IZVJEŠTAJ O REVIZIJI ZAVRŠNOG RAČUNA BUDŽETA CRNE …...Državna revizorska institucija Strana 2 od 46 SADRŽAJ MIŠLJENJE SA PREDLOGOM PREPORUKA I MJERA 3 1. ZAKONSKI OSNOV, CILJ

Crna Gora

DRŽAVNA REVIZORSKA INSTITUCIJA DRI broj: 40111-01-45 Podgorica, 29. 09. 2010. godine

IZVJEŠTAJ

O REVIZIJI ZAVRŠNOG RAČUNA BUDŽETA CRNE GORE ZA 2009. GODINU

Podgorica, septembar 2010. godina

Državna revizorska institucija

Strana 2 od 46

SADRŽAJ

MIŠLJENJE SA PREDLOGOM PREPORUKA I MJERA 3

1. ZAKONSKI OSNOV, CILJ I PREDMET REVIZIJE ZAVRŠNOG RAČUNA BUDŽETA CRNE GORE ZA 2009. G. 9

2. OBUHVAT I POSTUPAK REVIZIJE 10

2.1. Obuhvat revizije 10

2.2. Postupak revizije 11

3. SISTEM EVIDENCIJE I IZVRŠENJE BUDŽETA 12

3.1. Računovodstveni sistem 12

3.2. Izvršenje budžeta Crne Gore za 2009. godinu 13

3.2.1. Primjena propisa i prekoračenje rokova 13

3.2.2. Programski budžet i planiranje 13

3.2.3. Ocjena pouzdanosti internih kontrola 14

3.2.4. Unutrašnja revizija 14

3.2.5. Centralna kadrovska evidencija 15

3.2.6. Zapošljavanje i interno tržište rada 16

3.2.7. Zapošljavanje državnih službenika i namještenika 17

3.2.8. Zapošljavanje pripravnika 17

3.2.9. Zapošljavanje po osnovu ugovora o djelu 18

3.3. Ostvarenje primitaka i izdataka za 2009. godinu 19

3.3.1. Struktura državnih depozita 19

3.3.2. Finansijski izvještaji budžeta 20

3.4. Primici budžeta 23

3.5. Tekući budžet 25

3.6. Izdaci tekućeg Budžeta 25

3.6.1. Bruto zarade zaposlenih 26

3.6.2 Ostala lična primanja 29

3.6.3. Rashodi za materijal i usluge 29

3.6.4. Rashodi za kamate 30

3.6.5. Rashodi za rentu 31

3.6.6. Rashodi za tehnološke viškove 32

3.6.7. Kapitalni izdaci 33

3.6.8. Stalna i tekuća budžetska rezerva 35

3.6.9. Isplata gotovine iz Državne blagajne 36

4. PROVJERA POSTUPKA JAVNIH NABAVKI 37

5. DRŽAVNA IMOVINA 39

6. IZVRŠENJE TRANSAKCIJA FINANSIRANJA 40

7. BUDŽET DRŽAVNIH FONDOVA 44


Strana 3 od 46

Državna revizorska institucija (u daljem tekstu Institucija) na osnovu člana 9 Zakona o Državnoj

revizorskoj instituciji i Odluke Kolegijuma I, nadležnog za reviziju Završnog računa budžeta Crne Gore, izvršila je reviziju Predloga završnog računa budžeta Crne Gore za 2009. godinu (u daljem tekstu: Završni račun). Revizija je izvršena u skladu sa Zakonom o Državnoj revizorskoj instituciji, Uputstvom o metodologiji rada Državne revizorske institucije, Poslovnikom Državne revizorske institucije i Meñunarodnim standardima revizije za javni sektor (INTOSAI). Na osnovu Zapisnika o reviziji Završnog računa budžeta Crne Gore za 2009. godinu, urañen je Izvještaj o reviziji Predloga završnog računa budžeta Crne Gore za 2009. godinu (u daljem tekstu Izvještaj), koji je usvojio Kolegijum I. Izvještajem su obuhvaćeni svi bitni elementi na osnovu kojih je nadležni Kolegijum Državne revizorske institucije 28. septembra 2010. godine donio sljedeće

M I Š LJ E NJ E

SA PREDLOGOM PREPORUKA I MJERA

Revizija Predloga završnog računa budžeta Crne Gore za 2009. godinu je izvršena u skladu sa

meñunarodnim standardima revizije za javni sektor i odgovarajućim propisima Crne Gore. Završni račun budžeta urañen je u skladu sa podacima iz Glavne knjige Državnog trezora. Revizijom pravilnosti u najvećoj mjeri su potvrñeni iskazani iznosi u Završnom računu. Pored evidencije iskazane u Glavnoj knjizi Državnog trezora, revizijom su objelodanjeni dodatni podaci koji se nalaze u evidenciji potrošačkih jedinica čime je obezbijeñen adekvatan obim i kvalitet informacija o svim relevantnim i materijalno značajnim segmentima vezanim za trošenje budžetskih sredstava.

Revizijom je utvrñeno da je Ministarstvo finansija uložilo napor na obezbjeñivanju svih

relevantnih podataka i značajno unaprijedilo obim i kvalitet informacija sadržanih u Završnom računu. Završni račun u najvećem dijelu daje istinit i objektivan prikaz iskazanih primitaka i izdataka na gotovinskoj osnovi. Revizijom je utvrñeno da su sve transakcije evidentirane na osnovu vjerodostojne dokumentacije u vremenu u kojem su nastale i da utvrñena odstupanja nijesu materijalno značajna, što predstavlja razumni osnov za davanje pozitivnog mišljenja.

Pomenuta odstupanja se odnose na odreñene nedostatke u sistemu evidentiranja neizmirenih

obaveza i iskazivanju primitaka javnih ustanova koje nijesu uključene u Konsolidovani račun Državnog trezora, kao i odstupanja u primjeni važećih zakonskih i podzakonskih propisa koja su objelodanjena u analizama i preporukama Državne revizorske institucije.

U skladu sa iskazanim primjedbama i rezervama iskazujemo pozitivno mišljenje na Završni račun i polazeći od iskazanih primjedbi i rezervi predlažemo mjere i preporuke u cilju daljeg unaprjeñenja sistema javne potrošnje u narednom periodu.

1. Primjena propisa


Strana 4 od 46

Preporučujemo Vladi Crne Gore da i u narednom periodu insistira na punoj primjeni zakonskih i podzakonskih propisa kod svih budžetskih korisnika.

2. Planiranje budžeta

Podržavamo aktivnosti Ministarstva finansija na uvoñenju programskih indikatora za programske budžete i analitike na razdjelima svih potrošačkih jedinica za 2011. godinu jer stanje budžeta u periodu kontrole ne omogućava praćenje tekuće potrošnje u okviru grupe troškova (za materijal i usluge, reprezentaciju, službena putovanja i druge troškove) po stavkama analitike, što omogućava nenamjensku potrošnju i otežava kontrolu izdataka.

3. Sistem internih kontrola Preporučujemo Vladi Crne Gore da donese akt koji će se primjenjivati u svim organima državne uprave i ustanovama radi regulisanja ograničenja i pravdanja pojedinih rashoda kao što su rashodi za: struju, vodu, grijanje (mazutom, gasom i drvetom), troškove telefoniranja preko zajedničkih centrala, zakupa službenih prostorija, čišćenja i održavanja higijene i drugih komunalnih troškova; i obaveže budžetske korisnike da vode analitičke evidencije za sve troškove, što bi omogućilo kvalitetnije praćenje ovih troškova po mjestu i vrsti nastanka. Radi izbjegavanja mogućnosti duplih plaćanja ovih troškova neophodno je predvidjeti da potrošačke jedinice koje planiraju ove troškove na svojim budžetskim pozicijama prethodno pribave saglasnost od Uprave za imovinu.

4. Unutrašnja revizija

Preporučuje se Vladi Crne Gore da u skladu sa Zakonom o sistemu unutrašnjih finansijskih kontrola u javnom sektoru i Uredbom o uspostavljanju unutrašnje revizije u javnom sektoru ubrza proces uspostavljanja unutrašnje revizije u javnom sektoru i da državnim organima koji to još nijesu učinili, naloži:

a) izmjenu akta o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta, b) formiranje posebne organizacione jedinice za poslove unutrašnje revizije, c) raspored odgovarajućeg stručnog kadra za izvršavanje poslova iz djelokruga

unutrašnje revizije.

5. Zapošljavanje državnih službenika i namještenika

Preporučujemo Vladi Crne Gore da obezbijedi dosljednu primjenu propisa o zasnivanju radnog odnosa u svim državnim organima i vodi racionalniju politiku zapošljavanja, na način što će obezbijediti da se prije novog zapošljavanja upražnjeno radno mjesto pokuša popuniti internim resursima.

Preporučujemo Vladi Crne Gore da, u cilju utvrñivanja poslova i rokova u kojim će Uprava za kadrove obaviti izradu i objaviti Program zapošljavanja pripravnika, izvrši konkretizaciju projektnog zadatka.


Strana 5 od 46

Preporučujemo Vladi Crne Gore da racionalizuje zapošljavanje po osnovu ugovora o djelu za obavljanje poslova iz redovnih nadležnosti budžetskih korisnika i pojača nadzor nad sprovoñenjem Zakona o državnim službenicima i namještenicima uz sankcionisanje prekršioca u skladu sa navedenim zakonom, kao i Krivičnim zakonikom Crne Gore.

Preporučujemo Ministarstvu unutrašnjih poslova i javne uprave da pojača upravni nadzor nad sprovoñenjem Zakona o državnim službenicima i namještenicima radi obezbeñenja unosa i redovnog ažuriranja podataka u kadrovski informacioni sistem, kako bi Uprava za kadrove obezbijedila potrebne evidencije neophodne za kvalitetnije upravljanje kadrovima.

6. Ostvarivanje i evidencija prihoda Neophodno je donijeti propise kojima će se definisati javno vodno dobro i preduzeti radnje da se kao takvo evidentira kod nadležnog organa, da bi se omogućio obračun i naplata naknade od zakupa javnog vodnog dobra i vodnih objekata i sistema, što bi dovelo do uvećanja prihoda budžeta države.

.

Preporučuje se Ministarstvu prosvjete i nauke da uvede pojačan finansijski nadzor i kontrolu u ustanovama prosvjete i obaveže sve ustanove da u svojm godišnjim finansijskim izvještajima prikazuju prihode od obavljanja djelatnosti, kao i da sastavljaju i podnose kvartalne finansijske izvještaje Ministarstvu prosvjete, nakon čega bi Ministarstvo podnosilo kvartalne konsolidovane finansijske izvještaje i godišnji konsolidovani završni račun Ministarstvu finansija.

7. Neizmirene obaveze Smatramo da Ministarstvo finansija treba da unaprijedi sistem evidencije neizmirenih obaveza i da je u narednom periodu potrebno donijeti obavezujuće procedure evidentiranja neizmirenih obaveza, podržanih adekvatnim informacionim programom, koje bi omogućile praćenje obaveza tekućeg budžeta i budžeta državnih fondova.

8. Bruto zarade i ostala ostala lična primanja Preporučujemo Vladi Crne Gore da obezbijedi da, za visine zarada direktora u javnim ustanovama koje se finansiraju iz budžeta, budu odreñeni limiti kako bi se eliminisala neadekvatna primjena diskrecionih ovlašćenja Upravnih odbora i netransparentnost u odreñivanju zarada.

Isplatu naknada službenicima, članovima radnih grupa, vršiti po rješenjima, sa jasno utvrñenim osnovom isplate, obračunatim i obustavljenim porezima i doprinosima na lična primanja i iste iskazivati na odgovarajuće račune propisane Pravilnikom o jedinstvenoj klasifikaciji računa za budžet Republike, budžete vanbudžetskih fondova i budžete opština.

U narednom periodu je neophodno da potrošačke jedinice usaglase broj i strukturu prekomjerno zaposlenih sa Pravilnicima o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji. Isplate zaposlenim po osnovu povećanog obima posla, izuzetnih rezultata i kvaliteta rada vršiti


Strana 6 od 46

isključivo u skladu sa Zakonom o zaradama državnih službenika i namještenika i podzakonskim aktima donijetim u skladu sa ovim zakonom.

9. Stambena politika Smatramo da dosadašnja praksa rješavanja stambenih potreba i korišćenje sredstava za stambene potrebe nije bila u dovoljnoj mjeri transparentna, te u cilju iznalaženja kvalitetnijih rješenja preporučujemo unaprjeñenje sistema u ovoj oblasti u pravcu poboljšanja evidencije i transparentnosti postupaka, kao i preciziranje diskrecionih prava. Preporučuje se da Komisija za stambena pitanja i Uprava za imovinu, upute opomene svim korisnicima stambenih kredita koji kasne u izvršavanju kreditnih obaveza ili ne vraćaju kredit, kao i da u skladu sa ugovorima o kreditu poštuju ugovorenu dinamiku otplate kredita ili da u protivnom aktivira sredstva obezbeñenja kredita i pokrene postupak prinudne naplate pred nadležnim sudom.

Komisija za stambena pitanja i Uprava za imovinu će o preduzetim aktivnostima na izvršavanju ove preporuke izvjestiti Državnu revizorsku instituciju do kraja tekuće godine.

10. Korišćenje sredstava tekuće rezerve Preporučuje se Vladi Crne Gore da obezbijedi dosljednu primjenu korišćenja sredstva iz tekuće rezerve za hitne i nepredviñene izdatake, odnosno za potrebe odreñene Zakonom o budžetu.

Preporučuje se Ministarstvu finansija da izvrši izmjene i dopune Pravilnika o načinu pripreme, sastavljanja i podnošenja finansijskih izvještaja budžeta, državnih fondova i jedinica lokalne samouprave i obaveže budžetske korisnike da, radi transparentnijeg korišćenja sredstava rezervi, o utrošenim sredstvima iz tekuće rezerve dostavljaju uz godišnje finansijske izvještaje i izjavu o načinu utroška tih sredstava.

11. Blagajničko poslovanje

Preporučuje se Ministarstvu finansija da blagajničko poslovanje detaljnije uredi kroz Uputstvo o radu Državnog trezora i obuhvati i reguliše sve specifičnosti gotovinskih isplata iz blagajne i propiše knjiženje dnevnika blagajni u glavnim knjigama budžetskih korisnika, što bi omogučilo ažurno i pouzdano iskazivanje svih promjena, analitiku utrošaka, stanje potraživanja po primljenim akontacijama, stanje gotovine u blagajni i ostale potrebne evidencije, i obezbijedilo potpunu, ažurnu i tačnu evidenciju blagajni.

12. Javne nabavke Revizijom je utvrñeno da kod većeg broja kontrolisanih subjekata postoje brojne nepravilnosti u primjeni Zakona o javnim nabavkama. Nerealni planovi javnih nabavki, netransparentnost sprovoñenja postupka, neimenovanje službenika za javne nabavke, dijeljenje predmeta javnih nabavki, nekorektno izvještavanje, predstavljaju kršenje propisa


Strana 7 od 46

o javnim nabavkama i zahtijevaju uvoñenje pojačanog nadzora nad primjenom Zakona, kao i sankcionisanje prekršilaca, uključujuću i kontrolu izvršavanja dodijeljenih ugovora. Revizijom je utvrñeno da čak 110 obveznika primjene Zakona o javnim nabavkama nije dostavilo Direkciji za javne nabavke Izvještaje o javnim nabavkama za 2009. godinu ili nijesu izvijestili Direkciju da nijesu imale javne nabavke u 2009. godini, što dovodi u pitanje tačnost podataka o ukupnoj vrijednosti javnih nabavki u izvještajnom periodu. Revizijom je utvrñeno značajno povećanje broja davanja saglasnosti za pregovarački postupak bez prethodnog objavljivanja javnog oglasa. Uzimajući u obzir očekivanu restriktivnost u primjeni ovog postupka smatramo da učestalost davanja saglasnosi za primjenu ovog postupka može predstavljati narušavanje osnovnih principa javnih nabavki, odnosno načela ekonomičnosti i efikasnosti upotrebe javnih sredstava, konkurencije, transparentnosti i ravnopravnosti ponuñača. Provjeru osnovanosti davanja ovolikog broja saglasnosti Državna revizorska institucija će izvršiti u okviru opšte revizije poslovanja Direkcije za javne nabavke. Preporučujemo da se prilikom zakupljivanja službenih prostorija, u svim slučajevima, poštuje procedura koja je propisana Zakonom o javnim nabavkama. Prethodno treba ispitati mogućnost korišćenja službenih prostorija u državnoj svojini koje se ne koriste ili predstavljaju višak u nekom drugom državnom organu.

13. Državna imovina

Preporučuje se da, u skladu sa članom 50 Zakona o državnoj imovini, svi državni organi bez odlaganja dostave Upravi za imovinu evidencije i dokumentaciju o nepokretnoj i pokretnoj državnoj imovini kojom raspolažu, radi stvaranja kvalitetne baze podataka i njihovog unosa u elektronski registar državne imovine.

14. Isplate sudskih rješenja Cijeneći okolnost da se značajan iznos sredstava po osnovu sudskih presuda protiv države isplaćuje prinudnim putem u izvršnom postupku, kao i činjenicu da ovi troškovi konstantno rastu, preporučujemo Vladi da se utvrñuju nosioci koji prouzrokuju pomenute troškove i da se za iznos nastalih sudskih troškova umanjuju tekući budžeti potrošačkih jedinica koje su izazvale te troškove. Na ovaj način bi se reducirali troškovi prinudnog izvršenja, povećala odgovornost korisnika budžeta i omogućilo kvalitetnije praćenje ovih troškova po mjestu i vrsti nastanka. Preporučujemo da u narednom periodu treba vršiti pojačan nadzor nad izvršenjem ove pozicije, provjeriti strukturu i uzroke nastanka ovih izdataka, i ukoliko se utvrdi da su nastali kršenjem pozitivnopravnih propisa ili prekoračenjem službenih ovlašćenja, preduzimati mjere u skladu sa zakonom.


Strana 8 od 46

15. Nenamjenska potrošnja Revizijom je utvrñeno da struktura rashoda koja je iskazana kod nekih potrošačkih jedinica u jednom dijelu ne odgovara planiranoj budžetskoj potrošnji pa je iz tog razloga potrebno da potrošačke jedinice koje su vršile plaćanja koja ne korespondiraju sa budžetom iskazanim namjenama u narednom periodu povećaju fiskalnu disciplinu i da namjenski koriste planirana sredstva, uz povećanje efikasnosti sistema internih kontrola.

