Izvještaj o slobodnom pristupu informacijama u … · Web viewIzvještaj sadrži dva osnovna dijela. U prvom dijelu se analizira Zakon o slobodnom pristupu informacijama u Crnoj

Izvještaj o slobodnom pristupu informacijama u Crnoj Gori

dr Bojan Spaić

Docent Pravnog fakulteta Univerziteta u Beogradu

Član Upravnog odbora Centra za demokratsku tranziciju

1

SadržajIzvještaj o slobodnom pristupu informacijama u Crnoj Gori..................1

Lista skraćenica.......................................................................................................................................... 3

Uvod i najvažniji zaključci...................................................................................................................... 3

Sistemska analiza zakonskog teksta................................................................................................... 6

Komparativna analiza zakoná o slobodnom pristupu informacijama..................................10

Ciljevi koji se zakonima ostvaruju.......................................................................................................10

Lica i državni organi koji su obavezni da obezbjede slobodan pristup informacijama......................................................................................................................................................12

Aktivne i pasivne obaveze državnih organa...............................................................................13

Nadležnosti Agencije/Povjerenika/Poverenika...........................................................................24

Ograničenja slobodnom pristupu informacijama....................................................................27

Postupak ostvarivanja prava na slobodan pristup informacijama............................34

Prekršajne kazne za nepoštovanje zakona..................................................................................31

Zaključak komparativnog poddijela...................................................................................................40

Kratak pregled proaktivnih obaveza državnih organa u ostali zakonima o slobodnom pristupu informacijama u regionu.................................................................................................... 36

Kosovo.......................................................................................................................................................................36

Makedonija.............................................................................................................................................................37

Slovenija.................................................................................................................................................................. 38

Bosna i Hercegovina......................................................................................................................................39

Analiza Izvještaja o stanju u oblasti pristupa informacijama Agencije.................................42

Dodaci............................................................................................................................................ 47

Ad 1 (Uočeni nomotehnički propusti)..............................................................................................47

Ad. 2 (Aktivne obaveze državnih organa i aktivne obaveze Agencije).................................48

2

Lista skraćenicaZOSPI – Zakon o slobodnom pristupu informacijama Crne Gore (Službeni list Crne Gore, broj 44/2012 od 9.8.2012)

ZOZPL – Zakon o zaštiti podataka o ličnosti Crne Gore (Službeni list Crne Gore, broj 79/2008 od 23.12.2008).

ZTP – Zakonom o tajnosti podataka "Sl. list Crne Gore", br. 14/08 od 29.02.2008, 76/09 od 18.11.2009, 41/10 od 23.07.2010

Agencija - Agencija za zaštitu ličnih podataka i slobodan pristup informacijama Crne Gore

ZSPIJZ – Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja Srbije ("Sl. glasnik RS", br. 120/2004, 54/2007, 104/2009 i 36/2010)

ZOPPI – Zakon o pravu na pristup informacijama Hrvatske (Narodne novine 25/3 od 28. februara 2013)

Uvod i najvažniji zaključciIzvještaj sadrži dva osnovna dijela. U prvom dijelu se analizira Zakon o slobodnom pristupu informacijama u Crnoj Gori (Službeni list Crne Gore, broj 44/2012 od 9.8.2012), da bi se uporedio sa zakonima sličnog sadržaja u regionu (Srbija i Hrvatska). Prvi poddio analize je sistemski, drugi poddio analize je komparativan. Zaključci prvog dijela:

Sistemska analiza zakonskog teksta pokazuje da je u postojećem crnogorskom kontekstu uz određene nomotehničke propuste i sadržinska ograničenja ZOSPI kvalitetno zakonodavno rješenje u oblasti slobodnog pristupa informacijama.

Komparativna analiza pokazuje da je ZOSPI kvalitativnona istom nivou kao i zakoni u regionu, a da čak i prednjači u nekim rješenjima. Postoje, ipak, određena rješenja u pogledu kojih su ZSPIJZ i ZOPPI ispred ZOSPI:

3

Preciznija regulacija ovlašćenja i nadležnosti Povjerenika/Poverenika koji je pandan Agenciji;

Aktivne obaveze državnih organa su bolje uređene u ZOPPI;

Položaj i nadležnost službenika za informisanje u državnom organu su podrobnije regulisani;

Utvrđena je obaveza državnih organa da jednom godišnje dostavljaju izvještaje Agenciji/Povereniku/Povjereniku;

Regulacija obaveze državnog organa i Agencije da komuniciraju s javnošću.

Postoji prostor da se zakonodavno urede i određene specifičnosti usled kojih se smanjuje vjerovatnoća za realizaciju odredbi zakona u državnoj i društvenoj praksi:

o Preciziranje obaveze (nadležnosti)Agencije za zaštitu ličnih

podataka i slobodan pristup informacijama da podnosi prekršajne prijave protiv državnih organa koji ne ispunjavaju obaveze iz ZOSPI;

o Utvrđivanje obaveze imenovanja službenika za informisanje (umjesto službenika koji je odgovoran za postupanje po zahtjevima kao što je sada slučaj);

o Preciziranje proaktivnih obaveza i ustanovljavanje pretpostavke obaveze objavljivanja svih informacija iz nadležnosti državnog organa i obaveza standardizacije internet mreže javnih tijela;1

o Uvođenje obaveze dostavljanja informacija Agenciji od strane državnih organa u elektronskom obliku.2

Zakon sadrži određene probleme u pogledu regulisanja položaja i nadležnosti Agencije za zaštitu ličnih podataka i slobodan pristup

1 U ovom pogledu je uzoran zakon o slobodnom pristupu informacijama koji je na snazi u Kosovu.2U drugom dijelu ovog Izvještaja je objašnjeno da je neopravdano zdravorazumsko očekivanje zakonodavca da iz odredbi ZOSPI proizlazi obaveza državnih organa da elektronski dostave informacije Agenciji.Agencija nepotrebno troši resurse, unosteći u informatičku bazu informacije koje državni organi dostavljaju pretežno u štampanom obliku.

4

informacijama. ZOSPIjem su Agenciji za zaštitu ličnih podataka pridodate obaveze staranja o slobodnom pristupu informacijama. Uprkos tome što bi jedna Agencija mogla da obavlja oba posla, Agencija nije bila, niti je sada, dovoljno opremljena da na jednako kvalitetan način obavlja povjerene poslove, čak ni uz smanjeni fond nadležnosti koje joj je zakon povjerio.

o Sa stanovišta obaveza Agencije jedan od značajnijih propusta ZOSPI jeste odsustvo obaveze komunikacije s javnošću, kao i obaveze unaprjeđivanja rada državnih organa, koji se, po Izvještaju same Agencije, loše snalaze sa primjenom ZOSPI.

U drugom dijelu se razmatra prvi izvještaj, koji je Agencija podnijela Skupštini Crne Gore krajem marta 2014. godine. Analiza izvještaja Agencije je poslužila za procjenu ostvarenja zakonskih odredbi i za analizu uspjeha Agencije u realizaciji pravnih sredstava koje joj ZOSPI stavlja na raspolaganje radi kontrole aparata javne vlasti. Zaključci drugog dijela su sledeći:

Agencija je efikasno djelovala kao drugostepeni organ, ali je broj predmeta koji je po žalbi Upravnom sudu vraćen Agenciji na ponovno odlučivanje nedopustivo visok (14 od 20 žalbi je usvojeno i Agencija je ponovo odlučivala);

Agencija nije efikasno djelovala u korišćenju pravnih sredstava koja su joj povjerena u nadležnost, što je naročito slučaj sa odsustvom prekršajnih prijava protiv državnih organa za neispunjavanje obaveza iz ZOSPI;

Izvještaj Agencije pati od brojnih propusta, kako jezičkih tako i sadržinskih, od kojih je najvažniji lamentiranje nad odsustvom finansijskih sredstava za osposobljavanje Agencije za rad na slobodnom pristupu informacijama. Naglašavanje relativnih neuspjeha u postupku izrade informatičke baze, kao i naglašavanje

5

nespremnosti izvršne vlasti da obezbjedi neophodni budžet za Agenciju dovode u pitanje nezavisnost Agencije;3

Internet strane Agencije, koja bi trebalo da služe kao uzor državnim organima, pate od ozbiljnih propusta. Većina linkova vodi ka “nenaseljenim” stranama, a građani koji su zainteresovani za slobodan pristup informacijama se o njemu teško mogu informisati bez odgovarajućeg pravničkog znanja.

Dodaci sadrže napomene o nomotehničkim propustima4 u ZOSPI (Ad. 1),o aktivnim obavezama državnih organa i Agencije iz ZOSPI (Ad. 2), kao i napomene autora izvještaja za internu CDT upotrebu (Ad. 3).

Sistemska analiza zakonskog teksta5

Proklamovani ciljevi crnogorskog ZOSPIjesu: transparentnosti rada organa vlasti, prava javnosti da zna, ravnopravnost i jednakost (čl. 2).Transparetnost u radu organa javne vlasti je zakonom ustanovljena zbog podsticanja efikasnosti, djelotvornosti, odgovornosti i afirmacije integriteta i legitimnosti organa vlasti(čl. 4). Bez obzira na principe (ciljeve) koji su tekstom ZOSPI proklamovani, osnovni cilj svakog zakona o slobodnom pristupu informacijama jeste djelotvorna kontrola aparata javne vlasti od strane građana i civilnog sektora. Analiza ZOSPI koja slijedi će tekst zakona cijeniti u prvom redu s obzirom na taj osnovni cilj.

Tekst ZOSPI i obrazloženje koje je Vlada dostavila parlamentu uz prijedlog zakona ne naglašavaju u dovoljnoj mjeri da je riječ o zakonu koji

3Pravopisni propusti u Izvještaju djeluju sistemski, a ne slučajno i sporadično. U dobrom dijelu izvještaja se koristi riječ “imformacije”, a nije rijetkost pronaći ni pridjev “informacijoni”, upravo u obliku u kojem su ovdje navedeni. Ograničena sredstva, koja su stavljena na raspolaganje Agenciji, vjerovatno onemogućavaju honorarno angažovanje lektora i korektora teksta Izvještaja.4Nomotehnički propusti su propusti prilikom stvaranja pravnog akta (jednostavnije pravnog teksta), a nomotehnika je disciplina koja se bavi stvaranjem pravnih akata i pravnih normi.5 Stupanjem na snagu ZOSPI, 9.08.2012 (SL, br. 44/12) prestao je da važi ZOSPI od 15.11.2005. (SL, br. 68/05) koji je po ocjenama ranijih CDT izvještaja bio neuspješan u povećanju transparentnosti organa vlasti.U ovom izvještaju neće biti riječi o prethodnom ZOSPI.

6

za osnov ima normu člana 51 Ustava Crne Gore kojim je ustanovljeno pravo na pristup informacijama i kojim su ustanovljena ograničenja ovog prava.6 Naprotiv, u samom zakonu se insistira na pravu javnosti da zna, a ne na subjektivnom pravu koje podrazumjeva a) pravo da se zahtjeva slobodan pristup informacijama, kao i b) pravo da se podigne tužba u slučaju nepoštovanja tog prava.

Kao jedan od razloga za donošenje novog zakona u ovoj oblasti se u obrazloženju Vlade navode neophodnost “jedinstvene institucionalne zaštite po žalbama na prvostepena rješenja i inspekcijskog nadzora.” U dijelu koji se tiče Izvještaja Agencije će biti pokazano da je u pogledu inspekcijskog nadzora veoma malo učinjeno od trenutka donošenja zakona, što zahvaljujući nepoštovanju zakonskih obaveza od strane nadležnih inspekcija, što zahvaljujući kadrovskoj neopremljenosti Agencije.

Međunarodni dokumenti koji se u vezi sa zakonom pominju u obrazloženju Vlade Crne Gore prilikom podnošenja zakona na Skupštinsku proceduru su:

Univerzalna deklaracija o ljudskim pravima (član 19)7

Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima (član 19)8

Evropska konvencija o ljudskim pravima (član 10)9

Preporuka Komiteta ministara o pristupu službenim dokumentima rec(2002)2 od 21 februara 2002.10

Preporuka br. R(2000)13Odbora ministara članicama o evropskoj politici o dostupnosti arhivske građe11

Upadljivo je da u obrazloženju nije pomenuta Uredba 1049/2001Europskog parlamenta i Vijeća od 30. maja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Savjeta Evrope i Evropske Komisije,12 koja je mogla da posluži kao nomotehnički uzor ZOSPI. Nije uzeta u obzir ni Preporuka Direktiva 2003/98/EZ Europskog parlamenta i

6 Naglašavanje da je riječ o pravu koje se zakonom precizira je na odgovarajući način urađeno u ZOPPI.

7

Savjeta Evrope od 17. novembra 2003. o ponovnom korišćenju informacija javnog sektora13 koja je uključena u ZOPPI (čl. 2), pa je za očekivati da će zakon u narednom periodu pretrpjeti bar amandmanske promjene.

Član 1 ZOSPI zakona potvrđuje da je riječ o zakonu koji je po svom karakteru sistemski. Sistemski karakter podrazumjeva da je jedna oblast cjelovito regulisana zakonom koji je u pitanju, te da se drugim zakonima ne mogu uskraćivati prava i nametati obaveze u oblasti koja je već regulisana sistemskim zakonom.Članom je predviđeno da se materija slobodnog pristupa informacijama u posjedu organa vlasti može ostvariti i urediti samo ovim zakonom. Drugim se zakonom u principu ne može ograničiti ili urediti procedura ostvarivanja prava na pristup informacijama.14Agencija u Izvještaju navodi da je neprepoznavanje sistemskog karaktera zakona bio jedan od problema u radu u toku prošle godine, s obzirom na to da su državni organi odbijali

7 “Everyone has the right to freedom of opinion and expression; this right includes freedom to hold opinions without interference and to seek, receive and impart information and ideas through any media and regardless of frontiers.” Dostupno na: http://bit.ly/1e0ELb28 “1. Everyone shall have the right to hold opinions without interference. 2. Everyone shall have the right to freedom of expression; this right shall include freedom to seek, receive and impart information and ideas of all kinds, regardless of frontiers, either orally, in writing or in print, in the form of art, or through any other media of his choice. 3. The exercise of the rights provided for in paragraph 2 of this article carries with it special duties and responsibilities. It may therefore be subject to certain restrictions, but these shall only be such as are provided by law and are necessary: (a) For respect of the rights or reputations of others; (b) For the protection of national security or of public order (ordre public), or of public health or morals.” Dostupno na: http://bit.ly/Jz4HwZ9 “1. Everyone has the right to freedom of expression. This right shall include freedom to hold opinions and to receive and impart information and ideas without interference by public authority and regardless of frontiers. This Article shall not prevent States from requiring the licensing of broadcasting, television or cinema enterprises. 2. The exercise of these freedoms, since it carries with it duties and responsibilities, may be subject to such formalities, conditions, restrictions or penalties as are prescribed by law and are necessary in a democratic society, in the interests of national security, territorial integrity or public safety, for the prevention of disorder or crime, for the protection of health or morals, for the protection of the reputation or rights of others, for preventing the disclosure of information received in confidence, or for maintaining the authority and impartiality of the judiciary.” Dostupno na: http://bit.ly/1foTq0D.10 Dostupno na: http://bit.ly/TU1OeY11 Dostupno na: http://bit.ly/1j30wKd12 Dostupna na strani: http://bit.ly/1dJwyTs13 Dostupna na strani: http://bit.ly/1o7B6at14 Nota bene, to ne znači da drugi zakoni ne mogu precizirati način utvrđivanja tajnosti podataka, ili način čuvanja podataka o ličnosti. To znači da drugim zakonom ne mogu biti uskraćena prava i uvedene obaveze u suprotnosti s ZOSPI.

