IX ENCONTRO DA ABCP

Estado e Políticas Públicas

REPACTUAÇÃO DAS RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS NA IMPLEMENTAÇÃO DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL: UMA ANÁLISE NA REGIÃO METROPOLITANA DE PORTO ALEGRE

Luciana Pazini Papi – Universidade Federal do Rio Grande do Sul - UFRGS

Brasília, DF 04 a 07 de agosto de 2014

REPACTUAÇÃO DAS RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS NA IMPLEMENTAÇÃO DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL: UMA ANÁLISE NA REGIÃO METROPOLITANA DE PORTO ALEGRE

Luciana Pazini Papi - Universidade Federal do Rio Grande do Sul - UFRGS

Resumo As relações intergovernamentais no Brasil têm revelado desde a constituição de 1988, uma dinâmica variável aos contextos políticos do país sendo pactuada e repactuada entre os níveis de governo. Neste processo, pode ser observado em diferentes políticas públicas, aspectos descentralizadores e re-centralizadores, dependendo das trajetórias das políticas e das agendas dos governantes do centro do sistema político. Desta forma, assim como as competências dos entes governamentais são redesenhadas, a autonomia federativa para formular e implementar políticas públicas são afetadas. O artigo investiga a repactuação das relações intergovernamentais na implementação da assistência social sobre a influência de duas agendas políticas do governo federal, governo Fernando Henrique Cardoso em que há maior descentralização da formulação da política em nível local, e governos Lula e Dilma em que há a re-centralização da formulação a nível federal com o Sistema Único da Assistência Social. Metodologicamente parte-se da observação dos processos de formulação e implementação da Assistência em quatro municípios da Região Metropolitana de Porto Alegre no interregno temporal de 1995 a 2013. Palavras-chave:Relações intergovernamentais; agendas políticas; implementação; Assistência social.

Introdução

As Relações Intergovernamentais – RIG´s - na federação brasileira têm sido um tema bastante explorado e atualizado na ciência política, por conta da constitucionalização das políticas sociais pós 1988 e o crescente esforço feito pelos governos democráticos para produzir capacidades estatais e implementar tais políticas de forma articulada em um país marcado pela desigualdade e autonomia dos três níveis de governo.

Como é sabido, em estados federados cujo arcabouço legal sustenta a autonomia dos três níveis governamentais como no caso brasileiro, o esforço de implementação de políticas públicas requer capacidade de obter convergência e coordenação entre os atores envolvidos que estão “naturalmente”, distanciados na máquina governamental seja geograficamente, pelas realidades sócio- econômicas, institucionaise pelo posicionamento político partidário (MENICUCCI, 2010).

No entanto, a despeito da complexidade que envolve a dinâmica e o estudo da RIG´spara a implementação de políticas públicas nas federações (SOUZA, 2008) pode-se sustentar que por longo tempo esta problemática foi analisada no Brasil pela simplificada metáfora da sístole/diástole, na qual se alternariam períodos autoritários cuja marca seria a centralização,seguido de ondas reversas de democracia e descentralização (BARRIENTOS, 2009).Tais movimentos seriam os “causadores” dasdesigualdades das burocracias, das capacidades estataisdos três níveis de governo eprodutora de relações conflitivas e predatórias entre os mesmos (ABRÚCIO, 2006). Na esteira desta interpretação os movimentos de centralização estariam associados com autoritarismo e ineficiência na gestão pública, ao passo que a descentralização estaria ligada automaticamentecom democracia, eficiência e accountabilitydas políticas públicas (ARRETCHE, 1999).

Pode-seafirmar que tal interpretação sobre o funcionamento da federação brasileira e das RIG´s, embora simplificada, remonta a própria matriz fundadora do Estado brasileiro que forjou-se sobre a oposição dos interesses de uma elite nacional transplantada favorável a um Estado forte e centralizado, e os interesses das elites locais autônomas constituídas a partir da colônia e fortalecidas na república velha1.

Com a promulgação da Constituição de 1988, que restituiu as bases da federação brasileira após quase cinquenta anos de regime autoritário, tal debate foi atualizado, seja porque os municípios foram reconhecidos constitucionalmente como portadores de autonomia política; administrativae fiscal (ABRÚCIO, 2006), seja pela onda de propostas por descentralização oriundas dos países centrais (sobretudo EUA e Inglaterra) que revalorizou o poder local como locus privilegiado da política e da gestão pública, “capaz” por si só, de democratizar as decisões e promover eficiência administrativa (ARRETCHE, 1996).

A partir deste contexto em que se produziu uma verdadeira euforia com as “potencialidades” do poder local versus os “problemas” do poder centralizador (FIGUEIREDO &LAMOUNIER,1996), alguns estudos apontavam que Brasil figurava como um dos países mais decentralizados do mundo (ARRETCHE, 2012), trazendo à

1Exemplo iIustrativo desta oposição entre a melhor forma de Estado (centralizado ou descentralizado), foi a discussão travada por Tavarez Bastos e Visconde do Uruguai ainda no império, passando por Oliveira Vianna, Nestor Duarte, Victor Nunes Leal, entre outros já na república (FERREIRA, 1999; VIANNA, 1999; LEAL,1975)

tona novamente a interpretação do pêndulo para compreender as relações intergovernamentais no Brasil.

No entanto, estudos recentes tem apontado para o simplismo da explicação, sobretudo para compreender as relações intergovernamentais a partir da Constituição de 1988 (SALLUM JUNIOR, 1996, ALMEIDA, 2005, SOUZA, 2008, ARRETCHE, 2012). Autores como Almeida (2005) e Souza (2008) sustentam que as RIG´s são dinâmicas assim como são as federações no que tange à distribuição de competências. Ademais, segundo Almeida (2005, p.29), pode-se sustentar [...] ”que

do, ponto de vista das relações intergovernamentais, a federação brasileira é um

arranjo complexo em que convivem tendências centralizadoras e descentralizadoras,

impulsionadas por diferentes forças, com motivações diversas, produzindo resultados

variados”. Neste sentido, assume-se que podem coexistir políticas públicas com padrões mais centralizados e descentralizados, assim como ambos convivendo concomitantemente,dependendo da trajetória da política pública e dos contextos políticos do país.

Conforme evidenciou Arretche (2012), contrariando a tese de país mais descentralizado do mundoapós a CF/1988, apesar da descentralização de recursos e competênciasaos municípios, o governo central continuou aprofundando seu poder ordenador e de regulação iniciado com a instituição do Estado desenvolvimentista, através de mecanismos legais, de controle de recursos e burocracia.Neste sentido, ao contrário de excesso de autonomia, os municípios teriam neste novo contexto uma autonomia apenas para executar políticas formuladas pelo governo federal (ARRETCHE, 2012) e não para decidir e formular sua agenda de políticas conforme sugeriam os ideólogos do poder local.

Desta forma, a margem de autonomia para formular políticas públicas nos municípios estaria, assim, ligada a áreas e setores pouco estratégicos para o governo federal, que dispõe de todos os recursos para induzir sua agenda política à federação se assim o desejar.Este aspecto é possível de observar em um conjunto de políticas públicas que tomam maior ou menor prioridade os governos. No caso dos governos de Fernando Henrique Cardoso, por conta de sua política de estabilização econômica (SOLA, 2000;ALMEIDA, 2005) implementou-se um conjunto de ações neste campo (como as privatizações de bancos e empresas estaduais, metas de endividamento total, superávit primário metas com salários e posteriormente a Lei de Responsabilidade Fiscal) que afetaram sobretudo os estados e municípios no sentido de subtração de sua autonomia para alocação de receitas próprias e definição de sua agenda de políticas públicas prioritárias. Por outro lado no campo das políticas de proteção social não contributiva (principalmente no primeiro mandato) restaram aos municípios sua condução isoladapois não tratava-se de um campo estratégico para o governo federal.

