1. Značenje izraza ,,uprava”Pri preciznijem određivanju značenja izraza ,,uprava” dolazi se do poteškoća i to iz razloga što taj izaraz ima višestruka značenja u svakodnevom govoru kao i u stručnoj i drugoj literaturi. U SFR Jugoslaviji tj. u jugoslovenskom pravu riječ ,,uprava” i ,,administracija” upotrebljavali su se kao sinonimi, da bi kasnije izraz ,,administracija” dobio konotacije ,,profesionalnog službenog aparata” ili ,,posebne stručne i tehničke službe.” I u drugim jezicima i zemljama je slična situacija tj. izraz ,,uprava” ima više značenja. Ipak , pravna nauka, posebno nauka o upravnom pravu prihvatila je stanovište sa dva osnovna značenja:

a) prvo, označava određeni krug subjekata vršilaca ( organa ili organizacija) u okviru državnog aparata koji se razlikuje od drugih vršioca državnih aktivnosti po tome što im je povjerena funkcija uprave pojam uprave u organizacionom smislu

b) drugo, označava određenu vrstu aktivnosti koje se po nekim specifičnim obilježjima razlikuju od ostalih državnih aktivnosti pojam uprave u funkcionalnom smislu

2. Uprava u organizacionom smisluOdređivanje pojma uprave u organizacionom smislu pokriva određenu vrstu subjekata ovlaštenih za vršenje upravne djelatnosti u okviru i van okvira državne strukture. Uprava u organizacionom smislu se može podijeliti u zavisnosti da li ta organizaciona obuhvata samo organe državne uprave kao vršioce upravne aktivnosti (uprava u organskom smislu) ili obuhvata sve vršioce tih aktivnosti (javna uprava).

A) Uprava u organskom smisluPredstavlja određenu vrstu državnih organa koji su nosioci upravne djelatnosti. Prema tome, polazna osnova ovakovom načinu određivanja pojma uprava jesu sami organi državne uprave. S obzirom da je državna struktura vrlo složena, pojavljuje se problem u podjeli državnih organa. Rješenje se pronalazi prema poznatoj teoriji podjele vlasti nastaloj u 18. Vijeku. Suština ove koncepcije je u činjenici da se državna vlast dijeli na osnovu dva kriterijuma:a)organizacionog – podjela državnih organa na zakonodavne, sudke I upravneb)funkcionalnog – ispoljava se kroz trojstvo državnih funkcija, s razlikovanjem zakonodavne, upravne I sudske funkcije. Svaku od ovih osnovnih funkcija vlasti vrši posebna vrsta državnih organa. Za vršenje uprave formiraju se posebni državni orgnai, organi uprave. Krug organa koji se smatraju organima državne uprave određuju se pozitivnopravnim propisima svake države.Kod nas se umjesto sintagme uprava u organskom smislu, upotrebljava termin državna uprava.Upravu u organskom smislu pored organa državne uprave čine i upravne organizacije koje uglavnom obavljaju stručno-tehničke neautoritativne poslove.

B) Javna upravaTermin ,,javna uprava” obuhvata šire značenje od pojma ,,državna uprava.” On svoje uporište crpi iz dualističke podjele pravnog sistema na javno i privatno pravo gdje javno pravo štiti interese javne vlasti, privatno pojedinca. Koristi se za označavanje:

a) stručnog dijela državnog aparata tzv. ,,javne administracije” koja se razlikuje od poslovne;

b) nedržavnih organizacionih oblika, vršioca upravnih aktivnosti koji se u pravilu pojavljuju u vidu javnih preduzeća;

c) stručnog aparata jedinica lokalne samouprave.Obilježja subjekata javne uprave su:

a) njhov nelikrativni karakter (nemaju za cilj dobit već zadovoljenje opštih društvenih potreba);

b) njihove aktivnosti su regulisane normama javnog prava.Gladen: javna uprava obuhvata centralnu upravu države, lokalnu upravu, kao i javne korporacije koje su vođene od strane države čije poslovanje određuje društvena zajednica, u čijem interesu djeluju.Vajt: javna uprava obuhvata izvršavanje javne politike koju utvrđuju predstavnički organi.Krbek: pod pojmom javna uprava označava se izvjesna djelatnost društvenih organizacija, pa i djelatnost pojedinaca kada vrše javnu službu.

3. Određivanje funkcionalnog pojma uprave u formalnom smisluVrši se na osnovu njenih spoljašnih obelježja odnosno forme dotičnih aktivnosti. Osnovu za određivanje pojma uprave čine organi I organizacije koji ulaze u sastav uprave način rada, forma akata koje donose te način vršenja kontrole rada uprave. Na osnovu navedenih formalnih obilježja pokušavaju se naći mjerila razlikovanja od ostalih državnih institute. Jedno od tih mjerila su pozitivnopravni propisi kojima se utvrđuju spoljna obilježja pojedinih aktivnosti uprave. Ističu se inokosni organi u upravi zbog brzog I efikasnog djelovanja. Takođe podvlači se princip zavisnosti upravnih organa I njihovih službenika za razliku od tradicionalne nezavisnosti sudstva. Postupak prema kome se sprovode upravne aktivnosti odlikuje se neformalnošću što nije slučaj sa vršenjem sudskih aktivnosti. Akti uprave se izdaju u slobodnijoj formi bez posebnog obrazloženja. Kontrolu nad vršenjem upravnih aktivnosti provode posebni organi u okviru same organizacione strukture uprave I posebni sudovi na različit načion od kontrole ostalih državnih funkcija.

Pravni režim upravne funkcije kao osobeni način njene prepoznatljivostiNjega čine spoljni pokazetelji upravnih aktivnosti, na osnovu kojih se vrši identifikacija svega onog što čini sadržinu upravne funkcije prema pozitivnom pravu određenje zemlje. To znači da su sva formalna obilježja uprave izražena pravnim normama, te da se uprava kao funkcija može odrediti na osnovu zbira karakteristika ukupnog pravnog režima. Prema tome, za ovo stanovište relevantno je pozitivno pravo date zemlje i postojanje zasebnog pravnog režima upravne funkcije. Pravni režim upravne funkcije predstavlja skup pravnih normi prepoznatljivih i izdifferenciranih iz sastava opšteg režima vršenja državne vlasti. Prema Dimitrijeviću zaseban pravni režim se manifestuje kroz: identifikaciju posebnih vršilaca upravnih aktivnosti, poseban postupak vršenja upravnih aktivnosti, kroz specifične oblike kontrole upravnih aktivnosti i kroz postojanje posebnih pravila za utvrđivanje odgovornosti za štetu nastalu u vršenju upravnih aktivnosti. Po njemu se upravna funkcija kod nas sastoji u : izdavanju pojedinačnih akata i vršenju radnji.

Kritičke opaske na određivanje pojma uprave u formalnom smisluOdređivanje uprave u formalnom smislu sadrži niz elemenata koji dovode u pitanje ispravnost ove koncepcije, jer se njeni primarni elementi izvodde iz pozitivnog prava dotične zemlje, koje je podvrgnuto promjenama, što otežava pronalaženje pouzdanih mjerila za njeno teorisko definisanje.

4. Određivanje funkcionalnog pojma uprave u materijalnom smisluOdređenje funkcionalnog pojma uprave u materijalnom smislu polazi od unutrašnjih obilježja upravne djelatnosti. Razlikuju se dva pristupa:

A) NEGATIVNO ODREĐENJE Negativno poimanje uprave crpi svoju osnovu iz načela podjele vlasti na zakonodavnu, sudsku i izvršnu. Zbog nemogućnosti definisanja pojma uprave kroz pozitivno određenje, neki su pisci pribjegli njenom negativnom određenju. Po ovom stanovištu upravu čine one vrste državnih aktivnosti koje se nalaze izvan okvira zakonodavstva i sudstva. Ovakvo poimanje uprave ne doprinosi određenju jer ne goviri šta čini upravu već samo šta uprava nije.

B) POZITIVNO ODREĐENJE Pošto uprava predstavlja jednu dinamičnu pojavu koja se stalno mijenja i prevashodno ovisi o pozitivnom pravu svake zemlje I teško ju je definisati. Stoga, postoje različiti pristupi određenju, najvažniji su:

I) Uprava kao jedna od funkcija državne vlasti ( Shvatanje upravne djelatnosti kao autoritativne aktivnosti pri čijem se vršenju koriste pregorativini političke vlasti – geneza iz apsolutističke države. Kasnije, dolaskom liberalnih ideja, vršenje vlasti povjerava se odgovarajućim državnim organima, a vlast se dijeli na zakonodavnu, izvršnu i sudsku. );

II) Uprava kao djelatnost države koja se dalje diferencira na:a) Upravu kao javnu službu ( Upravna funkcija se više ne određuje kao isključivo kao

funkcija vlasti, već kao djelatnost koja premašuje okvire državne vlasti u čiji sastav pored vršenja vlasti ulaze i aktivnosti zadovoljavanja vitalnih potreba građana. )

b) Upravu kao stvaralačko-praktičnu društvenu djelatnost ( Uprava prestaje biti samo pravna manifestacija državne vlasti i imati funkciju izvršenja zakon, nego jeo na djelatnost za vršenje brojnih poslova države čime ona postaje aktivni pokretač značajinh društvenih tokova. Uprava je, po tom shvatanju, stvaralačka djelatnost koja se mora stalno nalaziti u inicjativi i djelovati.)

5. Uprava kao jedna od funkcija državne vlastiOvo je tradicionalni pristup i tretira upravne djelatnosti kao isključivo autoritativne aktivnosti pri čijem se vršenju koriste pregorativi političke vlasti. Ova koncepcija vuče svoju genezu iz policijsko-apsolutističke države 17. i 18. vijeka. Bitne odlike države tog tipa ispoljavaju se u nedostatku opšteobaveznih pravnih pravila kojima bi se podvrgla upravna djelatnost. Državni zadaci se ostvaruju izdavanje zapovijesti, zabrana i dozvola te vršenjem prunude. Pojedinac je potčinjen državi i ima status podanika bez pravne sigurnosti. Tek u prvoj polovini 19. vijeka pod uticajem teoriji o podjeli vlasti, vršenje državne vlasti se transformiše u pravne funkcije države. Na osnovu toga se razlikuju:

1. Zakonodavstvo (funkcija donošenja zakona);2. Izvršna funkcija (funkcija donošenja upravnih akata I izvršavanja opštih pravnih normi);3. Sudska funkcija (funkcija rješavanja spornih situacija, donošenja pojedniačnih pravnih

akata).Vršenjem državne vlasti na pravno regulisan način osnovne funkcije države dobivaju karakter pravnih funkcija države koje se s obzirom na specifičnost pravnih normi kojima se regulišu njene aktivnosti razlikuju od ostalih aktivnosti države, popravnom režimu kojem su podvrgnute.

6. Promjene u tretiranju sadržine državnih funkcijaKao rezultat porast velikog broja aktivnosti države koje se nisu mogle podvesti pod zakonodavnu, izvršnu i sudsku vlast i porasta neautoritativnih aktivnosti države (zadovoljavanje potreba građana) dolazi do mjenjanja stavova o broju i sadržini osnovnih pravnih funkcijadržave zasnovanih na podjeli vlasti. Smatra se da zakonodavnu funkciju treba proširiti sa novim aktivnostima kao ’’utvrđivanje opšte politike zemlje’’, zatim praviti razliku između primarnih i sekundarnih pravnih normi. Što se tiče izvršne vlasti, heterogenu grupu izvršnih aktivnosti treba diferencirati u 2 sfere, višu koju čini vlada i čiji djelatnost ima politički karakter i nižu sferu koju čini uprava, čija djelatnost ima stručno-izvršilački karakter. Međutim bez obzira na primarnu ulogu u izvršavanju zakona i poistovjećivanja sa izvršnom funkcijom ne bi bilo ispravno svoditi upravnu djelatnost na izvršnu jer ona obuhvaća i takve poslove koji prevazilaze okvir izvršne djelatnosti.Osporavaju se i shvatanja o razlici upravne i sudske funkcije. Podvođenjem uprave pod pravo i primjenom načela zakonitosti u njenom radu, uprava se više ne može razlikovati od sudstva po tom osnovu.Isto tako osporen je kriterijum koji polazi od prava na slobodnu ocjenu, prema kome je to isključivo pravo upravne vlasti. To je ostvareno proširenjem toga prava na sudove i vezanjem uprave za pravnu normu.Gledište u koncepciji spora je takođe uzeto u razmatranje gdje je utvrđeno da se i uprava u pojedinim situacijama može naći u ulozi arbitra, kao i što sud ponekad ne može zanemariti opšti interes.Razlika između upravne i sudske funkcije koja svoju osnovu nalazi vrsti kata je osporena poslije afirmacije načela zakonitosti.Razlike u formalnim, odnosno vanmaterijalnim kriterijumima razvojem proceduralnog normiranja koji je doveo do kodifikacije upravnog postupanja u mnogim zemljama pri čemu se uprava izjednačila sa sudstvom.Takođe osporen je kriterijum prema kome samo uprava ima inicijativu pokretanja postupka, jer u određenim situacijama na to ima pravo i sud (ostavinski postupak).Određena linija razdvajanja svoju osnovu nalazi u toma da uprava i sudstvo predstavljaju dva posebna načina ostvarivanja prava. Sudska vlast predstavlja autoritativnu djelatnost države kojom se na zaknoski način pješava pojedinačna sporna situacija. Sud se pojavljuje u ulozi arbitra, koji utvrđuje postojanje deliktnog ponašanja i zavisno od toga određuje pravnu sankciju. Dok upravna vlast obuhvata aktivnost donošenja pojedinačnih upravnih akata kojima se na autoritativan način u upravnopravnom odnosu rješava neka konkretna situacija.

7. Uprava kao javna službaOdređivanje i shvatanje uprave kao javne službe nastalo je početkom XX vijeka kao posljedica pojačane i povećane državne intervencije u društvenom životu. U vršenju svojih aktivnosti država više ne stavlja u prvi plan vršenje vlasti nego ostvarivanje opštedruštvenih i svakidašnjih potreba građana gdje se instrumenti vlasti zamjenjuju novim metodama bez primjene autoritativnih pregorativa. U tom cilju ona sama u vlastitoj režiji preuzima obavljanje određenih poslova i zadataka u domenu privrednih i društveno-socijalnih djelatnosti kao što su

obrazovanje, zdravstvo, socijalno osiguranje, energetika, komunalne službe… te ih izuzima iz slobodne inicijative pojedinca i organizacija zbog potencijalne mogućnosti zloupotrebe monopolskog položaja ovih aktivnosti. Upravna funkcija se danas označava kao djelatnost koja premašuje okvire funkcija državne vlasti obuhvatajući u sebi ukupnost aktivnosti uprave u čiji sastav pored aktivnosti vršenja vlasti ulaze i aktivnosti zadovoljavanja vitalnih potreba građana. Imajući u vidu posljedice koje pojedine grupe aktivnosti države izazivaju u pravnom poretku Leon Digi razlikuje tri državne pravne funkcije: zakonodavna, sudska i upravna. Upravna funkcija se manifestuje korz tri vida akata:

a) subjektivni akti – vrsta pravnih akata kojima se stvaraju, mijenjaju i ukidaju individualne (subjektivne) pravne situacije;

b) akti uslovi – pravni akti koji predstavljaju uslov da se na konkretne subjekte primjeni jedna opšta pravna situacija;

c) materijalni akti – pravni akti kojima se vrši obezbeđivanje funkcionisanja javnih službi.

8. Uprava kao stvaralačko-praktična djelatnostPromjene u teorijskom pristupu materijalnog pojma uprave javljaju se početkom XX vijeka u Njemačkoj i Francuskoj. One su posljedica napuštanja ranijeg shvatanja o upravi kao isključivo državnoj funkciji izvržavanja zakona koje je bilo naročito prisutno u vrijeme odvajanja funkcija države (zakonodavstvo, sudstvo, izvišna vlast). Napušta se i koncept normativističkog pristupa državi (da je vršenje vlasti regulisano pravom). Širenje uloge države u sferu privrednih i socijalnih djelatnosti daje državo određene socijalne konotacije čime se koncept normativističke države zamjenjuje konceptom socijalne države (države blagostanja). Promjene uloge države uslovile su i promjene u aktivnostima uprave. U tom smislu se o upravi više ne govorio kao o funkciji izvršenja zakona nego kao djelatnosti a vršenje brojnih poslova države čime ona postaje aktivni pokretač značajnih društvenih promjena.Laband diferencira državnu djelatnost prema psihološkim kriterijumima, jer za zakonodavstvo i sudstvo je bitno rezonovanje, dok je za upravu državna akcija i djelovanje.Peters upravu tretira kao svakodnevno ispunjavanje postavljenjih državnih zadataka u pojedinačnim slučajevima. On vidi razliku između uprave i sudstva u činjenici što sudstvo u pravilu djeluje samo na prijedlog stranke u spornim situacijama, a uprava u mnogobrojnim pojedinačnim situacijama ispunjava državi cilj. Po njemu je uprava stvaralačka djelatnost koja se mora stalno nalaziti u inicijativi i djelovati po slobodnoj ocjeni. Forsthof smatra da ja razlika između uprave I sudstav u tome da je pravo za sudstvo sopstveni cilj, a za upravu ograničenje njene moći. Uprava predstavlja stvaralačku, dinamičnu I kontinuiranu djelatnost države kojom se ostvaruju praktični ciljevi države u okviru prava.

9. Uprava u našoj teorijiS razvojem pravne nauke, tekli su I napori naše pravne teorije da se pokuša odrediti materijalni I formalin pojam uprave. Naša teorija slijedila je koncepcije koje su dominirale u evropskim zemljama. Jovanović određuje upravu kao vlast izvršavanja zakona radi izvršavanja državnih interesa, pri čemu se vršenje materijalnih radnji nije uvrštavalo u sastav uprave. Tasić određuje upravu kao jednu od državnih vlasti koja izvršava zakone putem izdavanja pojedinačnih pravnih akata, materijalnih radnji a I opštih propisa, uredaba. Kostić smatra da je odnos uprave prema zakonodavstvu obilježen subordinacijom uprave, a prema sudstvu je negativno označena, tj.

uprava je ono što nije sudstvo. Prema Stjepanoviću administrativnu funkciju država vrši kad donosi subjektivne akte, akte uslova I materijalne akte. Dimitrijević I Marković određuju upravnu funkciju kao cjelinu aktivnosti izdavanja upravniha kata I aktivnosti vršenja upravnih radnji koje su regulisane normama posebnog pravnog režima. Popović smatra da se sadržina državne uprave manifestuje kroz dvije grupe aktivnosti: autoritativne I neautoritativne. Milkov smatra da upravna funkcija predstavlja vršenje vlasti u pojedinačnim situacijama koje se izvršava kroz autoritativno istupanje u pojedinim slučajevima. Lilić shvata upravu kao jednu od mnogobrojnih djelatnosti države. Određuje teoriski pojam uprave u funkcionalnom smislu(pojam upravne djelatnosti) I pojam uprave u organizacionom smislu(pojam upravne organizacije).

10. Pozitivnopravni pojam upravePozitivnopravni pojam uprave je određen važećim pravnim normama konkretnog pravnog sistema kojima je regulisana organizaciona struktura uprave i pobrojani poslovi i zadaci uprave, što znači da pozitivnopravni pojam uprave određuje uprava od postojećih ustavnih i zakonskih propisa.Pozitivnopravni pojam uprave ima značaj za praktičnu primjenu konkretnih pravnih normi o radu i organizaciji uprave. Iako teorijski i pozitivnopravni pojmovi uprave imaju zajedničkih obilježja oni se suštinski razlikuju, ali i kod jednih i drugih moguće je pozitivnopravni pojam uprave sagledati kroz dva vida:

A) Pozitivnopravni pojam uprave u funkiconalnom smislu određuje pojam uprave na osnovu konkretnih poslova koje uprava obavlja u jednoj zemlji na osnovu pozitivnopravnih propisa. Iz Ustava BiH nije moguće utvrditi funkcionalni pojam uprave, jer on to ne određuje već je moguće samo na osnovu Zakona o upravi BiH. To su sledeći poslovi:

Izvršavaju zakone I druge propise Vrše nadzor nad provođenjem zakona I drugih propisa Donose propise za provođenje zakona Predlažu I daju preporuke iz oblasti zakonodavstva Daju odgovore na pitanje organa zakonodavne I izvršne vlasti koja se odnose na

njihovu nadležnost Obavljaju druge upravne I stručne poslove određene zakonom I drugim

propisimaUstavom RS utvrđeno je da ministarstva i drugi organi uprave provode zakone i druge propise, optše akte Narodne skupštine i Vlade, kao i akte predsjednika Republike, te u upravnim stvarima vrše upravni nadzor i obavljaju druge poslove utvrđene zakonom. Prema zakonu o republičkoj upravi organi državne uprave vrše sledeće poslove:

Vođenje politike razvoja Praćenje stanja Normativna djelatnost Izvršavanje zakona I drugih propisa Vršenje upravnog nadzora Odlučivanje u upravnom postupku o pravima I obavezama učesnika u postupku

Postupaju u prekršajnom postupku Staranje o javnim službama Ostali stručni poslovi uprave

B) Pozitivnopravni pojam uprave u organizacionom smislu ( Označava određeni krug subjekata (vrstu i oblik upravnih organa) koji su odgovarajućim propisima određeni kao vršioci poslova državne, odnosno javne uprave. Ustavom BiH propisano je da upravne funkcije na nivou BiH obavljaju ministarstva. Zakonom o upravi BiH u vršioce poslova uprave uvrštavaju se ministarstva i druge institucije određene zakonom. Određee poslove mogu obavljati i javne korporacije, komore, preduzeća, agencije i druga pravna lica sa javnim ovlaštenjima. Ustavom RS utvrđeno je da poslove uprave obavljaju ministarstva i drugi republički organi uprave, te preduzeća i druge organizacije kad su im zakonom povjerena javna ovlaštenja kao i organi lokalne samouprave. Pojedini poslovi uprave radi njihovog efikasnijeg i ekonomićnijeg obavljanja prenose se na jedinice lokalne samouprave, javnim ustanovama i drugim pravnim licima.

11. Magistarski tip upraveVeć u antičko vrijeme pojavom polisa usložnjava se organizacija života velikog broja ljudi na malom prostoru, jer se morala kontninuirano osigurati odbrana grada, unutrašnji red i mir, snabdijevanje hranom i vodom, prikupljanje poreza što se sve nije moglo obaviti bez posebno organizovanih profesionalaca. Državni poslovi, od čistoće ulica do odbrane zemlje, su bili u krajnjoj liniji bili i politički i upravni. Takav tip je poznat u teoriji kao magistarski tip koji se posebno razvio u rimskoj republici. Magistarska diferencijacija državnog sistema predstavlja ranu varijantu podjele vlasti. Magistrati su u rimskoj državi imali vrlo široka ovlaštenja, te su obavljali poslove političkog i upravnog sadržaja. Koji sadržaj je preovladao zavisilo je od specifičnosti poslova I ovlaštenja koja su proizlazila iz ustava. Magistratska diferenijacija u rimskoj I atinskoj državi nije bila pogodan okvir za razvoj državne uprave zbog nedopuštanje horizontalnog I vertikalnog raščlanjivanja, a nije bilo u koristi patricija koji su u takvoj upravi gledali ugrožavanje svog položaja. Carski Rim je posvećivao veliku pažnju razvoju državne uprave i obavljanju poslova koji se odnose na javne radove, izgradnju puteva i poštanske službe koja već u Rimu dobija karakter javne službe. Pored toga, u carskom Rimu došlo je do jasnije podjele državne uprave na finansijske poslove, pravosudne te javne i policijske poslove, koji će se mnogo vijekova kasnije razviti u klasične resore uprave.

12. Uprava u režimu feudalne epohePartikularizam je glavno obilježje održavne organizacije u srednje vijeku. Srednji vijek nije vrijeme jakih nacionalnih država, a centralna vlste je slaba , narušena stalnim partikulariznom i sukobima između vladara, plemstva i crkve. Crkva je glavni integrativni faktor rascjepkanog feudalnog društva. Patrikularizacija u organizaciji javne vlasti imala je svoj izraz u razvoju uprave. Pluralitet nosioca vlasti razvio je pluralitet nosioca upravnih poslova koja je mogla biti vojna, plemenska državna pa čak i mjesna i privatna. Partikularističke težnje feudalaca su uslovile rani razvoj Kraljeve uprave u Franačkoj koja je ima za cilj stvaranje jedinstvene uprave za svu teritoriju. Okvir Kraljeve uprave činili su poslovi vezani za dvor I kraljeve posede. Pored Kraljeve uprave valja spomenuti I upravu koju su obavljali nosioci tzv. Imunitetne vlasti, to su

bile razne kategorije slobodnih ljudi, crkvena imanja koji su bili oslobođeni od poreza I drugih nameta.

Tendencije ka centralizaciji državne ( Kraljeve ) uprave:Inteziviranje procesa nastanka nacionalnih država u Francuskoj, Holandiji, Španiji, Engleskoj i Portugalu uslovljavalo je potrebe ka ekonomskim, socijalnim i svim drugim vidovima integracije. Dolazi do prelaska na novčanu privredu, renesansa, humanizam izraz su novih shvatanja, a crkva gubi dominantnu poziciju. To se odrazilo i na upravu koja postaje sveobuhvatna i cjelovitija u odnosu na raniji period. Političku i pravnu misao obilježila je škola prirodnog prava te začeci supsidijarnosti pisanog u odnosu na običajno pravo. U takvim okolonostima uviđa se značaj uprave u stvaranju jedinstvene vlasti. U Francuskoj i Engleskoj formira se Savjet kao najviši kraljev organ za obavljanje raznih državnih poslova tj. svih poslova koji su značajni za upravljanje državom ( finansije, vanjska i spoljna politika, vanjska i spoljna uprava ). Glavni zakonski akti iz toga perioda su zakoni kraljevstva ili temeljni zakoni i kraljevski zakoni ( edikti ). Temeljini zakoni su imali suprematiju na ostalim aktima dok su kraljevi zakoni više ličili na privremene akte uprave.Ovo razdoblje karakteriše borba središnje vlasti koja želi svoje akte učiniti djelotvornim nad cijelom teritorijom, dok feudalci pokušavaju da je smanje. U Francuskoj se umjesto porodičnog savjeta formira državni savjet koji je mnogo stručniji. Zbog opreza vladari se oslanjaju na kolegij, kome povjeravaju upravu. Ovo je razdoblje postepenog izgrađivanja centralizovane i hijerarhiski uređene kraljevske državne uprave, koja proširuje nadležnost na čitav državni teritorij. Pri tome dolazi do kompromisa između plemstva i građanske klase. Plemstvo zadržava stečene položaje, a buržoazija jednistveno tržište. Upravni aparat je isključivo vezan za osobu vladara i nije podvrgnut opšteobaveznim pravnim normama. Održavanje javnog reda i mira i prikupljanje državnih prihoda glavni su zadaci uprave. Za razliku od zapada, osmanlijska država je razvila specifičan oblik monarhiske integracije s jakom i efikasnom centralnom vlašću. Na zapadu ekonomska i politička vlast se spaja u rukama feudalca putem feuda, dok u okvirima turske države se spaja u rukama države. Osmanlijska država davala je simboličnu autonomiju feudalcima, zadržavši za sebe prava u ekonomskim, upravnim i sudskim stvarima. Sva vlaast i duhovna i svjetovna integrisana je u osobi sultana. Veliki vezir je bio drugi po rangu, najviši funkcioner carske uprave. U civilnoj upravi značajnu ulogu su imali ljudi pera koji su bili na čelu administracije. Ljudi mača u vojnoj upravi. Ljudi zakona, vjersko-upravni sležbenici.

