OD JAVNIH SLUBI DO SLUBI OD OPEG INTERESA: NOVA EUROPSKA REGULACIJA I NJEZIN ODRAZ U MODRNIM UPRAVNIM SUSTAVIMAJavne slube i socjalna drava Javne slube su nastale u Europi krajem 19.st. pod utjecajem liberalnih ideja i demokratskih revolucija. Preuzimanjem odgovornosti za javne slube drava je promjenila svoju temeljnu ulogu, te se od liberalne drave poela transformirati u socijalnu dravu tzv. drava javnih slubi. Socijalna drava je obiljeena drutvenim slubama, kao to su javno obrazovanje, zdravstvo, kultura, socijalna sluba i sl. Socijalna drava je ona drava koja je na sebe preuzela odgovornost za osiguranje osnovnih egzistencijalnih potreba graana. Javne slube pruaju se kroz ustanove ili javna poduzea kojima je vlasnik drava, koje pripadaju u javnu upravu i u kojima rade javni slubenici. U teorijskom smislu razvoju koncepta javnih slubi velik je doprinos dao Leon Duguit, no on je u pravnom smislu razvijen kroz sudsku praksu francuskog Dravnog savjeta. Polazei od ideje o prirodnim pravima graana, poziva se vladajue da odustanu od pukog vrenja vlasti, te da preuzmu obveze i odgovornost ua vrenje odreenih djelatnosti javnih slubi. Sredinom 1970-ih dolazi do krize socijalne drave, te je bilo nuno smanjiti socijalne trokove, odnosno trokove javnih slubi. Smanjenju socijalne drave doprinjeo je i razvoj novog javnog menademnta. Danas se umjesto socijalne dravee govori o potrebi minimalne ili regulacijske drave, koja e mnotvo ranije javnih slubi prepustiti tritu. Razvoj koncepta slubi od opeg interesa u Eurospkoj uniji Upravo takve okolnosti dovele su do oblikovanja novog koncepta slubi od opeg interesa, koji se u znaajnoj mjeri oslanja na anglosaksonsko shvaanje javnih slubi, koje polazi od toga da za javnu slubu nije potrebno da je obavljaju javnopravni subjekti, ve je dovoljno da se ona obavlja u javnom interesu. Taj novi koncept pokuava se proiriti na itavu Europsku uniju; slube od opeg interesa smatraju se jednim od stupova europskog medela drutva. Europska unija razlikuje: slube od opeg ekonomskog interesa (tzv. mrene industrije - telekomunikacije, pota, el.energija, promet i dr.) neekonomske slube od opeg interesa (obrazovanje, kultura, zdravstvo, socijalna sluba i dr.) Usporedno s time dolazi do uspostave agencija za regulaciju trita usluga od opeg ekonomskog interesa (nezavisni regulatori), te za osiguranje kvalitete i standarda neekonomskih slubi od opeg interesa. Sve uestalija uspostava agencija dovodi do agentifikacije, tj. do oblikovanja agencijskog modela javne uprave. Slube od opeg ekonomskog intersa privlaile su veu panju EU, te se njih nastojalo podvrgnuti liberalizaciji, privatizaciji i komercijalizaciji. No, s obzirom da se u njima vidi javni interes, ustanovljene su temeljne obveze javne slube: univerzalnost, kontinuiteta, kvaliteta, priutivost i zatita korisnika i potroaa. Prema tome, slube od opeg ekonomskog interesa preputaju se sve vie djelovanju trita i ekonomskim vrijednostima, dok se ostale slube od opeg interesa podvrgavanju zajednikim policy naelima. Trite na kojem se pruaju slube od opeg ekonomskog interesa nije neregulirano, ve na tom podruju djeluju mnogobrojne regulacijske i druge institucije.

1

Upravne inovacije i drutvene promjene u nacionalnim upravnim sustavima prouzroene konceeptom slubi od opeg interesa Meu upravnim inovacijama koje je potpomogao koncept slubi od opeg interesa mogu se navesti sljedee: suavanje javnog sektora privatizacijom javnih slubi pojava nezavisnih regulacijskih tijela i agencija za nadzor novih sektora trita (telekomunikacijsko, energetsko i dr.) fokusiranje drave uprave i lokalne samouprave na temeljne poslove (npr. priprema zakona, oblikovanje javnih politika i sl.) uvoenje i razvoj sustava pravne zatite graana, korisnika i potroaa novi oblici financiranja (naplata pune cijene usluga od opeg interesa) deregulacija i reregulacija naglasak na oblicima suradnje privatnog, javnog i civinog sektora prijelaz s hijerarhijskog modela uprave na model mree Od opedrutvenih promjena prouzroenih razvojem i primjenom koncepta slubi od opeg interesa valja spomenuti: konzumerizam i produbljivanje socijalnih razlika iri doseg privatnog poduzimanja vea uloga civilnog drutva bolja kvaliteta javnih slubi manja dravna kontrola korupcija i anomija itd. Nezavisne regulacijske agencije i drugi tipovi agencija u pruanju sluga od opeg interesa Nezavinsna regulacijska tijela nisu svojstvena kontinentalnoeuropskoj upravnoj tradiciji, ve su se razvila po uzoru na regulatorne agencije u SAD-u, gdje je prva takva agencija za regulaciju meudravnog prometa eljeznicom, cestama i rijekama osnovana 1887.g. ULOGA NEZAVISNIH REGULACIJSKIH AGENCIJA: to autonomnije, nezavinso od politike, regulirati pojedini segment trita (npr. telekomunkacijskih ili prijevoznikih usluga) U javnoj upravi mnogih zemaljas stvaraju se nove institucije nezavisne od zakonodavne ili izvrne vlasti, za zadatkom regulacije i kontrole novih sektora trita. Njihov broj raste i na razini Europske unije i na razini drava lanica. Pojavili su se odreeni problemi vezani uz nezavisnih regulacijskih agencija: kvazi-sudske ovlasti agencija koji zamuuju naelo diobe vlasti donoenje velikog broja manje poznatih propisa od strane agencija pitanje politike neovisnosti agencija agencije su ponekad uhvaene od strane velikih kompanija ije bi djelovanje trebalo regulirati S druge strane stoje brojne prednosti nezavisnih regulacijskih agencija: depolitizacija i onemoguavanje politikog utjecaja jaanje uloge profesionalaca i promocija profesionalnih standarda prikladnija i preciznija regulacija pojedinog sektora funkcioniranja trita vri nadzor, te pouzdanija pravna zatita korisnika i potroaa na tritu zatita interesa sudionika na tritu, kontrola i zatita samog trinog mehanizma od zloupotreba najjaih igraa, spreavanje stvaranja monopola i dr.

2

Agencije u Hrvatskoj Agencije nisu tako nepoznate u Hrvatskoj, kao to se to esto misli. Usprkos tome to u Hrvatskoj nije donesen sustavan zakon o agencijama, brojne takve agencije ve su osnovane, uglavnom kao javne ustanove, tijela dravne uprave ili pravne osobe sui generis. etiri temeljne vrste agencija: 1. nezavisne regulacije agencije, koje su nune zbog prilagodbe europskim standardima u slubama od opeg ekonomskog interesa 2. agencije za osiguranje kvalitete i standarsda obavljanja drugih, neekonomskih slubi od opeg inetersa (npr. Agencija za odgoj i obrazovanje) 3. razvojne agencije koje se osnivaju na regionalnoj, loklanoj i dravnoj razini radi poticanja i potpore regionalnom ekonomskom i drutvenom razvoju i regionalnoj politici (Agencija za regionalni razvoj RH) 4. izvrne agencije koje se odvajaju od organa dravne uprave, a slue obavljanju neke vrste izvrnih, provedbenih poslova Budui da u Hrvatskoj nema temeljnog zakona o agencijama, proces osnivanja agencija dobio je stihijski karakter (npr. u prva tri mjeseca 2009.g. osnovano je 5 takvih tijela). Primjerice, Hrvatska agencija za telekomunkacije (HAT) osnovana je na temelju Zakona o telekomunikacijama 2003.g., da bi Zakon o elektronikim komunikacijama 2008.g. kao nacionalni regulacijsko tijelo predvidio Hrvatsku agenciju za potu i elektronike komunikacijhe (HAKOM), te je u tom smislu HAKOM naslijedio HAT i Vijee za potanske usluge. HAKOM je samostalna, neovisna i neprofitna pravna osoba s javnim ovlastima i vlastitim statutom. Njome upravlja Vijee od 7 lanova koje imenuje Hrvatski sabor na prijedlog Vlade temeljem javnog poziva na razdoblje od 5 godina s mogunou ponovnog izbora. Zbog nepostojanja zakona o agencijama, svaka je agencija razliito pravno regulirana. Glavni prijedlozi za unapreenje stanja u itavom podruju slubi od opeg interesa: usvojiti strategiju razvoja slubi od opeg interesa utvrditi politiki poeljnu mjeru privatizacije donijeti opi zakon o regulacijskim tijelima regulirati zatitu prava graana u odnosu na pruatelje usluga od opeg interesa u ZUPu omoguiti regulacijskim tijelima inspekcijski nadzor izmjenama ZSDU usvojiti povelje graana u pojedinim slubama od opeg interesa provesti edukaciju slubenika regulacijskih agencija

3

POVELJE JAVNIH SLUBI: POKUAJ PODIZANJA KVALITETE JAVNE UPRAVE U JAANJA ULOGE GRAANAUnutar irokog spektra mjera koje se u okviru upravnih reformi poduzimaju u zadnjem kvartalu 20.st. vana se uloga daje podizanju kvalitete usluga javne uprave. Graani se poinju promatrati kao krajnji korisnici, potroai usluga javne uprave. Upravo zbog toga dolazi do uvoenja povelja javnih slubi u javnu upravu. POVELJE JAVNIH SLUBI (javne povelje) su javni dokumenti u kojima tijela javne uprave odreuju standarde obavljanja slube, nain postupanja s graanima, postupke pritubi i druga pitanja znaajna za odnos s graanima, s ciljem dodatnog jaanja poloaja graana i poveanja sveukupne kvalitete upravnih slubi. Na taj nain su prava graana jasnija jer graani mogu tono znati to mogu oekivati od javne uprave. NASTANAK I RAZVOJ IDEJE JAVNIH POVELJA Uvoenje javnih povelja je sastavni dio reforme javne uprave. Suvremene reforme javne uprave su proete idejama novog javnog menadmenta. Uz javne povelje uspostavljeni su i dodatni mehanizmi poduzanja kvalitete usluga javne uprave, kao to su nagraivanje pojedinih izvrnih agencija za kvalitetno obavljanje slube i inovativnost. SPECIFINA PITANJA POVEZANA S UVOENJEM POVELJA JAVNIH SLUBI Odnosi graana i uprave Menaderske reforme javne uprave dovele su do drugaijeg promatranja odnosa izmei graana i uprave te su velikim dijelom promjenile koncept graanstva poznat veini demokratskih politikih poredaka. Na graanina se sve vie gleda kao na korisnika/klijenta/potroaa usluga javne uprave. Graani modernih demokracija nisu samo konzumenti usluga javne uprave ve su i aktivni lanovi politike zajednice sa specifinim graanskim pravima i obvezama. Podizanje kvalitete javne uprave zahtjeva aktivno graanstvo koje e biti kadro koristiti se razliitim mehanizmima pritiska kako bi se utjecalo na podizanje kvalitete javne uprave. U trinoj konkurenciji kvaliteta proizvoda i usluge prijeko je potreban preduvjet koji sam po sebi namee nunost za opstanak nekog gospodarskog subjekta. Situacija u javnom sektoru neto je drugaija; uprava se jo uvijek moe sluiti prisilom, a neke su javne slube obavezne za sve graane (cijepljenje, osnovno pkolovanje, vojna obveza i sl.). Inicijativa uvoenja povelja javnih slubi imala je, kao jedan od ciljeva, snaenje uloge graana u odnosu prema tijelima javne uprave. Meutim, ini se da je uloga graana minimalizirana i svedena na konzultiranje. Menaderske reforme izgrauju odnose graana i uprave na drugaijim osnovama od onih na kojima je poivalo shvaanje graanina sa skupom prava i obveza naspram drave i njezinog upravnog aparata. Pravna narav povelja javnih slubi Razlike u shvaanju uloge javne uprave izmeu kontinentalnoeuropskog javnog prava i anglosaskog common law sustava: pravi sustav veliku vanost daje naelu zakonitosti u radu uprave, naglasak je na proceduri i striktnom potovanju pravne norme, dok je anglosaska upravna tradicija najveim dijelom usmjerena na postizanje rezultata u upravi, dok je striktno vezivanje uprave za pravila postupka stavljeno u drugi plan kontinentalnoeurospki pravni krug gleda na povelje kao na dokumente koji graanima jame dodatna prava u odnosu prema upravi 4

anglosaski pravni krug promatra povelje kao menaderske instrumente koji vie koriste menaderimaj javnih tijela nego graanima

