Kamu Politikalarının Oluşturulmasında Katılımcılık Ve BİT

7/24/2019 Kamu Politikalarnn Oluturulmasnda Katlmclk Ve BT

1/207


2/207

T.C.

KALKINMA BAKANLII

BLG TOPLUMU DARES

KAMU POLTKALARININOLUTURULMASINDA KATILIMCILIKVE

BLG VE LETM TEKNOLOJLER

Planlama Uzmanl Tezi

Hakan YERLKAYA

ubat2015Ankara


3/207


4/207

i

TEEKKR

almann yrtlmesi konusunda tevikleri ve mfik basklar, tezkonusunda eline ulaan kaynaklar ynlendirmesi ve tezin yazm aamasndagsterdii msamaha nedeniyle Bilgi Toplumu Dairesi Bakan Sn. Emin SadkAYDINa;

Danmanm olma nezaketini gsteren, alma boyunca danma srecinizorlatran alma tarzm, slubum ve zensizliime ramen nezaketinden tavizgstermeyen ve tez nerisinin ekillendirilmesinden balayarak grleri vedzeltmeleriyle teze nemli katklar salayan Planlama Uzman Sn. Nevzat MuratNCEye;

Tez nerisinin olumasnda verdiikatklarn yan sra, tez taslan okuyarakdeerli grlerini ve dzeltmelerini paylaan Daire Bakan Sn. Recep AKALa;

Tezi srekli gndemimde tutan, ayrca tez nerisinden balayarak kymetligrlerini paylaan, tez taslan okuyarak dzeltme ve nerilerini ileten PlanlamaUzman Sn. Furkan CVELEKe;

Tez nerisine verdii katklar, tez taslan okuyarak yapt dzeltme veneriler ve ulat kaynaklar ynlendirmesi nedeniyle Planlama Uzman Sn. zhanYILMAZa;

Tez nerisine verdii katklar ve tez taslan okuyarak ilettii neri ve

dzeltmeler nedeniyle Planlama Uzman Sn. Mehmet Emin ZSANa;Tez taslandan blmler okuyan, kymetli gr ve katklarn ileten ve

ayrca kaynaklarn paylaan Planlama Uzman Yardmcs Sn. Duygu DEMRe;

Tez taslandan blmler okuyarak deerli katklarn ileten PlanlamaUzman Sn. Rza Fikret YIKMAZa;

Konuya ilikin zl yorumlar ile katklarn esirgemeyen Planlama UzmanYardmcs Sn. Murat GNGRe;

eitli konulardaki sorularm yantlayan Kalknma Bakanl Bilgi lemDairesi Bakan Sn. Hakan DEMRTELe;

Kaynaklarn paylama incelii gsteren ve grlerini ayrca paylaan,Seyahat zgrlmz Geri stiyoruz kampanyas gnlls Sn. SuatZELEBye;

Tez nerisinin ekillenmesinde verdii katklarla Sn. Dr. AbdulhamitYAMURCUYA;

Sohbeti ile zihnimi ve gnlm diri tutan Planlama Uzman Yardmcs Sn.Abdullah YREKTRKeteekkr ediyorum.


5/207

ii

ZET

Planlama Uzmanl Tezi

KAMU POLTKALARININ OLUTURULMASINDA KATILIMCILIKVEBLG VE LETM TEKNOLOJLER

Hakan YERLKAYA

Kamu politikalarbireysel, ekonomik ve sosyal yaam btn boyutlarylaetkilemektedir. Bu nedenle, politika srecinde karar alc konumundaki kamuynetimleri, politika belirleme etkinliinin artrlmasna ynelik ok sayda reformhareketine konu olmaktadr. Bu erevedeki nemli yaklamlardan birisi de politikaoluturma srecinde katlmcln salanmasdr.

Bilgi ve iletiim teknolojilerinin, 1990l yllardan itibaren gnlk yaamdagiderek artan oranda kullanlmaya balanmas, birey hayatn, ekonomik ve sosyalyaam dzenini ve kamu ynetimlerini nemli lde etkilemitir. Daha doru birifadeyle, bilgi ve iletiim teknolojileriaa damga vurmutur.Kamu ynetimleri de

bilgi ve iletiim teknolojilerinin sunduu frsatlar e-devlet kavram etrafndakialmalarla deerlendirmektedir. e-Devlet, kamu ynetimlerini rgtlenmeden insankaynaklar ynetimine, hizmet sunumundan ynetim anlaylarna kadaruzanan biralanda btn boyutlaryla etkilemektedir.Bilgi ve iletiim teknolojilerive e-devlet,

kamu politikalarnn oluturulmasnda katlmclk asndan hem mevcut dzeyiyledaha nce sahip olunmayan imknlar sunmakta, hem de geliim seyriyle ok dahatesini vaat etmektedir. Bu durum uluslarstrgtleri ve lkeleri bu imknlardan enst dzeyde istifade etmek zere alma yapmaya, politika tercihlerinde bulunmayave bilgi ve iletiim teknolojilerine dayal katlmclk uygulamalar gelitirmeye sevketmektedir.

Trkiye, kamu politikalarnn belirlenmesinde katlmcla imkn tanyanbiranayasal rejime ve mevzuat altyapsna sahiptir. Bu erevede, Trk kamuynetiminde, kurumsal yaplarn tekilinde, mevzuat hazrlklarnda veuygulamalarda katlmcln iletildii nemli sayda rnee rastlanmaktadr. teyandan, bu yaklam ve giriimler belirli bir politika erevesinden ve ilkeler

setinden yoksun olup genel olarak kamu ynetiminin katlmc ileyii yerinekurumsal ve bireysel tercihlere dayanmaktadr. Bilgi ve iletiim teknolojilerinedayal katlmclk uygulamalar ise yeni yeni gndeme gelmektedir.

Bu almada, Trk kamu ynetiminde katlmc ynetim yaklamn temelilkelerden biri haline getirmek zere, kapsaml bir program balatlmas ynnde

politika tercihinde bulunulmas ve bilgi ve iletiim teknolojilerinin bu almalardaodaa alnmas nerileri getirilmekte; ayrca, uygulama dzeyinde baz nerilerde

bulunulmaktadr.

Anahtar Kelimeler: Kamu Politikas, Politika Sreci, Politika Aktrleri,Katlmclk, e-Katlm, Bilgi ve letiim Teknolojileri, A 2.0, e-Devlet, Devlet 2.0,

effaflk, Hesap Verebilirlik.


6/207

iii

ABSTRACT

Planning Expertise Thesis

PARTICIPATORY PUBLIC POLICY MAKING AND INFORMATION AND

COMMUNICATION TECHNOLOGIES

Hakan YERLKAYA

Public policies affect all aspects of individual, economic and social life. Inthis respect, public agencies which decide on policies are subject matter of lots of

reforms aiming at policy making process more effective. One of the importantapproaches to that effect is participatory policy making.

Being used increasingly in daily life from 1990s, Information andCommunication Technologies (ICT) significantly influenced lives of individuals,

economic and social order and public agencies. In other words, ICT has deeplycharacterised the era. Public administrations are realizing opportunities offered by

ICT under efforts framed by e-government concept. e-Government shapes publicadministrations with all aspects through a wide-ranging area from organizing to

human resources management, service provision and management paradigm. State ofthe art ICT and e-government provide unprecedented opportunities for participatory

policy making and developments in both areas promise more than those. This leads

countries and international agencies to work on this issue, to develop policies and tobuild ICT based applications in order to get maximum benefit from this occasion.

Turkeys constitutional regime and legislation has an appropriate framework

in terms of participatory public policy making. Accordingly, there are numerousexamples of participation in formation of some boards, in law-making process and in

functioning of public agencies. On the other hand, these approaches and efforts lacka comprehensive policy framework and pre-defined set of principles. They are

institutional and individual choices of public agencies rather than depending on ageneral concept of participatory public administration. ICT-based participatory

applications, on the other hand, are just emerging.

This thesis suggests that Turkish public administration should decide on a

policy and start a comprehensive policy program in order to make participatorypolicy making one of the basic principles of Turkish public administration and

further proposes that focus of these efforts should be placed on ICT. Thesis alsoproposes a number of ICT-based applications for public agencies.

Keywords: Public Policy, Policy Process, Policy Actors, Participation, e-Participation, Information and Communication Technologies, Web 2.0, e-

Government, Government 2.0, Transparency, Accountability.


7/207

iv

NDEKLER

Sayfa No

TEEKKR ............................................................................................................ iZET...................................................................................................................... iiABSTRACT .......................................................................................................... iiiNDEKLER ..................................................................................................... ivTABLOLAR ......................................................................................................... viiEKLLER.......................................................................................................... viiiGRAFKLER ........................................................................................................ ixKISALTMALAR ................................................................................................... xGR ..................................................................................................................... 11. KAMU POLTKALARININ OLUTURULMASINDA KATILIMCILIK.. 6

1.1.

Kamu Politikas ve Politika Sreci................................................................ 6

1.2. Politika Aktrleri .......................................................................................... 71.3. Politika Srecinde Katlmclk ....................................................................11

1.3.1.Katlmcln tanm ve dzeyi ...........................................................111.3.2.Katlmcln dayanaklar ...................................................................131.3.3.Katlmcln politika oluturma srecine muhtemel etkileri...............16

1.3.3.1.Katlmcln politika oluturma srecine olumlu etkileri........171.3.3.2.Katlmcln politika oluturma srecine olumsuz etkileri......22

1.4. Katlmclk Yntemleri ...............................................................................241.5. Blm Deerlendirmesi ...............................................................................25

2. BLG VE LETM TEKNOLOJLERNN POLTKA SRECNE VE

KATILIMCILIA ETKLER ............................................................................27

2.1. Bilgi ve letiim Teknolojileri: A 2.0 ve sonras..........................................272.1.1. Bilgi ve letiim Teknolojilerinin Katlmcla Olumlu Etkileri.........342.1.2. Bilgi ve letiim Teknolojilerinin Katlmcla Olumsuz Etkileri.......37

2.2. Kamu Ynetiminde Bilgi ve letiim Teknolojileri Kullanm: e-Devlet veSonras ................................................................................................................39

2.2.1. e-Devletin katlmcla etkileri ..........................................................432.3. Blm Deerlendirmesi ................................................................................45

3. BLG VE LETM TEKNOLOJLERNN KATILIMCI POLTKASRECNE KATKILARI: ULUSLARARASI RNEKLER ............................47

3.1. Uluslararas/Uluslarst Organizasyonlar ve Giriimler............................... 47

3.1.1. Birlemi Milletler............................................................................. 47

3.1.2. Avrupa Birlii ....................................................................................503.1.3. ktisadi birlii ve Kalknma Tekilat............................................... 543.1.4. Ak Ynetim Ortakl...................................................................... 56

3.2. lke rnekleri............................................................................................. 573.2.1. Amerika Birleik Devletleri............................................................... 583.2.2. Birleik Krallk.................................................................................. 633.2.3. Gney Kore....................................................................................... 643.2.4. Hindistan ........................................................................................... 663.2.5. Malezya............................................................................................. 673.2.6. Msr.................................................................................................. 69

3.2.7. Portekiz ............................................................................................. 71


8/207

v

3.3. Blm Deerlendirmesi............................................................................... 724. TRKYEDE KATILIMCILIK .....................................................................74

4.1. Anayasal ve Ynetsel Rejim Asndan Katlmclk.................................... 74

4.2. Ulusal Politika Metinlerinde Katlmclk (2007-2013)................................ 774.2.1. Dokuzuncu Kalknma Plan................................................................ 774.2.2. Orta Vadeli Programlar...................................................................... 794.2.3. Yllk Programlar ...............................................................................804.2.4. Hkmet Programlar......................................................................... 824.2.5. e-Dnm Trkiye Projesi strateji ve eylem planlar......................... 82

4.3. Trk Kamu Ynetiminde Katlmc Uygulamalar......................................... 844.3.1. Stratejik planlama ve katlmclk....................................................... 844.3.2. Mevzuat hazrlama usul ve esaslar.................................................... 894.3.3. Dzenleyici etki analizi...................................................................... 91

4.3.4. Etik davran ilkeleri.......................................................................... 934.3.5. Dileke hakk..................................................................................... 94

