Javni sektor Javni sektor je institut francuske pravne teorije čiji su rodonačelnici:Leon Digi i Moris Oriju, Njihov akademski konflikt je iznedrio stav kako je javni sektor : Svaka delatnost čije vršenje upravljači treba da regulišu, obezbede i kontrolišu, pošto je ona neophodna za ostvarenje i razvitak društvene međuzavisnosti i takve prirode, da može biti potpuno obezbeđena samo posredstvom sile kojom raspolažu upravljači

KONCEPCIJSKA OPREDELJENJA FRANCUSKE BURŽOASKE ŠKOLE Buduæi da su institut “Javnog sektora” stvorili francuski teoretièari, zanimljivo je poreðenje koncepcijskih opredeljenja pripradnika francuske buržoaske škole: Leona Digija, dekana Pravnog fakulteta u Bordou, (Bordeaux, Leon Duguit, 1859 – 1928), tvorca “Škole javnih službi” i Morisa Orijua, dekana Pravnog fakulteta u Tuluzu, (Toulluse, Maurice Haurion, 1856 - 1928) tvorca “Škole javne vlasti”.

®Evolucija… «Kao što živa biæa prolaze kroz izvesne periode u kojima je organizam, i iako se i dalje upravlja po opštem zakonu svoga života, podložan dubokom i neprekidnom preobražaju, isto tako u istoriji naroda ima izvesnih perioda u kojima ideje i ustanove, pokoravajuæi se opštem zakonu svoga razvitka, trpe takoðe jedan naroèiti preobražaj. Sve nam meðutim pokazuje da se danas nalazimo u jednom takvom momentu.«

” ŠKOLE” Ove navode je ispisao dekan Pravnog fakulteta u Bordou - Leon Digi, (Leon Duguit, 1859 - 1928) poèetkom XX veka, raspravljajuæi o «Preobražajima javnog prava» a kao rodonaèelnik «Škole javnih službi». Razlog za širi komentar ovog navoda pripadnika koncepcijskih opredeljenja francuske buržoaske škole, nalazimo u želji da se ukaže na znaèaj javne službe.Leon Duguit, 1859 – 1928.tvorac “Škole javnih službi” Leon Digi je smatrao “javnim sektorom”, odnosno “javnim službama” sve aktivnosti èije ispunjenje mora da bude osigurano, ureðeno i kontrolisano od strane države. Shodno tome, “javni sektor ili služba” je svaka delatnost kojom se zadovoljavaju osnovne, egzistencionalne potrebe graðana, èije je nesmetano obavljanje od vitalnog interesa za državu, pa se stoga poverava državi, kao posebnom vršiocu, gde je propisan poseban postupak rukovoðenja i poseban postupak kontrole. Digi za razliku od Orijua ne dozvoljava ni najmanju moguænost postojanja “neautorativnog postupanja” u stvarima u kojima se moraju obezbediti “egzistencionalne i osnovne potrebe graðana”. U buržoaskom pravu vrši se podela “javnih službi” na više vrsta. Osnovna podela je s obzirom na predmet po kojem se država “meša” u odreðene poslove, pa ako je predmet “državnog mešanja” èista

upravna funkcija, to bi se moglo nazvati “javna služba”, a ako je predmet “državnog mešanja” državna intervencija u industrijskim i komercijalnim poslovima, “organi” preko kojih država tu intervenciju vrši mogli bi se nazvati “javnim sektorom”.

Maurice Haurion, 1856 – 1928. tvorac “Škole javne vlasti” Moris Oriju je naglašavao da je upravna vlast, s pravne taèke gledišta, primarni element posebnog upravnog režima, a njena sadržina se iscrpljuje u regulisanju organizacije svih institucija “javne uprave” i ovlašæenjima i pravu tih “upravnih subjekata” pri obavljanju poslova u “javnom sektoru”, gde je akcenat na “ovlašæenjima i pravima” kao autorativnim prerogativima, a ne na samim poslovima “javnog sektora”, gde se “autoritativni prerogativi” mogu koristiti i ne autoritativnim sredstvima.

