lo
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s de
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com
pren
der
mej
or
el
dese
mpe
ño
de
las
inte
rven
cion
es
que
real
izan
.
5.
R
emis
ión
de c
asos
de
men
ores
sin
recu
rrir
al
sist
ema
de ju
stic
ia d
e m
enor
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Se fo
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an y
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pro
cedi
mie
ntos
su
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de
lo
s pr
oced
imie
ntos
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dici
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icia
les
(med
iant
e re
form
as le
gisla
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, el d
esar
rollo
de
serv
icio
s co
mun
itario
s, po
lític
as
y re
glam
ento
s, fo
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ión,
for
mul
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n de
pro
cedi
mie
ntos
y a
cuer
dos
entre
la
s in
stitu
cion
es i
nter
vini
ente
s, et
c.).
Esto
pue
de a
barc
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ntre
otra
s co
sas,
prog
ram
as p
ara
jóve
nes,
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ram
as
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trata
mie
nto
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enor
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suet
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y co
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stru
ctur
ados
par
a pr
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del
ictiv
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or p
arte
del
m
enor
.
Núm
ero
de p
rogr
amas
exist
ente
s. Fr
ecue
ncia
de
las r
emisi
ones
a s
ervi
cios
y
prog
ram
as s
ustit
utiv
os p
ara
la re
solu
ción
de
conf
licto
s. Po
r eje
mpl
o, po
rcen
taje
de m
enor
es re
miti
dos
a la
atenc
ión
de la
pol
icía
(o d
el m
inist
erio
pú
blico
) en
cu
yas
caus
as
las
acci
ones
ju
dicia
les fu
eron
susp
endi
das o
des
istid
as.
Por
ejem
plo,
po
rcen
taje
de
men
ores
in
fract
ores
pro
cesa
dos p
or lo
s trib
unal
es en
un
año
deter
min
ado
cuya
s ca
usas
fu
eron
su
spen
dida
s por
el tr
ibun
al.
Porc
entaj
e de m
enor
es q
ue se
inco
rpor
an a
un
proc
eso
ofici
al de
re
misi
ón
antes
de
la
sent
enci
a.*
Frec
uenc
ia de
la
rein
ciden
cia
entre
lo
s m
enor
es c
on c
ausa
s re
miti
das
a pr
ogra
mas
su
stitu
tivos
.
Es im
porta
nte
vela
r po
r qu
e se
exi
ja q
ue e
l m
enor
dé
su c
onse
ntim
ient
o en
par
ticip
ar e
n es
os p
rogr
amas
y te
nga
dere
cho
de a
pela
r de
dich
as d
ecis
ione
s (re
mis
ione
s).
Se
pued
e pl
ante
ar
un
prob
lem
a co
n la
cu
estió
n de
l “e
nsan
cham
ient
o de
la
red”
(e
s dec
ir,
se
som
ete
a un
a in
terv
enci
ón
susti
tutiv
a a
men
ores
qu
e,
norm
alm
ente
, no
est
aría
n su
jeto
s a
tal
inte
rven
ción
por
el
solo
hec
ho d
e qu
e es
ta e
xiste
). Es
pos
ible
que
el
públ
ico
no a
poye
esa
s ac
tivid
ades
o
las
apoy
e co
n m
enos
in
tens
idad
.
28
Fi
nalid
ades
de
los p
rogr
amas
O
bjet
ivos
de
los p
rogr
amas
Ef
ecto
s dire
ctos
des
eado
s In
dica
dore
s par
a cu
antif
icar
efe
ctos
di
rect
os
Repe
rcus
ione
s
6.
A
segu
rar
que
los d
erec
hos d
e lo
s men
ores
est
én p
rote
gido
s en
todo
el p
roce
so d
e la
ju
stic
ia p
enal
, inc
luid
a la
ga
rant
ía d
e un
juic
io
impa
rcia
l
Proh
ibir
la ti
pific
ació
n re
troac
tiva
de
una
cond
ucta
com
o de
lito
(refo
rma
cons
tituc
iona
l y
refo
rma
del
dere
cho
pena
l).
Se re
form
a la
ley.
La
s en
mie
ndas
per
tinen
tes
a la
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entra
n en
vig
or y
se a
plic
an e
ficaz
men
te.
La le
y se
apl
ica
siste
mát
icam
ente
, en
todo
el
país
, o n
o se
apl
ica
con
dilig
enci
a.
Se m
odifi
can
las
actit
udes
y o
pini
ones
del
pú
blic
o re
spec
to d
el s
istem
a de
jus
ticia
de
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.
Se re
spet
a la
pre
sunc
ión
de in
ocen
cia
en
todo
el
pr
oces
o (re
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a le
gisl
ativ
a y
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ació
n de
lo
s fu
ncio
nario
s de
la
adm
inis
traci
ón d
e ju
stici
a).