4.3.6. evresel etki deerlendirmesinde halkn katlm............................... 964.3.7. Genel dari Usul Kanunu Tasars Tasla.......................................... 99

4.4. Katlmc rgtsel Yaplar .........................................................................1004.4.1. Ekonomik ve Sosyal Konsey ............................................................1004.4.2. e-Dnm Trkiye Projesi Danma ve cra Kurullar....................1024.4.3. nternet Kurulu ................................................................................1044.4.4. Kalknma Ajanslar Ynetim ve Danma Kurullar .........................1054.4.5. zel htisas Komisyonlar ve alma Gruplar................................1064.4.6. Asgari cret Tespit Komisyonu .......................................................109

4.5. Mevzuatta Sivil Toplum Kurulularnn Katlmna likin Atflar..............1104.6. Bilgi ve letiim Teknolojileri Tabanl Katlmc Kamu Ynetimi

Uygulamalar.................................................................................................... 1114.6.1. Bilgi edinme hakk........................................................................... 1124.6.2. Babakanlk letiim Merkezi uygulamas........................................ 1144.6.3. Kamu kurumlarnn bilgi ve iletiim teknolojileri tabanl gr almauygulamalar.............................................................................................. 116

4.6.3.1. Brokrasi ve krtasiyeciliin azaltlmas konusunda bavurusayfas............................................................................................ 1174.6.3.2. Bilgi Toplumu Ajans Kanun Tasars Tasla gr bildirmesayfas............................................................................................ 117

4.6.3.3. Bir fikrim var uygulamas.................................................. 1174.6.3.4. Cumhurbakanna sorun uygulamas.................................. 118

4.6.3.5. Trkiye Byk Millet Meclisi internet sitesi ve yeni anayasaalmalarnda internet zerinden gr alma uygulamas............... 1194.6.3.6. Kalknma Bakanl forum uygulamas.............................. 121

4.6.4. Kamu kurumlarnn sosyal medya kullanm.................................... 1224.6.5. Her Zaman ve Her Yerden Katlm Platformu Projesi....................... 1254.6.6. nternet tabanl sivil bir katlm rnei: Seyahat zgrlmz Geristiyoruz kampanyas............................................................................... 126

4.7. Blm Deerlendirmesi............................................................................. 1265. SONU VE NERLER................................................................................ 128


9/207

vi

EKLER ................................................................................................................ 136

EK 1- AB Yirmi Temel Kamu Hizmeti ve Trkiyede Sunum Durumu ............ 137

EK 2- Dokuzuncu Kalknma Plan K Raporlarnda nerilen Temel Ama vePolitikalarn Planda Karlanma Dzeyi........................................................... 139EK 3- nternet tabanl sivil bir katlm rnei: Seyahat zgrlmz Geristiyoruz kampanyas...................................................................................... 161EK 4- Trkiyenin Ortak Akl: Kalknma Bakanl in e-Katlmclk ModeliKavramsal ereve nerisi.............................................................................. 169

KAYNAKLAR .................................................................................................... 178

DZN .................................................................................................................. 191


10/207

vii

TABLOLAR

Sayfa NoTablo 1-1. Politika Dngs Aamalar ve Dngdeki Karlklar............................ 8

Tablo 1-2. Politika Aktrleri................................................................................... 10

Tablo 3-1. BM e-Katlmclk Endeksi, Lider lkeler ve Trkiye............................ 49

Tablo 4-1.TBMMye Gelen Dileke Says............................................................ 95

Tablo 4-2. DokuzuncuKalknma Plan K nerilerinin Plana Yansma

Dzeyi .................................................................................................. 108

Tablo 4-3. Bilgi Edinme Bavuru Saylar............................................................. 114

Tablo 4-4. Babakanlk letiim Merkezine Yaplan Bavurularn Genel

Dalm................................................................................................ 116

Tablo 4-5. Kamu Kurumlarnn Sosyal Medya Kullanm statistikleri................... 124

Tablo EK3-1. En Ucuz ve En Pahal Pasaport Veren lkeler............................... 162

Tablo EK 3-2. Pasaport Fiyatlarnn Kii Ba Gayrisafi Milli Haslaya

OranEn Yksek lkeler...................................................................... 162

Tablo EK 3-3. Trkiye Pasaport Har ve Defter Bedelleri..................................... 163

Tablo EK 4-1. Trkiyenin Ortak Akl Onuncu Kalknma Plan A SayfasSite Haritas .......................................................................................... 177


11/207

viii

EKLLER

Sayfa No

ekil 1-1. Arnsteinn Katlm Merdiveni................................................................ 12

ekil 4-1. Orta Anadolu Kalknma Ajans A Sayfas Ekran Grnts................ 118

ekil 4-2. Kalknma Bakanl Forum Uygulamas A Sayfas Ekran

Grnts............................................................................................. 122

ekil 5-1. Bireylerin Kamu Politikalarna Katlm Yollar..................................... 135

ekil EK 4-1. Trkiyenin Ortak Akl Platformu Ana Bileenleri.......................... 169

ekil EK4-2. Trkiyenin Ortak Akl Platformu Bilgi Paylam Bileeni

Detaylar............................................................................................... 171

ekil EK 4-3. Trkiyenin Ortak Akl Platformu Mzakere Bileeni

Detaylar............................................................................................... 173

ekil EK 4-4. Trkiyenin Ortak Akl Platformu Viki, Oylama ve Anket

Bileeni Detaylar................................................................................. 174

ekil EK 4-5. Trkiyenin Ortak Akl Platformu Sosyal Medya Platformu

Bileeni Detaylar................................................................................. 175


12/207


13/207

x

KISALTMALAR

AB : Avrupa Birlii(European Union)ABD : Amerika Birleik Devletleri(United States of America)

AHM : Avrupa nsan Haklar Mahkemesi(European Courts of HumanRights)

AP : Avrupa Parlamentosu(European Parliament)

BEDK : Bilgi Edinme Deerlendirme Kurulu

BMER : Babakanlk letiim Merkezi Dorudan Babakanlk Uygulamas

BT : Bilgi ve letiim Teknolojileri

BK : Birleik Krallk(United Kingdom)BM : Birlemi Milletler(United Nations)

BT : Bilgi Teknolojileri

BTS : Bilgi Toplumu Stratejisi (2006-2010)

CIP : Avrupa BirliiRekabet Edebilirlik ve Yenilik ereve Program(Competitiveness and Innovation Programme)

ED : evresel Etki Deerlendirmesi

DEA : Dzenleyici Etki Analizi

DPT : Devlet Planlama Tekilate-Devlet : Elektronik Devlet

e-TEN : Trans-Avrupa Alar Elektronik Program(Trans EuropeanNetworks)

GZFT : Gl ve Zayf Ynler Analizi (Gl ve Zayf Ynler, Frsatlar veTehditler)

ICT PSP : Bilgi ve letiim TeknolojileriPolitika Destek Program(Informationand Communication Technologies Policy Support Programme)

ITU : Uluslararas Telekomnikasyon Birlii (International

Telecommunication Union)KHK : Kanun Hkmnde Kararname

KKO : Kamu Katlm Ofisi (Office of Public Engagement)

OECD : ktisadibirlii ve Kalknma Tekilat(Organisation for EconomicCo-operation and Development)

K : zel htisas Komisyonu

OVP : Orta Vadeli Program

STK : Sivil Toplum Kurulular


14/207

xi

SYVKO : Sosyal Yenilik ve ve Vatanda Katlm Ofisi (Office of SocialInnovation and Civic Participation)

T.C. : Trkiye Cumhuriyeti

TBMM : Trkiye Byk Millet Meclisi

TRT : Trkiye Radyo ve Televizyon Kurumu

TK : Trkiye statistik Kurumu

UbiPOL : Her Zaman ve Her Yerde KatlmPlatformu Projesi(UbiquitousParticipation Platform)

UNESCO : Birlemi Milletler Eitim, Bilim ve Kltr Kurumu (United NationsEducational, Scientific and Cultural Organization)


15/207

xii


16/207

1

GR

Kamu politikalarbireysel, sosyal ve ekonomik yaam btn boyutlarylaetkilemektedir. Kamu ynetimlerinin, bu tercihlerin belirlenmesi srecindekimerkezi

konumu, bu yaplarn kurgusunun ve ileyiinin etkinletirilmesine dnk teorik ve

pratik almalar srekli olarak gndemde tutmaktadr. Kamu ynetimi disiplininde

idari reform, kamu reformu, kamu ynetiminin yeniden yaplandrlmas, vb. eitli

adlandrmalarla tanmlanmaya allan srekli iyiletirme abalar, kamu

ynetimlerinin i ileyiinin yan sra siyasal, ekonomik ve sosyal yaam dinamikleri

ile teknolojik gelimelere ve bu unsurlar arasndaki etkileime dayanmaktadr.

Etkileim ierisindeki unsurlarn yaadklar dnmler, unsurlar arasndaki

ilikilerin devamll ve bamllk dzeyi, deiimin sreenliini de beraberinde

getirmektedir.

Bu srekli reform hareketleri ierisinde, politika oluturma srecinde doru

ve etkili karar alabilmek iin, karar alma biimleri ve mekanizmalarnn

etkinletirilmesine ynelik araylar nemli bir yer igal etmektedir. Bu aray, son

eyrek yzyllk dnemde, bir yere kadar isel, ama daha ok dsal olarak

destekleyen en nemli gelerden birisi, katlmclk yaklam olmutur. Katlmclk,

politika oluturma srecine ilikin teorik almalarda ve farkl dzeylerdeki

uygulamalarda giderek artan biimde yerbulmaktadr.

Ayn dnem ierisinde, bilgi ve iletiim teknolojilerindeki (BT) gelimeler,

nesnesi bilgi olan eylemleri ve bu eylemlerin zneleri arasndaki ilikileri derinden

etkilemitir ve etkilemeye devam etmektedir. Bu etki, statik olmayp, bir taraftan

mevcut teknolojilerin sunduu imknlarn zmsenmesiyle, bir taraftan da BT

alannda meydana gelen yeni gelimelerle, farkl boyutlara tanmaktadr. Nitekim,

2000li yllarn bandan itibaren, BTte a2.01olarak tanmlanan gelime seyri ile

kullanc ierii ve etkileimine olanak tanyan uygulamalarhayata geirilmi ve bu

tarz uygulamalar kullanc tarafnda youn ilgi grmtr. Bu ilgi, kullanclarn bilgi

paylamnda bulunduklar ve etkileim iinde olduklar a platformlarnda ortak

bilgi ve deer retimini mmkn klacak ekilde tezahr etmektedir.

1A 2.0ibaresi bu almada web 2.0n karl olarak kullanlmaktadr.


17/207

2

BTin salad imknlar, kamu ynetimlerinde teorik ve pratik erevede;

kamu hizmeti anlayndan hizmet sunum biimleri ve aralarna, siyasal kurgudan

siyasi ve idari karar alma mekanizmalarna, rgtlenmeden personel ynetimine

uzanan geni bir yelpazede hissedilmektedir. Kamu rgtleri bu etkiyi, elektronik

devlet (e-devlet) emsiye kavram etrafnda tanmlanan bir sre ierisinde

iselletirme ve ynlendirme gayreti ierisindedir. Basit, tek ynl evrimii bilgi

salama uygulamalar ile balayp kiiselletirilmi, entegre evrimii hizmet

sunumu aamasna gelen e-devlet, nihayet, a 2.0uygulamalarnn etkisi ile devlet

2.0 kavramsallatrmas altnda katlmc hizmet sunumuna ynelmektedir. Bu

durum, kamu hizmetinin dayana olan kamu politikalarna da ayn ekilde

yansmakta ve politika oluturma srecinde e-katlmpratikleri gn getike daha

grnr hale gelmektedir.