No governo Lula por outro lado, tendo em conta a bandeira política centrada no resgate da dívida social do país e o espaço que as políticas de proteção social não contributivasganham por ser parte estratégica do projeto de desenvolvimento (DINIZ, 2007),um conjunto de programas e políticas passam a ser formulados em nível federal e apenas executados em nível local, seguindo a lógica de procedência do governo federal e sua agenda sobre a federação.

Tendo em conta este panorama e considerando a complexidade do funcionamento da federação brasileira, este trabalhotem por objetivo evidenciar a importância das agendas políticas dos governos que ocuparam o executivo federal na

definição das relações intergovernamentais da política pública de assistência social (proteção social não contributiva) que ora apresentou-se com formatos mais centralizados/descentralizados ou, ambos na sua história pós constituição de 1988.

Para tanto, parte-se da observação do processo de formulação2 e implementação3 da Política de Assistência Social em quatro municípios da Região Metropolitana de Porto Alegre (RMPA) - Alvorada, Canoas, São Leopoldo e Viamão4 - a partir do ano de 1994 até o fim do governo Lula, em que vigoraram duas agendas políticas: a do presidente Fernando Henrique Cardoso (alinhada aos preceitos neoliberais), e a do presidentes Lula (que marca a inflexão dos governos de esquerda latino-americanos, contendo elementos de resgate do desenvolvimentismo (FIORI, 2007; DINIZ, 2007).

Parte-se da hipótese que tais agendas políticas (influenciada pelos movimentos internacionais, assim como pela inflexão interna de grupos e paradigmas políticos) quando ocupam o centro do sistema político irradiam-se para a federação definindo os padrões de relações intergovernamentais em diferentes áreas de políticas públicas. As de maior peso estratégico para os governos centrais tendem a contar com maiores mecanismos de coordenação e as demais ficam sob responsabilidade dos municípios.

Em termos metodológicos, a pesquisa de caráter qualitativo, lançou mão de entrevistas em profundidade, com roteiro semiestruturado aplicadas nos agentes implementadores da assistência da RMPA5. Além disso, fez-se uso de análise documental e legislativa de dados oficiais federais que orientam a política de Assistência Social, assim como, nas secretarias municipais de assistência social dos municípios.

2 Para definir “formulação de política pública”, utiliza-se o conceito de Jones (1984, p.7) no qual a formulação da política tem como característica a proposição de meios para resolver os problemas que entram para agenda de governo. Neste sentido esta etapa do ciclo de políticas Públicas (KINGDON, 2012), envolve a identificação e a determinação de possíveis soluções para os problemas políticos e cursos alternativos de ações para enfrenta-los (HOWLET etAll, 2013). 3 Por implementação, compreende-se “o esforço, os conhecimentos e os recursos empregados para traduzir as decisões políticas em ação” (HOWLET etAll, 2013, p. 179). Ou seja, depois que um problema político entra na agenda, e depois que são formuladas opções para resolvê-las, cabe coloca-las em prática. Para tanto são necessários um conjunto de atores como servidores públicos, funcionários administrativos e até mesmo organizações semi-públicas ou não governamentais para dar curso às ações. Em Estados Federados a implementação envolve o esforço de articulação entre os três níveis de governo, uma vez que, frequentemente as posições entre agentes formuladores e implementadores distanciam-se (MENICUCCI 2010). 4A escolha dos municípios de Alvorada, Viamão, São Leopoldo e Canoas justifica-se, pois são todos municípios qualificados, segundo a PNAS 2004 como de grande porte (população superior a 200 mil habitantes) pertencentes à Região Metropolitana de Porto Alegrecujas características socioeconômicas e de trajetória de implementação de ações de assistência diferenciam-se. Foram agregados dois pares de municípios: os de baixo desenvolvimento socioeconômico representados por Alvorada e Viamão; e os de médio e alto desenvolvimento socioeconômico como São Leopoldo e Canoas, para aferir se o desenvolvimento socioeconômico pode influenciar no aspecto da autonomia local para formular a política de assistência. 5Foram aplicadas entrevistasem profundidade com roteiros semi-estruturados em 7 (sete) gestores dos municípios da RMPA entre os períodos de maio a outubro de 2013. As entrevistas buscaram resgatar a história da implementação de ações de assistência nos municípios desde o início da década de 1990 até os dias atuais, uma vez que a memória documentada dos anos 1990 a 2000 não foi preservada em muitos casos.

Para dar conta dos objetivos acima elencados, o trabalho apresenta a seguinte estrutura: Além deste capítulo introdutório, na primeira parte é feito uma contextualização sobre o federalismo no Brasil como subsídio para compreender o padrão de funcionamento das relações intergovernamentais e as atuais mudanças em curso.

Na segunda parte, reconstitui-se brevemente a história da assistência social no sistema de proteção brasileiro, passando em seguida para a análise das agendas políticas dos governos pós Constituição de 1988 (FHC e Lula) onde os casos da RMPA são trazidos para elucidar as relações intergovernamentais sobretudo entre municípios e União na implementação da política de assistência social das duas últimas décadas.

Na última parte, segue-se os achados do trabalho e suas conclusões. 1Federalismo no Brasil: aspectos fundantes e dinâmica das relações intergovernamentais

A respeito do conceito de federalismo,conforme apontou Lijphart (2003, p. 214), trata-se de uma forma particular de distribuição da autoridade política nos Estados nacionais em que o governo é dividido verticalmente, de tal modo que diferentes níveis de governo têm autoridade sobre a mesma população e território,diferenciando-se do modelo de Estado unitário em que a autoridade está concentrada em um único nível de governo.

Partindo da premissa sobre a existência de “variedades de federalismos”(STEPAN, 1999, ARRETCHE, 2012),há que se considerar no estudo das práticas das federações,além das questões relativas à divisão territorial de poder e o aspecto legal que o define, a dinâmica da divisão de competências entre os entes que o compõe, ou a distribuição das funções administrativas (ARRETCHE 2002; COSTA 2007; SOUZA, 2008;) que estabelecem a tônica das relações intergovernamentais. Estas podem se estruturar de forma mais centralizada ou descentralizada, de forma mais competitiva ou cooperativa (ABRÚCIO, 2006) dependendo do processo de constituição histórica e dos elementos que influenciam no seu funcionamento (o peso das elites constitutivas – nacionais e regionais, os projetos de desenvolvimento internacionais e nacionais, entre outros).

Do ponto de vista jurídico, o Brasil é uma república federativa desde 1891, o que significa afirmar que na distribuição da autoridade política do Estado nacional, há um compartilhamento de soberania formal entre os órgãos centrais de governo e as unidades regionais desde este período (ABRÚCIO, 2006). No entanto, antes mesmo do país se constituir em uma federação (ainda sob o Brasil Império) já se reconhecia o papel político das províncias, que possuíam alguma autonomia para eleger assembleias e legislar sobre assuntos como educação, transportes, administração da província e dos municípios (COSTA, 2007).

