Kommunereformen – nye oppgaver...kommuneproposisjonen 2015 viser at det er bred politisk enighet om hovedlinjene i reformen: behovet, målene og oppstart av de lokale proses-sene

Bestilling av publikasjoner

n

Kommunereformen – nye oppgaver til større kommuner

Meld. St. 14(2014–2015)

Melding til Stortinget

Offentlige institusjoner:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjoInternett: www.publikasjoner.dep.noE-post: [email protected]: 22 24 20 00

Privat sektor:Internett: www.fagbokforlaget.no/offpubE-post: [email protected]: 55 38 66 00

Publikasjonene er også tilgjengelige påwww.regjeringen.no

Omslagsfoto: Colourbox

Trykk: 07 Aurskog AS – 03/2015

MILJØMERKET

241 Trykksak 379

Innhold

1 Mer makt og myndighet til kommunene ............................ 5

1.1 Om innholdet i de enkelte kapitlene ......................................... 11

2 Ekspertgruppens sluttrapport 122.1 Utvalgets kriterier og

anbefalinger i delrapporten ........... 122.2 Utvalgets kriterier og vurderinger

i sluttrapporten ............................... 132.3 Konsekvenser av utvalgets

vurderinger ..................................... 152.4 Departementets vurderinger ........ 17

3 Utgangspunkter for gjennomgangen av oppgaver ... 18

3.1 Retningslinjer for oppgave-fordeling mellom forvaltnings-nivåene ............................................ 18

3.1.1 NOU 2000: 20 Om oppgave-fordelingen mellom stat, region og kommune .................................. 18

3.2 Den norske kommunemodellen i et europeisk perspektiv ............... 20

3.3 Rammestyring av kommune-sektoren .......................................... 21

3.4 Generalistkommuneprinsippet og oppgavedifferensiering ............ 21

4 Oppgaver og områder som vurderes i egne prosesser ........ 25

4.1 Innledning ...................................... 254.2 Arbeids- og sosialdepartementet .. 254.2.1 Reformarbeid knyttet til pleie-

penger, hjelpestønad og omsorgs-lønn .................................................. 25

4.3 Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet .......... 26

4.3.1 Oppgave- og finansieringsansvaret i barnevernet .................................. 26

4.3.2 Familieverntjenesten ..................... 274.4 Helse- og omsorgsdepartementet 274.4.1 Melding til Stortinget om

primærhelsetjenesten m.m. .......... 274.4.2 Finansieringsansvar for pasient-

transport ......................................... 284.5 Justis- og beredskaps-

departementet ................................ 284.5.1 Politireform ..................................... 284.5.2 Svalbard og Longyearbyen

lokalstyre ........................................ 29

4.6 Kommunal- og moderniserings-departementet ................................. 29

4.6.1 Forenkling av utmarks-forvaltningen ................................... 29

4.6.2 Forenklinger i plan- og bygningsloven ................................. 29

4.7 Klima- og miljødepartementet ....... 314.7.1 Endringer i lov om motorferdsel

i utmark og vassdrag mv. .............. 314.7.2 Vannscooterregelverket ................ 314.8 Olje- og energidepartementet ....... 324.8.1 Konsesjonsbehandling av mikro-,

mini- og småkraftverk .................... 324.9 Samferdselsdepartementet ............ 324.9.1 Ansvarsfordelingen mellom

forvaltningsnivåene for det offentlige vegnettet i Norge .......... 32

5 Forslag om overføring av oppgaver til kommunene .... 34

5.1 Innledning ....................................... 345.2 Arbeids- og sosialdepartementet .. 345.2.1 Arbeidsrettede tiltak ...................... 345.2.2 Hjelpemidler ................................... 375.2.3 Arbeids- og utdanningsreiser ........ 395.3 Helse- og omsorgsdepartementet .. 405.3.1 Tannhelsetjenesten ........................ 405.3.2 Habilitering og rehabilitering ....... 425.3.3 Psykisk helse – distrikts-

psykatriske sentre .......................... 435.4 Justisdepartementet ....................... 455.4.1 Notarius publicus’ vigsler

og notarialbekreftelser ................... 455.5 Klima- og miljødepartementet ....... 465.5.1 Klima- og miljøforvaltning ............. 465.6 Kommunal- og moderniserings-

departementet ................................. 485.6.1 Det boligsosiale området –

tilskudd til etablering i egen bolig og tilskudd til tilpasning av bolig ............................................ 48