Bu ynelim, lkelerde ve uluslarst rgtlerde, genel olarak katlmc

ynetimi ve zel olarak BTe dayal katlmcl gn getike artan oranda n plana

karmaktadr. Uluslarst rgtler, lkelerin geliimini kyaslayarak aralarndaki

farklar konusunda farkndalk uyandrmak ve geriden gelen lkeleri desteklemek iin

kapsaml almalar ve projeler retmektedir. lkeler ise katlmc ynetimi,ulusal

politika tercihine dntrmekte ve BTe dayal katlm uygulamalarn hayata

geirmektedir.

nmzdeki dnemde ksa ve orta vadede eilim; dinamik ekonomik ve

sosyal evreden beslenerek srekli bir faaliyet niteliine brnen kamu reformlarnda

vekamu ynetiminin ileyiinde,bireysel ve rgtsel katlm taleplerinin daha fazla

hissedilecei ve bu taleplerin karlk bulaca ynndedir. Bu eilimin

ekillenmesinde ve glenmesinde en etkili aralardanbiri,mevcut dzeyi ve geliimseyriyle BTolacaktr.

Yukarda zikredilen; kamu ynetiminin ekonomik ve sosyal sistem

ierisindeki merkezi konumu, kamu reformunda sreklilik, katlmc ynetim

ynelimi, e-devlet almalar ve BTin ekonomik ve sosyal yaama nfuzu gibi

gelimeler, dier lkeler kadar Trkiye iin de geerlidir. Trk kamu ynetimi,

1950li yllarn bandan itibaren srekli olarak, kapsaml kamu reformu abalarna

konu olmutur. Bu abalar, katlmc ynetimi nadiren konu alm; daha ziyade,


18/207

3

hazrlandklar dnemin koullarna uygun ekilde, kamu ynetiminin

rgtlenmesinde ve ileyiinde rol dalmn, etkinlii, verimlilii ve bir yere kadar

zihniyet deiimini hedeflemitir. Bununla birlikte; son dnemde toplumun ve

rgtl kesimlerin kamu politikalarnn oluturulmasnda hak talepleri, 2000li

yllarda BTin bireysel, ekonomik ve sosyal yaama youn biimde nfuzu, e-devlet

alannda kaydedilen gelimeler ve stratejik ynetim giriimleri, ynetimde

katlmcln tedricen ve pratik yansmalaryla Trkiyenin gndeminde yer

bulmasnnyolunu amtr.

Bu alma; literatr taramas ve aratrma, lke deneyimlerinin irdelenmesi,

Trkiyedemevzuat ve uygulamalarn aratrlmas, internet sitelerinin incelenmesi

ve ilgililerle mlakat suretiyle yrtlmtr.

alma, merkezi kamu ynetimi rgt ve politika oluturma sreleri

odanda; politika oluturmada katlmcl, BTin katlmcla etkisini,

uluslararas arenada BT tabanl katlmclk pratiklerini veTrk kamuynetiminde

katlmc yaklam ve uygulamalar ele alarak, Trkiye iin politika nerileri

gelitirmeyi amalamaktadr. almann merkezi dzeyde politika belirleme

sreleri ile kstlanmas;kamu politikalarndamerkeziyetiliin n plana karld

eklinde yorumlanmaya msaittir. Ancak, merkezi kamu rgtlerinin ve politika

srelerinin odaa alnmas, katlmc ynetim almalarnda merkezi kamu

kurumlarnn bugne kadar nispeten gzlerden uzak kalmasndan ve bu kurumlarn

tutucu ve vatanda taleplerine duyarsz olduu ynndeki yaygn alg nedeniyle

katlmclk analizinde bu kurumlar zerinde daha fazla durulmas gereinden

kaynaklanmtr.

alma drt blm ile sonu ve neriler ksmndan olumaktadr. Birinci

blmde; politika sreci, aamalar ile birlikte ortaya konacak, bu aamalarda yer

alan aktrler, sreteki rolleri ile birlikte belirlenecektir. Bilahare, politika srecinde

katlmcln dayanaklar ortaya konarak, katlmcln politika srecine muhtemel

olumlu ve olumsuz etkileri aratrlacaktr. Blmn sonunda, ksaca, katlmclk

yntemlerine deinilecektir.


19/207

4

kinci blm, BTin katlmcla etkisinin irdelenmesine ayrlmtr. Bu

balamda; BTin genel olarak sunduu olanaklar ile geliim seyri, katlmclk

asndan sunduu frsatlar ile tad riskler incelenecek; bilahare, e-devletin

katlmclk asndan oluturduu altyapya ve salad frsatlar ile tekil ettii

risklere deinilecektir.

nc blmde, uluslarst rgtlerin BTtabanl katlmcl aratrmaya

ve lkelerde katlmcl desteklemeye ynelik yaklamlarna yer verilecek; daha

sonra da e-katlm uygulamalar asndan ne kan lkelerden Amerika Birleik

Devletleri (ABD), Birleik Krallk (BK) ve Gney Korenin yan sra Trkiyeye

benzer kamu ynetimi reformu abalar ierisinde olup, e-katlm uygulamalar

asndan atlm gsteren Portekiz ile farkl ynetim yaplarndaki e-katlmclk

uygulamalarna rnek tekil eden Hindistan, Malezya ve Msrn e-katlmclk

yaklam ve uygulamalarndan rnekler incelenecektir.

Drdnc blmde, Trkiyede katlmclk ele alnacaktr. Bu blm,

almada ne karlanbirey katlm ve BT ile katlmn nispeten dna klarak;

anayasal kurgu, genel olarak katlmc uygulamalar ve katlmc rgtsel yaplar gibi

daha genel ereveye hitap eden alanlar da kapsayacaktr. Bu durum, birey katlm

ve BT ile katlm uygulamalarnn varlnn ve baarsnn, zorunlu olarak, kamu

ynetimi sisteminde katlmcla ynelik mevcut altyapya dayanmas nedeniyle,

Trkiye iin neri getirecek bir almada bu alanlarn gz ard edilmesinin mmkn

olmamasndan kaynaklanmtr. Buna gre, bu blmde, Trkiyenin anayasal

rejiminin katlmclk asndan uygunluu aratrlmaya allacak; ulusal politika

metinlerinde ortaya konan katlmc ynetim tercihleri szlecek; kamu ynetiminde

mevzuatta tanmlanan ve pratikte grlen katlmc uygulamalar ortaya konacak;katlmc bir yaklamla rgtlenen kurullar incelenecek; kamu kurumlarnn BT

tabanl katlm uygulamalarndan rneklere yer verilecek ve nihayet BT tabanl sivil

bir katlm rnei zikredilerek, bu rnek zerinden katlmn salad olanaklar

karsanacaktr.

almann sonunda ise, almada n plana kan tespitler dorultusunda,

Trkiyede katlmcln gelitirilmesine ynelik genel politika nerileri ile

uygulamaya ilikin neriler ortaya konacaktr.


20/207

5

Katlmclk konusu, sadece ana konular itibaryla, siyaset biliminden kamu

ynetimine, rgt almalarndan idare hukukuna ok sayda disiplini

ilgilendirmektedir. Etrafl bir katlmclk almas; bireyin karakter oluumundan,

eitim sistemine; aile yaantsndan, sosyal normlara; toplumlarn kltrnden,

dinlerine, tarihlerine ve etnik yaplarna; siyasal alann tasarmndan, siyasi ve

brokratik geleneklere; ynetimin merkeziyeti ya da ademi merkeziyeti

rgtlenmesinden, yerel ynetimlerin gcne; kamu ynetiminin ve dier rgtl

kesimlerin i ileyilerindeki katlmclktan, rgtl katlma; katlmn etkinliini

salayacak ilkelerden, katlm aralar ve yntemlerine ve bu ara ve yntemlerin

etkin katlm mmkn klacak ekilde kurgulanmas ve iletilmesine; iletiim

aralarnn sahipliinden, dzenleme ve iletim kurallarna; katlmn faydalarnn

nitel ve nicel ltlerle ortaya karlmasndan, kamu hizmeti retimine dorudan ya

da dolayl zel kesim, nc kesim ve birey katlmna kadar pek ok alanda

derinlikli gzlemlere, aratrmalara ve analizlere ihtiya duymaktadr.

Btn bu unsurlar ieren bir gayret, herhangi bir tez almasnn

younlaabilecei alann ok tesinde olup, ancak kapsaml bir projenin ya da

programnkonusu olabilir. Nitekim bu almada, sadece, katlmcln erevesinin

izilmesi, BTin sunduu olanaklarn ortaya konmas, uluslararas arenada BT

tabanl uygulamalardan bir kesit karlmas ve Trkiyede katlmclk iin uygun

erevenin varlnn aratrlmas mmkn olabilmitir.


21/207

6

1.KAMU POLTKALARININ OLUTURULMASINDA KATILIMCILIK

Kamu politikalarnn oluturulmas, fikrin ortaya kndan uygulamann

deerlendirilmesine kadar geni bir yelpazeye uzanan ve karar alclar ile

uygulamadan etkilenenler dhilok sayda aktrn etkileimini ieren, uzun soluklu

ve tekrar eden bir srece dayanmaktadr. ok aktrl ve ok katmanl bu sre,

mevcut karar alma srelerindeki eksikliklerin giderilmesi ve halkn halk

tarafndan halk iin ynetimi2 gibi ynetimin temel ncllerinin gzetilmesi

amacyla farkl mahiyette yeniden yaplandrma ve reform abalarn gndeme

getirmektedir. Katlmc ynetim, 20. yzyln son eyreinden itibaren, bu

erevede ortaya kan yaklamlardanbiridir. Kamu ynetimlerinin kronik hale

gelen sorunlarna dnk zm araylar, akademi ve bilim dnyasnn almalar,

teknolojinin daha nce sz konusu olmayan imknlar gndeme getirmesi ve artan

kamuoyu talepleri nedeniyle; kamu politikalarnn oluturulmasnda katlmclk

tercihi ve uygulamalar, lkelerin ncelikleri arasnda yer bulmaktadr.

Katlmclk, mevcut yaklam ve uygulamalar asndan deerlendirildiinde,

hlihazrdakiynetim kurgularn ikame edenalternatif bir yaklam deildir. Bunun

yerine, kamu politikalarnn oluturulmas srecine eklemlenmekte ve srecin bir

paras haline gelmektedir. Bu haliyle, kamu politikalarna olumlu yansmalar

olduu gibi, ileride deinilecek olan olumsuz etkileri de ihtiva etmektedir.

almann bu blmnde, politika srecinin aamalar ve politika aktrleri

analiz edilecek, politika srecinde katlmcln dayanaklar, olumlu ve olumsuz

etkileri ile baz katlm yntemleri ortaya konacaktr.

1.1. Kamu Politikasve Politika Sreci

Kamu politikas; bir problemle ilgili olarak bir aktr ya da aktrlerce izlenen

ve yapma ya da yapmama eklinde tezahr eden, amal eylemler paketi olarak

tanmlanmaktadr3. Bu erevede, kamu politikasnn kapsam, toplumsal sorunlarn

tanmlanmas ve zmne ilikin olarak kanun yapma, idari dzenlemeleri

gerekletirme, alternatif zm nerileri arasnda tercih yapma ve sorunlar zecek

2Abraham Lincoln

3Anderson (1994:4-8) ve Dye (2002:1)dan aktaran evik ve Demirci, 2008:23


22/207

7

en uygun yntemleri belirleyerek uygulama eklinde belirlenebilir4. Kamu politikas,

farkl toplum kesimlerine hitap eden yapsyla, bir bak asna gre ortak iyinin

ekillendirildii, baka bir bak asna gre de aktrlerin kendi karlarn ne

karmaya altklar bir arenadr. Bu dorultuda, kamu politikas zaman zaman baz

karlarn ne getii, zaman zaman da karlar arasnda uzlama salanan ve ortak

yarar arayna konu olan bir etkileim alandr.

Kamu politikas, anlk bir karar ve/veya eylemden ibaret olmayp bir sreci

ifade etmektedir. Politika sreci, en geni ekilde; gndem oluturma, sorunun

kabul, aratrma, politika tasarm, danma, karar alma, uygulama, kt alma, etki

etme, sonu alma, deerlendirme, gelitirme ve sonlandrma aamalarn

iermektedir5. Bu unsurlarn bazlarn gruplandran daha dar bir yaklama greise,

politika srecini; gndem oluturma, politika hazrl, karar alma, uygulama ve

deerlendirme aamalar ile tanmlamak mmkndr6. Bu tanmlar, geri beslemeden

sonra yenidenpolitika retimini de ierdiinden, politika srecini ayn zamanda

politika dngs olarak adlandrmak mmkndr.