13. Uprava u kapitalističkom društvuFrancuska buržoaska revolucija1789. označila je definitivan kraj feudalnog društvenog sistema. Preovladao je nov i napredni kapitalistički društveni sistem. Osnovu tog novog sistema čine privatno vlasništvo i građanin kao subjekt i izvor svakog političkog legitimiteta. Proklamovana su tri osnovna načela: jednakost, sloboda i ravnopravnost. Novi proizvodni i društveni odnosi zahtjevali su radikalne promjene u koncepciji države. Mladoj buržoaziji ne odgovara paternalistička država iz vremena apsolutnih monarhija. Liberalističkoj privjerdnoj strukturi odgovara država koja najmanje upravlja, tzv ,,noćobdijska država.” Načelo podjele vlasti idejna je osnova liberalne buržoazije u borbi protiv samovolje monarha i njegove uprave. Locke razlikuje tri oblika vlasti: zakonodavnu kao najvažniju, izvršnu i federativnu. Monteskje u svakoj državi razlikuje tri vlasti: zakonodavnu, izvršnu i sudsku.

Mladoj buržoaziji koja se oslobodila apsolutističkog režima odgovaralo je što manje mješanje države u ekonomske I državne odnose. Trebalo je poći od ograničavanja državne uprave, a to se postiže političko-pravnom kontrolom državne uprave u pravnim regulisanjem njezina djelovanja. Političku kontrolu vrši parlament, a pravnu sudovi. Već u drugoj polovini 19. vijeka buržoazija kao klasa i sa njom klasični kapitalizam postižu svoj vrhunac. Od tada kapitalizam počinje da se mijenja. Umjesto slobodne konkurencije javljaju se monopoli koji dominiraju proizvodnjom, a povećali su se zahtjevi da se država aktivno uključi u društvene odnose kako bi se stvorili i osigurali uslovi za daljni razvoj i funkcionisanje kapitalističkog sistema. Država kao aparat doživljava naglu ekspanziju u širenju njenih ekonomskih i socijalnih funkcija. Bez jakog državnog aparata nisu se mogle razriješiti klasne suprotnosti, kao ni zadovoljiti potrebe građana. Ekspanzijom države I preuzimanjem niza društveno-korisnih aktivnosti za čije obavljanje nije potreban monopol prinude I jačanjem njene uloge dolazi do narušavanja koncepcije podjele vlasti koju je ostvarivala liberalna buržoazija. Izvršna vlast dobiva široka ovlaštenja. Primat egzekutive nad zakonodavstvom naročito je došao do izražaja u vrijeme imperijalizma. Trend prevage egzekutive nad legislativom je zaustavljen negdje poslije prvog svjetskog rata donošenjem mnogih ustava. Uprava svoja ovlaštenja crpi iz zakona koji su tvorevina zakonodavne vlasti. Međutim pravna vezanost uprave nije bila dovoljna garancija s obzirom na prirodu njene djelatnosti, pa se s toga ustanovljuje upravno sudovanje koje putem upravnog spora kontroliše zakonitost rada uprave. Anglosaksonski sistem sudovanja(putem redovnih sudova) I francuski sistem sudovanja(putem posebnih upravnih sudova) koji će kasnije preovladati.

14. Početni oblici razvoja uprave u našem pravuTragovi uprave sežu daleko u prošlost. Vrijedno je spomenuti državu Nemanjića, čija organizacija vlasti I prava je izgrađivana po uzoru na vizantisko pravo. Državna vlast pripadala je vladaru I vlasteli, kao I saboru koji je sa vlastelom ograničavao vlast vladara. Pored kraljevske uprave postojale su lokalne jedinice uprave(vlastelinstva, župe, krajišta, gradovi I oblasti). Značajan momenat je Dušanov zakonik koji pokazuje da srpska srednjovjekovna država po državnoj strukturi I pravnoj kulturi nije razlikovala od država zapada. Organizacija uprave u modernom smislu javlja se u obnovljenoj Srbiji ustavom 1869. Gdje je država proglašena ustavnom monarhijom, a upravna vlast podvrgnuta zakonodavnoj I sudskoj kontroli. Ustav iz 1888. afirmiše sistem parlamentarne vladavine, detaljnije reguliše sistem lokalne samouprave, nezavisnost sudstva itd. Njegov sadržaj je prenesen u ustav iz 1903. Koji je ostao na snazi do stvaranja države jugoslovenskih naroda. Razvoj uprave na području BiH tekao je neujednačeno I pod različitim uticajima. Jača diferencijacija državne strukture nastupa aneksijom 1908. BiH ima svoj sabor I vladu pod kontrolom Austorougarske. Teritorija se djelila na okruge, kotare, gradove, kotarske ispostave te opštine. Tek 1906. Stvaranjem sreskih sudova odvojena je sudska vlast od upravne.

15. Državna uprava u periodu 1918-1941. Godine

Nakon stvaranja Kraljevine SHS donesen je Vidovdanski ustav. Upravnu vlast vrši kralj preko ministara koji stoje na čelu pojedinih organa državne uprave. Ministre je imenovao kralj, a oni su imenovali niže činovnike. Vršenje uprave organizovano je prema oblastima(veliki župan), srezovima I opštinama. Svi sporovi upravnog karaktera rješavani sup red upravnim sudovima na čijem čelu je stajao državni savjet. Ustav iz 1931. Takođe polazi od podjele vlasti na zakonodavnu, upravnu(kralj I ministri) I sudsku. Jugoslavija je podjeljena na 9 banovina, koje sui male status upravnih I samoupravnih jedinica I koje su bile podijeljene na srezove I opštine. Na čelu banovina ban(imenuje ga kralj na predlog ministra unutrašnjih poslova uz saglasnost s predsjednikom ministrskog savjeta). Državna uprava I samoupravna vlast djeluju jedinstveno u okviru kraljevske banske uprave. Državna uprava je vodila brigu da samoupravne vlasti djeluju u okviru zakona I u skladu sa opštim interesom. Ban je imao široka ovlaštenja u pogledu vršenja nadzora nad samoupravnim vlastima. Protiv rješenja bana bila je predviđena žalba Državnom savjetu.

16. Državna uprava u periodu 1945-1991. GodineUstav iz 1946, predviđa načelo jedinstva vlasti uz načelo demokratskog centralizma. Djelovalo je u horizontalnom I vertikalnom sistemu. Najviši izvršni I upravni organ bila je vlada. Analogno tome isti položaj imale su vlade narodnih republika, dok s utu funkciju na lokalnoj razini vršili izvršni odbori narodnih odbora. Na federalnoj razini pored vlada postojala su I ministrstva, koja su se djelila na opštesaveznu I savezno-republičku, te komiteti I savezne komisije. Analognu strukturu su imali organi uprave narodnih republika( savezno-republička ministrstva, republička ministarstva, rep. komiteti I rep. komisije). Status državnih organa imali su državna preduzeća I ustanove. Vlada je bila ovlaštena da donosi uredbe za primjenu zakona I sa zakonskim ovlaštenjima, kao I uputstva I naredba za izvršenje zakona, što joj je omogućavalo da pod određenim uslovima pruzme ulogu zakonodavca. Takođe vlada je obavljala provođenje saveznih zakona, usmjeraval rad ministarstava, komiteta, komisija, pripremu I kontrolu provođenja opštedržavnog plana. Na čelu pojedinih grana državne uprave stajali su ministri koji su brinuli o izvršenju zakona I drugih podzakonskih akata savezne vlade I bili odgovorni za njihovu primjenu.U vrijeme ovog ustava lokalna uprava bila je organizovana na razini narodnih odbora koji su se osnivali u oblastima, okruzima, gradovima, gradskim reonima, kotarima I mjestima.1950. god počinje uvođenje sistema samoupravljanja I njegova ustavna potvrda 1953. god. Čime se nastavlja proces decentralizacije poslova savezne države u korist republika I narodnih odbora. Uloga državne uprave se smanjuje, privredne organizacije ne čine vise dio državne uprave, a ona prema njima ima samo ovlaštenja koja su joj data zakonom. Određeni broj poslova se prenosi na nedržavne subjekte. Odvaja se izvršna od upravne funkcije, što rezultira ukidanjem vlade kao izvršnog I upravnog tijela I formiranje izvršnih organa predstavničkih tijela.Za izvršenje izvršnih poslova iz nadležnosti federacije obrazuju se sekretarijati, samostalne uprave, upravne ustanove I drugi samostalni organi. Savezni organi izvršavaju zakone I druge akte savezne NS, donose upravne akte, preduzimaju upravne radnje I druge propise.Zakon o državnoj upravi, Zakon o opštem upravnom postupku I Zakon o upravnim sporovima precizno utvrđuju funkcije državne uprave čime ona postaje relativno zaokružena cjelina.Ustavom iz 1963. god.preciznije I detaljnije se reguliše položaj I sadržaj funkcijadržavne uprave, te se organi uprave vežu za skupštinu. To se ogleda u tome da skupština osniva I ukida savezne

odnosno republičke organe uprave, imenuju funkcionere I dr. Ustav je posebno isticao načela ustavnosti I zakonitosti, samostalnosti u radu, odgovornosti funkcionera I dr.Ustavnim amandmanima iz 1971. Sužen je obim prava I dužnosti federacije u korist federalnih jedinica. Ukida se podjela saveznih zakona na potpune, opšte I osnovne I stvara se zakonodavstvo federalnih jedinica.Ustavom iz 1974. god. Država je predstavljala složenu cjelinu čiju strukturu su činile društveno-političke zajednice koje su samostalno u okviru svojih prava obavljale određene državne funkcije na svojoj razini. U svim tim zajednicama su se osnivali organi vlasti I upravljanja drugim društvenim poslovima. Ovim ustavom je ustanovljena presumpcija nadležnosti u korist opština. Organizaciona struktura je odbacivala načelo hijerahije između širih I užih organa uprave. Međusobni odnosi su se zasnivali na pravima I dužnostima utvrđenim ustavom, zakonom I statutom. Organi uprave su bili samostalni u obavljanju svojih poslova I odgovarali su skupštini I izvršnom organu svoje društveno-političke zajednice. Ustavom je bilo propisano da organi uprave provode utvrđenu politiku, izvršavaju zakone I druge propise, provode smjernice, odgovorni su za stanje u oblastima u kojima su osnovani, prate stanje u određenim oblastima, rješavaju u upravnim stvarima, provode upravni nadzor.

17. Pojam upravnopravnog odnosa i njegovo poređenje sa građanskopravnim odnosom Upravnopravni odnos je posebna vrsta pravnog odnosa koji nastaje u oblasti djelovanja

uprave. Svaki društveni odnos koji je uređen pravnom normom je pravni odnos. Razlika upravnopravnog odnosa ispoljava se u činjenici što nastaje u oblasti upravnog djelovanja. Upravnopravni odnos zauzima važno mjesto u teroiji upravnog prava jer predstavlja njegov temeljni institut. Ne zasniva se na kombinaciji volja subjekata već se zasniva na jednostranom izražavanju volje jedne od strana u tom odnosu. Jednostranost i jača volja su odlika upravnopravnog odnosa. Prema tome , bitna odlika upravnopravnog odnosa je subordinacija subjekata u odnosu, a dužnost tog odnosa je da štiti javni interes ali isto tako i uži (individualni) interes.

Razlika između upravnopravnog i građanskopravnog odnosa:1. Upravnopravni odnos predstavlja podvrstu pravnog odnosa koji se zasniva primjenom

upravopravnm normi na konkretan slučaj. Autoritativnost je nužno svojstvo upravnopravnog odnosa. Za razliku od upravnopravnog odnosa koji nastaje jednostranom izjavom volje, građanskopravni odnos nastaje saglasnošću volje subjekata.

2. U upravnopravnom procesu na jednoj strani je uvijek državni organ bez kojeg nije moguće zasnovati odnos. U građasnkopravnom odnosu subjekti nisu unaprijed određeni.

3. Upravnopravni se uspostavljaju između subjekata koji u pravom redu zadovoljavaju javni interes i subjekata koji u konkretnom slučaju ostvaruju neke uže interese, dok građanskopravi odnosi uspostavljaju između subjekata koji u konkretnom odnosu ostvaruju , u pravilu, neke uže interese.

4. Upravnopravni odnos nastaje upravnim aktom odnosno na osnovu zakona, dok građanskopravni nastaje saglasnošću volja subjekata.

5. Upravnopravni odnosi se uređuju kogentnim odnosno imperativnom pravnom normom, za razliku od građanskopravnog odnosa koje pokrivaju dispozitivne pravne norme.

6. Subjektivna prava koja predstavljaju suštinu upravnopravnog odnosa su lična, neprenosiva, neimovinska saredukovanom mogućnošću odricanja. Prava u građanskopravnom odnosu su imovinska i prenosiva, a obaveze su takođe imovinske i prenosive.

7. Povreda dužnosti iz upravnopravnog odnosa izaziva u određenim situacijama izricanje sankcija prema ličnosti (subjektu) dok je povreda iz građanskopravnog odnosa popraćena izricanjem sankcija imovinskog karaktera.

8. Zaštita prava iz UP odnosa vrši se po pravilima upravnog i upravnopravnog postupka, dok se zaštita prava iz GP odnosa vrši po pravilima redovnog sudskog i parničnog postupka.

18. Subjekti upravnopravnog postupkaUpravnopravni proces mora imati najmanje dve strane tj. subjekta. Jedna strana je uvijek nosilac državne vlasti. To su u pravom redu državni organi uprave te drugi državni organi i organizacije kojima je data javna ovlaštenja. Drugu stranu čine fizička i pravna lica, a ponekad i drugi subjekti, pod pretpostavkom da mogu biti nosioci prava i obaveza u konkretnom slučaju. To su učesnici prema kojima je usmjerena aktivnost ovlaštenih subjekata državne vlasti, čine ih u prvom redu poedinci, preduzeća, ustanove I druge organizacije. Mogu se u određenim situacijama pojaviti I državni organi, ali ne u poziciji organa vlasti, već u poziciji svakog drugog subjekta. Kao učesnik može se pojaviti I subject o čijem pravu I obavezi nosilac državne vlasti neposredno ne odlučuje, ali čiji je pravno zaštićeni interes tangiran u nekom konkretnom upravnopravnom odnosu. Takvim subjektima priznaje se pravo na odgovarajuću procesnu intervenciju radi zaštite svog interesa. Aktivnost ovlaštenih nosioca državne vlasti može biti usmjerena I prema određenim kolektivitetima koji nemaju opštu pravnu sposobnost, ali mogu biti nosioci prava I obaveza u konkretnom slučaju.Upravnopravni proces može se zasnovati između:

1) državnih organa i organizacija sa javnim ovlaštenjiima, s jedne strane, i građana, s druge strane;

2) državnih organa, s jedne strane, i organizacija koja imaju javna ovlaštenja, s druge strane;

3) državnih organa i drugih organizacija;4) organizacija koje vrše javna ovlaštenja i drugih organizacija;5) državnog organa I službenog lica6) samih državnih organa.

19. Nastanak, sadržina i prestanak upravnopravnog odnosa Nastajanje upravopravnog odnosa:

U pogledu nastanka upravnopravnog odnosa treba razlikovati pravni osnov nastanka od načina njegovog uspostavljanja. UP odnos uvijek svoj pravni osnov nalazi u opštoj pravnoj normi koja propisuje sadržinu pravnog odnosa, a nastaje najčešće putem donošenja upravnog akta. Momenat zasnivanja upravnopravnog odnosa smatra se prijem akta od strane drugog subjekta kao učesnika UP odnosa. Upravni akt može biti donijet nakon postupka koji je pokrenut po

službenoj dužnosti (nameće obaveze) ili na prijedlog stranke (priznavanje nekog prava). Ako je upraavni akt donijet po službenoj dužnosti onda se određenom subjektu prema kome je akt uperen nameću obaveze, a ako je donijet po zahtjevu stranke onda se radi o priznavanju nekog prava. Kod uspostave UP odnosa u pravilu se donosi upravni akt u pismenom obliku, a može se donijeti i usmeno. Za razliku od ovog eksplicitnog uspostavljanja pravnog odnosa, postoji i implicitno uspostavljanje upravnopravnog odnosa putem ,,ćutanja uprave,” gdje odnos nastaje bez donošenja pismenog ili usmenog upravnog akta. U rjeđim slučajevima UP odnos može nastati samim zakonom (ipso lege) bez donošenja upravnog akta, a nastaje neposredno primjenom zakona (npr. sticanje državljanstva porijeklom-ius sangunis).

Sadržina upravnopravnog odnosaUpravnopravni postupak sačinjava ukupnost ovlaštenja njegovih subjekata koja su regulisana pravnom normom. Na jednoj strani treba razlikovati prava i obaveze ovlaštenih nosioca državne vlasti, a na drugoj prava i obaveze drugih učesnika-stranka.

o Prava ovlaštenih nosioca državne vlasti sastoje se u mogućnosti nametanja određenog ponašanja drugom subjektu. Ovi subjekti ne stiču nikakve obaveze, njhova je obaveza da štite prava stranaka i da se staraju o izvršenju obaveza.

o Prava drugih učesnika (stranaka) u UP odnosu predstavljaju subjektivna prava, utvrđena pravnim aktom kojim je odnos uspostavljen. Subjektivna prava i obaveze su strogo ličnog i neimovinskog karaktera i subjekt ne može njima slobodno raspolagati niti ih može prenositi na drugo lice (npr. služenje vojnog roka).

Određenu specifičnost UP odnosu daje okolnost da se obaveze iz ovog odnosa uvijek izvršavaju uz pomoć neposredne primjene fizičke prinude, a ne putem izricanja sankcija.

Prestanak upravnopravnog odnosaPrestanak UP može se javiti u nekoliko slučajeva:

1. jednostranim raskidom (npr. nadležni organ odustane od daljnjeg vođena upravnog postupka koji je pokrenuo po službenoj dužnosti);

2. jednostranom voljom drugog učesnika (npr. izričitim ili prećutnim odricanjem od ovlaštenja sadržanih u aktu);

3. donošenjem novog upravnog akta; 4. upravnim aktom nekog drugog subjekta (npr. presudom suda u upravno sporu);5. završetkom/iscrpljivanjem dejstva upravnog akta (učesnik odnosa je postupio po aktu pa

je njegova daljna egzistencija bespredmetna);6. usljed naknadne nemogućnosti pravnog dejstva akta ( smrt drugog učesnika u odnosu ili

propast stvari koja je bila predmet odnosa).

20. Pojmovno određenje institute javne uprave

1. Upravnopravna norma je normativnopravni element kojim se reguliše upravnopravni odnos. Bez nje nema upravnopravnog odnosa. Ona predstavlja pravilo ponašanja koje se primjenjuje na subjekte. UP normom se subjektima ispostavlja zapovijest, zahtjev za određeno ponašanje. Njima se ustvari reguliše organizacija, djelatnost, kontrola I

odgovornost uprave, kao I onosi uprave I drugih pravnih subjekata. Pored opštih obilježja pravnih normi, UP norma ima I specifične elemente.

Dispozicija kao njen strukturalni elemen, ima imperativni karakter jer se njome određuju pravila za vršenje upravne vlasti u javnom interesu. Ona ne ostavlja slobodu ponašanja adresatima, iz toga razloga su dispozicije u UP odnosu imperativne, a mogu biti ne samo kategoričke već I alternativne, disjunktivne, sa neodređenim pojmovima I sa diskrecionom vlašću.

Drugi strukturalni element upravnopravne norme čini sankcija koja predstavlja pravilo ponašanja koje se primjenjuje kako na subjekte koji vrše ovlašćenja, tako I na subjekte koji se ne ponašaju u skladu sa propisanim pravilima. Prema nosiocima ovlaštenja mogu biti: ukidanje, mijenjanje, oglašavanje ništavnim upravnog akta, prenošenje ovlaštenja za donošenje akta na drugi organ, krivična, materijalna I disciplinska odgovornost I sl. Sankcije prema subjektima na koja se ovlaštenja odnose mogu biti: prinudno izvršenje, oduzimanje stvari, angažovanje drugog lica da na teret izvršenika izvrši obavezu I sl.

Specifična obilježja UP norme čine: brojnost(uprava pokriva obimne I različite oblasti društvene regulacije), rasutost(nalaze se u mnogim zakonskim I podzakonskim propisima), relativna sadržinska nepreciznost(rezultat potebe da se njihov sadržaj prilagodi konkretnim životnim situacijama).

2. Upravna stvarU pravnoj teoriji postoje različita shvatanja upravne stvari. Prema jednom, upravna stvar predstavlja ktivnostodređenih subjekata kojima se u odnosu na određeni pravni subjekt stvara, mijenja, ukida ili samo utvrđuje upravnopravni odnos. Prema drugom shvatanju upravna stvar se odnosi na svako upravno odlučivanje, a ne samo na konkretne pojedinačne slučajeve, već i na situacije koje se odnose na tzv. Lična prava građana, odnosno kad uprava donosi svoje propise. Treće shvatanje polazi od činjenice da se upravna stvar na osnovu pozitivnih propisa može definisati kao pravna situacija u kojoj se rješava o pravima, obavezama ili pravnim interesima pojedinca ili pravnog lica u pojedinačnom slučaju.

3. Upravni postupak predtavlja (ne-sudski) postupak koji se primjenjuje kada se rješava neka upravna stvar, odnosno njime se na pravno regulisan način uređuje postupak donošenja upravnih akata. Upravni postupak regulisan je Zakon o opštem upravnom postupku, te drugim zakonskim propisima kojima se zbog specifičnosti pojedinih upravnih materija reguliše vršenje uprave u posebnim upravnim situacijama, tzv. posebni upravni postupci.

Odnos između Zakona o opštem upravnom postupku i posebnih upravnih postupaka zasniva se na principu supsidijarnosti. U slučaju kada se odlučuje o istoj stvari primjenjuje se princip da poseban zakon ima prednost nad opštim.

4. Upravni akt je pojedinačni pravni akt uprave čija je svrha konkretizacija opštih i apstraktnih pravnih normi. Njime se utvrđuje pravilo ponašanja za konkretan slučaj(dispozicija). Sadržinu upravnog akta predstavlja odluka o nekoj upravnoj stvari, a koja se donosi po pravilima upravnog postupka. Upravna stvar može biti materijalnopravnog karaktera(donosi se u formi rješenja) i procesnopravnog karaktera(donosi se u formi zaključka).

5. Upravna radnja je upravno-materijalni akt i ima važnu ulogu u procesu primjene prava. Upravne radnje su akti koji su podvrgnuti režimu upravnog prava. Često se dešava da upravni propisi ne koriste izraz upravne radnje već upravne mjere koje obuhvataju upravne radnje i uprvne akte. Upravne radnje služe primjeni prava i to na način da stvaraju uslove za donošenje pojedinačnih pravnih akata i da te akte neposredno izvršavaju.

6. Upravni nadzor je specifičan oblik pravnog nadzora koji vrši uprava u odnosu na primjenu zakona od strane građana i organizacija ili kao nadzor koji uprava vrši nad subjektima koji imaju upravna javna ovlaštenja. Upravni nadzor se dijeli na: nadzor nad zakonitošću rada, nadzor nad zakonitošću akata i inspekciski nadzor.

7. Upravni spor je posebna vrsta sudske kontrole zakonitosti uprabnog akta. Upravni spor nastaje podnošenjem tužbe protiv upravnog akta za koji tužilac nalazi da je nezakonit, pa traži da se eliminiše iz pravnog poretka. Ukoliko sud utvrdi da je upravni akt nezakonit on će ga poništiti i vratiti predmet upravno organu na ponovno rješavanje.

21. Ustavi i zakoni kao pravni akti u javnoj upravi

U BiH ustavne propise čine: Ustav BiH, Ustav RS, Ustavni zakon za njegovo sprovođenje, Ustav FBiH te ustavi kantona u FBiH. U formalnom smislu ustav je najviši političko-pravni akt kojim se uspostavlja politički i pravni poredak jedne zemlje. Po svom karakteru on je jednako politički kao i pravni. Prema ustavu RS zakoni, statute I drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa ustavom, a Ustav RS mora biti u saglasnosti sa Ustavom BiH samo u onom dijelu materije koja je data, odnosno prenesena u nadležnost zajedničkih institucija. Sa stanovišta upravnog prava odredbe ustava mogu se pojaviti kao neposredan(nisu razrađene zakonskim I drugim propisima) i posredan(ne primjenjuju se direktno, već preko zakonskih I drugih propisa kojim se razrađuju) izvor prava. I ustavni zakon za sprovođenje ustava može biti izvor upravnog prava, jer se njima određuje koje zakone i u kom roku treba uskladiti sa odredbama novog ustava.

U hijerarhijskoj strukturi odmah poslije ustava, kao najznačajniji izvor prava smatra se zakon. Zakonom se označavaju opšti pravni akti koje u posebnom postupku i u posebnoj

formi donosi zakonodavno tijelo. Primarna važnost zakona kao izvora upravnog prava proizilazi iz načela zakonitosti u vršenju upravnih aktivnosti prema kom svi akti i radnje državnih organa uprave moraju biti u skladu sa zakonom. U opštoj klasifikaciji zakonskih propisa moguće je izvršiti podjelu na klasične zakonske propise (zakone) i parazakonske propise (imaju zakonsku snagu I samostalnost zakona, ali ne I standardnu formu). Javljaju se u vidu ,,uredbi sa zakonskom snagom” ili ,,uredbi umjesto zakona” kako ih još zovu.

Ureda sa zakonskom snagom je opštenormativni akt šefa države ili vlade koji se donosi u vanrednim situacijama usljed nemogućnosti rada zakonodavnog tijela. Pravno mogu biti jače od zakona jer u vrijeme trajanja vanrednih okolnosti mogu da suspenduju čak i neke odredbe ustava. Predstavljaju akte privremenog karaktera, jer se podnose na potvrdu nadležnoj skupštini čim se stvore uslovi za njeno sastvljanje. Prema ustavu RS uredbe donosi predsjednik RS.

Razlikuju se i interpretativni i kolizioni zakonski propisi. Interpretativni zakon je takav akt kojim se tumači već ranije donesen zakon od strane istog donosioca. Kolizioni propis predstavlja akt kojim se rješava sukob između dva ili više zakona unutar jednog pravnog sistema. Tim aktom određuje se relevantan zakonski propis koji će se primjenjivati za rješavanje konkretnog slučaja.

U Ustavu BiH metodom enumeracije se utvrđuju oblasti njene nadležnosti, dok je sve ostalo generalnom klauzulom stavljeno u nadležnost entiteta. Presumpcijom nadležnosti u korist entiteta prihvaćeno je jedno od temeljnih načela ustavnog sistema.

22. Međunarodni ugovoriMeđunarodni ugovori mogu biti izvor upravnog prava ako sadrže upravnopraven norme. Oni ulaze u okvir spoljnih izvora prava.