Bez obzira na upravnopravnu tradiciju pojedine zemlje, javne povelje ne jame graanima dodatna prava u odnosu prema tijelima javne uprave, ve one govore o tome to graani mogu oekivati od upravnih slubenika prilikom obavljanja neke javne slube. Ne postoji mogunost da graanin nezadovoljan djelovanjem uprave potrai sudsku zatitu na temelju standarda koji su publicirani u poveljama javnih slubi. Prema tome, javne povelje predstvljaju meke mehanizme za realizaciju graanskih prava koji se temelje na snazi razliitih oblika neformalnog utjecaja na upravu. Za razliku od toga, na drugom kraju nalaze se tvrdi mehanizmi kao to su institut albe, sudska kontrola uprave i dr. Kvaliteta u javnoj upravi Kvaliteta javne uprave postala je jedan od sredinjih termina koji zaokuplja literaturu javne uprave krajem 1980-ih i tijekom 1990-ih godina 20.st. Pojam kvalitete je dinamian, mijenja se tijekom godina, te ovisi o razliitoj percepciji kvalitete onih koji konzumiraju pojedinu robu ili usluge. Privatni sektor je u prednosti pred javnim jer postoji trini mehanizam ponude i potranje. U javnom sektoru ne postoji mehanizam trita koji bi nametnuli kvalitetu kao preduvijet opstanka u trinoj utakmici. Mnoge slube se obavljaju zbog toga to ih se smatra drutveno korisnim poslovima, te zbog toga ne postoji pretjerana tenja za poveanjem kvalitete njihovih usluga. Tijekom vremena razvile su se mnoge tehnike poboljanja kvalitete (npr. TQM, upravljanje potpunom kvalitetom). Mjerenje kvalitete je vrlo kompleksno, stoga ne postoje jedinstvene metode tog mjerenja. Javne slube JAVNE SLUBE su poslovi kojima se zadovoljava odreeni javni interes pa zbog toga javna vlast snosi krajnju odgovornost za njihovo obavljanje. Pitanje javnih slubi je posebno vano zbog sve snanijeg trenda liberalizacije tih slui i pitanja opravdanosti uvoenja konkurencije i poduzetnitva u njihovo obavljanje. Liberalizacija je proces transformiranja javnih slubi u trinu ekonomiju. KLASIFIKACIJA JAVNIH SLUBI: 1. komercijalne (gospodarske) slube koje su velikim dijelom orijentirane na mehanizame trita, ali se njima istodobno zadovoljava javni interes (npr. javni promet, pota, telekomunikacije, opskrba vodom...) 2. nekomercijalne (negosodarske) obavljanje javnih poslova od javnog interesa bez namjere stjecanja dobiti (drutveno korisne slube, npr. zdravstveno i socijalno osiguranje, kultura, statistika...) KLASIFIKACIJA JASNIH SLUBI NA RAZINI EUROPSKE UNIJE (Zelena knjiga): 1. gospodarske slube od opeg interesa 2. ne gospodarske slube od opeg interesa Zelena knjiga o slubama od opeg interesa zagovara koncepciju tzv. kontrolirane libvaralizacije slubi od opeg interesa istiui neke kvalitete takvog pristupa (modernizacija, smanjenje cijena, otvaranje novih radnih mjesta i dr.). Nastoji prepoznati elemente koji pridonose uspostavljanju koncepta slubi od opeg gospodarskog interesa, kao npr. univerzalnost slubi, kontinuitet njihova obavljanja, kvaliteta, prihvatljive cijene, zaita potroaa i sl. Zelenog knjizi upuene su brojne kritike: liberalizacija javnih slubi nije dovela

5

do pozitivnih rezultata kao to prikazuje Zelena knjiga; previe se naglaavaju gospodarske javne slube dok se zanemariju negospodarske javne slube i dr. HRVATSKA UPRAVA I MOGUNOST UVOENJA POVELJA JAVNIH SLUBI Pojedina rjeanja povelja javnih slubi trebaju se primjenjivati i u onim organizacijama putem kojih se obavljaju razliite javne slube (obrazovanje, zdravstvo, socijalna skrb...). Model se moe primjenjivati u radu porezne uprave, ministarstvima unutarnjih i vanjskih poslova, te u poslovima u kontaktu s graanima (kod izdavanja dokumenata, registracije vozila, carine, matiarstva...). Model je mogue primjeniti i u sustavu lokalne samouprave. Povelje javnih slubi bi bile vaan instrument podizanja kvalitete, pribliavanja javnih slubi graanima i zatet prava graana.

6

PRILOG DISKUSIJI O POJMU JAVNE SLUBEPojam javne slube uveden je u Osnovnoj uredbi o ustanovama sa samostalnim financiranjem iz 1953.g. Zakon o javnim slubenicima iz 1957.:javna sluba je cjelokupna djelatnost ustanova o dravnih organa. Ustav SFRJ i republiki ustavi ne spominju izraz javna sluba, kao ni ZUP iz 1965.g., koji je izraz samostalne ustanove i organizacije u vrenju poslova javne slube zamjenio izrazom radne i druge organizacije koje imaju javno ovlatenje za rjeavanje u upravnim stvarima. a) openito o pojmu javne slube Pojam javne slube (public service) pojavio se krajem prolog stoljea u francuskoj nauci upravnog prava i u judikaturi francuskog Dravnog savjeta. Francuski pravni teoretiar Leon Duguit uvodi pojam javne slube. Duguit postavlja formalni kriterij za odreivanje koja je djalatnost u konkretnom sluaju javna sluba,a koja nije; javne su one slube koje su od takog drutvenog znaaja da i najkraa obustava dovodi do drutvenog nereda. Prema tome, Duguitov kriterij za utvrivanje javne slube je kontinuitet obavljanja djelatnosti. Smatra da je javna sluba svaka djelatnost koja se vri u javnom interesu, a ne zbog stjacanja materijalne dobiti. Suvremenim sljedbenicima Duguitove kole je formalni kriterij zadnji kriterij po kojem e odreivati javnu slubu. Kasnije je dolo do diversifikacije koncepta o jedinstvenom reimu javne slube, pogotovo u frencuskoj pravnoj teorji koja je formila ue pojmove javna ustanova i ustanova javne koristi. b) javna sluba u naem pravu Teorija javne slube razliito je primljena u naoj predratnoj pravnoj nauci. Neki pisci (Tasi, Balti) smatraju javnu slubu temeljnim pojmom administrativnog, tj. javnog prava. Drugi autori (Krbek, Kosti) smatraju da sve to vri drava ili javnopravno lice je javna sluba. Najtemeljitiju razradu javne slube u predratnoj pravnoj nauci dao je Krbek: on ukazuje na tri mogunosti odreenja tog pojma: 1. najiri pojam javne slube javna sluba se poistovjeuje s vrenjem prava uope 2. materijalno-teleoloko odreenje javne slube gleda prvenstveno na sadraj slube i njenu svrhu; prema ovom gleditu, nije bitno tko je vritelj javne slube, ve je bitno da se sluba izvrava u javnom interesu 3. formalno odreenje javne slube stavlja teite na samog vriteelja javne slube; ovdje je bitno da je vritelj slube javna vlast, a manje je bitno to je sadraj te slube Naa pravna teorija dugo je vremana o javnoj slubi govorila samo u formalnom znaenju te rijei; sve ono to ini dravna uprava, smatralo se javnom slubom. U naem pravnom sustavu nisu postojale nikakve ope pravne norme koje bi na jedinstven nain regulirale javne slube, stoga su postojale brojne razlike u regulaciji pojedinih javnih slubi. U razdoblju od 1953.1957. (s pojavom samostalnih drutvenih organizacija) u naem pravnom sustavu je bila primjenjena kombinacija organizacijskog i funcionalnog pojma javne slube. U tom je razdoblju zakonodavac velik broj djelatnosti proglasio javnim slubama. Dolo je do vieznanosti pojma javne slube, te se nastojalo odrediti jedan funkcionalni pojam javne slube u naoj pravnoj teoriji. Vavpeti: javnoj slubi je prvenstveno cilj zadovoljenje konkretnih potreba graana i ogranizacija. Radne organizacije Ustav SFRJ iz 1963.g. je naelno izjednaio poloaj svih radnih organizacija. Saveznim zakonima proglaene su kao radne organizacije koje vre poslovee od drutvenog interesa:

7

kole, arhivi, zdravstvene ustanove, zavodi za socijalno osiguranje, radiodifuzne ustanove, novinska poduzea i novinske ustanove, izdavaka poduzea i izdavake ustanove, zavodi za zapoljavanje i dr. Republiki zakoni su jo vie proirili listu takvih organizacija. Vidljivo je da su kao organizacije koje vre poslove od drutvenig interesa proglaene veinom ustanove, s samo se iznimno u toj kategoriji pojavljuju privredne organizacije. Zajednike osobine svih radnih organizacija: izvjesna mjera utjecaja to ga vri drutvena zajednica na njih putem pravnog normiranja i kontrole od strane dravnih organa nad pridravanjem tih normi prisutnost vanjskih lanova (predstavnika dritvene zajednice, graana i sl.) u najviem organu upravljanja (unutarnja kontrola) c) jedan pokuaj odreivanja pojma javne slube Izrazom javna sluba mogu se oznaiti one interesne situacije u kojima postoji odreen stupanj interesne ovisnosti korisnika neke drutvene djelatnosti u odnosu na nosioce te djelatnosti. Tri grupe subjekata zainteresiranih oko neke drutvene djelatnosti: vritelji djelatnosti korisnici predstavnici drutvene zajednice (oni koji participiraju u vrenju vlasti) Interes vritelja djelatnosti je ostvarenje vilja zbog kojeg ta djelatnost postoji, dok je interes korisnika zadovoljenje neke njegove potrebe. Hipoteze o interesnoj poziciji korisnika: to je manja mogunost alternativnog izbora proizvoda ili usluge kojoj korisnik zadovoljava neku svoju potrebu, to je vea interesna ovisnost korisnika, to je slabiji njegov interesni poloaj prema nosiocu odreene drutvene djelatnosti to su vei trokovi jedinice proizvoda ili usluge, to je vea interesna ovisnost korisnika, to je slabija njegova interesna pozicija Prema ove dvije varijable moe se utvrditi kod kojih upravnih organizacija postoji jaka interesna ovisnost korisnika, pa bi zbog toga bila opravdana intervencija drutvene zajednice da se ta interesna neravnopravnost eliminira (osnovati javnu slubu). Mogunost izbora ima dvije strane: objektivnu kada postoji vie organizacija koje pruaju iste proizvode ili usluge subjektivnu sposobnost korisnika da uoi objektivno date alternative za izbor

8

SOCIJALNE SLUBE U KONCEPTU SLUBI OD OPEG INTERESA RAZLIITE TRADICIJE I VRIJEDNOSTI U POGLEDU SLUBI OD OPEG INTERESA Reforme javne uprave trebaju usmjeriti na ekonomske vrijednosti, zagovara se privatizacija javne uprave, deregulacija i liberalizacija u pogledu javnih slubi, uvoenje trinih naela u djelovanje javne uprave, te decentralizacija i debirokratizacija. Javne slube, odnosno slube od opeg interesa takoer prolaze kroz vrlo intenzivan proces reforme. FAKTORI KOJI UVJETUJU REFORME JAVNIH SLUBI: 1. faktori financijske prirode - ekonominost javnih slubi, smanjenje trokova... 2. djelovanje meunarodnih organizacija koje kroz politiku tzv. strukturalnih prilagodbi uvjetuju financijsku pomo tranzicijskim i slabije razvijenim zemljama (SB, MMF) 3. rekonceptualiziranje javnih slubi - cilje rasprava koje se vode o javnim slubama u Europskoj uniji je postizanje konsenzusa vezanog uz sadraj koncepta slubi od opeg interesa, te njihovu opu i sektorsku regulaciju Javne slube su djelatnosti kojima se zadovoljavaju javne potrebe, a putem njih se realiziraju neke od temeljnih vrijednosti na kojima poivaju suvremena demokratska (jednakost, drutvena solidarnost i pravednosti, nediskriminacije, jednake dostupnosti slubi svima pod jednakim uvjetima itd.). U EUROPI JE MOGUE RAZLIKOVATI DVA KONCEPTA JAVNIH SLUBI: 1. shvaanje javnih slubi karakteristino za anglo-saksonski svijet - polazi se od pretpostavke da je podruje javnih slubi dio javne politike koja spada pod politiku odgovornost ministara, a ne u domenu javnog prava, te je utjecaj politike na javne slube i njihovu reformu stoga je poprilino velik (npr. M.Thatcher je napravila privatizaciju javnih slubi) 2. shvaanje uobiajeno za zemlje kontinentalno-europskog kruga - odreene djelatnosti promatraju se kao drutveno korisne djelatnosti kojima se zadovoljava javni interes. Tu je umjesto ekonominosti i ovima slinih vrijednosti, naglasak na drutvenoj pravednosti, jednakoj dostupnosti slubi te naelu jednakosti svih graana, te se zbog toga javne slube percipiraju kao djelatnosti koje predstavljaju izvor specifinih prava za graane (npr. Francuska) Evidentno je da se u pogledu konceptualizacije javnih slubi sueljavaju dva koncepta; s jedne strane, rije je modelu koji je mogue nazvati trini model javnih slubi, dok je s druge strane model koji poiva na vrijednostima izraslim u okviru koncepcije socijalne drave koja graanima jami odreeni standard u pogledu javnih slubi. EVOLUCIJA KONCEPTA JAVNIH SLUBI I NJEGOVE TEMELJNE KARAKTERISTIKE Za nastanak i razvoj koncepta javne slube najznaajnija je uloga francuske judikature, a kasnije i teorije upravnog prava i uprave. U novije vrijeme, za oivljavanje i razvoj koncepta javnih slubi posebno je znaajna aktivnost institucija EU (naroito Europske komisije i Europskog suda pravde) koje pokuavaju razviti vlastitu klasifikaciju javnih. Francuski Dravni savjet je krajem 19. stoljea postavio temelje razvoja pojma javne slube,a njime se nastojalo obuhvatiti razliite djelatnosti uprave koje se obavljaju pod posebnim reimom javnog prava. Od francuskih teoretiara za doktrinarnu razradu pojma najzasluniji je Lon Duguit i njegovi