Politika sreci aamalar, genel olarak bir sra izlese de mutlak anlamda

dizgisel olmayp, ou politika dngsnde iie gemektedir. Karar alma aamas,

srecin odanda olup, dier aamalar karara hazrlk ve kararn sonularnn

alnmas balklar altnda gruplandrlmaya msaittir(Tablo 1-1).

1.2. Politika Aktrleri

Son yzylda, kamu ynetimi, bilhassaulus devletlerin oluumu sonras daha

fazla hizmet alannn kamu hizmeti snfnda deerlendirilerek devletler tarafndan

retilmesi ve/veya finansman ilebtn bir ekonomik ve sosyal dzeni ve bireysel

yaam kapsayc hale gelmitir. Bunun yan sra, kamu hizmetlerinin haricinde kalan

ekonomik ve sosyal yaam dzeni de, byk oranda siyasal egemenlik tarafndan

tanmlanan mevzuat erevesi ve buna eklemlenen kamu politikalar ile

ekillendirilmekte, muhafaza edilmekte ve iletilmektedir7.

4Erylmaz, 2009:9

5InfFAB (19.1.2012)6Van Dijk, 2010:327Eroul, 1991:6


23/207

8

Tablo 1-1. Politika Dngs Aamalar ve Dngdeki Karlklar

Dng aamas Dngdeki karl

Gndem oluturma konuya ilikin kamuoyu ilgisini yaratma

Sorunun kabulkonununynetim dzeni iinde ele alnmas gereken bir meseleolarak grlr hale gelmesi

Aratrmakonunun bilimsel deerlendirmeye tabi tutularak sonularnn

analizi ve raporlanmas

Politika tasarmkonunun zmnn siyasal sistemin gereklerine uygun olarak

ekillendirilmesi

Danma

farkl

menfaat gruplarnn ekillenen tasarma tepkilerininalnmas ve kabul edilebilirliinin test edilmesi

Karar almapolitika tasarmnn tanml yetkili kurum ve/veya kiiler

tarafndan sonuca balanmas

Uygulama

kaynaklarn seferber edilmesiyle alnan kararlarn hayata

geirilmesi

kt almapolitika amacna hizmet eden rn, hizmet, vb. maddi vegayrmaddi sonular

Etki etme politikann topluma, tasarlanan etkinin dndakizel etkisi

Sonu alma politikann sorunu hangi lde zd

Deerlendirme

politikann deiik aamalardaki etki ve sonularnn, bir bakaifadeyle doruluunun aratrlmas ve analizi

Gelitirme deerlendirme sonularna gre politikann gelitirilerek devam

Sonlandrmaetkileri olumsuz olan ya da artk ihtiya duyulmayan politikalara

son verilmesi

Bu durum her trl bireysel, sosyal ve kurumsal aktr, kamu politikalarnnbirer paras haline getirmektedir. Baka bir ifadeyle, mevcut durumda, hibir aktr

kamu politikalarnn dnda kalma ansna sahip deildir.Daha baka bir ifadeyle,

her aktr eitli aamalar itibaryla politika srecinin vazgeilmez bir znesidir. Bu

erevede, kamu politikalarnn oluturulmas srecinde, herhangi bir aamada, resmi

ya da gayriresmi olarak rol alan herkes politika aktr olarak ifade edilmektedir.

Politika aktrleri; katlmclk asndan, ortak amalar ve grup davranlarn

aa karmak ve bu gruplarn politika srecindeki rollerini ve sorumluluklarn


24/207

9

belirlemek zere genel olarak tasnif edilebilecei gibi, detay dzeydeki ihtiyalar ve

motivasyon unsurlarn anlamak ve aktrler arasndaki geikenlikleri aa

karmak zere mmkn olduunca detaya girilerek de tanmlanabilir8. Buna gre,

politika aktrlerini, gruplar halinde;siyaset dnyas, kamu kurumlar, yasama organ,

yarg ve denetim organlar, akademi ve bilim dnyas, i dnyas, nc kesim,

medya, bireyler ve d kesim olarak tasnif etmek mmkndr. Bu aktrler, burada

saylanlarla snrl olmamak zere, Tablo 1-2deki ekilde detaya inilerek de

tanmlanabilir9.

Politika oluturma srecinde bu kadar ok sayda aktrn ve aamann

varl; bu aktrlerin kendi iinde, aidiyet ba olan grup iinde, gruplar arasnda, bir

gruba ait aktrn dier gruplarla ve dier gruplardaki aktrlerle arasnda baz

durumlarda tanml ve meru kabul edilen, baz durumlarda da tanmsz meru ya da

gayrimeru ok sayda iliki olduunu ifade etmektedir.

Politika aktrleri iinde, yukarda odak sre olarak tespit edilen karar alma

aamasnda, baz durumlarda deiebiliyor olmakla birlikte ve siyasal sistemlerin

yasal kurgusuna gre grnr pratikte,siyaset dnyas, kamu kurumlar ve yasama

organ yer almaktadr. Bu almada, bu aktr, yasama ve yrtme arasndaki

ayrm ile kendi aralarndaki rol paylam ve ilikiler gz ard edilerek, kamu

ynetimi kavram altnda bir arada deerlendirilmektedir10. Bu erevede, kamu

ynetimine politika srecinin yapc aktr, dier saylanlara ise katlmc aktrleri

denebilir.

Bireyler; politika oluturma srecinde hem tek balarna hem de kurumsal

aktrlerin bir unsuru olarak yer alabilmektedir. rnein; bir kamu alan, bir

taraftan birey olarak tek bana bir aktr iken, dier taraftan ynetici ya da alan

olarak kamu kurumlarnn, kamu hizmetlerinin faydalancs olarak yine kamu

kurumlarnn, oyda olarak siyaset dnyasnn ve yasama organnn, hissedar ya da

8 Aktrlerin mmkn olduunca detay dzeyde tanmlanmas, BTin getirdii imknlarla birliktedeerlendirilmelidir.9Liste, evik ve Demircinin (2008:43-55) tasnifinden hareketle oluturulmutur.10

Yarg da kamu ynetiminin bir paras olarak yapc aktrler arasnda deerlendirilebilir. Kanlgz,bat ve Anglo-Amerikan sistemindeki jri sistemini ve yarglarn seimle ibana getirildii lkerneklerini zikrederek yargnn da halk katlmna ak bir idare fonksiyonu olduunu ifadeetmektedir. Kanlgz, 1996:175-176


25/207

10

mteri olarak i dnyasnn, gnll ya da ynetici olarak nc kesimin, mteri

olarak medyann dorudan ya da dolayl bir paras olabilmektedir. Bu bak asyla,

benzer ok sayda rnek karmak mmkndr.

Tablo 1-2. Politika Aktrleri

Aktr Grubu Aktrler

Siyaset dnyas

cumhurbakan/devlet bakan, babakan, bakanlar kurulu,bakanlar, siyasi danmanlar, kurumsal bir btn olarak siyasi

partiler, siyasi parti yneticileri, siyasi parti ynetim organlar,

siyasi parti delegeleri, siyasi parti yeleri, siyasi parti oydalar,

vb.

Kamu kurumlar

bir btn olarak kamu kurumlar (merkezi kurumlar, tara ve

blge birimleri, yerel ynetimler), kurum birimleri, kurullar, stve orta kademe yneticiler, bir btn olarak kamu alanlar,

unvan, snf ve uzmanlna gre kamu alanlar11, tedarikiler,

i ortaklar, hizmet alan kesimler, vb.

Yasama organbir btn olarak meclis, meclis ynetimi, komisyonlar, parti

gruplar, parti grup yneticileri, milletvekilleri, meclis alanlar

(uzmanlar ve dier alanlar), vb.

Yarg ve denetimorganlar

mahkemeler, temyiz kurumlar, yarglar, savclar, dier yarg

alanlar, vb.

Akademi ve bilimdnyas

akademi kurumlar, yar-akademik kurulular (enstit vb.),

akademisyenler, bilim adamlar, aratrmaclar, vb.

dnyas12kurum olarak irketler, irket sahipleri ve hissedarlar, irket

yneticileri, irket alanlar, tedarikiler, mteriler, bireyselgiriimciler, esnaf, tccar, vb.

nc kesimSTKlar, dernekler, vakflar, meslek odalar, gnll kurulular,cemaatler, bunlarn yneticileri, yeleri, gnllleri, vb.

Medyabir btn olarak medya kurulular, sahipleri, hissedarlar,

alanlar, tedarikileri, mterileri, vb.

Bireyler13erkek, kadn, ocuk, gen, ihtiyar, alan, isiz, emekli, eitimli,eitimsiz, renci, engelli, hasta, kar, koca, evli, bekar, dul, anne,

baba, vb.

D kesimilgisine gre dier lkeler, dier lkelerdeki muadil aktrler,uluslarst rgtler, vb.

11 rnein; teknik hizmetler, genel idare hizmetleri, yardmc hizmetler, vb. veya uzman,

akademisyen, retmen, doktor, mhendis, polis, vb.12 Sektr, ikolu, vb. baznda gittike detaya inilebilir. rnein; tarm, sanayi, hizmetler; retim,

danmanlk, eitim, salk, ulam, enerji, vb.13 nsan zerine yaplan bu tr tasniflerin maksadn amamas, bireyin insan olarak bizzat deerliolduu gereine halel getirmemesi, bireylere insanlk durumlarndan kaynaklanan farkllklardolaysyla daha iyi hizmet sunmann bir arac olarak kullanlmas gerekir. Bu durum, katlmclk iinde geerlidir.


26/207

11

Yukarda ifade edilen erevede kamu politikalar, ok sayda aktr ve

aamay ieren uzun soluklu ve tekrar eden/devaml bir sre iinde

ekillendirilmektedir.

1.3. Politika Srecinde Katlmclk

1.3.1. Katlmcln tanm ve dzeyi

Katlmclk, en genel anlamda, talep yanl sreleri ve g paylamn

ierecek ekilde14

, politika srecinin herhangi bir aamasnda kurumsal srelere

dhilolarak kararlarn alnmasnda etkili olma eklinde tanmlanmaktadr

15

. Dier birifadeyle katlm, toplumun dinamizminin, insanlarn tercihlerinin ve tercihlerindeki

deimelerin kesintisiz bir biimde siyasal karar verme srecini

etkileyebilmesidir16

. Bu erevede katlmclk, esas hedefi karar etkilemek ve hatta

belirlemek olmak zere, politika srecinin karar almaya hazrlk, karar alma ve karar

sonularnn deerlendirilmesi aamalarnn tamam iin geerlidir. Bu nedenle,

politika aktrleri arasnda politika srecine girdi oluturma amacyla gerekletirilen

her trl iliki katlm kapsamna dhildir.

Arnstein tarafndan ortaya konan katlm merdiveni, sekizkatlm aamasn

gruba ayrarak snflandrmaktadr(ekil 1-1)

17. Buna gre; maniplasyon ve

terapi aamalar katlmszlkdurumuna;bilgi verme, danma ve yer vermeaamalar

gstermelik katlm durumuna; ortaklk, g dalm ve vatanda kontrol ise

vatanda gcdurumuna iaret etmektedir.Arnsteinn katlm merdiveni ok sayda

uyarlamaya konu olmutur. Bunlardan Burns at al., benzer ekilde on ikiayr katlm

basaman grup altnda toplamaktadr18

. Bunlar, (1)katlmszlkdurumunu ifade

eden tantm19, sinik danma, zayf bilgi ve mteri ilgisi, (2) vatanda katlmn

ifade eden kaliteli bilgi, gerek danma, etkin danma kurullar, ortaklk ve kontrol

14Ylmaz, 1999:415Van Dijk, 2010:3216aylan (1998:84)dan aktaran Akbulut, 2009:21417Arnstein, 1969:21718Burns at al. (1994)dan aktaran CAG Consultants, Tarihsiz:3

19 Civic hype, kamu politikalarnn sonularn vatandalara tantmaya (iyi gstermeye) dnk

eylemleri ifade ettii iin bu ekilde tercme edilmitir. Deer yksz bir tanmlama olup,politikalarn mahiyeti itibaryla gerekten iyi olup olmadn ifade etmez.