Međunarodni ugovori mogu biti izvor upravnog prava nakon što su ratifikovani i inkoporirani u unutrašnji pravni poredak aktom nadležnog organa. Prema tome postoje dva sistema, oba primjenjena u BiH, inkorporacije i transformacije. Sistem inkorporacije pretpostavlja ratifikaciju nekog međunarodnog ugovora kojim se on inkorporira u domaći pravni poredak. Sistem transformacije podrazumijeva pretakanje međunarodnog prava u domaći pravni sistem, bez sklapanja multilateralnog ugovora. U BiH ratifikovanje međunarodnih ugovora radi Predsjedništvo uz odobrenje Parlamentarne Skupštine BiH. Međutim u Ustavu BiH postoji ustavna obaveza prema kojoj opšti principi međunarodnog prava čine sastavni dio zakona BiH, isto tako i Evropska konvencija o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda, kao I njeni protokoli primjenjuju se direktno u BiH I imaju prednost nad ostalim zakonima kao I 15 međunarodnih sporazuma o ljudskim pravima.

23. Podzakonski opštenormativni akti državnih organaRadi se o širokom spektru propisa koji su slabije pravne snage od zakona koji donose državni organi po posebnom i jednostavnijem postupku od zakonodavnog. Donose se radi razrade i konkretizacije zakona u cilju njihvog lakšeg sprovođenja i izvršenja u konkretnom slučaju. Njima se ne mogu regulisati društveni odnosi ako su već prethodno nisu uređeni zakonom. Podzakonske akte u pravilu donose izvršni I upravni organi koji izvršavaju volju predstavničkog tijela, pa zato ta volja mora biti u skladu sa voljom predstavničkog tijela izraženom u zakonima.

To su akti kojima se vrši dekoncentracija normativne funkcije koja nalazi svoju osnovu u političkom razlogu (diferencijacija, balansiranje i osamostavljivanje pojedinih oblika državne vlasti) i u pravno-tehničkim razlozima (nemogćnost zakonodavnih organa da sve društvene odnose regulišu zakonom). Najjednostavnija klasifikacija podzakonskih akata je ona na osnovu njenog donosioca:

1) podzakonski opšti akti skupština;2) podzakonski opšti akti vlade;3) podzakonski opšti akti organa uprave.

24. Podzakonski opšti akti skupštinaTo su : odluke i poslovnici o radu skupštine.

1. Odluke se kao pravni akti mogu pojaviti u tri vida:a) koje se donose radi izvršenja vlastitog zakona (izvršavaju se pojedine odredbe zakona, a

donose se samo ako je to zakonom predviđeno)b) u kojima prevladava internormativni karakter (uređuju se izvjesna pitanja unutrašnje

organizacije I odnosa unutar same skupštine)c) odluke koje imaju karakter pojedinačnog pravnog akta (npr. odluke o izboru i razrješeju

pojedinih funkcionera).

2. Poslovnik o radu skupštine predstavljaju opšte pravne akte kojim skupština uređuje unutrašnju organizaciju i način rada skupštine. Oni imaju interni karakter ali mogu imati i eksterni karakter ako se njim uređuju odnosi sa drugim organima i organizacije.

25. Opšti (politički) akti skupštinaOvdje je riječ o aktima koji nemaju karakter propisa pa zato nemaju obaveznu pravnu snagu, jer im nedostaje pravna sankcija. Međutim to ne znači da ovi akti nisu obavezni i da nisu popraćeni odgovarajućom sankcijom. U ove akte se uvrštavaju:

1. Deklaracija, njome se izražava opšti stav skupštine o značajnim pitanjima iz oblasti spoljne i unutrašnje politike;

2. Rezolucijom se ukazuje na stanje I probleme u određenoj oblasti društvenog života. Posebnu vrstu čine rezolucije koje se donose na osnovu ustava i zakona, jer obavezuju i društveno i pravno (npr. izvršenje društvenog plana)

3. Preporuka je akt skupštine kojom ona daje mišljenje i sugestije u vezi sa radom organa i organizacija te pitanjima vezanim za primjenu propisa u određenoj oblasti. Djeluju zahvaljujući autoritetu njenog donosioca;

4. Smjernice, kojima se usmjerava djelatnost određenih organa, daje im se okvirna orjentacija o ciljevima koje treba postići;

5. Načelni stavovi predstavljaju akte kojim skupština zauzima stav o načinu sprovođenja određenih ciljeva i zadataka.

6. Rješenja, mogu donositi i skupštine kojima se odlučuje o konkretnim stvarima ali izvan upravnog postupka (npr. rješenje o imenovanju raznih komisija);

7. Zaključak, se može označiti kao akt kojim se skupština određuje prema nekm događajima i pojavama.

26. Podzakonski akti vladeRiječ je o izvorima upravnog prava, a čine je uredbe, odluke, uputstva, opšta rješenja, zaključci, načelni stavovi i smjernice.

Uredba je svakako najvažniji podzakonski akt vlade kojom se izvršava zakon. Kao takva uredba je u potpunosti potčinjena zakonu i u tom smislu mora u potpunosti poštovati duh i slovo zakona. Njome se samo razrađuje i potpunjuje zakon čime se olakšava njegova implementacija. Uredbe se mogu donositi na temelju ustavne izvršne klauzule ili na temelju specijalne zakonske izvršne klauzule. Pod izvršnom klauzulom podrazumijeva se odredba zakona ili drugog propisa kojom se određeni organ poziva da donese podzakonski akt.

Moguća je podjela uredbi na osnovu:a) ovlaštenja za donošenje uredbi

Ustavne (Mogu biti samostalne i nesamostalne. Samostalne za predmet svog regulisanja imaju one odnose koje im je ustav povjerio, van okvira zakonodavne materije. Takve su najčešće ,,uredbe po nuždi” koje se izdaju umjesto zakona u slučaju vanrednih okolnosti u zemlji i rata. Nesamostalne se izdaju radi izvršenja zakona, razrađujući njegove principe i odredbe te moraju biti u skladu sa zakonom.);Zakonske (donose se samo na osnovu specijalnog zakonskog ovlaštenjai to putem generalnog ovlaštenja ili putem razmatranja svakog pojedinačnog slučaja)

b) njihove sadržinePravne (Pravne uredbe su namijenjene građanima i drugim pravnim subjektima i po sadržaju su identične zakonu ili su vezane zakonom. Mogu se pojaviti u ulozi dopune zakona ili imati karakter privremenig zakona. )Administrative(Administrativne uredbe predstavljaju opšta pravila koja neposredno ne regulišu ponašanje pojedinaca i organizacija, već se odnose na rad državnih institucija koje su dužne da postupaju po njihovim odredbama. Ova vrsta uredbi ne djeluje prema trećim licima pa zato nemaju svojstvo pravnog propisa.);

c) donosioca uredbi ( Razlikuju se uredbe koje donosi šef države i koje donosi vlada.). Odluke vlade su podzakonski propisi kojima se razrađuju ili izvršavaju pojedine odredbe

zakona, drugih propisa i opštih akata. Ne postoji suštinska razlika između odluka i uredbi. Jedine razlike su formalne prirode ( uredbe se formulišu po članovima, odluke po tačkama) te u slučaju kada vlada donosi odluke radi izvršenja pojedinih odredaba uredbom. Tada je odluka na nižem hijerarhijskom položaju od uredbe i zavisna je od uredbe. Takođe kod uredbe predmet regulisanja je veći I širi, dok je kod odluka uži I obuhvata samo pojedinačne odredbe zakona.

Uputstvima se reguliše način rada i postupanja u izvršavanju pojedinih odredaba zakona, drugih propisa i opštih akta te se odonosi na sve organe i ovlaštene subjekte koji su dužni da sprovode i primjenjuju zakone i propise vlade.

Opšta rješenja, njima vlada odlučuje određenim pitanjima i odnosima koji nisu predmet drugih opštih akata.

Zaključkom se izvršavaju stavovi u vezi sa unutrašnjom organizacijom, metodom rada same vlade, a mogu se određivati zadaci organima uprave i posebnim organizacijama. Njima vlada usklađuje i usmjerava rad organa uprave.

27. Podzakonski opšti akti upravePodzakonski propisi organa uprave kao izvori upravnog prava čine opšte akte izvršnog karaktera. Donose se radi izvršavanja zakona, drugih propisa i opštih akata skupštine i vlade i to samo kad je to zakonom predviđeno. Organi uprave mogu donositi podzakonske akte samo kad su za to izričito zakonom ovlašteni. Podzakonskim propisima organi uprave ne mogu stvarati nova prava i obaveze za pravne subjekte. Ovim aktima oni samo razrađuju pojedine odredbe zakona stvarajući uslove za njohovo lakše izvršavanje i spovođenje. U podzakonske opše akte uprave ubrajaju se pravilnici, naredbe i upustva.Ove akte donosi funkcioner koji rukovidi organom državne uprave.

a) Pravilnikom se razrađuju pojedine odredbe zakona, drugih propisa i opštih akata skupštine i vlade radi njihovog lakšeg izvršavanja;

b) Naredbom se naređuje ili zabranjuje postupanje radi izvršenja odredaba zakona, propisa i opštih akata skupštine i propisa vlade;

c) Upustvom se propisuje način rada i izvršavanja poslova državnih organa uprave i drugih subjekata u izvršavanju pojedinih odredbi zakona, opštih akata skupštine i propisa vlade. Upustva se mogu pojaviti kao stručna uputstva (instrukcije) koje imaju i kao stručna upustva (instrukcije) koje nemaju obavezan karakter. I jedna i druga vrsta instrukcija izdaju se uglavnom kao interna upravna pravila unutar organa uprave.

Organi uprave mogu izdavati i objašnjenja koja se odnose na primjenu pojedinih odredbi zakona i drugih propisa. Objašnjenja ne ulaze u okvir opštih pravnih akta i nemaju pravnu snagu.

28. Podzakonski opšti akti jedinica lokalne samoupravePrema Ustavu BiH teritorijalna organizaacija spade u domen nadležnosti entiteta. Prema Zakonu o lokalnoj samoupravi, lokalna samouprava se ostvaruje u opštini. Zakonom se može povjeriti vršenje poslova lokalne uprave i gradu. Podzakonski propisi i akti opština i gradova su statut, poslovnik o radu te odluke.

a) Statut je najviši pravni akt jedinice lokalne samouprave kojima se uređuje pitanja vezana za organizaciju, nadležnosti, fukcionisanje i rad javnih službi kao i druga pitanja od interesa za opštinu ili grad. Statut donosi skupština opštine, odnosno grada.

b) Skupština opštine ili grada donosi poslovnik o radu koji predstavlja opšti pravni akt kojim skupština u skladu sa svojim statutarnim ovlaštenjima utvrđuje pravila u svojoj unutrašnjoj organizaciji i načinu rada. Njime se detaljnije razrađuju pitanja vezana za način rada i odlučivanje skupštine.

c) Odluke mogu imati trojaki karakter: mogu biti pojedinačni pravni akti, zatim akti kojima se uređuju pitanja vezana za unutrašnju organizaciju I odnose u skupštini, te akti koji imaju svojstvo izvršnog propisa.

Odluke su najčešći opšti akti koje donose jedinice lokalne samouprave, a mogu se donositi kao samostalni I dopunski propisi na osnovu i u okviru ovlaštenja datih zakonom i drugim opštim aktima. Poslije statua odluka predstavlja najviši pravni akt u lokalnoj samoupravi.

Opšti pravni akti nedržavnih subjekata

Ovi akti se pod određenim pretpostavkama mogu javiti kao izvori upravnog prava. To su opšti akti preduzeća i ustanova kojima se regulišu odnosi sa trećim pravnim i fizičkim licima za koje ti akti imaju obavezno dejstvo. Ovu vrstu akata nedržavni subjekti mogu da donose samo pod uslovom da su im zakonom povjerena javna ovlaštenja. U krug akata kojima nedržavni subjekti regulišu odnose od šireg interesa mogu se ubrojati statuti, pravilnici i odluke.

29. Pojam i vrste kontrole upraveS obzirom na značaj i brojnost mnogobrojnih poslova koje uprava obavlja i široka ovlaštenja kojima raspolaže svaki vid njenje samovolje podvrgava se višestrukoj kontroli. U našem pravu ne pravi se razlika između pojmova ,,kontrola” i ,,nadzor” i koriste se kao sinonimi. Kontrola uprave može se označiti kao trajna djelatnost koju vrše ovlašteni subjekti na radom uprave, pri čemu imaju pravo da utiču na njen rad, da ocjenjuju da li uprava postupa na propisan način, da ocjenju da li uprava postupa na propisan način, odnosno da li pravilno i zakonito koriste svoja ovlaštenja te da li ostvaruju ciljeve koji su pred nju postavljeni. Zavisno od činjenice da li je kontrola uprave regulisana pravom ili nije razlikujemo pravnu i nepravnu kontolu. Okvir pravne čine pravni instrumenti, dok okvir nepravne kontrole čine politički ili određeni stručno-tehnički instrumenti. Kontrola, prema predmetu kontrole, može biti:

a) kontrola zakonitosti – oblik kontrole putem koje se vrši provjera da li je upravnom djelatnošću povrijeđen mjerodavni zakon, drugi propis ili opšti akt;

b) kontrola cjelishodnosti – obuhvata ispitivanje pravilnosti izbora pravno ponuđenih varijanti s obzirom na svaki konkretan slučaj (kontrola pravilnosti diskrecionog odlučivanja).

Vrste kontrole uprave su a) unutrašnja : upravna (administrativna) kotrola uprave koja se grana na hijerarhijsku I

starateljsku kontrolu (tutela), odnosno na instancionu I nadzornu (službenu) kontrolub) spoljašnja : sudska, parlamentarna, vladina i posebni oblivi kontrole (kontrola

ombudsmana)

30. Upravna kontrola upraveUpravna kontrola uprave je takva vrsta kontrolno-pravnog odnosa u kojem uprava predstavlja subjekt i objekt kontrole. Suština ovog odnosa odvija se unutar samo organizacione strukture uprave, gdje jedan organ nadzire rad i akte drugog organa. Ova kontrola je i vremenski najstarija. Vrste uprave kontrole uprave su:

A) Hijerarhijska kontrola:Ovaj model upravne kontrole svoje ishodište nalazi u hijerarhijskom odnosu kao primarnom principu uređivanja odnosa uzmeđu viših i nižih organa, gdje viši vrše kontrolu nad nižim. Viši organi imaju generalno ovlaštenje da određuju šta i kako će raditi niži organi uprave, te da uklanjaju akte nižih organa, kako iz razloga nezakonitosti tako i iz razloga necjelishodnosti. Hijerarhijski model se razvio naročito u policijskoj državi gdje se upravna struktura zasnivala na principu subordinacije. Kontrola se prostire nad službenicima (personalna kontrola) i nad aktima (realna kontrola). Hijerarhijska kontrola se provodi kroz dva vida:

a) službenim putem kroz redovnu komunikaciju viših i nižih organa;b) putem hijerarhijske žalbe koju podnose građani nezadovoljni odlukama i postupanjem

nižih organa.

Ovaj model kontrole još uvijek je prisutan u vojsci i policiji.B) Starateljska kontrola:

Ovaj model kontrole predstavlja kontrolno-pravni odnos koji se uspostavlja između organa državne uprave i određenih kolektiviteta van državne strukture. Problem odnosa države i užih teritorijalnih jedinica (opština posebno) odnosno problem uspostavljanja kontrole države nad onim javnim poslovima koje obavljaju ovi kolektiviteti, a koji se nalaze izvan okvira hijerarhijskog nadzora, rješava se starateljskom kontrolom. To je kontrola koja proizilazi iz starateljskog odnosa države prema svim institucijama javnog karaktera koju država vrši preko organa državne uprave, a sastoji se u kontroli zakonitosti, a ne cjelishodnosti rada tih institucija. Međutim, u praksi je dosta prisutan sistem duplog kolosjeka, a kojim se razlikuje kontrola poslova iz izvornog djelokruga koji su pokriveni starateljskom kontrolom (zakonitost, a ne cjelishodnost) i kontrola poslova iz prenesenog djelokruga koj se nalazi pod hijerarhijskom kontrolom (zakonitosti i cjelishodnosti).

C) Instanciona kontrola:Podjela upravne kontrole uprave na instancionu i nadzornu kontrolu predstavlja klasičnu podjelu koja svoju podjelu nalazi u hijerarhijkom odnosu unutar upravnog aparata. Instanciona kontrola je takva vrsta kontrole uprave koja se ostvaruje povodom žalbe, a vrši je organ više instance (propisom određen kao takav). Žalba je bitna pretpostavka instancione kontrole koju podnosi lice (stranka) nezadovoljna nekom odlukom. Bez žalbe nema aktiviranja instancione kontrole, a žalba postaje pravno sredstvo kontrole zakonitosti i cjelishodnosti prvostepenog odlučivanja.

D) Nadzorna (službena kontrola):Ovaj oblik unutrašnje kontrole uprave obavljaju viši organi uprave u odnosu na niže u skladu sa zakonom. Nadzor (službenu kontrolu) ovlašteni organ vrši po službenoj dužnosti samoinicijativno, mada nije isključena ni spoljna inicijativa. Nadzorna kontrola obuhvata ocjenu zakonitosti, ali ne i cjelishodnosti.

31. Sudska kontrola upraveSudska kontrola uprave predstavlja spoljni oblik kontrole uprave. Nastala je kao dopuna upravnoj kontroli u cilju uklanjanja njenih konceputalnih slabosti, a koje proizilze iz samokontrole uprave koja potencijalno nosi klicu sumnje u objektivnost i nepristrasnost ove kontrole. Nosilac sudske kontrole je sud čija oraganizaciona nezavisnost, stručnost i autoritet prema upravi pružaju garanciju da mogu osigurati da se uprava u svom djelovanju kreće u okvirima pravne norme. Sudska kontrola uprave koja se aktivira isključivo po zahtjevu za pružanje pravne zaštite (spoljni podsticaj), a ne po službenoj dužnosti, rješava sporna pitanja iz upravnih aktivnosti vezane za konkretne slučajeve gdje daje ocjenu o zakonitosti nakon što se prethodno iscrpi upravni put ili je zakonom rečeno da se ne može vršiti upravnim putem. Sudska kontrola ima uži domen i uglavnom se ograničava na kasaciju, tj. ograničava svoju aktivnost na razrješenje sporne situacije i izricanja sankcije uz ukazivanje upravi da je dužna postupati kako je u presudi navedeno i da donese novi upravni akt.

U teoriji se registruju neka specifična obilježja sudske kontrole u odnosi na ostale oblike kontrole uprave, a svode se na formalna i materijalna obilježja.

a) formalna obilježja su: organi i postupak po kome se kontrola vrši (vrše je sudovi uglavnom po sudskom postupku)

b) materijalna obilježja su:1) postojanje sporne situacije (povreda subjektivnog ili objektivnog prava u rjeđem

slučaju)2) postojanje zahtjeva za pravnu zaštitu (spoljni podsticaj);3) specifičnost pravnog akta (posjeduje sva obilježja pravnog akta).

U našem pravnom sistemu sudska kontrola uprave je raznolika. Prema Zakonu o sudovima sudsku vlast vrše sudovi kao nezavisni i samostalni državni organi. Sudovi se obrazuju kao: osnovni, okružni i Vrhovni sud.

Kontrola redovnih sudova:Svakako najznačajniji oblik sudske kontrole uprave je onaj koji sudovi ostvaruju u okviru pravnog poretka i spora za naknadu štete prouzrokovane radom uprave. O zakonitosti konačnih upravnih akata odlučuje okružni sud u upravnom postupku. U upravnom postupku sud može poništiti upravni akt (spor o zakonitosti), a može i pod određenim pretpostavkama riješti upravnu stvar (spor pune jurisdikcije). Pored toga može odlučivati o naknadi štete i povraćaju stvari.

32. Spor za nadoknadu štete prouzrokovane radom upraveSudska kontrola uprave ispoljava se u sporu za naknadu štete prouzrokovane nezakonitim i nepravilnim radom uprave. Sporna situacija nastaje povodom nastupanja štetnih posljedica po građane i druge subjekte koje pričinjava država (uprava) putem djelovanja svojih službenih lica u vršenju službenih radnji. Vođenje spora ima za cilj sudsku zaštitu od protivpravnog djelovanja države (uprave). U savremenim uslovima gotovo sva moderna zakonodavstva priznaju odgovornost države iako imaju različit pristup, što je izdiferenciralo dva različita pravna sistema:

a) Sistem kojim se odgovornost države za štetu reguliše normama građanskog prava ( VB i SAD);

b) Sistem u kojem se ova sfera reguliše pretežno normama upravnog prava ( Njemačka i Francuska);

Pored ova dva sisttema spominje se I poseban sistem u kome je prisutna posebna odgovornost države koji se primjenjuje kod nas.

Kada je u pitanju odgovornost države za štetu nanesenu građanima i drugim subjektima u obavljanju upravne djelatnosti onda se ona javlja u dva osnovna oblika:

A) Odgovornost države (uprave) koje nastaju po osnovu služene greške iB) Odgovornost države (uprave) koja nije uslovljena greškom.

33. Odgovornost države (ili drugog javnog subjekta) za štetu nastalu na osnovu službene greške

Ovdje se radi o šteti koja je nastala protivpravnim djelovanjem službenih lica, tj. Na osnovu službenog rada koji nije obavljan u skladu sa propisima I drugim pravilima, a manifestuje se kroz: kroz pogrešan rad, nezakonito činjenje I nedozvoljeno spor rad. U vezi s tim mogući su različiti vidovi odgovornosti. Primarna I neposredna odgovornost države, gdje država nakon nadoknađene štete ima mogućnost regresa prema licu koje je štetu počinilo. Drugi vid je je odgovornost lica koje je štetu počinilo, gdje odgovara svojom imovinom, a država se javlja kao

jemac. U trećoj varijanti za štetu jednako odgovara I službeno lice I država, a može I kombinaovano.

Prema Zakonu o državnim službenicima RS, primarna i neposredna odgovornost leži na službenom licu. Prihvaćen je sistem subjektivne odgovornosti. Država ovdje odgovara samo ako je jemac za nezakonito i nepravilno obavljanje službe. Odgovornost se temelji na krivici konkretnog počinioca štete- službenog lica. Postupak ostvarivanja prava za nakodnadu odvija se pred posebnom komisijom koja utvrđuje postojanje štete, njenu visinu, okolnosti pod kojima je nastala, ko je štetu prouzrokovao i kako se nadoknađuje. Komisiju organizuje funkcioner koji je rukovodilac državnog organa, odnosno vlada.

Pretpostavke za odogovornost države za štetu su:a) nezakonit i nepravilan rad (službena greška):

Nezakonit rad je onaj službeni rad koji nije u skladu sa važećim propisima i pravilima ili rad mimo postavljenog cilja, što je nepravilan rad

b) postojanje štete:Postojanje štete predstavlja osnovni uslov odgovornosti, a to se smatra umenjenje postojeće imovine ili sprečavanje njenog povećanja ili se sastoji u povredi časti i ugleda ili nanošenja duševne boli. Aktivna legitimacija za postavljenje zahtjeva daje se širokom krugu subjekata. Uz građane I pravna lica to mogu biti I određeni subjekti (grupa građana, naselja). Prilikom određivanja naknade štete gleda se ponašanje oštećenog da li je on sam kriv i da li je štetu mogao spriječiti ili ublažiti. Šteta mora biti ozbiljna, jer postoji stanovište da država ne odgovara za sitnu štetu.

c) uzročna veza između počinjene službene greške i nastale štete:Odgovornost države i drugog javnog tijela isključuje se ako se dokaže da je štetna posljedica proizašla kao rezultat više sile. U tom smislu treba razlikovati: sistem objektivne (odgovornost države za svaku štetu) i sistem subjektivne odgovornosti (država odgovara samo kao jemac za nezakonito I nepravilno obavljanje službe, odgovornost je na službenom licu).

Nadležnost za rješavanje zahtejva za naknadu štete:Prema zakonu o radnim odonosima u državnim organima oštećeni podnosi zahtjev za naknadu štete posebnoj komisiji, koju obrazuje funkcioner koji rukovodi državnim organom. Ako se prava oštećenog neuvaže u cjelosti ili se komisija ne izjasni uopšte u određenom roku od dva mjeseca, on može svoje pravo potražiti u parnici pred redovnim sudom (osim kao je šteta nastala nezakonitim upravnim aktom). O zahtejvu za naknadu štete sud u upravnom sporu odlučuje presudom, kojom poništava osporeni upravni akt ako podaci postupka pružaju poseban osnov za to.

Pravo regresaPravo regresa odgovornog službenog subjekta (kada isplati naknadu) podrazumijeva pravo da se od službenog lica koje je štetu počinilo namiri za iznos isplaćene naknade za štetu isplaćenu trećem licu. U pravilu, kao uslov za ostvarivanje prava za regres zahtjeva se da je službeno lice počinilo štetu namjerno ili iz krajnje nepažnje.

34. Odgovornost države (ili drugog javnog subjekta) za štetu bez greškeOvdje se radi o odgovornosti države, gdje je ona obavezna da nadoknadi nastalu štetu bez obzira na činjenicu što ona nije rezultat protivpravnog djelovanja službe ili službenog lica. Samo

vršenje službe, a ne greška u vezi sa tim vršenjem predstavlja osnov za podnošenje zahtjeva za naknadu štete. Prema tome, bitno je da postoji radnja državnog organa kojom je prouzrokovana šteta pojedincu i uzročna veza između radnje i nastale štete. Oštećeni ne treba dokazivati grešku u vršenju službe nego samo uzročnu vezu između određene radnje i nastale štete. U našem pravu nije prihvaćena teorija rizika kao u Francuskom. Suština ove teorije je da je država dužna nadoknaditi štetu samo ako se radi o neobično visokoj šteti. Kod nas odgovornost države za grešku bez štete nastaje samo ako država štetu proizvede npr. uništavanjem opasnih dobara (uništavanje bolesnih životina i biljaka). Tada se država obavezuje sama na plaćanje štete oštećenima. Postoje slučajevi odgovornosti države za štetu bez greške u slučajevima kada se radi o vršenju opasnih djelatnosti od strane javne uprave. Zakon o upravnom postupku priznaje i naknade štete u slučaju ukidanja izvršnog upravnog akta. Stranka koja uslijed ukidanja rješenja trpi štetu ima pravo na naknadu, te taj zahtjev podnosi odgovoarajućem prvostepenom sudu.

35. Parlamentarna i vladina kontrola uprave Parlamentarna kontrola uprave je prihvaćena u svim modernim pravnim sistemima.

Parlamentarna kontrola predstavlja više političku nego pravnu kontolu. Pravna kontrola se zadržava samo na ocjeni zakonitosti njenog rada u cjelini, koja se uglavnom sprovodi posredstvom vlade, a sastoji se u procjeni političke cjelishodnosti rada uprave. To znači da ne obuhvata kontrolu konkretnih akata koje donosi uprava, već se orijentiše na opšta pitanja kao što je funkcionisanje uprave. Parlament, pored toga, naspram uprave ima određena prava – zakonom osniva i ukida ministarstva, uređuje njihovu nadležnost, imenuje i razrješava ministre, utvrđuje njihovu odgovornost te odobrava sredstva za njihov rad. Politička kontorola se bazira na vrh piramide i zato najvažniji instrument jeste ministarska odgovornost. Ostali instrumenti su poslanička pitanja, parlamentarne ankete i istrage, izvještaji o radu te parlamentarna interpelacija. Interpelacija predstavlja poseban oblik poslaničkih pitanja o nekoj stvara koja završava glasanjem i u čijem je kontekstu moguće pokretanje političke odgovornosti ministra.