Obuhvat pojma “javne službe” Kroz istoriju, poveæava se broj delatnosti koje se mogu tumaèiti kroz predmet javnih službi, a samim tim i njihov broj. Sa tog aspekta danas se može postaviti samo pitanje vlasništva pojedinih javnih službi, ali nikako i pitanje neophodnosti, jer bi u protivnom otpoèeo proces neizvesnog povratka na tri prvobitne javne službe: odbranu, policiju i pravosuðe.

Obuhvat pojma javne službe Objašnjavajuæi pojam javne službe Digi u svom delu «Preobražaji javnog prava» iznosi pitanje:

«Da li pojedinci imaju pravo da zahtevaju zakonito vršenje javnih službi?» Objašnjavajuæi pojedine detalje po ovom pitanju Digi iznosi primer francuskog Državnog saveta koji je 1907.god. primio tužbu jednog oficira u nedejstvu, protiv odluke ministra vojnog. Ministar je odbio zahtev da prisili «Zapadnu Kompaniju» da moliocu izda kartu sa popustom, na šta «Svaki zainteresovani pojedinac ima pravo podiæi tužbu zbog prekoraèenja vlasti, protiv svakog upravnog akta, kojim se vreðaju Uslovi koncesije, jer oni èine sastavni deo zakona o železnicama» (Državni savet, 4 februar 1905)

Celokupna ideja poèiva, pre svega, na kritici tradicionalnog shvatanja suštine države koju saèinjava (najviša, suverena) vlast zapovedanja tj. nametanja svoje volje drugima, što upravo èini javnu vlast[1] ili suverenitet. U apsolutistièkoj monarhiji, recimo, subjekat te vlasti je vladalac koji se na taj naèin pojavljuje kao država, kao etatizirani nosilac suvereniteta.[2] Meðutim, u francuskoj republici subjekat suvereniteta postaje narod, koji se na taj naèin pretvara u državu – u etatiziran narod, kaže se još i u suvereno pravno lice.

[1] Autorité publique, Herrschergewalt, Imperium [2] “Država – to sam Ja”

Pojam narodni suverenitet pretpostavlja da izmeðu države i naroda postoji obaveza savršenog o(d)govaranja jedno drugome.[1] Ovo posebno istièemo, jer je ne mali broj istorijskih sluèajeva, kada ovaj princip nije bio ispoštovan:

postojanje država sa više rivalnih naroda i sa ureðenjem, kao što je bila, npr. Austro-Ugarska, vršenje vlasti i nad licima koja se nalaze na teritoriji jedne zemlje, ali nisu njeni državljani.[1] Princip u originalu glasi – “Une correspodance exacte entre l'État et la nation”.

Na osnovu ovih èinjenica Digi zakljuèuje sledeæe: »Narod kao subjekat suvereniteta, kao suvereno pravno lice, jeste jedna fikcija«. Èak štaviše, postoje i autori koji su ovo tumaèenje iskoristili da zakljuèe kako ova fikcija, ovaj mit, mogu biti vrlo korisni jedno vreme, ali da to više nije sluèaj . Da li, onda »Treba uzeti za osnovu savremenog javnog prava realnost, koja leži u èinjenici da u državi postoje samo oni koji vladaju (les gouvernants) i oni, kojima se vlada (les gouvernés)«. Stoga, umesto tradicionalnog pojma javna vlast,[1] suverenitet i subjektivno pravo države, »pravo zapovedanja« je u savremenoj državi zamenio pojam »javna služba«.[2]

[1] Autorité publique [2] La notion de service public

- Kakav je bio ekonomski momenat u kojem su se dešavale ove promene u pravu. U drugoj polovini XIX veka, nastao je veliki ekonomski preobražaj, a kako se tada govorilo: »Prema formuli ekonomista, u svim oblastima ljudske delatnosti narodna privreda zamenjuje domaæu proizvodnju.«[1] Istovremeno je to i priznanje da mala porodièna zajednica i proizvodnja koja je oslonjena na nju, ne može više obezbediti zadovoljenje ljudskih potreba i da jedino velike zajednice, koje se prostiru po celim državnim teritorijama i koje zahtevaju uèešæe velikog broja pojedinaca mogu zadovoljavati osnovne i najnužnije ljudske potrebe.

