Upload
others
View
1
Download
0
Embed Size (px)
Citation preview
RAPLA MAAVALITSUS
KOHALIKU OMAVALITSUSE
PÕHIFUNKTSIOONIDE HIERARHIA
PROJEKT KOHALIKU OMAVALITSUSE FUNKTSIOONIDE NÄIDISLOETELU
LEOPOLD VEGES
1/15/2010
2
Sisukord
Contents Sisukord .................................................................................................................................. 2
1. EESSÕNAKS ..................................................................................................................... 3
2. Dokumendis kasutatavad mõisted ...................................................................................... 4
3. Kohaliku omavalitsuse põhifunktsioonid ........................................................................... 4
4. Funktsioonide loetelu koostamise metoodika .................................................................... 7
5. Lähtematerjal – lähteuuring .............................................................................................. 8
5.1. Sotsiaalhoolekanne ja tervishoid .................................................................................... 8
5.2. Keskkonnakaitse ja jäätmemajandus .............................................................................. 8
5.3. Planeerimis- ja ehitustegevus ......................................................................................... 9
5.4. Kommunaalteenused ja infrastruktuuri korrashoid ........................................................ 9
5.5. Haridus, kultuur, sport, noorsootöö ................................................................................ 9
6. Põhifunktsioonide loetelude koostamine ........................................................................ 10
6.1. Sotsiaalhoolekanne ja tervishoid. ................................................................................. 10
6.2. Keskkonnakaitse ja jäätmemajandus. ........................................................................... 11
6.3. Planeerimis- ja ehitustegevus ....................................................................................... 11
6.4. Kommunaalteenused ja infrastruktuuri korrashoid ...................................................... 12
6.5. Haridus, kultuur, sport, noorsotöö. ............................................................................... 12
7. Põhifunktsioonide hierarhia kontroll ............................................................................... 20
7.1. Keskkonnakaitse ja jäätmemajandus ............................................................................ 20
7.2. Sotsiaalhoolekanne ja tervishoid. ................................................................................. 20
8. Protsess ja tema koostamise näiteid ................................................................................ 23
8.1. Üldist protsessist ja protsessikesksest juhtimisest ........................................................ 23
8.2. Protsessi koostamise ülesanne ....................................................................................... 25
8.3. Raieloa väljastamise protsess. ...................................................................................... 26
8.4. Sotsiaaltoetuse andmise protsess .................................................................................. 29
9. Kokkuvõtteks .................................................................................................................. 31
LISA 1_SHT .................................................................................................................... 32
LISA 2_KJ ........................................................................................................................ 39
LISA 3_PLE ..................................................................................................................... 50
LISA 4_KIK ..................................................................................................................... 58
LISA 5_HKSN ................................................................................................................. 63
3
1. EESSÕNAKS
Kohaliku omavalitsuse juhtimine on tegevus, mis peab kindlustama kõigi temale seadusega
pandud ülesannete täitmise. Et seda tulemust tagada, peab juhil olema väga hea ülevaade
organisatsioonis toimuvast igal tasandil ning ka võimalus hinnata, millise ülesande täitmisel
on arengureservi või kus kipub probleem üle pea kasvama.
Juhtimisgurud väidavad, et ainus, mida üldse saab juhtida, on protsess. Teisisõnu – juhtimise
ainsaks objektiks on protsess. Finantsjuhtimine, personalijuhtimine, riskijuhtimine,
kvaliteedijuhtimine, kommunikatsioonijuhtimine, muudatuste juhtimine jne ei saa rakendada,
kui ei ole teada mida juhtida. Ehk siis juhtimise funktsioonide metoodika rakendatakse
tootmistegevusele, mis on kohaliku omavalitsuse kontekstis seadusest tulenevate ülesannete
täitmine.
Seega juhtimiseks peavad olema määratletud asutuse ülesanded ja kirjeldatud soovitud tulemit
tagavad tegevused – protsessid. Siis ja ainult siis on ülevaade organisatsioonis toimuvast
olemas : mis ülesandeid tuleb täita, milliseid täidetakse ja kelle poolt, milliseid ei saa täita ja
miks, millise korra või reegli alusel, millist ressurssi ja informatsiooni kasutatakse, jne.
Käesoleva materjali üldine eesmärk on, läbi praktiliste näidete ja koolituse, algatada
protsesside kaardistamine. Kaardistamise esimeseks etapiks on põhiprotsesside ehk kliendi
vajadustest lähtuvate protsesside määratlemine ja teiseks tugiprotsesside ehk põhiprotsesside
toetamise protsesside määratlemine. Töö metoodiliseks aluseks juhend “ Protsesside
määratlemise abimaterjal ametnikule “.
Protsesside määratlemise aluseks saab olla kohalike omavalitsuste seadustest tulenevate
funktsioonide kogum. Täna selle kohta ülevaade puudub. Siit ka antud antud analüüsi
detailsem eesmärk : koostada kohalike omavalitsuse funktsioonide näidisnimekiri.
Asjast huvitatud juht võib käesolevat materjali koheselt rakendada. Lihtsate kasutusvõtetega
on võimalik kontrollida organisatsiooni struktuuri funktsionaalset vettpidavust. Selle auditi
korraldamist lubab koostaja lahkesti abistada, sest parim viis tehtule tagasisidet saada on seda
reaalselt kontrollida.
4
2. Dokumendis kasutatavad mõisted
Materjalis kasutatavad definitsioonid, mõisted ja väited on detailselt lahtiseletatud metoodikas
“ Protsesside määratlemise abimaterjal ametnikule “. Väljavõte selle dokumendi tarbeks :
Põhifunktsioon
kohaliku omavalitsuse jaoks oluline ja tema eksistentsi
eesmärki iseloomustav üldine ülesanne. Reeglina
tegevusvaldkonna nimi
Funktsioon üks teatud eesmärgiga põhifunktsiooni ülesanne, mille
tulemusena täidetakse seadusest tulenev kohustus/ed
Funktsioonihierarhia
ülesannete astmeline süsteem üldisemast detailsemani.