Vladina kontrola uprave predstavlja mješavinu političke i pravne kontrole na radom uprave. Vlada je, uz šefa države, nosilac izvršne vlasti i kao takva se javlja kao kontrolni organ uprave kroz dva vida:

a. putem kontrole akata uprave – pravna kontrola;b. putem kontrole rada uprave preko ministara ili drugih funkcionera – politička

kontrola.

36. Ombudsman kao poseban oblik kontrole upraveOmbudsman je institucija švedskog porijeka i znači ,,povjerenik” koja vrši kontrolu nad državnom upravom i javnim službama. Uloga ombudsmana je prevashodono usmjerena na razmatranje cjelishodnosti postupanja javno-pravnih tijela prema građanima, ali važno mjesto zauzima i kontrola zakonitosti posebno kada su u pitanju nekorektna postupanja prema građanima. Suštinu njegovog položaja određuju dvije dimenzije:

a) njegova nezavisnost, obezbjeđuje se njegovim okretanjem prema parlamentu i odvajanjem od egzekutive. On se ne može razriješiti prije isteka mandata osim u slučaju teže povrede zakona. Drugi organi mu ne mogu davati upustva i naloge za rad.

b) b) njegova neutralnost, se ogleda u tome što za ombudsmana može biti izabrana ličnost koja je ostvarila zapažene rezultate u svojoj struci, koja nije politički angažovana te potrebno je da bude prihvatljiv svim političkim partijama. Posjeduje imunitet, a mandat mu je, u pravilu, duži od mandata parlamenta kako bi imao nezavisnost od parlamentarne većine. Ne smije imati drugi posao (sukob interesa).

Ombudsmanski postupak:Ombudsmanski postupak se pokreće povodom pritužbe građana na rad uprave ili po službenoj dužnosti. Pritužbu može podnijeti svaki građanin. Pokretanje postupka po službenoj dužnosti može uslijediti povodom anonimne pritužbe ili prilikom periodične kontrole koja se vrši u nekim zemljama, te natpisa u štampi i medijima. Ombudsmanu je u svim zemljama omogućen pristup relevantinim dokumentima, a organi uprave dužni su sarađivati sa ombudsmanom, pružati mu podatke i odgovarati na njegov zahtjev. Ombudsman ne raspolaže nekim posebnim pravnim ovlaštenjima, ali je njegova uloga snažna iz činjenice da podnosi izvještaje parlamentu i obraća se javnosti i preko toga vrši pritisak na upravu. Ova vrsta kontrole se pokazala kao veoma uspješna.

37. Pojam državnog organa i organa državne uprave Državni organ

Državni organ ima dvije dimenzije: strukturalnu i finkcionalnu. Strukturalno, on je uži organizacioni oblik državnog aparata (njegova zasebna cjelina), a funkcionalno, on je instrument potem kojeg država obavlja svoje aktivnosti. Za državni organ je bitno da djeluje u ime države i za račun države i da je integralni dio državnog aparata. U teroji se pojam državnog organa određuje na tri načina:

a) u subjektivnom smislu, gdje se podrazumijevaju fizička lica koja obavljaju poslove u ostvarivanju nadležnostii određenog organa;

b) u pravnom smislu, polazi se od poslova i zadataka koje organ obavlja na osnovu pravnih propisa;

c) u objektivnom smislu polazi se od organa kao jedne organizacije i on se podrazumijeva kao grupa organizaciono povezanih ljudi koja pomoću određenih sredstava ostvaruju postavljene ciljeve. Iz ovog proizilazi da da se kao elementi organizacije javljaju: 1. ljudi ( kao subjektivini element organizacije koji su njen nezamjenjiv element), 2. ciljevi (cilj je projekcija budućih rezultata koji treba da se ostvare), 3. sredstva (materijalni element organizacije koja mogu biti finansijka i tehnička), 4. organizaciona struktura (sistem unutrašnjih veza i odnosa ljudi i sredstava povezanih radi ostvarivanja ciljeva), 5. samostalnost (odražava se kroz stepen autonomije u određivanju ciljeva).

Organi državne uprave (kao posebna vrsta državnih organa)U strukturi državnih organa, državni organi uprave čine posebnu vrstu državnih organa koji kao i ostali državni organi obavljaju poslove u ime i za račun države. Specifičnost organa državne uprave po kojoj se oni razlikuju od ostali državnih organa tiču se njihove djelatnosti tj. poslova – upravni poslovi. Pored organa državne uprave koji su glavni vršioci upravne djelatnosti tu djelatnost vrše i drugi državni organi (skupština, šef države, vlada, upravo-stručne i samostalne neupravne državne organizacije) kao i određeni nedržavi subjeti (jedinice lokalne samouprave, preduzeća, ustanove i druge nedržavne organizacije koje imaju javna ovlaštenja).

38. Obilježja organa državne upravePored glavnog obilježja i razlike u odnosu na druge državne organe,a to su upravni poslovi, u teoriji se ističu i druga obilježja:

1) Autoritativno zasnivanje upravnopravnih odnosa (upravni organi snabdjeveni su autoritativnim sredstvima, što im omogućava da prema drugim subjektima nastupaju sa jačom voljom tj. Nametanje određenog ponašanja);

2) Zaštita javnog interesa ( pored načela zakonitosti kao temeljnog rukovodnog načela, organi uprave rukovode se i javnim interesom posebno u slučajevima diskrecionog odlučivanja);

3) Mogućnost neposredne primjene sile ( nije dato svim organima uprave već samo policiji i vojsci koji su za to izričito ovlašteni i osposobljeni);

4) specifičan vid osnivanja ( organi uprave osnivaju se ustavom i zakonom );5) specifičan vid utvrđivanja djelokruga i nadležnosti uprave ( Djelokrug predstavlja opšti

krug poslova i zadataka organa državne uprave koji ima značaj horizontalnog razgraničenja poslova i zadataka između organa uprave na istom teritorijalnom nivou. Nadležnost organa državne uprave označava ovlaštenje i dužnost određenog organa da obavlja poslove na određenoj teritoriji. Razlikuju se dvije vrste nadležnosti: stvarna i mjesna. Stvarna se određuje prema prirodi stvari, a reguliše se materijalnopravnim propisima. Mjesna označava teritorijalno razgraničenje organa uprave koji imaju istu stvarnu nadležnost i reguliše se propisima o teritorijalnoj organizaciji zemlje.);

6) Nepostojanje svojstva pravnog lica (organi uprave nisu samostalne cjeline već dio državne organizacije);

7) Samostalnost u radu (samostalni su u vršenju funkcije u granicama utvrđenim ustavom i zakonom, ali nisu nezavisni (ovo je odlika sudova) jer se na upravu može uticati);

8) inokosni način organizovanja ( organi uprave su organizovani po monokratskom principu- u njima odlučuje volja jednog fizičkog lica, starješine ili funkcionera organa i sve radi bržeg i efikasnijeg vršenja poslova).

39. Princip formiranja organa upraveU razgranatoj upravnoj djelatnosti organi uprave, zavisno od ciljeva koji se žele postići, formiraju se na bazi određenih principa, pri čemu je moguće da se organizacija uspostavi na jednom principu ili na dva ili više principa. Najvažniji principi su: realni, teritorijalni, personalni i inokosno kolegijalni.

A) Realni princip formiranja organa uprave polazi od sadržine vrste poslova koji treba da se obavljaju. Dijeli se na:a) Resorni - svoju osnovu nalazi u pojedninim oblastima društvenih odnosa (npr.

odbrana, finansije…) Kvalitet resornog principa je u lakšem rukovođenju i primjeni specijalizacije i stručnosti, a nedostatak u složenosti organizacione strukture.

b) Funkcionalni - polazi od grupisanja poslova prema sličnosti radnih operacija i to nezavisno od sadržine tih poslova. Pogodan je za formiranje unutrašnjih organizacionih jedinica. Prednost mu je što olakšava horizontalnu povezanost organizacionih cjelina, a mana u otežanom rukovođenju i vertikalnom povezivanju.

*Najćešće se koristi kombinacija ova dva oblika, pri čemu je resorni princip osnovni, a fuckcionalni se koristi za formiranje unutrašnjih organizacionih jedinica.

B) Teritorijalni princip svoju osnovu u formiranju organa uprave nalazi u teritoriji na kojoj organ vrši svoju djelatnost. Mjerilo je teritorija, a ne sadržina poslova po njegove nadležnosti. Slaba strana ovog principa je u onemogućavanju većeg stepena specijalizacije. C) Personalni princip polazi od kategorije lica na koje se poslovi organa uprave odnose (invalidi, borci, omladina). Veoma je složen i skup ovakav način formiranja organa uprave. D) Inokosni princip (monokratski) predstavlja takav vid osnivanja organa uprave na čijem čelu se nalazi jedno lice koje predstavlja taj organ, raspolaže sa svim ovlaštenjima i odgovornostima u vezi sa radom tog organa. Inokosni princip u suštini znači formiranje odnosno povezivanje jedne organizacione cjeline na osnovu ovlaštenja jednog lica čija je volje odlučujuća. Kolegijalni princip podrazumjeva da se na čelu organa nalazi kolegij (vise lica koja učestvuju u donošenju odluka). Akti se donose uz ravnopravno učešće svih članova kolegija, lice koje rukovodi kolegijom ne donosi odluke sam, već samo predsjedava kolegijumom. Dobra strana je sto učestvuje vise osoba u donošenju odluka, a loša je sporost I komplikovanost pri donošenju odluka. Hijerarhijski princip polazi od sistema podređenosti I nadređenosti organa I službenika. Gdje viši organi osnivaju, imenuju, razrješuju niže, vrše nadzor kontrolu nad njima…

40. Vrste organa upraveMogu se razlikovati sljedeće vrste organa državne uprave:

1) Centralni i necentralni organi uprave(podjela se vrši prema teritoriji na kojoj pojedini organi uprave ostvaruju nadležnost)

o Centralni organi uprave ostvaruju svoju nadležnost na čitavoj državnoj teritoriji, ali oni ne moraju biti najviši organi uprave u državi (primjer BiH).

o Necentralni ostvaruju svoju nadležnost na dijelu teritorije, a mogu biti lokalni i područni. Područni organi su teritorijalno istureni dijelovi centralnih organa i nalaze se u hijerarhijskom odnosu prema centralnim organima (npr. Carina BiH). Lokalni organi imaju određen stepen samostalnosti u odnosu prema centralnim organima, a vrše dve vrste poslova: iz izvornog i prenesenog djelokruga.

2) Viši i niži organi uprave (podjela se vrši na osnovu podređenosti )Hijerarhijska ovlaštenja viših organa prema hijerarhijski nižim organima proizilaze iz njegovog višeg položaja u hijerarhijskoj strukturi.

3) Samostalni organi i organi uprave u sastavu samostalnih organa uprave (podjela se vrši po stepenu njihove organizacione i funkcionalne samostalnosti)

o Samostalnim organima uprave smatraju se oni organi koji nisu pod kontrolom drugog organa uprave već su podvrgunti neposrednoj kontroli vlade.

o Organi uprave u sastavu samostalnih organa uprave predstavljaju takve organe koji se obrazuju za obavljanje određenih poslova državne uprave iz djelokruga organa koji zbog svoje prirode cjelishodnosti i načina obavljanja zahtejvaju samostalnost i posebno organizovanje.

4) Federalni ili zajednički organi uprave I organi uprave federalnih odnosno drugih konstitutivnih jedinica ( po podjeli nadležnosti u federalnim državama)

Među ovim organima nema hijerarhijskog odnosa zbog principa podjele nadležnosti. On postoji samo u slučajevima mješovite nadležnosti.

5) Opšti i posebni organi uprave ( podjela se vrši prema načinu određivanja nadležnosti)

o Opšti organi uprave se formiraju za obavljanje svih vrsta upravnih poslova koji se inače stavljaju u nadležnost organa uprave

o Posebni organani uprave se formiraju radi obavljanja upravnih poslova određene vrste, odnosno određene grane ili oblasti uprave.

6) Oružani i civilni organi uprave (podjela na osnovu mogućnosti nošenja i upotrebe oružja).

41. Oblici organa državne upravePod oblicima organa državne uprave označavaju se različite forme i vidovi u kojima se organi uprave javljaju s obzirom na različite kriterijume koji se uzimaju kao osnov klasifikacije. Ako uzmemo kriterijum vršioca upravnih aktivnosti, moguće je upravu podijeliti na:

1.Državnu, koja obuhvata organe državne uprave i posebne upravne organizacije. Najčešći organizacioni oblici su:

a) ministarstva – obrazuju se za vršenje upravnih i stručnih poslova u jednoj ili više upravnih grana;

b) uprava – je oblik organa uprave koji se obrazuju za vršenje upravnih poslova u jednoj užoj upravnoj oblasti, a ne za upravnu granu u cjelini

c) inspektorat – oblik organa uprave koji se formira za vršenje poslova inspekcijskog nadzora kao svoje osnovne djelatnosti. Može se organizovati kao poseban organ uprave, a može se organizovati i u okviru ministarstva.

2.Nedržavnu, koju čine nedržavni subjekti (preduzeća, ustanove i jedinice lokalne samouprave)

42. Upravne organizacijePripadaju državnoj stukturi iako im osnovna djelatnost nije vršenje autoritativnih poslova. Upravne organizacije obrazuju se prevashodno za obavljanje stručnih i sa njima povezanih upravnih poslova. Ovdje se ne radi o posebnoj vrsti državnih organizacija koje se ne obrazuju za vršenje vlasti ( kao organi uprave) već radi obavljanja određenih stručnih poslova (statisteike, razvoja)…. Međutim, upravnim organizacijama odriče se karakter ,,običnih” organizacija, jer one u vršenju svojih stručnih poslova ( radi njihovog nesmetanog i efikasnog obavljanja) raspolažu određenim upravim ovlaštenjima. Mogu se osnivati na različitim nivoima, ali su najviše u sastavu ministarstava ili su samostalne. Najčešći oblici upravnih organizacija su zavodi (formiraju se za vršenje stručnih poslova) i direkcije (formiraju se za vršenje određenih privrednih i sa njima povezanih upravnih poslova).

Sličnosti sa sa organima uprave nalaze se u načinu organizovanja, određivanju organizacione strukture, načinu rukovođenje, ovlaštenjima, odgovornošću funkcionera kao i u tome što se osnivaju izstim zakonskim aktom.

Razlike sa organima uprave su u činjenici osonovna djelatnost upravnih organizacija obavljanje stručnih poslova što zahtjeva primjenu stručnog načina rada i potrebnu samostalnost u djelovanju. Za razliku od upravnih organa, upravne organizacije mogu imati svojstvo pravnog lica i kao takve mogu sticati prihode na tržištu, iako se one većim djelom finansiraju iz budžeta.

Najčešći oblici upravnih organizacija su: zavodi(za obavljanje pretežno stručnih poslova) I direkcije (za vršenje određenih privrednih I sa njima povezanih upravnih poslova).

43. Organi državne uprave na nivou BiHUstav BiH ustanovio je izričitu podjelu nadležnosti između zajedničke države i entiteta,

pri čemu je sfera mješovite nadležnosti samo izuzetno prihvaćena(državljanstvo, zaštita ljudskih prava I dr…) Među organima državne uprave na državnom nivou i etntitetskom nivou nema hijerarhijskog odnosa. Njihovi odnosi zasnivaju se na utvrđenim pravilima, obavezama i međusobnoj saradnji. Prema Ustavi BiH i prenesenim nadležnostima te zakonima (Zakon o ministarstvima BiH i Zakon o upravi BiH) poslove uprave obavljaju ministarstva, upravne organizacije i druge institucije. Ministarstva su oblik organa državne uprave koja obavljaju upravne I stručne poslove na jednom ili vise srodnih područja. Sprovode zakone I druge propise, obezbjeđuju njihovu primjenu te odgovaraju za njihovo izvršavanje. Ministarstva i upravne organizacije osniva i ukida Parlamentarna skupština BiH zakonom. Na čelu ministarstva nalazi se ministar koji ima zamjenika koji nije iz istog konstitutivnog

naroda. Ministar je odgovoran sa svoj rad i rad ministarstva Savjetu ministara. Ministarstva na nivou BiH (+ upravne organizacije na nivou BiH u njihovom sklopu) su:I) Ministarstvo spoljnih poslovaII) Ministarstvo odbraneIII) Ministarstvo finansija i trezoraIV) Ministarstvo pravdeV) Ministarstvo bezbjednosti (Državna granična služba) (Agencija za istrage i zaštitu)

(Kancelarija za saradnju sa Intrepolom)VI) Ministarstvo spoljne trgovine i ekonomskih odnosa ( Kancelarija za veterinarstvo)VII) Ministarstvo komunikacija i transporta (Direkcija za vazduhoplovstvo)VIII) Ministarstvo za ljudska prava i izbjegliceIX) Ministarstvo civilnih poslova ( Direkcija za implementaciju CIPS projekta)

Upravne organizacije se osnivaju za obavljanje određenih stručnih, analitičkih i drugih i sa njima povezanih poslova čija priroda i metode rada zahtjevaju posebnu organizovanost i samostalnost u radu. One u BiH mogu da budu:a) samostalne upravne organizacije (odgovorne su Savjetu ministara, direktor na čelu)b) organizacije u sklopu ministarstva (odgovorne su nadležnom ministarstvu, imaju

direktora na čelu i finansiraju se iz budžeta)

44. Organizacija republičke uprave Republike SrpskeNa nivu RS, Zakonom o republičkoj upravi, predviđenja su tri organizaciona oblika državne uprave: ministarstva, republičke uprave i republičke upravne organizacije.

Ministarstva:U RS je dosljedno sproveden sistem monokratske organizacije rukovođenja. Radom ministarstva rukovodi ministar koji to ministarstvo i predstavlja te donosi podzakonske akte uprave (pravilnike, naredbe, upustva…) i upravne akte kao i interne akte vezane za unutrašnju organizaciju. Takođe, izdaje pojedinačne naloge, vrši kontrolu na radom zaposlenih, donosi odluke o zasnivanju radnog odnosa i izriče disciplinke mjere.Ministar je odgovoran Vladi i Skupštini i njegova odgovornost je više političkog nego pravnog karaktera što znači da odgovara

za cjelishodnost svoga rada. Imaju zamjenike, a ministarstvo nekad može imati i sekretara kojeg postavlja Vlada. Zakon predviđa 16 ministarstava:

1. Ministarstvo uprave I lokalne samouprave2. Ministarstvo pravde3. Ministarstvo finansija4. Ministarstvo prosvjete I culture5. Ministarstvo unutrašnjih poslova6. Ministarstvo zdravlja I socijalne zaštite7. Ministarstvo porodice, omladine I sporta8. Ministarstvo industrije, energetike I rudarstva9. Ministarstvo trgovine I turizma10. Ministarstvo rada I boračko invalidske zaštite11. Ministarstvo saobraćaja I veza12. Ministarstvo nauke I tehnologije13. Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva I vodoprivrede14. Ministarstvo za prostorno uređenje, građevinarstvo I ekologiju15. Ministarstvo za izbjeglice I raseljena lica 16. Ministarstvo za ekonomske odnose I regionalnu sradnju

Republičke uprave:Republičke uprave su organi državne uprave koji djeluju samostalno ili u sklopu nekog ministarstva kao samostalnih organa uprave. Samostalne uprave se osnivaju zbog prirode poslova i kad ti poslovi zahtjevaju da se oblavljaju van okvira ministarstva tako da imaju relativnu samostalnost i posebno organizovani oblik. To su : Republička uprava za geodetske i imovinskopravne poslove, Poreska uprava, Republička uprava civiline zaštite, Republički insprektorat, Republićka uprava za igre na sreću. One su pod direktnom kontrolom Vlade. Republičke uprave u sastavu ministarstva su pod neposrednom kontrolom ministarstva u okviru kojih djeluju.

Republičke upravne organizacije:Republičke upravne organizacije osnivaju se zakonom da obavljaju prevashodno stručne poslove i sa njima povezane poslove državne uprave. One obavljaju poslove neautoritativnog karaktera i zbog toga je prihvatljivije da se ti poslovi vrše van organa uprave. Međutim, Zakonom o republičkoj upravi upravne organizacije su uvrštene u organe državavne uprave.Razlikujemo one odgovorne Vladi (npr. Republički sekretarijat za zakoodavstvo i Agencija za državnu upravu) i one u sastavu nekog ministarstva (Agenicije za vode, Republički zavod za statistiku, Rep. sekretarijat za vjere…).

45. Organi uprave u Federaciji BiHPrema Zakonu o ministarstvima i drugim tijelima federalne uprave, poslove uprave iz okvira FBiH vrše ministarstva, federalne uprave i federalne ustanove.U sastavu federalnih ministarstava mogu se osnivati federalne uprave I federalne ustanove.

Federalna ministarstva:I u FBiH je sproveden monokratski princip rukovođenja. Na čelu ministarstva se nalazi ministar koga imenuje predsjednik Federacije uz saglasnost potpredsjednika Federacije nakon konsultacije za (kandidatom za) premijerom. Imenovanje potrvđuje Predstavnički dom

Parlamenta FBiH. Ministar ima zamjenika i minstarstvo ima sekretara koji neposredno rukovodi složenijim poslovima. Direktori rukovode upravnim organizacijama.

46. Kantonalna upravaPrema ustavu FBiH Federacija je sastavljena od federalnih jedinica – kantona. Kantoni su organizovani prema nacionalno, ekonomsko-funkcionalnom, prirodno-geografskom i komunikacijskom principu iako je u praksi dominantan nacionalni princip. Kanton ima svoj ustav i široka prava na samoorganizovnaje. Podjela vlasti između Federacije I kantona normirana je ustavom. Svaki kanton ima svoju vladu, ministarstva i druge organe uprave koji se obrazuje ne samo za upravne I stručne poslove koji spadaju u nadležnost kantona, veći za zajedničke nadležnosti federalnih vlasti I kantona. Pojavljuju se 3 organizaciona oblika uprave:ministarstva, kantonalne uprave I kantonalne upravne organizacije. Federacija ima 10 kantona: Unsko-sanski, Posavski, Tuzlanski, Zeničko-dobojski, Bosansko-podrinjski, Srednjobosanski, Hercegovačko-mostarski, Zapadnohercegovački, Sarajevski i Zapadnobosanski.

47. Organizacija uprave u Brčko distriktuBrčko predstavlja posebno područje u kojem je uspostavljena poseban režim uprave. Položaj Brčko Distrikta utvrđen je Statutom Brčko Distrikta koji ga određuje kao jedinstvenu administrativnu jedinicu lokalne samouprave koja je pod suverenitetom BiH. Izvršna vlast regulisana je Zakonom o izvršnoj vlasti Brko Distrikta. Prema tom zakonu izvršnu vlast čine gradonačelnik i šefovi odjeljenja vlade. Gradonačelinik je šef vlade koji: koordinira u usmjerava rad Vlade, predsjedava sjednicama Vlade, podnosi nacrte zakona i prijedloge budžeta, predstavlja Distrikt, vrši dužnost najvišeg rukovodioca svih javnih radnika u Brkčom. Šefovi odjeljenja vlade pomažu rukovođenju i rukovode odjeljenjima. Pored odjeljenja, uprava obuhvata službe i urede koji su direktno odgovorni gradonačelniku, a to su Pravna služba, Kancelarija gradonačelinka i Kancelarija za privatizaciju.Odjeljenja I drugi organi uprave obavljaju upravne, stručne I druge poslove(izvršavaju zakone I druge propise, vrše upravni nadzor, rješavaju o upravni stvarima, pripremaju zakone I druge propise, vrše stručne I druge poslove, vrše druge zakonom utvrđene poslove…)

48. Sistemi rukovođenja državnim organima upraveSistem rukovođenja koristi nekoliko metoda I sredstava kojima koordinira, usmjerava I kontroliše rad različitih organizacionih jedinica unutar organa uprave. Najčešći sistemi su :

1) Linijski sistem koji se zasniva na piramidalnoj strukturi nadređenosti i podređenosti u kojoj su postavljena stroga pravila hijerarhijskih ovlaštenja starješine i subordiniranih potčinjenih. Hijerarhijsku strukturu karakteriše jedinstvo naredbodavnog puta i taj je sistem jednostavan. Svaki starješina je podređen samo jednom višem starješini od koga prima naređenja i upustva.

2) Funkcionalni sistem počiva na podjeli organizacione cjeline prema sličnosti funkcija, odnosno aktivnosti koje se obavljaju. Rukovođenje u funkcionalnoj organizaciji se provodi putem neposredne komunikacije, a naloge može izdavati samo lice ovlašteno da izvršava određene zadatke. Potčinjeni dobijaju naređenja prema domenu stručnosti sa više nalogodavnih mjesta.

3) Štapsko-linijski sistem je kombinovani sistem prethodna dva sistema. Naredbodavni put kreće se kao u linijskom, počevši od vrhovnog starješine prema nižim nivoima, a upotpunjen je korištenjem štabova, odnosno grupom stručnjaka. Oni imaju savjetodavnu funkciju i nemaju pravo naređivanja.

4) Monokratski (inokosni) sistem rukovođenja predstavlja glavno obilježje unutrašnje organizacije svakog organa državne uprave. Inokosni princip oličen je u odlučujućoj volji jednog fizičkog lica – starješine. Pored starješina imamo i pomagače starješina što je prednost ovog system. Prednost u odnosu na kolegijalni princip je:jednostavnost, preciznost, kontinuitet, jedinstvenost, ušteda na stvarnim I personalnim troškovima.

5) Kolegijalni princip označava povezivanje organizacione cjeline na osnovu ovlaštenja više lica. Njega za razliku od inoksonog principa oličava kojegijum sastavljen od više lica sa ovlaštenjima i odgovornostima.

49. Odnosi organa državne uprave BiH i drugih organa u BiHPo Ustavu državna nadležnost je taksativno utvrđena i svodi se na pitanja koja se inače daju federalnim državnm zajednicama da bi mogle uspješno funkcionisati. Odnos organa državne uprave prema državnim organima može biti sljedeći:

Parlamentarna skupština:Parlamentarna skupština je nosilac ustavotvorne i zakonodavne vlasti, dok su Predsjedništvo i Savjet ministara nosioci izvršne vlasti. Parlamentarna skupština zakonom osniva, mijenja i ukida ministarstva i posebne upravne organizacije. Državna uprava na nivou zajedničkih institucija uspostavlja međusobne odnose sa Parlamentom uglavnom posredstvom Savjeta ministara. Organi uprave su odgovorni Parlamentu za svoj rad i imaju sljedeće obaveze i ovlaštenja:a. da Parlamentu iznose pojedina pitanja iz svoje nadležnosti;b. daju preporuke u vezi sa provođenjem i izvršavanjem zakona;c. podnose Parlamentu izvještaje o svom radu, o stanju u svojim oblastima, izvršavanju

zakona i drugih propisa, odgovarati na pitanja poslanika;d. obavezni su na zahtjev Parlamentarne skupštine preuzeti odgovarajuće

organizacione, kadrovske i druge mjere kojima se osigurava efikasnije izvršavanje poslova.