5.7 Kulturdepartementet ..................... 495.7.1 Idrettsfunksjonell forhånds-

godkjenning av svømmeanlegg .... 495.7.2 Tilskudd til frivilligsentraler .......... 505.8 Kunnskapsdepartementet ............. 515.8.1 Videregående opplæring ............... 515.8.2 Skoleskyss ....................................... 535.9 Landbruks- og matdepartementet 545.9.1 Utvalgte kulturlandskap

i jordbruket ..................................... 545.9.2 Tilskudd til verdensarvområdene .. 55

5.9.3 Nærings- og miljøtiltak i skogbruket ................................... 55

5.9.4 Tilskudd til tiltak i beiteområder .. 565.10 Samferdselsdepartementet ........... 565.10.1 Kollektivtransport .......................... 565.11 Lokal nærings- og samfunns-

utvikling .......................................... 59

6 Regionalt folkevalgt nivå ........... 636.1 Innledning ...................................... 636.2 Mål for arbeidet og forholdet

til kommunereformen ................... 636.3 Prinsipper og kriterier for utvikling

av regionalt folkevalgt nivå ........... 646.4 Innspill fra KS ................................. 666.5 Departementets vurderinger ........ 666.6 Videre prosess ................................ 68

7 Forholdet mellom staten og kommunesektoren ................ 70

7.1 Innledning ...................................... 70

7.2 Juridisk og økonomisk rammestyring ................................. 70

7.3 Målrettet og effektivt statlig tilsyn med kommunene ................. 72

7.4 Bruk av pedagogiske virkemidler 757.5 Fylkesmannen og regional stat ..... 767.6 Eksempler på tiltak for redusert

statlig styring .................................. 77

8 Økonomiske og administrative konsekvenser ............................... 81

8.1 Innledning ....................................... 818.2 Kortsiktige økonomiske

og administrative konsekvenser ... 818.3 Langsiktige økonomiske

og administrative konsekvenser ... 82

Meld. St. 14(2014–2015)



Tilråding fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet 20. mars 2015, godkjent i statsråd samme dag.

(Regjeringen Solberg)

1 Mer makt og myndighet til kommunene

I Sundvolden-erklæringen står det at

[r]egjeringen vil gjennomføre en kommunere-form, hvor det sørges for at nødvendige vedtakblir fattet i perioden.[…] Regjeringen vil foretaen gjennomgang av oppgavene til fylkeskom-munene, fylkesmennene og staten med siktepå å gi mer makt og myndighet til mer robustekommuner.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet la14. mai 2014 fram Prop. 95 S (2013–2014) Kom-muneproposisjonen 2015 med en egen meldings-del om kommunereformen. Her ble behovet forreform, målene for reformen, kriteriene fraekspertutvalgets delrapport, samt en omtale avprosess og virkemidler presentert. Målene forreformen er gode og likeverdige tjenester til inn-byggerne, helhetlig og samordnet samfunnsutvik-ling, bærekraftige og økonomisk robuste kommu-ner og styrket lokaldemokrati.

Behandlingen av Innst. 300 S (2013–2014) omkommuneproposisjonen 2015 viser at det er bred

politisk enighet om hovedlinjene i reformen:behovet, målene og oppstart av de lokale proses-sene høsten 2014. Flertallet (Ap, Frp, H, Krf og V)var

positive til at alle landets kommuner høsten2014 inviteres til å delta i prosesser med siktepå å vurdere og å avklare om det er aktuelt å slåseg sammen med nabokommuner. Flertalletforventer at kommunene på en god måte frastarten av en slik prosess involverer innbyg-gere, organisasjoner og ansatte på en godmåte.

Det samme flertallet var «[...] opptatt av at detskal være reell frivillighet for de kommunene somdeltar i sammenslåingsprosesser.»