Desta forma, pode-se afirmar que a despeito do forte poder ordenador e centralizador do governo central forjado na formação do Estado brasileiro (HOLANDA, 1936; FAORO, 1957), paralelamente constituiu-se no Brasil, uma elite local oriunda da formação das capitanias hereditárias que se fortaleceram e historicamente pressionaram a balança para o lado da descentralização. A tensão entre a estes pólos marca a matriz federativa brasileira e a pressão por acesso a maiores fatias de poder dá sentido ao que Burgues(1993) classifica como situação federalista, ou seja, a

existência de heterogeneidades internas que exige acomodação e negociação entre as partes.

No entanto, para além da análise que caracterizou a história da federação brasileira com pendular, pode-se afirmar que a partir da Era Vargas inicia uma progressiva concentração de autoridade na União6como sustentáculo do projeto desenvolvimentista, que fortalecea capacidade de indução desua agenda para a federação. Nem mesmo a retomada da democracia, das bases federativas e o desmonte do Estado na década de 1990 consegue modificar esta capacidade acumulada.

Como é apontado na literatura, o contexto de abertura política em 1982 com as eleições para prefeito,oportuniza aos poderes locais o discurso oposicionista ao centralismo e o reclame pela descentralização (AFFONSO, 1996). Em um contexto internacional de adoção de uma agenda liberalizante, um conjunto de propostas de reforma do Estado no sentido doenxugamento da máquina estatal e da reforma administrativaforam propostos aos países em desenvolvimento (CHANG, 2008). A partir deste movimento o discurso e as práticas descentralizadoras foram adotados no Brasil e no mundo como ”[...] um movimento tão expressivo que dá a impressão que a

roda da história pende para a descentralização” (ARRETCHE, 1996, p.1). A Constituição brasileira de 1988 sedimenta este anseio internacional e nacional.

Com efeito, retifica-se as bases do federalismo brasileiro e diferente de outras federações do mundo o município é alçado ao status de ente federativo com plena autonomia política, administrativa e financeira para legislar sobre sua jurisdição, formular e implementar políticas públicas próprias (TOMIO, 2005). Isto inaugura um fato histórico novo no Brasil, na medida em que coloca o município, antes responsabilizado pelas mais diversas práticas oligárquicas, no centro da nova reforma estatal e em condição de igualdade com os demais entes federativos. Disto resultará uma grande expectativa em torno das potencialidades do governo local que passa a ser concebido como berço de democracia, de práticas inovadoras e da eficiência em políticas públicas, verdadeiros laboratórios de boas práticas (FIGUEIREDO; LAMOUNIER, 1996).

No entanto, a despeito desta euforia oriundo do movimento descentralizador, muitos municípios só se tornaram “autônomos” para definir políticas em áreas de pouca relevância para o governo federal. Isto se deve, pois em meio às restrições orçamentárias do contexto de liberalização, das desigualdades regionais e fragilidades dos governos locais frente à crescente assunção de responsabilidades constitucionais, muitos só se tornaram autônomos para aderir (ou não) políticas e programas financiados pelo governo federal.

6A criação do Departamento Administrativo do Serviço Púbico - Dasp, insere-se dentro das iniciativas que tornaram possíveis a fundação de uma expertise burocrática centralizada capaz de implementar as bases da proposta desenvolvimentista no país. Tal fato acabou por aprofundar a diferença de qualidade entre as burocracias federais e locais, dando origem ao que Edson Nunes (2010) chamou de Insulamento burocrático. Ademais a centralização tributária instituída no período autoritário concentrou os principais tributos nas mãos do governo federal, tornando-se outro dispositivo de concentração de poder parcialmente revertido pelo processo de descentralização,(Oliveira, 2006). Aliada à centralização burocrática e de recursos, os dispositivos para legislar sobre a maioria dos temas nacionais e das políticas públicas igualmente foi centralizada no governo federal, durante toda a vigência do Estado desenvolvimentista.

Ademaicomo nos mostra ARRETCHE (2012), contrariando a tese de “país mais descentralizado do mundo”, a CF/88 ampliou seu campo jurisdicional podendo iniciar a legislação em praticamente qualquer área de política pública contando com importante capacidade regulatória para influir na agenda dos governos subnacionais. O Supremo Tribunal Federal (STF) foi acrescido paulatinamente de poderes podendo fazer com que as leis estaduais e municipais reflitam os dispositivos federais (SOUZA, 2006) impondo uma hierarquia das normas constitucionais.

Neste sentido, pode-se afirmar que o processo descentralizador e a Constituição não foram capazes de reverter a marca do federalismo brasileiro que reside na centralidade do papel ordenador do governo central e na desconfiança com a prática das elites políticas locais. Neste sentido, a distinção entre “quem delibera” e “quem executa” permite uma interpretação distinta das relações verticais na federação brasileira e do processo de descentralização que usualmente tem sido interpretado como instituidor de grande autonomia – sobretudo aos municípios brasileiros (ARRETCHE, 2012).

A partir desta distinção a compreensão das relações intergovernamentais passam por uma explicação alternativa da lógica do pêndulo, ganhando um estatuto de contextualização política podendo desenhar-se de forma mais centralizada e/ou descentralizada conforme os interesses do centro, assim como, dependendo da trajetória da própria política pública.

A política de assistência social (AS) reflete muito bem este panorama. Como será mostrado neste trabalho, sob o governo FHC embora algumas iniciativas no campo das políticas sociais focalizadas tiveram início, no campo dos serviços sociais de assistência, existiram limitadas iniciativas de coordenação restando aos municípios a condução praticamente “autônoma” desta política pública, por conta de que a mesma não era tomada como estratégica no campo de sua agenda governamental e possuía uma trajetória incipiente como política pública.

Por outro lado, com o governo Lula, o tema da pobreza e do desenvolvimento social toma centralidade modificando-se a prioridade da política de assistência social que passou a contar com novos padrões de financiamento e funcionamento, migrando de ações dispersas e sobrepostas para uma política coordenada, financiada e regulamentada pelo nível federal, sobretudo, após a criação do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome - MDS. Neste cômputo, as relações intergovernamentais são reestabelecidas, tornando o governo federal protagônico na coordenação e formulação da política pública e os municípios protagônicos na implementação.

Através da análise do caso da implementação da assistência social na RMPA será possível notar a alteração no padrão de relacionamento intergovernamental, sobretudo a partir da adesão ao SUAS, em que novas regras são estabelecidas para os entes federativos e inserem-se na arena decisória um novo conjunto de atores governamentais e da sociedade civil.

2A Constituição da política de assistência social e as relações

intergovernamentais envolvidas na implementação A constituição da assistência social no âmbito do sistema de proteção social

brasileiro está relacionada ao processo de desenvolvimento do país que ao lado da prosperidade econômica produziu um enorme contingente populacional que demanda por proteção social (DRAIBE, 1994). Assim como nos demais países que instituíram

sistemas de proteção social voltadas à segurança do trabalhador, no Brasil tal sistema nasce como sinônimo de seguro social que abre acesso à renda ao trabalhador formal que em casos de doença, invalidez, desemprego fica impedido de obter seus próprios recursos no mercado (JACCOUD, 2009).

Os demais indivíduos, trabalhadores rurais, ou informais não tinham qualquer tipo de cobertura de proteção orientada pelo Estado, ficando sujeito a gestão filantrópica da pobreza, realizada predominantemente por instituições privadas. Tal configuração dá origem às ações assistenciais que posteriormente transforma-se no serviço de assistência social.