Se re
form
a la
ley
en c
onse
cuen
cia
y de
con
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idad
con
lo
s pr
inci
pios
y c
riter
ios
inte
rnac
iona
les
de d
erec
hos
hum
anos
. Lo
s fu
ncio
nario
s de
la a
dmin
istra
ción
de
justi
cia
está
n fa
mili
ariz
ados
con
la
le
y y
su
fund
amen
to
en
los
dere
chos
hum
anos
.
Las
enm
iend
as p
ertin
ente
s a
la le
y en
tran
en v
igor
y se
apl
ican
efic
azm
ente
. N
o se
obs
erva
n ca
usas
en
cont
rave
nció
n de
la le
y.
Los
tribu
nale
s de
ape
laci
ón a
firm
an y
ap
lican
rigu
rosa
men
te lo
s prin
cipi
os.
Cam
bios
en
el s
iste
ma
de j
ustic
ia p
enal
en
gene
ral y
en
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ráct
icas
exi
sten
tes.
Ase
gura
r qu
e el
com
porta
mie
nto
que
no e
sté
tipifi
cado
com
o de
lito
para
lo
s ad
ulto
s no
se
tip
ifiqu
e co
mo
delit
o pa
ra lo
s m
enor
es (
abol
ició
n de
lo
s de
litos
en
razó
n de
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cond
ició
n pe
rson
al).
Ya n
o se
incr
imin
a a
los m
enor
es p
or d
elito
s en
razó
n de
la
co
ndic
ión
pers
onal
(p
or
ejem
plo,
va
ganc
ia,
inco
rregi
bilid
ad, d
esob
edie
ncia
a su
s pad
res)
.
Aud
itoría
y e
xam
en d
e la
s le
yes
en v
igor
. ¿S
e co
nden
a a
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por
del
itos
en
razó
n de
su
cond
ició
n pe
rson
al?
En c
aso
afirm
ativ
o,
¿cuá
ntos
m
enor
es
son
cond
enad
os?
La p
arte
sus
tant
iva
del
dere
cho
pena
l es
es
enci
alm
ente
id
éntic
a pa
ra
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y
adul
tos.
Posi
ble
reac
ción
con
traria
de
la p
obla
ción
(o
pini
ón p
úblic
a).
Ase
gura
r qu
e to
dos
los
orga
nism
os y
fu
ncio
nario
s de
la ju
stici
a re
spet
en e
l de
rech
o de
l men
or a
ser
esc
ucha
do e
n to
do p
roce
dim
ient
o ju
dici
al q
ue l
o af
ecte
. Res
peta
r el d
erec
ho d
el m
enor
a
parti
cipa
r ef
ectiv
amen
te
en
proc
edim
ient
os y
a s
er in
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ado
de
los c
argo
s que
se le
impu
ten.
Se e
scuc
ha d
ebid
amen
te a
los
men
ores
en
todo
s lo
s pr
oced
imie
ntos
judi
cial
es q
ue le
s co
ncie
rnen
(y ta
mbi
én
en lo
s pr
oces
os n
o ju
dici
ales
de
adop
ción
de
deci
sion
es
que
los
afec
tan
a el
los
o qu
e af
ecta
n su
seg
urid
ad,
su
liber
tad
o su
s der
echo
s).
Porc
enta
je d
e m
enor
es e
n co
nflic
to c
on la
le
y qu
e es
tán
conv
enci
dos d
e qu
e ha
n sid
o oí
dos
en
las
actu
acio
nes
que
los
afec
taba
n.
Porc
enta
je
de
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de
teni
dos
que
está
n en
tera
dos
de la
nat
ural
eza
exac
ta d
e lo
s car
gos e
n su
con
tra.
Tran
sfor
mac
ión
del p
roce
so d
e ju
stici
a pe
nal
en c
uant
o af
ecta
a lo
s men
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. C
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os c
ultu
rale
s (p
unto
s de
vis
ta s
obre
lo
s der
echo
s del
niñ
o).
Ase
gura
rse
de
que
los
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ac
usad
os n
unca
sea
n co
mpe
lidos
a
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arar
, co
nfes
ar
o re
cono
cers
e cu
lpab
les
(med
iant
e la
re
form
a le
gisl
ativ
a,
las
dire
ctric
es
para
la
po
licía
y e
l m
inist
erio
púb
lico,
la
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ació
n de
func
iona
rios,
el d
erec
ho
de a
pela
ción
y l
a pr
esen
cia
de u
n ab
ogad
o).
Los
men
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no
so
n co
mpe
lidos
a
adm
itir
su
culp
abili
dad
o a
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arar
con
tra sí
mism
os.
Los
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est
án r
epre
sent
ados
por
un
abog
ado
o de
fens
or.
Se re
form
a la
ley.
Núm
ero
de a
pela
cion
es.
Inci
dent
es
de
men
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co
mpe
lidos
o
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azad
os.