8

zahtjeve pozivajući se na druge zakone.15Domet sistemskog karaktera zakona je ograničen činjenicom da Ustavni sud ne cijeni usklađenost zakona sa drugim zakonom, te je u principu moguće donošenje zakona koji umanjuje domet slobodnog pristupa informacijama bez odgovarajuće sankcije za akt u okviru pravnog sistema Crne Gore. Sistemski karakter zakona potvrđuje i član 7 u kojem se naglašava da se pristup informacijama “može ograničiti samo radi zaštite interesa propisanih ovim zakonom”.

Teret dokazivanja da informaciju ne treba ustupiti jeste na državnom organu. Od lica koja traže pristup informacijama se ne traži argumentacija u prilog zahtjevu. U obrazloženju predlagača zakona se izričito navodi da je u ZOSPI “promovisan primat principa slobodnog pristupa informacijama u odnosu na moguća ograničenja, jer se sva ograničenja pristupa informacijama moraju predvidjeti u formi izuzetaka sa jasno prepoznatljivim kriterijumima u pogledu sadržaja i proporcionalnosti štetnog uticaja“. Rješenje je od posebnog značaja za građane koji zahtjevaju pristup informacijama s obzirom na to je državni organ obavezan da dostavi traženu informaciju bez obzira na motive, informisanost, status lica koje zahtjev podnosi i bez obzira na kvalitet i formu zahtjeva.Jasno postavljena pravna pretpostavka opravdanosti zahtjeva je značajna prednost ZOSPI u odnosu na neke od zakona u regionu. ZSPIJZ nomotehnički složeno utvrđuje pretpostavku opravdanosti zahtjeva formulacijom iz člana 4: “Smatra se da opravdani interes javnosti da zna, iz člana 2. ovog zakona, postoji uvek kada se radi o informacijama kojima raspolaže organ vlasti koje se odnose na ugrotavanje, odnosno zaštitu zdravlja stanovništva i životne sredine, a ako se radi o drugim informacijama kojima raspolaže organ vlasti, smatra se da opravdani interes javnosti da zna, iz člana 2. ovog zakona postoji, osim ako organ vlasti dokate suprotno.” S obzirom na pravo na slobodan pristup informacijama koje je predviđeno Ustavom Crne Gore, ustanovljena je pravna pretpostavka da je javnost uvijek zainteresovana za

15 Sve govori u prilog tome da su aktivne obaveze Agencije usko postavljene, i da bi ih trebalo proširiti i na obuku državnih organa i ovlašćenih lica u pogledu primjene ZOSPI.

9

informaciju, te da lice koje informaciju traži ne mora dokazati zainteresovanost bilo koje vrste. Pretpostavka je potvrđena i članom 3 ZOSPI: “Svako domaće i strano fizičko i pravno lice ima pravo na pristup informacijama, bez obaveze da navodi razloge i objašnjava interes traženja informacija.“

Jedan od istaknutih kvaliteta koje ZOSPI ima (u odnosu na ZSPIJZ) jeste normiranje aktivnih (ZOSPI i predlagač ih nazivaju “proaktivnim“) obaveza državnih organa u pogledu objavljivanja informacija. Proaktivne obaveze državnih organa su istovremeno i oblast na kojoj se najviše može uraditi u smislu primjene ZOSPI, ali i oblast u kojoj će biti potrebne izmjene i dopune ZOSPI s obzirom na činjenicu da državni organi u dosadašnjoj praksi nijesu pokazali visok stepen spremnosti da proaktivno učine informacije dostupnim. To će se svakako promjeniti nakon određenog broja prekršajnih prijava protiv državnih organa i odgovornih lica, zasnovanih, dakako, na odredbama ZOSPI. Sam prekršajni postupak je u Crnoj Gori regulisan Zakonom o prekršajima (SL, br. 1/2011, 6/2011 i 39/2011) koji u članu 111 kao ovlašćene podnosioce zahtjeva za pokretanje prekršajnog postupka navodi: ovlašćeni državni organ, oštećenog i okrivljenog. Zahtjeve za pokretanje prekršajnog postupka zbog nepoštovanja proaktivnih obaveza državnih organa u pogledu ZOSPImože pokrenuti isključivo Agencija (član 39 ZOSPI), dok zahtjeve za pokretanje postupka zbog neispunjavanja obaveza može pokrenuti oštećeno lice pod uslovima koji su predviđeni Zakonom o prekršajima. U drugom dijelu Izvještaja se razmatra odsustvo prekršajnih prijava od strane Agencije.

ZOSPI je u sistemskom pogledu u vezi s ZOZPL kao i sa ZTP, naročito s obzirom na činjenicu da ova dva zakona propisuju ograničenja prava na slobodan pristup informacijama. U članu 14 ZOSPI predviđa da je izuzetak od slobodnog pristupa informacijama “zaštite privatnosti od objelodanjivanja podataka predviđenih zakonom kojim se uređuje zaštita podataka o ličnosti“ kao i podataka u oblastima: “bezbjednosti, odbrane, spoljnje, monetarne i ekonomske politike Crne Gore, u skladu sa propisima kojima se uređuje tajnost podataka, označeni stepenom tajnosti“.

10

Na osnovu ZOSPI iz 2005. godine koji je novim ZOSPI stavljen van snage, Vlada Crne Gore je donjela Uredbu o naknadi troškova u postupku za pristup informacijama (SL, br. 02/07 od 29.10.2007) koja je još uvijek na snazi. Troškovi postupka su sada uređeni članom 33 ZOSPI, pa je nomotehnički ova uredba zastarjela u tom smislu da se navodi da je donjeta na osnovu zakona ZOSPI iz 2005. Sa stanovišta predviđenih troškova Uredba još uvijek važi.

Komparativna analiza zakoná o slobodnom pristupu informacijama

Komparativna analiza obuhvata ZOSPI, ZOPPI i ZSPIJZ. Hrvatska je uzeta kao primjer zemlje koja je nedavno dopunila ZOPPI (28. februara 2013) kako bi ga uskladila sa propisima Evropske unije u ovoj oblasti, a Srbija je uzeta kao primjer zemlje koja je radila na normativnom okviru i praksi slobodnog pristupa informacijama, ali koja je proces pregovora s Evropskom unijom počela nakon Crne Gore. Odredbe zakona u tabelama su nekada date u originalu, nekada su preformulisane da bi bile jasnije, a nekada su u potpunosti zamjenjene kraćim izrazom.

Ciljevi koji se zakonima ostvaruju

Srbija (član 1) Hrvatska (član 3) Crna Gora (članovi 1, 4) Slobodni

demokratski poredak

Otvoreno društvo

Omogućavanje i obezbjeđivanje ostvarivanja Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama

Upotreba informacija od strane fizičkih i pravnih lica putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.

Slobodan pristup informacijama,

Transparentnosti rada organa vlasti,

Prava javnosti da zna Ravnopravnosti i

jednakosti. Podsticanje efikasnosti,

djelotvornosti, odgovornosti i afirmacije integriteta i legitimnosti organa vlasti

11

ZOPPI jasno propisuje da je osnovni cilj zakona taj da se obazbjedi ostvarenje prava koje je zajemčeno hrvatskim Ustavom. Time se slobodan pristup informacijama nedvosmisleno ustanovljava kao subjektivno pravo sa građaninom kao nosiocem ovlašćenja da zahtjeva informacije i državnim organom kao nosiocem obaveze da građaninu obezbjedi ostvarivanje tog prava. ZPIJZ za ciljeve zakona koristi političke formulacije “slobodan demokratski poredak” i “otvoreno društvo” koje su irelevantne za sudsko tumačenje pravnog akta zbog toga što se ne mogu pravno operacionalizovati. ZOSPI posvećuje čak dva člana utvrđivanju ciljeva zakona (što se može posmatrati kao nomotehnički propust). Ciljevi zakona su određeni široko i raznorodno (“ravnopravnost i jednakost” se ostvaruje zakonom o slobodnom pristupu informacijama?).16Za razliku od ciljeva koji su postavljeni u ZSPIJZ, ZOSPI u daljem tekstu ipak operacionalizuje neke od ciljeva, a naročito one koji se tiču transparentnosti organa državne vlasti i slobodnog pristupa informacijama. Neki od proklamovanih ciljeva su suprotni sa samom praksom davanja informacija od strane državnih organa. “Podsticanje efikasnosi, djelotvornosti” se tako svakako ne može ostvariti ovim zakonom. Naprotiv, efikasnost i djelotvornost bi se sigurno ostvarivale bolje ako državni organ ne bi morao da daje informacije i polaže račune o svom radu. U okolnostima obaveza koje za državne organe predviđa ZOSPI, najbolja garancija efikasnosti rada jeste proaktivno objavljivanje informacija na internet stranama državnih organa, koju ZOSPI i predviđa. Zahtjev za slobodan pristup informacijama bi se u situaciji dostupnosti i preglednosti informacija o državnog organu i njegovom radu, pojavio kao dodatno sredstvo za pristup informacijama.

16Riječ je vjerovatno o pravu da se informacija dobije pod jednakim uslovima i o zabrani diskriminacije u tom pogledu. ZSPIJZ to posebno propisuje u članu 6: “Prava iz ovog zakona pripadaju svima pod jednakim uslovima, bez obzira na državljanstvo, prebivalište, boravište, odnosno sedište, ili lično svojstvo kao što je rasa, veroispovest, nacionalna i etnička pripadnost, pol i slično”; i u članu 7: “Organ vlasti ne sme stavljati u bolji položaj nijednog novinara ili javno glasilo, kada je više njih uputilo zahtev, tako što će samo njemu ili njemu pre nego drugim novinarima ili javnim glasilima omogućiti ostvarivanje prava na pristup informacijama od javnog značaja.” Sličan je slučaj i sa ZOPPI koji u članu 8 propisuje:“(1) Pravo na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija pripada svim korisnicima na jednak način i pod jednakim uvjetima. Korisnici su ravnopravni u njegovu ostvarivanju. (2) Tijela javne vlasti ne smiju staviti korisnike u neravnopravan položaj, a osobito na način da se pojedinim korisnicima informacija pruža prije nego ostalima ili na način kojim im se posebno pogoduje.“

12

Prednost hrvatskog zakona jeste i u tome što kao cilj utvrđuje individualno pravo građanina koje je propisano Ustavom, dok ZOSPI kao jedan od ciljeva propisuje dvosmisleno i neodređeno “pravo javnosti da zna”.

Nomotehnički i sadržinski je u pogledu ciljeva zakona o slobodnom pristupu informacijama najuspješniji i najostvareniji ZOPPI.

Lica i državni organi koji su obavezni da obezbjede slobodan pristup informacijama

Srbija Hrvatska Crna Gora državni organ organ teritorijalne

autonomije; organ lokalne

samouprave; organizacija kojoj

je povereno vršenje javnih ovlašćenja;

pravno lice koje osniva ili finansira u celini, odnosno u pretežnom delu državni organ

Organi državne uprave;

Drugi državni organi;

Organi jedinica lokalne i regionalne samouprave

Pravna lica s javnim ovlašćenjima i druga lica na koja su prenijeta javna ovlašćenja,

Pravna lica čiji je osnivač Republika Hrvatska ili jedinica lokalne ili regionalne samouprave,

Pravna lica i druga lica koje obavljaju javnu službu,

Pravnalica koja se u cjelosti finansiraju iz državnog budžeta ili iz budžeta jedinica lokalne i regionalne samouprave

državni organ (zakonodavni, izvršni, sudski, upravni)

organ lokalne samouprave;

organ lokalne uprave; ustanova, privredno

društvo i drugo pravno lice čiji je osnivač, suosnivač ili većinski vlasnik država ili lokalna samouprava;

pravno lice čiji se rad većim dijelom finansira iz javnih prihoda;

fizičko lice, preduzetnik ili pravno lice koje vrši javno ovlašćenje ili upravlja javnim fondom

13

Privredna društva u kojima Republika Hrvatska i jedinice lokalne i regionalne samouprave imaju zasebno ili zajedno većinsko vlasništvo.

ZOSPI predviđa najširi krug lica koja su u obavezi da obezbjede slobodan pristup informacijama na zahtjev građana.Krug obavezanih lica je širi i od kruga lica koji je predviđen u ZOPPI s obzirom na to su nedvosmisleno obuhvaćena i pravna lica koja se većinski finansiraju iz državnih sredstava, dok u hrvatskom zakonu to nije slučaj. Krug je, dakako, širi i od kruga obavezanih lica na osnovu ZPIJZ zbog toga što se naglašava obaveza lica koja vrše javna ovlašćenja.

Dobro rješenje ZSPIJZ jeste što kao posebnu kategoriju organizacija i njihovih predstavnika koji imaju pravo na Slobodan pristup informacijama ZSPIJZ navodi javna glasila. U članu 40 se predviđa čak i obaveza naknade štete javnom glasilu, u slučaju da mu državni organ neopravdano uskrati pravo na slobodan pristup informacijama od javnog značaja: “Organ vlasti odgovara za štetu nastalu time što javno glasilo nije moglo da objavi informaciju pošto mu je neopravdano uskratio ili ograničio prava na pristup informacijama od javnog značaja iz člana 5. ovog zakona, odnosno time što je novinar ili javno glasilo stavljen u bolji polotaj suprotno odredbi člana 7. ovog zakona.”

Uprkos mogućnostima preciziranja zakonskih odredbi u pogledu pojedinih subjekata koji potpunije od ostalih ostvaruju pravo javnosti da zna (poglavito – javna glasila), nomotehnički i sadržinski je u ovom pogledu najuspješniji ZOSPI.