Ülesanne detailiseerimise aluseks on tulemuse
konkretiseerimine
Protsess
Ülesande täitmisel tehtavad tegevused, mis on seotud
omavahel sisendite/väljundite kaudu ehk vastastikust mõju
avaldavate tegevuste kogum
Põhiprotsess Pprotsess, mis lähtub kliendi vajadustest ja lõpeb kliendi
vajaduse rahuldamisega
Tugiprotsess
Põhiprotsesse toetav protsess ( koolitus, seadmete
hooldamine, töötaja värbamine, arengukavade koostamine,
juhtimise protsessid, jne )
Notatsioonid Protsessiskeemides kasutatavad tingmärgid
3. Kohaliku omavalitsuse põhifunktsioonid
Kohaliku omavalitsuse funktsioonid on kirjeldatud Siseministeeriumi koduleheküljel (
http://www.siseministeerium.ee/5979 ). Seal on kirjeldatud järgmised funktsioonid :
Haridus
Kultuur ja sport
Tervishoid
Sotsiaalhoolekanne
Kommunaalteenused ja infrastruktuuri korrashoid
Keskkonnakaitse ja jäätmemajandus
Planeerimis- ja ehitustegevus
Korrakaitse ja päästeteenistus
Muud riigifunktsioonid.
Nendest funktsioonide alusel pakub koostaja välja järgmised põhifunktsioonid :
Haridus, kultuur, sport, noorsootöö ( lühend HKSN )
Sotsiaalhoolekanne ja tervishoid ( lühend ST )
Kommunaalteenused ja infrastruktuuri korrashoid ( lühend KIK )
5
Keskkonnakaitse ja jäätmemajandus ( lühend KJ )
Planeerimis- ja ehitustegevus ( lühend PLE )
Siin ei ole süsteemset loogikat, lihtsalt ühe põhifunktsiooni moodustavad
Sotsiaalministeeriumiga seonduvad funktsioonid ja teise Haridusministeeriumi ja
Kultuuriministeeriumi funktsioonid. Nii on osa kohalike omavalitsusi määratlenud
funktsioone oma dokumendihalduses ja näidanud välja veebilehtedel, sest vastavad
põhifunktsioonid on asutuse vastava struktuuri kanda. Funktsioonide loetelude koostamisel
probleeme ei tekkinud, loogiliselt on isegi hea siduda õpilase õppimist ja vaba aega, tervist ja
sotsiaalhoolekannet.
Seaduse poole pealt on Korrakaitse ja päästeteenistus riigifunktsioon ( joonis 1 ) . Kohalik
omavalitsus võib küll päästeteenistust korraldada, kui tal on vastav asutus ja haldusleping riigi
Päästeteenistusega.
Funktsioon „ Muud riigifunktsioonid „ on hajutatud teiste põhifunktsioonide vahel :
hallatavate asutuste töö – KIK
riigi registrite andmehõivet tagatakse vastava põhifunktsiooni kaudu :
o HKSN – EHIS
o ST – Sotsiaalinfosüsteem Rahvastikuregister
o PLE – Ehitisregister
o KJ - Keskkonnaregister
4. Funktsioonide loetelu koostamise metoodika
Funktsioonide loetelu koostamine on klassikaline analüüsi projekt, mis koosneb järgmistest
etappidest : ülesande püstitus, lähteuuring ehk informatsiooni hankimine, kogutud
informatsiooni analüüsi ja funktsioonide määratlemine.
Lähteülesanne
Võttes aluseks seadused ja nende praktiline rakendus, koostada kohaliku omavalitsuse
põhifunktsioonide funktsioonide hierarhiline loetelu ( hierarhilisus võimaldab vajadusel
ülesandeid grupeerida ). Koostatud loetelu kooskõlastada kohalike omavalitsustega ja võtta
aluseks protsesside määratlemisel.
Lähteuuring
Seaduste nimetused ja nende rakendused leida koostaja valitsusasutuse, Tallinna linna ja
Harku valla kodulehelt. Seaduse tekst e-riigiteatajast.
Lähteinformatsioon määratleb :
1. e-Õiguse seadused – funktsioonide õiguslikud alused
2. Tallinna kodulehekülg – funktsioonide rakendamise etalon
3. Harku kodulehekülg – Tallinna iseärasuste filter
4. Valdkondliku ministeeriumi kodulehekülg – riigifunktsioonide seos kohaliku
omavalitsuse funktsioonidega
Analüüs ja funktsioonide määratlemine
Funktsioonihierarhia koostamisel tuleb arvestada :
1. Siseministeeriumi ja Rapla Maavalitsuse vahel sõmitud lepingu ( 8 maakonna
kohalike omavalitsuste valla- ja linnasekretärid ) materjale.
2. Riigi ja kohaliku omavalitsuse ühistegevusi ( järelevalve, andmekogud, jne )
3. Kohalike omavalitsuste ametnike soovitusi
4. Kodaniku haldusmenetluse algatuse võimalusi ( loodusobektide kaitse )
5. Järelevalve toimimist
6. Ainult reaalselt toimivad tegevusi ja kohustusi.
Hierarhia koostamistegevuse jälgimise hõlbustamiseks kasutada visualiseerimist- materjal
esitatakse skeemide kujul. Skeemides kasutada lähteallika terminoloogiat ( seadusest tulenev,
kodulehel esitatav jne. ). Seaduse skeemid koostada ahelprintsiibil : peatükk, paragrahv, lõige.
Võimalusel maksimaalselt kommenteerida. Tallinna teenuste skeemi koostamisel eirata (
konsulteerides ) ilmselgelt temale omased spetsiifilised teenused ( koerte jalutusväljakud,
vanurite paanikanupp, jne ). Seadustega määratletud tegevus skeemidel välja tuua - joon alla
tõmmata.