16. Budžet državnih fondova

Podsjećamo da su Zavod za zapošljavanje i Fond za obeštećenje blagovremeno uključeni u sistem Državnog trezora, dok je revizijom utvrñeno da su Fond PIO i Fond za zdravstveno osiguranje u 2009. godini bili djelimično uključeni u budžet na način što su prihodi prolazili preko računa Državnog trezora, a rashodi se realizovali u fondovima, a da su u potpunosti integrisani u sistem Državnog trezora od 01.01.2010. godine. S obzirom da je novoformirani Investiciono-razvojni fond osnovan na principu privrednog društva, što znači da ne može biti integrisan u sistem Državnog trezora, preporučujemo da se u ovom fondu pojača nadzorna funkcija države od strane svojih predstavnika.


Strana 9 od 46

1. ZAKONSKI OSNOV, CILJ I PREDMET REVIZIJE ZAVRŠNOG RAČUNA BUDŽETA CRNE GORE ZA 2009. GODINU

Zakonski osnov

Na osnovu člana 4 i 9 Zakona o Državnoj revizorskoj instituciji (»Sl. list RCG« br. 28/04, 27/06,

78/06 i 17/07 u daljem tekstu Zakon o Državnoj revizorskoj instituciji) i člana 51 Zakona o budžetu (»Sl. list RCG« br. 40/01, 44/01, 71/05, 12/07, 73/08 i 53/09 u daljem tekstu Zakon o budžetu), a u skladu sa Meñunarodnim revizorskim standardima (INTOSAI) i Godišnjim planom revizije za 2010. godinu, izvršena je revizija Predlog završnog računa budžeta Crne Gore za 2009. godinu.

Razlozi vršenja revizije

Revizija se vrši radi obezbjeñivanja bitnih informacija vezanih za ispitivanje pravilnosti poštovanja propisa kod evidencije i rasporeda prihoda, izvršavanja izdataka, knjiženja i dokumentovanja izvršenih transakcija, izvještavanja i upravljanja finansijskom i nefinansijskom imovinom i obavezama. Cilj

Osnovni cilj revizije je prikupljanje vjerodostojnih dokaza za izvještavanje o značajnim

činjenicama koje se odnose na pravilnost (zakonitost) rada odgovornih lica kod korisnika budžetskih sredstava i objektivnost prikazanih javnih prihoda i javnih rashoda u Završnom računu. Predmet Predmet revizije je Završni račun urañen u skladu sa članom 51. Zakona o budžetu i članovima 1, 2, 3 i 4 Pravilnika o jedinstvenoj klasifikaciji računa za budžet Republike, budžete vanbudžetskih fondova i budžete opština (»Sl. list RCG« br. 35/05, 37/05 i 81/05) i članom 6 Pravilnika o načinu pripreme, sastavljanja i podnošenja finansijskih izvještaja budžeta, državnih fondova i jedinica lokalne samouprave (»Sl. list CG« br. 21/09 i 14/10) i u skladu sa tim kontrolisani su podaci i izvještaji o sljedećem:

1) početno i završno stanje Konsolidovanog računa Državnog trezora; 2) pregled izvršenih odstupanja u odnosu na planirane iznose; 3) izvještaj o uzetim pozajmicama; 4) izvještaj o izdacima budžetskih rezervi; 5) izvještaj o garancijama datim tokom fiskalne godine; 6) izvještaj o kapitalnim projektima; 7) izvještaj o realizaciji programskog budžeta; 8) izvještaj o državnom dugu i izdatim garancijama; 9) izvještaj o otpisanim poreskim i neporeskim potraživanjima nastalim prije 15.08.2009.

godine; 10) izvještaj o primicima i izdacima javnih ustanova koji nijesu uključeni u Konsolidovani račun

Državnog trezora;


Strana 10 od 46

Godišnji finansijski izvještaji za 2009. godinu se pripremaju na način predviñen Pravilnikom o načinu pripreme, sastavljanja i podnošenja finansijskih izvještaja budžeta, državnih fondova i jedinica lokalne samouprave, na sljedećim obrascima:

- (1) Izvještaj o novčanim tokovima I – ekonomska klasifikacija, - (2) Izvještaj o novčanim tokovima II – funkcionalna klasifikacija, - (3) Izvještaj o novčanim tokovima III, - (4) Izvještaj o neizmirenim obavezama i - (5) Izvještaj o konsolidovanoj javnoj potrošnji

Pravilnikom je predviñeno da potrošačke jedinice koje imaju neutrošena sredstva na podračunima ili prelaznim računima, a evidentirani su u Glavnoj knjizi Državnog trezora kao izdatak dostavljaju uz godišnje finansijske izvještaje i Izjavu o načinu utroška tih sredstava nakon isteka fiskalne godine na Obrascu 6 koji je sastavni dio Pravilnika o načinu pripreme, sastavljanja i podnošenja finansijskih izvještaja budžeta, državnih fondova i jedinica lokalne samouprave. Navedenim pravilnikom potrošačke jedinice budžeta su u obavezi da Ministarstvu finansija dostave svoje finansijske izvještaje na obrascima 3 i 4 najkasnije do 31. marta tekuće godine za prethodnu godinu. Planiranje revizije U skladu sa meñunarodnim revizorskim standardima (INTOSAI), revizija je planirana na način da se obavi kvalitetno, efikasno i ekonomično u vremenski datom okviru. U tom cilju napravljen je i detaljan plan revizije u kojem su utvrñeni ciljevi i glavna pitanja revizije Završnog računa. Planom revizije utvrñena je dinamika obavljanja revizije, kao i obim informacija koje su već prikupljene, odnosno koje treba prikupiti na osnovu dokumentacije i drugih podataka u Državnom trezoru i kod ostalih korisnika budžetskih sredstava.

2. OBUHVAT I POSTUPAK REVIZIJE

2.1. Obuhvat revizije

Revizijom Završnog računa pored dokumentacije i izvještaja koji su kontrolisani u Ministarstvu finansija – Državnom trezoru, obuhvaćeni su pojedinačni finansijski izvještaji, evidencije i dokumentacija po potrošačkim jedinicama sa ciljem provjere potkrijepljenosti izvršenih transakcija sa odgovarajućim dokumentima. Revizija pojedinačnih finansijskih izvještaja zasnovana je na kontroli poštovanja propisa koji se odnose na procedure izdavanja i formiranja dokumentacije, voñenja knjigovodstva i usaglašavanja sa Glavnom knjigom koja se vodi u Državnom trezoru. S obzirom da Državna revizorska institucija nije u mogućnosti da u reviziji Završnog računa obuhvati sve subjekte, za 2009. godinu su izostavljeni subjekti kod kojih Državna revizorska institucija vrši opštu reviziju finansijskih izvještaja za 2009. godinu, kao i subjekti koji su bili obuhvaćeni revizijama Završnog računa u prethodnim godinama. Jedan broj subjekata koji su bili obuhvaćeni revizijom i prethodnih godina, zbog podataka koje treba provjeriti u reviziji Završnog računa, obuhvaćeni su i ovom revizijom. Revizija je izvršena na osnovu uzoraka kod sljedećih potrošačkih jedinica: 1. Ministarstvo finansija

1.a. Rezerve


Strana 11 od 46

2. Ministarstvo prosvjete i nauke 3. Ministarstvo ekonomije 4. Ministarstvo pravde 5. Ministarstvo inostranih poslova 5.a. Diplomatsko konzularna predstavništva 6. Poreska uprava 7. Uprava policije 8. Uprava za imovinu 8.a. Sredstva za rješavanje stambenih potreba 9. Uprava za kadrove

10. Uprava za vode 11. Uprava za igre na sreću 12. Fitosanitarna uprava 13. Seizmološki zavod 14. Zavod za intelektualnu svojinu 15. Zavod za metrologiju 16. Ispitni centar 17. Agencija za zaštitu životne sredine 18. Vlada Crne Gore 19. Prekršajni organi 20. Fond za obeštećenje 21. Fond penzijskog i invalidskog osiguranja (Transferi) 22. Fond za zdravstveno osiguranje (Transferi)

Pored navedenih, Državna revizorska institucija je izvršila i opšte revizije kod sljedećih

subjekata:

1. Nacionalne turističke organizacije Crne Gore, 2. Crnogorskog narodnog pozorišta, 3. Univerziteta Crne Gore, 4. Zavoda za meñunarodnu naučnu, prosvjetno-kulturnu i tehničku saradnju, 5. Zavoda za zbrinjavanje izbjeglica, 6. Policijske akademije i 7. Zavoda za izvršenje krivičnih sankcija.

Ove opšte revizije objektivno povećavaju obim provjerenih transakcija u Završnom računu

budžeta za 2009. godinu.

2.2. Postupak revizije

Revizija Završnog računa izvršena je u skladu sa Meñunarodnim revizorskim standardima za javni sektor (INTOSAI), a uključuje ispitivanje dokaza na osnovu uzoraka kojima se potvrñuju iskazani podaci i informacije Završnog računa. Takoñe revizija uključuje ocjenu primijenjenih računovodstvenih načela, kao i objelodanjivanje podataka u skladu sa Meñunarodnim računovodstvenim standardima za javni sektor. U postupku vršenja revizije, posebna pažnja posvećena je prikupljanju dokaza koji omogućavaju izražavanje mišljenja o istinitosti i objektivnosti ukupnih primitaka i izdataka iskazanih u Završnom računu.


Strana 12 od 46

3. SISTEM EVIDENCIJE I IZVRŠENJE BUDŽETA

3.1. Računovodstveni sistem

Računovodstveni sistem budžeta Crne Gore organizovan je na gotovinskoj osnovi shodno odredbama člana 2 i 47 Zakona o budžetu, člana 1 Pravilnika o načinu pripreme, sastavljanja i podnošenja godišnjih finansijskih izvještaja budžeta, državnih fondova i jedinica lokalne samouprave (»Sl. list RCG« br. 21/09 i 14/10) i Uputstva o radu Državnog trezora (»Sl. list CG« br. 80/08 i 02/09). Računovodstveni sistem zasnovan je na evidencijama u Glavnoj knjizi Državnog trezora, koja se vodi u Ministarstvu finansija i knjigovodstvima koja se vode po potrošačkim jedinicama. Potrošačke jedinice na osnovu svojih evidencija o izdacima (plaćanjima) i primicima na kraju godine sastavljaju godišnji finansijski izvještaj koji se dostavlja Ministarstvu finansija – Državnom trezoru do 31. marta tekuće godine za prethodnu godinu. Glavna knjiga Državnog trezora i finansijski izvještaji potrošačkih jedinica predstavljaju dokumentacionu osnovu za izradu Završnog računa. Revizijom je utvrñeno sljedeće činjenično stanje:

Obavezu dostavljanja godišnjih finansijskih izvještaja Ministarstvu finansija – Državnom trezoru imalo je 80 potrošačkih jedinica ali neki finansijski izvještaji nijesu sastavljeni u skladu Pravilnikom o načinu pripreme, sastavljanja i podnošenja godišnjih finansijskih izvještaja budžeta, državnih fondova i jedinica lokalne samouprave.

Ministarstvo prosvjete i nauke i Ispitni centar u svojim finansijskim izvještajima nijesu iskazali

sopstvene prihode i prihode od donacija kao ni rashode nastale korišćenjem tih prihoda. Škole, specijalne škole, dječji vrtići, domovi učenika i studenata i zavodi su javne ustanove, koje imaju svoje organe upravljanja, žiro-račune i računovodstva, obavezne su da u skladu sa članom 76 Zakona o opštem obrazovanju i vaspitanju donose godišnje finansijske planove na koje saglasnost daje Ministarstvo prosvjete. Ustanove treba da vrše finansiranje svoje djelatnosti u skladu sa odobrenim planovima i Ministarstvu dostavljaju svoje kvartalne i godišnje finansijske izvještaje. Takoñe je utvrñeno da Ministarstvo prosvjete i nauke nije sastavljalo konsolidovane kvartalne i konsolidovani godišnji finansijski izvještaj iako je u skladu sa Pravilnikom o načinu pripreme, sastavljanja i podnošenja godišnjih finansijskih izvještaja budžeta, državnih fondova i jedinica lokalne samouprave imalo tu obavezu.

Revizijom je utvrñeno da ustanove prosvjete, koje su podkorisnici sredstava budžeta Ministarstva prosvjete, ne podnose kvartalne izvještaje Ministarstvu, već se njihove aktivnosti finansiraju tako što se na osnovu dostavljenih zahtjeva direktora ustanova (sa priloženim kopijama računa), sa razdjela Ministarstva sukcesivno prenose sredstva na žiro-račune tih ustanova za dalje plaćanje. Smatramo da interne finansijske kontrole i nadzor nad radom ustanova prosvjete slabo funkcionišu i da Ministarstvo nema podatke o stanjima sredstava na žiro-računima ustanova na kraju godine. Preporučuje se da Ministarstvo prosvjete i nauke uvede pojačan finansijski nadzor i kontrolu u ovim ustanovama i obaveže ih da pravovremeno usvoje godišnje finansijske planove usaglašene sa odobrenim budžetom Ministarstva i sopstvenim prihodima od djelatnosti.


Strana 13 od 46

Preporučuje se da, u skladu sa Pravilnikom o načinu pripreme, sastavljanja i podnošenja finansijskih izvještaja budžeta, državnih fondova i jedinica lokalne samouprave, ustanove prosvjete sastavljaju i podnose kvartalne finansijske izvještaje Ministarstvu prosvjete i da Ministarstvo podnosi kvartalne konsolidovane finansijske izvještaje i godišnji konsolidovani finansijski izvještaj Ministarstvu finansija.

Revizijom je utvrñeno da struktura rashoda koja je iskazana kod Ministarstva inostranih

poslova, Ministarstva prosvjete i nauke, Uprave policije, Uprave za imovinu, Fitosanitarne uprave, Zavoda za metrologiju, Seizmološkog zavoda i Prekršajnih organa ne odgovara u cjelini stvarno izvršenoj budžetskoj potrošnji. Potrošačke jedinice su dijelom vršile plaćanja koja ne korespondiraju sa budžetom iskazanim namjenama, te je u narednom periodu neophodno održati i povećati fiskalnu disciplinu i zahtijevati od potrošačkih jedinica da namjenski koriste planirana sredstva.

3.2. Izvršenje budžeta Crne Gore za 2009. godinu 3.2.1. Primjena propisa i prekoračenje rokova

Poštovanje propisa i rokova za njihovo donošenje je jedan od osnovnih preduslova za

postizanje projektovanih ciljeva budžetskih korisnika u izvršavanju njihove misije. Revizijom je utvrñeno da niz budžetskih korisnika kasni sa realizacijom preuzetih aktivnosti na sprovoñenju zakonskih i podzakonskih propisa. Neprimjenjivanje, izuzeci, odugovlačenje ili čak kršenje propisa je prisutno u radu mnogih budžetskih korisnika. Revizijom je utvrñeno kašnjenje u primjeni Zakona o unutrašnjim finansijskim kontrolama u javnom sektoru i Zakona o državnoj imovini, kršenje Zakona o državnim službenicima i namještenicima, Zakona o radu i Zakona o javnim nabavkama, kao i problemi zbog neblagovremenog donošenja Zakona o vanjskim poslovima i Zakona o nacionalnom okviru kvalifikacija. Takoñe je utvrñeno da pojedini budžetski korisnici u okviru svojih nadležnosti nijesu postupali u skladu sa obavezama utvrñenim zakonskim i podzakonskim propisima i zaključcima Skupštine Crne Gore u otklanjanju nepravilnosti utvrñenim revizijama Završnog računa iz prošlih godina. Nadležne potrošačke jedinice nijesu uradile i donijele: Registar državne imovine, Diobni bilans izmeñu MUP i JU i Uprave policije dok do zaključenja terenskog rada Pravilnike o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji nijesu donijeli: Uprava za imovinu, Lučka uprava, Uprava za mlade i sport i Direkcija za željeznice. Pojedini budžetski korisnici nijesu poštovali ni zaključke Vlade, usmjerene na ublažavanje posljedica ekonomske krize, o zabranama: zapošljavanja, nabavke službenih automobila i službenih putovanja u inostranstvo, a nijesu ispoštovali ni Vladin zaključak o procjeni viška zaposlenih u svim organima državne uprave. Državna revizorska institucija je i ranije upozoravala na primjere nepoštovanja propisa (odugovlačenje prilikom njihovog donošenja, izuzeci u primjeni ili neprimjena) što je jedan od unutrašnjih rizika u radu budžetskih korisnika u njihovim aktivnostima na postizanju programskih ciljeva i predstavlja faktor koji ugrožava postizanje tih ciljeva, sistema transparentnog budžeta i čvrstog upravljanja javnim finansijama. Smatramo neophodnim da Vlada Crne Gore u narednom periodu obezbijedi potpunu fiskalnu disciplinu kod svih budžetskih korisnika.

3.2.2. Programski budžet i planiranje

Za 2009. godinu bilo je predviñeno, za sve potrošačke jedinice budžeta, uvoñenje programskog

budžeta usmjerenog na rezultate sa jasnim indikatorima kojima se prati postizanje rezultata. U Zakonu o budžetu za 2009. godinu sve potrošačke jedinice formalno imaju programe ali programi nemaju utvrñene indikatore – proizvoda ili učinka i efikasnosti i efektivnosti, a u razdjelima nije iskazana analitika izdataka.


Strana 14 od 46

Podsjećamo da planiranje budžeta uvijek podrazumijeva pisano obrazloženje koje opisuje programske aktivnosti i objedinjava budžetski zahtjev, programske ciljeve i programske indikatore. Utvrñeno je da planiranje budžeta i njegovo izvršenje pokazuje odreñene neracionalnosti i da budžeti pojedinih potrošačkih jedinica nijesu u potpunosti temeljeni na analizama stvarnih potreba po strukturi rashoda i utvrñenim namjenama. Najviše problema kod planiranja uočeno je na budžetskoj poziciji kapitalni izdaci. U cilju racionalnijeg planiranja neophodno je da, Ministarstvo finansija u saradnji sa potrošačkim jedinicama preispita obim tekućih izdataka kako bi planiranje i utrošak sredstava na ovoj, ali i ostalim budžetskim pozicijama učinilo realnim.

Važno je napomenuti, da se uz pomoć inostranih eksperata intezivno radi na uvoñenju

programskog budžeta. Smatramo da Ministarstvo finansija treba da nastavi odreñivanje programskih indikatora za sve potrošačke jedinice kako bi se izbjeglo usporavanje cjelokupnog procesa uvoñenja programskog budžeta. Preporučuje se Ministarstvu finansija da nastavi aktivnosti na uvoñenju programskih indikatora za programske budžete i analitike na razdjelima svih potrošačkih jedinica za 2011. godinu jer stanje budžeta u periodu kontrole ne omogućava praćenje tekuće potrošnje u okviru grupe troškova (za materijal i usluge, reprezentaciju, službena putovanja i druge troškove) po stavkama analitike što omogućava nenamjensku potrošnju i otežava kontrolu izdataka.