Aktivne i pasivne obaveze državnih organa

Aktivne (“proaktivne”) obaveze državnih organa

14

Srbija Hrvatska Crna GoraObjavljivanje informatora jednom godišnje od strane državnog organa. Informator sadrži:1) opis ovlašćenja, obaveza i organizacione strukture;2) podatke o budžetu i sredstvima rada;3) podatke u pogledu vrsta usluga koje neposredno pruta zainteresovanim licima;4) postupak podnošenja zahteva drtavnom organu, odnosno ulaganja talbi protiv njegovih odluka, radnji ili propusta;5) pregled zahteva, žalbi i drugih neposrednih mera preduzetih od strane zainteresovanih lica, kao i odluka drtavnog organa povodom podnetih zahteva i uloženih žalbi, odnosno odgovora na druge neposredne mere preduzete od strane zainteresovanih lica;6) podatke o načinu i mestu čuvanja nosača informacija, vrsti informacija koje poseduje, vrsti informacija koje stavlja na uvid, kao i opis postupka podnošenja zahteva;7) imena starešina državnog organa i opis njihovih ovlašćenja i dutnosti, kao i postupaka po kojima oni donose odluke;8) pravila i odluke drtavnog organa koji se tiču javnosti rada tog organa (radno vreme, adresa, kontakt telefoni, identifikaciona obeletja, pristupačnost licima sa posebnim potrebama, pristup

Član 10(1) Tijela javne vlasti obavezna su na internet stranicama objaviti na lako pretraživ način:1) zakone i ostale propise koji se odnose na njihovo područje rada;2) opće akte i odluke koje donose, kojima se utječe na interese korisnika, s razlozima za njihovo donošenje;3) nacrte zakona i drugih propisa te općih akata koje donose, sukladno odredbama članka 11. ovog Zakona;4) godišnje planove, programe, strategije, upute, izvještaje o radu, financijska izvješća i druge odgovarajuće dokumente koji se odnose na područje rada tijela javne vlasti;5) podatke o izvoru financiranja, proračunu i izvršenju proračuna;6) informacije o dodijeljenim potporama, bespovratnim sredstvima ili donacijama uključujući popis korisnika i visinu iznosa;7) informacije o svom unutarnjem ustrojstvu, s imenima čelnika tijela i voditelja ustrojstvenih jedinica i njihovim podacima za kontakt;8) zapisnike i zaključke sa službenih sjednica tijela javne vlasti i službene dokumente usvojene na tim sjednicama, te informacije o radu formalnih radnih tijela iz njihove nadležnosti;9) informacije o postupcima javne nabave i dokumentaciji za nadmetanje te informacije o

Čl. 11Organ vlasti dužan je da sačini, objavi na svojoj internet stranici i redovno ažurira vodič za pristup informacijama u svom posjedu (u daljem tekstu: vodič za pristup informacijama).Vodič za pristup informacijama sadrži katalog vrsta dokumenata, uključujući i javne registre i javne evidencije, adresu i e-mail adresu za podnošenje zahtjeva, kontakt telefon, podatke o odgovornim licima, troškovima pristupa informacijama i druge podatke koji su od značaja za ostvarivanje pristupa informacijama koje posjeduje organ vlasti.Organ vlasti dužan je da vodič za pristup informacijama ažurira najmanje jednom godišnje, odnosno u roku od 30 dana od dana promjene vrsta informacija u njegovom posjedu i podataka od značaja za pristup informacijama.Organ vlasti je dužan da omogući pristup informaciji koju posjeduje, iako vodič za pristup informacijama ne sadrži tu informaciju.Organ vlasti dužan je da odredi lice koje je zaduženo za rješavanje po zahtjevima za pristup informacijama, kao i lice koje će ga zamjenjivati u slučaju njegovog odsustva.

Čl. 12Objavljivanje informacija na internet stranama:

vodič za pristup informacijama;javne registre i javne evidencije;programe i planove rada;

izvještaje i druga dokumenta o radu i stanju u oblastima iz svoje nadležnosti;

nacrte, predloge i konačne tekstove strateških dokumenata i planova i programa za njihovo sprovođenje;

nacrte i predloge zakona i drugih propisa, kao i mišljenja eksperata na te propise;

pojedinačne akte i ugovore o raspolaganju finansijskim sredstvima iz javnih prihoda i državnom imovinom;

spisak državnih službenika i namještenika, sa njihovim

15

sednicama, dopuštenost audio i video snimanja i sl.), kao i svako autentično tumačenje tih odluka;9) pravila i odluke o isključenju i ograničenju javnosti rada drtavnog organa, kao i njihovo obrazloženje.Drtavni organ će zainteresovanom licu, bez naknade, omogućiti uvid u informator, odnosno dati mu primerak informatora, uz naknadu nutnih troškova.

izvršavanju ugovora;10) obavijesti o raspisanim natječajima te natječajnu dokumentaciju;11) registre i baze podataka ili informacije o registrima i bazama podataka iz njihove nadležnosti i načinu pristupa;12) obavijesti o načinu ostvarivanja prava na pristup informacijama i ponovnoj uporabi informacija s podacima za kontakt službenika za informiranje;13) visinu naknade za pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija, prema kriterijima iz članka 19. stavka 3. ovog Zakona;14) najčešće tražene informacije;15) ostale informacije (vijesti, priopćenja za javnost, podaci o drugim aktivnostima).(2) Dokumente iz stavka 1. točaka 2., 3. i 4. ovog članka tijela javne vlasti dužna su dostaviti u Središnji katalog službenih dokumenata Republike Hrvatske radi njihove trajne dostupnosti i ponovne uporabe informacija, a tijelo javne vlasti u čijoj je nadležnosti donošenje zakonskih i podzakonskih propisa i dokumente iz stavka 1. točke 1. ovog članka. Poslove vođenja i održavanja Središnjeg kataloga službenih dokumenata Republike Hrvatske obavlja Hrvatska informacijsko-dokumentacijska referalna agencija (HIDRA).(3) Način ustrojavanja i vođenja Središnjeg kataloga službenih dokumenata Republike Hrvatske propisat će

službeničkim i namješteničkim zvanjima;

spisak javnih funkcionera i liste obračuna njihovih zarada i drugih primanja i naknada u vezi sa vršenjem javne funkcije;

rješenja i druge pojedinačne akte koji su od značaja za prava, obaveze i interese trećih lica;

informaciju kojoj je po zahtjevu pristup odobren.

16

pravilnikom ministar nadležan za poslove opće uprave.(4) Odredbe ovog članka ne primjenjuju se na informacije za koje postoje ograničenja prava na pristup prema odredbama ovog Zakona.

Čl. 11(1) Tijela javne vlasti nadležna za izradu nacrta zakona i podzakonskih akata dužna su radi informiranja javnosti na svojim internetskim stranicama objaviti uz godišnji plan normativnih aktivnosti i plan savjetovanja o nacrtima zakona i drugih propisa koji se odnose na njihovo područje rada.(2) Tijela javne vlasti iz stavka 1. ovog članka dužna su objaviti na internetskoj stranici nacrt zakona i drugog propisa o kojem se provodi javno savjetovanje sa zainteresiranom javnosti, u pravilu u trajanju od 30 dana, uz objavu razloga za donošenje i ciljeva koji se žele postići savjetovanjem.(3) Nakon provedenog savjetovanja tijela javne vlasti dužna su o prihvaćenim i neprihvaćenim primjedbama i prijedlozima obavijestiti zainteresiranu javnost putem svoje internetske stranice na kojoj trebaju objaviti izvješće o provedenom savjetovanju sa zainteresiranom javnošću koje dostavljaju Vladi Republike Hrvatske.(4) Odredbe stavaka 1.,

17

2. i 3. ovog članka primjenjuju se na odgovarajući način u postupku donošenja općih akata jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i pravnih osoba s javnim ovlastima, kojima uređuju pitanja iz svog djelokruga, a kojima se neposredno ostvaruju potrebe građana ili druga pitanja od interesa za opću dobrobit građana i pravnih osoba na njihovu području, odnosno na području njihove djelatnosti (uređenje naselja i stanovanja, prostorno planiranje, komunalna djelatnost i druge javne službe, zaštita okoliša, i drugo).

Dodatne obavezeOdgovorno lice Čl. 38Odgovorno lice u organu vlasti odrediće jedno ili više službenih lica za postupanje po zahtevu za slobodan pristup informacijama od javnog značaja.Ovlašćeno lice:1) prima zahteve, obaveštava tražioca o posedovanju informacija i obezbeđuje uvid u dokument koji sadrži traženu informaciju, odnosno dostavlja informaciju na odgovarajući način, odbija zahtev

Dodatne obavezeOdgovorno lice Čl. 13Tijelo javne vlasti obavezno je radi osiguravanja prava na pristup informacijama donijeti odluku kojom će odrediti posebnu službenu osobu mjerodavnu za rješavanje ostvarivanja prava na pristup informacijama (u daljnjem tekstu: službenik za informiranje).Tijelo javne vlasti obvezno je upoznati javnost sa službenim podacima o službeniku za informiranje.

Dodatne obaveze

Odgovorno lice, čl 11Organ vlasti dužan je da odredi lice koje je zaduženo za rješavanje po zahtjevima za pristup informacijama, kao i lice koje će ga zamjenjivati u slučaju njegovog odsustva.

Član 45Zaposleni u organu vlasti koji, savjesno vršeći dužnost, objelodani informaciju koja sadrži podatke o zloupotrebi ili neregularnosti u vršenju javne funkcije ili službenog ovlašćenja ne može se pozvati na odgovornost za povredu radne obaveze.

Obaveza poštovanja podataka o ličnosti, čl 12Prilikom objavljivanja informacija, organ vlasti dužan je da na odgovarajući način zaštiti lične podatke koji

18

rešenjem, pruža tražiocima neophodnu pomoć za ostvarivanje njihovih prava utvrđenih ovim zakonom;2) preduzima mere za unapređenje prakse postupanja sa nosačima informacija, prakse održavanja nosača informacija, kao i prakse njihovog čuvanja i obezbeđenja.Ako ovlašćeno lice iz stava 1. ovog člana nije određeno, za postupanje po zahtevu nadležno je odgovorno lice u organu vlasti.Zaposleni u organu vlasti koji omogući pristup informaciji od javnog značaja za koju se ne može ograničiti pristup na osnovu čl. 9. i 14. ovog zakona, kao i informaciji za koju je organ vlasti već omogućio pristup na osnovu ovog zakona, ne mote se zbog toga pozvati na odgovornost, niti trpeti štetne posledice, pod uslovom da informacija ukazuje na postojanje korupcije, prekoračenje

su od značaja za privatnost i podatke koji su označeni stepenom tajnosti, u skladu sa zakonom.

Izvještaji, čl. 42Organi vlasti dužni su da Agenciji dostave podatke o podnescima, aktima i preduzetim mjerama iz člana 41 stav 1 ovog zakona, u roku od 10 dana od dana njihovog podnošenja, odnosno sačinjavanja ili preduzimanja.

19

ovlašćenja, neracionalno raspolaganje javnim sredstvima i nezakoniti akt ili postupanje organa vlasti.Pravo na zaštitu iz stava 4. ovog člana ima zaposleni pod uslovom da je imao razloga da veruje u tačnost informacije, da nije tražio niti primio neku korist u vezi sa omogućavanjem pristupa informaciji, kao i da je pre nego što je omogućio pristup informaciji, obavestio o nepravilnostima nadletno lice u organu vlasti, koje nije preduzelo mere za rešavanje nepravilnosti.Zaposleni koji suprotno odredbama st. 4. i 5. ovog člana bude pozvan na odgovornost ili pretrpi kakvu štetu, ima pravo na naknadu štete od organa vlasti u kojem je zaposlen.Zaposleni koji omogući pristup informaciji od javnog značaja u skladu sa st. 4. i 5. ovog člana, može biti nagrađen od strane organa vlasti u kojem je zaposlen.

20

Odredbe st. 4. do 7. ovog člana shodno se primenjuju i na funkcionere organa vlasti, na lica koja u organu vlasti ili za organ vlasti obavljaju poslove po osnovu ugovora, kao i na lica kojima organ vlasti pruža usluge ili imaju svojstvo stranke u postupku pred organom vlasti.

Izvještaji čl. 43Državni organ, do 20. januara tekuće godine, za prethodnu godinu, podnosi godišnji izveštaj Povereniku o radnjama tog organa, preduzetim u cilju primene ovog zakona, koji sadrži podatke o:1) broju podnetih zahteva, broju potpuno ili delimično usvojenih zahteva, kao i o broju odbačenih i odbijenih zahteva;2) broju i sadržini žalbi protiv rešenja kojima se odbacuje ili odbija zahtev;3) ukupnom iznosu naplaćenih naknada za ostvarivanje prava na pristup informacijama od javnog značaja;4) merama preduzetim u vezi sa obavezom

21

objavljivanja informatora;5) merama preduzetim u vezi sa odrtavanjem nosača informacije;6) merama preduzetim u vezi sa obukom zaposlenih.Podaci iz stava 1. tač. 1) do 3) ovog člana iskazuju se ukupno i posebno za tratioce u kategoriji: građana, javnih glasila, udruženja građana, političkih stranaka, organa vlasti i drugih tratioca.Rokovi Državni organ,

do 20. januara tekuće godine, za prethodnu godinu, podnosi godišnji izveštaj Povereniku o radnjama tog organa, preduzetim u cilju primene ovog zakona

Rokovi, čl. 60Tijela javne vlasti dužna su Povjereniku dostaviti izvješće o provedbi ovog Zakona za prethodnu godinu najkasnije do 31. siječnja tekuće godine.

RokoviOrgan vlasti dužan je da

informacije objavi u roku od 15 dana od dana njihovog sačinjavanja ili donošenja, odnosno usvajanja.

Najširi krug aktivnih obaveza državnih organa u smislu zakona o slobodnom pristupu informacijama je predviđen u ZOPPI. S obzirom na postupak u vezi sa zahtjevima za slobodan pristup informacijama, najsvrsishodnije bi bilo kada bi državni organi objavljivali proaktivno informacije na internet stranicama. Šanse da se to ostvari će se svakako povećati s procesuiranjem prekršajnih prijava protiv državnih organa zbog nepoštovanja obaveza iz ZOSPI. Jedna od korisnih stvari koja je primjećena u prošlogodišnjem CDT Izvještaju jeste standardizacija internet stranica državnih organa u pogledu osnovnih sastavnih djelova. Takvo postupanje

22

bi olakšalo dostupnost informacija, ali bi i služilo kao pravilo kojeg bi se državni organi morali držati prilikom izrade strane (slična praksa postoji u Velikoj Britaniji).

U ranijim izvještajima CDT-a (2013) je primjećeno da hrvatski zakon traži i određni kvalitet internet stranica (laka pretražljivost), a da to u Crnoj Gori nije slučaj. Agencija je u ovom smislu imala mogućnost da posluži kao primjer državnim organima (nije, doduše, imala zakonsku obavezu da to učini), ali tu mogućnost nije iskoristila.17 ZOPPI takođe sadrži i ideju da je državni organ odgovoran za aktivno obzebjeđivanje što većeg broja informacija u vezi sa svojim radom na internet stranama državnog organa.

Rokovi za dostavljanje koje ZOSPI propisuje za ispunjavanje obaveza od strane državnih organa su odgovarajući (15 dana je rok za ispunjavanje aktivne obaveze objavljivanja novih informacija) i onemogućavaju odugovlačenje postupka od strane državnog organa.18 U Srbiji je državni organ je po zakonu (čl. 43) obavezan da dostavi izvještaj o ispunjavanju obaveza iz ZSPIJZ Povereniku. ZSPIJZ predviđa i to da će informator biti standardizovan od strane Poverenika (čl. 40). Sačinjavanje Vodiča za pristup informacijama je po ZOSPI obaveza svakog državnog organa ponaosob, što predstavlja traćenje energije i vremena, s obzirom na jasne koristi od standardizacije informatora. Nije jasno zašto su objavljivanje i izrada Vodiča za pristup informacijama u Crnoj Gori u potpunosti povjerene državnom organu. Svrsishodnije je obavezu izrade šablona vodiča povjeriti Agenciji (u Srbiji je subjekat te obaveze Poverenik, čl. 37 ZSPIJZ), a propisati da je državni organ u obavezi da vodič objavi na internet stranicama i da primjerak vodiča, uz naknadu troškova štampe, ustupi zainteresovanim licima (čl. 39 ZSPIJZ: “Državni organ će zainteresovanom licu, bez naknade, omogućiti uvid u informator, odnosno dati mu primerak informatora, uz naknadu nužnih troškova”).