Skeemitehnika kasutamine võiks aidata lugejal suht kiiresti märgata möödalaskmisi ja osaleda
nende likvideerimisel. Möödalaskmised võivad olla nii sisulised kui ka puht esituslikud.
8
Näiteks ei saa aru tekstist või joonisest ( keeruline või puudulik ), alamfunktsioon puudu või
praktilist rakendust ei oma. Viimase all mõeldakse neid seadusi, mille rakendamine ei
käivitunud. Funktsioonid, mis ei toimi, sest pole tarbimist on ikkagi hierarhia elemendid, sest
valmisoleks nede täitmiseks peab igal juhul olema.
Hierarhia koostada mitmetasandilisena, see võimaldab vajadusel funktsioone grupeerida.
Funktsioonihierarhia viimase taseme funktsioon määratleb protsessi. Tal võiks olla teenuse
nimi, sest analüüsitakse ainult kliendi vaatega kohaliku omavalitsuse põhifunktsioone.
Kohaliku omavalitsuse organisatsiooniga seotud funktsioonid ei ole antud analüüsi
ülesandeks. Need on antud dokumendi kontekstis tugifunktsioonid.
5. Lähtematerjal – lähteuuring
Selles peatükis esitletakse põhifunktsiooni uuringuks kogutud ja süstematiseeritud
informtsiooni. Informatsiooni esittakse kas tabeli või skeemi kujul. Seadusest tuuakse välja
ainult kohustuste pool. Eelkõige on vaja täita kohustused, võimaluste
kasutamine/rakendamine võiks vajaduse korral olla teine projekt.
5.1. Sotsiaalhoolekanne ja tervishoid
Analüüsi lähteinformatsiooni allikateks olid :
Sotsiaalhoolekandeseadus:
https://www.riigiteataja.ee/ert/act.jsp?id=12851852&searchCurrent
Rahvaterviseseadus : http://www.riigiteataja.ee/ert/act.jsp?id=12769925
Sotsiaalministeeriumi kodulehekülg :
http://www.sm.ee/tegevus/sotsiaalhoolekanne/kov-teenused.html
Tallinna linna kodulehekülg : http://www.tallinn.ee/est/teenused
Dokumendi näidisloetelu : http://portaal.ell.ee/3035
Informatsioon on koondatud lisasse 1_SHT. Vaidlusi on tekitanud põhifunktsiooni tervise
osa. Sellele keskendutakse analüüsi faasis.
5.2. Keskkonnakaitse ja jäätmemajandus
Lähtematerjal koondati järgmistelt veebilehtedelt :
Seadustest ( keskkonna kaitse seadused )
http://www.riigiteataja.ee/ert/ert.jsp?link=jaotusyksuse-
aktid&jaotusyksused=000083000069&numberLink=1 ja jäätmeseadus
http://www.riigiteataja.ee/ert/ert.jsp?link=searchRes )
Keskkonnaministeeriumi kodulehekülelt http://www.envir.ee/
Tallinna linna koduleheküljelt http://www.tallinn.ee/est/teenused#valdkond_17
Dokumendi näidisloetelust http://portaal.ell.ee/3035
9
Analüüsiks informatsioon koondati ja visualiseeriti ( Lisa 2_KJ ). Käesoleva põhifunktsiooni
informatsiooni kogumine oli ladus ja seda tänu Keskkonnaministeeriumi süsteemsele ja
kohaliku omavalitsuse suunalisele koduleheküljele.
5.3. Planeerimis- ja ehitustegevus
Analüüsi lähteinformatsiooni allikateks olid :
Ehitusseadus: http://www.riigiteataja.ee/ert/act.jsp?id=728982
Planeerimisseadus : http://www.riigiteataja.ee/ert/act.jsp?id=226995
1. Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium :
http://www.mkm.ee/index.php?id=366775
Siseministeerium : http://www.siseministeerium.ee/planeeringud
Tallinna linna kodulehekülg : http://www.tallinn.ee/est/teenused
Dokumendi näidisloetelu : http://portaal.ell.ee/3035
Geomaatika korraldamist tagavad seadused :
o Maakorralduseadus : https://www.riigiteataja.ee/ert/act.jsp?id=214991
o Katastrimõõdistamise teostamise ja kontrollimise kord :
https://www.riigiteataja.ee/ert/act.jsp?id=638028
o Katastriüksuse sihotstarvete liigid ja nende määramise kord :
https://www.riigiteataja.ee/ert/act.jsp?id=13058153
o Asjaõigusseadus : http://www.riigiteataja.ee/ert/act.jsp?id=751823
o Nimeseadus : http://www.riigiteataja.ee/ert/act.jsp?id=832979
Geomaatika on tehnikateaduste valdkond, mis hõlmab peale geodeesia, maamõõtmise ja
kartograafia ka kinnisvara (sh maaressursside) planeerimist, hindamist ja korraldust ning
geoinformaatikat (ruumiandmete haldamist, analüüsi ja nähtuste modelleerimist).
Analüüsi objektidest koostati järgmised skeemid ( Lisa 3_PLE ).
5.4. Kommunaalteenused ja infrastruktuuri korrashoid
Käesoleval põhifunktsioonil puudub otsene valdkondlik ministeerium. Lähteinformatsioon
koguti Tallinna veebilehelt ja seadused elektroonsest riigiteatajast :
Tallinna veebileht : http://www.tallinn.ee/est/teenused
Ühistranspordiseadus : http://www.riigiteataja.ee/ert/act.jsp?id=693401
Liiklusseadus : https://www.riigiteataja.ee/ert/act.jsp?id=769273
Teeseadus : https://www.riigiteataja.ee/ert/act.jsp?id=769273
Intervjuu Harku vallavalitsuse vallamajnduse osakonna juhatajaga
Lähtematerjal koondatud lisasse 4_KIK.