3.2.3. Ocjena pouzdanosti sistema internih kontrola

Subjekti revizije su u najvećem broju slučajeva uspostavili interne procedure kada su u pitanju troškovi reprezentacije, potrošnja goriva, upotreba službenih telefona i upotreba službenih automobila, odreñivanjem limita potrošnje. Sistem internih kontrola pokazuje slabost u primjeni nadzorne funkcije i kod usaglašenosti finansijskog poslovanja subjekta revizije sa Zakonom o javnim nabavkama i primjeni Zakona o državnim službenicima i namještenicima prilikom zasnivanja radnog odnosa, što je i dovelo do značajnih nepravilnosti u primjeni navedenih propisa. 3.2.4. Unutrašnja revizija

Podsjećamo da su u skladu sa Zakonom o sistemu unutrašnjih finansijskih kontrola (»Sl. list

RCG« br. 73/08) i Uredbom o uspostavljanu unutrašnje revizije u javnom sektoru (»Sl. list RCG« br. 23/09), odreñeni subjekti koji su u obavezi da uspostave unutrašnju reviziju na jedan od sljedećih načina:

- organizovanjem posebne organizacione jedinice za unutrašnju reviziju u okviru subjekta, koja je neposredno odgovorna rukovodiocu subjekta;

- organizovanjem zajedničke jedinice za unutrašnju reviziju na predlog dva ili više subjekta, uz prethodnu saglasnost Ministarstva finansija;

- obavljanjem unutrašnje revizije od strane jedinice unutrašnje revizije drugog subjekta, na osnovu sporazuma, uz prethodnu saglasnost Ministarstva finansija.

Iako je rok za početak rada posebnih organizacionih jedinica za unutrašnju reviziju u skladu sa zakonskim i podzakonskim propisima istekao 21.03.2010. godine, konstatovano je da je jedan broj državnih organa sistematizovao organizacionu jedinicu za unutrašnju reviziju (Ministarstvo finansija, Ministarstvo kulture, sporta i medija, Ministarstvo ekonomije, Ministarstvo saobraćaja, pomorstva i telekomunikacija, Ministarstvo turizma, Ministarstvo ureñenja prostora i zaštite životne sredine,


Strana 15 od 46

Ministarstvo rada i socijalnog staranja, Ministarstvo prosvjete i nauke, Poreska uprava, Uprava carina i Uprava za nekretnine) ali da izuzev Ministarstva finansija nijesu rasporedili odgovarajući stručni kadar za izvršavanje poslova iz djelokruga unutrašnje revizije. Ostali državni organi nijesu sistematizovali organizacionu jedinicu za unutrašnju reviziju niti su rasporedili odgovarajući stručni kadar za izvršavanje poslova iz djelokruga unutrašnje revizije. Zbog važnosti ovog pitanja i involviranosti Državne revizorske institucije u kontrolu rada unutrašnje revizije preporučuje se Vladi Crne Gore da u skladu u skladu sa Zakonom o sistemu unutrašnjih finansijskih kontrola u javnom sektoru i Uredbom o uspostavljanju unutrašnje revizije u javnom sektoru ubrza proces uspostavljanja unutrašnje revizije u javnom sektoru i da državnim organima koji to još nijesu učinili, naloži:

a) izmjenu akta o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta, b) formiranje posebne organizacione jedinice za poslove unutrašnje revizije c) raspored odgovarajućeg stručnog kadra za izvršavanje poslova iz djelokruga unutrašnje

revizije. 3.2.5. Centralna kadrovska evidencija

Zakonom o državnim službenicima i namještenicima, član 118, je predviñeno da Uprava za kadrove vodi centralnu kadrovsku evidenciju o državnim službenicima i namještenicima. Centralna kadrovska evidencija treba da obezbijedi osnovu za formiranje internog tržišta rada i informacionu bazu za sve postupke u vezi sa položajem državnih službenika i namještenika, ali i obavljanje poslova u vezi reorganizacije državne uprave i pružanju pomoći Vladi u poslovima upravljanja kadrom. Član 120 Zakona je predvidio obavezu za svakog starješinu organa da Upravi za kadrove dostavlja podatke za upis u Centralnu kadrovsku evidenciju, najkasnije u roku od osam dana od nastanka ili promjena okolnosti o kojima se vodi evidencija. Članom 121 i 122 Zakona predviñen je i nadzor nad sprovoñenjem ovog zakona koji vrši Ministarstvo unutrašnjih poslova i javne uprave preko upravnih inspektora. Upravni inspektori vrše nadzor naročito u odnosu na pravilnost i blagovremenost dostavljanja podataka u Centralnu kadrovsku evidenciju i voñenje zbirke dokumenata u vezi sa kadrovskom evidencijom. Članom 124, Zakona predviñeno je da će se novčanom kaznom u iznosu od 550,00 – 16.500,00€ kazniti za prekršaj starješine organa koji Upravi za kadrove ne dostave odluku o izboru državnog službenika i namještenika i ne dostave podatke za upis u Centralnu kadrovsku evidenciju. Uprava za kadrove je u skladu sa zakonskim odredbama donijela Pravila za pristup Kadrovskom informacionom sistemu (KIS) i Uputstvo za unos, kontrolu i obradu podataka u KIS–u kojima je, radi jednostavnije primjene u praksi, izvršena operacionalizacija navedenih zakonskih odredbi i navedene propise javno publikovala na svom sajtu. Revizijom izvršenom kod Uprave za kadrove je utvrñeno, da je na dan 31.03.2010. godine, u organima državne uprave (ministarstva, uprave, sekretarijati, zavodi, direkcije i agencije) osnovanim u skladu sa Uredbom o organizaciji i načinu rada državne uprave, sistematizovano 12.094 radna mjesta, a da je popunjeno 10.697 radnih mjesta1. Ovaj podatak nije do kraja izveden zbog kašnjenja u izradi akata o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta, jer u konačni zbir nijesu ušli podaci o broju sistematizovanih radnih mjesta i broju zaposlenih za: Upravu za imovinu, Lučku upravu, Upravu za mlade i sport i Direkciju za željeznice. Revizijom izvršenom kod Uprave za imovinu utvrñeno je da je na dan 31.12.2009. godine u toj potrošačkoj jedinici broj zaposlenih bio 275. S druge strane revizijom je

1 Podatak ne obuhvata ustanove socijalne i dječije zaštite, specijalne ustanove, predškolske ustanove, osnovne škole, srednje škole, poslanike Skupštine, sudstvo i tužilaštvo.


Strana 16 od 46

utvrñeno da su u Kadrovski informacioni sistem uneseni podaci za 3.717 zaposlenih što predstavlja oko 33% državnih službenika i namještenika i da u ovom osnovnom segmentu upravljanja kadrovima u narednom periodu predstoji značajna aktivnost. Revizijom je utvrñeno da su stvoreni uslovi za nesmetano sprovoñenje navedenih zakonskih i podzakonskih akata kao i već implementiranog kvalitetnog kadrovskog informacionog sistema. Meñutim, i u ovom slučaju je evidentan problem u primjeni navedenih zakonskih i podzakonskih normi kao i izostanak odgovornosti starješina državne uprave i efikasne nadzorne funkcije. Sasvim je sigurno da Uprava za kadrove u interakciji sa svim obveznicima primjene Zakona o državnim službenicima i namještenicima mora ubrzati aktivnosti na uspostavljanju centralne kadrovske evidencije kako bi obezbijedila neophodni protok informacija izmeñu državnih organa o svim evidencionim podacima zaposlenih, od odluke o izboru do prestanka radnog odnosa. Na osnovu navedenog preporučujemo Ministarstvu unutrašnjih poslova i javne uprave da pojača upravni nadzor nad sprovoñenjem Zakona o državnim službenicima i namještenicima radi obezbjeñenja unosa i redovnog ažuriranja podataka u Kadrovski informacioni sistem, kako bi Uprava za kadrove obezbijedila potrebne evidencije neophodne za kvalitetnije upravljanje kadrovima. 3.2.6. Zapošljavanje i interno tržište rada Vlada je svojim Zaključkom br. 03–2280 od 19.02.2009. godine, izmeñu ostalih mjera, naložila Upravi za kadrove da obustavi prijem novih zahtjeva za zapošljavanje do 30.06.2009. godine. Vlada je takoñe svojim Zaključkom br. 03–10122/3 od 08.10.2009. godine zadužila sve potrošačke jedinice, da u roku od 45 dana Ministarstvu finansija dostave procjenu viška zaposlenih po svim osnovama (na neodreñeno vrijeme, na odreñeno vrijeme, angažovani po ugovoru o djelu, pripravnici itd.), i da prilikom zapošljavanja iskoriste zakonsku mogućnost transfera izmeñu potrošačkih jedinica. Istovremeno su, radi smanjivanja broja zaposlenih, zadužene sve potrošačke jedinice da popunu radnih mjesta upražnjenih zbog odlaska u penziju ili drugu dužnost, ukoliko je to moguće, izvrše rasporeñivanjem iz reda zaposlenih, kao i da smanje broj angažovanih po ugovoru o djelu. Revizijom izvršenom kod Uprave za kadrove utvrñeno je da je od 01.01.2008. – 31.12.2008. godine preko ovog organa, po javnom oglasu zaposleno 1.057 državnih službenika i namještenika, dok je po internom oglasu zaposleno 30 državnih službenika i namještenika, a po javnom konkursu 16 (rukovodećih lica). Ukupan broj državnih službenika i namještenika koji je zaposlen preko Uprave za kadrove od 01.01.2009. – 31.12.2009. godine je 853 državna službenika i namještenika. Od tog broja po internom oglasu primljeno je 43 državna službenika i namještenika, a po javnim konkursima 42 lica. Revizijom je utvrñeno da Vlada uprkos mjerama zabrane nije uspjela u značajnijoj mjeri da ograniči zapošljavanje u državnoj upravi, pogotovo ako se uzme u obzir da su budžetski korisnici zaobilazili utvrñenu mjeru zabrane, zapošljavanjem po osnovu ugovora o djelu i pripravnika. Tako je u Agenciji za zaštitu životne sredine u kojoj je sistematizovano 80 radnih mjesta, pored 13 zaposlenih na neodreñeno vrijeme, u toku 2009. godine, po osnovu ugovora o djelu zaposleno 87 lica čiji se radni angažman odnosio na gotovo cijelu 2009. godinu (od 30.03.2009. g.). Od ovog broja 40 su bili pripravnici, koji su takoñe primani po osnovu ugovora o djelu. Takoñe je utvrñeno da u Upravi policije radi 1.087 lica po osnovu ugovora o djelu i pripravnika (od ovog broja u 2009. godini su primljena 22 lica po ugovoru o djelu i 16 pripravnika), Upravi carina 97, Upravi za šume 81, Upravi za nekretnine 60, Ministarstvu za informaciono društvo 35, Ministarstvu ureñenja prostora i zaštiti životne sredine 32, Ministarstvu ekonomije 30, Ministarstvu inostranih poslova 14 itd.


Strana 17 od 46

3.2.7. Zapošljavanje državnih službenika i namještenika na neodreñeno i odreñeno vrijeme

Zakonom o državnim službenicima i namještenicima, kod zasnivanja radnog odnosa u državnim organima, uz ispunjavanje opštih uslova iz člana 16, predviñeno je da starješina državnog organa može donijeti odluku o zasnivanju radnog odnosa, ako je:

- radno mjesto predviñeno aktom o unutrašnjioj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta, - radno mjesto slobodno, - državni organ ima obezbijeñena finansijska sredstva.

Važno je napomenuti da je članom 18 Zakona odreñeno da prije svakog novog zapošljavanja

starješina organa pokuša popuniti upražnjeno radno mjesto internim resursima, i to:

- rasporedom zaposlenog koji već radi u tom organu, - preuzimanjem državnog službenika ili namještenika iz drugog državnog organa.

Članom 19 Zakona je odreñeno da »Ukoliko se popuna radnog mjesta ne vrši na način iz člana

18 ovog zakona, sprovodi se postupak javnog oglasa«. Dakle, iako je zakonom proklamovano načelo jednake dostupnosti, na način što državni službenik, odnosno namještenik zasniva radni odnos javnim oglašavanjem, na osnovu naprijed navedenog nedvosmisleno proizilazi da prije svakog novog zapošljavanja, starješina organa mora pokušati da upražnjeno mjesto popuni internim resursima.

Vlada Crne Gore je još 2004. godine donijela Uredbu o uslovima i postupku sprovoñenja internog oglasa za popunu radnih mjesta u državnim organima, kojom je radi jednostavnije primjene, izvršena operacionalizacija navedenih zakonskih odredbi čiju praktičnu primjenu sprovodi Uprava za kadrove na pisani zahtjev starješine organa. Ovako formulisano zakonsko rješenje je logično jer je, trebalo da onemogući prekomjerno zapošljavanje, oživi interno tržište rada i obezbijedi racionalnije upravljanje kadrovima.

Na osnovu navedenog preporučujemo Vladi Crne Gore da obezbijedi dosljednu primjenu propisa o zasnivanju radnog odnosa u svim državnim organima i vodi racionalnu politiku zapošljavanja, na način što će obezbijediti da se prije novog zapošljavanja upražnjeno radno mjesto pokuša popuniti internim resursima. 3.2.8. Zapošljavanje pripravnika Zakon o državnim službenicima i namještenicima odreñuje pripravnika kao lice koje prvi put zasniva radni odnos u državnom organu radi osposobljavanja za samostalno vršenje poslova, dužinu trajanja pripravničkog staža u trajanju do 12 mjeseci, kao i obavezu osposobljavanja pripravnika po programu koji utvrñuje Uprava za kadrove. Zakon o radu pored odreñenja pripravnika u već pomenutom smislu definiše da se radni odnos izmeñu poslodavca i pripravnika zasniva zaključenjem ugovora o radu u skladu sa zakonom i kolektivnim ugovorom. Na osnovu navedenog proizilazi da pripravnici zasnivaju radni odnos, nakon sprovedenog postupka javnog oglašavanja, zaključenjem ugovora o radu, odnosno, rješenjem kojem prethodi odluka o izboru ukoliko se pripravnik zapošljava u državnom organu. Podsjećamo da je Uprava za kadrove krajem 2005. godine donijela Program osposobljavanja pripravnika kojim je odreñeno odreñivanje mentora koji treba da radi najmanje 5 sati sedmično sa pripravnikom i obavezu podnošenja tromjesečnih izvještaja o radu pripravnika i njegovo ocjenjivanje. Izvještaj mentora o radu pripravnika podnosi se Upravi za kadrove i Komisiji za polaganje stručnog ispita.


Strana 18 od 46

Revizijom je utvrñeno da je navedene izvještaje sastavljala samo Uprava policije i dostavljala ih Upravi za kadrove, dok ostali organi to nijesu činili, što upućuje na zaključak da nijesu ni odreñivali mentore pripravnicima radi njihovog osposobljavanja za samostalno obavljanje poslova. Revizijom je utvrñeno i da je bilo zapošljavanja pripravnika a da za to prethodno nijesu obezbijeñena finansijska sredstva za njihove zarade. Takoñe je utvrñeno i da je nekontrolisano zapošljavanje pripravnika bilo omogućeno i iz razloga što nijednim propisom nije odreñen srazmjeran broj pripravnika u odnosu na stalno zaposleni kadar, tako da je u mnogim slučajevima ovaj broj bio pretjeran. Uviñajući problem Vlada Crne Gore je svojim Zaključkom br. 03–2612/2 od 08.04.2010. godine naložila da se zapošljavanje pripravnika kod budžetskih korisnika dozvoljava samo ako su obezbijeñena sredstva za tu namjenu i po Programu zapošljavanja pripravnika koji donosi Uprava za kadrove. S obzirom da Program zapošljavanja pripravnika ne postoji, evidentno je da se radi o budućoj obavezi Uprave za kadrove bez utvrñenog roka, ali i istovremeno o nejasnom projektnom zadatku. Na osnovu navedenog preporučujemo Vladi da izvrši konkretizaciju projektnog zadatka, utvrdi poslove i rokove u kojim će Uprava za kadrove obaviti izradu i objaviti Program zapošljavanja pripravnika. 3.2.9. Zapošljavanje po osnovu ugovora o djelu Zakonom o državnim službenicima i namještenicima nije regulisana primjena instituta ugovora o djelu, dok je Zakonom o radu ugovor o djelu definisan kao poseban ugovor koji poslodavac sklapa sa odreñenim licem, radi obavljanja poslova koji su van djelatnosti poslodavca, a koji ima za predmet samostalnu izradu i opravku odreñene stvari, samostalno izvršenje odreñenog fizičkog ili intelektualnog posla. Ugovor o djelu kao institut grañanskog prava regulisan je Zakonom o obligacionim odnosima. Zbog očiglednih zloupotreba ugovora o djelu kod zapošljavanja koje se iz godine u godinu ponavljaju kod velikog broja budžetskih korisnika cijenimo da je potrebno naglasiti da izmeñu ugovora o radu i ugovora o djelu postoje bitne razlike:

Ugovorom o radu reguliše se radni odnos izmeñu poslodavca i radnika, u skladu sa odredbama Zakona o radu. Ugovor o radu predpostavlja zavisan odnos radnika u odnosu na poslodavca, radnik radi nesamostalno, po uputstvima i pod nadzorom poslodavca, u njegovo ime i za njegov račun, stavljajući mu na raspolaganje u odreñenom radnom vremenu svoju radnu snagu, a poslodavac mu je za obavljeni rad dužan isplaćivati naknadu.

Ugovorom o djelu reguliše se odnos izmeñu naručioca i poslenika u skladu sa odredbama

Zakona o obligacionim odnosima. Suština ovog ugovornog odnosa je u tome da se ne radi o radnom odnosu, gdje naručitelj nije u ulozi poslodavca, a poslenik (izvoñač) nije u ulozi zaposlenog. Dakle, ugovorom o radu se uspostavlja radni odnos kao oblik zavisnog i subordiniranog rada, dok se ugovorom o djelu uspostavlja oblik samostalnog vršenja rada u skladu sa ugovorom i pravilima struke, bez odnosa subordinacije naručioca nad zaposlenim. Iz navedenog proizilazi da se po osnovu ugovora o djelu ne može zasnivati radni odnos, jer takav vid zapošljavanja nije u skladu sa zakonskim propisima koji regulišu oblast zapošljavanja i predstavlja njihovu zloupotrebu.