Den
unci
as a
nte
la c
omis
ión
de d
enun
cias
pú
blic
as,
la
ofic
ina
del
defe
nsor
de
l pu
eblo
o l
as o
rgan
izac
ione
s de
der
echo
s hu
man
os.
Núm
ero
de j
uici
os e
n lo
s qu
e un
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ha
adm
itido
inf
orm
ació
n ob
teni
da m
edia
nte
tortu
ra u
otro
s mal
os tr
atos
.
May
or re
spet
o de
los d
erec
hos d
el n
iño.
Pu
ede
segu
ir ha
bien
do c
asos
de
adm
isión
in
volu
ntar
ia
de
culp
a ba
jo
coac
ción
o
intim
idac
ión.
Es
pos
ible
que
se re
curra
a la
det
enci
ón y
las
amen
azas
pa
ra
oblig
ar
a lo
s m
enor
es
a de
clar
arse
cul
pabl
es.
Not
a:
Exis
te
el
pelig
ro
de
que
algu
nos
prog
ram
as
susti
tutiv
os
de
reso
luci
ón
de
conf
licto
s se
pa
rezc
an
a un
a co
acci
ón
ejer
cida
sob
re e
l men
or p
ara
que
adm
ita s
u cu
lpab
ilida
d.
29
Fi
nalid
ades
de
los p
rogr
amas
O
bjet
ivos
de
los p
rogr
amas
Ef
ecto
s dire
ctos
des
eado
s In
dica
dore
s par
a cu
antif
icar
efe
ctos
di
rect
os
Repe
rcus
ione
s
6.
A
segu
rar
que
los d
erec
hos d
e lo
s men
ores
est
én p
rote
gido
s en
todo
el p
roce
so d
e la
ju
stic
ia p
enal
, inc
luid
a la
ga
rant
ía d
e un
juic
io
impa
rcia
l (co
ntin
uaci
ón)
N
ota:
Est
e pu
ede
tam
bién
ser e
l com
ienz
o de
un
exa
men
de
las
prác
ticas
de
la p
olic
ía e
n re
laci
ón c
on l
os m
enor
es e
n co
nflic
to c
on
la le
y.
Ase
gura
r qu
e a
los
men
ores
en
co
nflic
to c
on la
ley
se le
s of
rezc
a un
a as
iste
ncia
jur
ídic
a y
otra
s fo
rmas
de
asis
tenc
ia (
por
ejem
plo,
ser
vici
os d
e in
terp
reta
ción
en
los p
roce
dim
ient
os).
Mej
orar
la
fin
anci
ació
n de
lo
s de
fens
ores
púb
licos
y l
a as
iste
ncia
ju
rídic
a.
Los
men
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re
cibe
n as
iste
ncia
ju
rídic
a cu
ando
la
ne
cesi
tan.
Ex
iste
n cr
iterio
s cl
aros
e i
mpa
rcia
les
para
aco
gers
e al
be
nefic
io d
e la
asis
tenc
ia.
Se a
sign
an r
ecur
sos
para
fin
anci
ar l
os s
ervi
cios
de
asis
tenc
ia ju
rídic
a.
No
hay
disc
rimin
ació
n en
la
pres
taci
ón d
e as
iste
ncia
ju
rídic
a a
los m
enor
es.
El a
cces
o a
la a
siste
ncia
juríd
ica
no s
e lim
ita a
alg
unas
re
gion
es o
ciu
dade
s. Lo
s m
enor
es o
btie
nen
los
serv
icio
s de
un
inté
rpre
te
cuan
do lo
s nec
esita
n.
Núm
ero
de
abog
ados
qu
e pu
eden
re
pres
enta
r y
defe
nder
a l
os m
enor
es e
n co
nflic
to c
on la
ley.
N
úmer
o de
niñ
os y
niñ
as q
ue n
o es
tán
repr
esen
tado
s en
lo
s pr
oced
imie
ntos
ju
dici
ales
. N
úmer
o de
men
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que
tie
nen
acce
so a
un
ab
ogad
o du
rant
e la
s ac
tuac
ione
s pe
nale
s (c
lasi
ficad
os
por
tipo
de
infra
cció
n,
edad
, se
xo
y ub
icac
ión
geog
ráfic
a).
Perc
epci
ones
re
lativ
as
a lo
s ab
ogad
os
defe
nsor
es d
el p
aís o
de
la re
gión
.
Mej
or re
pres
enta
ción
juríd
ica.
Se
red
uce
el n
úmer
o de
men
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det
enid
os
por f
alta
de
asis
tenc
ia.
Los
dere
chos
lega
les
de lo
s m
enor
es p
uede
n re
cibi
r una
may
or p
rote
cció
n co
mo
resu
ltado
de
la
asis
tenc
ia j
uríd
ica
que
reci
ben
los
men
ores
.