5.5. Haridus, kultuur, sport, noorsootöö
:Uuringu lähtematerjaliks on :
Eesti vabariigi haridusseadus : http://www.riigiteataja.ee/ert/act.jsp?id=968165
10
Koolieelse lasteasutuse seadus : http://www.riigiteataja.ee/ert/act.jsp?id=754369
Põhikooli- ja gümnaasiumiseadus : http://www.riigiteataja.ee/ert/act.jsp?id=784125
Huvikooli seadus : http://www.riigiteataja.ee/ert/act.jsp?id=12776187
Noorsootöö seadus : http://www.riigiteataja.ee/ert/act.jsp?id=741158
Spordiseadus : https://www.riigiteataja.ee/ert/act.jsp?id=1013701
Rahvaraamatukogu seadus : http://www.riigiteataja.ee/ert/act.jsp?id=22422
Muuseumiseadus : http://www.riigiteataja.ee/ert/act.jsp?id=742417
Lähtematerjal Lisas 5_HKS.
6. Põhifunktsioonide loetelude koostamine
Funktsioonide loetelu koostatakse skeemina. Skeem koosneb kolmest tasandist –
funktsioonid, protsessid ja tulemid. Detailiseerimine algab põhifunktsioonist ja lõppeb
funktsiooniga, millest võiks lähtuda protsesside kirjeldamisel. Skeemis on see funktsioon
värvitud kollaseks. Funktsioonide nimede valikul eelistati valdkondliku ministeeriumi poolt
kasutatavat nime. Kuna funktsioonide hierarhia on koostatud põhifunktsioonist lähtuvalt , siis
ei ole välistatud, et protsesside koostamisel võib funktsioonide loetelu muutuda. Neid võib
juurde tulla, kui selgub, et funktsioon sisaldab palju keerukaid protsesse, aga ka väheneda, kui
funktsioon realiseeritakse paari lihtsa tegevusega.
Osadele funktsioonidele on koostatud näidis protsessiskeemid. Protsesside tasandil on
koostatud protsessid ära märgitud.
Tulemite tasand kirjeldab protsessi oodatavad tulemid, kasutatavaid riiklike infosüsteeme,
toimimise eeskirju ja üldiseid tegevusi. See on kommenteeriv väli juhuks, kui protsessi
kaardistamisel ei piisa funktsiooni nimest.
6.1. Sotsiaalhoolekanne ja tervishoid.
Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse alusel on omavalitsusüksuse ülesandeks korraldada
antud vallas või linnas sotsiaalabi ja –teenuseid, vanurite hoolekannet ning omavalitsusüksuse
omanduses olevate tervishoiuasutuste ülalpidamist. Sotsiaalabi ja –teenustega seotud
ülesandeid reguleerib sotsiaalhoolekande seadus ja tervishoiuga seonduvad ülesanded
rahvatervise- ja tervishoiuteenuste seadus.
Rahvatervise seaduse eesmärgiks on inimese tervise kaitsmine, haiguste ennetamine ja tervise
edendamine, mis saavutatakse riigi, omavalitsuse, avalik- ja eraõigusliku juriidilise isiku ning
füüsilise isiku kohustustega ning riiklike ja omavalitsuslike abinõude süsteemiga. Eesmärki
tagavate ülesannete sisu seaduse kontekstis on järgmine ( 2. peatükk, § 10 ):
tervisekaitsealaste õigusaktide täitmise korraldamine ja nende järgimise kontrollimine
kohaliku omavalitsuse maa-alal;
elanikkonna haiguste ennetamisele ja tervise edendamisele suunatud tegevuse
korraldamine kohaliku omavalitsuse maa-alal
11
Korraldamine ja kontrollimine on omavalitsusüksuse ülesanded, sest sisupoolseid ülesandeid
täidavad selleks ellu kutsutud institutasioonid (2. Peatükk; § 13. Tervisekaitse, haiguste
ennetamise ja tervise edendamise ülesandeid täitvad asutused ) :
(1) Tervisekaitse, haiguste ennetamise ja tervise edendamise põhiülesandeid täidavad
tervishoiuasutused vastavalt oma põhitegevuse suunale.
(2) Tervisekaitsenõuete elluviimist korraldavad täidesaatva riigivõimu asutused, avalik- ja
eraõiguslikud juriidilised isikud ning füüsilised isikud vastavalt oma pädevusele.
(3) Elukeskkonna objektide terviseohutust hindavad Tervisekaitseinspektsiooni ja tema
kohalike asutuste järelevalveametnikud.
Seega kolmest ülesandest ( tervise kaitse, tervise edendamine ja haiguste ennetamine ) ei
kuulu haiguste ennetamine otseselt omavalitsusüksuse ülesannete hulka. See on
tervishoiuasutuste ülesanne. Hallatav tervishoiuastus on aga üksnes Tallinnal. Tervisekaitse ja
tervise edandmine on tervishoiu funktsiooni alamfunktsioonid ( moodustavad tervishoiu
funktsiooni ), millest esimene peab tagama tervisekaitsealaste õigusaktide täitmise
korraldamise ja järgimise kontrollimise kohaliku omavalitsuse maa-alal, samuti
Tervisekaitseinspektsiooni laste- ja puhkeasutustele ning sotsiaalhoolekande teenustele
esitatud nõuete täitmise. Tervise edendamine on rahvatervise seaduse kohaselt inimese tervist
väärtustava ja soodustava käitumise ja elulaadi kujundamine ning tervist toetava
elukeskkonna sihipärane arendamine. See on protsess, milles eristatakse kolme peamist
strateegiat :
Propageeri – terviseloomeks vajalike tingimuste loomist ja tagamist ;
võimalda - inimeste tervise kõrgeima võimaliku potentsiaali saavutamist;
vahenda - ühiskonna erinevate huvigruppide seisukohti, .
Sotsiaalhoolekanne on aja- ja inimrsessursimahukaim otseselt kodanikule suunatud tegevus.
Ta on suhteliselt hästi kirjeldatud nii seaduses kui ka kodulehekülgedel. Teenust osutatakse
erinevas mahus ja erineva kvaliteediga sõltuvalt kohalikest oludest, aga eelkõige
omavalitsusüksuse tulubaasist.