[1] Leon Digi, Preobražaji javnog prava, Izdavaèka knjižarnica Gece Kona, Beograd, 1929.

- Leon Digi tako kaže: »Danas se ne zahteva više od upravljaèa da obezbede samo službu narodne odbrane, policije i pravosuða, veæ se traži još i da organizuju i omoguæe rad velikom broju industrijskih preduzeæa, kao i da spreèe prekidanje njihovog rada, ma i za jedan trenutak« Pored ovoga, stalan nauèni i industrijski napredak u mnogome su usložili odnose izmeðu ljudi i ukupne socijalne kontakte, tako da društvena meðuzavisnost postaje vrlo visoka, sa osnovnom porukom i èinjenicom da od izvršenja dužnosti mnogih zavisi celokupan društveni život. Ove dužnosti sledbenici pravca javne službe

nazivaju “potrebe prvog reda” i podrazumevajuæi pod njima: poštanske veze, železnièki saobraæaj, osvetljenje i sl.

- Ujedno, ovo je i kljuèni momenat razdvajanja i razlikovanja koncepta javne vlasti od koncepta javne službe.

Upravni modeli Bilo je dosta reči o upravi, ali da li je neko pitao nas, kakvu upravu želimo, “kako želimo da budemo upravljani”? Kaže se da “model nije apstaktna teorijska konstrukcija, već praktično pitanje, fenomen koji je istovremeno i ono što jeste i ono što treba da bude”.

Upravni modeli Upravno pravo počiva na upravnom modelu, ali i upravna i sudska praksa,

upravna teorija i naše svakodnevno iskustvo, Generalno, identifikujemo dva takva modela:

Model državne (klasne) uprave, i Model uprave kao javne službe (public service)

Model državne (klasne) uprave Nastao u Nemačkoj, na prelasku iz XVIII u XIX vek. Osnova modela: Vezivanje uprave za državu, čije se opravdanje nalazi u sili

(teorija sile). Rodonačelnik: Georg Jelinek. Upravna funkcija je jedna od pravnih funkcija državne vlasti koje se svode na

vršenje autoritativnih aktivnosti – tzv. “Vršenje vlasti”.

Model uprave kao javne službe Početkom XIX veka, sa idejom “razdvajanja upravljanja od zapovedanja”, pojam

javne vlasti se transformiše u pojam javne službe. Državna suverenost se transformiše u javnu službu, a “pravo zapovedanja” u

pravnu obavezu “pravilnog i neprekidnog upravljanja (služenja) poslovima zajednice”.

Država više “ne vrši vlast”, ona “vrši javnu službu”, odnosno stara se o njenom vršenju.

ШТА ЈЕ ЈАВНИ ИНТЕРЕС Држава посредством Устава назначује шта сматра јавним интересом. Проблем настаје тек у покушају кодификације грађанског законодавства, а у

историји су (мање-више), успеле само две кодификације: У Француској, 1804. год. и У Аустрији, 1811. год.

Први грађански законик у држави Србији Интересантан је “пут стварања” “Српског грађанског законика” из 1844. године: Кнез Милош Обреновић је поверио Георгију Захаријадесу да преведе грађански законик Француске из немачке копије.

Тако је Србија добила грађански законик, од стране аутора који није био правник, а није баш најбоље познавао нити српски, нити немачки језик.

Који су основни постулати из области јавног сектора Савремене државе су организоване као конкурентно друштво, покривене мрежом развијених тржишних и политичких институција, који врше непрекидну селекцију предузећа, идеја, програма, знања. Промене и прилагођавање променама постају основни постулати и савремених предузећа из области јавног сектора. У тржишним привредама, под термином “Јавни сектор” подразумева се део националне привреде за који држава има неку директну одговорност. Економисти су веома заинтересовани за понашање јавног сектора јер државне одлуке утичу на појединце и институције на много различитих начина. Најбитније одлуке које се тичу јавне потрошње, пореза и сл. утичу на општу добробит.