Dette flertallet sa videre at

[d]ersom kommuner etter en helhetlig vurde-ring og etter å ha innhentet synspunkter frasine innbyggere konkluderer med at sammen-slåing ikke er aktuelt på det nåværende tids-

6 Meld. St. 14 2014–2015Kommunereformen – nye oppgaver til større kommuner

punkt, er dette en konklusjon flertallet menermå respekteres. Unntak fra dette frivillighets-prinsippet vil likevel kunne være aktuelt i heltspesielle situasjoner der enkeltkommuner ikkemå kunne stanse endringer som er hensikts-messige ut fra regionale hensyn.

Departementet har gjort noen endringer i virke-midlene i reformen som følge av Stortingetsbehandling av saken. Alle kommuner som slår segsammen vil få reformstøtte, også nye kommunersom får under 10 000 innbyggere. Videre besluttetdepartementet ikke å fremme lovforslag for Stor-tinget om at kommunale låneopptak skal godkjen-nes av fylkesmennene. Kommunene ga i høringenav forslaget uttrykk for at de selv vil sørge for atlåneopptak og investeringer vurderes ut fra framti-dens kommunestruktur. Endelig ble det stadfesteti stortingsbehandlingen at reformen skal legge tilgrunn at vi skal ha tre forvaltningsnivåer i Norge,jf. kapittel 6 i denne meldingen.

Det er 50 år siden siste store endring i kom-munestrukturen i Norge. Denne reformen varblant annet begrunnet i innføring av niårig skolefor alle. Siden den gang har kommunene fått sta-dig flere oppgaver og mer ansvar. Kommunene eri dag helt sentrale aktører for å løse viktige sam-funnsutfordringer. I tillegg må kommunene være istand til å håndtere nye velferdsreformer i framti-den. Dette stiller store krav til kommunene, sommå rustes for å kunne møte framtidens krav ogbehov.

Regjeringen mener det er viktig at innbyg-gerne sikres et godt og likeverdig tjenestetilbuduavhengig av hvor de bor i landet. Økt oppga-veomfang og flere spesialiserte oppgaver sammenmed økte krav til kvalitet i tjenestene og økte for-ventninger fra innbyggerne, stiller store krav tilkommunene om sterke fagmiljø og tilstrekkeligkapasitet og kompetanse. I tillegg har den statligestyringen, og spesielt regelstyringen, blitt merdetaljert. Økte krav til kommunene har blantannet kommet i form av flere lovpålagte rettighe-ter og plikter, flere og mer komplekse enkeltved-tak, samt tiltakende rapporteringskrav blant annetknyttet til statlig tilsyn. Dette krever også relevantog tilstrekkelig kompetanse i kommunene.

Størrelsen og sammensetningen av fagmiljø-ene i en kommune har betydning for kvaliteten ide tjenestene som tilbys innbyggerne. Kommunermed små fagmiljø er sårbare med hensyn til ufor-utsette hendelser som sykdom og turnover, samti-dig som de har færre ressurser til (videre)utvik-ling av tjenestene. Stor ulikhet i hvor gode ogstore kommunenes fagmiljøer er, gjør at det blir

stor variasjon i kvaliteten på de tjenestene innbyg-gerne mottar. I mange små kommuner vil tilfel-dige svingninger i innbyggernes etterspørsel,samt ustabilitet eller variasjoner i fagmiljøeneskompetanse, kunne gi store konsekvenser for inn-byggerne og kommunene. Denne uforutsigbarhe-ten kan også gjøre det krevende å planlegge ogutvikle tilbudet.

For små fagmiljøer kan på sikt gjøre det van-skelig å levere gode og likeverdige tjenester tilinnbyggerne. Særlig gjelder dette for spesialisertetjenester rettet mot utsatte grupper. Dette gjeldereksempelvis mennesker med behov for tjenesterinnenfor psykisk helse, rus og barnevern. Fagligkompetanse og kunnskap er avgjørende for at inn-byggernes behov og rettssikkerhet blir godt ivare-tatt.