9

sljedbenici (Jze, Bonnard, Rolland, Walin) koji su postali predvodnici tzv. kole javne slube. Prema Duguitu javna sluba predstavlja svaku djelatnost ije vrenje upravljai treba da reguliraju, osiguravaju i kontroliraju, poto je neophodna za ostvarenje i razvoj drutvene meuzavisnosti i takve je prirode da moe biti potpuno osigurana samo posredstvom sile kojom raspolau upravljai. Klasifikacija javnih slubi Javne slube su djelatnostima koje se moraju kontinuirano obavljati, a svaki zastoj u njihovom obavljanju doveo bi do znaajnijih drutvenih poremeaja. C. Scott klasificira javne slube na: gospodarske (one slube za koje se plaa naknada) drutvene (djelatnosti koje bi se inae mogle obavljati putem mehanizma trita, ali ih u pravilu obavlja drava zbog toga to mehanizam trita ne bi mogao osigurati bavljanje takvih djelatnosti s obzirom na potrebnu kolikou, kakvou i cijenu koja bi bila prihvatljiva svima - npr. obrazovanje i zdravstvo) strateke (djelatnosti koje zbog svojeg posebnog znaaja obavlja iskljuivo dravna uprava - npr. registracija injenice roenja, smrti, zakljuenja braka, izdavanje osobnih identifi kacijskih isprava...) E. Pusi. razlikuje dvije temeljne skupine upravnih resora: klasine resore dravne uprave javne slube Od poetaka nastanka moderne drave i njezine uprave biljei se trend kontinuirane diferencijacije poslova dravne uprave. S daljnjim drutvenim napretkom, industrijalizacijom, urbanizacijom, razvojem. Ljudskih prava te demokratskim reformama i revolucijama, krug javnih poslova postupno se iri i na djelatnosti koje izlaze izvan koncepta vlasti kao monopola fizike prinude, te se razvija iroka kategorija aktivnosti koje se svrstavaju pod nazivnik javnih slubi. Prema klasifikaciji Europske komisije javne slube je mogue klasificirati na komercijalne (gospodarske, trine) i nekomercijalne (negospodarske, netrine) javne slube. Zadovoljavanje javnog interesa Javnim slubama se prvenstveno zadovoljavaju potrebe od ireg, tj. javnog znaenja. Prema A. Heywoodu javni interes se sastoji od opih ili zajednikih interesa zajednice: to je ono to je dobro za drutvo. Razlozi zbog kojih su odreeni poslovi od posebnog interesa za iru drutvenu zajednicu su mnogostruki; rije je o poslovima koji omoguavaju realizaciju temeljnih prava i vrijednosti koje lee u osnovi koncepta graanskog, liberalnog drutva. U EU razvijen je poseban skup zahtjeva koje. Izvoai slubi od opeg interesa trebaju zadovoljiti prilikom njihovog obavljanja - tzv. obvezama javne slube. Temeljni elementi na kojima poivaju obveze javnih slubi su: univerzalnost jednaka dostupnost javnih slubi svima pod jednakim uvjetima pod time se prvenstveno podrazumijeva obveza izvoaa javne slube da osigura njezino obavljanje na odreenoj razini kvalitete svim graanima na cjelokupnom podruju po prihvatljivoj cijeni kontinuitet redovito i uredno obavljanje odreene javne slube -pod time se podrazumijeva da se korisnicima u svakom trenutku treba omoguiti pristup odreenim javnim slubama kvaliteta dunost i obveza javne vlasti da odreuje, prati i vrednuje standarde kvalitete 10

odreene javne slube (na taj se nain nastoji postii svojevrsna korekcija trinih mehanizama koji osiguravaju kvalitetu unutar privatnog sektora) priutivost slube od opeggospodarskog interesa nude se korisnicimapo prihvatljivoj cijeni kako bi svatko imao pristup takvim slubama zatita korisnika i potroaa s obzirom da se u kontekstu javnih slubi graani pribliavaju ulozi potroaa/klijenata/kupaca/konzumenata privatnog sektora na taj im se nain treba zajamiti zatita u odnosu na onoga koji obavlja odreenu slubu

Glavna naela zatite korisnika i potroaa: kvalitetu javne slube, transparentnost, izbor javnih slubi, postojanje utakmice izmeu izvoaa, postojanje regulatornih tijela, postojanje mehanizama naknade tete... Obveze javne slube imaju temeljni cilj da djeluju kao svojevrsni korektiv za negativnosti do kojih moe doi kao uslijed primjene trinog modela u podruju javnih slubivljanja javnih slubi posebno je znaajno.Vrenje javnih slubi mogue je obavljati putem subjekata u javnom ili privatnom vlasnitvu. Javna vlast ima presudnu ulogu u odreivanju javnih slubi (npr. odreene djelatnosti ne mogu se u potpunosti prepustiti zakonitostima trita, stoga javna vlast preuzima odgovornost za takve djelatnosti, izuzima ih od mehanizma trita i svrstava pod zajedniki nazivnik javnih slubi). Djelatnost postaje javna sluba onog trenutka kada njezino obavljanje postane predmetom znaajnijeg interesa javne vlasti. U pogledu obavljanja javnih slubi uloga tijela javne vlasti takoer se znaajno izmijenila; javna vlast ima mogunost biti prisutna na tritu odreenih javnih slubi, ali ne vie kao jedini pruatelj tih slubi s monopolistikim poloajem (to je vidljivo na podruju telekomunikacija, opskrbe energijom, javnom prometu...). U suvremenim drutvima primjetna je tendencija sve snanijeg ukljuivanja subjekata civilnog drutva u obavljanje javnih poslova. Istie se kako je prijanji koncept socijalne drave, odnosno drave koja daje usluge zamijenjen novim konceptom post-socijalne, odnosno regulatorne drave. Dok je u prijanjem razdoblju javna vlast obavljala preteiti dio javnih slubi putem vlastitih upravnih organizacija, dotle u novije vrijeme uloga drave je sve vie reducirana na opu regulaciju te nadzor zakonitosti i kvalitete djelovanja subjekata koji pruaju uslugu. Za javne slube i to posebno za one gospodarske naravi od posebnog znaaja je postojanje neovisnih i uinkovitih regulatornih tijela. Takva tijela imaju dvostruku zadau; s jedne strane, mogue je govoriti o njihovoj zatitnoj funkciji jer kroz svoju djelatnost trebaju osigurati da obavljanje odreenih djelatnosti ne bude na tetu javnog interesa, a druge je pak strane mogue govoriti o njihovoj regulatornoj funkciji koja se oituje u osiguravanju nesmetanog djelovanja mehanizma trita u pogledu javnih slubi. Regulatori donose pravila kojim postavljaju standarde i ureuju odnose u podruju odreene slube, moraju imati mogunosti praenja primjene tih pravila, te odreivanja eventualnih sankcija za prekritelje. EUROPSKA UNIJA I KONCEPT SLUBI OD OPEG INTERESA U tradicionalnom modelu socijalne drave javne slube su najveim dijelom financirane sredstvima iz prorauna uz plaanje naknade od strane korisnika. Uslijed liberalizacije trita koja je dovela do ukidanja monopola na tritu i privatizacije javnih slubi. Eurospka komisija je razvila koncept slubi od opeg gospodarskog interesa iz ega se nastojao izvui koncept slubi od opeg interesa kao iri pojam koji obuhvaa jednako odreene gospodarske i negospodarske aktivnosti. Potpisivanje Jedinstvenog europskog akta iz 1986. godine je dalo zamaha intezivnijem promiljanju o slubama od opeg interesa i to prvenstveno u kontekstu izgradnje jedinstvenog europskog trita. Europska komisija je poela publicirati dokumente u kojima je oblikovala neke od elemenata koncepta slubi od opeg interesa - Zelena i Bijela knjiga o slubama od opeg interesa. Ugovor o EZ postavlja pravni temelj za ureenje tih slubi. Osim toga, slube od opeg interesa se reguliraju i Ugovorom iz Amsterdama, Poveljom

11

o temeljnim pravima Europske unije, kao i nacrtom Ustavnog ugovora. Jedan od znaajnijih napora Europske komisije da pokua stimulirati javnu raspravu i sustavno pristupiti konceptu javnih slubi uinjen je u Zelenoj knjizi o slubama od opeg interesa. ZELENA KNJIGA: Donesena je 2003.g. Zelena knjiga pravi razliku izmeu: gospodarskih slubi od opeg interesa negospodarskih slubi od opeg interesa Zelena knjiga se najveim djelom bavi gospodarskim slubama nazivajui ih slubama od opeg gospodarskog interesa. Unutar slubi od opeg gospodarskog interesa dokument pravi daljnju razliku na: 1. slube koje se pruaju graanima putem velikih sustava, a to su telekomunikacije, potanska sluba, elektrina energija, opskrba plinom i promet; na tom podruju postoji detaljnija sektorska pravna regulacija i obveze javne slube ime se doprinosi izgradnji konceptu 2. druge slube (npr. zbrinjavanje otpada, opskrba vodom) koje jo uvijek nisu podreene specifinoj sektorskoj regulaciji, te se na njih primjenjuju opa pravila o unutarnjem tritu, trinom natjecanju i dravnim potporama Dokument govori i o negospodarskim slubama i slubama koje nemaju utjecaj na trgovinu one nisu podreene posebnoj sektorskoj regulaciji niti regulaciji unutarnjeg trita, trinog atjecanja i dravnih potpora, ve se a te slube primjenjuju opa pravila Unije. Zelena knjiga znaajno zagovara koncepciju tzv. kontrolirane liberalizacije slubi od opeg interesa istiui neke prednosti takvog pristupa kao to su njihova modernizacija, integracija i meusobno povezivanje, smanjenje cijena uslijed trine utakmice te otvaranje novih radnih mjesta diljem Europske unije. BIJELA KNJIGA: Europska komisija je tijekom 2004. izdala Bijelu knjigu o slubama od opeg interesa. Bijela knjiga saima rezultate javne rasprave i, u osnovi, ne naputa temeljna stajalita i koncepciju slubi od opeg interesa iznesenih u Zelenoj knjizi. Osnovna naela u pogledu regulacije slubi od opeg interesa naznaena u Bijeloj knjizi su: 1. naelo supsidijarnosti - treba omoguiti organizaciju i djelovanje slubi od opeg interesa na razini koja je najblia graanima 2. postizanje ciljeva slubi od opeg interesa u okviru jedinstvenog trita 3. slube od opeg interesa trebaju doprinijeti postizanju kohezije kroz koncept univerzalne slube 4. osiguravanje visoke razine kvalitete i sigurnosti u obavljanju slubi 5. zatita prava korisnika i potroaa 6. praenje i vrednovanje obavljanja slubi radi osiguranja kvalitete potivanje razliitosti slubi od opeg interesa transparetnost u pogledu oblikovanja i provedbe javnih politika koje se tiu slubi od opeg interesa 7. jaanje pravne sigurnosti u pogledu slubi od opeg interesa