Funktsioonide hierarhia on toodud joonistel 2 ja 3.
6.2. Keskkonnakaitse ja jäätmemajandus.
Ülesanded ja nende olemus valdkonna ministeeriumi veebilhele hästi kirjeldatud. Siit on
võetud hierarhia teise tasandi funktsioonide nimed. Meeletu järelevalve tegevus, mille
täitmine on põhjuspõhine. Väga tugev seos riigi ja teiste põhifunktsioonidega. Hierarhia
joonisel 4.
6.3. Planeerimis- ja ehitustegevus
Ehitusseadus määratleb ehitusmenetluse elemendid : tähtaeg, dokumedi sisu ja koosseis.
Menetluses osaleb ehitisregister – pakub välja dokumendi vormid ja avalikustab neid.
12
Planeerimisseadus on nagu ehitusseaduski menetluspõhiselt ülesehitatud. Teda võib vaadelda
( kodaniku vaade ) kaheharulise struktuurina :
Algatamine, koostamine ja vastuvõtmine
Kehtestamine
Funktsioonide hierarhi joonisel 5.
6.4. Kommunaalteenused ja infrastruktuuri korrashoid
Mahukas tegevus, kui seda täie tõsidusega võtta. Sellesse põhifunktsiooni kuulub
munitsipaalvara haldamine. Suur vahe linna ja valla vahel. Teenused ja tegemised
veebilehtedel halvasti kajastatud, kuigi sisuliselt elanikonnale kõige tuntavam tegevus.
Funktsioonide hierarhia joonisel 6.
6.5. Haridus, kultuur, sport, noorsotöö.
Antud põhifunktsiooni puhul on enamike teenuste osutajaks kodanikele valla (linna) asutused.
Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse kohaselt on valla (linna) ülesanne asutuse
ülalpidamise korraldamine.
Seaduste tasemel ei reguleerita rahvamaja, noortekeskuse jm asutuse tööd. Praktikas on
kohalikes omavalitsuses need asutused olemas.
Haridusministeeriumi ja Kultuuriministeeriumi veebisaidi hierarhiat antud töös ei kasutatud.
Funktsioonide loetelu koostajaks oli Põlva kolleeg Kaido Palu.
Funktsioonide hierarhia joonisel 7.
19
7. Põhifunktsioonide hierarhia kontroll
Projekti käigus testiti funktsioonide hierarhia koostamise metoodika toimimist kahe
põhifunktsiooni osas. Keskkonnakaitse ja jäätmemajanduse funktsioonide loetelu testis
koostaja. Sotsiaalhoolekande ja tervishoiu funktsionaalset loetelu hindas Võrumaa
sotsiaalametnik. Kogu projekt esitleti Raplamaa vallasekretäridele. Vallasekretärid ei teinud
ühtegi märkust ega ettepanekut. Ametniku tasandi test näitas, et metoodika toimib, loetelud
on arusaadavad ja vajalikud.
7.1. Keskkonnakaitse ja jäätmemajandus
Hierarhia kontroll toimus Harjumaa Saue ja Harku omavalitsustes. Materjal esitleti
abivallavanematele ettekande vormis, mille käigus põhjendati metoodikat ja kirjeldati
funktsioonide loetelu skeemi. Skeem oli kontrollijatele arusaadav. Tekkis diskussioon, mille
tulemusena selgus, et :
1. Seaduse täitmisega on probleeme – funktsioon oli tuttav, aga täitmisvalmidus puudub
2. Keskkonna mõju ei peagi ainult detailplaneeringuga hindama – avastati lihtsam funkt-
sionaalne võimalus
3. Arengukavad kipuvad vanaks jääma – sisuliselt ei kasutata
4. Järelvalve on põhjuspõhine
5. Järelvalve suudaks isemajandav olla
6. Maaarvestuse täisautomaate IS toimib – oli osadel probleemiks
7. Menetlused on kunstlikult keerukaks tehtud
8. Vajalik ja töötav skeem
Koostajana võib väita, et lihtsam ja kiiremini resulultaadini viiv tee on koostada
näidishierarhia ja siis lasta seda kasutajatel retsenseerida. Skeemile täiendust ei tulnud ja võib
olla oli seda ka esimeseks korraks palju nõuda. Igatahes töö peeti vajalikuks.
7.2. Sotsiaalhoolekanne ja tervishoid.
Kontrolli võtis enda peale kolleeg Võru maakonnast. Metoodikat ei tutvustatud funktsioonide
hierarhia skeemi analüüsis VOL-i sotsiaaltöötaja Marianne Hermann. Selgus, et ilma
koolituseta või metoodikat lugemata on testimine raske ja tagasiside müraderohke.
Mõningaid märkusi võeti arvesse. Järgnevalt märkused ja vastused ( märkus on vastavas
punktis või joonise järel punasena ) :
1. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse alusel on omavalitsusüksuse ülesandeks
korraldada antud vallas või linnas sotsiaalabi ja –teenuseid, vanurite hoolekannet ning
omavalitsusüksuse omanduses olevate tervishoiuasutuste ülalpidamist(viimane ülesanne
peaks olema pandud hoopis tervishoiuteenuste korraldamise seadusega).
21
VASTUS :
Nõus. Paraku peale Tallinna ja Tartu pole ühelgi omavalitsusel oma tervishoiuasutust.
2. (1) Tervisekaitse, haiguste ennetamise ja tervise edendamise põhiülesandeid(kommentaar-
küsimus – kas kusagil on nende ülesannete loetelu?) täidavad tervishoiuasutused vastavalt
oma põhitegevuse suunale.