Teknisk sektor i kommunene står for noen avde grunnleggende basistjenestene i samfunnet, ogEkspertutvalget for kommunereformen viste i sinførste delrapport at det også innenfor tekniske tje-nester som vann-avløp-renovasjon (VAR-sektoren)og brann- og ulykkesvern er små fagmiljø i de småkommunene. Kommunene har i gjennomsnitt 25årsverk innenfor disse tjenestene, mens kommu-nene med under 5 000 innbyggere i gjennomsnitthar 3,7 årsverk.

Utviklingen framover vil gi økt konkurranseom den kompetente arbeidskraften, og kommu-nene må være attraktive arbeidsgivere for å til-trekke seg den arbeidskraften de har behov for.Større fagmiljø med kollegaer, tilstrekkelige opp-gaver for personer med spesialistutdanning, samtrammer som gir muligheter for utvikling ogstøtte, kan være en forutsetning for at fagpersonerskal søke seg til kommunesektoren. Ekspertutval-get viste i første delrapport til flere undersøkelsersom viser at små kommuner oftere har problemermed å rekruttere ansatte med barnevernspedago-gisk utdanning enn større kommuner. Mange bar-nevernsarbeidere i små kommuner synes det eren belastning å være alene om vanskelige avgjø-relser. Undersøkelser viser også at små kommu-ner kan oppleve vanskeligheter med å rekrutterefolk med god forvaltningskunnskap i tillegg til til-strekkelig fagkunnskap.

Interkommunalt samarbeid har vært kommu-nenes egen strategi for å gjøre dem rustet til å iva-reta lovpålagte oppgaver med tilstrekkelig kapasi-tet og kompetanse. Omfanget av interkommunaltsamarbeid er stort, og har vært økende deseneste tiårene. Det samarbeides i stadig størregrad om kommunal forvaltning og kjerneoppga-ver. Både store og små kommuner har til delsomfattende samarbeid. Små kommuner deltar i

2014–2015 Meld. St. 14 7Kommunereformen – nye oppgaver til større kommuner

flere samarbeid innenfor helse- og omsorgssekto-ren enn større kommuner. De største kommu-nene deltar gjennomsnittlig i flere interkommu-nale samarbeid innenfor teknisk sektor enn min-dre kommuner. Omfattende interkommunalt sam-arbeid svekker etter departementets syn lokalde-mokratiet, blant annet ved å reduseremulighetene de folkevalgte har til å se flere opp-gaver i sammenheng, og ved å svekke innbygger-nes muligheter til å følge med på hvilke beslutnin-ger som treffes hvor.

Større kommuner kan redusere behovet forinterkommunalt samarbeid innenfor flere sekto-rer og dermed bidra til at flere kommuner kanløse oppgavene selv. Det vil styrke lokaldemokra-tiet.

Siden 1970 har folketallet i Norge økt med vel1,2 mill. innbyggere eller 32 prosent. Det har værtbetydelige forskjeller i hvor folkeveksten harkommet. Det har vært en klar tendens til betyde-lig økning i folketallet i de store kommunene ogen betydelig nedgang i kommuner som nå harunder 4 000 innbyggere. Alderssammensetnin-gen varierer også mye mellom kommunene. Frammot 2040 vil antall eldre over 67 år fordobles. Detvil medføre økte utgifter til blant annet pensjon,pleie og omsorg og vil være en utfordring foroffentlige budsjetter. En relativt høy innvandringbidrar til å senke andelen eldre for alle grupper avkommuner, mens innenlandsk flytting bidrar til åøke andelen eldre i små kommuner og redusereandelen eldre i de større kommunene. Det øktebehovet for tjenester som følger av økningen iantall eldre vil dermed være en utfordring for allekommuner, men særlig for de minste.

Befolkningsveksten, særlig i sentrale byområ-der, er ventet å holde seg høy. Sentraliseringen vihar sett de siste 30 årene, vil trolig fortsette.Mange bykommuner har begrenset areal og eravhengig av boligbygging i omkringliggendekommuner for å håndtere stor befolkningsvekst.Mange kommunegrenser innenfor samme tett-sted og integrerte arbeidsmarkeder kan ogsågjøre det vanskeligere å planlegge, blant annet foren god utbygging av kollektivtrafikk. Det er viktigat bykommunene settes bedre i stand til å møtebefolkningsveksten på en måte som ivaretarbefolkningens behov og viktige nasjonale mål.