Meñutim, ukoliko je sklopljen ugovor o djelu, a radnik obavlja poslove koji s obzirom na prirodu

i vrstu rada imaju obilježje posla za koji se zasniva radni odnos, nezavisno od toga kako su stranke taj ugovor nazvale, takav ugovor se smatra ugovorom o radu. Za očekivati je da bi država u slučaju pokretanja sudskih sporova za utvrñivanje radno-pravnog statusa gubila ove sporove što bi za državu izazvalo dodatne troškove.


Strana 19 od 46

Podsjećamo da je donošenje Zakona o državnim službenicima i namještenicima rañeno u skladu sa Strategijom upravne reforme Crne Gore sa ciljem da se obezbijedi brojno manja ali i stručno kompetentnija i efikasnija uprava. Ovim zakonom je na novi način ureñen sistem zapošljavanja državnih službenika i namještenika, proklamovanjem načela jednake dostupnosti u skladu sa postupkom javnog oglašavanja i opštih propisa o radu. Za praćenje sprovoñenja ovog zakona ali i zbog dizanja nivoa objektivnosti zapošljavanja zakonom je predviñeno centralizovano upravljanje postupkom zasnivanja radnog odnosa u državnim organima preko Uprave za kadrove.

Uvažavajući obim i značaj poslova iz nadležnosti državnih organa, smatramo da zapošljavanje značajnog broja izvršilaca, uprkos proklamovanoj zabrani zapošljavanja, predstavlja obesmišljavanje Vladinih mjera donijetih u cilju ograničavanja budžetske potrošnje. Na osnovu navedenog preporučujemo Vladi da ograniči zapošljavanje po osnovu ugovora o djelu za obavljanje poslova iz redovnih nadležnosti budžetskih korisnika i pojača nadzor nad sprovoñenjem Zakona o državnim službenicima i namještenicima uz sankcionisanje prekršioca u skladu zakonom.

3.3. Ostvarenje primitaka i izdataka za 2009. godinu

U Završnom računu u članu 1, iskazano je sljedeće stanje:

R/B O P I S I Z N O S

I Sredstva prenešena iz 2008. godine 96.581.290,10

II Primici 1.571.257.245,20

Tekući prihodi 1.146.635.511,16 Primici od prodaje imovine 107.021.361,99 Primici od otplate kredita 54.812.548,92 Donacije i transferi 6.019.555,93 Uzeti zajmovi(pozajmice i krediti) 256.768.267,20

III Izdaci 1.484.761.036,26

a) Tekući budžet 604.174.907,99 Rashodi 593.465.512,14 Rezerve(tekuća i stalna) 12.437.562,11

b) Transakcije finansiranja 182.113.745,61 Otplata duga 94.301.493,11 Otplata garancija 1.769.093,84 Otplata obaveza iz prethodnih godina 86.043.158,66 c) Kapitalni budžet 112.364.696,64 d) Budžet državnih fondova 586.107.686,02

IV Depoziti 183.077.499,04


Strana 20 od 46

3.3.1. Struktura državnih depozita U članu 1 Završnog računa iskazani su depoziti u iznosu od 183.077.499,04€. Struktura

depozita je iskazana u sljedećoj tabeli: (podaci u tabeli su iskazani u hiljadama €)

Depozit u iznosu od 6.477.810,50€ odnosi se na Direkciju za razvoj malih i srednjih preduzeća

koja je u realizaciji državnog projekta »Posao za Vas« prenosila komercijalnim bankama kreditna sredstva za realizaciju ovog projekta. U 2009. godini krediti su se odobravali 50% iz sredstava banke, a 50% iz sredstava Direkcije (za početnike u biznisu 70% sredstava obezbeñuje Direkcija, a 30% banke). Banke, koje su donosile konačnu odluku o dodjeli kreditnih sredstava su, ili kasnile sa donošenjem odluke u rokovima u kojima su bile u obavezi ili zbog poremećene likvidnosti nijesu bile u mogućnosti da realizuju kredite. Depozit Direkcije za razvoj malih i srednjih preduzeća u skladu sa Zakonom o Investiciono-razvojnom fondu treba da predstavlja dio osnivačkog kapitala Fonda. 3.3.2. Finansijski izvještaji budžeta

Izvještaj o konsolidovanoj javnoj potrošnji pokazuje ostvareni deficit ili suficit za fiskalnu 2009. godinu. Ministarstvo finansija je u skladu sa članom 16 Zakona o budžetu iskazalo deficit za 2009. godinu u iznosu od 132.092.020€ ili 4,40% BDP (u odnosu na projektovanih 3%). Budžetski deficit je nastao kao posljedica smanjenih izvornih prihoda budžeta i uvećanih transfera državnim fondovima za pokriće deficita u poslovanju. Podaci o konsolidovanoj budžetskoj potrošnji iskazani su u sljedećoj tabeli:


Strana 21 od 46


Strana 22 od 46

Formalno tehničkom kontrolom Izvještaja o konsolidovanoj javnoj potrošnji utvrñeno je da je otplata obaveza iz prethodnog perioda dva puta iskazana, jednom u iznosu 29,12 mil.€ a drugi put u iznosu od 56,92 mil.€. Ovo upućuje na činjenicu da smanjenje neizmirenih obaveza iznosi 56,92 mil.€ kako je to iskazano u Izvještaju u dijelu koji se odnosi na finansiranje. Iznos od 29,12 mil.€ predstavlja izdatke tekućeg perioda i njihovo izvršenje evidentirano je terećenjem izdatka 463 – otplata obaveza iz prethodnog perioda za koje ne postoji budžetsko ograničenje.

Izvještaj o neizmirenim obavezama

U Izvještaju o neizmirenim obavezama Ministarstvo finansija je iskazalo konsolidovane

neizmirene obaveze budžeta koje su na 31.12.2009. godine iznosile 72.780.124,00€. Revizijom je utvrñeno da izvještaji o neizmirenim obavezama kod Agencije za zaštitu životne sredine i Ispitnog centra ne odgovaraju stanju iskazanom na kraju izvještajnog perioda. Agencija za zaštitu životne sredine u svom finansijskom izvještaju iskazala je neizmirene obaveze na dan 31.12.2009. godine u iznosu od 3.267,85€ iako je po Izvještaju o neizmirenim obavezama upućenom 19.02.2010. godine Ministarstvu finansija stanje obaveza iznosilo 103.269,17€. Revizijom je utvrñeno da Agencija ne primjenjuje Pravilnik o načinu pripreme, sastavljanja i podnošenja godišnjih finansijskih izvještaja budžeta, državnih fondova i jedinica lokalne samouprave u dijelu evidencije obaveza po klasi 2.

Ispitni centar je u svom finansijskom izvještaju iskazao neizmirene obaveze na dan

31.12.2009. godine u iznosu od 8.001,13€, meñutim revizijom je utvrñeno da je ova potrošačka jedinica u 2009. godini plaćala i račune iz 2008. godine u iznosu od 5.507,10€ koji nijesu bili obuhvaćeni izvještajem o neizmirenim obavezama iz 2008. godine kao i iznos neizmirenih obaveza iz 2008. godine u iznosu od 1.813,70€. Revizijom izvršenom kod Prekršajnih organa utvrñen je iznos neizmirenih obaveza u iznosu za 11.257,98€ više nego što je to iskazano u izvještaju o neizmirenim obavezama.

U skladu sa članom 38 Uputstva o radu Državnog trezora potrošačke jedinice budžeta

obavezne su da sačinjavaju godišnji pregled svih neizvršenih obaveza, da bi se utvrdile one obaveze koje će se isplatiti u sljedećoj godini. Pregled neizvršenih obaveza dostavlja se Državnom trezoru najkasnije do 31. marta naredne godine. Takoñe je važno napomenuti da potrošačke jedinice budžeta


Strana 23 od 46

koje imaju dovoljno sredstava na odgovarajućoj budžetskoj poziciji imaju obavezu da podnesu zahtjev za plaćanje kao potvrdu da je nastao obligacioni odnos, da je nastao izdatak, i u tom slučaju Državni trezor mora obezbijediti odgovarajući nivo sredstava za pokriće nastalih obaveza.

Smatramo da sistem praćenja neizmirenih obaveza nije izveden do kraja i da je u narednom

periodu potrebno da Ministarstvo finansija donese obavezujuće procedure evidentiranja neizmirenih obaveza, podržanih adekvatnim informacionim programom, koje bi omogućile praćenje obaveza tekućeg budžeta i budžeta državnih fondova.

3.4. Primici budžeta

U članu 1 Završnog računa iskazani su primici budžeta Crne Gore u iznosu od 1.571.257.245,20€. Od ukupnog iznosa primitaka za finansiranje državnih fondova izdvojeno je 171.715.740,34€ u sljedećim iznosima:

Fondu PIO........................................................................................................122.070.350,57 € Fondu za zdravstveno osiguranje........................................................................31.809.042,24 € Zavodu za zapošljavanje....................................................................................15.789.546,95 € Fondu za obeštećenje......................................................................................... 2.046.800,58 € U odnosu na 2008. godinu kada je za finansiranje državnih fondova izdvojeno

124.128.019,27€, u 2009. godini je izdvojeno 47.587.721€ više, odnosno 38,33%.

Budžetski prihodi su zbog ekonomsko-finansijske krize oscilirali u odnosu na 2008. godinu tako da je zbog smanjenih ekonomskih aktivnosti vidan pad naplaćenih poreza u 2009. godini, u iznosu od 115.535.769,77€ odnosno za 38,34% manje nego u 2008.godini. Budžetski prihodi su se najvećim dijelom formirali iz osnovnih izvora finansiranja ali i takoñe i iz pozajmica (domaćih i stranih) radi pokrivanja budžetskog deficita i redovnog finansiranja domaćeg i inostranog duga.

Naplata izvornih javnih prihoda (porezi, takse i naknade) u Crnoj Gori realizuje se preko Poreske uprave, Uprave carina, Ministarstva unutrašnjih poslova i javne uprave, Uprave policije i računa ministarstava, drugih organa uprave i pravosuña (račun 832). Poreska uprava, Uprava carina, Ministarstvo unutrašnjih poslova i javne uprave i Uprava policije nakon identifikacije vrste prihoda vrše prenos sredstava sa obračunskih računa na Centralni račun Državnog trezora uz istovremeno dostavljanje »Izjave primaoca« o strukturi javnih prihoda po eko kodovima i po opštinama.

Centralna banka Crne Gore dostavlja pojedinačne izvode o dnevnim promjenama na računima po uplatiocima: Poreskoj upravi sa grupe računa 820, Upravi carina sa grupe računa 805, Ministarstvu unutrašnjih poslova sa grupe računa 825, Upravi policije sa grupe računa 840 i Državnom trezoru sa grupe računa 832. U skladu sa Naredbom o izmjenama i dopunama naredbe o načinu uplate javnih prihoda (»Sl. list CG« broj 47/09) koju je na osnovu Zakona o poreskoj administraciji donijelo Ministarstvo finansija prihodni model kod Uprave policije počeo je funkcionisati od 01.08.2009. godine. Revizijom je utvrñeno da je za period od 01.08.2009. do 31.12.2009. godine preko računa 840 - 80 – 82 Prihodi Uprave policije naplaćeno 981.033,23€. Uporeñivanjem podataka o ostvarenim prihodima u Upravi policije sa podacima iz Državnog trezora nijesu utvrñene razlike. Meñutim revizijom je utvrñeno da prihodni model nije kompletan jer umjesto Uprave policije evidenciju prihoda na aplikacijama saobraćaj i prekršaj i dalje se vrši preko računa Ministarstva unutrašnjih poslova. Iz tog razloga


Strana 24 od 46

preporučuje se Upravi policije da u potpunosti integriše sve prihode računa 840 kao bi se postigla transparentnost u naplati i omogućila kontrola i revizija ostvarenih prihoda

Revizijom prihoda budžeta ostvaren je i uvid u prihode Uprave za vode koja svoju djelatnost

obavlja u skladu Zakonom o vodama (»Sl. list RCG« br. 27/07), Zakonu o finansiranju upravljanja vodama (»Sl. list CG« br. 65/08) i Uredbom o organizaciji i načinu rada državne uprave (»Sl. list CG« br. 59/09 i 15/10). U skladu sa Zakonom o finansiranju upravljanja vodama sredstva od vodnih naknada, naknada za sticanje vodnog prava i naknada od zakupa javnog vodnog dobra i vodnih objekata i sistema pripadaju budžetu Crne Gore i budžetima lokalnih samouprava na čijim teritorijama se nalaze vode, vodno dobro, vodni objekti i sistemi koji se koriste ili zagañuju vodu recipijenta, u srazmjeri 70% : 30%.

Sredstva koja pripadaju budžetu Crne Gore koriste se za finansiranje poslova Uprave za vode, prema programu koji donosi Vlada Crne Gore. Revizijom je provjeren obračun i naplata sljedećih javnih prihoda:

� Vodnih naknada - Naknada za korišćenje voda, naknada za zaštitu voda od zagañivanja, Naknada za izvañeni materijal iz vodotoka;

� Naknade za sticanje vodnog prava; � Naknade od zakupa javnog vodnog dobra i vodnih objekata i sistema;

Na osnovu provjere utvrñeno je: Nadzor nad sprovoñenjem Zakona o finansiranju upravljanja vodama, kao i propisa donijetih na osnovu ovog zakona vrši Ministarstvo poljoprivrede, Poreska uprava i nadležni organi lokalne uprave, u okviru svojih nadležnosti, preko ovlašćenog lica.

Poslove inspekcijskog nadzora vrši Ministarstvo poljoprivrede i nadležni organi lokalne uprave preko svojih inspektora za vode. U sprovoñenju nadzora inspektor za vode ima pravo da pregleda poslovne knjige i izvrši kontrolu izvoñenja radova obveznika vodnih naknada.

Terenskom revizijom je utvrñeno da se u Poreskoj upravi vodi evidencija obveznika vodnih naknada i to na osnovu rješenja o privremenim i konačnim obračunatim vodnim naknadama koje dostavlja Uprava za vode. U pogledu naplate i kontrole se primjenjuju propisi kojima je ureñena poreska administracija, kao što je i predviñeno Zakonom. Uprava za vode u svakom momentu ima povratnu informaciju iz Poreske uprave kada je u pitanju naplata naknada koje obračunavaju. Revizijom je uočeno da je kritična tačka kada je u pitanju obračun i naplata vodnih naknada nedostatak ovlašćenih lica koji bi na terenu vršili kontrolu podataka na osnovu kojih se vrši obračun.

Naknada od zakupa javnog vodnog dobra i vodnih objekata i sistema se ne obračunava i ne naplaćuje jer ne postoje propisi koji definišu šta je javno vodno dobro niti je kao takvo upisano u evidenciju nepokretnosti koju vodi Uprava za nekretnine. Potrebno je donijeti propise kojima će se definisati javno vodno dobro i preduzeti radnje da se kao takvo evidentira kod Uprave za nekretnine, da bi se omogućio obračun i naplata naknade od zakupa javnog vodnog dobra i vodnih objekata i sistema, što bi dovelo do uvećanja prihoda budžeta države.


Strana 25 od 46

3.5. Tekući budžet

U sljedećoj tabeli dati su podaci o tekućem budžetu.

Izvještaj o novčanim tokovima prikazuje prilive i odlive gotovine za period 01.01.2009. -31.12.2009. godine. Ukupni primici i izdaci po INT – u odgovaraju podacima iskazanim u Glavnoj knjizi Državnog trezora.

3.6. Izdaci tekućeg budžeta

U skladu sa članom 10 Zakona o budžetu izdaci obuhvataju: 1) tekuće izdatke; 2) transfere za socijalnu zaštitu; 3) transfere pojedincima, nevladinom i javnom sektoru; 4) kapitalne izdatke za nabavku i investiciono održavanje finansijske i nefinansijske imovine; 5) date pozajmice i kredite; 6) otplatu dugova, garancija i obaveza iz prethodnih godina i 7) ostale isplate u skladu sa zakonom Plan izdataka budžeta utvrñen je Zakonom o budžetu Crne Gore za 2009. godinu (»Službeni

list CG« br. 82/07) i Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o budžetu Crne Gore za 2009. godinu, (»Službeni list CG« br. 51/09), kojim je budžetski plan umanjen za 33.052.052,28€ ili 4,39%. Izdaci tekućeg budžeta Crne Gore za 2009. godinu iskazani u iznosu od 604.174.907,99€, što predstavlja 92,04% u odnosu na konačni plan.


Strana 26 od 46

3.6.1. Bruto zarade zaposlenih

Na računu bruto zarade i doprinosi na teret poslodavca evidentiraju se zahtjevi za plaćanja i sva plaćanja koja se odnose na neto zarade, poreze, opštinske prireze i doprinose koji se plaćaju na i iz ličnih primanja. Izdaci po osnovu bruto zarada zaposlenih ostvareni su u iznosu od 249.815.645,45€ ili 97,06% od plana. Izdaci za bruto zarade učestvuju sa 41,34% u izdacima tekućeg budžeta u 2009. godini i čine pojedinačno najveći izdatak budžeta.

Revizijom je utvrñeno da se u Ministarstvu finansija vrši obračun i isplata zarada za Skupštinu Crne Gore, organe državne uprave i pravosuña, kojim je obuhvaćeno 6.650 lica odnosno 475 lica više u odnosu na prošlu godinu, dok se za: Zavod za izvršenje krivičnih sankcija, Ministarstvo unutrašnjih poslova i javne uprave, Upravu policije, Upravu za šume, Agenciju za nacionalnu bezbjednost, Ministarstvo odbrane, Direkciju za zaštitu tajnih podataka, ustanove socijalne i dječije zaštite, specijalne ustanove, srednje škole, osnovne škole i predškolske ustanove, obračun vrši u navedenim organima i ustanovama, dok se isplata vrši preko Državnog trezora.

Već smo naveli važnost uspostavljanja centralne kadrovske evidencije čije će formiranje

omogućiti centralizovano upravljanje sistemom zarada i unaprijediti voñenje evidencije o zaradama državnih službenika i namještenika.

Revizijom ove budžetske pozicije utvrñeno je niz nepravilnosti u primjeni zakonskih propisa koji

ureñuju pitanja zarada, naknada zarada i drugih naknada, prekovremeni rad kao i rasporeñivanje državnih službenika i namještenika na radna mjesta.