Savjet ministara dužan je jednom godišnje podnijeti izvještaj Parlamentu o svom radu što uključuje i izvještaj o radu uprave i izvještaj o budžetu (preko kog Parlament ima finansijsku vlast nad državnom upravom, jer odobrava sredstva za njihov rad). Parlamentarna skupštinam može od Savjeta ministara zatražiti da podnese vanredni izvještaj.

Predsjedništvo:Predsjedništvo BiH uglavnom nema neposrednih ni organizacionih ovlaštenja nad organima državne uprave, a jedini uticaj može biti posredan iz razloga što imenuje predsjedavajućeg Savjeta ministara. Savjet ministara dužan je redovno informisati Predsjedništvo o svojim odlukama i drugim aktivnostima. Pored toga, posredan uticaj se ostvaruje preko Ministarstva spoljnih poslova koje djeluje u skladu sa smjernicama i stavovima Predsjedništva, kao i neki vid posrednig uticaja preko Ministarstva obrane ,odnosno oružanih snaga BiH, nad kojima ima vrhovnu komadu.

Savjet ministara:Organi državne uprave na nivou zajedničkih institucija su personalno vezani sa Savjetom ministara (predsjednik Savjeta imenuje ministre i zamjenike uz saglasnost Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine BiH). Savjet ministara daje uputstva i smjernice organima uprave o načinima izvršavanja zakona i drugih propisa Parlamenta i Savjeta ministara. Nadležnosti Savjeta ministara nad državnom upravom ogleda se u sljedećem:

1) može naložiti organima uprave da u određenom roku donesu i izvrše propise i preduzmu mjere za koje us ovlašteni;

2) može tražiti da ispitaju stanje u oblastima iz svoje nadležnosti i podnesu Savjetu ministara izvještaj sa odgovarajućim prijedlozima;

3) Savjet ministara može otvoriti raspravu o radu i odgovornosti organa uprave;4) pokrenuti postupak za smjenu rukovidioca organa upravedužni su odstavljati Savjetu

ministara izvjštaje o svom radu te sve potrebne informacije i dokumenta potrebnih za rad Savjeta ministara od koga mogu tražiti uputstva i smjernice.

Međusobni odnosi organa upraveMeđusobni odnosi organa uprave na istoj ravni zasnivaju se na ovlaštenjima utvrđenim ustavom i zakonom, kao i na saradnji, međusobnom informisanju i dogovaranju. U tom okviru oni osnivaju zajedničke komisije i druga tijela, te razvijaju druge oblike saradnje. Odnos državnih organa uprave prema izvršnim i organima uprave entita i Brčko Distrikta ne zasnivaju se na podređenosti i nadređenosti već na ovlaštenjima utrđenim Ustavom i zakonom, kao i na međusobnoj saradnji, informisanju i dogovaranju. Oni takođe imaju pravo od izvršnih organa i organa uprave entiteta i Distrikta Brčo tražiti podatke, izvještaje i ostalu dokumentaciju kao i obrnuto.

50. Odnosi organa uprave RS prema drugim državnim organimaU političkom I pravnom sistemu RS položaj uprave je određen njenim odnosom prema Narodnoj skupštini I Vladi, kao I građanima I drugim organima uprave (organima uprave zajedničkih institucija BiH), te organima lokalne samouprave. Republička vlast se djeli na zakonodavnu (Narodna skupština), izvršnu (Vlada) I sudsku. Ustavnost I zakonitost vrši Ustavni sud. Ustav predviđa da se određeni poslovi iz nadležnosti Republike mogu povjeriti opštini.

Odnos organa uprave prema Narodnoj skupštini.Uprava pravno I politički zavisi od skupštine. Skupština prema upravi ima: a) prava organizacionog karaktera(osnivanje I ukidanje organa uprave), b) prava personalnog karaktera(imenovanje I razrješivanje funkcionera) c) prava finasiskog karaktera. Nije predviđeno da Skupština može poništiti I ukinuti nezakonite propise uprave, niti da izdaje načelne stavove I smjernice u vezi sa radom uprave. Organi uprave su dužni da NS daju obavještenja, objašnjenja I podatke iz svog djelokruga.

Odnos organa državne uprave I predsjednika Republikese zasniva na pravima i dužnostima utvrđenim ustavom, zakonom i drugim propisima. Ti odnosi su uglavnom posredni preko Vlade, koju bira NS na predlog mandatara koga je predložio Predsjednik RS. Predsjednik vlade može na osnovu mišljenja Predjsednika RS vršiti promjene u vladi. Predsjednik RS može razriješiti sa funkcije predsjednika vlade. Organi državne uprave obavezni su da Predsjedniku RS daju obavještenja, objašnjenja i podatke iz svog djelokruga, takođe oni izvršavaju njegove akte.

Odnos organa uprave prema VladiVlada je nosilac cjelokupne izvršne vlasti. Vlada i ministarstva su međusobno povezani, kako personalno tako i funkcionalno. Vlada donosi uredbe, odluke i druge akte radi izvršenja zakona, kojima se mogu ustanovljavati prava i obaveze za organe uprave. Vlada utvrđuje načela za unutrašnju organizaciju ministrastava i drugih republičkih uprava i upravnih organizacija, postavlja i razrješava funkcionere, usmjerava rad, vrši nadzor i ukida i poništava akte koji su u suprotnosti sa zakonom ili propisima Vlade. Ministrastava, republičke uprave i upravne organizacije dužni su da podnesu izvještaje o svom radu Vladi. Vlada rješava sukobe nadležnosti između ministarstava i drugih organa.

Međusobni odnosi organa uprave u RSMogu se posmatrati kroz dva vida. Prvi vid obuhvaća odnose horizontalnog karaktera (odnosi organa na iston nivou), dok drugi vid obuhvaća odnose vertikalnog karaktera (odnosi između viših i nižih organa). Odnosi horizontalnog tipa zasnivaju se na međusobnim pravima i obavezama utvrđenim zakonskim i drugim propisima, tj. Funkcionišu na saradnji, osnivanjem zajedničkih tijela, razmjenom podataka i obavještenja. Vertikalni odnosi se zasnivaju na podređenosti i nadređenosti, a odvijaju se na relaciji centralnih organa uprave i lokalnih organa uprave. Lokalna uprava može da vrši poslove iz svog samostalnog(izvornog) djelokrugaa ali i poslove iz tzv. prenesenog djelokruga. Republički organi uprave prema opštinskoj upravi imaju samo ona ovlaštenja koja su im zakonom data, to se odnosi na kontrolu zakonitosti akata koju državna uprava ostvaruje pokretanjem postupka za ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti pred Ustavnim sudom.

Ako lokalni organ opštine ne izvršava zakone, svoje propise, organ drržavne uprave upozoriće na to lokalne organe i zatražiti da oni izvrše određene odluke u roku koji ne može biti duži od mjesec dana. Ako lokalni organ ne preduzme odgovarajuće mjere uprava može: a)odrediti drugi organ opštine da izvrši odluku ili opšti akt, b) sam preuzeti izvršenje odluke ili opšteg akta, ali najduće na 3 mjeseca.

Ministarstvo uprave i lokalne samouprave nadležno je da vrši administrativnu (upravnu) kontrolu nad radom organa jedinica lokalne samouprave.

U pogledu zadataka čije je izvršavanje preneseno na jedinice lokalne samouprave, republički organi imaju mogućnost nadzoea ne samo na zakonitost, već i na cjelishodnost.

Odnos organa državne uprave i sudovaOrgani uprave i sudovi su međusobno odvojeni i nezavisni. Sukob nadležnosti između organa uprave i sudova rješava ustavni sud. Organ uprave može tražiti od sudova dostavu nekog spisa ako je to neophodno za vođenje upravnog postupka.

Postoji obaveza uzajamnog priznavanja akata. Takođe ako se u upravnom ili sudskom postupku pojavi pitanje koje je već riješeno u postupke, tad se priznaje već doneseno rješenje.

U našem pravnom sistemu otvorena je mogućnost sudovima da provode kontrolu nad radom upave.

Odnos organa uprave i tužilaštvaU obavljanju svoje funkcije ulaganja pravnih sredstava radi zaštite ustavnosti i zakonitosti tužilaštvo može uticati na obavljanje funkcija državne uprave. U upravnom postupku tužilac ima položaj stranke i ne može imati šira ovlaštenja, osim ako su mu zakonom data. Može izjaviti žalbu protiv prvostepenog rješenja kojim je povrijeđen zakon u korist pojedinca na štetu društvene zajednice. Tužilac može koristiti 4 vandredna pravna sredstva:

Pokretanje ponavljanja postupka Zahtjev za zaštitu zakonitosti Poništavanje i ukidanje po pravu nadzora Oglašavanje rješenja ništavnimTužilac je ovlašten da zahtijeva prekid ili odlaganje izvršenja sudske odluke ili odluke

donijete u upravnom postupkukada utvrdi da bi zbog povrede zakona ili međunarodnog ugovora njenim izvršenjem mogle nastati neotklonjive štetne posledice.

Tužilac je takođe ovlašten da pokreće pred ustavnim sudom spor o ustavnosti i zakonitostiupravnih propisa ako se to pitanje pojavi u njegovom radu.

Tužilac je ovlašten da traži dostavu spisa, podataka i obaještenja od organa uprave, koji su dužni da po zahtjevu postupe, da od njih prima podneske, prijave i dr.

Odnos uprave prema građanimaDužnost organa uprave: zahtjev stranaka rješavati u propisanim rokovima, razmatrati i davati odgovore na predloge stranaka, organizovati obavljanja poslova od značaja za ostvarivanje prava stranaka, u rješavanju upravnih stvari po službenoj dužnosti pribavljati uvjerenja i druge javne isprave o činjenicama o kojima vode službene evidencije, snositi naknadu troškova strankama koje su se odazvale pozivu u upravnom postupku.

Obaveze stoje i na strani rukovodioca: bez odgađanja razmatraju prijedloge i pritužbe na nepravilan odnos službenika, i pri tom preduzeti predviđene mjere prema tim službenicima , u roku od 8 dana dati pismeni odgovor o preduzetim mjerama...

Kao posebne dužnosti građana mogu se izdvojiti: dužnost pridržavanja ustava i zakona, dužnost pružanja pomoći drugom u nevolji i učestvovanja u otklanjanju opšte opasnosti, dužnost plaćanja poreza i drugih dažbina, pravo i dužnost da brane i štite teritoriju i ustavni poredak RS, dužnost zaštite djece i nemoćnih lica, pravo i dužnost zaštite zdravlja ljudi i unapređenja životne sredine.

51. Poslovi državne uprave prema pozitivnom pravuDjelatnost državne uprave obuhvataju sve zadatke koje državna uprava obavlja u ostvarivanju svoje uloge, što znači da se funkcije državne uprave iskazuju kroz ovlaštenja i dužnosti koje imaju organi državne uprave i vršenju upravne djelatnosti radi čijeg obavljanja su i osnovani. Najveći dio poslova državne uprave obavlja se autoritativnim aktivnostima putem državne vlasti, dok se manji dio obavlja putem neautoritativnih aktivnosti.U autoritativne aktivnosti uvrštavaju se poslovi: izvršavanje zakona, drugih propis i opštih akata, vršenje upravnog nadzora, donošenje pojedinačnih upravnih akata, primjena prinude radi izvršenja pojedinih akata. U neautoritativne poslove se ubrajaju poslovi organa državne uprave: odgovaraju na pitanja, vođenje politike razvoja, praćenje stanja, normativna djelatnost (pripremanje zakona).

Prema zakonu o upravi BiH organi uprave u okviru svoje nadležnosti: Izvršavaju zakone I druge propise Vrše nadzor nad provođenjem zakona I drugih propisa Donose propise za provođenje zakona Predlažu I daju preporuke iz oblasti zakonodavstva Daju odgovore na pitanje organa zakonodavne I izvršne vlasti koja se odnose na njihovu

nadležnost Obavljaju druge upravne I stručne poslove određene zakonom I drugim propisima

Prema Zakonu o republičkoj upravi poslovi uprave su: Vođenje politike razvoja Praćenje stanja Normativna djelatnost Izvršavanje zakona I drugih propisa Vršenje upravnog nadzora Odlučivanje u upravnom postupku o pravima I obavezama učesnika u postupku Postupaju u prekršajnom postupku Staranje o javnim službama Ostali stručni poslovi uprave

52. Vršenje upravnog nadzoraUpravni nadzor predstavlja pravno uređenu djelatnost organa državne uprave kojom oni nadziru zakonitost akata i radnji određenih subjekata u primjeni pravnih propisa. Nadzor u opštem smislu predstavlja odnos između dva subjekta u kome jedan (aktivni) kontroliše rad drugog (pasivnog) subjekta u cilju uticaja na njegov budući rad sa mogućnošću primjene sankcije od strane onoga ko vrši nadzor. Najčešće nadzor vrše državni organi ali ga mogu vršiti i drugi organi. Vršenje upravnog nadzora može biti:1) nadzor nad zakonitošću upravnih akata u dva vida : a) instancioni nadzor (gdje drugostepeni organ vrši nadzor nad zakonitošću i cjelishodnošću akata prvostepenog organa); b) službenički nadzor (ocjenjuje se zakonitost akata)2) nadzor nad zakonitošću i cjelishodnošću rada u vršenju prenesenih poslova, obuhvata kontrolu zakonitosti rada, kontrolu I ocjenu efikasnosti, ekonomičnosti I efektivnosti.3) inspekcijski nadzor, koji se porvodi neposrednim uvidom kod organa uprave, organa jedinica lokalne samouprave, drugih organa te fizičkih i pravnih lica u pogledu poštovanja zakona i drugih propisa.Vršenje upravnog nadzora sadrži i sljedeći popis poslova:

a) postupanje u prekršajnom sporu (predstavlja aktivnost vezane za staranje o zakonitosti akata javinh službi, zakonitosti i cjelishodnosti rada te vršenja inspekcijskog nadzora nad njihovim radom)

b) staranja o javnim službama (sastoji se u priblavljanju i proučavanju podataka u oblasti svog djelokruga, tu se još uvrštavaju i kancelarijski poslovi)

53. Pojam i osnovna obliježja inspekcijskog nadzoraInspekcijski nadzor predstavlja posebnu vrstu upravnog nadzora nad neutoritativnim aktivnostima državnih i nedržavnih organa i organiznacija, kao i nad poslovanjem i postupanjem pravnih lica i građana u pogledu pridržavanja zakona, drugih propisa i opštih akata. Inspekcijski nadzor vrše posebni organi uprave (inspektorati) kao samostalni organi uprave ili kao posebne inspekcijske službe specijalizovane za određenu vrstu poslova. Poslove inspekcijskog nadzora vrše isključivo organi uprave, inspekcijski nadzor ne mogu vršiti nedržavne organizacije. Obavlja se u nizu različitih društvenih oblasti (obrazovanje, zdravstvo, rad, tržište, komunalne usluge, saobraćaj, poljoprivreda…). Vrši se specifičnim metodama i ovlaštenjima pri čemu osnovni metod nadzora čini inspekcijski pregled. On se ostvaruje neposrednim uvidom u odgovarajuće

pravne i faktičke situacije. Inspekcijski nadzor, s obzirom na svoju sadržinu, može se odvijati triz tri vida aktivnosti:

a) preventivne, kojima se preduzimaju i predlažu mjere i aktivnosti radi sprječavanja povrede zakona i propisa;

b) korektivne, koje označavaju izdavanje privremenih naređenja i zabrana;c) represivne, koje se sastoje u izricanju mandatnih kazni.

Zakonom o inspekcijama RS, organizaconu strukturu čine Republička uprava za inspekcijske poslove koja djeluje na čitavoj teritoriji Republike I na čijem čelu je direktor koga postavlja Vlada , te inspekcije koje djeluju u okviru svojih ovlaštenja na području svoje teritorijalne jedinice.

54. Postupak vršenja inspekcijskog nadzoraInspekcijski pregled predstavlja osnovni metod rada inspektora, a ogleda se u neposrednom uvidu u rad i poslovanje subjekata i to putem redovnog i vanrednog predgleda. Redovni pregled se vrši u skladu sa programom Inspektorata (godišnji program rada donosi predsjednik inspektorata), a vanredni na osnovu posebnih naloga, pretpostavki i pritužbi. Inspektor je dužan obavijestiti odgovorno lice subjekta nad kojim se vrši nadzor osim u slučaju gdje bi obavještenje smanjilo uspješnost nadzora. Inspektor je dužan omogućiti učešće i upoznati odgovorno lice o pravima i o pravnim posljedicama učinjenih radnji ili propustima u postupku. Izuzetno, inspektor može obaviti nadzor bez prisustva odgovornog lica ako se to lice ne odazove pozivu da bude prisutno. U tom slučaju inspektor vrši nadzor u prisustvu ovlaštenog lica iz MUP (policajca) kao što traži od njih i zaštitu i pomoć ako je ometan ili mu je onemogućen rad. Takođe može zatražiti vršenje ekspertize laboratorijskog istraživanja i vještačenja. Ukoliko inspektor utvrdi da određeno fizičko ili pravno lice posluje bez dozvole može odmah poduzeti mjeru izdavanja rješenja za prestanak obavljanja djelatnosti i istovremeno vrši pečaćenje poslovnog objekta. Protiv ovog rješenja se može izjaviti žalba. Postupci po zahtjevima inspektora su hitni i organi kojima je podnijeta prijava imaju 8 dana da obavjeste Inspektorat o ishodu postupka. Inspektoru se mora omogućiti nesmetan pristup da izvrši nadzor, a ukoliko nije u mogućnosti da na drugi način obavi nadzor onda može tražiti obustavu poslovanja subjekta nad kojim se vrši nadzor. O izvršenom inspekcijskom pregledu i svakoj preduzetoj radnji inspektor sastavlja zapisnik koji potpisuje lice koje prisustvuje vršenju nadzora. Zapisnik se sastavlja u toku nadzora ili najkasnije tri dana nakon izvršenog nadzora ako okolnosti nisu dozvoljavale sastavljanje u toku nadzora. Zapisnik se dostavlja ili uručuje subjektu nad kojim je vršen nadzor. Ako u toku inspekcije inspektor utvdi da opšti akat organa ili organizacij nije u skladu sa zakonom ili drugim propisom ukazeće organu na tu činjenicu i dati rok od 15 dana da se ta nepravilnost otkloni. Ukoliko on to ne učini inspektor će o tome obavjestiti nadležni organ da preduzme odgovarajuće mjere. U skladu sa zakonom, inspektor može narediti prinudno izvršenje određenih mjera poput novčane kazne, oduzimanje pojedinih predmeta kao i uzimanje uzorka za kontrolu kvaliteta. Za sve mjere i radnje koje preduzima inspektor donosi rješenje. Izuzetno, inspektor mjere i radnje može narediti u zapisniku ukoliko je to u cilju otklanjanja neposredne opasnosti za ljude i objekte ili kada je to u javnom interesu. Protiv rješenja inspektora se može izjaviti žalba u roku od osam dana, a žalba odgađa izvršenje osim ako nije drugačije zakonom određeno. Protiv žalbenog rješenja moguće je pokrenuti upravni spor. Inspektor je posebno odgovoran:

a) za propuštanje korištenja ovlaštenja koja su mu data;b) ako ne predloži ili ne pokrene postupak pred nadležnim organom zbog utvrđenje

nezakonitosti i nepravilnosti;c) ako prekorači granicu svojih ovlaštenja;d) ako ne postupi u skladu sa kodeksom državnih službenika i kodeksom inspektora;e) ako svojom greškom prouzrokuje materijalnu i nematerijalnu štetu subjektu.

55. Upravna inspekcijaPostoje brojne inspekcije: tržišna, komunalna,urabanističko-građevinska, vetrinarska, prosvjetna… ali za javnu upravu je od posebne važnosti upravna inspekcija jer ona vrši nadzor nad primjenom zakona i drugih propisa o republičkoj i lokalnoj (samo)upravi, propisa o upravnom postupku, kontrolom nadležnosti i primjenom propisa u određenoj oblasti te kontrolom rada službenika kako državnih tako i nedržavnih organa uprave i lokalne samouprave. Pored nadzora nad organima republičke uprave i lokalne samouprave, nadzor nad primjenom propisa vrši u službama predsjednika Republike, Narodne skupštine i zajedničkim službama republičkih organa uprave. Nadzor nad primjenom propisa u upravnom postupku inspekcija vrši u javnim preduzećima, javnim ustanovama i drugim organizacijama sa javnim ovlaštenjima. Nadzor nad primjenom propisa o radnim odnosima upravna inspekcija vrši u službi Ustavnog suda RS, sudovima, tužilaštvima, pravobranilaštvima, kazneno-popravnim ustanovama izuzev postavljenih (imenovanih lica). Poslovi upravne inspekcije su u djelokrugu ministarstva za poslove uprave, a te poslove vrše glavni inspektor i upravni inspektori. Postupak inspekcijskog nadzora upravni inspektor pokreće po službenoj dužnosti ali uvažavajući i preporuke i pritužbe građana, ustanova, agencija i drugih.

56. Pojam i razvoj javnih službiPored organa uprave, posebnih upravnih organizacija I drugih državnih organa koji se nalaze

u organizaciji državne structure kao vršioci upravne djelatnosti mogu se javiti I određeni nedržavni subjekti: preduzeća, ustanove I druge organizacije kojima je država zakonom povjerila ovlaštenja. To država čini putem delegiranja tzv. Javnih ovlaštenja. Budući da prema našim propisima nije moguće izvršiti preciznu klasifikaciju nedržavnih subjekata sa javnim ovlaštenjima, ostaćemo na konstataciji da se javna ovlaštenja povjeravjau organizacijama u oblasto obrazovanja, nauke, culture, zdravstvene I socijlne zaštite, sobraćaja, komunikacija, energetike I dr. Organizacije osnovane u ovim oblastima nazivaju se javnim službama.

Izvorno, pojmovno određenje javne službe vezano je za praksu francuskog Državnog savjeta koji je definiše kao aktivnost uprave po načelima javnog prava. Tvorcem teorije o javnoj služni smatra se Leon Digi za kojega je država samo skup javnih službi čije vršenje osiguravaju i kontrolišu upravljači. Prema Digiju, oni koji drže vlast nemaju subjektivno pravo na javnu vlast, već imaju dužnost da upotrebe svoju vlast na organizovanje javnih službi i da obezbjede te kontrolišu njen rad. On zastupa sociološku teoriju o pojmu javnih službi smatrajući da kao javne službe treba organizovati one djelatnosti čija i najkraća obustava uzrokuje društvene nerede.De Lobader određuje javnu službu kao aktivnost javnog tijela u cilju zadovoljavanja potreba opšteg interesa. Po njemu država osniva neku javnu službu kada ocijeni da neka javna potreba u društvu ne može biti zadovoljena kroz privatnu djelatnost.Rolan utvrđuje tri karakteristična obilježja javne službe ( Tri Rolanova pravila ):

a) Kontinuirano odvijanje - mora se obavljati svakodnevno bez zastoja;b) Načelo promjenjivosti – uslovi pod kojima se pružaju usluge korisnicima javne službe

promjenjivi su i moraju se prilagođavati njihovim potrebama;c) Jednakost korisnika – javna služba mora pružiti usluge svim korisnicima pod jednakim

uslovima i svakome dati jednaku uslugu.Pod uticajem franucuskih teoretičara profesor Kirbek određuje pojam u materijalno-tehnološkom i formalnopravnom smislu. Pod prvim on gleda provenstveno koje lice obavlja službu. Izvjesnu službu zajednica smatra tako važnom za svoju egzistenciju da joj daje značaj javne službe i da ju podvrgava posebnom pravnom režimu, različitom od režima privatne službe i ova služba ostaje javnom sve dok ju vodi sama država ili drugo javnopravno lice. S druge strane, ne čini neku službu javnom službom isključivo ta okolnost što ju vodi država ( ili javnopravno lice ) , jer nije javna služba neka državna fabrika šećera ali jeste velika javna željeznica neke privatne firme. Dakle, moguća su javna preduzeća bez značaja javne službe, dok postoje privatna koja imaju ovaj značaj. Za formalnopravni pojam javne službe nije odlučujući sadržaj i cilj službe već kvalitet lica koji vrši ovu službu. Po tom kriterijumu javna služba se može definisati kao služba koju vrše subjekti javnog prava ( država, lokalna samouprava, komunalna tijela ).Iako u teorijii nema potpune saglasnosti o pojmovnom određenju javne službe, postoji nekoliko ključnih elemenata oko koji postoji saglasnost. Tako se javnom službom smatra svaka djelatnost koja se zbog svoje izuzetne važnosti za društveni, ekonomski i kulturni razvoj neke zajednice podvodi pod poseban pravni režim, a pri tom nije važno da li je obavlja državni organ ili privatno lice.

57. Podjela javnih službiS obzirom na to ko vodi javnu službu, ona se dijeli na :

a) javnu službu u režiji države (ili drugog javnopravnog tijela);b) javnu službu u režiji privatnog lica (pravno ili fizičko lice)

U slučaju javne službe u režiji privatnog lica radi se o tzv. koncesioniranoj javnoj službi, gdje troškove i rizik vođenja javne službe snosi privatno lice. Tu je koncesionar prvatno lice koje je dobilo ovlaštenje od nadležnog organa da u se njegovo ime obavlja neka javna služba gdje je taj organ(javna vlast) koncedent. Ova vrsta službi je nastala iz pragmatičnih razloga racionalnosti i ekonomičnosti gdje je koncesionar dužan kontinuirano obavljati službu pod cijenom koju određuje javna vlast (željenice, distribucija el. energije…). Koncesija se dodjeljuje aktom o koncesiji. Koncesionar može biti i neko samoupravno tijelo, opština ili grad. Kao poseban oblik javne službe javljaju se i mješovita preduzeća u kojima rizik i troškove vođenja javne službe snose zajedno javna uprava i privatno lice.Zbog rasta velikog broja javnih službi, na podlozi različitih pravnih režima u teoriji je došlo do podjele na tzv. Administrativne javne službe I tzv. Industrijske I trgovačke javne službe. Administrativne javne službe su podvrgnute normama upravnog prava I upravnog sudstva, a industrijske I trgovačke normama javnog I delimično privatnog prava.

58. Razvoj javnih službi u jugoslovenskom pravuRazvitak javnih službi u prethodnoj Jugoslaviji se dijeli na tri perioda:

1) Administrativno-centralistički sistem upravljanja svih sferama života. Obuhvata period od stvaranja države do Zakona o samoupravljanju 1950. godine. U tom periodu državna uprava je naoperativniji dio vlast koji preuzima na sebe sve aktivnosti od industrijalizacije i organizacije proizvodnje do opskrbe stanovništva u svim područjima društvenog života. Snažan uticaj države nije bio plodno tle za stvaranje javnih službi, te u ovom periodu pojam javnih službi nije bio diferenciran.