Regjeringen vil spre makt og bygge samfunnetnedenfra. Enkeltmennesker, familier, organisasjo-ner og lokalsamfunn skal få større innflytelse oversaker som angår dem selv og over samfunnsutvik-lingen. Ulike lokalsamfunn står overfor ulikeutfordringer. Regjeringen vil gi kommunene

større muligheter til å finne gode løsninger tilpas-set egne innbyggere.

Over tid har utviklingen gått i retning av merstatlig detaljstyring og omfattende interkommu-nalt samarbeid. Dette har svekket kommuneneshandlingsrom. Kommunereformen vil legge etgrunnlag for at flere oppgaver kan løses nærmereinnbyggerne, og at det lokale selvstyre kan styr-kes.

Kommunereformen skal legge til rette for atflere kommuner slår seg sammen til større kom-muner som bedre kan møte morgendagens utfor-dringer. Færre og større kommuner skal gi bedrekapasitet til å ivareta og videreutvikle lovpålagteoppgaver, gi bedre kvalitet i tjenestene og mulig-heter til å utvikle bærekraftige og gode lokalsam-funn. Reformen handler om å utvikle velferd oglokalt folkestyre i store og små lokalsamfunn, tildet beste for innbyggerne, næringslivet og lokal-samfunnet.

Etter Stortingets behandling av kommunere-formen ble alle landets kommuner invitert til åstarte lokale prosesser med sikte på vedtak omsammenslåing innen våren 2016. Stortinget ga sintilslutning til at fylkesmannen skulle få oppdragetmed å tilrettelegge for gode lokale prosesser, medprosessveiledere i det enkelte fylkesmannsem-bete i denne perioden. Fylkesmannen skal samar-beide med KS regionalt og involvere andre aktø-rer, som Sametinget, der det er aktuelt. Både KSog Sametinget har fått økonomisk støtte til arbei-det med kommunereformen.

Regjeringen er opptatt av å ta vare på samiskspråk, og vil vektlegge at samiske språkbrukereikke skal komme dårligere ut som følge avendringer i kommuneinndelingen. Det regjerings-nedsatte utvalget som skal se på lovverk, tiltak ogordninger for de samiske språkene i Norge skalvurdere aktuelle løsninger i lys av arbeidet medkommunereformen. Utvalget skal levere sinutredning i februar 2016. Da prosessen med kom-munereform vil gå parallelt med utvalgets arbeid,vil departementet også utrede midlertidige løsnin-ger som kan legges til grunn hvis det blir aktuelt åiverksette sammenslåing av kommuner i forvalt-ningsområdet før det er tatt stilling til språkutval-gets forslag. Eksempelvis kan det vurderes omdet i en periode bør gjelde ulike ordninger forulike deler av den nye kommunen. Departementetvil involvere språkutvalget og Sametinget i utred-ningen av slike midlertidige løsninger. Kommu-ner med en samisk befolkning, både i og utenforforvaltningsområdet, bør samtidig diskuteregenerelt hvordan samisk språk og identitet bestkan ivaretas i en ny kommune.


Tilsvarende bør kommuner med ulik målformsom vurderer å slå seg sammen, diskutere hvor-dan de kan ivareta innbyggernes språk og identi-tet i den nye kommunen. Ved behandlingen avProp. 1 S (2014–2015) vektla flertallet (H, FrP, V,KrF) at hensynet til nynorsk språk skal ivaretas iarbeidet med kommunereformen. I tråd med fler-tallets forslag vil departementet i 2015 bevilge 1,1mill. kroner til Landssamanslutninga for Nynorsk-kommunar for å bidra til dette arbeidet.