Revizijom Ispitnog centra je utvrñen da je direktor angažovan po Ugovoru o dopunskom radu (broj 01-493 od 29.12.2006. godine) u mandatnom periodu od 4 godine. Poslodavac (Univerzitet Crne Gore) kod kojeg direktor Ispitnog centra radi puno radno vrijeme je, u skladu sa članom 38 tada važećeg Zakona o radu, dana 25.12.2006. godine dao saglasnost za zaključenje ugovora o dopunskom radu kod drugog poslodavca do jedne polovine punog radnog vremena. Članom 5 Ugovora o dopunskom radu nije limitirana dužina radnog vremena direktora Ispitnog centra već je ugovorena obaveza da je zaposleni dužan da radi u skladu sa potrebama procesa rada, onoliko vremena koliko je potrebno da izvrši poslove na koje je rasporeñen, odnosno koji su mu povjereni.

Zarada direktora Ispitnog centra je bila odreñena na osnovu Odluke Upravnog odbora Ispitnog centra br. 01 – 492 od 29.12.2006. godine i Ugovora o dopunskom radu u visini koeficijenta od 8,00, dok je na osnovu Odluke o izmjeni odluke o imenovanju direktora Ispitnog centra br. 01 – 1793 od 05.09.2008. godine odreñen novi koeficijent 24,5.

U skladu sa odredbama Zakona o radu, dopunski rad je rad koji obavlja zaposleni koji već radi u punom radnom vremenu i radnik može obavljati dopunski rad samo uz saglasnost poslodavca kod kojeg radi u punom radnom vremenu. Zakonom o radu je predviñeno da lice koje obavlja funkciju direktora zaključuje sa poslodavcem ugovor o radu.

Revizijom je utvrñeno da je prvi poslodavac (Univerzitet) dao saglasnost za rad do polovine punog radnog vremena dok je Ispitni centar sa direktorom zaključio ugovor o dopunskom radu sa dužinom trajanja radnog vremena bez limita. Takoñe je utvrñeno da u opštim aktima subjekta revizije nije predviñena mogućnost zapošljavanja direktora po osnovu ugovora o djelu.


Strana 27 od 46

Revizijom je utvrñeno da Upravni odbor Ispitnog centra u skladu sa zakonom i Opštim kolektivnim ugovorom ima diskreciono pravo da odreñuje zaradu direktora koja se odreñuje ugovorom o radu. Meñutim, Odlukom o izmjeni odluke o imenovanju direktora, Upravni odbor je izvršio izmjenu koeficijenta utvrñenog u članu 6 Ugovora o dopunskom radu u visini 8,00 i utvrdio visinu novog koeficijenta od 24,5 bez obrazloženja o izmjeni složenosti poslova radnog mjesta i vremena provedenog na radu.

Državna revizorska institucija smatra da Upravni odbor nije uvažio činjenicu da budžetska

sredstva treba koristiti sa pažnjom dobrog domaćina i da je u ovom slučaju prekomjerno koristio diskreciona ovlašćenja jer je bez ikakvog obrazloženja o izmjeni složenosti poslova radnog mjesta i vremena provedenog na radu, uvećao postojeći koeficijent direktoru za 306,25%.

Na osnovu navedenog preporučujemo da se za zarade direktora u javnim ustanovama moraju

utvrditi limiti kako bi se eliminisala neadekvatna primjena diskrecionih ovlašćenja Upravnih odbora i netransparentnost u odreñivanju zarada.

Revizijom ove pozicije u Upravi policije utvrñeno je da obračun zarada nije do kraja usklañen

sa važećom zakonskom regulativom jer se u Upravi policije ne primjenjuje u potpunosti Zakon o zaradama državnih službenika i namještenika. Novom sistematizacijom trebalo bi utvrditi službenička mjesta koja zbog posebnih uslova rada, težine i prirode poslova treba da dobiju ovlašćenja, shodno Uredbi o zvanjima policijskih službenika izvršiti rasporeñivanje zvanja u platne razrede i obezbijediti potpunu primjenu Zakona o zaradama državnih službenika i namještenika. Kod Ministarstva inostranih poslova, obračun i isplata zarada za zaposlene u DKP se vrši po dva osnova:

Na osnovu rješenja o fiksnom dijelu zarade donesenim od strane ministra finansija u skladu sa Zakonom o zaradama državnih službenika i namještenika.

Na osnovu Pravilnika o zaradama i naknadama zaposlenih u diplomatsko-konzularnim predstavništvima Crne Gore koje je donio ministar inostranih poslova, a kojim se privremeno do donošenja Zakona o inostranim poslovima, utvrñuju primanja zaposlenih u DKP. Na iznos zarade po osnovu rješenja o fiksnom dijelu zarade donesenim od strane ministra finansija obračunavali su se i uplaćivali porezi i doprinosi, dok na iznos zarade obračunat po osnovu Pravilnika o zaradama i naknadama zarada, nijesu obračunati ni uplaćeni porezi i doprinosi u skladu sa Zakonom o porezu na dohodak fizičkih lica. Revizijom izvršenom kod Seizmološkog zavoda utvrñeno je da je vršen obračun i isplata zarada i za bivšeg pomoćnika direktora Zavoda koji ja rješenjem Vlade broj: 03-10733/3 od 30.10.2008. godine razrješen dužnosti zbog isteka mandata. Novim Pravilnikom o organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta Zavoda, mjesto pomoćnika direktora je ukinuto, a imenovani nije rasporeñen na drugo radno mjesto. Komisija za kadrovska i administrativna pitanja Vlade CG je u skladu sa članom 35 Zakona o državnim službenicima i namještenicima donijela rješenje br. 03-6851/2 od 13.05.2009. godine kojim je utvrñeno pravo na naknadu zarade u visini zarade koju je imao u posljednjem mjesecu vršenja službe, a najduže 12 mjeseci. Nakon isteka ovog roka, ista Komisija donosi novo rješenje (br. 03-6851/ 6 od 11.11.2009. godine) kojim je pravo na naknadu zarade produženo je za još 3 mjeseca uz obrazloženje da imenovani nije riješio radni status i da je postupak njegovog radnog angažovanja u toku što je suprotno čl. 35 stav 3 Zakona o državnim službenicima i namještenicima kojim je propisano da se samo


Strana 28 od 46

izuzetno pravo na nadoknadu može produžiti još godinu dana, ukoliko u tom vremenu to lice stiče pravo na penziju. Imenovani se i u 2010. godini, a shodno prethodno donesenim rješenjima Komisije, nalazi na platnom spisku Zavoda. Na ovoj budžetskoj poziciji utvrñene su neizmirene obaveze po osnovu neplaćenih poreza i doprinosa na zarade, kod Ministarstva prosvjete i nauke u iznosu od 5.722.792,80€, Uprave policije u iznosu 3.082.001,00€, Prekršajnih organa u iznosu 48.733,61€, Agencije za zaštitu životne sredine 24.514,72€, Ministarstva pravde u iznosu od 20.128,89€, Zavoda za metrologiju u iznosu 12.469,11€, Fitosanitarne uprave u iznosu 11.717,68€, Zavoda za intelektualnu svojinu u iznosu 11.325,69€, Ministarstva ekonomije u iznosu 10.464,33€, Uprave za igre na sreću u iznosu 2.359,39€, koje su obaveza Državnog trezora. Ove obaveze su najčešće posljedica viška zaposlenih ili angažovanih lica za obavljanje poslova iz redovnih nadležnosti organa, kao i isplata zaposlenim po osnovu povećanog obima posla, izuzetnih rezultata i kvaliteta rada. Smatramo potrebnim da istaknemo nastojanje potrošačkih jedinica da održe pretjerani broj programa, ali i »stečenih« prava bez isticanja poteškoća u njihovom finansiranju. U narednom periodu je neophodno da potrošačke jedinice usaglase broj i strukturu prekomjerno zaposlenih sa Pravilnicima o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji. Isplate zaposlenim po osnovu povećanog obima posla, izuzetnih rezultata i kvaliteta rada vršiti isključivo u skladu sa Zakonom o zaradama državnih službenika i namještenika i podzakonskim aktima donijetim u skladu sa ovim zakonom.

Rad duži od punog radnog vremena (prekovremeni rad)

Revizijom Završnog računa za 2009. godinu, kao i u 2008. godini, utvrñeno je da je u

potrošačkim jedinicama Sudstvo, Tužilaštva i Ustavni sud uveden prekovremeni rad, subotom od 8 do 16 časova, i da je neprekidno trajao do 30.06.2010. godine kada je ukinut. Podsjećamo da je da je prekovremeni rad onaj rad koji se odvija po isteku radnog vremena što znači radnim danima u petodnevnoj radnoj nedelji, kao i da se rad duži od punog radnog vremena može uvesti zbog iznenada povećanog obima posla.

Rasporeñivanje u zvanja

Revizijom Završnog računa budžeta za 2009. godinu, kao i u 2008. godini, utvrñeno je da se u državnim organima zapošljavaju i lica sa završenim osnovnim studijima (primijenjenim i akademskim) u trajanju od tri godine tzv. stepen »bachelor« (diplomirani student). Napominjemo da »bachelor« završetkom specijalističkih studija (IV godina) stiče nivo koji imaju svršeni studenti sa četvorogodišnjim studijem i da se u svim ovim slučajevima rasporeñuju u stepen zvanja koji imaju zaposleni sa završenim četvorogodišnjim studijem. Ovakvo stanje je omogućeno iz razloga što još uvijek nije donešen Zakon o nacionalnom okviru kvalifikacija, iako je krajnji rok za izradu nacrta ovog zakona bio 20.11.2009. godine.

Rasporeñivanje u zvanja na opisani način, bez unaprijed donešenih procedura za postupanje u

ovakvim situacijama, ostavlja prostor za zloupotrebu diskrecionih ovlašćenja kod zasnivanja radnog odnosa i dovodi u neravnopravan položaj one studente koji su završili četvorogodišnje ili njihov pandan specijalističke studije. Očigledno je da zapošljavanjem »bachelor«–a oni ostvaruju vremensku prednost prilikom zasnivanja radnog odnosa i ostvarivanja ostalih prava iz radnog odnosa. Smatramo i da je neophodno ubrzati rad na donošenju Zakona o nacionalnom okviru kvalifikacija i definisati sve nivoe kvalifikacija koje se stiču završetkom odreñenog studijskog programa.


Strana 29 od 46

3.6.2. Ostala lična primanja Kod ove grupe računa evidentiraju se zahtjevi za plaćanje i plaćanja koja se odnose na: topli obrok, godišnji odmor, zimnicu, stanovanje i odvojen život, prevoz, naknade skupštinskim poslanicima, akademijske dodatke, jubilarne nagrade, otpremnine i ostale naknade. Revizijom je utvrñeno da su potrošačke jedinice sa ove pozicije vršile i nenamjenska plaćanja kao i plaćanja koja nijesu u skladu sa pozitivno pravnim propisima koji regulišu ovu oblast. Na osnovu pregledanog uzorka u Upravi policije je utvrñeno da su sa pozicije ostala lična primanja vršili plaćanje rashoda za materijal i usluge u ukupnom iznosu od 506.068,11€, što je dovodilo do neusklañenosti izmeñu budžetskih pozicija izdataka i klasifikacije rashoda. U Ministarstvu inostranih poslova su sa ove pozicije isplaćivali naknade za rad radnih grupa. U prilogu dokumentacije za isplatu nijesu dostavljeni i izvještaji radnih grupa o obavljenom poslu. Revizijom je utvrñeno da je isplata naknada radnim grupama vršena bez obračunatih i uplaćenih poreza i doprinosa na lična primanja. U Ministarstvu inostranih poslova, Zavodu za metrologiju, i Fitosanitarnoj upravi su plaćali zakup stanova za zaposlene suprotno odredbama Uredbe o naknadama i drugim primanjima državnih službenika i namještenika kojom je u za to predviñenim slučajevima predviñeno plaćanje naknade za odvojen život u iznosu od dvije cijene rada i četiri povratne karte mjesečno do mjesta stanovanja. Preporučujemo da se budžetom odobrena sredstva na ovoj poziciji koriste za planirane izdatke u okviru programa, a evidentiranje izdataka vrši na odgovarajućm računima propisanim Pravilnikom o jedinstvenoj klasifikaciji računa budžeta za budžet Republike, budžete vanbudžetskih fondova i budžete opština. Isplatu naknada službenicima, članovima radnih grupa, treba vršiti po rješenjima, sa jasno utvrñenim osnovom isplate, obračunatim i obustavljenim porezima i doprinosima na lična primanja i iste iskazivati na odgovarajuće račune propisane Pravilnikom o jedinstvenoj klasifikaciji računa budžeta za budžet Republike, budžete vanbudžetskih fondova i budžete opština. 3.6.3. Rashodi za materijal i usluge Kod ove grupe računa evidentiraju se zahtjevi za plaćanja i plaćanja koja se odnose na materijal, službena putovanja, reprezentaciju, energiju, telefonske i poštanske usluge, bankarske provizije, usluge prevoza i ugovorene usluge. Revizijom grupe računa rashodi za materijal i usluge utvrñene su nepravilnosti kod planiranja sredstava, prekoračenje potrošnje, kao i nenamjensko trošenje sredstava na ovoj poziciji, jer je sa ove pozicije plaćan i jedan dio izdataka koji nije u skladu sa Pravilnikom o jedinstvenoj klasifikaciji računa za budžet Republike, budžete vanbudžetskih fondova i jedinica lokalne samouprave. Ministarstvo prosvjete i nauke je sa pozicije 413 – Rashodi za materijal i usluge plaćalo komunalne troškove za sve škole i druge ustanove (troškove struje, vode, grijanje mazutom, gasom, ugljem, drvetom, čišćenja i održavanje higijene, odvoz smeća na deponiju, troškove telefoniranja, i dr.). Neizmirene obaveze iz 2009. godine na ovim pozicijama za sve programe iznosile su 1.733.557,00€, pa su i ovi troškovi plaćeni sa pozicije Ministarstva finansija 463 – Otplata obaveza iz prethodnog perioda (Zaključak Vlade br: 03-2750 od 08.04.2010. godine).


Strana 30 od 46

Uprava za imovinu je sa pozicije 413 - Rashodi za materijal i usluge plaćala komunalne troškove za sebe i sve državne organe (troškove struje, vodu, grijanje mazutom, odvoz smeća i deponiju, naknade za grañevinsko zemlište, troškove telefoniranja preko zajedničkih centrala u zgradama, čišćenja i održavanja higijene). Uprava vodi analitičku evidenciju izdataka za materijal i usluge po vrstama, ali nema analitiku troškova po mjestima nastanka, odnosno po potrošačkim jedinicama za koje plaća te troškove. Kod ovakvog budžetiranja izostaje analitika za napravljene troškove s obzirom da se navedeni troškovi plaćaju zbirno sa razdjela Uprave, pa pojedinačni troškovi potrošačkih jedinica ostaju neiskazani. Iznos neizmirenih obaveza na dan 31.12.2009. godine, zbog prekoračenja u potrošnji na pozicijama izdaci za materijal i usluge, tekuće održavanje grañevinskih objekata, zakupi objekata, komunalne usluge, iznosio je 1.121.709,59€ pa su plaćeni sa pozicije Ministarstva finansija 463 – Otplata obaveza iz prethodnog perioda (Zaključak Vlade br: 03-2750 od 08.04 2010. godine).

Smatramo da je radi izbjegavanja mogućnosti duplih plaćanja ovih troškova neophodno predvidjeti da potrošačke jedinice koje planiraju ove troškove na svojim budžetskim pozicijama prethodno pribave saglasnost od Uprave za imovinu. Nenamjenska potrošnja je utvrñena kod: Fitosanitarne uprave, Seizmološkog zavoda i Prekršajnih organa, jer je sa ove pozicije plaćan i jedan dio izdataka koji nije u skladu sa Pravilnikom o jedinstvenoj klasifikaciji računa za budžet Republike, budžete vanbudžetskih fondova i jedinica lokalne samouprave. Na osnovu navedenog preporučujemo Vladi Crne Gore da donese akt koji će se primjenjivati u svim organima državne uprave i ustanovama radi regulisanja ograničenja i pravdanja pojedinih rashoda kao što su rashodi za struju, vodu, grijanje (mazutom, gasom i drvetom), troškove telefoniranja preko zajedničkih centrala, čišćenja i održavanja higijene i drugih komunalnih troškova, i obaveže budžetske korisnike da vode analitičke evidencije za sve troškove što bi omogućilo kvalitetnije praćenje ovih troškova po mjestu i vrsti nastanka. 3.6.4. Rashodi za kamate Na grupi računa 415 – Kamate, evidentiraju se zahtjevi za plaćanje i plaćanja koja se odnose na izdatke koje zajmoprimac plaća zajmodavcu u rokovima utvrñenim ugovorima o kreditu, kao i kamate za docnje u isplati. Izvršenje na ovoj poziciji iznosilo je 23.327.221,13€. Testiran je uzorak od 21.556.690,20€, odnosno 92,41% izvršenja. Na ovoj poziciji evidentirani su prenosi sredstava rezidentnim i nerezidentnim bankama po osnovu kamate za odobrene kredite. Plaćena kamata rezidentnim bankama iznosi 3.114.155,10€, a odnosi se na plaćenu kamatu CKB, NLB Montenegro AD, kamatu uplaćenu na račun likvidnosti Ministarstva finansija po osnovu emisije Državnih zapisa. Sa ove pozicije izršeni su i prenosi provizije Centralnoj banci. Sredstva po osnovu uplaćene kamate nerezidentnim bankama iznose 20.213.066.03€, a najvećim dijelom odnose se na isplate meñunarodnim finansijskim institucijama, inostranim bankama i strukovnim asocijacijama. Na računu 415 – kamate evidentirani su i prenosi sredstava finansijskim institucijama koje je u skladu sa Pravilnikom o jedinstvenoj klasifikaciji računa za budžet Republike, budžete vanbudžetskih fondova i budžete opština, a prema vrsti izdatka, umjesto na računu kamate, trebalo iskazati na za to


Strana 31 od 46

odgovarajuće pozicije kako bi izdaci za kamate bili realno prikazani. Preporučujemo da se zahtjevi za plaćanja i plaćanja koja se odnose na bankarske provizije evidentiraju na računu 413-7-1 – Bankarske usluge – provizije, a ostale troškove nastale zaključenjem ugovora evidentirati na računu 413-7 - Bankarske usluge i negativne kursne razlike.