27/207

12

devri ve (3) vatanda kontroln ifade eden tevdi kontrol ve bamsz kontrol

aamalardr.

ekil 1-1.Arnsteinn Katlm Merdiveni, 1969

Bu tasnifler, en alt seviyede rzay salamaya ynelik olup gerek anlamda

katlm gzetmeyen ve aslnda katlmszlkolarak nitelenmesi gereken bir katlm

grngsne dikkat ekmekte20; en tepede ise kamu otoritelerinin mevcut yetki ve

sorumluluklarn ikame edecek bir alternatifi iermeyen, ancak, vatandalarn gerek

anlamda politikalar belirleyebildikleri bir ynetim erevesinin bulunduu aamay

iaret etmektedir.

Burada zikredilen katlm basamaklar ile bireyler, on farkl politika sreci

aamasna hem dorudan, hem de kurumsal aktrler zerinden dolayl olarak

katlabilmektedir. Bu nedenle, birey katlmnn salanmas, politika oluturma

srecini dorudan ve kurumsal aktrlerin glendirilmesi suretiyle dolayl yoldan

etkilemektedir.

Bu ereve ierisinde, mevcut ynetim rejimleri asndan katlmcln

etkinlii, karar alma srecine bireylerinetki edebilme imknlar lsnde artmakta

ya da azalmaktadr.

20 aret edilen bu alan, Antonio Gramscinin hegemonya kavramsallatrmas ile byk lde

rtmektedir.

Maniplasyon TerapiKatlmszlk

Bilgi verme Danma Yer verme

Gstermelik katlm

Ortaklk G dalm Vatanda kontrol

Vatanda gc


28/207

13

1.3.2. Katlmcln dayanaklar

Kamu politikalarnn oluturulmasnda katlmclk, temelde siyaset bilimi vekamu ynetimi olmak zere iki alma alanndan beslenmektedir. Siyaset bilimi,

demokrasi teorileri ile; kamu ynetimi disiplini ise rgt kuramndaki gelimeler ve

kamu ynetiminde etkinlik, verimlilik, vatanda odakllk gibi ilkelerin pratik

yansmalar asndan katlmclk yaklamlarn ve almalarn beslemektedir.

1970li yllar ncesinde nispeten daha belirgin hatlarla birbirinden ayrlan bu iki

alann,zikredilen dnem sonras yaknlamas katlmc ynetim almalarnn daha

gl bir ekilde gelimesini ve karlk bulmasnsalamtr.

zellikle 1970 sonrasnda, siyaset bilimi kuramlarnda klasik oulcu

paradigmadan mzakereci ve radikal oulculua yneli, ayn dnemde kamu

ynetimi kuramlarnda; (1) ynetim sorunlarnn, kamu kurumlarnn snrlarnn

tesiyle ilikilendirilmesini, (2) politika aktrleri arasndaki hiyerarinin ortadan

kaldrlmasna ynelik bir eilimi, (3) kamusal alann, teknokratik akl ikinci plana

itilecek ekilde zneler aras iletiime dayal zm aray balamnda yeniden

inasna ynelimi, (4) katlmn kendi bana bir deer olarak tannmasn ve bu

erevede gerekli katlm ortamnn ve zgrlnn oluturulmasna ynelik

araylar n plana karmtr21,22,23.

Politika oluturma srecinde katlmcl destekleyen ve zorlayan iki ana

unsurbulunduu sylenebilir. Bunlardan birincisi,politika aktrlerininvarlklar ve

eylemleri arasndaki maddi ve gayrimaddi kaynak bamlldr. kinci unsur ise,

politika srecindemeruiyetin salanmas ihtiyacdr. Temsilde adaletin salanmas

ve kamu aksaklklarnn24giderilmesi konular, bu iki unsurda ikin olmakla birlikte,

ayrca zikretmeye deer dayanaklardr. Politika aktrleri arasnda kaynak bamll

ve meruiyet ihtiyac ve aray arttka katlm ihtiyac da artmaktadr.

21Habermasn kamusal alan tanm, zellikle bilgi ve iletiim teknolojilerinin salad olanaklar

erevesinde n planda tartlmaktadr.22Bu dnem sonrasnda, yeni kamu ynetimi, demokratik ynetim, radikal kamu ynetimi, sylem

kuram, kar ynetim, oulcu kamu ynetimi, postmodernizm, ynetiim, aba, siyasa alar,kamusal alan, iletiimsel rasyonellik, e-devlet, vb. kuram, yaklam, olgu ve kavramsallatrmalarkatlmcln kamu ynetimi disiplininde n plana kmasna katk salamtr. 23ener, 2005:17-18

24Burada kamu aksakl tabiri, kamu ynetiminin etkin ilememesinin sonucu olarak ortaya kan

baarszlk durumunu ifade edecek ekilde kullanlmaktadr.


29/207

14

Temsile dayal siyasal sistemlerde, temsilcilerle temsil olunanlar arasnda

seimler dnda tanml iliki biimleri kapsayc olmamakta, bu iliki(ler) daha

ziyade siyasi parti rgtleri bnyesinde kendi doas ierisinde ekillenmektedir. Bu

kurgu,snrl kesimler iin kendi iinde tanml katlmc bir yapy ortaya koymakla

birlikte,geni toplum kesimleri iin siyasal ve kamusal taleplerin seim dnda ifade

imknlarn kstlamaktadr. Devletler ve rgtler asndan olmasa bile insanlar

asndan uzun saylacak dnemlerde tekrar eden ve tek bir oya dayanan temsil

mekanizmas yaamn alabildiine karmaklat ada dnemde bireyin, hatta

homojen sosyal kesimlerin dnce ve beklentilerini btnyle karlama

imknndan yoksundur. Nitekim, bireysel, ekonomik ve sosyal talepler politika

srecine eitli iliki biimleri dhilinde, zellikle i dnyas rgtleri, ii rgtleri,

meslek rgtleri, STK gibi rgtl yaplarla yanstlmaya allmaktadr.

Politika aktrleri arasndaki ayrmda, her iki tarafa nispet edilen anlamlar

mutlak olmamakla birlikte, kamu ynetiminin kamu yararn, dier unsurlarn ise

bireysel kar ya da grup karn gzettii varsaylmaktadr. Bununla birlikte,

siyasal pratik, siyaset kurumunun yarmac zellii nedeniyle, derecesi lkelere gre

deimekle birlikte, ayrmc ve atmac rnekler ortaya koymakta, temsil

mekanizmasn daha ziyade dayand tabana ynelik olarak iletmektedir.

Dolaysyla, kamu ynetiminde katlmc politika oluturma mekanizmalar,politika

etkinliini salamann bir arac olmann tesinde temsili demokratik sistemlerde

birey taleplerini, siyasetin yarmac ve/veya atmac alannn dna karak

ynetime tamann nemli bir arac olarak deerlendirilmelidir.

Dier yandan, Akbulut tarafndan, ynetiim kurgusunun toplumsal

yurttaln ieriini mteri kavram ile boaltt, siyasal alandaki temsil

mekanizmasnn yerini zel sektr siyasal alana tayan sivil topluma dayal katlm

mekanizmasnn ald, bu suretle, siyasal alann ve dolaysyla bireyin temsil

alannn darald tespiti yaplmaktadr25

. Bu tespit, her ne kadar bireyler, yukarda

yaplan politika aktrleri tasnifinde pek ok aktr grubunun birer unsuru olarak

dolayl temsil ve katlm imknlarna sahip olsalar ve zel sektr ile sivil toplum

katlm ayn zamanda bireyin siyasal alandaki temsiline katk yapyor olsa da,

25Akbulut, 2009:133, 268


30/207


31/207

16

Buraya kadar ortaya konan dayanaklar itibaryla katlmclk, mevcut olan

ikame eden bir ynetim paradigmas olmayp, Dahl ve Habermas tarafndan zorunlu

grlen, nceden herkes tarafndan benimsenmi bir karar alma srecine27

eklemlenen ve onu kuvvetlendiren ilave bir yaklamdr.

Bu erevede, politika belirlemenin ou durumda kamu ynetiminin

mnhasr yetkisine braklmas,politika srecinde son sz syleme ve sorumluluu

stlenme adna pratik bir zorunlulua dayanmaktadr. Ancak bu durum, politika

oluturma srelerinin hibirinde katlmcln dlanmasn zorunlu olarak icap

ettirmemekte; aksine, politika etkinliini ve meruiyeti artrmak iin azami katlm

yaklamnn benimsenmesini gerektirmektedir.

1.3.3. Katlmcln politika oluturma srecine muhtemel etkileri

Yukarda, kamu politikalarnn oluturulmas srecinde bir zorunluluk olarak

tespit edilen katlmclk, politika srecine olumlu katklar yapma potansiyelini

tad gibi olumsuz bir takm etkileri de bnyesinde barndrmaktadr. Ancak,

katlmclk, btn politika belirlemerneklerinde mutlaka ortaya kacak bir katk

listesini iermemektedir. Ayn ekilde, katlmcln politika srecine yanstmas

muhtemel olumsuzluklar da, katlmcln benimsendii her politika oluturma

srecinde mutlak anlamda ortaya kmayabilir. Katlmcln etkisinin olumlu ya da

olumsuz ynde ortaya kmas o derece ihtimal dairesindedir ki, neredeyse her

potansiyel olumlu etkiye karlk olarak simetrik bir risk tanmlamak; ya daher riske

karlk gelecek potansiyel bir katkdan bahsetmek mmkndr. Siyasal sistem,

toplumsal yap ve kltr, bireylerin karakterleri ve donanmlar gibi ok sayda

unsur, katlmcl etkiledii gibi katlmcln olumlu ya da olumsuz ynlerinin

tezahrn de belirler. Ayn ekilde, katlmcln tasarm ve uygulanan yntemler

de katlmcln olumlu ya da olumsuz potansiyelinin aa kmasnda belirleyici

olabilir.

Bu erevede, her vakann kendi iinde zmlenmesi gerektii ynndeki

hukuk kuralndan ilham alarak, katlmcln her bir politikannoluturulmasndave

her bir sretefarkl etkileri olabilecei, potansiyel olumlu ve olumsuz etkilerin her

27ener, 2005:9-10


32/207

17

bir politika rneinde ve aamasnda tezahr edebileceiifade edilebilir. Bu nedenle,

olumlu etkilere frsat, olumsuz etkilere de risk gzyle bakmak daha doru bir

yaklam olacaktr.

1.3.3.1. Katlmcln politika oluturma srecine olumlu etkileri

Politika srecinde katlmcln temel iddias, srete yer almas gereken

btn aktrlerin birikim ve taleplerinin hesaba katlmas nedeniyle,maddi temelleri

ve meruiyet zemini salam28

, mutabakat erevesi daha geni, doru ve

uygulanabilir politikalarn retiliyor olmasna dier mekanizmalardan daha ok

imknvermesidir. Katlmclk, bu suretle;verimlilik, hakkaniyet, kapasite inas ve

srdrlebilirlik gibi genel kalknma hedeflerinin gerekletirilmesine hizmet eder29

.

Bu erevede, katlmclktan beklenen katklar, siyasal temsil imknlarn artrma,

politika etkinliini artrarak kamu aksaklklarn giderme ve ekonomik ve sosyal

yaam kalitesini artrma olmak zere grupta toplanabilir.

Siyasal Temsil mknn Artrma

(1)Katlmkanallarnn tm bireylere ak tutulmas ile, toplumda ekonomik,

sosyal, politik, corafi ve/veya fiziksel adan dezavantajl kesimlerin mevcut

kurguda siyasal alana tanamayan ihtiya ve taleplerinin aa kmas, bu suretle

toplumda hakkaniyetin artrlmas salanr30

. Farkl toplum kesimlerinin siyasal ve

ekonomik alandaki g dalmndan ve ortaya kan faydadan pay almalar mmkn

olur. Bu suretle, gcn ve faydann daha adil bir ekilde datlmas umulur.

(2)Katlm ile bireye, temsili demokratik sistemlerin vatanda taleplerini

uzun zaman aralnda, tek oya dayal seim darboazna hapseden doasna kar

btn bir politika srecinde ve ayrtrlabilir politika tartmalarnda kendini ifade

imkntannr. Bireyin temsil potansiyeli, genilik ve derinlik boyutuyla artar.