Ale
ntar
, cua
ndo
proc
eda,
la p
rese
ncia
de
los
pad
res
o tu
tore
s du
rant
e lo
s pr
oced
imie
ntos
juríd
icos
.
Los m
enor
es re
cibe
n el
apo
yo d
e ad
ulto
s que
sim
patiz
an
con
ello
s. Se
info
rma
a lo
s pa
dres
y tu
tore
s de
los
proc
edim
ient
os
a lo
s que
pue
den
asist
ir.
Núm
ero
de m
enor
es a
com
paña
dos
de u
n ad
ulto
o tu
tor c
uand
o co
mpa
rece
n an
te e
l tri
buna
l (y/
o an
te la
com
isaría
).
Los
dere
chos
lega
les
de lo
s m
enor
es p
uede
n re
cibi
r una
may
or p
rote
cció
n co
mo
resu
ltado
de
la
pr
esen
cia
de
los
padr
es
o tu
tore
s du
rant
e la
s act
uaci
ones
judi
cial
es.
Not
a: N
o se
pue
de s
upon
er q
ue la
pre
senc
ia
de l
os p
adre
s se
a si
empr
e fa
vora
ble
a la
pr
otec
ción
de
los d
erec
hos d
el n
iño.
Vela
r po
r qu
e se
ado
pten
med
idas
ap
ropi
adas
par
a re
spet
ar la
priv
acid
ad
del
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or e
n to
das
las
fase
s de
los
pr
oced
imie
ntos
(p
or
ejem
plo,
re
form
as d
e la
ley
de p
roce
dim
ient
o,
cam
bios
en
lo
s pr
oced
imie
ntos
y
sede
s ju
dici
ales
, ca
paci
taci
ón d
e la
po
licía
, lo
s fis
cale
s y
los
juec
es,
dire
ctiv
as
y di
rect
rices
pa
ra
los
fisca
les
y la
pol
icía
, re
pres
enta
ción
ad
ecua
da
de
los
men
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po
r ab
ogad
os d
efen
sore
s, ed
ucac
ión
de
los
med
ios
de d
ifusió
n, a
plic
ació
n de
l ré
gim
en
de
priv
acid
ad
por
los
tribu
nale
s).
Se p
rote
ge la
iden
tidad
de
los m
enor
es in
fract
ores
. Se
res
peta
el c
arác
ter
priv
ado
de lo
s pr
oced
imie
ntos
de
la ju
stici
a de
men
ores
. Lo
s fu
ncio
nario
s en
carg
ados
de
hace
r cu
mpl
ir la
ley
y lo
s fu
ncio
nario
s ju
dici
ales
est
án a
l co
rrien
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e có
mo
prot
eger
los
dere
chos
de
los
men
ores
en
conf
licto
con
la
ley.
Lo
s m
edio
s de
info
rmac
ión
públ
ica
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rvan
el r
égim
en
de p
rivac
idad
.
Cau
sas
men
cion
adas
en
la p
rens
a en
que
se
rev
ela
la i
dent
idad
del
niñ
o qu
e tie
ne
conf
licto
con
la le
y.
Cam
bio
en l
a pe
rcep
ción
púb
lica
resp
ecto
de
l sis
tem
a de
justi
cia
y su
cre
dibi
lidad
.
30
Fi
nalid
ades
de
los p
rogr
amas
O
bjet
ivos
de
los p
rogr
amas
Ef
ecto
s dire
ctos
des
eado
s In
dica
dore
s par
a cu
antif
icar
efe
ctos
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os
Repe
rcus
ione
s
6.
A
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rar
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e lo
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én p
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s en
todo
el p
roce
so d
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ia p
enal
, inc
luid
a la
ga
rant
ía d
e un
juic
io
impa
rcia
l (co
ntin
uaci
ón)
Dar
efe
cto
al d
erec
ho d
el m
enor
de
apel
ar d
e un
ver
edic
to o
sent
enci
a.
Los
men
ores
tie
nen
acce
so a
rep
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ntac
ión
letra
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so d
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ión.
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ero
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ores
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tore
s.
7.
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nten
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nece
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dura
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po
sibl
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emor
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nece
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ón re
spec
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un
men
or e
n co
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to c
on la
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enda
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e la
s cau
sas,
instr
ucci
ón,
notif
icac
ión
de te
stig
os,
nom
bram
ient
o de
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gado
s de
fens
ores
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.).
Red
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s de
mor
as e
n la
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mita
ción
de
las
caus
as c
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men
ores
infr
acto
res.
Red
ucci
ón d
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s de
mor
as a
ntes
de
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ción
y e
l co
mie
nzo
del j
uici
o.
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tem
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as a
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cul
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des
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Los
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que
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ra d
e se
nten
cia
obse
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que
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se in
coan
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n m
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cel
erid
ad.
Se r
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e el
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que
nec
esita
el
sist
ema
para
lle
gar
a un
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par
a de
cidi
r la
rem
isió
n de
l m
enor
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cia
sust
itutiv
a.