3.6.5. Rashodi za rentu

Na ovoj grupi računa evidentiraju se zahtjevi za plaćanja i plaćanja koja se odnose na izdatke koji se plaćaju za korišćenje objekata, opreme ili zemljišta koje potrošačkoj jedinici iznajmljuje pravno ili fizičko lice. Najveći dio sredstava sa ove budžetske pozicije u iznosu od 93,68% je utrošen za zakup objekata. Provjerom je utvrñeno da su najveći korisnici sredstava sa ove budžetske pozicije Ministarstvo inostranih poslova sa izvršenjem od 2.998.662,24€ što je za 1.132.376,49€ manje u odnosu na 4.131.038,73€ utrošenih 2008. godine i Uprava za imovinu sa izvršenjem od 2.638.095,38€ što predstavlja potrošnju na nivou iz 2008. godine. Uprava za imovinu je sa ove pozicije plaćala:

1) Troškove zakupa u iznosu 1.427.038,12€ za državne organe koji ne koriste službene

prostorije u državnom vlasništvu, 2) Troškove komunalija u iznosu od 1.211.057,26€ za područne jedinice državnih organa koje

su smještene u službenim prostorijama opština na osnovu ugovora o razgraničenjima troškova koji su sklapani u skladu sa Odlukom o kriterijumima i uslovima za razgraničenje troškova izmeñu Uprave i jedinica lokalne samouprave po osnovu korišćenja poslovnog prostora od strane republičkih organa (»Sl. list RCG« br. 27/07). Svi ovi troškovi su planirani i plaćani za više državnih organa i knjiženi kao izvršenje kod Uprave na poziciji 416 - Renta, što je davalo nerealnu sliku o strukturi nastalih troškova komunalija i zakupa. Uprava nije mogla da utiče da se troškovi komunalija smanje, što znači da princip ekonomičnosti i štednje nije bio zastupljen.

Napominjemo da uzimanje u zakup, pokretnih i nepokretnih stvari, spada u javne nabavke jer prilikom uzimanja u zakup ovih stvari dolazi do trošenja javnih sredstava. Provjerom načina pribavljanja službenih prostorija putem zakupa je utvrñeno, da je više ugovora o zakupu sklopljeno neposrednom pogodbom bez primjene Zakona o javnim nabavkama. Neke ugovore su u ime drugih državnih organa zaključivala ovlašćena lica Uprave, a neke su drugi državni organi zaključivali direktno sa zakupodavcima. Neki ugovori su sklopljeni prije donošenja Zakona o javnim nabavkama tako da Uprava nema podatke o tome da li neki državni organi imaju višak službenog prostora u zgradama u državnom vlasništvu, koji se ne koristi. Uprava nema kompletnu evidenciju zakupljenog prostora za sve državne organe koji ih koriste, iz razloga što su neki državni organi bez obavještavanja Uprave uzimali u zakup službene prostore. Analizirajući budžetski plan za 2009. godinu konstatovao da se kod 47 potrošačkih jedinica planiraju izdaci na poziciji 416 - Renta. Ako je Uprava zadužena da vodi evidenciju i plaćanje zakupa za sve potrošačke jedinice onda bi bilo logično ili da se taj izdatak planira samo na razdjelu Uprave ili kod svake potrošačke jedinice posebno. Ovo je potrebno na jedinstven način urediti u budžetu, da se ne bi dupliralo planiranje tih troškova za neke potrošačke jedinice.


Strana 32 od 46

Revizijom kod Ministarstva inostranih poslova je utvrñeno da se: Dokumentacija na osnovu koje su izvršena plaćanja evidentirana na ovom računu, ne odnosi na rentu-zakup objekata, već na isplatu mjesečnih naknada za stanovanje službenika Ministarstva u zemlji, po zaključenim ugovorima za zakup stanova sa zakupodavcima. Takoñe je utvrñeno da je Ministar inostranih poslova donio interni akt »Pravilnik o stanovima u Diplomatsko konzularnim predstavništvima« radi rješavanja problematike zakupa stanova za zaposlene u DKP. Na osnovu navedenog smatramo neophodnim da: Prilikom zakupljivanja službenih prostorija, u svim slučajevima, se poštuje procedura koja je propisana Zakonom o javnim nabavkama. Prethodno treba ispitati mogućnost korišćenja službenih prostorija u državnoj svojini koje se ne koriste ili predstavljaju višak u nekom drugom državnom organu.

Uprava za imovinu u skladu sa zakonskim ovlašćenjima kompletira evidencije o poslovnim

prostorima uzetim u zakup i poslovnim prostorima datim u zakup.

Ministarstvo finansija instrukcijama za planiranje budžeta zaduži sve potrošačke jedinice da sve svoje izdatake planiraju na svojim razdjelima, gdje je god to moguće. Za one potrošačke jedinice za koje zbog toga što koriste zajedničku zgradu nije moguće odvojiti troškove komunalija, opravdano bi bilo da se ti izdaci planiraju na razdjelu Uprave. Uprava bi vodila analitiku tih troškova po objektima i potrošačkim jedinicama za koje su vezani, na osnovu ključa koji se primjenjuje za razgraničenje troškova sa opštinama (učešće srazmjerno površini prostora koji se koristi). Time bi se eliminisala praksa da se ne zna tačan iznos ukupnih troškova po vrstama na nivou potrošačke jedinice i na nivou budžeta.

Da Ministarstvo inostranih poslova nakon donošenja Zakona o vanjskim poslovima (»Sl. list

CG« br. 46/10 od 06.08.2010. godine) podzakonskim aktom, definiše zakup stanova za potrebe Diplomatsko konzularnih predstavništava. 3.6.6. Rashodi za tehnološke viškove

Na računu 422 - Sredstva za tehnološke viškove evidentiraju se zahtjevi za plaćanja i plaćanja koja se odnose na izdatke za tehnološke viškove koji se isplaćuju kroz otpremnine za tehnološke viškove, i ostale vidove zaštite koji su u funkciji socijalnog zbrinjavanja lica koja su proglašena tehnološkim viškom. Ostvareni izdaci na ovoj budžetskoj poziciji planirani su u iznosu 7.618.821,93€, a izvršeni su u iznosu od 6.523.041,63€ ili 85,62%. Iz tekućeg budžeta sredstva za tehnološke viškove su isplaćivana preko Ministarstva rada i socijalnog staranja u iznosu od 5.369.525,74€, Ministarstva prosvjete i nauke u iznosu od 511.242,45€, Ministarstva zdravlja u iznosu od 477.878,55€ i Ministarstva odbrane u iznosu od 164.394,89€.

Revizijom izvršenom kod Ministarstva prosvjete i nauke utvrñeno je da su ovi rashodi planirani i

izvršeni na programima - Osnovno obrazovanje, Srednje obrazovanje i Obrazovanje lica sa posebnim potrebama. Revizijom je utvrñeno da nije postojao program reorganizacije, odnosno program uvoñenja tehnoekonomskog viška jer škole nijesu imale obavezu da donose programe mjera za rješavanje viška zaposlenih jer se radi o broju nižem od 10% ukupnog broja zaposlenih pa se ovaj »program« sprovodio dobrovoljnim prijavljivanjem. Direktori škola su donosili rješenja koja su dostavljali Ministarstvu da se izvrši isplata otpremnina licima koja su proglašena za tehnološki višak. Zaključkom Vlade broj 03-10027


Strana 33 od 46

od 10.01.2007. godine utvrñeno je da licima koja su proglašena za tehnološki višak, otpremnina iznosi 12 bruto plata u iznosu ne manjem od 3.024,84€.

Konstatujemo da Vlada i dalje nema konzistentan sistem rješavanja problema tehnoloških viškova, jer se problem još uvijek ne rješava na način što će se prvo, utvrditi višak radnih mjesta po potrošačkim jedinicama odnosno, koja radna mjesta se ukidaju, a nakon toga sprovoditi program ostvarivanja prava zaposlenih za čijim je radom prestala potreba. Smatramo da pristup rješavanju ovog problema i dalje nije adekvatan, jer se ovakvim postupanjem problem ne rješava, s obzirom da ako radno mjesto nije ukinuto, a službu napusti zaposleni za čijim radom nije prestala potreba, činjenica da se na njegovo mjesto ponovo zapošljava drugo lice, znači nepotrebno trošenje značajnih javnih sredstava.

3.6.7. Kapitalni izdaci

Na grupi računa 441 – Kapitalni izdaci evidentiraju se zahtjevi za plaćanja i plaćanja koja se odnose na sve izdatke nastale po osnovu isplata za infrastrukturu opšteg značaja, lokalnu infrastrukturu, grañevinske objekte u obrazovanju, zdravstvu, nauci, administraciji, odbrani i drugim oblicima javne potrošnje, kao i ulaganje u hartije od vrijednost i zalihe. S obzirom da su Direkcija javnih radova i Direkcija za saobraćaj, kao potrošačke jedinice zadužene za izvršenje kapitalnog budžeta, bile subjekti revizije u 2007. i 2008. godini, revizijom su obuhvaćeni samo kapitalni izdaci tekućeg budžeta.

Sredstva za rješavanje stambenih potreba izvršena su preko Uprave za zajedničke poslove državnih organa u iznosu od 2.461.081,02€. Odluke o upotrebi ovih sredstava donosi Komisija za stambena pitanja Vlade Crne Gore na osnovu dvije Vladine odluke: Odluke o načinu i kriterijumima za rješavanje stambenih potreba funkcionera (»Sl. list CG« br. 47/07 i 37/09) i Odluke o rješavanju stambenih potreba državnih službenika i namještenika (»Sl. list CG« br. 69/08 i 23/09). Prijavljivanje – podnošenje zahtjeva za rješavanje stambenih potreba nije vršeno na osnovu javnog oglasa ili konkursa.

Komisija je donijela Plan za rješavanje stambenih potreba za 2009. godinu, koji se sprovodi preko Uprave za imovinu. Uprava prenosi sukcesivno sredstva sa glavnog računa Državnog trezora na poseban račun Uprave broj: 510-809505 kod Crnogorske komercijalne banke i na osnovu odluka Komisije potpisuje ugovore i isplaćuje novčana sedstva krajnim korisnicima. Vraćanje kredita se ne vrši na isti račun kod CKB, sa kojeg su sredstva podignuta, već direktno na uplatni račun Glavnog računa Državnog trezora broj: 832181-42. Analitičku evidenciju o kreditima vodi Uprava za imovinu. Revizijom je izvršen pregled uzorka u iznosu od 2.115.132,35€ ili 85,94% ove budžetske pozicije i utvrñeno da su na osnovu odluka Komisije za stambena pitanja vršena plaćanja za sljedeće namjene:

- Subvencioniranja kamate u iznosu od 3% za projekat »250 stambenih kredita« iz 2007. g, - Uplatu sredstava u Crnogorski fond za stambenu solidarnu izgradnju za finansiranje

projekta »Stanovi solidarnosti« u skladu sa Zaključkom Vlade iz 2008. godine. - Raspodjelu sredstava državnim organima za rješavanje stambenih potreba zaposlenih.

Revizijom je utvrñeno da pored prethodno definisanih namjena postoje slučajevi davanja sredstva za stambene potrebe i licima koja nijesu zaposlena u državnim organima kao i nezaposlenim licima i penzionerima, u iznosu od 4.000,00€ bespovratno. S obzirom da su ova sredstva namjenska, za zaposlene u ministarstvima i drugim državnim organima, kao i činjenicu da se iz sredstava tekuće


Strana 34 od 46

rezerve jednom broju lica obezbjeñuju sredstva za rješavanje stambenih potreba, davanje sredstava sa ove pozicije drugim grupama lica izvan državnih organa, smatramo nenamjenskom potrošnjom. Revizijom je izvršen uvid u analitičke podatke za kredite i utvrñeno da značajan broj lica ne vraća kredite i ako su dati pod veoma povoljnim uslovima - do 80% sredstava bespovratno. Iz prezentirane analitike je utvrñeno da korisnici kredita na dan 16.06.2010. godine duguju državi iznos od 2.189.595,61€. Uprava je na osnovu člana 7 ugovora o vraćanju kredita trebala da uputi opomene onim licima koja ne vraćaju kreditna sredstva nakon kašnjenja sa uplatom tri rate i da kod nadležnog suda pokrene postupak prinudne naplate. Uprava nije upućivala opomene licima koja kasne sa otplatom kredita, nijesu aktivirana sredstva obezbjeñenja i nije pokretan ni jedan sudski postupak protiv ovih lica. Državna revizorska institucija je i u revizijama Završnog računa budžeta za 2007. i 2008. godinu upozoravala da kod dodjele sredstava za rješavanje stambenih pitanja treba obezbijediti kvalitetan nadzor nad otplatom datih kredita, ali očigledno je da ove preporuke nijesu ispunjene ni u budžetskoj 2009. godini. Na osnovu navedenog preporučuje se da Komisija za stambena pitanja i Uprava za imovinu, upute opomene svim korisnicima stambenih kredita koji kasne u izvršavanju kreditnih obaveza ili ne vraćaju kredit, da u skladu sa ugovorima o kreditu poštuju ugovorenu dinamiku otplate kredita ili da u protivnom aktivira sredstva obezbjeñenja kredita i pokrene postupak prinudne naplate pred nadležnim sudom. S obzirom da se ovakvim postupanjem nanosi šteta državnoj imovini u skladu sa članom 22 Zakona o Državnoj revizorskoj instituciji i člana 51 Poslovnika o radu Državne revizorske institucije, Komisija za stambena pitanja i Uprava za imovinu će o preduzetim aktivnostima na izvršavanju ove preporuke izvjestiti Državnu revizorsku instituciju do kraja tekuće godine.

S obzirom da je očigledno da dosadašnja praksa rješavanja stambenih potreba i korišćenje sredstava za stambene potrebe nije bila u dovoljnoj mjeri transparentna, smatramo da ovu problematiku treba riješavati iznalaženjem kvalitetnijih rješenja, poboljšanjem evidencije i transparentnosti postupka. Na taj način bi se suzila diskreciona ovlašćenja i obezbijedile unaprijed predviñene procedure koje bi obezbijedile transparentnost cjelokupnog postupka s obaveznim objavljivanjem javnog konkursa. Svakako da ovaj segment budžeta mora pratiti i adekvatna evidencija, da se ne bi desilo da povlašćeni pojedinci više puta dobijaju kredite ili bespovratnu pomoć, što je bio slučaj u dosadašnjoj praksi. Kod Uprave policije je utvrñeno da su budžetom planirana sredstva na ovoj poziciji iznosila 5.260.000,00€, rebalansom budžeta umanjena za 1.071.715,41€, a rješenjima Ministarstva finansija preusmjerena su sredstva sa ove pozicije u iznosu od 3.102.773,43€ na pozicije bruto zarada i rashoda za materijal, tako da je uzvršenje na ovoj poziciji iznosilo 719.012,52€. Rješenjem Ministarstva finansija br.03 – 1234/1 od 18.12.2009. godine sa ove pozicije je odobreno preusmjeravanje sredstava Uprave policije u iznosu od 2.543.231,73€ na tekuću rezervu a istovremeno sa izdatka tekuće rezerve na poziciju bruto zarada Uprave policije. Članom 11 Zakona o budžetu je predviñeno da Vlada može vršiti preusmjeravanje sredstava tekućeg budžeta izmeñu potrošačkih jedinica u visini do 10% od ukupno planiranih sredstava potrošačke jedinice čija se sredstava smanjuju. Preusmjerena sredstva po pojedinim izdacima i programima rasporeñuju se rješenjem ministra finansija. Potrošačke jedinice, uz odobrenje Ministarstva


Strana 35 od 46

finansija, mogu preusmjeriti odobrena sredstva po programima i pojedinim izdacima, u visini do 10% od sredstava utvrñenih budžetom za programe i izdatke čiji se iznos smanjuje.

Smatramo da je planiranje sredstava na ovoj poziciji bilo nerealno i da je kod preusmjeravanja sredstava izmeñu potrošačkih jedinica potrebno obezbijediti dosljednu primjenu člana 11 Zakona o budžetu. Kod 20 potrošačkih jedinica budžeta izvršenje ove pozicije u odnosu na konačni plan iznosi ispod 50%, što ukazuje da plan rashoda na ovoj poziciji nije temeljen na analizama stvarnih potreba. Smatramo neophodnim da Ministarstvo finansija u saradnji sa potrošačkim jedinicama preispita obim tekućih izdataka, kako bi planiranje i utrošak sredstava na ovoj budžetskoj poziciji učinilo realnim. 3.6.8. Stalna i tekuća budžetska rezerva Na ovoj poziciji evidentiraju se zahtjevi za plaćanja i plaćanja koja se odnose na sve izdatke nastale po osnovu isplata iz tekuće budžetske rezerve. U skladu sa članom 13 Zakona o budžetu za 2009. godinu Ministarstvo finansija uz prethodnu saglasnost Vlade, odlučuje o korišćenju sredstava stalne budžetske rezerve i sredstava tekuće budžetske rezerve koja su planirana za hitne i nepredviñene izdatke tokom fiskalne godine. Na ovoj poziciji evidentirani su izdaci u iznosu od 10.709.395,85€. Testiran je uzorak od 6.949.209,08€, odnosno 64,89% izvršenja na ovoj poziciji. Iz sredstava tekuće budžetske rezerve vršene su isplate državnim organima, javnim ustanovama, sportskim klubovima, privrednim društvima, fizičkim licima i političkim partijama shodno zaključcima Vlade Crne Gore, odlukama Užeg kabineta Vlade i odlukama Komisije za raspodjelu dijela sredstava iz tekuće budžetske rezerve. I u 2009. godini je utvrñeno da još uvijek postoji praksa da se dijelom sa ove pozicije vrše plaćanja koja po prirodi nastanka nijesu ni hitna ni nepredviñena što nije u skladu sa navedenim zakonskim osnovom. Prenosi sredstava Vrhovnom državnom tužilaštvu za adaptaciju prostorija i nabavku automobila kao i prenosi sredstava Upravi za imovinu za nabavku automobila za potrebe Državnog protokola po prirodi nastanka ne predstavljaju hitne izdatke i treba ih nakon prethodnog obezbeñivanja sredstava sprovoditi kroz postupak javnih nabavki. Podsjećamo da je Vlada 19.02.2009. godine, Zaključkom br. 03 – 2280 izmeñu ostalih mjera za ublažavanje ekonomske krize zabranila i nabavku putničkih i privrednih automobila. Revizijom je utvrñeno preusmjeravanje sredstava Opštini Bijelo Polje za finansiranje projekta zaobilaznice Bijelo Polje, za eksproprijaciju zemljišta na kojem se radi zaobilaznica oko Bijelog Polja, u iznosu od 2.000.000,00€, sa kapitalnog projekta (izrada projekta) auto-puta Bar – Boljari, dionice Mateševo – Andrijevica i zaobilaznica Podgorica i eksproprijaciju zemljišta, izdatka 413 – Rashodi za materijal i usluge na izdatak 471 - Tekuća budžetska rezerva. U skladu sa članom 26 Zakona o budžetu definisano je da nije dozvoljeno preusmjeravanje sredstava sa Kapitalnog na Tekući budžet. Shodno navedenom smatramo da preusmjeravanje kapitalnih izdataka na račun tekuće rezerve nije u skladu sa navedenom odredbom Zakona o budžetu.