2) Drugi period obuhvata vrijeme od 1950. i Zakona o samoupravljanju do donošenja Ustava iz 1963. godine. Uvođenjem radničkog upravljanja u privredu, a nešto kasnije i društvenog upravljanja u društvene službe stvoreni su uslovi za pojavu javne službe. U građanskim državama ovaj se institut razvijao uporedo sa državom tj. djelujući u opštem interesu, država određenje djelatnosti podržavljuje. To znači da su javne službe u građanskim društvima rezultat etatizacije društva i snažne intervencije države u društvene odnose. Za razliku od građanske države, institut javne službe u socijalističkoj državi stvarao se obrnutim putem, kroz decentralizaciju.Dakle, ne kroz njeno jačanje nego kroz njeno slabljenje prenošenjem funkcija na razne nedržavne subjekte (preduzeća, ustanove i druge organizacije). Javne službe se masovnije počinju osnivati donošenjem Uredbe o ustanovama sa samostalnim finansiranje, a to su bile sve ustanove koje obavljaju komunalne, naučne, kulturne, prosvjetne i socijalne djelatnosti (kasnije i Željeznice, PTT i elektroprivredna preduzeća).

3) Treći period u razvoju javnih službi kod nas počinje donošenjem Ustava 1963. godine i traje sve do raspada države. Taj ustav napušta terminološki izraz ,,javna služba” i umjesto njega uspostavlja pojam ,,radna organizacija.” Pored toga Ustav iz 1963. uvodi u pravni sistem pojam ,,društvena služba.” Iako je taj izraz zamijenio pojam ,,javna služba,” u teoriji postoji razlika. Ta razlika je se ogleda u predmetu njihovih interesovanja tj. društvene službe obuhvataju samo neprivredne djelatnosti, dok javne službe obuhvataju i privredne i neprivredne. Ustav iz 1974. nastavlja kontinuitet i zadržava formulu ,,djelatnost od posebnog društvenog interesa.”

59. Organizacioni oblici javnih službiOrganizacioni oblicu javnih službi su:

1) Javne ustanoveJavne ustanove se definišu kao oblik organizaovanja čiju osnovu čine ekonomske, sociokulturne i druge aktivnosti s ciljem zadovoljavanja vitalnih potreba građana, države i društva. Osnivaju se u oblastima obrazovanja, nauke, kulture, zdravstva, socijalne zaštite i dr. Djelatnosti u ovim oblastima se ispoljavaju kroz organizacione oblike kao što su škole, bolnice, univerziteti, instituti, domovi zdravlja, centri za socijalni rad… Imaju svoj budžet, imovinu i organe: direktor, upravni i nadzorni odbor.

2) Javna preduzećaJavna preduzeća koja imaju karakter javne službe osnivaju se radi obavljanja djelatnosti id opšteg interesa u oblastima poput javnog informisanja, poštanskog saobraćaja, energetike, infrastrukture, komunalnih usluga i dr. Javna preduzeća mogu osnivati Republika, jedinice lokalne samouprave i druga pravna i fizička lica. Organi javnog preduzeća su skupština, nadzorni odbor i menadžment.

3) Ustanove od opšte koristi

Ustanove od opšte koristi su poseban oblik pravnih lica koja teže ostvarivanju opšteg cilja pri čemu nemaju lukrativni karakter već se finansiraju iz raznih pomoći što je i njihova glavna razlika u odnosu na privatne ustanove. Mogu imati svoju posebnu imovinu koja je isključivo namjenjena ostvarivanju opšteg cilja.

4) Koncesionirane javne službeKoncesija predstavlja odobrenje odnosno akt vlasti jedne države, kojim ona građanima te države, drugoj državi ili stranim državljanima dozvoljava da na njenom području obavlja određene djelatnosti koje inače pripadaju toj državi u cilju ostvarivanja javnih interesa. U teoriji se govori o 2 vrste koncesija: a) koncesija javnih službi(željeznice, putevi I sl.) I b) koncesija za korištenje prirodnih bogatstava(šume, rudna bogatstva I sl.)

60. Upravna (javna) ovlaštenja javnih službiBez obzira da li je javna služba organizovana u javnoj ili privatnoj režiji, specifičnoste

njene djelatnosti proizilazi iz činjenice što je usmjerena na zaštitu javnog interesa, što je razlog da javna služba ima posebna ovlaštenja koja joj država povjerava. Da bi se njihova djelatnost odvijala jednako, kontinuirano I nesmetano, potrebno je da država osigura javnim službama da neke odnose uređuju autoritarnim metodama što se postiže povjeravanjem javnih ovlaštenja. Javne službe dakle putem povjerenih javnih ovlaštenja mogu vršiti određene oblike vlasti (rješavanje u upravnim stvarima, vođenje evidencije I sl.), čime se olakšava njihovo efikasnije, kvalitetnije, ekonomičnije vršenje djelatnosti.

Upravna (javna) ovlaštenja se definišu kao ovlaštenja koja država povjerava nedržavnim subjektima da mogu obavljati određene poslove vršenja upravne vlasti.Sadržajni okvir javnih ovlaštenja uglavnom čine:

Rješavanje u upravnim stvarima I donošenje upravnih akata Vršenje upravnih radnji, vođenje evidencija I izdavanje uvjerenja Vršenje stručnih poslova koji su od značaja za inspekcijski nadzor Donošenje propisa koji po prirodi I nazivu moraju da odgovaraju propisima koje donose

organi uprave.Pored upravnih (javnih ovlaštenja) javnih ovlaštenja se pojavljuju I u vidu tzv. Neupravnih javnih ovlaštenja, koja označavaju pravno garantovanu mogućnost da određeni subjekti iz okvira javnih službi svojim opštim pravnim aktima uređuju u domenu svoje osnovne djelatnosti neke odnose od šireg interesa.

61. Odnos državne uprave I javnih službiOrgani republičke uprave u odnosu na nedržavne subjekte kojima se povjereni poslovi

republičke uprave imaju ovlaštenja da: Kontrolišu zakonitost vršenja povjerenih poslova Odlučuju po žalbi na pojedinačne akte koje u prvom stepenu donose nedržavni

subject Daje saglasnost na organizaciju rada I uslove za obavljanje povjerenih poslova Daje obavezna upustva za obavljanje povjerenih poslova Pružaju stručnu pomoć u obavljanju povjerenih poslova Vrše neposredan uvid u obavlajnje povjerenih poslova

Upozoravaju u pisanom obliku nosioce povjerenih poslova na njihovo neizvršavanje I nalažu izvršavanje u određenom roku

Upozoravaju u pisanom obliku nosioce povjerenih poslova na nepravilnosti, nezakonitosti ili neblagovremenost u izvršenju povjerenih poslova I određuju rok za otklanjanje

Preduzimaju mjere odgovornosti prema nosiocima javnih ovlaštenja U slučaju da nosioci javnih ovlaštenja ne postupe po upozorenju organa uprave,

mogu sami izvršiti pojedini posao na njihov trošak Izvrše pojedine poslove koje su propustili izvršiti nosioci javnih ovlaštenja, pri čemu

mogu nastati štetne posledice Predlože Vladi da pokrene postupak oduzimanja povjerenih poslova zbog ne

obavljanja poslova, nepravilnosti ili nezakonitosti

62. Upravni, unutrašnji i stručni nadzor nad javnim službamaNad obavljanjem djelatnosti javnih službi sprovodi se tri vrste nadzora:

1) Upravni nadzor: a)nadzor nad zakonitošću upravnih akata (kontrola zakonitosti upravnih akata. Može biti u vidu instancionog i službenog nadzora) b)nadzor nad zakonitošću i cjelishodnoću rada javnih službi(kontrola zakonitosti rada, kontrola cjelishodnosti organizacije I sposobnosti službenika, odnosi službenika prema strankama, kontrola I ocjena efikasnosti) c)inspekcijski nadzor (uvid u poštovanje zakona I drugih propisa, te preduzimanje upravnih I drugih mjera u cilju da se utvrđeno stanje izjednači sa propisima)

2) Unutrašnji nadzor a)nadzor nad radom javnih službi (nadzor nad zakonitošću I cjelishodnošću obuhvata isptivanje provođenja zakona I drugih propisa, te nadzor nad djelotvornosti I ekonomičnosti rad ate organizacije)b)inspekcijski nadzor preko upravne inspekcije(nadzor nad primjenom zakona I drugih propisa. Predmet njihove kontrole su propisi o kancelarijskom poslovanju, propisi koji se odnose na upravni postupak ili na efikasnost, ili ažurnost uprave)c)druge oblike nadzora utvrđene zakonom

Organi uprave u vršenju unutrašnjeg nadzora su ovlašteni da: zahtjevaju izvještaje I podatke o radu, upozore na uočene nepravilnosti I odrede mjere I rok za njihovo uklanjanje, izdaju instrukcije, nalažu preduzimanje poslova koje smatraju potrebnim, pokreću postupak za utvrđivanje odgovornosti, predlože Vladi da preduzme mjere za koje je ovlaštena.

3) Stručni nadzor podrazumijeva nadzor koji se provodi nad ustanovama i javnim preduzećima uz primjenu određenih tehničkih pravila, utvrđenih standarda i pravila struke.

63. Pojam, značaj i pozitivnopravni okvir lokalne samoupraveOpšta je ocjena da bez dobre i efikasne lokalne samouprave nema uspješnog demokratskog društva. Posebno se naglašava njena uslužna uloga prema stanovništvu. Suština njenog postojanja jeste rejšavanje egzistencijalnih pitanja i problema građana.

Prema Ustavu BiH lokalna samouprava spada u okvir nadležnosti entiteta. Prema Ustavu RS teritorijalna organizacija Republike uređuje se zakonom, a opštine čine osnovne teritorijalne jedinice i između opštine i Republike nema drugih teritorijalnih oblika u vršenje vlasti (okruga, departmana, županija). Zakonom je predviđeno da se poslovi lokalne samouprave mogu povjeriti opštini i gradu. Sistem lokalne samouprave uređene je Zakonom o lokalnoj samoupravi.Tri su bitna obilježja koncepta lokalne samouprave koji su prihvaćeni u RS: jednostepenost, monotipska organizacija i sistem ,,omnibus” nadležnosti.Jedinice lokalne samouprave imaju svoj pravni subjektivitet i niz jedinstvenih drugih obilježja (naziv, teritoriju, stanovništvo, propise, organe, imovinu, budžet, simbole…)

64. Poslovi lokalne samoupravePoslovi lokalne samouprave prevazilaze nadležnosti utvrđene sistemskim propisima, jer

pored matičnih propisa i Zakona o republičkoj upravi, nadležnost jedinica lokalnie samouprave regulišu i drugi propisi iz pojedinih oblasti društvene regulacije (poljoprivreda, šumarstvo, vodoprivreda, kultura, sport, zdravstvo)…. Prema zakonu o lokalnoj samoupravi poslovi lokalne uprave mogu se podijeliti na poslove izvornog djelokruga i poslove prenesenog djelokruga. Izvorni poslovi su poslovi od neposrednog značaja za interese građana te ih lokalna samouprava samostalno uređuje i finansira iz sopstvenih izvora i samostalno izvršava. Tu se uvrštavaju poslovi razvoja, građevinsko zemljište, prostorno planiranje, obazovnanje, kultura, zdravstvo, socijalna zaštita, zaštita okoline… Poslove prenesenog djelokruga čine poslovi koju su preneseni opštini zakonom od strane Republike. To su poslovi državnog karaktera za koje Republika ocjeni da će ih opština obavljati brže, efikasnije i racionalnije, a finansira ih država. U krug ovih poslova bi se mogli uvrstiti poslovi izvršavanj zakona I drugih propisa….

65. Nadzor nad radom jedinica lokalne samoupraveNadzor državnih organa nad jedinicama lokalne samouprave predstavlja mogućnost nadgledanja rada jedinica lokalne samouprave od strane centralnih organa. Principi odnosa između samouprave i centralnih organa:

1) princip legaliteta , predstavlja ključni princip prema kojem se svi oblici nadzora nad radom lokalnih jedinica mogu vršiti samo u zakonom predviđenim slučajevima.

2) princip efikasnosti i ekspeditivnosti označava mogućnost da viši organivlati vrše upravni nadzor nad ekspeditivnosti i efikasnosti u obavljanju ovih poslova koji su preneseni lokalnim jedinicama

3) princip srazmejernosti , podrazumijeva vršenje upravnog nadzora kojom nadzorna ovlaštenja trebaju biti u srazmjeri sa značajem interesa koji se štiti.

4) princip rezidualne nadležnosti (presumpcija nadležnosti ) u korist lokalne samouprave označava da poslove koji nisu propisani kao nadležnosti državnih organa ili organizacija obavljaju organi lokalnih samouprava.

5) princip supstitucije ili ,,princip pravedne autonomije” podrazumijev da nadležnost pripadne onoj razini koja je sposobnija da te poslove oblavlja od drugih.

66. Administrativni (upravni) nadzor nad jedinicama lokalne samoupraveZakon o lokalnoj samoupravi predviđa posebn oblik administrativnog nadzora resornog ministarstva nad zakonitošću rada i akata jedinica lokalne samouprave. Administrativni nadzor

nad poslovima iz izvornog djelokruga organa lokalne samouprave ograničava se samo na kontrolu zakonitosti dok se nadzor nad poslovima iz prenesenog djelokruga odnosi i na zakonitost i na cjelishodnost rada i akata.Pored ovih vidova nadzora koje vrše organi državne uprave, nadzor nad jedinicama lokalne samouprave vrše i Narodna skupština, Vlada i sudovi.Predmet nadzora zakonitosti su: opšti akti skupštine, opšti akti načelnika, odluke o organizaciji javnih tendera I dodjele javnog zemljišta, odluke o prijemu I pretsanku rada zaposlenih u administraciji, odluke o finansijskoj obavezi od 10 000 KM ili vise, akti doneseni u postupku sprovođenja povjerenih poslova državne uprave….

67. Postupak kontrole zakonitosti akata lokalne samoupraveZahtjev za kontrolu zakonitosti akata jedinica lokalne samouprave mogu podnijeti nadležnom ministrastvu skupština jedinice lokalne samouprave, načelnik i pravna ili fizička lica. Skupština može tražiti kontrolu akata koje donosi načelnik, a načelnik koje donosi skupština.Zatjev se podnosi u roku od 30 dana od usvajanja osporenog akta ministarstvo je dužno u roku od 30. dana razmotriti i odgovoriti po zahtjevu.Ukoliko ministarstvo smatra da je akt nezakonit obavjestiće njegovog donosioca i zatražiti njegovo ukidanje u roku od 30 danaukoliko organ JLSU u roku od 45 dana ne postupi po zahtjevu ministarstvaministrastvo će osporiti taj akt pred sudom u roku od 30 danaa ukoliko organ JLSU ignoriše odluku ministarstva i ne donese prdviđenu odluku u 30 danaministarstvo će osporiti akt na nadležnom sudu u roku od 60 dana od obavještenja o osnovama nezakonitosti.

Pravno ili fizičko lice koje smatraju da su njegova prava ili pravni interesi povrijeđeni aktom organa JLSU može tražiti da ministarstvo obavi nadzor na tim aktom. Zahtejev se podnosi u roku od 30 dana od saznanja o osporenom aktu, najkasnije u roku od godine dana. Ako ministarstvo smatra da određeni akt može imati ozbiljne posljedice ili postoji rizik od nenadoknadive štete može taj akt osporiti pred nadležnim sudom o čemu je dužna obavjestiti njegovog donosioca.

68. Postupak kontrole cjelishodnosti akata jedinica lokalne samoupraveOrgani koji su zaduženi za vršenje nadzora nad cjelishodnošću akata koje donose organi lokalne samouprave imaju pravo tražiti u roku od 15 dana od dana saznanja za osporeni akt, da organi LSU izmjene, ukinu ili ponište taj akt. Ako organi JLS ne postupe po zahtjevu, republički organi za vršenje nadzora usvojiće akt umjesto nih I o tome ih obavjestiti. Ako organ LSU smatra da je ta odluka nezakonita ima pravo da kod nadležnog suda pokrene upravni spor, o čemi je dužan obavjestit organ koji vrši nadzor. Ukoliko organ LSU uprave smatra da akt koji je donio nadzorni organ može izazvati štetu, može zatražiti od suda da obustavi izvršenje ili preduzme neke druge mjere. Sud donosi odluku o obustavljanju izvršenja, odnosno donosi druge mjere u roku od 8 dana I nakon razmatranja argumenata svih zainteresovanih strana. U slučaju da organ LSU duže vrijeme ne izvršava svoje nadležnosti u skladu sa zakonom I time narišava osnovna prava građana, Ministarstvo je dužno da ga upozori I zatraži preduzimanje odgovarajućih mjera. Ako to ne učine u roku od 8 dana, Ministarstvo će podnijeti tužbu nadležnom sudu. Sud je dužan u roku od 8 dana izreći odgovarajuće mjere, a organ jedinice LSU može se žaliti.

69. Nadzor nad zakonitosti i cjelishodnosti rada jedinica lokalne samoupraveObuhvata:

kontrolu zakonitosti rada I postupanja, ali samo u vršenju prenesenih poslova, kontrolu I ocjenu zakonitosti, Kontrolu cjelishodnosti organizacije I sposobnosti službenika Odnosi službenika prema strankama

U vršenju nadzora nad zakonitošću rada prenesenih poslova na jedinice lokalne samouprave, organi republičke uprave ovlašteni su da:

Kontrolišu zakonitost postupanja organa LSU, upozoravaju ih na nezakonitost I predlože mjere koje trebaju preduzeti

Odlučuju o žalbama na pojedinačne akte Daju saglasnost na propise koje lokalni organi donose Daju saglasnost na organizaciju rada Daju obavezna uputstva za vršenje prenesenih poslova Pružaju stručnu pomoć u obavljanju prenesenih poslova Vrše neposredan uvid u obavljanje prenesenih poslova Preduzimaju mjere odgovornosti Upozore u pisanom obliku na neizvršenje poslova I nalože njihovo izvršenje Upozore u pisanom obliku na nepravilnosti, nezakonitosti I neblagovremenosti u

izvršenju prenesenih poslova I odrede rok za njihovo otklanjanje.

70. Sudski oblici zaštite lokalne samoupraveOvi oblici zaštite JLSU ostvaruju se kroz ustavno-sudsku zaštitu, upravno-sudsku i redovnu sudsku zaštitu.

1) Ustavno-sudska zaštita podrazumijeva pravo organa lokalne samouprave da podnesu prijedlog Ustavnom sudu za pokretanje postupka ocjene ustavnosti i zakonitosti zakona i drugih opštih akata državnih organa kojima se narušava pravo na lokalnu samoupravu predviđeno Ustavom i zakonima.

2) Upravno-sudsku zaštitu JLSU ostvaruje u upravnom sporu kada se aktima državnih organa narušava pravo na lokalnu samoupravu. Ovdje se pokreće tužbom upravnosudski spor radi ocjene zakonitosti pojedinačnih upravnih akata organa uprave.

3) Redovna sudska zaštita lokalne samouprave ostvaruje se kroz pravo jedinica lokalne samouprave da pokreću odgovarajući parnični postupak protiv države i njenih organa u slučaju da dođe do uskraćivanja imovinskih i drugih prava jedinicama lokalne samouprave.

71. Opština i grad kao jedinica lokalne samoupraveOpština je osnovna teritorijalna jedinica lokalne samouprave, a formira se za dio ili vise naseljenih mjesta koji čine jedinstvenu teritorijalnu I ekonomsku cjelinu. Opština obavlja mnogobrojne poslove utvrđene Ustavom I zakonom, te poslove utvrđene statutomPoslove opštine obavljaju: skupština I načelnik.Administrativna služba nije predviđena kao poseban organ I obavlja poslove samostalnog karaktera I poslove prenesenog djelokruga.Zakon predviđa I nadzorni odbor, koje skupština može obrazovat.

Skupština je najviše političko predstavničko tijelo, koji čine odbornici izabrani neposrednim izborima, na mandate od 4 god. Broj odbornika utvrđuje se statutom opštine. SO je organ odlučivanja I kreiranja politike. Donosi statut, odluke kojima reguliše oblast svoje nadležnosti, odluke internormativnog karaktera, poslovnik o radu I sl. Donosi zaključke, preporuke I rezolucije. Donosi važna razvojna I planska dokumenta: planove razvoja, investicione programe, uređenje građevinskog zemljišta, prostorne I urbanističke planove, I dr… Donosi budžet I završni račun budžeta, donosi odluke I opšte akte u oblasti culture, sporta, obrazovanja, zdravlja, zanatstva, turizma I dr. Bira I razrješava predsjednika skupštine, zamjenika I članove radnih tjela skupštine, sekretara, načelnike odjeljenja…Predsjednik skupštine I zamjenik predsjednika. Sekretar rukovodi stručnom službom I mandate mu traje koliko I mandat predsjednika skupštine. Načelnik odjeljenja administrativne službe rukovodi radom odjeljenja I odgovara za njegov rad, a za svoj rad odgovara načelniku. Rješava sukobe nadležnosti između odjeljenja. Mandam mu traje koliko mandate skupštine.Načelnik opštine je nosilac izvršne vlasti. Sprovodi lokanu politiku, rukovodi upravom, izvršava akte skupštine, izvršava zakone , usmjerava I usklađuje rad administrativne službe, donosi akte, podnosi izvještaj o svom radi I td…….Opštinska upravna službapostaje organizator I koordinator niza pslova vezanih za pružanje usluga građanima I ostvarivanje egzistencijalnih I razvojnih ciljeva jedinice LSU. Svakodnevno je u kontaktu sa građanima. Administartivna služba izvršava I sprovodi opštinske propise, priprema nacrte propisa, izvršava I sprovodi zakone, vrši stručne poslove… Nadzorni odbor vrši kontrolu javne potrošnje I nadzor nad upravljanjem I raspolaganjem imovinom opštine. Nije nadležan za preduzimanje mjera, već podnosi izveštaje.

Grad predstavlja urbano područje koje čini koherentnu geografsku, socijalnu, ekonomsku, istorisku I teritorijalnu cjelinu sa odgovarajućim nivoom razvoja. Može u svom sastavu da ima vise opština, a može biti I jedinstven. Grad koji ima vise opština ima sledeće nadležnosti:

Planiranje korištenja zemljišta, zaštite okoline I urbanističkih planova Izvršava nadležnosti na području vodosnadbijevanja, kanalizacije, javnog transporta,

obrazovanja, zdravstva, turizma, trgovine Prikuplja sopstvene prihode I upravljaju gradskom imovinom Organizuje inspekciski nadzor Sprevode zakone I propise grada Uspostavljaju odgovarajuće mehanizme koordinacije Obavljaju druge nadležnosti utvrđene zakonom I statutom grada

Poslovi državne uprave mogu se prenijeti na grad ukoliko ispunjavaja uslove: priroda I sadržaj poslova, broj stanovnika, veličina područja I finasiskih mogućnosti, sposobnost organa da uspješno izvršavaju svoje nadležnosti.Organi grada su: skupština, gradonačelnik, dok gradska uprava predstavlja posebnu službu. 72. Pojam i klasifikacija akata uprave

Pod aktima uprave podrazumjevaju se svi akti (opšti i pojedinačni) i radnje koje uprava donosi odnosno vrši u ostavarivanju svoje funkcije. Prema tome, pod pojmom "akti uprave" treba shvatiti ne samo upravne akte nego I druge akte I radnje.

Klasifikacija akata uprave vrši se prema različitim kriterijima. Polazeći od kriterijuma neposrednog pravnog dejstva, oni su dijele na pravne akte uprave i materijalne akte uprave . Pravni akti uprave su takvi akti uprave koji proizvode neposredne pravne efekte. Izjavom volje nadležnog subjekta vrši se promjena u pravnom poretku (promjene u pravima i obavezama odnosno u pravnim situacijama). Pravni akti uprave se, prema stepenu konkretnosti situacije koju regulišu, dijele na opšte pravne akte uprave i pojedinačne akte uprave. Opšti pravni akti su normativnog karakter i nazivaju upravnim propisima. Pojedinačni pravni akti uprave dijele se na upravne akte i upravne ugovore.

Materijalni akti uprave, za razliku od upravnih akata, nemaju neposredno pravno dejstvo, a imaju za cilj faktičku realizaciju prava i obaveze ustanovljenih zakonom odnosno upravnim aktom. Polazeći od okvira djelovanja, akti uprave se mogu podijeliti na eksterne (vanjske) akte uprave i interne (unutrašnje) akte uprave. Vanjski akti uprave djeluju na subjekte izvan okvira uprave. U okvir ovih akata mogu se uvrstiti propisi uprave, upravni akti kao i dio upravnih radnji. Interni akti uprave uprave djeliju samo unutar uprave i nemaju pravno dejstvo prema trećim licima. U ovoj vrstu akata uvrštavaju se akti opšteg karaktera, kao što su opšta uputstva I instrukcije, te akti pojedinačnog karaktera, kao što su konkretna uputstva I nalazi I sl.

Opšti akti uprave

Opšti akti uprave su pravni akti normativnog karaktera, kojima se na apstraktan i generalan način reguliše ponašanje za neodređen broj lica i slučajeva. Radi se o aktima podzakonske prirode koje organi uprave mogu donositi samo na osnovu I u okviru datih ovlaštenja . Ovlaštenja moraju biti izričito data zakonom ili drugim propisom skupštine ili vlade. Zakonodavac je taj koji ima ekskluzivno pravo da donosi ćuje da donose podzakonske akte.

Procedura donošenja podzakonskih akata je mnogo jednostavnija, a samim tim i brža, sa manje formalnosti, što u savremenim uslovima omogućava ekspeditivnije i efikasnije djelovanje. U tom smislu, I organi uprave su, s obzirom na svoju organizacionu strukturu, operativniji I stručniji i predstavljaju pogodniji oblik za postizanje postavljenog cilja.

Za razliku od Vlade, koja može imati generalno ovlaštenje za donošenje uredbi, organi uprave moraju uvijek imati posebno ovlaštenje za donošenje opštenormativnih akata I to u aktu radi čijeg se izvršenja donose.

Prema tome, ovlaštenja organa uprave u pogledu donošenja opštenormativnog akta nisu orginernog, već izvedenog karaktera, što znači da se njima ne mogu utvrđivati nova prava i obaveze za građane i druge subjekte, već se tim propisima mogu razrađivati zakoni I drugi opšti akti skupštine odnosno izvršnog organa, čime se stvaraju uslovi za izvršenje i provođenje zu život akona, drugih opštih akata Skupštine i izvršnih organa.

73. Pojam i vrste opštenormativnih akata upraveOpštenormativni akti uprave (propisi) dijele se na pravilnike, naredbe i uputstva.

Pravilnikom se razrađuju neke odredbe zakona, drugih opštih akata parlamenta i vlade u cilju njihovog izvršenja, što znači da se pravilnicima ne mogu izvršavati zakoni u cjelini, već samo pojedine odredbe zakona, drugih propisa Skupštine ili propisa vlade.

Naredba predstavlja opštenormativni akt uprave kojim se radi izvršavanja pojedinih oderdaba zakona, drugih opštih akata skupštine i propisa vlade naređuje ili zabranjuje postupanje u određenoj situaciji koja ima opšti značaj. Naredba u odnosu na pravilnik ima uži domašaj I u pravilu se odnosi na preduzimanje određenih mjera(npr. Kao naredba za obavezno cijepljenje pasa i slično.).

Uputstvo predstavlja opštenormativni akt kojim se propisuje način rada i obavljanja poslova organa državne uprave I nedržavnih subjekata koji vrše javna ovlaštenja u izvršavanju pojedinih odredaba zakona, drugih opštih akata skupštine I vlade, odnosno kada vrše poslove državne uprave I uzvršavanju pojedinih odredaba zakona I drugih propisa.