En problemstilling som flere kommuner mådiskutere er hvordan de skal håndtere ulikheter iinntekts- og gjeldsnivå. Blant annet har en delkommuner høye kraftinntekter, mens andre kom-muner er oppført i ROBEK. Departementet harutarbeidet en verktøykasse til bruk i de lokale pro-sessene. Blant verktøyene er veilederen Veien tilen ny kommune som viser hvordan kommunenekan gjennomføre en god prosess fram mot vedtakom sammenslåing. I veilederen er det eksemplerpå intensjonsavtaler som flere kommuner har fun-net nyttige i nettopp slike spørsmål. Departemen-tet vil også lage en veileder for kommuner somhar vedtatt å slå seg sammen, med råd om hva debør gjøre fram til den nye kommunen er på plass,samt en veileder for styrket lokaldemokrati i dennye kommunen.

Nettløsningen «Ny kommune» har kommet iny versjon og gir kommunene mulighet til å fåoversikt over hvordan en ny sammenslått kom-mune vil se ut med hensyn til blant annet befolk-ningsutvikling, arbeidskraftbehov i barnehage,skole og helse- og omsorgssektoren, pendlingstallinn og ut av kommunen, og ulike økonomiskeindikatorer. Departementet har også laget et opp-legg for innbyggerundersøkelse som kommunenekan bruke i høringen av innbyggerne, som etalternativ til folkeavstemning, dersom kommu-nene ønsker det. Fordelen med en slik innbyg-gerundersøkelse, er at dette vil gi mulighet til åinnhente innbyggernes synspunkt på spørsmålom tjenester og utvikling av kommunen, i tilleggtil synspunkter på aktuelle sammenslåings-alternativ(er). Verktøyene bygger opp under detlokale eierskapet til de prosessene kommunenenå skal gjennom.

Ekspertutvalgets delrapport hadde tre anbefa-linger for en ny kommunestruktur, gitt dagensoppgaver: kommuner med en minstestørrelse på15 000–20 000 innbyggere, sammenslåing i by-områder med felles bo- og arbeidsmarked samtredusert statlig styring og lokaldemokratisketiltak. Regjeringen mener at Norges mangfoldigegeografi tilsier at det ikke er naturlig å stille etabsolutt krav til innbyggertall. Samtidig er ekspert-

utvalget tydelig på hvilke forutsetninger kommu-ner bør ha for å sikre gode tjenester til innbyg-gerne.

Regjeringen er opptatt av at reformen skallegge grunnlag for at kommunene i større gradenn i dag skal løse sine lovpålagte oppgaver selv.Kommunestrukturen skal videre legge til rette foren enhetlig og oversiktlig forvaltning. Når stadigmer av kommunens virksomhet ivaretas i ulikekommunesamarbeid, betyr det en mer kompleksforvaltning som kan svekke demokratisk innsynog kontroll. Viktige beslutninger flyttes fra folke-valgte organer til interkommunale samarbeid.

Kommunen er grunnmuren i velferdssamfun-net. Kommunen sikrer oss de viktigste tjenestenei mange faser i livet, og er avgjørende for godelokalsamfunn over hele landet. En endret kommune-struktur med større kommuner vil legge grunn-laget for å kunne overføre flere oppgaver fra fyl-keskommunene, fylkesmannen og staten forøvrig, og slik styrke kommunene som viktigelokaldemokratiske organer for sine innbyggere.Dette vil gi økt makt og myndighet til kommu-nene og dermed økt lokalt selvstyre. Flere opp-gaver vil gi kommunene mulighet til å utvikle etmer helhetlig og sammenhengende tjenestetilbudtil innbyggerne, samtidig som det vil bidra til åskape større interesse for lokalpolitikken.

Etter en samlet vurdering mener departemen-tet at generalistkommunesystemet fortsatt skalvære hovedmodellen for kommunesektoren, og atnye oppgaver som hovedregel skal overføres tilalle kommuner. Hovedbegrunnelsen for dette erat dagens system bidrar til en oversiktlig offentligforvaltning for innbyggerne, og mindre sektorise-ring og gråsoner.