O marco de tais ações no Brasil dá-se com a criação da Legião Brasileira de Assistência Social (LBA) em 1942, que tratava-se de uma agremiação da sociedade civil com finalidades não econômicas, voltadas para “congregar as organizações de boa vontade” (SPOSATI, 2004).Geralmente presididas pelas primeiras damas da república, a assistência social nasce como um conjunto de ações emergenciais destinada aos “necessitados” com pouco ou nenhum conteúdo público,nem mesmo, como estratégia de garantiade direitos sociais. Por este motivo, por longo tempo a assistência social não pôde ser considerada uma política pública, sendo frequentemente objeto de barganha política, clientelismo, corrupção e utilização da pobreza como moeda de troca eleitoral nos três níveis de governo (LAZZAROTI, 2013). Este quadro, salvo algumas iniciativas no período do Regime Militar7 não mudou substancialmente até a Constituição Federal de 1988 e, sobretudo, até a implementação do Sistema Único de Assistência Social – SUAS- de 2005 que busca dar materialidade às leis referentes à área.

Por este motivo falar de política pública de AS é algo muito recente no país e como tal possui suas vicissitudes. No que diz respeito às RIG´s na implementação das ações e programas, não se pode afirmar propriamente sua existência durante a vigência da era Vargas e do regime militar no país. Primeiramente por não se constituir como uma política pública, esobretudo pelo forte viés centralizador de decisões e políticas como foram estes períodos.

No campo assistencial, a dinâmica das RIG´s não foge a esta regra. Por meio de instituições prestadoras de serviço tais como a FUNABEM, o INAN e a própria LBA, as ações de assistência estruturavam-se de forma centralizada no que diz respeito a formulação, financiamento e execução dos programas, resultando na desarticulação e ineficiência nas ações (DRAIBE, 1994). No que diz respeito ao papel dos estados e municípios, os mesmosexecutavam suas ações de forma independente de qualquer regramento, sobretudo através da prática do primeiro damismo, de instituições caritativas e filantrópicas reproduzindo em âmbito local a lógica nacional de ações descontínuas e sobrepostas de assistência social (DRAIBE, 1994).

Com o início da abertura do regime e a pressão popular por democratização e ampliação de direitos,cria-se uma secretaria específica no âmbito do Ministério de Previdência e Assistência Social – MPAS de 1974, onde se iniciaum movimento

7Durante a ditadura militar a área assistencial passa por alguma mudança, uma vez que o governo central imprime esforços para dar alguma densidade organizacional ao campo (ARRETCHE, 2000). A manutenção da LBA e sua transformação em fundação, em 1966, assim como a criação de outros órgãos como a Fundação de Bem Estar ao Menor - FUNABEM e do Instituto Nacional de Alimentação e Nutrição – INAN que atuavam nos estados em parceria/convênios com instituições filantrópicas prestavam serviços na área de saúde, educação, alimentação, trabalho e assistência jurídica

(oriundo de profissionais ligados à área) que enfatizava a necessidade de um tratamento inovador da assistência. Tais reivindicações pediam a superação do caráter assistencialista que marcou a constituição da área e a solução dos principais problemas administrativos que levavam à baixa qualidade das ações: a centralização das decisões, a insuficiência de recursos, assim como, a fragmentação institucional responsável por ações desconexas, superpostas e pouco resolutivas (ALMEIDA, 1995).

Com efeito, tais reivindicações são incorporadas na CF/88, instituindo-se como um marco histórico para a área, na medida em que ampliou legalmente a proteção social para além da vinculação com o emprego formal e incluiu a assistência social no campo da seguridade social ao lado da saúde e da previdência. Além disso, ao propor novas e mais amplas fontes de financiamento (oriundos da criação do Orçamento da Seguridade Social), a CF/88 promoveuas condições para a efetivação dos novos direitos de cidadania inscritos na ideia de seguridade e na prática de universalização (IPEA, 2007).

No campo da operacionalização da política, estabeleceu-se a descentralização como princípio, de forma que as competências passaram a ser distribuídas entre os três níveis de governo, embora de forma pouco clara e com competências concorrentes8, levando concretamente aos municípios a assumirem paulatinamente as responsabilidades pela totalidade das ações de forma descoordenada e sem apoio das demais esferas federativas como veremos no caso da RMPA.

A Lei Orgânica de Assistência Social – LOAS – de 1993 busca equacionar os problemas e vazios deixados pela CF/1988, estabelecendo com mais clareza a distribuição de competências entre os níveis de governo e instituindo novas regras para profissionalizar a prestação dos serviços “na ponta”. Neste sentido, foram postas condições para o repasses de recursos da esfera federal para estados e municípios tais como a criação e o funcionamento comprovado de Conselhos de Assistência Social;a criação de um Fundo de Assistência Social e a construção do Plano de Assistência Social que deveria ser um instrumento de planejamento dos serviços amparado em diagnósticos territoriais capaz de dar conta das vulnerabilidades específicas das localidades.

Sem dúvida a LOAS foi um marco do ponto de vista da normatização da assistência social, no entanto tratava-se de um vir a ser (SPOSATI 2009), pois a concretização dos princípios e regras dependiam da ação dos três níveis de governo e, sobretudo, dos incentivos de coordenação do governo federal. Como veremos na próxima seção a partir dos casos da RMPA, nos governos FHC e Lula a assistência social teve distintos tratamentos para a concretização da LOAS. 2.1 Agenda política na Era FHC e as RIG´s na implementação da assistência social O primeiro governo do presidente Fernando Henrique iniciado em 1995, teve como grande projeto político a superação da Era Vargas (SANTOS, 2006). Partindo do diagnóstico que a crise fiscal da década de 1970 foi resultado do modelo de desenvolvimento estatal nacional-desenvolvimentista, o projeto político do governo

8Coube à União a coordenação e estabelecimento de normas gerais; aos estados a coordenação e execução dos programas e aos municípios, coordenação e execução dos programas

FHC, propõe um modelo de desenvolvimento pautado pela internacionalização dos processos de produção e comercialização; pela estabilização econômica e pela reforma administrativa gerencial (BRESSER-PEREIRA, 1999).

Com efeito, tal agenda de reforma se inseriu no contexto internacional de adoção das políticas do Consenso de Washington, no qual foram readequados os pressupostos neoliberais. Por esta razão estas décadas apresentaram-se na América Latina, como um período de reestruturação econômica e política, pautado pelo funcionamento do livre mercado, enxugamento dos investimentos públicos, assim como, por estratégias de reforma do Estado baseadas na descentralização, desconcentração e privatização de estatais. Neste contexto, as metas sociais foram sendo progressivamente deslocadas da agenda nacional, tornando-se cada vez mais restritivas em vista da priorização das metas de estabilização e ajuste fiscal (DINIZ, 2007).

No que diz respeito àspolíticas de proteção social, tiveram início no seu governo as políticas focalizadas de transferência direta de renda cujo perfil residia em concentrar na população mais necessitada os recursos existentes (CEPAL, 2014). São exemplos dos programas existentes o Bolsa-Alimentação, o Agente Jovem, o Auxílio-gás; o Bolsa-Escola e o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI). No entanto ao contrário de buscar a equalização das desigualdades e a superação dos problemas sociais, tais políticas sem pretensão universalizantes estavam mais voltadas a minimizar o chamado “custo social” produzido pela crise econômica exacerbada pelas reformas de ajuste (SERRANO, 2005).

No que diz respeito aos serviços de assistência social capazes de dar sustentação às políticas de transferência direta de renda atuando na forma da emancipação das famílias, algumas iniciativas no sentido de dar concretude à LOAS foram feitas, porém com limitada articulação intersetorial e federativa.