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o m
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enci
ón in
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l y la
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rmul
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n de
los c
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io e
ntre
la
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uici
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enor
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nten
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s in
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saria
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los
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s y
sus f
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as.
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ades
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com
unid
ad, l
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ncia
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una
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tc.)
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que
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el n
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o de
men
ores
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Red
ucci
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el p
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el c
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sent
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a.
Núm
ero
de m
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cia.
Po
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men
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nten
cia.
N
úmer
o de
men
ores
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la
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0 ni
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la
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l. N
úmer
o de
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que
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mie
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s es
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lib
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o c
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ón ju
rato
ria.
Dur
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n m
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la
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a la
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pera
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io (
clas
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cuen
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la
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os.
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a: E
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lico
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e m
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n gr
an m
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a la
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enci
ón.
Se d
ebe
tene
r pr
esen
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del
públ
ico
y ef
ectu
ar su
segu
imie
nto.
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La
opin
ión
públ
ica
en e
stas
cue
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nes
es m
uy im
porta
nte
y pu
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varia
r.
31
Fi
nalid
ades
de
los p
rogr
amas
O
bjet
ivos
de
los p
rogr
amas
Ef
ecto
s dire
ctos
des
eado
s In
dica
dore
s par
a cu
antif
icar
efe
ctos
di
rect
os
Repe
rcus
ione
s
7.
A
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que
los m
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es
sean
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po
sibl
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ón)
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di
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rices
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ient
os p
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aseg
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que
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n se
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bre
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le.
8.
R
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ción
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pena
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lar p
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pen
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priv
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n de
lib
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solo
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timo
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rso
y du
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e el
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e ne
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med
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e la
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orm
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tiva,
la
s en
mie
ndas
a
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legi
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ón
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l, la
s po
lític
as
y di
rect
rices
so
bre
sent
enci
as
y la
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rmac
ión)
. Su
prim
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s co
nden
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e du
raci
ón
inde
term
inad
a.
Supr
imir
las
pena
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que
no
perm
itan
la e
xcar
cela
ción
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con
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duci
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los m
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es.
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men
ores
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ucci
ón d
el t
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po d
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ión)
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lito
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los i
nfra
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es).*
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y ti
po d
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fracc
ión)
. N
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eten
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por
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0.00
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ños e
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pob
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N
úmer
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m
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es
dete
nido
s en
un
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2 m
eses
por
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niñ
os e
n la
po
blac
ión
gene
ral.*
N
úmer
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stos
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Núm
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fracc
ión
cuan
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cuen
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régi
men
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supe
rvis
ión
cond
icio
nal.
Red
ucci
ón
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ero
de
men
ores
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eten
ción
. N
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Se
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as.
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erce
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n de
la n
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idad
de
un m
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cas
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.
9.
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de
cond
enas
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una
serie
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co
nden
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.
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tivas
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erta
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ndic
iona
l, ór
dene
s de
se
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io c
omun
itario
, res
tituc
ión,
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.).
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enta
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de
men
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fract
ores
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nden
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que
son
sen
tenc
iado
s a
una
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de
liber
tad
cond
icio
nal.
Porc
enta
je
de
men
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in
fract
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co
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ados
que
son
sen
tenc
iado
s al
pag
o de
una
mul
ta.
Porc
enta
je
de
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qu
e es
tán
dete
nido
s en
virt
ud d
e or
den
judi
cial
por
no
pag
ar u
na m
ulta
o in
dem
niza
ción
.
Cam
bios
en
la
s pa
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gl
obal
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de
las
cond
enas
. Se
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ba
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. La
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ipa
más
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la a
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de
la c
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a:
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públ
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a la
s co
nden
as b
asad
as e
n la
com
unid
ad p
uede
flu
ctua
r.
32
Fi
nalid
ades
de
los p
rogr
amas
O
bjet
ivos
de
los p
rogr
amas
Ef
ecto
s dire
ctos
des
eado
s In
dica
dore
s par
a cu
antif
icar
efe
ctos
di
rect
os
Repe
rcus
ione
s
9.
A
lent
ar e
l uso
de
cond
enas
su
stitu
tivas
(con
tinua
ción
)
Po
rcen
taje
de
m
enor
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que
está
n de
teni
dos p
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o pa
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ulta
. Po
rcen
taje
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m
enor
es
que
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com
plet
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un
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infra
cció
n o
el
incu
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nto
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las
cond
icio
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10.
M
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s con
dici
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dete
nció
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lar p
or q
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l tra
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s men
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teni
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resp
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en c
uent
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y re
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grac
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regu
larm
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mos
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. Ve
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or q
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ad
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dos.
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ción
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tal,
etc.
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ón.
Los m
enor
es re
cibe
n un
a di
eta
nutri
tiva
sufic
ient
e.