17 Napomene o internet stranicama Agencije su date u drugom dijelu ovog Izvještaja.18Uprkos tome što su rokovi za postupanje državnih organa adekvatni, oni su duži nego u prethodnom ZOSPI. Rokovi za produženje donošenja rješenja od strane državnog organa je pak skraćen.

23

Ključna prednost ZOPPI se sastoji u propisivanju obaveze državnom organu da imenuje osobu koja će biti nadležna (a time i odgovorna) za obavaljanje poslova u vezi sa slobodnim pristupom informacijama. ZOSPI propisuje takvu obavezu, ali je ne reguliše detaljnije, uprkos tome što predviđa individualne kazne za lica koja su odgovorna u okviru državnog organa. Uprkos tome što je predviđeno imenovanje lica u državnom organu, odgovorno lice je uvijek starješina državnog organa, jer je imenovano lice nadležno isključivo za rješavanje zahtjeva. Rješenje u pitanju je loše i treba ga mijenjati, jer njime nije riješen problem komunikacije državnog organa s javnošću i s Agencijom. I ZSPIJZ i ZOPPI, naime, detaljno propisuju obaveze lica koje je u državnom organu imenovano za obavljanje psolova u vezi sa slobodnim pristupom informacijama, što u ZOSPI nije slučaj. ZSPIJZ garantuje i pololožaj lica koje je odgovorno za davanje informacija, a propisuje i naknadu štete od strane državnog organa ukoliko se to lice neopravdano pozove na odgovornost. Sud autora ovog Izvještaja jeste da je ovaj propust ZOSPI u određenoj mjeri doveo do zanemarivanja obaveza organa vlasti da pruže maksimalnu pomoć licima koja zahtjevaju slobodan pristup informacijama, te je to jedan od uzroka da Agencija u godišnjem Izvještaju zaključi da do informacija o radu državnih organa u Crnoj Gori još uvijek “nije lako doći“.

ZOPPI i ZSPIJZ predviđaju i obavezu državnih organa da sačine godišnji izvještaj o radu i da taj izvještaj u odgovarajućem roku podnesu Povjereniku/Povereniku. ZOSPI ne poznaje takvu obavezu državnih organa (izuzev u pogledu objavljivanja informacija na internet stranama državnog organa), pa izgleda da su kako sa stanovišta obaveza državnih organa, tako i sa stanovišta obaveza Agencije (kao što će se u nastavku vidjeti), zakonska rješenja težila što manjem opterećenju nadležnih tijela. S obzirom na Izvještaj Agencije u kojem se u nekoliko navrata govori o problemima sa kadrovskom osposobljenošću državnih organa za omogućavanje slobodnog pristupa informacijama, ta rješenja su razumljiva. Poseban problem koji se navodi i u izvještaju Agencije jeste taj što državni organi dostavljaju agenciji informacije u štampanom obliku (strana 11 Izvještaja Agencije), što u značajnoj mjeri otežava unošenje

24

informacija u informatičku bazu o kojoj se stara agencija. Izgleda da se elektronsko dostavljanje mora normirati izričito prilikom narednih izmjena zakona, uprkost tome što se na osnovu ZOSPI obaveza državnih organa da informacije objave u elektronskom obliku, obaveza dostavljanja Agenciji takođe u elektronskom obliku praktično podrazumjeva.

S obzirom na široki krug propisanih aktivnih obaveza, na obavezu imenovanja lica koje je zaduženo za slobodan pristup informacijama, kao i na kvalitete koji se od prezentacije informacija zakonski traže, ZOPPI ima najbolja rješenja koja mogu služiti za primjer prilikom eventualnih izmjena i dopuna ZOSPI.

Pasivne obaveze državnih organaSrbija Hrvatska Crna GoraČl. 10Organ vlasti ne mora tražiocu omogućiti ostvarivanje prava na pristup informacijama od javnog značaja, ako se radi o informaciji koja je već objavljena i dostupna u zemlji ili na internetu.U slučaju iz stava 1. ovog člana, organ vlasti će u odgovoru na zahtev označiti nosač informacije (broj službenog glasila, naziv publikacije i sl.), gde je i kada tražena informacija objavljena, osim ako je to opštepoznato.

Čl. 11Ako organ vlasti ospori istinitost ili potpunost

Čl. 17(1) Tijela javne vlasti obvezna su omogućiti pristup informacijama:1) pravodobnim objavljivanjem informacija o svome radu na primjeren i dostupan način, odnosno na internetskim stranicama tijela javne vlasti ili u javnom glasilu i Središnjem katalogu službenih dokumenata Republike Hrvatske, radi informiranja javnosti,2) davanjem informacije korisniku koji je podnio zahtjev na jedan od sljedećih načina:– neposrednim davanjem informacije,– davanjem

Čl. 13Obaveza da se fizičkom i pravnom licu koje traži pristup informaciji omogući pristup informaciji ili njenom dijelu koji državni organ posjeduje.

Čl. 20Organ vlasti dužan je da, u skladu sa svojim nadležnostima, pomaže podnosiocu zahtjeva da ostvari pristup traženoj informaciji.Ako je zahtjev za pristup informaciji nepotpun ili nerazumljiv pa se zbog toga po njemu ne može postupiti, organ vlasti dužan je da pozove podnosioca zahtjeva da, u roku od osam dana od dana podnošenja zahtjeva, otkloni nedostatke u zahtjevu i uputi ga kako nedostatke da otkloni.U slučaju iz stava 2 ovog člana, rok za rješavanje

25

informacije od javnog značaja koja je objavljena, saopštiće istinitu i potpunu informaciju, odnosno omogućiće uvid u dokument koji sadrti istinitu i potpunu informaciju, osim u slučajevima iz čl. 9. i 14. ovog zakona.

Čl. 13Organ vlasti neće tražiocu omogućiti ostvarivanje prava na pristup informacijama od javnog značaja ako tražilac zloupotrebljava prava na pristup informacijama od javnog značaja, naročito ako je traženje nerazumno, često, kada se ponavlja zahtev za istim ili već dobijenim informacijama ili kada se traži preveliki broj informacija.

informacije pisanim putem,– uvidom u dokumente i izradom preslika dokumenata koji sadrže traženu informaciju,– dostavljanjem preslika dokumenta koji sadrži traženu informaciju,– na drugi način koji je prikladan za ostvarivanje prava na pristup informaciji.

počinje teći od dana podnošenja ispravljenog zahtjeva.Ukoliko organ vlasti nije u posjedu tražene informacije dužan je da, bez odlaganja, ako zna koji je organ nadležan za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji, uputi zahtjev nadležnom organu vlasti i da o tome obavijesti podnosioca zahtjevu.

Čl. 21Organ vlasti dužan je da omogući pristup informaciji na način za koji se podnosilac zahtjeva opredijelio, osim ako zahtijevani način pristupa tehnički nije moguć.Radi omogućavanja pristupa informacijama na način koji podnosilac zahtjeva želi, organ vlasti dužan je da, kada je to moguće i primjereno, izvrši konvertovanje postojećeg formata informacije u elektronsku, odnosno analognu formu (skeniranje, kopiranje).

Čl. 26Organ vlasti nije dužan da omogući putem e-maila pristup informaciji koju posjeduje, ako je ona javno objavljena u Crnoj Gori ili dostupna na internet stranici organa vlasti.U slučaju iz stava 1 ovog člana organ vlasti dužan je da, u roku od pet dana od dana podnošenja zahtjeva, u pisanoj formi, obavijesti podnosioca zahtjeva o

26

tome gdje je i kada tražena informacija javno objavljena.

Pasivne obaveze državnog organa su ujednačene u upoređenim zakonima, s napomenom da realizacija ZOSPI može zavisiti i od toga što nijesu jasno određene obaveze lica koje se u okviru državnog organa bavi slobodnim pristupom informacijama. ZOSPI ne poznaje ni neka ograničenja koja propisuje ZSPIJZ. Kvalitetna su rješenja po kojima državni organ ima obavezu da uputi podnosioca zahtjeva i o informacijama koje su javno dostupne, a do kojih lice po pretpostavci nije došlo. Pasivna obaveza o kojoj je riječ može u principu navesti državni organ da što više informacija aktivno objavi na internet stranama, kako bi smanjio broj zahtjeva za slobodan pristup informacijama. Podrazumjeva se da se kontrolna uloga Agencije mora osnažiti da bi do toga došlo, prije svega posredstvom korišćenja nadležnosti za podnošenje zahtjeva za pokretanjem prekršajnog postupka.

Od posebnog je značaja obaveza državnog organa da informaciju konvertuje iz analogne u elektronsku formu i da omogući podnosiocu zahtjeva pristup informaciji u onom obliku u kojem on želi ukoliko je to objektivno moguće. Teško je povjerovati da državni organi ispunjavaju pomenute obaveze prema podnosiocima zahtjeva, ako analogna dokumenta na zahtjev Agencije ne dostavljaju u elektronskoj formi.

Nadležnosti Agencije/Povjerenika/Poverenika

Srbija Hrvatska Crna GoraNadležnost, čl. 35Poverenik:1) prati poštovanje obaveza organa vlasti utvrđenih ovim zakonom i izveštava javnost i Narodnu skupštinu o tome;2) daje inicijativu za donošenje ili izmene

Nadležnost, čl. 35(1) Povjerenik štiti, prati i promiče Ustavom Republike Hrvatske zajamčeno pravo na pristup informacijama.(2) Povjerenik ne može biti pozvan na odgovornost, pritvoren

Nadležnost, čl. 39:Agencija:1) vrši nadzor nad zakonitošću upravnih akata kojima se rješava o zahtjevima za pristup informacijama i preduzima zakonom propisane mjere;2) vodi informacioni sistem pristupa informacijama;

27

propisa radi sprovođenja i unapređenja prava na pristup informacijama od javnog značaja;3) predlaže organima vlasti preduzimanje mera u cilju unapređivanja njihovog rada uređenog ovim zakonom;4) preduzima mere potrebne za obuku zaposlenih u državnim organima i upoznavanje zaposlenih sa njihovim obavezama u vezi sa pravima na pristup informacijama od javnog značaja, radi delotvorne primene ovog zakona;5) rešava po žalbi protiv rešenja organa vlasti kojima su povređena prava uređena ovim zakonom;6) obaveštava javnost o sadržini ovog zakona, kao i o pravima uređenim ovim zakonom;7) obavlja i druge poslove određene ovim zakonom i drugim zakonima.Poverenik može da pokrene postupak za ocenu ustavnosti i zakonitosti zakona i drugih opštih akata.

Izbor i mandat, čl. 30Narodna skupština Republike Srbije (u daljem tekstu: Narodna skupština), većinom glasova svih narodnih poslanika, bira Poverenika na

ili kažnjen za izraženo mišljenju i poduzete radnje u okviru svog djelokruga rada, osim ako se radi o kršenju zakona od strane Povjerenika koje predstavlja kazneno djelo.(3) Povjerenik:– obavlja poslove drugostupanjskog tijela u rješavanju žalbi o ostvarivanju prava na pristup informacijama i prava na ponovnu uporabu informacija;– obavlja nadzor i provodi inspekcijski nadzor nad provedbom ovog Zakona;– prati provedbu ovog Zakona i propisa koji uređuju pravo na pristup informacijama te izvješćuje javnost o njihovoj provedbi;– predlaže tijelima javne vlasti poduzimanje mjera radi unapređivanja ostvarivanja prava na pristup informacijama, uređenog ovim Zakonom;– informira javnost o ostvarivanju prava korisnika na pristup informacijama;– predlaže mjere za stručno osposobljavanje i usavršavanje službenika za informiranje u tijelima javne vlasti i upoznavanje s njihovim obvezama u vezi s primjenom ovog Zakona;– inicira donošenje ili izmjene propisa radi provedbe i unapređenja prava na

3) prati stanje u oblasti pristupa informacijama;4) vrši inspekcijski nadzor nad primjenom ovog zakona u odnosu na sačinjavanje iažuriranje vodiča za pristup informacijama, proaktivno objavljivanje informacija i dostavljanje akata i podataka za potrebe vođenja informacionog sistema pristupa informacijama.5) podnosi zahtjeve za pokretanje prekršajnog postupka za povrede odredaba ovog zakona koje se odnose na sačinjavanje i ažuriranje vodiča za pristup informacijama, proaktivno objavljivanje informacija i dostavljanje akata i podataka za potrebe vođenja informacionog sistema pristupa informacijama.6) vrši i druge poslove propisane ovim zakonom.

Čl. 38:Agencija je dužna da po žalbi na akt o zahtjevu za pristup informaciji donese rješenje i dostavi ga podnosiocu žalbe, u roku od 15 dana od dana podnošenja žalbe.O žalbi na akt o zahtjevu za pristup informacijama rješava organ upravljanja Agencije ( u daljem tekstu: Savjet Agencije).Savjet Agencije dužan je da meritorno odluči po žalbi.

Čl. 41:Radi praćenja stanja u oblasti pristupa informacijama Agencija vodi informacioni sitem pristupa informacijama, kojim se obezbjeđuje baza podataka o:1) organima vlasti;2) zahtjevima za pristup informacijama, po podnosiocima, organima

28

predlog odbora Narodne skupštine nadležnog za informisanje.Za Poverenika se bira lice s priznatim ugledom i stručnošću u oblasti zaštite i unapređenja ljudskih prava.Poverenik može biti lice koje ispunjava uslove za rad u državnim organima, koje je završilo pravni fakultet i ima najmanje deset godina radnog iskustva.Poverenik ne može biti lice koje obavlja funkciju ili je zaposleno u drugom državnom organu ili političkoj stranci.Poverenik se bira za vreme od sedam godina.Isto lice može biti birano za Poverenika najviše dva puta.

pristup informacijama;– podnosi Hrvatskom saboru izvješće o provedbi ovog Zakona i druga izvješća kad ocijeni da je to potrebno;– sudjeluje u radu radnih tijela Hrvatskog sabora i prisustvuje sjednicama Hrvatskog sabora kad su na dnevnom redu pitanja iz njegova djelokruga;– podnosi optužni prijedlog i izdaje prekršajni nalog za utvrđene prekršaje.(4) Za pristup i rad s klasificiranim podacima Povjerenik i državni službenici u Uredu, moraju ispunjavati uvjete propisane posebnim zakonom, te su dužni čuvati, sukladno zakonu kojim se uređuje tajnost podataka, sve osobne i druge povjerljive podatke koje saznaju u obavljanju svojih dužnosti.

vlasti, vrstama informacija i traženim načinima pristupa informacijama;3) aktima organa vlasti po zahtjevima za pristup informacijama;4) žalbama na akte po zahtjevima za pristup informacijama, po podnosiocima i organima vlasti;5) tužbama protiv rješenja o zahtjevima za pristup informacijama, po podnosiocima tužbi i tuženim organima vlasti;6) odlukama suda po tužbama na rješenja po zahtjevima za pristup informacijama;7) mjerama protiv organa vlasti zbog nepostupanja u skladu sa ovim zakonom.Sadržaj i način vođenja informacionog sistema propisuje ministarstvo nadležno za poslove državne uprave.