Dentre as mudanças na área específica da assistência social pode-se destacar: a extinção da antiga LBA e a criação da SAS, Secretaria de Assistência social ligada ao Ministério da Previdência Social, para implementar as medidas de transição de um modelo centralizado, para um descentralizado (ARRETCHE, 2000); e a implementação de instituições e órgãos do novo sistema, como o Conselho Nacional da Assistência Social (Conanda), o Fundo Nacional da Assistência Social, os conselhos e os fundos estaduais e municipais.

No entanto, a observação nos repasses de recursos do governo FHC para a área social, sobretudo para a assistência social, demonstram a baixa prioridade nos seus governos. Durante os oito anos de seu mandato, o Gasto Social Federal (GSF)9 totalizou um montante de aproximadamente R$ 2.273 bilhões, média anual de 12,08% do PIB nacional do período. Destes, apenas R$ 57,8 bilhões foram investidos na assistência social, ou seja, aproximadamente 2,5% do montante total do GSF. A saúde contou com um investimento total de R$ 312,2 bilhões ocupando lugar destacado nos GSF’s (13,74%), seguida da educação, R$ 151,9 bilhões (6,68%). A assistência social ficou em último lugar dentre os GSF’s analisados apesar do crescimento anual no

9O GSF gasto social federal (GSF) – soma do montante aplicado em previdência social, benefícios a servidores públicos federais, saúde, educação, assistência social, alimentação e nutrição, habitação eurbanismo, saneamento básico, Emprego e Defesa do Trabalhador, desenvolvimento agrário e cultura (IPEA, 2012).Os dados da trajetória do GSF no período de 1995 a 2010 encontram-se na Tabela constante no anexo

montante de valores investidos na área, que passou de 0,08% à 0,6% do PIB nacional, passando de R$ 1,7 bilhões em 1995 para R$ 15,8 bilhões em 2002.

No que diz respeito ao repasse “fundo a fundo” para estados e municípios foi um processo demorado, instituído apenas em 1997 com a Norma Operacional Básica da descentralização através das portarias ministeriais 26 e 27. Até este período o governo federal repassava os recursos para os estados via Secretarias Estaduais de Ação Social, que tinham autonomia para gerí-los podendo repassá-los ou não aos municípios (ARRETCHE, 2000).

Concretamente a institucionalização da assistência social nos moldes preconizados pela LOAS, no período dos governos do presidente FHC, teve escassos incentivos restando aos municípios (como é o caso da RMPA) gerir sua política com recursos majoritariamente próprios, sendo igualmente responsáveis por todo o ciclo de políticas públicas em âmbito local, com baixo apoio e coordenação federal.

Se tratando dos quatro municípios analisados quando investigado o perfil da política de assistência social no período (meados da década de 1990 ao início dos anos 2000) o relato dos entrevistados apontam que os serviços e ações se assemelhavam ao modelo nacional pré-CF/88, onde vigoravam as ações assistencialistas com grande fragmentação e pouca feição pública. A presença de entidades filantrópicas, igrejas e ONG´s nos municípios como prestadores de serviços também eram evidentes.

O serviço público prestado pela assistência social predominante no período era o Plantão social. Situado geralmente em espaços improvisados nas secretarias municipais de saúde o serviço consistia emtudo que as pessoas achavam que assistência social poderia resolver. Elas chegavam no plantão social para receber

Cesta básica, segunda via de documentação, encaminhamento para outras políticas,

sendo que, quem mais demandava era o conselho tutelar (Entrevista nº 5). Segundo entrevistada as ações se davam sem quaisquer definição setorial sendo a assistência responsabilizada por um conjunto de atribuições que escapavam em muito seu escopo. Segundo entrevistada, a assistência era assistencialismo imediato:

“Quer uma sacola quer um remédio, quer um atendimento médico, quer uma casa, (...) era uma reprodução das paróquias, das igrejas das Cáritas. Tinham empresas que faziam doações. Não existia um sistema constituído, era uma secretaria que podia fazer muita política, quem passava pela secretaria de assistência estava eleito(a)”.(Entrevista nº 3 e 5).

No campo da atenção à criança e ao adolescente a política de proteção, a despeito dos dispositivos constante no Estatuto da Criança e do Adolescente de 1990, davam-se de forma improvisada pelos municípios, muitas vezes contrariando as concepções de garantia de direitos ali contidas. A prática predominante era a do abrigamento em estabelecimentos improvisados como “os chamados Lares vicinais”

(nos quais famílias eram contratadas para disponibilizar suas casas e prestarem os serviços), e ainda os abrigos (públicos ou privados) com pouca ou nenhuma estrutura pública.

De uma forma geral os serviços de assistência prestados pelos municípios entre 1994 a 1999 a despeito das configurações partidárias locais e condições socioeconômicas, possuíam serviços e uma lógica de implementação muito

assemelhados. Com estrutura precarizada (em geral a assistência situava-se como departamento da saúde); número reduzido de funcionários, e com a forte presença de entidades filantrópicas e igrejas na prestação de serviços (sobretudo nos municípios do Vale dos Sinos), a assistência social na RMPA, no início de adesão à LOAS parecia contrariar os preceitos da descentralização como panaceia (MATOS, 1989), na medida em que a eficiência na prestação dos serviços e na garantia de direitos não pode ser facilmente concluída através da análise dos casos.

No que diz respeito à formulação da política de assistência social e sua implementação o quadro abaixo fornece um panorama representativo.

Quadro 1 – Caracterização da assistência social a partir da implantação

municipal de 1994 a 1999 (Governo FHC- PSDB

Município Serviços existentes Agente formulador Agente

implementador Estrutura

institucional Partido Político

Alvorada (1997-1999)

Plantão Social Município Município

Departamento da Saúde

PT(1997-2000)

Núcleo de Ação Comunitária

Município Município

Centro Social Urbano Município Município

Abrigo Criança e Adolescente

Município Município

Canoas (1994-1999)

Plantão social Município Município Departamento

da Saúde

PMDB (1993-1996)

Creches Município Município PTB-PMDB(1997-

2000) 2 Abrigos Município Município

São Leopoldo

(1994-2000)

Plantão Social (amparo à drogadição)

Município e igreja - pastorais

Município e igreja Secretaria de Ação Social (1994 1997)

PMDB (1993-1996)

Creches – lares vicinais Município Entidades privadas

Departamento da saúde e habitação

(1998 -1999)

PPB (1997- 2000) Abrigamento (Lar da

Marlene) Município

Entidades privadas

Viamão (1995 -1998)

Plantão social Município Município Departamento

da Saúde

PMDB-PSDB (1993-1996)

8 Creches Município Município PT (1997 2000)

2 abrigos Município Município

Do ponto de vista das RIG´s na implementação dos serviços no período, é

simples notar que não figuravam programas federais, tampouco estaduais na política de assistência social municipal. Conforme apontado, com o município responsabilizado pela execução de serviços sociais pela CF/88 e o processo de descentralização, houve o esvaziamento da esfera estadual no âmbito das competências executivas, restando papéis como o assessoramento e atuação em situações emergenciais ficando o município na linha direta da prestação dos serviços.

Ademais em um contexto político federal em que há o alinhamento aos preceitos liberais voltados ao enxugamento de gastos e baixa prioridade às políticas sociais, sobretudo de assistência social, pode-se afirmar que a formulação da política cabia quase exclusivamente ao executivo municipal.

No entanto, apesar de tal autonomia para formular a política de acordo com a demanda populacional, muitos municípios descapitalizados por conta do processo

recessivo que assolava o país, e das próprias fragilidades estruturais que marcam a sua história, clamam por apoio e coordenação do governo federal.