Који су основни постулати из области јавног сектора Потреба јавног сектора је последица немогућности тржишног механизма да обави све оне функције неопходне да се обави једнака и ефикасна алокација извора. Поред тога, јавни сектор је неопходан да унапреди конкуренцију. На крају, као разлог постојања јавног сектора наводи се и тзв. екстерналија. То се односи на буку и загађење, што захтева јавну акцију. Један од разлога је и редистрибуција дохотка и богатства. При том, циљ државе је да максимира добробит и да промовише макроекономске циљеве.

Који су субјекти надлежни за вршење јавних овлашћења Са надлежношћу у тесној корелационој вези је делатност, тј. функција одређених органа, која проистиче из јавног овлашћења. У односу на субјекте који су надлежни за вршење јавних овлашћења углавном се разликују три врсте истих: Државни органи и друштвено-политичке заједнице, Судови и јавна тужилаштва, Предузећа и други привредни субјекти. Носиоци јавних овлашћења утврђују се законом, а они у области своје делатности, нормативним актима уређују односе од ширег друштвеног интереса. Исто тако они решавају и поједине ствари у делатностима у којима су носиоци права и обавеза. Механизам јавног овлашћења огледа се у остваривању послова и задатака које исто садржи, а састоји се из одређених чинидби, одговарајућих одлука, решења или пресуда.

Шта се подразумева под јавним овлашћењем а шта под надлежношћу? Под појмом јавно овлашћење, подразумевају се она овлашћења која имају поједини субјекти као носиоци јавне власти у вршењу одређених надлежности и функција. Надлежност је скуп послова које врши неки субјект, а тачно прецизирана надлежност је услов за остваривање датог овлашћења и представља посебну врсту јавног овлашћења у односу на субјективно право.

Разлика између овлашћења и надлежности?

Разлика између овлашћења и надлежности, огледа се у томе што носилац субјективног права врши овлашћење у општем интересу, односно, он га врши онако како сматра да је то најбоље за њега. Супротно томе, носилац одређене надлежности исту врши у интересу правног лица, колектива или привредног субјекта чији је орган. При томе, он мора стално да има на уму интерес онога у чије име ради и делује, понашајући се при томе тако што ће своје активности поистоветити са интересима оних који му та овлашћења поверавају и у чије име их врши. Појам заштитне политике друштвене заједнице Многобројна аналитичка истраживања су потврдила да свако субјективно право, у основи, није ништа друго но средство за заштиту одређених интереса, јер сваки интерес тежи да буде заштићен. Под појмом заштитна политика, подразумева се скуп правних норми чији је циљ да спрече покушаје угрожавања неког успостављеног стања.Систем заштите интереса

Систем заштите интереса у већини земаља, без обзира на њихову друштвено-економску структуру, није се удаљио од класичних облика заштите, у којима је то право држава задржавала за себе. Наиме, сваки облик организације власти у земљи, по својој структури представља и елемент њене заштите, тј. да спречава све покушаје угрожавања одређених интереса. Као таква заштитна функција је гарант суверености сваке државе. Шта карактерише заштитну политику наше земље? Заштитну политику наше земље карактерише чињеница да она зависи од свих субјеката. Она је вишеслојна и свестрана, јер у њеној реализацији учествују све друштвено-политичке заједнице, почев од месне заједнице до Републике. Повезаност свих субјеката, односно друштвено-политичке заједнице у систему заштите је систематска и константна и остварује се хоризонтално, вертикално и дијагонално. Хоризонтална заштита остварује се на свим нивоима организованости државе. Вертикална заштита полази од месне заједнице, а завршава се са Републиком. Дијагонална заштита обухвата различите носиоце на различитим нивоима. То значи да се механизам заштите одвија, како унутар поједине друштвене заједнице, тако и између њих.

У којим областима се утврђују циљеви заштите Утврђени циљеви заштите остварују се у областима:

Слободе, права и дужности човека и грађанина земље, Правног положаја предузећа и других привредних субјеката, Научно-технолошког развоја земље, Регионалног развоја и смањивања ризика у степену развијености појединих подручја, Техничко-технолошког система и система веза, Основне заштите друштвене средине, Безбедности у свим врстама саобраћаја, Заштите живота и здравља, како људи, тако и животиња од заразних болести и др.