Strana 36 od 46

Takoñe je utvrñeno da se prilikom isplata u vidu pomoći fizičkim licima, u pojedinim situacijama nijesu poštovale odredbe čl. 5 Pravilnika o bližim kriterijumuma za korišćenje sredstava tekuće i stalne budžetske rezerve. U skladu sa navedenim Državna revizorska institucija, preporučuje Ministarstvu finansija da izvrši izmjene i dopune Pravilnika o načinu pripreme, sastavljanja i podnošenja finansijskih izvještaja budžeta, državnih fondova i jedinica lokalne samouprave i obaveže budžetske korisnike da, radi transparentnijeg korišćenja sredstava rezervi, o utrošenim sredstvima iz tekuće rezerve dostavljaju uz godišnje finansijske izvještaje i izjavu o načinu utroška tih sredstava. 3.6.9. Isplata gotovine iz Državne blagajne

Procedure u vezi sa isplatom gotovog novca iz Državne blagajne regulisane su u članovima 150 do 163 Uputstva o radu Državnog trezora (»Sl. list CG« br. 80/08 i 02/09) i Uredbom o naknadama i drugim primanjima državnih službenika i namještenika. U 2009. godini preko Državnog trezora obezbijeñeno je podizanje gotovine za potrebe potrošačkih jedinica u iznosu od 5.886.250,19€ što je za 2.684.167,38€ manje nego u 2008. godini i predstavlja značajan iskorak u smanjenju transakcija gotovim novcem. Uprkos ovom pozitivnom trendu revizijom su konstatovane i sljedeće nepravilnosti:

U Ministarstvu inostranih poslova dnevnici blagajni nijesu voñeni ažurno, a promjene nijesu evidentirane hronološki, odnosno nije obezbijeñena ažurna evidencija o stanju gotovine u pojedinim blagajnama2. Obračun dnevnica za službena putovanja u pojedinim slučajevima nije izvršen u skladu sa Uredbom o naknadama i drugim primanjima državnih službenika i namještenika.

Revizijom izvršenom kod Uprave policije utvrñeno je da putne naloge u 2009. godini ne prati uvijek adekvatna propratna dokumentacija a u pojedinačnim slučajevima se priznaju i plaćaju troškovi sa priloženim nefiskalnim računima.

Revizijom izvršenom kod Prekršajnih organa utvrñeno je da nemaju sopstvenu računovodstvenu evidenciju, te se blagajničko poslovanje vodi isključivo kroz dnevnik blagajne. Računovodstvena evidencija ove potrošačke jedinice bazirana je na SAP-ovom programu Ministarstva finansija.

Revizijom izvršenom kod Zavoda za metrologiju utvrñeno je da ova potrošačka jedinica knjiži sve troškove blagajni na izdatku službena putovanja, a ne po vrsti nastalog troška.

Na osnovu navedenog preporučujemo da Ministarstvo finansija detaljnije uredi blagajničko poslovanje kroz Uputstvo o radu Državnog trezora i obuhvati i reguliše sve specifičnosti gotovinskih isplata iz blagajne, propiše obavezu knjiženja dnevnika blagajni u glavnim knjigama budžetskih korisnika, što bi omogučilo ažurno i pouzdano iskazivanje svih promjena, analitiku utrošaka, stanje potraživanja po primljenim akontacijama, stanje gotovine u blagajni i ostale potrebne evidencije, i obezbijedilo potpunu, ažurnu i tačnu evidenciju.

2 MIP ima 4 blagajne.


Strana 37 od 46

4. Provjera postupka javnih nabavki Revizijom je utvrñeno da kod većeg broja kontrolisanih subjekata postoje brojne nepravilnosti u primjeni Zakona o javnim nabavkama. Nerealni planovi javnih nabavki, netransparentnost sprovoñenja postupka, neimenovanje službenika za javne nabavke, nekorektno izvještavanje i kršenje propisa o javnim nabavkama su se ponavljale i u budžetskoj 2009. godini.

Službenik za javne nabavke Ministarstvo prosvjete i nauke i Agencija za zaštitu životne sredine nijesu imenovali službenika

za javne nabavke što je u suprotnosti sa članom 30 Zakona o javnim nabavkama. Službenik za javne nabavke u skladu sa čl. 30 Zakona vrši sljedeće poslove: priprema plan javne nabavke, tekst odluke o pokretanju postupka javne nabavke, daje ponuñačima tendersku dokumentaciju, vrši stručno administrativne poslove u realizaciji postupka javne nabavke, sprovodi i odgovoran je za postupak javne nabavke male vrijednosti, čuva dokumentaciju, vodi evidenciju javnih nabavki i priprema i dostavlja izvještaje o sprovedenim javnim nabavkama starješini organa, odnosno nadležnom organu upravljanja. Nakon sagledavanja poslova koji su stavljeni u nadležnost službeniku za javne nabavke sasvim je sigurno da neimenovanje službenika za javne nabavke predstavlja jedan od unutrašnjih rizika u poslovanju ovih budžetskih korisnika koji može proizvesti negativne posljedice iznad prihvatljivog stepena rizika.

Plan javnih nabavki

Kod pojedinih korisnika budžeta uočen je nerealan odnos izmeñu planiranih i ostavarenih javnih nabavki, što upućuje na zaključak da u izvještaju o javnim nabavkama nijesu iskazane sve nabavke ovih potrošačkih jedinica, ostvarene u toku 2009. godine. Preporučuje se da planiranje tekućeg i investicionog održavanja grañevinskih objekata uredi na način da se sva sredstva planiraju na razdjelu Uprave za imovinu jer je Uprava Zakonom o imovini zadužena za održavanje objekata, kao i da se sve javne nabavke tekućeg i investicionog održavanja grañevinskih objekata vrše na osnovu specifikacija i predračuna u skladu sa Zakonom o javnim nabavkama.

Dijeljenje predmeta javne nabavke

Revizijom je utvrñeno da su Seizmološki zavod i Agencija za zaštitu životne sredine više puta u toku godine dijelili predmet javne nabavke. Na ovaj način izvršeno je i kršenje osnovnih načela javnih nabavki (čl. 5, 6, 7, 8 Zakona); propisanih vrijednosnih razreda (čl. 19), kao i čl. 32 Zakona o javnim nabavkama kojim je odreñeno da naručilac tokom budžetske ili finansijske godine ne može dijeliti predmet javne nabavke koja predstavlja jedinstvenu cjelinu s namjerom izbjegavanja primjene Zakona i propisanog postupka nabavke.

Obuhvat izvještaja o javnim nabavkama Revizijom je utvrñeno da iskazani podaci u izvještajima o javnim nabavkama ne odgovaraju

stvarnoj potrošnji budžetskih sredstava za robe usluge i radove, što znači da sve nabavke nijesu iskazane u godišnjim izvještajima. Kod izvještavanja o podacima o dodijeljenim javnim nabavkama


Strana 38 od 46

(obrazac A) i podacima o dodijeljenim javnim nabavkama male vrijednosti (obrazac B) imamo iskazano faktičko stanje o sprovedenim postupcima. Meñutim kod izvještavanja o neposrednim sporazumima uočeni su nedostatci koji se ogledaju ili u nedostavljanju ovih izvještaja Direkciji za javne nabavke ili o dostavljanju izvještaja kojim nijesu obuhvaćene sve nabavke sprovedene neposrednim sporazumom. Revizijom izvršenom u Seizmološkom zavodu utvrñeno je da ne funkcioniše sistem javnih nabavki jer su sve nabavke izvršene neposrednim sporazumom. Takvo postupanje je uslovilo da je: vrijednost javnih nabavki Zavoda izvršenih neposrednim sporazumom iznosila 100% ukupnih sredstava utrošenih za javne nabavke. Članom 78 Zakona o javnim nabavkama predviñeno je da ukupna godišnja vrijednost takvih nabavki ne prelazi 10% godišnjeg budžeta za nabavke.

Iz Izvještaja o radu Direkcije za javne nabavke je utvrñeno da čak 110 obveznika primjene

Zakona o javnim nabavkama nije dostavilo Izvještaje o javnim nabavkama za 2009. godinu, ili nije izvijestilo Direkciju da nijesu imali javne nabavke u 2009. godini. U narednoj tabeli prikazan je pregled datih saglasnosti o ispunjenosti uslova za sprovoñenje pregovaračkog postupka bez prethodnog objavljivanja poziva za javno nadmetanje:

GODINA

BROJ PODNEŠENIH

ZAHTJEVA

BROJ DATIH

SAGLASNOSTI

PROCENAT

%

2008. 317 93 29,93

2009. 270 203 75,18

Pregovarački postupak bez prethodnog objavljivanja poziva za javno nadmetanje predstavlja

postupak u kome naručilac pregovara sa jednim ili više ponuñača o uslovima ugovora, a gdje nije potrebno prethodno objaviti poziv za javno nadmetanje. Zakonodavac je predvidio obavezu davanja prethodne saglasnosti od nadležnog organa državne uprave, iz razloga što je ovo najmanje transparentan postupak javnih nabavki u kome je konkurentnost i ravnopravnost ponuñača ograničena, na jednog ili nekoliko ponuñača. Uzimajući u obzir potrebu restriktivnosti primjene ovog postupka smatramo da ovakvo povećanje broja datih saglasnosi za primjenu ovog postupka može predstavljati narušavanje osnovnih principa javnih nabavki, odnosno načela: ekonomičnosti i efikasnosti upotrebe javnih sredstava, konkurencije, transparentnosti i ravnopravnosti ponuñača. Provjeru osnovanosti davanja ovolikog broja saglasnosti Državna revizorska institucija izvršit će opštom revizijom poslovanja Direkcije za javne nabavke.

Uporeñivanjem troškova iskazanih u glavnim knjigama Ministarstva prosvjete, Ministarstva

inostranih poslova, Prekršajnih organa, Ispitnog centra i Zavoda za metrologiju, sa podacima iskazanim u izvještajima o javnim nabavkama utvrñeno je da je iznos nabavki izvršenih neposrednim sporazumom morao biti veći od iskazanog. Takoñe je utvrñeno da ne funkcioniše sistem interne kontrole jer sve nabavke izvršene neposrednim sporazumom mora ovjeriti i službenik za javne nabavke. Kod Uprave za igre na sreću i Fitosanitarne uprave takoñe je utvrñen manji obuhvat izvještaja o javnim nabavkama u odnosu na stvarno utrošena sredstva iz razloga što se radi o novim organima koji su sa radom otpočeli tokom 2009. godine.


Strana 39 od 46

5. Državna imovina

Evidenciju nepokretnih i pokretnih stvari, na kojima svojinska prava i ovlašćenja vrši Crna Gora, a koja služe za obavljanje funkcije državnih organa, vode organi koji te stvari koriste shodno članu 44 stav 1 Zakona o državnoj imovini (»Sl. list CG« broj 21/09). Državni organi su, shodno članu 50 istog zakona, dužni da podatke o pokretnim i nepokretnim stvarima dostave organu uprave nadležnom za poslove imovine u elektronskoj formi radi voñenja Registra nepokretnosti odnosno računovodstvene evidencije pokretnih stvari.

Uprava za imovinu je na osnovu Zakona o državnoj imovini i Uredbe o organizaciji i načinu

rada državne uprave (»Sl. list RCG« br. 59/09 od 04.09.2009. godine) zadužena da vodi evidenciju o državnoj imovini i stara se o namjenskom raspolaganju državnom imovinom. Revizijom je utvrñeno da Uprava još nije počela da formira elektronski registar državne imovine, a razlog u kašnjenju ove zakonske obaveze je kašnjenje sa izradom i usvajanjem podzakonskih akata koji regulišu pitanje evidencije državne imovine, kao i nedostatak softvera za elektronski registar koji treba da obezbijedi Ministarstvo finansija u saradnji sa Ministarstvom za informaciono društvo.

S obzirom da je uprava kao novoformirani organ otpočela sa radom u toku 2009. godine

izvještaji o popisu imovine i za 2009. godinu su dostavljani Ministarstvu finansija. Ministarstvu finansija je izvještaje o popisu imovine dostavilo 80 budžetskih korisnika, sa izvještajima o popisu njima podreñenih subjekata, u kojima je iskazano popisano stanje državne imovine sa podacima o nabavnoj vrijednosti, ispravci vrijednosti i sadašnjoj vrijednosti.

U izvještajima je obuhvaćena vrijednost zemljišta, grañevinskih objekata, transportne i ostale

opreme. Iz prezentiranih podataka je primjetan nedostatak podataka o evidenciji infrastrukture opšteg značaja, lokalne infrastrukture i zaliha kao posljedica nedostatka odgovarajuće evidencije i procjene ove imovine. U Izvještaj takoñe nijesu unijeti podaci o nepokretnoj imovini kojom raspolaže Ministarstvo odbrane koje nije uradilo procjenu nepokretne imovine koju za sada vodi naturalno a ne finansijski.

Revizijom je utvrñeno da znatan broj budžetskih korisnika vrši popis samo pokretne a ne i

nepokretne imovine. Revizijom je utvrñeno da se uknjižba odgovarajućeg prava svojine, nakon izgradnje novih

objekata, ne vrši ažurno, tako da Ministarstvo prosvjete, Ispitni centar i ostali budžetski korisnici smješteni u novoizgrañenoj zgradi nijesu upisani kao nosioci prava na ovoj državnoj imovini, te stoga u izvještaj o popisu nijesu unosili podatke o ovoj nepokretnosti. U Upravi policije nije popisana imovina jer još uvijek nije izvršen diobeni bilans izmeñu Ministarstva unutrašnjih poslova i javne uprave i Uprave policije. Da bi se riješili nagomilani problemi definisanja imovine i imovinskih prava Uprave policije, potrebno je u što kraćem roku uraditi diobni bilans izmeñu MUP i JU i Uprave policije i na taj način postupiti u skladu sa članovima 22 i 48 Zakona o državnoj imovini koji predviñaju odgovornost za zakonito i ekonomično upravljanje i korišćenje državne imovine i ažurno evidentiranje stanja i kretanja te imovine.

Na osnovu izloženog evidentno je da u formiranju i ažuriranju registra državne imovine predstoji značajna aktivnost. Na kraju poslovne godine, prilikom vršenja popisa imovine potraživanja i obaveza, budžetski korisnici treba da vrše potpun popis i nepokretne imovine, usaglase knjigovodstveno i stvarno (popisano) stanje i utvrde i obrazlože eventualne razlike.


Strana 40 od 46

Preporučuje se, da u skladu sa članom 50 Zakona o državnoj imovini, svi državni organi bez odlaganja dostave Upravi za imovinu evidencije i dokumentaciju o nepokretnoj i pokretnoj državnoj imovini kojom raspolažu, radi stvaranja kvalitetne baze podataka i nihovog unosa u elektronski registar državne imovine.

6. IZVRŠENJE TRANSAKCIJA FINANSIRANJA

U skladu sa članom 15 Zakona o budžetu Crne Gore za 2009. godinu transakcije finansiranja ne pripadaju tekućem budžetu pa je raspored ovih sredstava planiran i izvršen u posebnom dijelu kako slijedi:

6.1. Otplata duga

Na budžetskoj poziciji 461 – Otplata duga evidentiraju se zahtjevi za plaćanja i plaćanja koja se odnose na sve izdatke nastale po osnovu isplata kojima se vrši otplata duga po osnovu emitovanih hartija od vrijednosti i korišćenih kredita od rezidentnih finansijskih i nefinansijskih institucija. Na ovoj poziciji izvršenje je iznosilo 78.375.704,68€, testiran je uzorak od 65.536.481.88€ ili 83,62% izvršenja na ovoj poziciji. Sa ove pozicije vršeni su prenosi sredstava po osnovu otplate kredita rezidentnim i nerezdentnim finansijskim institucijama i otplata kredita nefinansijskim institucijama. Prenosi sredstava rezidentnim bankama najvećim dijelom vršeni su u skladu sa obavezama proisteklim iz ugovora o kreditu zaključenih izmeñu rezidentnih banaka (CKB, NLB i Prva banka) i Vlade Crne Gore. Prenosi sredstava ino-kreditorima najvećim dijelom se odnose na obaveze Crne Gore prema meñunarodnim finansijskim institucijama, inostranim bankama i strukovnim asocijacijama (IBRD - Meñunarodna banka za obnovu i razvoj, IFC – Meñunarodna finansijska korporacija, KFW – kreditna banka za obnovu, Njemačka, Pariski klub povjerilaca, EBRD - Evropska banka za obnovu i razvoj, CEB – Banka za Razvoj savjeta Evrope i Češka eksportna banka). Osim prenosa vezanih za kreditne obaveze vršeni su i prenosi po osnovu članstva meñunarodnim institucijama. Smatramo da je prenose sredstava po osnovu obaveza za članarine, a u skladu sa Sporazumom trebalo evidentirati na računu 413-9-9 - Ostale usluge. Prenosi sredstava nefinansijskim institucijama vršeni su Elektroprivredi Crne Gore AD Podgorica – za obaveze Željezničke infrastrukture Crne Gore AD Podgorica. U skladu sa Zaključcima Vlade vršeni su prenosi sredstava i drugim dobavljačima za realizaciju programa Direkcije za saobraćaj u skladu sa ugovorima o izvoñenju radova. Smatramo da je izdatke po osnovu Ugovora za izvoñenje radova, za realizaciju programa Direkcije za saobraćaj, trebalo evidentirati na računu 441 - Kapitalni izdaci, iako je sa izvoñačima radova Ugovorom definisan način plaćanja obaveza u trajanju od više godina. U toku godine vršeni su prenosi sredstava na račun Egalizacionog fonda, u iznosu od 5.420.000,00€, od čega se iznos od 2.500.000,00€ odnosi na povraćaje sredstava Egalizacionom fondu u skladu sa Rješenjem Ministarstva finansija Crne Gore o kratkoročnoj pozajmici od 29.12.2008. godine, a iznos od 2.920.000,00€ odnosi se na povraćaje sredstava u toku godine. Evidentiranje pozajmica i povraćaja sredstava Egalizacionog fonda u tekućoj godini, u iznosu od 2.920.000,00€, na


Strana 41 od 46

računima primitaka i izdataka uticalo je na uvećanje ovih pozicija za navedeni iznos. Sredstva Egalizacionog fonda u skladu sa Zakonom o finansiranju lokalne samouprave koriste se za finansijsko izravnanje odnosno ujednačavanje finansiranja opština. 6.2. Otplata garancija

Na poziciji 462 – Otplata garancija, evidentiraju se zahtjevi za plaćanja i plaćanja koja se odnose na sve izdatke nastale po osnovu otplate duga po osnovu datih garancija. Otplata po osnovu garancija u iznosu od 1.500.000,00€ odnosi se na plaćenu obavezu prema Blue Bay Multi - Strategy investments (Luxemburg), po garanciji za Željezaru Nikšić AD.