Em fins da década de 1990 e início de 2000 quando os municípios iniciam a tentativa de implementação da assistência buscando os princípios da LOAS, algumas mudanças no quadro dos serviços e da estrutura da assistência começam a se processar ainda que de forma modesta.

Institui-se o serviço ASEMA (Assistência em Meio aberto), que é previsto pelo ECA como um serviço dirigido a crianças e adolescentes, em turno inverso ao da escola em que são executadas atividades voltadas ao desenvolvimento e socialização. Complementarmente são propostas ações com as famílias, escola e comunidade; Nestes anos igualmente inicia um processo de realização de concursos públicos para a assistência. Em Alvorada e Viamão são nomeados um importante contingente de técnicos para área. Outra mudança ocorreu no serviço -plantão social - que foi descentralizado para bairros transformando-se em Núcleos de Atendimento à Família (NAIF) e Orientação e Apoio Sócio-Familiar (OASF) mais próximos das residências das famílias.

Além disso, um programa estadual começou a figurar no quadro dos serviços municipais. No governo por Olívio Dutra do PT, em 2001, criou-se a Lei nº 11.820 que instituiu o Programa de Renda Mínima Familiar no estado. O “Família Cidadã”10, foi o primeiro programa de proteção social destinado a famílias com crianças e adolescentes até 16 anos de idade e/ou idosos em situação de vulnerabilidade social. Ademais dois outros programas Federais, como o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil – PETI - e o Agente Jovem passam a figurar igualmente nos contextos municipais. No entanto a despeito de tal apoio e alguns escassos programas federais, a formulação e implementação de serviços permanecia ainda majoritariamente sobre a responsabilidade dos municípios que implementavam as idéias contidas na LOAS de acordo com sua leitura e prioridade política.

Nota-se nos casos de Alvorada e Viamão por serem os municípios mais pobres11da RMPA e com uma conjuntura política municipal governada pelo Partido dos Trabalhadores (que defende a bandeira dos direitos sociais),iniciam sua trajetória de adequação à LOAS mais cedo que os demais, buscando constituir uma estrutura pública mínima. No entanto, no caso de Canoas e São Leopoldo, com o enraizamento das entidades filantrópicas ligadas à Igreja, e uma conjuntura política local presidida por partidos políticos (PSDB e PMDB) cuja bandeira política não se estruturava em torno da questão social, iniciam a trajetória da adequação a LOAS tardiamente.

De acordo com técnicas implementadoras de Canoas e São Leopoldo, quando questionadas sobre o principal agente formulador de serviços na época (entre 1999 e 2002) referem que as entidades privadas, as ONG´s e as igreja tinham um papel preponderante ao lado do município. Conforme relato

10O objetivo do programa era garantir o desenvolvimento da cidadania e inclusão social de famílias com renda per capita de até ½ salário mínimo. Foi um programa de renda mínima de caráter redistributivo que associou o acesso à renda e ações de apoio à inclusão, por meio de programas e serviços de assistência social, saúde, educação e geração de trabalho e renda. 11 No que diz respeito ao PIB per capita dos municípios temos o seguinte panorama: Alvorada (7.853.42 reais), Canoas (47.711,11 reais), São Leopoldo (19.442,30 reais) e Viamão (9.217,69 reais)

“nós tínhamos as entidades e ONG´S muito fortes fazendo o trabalho da assistência, com crianças, adolescentes, famílias e idosos também (...) nós mesmos encaminhávamos por não conseguir dar conta. Nós tínhamos muita dificuldade, pois as entidades associavam os atendimentos das famílias ao um rancho básico. Se participassem das reuniões e palestras ganhavam um rancho. Não vinham nunca para receber profissionalização vinham por conta da alimentação” (Entrevista nº 6).

Sintetizando, através da análise dos relatos de entrevista, pode-se perceber que no contexto de fins da década de 1990, as RIG´s na implementação da assistência social na RMPA, refletiam a lógica da agenda política do país que investia em programas de estabilização e delegava as políticas sociais, sobretudo de assistência social, à completa gestão municipal. Deste modo todo o ciclo de políticas públicas era definido e realizado em âmbito local por conta do insuficiente apoio dos demais entes federativos. O relato dos entrevistados sobre a avaliação do pacto federativo na implementação da assistênciada época reflete este panorama. Nos sentíamos “sozinhos”; “Soltos”; “isolados”; “os municípios tiveram que se adequar, com ou em

condições” (Entrevistadas nº 6; 7;1;5). Este panorama é modificado com a eleição do governo Lula que institui o

Sistema único de Assistência Social - SUAS- dando voz às reivindicações dos profissionais e gestores da área que clamavam por maior apoio e coordenação federativa.

2.1 Agenda política na Era Lula e as RIG´s na implementação da assistência social

Se a pauta política de FHC residiu em acabar com a Era Vargas (SANTOS, 2003), a proposta do governo Lula buscou resgatar tal projeto político remodelando suas bases para promoção do desenvolvimento econômico e social no país.

Diante do fracasso da implementação das políticas do Consenso Washington na década de 1990 nos países da América Latina, que deixou um pesado legado social e institucional, como o aumento da pobreza, da desigualdade e exclusão social, somados à precarização da capacidade estatal de implementar políticas públicas (CHANG, 2003; 2008; DINIZ 2007), o início do século XXI vai representar para região um novo momento marcado pela inflexão de governos de esquerda12 (FIORI, 2007) que propõem uma nova agenda governativa.

Se tal modelo pode ser enquadrado como neodesenvolvimentismo (BRESSER PEREIRA, 2007) ainda não há acordo entre a literatura, no entanto, a orientação do modelo de desenvolvimento que se estabelece na América Latina, reside na recuperação do papel do Estado como indutor do desenvolvimento onde as políticas sociais possuem espaço estratégico a partir dos seus efeitos sobre o crescimento econômico e no desenvolvimento social.

Conforme Diniz e Boschi (2007), em relação ao caso brasileiro, a eleição de Lula para a presidência do Brasil, expressou uma ampla aspiração pela mudança do

12Iniciado em 2002 no Brasil, através da eleição de um operário ligado ao Partido dos Trabalhadores, tal movimento se fez seguir pela região com as eleições de Kirchner na Argentina (2003), Evo Morales na Bolívia (2005), de uma militante socialista no Chile – Michele Bachelet (2006), entre outros.

modelo implementado com bases nas diretrizes neoliberais [...] A nova agenda pós-

neoliberal está, assim, definida por uma preocupação com a retomada do crescimento

sob a égide de um novo modelo de desenvolvimento nas quais as políticas sociais

assumem lugar estratégico(Diniz e Boschi 2007, p.10). Neste sentido, ao contrário de propostas de reforma do Estado que buscaram

“mover a política e os controles administrativos à distância do centro político do governo” (PETERS, 2005), por meio de processos como a descentralização, a desconcentração, e a delegação de poder, a nova onda reformista busca retomar seu papel na coordenação de políticas públicas, principalmente na área da proteção social que foi tratada de maneira periférica nas décadas anteriores.