Државни интервенционизам Поред тржишта и држава такође игра значајну улогу у модерним привредама. Држава је та која утврђује правни систем и законе, она гарантује спровођење уговора, она купује добра и услуге, она регулише привредне токове, затим уређује тржиште и конкуренцију или издатке за нпр. социјално осигурање итд.

Претходни наводи су од посебног значаја за привреде у транзицији јер пренаглашена, а при томе и погрешно постављена улога државе у овим земљама, често наводи на погрешан закључак да је потребно елиминисати државу из функционисања тих привреда. Конкретно, улога државе у привредама земаља у транзицији је индиректна у стварању предузетничко-тржишног амбијента за приватни сектор.Државни интервенционизам Напред изнесен утицај државе на алокацију ресурса може бити директан и индиректан. Директни утицај представљен је утицајем државе на одабир добара која се производе путем регулације и правним системом. Она шири овај утицај и одабиром за кога ће се добра производити, њиховим опорезивањем и трансферима. Међутим, поред тих директних ефеката, држава утиче и на алокацију ресурса, индиректно кроз опорезивање, на цене и ниво производње по појединим тржиштима.

Утицајем државе на модерну привреду бавио се још Адам Смит, износећи да “људи следе своје сопствене интересе и руководе се невидљивом руком тржишта у промоцији интереса друштва”. Држава треба да обезбеди ред, поредак, безбедност, развој и заштиту правила тржишне игре, она мора да обезбеди успостављање тржишне инфраструктуре, како правне тако и економске...

Дакле, све позиције морају почивати на “чврстим односима” а које поједини аутори врло духовито представљају на следећи начин: Задатак државе је да формира јаку и одговорну владу, снажну и ефикасну јефтину државу, кроз процес креирања јаких и слабих институција. Задатак владе је да очува стабилност вредности националне валуте и формира институције. Задатак институција је да штите јавни интерес, конкретан и апстрактан. Задатак бизниса је да креира профите и одржава ликвидност, уз повећање запослености и стандарда. Задатак грађана је да се брину о својој личној добити-богатству и материјалном благостању својих породица, преузимајући одговорност и ризике за своју будућност. У “комаду” са добрим поделом улога, има шансе да “позоришна подела улога” успе, као и “представа”, тако да ће на дуги рок “сала” бити пуна.

Зашто је интервенција државе у привреди уопште потребна и у којим видовима се интервенционизам јавља Општи аргумент за интервенцију државе на тржишту везан је за пропусте тржишта и његове недостатке а које у општем смислу економска теорија дели на: Привредне циклусе, Јавна добра, Екстерну економију, Проблеме везане за информације, Монополе и тржишну снагу и Редистрибуцију прихода и добра од посебног друштвеног интереса. Државни интервенционизам се јавља у разним формама и у разним подручјима, те о њему говоримо када се регулишу монополи, утврђује антимонополско законодавство, штите потрошачи и сл.

Из ових разлога држава мора стално да бди над својом судбином, уговорима, слободом предузетништва и конкуренцијом у облику, како су се неки аутори (Фердинанд Ласло) изразили “ноћног чувара”. Поред ових поређења у теорији су присутна и многа друга: Такође, према неким ауторима државни интервенционизам осигурава “златни падобран” привреди у борби са тржишним силама за “динар потрошача”, док је нпр. Васил Леонтијев тржишну привреду упоредио са јахтом на мору – да би се кретала потребан јој је ветар да испуни једра, а кормило за корекцију кретања. Појавни облици интервенционизма Интервенционизам се јавља у виду: Национализације, тј. директне контроле производње по основу својине, Приватне производње роба и услуга, али државно финансираних, Трговачких трансакција које обавља држава, Регулације, Субвенција, дотација, компензација и сличних финансијских операција, Гаранција разне врсте и Пружања информација.

Мере интервенционизма

Мере интервенционизма су веома непопуларне и постоји општи став, да што је мање државне својине и регулације (економске власти), то је више и конкуренције, при чему се у првом реду указује на одређене слабости државе: Проблем довољних и поузданих информација Ограничена контрола над реакцијама привреде насупрот мера државе Ограничена контрола над бирократијом и Ограничења изазвана политичким процесима.