(3)Katlm, temsili demokrasi formlarn dorudan demokrasi formlarna

yaklatrarak temsil mekanizmasnn ve kurumlarnn meruiyetini artrr. Bu suretle

vatanda memnuniyeti de artar.

28OECD, 2005:529Ylmaz, 1999:5230Fung, 2006:70-72


33/207

18

(4)Katlmclk, (genlerin siyaset kurumlarnda belirli bir ya ncesinde yer

alamamalar rneinde olduu gibi) siyasal alanda katlm haklar bir ekilderesmen

kstlanm kesimlere temsil olana salar.

Politika Etkinliini Artrma ve Kamu Aksaklklarn Giderme

(1)Katlm kanallarnn ak hale getirilmesi; siyasal alan etkileme

srelerinin kurumsallamamasnn sebep olduu, sosyo ekonomik gcn ktye

kullanm, rant kollama, rvet ve yolsuzluklarn sistematik bir biim almas ve

hkmeti etkileme srelerinin kapal kaplar ardnda gizli yaplmas31

gibi

aksaklklarn doal yoldan zmne imknsalar.

(2)Katlmclk ile toplumun ve bireylerin gerek ihtiyalarnn, temsil

dolaymnda soyutlanmakszn, daha doru bir zamanlamayla tanmlanmas mmkn

olur. Hem siyasal alanda hem de kamu ynetiminde birey taleplerine duyarlln

artmas, toplumun gerek taleplerine kaytszlktan kaynaklanan atmac zm

araylarnn32

azalmasn salar.

(3)Katlmsayesinde kamu ynetimi, politika oluturma srecine daha fazla

ve daha doru bilgiyi dhileder33. Katlm ile ilenmi bilginin yan sra rtl bilgi

de elde edilir. Daha doru ve daha fazla bilgiye dayal karar alma sreleri sayesinde,

kamu politikalarnn kalitesinde, uygulanma imknnda ve etkisinde art olur.

(4)Katlm, toplum tarafndan benimsenecek politikalarn ekillendirilmesine

imkntand iin34

politikalarn uygulanma imknn artrr.

(5)Katlm uygulamalar, zellikle belirli bir altyap salandktan sonra

kamuoyunun katlmnn saland rneklerde, kamu kurumlarnn henz katlm

aamasna geilmeden politika erevesini daha kaliteli ve gerekeli olarak

hazrlamalarn gerektirir. Bir baka ifadeyle kamu ynetimi, politikalar zerinde

daha fazla dnmeye ve politikalarn maddi temellerini vatandalarn kabul edecei

esaslara dayandrmaya zorlanr.

31Erdoan Tosun, 2001:372-73; Eroul, 1991:11932Oktay, 1997:6133OECD, 2001a:20; OECD, 2005:534OECD, 2005:5


34/207

19

(6)Katlmile bir politika aracnn yanl varsaymlar ya da yetersiz bilgi gibi

nedenlerle deitirilmesi ve/veya geri ekilmesi olasl azaltlr. Daha politika

tasarmnn balangcndabu tr eksikliklerin farkna varlr35.

(7)Katlmclk, uzun vadede uygulanan ve sonu alnmas beklenen

politikalarda, uygulama dnemi itibaryla aa kacak etkilerin ve ynelimlerin

belirlenmesine ve dikkate alnmasna olanak salar. Bu sayede, politika esneklii

salanm olur.

(8)Katlm ile toplum, kamu ynetimi zerinde sosyal denetim imknna

kavuur. Bu durum, kamu kurumlarnda hesap verebilirlii artrr ve bireytaleplerinin karlanmasn kurumlar aras rekabetin bir paras haline getirir36. Bu

suretle, kurumlar daha kaliteli politika retiminde ve hizmet sunumunda yarr hale

gelir.

(9)Katlmkanallarnn ak tutulmas, bireylerin kamu politikalar zerinde

dnmelerini tevik ettiinden ve farkl grlerin karlkl mzakeresi yeni

fikirleri aa kardndan, hem kamu politikalarnda ve uygulamalarnda yeniliki

yaklamlarn gelimesi hem de bireylerin yenilik kapasitelerinin artmas beklenir.te yandan, katlm ortam serbest dnmeyi tevik eder ve dllendirir. Bu

gerekliin bireylerde alg olarak da yerlemesi toplumda serbest dnme

kltrnn olgunlamasna katk salar. Hem kamu kurumlarnn hem de bireylerin

yenilik kapasitelerindeki bu art ekonomik ve sosyal yaamn dier alanlarna da

etki eder.

(10)Katlm olanaklarnn deerlendirilmesiyle, bireylerin yanllanabilir

politika grleri hem dier bireylerin grleri ile hem de kamu ynetimlerinin

deerlendirmeleriyle mzakere srecine girer. Bu durum, bireylerin kendi aralarnda

ve bireylerle kamu ynetimi arasnda karlkl renmeye olanak tanr37. te

yandan, bireyler eksik olduunu dndkleri politika konularnn varl konusunda

bilgi sahibi olurlar. Bu suretle, kamu ynetimi daha doru politikalar gelitirme

35Karaosmanolu, 2006:3036OECD, 2011a:226-22737McLean (1986:143)den aktaran Timisi, 2003:186; Tekeli, 2009:19


35/207

20

imknna kavuurken, toplumdaki eksik ve/veya yanl bilgiye dayal kanaatler azalr

vetoplumsal kaynamann artmas beklenir.

(11)Kamu politikalarna kar bireylerde ve toplumda oluan tepkinin nemli

nedenlerinden biri de, karar oluturma srecinin kapall nedeniyle kamuoyuna

sadece oluturulan kararn yansmas, arka plandaki alma, tartma ve

deerlendirmelerin sadece kstl bir kesim tarafndan bilinmesidir.Politika srecinde

katlmclk, politikalarn anlk bir karar ve sonu olmayp maddi temelleri olan,

konunun detaylarnn ele alnd kapsaml almalarn rn olduunu topluma

gsterir ve bireylerin tepkilerinde lmlamay salar.

(12)Katlmclk ile politika oluturma srelerinin zorluu bireyler

tarafndan daha anlalr hale gelir. Bu sayede, toplumun, politika srecinin

odandaki aktrlere kar anlay artar. Uzun vadede, toplumun ve bireylerin

politika aktrlerinden beklentileri lmlar.

(13)Katlmclk ile sosyal alan dzenleyen kamu politikalar, dardan

retilen bilgi yerine kltrel ve sosyal tabandan treyen bilgiye dayal olarak

ekillendirilir

38

. Bu durum, kamu politikalarndaki sosyal sorumluluu artrr.

(14)Kamu politikalarnda katlmcln yaygnlatrlmas bireylerde

sahiplenme duygusunu artrarak,kamu mallarnn tasarruflu ve daha az zarar vererek

kullanmn salar39

. Bu sayede, kamu harcamalarnda tasarruf salanr.

(15)Kamu politikalarnda katlmclk, birey yaam ile kamu politikalar

arasndaki pratik balantlarn daha iyi anlalmasna ve bireylerde, rnein trafik

kurallarna daha fazla uyma, sala zararl alkanlar terk etme, vb. olumlu ynde

davran deiikliklerine vesile olur40

. Bu durum, kamu harcamalarnda azalma,

bireysel ve sosyal yaam kalitesinin artmas, vb. dolayl faydalar retir.

(16)Katlmclk ile daha iyi politika araylarna ak olunduunun ortaya

konmas, bireylerde daha iyinin arayna ilikin motivasyonu canl tutar. Karar

verme srelerine, bu srelerde kritik konumda yer alan kurum ve makamlarn ele

38Tekeli, 2009:3339Warburton at al., 2011:2940Warburton at al., 2011:29


36/207

21

geirilmesi abalarndan ziyade, daha iyi ve doru politika retimi ve etkin katlm

ile dhilolma eilimi ortaya kar.

(17)Katlm olanaklarnn deerlendirilmesinin, bireylerin kamu

politikalarna duyarllklarn artrmas ve politika oluturma srecinin asl unsuru

olan, kamu ynetimitemsilcilerinin toplumda daha yaygn ve daha kaliteli bir kesim

iinden seilmesine dolayl olarak katk salamas umulur.

Ekonomik ve Sosyal Yaam Kalitesini Artrma

Temsilde adalet ve kamu politikalarnda etkinliinsalanmas, ekonomik ve

sosyalyaam kalitesini dorudan artrr. Katlmclk ile bu genel faydann dnda,

aadaki olumlu gelimelerde ortaya kabilir.

(1)Katlmclk yaklam ile salanan serbest dnce ortam benzer

dncedeki insanlar arasndaki ba kuvvetlendirir. Mzakere srecinde arlk

kazanan grler ve dnceler etrafnda kmelenmeler ve alar oluur. Ortak

ibirliini mmkn klan normlar ve alar eklinde tanmlanan41

sosyal sermayeyi

artrr42

. Bu nedenle katlmclk, toplumun kendi rettii erdemler ve deerler

etrafnda btnlemesinde ve bunlar siyasal alana tamasnda kolaylatrc rol

oynar. Katlmclk, yaygn kannn aksine, aktrlerinin bamszln artrmak

yerine, birbirlerine bamllklarnn artmasna43

ve bunun farkna varmalarna yol

aar. Bu ynyle de toplumda btnlemenin salanmas iin bir frsattr.

(2)Kamu politikalarnda katlmclk yaklamnn benimsenmesi, bireylerin

ekonomik ve sosyal yaamn dier alanlarndaki katlmlarn olumlu etkiler44

. Bu

suretle bireyler, ekonomik ve sosyal deer retimine daha fazla katk yapar.

(3)

Katlmclk, bireyleri kamu politikalarnn ynelimi hakknda nceden

haberdar eder. Kamu politikalarnn ngrlebilirliini artran bu sonu, bireylere,

gelecekteki muhtemel politikalardan etkilenme ihtimallerini deerlendirerek, daha

tutarl bireysel tercihler yapma olana sunar.

41Tysz, 2011:3

42Involve, 2011:1643Van der Helm, 2007:744Warburton at al., 2011:28


37/207

22

1.3.3.2.Katlmcln politika oluturma srecine olumsuz etkileri

Kamu politikalarnn oluturulmasnda katlmc mekanizmalara getirilen

balca eletiriler; nispeten snrl sayda aktrn dhil olduu mevcut politika

srecindeki yava ileyiin daha da arlaaca ve zaman ve insan kaynaklar bata

olmak zere kaynaklarn verimsiz kullanmna neden olunacadr45. Bunlarn

dnda, katlmclk, katk potansiyelinde olduu gibi, birbirleri arasnda geiler

mmkn ve baz durumlarda kanlmaz olmakla birlikte; siyasal temsil imknlarn

bozma, politika etkinliini azaltma ve kamu aksaklklarn derinletirme ve

ekonomik ve sosyal yaam kalitesini azaltma olmak zere 3 grupta toplanabilecek

riskler barndrmaktadr.

Siyasal Temsilmknlarn Bozma

(1)Toplumda okur-yazarlk, eitim, refah, sosyal stat, corafi konum, vb.

alardan mevcut olan eitsizliklerin, bu unsurlar ile katlm imknlar arasnda byk

oranda paralellik olmas nedeniyle daha da artma olasl bulunmaktadr46.

Katlma katlmszlk olarak ifade edilebilecek bu olaslk nedeniyle, kamu

hizmetlerinin sunumunda ilave dengesizlikler ortaya kabilir. Benzer durum, kitleseltaleplerin daha snrl sayda destek bulan talepleri basklamas asndan da

geerlidir.

(2)Katlm uygulamalar, kamu politikalarnn belirlenmesindeki

aksaklklarn aa kmasna neden olarak kamu ynetimlerine duyulan gvende

azalmaya neden olabilir47.