Savjet Agencije (Čl. 40):Radi rješavanja po žalbi i vršenja nadzora nad zakonitošću upravnih akata po zahtjevima za pristup informacijama, Savjet Agencije ima pravo da zahtijeva:1) da mu organ vlasti dostavi kompletnu informaciju ili dio informacije kojoj se traži pristup, kao i druge informacije i podatke koji su potrebni za odlučivanje;2) da inspekcija koja je nadležna za kontrolu kancelarijskog poslovanja utvrdi da li organ vlasti posjeduje traženu informaciju;Organ vlasti i inspekcija iz stava 1 ovog člana dužni su da, u roku od pet dana od dana dostavljanja zahtjeva, dostave Savjetu Agencije

29

tražene informacije i podatke.Član 43Savjet Agencije dužan je da jednom godišnje podnese Skupštini Crne Gore izvještaj o stanju u oblasti pristupa informacijama.Pored obaveze iz stava 1 ovog člana, Savjet Agencije je dužan da podnese izvještaj Skupštini uvijek kad to Skupština zatraži.

Položaj Agencije nije podrobno regulisan u ZOSPI, niti ima odredbe koja naglašava da će se na položaj Agencije shodno primjenjivati odredbeZakona o zaštiti podataka o ličnosti Crne Gore kojim je izbor i sastav Agencije detaljnije regulisan (Službeni list Crne Gore, broj 79/2008 od 23.12.2008). ZOZPL predviđa da će se direktor Agencije birati na 4 godine (čl. 49 – čl. 64 regulišu izbor i sastav Agencije).

Za razliku od ZOSPI položaj Povjerenika/Poverenika je podrobno regulisan u ZOPPI i ZSPIJS, a odredbama ovih zakona se ustanovljavaju instrumenti za faktičku nezavisnost organa koji je nadležan u drugom stepenu (u Srbiji se Poverenik bira na period od 7, a u Hrvatskoj na period od 5 godina). Rješenje u ZOSPI je djelimično posledica toga što se slobodan pristup informacijama povjerava Agenciji, koja je ustanovljena prije svega radi zaštite podataka o ličnosti. Izvještaj koji je Agencija podnijela Skupštini Crne Gore navodi probleme u konsituisanju dijela Agencije koji bi trebalo da se bavi dostupnošću podaka, a istovremeno tvrdi da je odredba, kojom se istom organu povjeravaju oba posla, odgovarajuća.

Karakteristično je i to da ZOSPI ne propisuje obaveze agencije u odnosu prema javnosti, dok ZOPPI i ZSPIJZ izričito predviđaju da je dužnost Povjerenika/Poverenika obaveštavanje javnosti o razvoju događaja u ovoj oblasti. Drugim riječima, po ZOSPI je aktivna uloga u činjenju informacija dostupnim rezervisana za državne organe, dok Agencija nema aktivne obaveze već je cjelokupna njena djelatnost dostupna samo na zahtjev

30

zainteresovanih lica. Posebno je primjetno i odsustvo nadležnosti Agencije u pogledu informisanja i obuke službenika u državnim organima za primjenu ZOSPI.

ZOSPI pak naglašava da je Agencija nadležna da vrši inspekcijski nadzor u podledu primjene nekih odredaba zakona. Nije jasno da li Agencija ima službenike koji se bave isključivo inspekcijskim nadzorom. Za poštovanje ostalih odredaba ZOSPI Agencija je u skladu s nadležnostima pokušavala da angažuje državne inspekcijske organe (Inspekciju za kancelarijsko poslovanje) koji su u potpunosti odbijali saradnju (strana 77 Izvještaja Agencije).

ZOPPI i ZSPIJZ su u pogledu nadležnosti, mandata, garancije nezavisnosti i neophodne detaljnosti regulisanja položaja tijela koje se stara o slobodnom pristupu informacijama ispred ZOSPI, te se mogu smatrati kao primjeri dobre prakse.

Ograničenja slobodnom pristupu informacijama

Srbija Hrvatska Crna GoraOpšta formulacija (čl. 8)

Prava iz ovog zakona mogu se izuzetno podvrći ograničenjima propisanim ovim zakonom ako je to neophodno u demokratskom društvu radi zaštite od ozbiljne povrede pretežnijeg interesa zasnovanog na ustavu ili zakonu.Nijedna odredba ovog zakona ne sme se tumačiti na način koji bi doveo do ukidanja nekog prava koje ovaj zakon priznaje ili do njegovog ograničenja u većoj meri od one koja je propisana u

(1) Tijela javne vlasti ograničit će pristup informacijama koje se tiču svih postupaka koje vode nadležna tijela u predistražnim i istražnim radnjama za vrijeme trajanja tih postupaka.(2) Tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji:1) ako je informacija klasificirana stupnjem tajnosti, sukladno zakonu kojim se uređuje tajnost podataka;2) ako je informacija poslovna ili profesionalna tajna, sukladno zakonu;3) ako je informacija porezna tajna,

Zakonska ograničenja (čl. 14):

Organ vlasti može ograničiti pristup informaciji ili dijelu informacije, ako je to u interesu:1) zaštite privatnosti od objelodanjivanja podataka predviđenih zakonom kojim se uređuje zaštita podataka o ličnosti, osim podataka koji se odnose na:- javne funkcionere u vezi sa vršenjem javne funkcije, kao i prihode, imovinu i sukob interesa tih lica i njihovih srodnika koji su obuhvaćeni zakonom kojim se uređuje sprječavanje sukoba interesa,- sredstva dodijeljena iz javnih prihoda, osim za socijalna primanja,

31

stavu 1. Ovog člana.

Zakonska ograničenja (čl. 9):Organ vlasti neće tražiocu omogućiti ostvarivanje prava na pristup informacijama od javnog značaja, ako bi time:1) ugrozio život, zdravlje, sigurnost ili koje drugo važno dobro nekog lica;2) ugrozio, omeo ili otežao sprečavanje ili otkrivanje krivičnog dela, optutenje za krivično delo, vođenje pretkrivičnog postupka, vođenje sudskog postupka, izvršenje presude ili sprovođenje kazne, ili koji drugi pravno uređeni postupak, ili fer postupanje i pravično suđenje;3) ozbiljno ugrozio odbranu zemlje, nacionalnu ili javnu bezbednost, ili međunarodne odnose;4) bitno umanjio sposobnost države da upravlja ekonomskim procesima u zemlji, ili bitno otežao ostvarenje opravdanih ekonomskih interesa;5) učinio dostupnim informaciju ili podatak za koji je propisima ili službenim aktom zasnovanim na zakonu određeno da se čuva kao državna, službena, poslovna ili druga tajna, odnosno koji je dostupan samo određenom krugu lica, a zbog čijeg bi odavanja mogle nastupiti teške pravne

sukladno zakonu;4) ako je informacija zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka;5) ako je informacija u postupku izrade unutar tijela javne vlasti, a njeno bi objavljivanje prije dovršetka izrade cjelovite i konačne informacije moglo ozbiljno narušiti proces donošenja odluke;6) ako je pristup informaciji ograničen sukladno međunarodnim ugovorima,7) u ostalim slučajevima utvrđenim zakonom.(3) Tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako postoje osnove sumnje da bi njezino objavljivanje:1) onemogućilo učinkovito, neovisno i nepristrano vođenje sudskog, upravnog ili drugog pravno uređenog postupka, izvršenje sudske odluke ili kazne,2) onemogućilo rad tijela koja obavljaju upravni nadzor, inspekcijski nadzor, odnosno nadzor zakonitosti,3) povrijedilo pravo intelektualnog vlasništva, osim u slučaju izričitoga pisanog pristanka autora ili vlasnika.(4) Informacije kojima se ograničuje pravo na pristup iz razloga navedenih u stavku 3. Točki 3. Ovog članka postaju dostupne

zdravstvenu zaštitu i zaštitu od nezaposlenosti;2) bezbjednosti, odbrane, spoljnje, monetarne i ekonomske politike Crne Gore, u skladu sa propisima kojima se uređuje tajnost podataka, označeni stepenom tajnosti;3) prevencije istrage i gonjenja izvršilaca krivičnih djela, radi zaštite od objelodanjivanja podataka koji se odnose na:- sprječavanje izvršenja krivičnog djela,- prijavljivanje krivičnog djela i njegovog izvršioca,- sadržinu preduzetih radnji u pretkrivičnom i krivičnom postupku, - dokaze prikupljene izviđajem i istragom,- mjere tajnog nadzora,- zaštićenog svjedoka i svjedoka saradnika,- efikasnost vođenja postupka;4) vršenja službene dužnosti, radi zaštite od objelodanjivanja podataka koji se odnose na:- planiranja inspekcijske kontrole i nadzora od strane organa vlasti,- konsultacije unutar i između organa vlasti u vezi sa utvrđivanjem stavova, radi izrade službenih dokumenata i predlaganja rješenja nekog predmeta,- rad i odlučivanje kolegijalnih organa,- pokretanje i vođenja disciplinskog postupka;5) zaštite trgovinskih i drugih ekonomskih interesa od objavljivanja podataka kojise odnose na zaštitu konkurencije i poslovnu tajnu u vezi sa pravom intelektualne svojine.

32

ili druge posledice po interese zaštićene zakonom koji pretetu nad interesom za pristup informaciji.

Član 14Organ vlasti neće tražiocu omogućiti ostvarivanje prava na pristup informacijama od javnog značaja ako bi time povredio pravo na privatnost, pravo na ugled ili koje drugo pravo lica na koje se tratena informacija lično odnosi, osim:1) ako je lice na to pristalo;2) ako se radi o ličnosti, pojavi ili događaju od interesa za javnost, a naročito ako se radi o nosiocu državne i političke funkcije i ako je informacija vatna s obzirom na funkciju koju to lice vrši;3) ako se radi o licu koje je svojim ponašanjem, naročito u vezi sa privatnim životom, dalo povoda za traženje informacije.

javnosti kad to odredi onaj kome bi objavljivanjem informacije mogla biti prouzročena šteta, ali najduže u roku od 20 godina od dana kad je informacija nastala, osim ako zakonom ili drugim propisom nije određen duži rok.(5) Ako tražena informacija sadrži i podatak koji podliježe ograničenju iz stavka 2. I 3. Ovog članka, preostali dijelovi informacije učinit će se dostupnim.(6) Informacije su dostupne javnosti nakon što prestanu razlozi na temelju kojih je tijelo javne vlasti ograničilo pravo na pristup informaciji.

ZOSPI, za razliku od ZSPIJZ i ZOPPI, predviđa dvainstituta kojima se u značajnoj mjeri precizira obaveza državnog organa u vezi s omogućavanjem slobodnog pristupa informacijama. Instituti su međusobno povezani i regulisani su članovima 16 i 17. Prvi institut propisuje obavezu državnog organa da u svakoj situaciji u kojoj namjerava da ograniči pravo na pristup informacijama sprovede test štetnosti.19 19 Test štetnosti (čl. 16 ZOSPI): “Pristup informaciji ograničiće se ukoliko bi objelodanjivanje informacije značajno ugrozilo interes iz člana 14 ovog zakona, odnosno ukoliko postoji mogućnost da bi objelodanjivanje informacije izazvalo štetne posljedice po interes koji je od većeg značaja od interesa javnosti da zna tu informaciju, osim ako

33

Dodatna podrazumjevana obaveza organa jeste da izvjesti o sprovedenom testu štetnosti u obrazloženju rješenja kojim se odbija zahtjev za pristup informacijama. Prvopomenuta obaveza podrazumjeva da će državni organ cijeniti da li će objavljivanjem informacije izazvati štetne posledice (ŠP) koje suod većeg značaja u odnosu na interes javnosti da sazna informaciju (IJ). Ako je ŠP>IJ onda državni organ ima mogućnost da uskrati pristup informaciju. U pojedinim situacijama će ipak IJ uvijek biti veće od ŠP. To su situacije koje su regulisane institutom “preovlađujućeg javnog interesa.”20

Državni organ nema obavezu da sprovede test štetnosti u situaciji u kojoj je je zakonom pretpostavljeno da je interes javnosti da zna ograničen. Interesi koji uvijek imaju prednost u odnosu na interes javnosti da zna jesu: 1) interes “zaštite privatnosti od objelodanjivanja podataka predviđenih zakonom kojim se uređuje zaštita podataka o ličnosti” i 2) interesi “bezbjednosti, odbrane, spoljnje, monetarne i ekonomske politike Crne Gore, u skladu sa propisima kojima se uređuje tajnost podataka, označeni stepenom tajnosti” (čl. 14, tačka 1, al. 1 i 2). U ovim situacijama je, sudeći po nomotehnici ZOSPI, isključen preovlađujući javni interes kao razlog za objavljivanje informacije.21 U praksi to znači da bi javnost mogla postoji preovlađujući javni interes propisan članom 17 ovog zakona. Test štetnosti ne vrši se za informacije iz člana 14 tačka 1 al. 1 i 2 ovog zakona. O zahtjevu za pristup informaciji koja sadrži podatak koji je označen stepenom tajnosti organ vlasti rješava po prethodnoj saglasnosti organa vlasti koji je odredio tajnost podatka. U slučaju iz stava 3 ovog člana organ vlasti koji je odredio tajnost podatka dužan je da, u roku od 10 dana od dana prijema zahtjeva za davanje saglasnosti, organu vlasti koji rješava o zahtjevu za pristup informaciji dostavi odgovarajući akt. Za podatke sadržane u informaciji koja je od druge države ili međunarodne organizacije označena stepenom tajnosti ne vrši se test štetnosti.”20 Preovlađujući javni interes (čl. 17 ZOSPI):Preovlađujući javni interes za objelodanjivanjem informacije ili njenog dijela postoji kada tražena informacija sadrži podatke koji osnovano ukazuju na: 1) korupciju, nepoštovanje propisa, nezakonito korišćenje javnih sredstava ili zloupotrebu ovlašćenja u vršenju javne funkcije; 2) sumnju da je izvršeno krivično djelo ili postojanje razloga za pobijanje sudske odluke; 3) nezakonito dobijanje ili trošenje sredstava iz javnih prihoda; 4) ugrožavanje javne bezbjednosti; 5) ugrožavanje života; 6) ugrožavanje javnog zdravlja; 7) ugrožavanje životne sredine. Organ vlasti dužan je da omogući pristup informaciji ili dijelu informacije iz člana 14 ovog zakona kada postoji preovlađujući javni interes za njeno objelodanjivanje.21Odnos između preovlađujućeg javnog interesa i nekih razloga za ograničenje slobodnog pristupa informacijama je dvosmisleno riješen u ZOSPI.Zakonska formulacija kaže da će državni organ sprovodeći test štetnosti biti u obavezi da objavi i one informacije u slučaju kojih je ŠP>IJ, ako su ispunjeni uslovi iz člana koji reguliše preovlađujući javni interes.Odmah se zatim navodi da se test štetnosti neće sprovoditi u slučaju podataka o ličnosti i podataka navedenih u trećoj alineji člana 14. To navodi na zaključak da je preovlađujući javni interes neizostavno povezan sa sprovođenjem testa štetnosti, te da ne

34

biti uskraćena za npr. ugovor sa stranim investitorom ukoliko to zahtjevaju interesi ekonomske politike, čak i u slučaju da je ugovor štetan po, recimo, javnu bezbjednost, zdravlje stanovnika, vladavinu prava i slično. Ograničenje prava na slobodan pristup informacijama je u ovom slučaju apsolutno s obzirom da se od državnog organa ne traži sprovođenje testa štetnosti, te ni uzimanje u obzir preovlađujućeg javnog interesa.