Развој и системски значај јавног сектора Од појаве велике светске економске кризе почетком 30- година прошлог века, улога државе и јавног сектора у функционисању тржишних привреда континуирано се повећава, тако да је у протеклим годинама и само дефинисање водећих светских привреда временом еволуирало. Иако је тенденција општег карактера, конкретне облике и домете државног интевенционизма у појединим економијама, обележавају и одређени специфични елементи.Развој и системски значај јавног сектора У својој књизи “Општа теорија запослености, камате и новца” Кејнз (1936) дефинише базичне поставке класичне теорије по којој слободно тржиште, на основу тзв. СЕЈОВОГ закона (“понуgа сама ствара своју тражњу”) увек обезбеђује пуну запосленост друштвених производних фактора, као сасвим непроменљиву у условима реалне стварности. Констатујући да овај закон никако не дефинише рок у коме ће се понуда и тражња за друштвеним добрима поклопити на оптималном нивоу и да смо на дуги рок сви мртви...

Кејнз закључује, да држава мора утицати на креирање макроекономских услова у којима ће се спроводити слободна тржишна алокација ресурса. У том смислу, он се залаже за активну стабилизациону политику државе.

Кејнзов рад и практично искуство земаља у борби за излазак из Велике кризе, створили су основ за изградњу читавог низа владиних институција и механизама који су временом довели до проширења прерогатива државног интервенционизма у тржишној економији.

Према томе, узроци појве државног интервенционизма у модерној тржишној економији могу се сврстати у следеће групе:

• Потреба обезбеђења спровођења и отклањања мањкавости процеса успостављања слободне тржишне алокације друштвених ресурса-јавна добра, монополи, екстерни ефекти и сл.

• Потреба вођења стабилизационе макроекономске политике и• Потреба ублажавања неправедности у дистрибуцији друштвеног дохотка.

Једном речју, узроци појаве државног интервенционизма су: алокативне, стабилизационе и дистрибутивне природе

Још једном, узроци појаведржавног интервенционизмасу:

• Алокативне, • Стабилизационе, и • Дистрибутивне природе

Neophodne promene u javnom sektoru? Država je javni sektor koristila kao instrument ekonomske i socijalne politike, Javna funkcija je proširena daleko iznad onoga što institut javnog zahteva, Javna preduzeća zadržala su klasične forme organizacije, upravljanja i poslovanja, Država ne može više iz budžeta da finansira javna preduzeća, i Zahtevi korisnika

Privatizacija Jedan proces,

Dva glavna aspekta: - ekonomsko-finansijski - socio-ekonomski

Tri osnovne tehnike,

Mnogo varijanti

Osnovne tehnike privatizacije velikih infrastrukturnih sistema

Prodaja deonica putem berzi,

Prodaja deonica putem tendera,

Direktna prodaja

Decentralizacija Restrukturiranje putem decentralizacije

Manje jedinice mogu da deluju sa određenim stepenom samostalnosti

Smanjuje se rizik pogrešnih odluka

“Zajedni smo jači” – “Centralizovani idemo u ministarstvo, decentralizovani izlazimo na tržište”

Privatizacija - redosled aktivnosti

Da li prvo restrukturiranje ili privatizacija?Dileme

Da li je i kakva konkurencija potrebna za kvalitet saobraćajne usluge?

Da li privatizacija sama po sebi donosi kvalitet?

Privatizacija i bezbednost saobraćaja-primer železnica u Velikoj Britaniji

Restrukturiranje-pretnja ili šansa? Promene strukture privrede, Doprinos rastu aktivnosti saobraćajnih preduzeća Povećanje efikasnosti saobraćajnih preduzeća Bolja alokacija resursa

Privatizacija Veća produktivnost, motivisanost, niži troškovi Veća odgovornost zaposlenih i rukovodstva za egzistenciju preduzeća Primena novih tehnologijaStrukturne promene i privatizacija su potrebne zbog:

Gubitka tržišta, loše tehničko-tehnološke opremljenosti, neodgovarajuće organizacije, neujednačenih uslova konkurencije, nerešenih odnosa sa državom....

Fazna privatizacija Priprema za vlasničku tansformaciju Optimizacija organizacionih formi Liberalizacija tržišta Upravljanje sistemima i tržišnim potencijalima