Politika Etkinliini Azaltma ve Kamu Aksaklklarn Derinletirme

(1)

Kamu politikalarnn etkinliini salayan en nemli unsurlardan birisi,

zellikle uygulanmas ve etkilerinin aa kmas uzun vadeye yaylan politikalarda

kararllk gsterilmesidir. Katlmclk, bu tr politikalarn varlnn srekli

tartlmasna ve uygulama motivasyonunun olumsuz etkilenmesine, bu nedenle de

politika kararllnn nne geilmesine neden olabilir.

45Arnstein, 1969:22446OECD, 2005:7; OECD, 2011b:27, 82, 104, 124, 14647Karakaya Polat, 2005:441


38/207

23

(2)Katlmclk yaklam, zellikle katlmc politika aktrleri iin

sorumluluk tanmlamann glkleri nedeniyle yetki-sorumluluk atmasna neden

olabilir.

(3)Katlmc politika srecinin iletilmesi sonucunda, karar verme

srelerinde dier aktrlerin arlklarnn artmas ve uzmanla, aratrmaya ve

analize dayal karar alma yntemlerinin geri plana itildii algsnn olumas48

,

yerleik kamu politikas aktrlerinin liyakat ve sorumluluk anlaylarnda anmaya

neden olabilir49

.

(4)

Kamu politikalarnn oluturulmasnda asl katk dier aktrlerdenbeklenebileceinden, yapc politika aktrlerinin politikalarn ekillendirilmesinde

daha gevek davranma riski ortaya kabilir. Bu durum dnce tembelliine neden

olabilir. Ayn ekilde, vatanda katlm nedeniyle, gerekte daha da artmasna

ramen,sorumluluun azald algs oluabilir.

(5)Katlma atfedilen nem ve srete tanmlanan rol, bireyler ile kurumsal

ve sosyal aktrleri, karar srelerini etkilemeamacyla, katlm srecinin ilemesini

engellemeye ynelterek atmac bir ortama sebep olabilir

50

.

(6)Belirli ynde bilginin karar alma srecine dhil edilmesinin muhtemel

sonular nceden tahmin edilebileceinden, kararlar farkl ynde etkilemek isteyen

kesimler sistematik biimde dezenformasyona bavurabilir. Bu durum, karar alclar

tarafndan ngrlemedii takdirde politikalarn doruluunu zaafa uratabilir.

(7)Katlm, politika tercihlerinde, ekonomik ve sosyal yaamda yeni

atlmlar engelleyecek tarzda, statkoyu muhafazaya ynelik direni eklinde de

tezahr edebilir.

Ekonomik ve Sosyal Yaam Kalitesini Azaltma

(1)Bireylerin ve bireylerin dhilolduu kar gruplarnn menfaatlerinin her

zaman uyumamas ve kamusal tercihlerin ksmen ya da toptan baz menfaatlerin

48Tekeli, 2009:17449Arnstein, 1969:224; Gartner, 2007:1

50Nitekim, Trkiyede, evresel Etki Deerlendirmesikararlarnn alnmasnn zorunlu bir sreci olan

halkn katlm toplantlarnn yaplmasn engellemek suretiyle karar srecinin aksatlmasnamalayan rnekler bulunmaktadr.


39/207

24

nne gemesi nedeniyle, katlmc politika oluturma sreleri, lmlatrc ve

mutabakat salayc etkilerinin aksine atmac yansmalar ihtiva edebilecektir. Bu

durum, zellikle etnik ve dinsel farkllklarn bulunduu ve siyasal mobilizasyonun

kolay olduu toplumlarda, bu farkllklarn saf ideolojik terminolojiyle keskinlemesi

ihtimaline bal olarak51

daha fazla geerlidir.

(2)Katlm kanallarnn almasna ramen, birey taleplerinin politika

srecine yansmamas ya da snrl dzeyde yansmas, katlm motivasyonunu

olumsuz etkileyecek, bu da bireylerin yeniliki dnceler konusundaki evkini

kracaktr.

(3)Katlm, insan doasndaki sahiplenme ve gdl dnme zellii

nedeniyle, bireylerin mevcut yanl kanaatlerinin azalmas yerine pekimesine52

ve

bylece bireyler ve toplum kesimleri arasndaki farkllklarn ve ayrmn

derinlemesine neden olabilir.

(4)Katlmclk, kamu politikalarnn ynelimi konusunda vatandalar

uyardndan, bireyler kamu politikalarnn sonucunu bekleme davran gstererek

kiisel yaamlarndaki tercihlerini erteleyebilir. Bu durum, zellikle, ekonomik vesosyal yaamda aksamalara ve atalete yol aabilir.

(5)Kamu politikalarnn tek bir sonuca balanaca politika oluturma

srelerinde, katlmc taleplerinin eitlilii ve farkll nedeniyle anlamazlklarn

ortaya kmas doaldr. Katlmsonucunda politikalara yansmayan talepler, katlm

pratiinin etkisi ile glenerek radikalleme eilimi gsterebilir53

. Bu da toplumda

ayrmalara neden olabilir.

1.4. KatlmclkYntemleri

Katlmcln bir zorunluluk olarak gndeme gelmesi, politika srecinin

deiik aamalarna hitap eden farkl ve ok sayda yntemi ortaya karmtr.

Katlm yntemleri, katlma konu olan kamu politikasnn niteliine ve btesine,

51Erdoan Tosun, 2001:145, 149

52Demir, 16.07.2010 (17.07.2010); Nyhan at al., 2010:32353Breindl and Francq, 2008:28


40/207

25

katlm ile gzetilen amaca, katlmc saysna, katlmclarn rollerine ve katlm

srecinin uzunluuna bal olarak deimektedir54.

Smith, katlmclk yntemlerini, (1) seim, (2) danma, (3) mzakere, (4)

birlikte ynetiim, (5) dorudan demokrasi ve (6) e-demokrasi balklar altnda

gruplandrmtr55.

Buna gre, posta ile oy kullanma, elektronik seim, vb. oy kullanmaya dayal

yntemlerseimgrubu altnda ele alnmtr.

Yapc politika aktrlerini vatandalarn politikalara ilikin grleri

konusunda bilgilendirmeyi amalayan danmagrubunda ise kamuoyu aratrmalar,

halk toplantlar, odak grup toplantlar, dileke, vb. rneklere yer verilmektedir.

Bireylerin, politika konularn birbirleriyle ve yapc politika aktrleri ile

tartarak gr beyan ettikleri mzakereye dayal yntemler arasnda, vatanda

jrileri, oydama konferanslar, gr anketleri, politika emberleri, forumlar, vb.

yntemlere yer verilmektedir.

Politika srecinde vatandalara dier aktrlerle e yetki verilmesine dayal

birlikte ynetiimyaklamna uygun yntemler arasnda konsey, komite ve ortaklk

kurullar gibi yaplar zikredilmektedir.

Referandum, oktan semeli oylamalar, el ektirme, vb. uygulamalar,

politikalara ilikin nihai kararn vatandalar tarafndan verilmesini ifade eden

dorudan demokrasiyntemleri arasnda saylmaktadr.

Son olarak, e-demokrasi, yukarda zikredilen ok sayda yntemin BT

kullanlarak gerekletirilmesini ve vatandalarn bu yolla karar alma srelerine

dhiledilmesini ifade etmektedir. e-Seim, e-danma, e-dileke, e-referandum, vb.

yntemler bu grup altnda listelenmektedir.

1.5. Blm Deerlendirmesi

Kamu politikalar, tm toplum kesimlerini etkileyen yapsyla ok aktrl ve

ok katmanl srekli bir eylemdir. Bireyler, temsili siyasal sistemlerin doas gerei,

54Involve, 2011:52-53

55Smith, 2005:7-10


41/207

26

politika srecinin yapc aktr olan kamu ynetimine meruiyet kazandran rzalar

ile, bu aktrler ierisinde yer alarak, katlmc aktrler olarak tanmlanan kurumsal ve

sosyal aktrlerin bir paras olarak ve nihayet tek balarna politika srecinin

aktrdr. Bu nedenle, kamu politikalarna birey katlm, kamu politikalarnn

vazgeilmez bir unsurudur. Bu durum, kanlmaz olarak ok sayda katlm

ynteminin gelitirilmesine yol amtr.

Katlmclk, hlihazrdaki alglan ile, kamu ynetiminin kroniklemi

sorunlarna btnlkl bir zm nerisi getiren yeni bir ynetim paradigmas

olmayp, kamu ynetimi kurgusuna eklemlenen yaklam ve uygulamalar

iermektedir. Bu yapsyla, kamu politikalarna nemli lde katk salayabilecek

potansiyeli barndrd gibi, kamu politikalarnn daha ktye gitmesine neden

olabilecek riskleri de tamaktadr. Bu potansiyel ve riskler, her bir katlmclk

uygulamasnda ortaya kabilecek mahiyettedir.

Katlmclk, her ne kadar kamu ynetimi reformlarnn bir paras olarak

kurgulanagelse de, olumlu ve olumsuz etkilerinden bamsz biimde, yeniden

biimlendirilen siyasal alanda, kendi bana bir deer olarak kamu politikasnn

paras haline gelmitir. Bu nedenle, katlmclk; kamu politikalarna potansiyel

katks azami dzeye karlacak, barndrd riskler de asgariye indirilecek ekilde

ele alnmas gereken, bal bana bir politika alandr.


42/207

27

2.BLG VE LETM TEKNOLOJLERNN POLTKA SRECNE VE

KATILIMCILIA ETKLERBT, 20. yzyln son eyreinden itibaren, ekonomik ve sosyal yaam ve i

yapma biimlerini youn biimde etkilemitir. 21. yzyln ilk yllarndan itibaren

BTin ekonomik ve sosyal yaama yansmalarn artk etkilemeolarak ifade etmek

yeterli olmamaktadr. BTinsrekli geliim gstermesi ve bireylerin, ekonomik ve

sosyal aktrlerin, bu teknolojilerin sunduu imknlar byk lde deerlendirmesi

ve vazgeilemez ekilde zmsemesi, bu teknolojilerin aa damga vurduu tespitini

yapmay gerektirmektedir. Dier yandan, kamu ynetimleridebu imknlar e-devlet

emsiye kavram etrafnda srelerine ve uygulamalarna yanstmaya devam

etmektedir.

Bu teknolojilerin yukarda zikredilen tm aktrlerce benimsenmi olmas,

dier pek ok yerleik yaam tarzn ve alkanl deitirdii gibi, demokratik

temsil ve katlmc ynetime dair yerleik kabulleri ve pratikleri de deitirmekte;

yasal ve kurumsal erevenin bu deiime uyum salamas ynnde bask

oluturmaktadr.

Bu blmde, BTin mevcut seviyesi ve geliim seyri ile katlmclk

asndan sunduu frsatlar deerlendirilecek ve e-devlet uygulamalarnn katlmc

ynetime etkisi ele alnacaktr.

2.1.Bilgi ve letiim Teknolojileri: A 2.0 ve sonras

BT, mevcut yapsylabilgi sunma, iletiim salama, oklu ortam nesneleri

paylama, ilem yapma, hizmet sunma ve alma gibi ok sayda uygulamaya konu

olurken, yeni imknlar ortaya koyacak ekilde gelimeye devam etmektedir. BT

2000li yllarn banda, daha ziyade kullanc ieriinin internete tanmasn ifade

eden a 2.0 ve kullanclar arasnda anlk etkileime imkn veren sosyal a

uygulamalarnn ortaya kmas ile, bireysel kullanclar arasnda, gemiteki BT

rn ve uygulamalarna nazaran ok daha youn ilgi grmtr(Grafik 2-1)56.

56Bu gstergelerin Trkiyede geliim seyri iin 4.1 nolu grafie baknz.