Izričito predviđanje testa štetnosti i pretežnog javnog interesa daje prednost ZOSPI u odnosu na zakone s kojima je ovdje poređen. ZOPPI predviđa institut “test razmjernosti i javnog interesa” (čl. 16; i naglašava da će taj test sprovesti državni organ, što je, s obzirom na Izvještaj crnogorske Agencije, vjerovatno potrebno predvidjeti i u ZOSPI), ali kao pretežni zakonom određeni javni interes pominje samo dostupnost informacija o troškovima. U tom je pogledu ZOSPI u nesumnjivoj prednosti u odnosu zakone s kojima je poređen.

Prekršajne kazne za nepoštovanje zakona

Srbija Hrvatska Crna GoraKazne i odgovorno lice, čl. 46Novčanom kaznom od 5.000 do 50.000 dinara kazniće se za prekršaj odgovorno lice u organu javne vlasti, ako organ javne vlasti:1) pristup informacijama uslovljava dokazivanjem opravdanog ili drugog interesa (član 4);2) postupi protivno načelu jednakosti (član 6); 3) diskriminiše novinara ili javno glasilo (član

Kazne za državni organ i odgovorno lice čl. 61(1) Novčanom kaznom u iznosu od 20.000,00 do 100.000,00 kuna kaznit će se za prekršaj tijelo javne vlasti koje suprotno odredbama ovog Zakona onemogući ili ograniči ostvarivanje prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija.(2) Za prekršaj iz stavka 1. Ovog članka kaznit će se i odgovorna osoba u tijelu javne vlasti

Kazne za državni organ i odgovorno lice, Čl. 47Novčanom kaznom od 500 eura do 20.000 eura kazniće se za prekršaj pravno lice ako:1) ne sačini, ne objavi ili redovo, a najmanje jednom godišnje, ne ažurira vodič za pristup informacijama (član 11 stav 1);2) na svojoj internet stranici ne objavi informacije koje je dužan da objavi (član 12 stav 1);3) ne omogući podnosiocu zahtjeva pristup informaciji ili njenom dijelu, osim u slučajevima predviđenim ovim zakonom (član 13);

može postojati ako nema potrebe za obavljanjem testa. Drugim riječima, kao što je navedeno, izuzeci od slobodnog pristupa informacijama iz druge i treće alineje člana 14 ZOSPI djeluju apsolutno. Praksa presuđivanja Upravnog suda u vezi s ovim pitanjima može definitivno riješiti pomenute dileme, ali bi bilo svrsishodno da se prilikom izmjena zakona na ovo pitanje obrati posebna pažnja.

35

7);4) ne označi nosač informacije, gde je i kada tratena informacija objavljena (član 10. Stav 2);5) ne saopšti, odnosno ne omogući uvid u istinitu i potpunu informaciju, a osporava istinitost i potpunost objavljene informacije (član 11);6) odbije da primi zahtev tražioca (član 15. Stav 1); 7) ne roc posebnu evidenciju (član 15. Stav 7);8) ne postupi po zahtevu za pristup informacijama u skladu sa ovim zakonom, odnosno dostavi nepotpune ili netačne informacije (član 16);9) pristup informacijama uslovljava uplatom troškova u iznosu većem od propisanog (član 17);10) ne izda informaciju u tratenom obliku, a ima tehničkih mogućnosti za to (član 18. St. 2. I 3);11) neosnovano odbije da izda kopiju dokumenta sa informacijom na jeziku na kojem je podnet zahtev (član 18. Stav 4);12) na bilo koji drugi način, suprotno odredbama ovog zakona, onemogućava ostvarivanje prava na slobodan pristup informacijama od javnog značaja (član 22. Stav 1. Tačka 6);

novčanom kaznom od 5.000,00 do 20.000,00 kuna.(3) Novčanom kaznom od 20.000,00 do 50.000,00 kuna kaznit će se za prekršaj fizička osoba koja ošteti, uništi, sakrije ili na drugi način učini nedostupnim dokument koji sadrži informaciju u namjeri da onemogući ostvarivanje prava na pristup informacijama.(4) Za prekršaj iz stavka 3. Ovog članka kaznit će se tijelo javne vlasti i odgovorna osoba u tijelu javne vlasti novčanom kaznom od 20.000,00 do 50.000,00 kuna.(5) Novčanom kaznom u iznosu od 1.000,00 do 50.000,00 kuna kaznit će se fizička osoba, odnosno novčanom kaznom od 2.000,00 do 100.000,00 kuna pravna osoba koja upotrijebi informacije protivno objavljenim uvjetima za ponovnu uporabu informacija iz članka 32. Ovog Zakona.Članak 62.(1) Novčanom kaznom u iznosu od 2.000,00 do 4.000,00 kuna kaznit će se za prekršaj tijelo javne vlasti ako:1) ne objavljuje informacije sukladno članku 10. Stavku 1. Ičlanku 11. Ovog Zakona;2) ne imenuje službenika za informiranje;3) ne dostavi godišnje

4) ne omogući pristup informaciji čije je objelodanjivanje od preovlađujućeg javnog interesa, osim ako ne dokaže da postoji drugi značajniji javni interes (član 17 stav 2);5) podnosiocu zahtjeva koji to traži ne izda ili ne dostavi odgovarajući dokaz da je primio zahtjev za pristup informaciji (član 18 stav 5);6) ne pozove podnosioca zahtjeva da otkloni nedostatke u zahtjevu i ne da mu uputstvo kako da nedostatke otkloni (član 20 stav 2);7) ne omogući podnosiocu zahtjeva pristup informaciji na način koji on želi, osim ako zahtijevani način nije tehnički moguć ili ne izvrši, kada je to moguće i primjereno,konverziju postojećeg formata informacije u elektronsku, odnosno analognu formu (član 21 st. 2 i 3);8) ne omogući podnosiocu zahtjeva uvid u javni registar ili javnu evidenciju u roku od pet dana od dana podnošenja zahtjeva (član 22 stav 2);9) ne obavijesti, u pisanoj formi, podnosioca zahtjeva, u roku od pet dana od dana podnošenja zahtjeva, o tome gdje je i kada tražena informacija javno objavljena (član 26 stav 2);10) o zahtjevu za pristup informaciji ne donese rješenje i ne dostavi ga podnosiocu zahtjeva, u roku od 15 dana od dana podnošenja zahtjeva (član 31 stav 1);11) u slučaju produženja roka za donošenje i dostavljanje rješenja po zahtjevu za pristup informaciji ne obavijesti, u pisanoj formi,

36

13) ne omogući Povereniku uvid u nosač informacije (član 26. Stav 2); 14) ne postupi po rešenju Poverenika (član 28. Stav 1);15) ne održava nosač informacije u skladu sa ovim zakonom (član 41);16) ne sprovodi obuku zaposlenih i upoznavanje zaposlenih sa njihovim obavezama u vezi sa pravima utvrDenim ovim zakonom (član 42);17) spreči upravnog inspektora u vršenju inspekcijskog nadzora i ne izvrši rešenje upravnog inspektora (član 45. Stav 2).

Član 47Novčanom kaznom od 5.000 do 50.000 dinara kazniće se za prekršaj odgovorno lice u državnom organu ako državni organ propusti da izradi informatora sa propisanim podacima o svom radu (član 39).Član 48Novčanom kaznom od 5.000 do 50.000 dinara kazniće se za prekršaj odgovorno lice u državnom organu ako propusti da podnese godišnji izveštaj Povereniku o radnjama tog organa, preduzetim u cilju primene ovog zakona, sa propisanim podacima (član 43).

izvješće o provedbi Zakona.(2) Za prekršaj iz stavka 1. Ovog članka Zakona kaznit će se i odgovorna osoba u tijelu javne vlasti novčanom kaznom od 1.000,00 do 2.000,00 kuna.(3) Novčanom kaznom u iznosu od 5.000,00 do 10.000,00 kuna kaznit će se za prekršaj tijelo javne vlasti ako:1) ne postupi po rješenju Povjerenika,2) ne omogući Povjereniku uvid u informacije koje su predmet postupka, ne dostavi tražene podatke ili dostavi nepotpune odnosno netočne podatke,3) onemogući inspektoru nesmetano obavljanje nadzora,4) u zapisnikom određenom roku ne otkloni nezakonitosti, nepravilnosti i nedostatke utvrđene zapisnikom.(4) Za prekršaj iz stavka 3. Ovog članka Zakona kaznit će se i odgovorna osoba u tijelu javne vlasti novčanom kaznom od 3.000,00 do 5.000,00 kuna.

podnosioca zahtjeva, u roku od pet dana od dana podnošenja zahtjeva, o produženju roka za rješavanje o zahtjevu (član 31 stav 4);12) ne izvrši rješenje kojim je dozvoljen pristup informaciji, u roku od pet dana od dana dostavljanja rješenja podnosiocu zahtjeva, odnosno od dana kada je podnosilac zahtjeva dostavio dokaz o uplati troškova postupka, ako su oni rješenjem određeni (član 32);13) kao prvostepeni organ ne postupi po žalbi protiv akta o zahtjevu za pristup informaciji u roku od pet dana od dana podnošenja žalbe (član 37);14) ne dostavi Savjetu Agencije tražene informacije i podatke, u roku od pet dana od dana dostavljanja zahtjeva (član 40 stav 2);15) ne dostavi Agenciji podatke o podnescima, aktima i mjerama iz člana 41 stav 1 ovog zakona, u roku od 10 dana od dana nihovog podnošenja, odnosno sačinjavanja ili preduzimanja (član 42);16) pozove na odgovornost zaposlenog koji, savjesno vršeći dužnost, objelodani informaciju koja sadrži podatke o zloupotrebi ili neregularnosti u vršenju javne funkcije ili službenog ovlašćenja (član 45).Za prekršaj iz stava 1 ovog člana kazniće se i odgovorno lice u pravnom licu, državnom organu, organu lokalne samouprave, organu lokalne uprave i fizičko lice novčanom kaznom od 200 eura do 2.000 eura.Za prekršaj iz stava 1 ovog člana kazniće se preduzetnik novčanom kaznom od 150

37

eura do 6.000 eura.

Kazne za Agenciju (čl. 48)Novčanom kaznom od 200 eura do 2.000 eura kazniće se za prekršaj Agencija, kao pravno lice, ako:1) ne donese rješenje po žalbi i ne dostavi ga podnosiocu žalbe, u roku od 15 dana od dana podnošenja žalbe ili ako Savjet Agencije ne odluči meritorno po o žalbi (član 38 st. 1 i 3);2) ne podnese Skupštini Crne Gore izvještaj o stanju u oblasti pristupa informacijama (član 43).Za prekršaj iz stava 1 ovog člana kazniće se i odgovorno lice u Agenciji novčanom kaznom od 200 eura do 2000 eura.

Donja granica novčane kazne je određena visočije (2500 u odnosu na 500), dok je gornja granica novčane kazne određena niže u ZOPPI u odnosu na ZOSPI (10.000 u odnosu na 20.000). Rješenja u ZOSPI su preuzeta iz Zakona o prekršajima, i tek se u praksi odlučivanja sudova na osnovu ZOSPI može vidjeti da li je neophodno dalje zakonski precizirati prekršajne novčane kazne. S obzirom na nedostatak prekršajnih prijava u prethodnoj godini (po informacijama Agencije) nijesmo u posjedu informacije o praksi sudova u pogledu određivanja visine novčane kazne. Vrijedi primjetiti da ZOPPI ostavlja manji prostor za sudijsku diskreciju, a samim tim i za optužbe da sud favorizuje određene državne organe (kazna od 500 eura se može pojaviti kao simbolična za centralne organe, dok kazna od 20.000 se može pojaviti kao devastirajuća za organ lokalne samouprave).22

Prekršajni postupak je, pomenuto je ranije, regulisan Zakonom o prekršajima Crne Gore, koji predviđa da se kao ovlašćeni subjekti za pokretanje postupka mogu pojaviti: nadležni državni organ, oštećeni i

22ZSPIJZ ne predviđa kazne za državni organ već samo za odgovorno lice.

38

okrivljeni. Član 112 predviđa i neke dodatne uslove kada oštećeni može podnijeti zahtjev. Neophodno je, naime, da a) nije izdat prekršajni nalog i b) nije podnijet zahtjev za pokretanje prekršajnog postupka, i da se zahtjev podnosi trideset dana nakon isteka roka za podnošenje zahtjeva od 60 dana (vidi i čl. 153; izuzetak su slučajevi nasilja u porodici). Uzak krug ovlašćenih lica praktično onemogućava da se nedostatak prekršajnih prijava od strane Agencije nadomjesti djelovanjem nedržavnih subjekata koji nijesu direktno uključeni u postupak, pa je u razgovorima s Agencijom uputno insistirati na doslednom poštovanju nadležnosti predviđenih u ZOSPI.

Od posebnog je značaja i to što ZOSPI predviđa mogućnost podnošenja zahtjeva za pokretanje prekršajnog postupka u slučaju neispunjavanja obaveze Agencije, kako u smislu njene funkcije kao drugostepenog organa (ako ne postupi po žalbi ili ako ne postupi u roku), tako i u smislu njene obaveze da podnese Izvještaj Skupštini Crne Gore. Prethodno je pomenuto da prijave protiv Agencije mogu podnijeti zainteresovana lica, tj. oštećeni.

Uz odgovarajuću politiku određevanja iznosa kazni od strane sudova, kao i uz povećanje broja prekršajnih prijava, rješenja ZOSPI u pogledu kaznenih odredbi su sasvim odgovarajuća.

Postupak ostvarivanja prava na slobodan pristup informacijama po ZOSPI23

S obzirom na pretpostavljenu dostupnost javnih infomacija koja je predviđena u zakonima koji se porede, postupak za dobijanje informacije će se u ovom Izvještaju cijeniti na osnovu kriterijuma jednostavnosti i mogućnosti ulaganja pravnog lijeka na rješenja prvostepenog i drugostepenog organa.

23 Zbog velikog broja odredbi koje regulišu postupak, kao i zbog relativno manje važnosti postupka s obzirom na cilj ovog Izvještaja, tabelarni prikaz je izostavljen.

39

ZOSPI predviđa da se pravo na slobodan pristupu informacijama ostvaruje na pisani ili usmeni (na zapisnik) zahtjev zainteresovanog lica, poštom ili elektronski (čl. 18). ZSPIJZ zahtjeva pisano podnošenje zahtjeva i ne poznaje mogućnost usmenog podnošenja.Forma zahtjeva: 1) naziv informacije ili podatke na osnovu kojih se ona može identifikovati; 2) način na koji se želi ostvariti pristup informaciji; 3) podatke o podnosiocu zahtjeva (ime, prezime i adresa fizičkog lica, ili naziv i adresa pravnog lica), odnosno njegovog zastupnika, predstavnika ili punomoćnika. Organ vlasti može propisati obrazac zahtjeva za pristup informaciji, ali je dužan da postupi i po zahtjevu koji nije podnijet na tom obrascu. Forma zahtjeva je teža i zahtjevnija u ZSPIJZ ali je državni organ kao i u ZOSPI dužan da postupi po zahtjevu i kada ne ispunjava propisanu formu.