74. Kontrola ustavnosti i zakonitosti opštenormativnih akata upraveKao što je već navedeno, opštenormativni akti (propisi) uprave moraju biti u saglasnosti sa najvišim pravnim aktima jedne zemlje, pa je zato obaveza njihovog donosioca da se pridržava načela ustavnosti, odnosno zakonitosti. Prema tome, cilj ove kontrole je da se spriječi donošenje odnosno primjena podzakonskog opštenormativnog akta koji nije u skladu sa najvišim propisima. U savremenim uslovima kontrola ustavnosti odnosno zakonitosti opštenormativnih akata povjerava se ustavnim sudovima, kao posebno pogodnim institucijama za tu funkciju.

Prema Ustavu Republike Srpske, Ustavni sud između ostalog, odlučuje o saglasnosti zakona, drugih propisa i opštih akata sa Ustavom, te o saglasnnosti propisa I opštih akata sa zakonom. Inicijativu za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti i zakonitosti može dati svako, a sudski postupak mogu pokrenuti ovlašteni predlagači. Kada Ustavni sud u predviđenom postupku utvrdi da propis ili opšti akt nije u saglasnosti sa Ustavom ili zakonom, on proglašava taj akt, odnosno njegove odredbe koje nisu u skladu sa ustavom odnosno zakonom nevažećim. Odluka Ustavnog suda stupa na snagu danom objavljivanja u Službenom glasniku.

Pored ustavnih sudova, ocjenu saglasnosti opštenormativnih akata organa uprave sa zakonom mogu vršiti I drugi državni organi, kao npr. Redovni sudovi, kao što je to slučaj u Engleskoj I SAD, ili upravni sudovi koji ocjenjuju zakonitost akata uprave, kako opštih tako I pojedinačnih (Francuska).

75. Ekscepcija nezakonitosti (ilegalnosti)Ekscepcija nezakonitosti je specifična vrsta kontrole opštenormativnih akata putem koje

nadležan organ (najčešće sud) odbija primjenu opštenormativnog akta na konkretan slučaj kad utvrdi da on nije u saglasnosti sa višom pravnom normom (zakonom). U toj situaciji konkretan slučaj rješava se primjenom zakona, dakle primjenom vise pravne norme sa kojom je opštenormativni akt uprave trebao biti usaglašen. Ekscepcijom nezakonitosti utvrđuje se nezakonitosti opštenormativnog akta samo u rješavanju konkretnog slučaja, što će reći da se tim činom akt ne stavlja van snage, već se on primjenjuje sve dok se od strane nadležnog organa u propisanom postupku ne stavi van snage. Prema tome, pravni efekti ekscepcije ilegalnosti djeluju samo u konkretnom slučaju a ne erga omnes. Ekscepcija ilegalnosti nasal je svoje mjesto I u našem pravu, I to posebno u Zakonu u redovnim sudovima I Zakonu o Ustavnom sudu RS. Tako prema zakonu o redovnim sudovima, ako je sud koji je donio pravosnažnu odluku odbio da primjeni propis, osim zakona, ili opšti akt državnog organa ili akt jedinice lokalne samouprave za nkoji smatra da nije u saglasnosti sa zakonom, dužan je da pred Ustavnim sudom pokrene postupak za ocjenjivanje zakonitosti tog propisa, odnosno opšteg akta.

U slučaju da je pravosnažnom sudskom odlukom odbijena primjena propisa ili opšteg akta zbog njegove nesaglasnosti sa ustavom ili zakonom, a sud utvrdi dda takve nesaglasnosti nije bilo, svako kome je povrijeđeno neko pravo ima pravo zahtijevati izmjenu te pravosnažne sudske odluke u roku od jedne godine od dana objavljivanja odluke suda. Ako se utvrdi da se izmjenom ne mogu otkloniti posledice nastale usled primjene propisa odnosno opšteg akta koji je odlukom suda prestao da važi, sud može odrediti da se ove posledice otklone vraćanjem u pređašnje stanje, naknadom štete ili na drugi način.

76. Pojam upravnog aktaUpravni akt predstavlja centralni i imanentni oblik upravnog djelovanja. Što je za sud

presuda to je za upravu upravni akt. Upravnom aktu, jednako kao i presudi, prethode činjenice i događaji koji ga izazivaju, prethodi još i u pravna procedura (koja odgovara suđenju), a sleduje izvršenje. Upravni akt postaje sredstvo kojim uprava unaprijed objavljuje u kom će smislu biti primjenjen zakon u konkretnom slučaju. Istorijski gledano njegov nastanak veže se za pravnu državu u kojoj je upravno djelovanje podvrgnuto zakonu. U pravnoj teoriji postoje dva gledišta o prirodi upravnog akta. Prvi ili širi gleda na njega kao na svaki akt uprave za razliku od užeg koji ga određuje kao pojedinačni autoritativni akt kojim se vrši državna vlast u konkretnim situacijama i tačno određenim licima. Sam pojam upravnog akta se prvo javlja u francuskoj pravnoj školi da bi se proširio kasnije na ostale zemlje, prevashodno Njemačku. Sa Francuskog stanovišta upravnim aktom se smatra onaj akt protiv koga je otvorena mogućnost vođenja upravnog spora, a to po francuskom pravu nisu samo pojedinačni autoritativni akti uprave već i normativni akti uprave, te upravni ugovori. U njemačkoj pravnoj teroriji upravni akti se definišu

kao pojedniačni akutoritativni pravni akti uprave. Američki Zakon o federalnom upravnom postupku (kao i jugoslovensko zakonodavstvo) koristi izraz ,,rješenje” i ,,odluka” umjesto ,,upravni akt.” Po uzoru na nejmačku i francusku pravnu teoriju kod nas je prihvaćen koncept upravnog akta kao pojedinačnog pravnog akta uprave.

77. Obilježja upravnog aktaUpravni akt kao i svaki pravni akt ima tri bitna obilježja: konkretnost, autoritativnost i pravno djelovanje. Međutim, upravni akti se razlikuju od pravnih akta po još nekim obilježjima poput: zasnovanosti na zakonu, izvršnosti i donošenjem u upravnim stvarima.

Konkretnost upravnog aktaUpravni akt je pojedinačan akt koji se odonosi na određenu konkretnu situaciju i njime se odlučuje o konkretnom društvenom odnosu, povodom nekog životnog događaja, odonosno određuje prava i obaveza jednog ili više lica (individualnih ili generalnih). Konkretnošću upravnog akta izražava se razlika između upravnog akta i akta upravne vlasti opštenormativnog karaktera (upravnih propisa) koji je apstraktan i koji se odnosi na neodređen broj slučajeva i djeluje erga onmes (ka svima).

Autoritativnost upravnog aktaOvo obilježje označava mogućnost donosica upravnog akta da nameće svoju volju drugom, kome je akt naslovljen, kojim mu nameće određeno ponašanje koje on po slobodnoj volji ne bi izabrao. Volja donosioca akta je odlučna, sankcionisana upotrebom prinude u slučaju nedobrovoljnog izvršenja kata od strane subjekta kojem je upućen. Upravni akt je uvijek jednostran, jer je njegov sadržaj isključivo stvar donosioca. Međutim, jednostranost se ne uzima kao zasebno obilježje upravnog akta, jer je ona samo formalna manifestacija autoritativnosti. S druge strane, autoritativni akti su istovremeno i jednostrana, a jednostrani ne moraju biti autoritativni (npr. oporuka, oprost dugova)

Pravno djelovanje upravnog aktaUpravni akt je i pravni kat pa mi je svojstveno da proizvodi neposredno pravno dejstvo u konkretnoj pravnoj situaciji. Upravnim aktom se mijenja, ukida, poništava ili utvrđuje neki pravni odnos. Dejsto upravnog akta je prvenstveno usmjereno prema njegovom adresatu, međutim, upravni akt djeluje i prema svom donosiocu koji ima mogućnost da ga prinudno izvrši ukoliko adresat odbije da ga dobrovoljno izvrši. On prema svom donosiociu i adresatu djeluje neposredno ali može da djeluje i posredno i to prema trećim licima. Upravni kat stupa na snagu nakon što bude sopšten strankama.

Donosioc upravnog aktaDonosioc upravnog akta se kao obilježje nalazi u činjenici što upravni akt može donijeti samo ovlašteni donosilac tj. subjekat kome su zakonom priznata autoritativna ovlaštenja. To može biti državni organ, preduzeće ili druga organizacija sa upravnim ovlaštenjima. Donosilac je taj koji pravi razliku između upravnog i kata koji donose drugi organi vlasti.

Zasnovanost na zakonuZasnovanost na zakonu ima dve dimenzije: sadržinsku(materijalnu) i procesnu (formalnu). U sadržinskom smislu upravni akt je zasnovan na odgovorajućem propisu čija se norma primjenjuje u konkretnom slučaju. U procesnom smislu upravni akt donosi ovlašteni organ u skladu sa pravilima odgovarajućeg zakonskog postupka i u pisanoj formi.

Izvršnost upavnog akta

Izvršnost upravnog akta označava mogućnost njegovog izvršenja protiv volje njegovog adresata. Izvršnost upravnog akta (uz mogućnost prinudnog izvršenja) javlja se kod onih akata kojima se utvrđuje neka obaveza (npr. plaćane poreza), za razliku od izvršnosti onih akata kojima se priznaje neko pravo (npr. dozvola za gradnju), a koji nemaju obilježja prinudnog izvršenja.

Donošenje u upravnim stvarimaDonošenje u upravnim stvarima proizilazi iz činjenice da se upravnim aktom rješava u nekoj upravnoj stvari. Upravna stvar se razlikuje od civilne stvari po tome što se ona uređuje od trane nadležnog subjekta autoritativno i neposredno, a od sudske po tome što predstavlja konkretnu, pojedinačnu, nespornu pravnu situacju koja se uređuje preciziranjem dispozicije opšte pravne norme, a ne sankcijom. Upravna djelatnost je okrenuta budućnosti dok je sudska djelatnost okrenuta prošlosti.

78. Vrste upravnih akataU teoriji postoje razne klasifikacije upravnih akata, zavisno ok kriterijuma klasifikacije ali najćešćae vrste upravnih akata koji se spominju su:

1) konstitutivni i deklarativni upravni akti;2) individualni i generalni upravni akti;3) pravno vezani akti i akti koji se donose na osnovu slobodne (dikrecione) odluke;4) pozitivni i negativni akti;5) prosti i složeni (zbirni) upravni akti;6) upravni akti koji se donose po službenoj dužnosti i upravni akti koj se donose po

zahtjevu stranke;7) formalni i neformalni;8) upravni akti u formi rješenja i upravni akti u formi zaključka.

79. Konstitutivni i generalni upravni aktiOnovna razlika proizilazi iz različitog pravnog učinka koji proizvode ovi akti.

Konstitutivni akti su takvi akti kojima se neki pravni odnos stvara, mijenja ili ukida. Konstitutivni akti djeluju za budućnost. Vrste konstitutivnih akata su:a) ovlašćujući (favorabilni) - ( Odlika ovlašćujućih je u tome što adresat akta dobija neko

pravo koje do tada nije imao. Ovlašćujući se donose u pravilu na zahtjev stranke. Dijele se na dozvole i povlastice ili koncesije. Razlika je u vremenskom periodu gdje je dozvola trajnija, a koncesija samo na određeno vrijeme.);

b) obavezujući (onerozni) – ( Obavezujućim aktima se nameću adresatu neke obaveze koje do tada nije imao. Obavezujući upravni akti se donose po službenoj dužnosti, a izvržavaju se prinudnim putem. Obavezujući se dijele na naređenja (zahtijeva aktivnu obavezu za stranku I ne mora stalno biti ličnog karaktera, tj. neku obavezu može izvršiti neko drugi) i zabrane.(one su uvijek ličnog karaktera));

c) mješoviti konstitutivni akti ( Prema jednoj strani djeluje ovlašćujujuće, a prema drugoj obavezujuće);

d) akt uslov (Posebna forma konstutitivnog akta kojom se ne određuje pravna situacija adresata, već ona u cjelini zavisi od opštih propisa (npr. dodjela državljanstva);

e) akr dispenz ( Podrazumijeva takav akt kojim njegovo donosilac može, na osnovu zakonskog ovlaštenja, odstupiti od strožih kriterijuma i primjeniti blaže uslove kao kod imenovanja stranca za nekog državnog službenika.);

f) lični(akti čija su ovlaštenja neprenosiva) i stvarni(ovlaštenja proizilaze iz odnosa prema određenoj stvari).

Deklarativni upravni akti su akti kojima se utvrđuje već postojeći pravni odnos ili situacija. Oni nisu kreirajući već konstatujući. Njihov zadatak je da utvrđuju već postojeći odnos i da mu konstatuju sadržinu ako on postoji. Naročito okrivaju slučajeve koji nastaju po sili zakona, a ne na osnovu upravnog akta. Deklarativni akti se dijele na:a) akte kojima se utvrđuje postojanje pravnih činjenica koje izazivaju pravne posljedice

(uslov nekog lica za vojni rok ili penziju) i b) akte kojima se utvrđuju pravni odnosi (npr. da li neko lice ima domaće

državljanstvo).

80. Individualni i generalni upravni aktiOva podjela polazi od činjenice da li je adresat upravnog akta određen individualno ili generalno. Individualni upravni akti su takvi akti kojise odnose na tačno imenom i prezimenom određena lica i to bez obzira na njihov broj, dok se generalni odnose na veći broj lica koja nisu poimenično navedena, ali se na osnovu određenih svojstava adresata lako može razabrati o kojim licima se radi (npr. vojni rok). Krug lica generalnog akta je zatvoren i odrediv, što znači sa se lica mogu naknadno i poimenice odrediti. Bitne okolnosti koje upućuju na razliku individualnih i generalnih akata odnose se na način dostavljanja i ulaganja žalbe. Kod individualnih akata dostava se vrši pojedinačno licima na koje se odnosi, za razliku od generalnih koji se dostavljaju putem javnog sopštenja na oglasnoj ploči (internet stranici) organa koji ga je izdao ili u javnih sredstvima informisanja. Smatra se da je dostava izvršena nakon isteka 15 dana od dana isticanja na oglasnoj ploči tj. objavljivanja u sredstvima javnog informisanja. I protiv rješenja koji ima karakter generalnog upravnog akta stranka može uložiti žalbu ali se prije toga mora pozvati na određene činjenice koje ukazuju da se akt odnosi na nju, što je razlika u odnosu na individualni akt. Isto tako, razlika između ove dve vrste akata se ogleda u tome što žalba kod individualnih ima suspenzivno djestvo, dok kod generalnih žalba ima suspenzivno dejstvo samo u odnosu na lice koje je uložilo žalbu, a ne na ostale stranke.

81. Pravno vezani i akti koji se donose na osnovu slobodne (diskrecione) odlukePolazeći od stepena pravne vezanosti donosioca upravnog akta za materijalni propis, razlikuju se:

A) Pravno vezani upravni aktiPravno vezani upravni akti su takvi akti kod kojih je pravnim propisima utvrđena unaprijed sadržina tako da donosilac poštujući pravne procedure primjenjuje materijalni propis na pojedinačni slučaj tako što utvrđuje ispunjenost ili neispunjenost uslova za nastupanje pravnih posljedica. On je obavezan da mjerodavni propis striktno primjeni s obzirom na obilježja datog slučaja: jedna solucija za određeni tip situacija.

B) Akti koji se donose na osnov slobodne (diskrecione) odluke:Akti koji se donose na osnovu slobodne (diskrecone) ocjene su takvi akti kod kojih su za donosioca pravnim propisima unaprijed predviđene dvije ili više različitih solucija za jedan isti

slučaj što mu daje mogućnost izbora između pravno jednakih solucija. Donosilac upravnog akta odlučuje koju će od predviđenih varijanti, koje mu stoje na raspolaganju, primjeniti u konkretnom slučaju. To znači da je donosioc vezan za varijante ponuđene od strane zakonodavca, a njegova diskreciona ocjena se sastoji u mogućnosti izbora jedne od propisanih varijanti. Iz izloženog proizilazi da upravni akt ne može biti diskrecioni u cjelini, već to mogu biti samo neki njegovi djelovi. Naprotiv, on je u većini pravno vezan jer sadrži sljedeće pravno vezane djelove:

1) nadležnost za donošenje akta2) postupak donošenja diskrecionih upravnih akata(moraju se donijeti po zakonom

propisanom postupku)3) granice ovlaštenja(organ koji donosi akt vezan je propisom I ne može se kretati izvan tih

okvira)4) cilj zbog kojeg je ovlaštenje dato5) formu akta(mora imati dispozitiv I rješenje)6) utvrđivanje činjenica.

Slobodni upravni akti mogu biti i nezakoniti i necjelishodni, dok pravno vezani mogu biti samo nezakoniti.

82. Pozitivni i negativni upravni aktiPodjela polazi od činjenice koje pravne efekte iziziva upravni akt.

Pozitivni akti su takvi akti za koje se vežu izvjesne pravne promjene u pravnim odnosima (mijenjaju, stvaraju, ukidaju prava i obaveze).

Negativni upravni akti su takvi akti kojima se odbija bilo kakva promjena u postojećim pravima i obavezama (održava se, a ne mijenja pravna situacija). Budući da se negativni akti donose povodom zahtjeva stranke (a izuzetno ex officio) treba razlikovati dvije situacije koje proizilaze iz ponašanja nadležnog organa prema zahtjevu stranke:a) nadležni organ može da donese upravni akt kojim odbija zahtjev stranke izričitim

putem, pa se tu radi o izričitim negativnim upravnim aktima;b) nadležni organ može i da igonoriše zahtejev stranke i tu se radi o ,,ćutanju uprave” i

takvi akti se nazivaju prećutnim negativnim upravnim aktima.Organ pred kojim se vodi postupak povodom zahtjeva stranke je dužan u roku od mjesec dana donijeti rješenje, ako nije određen kraći rok, odnosno najkasnije u roku od 2 mjeseca ako je potrebno provoditi poseban ispitni postupak. Ako nadležni organ protiv čijeg rješenja je dozvoljena žalba ne donese rješenje I ne dostavi ga stranci u propisanom roku, stranka ima pravo žalbe kao da je njen zahtjev odbijen. Pozitivni akti mogu biti istovremeno i konstitutivni i deklarativni, a negativni samo deklarativni i samo pozitivni akti mogu steći svojstvo pravosnažnosti. Negativni se donose na zahtjev stranke dok se pozitivni donose kako na zahtjev stranke tako i po službenoj dužnosti.

83. Prosti i složeni upravni aktiPodjela upravnih akata na proste (jednostavne) i složene (zbirne) polazi od broja organa (ovlaštenih subjekata) koji učestvuju u donošenju nekog upravnog akta. Prosti upravni akt je takav akt u čijem donošenju učestvuje samo jedan ovlašteni organ za razliku od složenog za koji

je pravno predviđeno da u njegovom donošenju učestvuje više ovlaštenih subjekata. Prema oblicima saradnje više organa na donošenju akta razlikujemo:

1) upravni akt koji donose dva ili više organa istovremeno (ali odvojeno) pri rješavanju iste upravne stvari. Kao formalni izdavalac javlja se samo jedan organ koji je sporazumno utvrđen, a u rješenju mora biti naveden akt drugog organa;

2) upravni akt koji donosi jedan nadležni organ uz prethodnu saglasnost drugog organa . Nadležni organ je dužan da pribavi saglasnost prije nego donese rješenje i da navede akt kojim je drugi organ dao ili odbio saglasnost;

3) upravni akt koji se donosi od strane jednog nadležnog organa, ali uz naknadnu saglasnost drugog organa. Drugi organ ne sudjeluje u donošenju akta, ali mu na neki način potvrđuje pravilnost.

4) upravni akt koji se donosi od strane jednog nadležnog organa uz prethodno pribavljanjo mišljenje ili saglasnost drugog organa. Ako taj drugi organ ne obavjesti nadležni organ da odbija saglasnost, smatraće se da je dao saglasnost, a ako ne da nikakvo mišljenje nadležni organ može donijeti rješenje bez pribavljenog mišljenja.

84. Upravni akti koji se donose po službenoj dužnosti i upravni akti koji se donose po zahtjevu stranke

Razlika između ovih akata se bazira na tome kome pripada pravo inicijative za pokretanje postupka radi donošenja upravnog akta:

A) Nadležni organ koji to mora učiniti po službenoj dužnosti kad se za to steknu uslovi.Upravni akt donosi se po službenoj dužnosti kad to određuje zakon ili na zakonu zasnovan propis, kao i kad nadležni organ utvdi i sazna da, s obzirom na postojeće činjenično stanje, treba radi zaštite javno interesa pokrenuti upravni postupak (iz ZUP-a).

B) Stranka koja to po dispozitivnom načelu čini svojim zahtjevom.Upravni akt donosi se na zahtjev stranke kada je po zakonu ili po prirodi stvari za pokretanje i vođenje upravnog postupka potreban zahtjev stranke. (iz ZUP-a).

Kod upravnih akata koji se donose po službenoj dužnosti u pravilu se nameću neke obaveze strankama, mada se mogu donijeti i akti kojima se ukidaju ili redukuju određena prava stranaka. Kod akata koji se donose po zahtjevu stranaka se ,po pravilu, priznaju neka prava ili se umanjuju ranije ustanovljene obaveze.

U slučaju donošenja upravnog akta bez zahtjeva stranke (a zahtjev je neophodan) takav akt se smatra ništavnim i zbog toga se u svako doba može ukloniti iz pravnog poretka. Međutim, stranka može naknadno izričito ili prećutno pristati na upravni akt, u kom slučaju akt može da konvalidira.

85. Formalni i neformalni upravni aktiOva podjela se vrši na osnovu činjenice da li upravni akt ima propisani predviđeni oblik i sve

sastavne djelove (uvod, dispozitiv, obrazloženje i upustvo o pravnom sredstvu). Ako je forma upravnog akta propisana pravnim propisima, radi se o formalnom upravnom aktu, a ako nije radi se o neformalnom. Forma upravnog akta predstavlja oblik koz koji se izražava sadržaj samog akta. Zakon o opštem upravnom postpku utvrđuje sa se rješenje donosi u pismenom obliku. Samo izuzetno zakon predviđa mogućnost donošenjarješenja u usmenom obliku. Takva rješenja, pored toga što se ne izdaju u pismenom obliku ne potpadaju pod strogu proceduru

donošenja i nemaju sve sastavne dijelove. Donose se samo kada se radi o preduzimanju izuzetno hitnih mjera radi obezjeđeja javnog reda i mira ili radi otklanjanja neposredne opasnosti po život i zdravlje ljudi ili imovine. U okvir neformalnih akata spadaju i rješenja koja se donose u stvarima manjeg značaja, a njima se udovoljava zahtjev stranke i ne dira se u javni interes. Ova rejšenja imaju samo dispozitiv i dono se se u vidu zabilješke na spisu. Za razliku od formalnih akata protiv kojih stranka može izjaviti žalbu u određenom roku i koja ima suspenzivno djestvo, kod neformalnih akta odmah se pristupa njegovom izvršenju, a žalba nema suspenzivno djestvo.

86. Upravni akti u formi rješenja/ zaključkaOsnovna razlika je u tome što se rješenjem odlučuje o stvari koja je predmet postupka, dok se zaključkom odlučuje o sporednim pitanjima vezanim za donošenje upravnog akta. Rješenje predstavlja akt kojim se odlučuje o glavnoj stvari, a donosi se nakon spovedenog upravnopravnog postupka. Zaključak predstavlja akt kojim se odlučuje o:

a) procesnopravnim pitanjima koje se odnose na tok postupka (spajanje stvar u jedan postupak, prijedlog za povraćaj u pređašnje stane…) i o

b) svim drugim pitanjima o kojima se ne odlučuje rješenjem, a koja imaju sporedan značaj vezan za postupak. (izuzeće službenog lica i vještaka, iznos naknade troškova svjedocima…)

Pored ovih zakon poznaje i vrstu akata koji imaju samostalnu pravnu egzistenciju, čija procesna sadržina eliminiše potrebu donošenja rješenja o upravnoj stvari (npr. zaključak kojim se odbacuje zahtjev stranke za pokretanje postupka).Za razliku od rješenja koje se izdaje u pismenoj formi, a samo izuzetno usmeno, zaključak se izdaje u pravilu usmeno. Pismena forma se izdaje samo izuzetno i to u slučaju kada to traži lice koje može izjaviti posebnu žalbu ili kad se može odmah tražiti izvršenje zaključka. Zaključak donijet u pisanoj formi u pravilu ima obilježja upravnog akta.

87. Pravno dejstvo upravnog akta (početak djelovanja, retroaktivno djelovanje i anticipirano djelovanjeupravnog akta)

Upravni akt proizvodi pravno dejstvo prema tri kategorije subjekata i to prema strankama, organu koji ga je donio i prema trećim licima.

a) U prvom redu djelovanje upravnog akta upravljeno je prema strankama. Njime se stvaraju, minjenjaju ili ukidaju prava i obaveze. Stranci se na osnovu donijetog upravnog akta priznaje neko pravo ili nameće određena obaveza, koja nema mogućnost izbora osim da prilagodi svoje ponašanje sadržaju upravnog akta. U protivnom donosilac ga može prinudno izvršiti.

b) Pravno djestvo upravnog akta odnosi se i na njegovog donosioca u zavisnosti od toga da li se radi o obavezujućim i ovlašćujućim aktima. Kod obavezujućih izdavalac upravnog akta je dužan da se brine o izvršenju nametnutih obaveza, a u slučaju otpora stranke može ih izvršiti prinudnim sredstvima. Ovlašćujući upravni akti daju stranci neko pravo, a da li će stranka koristiti priznato pravo zavisi od volje same stranke, pa donosilac ima samo dužnost da svojim autoritetom omogući efikasno korištenje datih prava.

c) Djelovanje upravnog akta prema trećim licima javlja se kod akata koji imaju dejstvo prema svima (erga omnes). Djelovanje upravnog akta prema trećim licima ispoljava se

na negativan način, jer nameće obavezu trećim licima da se uzdrže od svakog ometanja kako stranke u ostvarivanju njenih prava tako i donosioca akta u vršenju njegovih prava i obaveza.

Početak djelovanja upravnog aktaKao početak djelovanja upravnog akta mogao bi se označiti onaj trenutak od kojeg upravni

akt obavezuje svog donosioca, a tako i onaj trenutak od kojeg počinje da obavezuje stranke na koje se odnosi. Prema tome, početak djelovanja upravnog akta može se određivati kako u odnosu na donosioca akta tako i u odnosu na stranke kao lica na koje se akt odnosi. U teorije je prihvaćeno stanovište da momenat otpočinjanja dejstva upravnog akta prema njegovom donosiocu treba početi prije nego prema stranci iz razloga da bi se izbjegla mogućnost promjene odnosno povlačenja akta od strane njegovog donosioca u međuvremenu, dok je pravni akt u fazi dostave stranci čime bi se dovela u pitanje pravna sigurnost stranke. Rješenje je nađeno u formuli da vezanost donosioca upravnog akta počinje u trenutku kada je upravni kat izdat od strane organa, odnosno kada je predat licu koje je dužno izvršiti dostavu stranci. Kod drugostepenih organa vezanost počinje od trenutka kad preda vršenje radi dostavljanja prvostepenom organu. S druge strane, obaveznost upravnog akta u odnosu na stranke nastupa u trenutku uredno izvršene dostave ili usmenog saopštenja nejgove sadržine.