VASTUS : Riiki esindab maavalitsus – näiteks Valga. KOV lehel pole kohanud
http://www.valgamv.ee/__c22570b8003e8789.nsf/0/88d4b5127e423fb642257188003fabca?O
penDocument&Click=
3. Joonis 10 on sotsiaalhoolekande seaduse funktsionaalne sidu
Joonise 10 kommentaarid
* Sotsiaalnõustamine – kaaluda lihtsalt “nõustamine”. Viimasel ajal on tulnud palju näiteks
võlanõustamist, mis otseselt sotsiaalnõustamine pole, aga vähemalt maal sotsiaaltöötaja seda
teeb
* Võimaluse loomine sotsiaalkorteri üürimiseks – kaaluda “eluaseme”. Siia kuuluvad veel
laste turvakodu ja täiskasvanute öömaja võimalus.
* Vanurite sotsiaalhoolekanne – tegevuste loetelu algab suhteliselt vähetähtsaga, puudu on
näiteks
1) munitsipaalhoolekandasutuse ülalpidamine
2) eaka abivajaduse hindamine ja suunamine teenusele (sh hooldekodusse)
* Laste hoolekanne – puudub alaealiste komisjoni tegevus. Võimalik, et see on mõeldud
hariduse alla, samas maal reaalselt tegeleb sageli sotsiaaltöötaja
VASTUS: koostatud on seaduse skeem. Skeemis kasutatakse ainult seaduses kasutatud
terminoloogiat. Hoolekandeasutuste ülalpidamine on eakate hoolekande üks protsesse.
Hooldekodusse suunamine on hooldekoduteenuse protsess. Alalealiste komisjon on HKSN
põhifunktsiooni element.
3. Joonis 11 on rahvaterviseseaduse funktsioonide sidu
Joonise 11 kommentaarid
Alguses (elukeskkonna ja ja tervisekaitse põhinõuded on: 3)joogi- ja suplusvesi… - see on ka
KOV ülesanne
Paragrahv 6 punktid 1,2 ja 4 ei ole KOV ülesanne
VASTUS: lisan 3 punkti . Vahendid ei eelda, et KOV on rakendaja. Ta kontrollib, soodustab
ja propageerib vahendite kasutusele võttu. Esialgu jätan .
4. Joonisel Tallinna teenuste skeem
Joonise 12 kommentaarid
Eakate hoolekanne – häirenupu teenust pole
Riskirühmade hoolekanne – tööõigusnõustamist pole
Toetused – lisaks hooldekodu kohamaks
22
Puuetega inimeste hoolekanne – pole ettelugemise teenust ja puuetega laste päevahoidu
koolivaheajal
Seaduste lühendid – LVP – pole seletatud
VASTUS: Tallinna puhul ei olnud eesmärk 100% üle võtta. Tuginesin Harku valla praktikale.
Kas loetletud asjad Võru omavalitsustes toimivad? Hooldekodu kohamaks on hooldekodu
teenuse pidamise protsessi üks tegevusi, mitte funktsioon.
5. Joonisel Tallinna tervishoiuteenuste struktuur
Joonise 13 kommentaarid
*Haigete transport ja ravikindlustusega hõlmamata isikute ravi – meil sotsiaali alla?
*Ülelinnalised tervist edendavad üritused – aluseks Rahvatervise seadus
Toetuste all veel: prillid, abivahendid, raviasutusse sõidu kompenseerimine
VASTUS:
Haigete transport ja ravikindlustusega hõlmamata isikute ravi – peaks olema tervishoiu
funktsiooni protsess. Kas funktsioonina välja tuua selgitab protsessi kaardistus. Üritus on
terviseedendamise protsess. Toetusi on palju ja nende spekter sõltub omavalitsuse rahakotist.
6. Näidisdokumendiloetelu skeem
Kommentaarid
Tallinnal on tervishoiu all veel toetused ja teenused? (eelmise joonise põhjal)
Kuhu lähevad ravikindlustuseta isikutele antavad garantiikirjad?
Laste hoolekanne ja alaealiste eestkoste kokku
Soodustingimustel liikluskindlustuse taotlejaid meil marginaalselt
Laste all olulised valdkonnad: perekonnas hooldamine, asenduskodu, lapsendamine, alaealiste
komisjoni iseloomustused, kodukülastused, hagid, lapsehoiuteenus (tegevusluba).
Eestkoste all täisealise eestkoste, parkimisluba.
VASTUS: Selline välja näeb. Uuring on näidanud, et loetelust ei ole keegi kinni pidanud.
Projekt on lähteülesanne uue protsessipõhise dokumendiloetelu koostamiseks.
Asja sisu metoodikas :
1. Veiko Berendsen „Teenuse- ja protsessipõhise kohalike omavalitsuste
funktsioonide täitmisel tekkivate dokumentide sarjade koostamise metoodika ja
juhis” :
Teenuse- ehk protsessipõhine dokumentide loetelu koostamine eeldab esiteks sellise
lähenemise omaksvõttu, kus sarjad on protsessi-põhised; teiseks selget ettekujutust, kuidas
teenused ja protsessid määratleda ning kolmandaks kuidas see seostub dokumenteerimise
käsitlusega sh nõuetega, milliseid dokumente protsessis nõutakse, kuidas neid vormistada,
millised on nende koostamise, saatmise ja vastuvõtmisega seotud töövood.
23
7. Funktsioonihierarhia kommentaarid
Joonise 16 kommentaarid: Lisaks lasteasutustele eraldi hoolekandeasutused.
Joonise 15 kommentaarid:
Eakate hoolekande alt hargneb veel protsess päevahoid.
Riskirühmade nõustamise alla veel sotsiaalnõustamine
Puuetega isikute hooldus ja eestkoste – juurde teenustele suunamine
Puuetega isikute hoolekande alla eraldi protsessid: toetatud töö ja kogukonnas elamine.
Igapäevaelu toetamise teenuse alla juurde vaba aja sisustamine.
Puuetega inimeste protsesside puhul kõigil kommentaar: riigi toetus.
Lastekaitse korraldamise alla: perenõustamine, lepitamine, elukoha määramine, kohtumiste
tagamine.
Vanemliku hoolitsuseta laste alla: hoolduspere leidmine, turvakodu teenus, lapse perekonnast
eemaldamine.