Postupak pred državnim organom: Državni organ je obavezan da pomogne zainteresovanom licu (čl. 20).Državni organ postupa po pravilima opšteg upravnog postupka ako u ZOSPI nije drugačije uređeno.Zahtjev se odbacuje zaključkom isključivo ako je nepotpun ili nerazumljiv, a podnosilac ne dopuni zahtjev u roku od osam dana po pozivu nadležnog organa.Zahtjev se odbija isključivo ako: 1) pristup informaciji zahtijeva ili podrazumijeva sačinjavanje nove informacije; 2) je podnosiocu zahtjeva bio omogućen pristup istoj informaciji u toku prethodnih šest mjeseci; 3) postoji razlog za ograničavanje pristupa traženoj informaciji. Razlozi za ograničavanja su isključivo navedeni u ZOSPI, pa državni organ ne može odbiti zahtjev na osnovu nekog drugog zakona (čl. 29). S obzirom na pretpostavljeno pravo da se pristup informaciji ostvari, za očekivati je da će broj rješenja kojima se odbacuje ili odbija zahtjev biti mali. Rješenje kojim se zahtjev odbija mora sadržati detaljno obrazloženje koje uključuje i obrazloženje testa štetnosti, ako je sproveden (čl. 30). Rok za odgovor državnog organa po zahtjevu je 15 dana, a za situacije u kojima od informacije zavisi život ili sloboda lica državni organ je dužan da odluči u roku od 48 sati. Rok od 15 dana se može izuzetno produžiti za 8 dana.

40

Žalba na rješenje organa vlasti se ulaže Agenciji koja je u obavezi da odluči u roku od 15 dana. Rok za odlučivanje je adekvatan i kraći je od roka predviđenog u ZSPIJZ (30 dana).Žalba na rješenja državnih organa i Agencije se može podnijeti Upravnom sudu, što je od naročitog značaja s obzirom na to da Upravni sud za razliku od Agencije, ima pravo da cijeni da li je neki podatak pravilno označen stepenom tajnosti (član 44).

Prednost ZSPIJZ jeste u tome što je državni organ dužan da Povjereniku proslijedi zahtjev ukoliko ne posjeduje traženu informaciju, a Poverenik je nakon provjere dužan da zahtjev proslijedi odgovarajućem državnom organu. Državni organ i Poverenik su obavezni da o tim radnjama obavještavaju lice koje je zahtjev podnijelo (čl. 19, 20 ZSPIJZ). ZSPIJZ takođe propisuje precizno i razloge za podnošenje žalbe Povereniku (čl. 22 ZOSPI) što u ZOSPI nije slučaj.

Trostepenost postupka, obaveze državnih organa i rokovi koji su previđene čine ZOSPI kvalitetnim rješenjem, te se problemi u pogledu ostvarivanja prava na slobodan pristup informacijama mogu pojaviti samo kao posledica neispunjavanja zakonskih obaveza od strane državnih organa.

Kratak pregled proaktivnih obaveza državnih organa u zakonima o slobodnom pristupu informacijama u regionu

Izvještaj uzima u obzir i ostale zakone o slobodnom pristupu informacijama u regionu, ali ih ne upoređuje detaljno sa ZOSPI, kao što je to bio slučaj s ZOPPI i ZSPIJZ. U nastavku će biti predstavljena neka rješenja iz analognih zakona Kosova, Makedonije, Slovenije i Bosne i Hercegovine, s naglaskom na proaktivnim obavezama državnih organa i na moguće nomotehničke i sadržinske prednsoti ovih zakona u odnosu na ZOSPI.

41

Kosovo

Proaktivna obaveza državnih organa da objavljuju dokumenta u vezi s njihovim radom je regulisana članom 16 Zakona o pristupu javnim dokumentima (br. 03/L-215). Propisana je opšta obaveza da će u elektronskom obliku i u službenom listi proaktivno biti objavljeni sva dokumenta koja ne podliježu odredbama o tajnosti dokumenata, a koja se tiču rada državnog organa. Istim članom se propisuje i obavezan sadržaj internet stranica državnog organa i naglašava se da sadržaj neće biti ograničen samo na ono što je propisano zakonom. S obzirom na to da ZOSPI ne poznaje obavezu standardizacije internet strana, kao ni obaveze pretpostavljene proaktivne odgovornosti za objavljivanje svih informacija iz nadležnosti državnog organa, prilikom izmjena zakona Kosovo može poslužiti kao primjer. Član o proaktivnim obavezama se u nastavku navodi u cjelosti na engleskom jeziku:

Article16Direct access in electronic form 1. The public institutions shall, according to this Law, be obliged, that in electronic form and through the publication in Official Gazette of Republic of Kosovo, to publish all that can be public, which are drafted by such institutions, in compliance with the Constitution and Law on Official Gazette of Republic of Kosovo. 2. Web pages of the public institutions shall contain, including but not limited to: 2.1. the mission and functions of the public institution, including those of the subordinated units thereof; 2.2. the organizational chart of the public institution, including that of the subordinated units thereof; 2.3. the basic legislation on organization, functioning and functions of the institution concerned; 2.4. the updated data on public activity of the institution concerned, policies, legal acts and sub-legal acts; 2.5. the other policy strategies and documents adopted in line with the scope and functions of the public institution; 2.6. the detailed list of services rendered to public by the institution concerned, such as licenses, permits, authorizations, certificates, confirmations, other public documents or services, including therein: 2.6.1. the procedures and conditions for their acquisition;2.6.2. the necessary documentation and service cost;2.6.3. the application form for any service and guidelines how to fill it; 2.6.4. the mandatory time limit to receive a reply to requested service; 2.6.5. the time limit and the authority, where an appeal can be filed in case of rejection to reply or failing to render a service within the legal mandatory prescribed time limit; 3. All public institutions concerned shall make available an email address, especially for public communication and shall assign a person to check the received information on regular basis. This person may be responsible for updating, ensuring access and credibility of information posted in the public institutions’ web pages.

42

4. The relevant Ministry of Public Administration shall, at last within six (6) months after entry into force of the Law, issue sub-legal acts on the form, view and other characteristics that public institutions’ web pages must have. 5. The Kosovo Government may define by a decision the additional content of the public institutions’ web pages.

Makedonija

Makedonski zakon (СЛ Весник, 13/2006, sa izmjenama od 14.07.2008, 15.01.2010 i 03.03.2014)u članovima od 9 do 11 reguliše podrobno proaktivne obaveze državnih organa, rješenjem koje je lošije od zakona koje smo do sada obradili (izuzimajući ZSPIJZ koji ne predviđa praotivan pristup):

Член 9 Имателите на информации се должни редовно да водат и да ја ажурираат листата на информации со кои тие располагаат и да ги објавуваат на начин достапен за јавноста (интернет страница, огласна табла и друго).Член 10 (1) Имателот на информации е должен да ја информира јавноста за: - основните податоци за контакт со имателот на информацијата и тоа: назив, адреса, телефонски број, број на факс, е-маил адреса и адресата на веб страницата; - начинот на поднесување на барање за пристап до информации; - прописи кои се однесуваат на надлежноста на имателот на информации, поврзани со регистарот на прописи објавени во службеното гласило; - предлог на програми, програми, стратегии, ставови, мислења, студии и други слични документи кои се однесуваат на надлежноста на имателот на информации; - сите повици во постапката за јавните набавки и тендерската документација утврдени со закон: - податоци за неговите надлежности утврдени со закон; - организацијата и трошоците на работењето, како и за давањето на услуги на граганите во управната постапка и за своите активности; - издавање на информативни билтени и други облици на информирање; - интернет страницата за објавување на одлуки, акти и мерки со кои се влијае на животот и работата на граганите и - други информации кои произлегуваат од надлежноста и работата на имателот на информации. (2) Секој имател на информации е должен да овозможи бесплатен пристап до информациите од ставот (1) на овој член. Член 11Одговорните лица кај имателите на информации за да обезбедат слободен пристап до информации се должни за барателите да обезбедат простории за увид во бараните информации, а службените лица за посредување со информации се должни да им укажуваат помош при барањето на информациите во согласност со овој и друг закон.

Odgovorno lice u državnom organu je obavezno po članu 37 da jednom godišnje dostavi potpun izvještaj Komisiji koja se isključivo bavi slobodnim pristupom informacijama.

43

Slovenija

SlovenačkiZakon o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24-900/2003, stran 2786)u članu 10 propisuje proaktivnu obavezu objavljivanja materijala na internet stranicama državnog organa:

10.a člen (zbiranje in posredovanje informacij javnega značaja v svetovni splet) (1) Z namenom krepitve preglednosti in odgovornosti upravljanja s finančnimi sredstvi, s katerimi razpolagajo zavezanci po tem zakonu in zaradi prevladujočega javnega interesa za razkritje podatkov o porabi teh sredstev, organ, pristojen za javna plačila, ustanovljen v skladu z zakonom, ki ureja opravljanje plačilnih storitev za proračunske uporabnike (v nadaljnjem besedilu: organ, pristojen za javna plačila), zbira podatke o stanju na računih in plačilnih transakcijah, ki so bile izvršene v breme računov naslednjih skupin registriranih zavezancev po tem zakonu:

javnih gospodarskih zavodov; javnih podjetij v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske javne službe; tistih poslovnih subjektov iz prve alineje drugega odstavka 1.a člena

zakona, v katerih je delež oseb javnega prava v osnovnem kapitalu, posamično ali skupaj, 100 odstotkov.

(2) Organ, pristojen za javna plačila, vzpostavi posebne evidenčne račune o vseh plačilnih transakcijah, opravljenih v breme računov registriranih zavezancev iz prejšnjega odstavka, ki vsebuje naslednje podatke:

račun v breme, naziv ali firma plačnika, sedež pravne osebe - plačnika; referenca v breme, datum transakcije, znesek transakcije, oznaka valute transakcije, račun v dobro, ime, naziv ali firma prejemnika v dobro, sedež ali naslov prejemnika, referenca v dobro, namen plačila, koda namena in druge identifikacijske oznake, uporabljene v plačilnem

nalogu oziroma pri izvršitvi plačilne transakcije v skladu s predpisi in standardi na področju plačilnih storitev.

Kao što je jasno iz člana 10, stav 2, u slovenačkom zakonu se poseban naglasak stavlja na proaktivno objavljivanje troškova državnog organa i finansijskih izvještaja, što je svakako primjer dobre prakse. U zavisnosti od proaktivne prakse državnih organa u pogledu objavljivanja finansijskih izvještaja, prilikom promjene ZOSPI se može razmišljati o uključivanju odredbi koje se na to posebno odnose.

44

Bosna i Hercegovina

Član 20 Zakona o slobodi pristupa informacijama u Fedaraciji Bosne i Hercegovine praktivne obaveze državnih organa propisuje u članu 20:

Javni organ duzan je da objavi: Clan 20. 1) Vodic koji svakom licu omogucava pristup informacijama pod kontrolom javnog organa i koji narocito ukljucuje: informacije potrebne za obracanje javnom organu i sluzbeniku za informiranje; bitne elemente postupka podnosenja zahtjeva, zajedno sa uzorkom za informiranje, bitne elemente postupka podnosenja zahtjeva zajedno sa uzorkom zahtjeva u pisanoj formi; informacije o vrstama izuzetaka, postupku pristupa informacija, troskovima umnozavanja, o pravnim lijekovima i svim bitnim rokovima. Vodic upucuje i na indeks registar u skladu sa tackom 2) ovog clana, kao i na nacin pristupa tom registru. Vodic se dostavlja ombudsmenu, svakoj opcinskoj i pravnoj biblioteci u Federaciji i ako je to moguce, objavljuje putem interneta, a dostupan je na zahtjev. Vodic je besplatan; 2) Indeks registar koji sadrzi vrste informacija koje su pod kontrolom javnog organa, oblik u kojem su informacije dostupne, kao i podatke o tome gdje se moze pristupiti tim informacijama. Ovaj Indeks registar dostupan je u skladu sa obavezama dostavljanja utvrdjenim u tacki 1) ovog clana: 3) Tromjesecne podatke koji narocito ukljucuju: broj primljenih zahtjeva, vrstu trazenih informacija, utvrdjene izuzetke, odluke donesene u toku postupka i konacne odluke. Ovi statisticki podaci dostavljaju se Parlamentu Federacije i ombudsmenu, a dostupni su na zahtjev; 4) Godisnji izvijestaj koji sadrzi djelokrug, politiku, poslove, organizacionu strukturu i finansijske poslove javnog organa, stonarocito ukljucuje predlozeni budzet i godisnje finansijski izvijestaj sa podacima o ostvarenim prihodima i rashodima u prethodnoj godini. Navedeni izvijestaj dostavlja se Parlamentu Federacije i dostupan je na zahtjev.

Jasno je da u BiH ne postoji obaveza objavljivanja informacija na internet stranicama, a ne postoji ni proaktivna obaveza objavljivanja svih informacija koje posjeduje državni organ,izuzev onih koje su označene stepenom tajnosti ili predstavljaju podatke o ličnosti.

U ranijim izvještajima CDT-a obrađeni su i neki zakoni koji regulišu slobodan pristup informacijama, pretežno s obzirom na detaljnost regulacije materije proaktivnog obavještavanja javnosti o djelatnosti državnih organa. S obzirom na stepen informatičke osposobljenosti crnogorske javne vlasti, nije za očekivati da će dodatni fond obaveza u ovom pogledu dovesti do kvalitetnijih načina pristupa informacijama.

Zaključak komparativnog poddijela

Crna Gora je sa ZOSPI dobila solidan zakon koji uz određene nomotehničke propuste omogućava ispunjenje osnovnog cilja zakona ove

45

vrste – što je, rečeno je u prvom poddijelu, kontrola organa vlasti. Oblasti u kojima zakoni u regionu pokazuju jasne prednosti:

Ciljevi ZOPPI su jasnije određeni, a načela su posebno definisana; Krug aktivnih obaveza koje imaju državni organi:

o Krug aktivnih obaveza je preciznije i jasnije određen u ZOPPI;o Aktivne obaveze državnih organa po ZOPPI olakšavaju

pronalaženje svih informacija koje se tiču rada državnog organa bez potrebe za podnošenjem zahtjeva za slobodan pristup informacijama;

o Pretpostavljena proaktivna obaveza ovjavljivanja svih informacija čije objavljivanje nije zakonom isključeno.

Uređenje i obaveze organa koja se bavi slobodnim pristupom informacijama:

o Ustanovljavanje posebne institucije koja je isključivo opremljena za bavljenje poslovima koji se tiču primjene zakona;

o Obaveza institucije da unaprijeđuje rad državnih organa u pogledu slobodnog pristupa informacijama;

o Obaveza institucije da komunicira s javnošću;o Organizacija obuka za državne službenike;o Izrada jedinstvenog obrasca vodiča za slobodan pristup

informacijama.

Najveća prednost ZOSPI jeste izričito propisano pretpostavljeno pravo javnosti da zna, koje smo obrazložili u analitičkom dijelu Izvještaja. U Srbiji takvo pravo nije eksplicitno ustanovljeno. Član 2 ZPIJZ Srbije propisuje da su informacije od javnog značaja samo one informacije “koje javnost ima opravdan interes da zna”, što podrazumjeva da će se opravdanost interesa cijeniti u svakom slučaju u kojem se informacija zahtjeva. Nasuprot tome ZOSPICG propisuje javnost informacije kao pravilo, a onemogućavanje javnog uvida u informaciju koja je u posjedu organa koji su u smislu ZOSPI obavezani da informaciju stave na uvid, kao izuzetak koji se mora pravdati. ZOSPI stavlja teret dokazivanja da postoje

46

razlozi zbog kojih ovlašćeno lice ne može ostvariti uvid u informaciju u posjedu državnog organa, na sam državnom organu.ZOSPI propisuje i odgovarajući postupak i jako kratke rokove za postupanje državnih organa.