Los
men
ores
pu
eden
pa
rtici
par
en
activ
idad
es
recr
eativ
as a
prop
iada
s. Se
disp
one
de se
rvic
ios d
e ap
oyo
psic
ológ
ico.
Se
han
ado
ptad
o y
se o
bser
van
polít
icas
rel
ativ
as a
las
med
idas
disc
iplin
aria
s. N
o se
adm
inist
ran
pena
s co
rpor
ales
ni s
e co
met
en o
tros
tipos
de
mal
trato
s fís
icos
con
tra lo
s men
ores
. Lo
s es
tabl
ecim
ient
os
de
priv
ació
n de
lib
erta
d se
in
spec
cion
an p
erió
dica
men
te y
pue
den
ser
obje
to d
e in
spec
ción
por
par
te d
e lo
s or
gani
smos
de
dere
chos
hu
man
os y
pro
tecc
ión
del m
enor
. Se
man
tiene
la d
isci
plin
a de
l per
sona
l. El
per
sona
l es
tá d
ebid
amen
te c
apac
itado
y p
lena
men
te
cons
cien
te d
e lo
s der
echo
s de
los m
enor
es.
Se h
a es
tabl
ecid
o un
sis
tem
a qu
e as
egur
a la
ins
pecc
ión
perió
dica
ind
epen
dien
te d
e lo
s es
tabl
ecim
ient
os
de
priv
ació
n de
lib
erta
d.*
Porc
enta
je
de
esta
blec
imie
ntos
de
pr
ivac
ión
de l
iber
tad
que
han
insti
tuid
o m
ecan
ism
os d
e qu
ejas
.*
Se
ha
esta
blec
ido
un
mec
anis
mo
para
re
cibi
r la
s qu
ejas
de
lo
s m
enor
es
dete
nido
s.*
Núm
ero
de
defu
ncio
nes
de
men
ores
de
teni
dos
en u
n pl
azo
de 1
2 m
eses
por
1.
000
men
ores
det
enid
os.*
N
úmer
o de
men
ores
det
enid
os q
ue n
o es
tán
tota
lmen
te
sepa
rado
s de
lo
s ad
ulto
s.*
Porc
enta
je d
e m
enor
es d
eten
idos
que
han
si
do v
isita
dos
por
sus
fam
iliar
es,
padr
es,
tuto
res
o un
fam
iliar
adu
lto o
los
han
vi
sita
do e
n lo
s pas
ados
tres
mes
es.*
N
úmer
o de
visi
tas
inde
pend
ient
es a
los
es
tabl
ecim
ient
os d
e de
tenc
ión.
N
úmer
o de
m
enor
es
que
reci
ben
trata
mie
nto
méd
ico
adec
uado
en
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de
enfe
rmed
ad.
Núm
ero
de
men
ores
qu
e re
cibe
n tra
tam
ient
o m
édic
o ad
ecua
do p
or r
azon
es
disti
ntas
de
la e
nfer
med
ad (
acci
dent
es,
paliz
as, e
tc.).
Se
han
mej
orad
o en
orm
emen
te
las
cond
icio
nes d
e de
tenc
ión
de lo
s men
ores
. Lo
s es
tabl
ecim
ient
os
de
priv
ació
n de
lib
erta
d es
tán
adm
inis
trado
s de
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aner
a sa
tisfa
ctor
ia.
Se r
espe
tan
los
dere
chos
de
los
men
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pr
ivad
os d
e su
libe
rtad.
Lo
s pr
ofes
iona
les
y el
púb
lico
en g
ener
al
cons
ider
an m
ás a
cept
able
la d
eten
ción
. La
opi
nión
púb
lica
estim
a qu
e lo
s m
enor
es
en
conf
licto
co
n la
le
y so
n tra
tado
s de
m
aner
a de
mas
iado
ben
igna
.
33
Fi
nalid
ades
de
los p
rogr
amas
O
bjet
ivos
de
los p
rogr
amas
Ef
ecto
s dire
ctos
des
eado
s In
dica
dore
s par
a cu
antif
icar
efe
ctos
di
rect
os
Repe
rcus
ione
s
11.
M
ejor
ar la
rei
nteg
raci
ón
soci
al d
e lo
s men
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in
frac
tore
s des
pués
de
un
perí
odo
de p
riva
ción
de
liber
tad
Ofre
cer
asis
tenc
ia e
int
erve
ncio
nes,
dura
nte
la p
rivac
ión
de l
iber
tad
del
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or c
on e
l fin
de
prep
arar
lo p
ara
volv
er a
la so
cied
ad.
Los
esta
blec
imie
ntos
de
priv
ació
n de
libe
rtad
disp
onen
de
recu
rsos
par
a ay
udar
a lo
s men
ores
y p
repa
rarlo
s par
a su
libe
raci
ón.
Infra
ccio
nes
com
etid
as
por
men
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du
rant
e un
pr
ogra
ma
de
liber
tad
antic
ipad
a.