KOV toetuste kohta kommentaar, et mõnel KOV-il pole täiendavate toetuste jaoks korda.
VASTUS:
Siin protsess ja funktsioon segamini. Märkused asjalikud ja tulemiks funktsioonide skeemi
parendamine.
8. Protsess ja tema koostamise näiteid
Peatükis tehakse lühiülevaade protsessist ja temaga seonduvast. Koostatakse protsessi
määratlemise näidisülesanne ja kirjeldatakse kahte protsessi: raieloa väljastamine ja
sotsiaaltoetuse andmine. Protsesside kirjelduse alusel tehakse üldised järeldused.
8.1. Üldist protsessist ja protsessikesksest juhtimisest
Protsessid on ettevõtte juhtimismudelites kesksel kohal. Protsesside kaudu toimub uue
väärtuse loomine ( sisend muutub väljundiks ). See võib olla füüsiline, asukohast sõltuv,
tehinguline, informatsiooniline. Protsessi iseloomustavad järgmised tunnused :
Protsessis on alati klient, kellele protsess on suunatud
Protsess reeglina ületab organisatsiooni piire, ega sõltu üldiselt tema struktuurist
Protsessiga on tegemist siis, kui tegevusi korratakse
Protsessi suutlikust hinnatakse alati kliendi vaatest
Protses võib olla pidev või tsükliline ( toimib aja perioodil )
Protsessi tulem peab olema mõõdetav
Kaardistatud protsessid on aluseks hierarhilise funktsionaalse organisatsioonistruktuuri
liitmiseks protsessikeskse juhtimisega. Selleks võib kasutada ARIS ( arhitecture of integrated
information systems ) kontseptsiooni, mille abil näidatakse ära protsessi, organisatsiooni ja
ressursside vastasitkused seosed. Kontseptsiooni graafilist kujutust nimetatakse ARIS-majaks.
24
PROTSESS
ANDMED
TEGEVUSED
TULEMUSED
ORGANISATSIOON
PROTSESSI KAARDISTAMISE TULEM
Analüüsi käigus käsitletakse seda, millised organisatsiooni hierarhilises skeemis paiknevad
allüksused või inimesed osalevad protsessis ning näidatakse, kes ja kuidas sooritab mingi
tegevuse ning saavutab tulemuse.
Organisatsiooni valmisolek kaardistuseks
1. Juhtkond võiks teada :
Millised on organisatsiooni funktsioonid
Kuidas mõõta kliendi ootusi
Milline on organisatsiooni funktsionaalne struktuur
Millised on organisatsiooni arengusuunad ja kuidas on neid võimalik tagada
2. Kaardistuses osalev ametnik peaks teadma:
Kohta struktuuris (struktuuriüksus, alluvus, volitused ja vastutused)
Tööülesandeid (ametijuhend)
Juhtimissüsteemi ülesehitus ja toimimine ( otsustamine )
Kvaliteedipoliitika nõueid
Oma tööks vajalikud protseduurid, juhendid ( asjaajamine )
Tööga seonduvad peamised õiguslikud ja muud nõuded
Muu informatsioon, mis on tööks oluline
Protsessi kirjelduse tulemid
Kirjeldatud protsesside alusel on võimalik :
Võrrelda sarnaste organisatsioonide protsesse ning koostada protsessi tüüpmudel
Määratleda ja kirjeldada ja standardiseerida teenused
25
Koostada teenuspõhine dokumendiloetelu
Üle minna protsessipõhisele juhtimisele
Koostada protsesside tulevikumudeleid
Üle minna tsentraalsele arendustegevusele ( konsolideeritud )
Vastuse peaks saama järgmised küsimused :
Mida on vaja teha, et täita organisatsiooni missioon ja saavutada eesmärke?
Millised on vahetult kliendile väärtust loovad protsessid ehk põhiprotsessid?
Millised on hädavajalikud väärtuse loomist toetavad protsessid?
Kas on väärtust mittelisavaid tegevusi ja kuidas nendest lahti saada?
Kes vastutavad protsesside tulemusliku toimimise eest – kes on protsessi omanik?
Kuidas on võimalik mõõta protsesside mõjusust ja tõhusust?
Kuidas toimub protsesside ülevaatus ja parendamine?
Millist mõju avaldavad protsessile õiguslikud regulatsioonid?
Millist mõju avaldavad protsessile organisatsioonivälised tegevused?
8.2. Protsessi koostamise ülesanne
Olgu kaardistamise üldiseks eesmärgiks on määratleda täisdigitaalsele asjaajamisele
ülemineku probleemid või võimalused. Siit lähtuvalt määratletakse kaardistuse detailsus
järgnevalt :
kajastada organisatsioonivälised tegevused ( kaastäitjad )
kirjeldada kontrollmehhanism
kirjeldada informatsiooni kanalid
tuua välja infosüsteemid ja paberdokumendid
Protsessiskeemi koostamisel kasutada allpool toodud rajapõhist diagrammi ja notatsioone :
26
Dokumendirada annab ülevaate, milliseid paberdokumente, millises järjekorras protsessis
toodetakse. Andmekogude rada määratleb millist informatsiooni kasutatakse paberdokumendi
koostamiseks ja kontrollimiseks. Märkuste välja eesmärk on vajadusel täpsustada tegevuse
sisu.
8.3. Raieloa väljastamise protsess.
Protsessi tegevused kirjeldas Harku vallavalitsuse keskkonna ametnik. Tegevused sidus
skeemi projekti koostaja.
Protsessi õiguslikud alused
Õiguslikud alused Teostaja
KOKS
Looduskaitseseadus, Metsaseadus
Volikogu määrus Keskkonnaametnik
Õiguslike aluste tõlgendamine ja volikogude määruste sisu on kohalikel omavalitsustel
erinev. Näitena valiti suvalise kolme omavalitsuse määrused ( SiM projekt, joonis 9 ). Siit
võiks protsessile, peale tegevuste parenduse, anda veel ühe kasutuse – kohalike omavalitsuste
õigusaktide ühtlustamine ja lihtsustamine. On ju infopuudus see, mis sunnib täna
haldusmenetlust keerukaks ajama.