43/207

28

Grafik 2-1. BT Kullanmnda Kresel Eilimler (2001-2011)

Kaynak: Uluslararas Telekomnikasyon Birlii (ITU)

Henz kavramlar oturmam olmakla ve tartlmakla birlikte bu

uygulamalar genel olarak sosyal medya bal altnda zikretme eilimi ar

basmaktadr. Buna gre sosyal medya, kullanc ierii ile retilen ya da kullanc

geri beslemesine olanak tanyan ve ierik sahibi ile ierik yaymcs dndaki

kiilerin de dhil olduu bir etkileim platformu zellii tayan internet tabanl

uygulamalarn tamamn ierecek bir adlandrmadr. lk dnemlerde arlkl olarak

sosyal alar ifade eden bu uygulamalar, zamanla kullanclarn ihtiyalar ve

yaratclklar dorultusunda olduka eitlenmitir. Buna gre, metin, grafik, ses vecanlandrma gelerinin paylamna olanak tanyan sz konusuuygulamalar, (burada

saylanlarla snrl olmamak zere) genel olarak, (1) bloglar ve mikro bloglar, (2)

sosyal imleme aralar, (3) forumlar (4) viki ve (5) sosyal alar eklinde

gruplandrmak mmkndr. Bu aralaraada ksmen tanmlanmaktadr:

(1)Bloglar ve mikro bloglar: Bloglar, genellikle kiisel ilgi alanlar etrafnda

a sayfas sahiplerinin eitli konular hakknda fikirlerini, gzlemlerini yazdklar,

internet kullanclarnn da bu bilgilere ilikin yorumlarn ekleyebildikleri a

15,5

85,7

8,0

32,5

16,6 17,3

15,7

0,6

8,5

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Yzde

Mobil telefon aboneleri

nternet kullanan bireyler

Sabit telefon aboneleri

Aktif mobil genibant aboneleri

Sabit (kablolu) genibant aboneleri

Yllar


44/207

29

sayfalarn ifade etmektedir. Bloglar vatanda habercilii tabir edilen habercilik

tarz bloglar sayesinde nemli lde yaygnlamaktadr57. Mikro bloglar ise ksa

cmleler, tekil grntler ve video balantlar gibi kk apta ierik paylamna

olanak tanyan, blogtarznda yayn aracdr58.

(2)Sosyal imleme aralar: nternet kullanclarnn, evrimii kaynaklarn

imlerini dzenleme, depolama, ynetme ve arama iin kullandklar bir yntemdir.

Bu sayede, kullanclar, dosya paylamna girmeksizin internet kaynaklarna

referans vererek paylam gerekletirebilmekte; ayrca, kendi tanmladklar anahtar

kelimelerle yeni bir ortak snflandrma sistemi oluturabilmektedir59.

(3)Forumlar: Belli bir konuda ya da ok sayda konuda tartma ierebilen,

yelik sistemi esas ile iletilen, sk dzeyde moderasyon ve denetleme uygulanan

tartma platformu ve paylam siteleridir60.

(4)Viki: erii kolayca oluturulabilen ve dzenlenebilen ok sayda

birbirine bal a sayfasndan oluan internet sitelerini ifade etmektedir. Ayn

zamanda ierik ynetim sistemi olarak da kullanlan vikiler sayesinde, ok sayda

insann girdilerinden oluan bilgi bekleri, viki yazlmlar ve altyaps zerindenyine ok sayda insan tarafndandenetlenebilmekte ve dzenlenebilmektedir61.

(5)Sosyal alar: Kullanclarn kendileri ile ilgili bilgileri paylaabildii,

arkada edinerek etkileimli bir ekilde iletiim kurabildii, multimedya

uygulamalar paylaabildii, eitli etkinlikler dzenleyebildii internet siteleridir62.

Sosyal medyauygulamalarnn salad iletiim ortam ve kullanclarn bu

uygulamalara youn ilgisi, ekonomik ve sosyal yaam derinden etkilemitir. Bu

nedenle,bireylerin yan sra sosyal ve ekonomik kesimler ve nihayet kamu ynetimibu uygulamalarn mahiyetini anlama ve bu uygulamalar kullanma ihtiyac

duymaktadr. A 2.0 kavramnn mucidi OReilly, bu uygulamalar, kltr

57Eldeniz, 2010:23-2458Wikipedia, (30.12.2011)59Wikipedia, (30.12.2011)

60Eldeniz, 2010:25-2661Breindl and Francq, 2008:20; Eldeniz, 2010:21-2262Eldeniz, 2010:26-27


45/207

30

deiimine yol aacak bilgisayar uygulama ve hizmetleri olarak nitelendirmektedir63.

Bunlar, a zerinden hizmet sunumuna imkn tanyan basit uygulamalar olmayp,

a platform haline getiren, a etkisini64aa karan ve kullanclarn ortak deer

retimine dayanan uygulamalardr. Bu yapsyla a 2.0; teknolojileri, uygulamalar

ve kullanm pratiklerini (deerleri) ieren kavramsal bir erevedir65.

BT,yakn ve orta vadede, nesnelerin interneti ve anlamsal a (a 3.0, a3)

alanndaki almalarn pratik sonularn ortaya karacak ekilde gelimeye devam

etmektedir.Nesnelerin interneti, eyalara entegretanmlayclar vastasyla, bunlarn

internet ortam ile otomatik olarak iletiim halinde olmasn ve bunlara ilikin

verilerin otomatik olarak ilenmesini ifade ederken66, anlamsal a, BTninbilgiyi

insanlarn anlad ekliyle ilikilendirebilecei ve ileyebilecei aamaya karlk

gelmektedir67,68. Bunlar, 2020 ylna kadar ekonomik ve sosyal yaama nfuz edecek

teknolojiler olarak gsterilmektedir69.

BTe dayanan ya da bunlar tarafndan desteklenen her trl demokrasi,

politika sreci ve hizmet sunumu formu, e-katlm tabiriyle ifade edilmektedir70.

BTin katlmclk zerine etkileri hlihazrda, daha ziyade zaten mevcut olan katlm

uygulamalarnn elektronik versiyonunun retilmesi eklinde gereklemektedir. e-

Dileke, evrimii referandum, evrimii alma alanlar, evrimii sohbet odalar,

evrimii tartma platformlar, karar alma oyunlar, sanal topluluklar, evrimii

aratrmalar, evrimii anketler, evrimii danma aralar, a konferanslar, tele-

konferans, toplantlarn ada yayn, e-seim gibi uygulamalar bunlara rnek olarak

verilebilir71. te yandan, bu meyandaki ou pratik, karar alma srelerine halkn

dorudan katlm yerine, zellikle siyasi alandaki e-katlm rneklerinde, varolan

63OReilly and Battelle, 2009:1

64Aa, ilgili evrendeki herkesin dhil olmasyla aa kan fayda.

65Traunmllerand Wimmer,2009:128

66Ashton, 2009 (30.12.2011)

67Aksu ve ark., 2011:133

68Bu haliyle anlamsal a, internette farkl kaynaklarda bulunan verilerin bilgi teknolojileri tarafndan

otomatik olarak ilikilendirilmesini ifade eden byk veri ve/veya bal veri gibi yeni ynelimleriaa karmtr.69Spivak ve ark., 2007 (22.04.2011)

70Rose at al., tarihsiz:3

71Fraser at al., 2006:28-37


46/207


47/207

32

kamu kurumlarnn hizmet retmek zere oluturduklar veri tabanlar, BT

kullanclarnn ok byk bir kesimine hitap eden sosyal medyaaralar ve anlamsal

a teknolojileri birlikte deerlendirildiinde bu tr bir zm retilmesi imkn

dhilindegzkmektedir. Nitekim ksmen burada ifade edilenleri de ieren projeler

zerinde allmakta ve bu projelere nemli derecede mali kaynaklar

ayrlmaktadr76.

Gartnera gre; teknolojik yenilikler ve aralar ortaya ktnda tad

potansiyel, mevcut ileyileri btnyle dntrecekmi, hayatn iine btnyle

kendi karakteristiiyle yansyacakm algs ve beklentisi yaylmaktadr77. Ancak,

zamanla, teknolojinin mevcut ileyile bir arada gelitii ve kendi karakteristiinin

saf halinden farkl biimlerde uygulamaya yansd grlmektedir. Bu erevede,

beklentiler aaya ekildikten sonra, teknolojinin vaat ettii zmler, tedricen aa

kmakta ve verimlilik evresine girilmektedir. Benzer sonuca ulaan bir zmleme,

Schumpeterin ekonomik gelimede teknoloji etkisini; bulu, yenilik ve nfuz

eklinde tasnifinde grlmektedir78. Buna gre; kurumsal yaplar, teknolojik

gelimeyi ncelikle otomasyon amal kullanmakta, daha sonra verimlilik salayacak

potansiyelini yenilik ile aa karmakta ve nihayet bu teknolojiler sayesinde

kurumsal dnmlerini gerekletirmektedir.

e-Katlmcla ilikin teknolojik aralarn iselletirilmesi de, bu iki

zmleme erevesinde yorumlanmaya uygun bir geliim seyri gstermektedir.

Gartnerin zmlemesine gre; bata internet olmak zere BTin, siyasi alann

rgtlenmesini ve ileyiini btnyle ikame edecek farkl bir biimi ortaya koyaca

ynndeki ar iyimser yaklam, zaman iinde trplenmi, birden ve toptan ikame

yerine tedrici gelime kaydedilecei fikri oturmutur, denebilir. Schumpeterinanalizine gre ise, e-katlm aralarnn ilk bata mevcut katlm yntemlerinin

evrimii versiyonlar olarak kullanmnn uygun grld, bilahare, zellikle a

2.0 ile birlikte bu teknolojilerin salad yenilie odaklanlarak, yeni katlm

76ABnin 7. ereve Program ile desteklenen Politika Tasarmnda Akll Aralar Projesi, internet

ortamnda aka eriilebilen kullanc yorumlarnn ve ieriinin otomatik olarak toplanmasn, analizedilmesini ve yorumlanmas amalayan bir Ar-Ge almasdr.Alexander, 17.11.2011 (21.12.2011)77Gartner, 2004:7; Gartner, 2007:2

78Coleman, 2004:14


48/207

33

imknlarnn aratrldn sylemek imkn dhilindedir. Schumpeterinanalizi takip

edilecek olursa, bir sonraki aamada mevcut kurumsal yaplarn, BT tabanl katlm

aralarn,dnm ierecek ekildeiselletirmesi beklenmelidir. Bu adan; daha

da ileriki dnemlerde, rnein, parlamentolarn, bugnk anlamyla tam temsil

organ olmaktan karak, bireylerin ve toplumlarn tartmalarn yasa taslaklarna

evirmek zere seilen, yar temsili uzmanlk kurumlarna dnmesini ve bu

uzmanlar tarafndan hazrlanan taslaklarn her defasnda asl semenler tarafndan

elektronik ortamda oylanmasn beklemek hi de yadrgatc olmaz.

Literatrde, BTin katlmcla etkisi asndan en sk gndeme getirilen

konulardan biri, Habermasn kamusal alan kavramsallatrmasdr. BT, bir iletiim

arac olmaktan karak bireysel ve sosyal eylemlerin zerinde seyrettii bir platform

haline gelmitir. Bu adan, BTin, daha zelde internetin, Habermasn kamusal

alan tarifine uygun dt oka ifade edilmektedir. Buna gre, kamusal alan; (1)

herkesin girebildii, (2) siyasal alann ve zel kesimin mdahalesinden uzak olup

kiilerin rtbe ve mevkisine baklmayan ve (3) her trl konunun tartld alan

ifade etmektedir79. nternetin, tad teknik potansiyel ile bu artlar byk oranda

barndrdn sylemek mmkndr80. te yandan, eriim kstlar, sylemin

paralanmas ve kar amal giriimlerin internette arln hissettirmesi, vb.

gerekeler ile internetin kamusal alan ifade edemeyecei de savunulmaktadr81.

Nitekim, Habermasn kendisi de, internetin etkisini kabul etmekle birlikte, internetin

kamusal alan blerek paraladn, eletirel ilevini ve entelektel sylemi

zayflattn, bu nedenle kendisinin tanmlad kamusal alan karlamaktan uzak

olduunu ifade etmektedir82.

Bu genel ereve ortaya konulduktan sonra, BTin katlmcla olumlu veolumsuz etkilerinin listelenmesi mmkndr.

79ener, 2005:11; Karakaya Polat, 2005:449

80Erdoan Tosun, 2004:417

81Karakaya Polat, 2005:449-450

82Habermas, 10.03.2006 (14.04.2011); Habermas (1997:280)den

aktaran Timisi, 2003:65


49/207


50/207

35

politikalarna katlmn ok tesinde vatandalarn kamu hizmeti sunumuna

Documents

Kamu Politikalarının Oluşturulmasında Katılımcılık Ve BİT