Se
plan
ifica
n y
faci
litan
de
bida
men
te
la
liber
ació
n y
la r
eint
egra
ción
de
los
men
ores
a
su c
omun
idad
.
11.
M
ejor
ar la
rei
nteg
raci
ón
soci
al d
e lo
s men
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in
frac
tore
s des
pués
de
un
perí
odo
de p
riva
ción
de
liber
tad
(con
tinua
ción
)
Ayud
ar a
los
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a p
repa
rars
e pa
ra c
uand
o re
cupe
ren
la li
berta
d.
Ofre
cer
prog
ram
as d
e lib
erta
d di
urna
pa
ra
que
los
men
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pu
edan
co
ntin
uar s
u ed
ucac
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en u
n en
torn
o no
rmal
. Ay
udar
a lo
s m
enor
es a
adq
uirir
una
ed
ucac
ión
y co
mpe
tenc
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prof
esio
nale
s. Fa
cilit
ar
la
rein
tegr
ació
n de
lo
s m
enor
es a
la s
ocie
dad,
en
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cula
r a
la fa
mili
a.
Form
ular
pr
ogra
mas
de
lib
erta
d an
ticip
ada
(pro
gram
as
de
liber
tad
cond
icio
nal
o su
perv
isad
a)
para
fa
cilit
ar la
rei
nteg
raci
ón s
ocia
l de
los
men
ores
infr
acto
res.
Elab
orar
ser
vici
os d
e ap
oyo
desp
ués
del t
rata
mie
nto
y ot
ros
serv
icio
s pa
ra
los
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lib
erad
os
de
un
esta
blec
imie
nto
(incl
uso
si ya
no
son
men
ores
en
ese
mom
ento
).
Los
esta
blec
imie
ntos
de
priv
ació
n de
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erta
d pu
eden
co
labo
rar
con
la
polic
ía
y la
s or
gani
zaci
ones
co
mun
itaria
s pa
ra f
acili
tar
la li
bera
ción
de
los
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y
su re
inte
grac
ión
a la
fam
ilia
y a
la c
omun
idad
. Es
sat
isfa
ctor
ia l
a re
inte
grac
ión
soci
al d
e lo
s m
enor
es
infra
ctor
es
que
se
absti
enen
de
co
met
er
nuev
as
infra
ccio
nes.
Los
serv
icio
s de
pr
otec
ción
de
m
enor
es
está
n pr
epar
ados
par
a ay
udar
a l
os n
iños
que
reg
resa
n a
su
com
unid
ad.
Se p
osib
ilita
y f
acili
ta l
a re
inte
grac
ión
del
niño
a l
a es
cuel
a pú
blic
a.
Se
pres
ta
asis
tenc
ia
a lo
s m
enor
es
para
en
cont
rar
vivi
enda
(ubi
caci
ón) e
n el
mom
ento
de
su li
bera
ción
.
Infra
ccio
nes
com
etid
as p
or m
enor
es e
n lo
s 12
mes
es p
oste
riore
s a
su l
iber
ació
n (a
lgun
os d
e el
los
será
n ad
ulto
s al
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de
ese
perío
do).
La
com
unid
ad
acog
e a
los
men
ores
in
fract
ores
pue
stos
en
liber
tad.
N
úmer
o de
ni
ños
que
regr
esan
a
la
escu
ela
desp
ués d
e se
r pue
stos
en
liber
tad.
Tasa
s de
re
inci
denc
ia
de
los
men
ores
in
fract
ores
. D
urac
ión
med
ia
de
la
priv
ació
n de
lib
erta
d de
men
ores
. N
úmer
o de
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ores
pue
stos
en
liber
tad
ante
s de
l fin
de
su c
onde
na (
con
o sin
co
ndic
ione
s esp
ecia
les y
/o su
perv
isió
n).
Med
iant
e el
uso
de
prog
ram
as d
e lib
erta
d an
ticip
ada
y co
ndic
iona
l se
re
duce
n de
m
aner
a sig
nific
ativ
a lo
s pl
azos
de
priv
ació
n de
lib
erta
d de
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y,
de c
onfo
rmid
ad
con
las
norm
as
vige
ntes
de
de
rech
os
hum
anos
, se
det
iene
a l
os m
enor
es p
or e
l pe
ríodo
más
bre
ve n
eces
ario
. Po
sibl
e re
ducc
ión
del
haci
nam
ient
o en
los
es
tabl
ecim
ient
os d
e pr
ivac
ión
de l
iber
tad
y m
ejor
as
cone
xas
en
las
cond
icio
nes
de
priv
ació
n de
libe
rtad.
La
po
blac
ión
acep
ta
y ap
oya
prog
resi
vam
ente
los
pro
gram
as d
e lib
erta
d an
ticip
ada.