12

PREMA POSEBNOJ KATEGORIJI SOCIJALNIH SLUBI OD OPEG INTERESA NA RAZINI EU16.8.2010. Utjecaj prakse Europskog suda pravde na sistematizaciju socijalnih slubi esto se istie kako je upravo zbog posebne naravi odreenih djelatnosti i ciljeva koji se njima nastoje postii takve djelatnosti potrebno izuzeti od primjene pravila o trinom natjecanju i dravnim potporama. Meu slubama koje imaju takav status posebno mjesto pripada socijalnim slubama od opeg interesa. Znaajan doprinos odreivanju gospodarskih djelatnosti dao je Europski sud pravde: svaka aktivnost koja se sastoji od pruanja odreenih dobara i usluga na tritu gospodarska aktivnost, a svaki subjekt koji obavlja takvu aktivnost neovisno o pravnom poloaju i mehanizmu financiranja ima se smatrati gospodarskim subjektom. Iz prakse ESP je vidljivo da se neke socijalne slube tretiraju kao gospodarske djelatnosti, dok se druge ne podvrgavaju tom konceptu (to je razlikovanje posebno izraeno u presudama o osnovnim i dopunskim mirovinskim fondovima, o ozljedama na radu i sl.). Sud je istaknuo nekoliko naela socijalnih slubi: naela iskljuive socijalne funkcije odreene djelatnosti, naelo drutvene, odnosno nacionalne solidarnosti, te naelo neprofitabilnosti njezinog obavljanja. Za razliku od toga, u sluaju dopunskih mirovinskih fondova, mogue je govoriti o gospodarskoj aktivnosti i gospodarskim subjektima. Isto tako, Sud razlikuje gospodarske i negospodarske slube u zdravstvu, obrazovanju ... Npr. koncept gospodarske djelatnosti ne moe se primijeniti na sustave javnog obrazovanja, ali ukoliko se radi o subjektima koji se financiraju iz studentskih kolarina, u tom sluaju je rije o gospodarskoj aktivnosti. Iz prakse ESP-a jasno je vidljivo kako se kriterij postojanja funkcionirajueg trita nametnuo kao dominantni kriterij koji ponitava kriterije prema kojima je odreena djelatnost zbog svojih karakteristika izuzeta od primjene koncepta gospodarskog subjekta i gospodarske djelatnosti. Prema stajalitu ESP, pojam gospodarske djelatnosti nije striktno unaprijed fiksiran ve postoji dosta mogunosti da se od sluaja do sluaja utvrdi je li rije o gospodarskoj djelatnosti. ELEMENTI KOJE BI TREBALO UZETI U OBZIR PRILIKOM ODREIVANJA RADI LI SE O GOSPODARSKOJ DJELATNOSTI: 1. postojanje funkcionirajueg trita s obzirom na odreenu djelatnost 2. postojanje potpune ili djelomine financijske protuinidbe kao ekvivalenta za uslugu koju odreeni subjekt prua 3. financiranje djelatnosti iz javnih ili privatnih izvora 4. ostvarivanje socijalnih ciljeva kao iskljuiva motivacija obavljanja 5. realizacija naela drutvene solidarnosti Pri tome, narav subjekta koji obavlja slubu u tome nije od presudne vanosti. Elementi za izgradnju koncepta socijalnih slubi od opeg interesa Socijalne slube nalaze se procjepu izmeu koncepcije koju kroz svoje dokumente promovira Komisija i koncepcije koju primjenjuje ESP. Kod socijalnih slubi je rije o neprofitnim djelatnostima kojima se ostvaruju iskljuivo socijalne funkcije, te bi zbog trebale biti izuzete od pravila acquisa o trinom najtecanju. SOCIJALNE SLUBE IMAJU I NEKE POSEBNE KARAKTERISITKE: Socijalne slube doprinose ostvarivanju temeljnih socijalnih vrijednosti i socijalnih prava demokratskih drutava Socijalne slube su u najveem broju sluajeva orijentirane na pojedinca i njegove specifine potrebe, pa zbog toga trae veu mjeru individualnog pristupa u svom obavljanju

13

Korisnici socijalnih slubi se nalaze u podreenom poloaju u odnosu prema pruateljima socijalnih slubi, pa im je zbog toga potrebno pruiti posebnu zatitu Obavljanje socijalnih slubi u velikoj mjeri ukljuuje organizacije civilnog drutva i volontersku participaciju Socijalne slube primarno se financiraju iz javnih sredstava i ne obavljaju se radi stjecanja dobiti (ali je potrebno posvetiti posebnu panju razmatranju mogunosti njihove privatizacije) Financijska participacija koju korisnik socijalne slube moe davati, u pravilu ne predstavlja protuinidbu za uslugu koju dobija Tijela javne vlasti imaju posebnu odgovornost za obavljanje socijalnih slubi u pogledu njihovog reguliranja, financiranja, te neposrednog obavljanja i kontrole njihove kvalitete

Socijalne slube prolaze kroz reforme koje su usmjerene na smanjenje trokova obavljanja socijalnih slubi i podizanje njihove uinkovitosti. Pri tome se razmatra mogunost potpune ili djelomine privatizacije takvih slubi, a ulogu javne vlasti pri tome se nastoji svesti na to je mogue manju mjeru. Usmjeravanje reformi socijalnih slubi iskljuivo prema ekonomskim vrijednostima moe poluiti negativne razultate ukoliko se zanemari posebni karakter tih slubi. RELEVANTNOST KONCEPTA SLUBI OD OPEG INTERESA ZA HRVATSKU: PRIJEDLOZI I PREPORUKE Unutar institucija EU ne postoji konsenzus oko smjera kojim treba krenuti u konceptualizaciji javnih slubi (razliita stajalita Europske Komisije i Europskog suda pravde). Zbog pristupanja Republike Hrvatske Europskoj uniji javna rasprava o slubama od opeg interesa sve vie e utjecati na reforme javnih slubi u Republici Hrvatskoj. To posebno dolazi do izraaja u pogledu lukrativnih gospodarskih javnih slubi, npr. telekomunikacijski sektor. U Hrvatskoj jo uvijek nema konsenzusa o tome kojim smjerom je potrebno krenuti kada je rije o javnim slubama. Odreeni sektori gospodarskih javnih slubi se privatiziraju (telekominikacije, pota). Reforma mirovinskog sustava ve je provedena, a znaajne reformske aktivnosti jo uvijek se odvijaju u sektoru zdravstva. Budui da je RH u Ustavu odreena kao socijalna drava, potrebno je napraviti ozbiljnu analizu socijalnih slubi. Potrebno je sustavnim zakonom urediti gospodarske javne slube te postaviti opa i jasna pravila u pogledu njihovog obavljanja. Detaljna pitanja karakteristina za pojedini sektor, valjalo bi ureivati posebnim zakonima. Znaajno je zadrati to je mogue veu razinu socijalne zatite od neprimjerenog prodora trinih mehnizama kojima je mogue. Za davanje posebnog poloaja odreenim djelatnostima kao i za njihovo izuzimanje od pravila o trinom natjecanju i dravnim potporama presudna je uloga javne vlasti.

14

EUROPSKI STANDARDI REGULACIJE SLUBI OD OPEG INTERESAIza suvremene europske sintagme o prijelazu drave pruatelja javnih usluga, drave javnih slubi, keynesijanske drave-vlasnika, odnosno socijalne drave na dravu stratega i regulatira koja se ponovno okree radu i poduzimanju krije se novi europski model kapitalizma. Karakteriziraju ga irenje prostora djelovanja trinih zakonitosti. Javni je sektor podvrgnut masovnoj privatizaciji i kontroliranoj liberalizaciji. U javnoj se upravi stvaraju nove institucije nezavisne od izvrne vlasti i dravne uprave sa zadatkom regulacije i kontrole svih novih sektora trita (Bugari). Naziru se elementi specifinog novog europskog modela kapitalizma. Tijela EU nastoje voditi zajedniku europsku politiku u tom podruju prijanjih javnih slubi od opeg interesa. Svojim policy i pravnim dokumentima (Bijela knjiga, Direktiva Bolkenstein) EU nastoji harmoinizirati politiku u tim podruju. Slube od opeg interesa obuhvaaju slube od opeg gospodarskog interesa i negospodarske (nekomercijalne) slube. Slube od opeg gospodarskog interesa koje graanima pruaju veliki sustavi podvrgnute su temeljnim naelima za slube od opeg gospodarskog interesa (univerzalnost, kontinuitet, kvaliteta, prihvatljivost cijena, zatita potroaa), a zatim posebnoj sektorskoj regulaciji za pojedine od tih slubi. Regulacisjke agencije imaju regulacijske i nadzorne ovlasti. Europske regulacijske agencije su se razvile po uzoru na agencije u SAD. U EU ima 30 regulacijskih agencija. Proces europeizacije nacionalnih javnih uprava na europskom istoku i zapadu: zemlje tog podruja nastoje izgraditi viestranake demokratske politike sustave i funkcionalizirajue trite, te to nastoje uklopiti u okvir EU. Postoje razliite varijante postsocijalistike tranzicije. Tranzicija je sloena transformacija u bivim socijalistikim dravama. Ono to razlikuje ovu tranziciju od drugih je irina obuhvata promjena: dok su prije tranzicije bile usmjerene samo na politiki sustava, ova postsocijalistika tranzicija mijenja i ekonomski sustav, te itav drutveni sustav. Neoinstitutionalizam upuuje na vanost normi i institucija. Za analizu institucija vano se polazite norme i pravna regulacija. Pravna regulacija i odreeni tip institucija utjeu na druge pojave u drutvu. Europeizacija se odvija kroz viestruke strukturalne i funkcionalne prilagodne institucija u pojedinim zemljama EU. Teorija europeizacije je derivat (izvedenica) neoinstitutionalne teorije. NEZAVISNE REGULACIJSKE INSTITUCIJE I MODERNI KAPITALIZAM Nakon politiki motiviranog napada na socijalnu dravu 1970-ih, razvila se doktrina novog javnog menadmenta. Njegove mjere su usmjerene na jaanje kvalitete javnih usluga, zadobivanje novog legitimiteta graana i jaanje njihova sudjelovanja u odluivanju o javnim pitanjima. Na kritici novog javnog menadmenta razvila se doktrina dobre vladavine (good governance), koju je meu prvima prihvatila EU. Smatra se dobrom vladavina koja kombinira efikasnost drave i njezinu demokratinost. Menaderski je pokret oivio i u nekoj mjeri preobrazio stari tip kapitalizma. Moderni kapitalizam nalazi uporite u djelatnostima koje su se smatrale javnim slubama. U javnim slubamam se pronalazi komercijalne elemente i djelove koji se mogu efikasno obavljati u uvjetima motivacije profitom. Poinje ih se drugaije nazivati, ne vie javnim slubama, nego slubama od opeg interesa, kako bi se na razini naziva opravdala njihova privatizacija. Motivacija profitom u tim uslunim djelatnostima moe dovesti do niza tetnih posljedica i izazvati nezadovoljstvo graana. Zato se u EU najprije razvijaju OPA NAELA za slube od opeg gospodarskog interesa: univerzalnost, kontinuitet, kvaliteta, prihvatljivot cijena, te zatita potroaa. Poslije se razvija i sektorska regulacija, vie usmjerena na tehnika pitanja pojedinih slubi. Tako je uspostvaljena nova ravnotea izmeu interesa profita za irenjem u nove i atraktivne djelatnosti i interesa graana od takvih slubi ne budi uskljueni, te da slube budu kvalitetne. 15