Målet om et levende lokaldemokrati og overfø-ring av mer makt og myndighet til større kommu-ner skal reflekteres i regjeringens arbeid medreformer i offentlig forvaltning. Denne meldingenviser at kommunene kan få flere oppgaver ogstørre handlingsrom gjennom ulike prosesser.For det første har regjeringen satt i gang en rekkeprosesser som berører ansvarsdelingen mellomforvaltningsnivåene, men som ikke nødvendigvisfølger kommuneformens tidsløp (jf. kapittel 4).Dette gjelder: oppgave- og finansieringsansvaret ibarnevernet, utredning av familieverntjenestenmed sikte på overføring av ansvaret til kommu-nene, oppgaver på politiområdet, ansvarsdelingenmellom forvaltningsnivåene for det offentlige veg-nettet, stortingsmelding om primærhelsetje-nesten, opptrappingsplaner for henholdsvis rus-feltet og rehabiliteringsfeltet, finansieringsansva-ret for pasienttransport, reformarbeid knyttet til


pleiepenger, hjelpestønad og omsorgslønn, for-enkling av utmarksforvaltningen, utviklings-avtaler på planområdet, forenkling av plandelen iplan- og bygningsloven, konsesjonsbehandling avmikro-, mini- og småkraftverk, endringer i lov ommotorferdsel i utmark og vassdrag og vannscoo-terregelverket.

For det andre foreslår regjeringen overføringav oppgaver til kommunene på en rekke områder iforbindelse med kommunereformen (jf. kapittel5). Større og mer robuste kommuner legges tilgrunn som en forutsetning for overføring av opp-gavene. Dette er: tannhelsetjenesten, rehabili-teringstjenester, arbeids- og utdanningsreiser,basishjelpemidler, idrettsfunksjonell godkjenningav svømmeanlegg, tilskudd til frivilligsentraler, til-skudd til etablering i egen bolig og den personret-tede delen av tilskudd til tilpasning av bolig, Nota-rius Publicus’ vigsler, kompetanse til å utføre nota-rialforretninger, forvaltningsansvar for deler avregelverket for jakt og fiske og enkelte oppgaveretter forurensningsloven, tilskudd til nærings- ogmiljøtiltak i skogbruket, utvalgte kulturlandskap ijordbruket, verdensarvområdene og til tiltak i bei-teområder. Endelig beslutning om overføring avde tre sistnevnte tilskuddene må avvente jord-bruksoppgjøret 2015. Videre skal varig tilrettelagtarbeid i skjermet sektor og ordinær bedrift utre-des med sikte på overføring. I tillegg kan detiverksettes en forsøksordning der driftsansvaretfor distriktspsykiatriske sentre overføres til noenforsøkskommuner som har tilstrekkelig kapasitetog kompetanse. Det er igangsatt et arbeid for å sepå hvilken rolle større kommuner kan ha i lokalnærings- og samfunnsutvikling. Dette vil bli sett isammenheng med videreutviklingen av fylkes-kommunenes rolle som samfunnsutvikler, jf.omtale i kapittel 6.

Gjennomgangen i meldingen viser også at detvil kunne være gevinster å hente på å gi enkeltenye oppgaver, som videregående opplæring ogkollektivtransport, kun til de største kommunene.Dette vil kunne gi et mer helhetlig tjenestetilbudfor innbyggerne i disse kommunene ved at opp-gaver som nå er splittet av forvaltningsmessigeskiller kan ses i sammenheng på lokalt nivå. Toforutsetninger bør etter departementets vurde-ring legges til grunn for overføring av oppgaver tilde største kommunene. For det første må stor-kommunene være i stand til å løse oppgavene påen god måte, herunder inneha tilstrekkelig kapa-sitet og kompetanse og utgjøre geografisk funk-sjonelle områder. For det andre må oppgave-løsningen i områdene utenfor storkommunenekunne håndteres på en måte som sikrer likeverdig

løsning av oppgavene. Befolkningsgrunnlag oggeografiske avstander vil være sentrale faktorer iden sammenheng. Begge forutsetningene må vur-deres særskilt for den enkelte oppgave og kom-mune. Større regioner kan bidra til å styrke opp-gaveløsningen i områdene utenfor storkommu-nene.