La
s co
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idad
es e
stán
mej
or p
repa
rada
s pa
ra a
cept
ar la
resp
onsa
bilid
ad d
e fa
cilit
ar la
re
inte
grac
ión
de lo
s men
ores
infr
acto
res.
Ref
orza
r la
sens
ibili
zaci
ón y
el a
poyo
de
la
co
mun
idad
re
spec
to
de
los
prog
ram
as
de
rein
tegr
ació
n (e
n pa
rticu
lar,
los
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ram
as d
e lib
erta
d di
urna
, lib
erta
d an
ticip
ada
y lib
erta
d co
ndic
iona
l).
Se o
frec
e ap
oyo
finan
cier
o a
corto
pla
zo a
los
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ores
en
el m
omen
to d
e su
pue
sta
en li
berta
d.
Se h
an a
utor
izad
o la
lib
erta
d an
ticip
ada
y la
lib
erta
d co
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iona
l y se
las a
dmin
istra
de
man
era
impa
rcia
l, co
n cr
iterio
s cla
ros p
ara
acog
erse
a e
sos b
enef
icio
s. Se
to
man
m
edid
as
para
ve
lar
por
la
supe
rvis
ión
adec
uada
de
los m
enor
es p
uest
os e
n lib
erta
d co
ndic
iona
l y
ofre
cerle
s apo
yo.
Se h
an i
nstit
uido
pro
cedi
mie
ntos
im
parc
iale
s, cl
aros
, ex
ento
s de
ar
bitra
rieda
des
y di
scrim
inac
ión,
pa
ra
disc
iplin
ar l
as i
nfra
ccio
nes
de l
as c
ondi
cion
es d
e la
pu
esta
en
liber
tad.
Núm
ero
de
niño
s qu
e co
mpl
etan
su
co
nden
a en
la
co
mun
idad
ba
jo
supe
rvis
ión.
N
úmer
o de
in
fracc
ione
s de
la
s co
ndic
ione
s es
tabl
ecid
as p
ara
los
men
ores
en
régi
men
de
liber
tad
cond
icio
nal.
Se
ayud
a a
las
fam
ilias
a
faci
litar
la
re
inte
grac
ión
de lo
s men
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infr
acto
res.
Es p
osib
le q
ue lo
s in
cide
ntes
de
rein
cide
ncia
m
enos
cabe
n el
ap
oyo
públ
ico
a lo
s pr
ogra
mas
de
rein
tegr
ació
n.
Es p
osib
le q
ue e
l si
stem
a de
jus
ticia
de
men
ores
em
piec
e a
inve
rtir
sus
recu
rsos
de
otra
man
era
(hac
iend
o m
ás h
inca
pié
en l
as
inte
rven
cion
es c
omun
itaria
s).
34
Fi
nalid
ades
de
los p
rogr
amas
O
bjet
ivos
de
los p
rogr
amas
Ef
ecto
s dire
ctos
des
eado
s In
dica
dore
s par
a cu
antif
icar
efe
ctos
di
rect
os
Repe
rcus
ione
s
M
ejor
ar la
rei
nteg
raci
ón
soci
al d
e lo
s men
ores
in
frac
tore
s des
pués
de
un
perí
odo
de p
riva
ción
de
liber
tad
(con
tinua
ción
)
La
pol
icía
no
crea
obs
tácu
los
a la
rei
nteg
raci
ón d
el
men
or a
su c
omun
idad
e in
clus
o la
faci
lita.
Se
est
able
ce u
na c
omun
icac
ión
satis
fact
oria
ent
re lo
s es
tabl
ecim
ient
os d
e pr
ivac
ión
de li
berta
d, la
pol
icía
y la
s or
gani
zaci
ones
com
unita
rias,
incl
uida
s las
or
gani
zaci
ones
de
prot
ecci
ón d
e m
enor
es, c
on e
l fin
de
plan
ifica
r y fa
cilit
ar la
rein
tegr
ació
n de
los m
enor
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esc
uela
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omun
idad
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enor
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la c
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tegr
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reci
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poyo
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La
com
unid
ad a
poya
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pro
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inte
grac
ión
soci
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com
pren
de su
impo
rtanc
ia.
* Pa
rte d
e la
list
a de
indi
cado
res e
xam
inad
os p
or u
n gr
upo
de e
xper
tos ,
que
figu
ran
en e
l Man
ual p
ara
cuan
tific
ar lo
s ind
icad
ores
de
la ju
stic
ia d
e m
enor
es, e
labo
rado
por
la O
ficin
a de
las N
acio
nes U
nida
s con
tra la
Dro
ga y
el D
elito
y e
l Fon
do d
e la
s Nac
ione
s Uni
das p
ara
la In
fanc
ia.
35
UNODC Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito Centro Internacional de Viena, Apartado Postal 500, 1400 Viena, Austria Tel.: (+43-1) 26060-0, Fax: (+43-1) 26060-5866, www.unodc.org V.10-57558—Junio de 2011