Nezavisne regulacijske institucije bi trebale nadzirati i rjeavati interesne sukobe modernog kaptalizma. Njihova je regulacijska djelatnost iroka, od donoenja propisa do rjeavanja u pojedinanim sluajevima. Svojom izdvojenom pozicijom osiguravaju legitimitet, mogu angairati dovokljno struno sooblje u svojem aparatu, lako im je dostupna nezavisna strunost ukljuujui meunarodnu... Regulacijske institucije osigiravaju trite jer je takva regulacija tria potrebna za ouvanje modernog kapitalizma. Nezavisne regulacisjke institucije, koje u prvom redu tite potroae, zapravo dugorono tite i same kapitalistike poduzetnike od njih samih. Vano je oblikovanje institucija pravnim normama (Kopri). Objektivna sutuacija novih institucija je teka: one se bore s nedostatkom osoblja i znanja, slabom potporom u nerazumjevanjem iz javnog sektora, raznim oblicima ne-fair ponaanja trinih aktera, korupcijom... Primjena europskih standarda osigurava jasna pravila igre, te titi i poduzetnike i graane od nove situacije tzv. gospodarskih slubi od opeg interesa. NOVA EUROPSKA REGULACIJA SLUBI OD OPEG INTERESA EUROPSKA UNIJA I SLUBE OD OPEG INETRESA Rasprava o javnim slubama, tj. slubama od opeg interesa intenzivno se odvija u EU posljednjih dvadesetak godina. Taj je utjecaj dobio nov zamah od kraja 1980-ih. Potpisivanjem Jedinstvenopg europskog akta 1986. i postavljanjem jedinstvenog europskog trita kao jednog os stratekoh ciljeva ujedinjene Europe irom su otvorena vrata za pitanja o vanosti slubi od opeg interesa u izgradnji tzv. europskog modela drutava (Green Paper). Rasprava u EU postala je intenzivna i obiljeena suprostavljenum pogledima na liberalizaciju, privatizaciju i deregulaciju slubi od opeg interesa. Postoje razliita miljena o ulozi drave u izgradnji europskog modela drutva. Temeljno je pitanje koliko je trie pogodan i poeljan faktor drutvenne regulacije i treba li se europsko drutvo temeljiti iskljuivo na jedinstvenom tritu. Vlastiti pristup shvaanju slubi od opeg interesa Europska Komisije je obliovala tijekom 1990-ih u nizu dokumenata: Priopenja, Zelena knjiga, Bijela knjiga, Priopenje o socijalnim slubama od opeg interesa, Priopenje o slubama od opeg interesa i socijalnom slubama od opeg interesa. U raspravu se se intenzivno ukljuila i druga tijela EU, civilno drutvo i gospodarstvenici, a na tom podruju postoji i bogata sudska praksa. Premda se istie kako je cilj svih navedenih dokumenata izgradnja jasnog pravnog okvira djelovanja tih slubi, njihov je cilj zapravo bila jasna demarkcija pojedinih kategorija slubi od opih inrteresa i njihovo podvrgavanje odredbama pravne steevine EU o trinim natjecanju, dravnim potporama... Oblikovan je iri pojam slube od opeg interesa i ui pojam slube od opeg interesa. Govori se o socijalnim slubama od opeg inetresa, zdravstvenim slubama od opeg interesa i sl. Predmet interesa EU ponajprije su gospodarske slube od opeg interesa i njihov utjecaj na trgovinu izmeu zemalja lanica. Na njih se odnose temeljna naela za slube od opeg interesa: univerzalnost, kontinuitet, kvaliteta, prihvatljivost cijena i zatita potraa. Na djelatnosti poput telekomunikacija, prometa, opskrebe el. energijom, plinom i potanske slube u EU postoji posebna sektorska pravna regulacija i njezin utjecaj na zemlje lanice iznimno je velik. Pravni okvir obavljanja slubi je odreen donoenjem posebne direktive o slubama u unutarnjem tritu - tzv. Bolkensteinova direktiva. Bolkensteinova direktiva je jedan od najkontroverznijih propisa u novijoj normartivnij povijesti RU, iako ne donosi bitne novine u odnosu prema prjanjoj regulaciji (Rentrop). oblikovanju shvaanja slubi od opeg interesa posebno je pridonjela i bogata sudska praksa sudova EU koji su odluivali u nizu predmeta povezanih s javnim slubama. Ta je praksa znaajno utjecala na izgradnju pojmova "gospodarske djelatnosti" i gospodarskog subjekta". Tako se i odreene djelatnosti iz tradicionalnih sektora socijalnih slubi (Npr. zdravstvo, obrazovanje, Mirovinski sustav) smatraju gospodarskim aktivnostima, a subjekti koji ih obavljaju tretiraju se kao gospodarski subjekti.

16

UTJECAJ DRUGIH EUROPSKIH JAVNIH POLITIKA I PRAVNE REGULACIJE NA SLUBE OD OPEG INTERESA Javno-privatno partnerstvo vrlo je znaajan mehanizam obavljanja javnih poslova. Zagovaranje javno-privatng partnerstva je odgovor na sve snanije uvjerenje da javna vlast vie ne moe optimalno financirati obavljanje javnih slubi (Grimshaw). Tako se tradicionalne javne slube poput financiranja sportskih aktivnosti, prometa, obrazovanja, zdravstva, kulture itd. u znatnoj mjeri otvaraju za privatnu inicijativu. Premda je rije o modelu elementi kojeg su otprije poznati u javnim pravu (npr. koncesije), javno-privatno partnertvo postaje moderan oblik obavljanja javnih slubi krajem 1980-ih, a ponegdje se vrlo intenzivno koristi tijekom 1990-ih. Javno-privatno partnertvo je jedan od najznaajnih instrumenata dobrog upravljanja (Perko eparovi). Rije je o mehaniznu koji moe dovesti do niza negativnih posljedica: nedovoljna razrada, dugo trajanje ugovora, upitna legitimnist koje obvezuju budue generacije, raspodejla rizika na tetu javnih prorauna...). U posljednje je vrijeme taj oblik suradnje postao popularan i u RH. Europska komisija otvorila je iru raspravu donoenjem Zelene knjige o javnomprivatnom partnerstvu 2004.g. Donoenjem Smjernica za primjenu ugovornih oblika javnoprivatnog partnerstva pokualo se na sustavan nain urediti spomenuto podruje i u Hrvatskoj. Oba dokumenta ostavljaju puno nerjeenih pitanja. Ta su pitanja posebno izraena pri financirabnju slubi od opeg gospodarskog interesa. Bez jasnog konsenzusa o ulozi pojedinih javnuh slubi, prijeti opasnst opadanja standarda njihova obavljanja i nemogunosti efikasnosg nametanja obveza javnih slubi njihovim (privatnim pruateljima). POTREBA PRILAGODBE HRVATSKOG PRAVNOG SUSTAVA STANDARDIMA STEEVINE Hrvatska je jo uvijek u ranom stadiju harmonizacije svojeg pravnog sustava s europskom pravnom steevinom u pogledu slubi od opeg interesa. No, ni u EU ne postoji sasvim jedinstveno stajalite i vrsto odreeni pravni standardi javnih slubi. Razliita tijela Unije imaju razliit pogled na slube od opeg interesa. Premda Hrvatska nema opi zakon o javnim slubama, liberalizacija i privatizacija u nekim slubama od opeg interesa je ve prilino odmakla. Nizom zakona promjenio se nain obavljanja tih slubi, te ih se podvrglo trinim naelima. Doneseno je nekoliko zakona kojima su liberalizirane neke vane slube. Znaajne reforme poduzete su i u nekim socijalnim slubama, ali ne ba uvijek uspjeno. Stjee se dojam da se liberalizacija i privatizacija slubi od opeg interesa dogodila stihijski, bez jasno odreene strategije. U nastalnom drutvenom vakumu otvoren je prostor za rigidne koncepcije reformi slubi od ope interesa s naglaskom iskljuivo na ekonomske vrijednosti jeftinoe i tedljivosti, nerjetko na savjet meunarodnih organizacija ekonomske naravi (Svjetska banka, MMF). Usprkos tome to javno-privatno partnerstvo postaje sve popularniji model obavljanja javnih poslova u nas, njegova pravna regulacija jo uvijek je neprimjerena. REGULACIJA I NEZAVISNA REGULACIJSKA TIJELA U SUVREMENOM DRUTVU TRENDOVI DRUTVENOG RAZVOJA I REGULACIJSKA DRAVA Posljednja tri destljea obiljeavaju se neoliberalne tenje povezane s idejom o povlaenju drave prema kojoj pozitivnu (socijalnu) dravu treba zamjeniti regulacijka drava (Thatcher). Za razliku od socijalne drave koja se aktivno upletala u djelovanje trita nastojei alokacijom proraunskih prihoda i rashoda usmjerivati drutveni razvoj i strukturu, glavi zadatak regulacijske drave jest korekcija problema na tritu donoenjem pravila (Thatcher). Glavna arena politikog konflikta pomie se od alokacije prorauna na kontrolu donoenja pravila, glavne institucije vie nisu parlamenti, ministarstvs i nacionalizirana industrija, ve

17

parlamentarni odbori i nezavisna regulacijska tijela, a glavni akteri procesa odluivanja umjesto politikih stranaka, dravnih slubenika i korporativnih aktera postaju pokreti usmjereni na jedno pitanje. Diskrecijski policy stil zamjenjuje se vezanou pravilima, a korporativistika kultura pluralistikom. Umjesto direktne odgovornosti javlja se indirektna odgovornsort. Iako prijelaz od pozitivne k regulacijskoj dravi na znai nuno i nadilaenje redistributivne i stabilizacijske uloge, ta se dva tiopa razlikuju - u nezrelom i slabom drutvu pozotivna drava planira, producira, zapoljava, dok u regulacijskoj dravi trokove snose oni na koje se regulacija odnosi (Majone i Urdej). Neki autori sitiu da obiljeeja pokazuju kretanje k novom globalnom poretku regulacijskog kapitalizma (Levi-Faur i Jordana). Privatizacija i liberalizacija ne znae nuno i povlaenje drave jer ona i dalje ostaje vaan akter. Iako je neoliberalizam imao na imu deregulaciju, paradoksalno su novi procesi doveli i do nove potrebe za regulacijom. Regulacija je tako izazvana posljedica gomilanja pravila i propisa u postupku autorizacije agencija, kontrole i uvoenja mnogih menaderskih tehnika. Osim opeg utjecaja doktrine novog javnog menadmenta, u europskim zemljama poseban poticaj regulacijsoj dravi daje EU. REGULACIJSKE AGENCIJE I REGULACIJSKE OVLASTI Regulacijske agencije glavni su instrument regulacije drave za poboljanje uinkovitosti, promociju fair rtrinog natjecanja, te zatitu korisnika i graana postavljanjem standarda obavljanja javnih slubi (Cristensen, Leagreid, Levi-Faur, Thatcher). Regilacijske agencije su tijela koja su strukturtalno izdvojena iz sustava dravne uprtave radi obavljanja javnih poslova na nacionalnoj razini na trajnoj osnosi, u kojima su zaposleni javni slubenici i financiraju se iz dravnog prorauna, te su podlona propisima javnogg prava (Christensen i Leagreid). Ta tijela imaju odreen stupanj autonomije, obino i pravnu osobnost, ali ostaju odgovorna osnivau. Odlukuje ih specijalizacija i usmjerenost na specifinu svrhu, te strunost. Vodstvo agencije nema izravnu politiku podlogu - njihovi rukovoditelji nisu izabrani politiari. Ono to je specifinost regulacijskih agencija je odreen opseg regulacijskih ovlati, koje obuhvaaju razliite aspekte - od donoenja opeobvezujuih pravila, rjeavanja u pojedinanim sluajevima, provoenja nadzora, primjene sankcija i sl. Coleman navodi dva temeljna oblika regulacije: donoenje pravila koja su hijerarhijski nia od onih koje donosi zakonodavno tijelo tzv. adjudikacija - primjena pravila na specifine sluajeve (ta je funkcija esto podvrgnuta sudskoj kontroli) Pod regulacijom koju provode nezavisne regulacijske institucije misli se u prvom redui na donoenje opih pravila. Pusi definira drutvenu regulaciju kao djelatnost sistematskog legitimnog utjecaja na ponaanje ljudi prema prethodno postavljenim kriterijima. KORJENI AGENCIJA I USPOREDNI PRIKAZ Proces delegacije ovlasti regulacijskih agencija nije iskljuivo vezan uz noviji drutveni i politiki razvoj, ve ga se moe pratiti u dva smjera. S jedne strane, u skandinavskim zemljama jo od ranog 19.st. postoji tradicija odvajanja policy poslova od izvrnih poslova u smislu provede utvrene politike i pruanja usluga koji se povjeravaju agencijama (izvrene agencije). Utjecaj novog javnog menadmenta i EZU u posljednja dva desteljea doveo je do jae vertikalne i horiozontalne specijalizacije agencija koje su sad labavo povezane s ministarstvima, a politiki utjecaj u njima je minimaliziran (Christensen i Leagreid). No, prave nezavisne regulacijske agencije, s ovlasitma donoenja propisa nazavisno od politike i od gospodsrakih subjekata, nisu svojstvene europskoj upravnoj tradiciji, nego su rezultat novijeg razvoja. One su se kao poseban tip institucije u eurpskim zemljama razvile po uzoru na slina tijela u SAD-u. Prvom amerikom agencijom smatra se Interestate Commerce Commission, koja je nastala 1887.g. izdvajanjem poslova iz ministarstva unutarnjih poslova i ciljem regulacije