Detaljna regulacija instituta testa štetnosti i preovlađujućeg javnog interesa jeste druga prednost ZOSPI u odnosu na zakone u regionu. Nejasnost u vezi s ograničenjima slobodnom pristupu informacijama u vezi s preovlađujućim javnim interesom bi se mogla otkloniti promjenama zakona. Instituti predviđaju formalnu proceduru koju državni organi moraju poštovati prilikom osporavanja korišćenja prava na slobodan pristup informacijama. Od posebnog je značaja to što pretpostavka dostupnosti informacije podrazumjeva da negativno rješenje državnog organa po zahtjevu mora sadržati detaljno obrazloženje i izvještaj o sprovedenom testu štetnosti.

Na kraju komparativnog dijela se može konstatovati da zakonodavna rješenja u ZOSPI u dovoljnoj mjeri omogućavaju ispunjavanje osnovnog cilja bilo kog zakona o slobodnom pristupu informacijama – kontrolu javne vlasti od strane civilnog društva, ali i da ima prostora za preciziranje i poboljšanje zakonskih rješenja u oblastima koje su prethodno naznačene.

47

Analiza Izvještaja o stanju u oblasti pristupa informacijama Agencije

Veliki dio izvještaja Agencije se odnosi na probleme koji proizlaze iz nedovoljnih finansijskih sredstava za obavljanje dodatnih poslova slobodnog pristupa informacijama. Jedna od osnovnih obaveza Agencije u ovom pogledu je usled toga ostvarena samo djelimično. Riječ je, naime, o obavezi uspostavljanja informatičke baze, koja je uprkos nedostatku sredstava formirana i koja se redovno, uz ne male napore, održava. Informatička baza je po Izvještaju dostupna samo Agenciji i koristi se kako bi se (“na otežan način”, str. 78) došlo do podataka koji su neophodni za rad Agencije. ZOSPI, nažalost, ne precizira da li sadržaj baze treba učiniti dostupnim javnosti na internet stranama Agencije.

U Izvještaju se navode brojni problem s kojima se Agencija suočavala od njenog osnivanja do 31. marta 2014. godine. Onemogućavanje da Agencija obavi svoje zakonske obaveze se ogledalo u:

Odsustvu saradnje s Ministarstvom za informacione tehnologije (koje je obavezno da donese pravilnik o sadržaju i načinu vođenja informacionog sistema) (str. 10).

Državni organi informacije dostavljaju pretežno u pisanoj formi (obaveza dostavljanja u elektronskoj formi?) (str. 11), što u značajnoj mjeri opterećuje službenike Agencije koji su zaduženi za održavanje informatičke baze.

Primjećuje se i da institucije javne vlasti nijesu u dovoljnoj mjeri sarađivale s Agencijom:

Odsustvo odgovora Skupštine Crne Gore na zahtjev Agencije za odlaganje primjene ZOSPI(str. 3);

48

Vrhovni sud smatra da je isključen iz obaveze dostavljanja informacija na osnovu mišljenja iz 2009 (str. 76);

Inspekcija nije postupala u skladu sa zahtjevima agencije i nije provjeravala da li prvostepeni organi posjeduju informacije, ukoliko su negirali da ih posjeduju(str. 77).

Zaključci Agencije su od posebnog značaja, pa je nakon svakog od zaključaka dat i komentar:

Pravo na slobodan pristup informacijama “još nije lako ostvariti u Crnoj Gori”.

o Ostaje nedovoljno jasno šta znači “još nije lako” i u kom pogledu je teško ostvariti pravo. Kako je osnovni cilj zakona omogućavanje pa i olakšavanje kontrole javne vlasti od strane građana, Agencija praktično priznaje da taj cilj nije postignut, uprkos solidnom normativnom okviru koji je utvrđen u ZOSPI.

Stari kadar koji je navikao na odsustvo prava na slobodno informisanje.

o Zakon izričito predviđa kako kazne za državne organe tako i kazne za odgovorne službenike u državnom organu, pa je ovo opravdanje nepostupanja po zakonu neodgovarajuće.

Obaveza proaktivnog činjenja informacija javnim nije smanjila broj žalbi Agenciji.

o Izvještaj agencije ne sadrži analizu stanja u pogledu ispunjavanja proaktivnih obaveza od strane državnih organa, pa je neprimjereno govoriti o korelaciji između obaveze koja možda i nije ispunjena i broja žalbi. Ispunjavanje obaveza te vrste će sigurno rasteretiti i same državne organe i Agenciju.

Odbijanje pristupa informacijama na osnovu drugih zakona (što članom 1 zakona nije dozvoljeno).

o Treba raditi na upoznavanju državnih organa sa sadržajem ZOSPI kao i s činjenicom da je riječ o sistemskom

49

zakonu u onom smislu u kojem je to objašnjeno u analitičkom dijelu ovog Izvještaja. Odbijanje pristupa informacijama ne može biti obrazloženo na bilo koji način osim na osnovu ZOSPI odredbi koje propisuju slučajeve u kojima se može uskratiti pravo na pristup (čl. 14).

Veliki broj slučajeva ćutanja administracije.o Nepodnošenje zatjeva za pokretanje prekršajnog postupka

jeste jedan od najvažnijih uzroka ćutanja. Prvostepeni organi su poštovali naloge Agencije. NVO najbrojiniji podnosioci zahtjeva i žalbi (novinari, pa građani) (str.

76)o Nevladine organizacije i dalje obavljaju ulogu pseudodržavnog

mehanizma u situacijama u kojima državni organi ne obavljaju poslove iz svoje nadležnosti. Agencija neopravdano pravi razliku između udruženja građana i samih građana; podrazumjeva se da su NVO kao organizacije građana osposobljenije i spremnije da zahtjevaju slobodan pristup informacijama.

o Činjenica da položaj sredstava javnog informisanja nije posebno obrađen u ZOSPI ostavlja prostor za selektivno postupanje državnih organa i ne uvažava dovoljno činjenicu da se informacije o radu državne vlasti dobijaju prvenstveno putem medija.

Državni organi odbijaju zahtjeve po principu sve ili ništa.o I ovo je slučaj neupućenosti državnih organa u zakon, s

obzirom na to da ZOSPI izričito predviđen način postupanja s dokumentima koji su djelimično podložni pretpostavci manje snage javnog interesa (sakrivanje djelova dokumenata koji sadrže podatke o ličnosti i podetke koji su na osnovu ZTP označeni kao tajni u smislu člana 14 ZOSPI).

Najznačajniji propust Agencije se sastoji u tome što nije postupala po nadležnosti iz člana 39 ZOSPI u kojem se navodi da Agencija “podnosi

50

zahtjeve za pokretanje prekršajnog postupka za povrede odredaba ovog zakona koje se odnose na sačinjavanje i ažuriranje vodiča za pristup informacijama, proaktivno objavljivanje informacija i dostavljanje akata i podataka za potrebe vođenja informacionog sistema pristupa informacijama.” Agencija tvrdi da prekršajnih postupaka uopšte nije bilo (str. 77).Uprkos tome što ne postoje kaznene odredbe za neobavljanje te nadležnosti od strane Agencije, ne može se smatrati da Agencija ima diskreciono pravo da ne podnese niti jedan zahtjev za pokretanje prekršajnog postupka u prvoj godini svog rada. Agencija nema subjektivno pravo da postupi ili ne postupi u skladu sa zakonom. Agencija ima nadležnosti. Nadležnost ne podrazumjeva mogućnost da se ne postupi po nadležnosti. Sud ne može odbiti da donese odluku u slučaju za koji je nadležan. Predsjednik države ne može odlučiti da ne predstavlja državu. Parlament ne može odlučiti da ne donosi zakone. S obzirom na nevoljnost Agencije da podnosi zahtjeve za pokretanje prekršajnog postupka, za očekivati je da će veći broj zahtjeva u narednom periodi biti podnijet od strane organizacija civilnog društva koje se u vezi sa slobodnim pristupom informacijama pojave kao oštećena lica. S obzirom na nepostojanje sankcije za neobavljanje poslova iz nadležnosti Agencije može se očekivati da će i u narednom period Agencija rijetko podnostiti prekršajne prijave. S obzirom na to da se nadležnost od strane Agencije tumači kao subjektivno pravo (kao mogućnost da se podnese zahtjev za pokretanje prekršajnog postupka), otvoren je prostor za selektivno pokretanje postupka.

Neke od formulacija koje Agencija koristi u izvještaju nemaju odgovarajući pandan u ZOSPI. Tako se navodi da je u odlučivanju između zaštite ličnih podataka i slobodnog pristupa informacijama korišćen “sistem balansa“(str.3). Iz analize zakona proizlazi da takav institut ne postoji, a ako je Agencija tumačenjem zakona došla dotakvog instituta, ozbiljan je propust to što se u Izvještaju on ne objašnjava. Može se pretpostaviti da je riječ o formalnoj proceduri izvođenja testa štetnosti. Važno je, ipak, naglasiti da Agencija nije nadležna za sprovođenje testa štetnosti s obzirom na to isključivo organi javne uprave odlučuju o javnom interesu. Zadatak ocjenjivanja javnog interesa ne može biti

51

povjeren nezavisnoj agenciji, niti je taj zadatak povjeren Agenciji na osnovu ZOSPI. Agencija je nadležna za odlučivanje po žalbama koje se mogu izjaviti zbog povrede pravila postupka, nepravilno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja i pogrešne primjene materijalnog prava (čl. 35).24Takođe, ZOSPI propisuje da se u slučaju zaštite ličnih podataka neće sprovoditi test štetnosti, već da je zaštita ličnih podataka uvijek ispred prava javnosti da zna. U tom smislu zbunjuje konstatacija Agencije da je stala na stranu jednog ili drugog prava, koja se može pronaći na 3. i 4. strani Izvještaja.

Internet strane Agencije, koje bi trebalo da služe kao uzor državnim organima koji imaju obaveze na osnovu ZOSPI, imaju ozbiljne nedostatke. Izbornik na lijevoj strani sajta obećava obrasce za slobodan pristup informacijama, publikacije i preporuke, ali su strane prazne. Agencija uredno objavljuje rješenja koja donosi kao žalbeni organ i zaključke o obustavljanju postupka. Tehnički propusti objavljivanja doc verzija rješenja koje se ne mogu otvoriti u browser-u su takođe primjetni i otežavaju snalaženje na sajtu Agencije. Od posebnog značaja bi u ovom smislu bilo objavljivanje informacija o mogućnosti sudske zaštite kod Upravnog suda, kao i o mogućnosti oštećenog da podnese zahtjev za pokretanje prekršajnog postupka.

Uprkos nekim uspjesima koji su ostvareni u prethodnom jednogodišnjem periodu, ostaje puno prostora da Agencija unaprijedi svoj rad, prije svega u pogledu obavljanja poslova iz svoje nadležnosti. Postoje, doduše, i normativni propusti koji slabe Agenciju kao nezavistan organ koji se bavi slobodnim pristupom informacijama. Agencija, naime, nije obavezna da komunicira s javnošću, niti je obavezna da državne organe osposobi radi dosledne primjene ZOSPI. Od Agencije se, nažalost, ne može očekivati da će preuzeti obaveze koje joj zakonom nijesu izričito povjerene. Najznačajniji nedostatak, i to treba posebno naglasiti,jednogodišnje aktivnosti Agencije jeste nepodnošenje

24Analiza rješenja i zaključaka Agencije prevazilazi smisao i obim ovog izvještaja.

52

zahtjeva zapokretanje prekršajnog postupkau slučajevima koji su predviđeni zakonom.

53

DodaciAd 1 (Uočeni nomotehnički propusti)Suvišni članovi i djelovi članova:

član 4; član 5; član 7 stav 1.

U članu 9 se “informacija u posjedu organa vlasti” definiše kao “faktičko posjedovanje tražene informacije … bez obzira na osnov i način sticanja”. S obzirom na to da je nedopustivo da državni organ ne posjeduje informaciju koju bi trebalo da posjeduje s obzirom na svoju nadležnost, član bi trebalo izmjeniti na način da se isključi ideja faktičkog posjedovanja informacije i uključi ideja pretpostavljenog posjedovanja informacije s obzirom na nadležnost državnog organa.

Član 13: “koju” umjesto “koji”.

Član 20, stav 4: “i da o tome obavijesti podnosioca zahtjevu (sic!)”

Postoji mogućnost da će se zakon još jednom mijenjati da bi se uskladio s Direktivom 2003/98/EZ Europskog parlamenta i Savjeta od 17. decembra 2003. o ponovnoj upotrebi informacija javnog sektora.

54

Ad. 2 (Aktivne obaveze državnih organa i aktivne obaveze Agencije)Državni organ koji je obavezan u smislu ZOSPI ima obavezu da na internet stranama objavi:

1. vodič za pristup informacijama;2. javne registre i javne evidencije;

a. Sam uvid u registre se ne odvija na internet stranama, već u prostorijama državnog organa (i to bez donošenja rješenja; čl. 22 ZOSPI);

3. programe i planove rada; 4. izvještaje i druga dokumenta o radu i stanju u oblastima iz svoje

nadležnosti; 5. nacrte, predloge i konačne tekstove strateških dokumenata i

planova i programa za njihovo sprovođenje; 6. nacrte i predloge zakona i drugih propisa, kao i mišljenja eksperata

na te propise; 7. pojedinačne akte i ugovore o raspolaganju finansijskim sredstvima iz

javnih prihoda i državnom imovinom; 8. spisak državnih službenika i namještenika, sa njihovim službeničkim

i namješteničkim zvanjima; 9. spisak javnih funkcionera i liste obračuna njihovih zarada i drugih

primanja i naknada u vezi sa vršenjem javne funkcije; 10. rješenja i druge pojedinačne akte koji su od značaja za prava,

obaveze i interese trećih lica; 11. informaciju kojoj je po zahtjevu pristup odobren.

Rok za objavljivanje svih ovih informacija jeste 15 dana od dana njihovog donošenja (ovo stvara osnov za trajni monitoring ispunjavanja obaveza od strane državnih organa).

55

Za nepoštovanje ovih obaveza je u Zakonu predviđena prekršajna kazna u iznosu od 500 do 20.000 eura za pravno lice koje nije ispunilo obavezu i prekršajna kazna od 200 do 2.000 eura za fizičko lice koje je u pravnom licu bilo odgovorno za obavljanje aktivnih obaveza državnog organa.

Posebna proaktivna obaveza se sastoji u:

12. Imenovanju lica koje će se baviti ovim poslovima u državnom organu. Zakon CG nažalost ne predviđa lice koje će se starati o slobodnom pristupu informacijama, već samo lice koje će rješavati po zahtjevima za slobodan pristup informacijama.

56

Documents

Izvještaj o slobodnom pristupu informacijama u … · Web viewIzvještaj sadrži dva osnovna dijela. U prvom dijelu se analizira Zakon o slobodnom pristupu informacijama u Crnoj