É neste sentido que no projeto do governo Lula articulará um conjunto de investimentos para dinamizar o mercado de consumo interno, partindo do investimento em políticas de emprego e renda, na valorização do salário mínimo, na ampliação de crédito e sobretudo, em políticas de inclusão social que passam por Programas de Transferência Condicionada de renda, (PTC´s), articuladas a estratégias de proteção social não contributiva como a assistência social, no atendimento e prevenção às vulnerabilidades sociais (BRASIL, 2010)

No balanço de oito anos de governo de Lula (BRASIL, 2010) pode-se notar no campo de geração de empregos foram gerados 14 milhões de empregos até junho de 2010, ao passo que durante os 8 anos de FHC criou-se 5 milhões. Em relação ao salário mínimo houve uma valorização de 74%, saindo de uma casa de US$ 77 em 2003 para US$ 291 em 2010, beneficiando em torno de 45,9 milhões de pessoas que tiveram a renda mensal aumentada.

No que diz respeito às políticas sociais, os investimentos na área refletem a prioridade destacada no seu Planejamento Plurianual. Os GSF’s, durante o governo Lula, totalizaram R$ 3.789,6 bilhões, com média anual de 14,25% do PIB nacional do período. Deste montante, R$ 242 bilhões foram investidos diretamente em assistência social, representando uma fatia de 6,39% do GSF durante o período parcela semelhante à educação que conta com um investimento de R$ 231,9 bilhões (6,12% do GSF). Se compararmos a trajetória dos gastos em assistência social entre os anos de 1995 e 2010 é verificado um crescimento anual nos investimentos. No entanto, se durante o período FHC os gastos passaram de R$ 1,7 bilhões (0,08% do PIB) para R$ 15,8 bilhões (0,6% do PIB), a partir de 2003, os investimentos continuaram crescendo atingindo, em 2010 o montante de R$ 44,2 bilhões, ou seja, 1,07% do PIB nacional evidenciando a importância do campo para o governo federal.

Através deste panorama, percebe-se que no campo dos investimentos destinados à proteção social não contributiva, houve um impulso adicional no período. Investimentos estes que não se restringiram ao campo financeiro espalhando-se para o campo institucional com a criação do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome – MDS e do SUAS que busca romper com o modelo de serviços fragmentado e contaminado por práticas clientelistas, predominantes até então.

Estes avanços representaram a aspiração de um conjunto de atores sociais dos diferentes níveis governamentais13que desde a LOASenfatizam a necessidade da

13A partir de 2004, a atuação da equipe de profissionais da área que compôs a Secretaria Nacional de Assistência Social (SNAS) direciona-se fortemente para a criação do SUAS, aprovado na IV Conferência Nacional, realizada em dezembro de 2003 (IV Conferência Nacional de Assistência Social)

profissionalização da assistência. No entanto, diante da fragilidade como se estruturou os serviços de assistência em âmbito local (como evidenciado no trabalho) como criar uma concepção nacional de proteção social? Como trazer os 26 estados e 5.570 municípios para assumirem as propostas e as efetivarem?

A criação do MDS, em 2004 que permitiu a articulação e a centralização das políticas de segurança alimentar, de transferências diretas de renda, assim como de AS, antes dispersas em dois distintos ministérios (Ministério Extraordinário de Segurança Alimentar – MESA; Ministério de Assistência Social – MAS); e a criação do SUAS,que institui novas regras metas e objetivos na prestação de serviços foram as estratégias adotadas.

Assim, ao contrário do governo anterior que descentralizou a responsabilidade pelas políticas de AS para o nível mais baixo de governo, com o governo Lula retoma-se o processo de coordenação nacional, através de um conjunto de instrumentos que financiam, normatizam, monitoram e avaliam a política pública.

Com efeito a Política Nacional de Assistência Social de 2004 e as Normas Operacionais Básicas - NOB´S de 2005, 2010, 2012, configuraram uma concepção de Sistema Orgânico da Política pública de AS em que a articulação entre as três esferas de governo constitui-se elemento fundamental, a exemplo do Sistema Único de Saúde. O SUAS desta forma estabelece a regulação e organização em todo o território nacional das ações sócioassistenciais onde todos os entes federados têm responsabilidades na implementação da política de AS com atribuições14 específicas estabelecidas na Norma Operacional Básica do SUAS (NOB/SUAS).

Para evitar paralelismos efragmentação de ações, o SUAS classificou a organização das ações da AS por níveis de proteção (básica, média e alta complexidade15), o que possibilitou a construção de uma referência unitária, em todo o território nacional, de nomenclatura, conteúdo, padrão de funcionamento dos serviços (BRASIL, 2010).

Outra novidade é a maior fiscalização da utilização dos recursos federais nos municípios. Estes, para terem acesso aos recursos do Fundo Nacional da Assistência Social (FNAS), necessitam prestar contas anualmente através do Relatório Anual de Gestão, renovar o plano de Assistência Social de quatro em quatro anos e manter ativo o conselho municipal, instância de participação popular. Alia-se aos novos instrumentos produzidos no Governo Federal para coordenar a política de Assistência Social, a criação da Secretaria de Gestão da Informação (SAGI-MDS), que permitiu

14 De acordo com as novas regras, cabe à União a coordenação e o estabelecimento de normas gerais, enquanto aos estados e aos municípios cabe a coordenação e a execução dos programas (BRASIL, 2004). Ainda, estabeleceu-se que cada esfera federativa possui a tarefa de coordenar, formular e cofinanciar as ações, além de monitorar, avaliar e sistematizar informações pertinentes a sua esfera de atuação. 15O CRAS atua como a porta de entrada ao Sistema Único representa a proteção básica e tem por objetivo prestar serviços à população que visem fortalecer a função protetiva das famílias, evitando a ruptura de vínculos e o agravamento de problemas sociais, como a violência de diferentes matizes, a situação de rua, entre outros. O CREAS é o equipamento onde funcionam os serviços de média complexidade, ou sejasituações de agravamento de problemas sociais, tais como, famílias e indivíduos em situação de ameaça ou violação de direitos, violência física, psicológica, sexual, tráfico de pessoas e cumprimento de medidas socioeducativas em meio aberto. Já a alta complexidade possui como equipamento de referência, as casas lares, abrigos e repúblicas que atuam em situações onde já estão instalados a ruptura de vínculos familiares e situações cuja gravidade necessitam do afastamento familiar.

monitorar centralmente as ações de assistência em âmbito nacional, auxiliando no processo de planejamento da política e na tomada de decisão nacional e local.

Como pode se observar, não foram poucos os esforços feitos pelo Governo Federal para inverter a lógica da gestão e operação da assistência social. As Normas Operacionais Básicas, o Sistema de Monitoramento e Avaliação nacional e todos os mecanismos de gestão inovadores apontam para a consolidação de um sistema com capacidade de romper com o passado assistencialista e de feições pouco públicas.

Pode-se afirmar que as mudanças em curso no campo da assistência não são pequenas. Desde sua instituição, em 2005, há uma grande adesão por parte dos municípios ao SUAS. Até 2010, dos 5564 municípios brasileiros, 5.526 (99,3%) estavam habilitados em algum dos níveis de gestão estabelecidos pela NOB SUAS 2005 e apenas 38 municípios (0,7%) não o estavam.

Por conseguinte, nos últimos anos houve a crescente institucionalização da assistência social no Brasil, por meio de instalações de equipamentos públicos. Até 2010, onde foram implantados no país 7.475 novos CRAS, em 5.254 municípios (95% dos municípios brasileiros) e 2.109 novos CREAS; Dados do Censo SUAS de 2011 apontam igualmente que 75% dos municípios brasileiros contam com secretarias municipais exclusivas em contraposição ao período anterior em que a assistência constava como um departamento da saúde, habitação, etc. A estruturação e a implantação dos serviços como o Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família - PAIF e o serviço de Convivência e Fortalecimento de vínculos (que em 2008 registrou sua oferta em todos CRAS e 91% respectivamente), que substitui os antigos plantões sociais e ASEMA, indicam uma maior padronização dos serviços.