18

meudravnog prometa eljeznicom, cestama i rijekama. Agencije nemaju temelj u amerikom Ustavi i njihov odnos s egekutivom i legislativom predmet je rasprava i kotroverzija. U Francuskoj, a slino i u Italiji i Sloveniji, pravni politiki sustav poznaje nezavinse upravne vlasti koji je Dravni savjet u svojoj odluci iz 2001.g. odredio kao institucije koje postupaju u ime drave, a da nisu subordinirane vladi, koje postupaju autonomno, na njih moe utjecati samo sud, imaju razliite ovlasti... U Italiji je tijekom 1990-ih dravna uprava prola intenzivne reformske procese, a dio reforme odnosio se i na formiranje mnogih agencija ili na reorganizaciju postojeih, te je tako talijanski proces agencifikacije iznjedrio dva tipa ogranizacija koje se razlikuju po samostalnosti. S jedne strane, tijela s znaajnim stupnjem organizacijske, financijske i funkcionlne autonomije, a s druge strane agencije koje su uglavnom mnoguostruko povezane s matinim ministarstvima. I u ostalim zemljama broj agencija u posljednjih je dvadeset godina znatno narastao (u Velikoj Britaniji, na Novom Zelandu, u Njemakoj...). Nezavisne regulacijske agencije osnivaju se i u tranzicijskim zemljama. Christensen i Laegreid istiu da je u cjelini poveanje broja regulatornih agencija jedan od aspekata ope regulacijske reforme koju je potaknuo OECD. Isko postoji opi trend prema osnivanju i poveanju broja agencija, one nisu jednako prusutne u svim zemljama i svim podrujima. Agencije su prosutnije u slubama od opeg gospodarskog interesa. RAZLOZI DELEGACIJE OVLASTI PRAVNE REGULACIJE Razlozi delegacije ovlasti pravne regulacije tim tijelima su tehniki, politiki i demokratskitehniki razlozi: pretpostavka da se agencija sa svojim strunim osobljem i informcijkim kapacitetom moe bolje nositi s kompleksnou javne politike u smislu davanja prijedloga, savjeta i praenja stanja, te efikasnije provoditi povjerene ovlasti. Politiki razliozi: u nekim sluajevima povjeravanje obavljanja poslova posebnoj instituciji znai je da politika tijela pokau privrenost nekoj ideji ili odreenioj politici i njezinim rezultatima. I nesigurnost ui nekom policy podruju moe biti razlog prebacivanja odgovornosti na agenciju. Kratkotrajni mandati politiara poticaj su da se povjeravanjem poslova agenciji osigura kontinuitet neke politike i nakon prestanka mandata. Demokratski razlozi: smatra se da zbog svoje efikasnosti, ekonominosti i nepodlonosti politikim pritiscima agencije djeluju kvalitetnije nego obini upravni organi, te u tom smislu poveavaju povjerenje graana u javnu sferu. Agencije ne ovise o trenutanoj politkoj volji, ve su oaze strunosti. Dodatnu motivaciju trendu agencifikacije daju i pritosci za delegacijom koji proizlaze iz europskih integracija. Tako se u oekivanju lanstva u EU kandidati esto obvezuju na osnivanje agencija u pojedinim podrujima. PREDNOSTI REGULACIJSKIH INSTITUCIJA: 1. depolitizacija i onemoguavanje svakodnevnog politikog utjecaja na odvijanje gospodarskog i monetarnog ivota 2. jaanje uloge profesionalaca i promocija profesuonalnih standarada 3. strunost u vrlo uskim tehnikim pitanjima 4. prikladnija o preciznija regulacija pojedinog segmenta funkcioniranja trita 5. vri nadzor te pouzdanija pravna zatita korisnika i potroaa na tritu 6. vea vidljivost regulacije za subjekte u sektoru koju se regulira smanjuje trokovbe pridravanja propisa koje usvajaju regulacijska tijela 7. olakava se posao redovitim regulacijskim tijelima (parlamentima, predstavnikim tijelima teritorijalnih samoupravnih jedinica...) 8. zbog vee prikladnosti regulacije, time se regulacijskim tijelima vie vjeruje, te mogu uivati znatno vei ugled IZAZOVI I PROBLEMI DELEGIRANE REGULACIJE

19

Analiza nacionalnih regulacijskih tijela pokazuje odreene probleme i nedostatke. Ta regulacisjka tijela zamuuju naelo diobe vlasti, kao temeljno ustavno naelo. Zatim, njihova regulacijska djelatnost moe biti vrlo masnovna, ime se stvara mnitvo novih, manje poznatih propisa. Posebni problem je fragmentiranje regulacije, za koju postaju nadlena brojna razliita tijela, te problem koordinacije u javnoj upravi i javnom sektoru i cjelini. Postavlja se i putanje stvarne politike nezavisnosti tih agencija. Rije je o problemu demokratskog deficita; prema klasinim demokratskim idejama, opa pravna regulacija rezervirana je za predstvnika tijela, a u sluaju regulacijskih tijela, mogunosti da graani biraju njihove lanove nema. Ponekad su takve komisije smatrane uhvaenima on onih velikih sustava (kompanija, organizacija) koje bi djelovanje trebale regulirati, o njemu odluivati i presuivati, te ga nadzirati. Time se sugerira da mogua politika nezavisnost, naroito od predsjednike administracije, moe ta tijela izruiti u podruje interesne povezanosti, prostranosti, ovisnosti i korupcije. Istiu se mnogobrojne slabe toke agencija: probleem provedbe, slaba koordinacija, fragmentacija izrade javnih poliotika, nedostak transparentnosti i djelovanja, netino postupanje. Glavnina kritika delegacije funkcija i regulacijske aktivnosti usmjereno je na autonomiju i nezavinost agencija. Naime, klju uspjeha funkcioniranja regulacijskih agencija u odgovori je na pitanje kako osigurati dovoljnu autonomiju agencija u odnosu prema politikim i trinim akterima, a istovremeno ojaati njhovu odgovornost (Christensen i Leagreid). Paradoksalno, ponekad snana autonomija dovodi do jaeg utjecaja politke putem neformalnih kanala. Leagreid smatra da regulacijske agencije zaista imaju vii stupanje autonomije od drugih upravnih organizacija, ali da je istovremeno nadzor nad njima jai nego u drugim organizacijama. Posebna kritika usmjerena je na redistribuciju moi koja prati agencifikaciju: agencije su element ope tehnoloke tendencije koja se oituje kao relativnio jaanje tehnikih pravila, tijela i stunjaka nautrb izabranih tijela i politiara. Do dovodi do nedostatka legitimiteta, jer legitimitet ne moe biti utemeljen samo na ekspertizi. Osim toga, ni sami eksperti nisu cjepljeni od politikih utjecaja. Postoji mogunost da agencije postanu plijen trita koje reguliraju, tj. velikih kompanija koje na njih utjeu. Thatcher u analizi regulacijskih agencija i njihova odnosa prema politici i tritu koje reguliraju u Velikoj Britaniji, Francuuskoj, Njemakoj i Italiji utvrdio: stranaaka politizacija agencija je ograniena u prve tri zemlje, za razliku od Italije da je problem (ne)odvojenosti od trita vei u Velioj Britaniji zbog vieg stupnja fluktacije zaposlenih uz agencije u regulirano podruje Logika delegacije agencijama upravo je u osiguranju autonomije agencija tako to se uklanja potreba za simultanim ili paralelnim hijerarhijskim nadzorom, uz istovremeno jaanje prethodnog i naknadnog nadzora. Mehanizmi nadzora: putem izvjea osnivau (parlamentu, vladi, ministarstvu), sudkom kontrolom pojedinanih akata, istragama i izvjeima pravobranitelja, financijskom revizijom, djelovanjem javnosti, medija i graana, razliuti modeli upravljanja izvrenjem i upravljanja kvalitetom. EUROPSKE REGULACIJSKE AGENCIJE Prve agencije Zajednice osnovane su 70-ih radi razvioja trita rada (EUROFOUND i CEDEFOP). Njihova se djelatnost sastojala uglavnom u prikupljanju podataka i strunim analizama u zadanim podrujima. Drugi val formiranja agencija nastupa 1990-ih, kad je samo u razdoblju od 1990-1994. osnovano osam novih agencija Zajednice (npr. za lijekove, za zatitu okolia, za usklaivanje trita). One su trebale olakati funkcioniranje jedinstvenog trita. U posljednjem, treem valu koji traje nakon 2002.g. osnovano je 10 novih agencija, i to na podruju promata, sigurnosti podataka, ribarstva, sigurnosti prehrambenih proizvoda, zatite i kontrole zaraznih bolesti, kemikalija, elektine energije. Danas je u EU broj agencija narastao na 29 (23 agencije u prvom stupu i 6 agencija u drugom stupu, te 5 istih egzekutivnih agencija). Pravni temelj za osnivanje razlikuju se meu stupovima, te ak i unutar samog prvog

20

stupa Unije. Od 23 agencije, 12 ih je utemeljno na odredi EZ, a ostale na sektorskim osnovama u Ugovoru. Agencije se osnivaju aktom sekundarnog prava Unije, a u prvom stupu agencije se osnivaju Uredbama. BEZ OBZIRA NA RAZLIITOSTI AGENCIJA, SVE IMSJU SLINU OSNOVNU STRUKTURU: 1. upravni odbor koji odreuje programe rada, izvore financiranja te odreuje politike ciljeve i postvlja smjernice, uvjek ukljuuje predstvnike drava lanica i Komisije, kao i nekih drugih tijela 2. izvrnog direktora kojeg imenuje upravni odbor ili Vijee, odgovara za djelovanje i provedbu programa agencije 3. jedan ili vie tehnikih ili znanstvenih odbora sastavljenih od strunjaka Nadzor nad radom agencije provode Vijee i Komisija, ombudsman i Europski sud. Nadzor ukljuuje i financijski nadzor. Agencije se uglavnom financiraju iz prorauna EU, ali 5 agencija samostalno financira. Temeljno razlikovanje regulacijskih agencija u prvom stupu Unije je prema funkcijamma koje obavljaju. YATAGANAS DEFINIRA 4 MODELA NA KOJIMA SE OSNIVAJU AGENCIJE: 1. regulacijski model - obuhvaa agencije koje slue funkcioniranju unutarnjeg trita (npr. Ured zta usklaivanje na unutarnjem tritu, Ured za raznolikost bilja...) 2. monitoring model - obuhvaa agencije koje imaju aktivnost usmjerenu na prikupljanje informacija na nekom tehnikom, znanstveno ili drutvenim podruju (npr. Europska agencija za zatitu okolia, Europski nadzorni centar za droge i ovisnosi o drogama...) 3. suradniki model - to su agnecije koje promoviraju socijalni dijalog i karakterizira ih triopartitna upravljaka struktura (Npr. Europski centar za razvoj strukovne izobrazbe) 4. izvrni model - agencije koje obavljaju odreene izvrne poslove za EU (npr. Prevoditeljski centar za tijela EU) Sva etiri modela formalno ine regulacijski tip agencija, premda se njihova tzv. regulacijska aktivnost uglavnom odnosi na reguliranje ponaanja u pojedinanim sluajevima (tzv. adjudikacija), na davanje strunih miljenja, izradu tehnikih i znanstvenih podloga za usvajanje legislativnih mjera, izradui inspekcijskih izvjetaja...). Sud kroz doktrinu Meroni iz 1958. je postavio ogranienja delegaciji ovlasti agencijama. Komisija moe delegirati zadatke agencijama, ali ta delegacija mora biti ogranina sljedeim uvjetima: mora se odnositi na vlastite ovlasti Komisije mora biti ograniena na pripremu i izvrenje egzekutuvnih akata ne moe ukljuivati iroku politiku diskreciju Komisija mora zadrati nadzor nad agencijama delegacija ne smije utjecati na ravnoteu izmeu institucija Upravo zbog takvog ogranienja, agencije nemaju mogunost donoenja opih pravila. Premda je formalno Komisija nositelj prijedloga, glavni akter je agencija. U razmatranju razloga za stvaranje velikog broja agencija, uoava se da se kao glavni poticaj delegaciji javljaju intersi pojedinih aktera (institucija Unije, nacionalnih drava), te konkretne potrebe sektorskih politika u odreenom trenutku. Komisija potie delegiranje poslova u agencijama kako bi njezine odluke dobile struan legitimitet, te kako bi izbjegla suradnju s nacionalnim ministarstavima. 21