Retroaktivno dejstvo upravnog aktaPravilo je da upravni akti nemaju retroaktivno dejstvo. Međutim od ovog pravila postoji izuzetak i to samo u slučajevima koji su predviđeni zakonom. U pravilu, prihvata se stanovište da samo deklarativni akti djeluju retroaktivno, jer je u njihovoj prirodi i funkciji da djeluju retroaktivno. U našem pravu prihvaćenom je načelo zabrane retroaktivnosti konstitutivnih upravnih akata, jer ovi akti pravno djeluju samo za u buduće. Upravi akt izdat od drugostepenog organa kojim se poništava akt prvostepenog organa po svojoj prirodi ima retroaktivno, jer se ti maktom uklanjaju sve posljedice koje je poništeni akt do tada proizveo. I sta je i situacija i kod vanrednih pravnih sredstava kojima se poništavaju nezakoniti upravni akti.

Anticipirano djelovanje upravnog aktaZa razliku od retroaktivnog djelovanja upravnog akta, ancipirano djelovanje ne proizvodi pravno djestvo odmah ni unazad, već protekom izvjesnog vremena. Ovi akti imaju određene sličnosti sa aktima koji sadrže odložni rok. Razlika se ispoljava u činjenici što rok kod ovih akata nije izričito predviđen (npr. dozvola za priključak na vodovod čija je izgradnja u toku).

88. Prestanak važenja upravnog aktaPrestanak važenja upravnog akta označava trenutak kada nastaje prestanak pravnog dejstva upravnog akta, a može doću u sljedećim situacijama:

1) iskorištavanjem (konzumiranjem) ovlaštenja (npr akt o održavanju skupa)2) ispunjenjem određenog uslova ili roka (prestanak važenja dozvole za gradnju ako se

gradnja ne počne u određenom roku)3) nevršenje ovlaštenja (npr. odricanje od državljanstva)4) propašću stvari koja je bila predmet upravnog akta (saobraćajna dozvola u slučaju da je

auto uništeno)5) smrću stranke (npr. dozvola za nošenje oružja)

6) odricanjem od ovlaštenja (vlasnik zgrade izjavi da odustaje od nadogradnje za koju je dobio dozvolu)

7) donošenjem novog upravnog akta8) na osnovu zakona (ukidanje privatne ljekarske prakse)

89. Izvršenje upravnog aktaIzvršenje upravnog kata predstavlja fazu oživotovorenja sadržine odluke nekog organa

kojom se odlučuje u konkretnoj upravnoj stvari. Izvršenje akta se načelno može provoditi samo prema stranci (adresatu) koji je dužan ispuniti utvrđenu obavezu i to tek nakon isteka roka u kojem je stranka mogla izvršiti utvrđenu obavezu dobrovoljno. Postoje upravni akti čije odluke ne zahtejvaju izvršenje pa se ova faza i ne primjenjuje (npr. u slučaju u jednostranačkim stvarima kada se stranci daje neko ovlaštenje), te rješenje kojim se odbija zahtjev stranke i koje je postalo konačno ne može biti predmet prinudnog izvršenja. Prema tome, da bi do prinudnog izvršenja moglo doći potrebno je da postoji odluka (rješenje) kojom se stranci nameće neka obaveza i da stranka u određenom roku nije izvršila svoju obavezu dobrovoljno. Rok koji je ostavljen stranci da izvrši obavezu dobrovoljno (paricioni rok) određuje nadležni organ, a u nedostatku takvog roka primjenjuje se zakonski od 15 dana od donošenja rješenja. Međutim, sama činjenica da je rješenje postalo izvršno nije dovoljno za primjenu prinudnih sredstava, jer njihova primjena podliježe posebnoj proceduri. Koji pravni režim izvršenja će se primjeniti, zavisi od vrste obaveza iz dispozitiva upravnog akta. Ako je njime utvrđena nenovčana obaveza primjenjivaće se pravila upravnog izvršnog postupka (administrativno izvršenje), a ako je novčana obaveza primjeniće se pravila sudskog izvršnog postupka (sudsko izvršenje). U upravnom postupku postoje tri vrste odluka koje čine izvršni naslov :izvršno rješenje, izvršni zaključak i poravnanje sklopljeno u upravnom postupku. Izvršnost rješenja nastupa:

a) istekom roka za žalbu kao žalba nije izjavljena;b) dostavom stranci ako žalba nije dozvoljena;c) dostavom stranci ako žalba ne odlaže izvršenje;d) dostavljanjem stranci rješenja kojom se žalba odbacuje ili odbija.

Zaključak donesen u upravnom postupku postaje izvršan:a) saopštenjem, odnosno dostavljanjem stranci;b) istekom roka za žalbu ako žalba nije izjavljena;c) u svim ostalim slučajevima prema uslovima predviđenim za izvršnost rješenja.

Organ može prići prinudnom izvršenju samo ako za to ima ovlaštenje u zakonu, a može koristiti samo ona sredstva određena propisima. Izvršenje se sprovodi na zahtjev stranke ili po službenoj dužnosti, zavisno od karaktera akta koji se izvršava.

90. Pravosnažnost upravnog aktaPravosnažnost upravnog akta označava procesnopravni insitut koji spriječava da se među istim subjektima vodi ponovo postpak o istoj stvari u kojoj je u redovnom postupku definitivno odlučeno. Ovaj pravni institut preuzet je iz sudskih postupaka iako je bilo dugih rasprava oko toga, jer se smatralo da je pravosnažnost svojstvo sudskog akta. Na kraju je prihvaćeno kao svojstvo upravnog akta te postaje njegov značajan kvalitet sa stanovišta pravne sigurnosti. Pravosnažnost nastaje kao posljedica zakonitosti i pravnog dejstva upravnog akta. Važnost ovog

načela upravog akta ne ispoljava se samo u učvršćivanju načela zakonitosti i uspostavi veće pravne sigurnosti, već i u potpunijoj zaštiti prava i interesa stranaka. Koncepcijom pravosnažnosti okončava se vođenje postupka i spriječava njegovo ponavljanje, bez obzira na to da li je predmet pravilno ili nepravilno riješen.Kao i kod izvršnosti i kod pravosnažnosti treba razlikovati subjekte na koje se odonosi neopozivost upravnog akta, a prema tome se vrši podjela na formalnu i materijalnu pravosnažnost.

A. Formalna pravosnažnost vezuje stranku i onemogućava joj da pobija upravni kat koji je postao definitavan u redovonom postupku, nakon što ona iscrpi sva predviđena pravna sredstva. Prema Zakonu o opštem upravnom postupku pravosnažno je ono rješenje protiv kojeg se ne može izjaviti žalba niti podnijeti upravni spor, a kojim je stranka stekla određena prava, odnoso kojim su joj nametnute neke obaveze. Negativni pravni akti ne mogu steći pravosnažnost , jer njima stranke ne stiču nikakva prava ni obaveze. Formalna pravosnažnost se definiše kao spoljašnja ( ne zadire u sadržinu akta) i posmatra se sa pozicija stranke. Za pravosnažnost je bitno utvrditi zbog čega se stranka ne može koristiti redovnim pravnim sredstvima:a) Zato što u kontretnom slučaju nisu dopuštene (žalba i tužba)b) Stranka se već koristila tim sredstvima ili je propustila rok za njihovo izjavljivanje. Zavisno od tih okolnosti momenat formalne pravosnažnosti različito nastupa:

Ako stranka propusti rok za žalbu nema pravo ni na tužbu jer sud odbacuje tužbu ako stranka nije prethodno koristila pravo na žalbu, tada pravosnažnost i konačnost nastupaju isptekom roka za žalbu.

Ako stranka propusti rok za podizanje tužbe protiv konačnog upravnog akta tada pravosnažnost stupa na snagu nakon konačnosti, istekom roka na žalbu.

U višestranačkim sporovima upravni akt može postati pravosnažan prema pojedinim stranka u različito vrijeme.

B. Materijalna pravosnažnost označava se kao unutršnje svojstvo upravnog akta. U ovom slučaju važna je činjenica da materijalna pravosnažnost upravnog akta veže njegovog donosioca da ne može opozvati, odnosno poništiti, ukinuti i mijenjati donijeti upravni akt. Važnost materijalne pravosnažnosti upravnog akta proizilazi iz toga što ona štiti prava i interese stranaka i time stvara ne samo pravnu sigurnost već i povjerenje građana u odluke državnih organa i pravni sistem u cjelini.

Objektivna pravosnažnost sriječava nadležni organ da ponovo rješava isti predmet, sve u cilju smanjenja troškova koji se ne mogu prebaciti na teret stranaka.Subjektivna pravosnažnost uzima u obzir aspekt zaštite pravnog položaja stranke, time što zabranjuje ponovno odlučivanje o stvari ako bi se time preispitivala stečena prava stranke.Svi djelovi upravnog akta ne stiču pravosnažnost, već samo jegov dispozitiv.

91. Pravosnažnost, konačnosti i vanredna pravna sredstvaIako koncept pravosnažnosti označava nepromjenjivost upravnog akta, ona ipak nema apsolutni karakter što znači da se upravni akti koji su dobili svojstvo pravosnažnosti mogu pod određenim uslovima poništavati, mijenjati i ukinuti. Apsolutna neizmjenjivost mogla bi u određenim okolnostima, posebno kod težih povreda zakona, nanijeti veću štetu nego korist ne samo javnom interesu nego i strankama. Po ZUP-u je predviđeno da se pravosnažno rješenje može

poništiti, ukinuti ili izmjeniti samo u slučajevima koji su zakonom predviđeni. To su slučajevi u kojima se mogu koristiti vanredna pravna sredstva. Za razliku od redovnih pravnih sredstava, koja se u načelu mogu koristi uvijek, vanredna pravna sredstva mogu se koristiti samo u slučaju kada su zakonom predviđena. To su uglavnom slučajevi kod akata koji sadrže grešku oborivosti. Ništavni akti ne prizvode pravne učinke pa njih nije potrebno napadati pravnim sredstvima.

Konačnost:Pored sticanja pravnog svojstva izvršnosti i pravosnažnosti upravni akti mogu steći i pravno svojstvo konačnosti. Konačnost predstavlja takvo svojstvo upravnog akta kada se protiv njega ne može pokrenuti žalba kao redovno pravno sredstvo u upravnom postupku, ali se može pokrenuti upravni spor. Treba razlikovati nastupanje konačnosti kod prvostepenih i kod drugostepenih rješenja. Prvostepena postaju konačna donošenjem rješenja kada je zakonom isključena žalba, kao i u slučaju isteka roka za žalbu, a žalba nije izjavljena. Izjavom žalbe prvostepeno rješenje neće postati konačno. Drugostepena rješenja postaju konačna samim donošenjem.

92. Dodaci upravnom aktuDodaci upravnom aktu su uslov, rok, nalog i pridržaj opoziva:

Uslov se vezuje za pravno dejstvo akta. Predstavlja buduću neizvjesnu okolnost ili činjenicu od čijeg nastupanja zavisi pravno dejstvo upravnog akta. Zvisno od toga da li se pravno djestvo odlaže ili raskida, vrši se podjela uslova na odložne i raskiden. Odložni (suspenzivni) uslov je dodatak dispozitivu rješenja prema kojem će ovlaštenjaa, odnosno obaveze stranke moći biti realizovane nakon što nastupi budući neizvjestan događaj. Raskidni (rezolutni) uslov predstavlja dodatak dispozivitvu rješenja sa suprotnim dejstvom, jer ispunjenjem odložnog uslova upravni akt prestaje sa dejstvom. nastupanje uslova najčešće se poprati donošenjem novog akta koji ima deklarativni karakter.

Rok predstvalja posebsn dodatak dispozitivu rješenja. Gledajući sa aspekta pravnog dejstva upravnog akta, rok označava protok vremena usljed kojeg nastupa ili prastaje pravno dejstvo upravnog akta. I rok prema tome može biti odložni ili raskidni. Za razliku od uslova koji je uvijek popraćen neizvjesnošću, rok je uvijek izvjestan.

Nalog predtavlja vrstu dodatka aktu kojim se stranci nalaže da izvrši neku dodatnu činidbu. Ne vezuje se direktno za pravno djestvo upravnog akta, jer se radi o samostalnoj pravnoj obavezi, pa njena realizacija ne utiče na važenje samog akta.

Pridržaj opoziva čini takvu vrstu dodataka upravnom aktu kojim njegov donosilac zadržava sebi pravo da ga kasnije opozove odnosno stavi van snage. Razlozi za to mogu biti u nastupanju novih okolnosti i ocjeni organa o necjelishodnosti upravnog akta ili u samoj volji donosioca akta. Ovaj dodatak nije prihvaćen u našem pravu osim u izuzetnim slučajevima koja su zakonom definisana.

93. Pogrešni upravni aktiPogrešnim upravni aktom smatra se svaki akt koji sadrži bilo kakav nedostatak (manu). Pod pogrešnim aktom podrazumijevamo neispravne, nezakonite, necjelishodne ili nepravilne akte. Međutim sve dok se ne dokaže suprotno, upravni akt se smatra pravno perfektnim, što implicira njegovu tehničku ispravnost tako I njegovu zakonitost I cjelishodnost. Presumpcija o pravovaljanosti upravnog akta proizilaz iz njegove autotritativnosti i pravne snage koju mu daje

pravni poredak, a ima za cilj da stvori povjerenje u valjanost akta, kao i povjerenje u nosioce vlasti da djeluju zakonito i cjelishodno. Isto tako, pretpostavka o pravovaljanosti upravnog akta ostavlja mogućnost dokazivanja da upravni akt sadrži određenu grešku. Opšte je pravilo da se upravni akt sa greškom mora ukloniti iz pravnog poretka ili da se greška ispravi ali samo na zahtjev ovlaštenih subjekata inače on ostaje važeći i proizvodi pravne posljedice.

94. Neispravni upravni aktiOva vrsta pogrešnih akata sadrži grešku koja se odnosi na tehnički aspekt, tj. na nedostatke vanpravnog karaktera (brojevi, imena, pravopis…) Pogrešnost je obično rezultat nenamjerne omaške. Neispravni akti su netačni ili neuredni. Netačne upravne akte ispravlja organ koji ih je donio i to donošenjem posebnog zakona koji počinje važiti od tog momenta. Neuredni akti su takvi akti koji su neupotrebljivi iz razloga svoje nečitkosti, nerazgovjetnosti, nepreglednosti, pocjepanosti… Neurednost se otklanja dovođenjem u stanje akta kao da greška nije postojala.

95. Nezakoniti upravni aktiNezakoniti upravni akti su takvi akti koji sadrže gršku pravnog karaktera, a koja se sastoji iz nesaglasnosti upravnog akta za zakonom ili drugim propisom. Greška nezakonitosti može nastati kao posljedica pogrešne primjene materijalnog i procesnog prava. Polazeći od težine pravne greške i uticaja na pravno dejstvo, nezakoniti akti se dijele na rušljive (oborive), ništavne i nepostojeće upravne akte.

Rušljivi pravni akti Rušljivi pravni akti su akti koji sadrže grešku lakšeg karaktera tako da postojanje takve greške zadržavaju pravnu snagu. Rušljivi upravni akti mogu steći punu pravnu snagu odnosno mogu vremenom konvalidirati ako se u određenom roku ne utvrdi njihova nezakonitost. S obzirom na svoju prirodu, razlozi rušljivosti dijele se na:

1) Formalnopravne:A) Greške vezane za izdavaoca upravnog akta

Odnose se na nenadležnost, nezakonit sastav donosioca upravnog akta i nedostatak ovlaštenja službenog lica. Nenadležnost označava da upravni akt nije donio organ nadležnan organ ili ovlašteno službeno lice. Razlikuje se: a) stvarna nenadležnost - uzurpacija nadležnosti ( relativna – ostaje u okviru organizacione strukture uprave, apsolutna – izlazi izvan okvira rušljivosti i proizvodi ništavan akt)b) mjesna nenadležnost - vezana za teritorijalnu pripadnost donosiocac) vremenska nenadležnost – donosilac prije donošenja akta prestao biti nadležan i u međuvremenu to nije još postao.d) micanje nadležnosti

Prorogacija(je sporazum o nadležnosti koji se koristi u građansko-procesnom pravu, a koji ZUP ne dozvoljava)

Devolucija(micanje nadležnosti sa nižeg na viši organ) Delegacija(micanje stvarne nadležnosti koje može izvršiti nadležan organ na

osnovu izričitog zakonskog ovlaštenja) Supstitucija(je micanje nadležnosti bez volje stvarno nadležnog organa na

osnovu volje organa koji koristi instancionu poziciju)

Rekvizicija(je micanje nadležnosti na zamoljen organ da izvrši samo određene procesne radnje prije donošenja rješenja)

Nezakonit stav donosioca upravnog akta I nedostatak ovlaštenja službenog lica ulazi u okvir formalnopravnih razloga rušljivosti.B) Povreda pravila postupka donošenja akta

Greške u postupku čine formalno-procesnu nezakonitost koja se ispoljava kršenja propisanog načina postupanja od strane nadležnog organa. Greške u postupku mogu se pojaviti u više vidova

C) Greške vezane za utvrđivanje činjeničnog stanja se javljaju kroz nepotpuno utvrđeno činjenično stanje I kroz pogrešno utvrđeno činjenično stanje.

D) Greške vezane za formu akta: a) greške u dispozitivu(dispozitiv mora biti određen I odvojen od ostalih djelova

rješenja)b) greške u obrazloženju(svako rješenje mora da sadrži obrazloženje)c) greške u uputi o pravnim sredstvima(kada je uputa izostavljena ili nepotpuna)

2) Materijalnopravna nezakonitostOdnose se na nepravilnu primjenu zakona na utvrđeno činjenično stanje u konkretnoj pravnoj situaciji. Materijalna greška smatra se bitnom i ima neposredne pravne posljedice na zakonitost upravnog akta, pri čemu treba razlikovati materijalne greške za posljedicu ništavnosti upravnog akta od materijalnih grešaka koje prouzrokuju oborivost upravnog akta.

Za uklanjanje pogrešnih upravnih akata koriste se različita pravna sredstva (pravni lijekovi): redovna pravna sredstva (žalba u upravnom postupku) i vanredna pravna sredstva (tužba u upravnom sporu).Uklanjanje oborivih upravnih akata vrši se:

a) poništavanjem (stavlja se akt van snage i poništavaju se sve pravne posljedice koje je taj akt proizveo od momenta stupanja na snagu);

b) ukidanjem (ukidanje djeluje ubuduće i ne može više proizvoditi pravne efekte)c) mijenjanjem (eliminišu se samo neke pravne posljedice koje je rušljivi akt proizveo)

Ništavni pravni akti Za razliku od nezakonitih upravnih akata ništavni akti sadrže teži vid vid nezakonitosti koji ostavljaju trajne posljedice po njihovu pravnu valjanost. Ništavni akti ne mogu vremenom konvalidirati, niti mogu steći svojstvo pravosnažnosti, a njihovo uklanjanje iz pravnog sistema je vremenski neograničeno. Ništavni akt nema pravne važnosti ali faktički egzistira. Posljedice ništavnosti djeluju unatrag, od momenta stupanja na snagu, pri čemu se uklanjaju sve njegove posljedice koje je ništavni akt proizveo. Upravni akt se sklanja iz pravnog sistema u cjelini ili djelimično (ako ima više djelova, a samo jedan je nezakonit). Po ZUP ništavnim se proglašava rješenje (upravni akt):

1. koje je je u upravnom postupku doneseno o stvari iz sudske nadležnosti ili se uopšte o njoj ne može rješavatu upravnim postupkom;

2. koje bi izvršenjem moglo prouzrkovati krivično djelo;3. čije izvršenje nije moguće;4. donijeto bez zahtjeva stranke, a na koje stranka nije izričito ili prećutno pristala;5. koje sadrži nepravilnost koja je po zakonu predviđena kao ništavnost.

Nepostojeći upravni aktiDok ništavni akti nemaju pravnu važnost ali faktički egzistira, nepostojeći upravni akt nema ni jedno ni drugo. Za njegovu eliminaciju iz pravnog poretka nije potreba intervencija vlasti. U našoj teoriji nepostojećim aktom se smatra akt koji je izraz grube uzurpacije vlasti tj. akt koji je donio neovlašteni subjekt grubo uzurpirajući vlast koja mu ni po kom osnovu ne pripada.

96. Necjelishodnost upravnog aktaNecjelishodnost predstavlja takvu grešku upravnog ata koja se javlja kod upravnih akata koji se donose na osnovu diskrecionog ovlaštenja pogrešnim izborom pravno ponuđene varijante prema kriterijumu koja odgovara javnom interesu u konkretnom slučaju. Prema tome, necjelishodnost se ne može javiti kod svih upravnih akata, kao nezakonitost, već samo kod tzv. slobodnih upravnih akata koji se donose po osnovu diskrecionog ovlaštenja. Upravni akt može sadržavati grešku i kad neposedno nije suprotan pravnom propisu, tj. grešku necjelishodnosti. Kontrola necjelishodnosti diskrecionog upravnog akta može se samo vršiti u upravnom postupku, a vrši je drugostepeni organ povodom uložene žalbe. U slučaju da drugostepeni organ pronađe određene nepravilnosti on može poništiti prvostepeno rješenje i sam rješiti stvar.Za razliku od nezakonitih upravnih akata koji se mogu osporavati ne samo žalbom u upravnom postupku, već I tužbom u upravnom sporu, kod necjelishodnihupravnih akata može se koristit samo žalba u upravnom postupku, a ne I tužba u upravnom sporu.I ovi akti se mogu osporavati u upravnom sporu zbog nezakonitosti I to: zbog povrede propisa o nadležnosti, zbog povrede odredaba zakona o postupku, povrede propisa o formi, prekoračenja ovlaštenja za upotrebu slobodne ocjene, zbog donošenja rješenja suprotno cilju u kome je ovlaštenje trebalo upotrijebiti.

97. Pojam i vrste upravnh radnjiU obavljanju poslova iz okvira svoje nadležnosti uprava oblavlja niz radnji i donosi potrebne vrste akata koje ne ulazu u okvir opštenormativnih odnosno upravnih akata. Ovdje se posebno izdvajaju materijalni akti uprave koji se mogu označiti kao upravne radnje. One nemaju pravno dejstvo. Međutim, ovi akti imaju neke zajedničke elemente sa upravnim aktom, a to su cilj(upravne radnje u funkciji primjene prava), zasnovanost na zakonu(obuhvata sadržajni I formalni okvir), vezanost za pojedinačne situacije(upravne radnje stvaraju uslove za donošenje I neposredno izvršavanje pravnih akata) i autoritativnost. Polazeći od okolnosti da li se pri vršenju upravnih radnji primjenjuje prinuda ili ne, vrši se podjela na:

1) Upravne radnje neautoritativnog karaktera;2) Upravne radnje autoritativnog karaktera.

98. Upravne radnje neautoritativnog karaktera

U teoriji se razlikuju:1) Dokumentovanje

Pod dokumentovanjem se podrazumijevaju raznovrsne radnje ovlaštenih organa kojima ovi bilježe određene činjenice, okolnosti i stanja te izdaju akte kojima se te aktivnosti potvrđuju. Iako imaju sličnosti sa upravnim ovi se akti bitno razlikuju od njih po tome što nemaju neposredno pravno dejstvo. Dokumentovanje se javlja u dva via:a) vođenje evidencija vezano je u upravi za evidentiranje određenih činjenica i pojava.

Tu spada vođenje matičnih knjiga, registara, imenika, spiskova;b) izdavanje uvjerenja predstavlja obavezu nadležnog organa kojom on potvrđuje

postojanje ili nepostojanje određenih pravno relevantnih činjenica o kojima vodi službenu evidenciju. Uvjerenjima se ne ustanovljavaju bilo kakva prava i obaveze već ona služe za preduzimanje drugih pravnih radnji (npr. uvjerenje o statusu studneta za odgodu vojnog roka). Uvjerenja kao javne isprave snabdjevena su oborivom presumpcijom istinitosti. Međutim, da bi uvjerenje imalo karakter javne isprave mora : da ga izda organ ovlašten da ga izda i da se uvjerenje odnosi na nešto o čemu ovaj organ vodi službenu evidenciju. Posebnu vrstu uvjerenja čine lična karta, pasoš, legitimacija, vozačka dozvola…

2) SaopštavanjeSaopštavanje obuhvata takve upravne radnje kojima nadležni organi saopštavaju zainteresovanim licima pravno relevantne činjenice tj. činjenice koje mogu uticati na osvarivanje njihovih prava i obaveza (npr. saopštenje o uvedenim vizama, saopštenje o dezinfikovanju određenog područja zbog bolesti). Akti saopštavanja nemaju karakter upravnog akta i ne proizvode neposredno pravno dejstvo.

3) Primanje izjavaPrimanje izjava odvija se na relaciji stranaka i drugih lica sa daležnim organima, a putem njih urpava dolazi do saznanja o relevantnim činjenicama i okolnostima. Saopštavanje može biti neobavezno ili imati obavezan karakter (npr. prijava promjenje adrese stanovanja). Primanje izjave može se pojaviti u formi predstavki i podnesaka koje određena lica podnose organima uprave, a koji imaju određeni pravni značaj. Pravni značaj imaju i izjave svjedoka, vještaka te razne prijave poput prijave o održavanju javnog skupa.

U ostale vrste upravnih radnji uvrštavaju se materijalni akti uprave koji se odnose na atipično područje društvene stvarnosti (kontrola mjera I dragocjenih metala), te vršenje stručnih radnji. (pregledi kasa, elaborate I sl.).

99. Upravne radnje autoritativnog karakteraOvdje se radi o upravnim radnjama koje vrše nadležni organi primjenom autoritativnoh sredstava, koristeći sredstva prinude. Sredstva prinude koriste se samo u zakonom predviđenim situacijama i to u dva slučaja : a) radi izvršenja upravnih akata ukoliko određeni pojedinac ne izvrši nametnutu obavezu dobrovoljno i b) radi neposredne primjene zakona u vanrednim okolnostima. Vršenje prinude podlijeze strogoj zakonitosti. Uz načelo zakonitosti, primjenu prinude odlikuje i načelo srazmejnosti (prinuda mora biti u srezmjeri sa postavljenim cilje, a nadležni organ dužan je primjeniti prinudna sredstva koja su najblaža za pojedinca, ali koja su u

fukciji ostvarenja cilja). Upravne radnje autoritativnog karaktera mog se vršiti prema licima i prema pojedinim dobrima iako se prinuda uvijek vrši prema licima koja su vlasnici dobra. Primjeri za radnje prema licima su: legitimisanje, lični pretres, privođenje, upotreba palice i vatrenog oružja, deložacija… a prema dobrima su rušenje bespravne gradnje, pretres stana, pretres vozila, vakcinisanje životinja, ubijanje oboljele životinje… Podjela prema sredstvima se vrši na a)realizaciju kroz uobičajena sredstva (ljudska fizička sila) i b) realizacija posredstvom posebnih sredstava (oružje, palice, vezivanje, gasna i hemijska sredstva…)