Além disso, o aporte de recursos humanos para a área foi significativo. De acordo com o Censo SUAS de 2010, houve um crescimento de profissionais entre 2005 a 2010 de 9,6% ao ano, totalizando 232.085 profissionais, sendo que 47% é composto por vínculos estáveis. Embora estudos recentes apontem para esta fragilidade do SUAS - funcionários com vínculo precário - (BRASIL, 2013).

Os casos da RMPA refletem esta institucionalização da assistência social no país. Todos os municípios aderiram ao SUAS em 2005, a despeito da conjuntura político partidária local; incrementaram assim seus recursos humanos, criaram ou adaptaram suas estruturas pré existentes às novas normas impostas pelo SUAS, conforme indica o quadro abaixo.

Quadro 2 - Caracterização do SUAS nos municípios da RMPA de 2005 a 2013

Municípios RMPA

Adesão SUAS

CRAS em 2013 CREAS em 2013 Órgão em 2013 Partido Político

Nº Funcionários Nº Funcionários

Viamão ago/05 5 169 1 33 Secretaria conjunta 2005 a 2012 – PT

Alvorada ago/05 5 196 1 48 Secretaria conjunta 2005 a 2012 – PTB

Canoas dez/05 5 80 2 36 Secretaria exclusiva 2005 a 2008 - -PSDB

2010 a 2012 – PT

São Leopoldo ago/05 5 196 1 59 Secretaria exclusiva 2005 a 2012 – PT

Fonte: Elaboração própria – a partir dos dados da SAGI – MDS

A partir da pactuaçãoaos SUAS o desafio aos gestores e técnicos locais, ao contrário do ocorrido até então (em que necessitavam formular sua agenda de programas e ações de assistência de forma isolada e muitas vezes voluntária), passa a ser a adequação ao sistema e a implementaçãoda política tal qual é formulada no centro.

Quando questionado aos entrevistados como interpretam e avaliam este novo quadro, referem os avanços e do ponto de vista do reconhecimento político entre as demais políticas públicas, seja pela profissionalização dos serviços, aumento de equipamentos públicos e de recursos humanos.

“O SUAS veio materializar de uma forma administrativa, política e pedagógica a assistência social como Política Pública; O SUAS com suas orientações técnicas fez com que refletíssemos e qualificássemos os serviços conforme as orientações. Tínhamos garantias técnicas – alinhamento” (Entrevista nº1).

“Os técnicos de nível superior dão uma qualidade, claro sabemos que alguns CRAS podem ser mais organizados que outros, no entanto, não temos mais cada técnico fazendo do jeito que entende. Agora eles sabem o que tem que fazer, eles vão atrás e exigem” (Entrevista nº 7).

Por outro lado, referem que a padronização imposta pelo SUAS dificulta a

implementação na “ponta”, devido ao distanciamento entre a realidade dos formuladores e dos implementadores e ao “engessamento” das ações. Ao mesmo tempo em que concordam e se satisfazem com o apoio e coordenação federal, reclamam a perda de autonomia para implementarem as ações de acordo com as peculiaridades locais. A opinião abaixo ilustra muito bem esta posição.

“A nossa resistência fica por conta do engessamento que estas ações fazem né tiram nossa mobilidade de ação é tão vertical a coisa, cai em nossa cabeça. Engessam para se realizar, e é reposta resposta resposta, não dá tempo” (Entrevista nº 3).

Nesta lógica, todos os entrevistados quando questionados se percebem alterações na relação entre os formuladores e implementadores da política de assistência com a instituição do SUAS, referem que sim, sendo o principal propositor o governo federal (levando em conta os processos de participação da sociedade civil) e o principal implementador, o município. Em todos os casos da pesquisa, assume-se que o papel de implementador de uma política nacionalmente formulada, a despeito da subtração de sua autonomia para formular, é uma tarefa complexa que requer dedicação e investimentos dos governos locais. De uma forma geral os municípios sentem-se mais respaldados pela União e com maiores condições de fazer a política pública avançar do que em períodos precedentes em que ficam “reféns” das condições locais.

No que diz respeito ao quadro de serviços prestados nos quatro municípios da RMPA, todos possuem os mesmos serviços pactuados no SUAS com pequenas variações. Prioritariamente figuram os programas federais nas ações de assistência local. Percebe-se ainda que, apesar dos municípios executarem os mesmos serviços, há casos como o de Viamão em que na alta complexidade realiza apenas metade dos

seis programas estabelecidos no SUAS e no caso de Canoas, é o único município com equipes volantes na proteção básica corroborando tal discricionariedade.

Isso pode ser compreendido pelo fato da implementação completa dos serviços assim como a qualidade com que irão ser operados, depender da discricionariedade e autonomia que gozam os gestores para executar as ações de acordo com seu entendimento e prioridade.

No que diz respeito ao campo das RIG´s na implementação da assistência dos municípios da RMPA, pode-se perceber que as mesmas são alteradas com a adesão ao SUAS, de forma que ao contrário do ocorrido no período FHC, não são mais os municípios os responsáveis por formular e dar conta de todo o ciclo de políticas públicas de forma isolada.

Ao contrário, além do campo da formulação passar por instâncias participativas consolidadas, como os conselhos e conferências que se aprofundam com o governo Lula, a União retoma seu papel de coordenador, assumindo em grande medida a formulação nacional da assistência social.

Por sua vez, os municípios estudados utilizam sua margem de autonomia no que tange à execução dos serviços, imprimindo verdadeiros esforços pela adequação ao sistema.

Se podemos, contudo, a partir destas evidências empíricas inferir que existe uma re-centralização das relações intergovernamentais na assistência social a despeito de toda a orientação da PNAS apontar para aspectos descentralizantes, parece não haver evidências suficientes.

No entanto, ao contrário de enquadrarmos tal arranjo institucional como centralizado, é mais apropriado pensar que políticas que se pretendam nacionais e com resolutividade social ampla, dependem de coordenação estatal. Se conforme Peters (2012) “coordenar implica obrigatoriamente algum grau de centralização”, é mais apropriado concluirmos que estamos sob a vigência de um novo pacto federativo onde cabe à união o controle central sobre alguns elementos chave, como orçamento, pessoal e as políticas públicas, através de um estilo de direção suave que aproveita os aspectos positivos de cada unidade;

Por seu turno os municípios como implementadores também não podem ser facilmente enquadrados como tutelados, uma vez que contam com autonomia federativa suficiente para decidir se aderem ou não ao modelo nacional.

Considerações finais A partir destes achados pode-se concluir que as agendas federais dos dois

governos selecionados possuíram forte influência sobre as relações intergovernamentais na assistência social da RMPA, que inicialmente apresentou-se com feições descentralizadas (conduzidas pelos municípios), no entanto ainda bastante atrelada ao passado assistencialista; e atualmente apresenta-se mais centralizada, coordenada, porém com significativo avanço no campo dos serviços.

Este fato permite uma avaliação alternativa das relações intergovernamentais brasileiras (habitualmente analisadas pela noção de pêndulo), corroborando por outro lado as teses de que o governo central possui um forte peso na determinação das relações federativas dotando de mecanismos suficientes os governantes (e suas agendas) que ocupam o executivo federal para fazer valer seu projeto político.

Por sua vez, contribui igualmente com as teses que afirmam não existir correspondência entre descentralização (autonomia do poder local para decidir), eficiência administrativa e democracia; e centralização autoritarismo e ineficiência.

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