Europski parlamment potie stvaranje agencija jer to znai utjecaj na osnivanje u postupku suodluivanja, te izbjegavanje koncentracije ovlasti u drugim institucijama. U Bijeloj knjizi o europskoj vladavini iz 2001. Europska komisija navodi problem regulacijskih agencija kao jedno od glavnih podruja reforme kojima se Unija treba pozabaviti u vremenu koje slijedi. Regulacijskim agencijama trenalo bit dati ovlast da donose pojedinane odluke, te im omoguiti odreeni stupanj nezavisnosti. Rad agencija se traba ograniiti na donoenje odluka za koje se trai posebna tehnika strunost. Komisija je pokrenula proces Konzultacija, te je 2002.g. u Komunikaciji predloila stvaranje radnog okvira za europske regulacijeke agencije. Na temelju njega je 2005. izraen Nacrt meuinstitucionalnog sporazuma o Radnom okviru za europske regulacijske agencije. Navedeni akti temelje se na potrebi za jaanjem nezavisnosti, kompentetnosti i kredibiliteta agencija uz osiguranje mehanizama odgovornosti i transparentnosti. Okvir se bavi pitanjima osnivanja i djelovanja agencija. Agencije mogu biti osnovane radi donoenja pojedinanioh odluka koje su pravno obvezujue za tree osobe, radi neporednog pruanja pomoi Komisiji ili lanicama u interesu zajednicee, radi stvaranja, mree nacionalnih tijela i orgnaniziranja suradnje meu njima u inteeresu zajednice, te radi prikupljanja, analize i slanja podataka s podruja djelovanja pojedine agencije. Premda je Europski parlament prihvatio Nacrt, on je postao kamen spoticanja i nije doao do faze rasprave u Vijeu i COREPER-u. Pravna sluba Vijea ocjenila je da to nije odgovarajui pravni instrument za regulaciju agencija. Gotovo tri godine kasnije zastoj je prekinut donoenjem Komunikacije Komisije kojom se nastoji ponovno postaknuti rjeavanje pitanja agencija. Institucija koje je delegirala ovlast (Vijee, Komisija) mogla bi, u sluaaju neslaganja s agencijom, sama donjeti pravila. Griller i Orator istiu da delegacija agencijama ipak naelno poveava kredibilitet i trensparentnost, a kljuni problem lei u autorizaciji, pravnoj osnovi nastanka i djelovanja agencije, te nainu izbora vodstva agencije. Poseban fenomen eurospkog upravljanja je nuspojava stvaranja europskih agencija, odnosno efekat europeizacije nacionalnih javnih uprava. To je stvaranje europskuh mrea regulacijskih agencija koje ukljuuju nacionalne regulacijske agencije u specifinom podruju (npr. telekomunikacije, eljezniki promet, trino natjecanje). Takve mree smatraju se glavnim primjerom mrene vladavine u Europi i pokuajem rjeavanja problema koordinacije meu mnogobrojnim agencijama i tijelima u pojedinim sektrima na europskoj i nacionalnioj razini. IZAZOVI RAZVOJA NEZAVISNIH REGULACIJSKIH INSTITUCIJA U HRVATSKOJ Prema Ustavu, dravna vlast je ustrojena na naelu diobe na zakonodavnu, izvrnu i sudbenu vlast. Posebna regulacijska tijela nisu predviena hrvatskim Ustavom, ali Ustav poznaje kategoriju propisa tijela koja imaju javne ovlasti. Time je omogueno da se odreenim zakonom ili drugim propisom ovlasti regulacijskog karaktera dodjele tijelima koja ne pripadaju u kategioriju dravnih tijela. Regulacijska tijela spadaju upravo u kategoriju tijela s javnim ovlastima. Hrvatska nije donjela opi zakon kojim bi uredila poloaj reguilacijskih i strunih tijela. Tim regulacisjkim institucijama se mora osigurati mogunost da efikasno ubavljaju svoju funkciju, da se u primjerenoj mjeri zatiti javni interes, a posebno da se zatite korisnici i potroai u pojedinom segmentu trita koje pojedino takvo tijelo regulira i nadzore. Zasad u RH nema sustavnog zakona koji bi regulirao temeljna pitanja novih regulacijskih agencija. U tome Hrvatska donekle slijedi situaciju na razini EU. Hrvatski temeljni zakon koji regulira podruje dravne uprave je Zakon o sustavu dravne uprave donesen 1993., u vrijeme kad takve agencije jo nisu ni postojale. Te agencije izlaze iz okvira tradicionalnih sustava drave uprave, te su one dio javne uprave i javnog sektora. U RH prevladava miljenje da su regulacijska tijela dio sustava dravne uprave, osnosno izvrne vlasti za koju odgovornost snosi Vlada. Ipak, sve ee se nailazi na shvaanje da su te agencije i njihova regulacijska i nadzorna tijela (Vijea) nezavisna tijela zaduena za regulaciju i nadzor pojedinog segmenta trita u interesu javnosti i

22

korisnika usluga s profesionalnim, visoko educiranim osobljem. Postoije kritike o nedovoljnoj razini profesionalizma lanova regulacijskih vijea, njhovoj politikoj, interesnoj ili kakvoj drugoj ovisnosti, nedovoljnoj odlunosti, niim etikim standardima i sl. To upuuje na zakljuak da je javnost nedovoljno upoznata s prirodom takvih novih tijela, razlozima njihova osnivanja, ovlastima, te pravnom namjenom. PRIJEDLOZI ZA UNAPREENJE SITUACIJE U HRVATSKOJ: 1. pripremiti Strategiju razvoja slubi od opeg interesa 2. utvrditi poeljnu mjeru privatizacije u pojeidnim javnim slubama, naaine zatite potroaa i socijalnu aatitu ugroenih slojeva stanovnitva 3. piipremiti zakon o regulacijskim tijelima usklaen s europskim standardima 4. zatitu prava graana i osiguranje efikasnih mehanizama pristupa javnim slubama ugraditi u izmjenjeni zakon o opem upravnom postupku 5. osigurati efikasnu inspekcijsku i sudsku zatitu prava graana na slube od opeg interesa 6. provesti temeljitu edukaciju lanova nezavisnih regulacijskih tijela

23

POBOLJANJE PRAVNOG OKVIRA DJELOVANJA HRVATSKE AGENCIJE ZA TELEKOMUNIKACIJEPriroda nezavisnih regulatornih tijela i njihov poloaj u hrvatskom upravnom i pravnom sustavu Hrvatska agencija za telekomunikacije (dalje u tekstu: HAT ili Agencija) je osnovana kao nacionalna regulatorna agencija za obavljanje regulatornih i drugih poslova u podruju telekomunikacija i telekomunikacijskog trita. Agencija je osnovana kao samostalna, neprofitna i neovisna pravna osoba s javnim ovlastima, koja se upisuje u sudski registar. Agencija ima odreeni stupanj autonomije, to se oituje kroz pravo donoenja vlastitog Statuta . U zatiti trinog natjecanja HAT osigurava suradnju i prua strunu i tehniku pomo Agenciji za zatitu trinog natjecanja. Vaan cilj djelovanja HAT je i zatita poloaja, interesa i prava korisnika telekomunikacijskih usluga, radi ega surauje s tijelom nadlenim za zatitu potroaa. Agencijom upravlja Vijee HAT, koje se sastoji od pet lanova - to je regulatorno tijelo nadleno za regulaciju, odluivanje i nadzor telekomunikacijskog trita u Hrvatskoj. Posebna regulatorna tijela nisu predviena hrvatskim Ustavom, ali Ustav poznaje kategoriju propisa tijela koja imaju javne ovlasti time je omogueno da se odreenim propisom javne ovlasti regulatornog karaktera dodijele tijelima koja ne pripadaju u kategoriju dravnih tijela. Hrvatska nije donijela opi zakon kojim bi na ujednaen nain pravno uredila poloaj regulatornih i slinih tijela, kao to su HAT i druge agencije. Te se agencije u zemljama Europske unije pa i u Hrvatskoj pojavljuju ponajprije kao regulatori i nadzornici pojedinog (segmenta) trita, kao to je trite telekomunikacijskih usluga, trite usluga opskrbe elektrinom energijom, trite potanskih usluga, trite usluga opskrbe plinom, trite usluga prometa, itd. Regulatorne agencije slue osiguranju posebnog pravnog reima slubi od opeg gospodarskog interesa. Prva regulatorna je osnovana u SAD-u 1887.g. za regulaciju meudravnog prometa eljeznicom, cestama i rijekama. PROBLEMI REGULATORNIH AGENCIJA: agencije imaju regulatorne, odluujue i nadzorne, ponekad ak i presuujue (kvazi-sudske) ovlasti, te time zamuuju naelo diobe vlasti njihova regulatorna djelatnost moe biti vrlo ekstenzivna i masovna, ime se stvara mnotvo novih, manje poznatih propisa ponekad su takve komisije u SAD smatrane uhvaenima od strane onih velikih sustava (kompanija, organizacija) ije bi djelovanje trebale regulirati i nadzirati PREDNOSTI REGULATORNIH AGENCIJA: depolitizacija i onemoguavanje svakodnevnog politikog utjecaja, tako da se gospodarske aktivnosti u zajednici mogu odvijati prema svojoj vlastitoj logici, a ne prema logici politikih procesa jaanje uloge profesionalaca, uz jai naglasak na kvalitetu, pouzdanost i dostupnost javnih usluga prikladnija i preciznija regulacija pojedinog segmenta funkcioniranja trita s osloncem na adekvatno poznavanje stanja u tom segmentu i na temeljna naela ustavnog i pravnog poretka (naelo zakonitosti, zatita poduzetnitva, zatita zakonom propisanih prava graana, itd.) vri nadzor te pouzdanija pravna zatita korisnika i potroaa na tritu, zatita interesa sudionika na tritu, kontrola i zatita samog trinog mehanizma od zloupotreba najjaih igraa, spreavanje stvaranja monopola, itd. 24

Europska se unija opredijelila za politiku liberalizacije ranije javnih slubi - zato se kao mogue institucionalno rjeenje brojnih novih upravnih, pravnih, tehnikih i drugih pitanja u vezi takvih slubi nametnuo model nezavisnih regulatornih komisija. Zasad u Hrvatskoj nema sustavnog zakona koji bi regulirao temeljna pitanja novih regulatornih agencija, kakav postoji, primjerice, u susjednoj Sloveniji (Zakon o javnih agencijah). Zakon o sustavu dravne uprave, donijet je 1993., u vrijeme kad takve nove agencije nisu postojale. Pitanje je spadaju li uope takve agencije u sustav dravne uprave ili ne; obzirom na svoje specifinosti, one doista izlaze iz okvira tradicionalnih sustava (ue) dravne uprave, ali s druge strane, one su nedvojbeno dio javne uprave i javnog sektora. Prevladavajue je miljenje ope javnosti u Hrvatskoj da su regulatorne agencije dio sustava dravne uprave odnosno izvrne vlasti za koju odgovornost snosi Vlada, te je tek u tijeku afirmacija shvaanja da su te agencije i njihova regulatorna i nadzorna tijela (vijea) potpuno i na svaki nain neovisna tijela zaduena za regulaciju i nadzor pojedinog segmenta trita. Javnost je nedovoljno upoznata s prirodom takvih novih tijela, razlozima njihovog osnivanja, ovlastima te pravom namjenom, te su kritike na rad agencija esto neopravdane. Pitanja koja bi se u pogledu regulatornih agencija trabala regulirati zakonom: ustavnost iskljuivanja albe protiv odluka regulatornih agencija mogunost efikasnog provoenja odluka regulatornih agencija osiguranje njihove politike neovisnosti onemoguavanje interesnog povezivanja osoblja takvih agencija s kompanijama koje reguliraju i nadziru odreenje granica njihove neovisne regulatorne djelatnosti kontrola djelovanja regulatornih agencija i zatita javnog interesa; itd. Bolja primjena Zakona o telekomunikacijama Upravni i inspekcijski nadzor nad radom Agencije obavlja ministarstvo nadleno za telekomunikacije, a to je Ministarstvo mora, turizma, prometa i razvitka. a) Regulacija upravnog i inspekcijskog nadzora Zakonom o sustavu dravne uprave UPRAVNI NADZOR: Svrha upravnog nadzora je osigurati efikasnu, zakonitu, usklaenu i ujednaenu provedbu poslova dravne uprave u razliitim upravnim resorima. Svrha inspekcijskog nadzora je osigurati da svi subjekti, organi, pravne osobe i graani djeluju zakonito, tj. u skladu s propisima. Upravnom su nadzoru podlona sva tijela dravne uprave, kao i tijela jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave kada temeljem zakona obavljaju prenesene im poslove dravne uprave, ali i razliite pravne osobe kojima su dodijeljene javne ovlasti. Inspekcijskom je nadzoru podvrgnut iri krug subjekata, praktino svi, sve pravne i fizike osobe, dravna i lokalna tijela, domae osobe i stranci, pravne osobe javnoga i privatnoga prava, pod uvjetom da je neki aspekt njihovog djelovanja treba biti reguliran zakonom ili drugim propisom, te da za taj aspekt propisom treba biti predvien inspekcijski nadzor. Tijekom upravnog nadzora nadzire se: zakonitost rada i postupanja nadziranih tijela rjeavanje u upravnim stvarima (odluivanje o pravima i interesima graana u upravnom postupku) djelotvornost, ekonominost i svrhovitost rada