Protsess on määratletud Harku valla pealt ( joonis 10 ) . Ta ei ole üheselt kõikidele otseselt
ülevõetav. Näitena toodud määruste järgi saab Harku vallas taotlejaks olla vaid omanik, aga
teistel võib see ka volitatud isik olla. Sisuliselt tähendab see avaldusle ühe lisadokumendi
lisamist. Harkul puudub puu asendiplaan, sest lubade väljastamine toimub koha peal. Teised
asendavad kohalkäimist asendiplaaniga.
Protsessi skeemi vaatlusel võib väita, et ta kätkeb endas suhteliselt palju bürokraatiat, millest
infosüsteemide kasutuselevõtuga võiks lahti saada. Näiteks :
Piirangute kontrolli teostatakse läbi infosüsteemide ja vajadusel võib puuduva
kooskõlastuse võtta valitsejatelt või valdajatelt ka kohalik omavalitsus.
Puu asendiplaani fikseerimiseks võiks kasutada detailplaneeringu jooniseid
Volitus on taotluse lahutamatu osa. Taotlus sisestatakse veebi kaudu.
Lubade süsteem on dokumendihalduses. Kaob vajadus oma andmekogu pidamiseks.
Paberdokumendi liikumise lõpetaks digitaalse asjaajamise kasutuselevõtt.
Protsessi mahukamaks osaks on kontroll. Rusikameetodil võib öelda, et see on üle poole
protsessi ajaressursist. Kuigi avaldused täidetakse infosüsteemide informatsiooni põhjal ja
kontrolli teostab ametnik sama informatsiooni põhjal?
27
Joonis 9. Raieloa väljastamise protsesside õigusliku alused
29
8.4. Sotsiaaltoetuse andmise protsess
Valitud sai Harku valla toetus kuulmispuudega isiku viipekeele tõlketeenuse osaliseks
kompenseerimiseks. Toetus kuulub ravi- ja rehabilitatsioonitoetuste alla.
Protsessi õiguslikud alused
Õiguslikud alused Teostaja
KOKS
Sotsiaalhoolekande seadus
Volikogu määrus Sotsiaalosakonna juhataja
Sotsiaaltoetuste spekter on suhteliselt lai ja sõltub eelkõige kohaliku omavalitsuse eelarve
võimalustest. Toetuse saajateks on omavalitsuse elanikud ( rahavstikuregistri järgi ).
Rehabilitatsiooniteenuste puhul, tähtpäevade ja sündmuste puhul sissetulekut tõendavaid
dokumente ei nõuta.
Kohalike omavalitsuste toetuste protsessid on sarnased, nad erinevad ainult taotluse
täiendavate tõestusnmaterjalide poolest ( loomulikult on erinev ka taotluse plank ). Reeglina
küsitakse lisaks järgmisi dokumente :
tõend(id) töötasu kohta retseptiravimi ostutšekk või selle koopia
tõend(id) pensioni suuruse kohta invavahendi ostutšeki koopia
tõend elatusraha(alimendid) kohta rehabilitatsiooniasutuse tõend
koolitõend muu dokument
pensionitunnistuse koopia arstliku ekspertiisi otsuse koopia
Üldised tähelepanekud :
Protsess kasutab sotsiaalinfosüsteemi SIS nii tegevuste, teenuse osutajate, kui ka
kliendi arhiivina ning arve või kassalehe vormistamiseks;
Ei toimi digitaalne asjaajamine
Ei kasutata blanketide e-vormi, sest lisadokumendid tuleb käsitsi juurde tuua
Osa tõestusmaterjale võiks asutuste vahel liikuda
30
31
9. Kokkuvõtteks
Funktsioonide loetelul on teenuste arendusprotsessis suur roll. Loetelu on aluseks :
protsesside määratlemisel
teenuspõhise dokumendihaldussüsteemi arendamisel
teenuste standardiseerimisel
Käesolevas töös koostatud kohaliku omavalitsuse põhifunktsionide hierarhia on näidis.
Koostöös kohalike omavalitsustega peab näidisest saama standard, sest ainult siis on tagatud
arendustegevuste konsolideeritud realiseerimine ning organisatsiooni optimeerimne ja
konsolideerimine. Kasinate ressursside juures on need tegevused hädavajalikud.
Esimeses järjekorras edastatakse materjal maakondlikele infoühiskonna arendusjuhtidele, kes
siis võimaluste piires seda tutvustavad. Jään ootama küsimusi, ettepanekuid ja miks ka mitte
esinemiskutseid.
Leopold Veges
LISA 1_SHT
SOTSIAALHOOLEKANNE JA TERVISHOIU
PÕHIFUNKTSIOONI UURINGU
LÄHTEMATERJAL
34
35
36
37
38
LISA 2_KJ
KESKKONNAKAITSE JA
JÄÄTMEMAJANDUSE UURINGU
LÄHTEMATERJAL
41
42
43
44
45
46
47
48
49
KJ PÕHIFUNKTSIOONI KAJASTAMINE DOKUMENDI NÄIDISLOETELUS
LISA 3_PLE
PLANEERIMIS- JA EHITUSTEGEVUSE
PÕHIFUNKTSIOONI UURINGU
LÄHTEMATERJAL
52
53
54
55
56
57
NÄIDISDOKUMENDILOETELU FUNKTSIOONID
LISA 4_KIK
KOMMUNAALTEENUSTE JA
INFRASTRUKTUURI PÕHIFUNKTSIOONI
UURINGU LÄHTEMATERJAL
61
62
LISA 5_HKSN
HARIDUS, KULTUURI, SPORDI,
NOORSOOTÖÖ PÕHIFUNKTSIOONI
UURINGU LÄHTEMATERJAL
65
66
67
68
69
70
71
72
73
74