6.3. Otplata obaveza iz prethodnog perioda Na ovoj poziciji evidentiraju se zahtjevi za plaćanja i plaćanja koja se odnose na sve izdatke nastale po osnovu isplata kojima se izmiruju obaveze starije od godinu dana. Prenos sredstava sa ove budžetske pozicije odnosio se na sljedeće isplate:

Druge i treće vanredne isplate penzija korisnicima PIO u iznosu od 32.038.913€, uzrokovane usvajanjem Zakona o obeštećenju korisnika prava iz penzijsko invalidskog osiguranja. Sredstva su u skladu sa rješenjima Ministarstva finansija prenošena na račune komercijalnih banaka koje su vršile isplatu krajnjim korisnicima. Isplate dijela duga po osnovu devizne štednje grañana uzrokovane primjenom Zakona o regulisanju obaveza i potraživanja po osnovu ino-duga i devizne štednje grañana, Zakona o isplati devizne štednje grañana položene kod ovlašćenih banaka sa sjedištem van Republike Crne Gore i Uredbe o konverziji devizne štednje grañana u obveznice. Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o isplati devizne štednje grañana položene kod ovlašćenih banaka sa sjedištem van Republike Crne Gore, kojim je produžen rok podnošenja zahtjeva Ministarstvu finansija do 30.maja 2009. godine i omogućeno podnošenje zahtjeva za deviznu štednju stečenu po osnovu nasljeña uz podnošenje dokaza da je pokrenut ostavinski postupak pred nadležnim sudom, dok će se isplata izvršiti na osnovu pravosnažnog rješenja o nasljeñivanju, uslovljeno je povećanje obaveze prema grañanima za 2009. godinu. Isplatu devizne štednje grañanima, u ime Ministarstva, vršile su ovlašćene banke shodno Ugovoru o zastupanju u poslovima isplate devizne štednje grañana.

Otkup obveznica PIO kojima su isplaćeni računi za utrošenu električnu energiju, otplate duga prema Opštini Podgorica po osnovu rješavanja imovinsko pravnih odnosa a u skladu sa zaključcima Vlade.

Otplata duga po osnovu naknade štete po tužbama žrtava nezakonitog lišenja slobode i izručenju BiH 1992. godine i članova njihovih porodica, shodno Zaključcima Vlade Crne Gore i Zapisnicima o sudskom poravnanju sastavljenim 26.12.2008. godine pred Osnovnim sudom u Podgorici. Otplata obaveza JP Radio i Televizije Crne Gore preuzetih shodno zaključcima Vlade Crne Gore, prijevremeni otkup obveznica restitucije, po osnovu obeštećenja bivših vlasnika, u skladu sa zaključcima Vlade CG, isplata obaveza Ministarstva odbrane prema dobavljačima.


Strana 42 od 46

Isplata obaveza po osnovu preuzetog duga Kombinata aluminijuma a.d Podgorica, u skladu sa zaključcima Vlade CG.

Isplata obaveza prema Ericsson Nikola Tesla dd Zagreb u skladu sa Zaključkom Vlade od 12.03.2009. godine i Ugovora o isporuci i montaži operativno komunikacione opreme zaključenim izmeñu Vlade Crne Gore, Ministarstva unutrašnjih poslova i javne uprave i Ericsson Nikola Tesla dd. Za otplatu ovih obaveza Ministarstvo unutrašnjih poslova je u skladu sa Zakonom o javnim nabavkama dalo izjavu da neopozivo preuzima obaveze prema Ericssonu Nikola Tesla i da će plaćanje preuzetih obaveza vršiti u skladu sa predviñenom dinamikom. Otplate obaveza prema Ericsson Nikola Tesla dd Zagreb vršene su po rješenjima Ministarstva finansija iz 2009. godine.

Isplata obaveza prema dobavljaču za potrebe forezničke DNK laboratorije Uprave policije, u skladu sa Zaključcima Vlade CG od 12.02.2009. godine o preusmjeravanju sredstava sa izdatka 441 – Kapitalni izdaci na transakcije finansiranja, izdatak 463 - Otplata obaveza iz prethodnih godina. U skladu sa odredabama Zakona o javnim nabavkama Uprava policije je bila u obavezi da obezbijedi sredstva za potrebe forezničke laboratorije. Na poziciji 4630 - Otplata obaveza iz prethodnih godina evidentirana je i isplata provizije CBCG u iznosu od 1.346.006,40€. Smatramo da se izdaci po osnovu isplata provizije CBCG trebaju evidentirati na poziciji 413-7-1 – Bankarske usluge - provizije, a u skladu sa Pravilnikom o jedinstvenoj klasifikaciji računa za budžet Republike, budžet vanbudžetskih fondova i budžete opština. 6.4. Isplate sudskih rješenja

Članom 19 Zakona o budžetu Crne Gore za 2009. godinu predviñeno je da se naplate na osnovu izvršnih sudskih rješenja realizuju na teret sredstava planiranih za otplatu obaveza iz prethodnog perioda. S obzirom da se ovi izdaci kod nekih organa, zbog prirode njihovog posla, iz godine u godinu ponavljaju ipak zabrinjava činjenica da umjesto trenda smanjenja izdataka po ovom osnovu državni organi bilježe ovako visoki rast izdataka. Iz tog razloga, pored već pregledanog uzorka na poziciji 463 - Otplata obaveza iz prethodnog perioda proširen je uzorak na ovoj poziciji i pregledano 348 transakcija sljedećih potrošačkih jedinica: Sudstva, Ministarstva odbrane, Ministarstva unutrašnjih poslova i javne uprave, Ministarstva pravde, Uprave policije, Uprave carina, Poreske uprave, Uprave za šume i Direkcije javnih radova. Troškovi navedenih potrošačkih jedinica po ovom osnovu iznose 8.957.333,21€ a revizijom je obuhvaćen uzorak u iznosu od 5.879.532,95€ ili 65,63%.

Revizijom pregledanog uzorka je utvrñeno da glavni dug po osnovu pravosnažnih sudskih

rješenja iznosi 5.100.659,47€ dok su troškovi izvršnog postupka utvrñeni u iznosu od 778.963,48€ ili 15,27%. Kod isplate ovih troškova postoji procedura da, i pored postojanja pravosnažne sudske presude koja predstavlja valjan osnov za isplatu, Ministarstvo finansija ne vrši isplatu ovih izdataka, već se isplata sprovodi u izvršnom postupku na način što Centralna banka blokira Glavni račun Državnog trezora do potpune naplate povjerioca. Dobra strana za uspostavljanje ovakvog kontrolnog mehanizma su razlozi sigurnosti plaćanja, da se ne bi desilo da usljed velikog priliva sudskih rješenja doñe do duplih plaćanja povjeriocima. Slabiju strana ove procedure, pored troškova izvršnog postupka, predstavlja neodgovornost potrošačkih jedinica budžeta jer sudski troškovi ne terete njihove budžetske pozicije već se plaćaju sa pozicije Ministarstva finansija – Otplata obaveza iz prethodnog perioda. Da bi se reducirali ovi troškovi potrebno je poštovati kriterijum pravilnosti u primjeni zakona i drugih propisa kojima je regulisan rad konkretnog državnog organa, odnosno ovlašćenih službenih lica, kao i


Strana 43 od 46

poštovanje Etičkog kodeksa državnih službenika i namještenika. Na osnovu navedenog preporučujemo:

Cijeneći okolnost da se značajan iznos sredstava po osnovu sudskih presuda protiv države isplaćuje prinudnim putem u izvršnom postupku, kao i činjenicu da ovi troškovi konstantno rastu, preporučujemo Vladi da se utvrñuju nosioci koji prouzrokuju pomenute troškove i da se za iznos nastalih sudskih troškova umanjuju budžeti potrošačkih jedinica koje su izazvale te troškove. Na ovaj način bi se reducirali troškovi prinudnog izvršenja, povećala odgovornost korisnika budžeta i omogućilo kvalitetnije praćenje ovih troškova po mjestu i vrsti nastanka.

Preporučujemo da u narednom periodu treba vršiti pojačan nadzor nad izvršenjem ove pozicije, provjeriti strukturu i uzroke nastanka ovih izdataka, i ukoliko se utvrdi da su nastali kršenjem pozitivnopravnih propisa ili prekoračenjem službenih ovlašćenja, preduzimati mjere u skladu sa zakonom.

Državni dug Crne Gore

U sljedećoj tabeli iskazani su podaci o državnom dugu Crne Gore.


Strana 44 od 46

U tabeli je prikazan ukupni dug Crne Gore na dan 31.12.2009. godine, i on iznosi 1.140,2 mil.

eura ili 38,00% bruto domaćeg proizvoda. Zbog smanjenih priliva budžeta izazvanih uticajem globalne finansijske krize, država bi kreditna sredstva trebalo da usmjerava prevashodno u finansiranje investicija, dok bi tekuću potrošnju trebalo finansirati iz postojećih poreskih prihoda. Zbog povećanja tekuće potrošnje u bruto domaćem proizvodu u budućem periodu treba naći ravnotežu izmeñu zahtjeva za povećanu potrošnju javnog sektora i postepenog smanjenja budžeta za tekuću potrošnju.

7. Budžet državnih fondova

Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o budžetu Crne Gore (»Sl. list CG« br.12/07 od 14.12.2007. godine) vanbudžetski fondovi su postali državni fondovi sa obavezom usaglašavanja svoje organizacije i opštih akata u skladu sa odredbama Zakona o budžetu do 31.12.2008. godine. Kod provjere budžetskih pozicija državnih fondova Detaljnim planom revizije je predviñena revizija Fonda za obeštećenje i provjera nivoa integrisanosti državnih fondova u sistem Državnog trezora, kao i da li je Ministarstvo finansija ispoštovalo preporuku Državne revizorske institucije da u skladu sa zakonskim obavezama ubrza i izvrši potpunu integraciju državnih fondova u sistem Državnog trezora i da fondovi ugase svoje žiro-račune kod komercijalnih banaka i prenesu sredstva na posebne račune u okviru Konsolidovanog računa Državnog trezora. Zavod za zapošljavanje nije obuhvaćen revizijom Završnog računa budžeta iz razloga što je Državna revizorska institucija vršila kontrolnu reviziju Zavoda i izvještaj o toj reviziji biće posebno prezentiran javnosti i objavljen na sajtu Državne revizorske institucije.

Podsjećamo da su Zavod za zapošljavanje i Fond za obeštećenje blagovremeno uključeni u

sistem Državnog trezora, dok Fond za razvoj nije integrisan u sistem Državnog trezora jer je u meñuvremenu formiran novi Investiciono-razvojni fond na principu privrednog društva, što znači da ovaj fond ne može biti integrisan u sistem Državnog trezora, pa se zbog toga preporučuje Ministarstvu finansija da u ovom fondu pojača nadzornu funkciju od svojih predstavnika.

Isključiva djelatnost Fonda za obeštećenje je obezbjeñenje zakonitog, ekonomičnog i

racionalnog korišćenja sredstava namijenjenih za obeštećenje bivših vlasnika. Isplata obeštećenja se vrši na osnovu konačnih rješenja regionalnih komisija za povraćaj i obeštećenje. U toku 2009. godine Fondu je od strane regionalnih komisija dostavljeno ukupno 642 predmeta a iz 2008. godine je prenijeto 206 predmeta tako da je Fond imao u radu ukupno 848 predmeta. Od ovog broja je u 2009. godini završeno 362 predmeta.

Zakonom o povraćaju oduzetih imovinskih prava i obeštećenju u članu 22 propisano je da se obeštećenje isplaćuje bivšim vlasnicima u jednogodišnjim ratama čija se isplata vrši 15. jula svake godine po konačnim rješenjima dostavljenim Fondu za obeštećenje do 31. decembra prethodne godine, prema raspoloživosti sredstava u Fondu za obeštećenje, do njihove konačne isplate, a dinamiku isplate obeštećenja za svaku godinu utvrñuje Vlada Crne Gore. Uredbom o utvrñivanju isplate i otkupa obeštećenja bivšim vlasnicima oduzetih imovinskih prava u novčanim sredstvima za 2009. godinu u članu 2 utvrñeno je da se isplata obeštećenja obračunava prema vrijednosti koja odgovara 3% od preostalog neisplaćenog iznosa obeštećenja utvrñenih konačnim rješenjima Komisija.

U 2009. godini bivšim vlasnicima je sa pozicije 463 – Otplata duga, po osnovu konačnih rješenja isplaćeno u novcu 1.951.518,34€. Isplata se vrši preko poslovnih banaka koje odrede lica


Strana 45 od 46

kojima se vrši isplata. U postupku revizije na ovoj poziciji nijesu utvrñene nepravilnosti a revizija je obavljena na uzorku od 100%. U 2009. godini izvršeni izdaci u odnosu na planirane iznose 43,00% što je posljedica velikog smanjenja izdataka po osnovu sredstava za obeštećenje. Ovdje se ne radi o nerealnom planiranju već isplata zavisi od rješenja koje donose Regionalne komisije za povraćaj i obeštećenje. Ipak kod tekućih izdataka, uporeñenjem planiranih i ostvarenih izdataka Fonda, dobijamo izvršenje od 40,50%. Najveća odstupanja su kod rashoda za materijal i usluge gdje je planirano 152.854,63€ a izvršeno 28.319,62€, odnosno 18,53% kao i kod kapitalnih izdataka gdje je planirano 26.453,45€ a izvršeno 827,32€, odnosno 3,13%. Revizijom je utvrñeno da su u Fondu postupali sa pažnjom dobrog domaćina poštujući zaključke i preporuke Vlade Crne Gore za postupanje u vrijeme ekonomske krize ali je evidentno da su izdaci za materijal i usluge i kapitalni izdaci nerealno planirani.

Takoñe su u manjoj mjeri evidentirane i nepravilnosti u primjeni zakonskih i podzakonskih propisa koje se odnose na oporezivanje ličnih primanja kao i kašnjenje u uspostavljanju unutrašnje revizije te stoga preporučujemo Fondu za obeštećenje da:

Prilikom vršenja plaćanja sagleda karakter tih isplata i pošto se radi o uglavnom ličnim

primanjima podnese poreskom organu odgovarajuće izvještaje, obračuna i uplati propisane obaveze u zavisnosti da li se radi o primanjima zaposlenih u subjektu revizije ili o licima koja nijesu zaposlena kod isplatioca prihoda.

Revizijom je utvrñeno da su Fond PIO i Fond za zdravstveno osiguranje u 2009. godini bili djelimično uključeni u budžet na način što su prihodi prolazili preko računa Državnog trezora, a rashodi se realizovali u fondovima, a da su u potpunosti integrisani u sistem Državnog trezora od 01.01.2010. godine. Ministarstvo finansija je poslije 31.12.2009. godine ugasilo račune Fonda PIO i prenijelo sredstva sa tih računa na glavni račun Državnog trezora. Zaključkom Vlade od 11.03.2010. godine Ministarstvo finansija je zaduženo da raspolaže depozitnim sredstvima Fonda PIO i Fonda za zdravstveno osiguranje i da upravlja i servisira dug fondova po osnovu kredita.

Fond PIO je za pokriće deficita u 2009. godini iz opštih prihoda državnog budžeta dobio transfer u iznosu od 122.070.350,57€. Sredstva transfera su sukcesivno prenošena sa Državnog trezora na žiro-račune Fonda za plaćanja obaveza. Dodijeljeni iznos transfera iz opštih prihoda budžeta je bilo nedovoljan da pokrije sve izdatke Fonda, pa je Fond PIO na kraju 2009. godine imao gotovinski deficit u iznosu od 37.663.839,52€. Fond za zdravstveno osiguranje je uradio svoj završni račun za 2009. godinu i Izvještaj o konsolidovanoj javnoj potrošnji u zdravstvu za period 01.01. do 31.12.2009. godine, kojim je obuhvatio 31 potrošačku jedinicu koje su podkorisnice budžeta Fonda, isključivši meñusobna plaćanja podkorisnika sredstvima transfera dobijenim od Fonda. Fond je iz opštih prihoda državnog budžeta za pokriće deficita u 2009. godini dobio transfer u iznosu od 31.809.042.24€. Fond je u 2009. godini ostvario ukupno 162,16 miliona prihoda a imao je 189,13 miliona rashoda. Dodijeljeni transfer u iznosu od 31.809.042.24€ je bio nedovoljan da pokrije sve izdatke u zdravstvu, pa je Fond za zdravstveno osiguranje zajedno sa zdravstvenim ustanovama imao gotovinski deficit u 2009. godini u iznosu od 16.470.717,00,00€.

Sistem evidencije Fonda za zdravstveno osiguranje zasniva se na modifikovanom

obračunskom sistemu, prema kojem se rashodi priznaju na osnovu nastanka poslovnog dogañaja u izvještajnom periodu na koji se odnose nezavisno od plaćanja, a prihodi na osnovu priliva novčanih sredstava u izvještajnom periodu. Fond i javne zdravstvene ustanove vode poslovne knjige u skladu sa


Strana 46 od 46

Pravilnikom o računovodstvu i kontnom planu budžeta i vanbudžetskih fondova iz 2003. godine koji je stavljen van snage 2005. godine, primjenom Pravilnika o jedinstvenoj klasifikaciji računa za budžet Republike, budžete vanbudžetskih fondova i budžete opština. Iz tog razloga podsjećamo na obavezu Ministarstva finansija da donese odgovarajući akt koji će omogućiti Fondu za zdravstveno osiguranje da nesmetano vodi svoju evidenciju. Podgorica, 29. septembar 2010. godine

DRŽAVNA REVIZORSKA INSTITUCIJA KOLEGIJUM I

Miroslav Ivanišević, predsjednik Senata _________________________

Documents

IZVJEŠTAJ O REVIZIJI ZAVRŠNOG RAČUNA BUDŽETA CRNE …...Državna revizorska institucija Strana 2 od 46 SADRŽAJ MIŠLJENJE SA PREDLOGOM PREPORUKA I MJERA 3 1. ZAKONSKI OSNOV, CILJ