25

svrhovitost unutarnjeg ustrojstva i osposobljenost slubenika i namjetenika za obavljanje poslova dravne uprave odnos slubenika i namjetenika prema graanima i drugim strankama Nadzorni organ u okviru upravnog nadzora moe: zahtijevati izvjea, podatke i druge obavijesti o obavljanju poslova dravne uprave raspraviti stanje izvravanja poslova dravne uprave i predloiti mjere koje se moraju poduzeti radi izvrenja pojedinih poslova dravne uprave pokrenuti postupak utvrivanja stegovne (disciplinske) odgovornosti slubenika sam obaviti posao kada nadzirano tijelo ili pravna osoba taj posao nije pravodobno obavilo (supstitucija u obavljanju upravnih poslova) Za HAT takva regulacija upravnog nadzora znai mogunost intervencije u njezinu neovisnost, budui da otvara put ministarstvu nadlenom za telekomunikacije, koje obavlja upravni nadzor nad HAT, da pod navedenim uvjetima supstituira njezinu odluku. INSPEKCIJSKI NADZOR: U inspekcijskom se nadzoru nadzire iskljuivo zakonitost postupanja. U inspekcijskom nadzoru inspektor moe: narediti otklanjanje nedostataka u odreenom roku podnijeti kaznenu prijavu ili sam izrei propisanu prekrajnu kaznu poduzeti i druge mjere ili izvriti druge radnje na koje je ovlaten posebnim propisima. Povijesno gledajui, inspekcije su se razvile iz policije, kao oblik upravne slube koji za razliku od policije (ili vojske) raspolae manjom silom, ali ipak njome raspolae u odreenoj mjeri. Po hrvatskom Zakonu mjera raspolaganja silom sastoji se: 1. u nareivanju otklanjanja nedostataka 2. u utvrivanju prekraja i kanjavanju odreenog poinitelja za prekraj 3. inspektori pored toga imaju ovlast i dunost podnijeti kaznenu prijavu 4. posebni propisi mogu proiriti i precizirati koje jo mjere i koje jo radnje mogu ili trebaju poduzeti inspektori u odreenom podruju b) Inspekcijski i tzv. struni nadzor reguliran Zakonom o telekomunikacijama Premda HAT ne pripada u kategoriju tijela dravne uprave, na nju se navedena regulacija dijelom ipak odnosi, jer pripada u kategoriju tijela koja obavljaju javne ovlasti. Inspekcijski nadzor u podruju telekomunikacija je povjeren Ministarstvu mora, turizma, prometa i razvitka, kao resorno nadlenom tijelu dravne uprave. Poslove inspekcijskog nadzora obavljaju telekomunikacijski inspektori toga Ministarstva. Pored toga, ZTK regulira i tzv. struni nadzor kojeg obavljaju telekomunikacijski nadzornici, koji su radnici strune slube Agencije. Telekomunikacijski nadzornici mogu: odrediti uklanjanje utvrenih nepravilnosti, nedostataka i propusta privremeno zabraniti obavljanje telekomunikacijskih usluga ili djelatnosti, odnosno privremeno zabraniti rad i uporabu telekomunikacijske opreme izdati prekrajni nalog kojim mogu izrei novanu kaznu i propisanu zatitnu mjeru te podnijeti zahtjev za pokretanje prekrajnog postupka Nadzornik moe izdati prekrajni nalog samo u sluajevima:

26

kada pravna osoba ne postupi prema odluci Vijea Agencije kada pravna osoba ne postupi prema zahtjevu Agencije za dostavom podataka Prema Zakonu o prekrajima, pravne osobe s javnim ovlastima (a to je i HAT), odnosno njihove ovlatene osobe mogu izdati prekrajni nalog protiv okrivljenika pod jednakim uvjetima kao i policija, inspekcije i druga tijela dravne uprave. Ovlasti telekomunikacijskih nadzornika odreene su ue od ovlasti telekomunikacijskih inspektora. Prebacivanje nadlenosti za obavljanje inspekcijskih poslova na Agenciju ne bi bilo mogue, upravo zato to Agencija nije tijelo dravne uprave. U postojeoj pravnoj i faktinoj situaciji kao razumno rjeenje namee se jaanje pozicije i ovlasti telekomunikacijskih nadzornika. c) Mogunost voenja prekrajnog postupka i odluivanja o prekrajima od strane Hrvatske agencije za telekomunikacije ili nadlenog ministarstva Prema Zakonu o prekrajima prekraje i prekrajne sankcije mogu propisivati: Hrvatski sabor, zakonom upanijske skuptine i Skuptina Grada Zagreba, odlukom gradska i opinska vijea, odlukom Propisivanje prekraja i prekrajnih sankcija rezervirano je, dakle, za predstavnika tijela graana na svim razinama vlasti. Mogunost propisivanja prekraja od strane drugih dravnih tijela (npr. Vlade ili organa dravne uprave) te pravnih osoba s javnim ovlastima nije predviena Zakonom. O prekrajima odluuje prekrajni sud, ali se zakonom moe propisati da prekrajni postupak vodi upravno tijelo. ZTK propisuje da je za voenje prekrajnih postupaka za prekraje koje propisuje ZTK nadlean prekrajni sud, s tim da prekrajne naloge mogu izdati i telekomunikacijski inspektor i telekomunikacijski nadzornik. Voenje prekrajnog postupka ne bi se moglo povjeriti Agenciji, jer ona nije upravno tijelo, nego pravna osoba s javnim ovlastima, a o odluuju sudovi ili, iznimno upravna tijela. Agencija kao pravna osoba moe biti ovlatena na podnoenje zahtjeva za pokretanje prekrajnog postupka. Telekomunikacijski nadzornik koji utvrdi da je poinjen odreeni prekraj o tome pismeno izvjetava telekomunikacijskog inspektora (slubenika Ministarstva) koji podnosi zahtjev za pokretanje prekrajnog postupka ili sam podnosi zahtjev za pokretanjem prekrajnog postupka. Jedan od naina ubrzavanja prekrajnog postupka predstavlja prekrajni nalog, kojeg moe donijeti sud, upravno tijelo koje vodi prekrajni postupak, dravni odvjetnik, policija, inspekcijske slube i druga upravna tijela, kao i pravne osobe s javnim ovlastima kada postupaju u okviru ovlasti koje su im dane. Ovlatene osobe pravnih osoba s javnim ovlastima mogu izdati prekrajni nalog ako je prekraj utvren: neposrednim opaanjem njihovih ovlatenih osoba pri obavljanju nadzora tijekom nadzora pregledom dokumentacije, prostorija i robe, odnosno na drugi zakonit i primjeren nain putem ureaja za nadzor i mjerenje Prema ZTK, prekrajni nalog moe izdati telekomunikacijski inspektor Ministarstva, te u odreenim sluajevima telekomunikacijski nadzornik Agencije. Poboljanja u pogledu pravne zatite

27

Ustavom se zajamuje pravo na albu protiv pojedinanih pravnih akata donesenih u postupku prvog stupnja pred ovlatenim tijelom to naravno ukljuuje i HAT. Iz Ustava slijedi da se pravo na albu pred tijelom drugog stupnja a protiv pojedinanog akta donesenog pred tijelom prvog stupnja moe iskljuiti samo u sluajevima odreenima nekim zakonom, samo iznimno, te ako je osigurana druga pravna zatita. ZTK odreuje da su odluke Vijea HAT konane, tj. da protiv njih nije doputena alba, nego se moe pokrenuti spor pred Upravnim sudom Republike Hrvatske. Poruljivo je predloiti izmjene ZTK kojima bi se utvrdile dvije obaveze Upravnog suda: a upravne tube protiv odluka Vijea HAT Upravni sud mora rijeiti u odreenom roku (npr. u roku od 6 mjeseci od dana podnoenja tube ili u kakvom drugom roku), te da upravnim sporovima iz telekomunikacijskog podruja mora odrati usmenu kontradiktornu javnu raspravu. Postavlja se pitanje efikasnosti izvrenja odluka Agencije (npr. postoje potekoe s izvrenjem nenovanih potraivanja), te bi zbog toga trabalo ovlastiti HAT da samostalno izvrava svoje odluke. Mogunost ope regulacije Mogunost da HAT bude ovlaten na opi nain pravno regulirati odreena pitanja telekomunikacijskog trita ovisi o Ustavu RH i o Zakonu o sustavu dravne uprave. Zakon o sustavu dravne uprave regulira donoenje tzv. provedbenih propisa (pravilnika, naredbi i naputaka) tijela dravne uprave kojemogu donositi samo i iskljuivo elnici sredinjih tijela dravne uprave: ministri, dravni tajnici sredinjih dravnih ureda te ravnatelji dravnih upravnih organizacija, te se to ne odnosi na HAT. HAT je specijalna nacionalna regulatorna agencija za obavljanje regulatornih i drugih poslova u okviru djelokruga i nadlenosti odreenih Zakonom o telekomunikacijama, a ne tijelo dravne uprave. ZTK-om se trebaju precizirati javne ovlasti HAT-a, budui da nema sustavnog zakona koji bi se odnosio na sve sline regulatorne i nadzorne agencije u Republici Hrvatskoj. ZTK treba precizirati mogunosti i pitanja koja e eventualno povjeriti na opu regulaciju HAT, vrstu i naziv propisa (pravilnik), donositelja i nain donoenja (potrebna veina u Vijeu natpolovina, dvotreinska, kvorum na sjednici Vijea, i slino), nain objave i stupanja na snagu propisa, i sl. Pritom treba razmisliti o istodobnom suavanju mogunosti donoenja provedbenih propisa u podruju telekomunikacija od strane ministarstva. Listu pitanja o kojima e HAT moi donositi propise trebalo bi utvrditi restriktivno, tako da se ne naruavaju temeljna naela pravnog poretka i koncepcija diobe vlasti, te da se HAT ovlasti na donoenje propisa samo u vezi obavljanja regulatornih poslova radi kojih je osnovana. Na HAT se meutim odnose odredbe Ustava, prema kojima propisi tijela koja imaju javne ovlasti prije stupanja na snagu moraju biti objavljeni na dostupan nain u skladu sa zakonom, a ni pod kojim uvjetima ne mogu imati povratno djelovanje.

28

Zakljuak i prijedlozi Mogue promjene Zakona o telekomunikacijama: proirenje mogunosti izdavanja prekrajnih naloga telekomunikacijskim nadzornicima, tj. proirenje liste sluajeva kada telekomunikacijski nadzornici imaju ovlast i obavezu izdavanja prekrajnog naloga davanje zakonske ovlasti (mora se izrijekom regulirati ZTK-om) telekomunikacijskim nadzornicima da prekrajnim nalogom izriu novanu kaznu i zatitnu mjeru davanje ovlasti voenja prekrajnih postupaka za postupke koje propisuje ZTK ministarstvu nadlenom za telekomunikacije proirenje ovlasti za podnoenje zahtjeva za pokretanjem prekrajnih postupaka HAT-u odnosno telekomunikacijskim nadzornicima utvrenje obaveze Upravnog suda da upravne tube protiv odluka Vijea HAT mora rijeiti u odreenom roku (npr. u roku od 6 mjeseci od dana podnoenja tube) utvrenje obaveze Upravnog suda da u upravnim sporovima iz telekomunikacijskog podruja mora odrati usmenu kontradiktornu javnu raspravu iskljuenje mogunosti da Vlada Republike Hrvatske intervenira u konano ili u izvrno rjeenje HAT izrijekom ovlastiti da sama izvrava svoje odluke, tj. upravne akte utvrivanje liste pitanja koja e se eventualno povjeriti na opu regulaciju Hrvatskoj agenciji za telekomunikacije 10. dugorono, trebalo bi razmotriti mogunost donoenja sustavnog zakona o regulatornim agencijama i regulatornim tijelima, kao i mogunost izmjena i dopuna Zakona o sustavu dravne uprave

29

UPITNOST TRANSFERA RIZIKA U JAVNO-PRIVATNOM PARTNERSTVUUvod Javno-privatno partnerstvo (JPP) je jedan od naj znaajnijih instrumenata dobrog upravljanja. Nuno je voditi rauna o sloenosti JPP, te o mogunostima i opasnostima koje u sebi nosi. To je instrument privatnog investiranja za zadovoljenje javnih potreba. Hrvatski pristup javno-privatnom partnerstvu S obzirom na proces pribliavanja Hrvatske EU, pristup JPP-u u Hrvatskoj je pod utjecajem i u okvirima koje je odredila Europska komisija u Smjernicama za uspjeno javno-privatno partnerstvo i Zelenoj knjizi o javno-privatnom partnerstvu i propisima Zajednice o javnim ugovorima. Smjernicama Vlade Republike Hrvatske donesenim 2006.g., uveden je ugovorni oblik JPP-a i koncesije. Smjernice su osmiljene kako bi posluile kao alat u primjeni javnoprivatnog partnerstva. U Smjernicama se navode najpoznatiji ugovorni oblici JPP-a: BOT i PFI, te koncesija. Ciljevi koji se ele postii ugovaranjem JPP-a: ugovaranje i izvoenje veeg broja projekata, prirodna trina podjela rizika izmeu privatnih poduzetnika i javne vlasti u cilju efikasnog i efektivnog koritenja sredstava poreznih obveznika, iskoritavanje vee efikasnosti privatnog sektora u svim fazama izgradnje, odravanja i upravljanja objektima (projektima), stvaranje dodane vrijednosti spajanjem resursa, napora i znanja oba sektora i poveanje produktivnosti, racionalno koritenje javnim sredstavima za dobrobit svih korisnika javnih slubi, transparetnost u ugovaranju.... Vlada se odluila da oblik suradnje izmeu javnog i privatnog sektora partnerstva bude samo iskljuivo ugovorni oblik, od kojih je najpoznatiji