Når det gjelder videregående opplæring, måoppgaveoverføring fra fylkeskommunen til stor-kommuner vurderes i hvert enkelt tilfelle. I tilleggmå elevenes ønsker og rettssikkerhet ivaretas.Dessuten må utdanningstilbudet dimensjoneres itråd med arbeidslivets behov for kompetanse.

Storkommuner som overtar ansvaret for kol-lektivtransporten, inkludert TT-ordningen, må itillegg til å utgjøre et geografisk funksjoneltområde, ha et tilstrekkelig markedsgrunnlag til åkunne gi befolkningen et ønsket kollektivtilbudinnenfor en samfunnsøkonomisk akseptabel kost-nad. Ansvaret for skoleskyss kan etter departe-mentets vurdering overføres til kommuner somovertar ansvaret for videregående opplæring ogkollektivtransport.

Departementet anbefaler at det ikke åpnes forat de største kommunene, som får en bredere opp-gaveportefølje enn øvrige kommuner, kan utgjøreegne fylker/regioner.

Det legges ikke opp til et system med oppgave-differensiering avhengig av flere ulike innbygger-størrelser. En slik «trappetrinnsmodell» vil kunneføre til stadig uro og tilbakevendende diskusjonom oppgavefordelingen, og gi et forvaltningsmes-sig svært uoversiktlig system.

For det tredje varsles det i denne meldingentiltak for redusert statlig styring (jf. kapittel 7).Større kommuner, med gjennomgående god kapa-sitet og kompetanse, vil kunne gjennomføre envelferdspolitikk i henhold til nasjonale mål, ogbehovet for statlig detaljstyring vil reduseres.Kommunene vil slik få større frihet til å prioritereog tilpasse velferdstilbudet til innbyggernesbehov. Dette vil også gi en mer effektiv res-sursbruk innenfor begrensede økonomiske ram-mer. Regjeringen har satt i gang et arbeid med engenerell gjennomgang av den statlige styringen avkommunene, med sikte på redusert detaljstyringav større kommuner. Blant annet er det behov forbedre koordinering og effektivisering av det stat-lige tilsynet med kommunene. Større kommunergir også grunnlag for redusert omfang av lands-omfattende statlige tilsyn. Resultatet av gjennom-gangen presenteres for Stortinget våren 2017.Meldingen omtaler noen konkrete eksempler påredusert statlig styring som kan gjennomføres iforkant av den generelle gjennomgangen av stat-


lig styring. Eksemplene dreier seg både om rege-lendringer for å sikre større lokal handlefrihet, til-tak for å redusere dokumentasjons- og rapporte-ringskrav overfor kommunene og tiltak med siktepå bedre praksis og redusert bruk av statlige inn-sigelser overfor kommunale arealplaner.

For å sikre kvaliteten i det offentlige tjeneste-tilbudet, foreslo ekspertutvalget i første delrap-port at det skal være adgang til å pålegge inter-kommunalt samarbeid som en løsning hvor geo-grafiske avstander gjør at kommuner ikke kan slåseg sammen. Departementet varslet i Prop. 95 S(2013–2014) Kommuneproposisjonen 2015 at detvil utrede en generell hjemmel i kommunelovenfor denne typen tilfeller. I lys av kommunerefor-mens mål og prosess, vil det samtidig være natur-lig å utrede og belyse andre vilkår enn at det fore-ligger for store geografiske avstander som grunn-lag for å pålegge kommuner å samarbeide. Formå-let med en slik samarbeidsregel vil være å sikreinnbyggerne et faglig forsvarlig tilbud. Enkelteslike hjemler eksisterer i dag i særlovgivningen.En generell hjemmel vil kunne erstatte disse sær-lovhjemlene. Den aktuelle kommunens fagkompe-tanse vil være en sentral faktor i vurderingen avnår det vil kunne være aktuelt å anvende bestem-melsen. Departementet vil også utrede om påleg-get skal kunne brukes for å sikre innbyggernesrettssikkerhet i kommunalforvaltningen. I utred-ningen vil det også vurderes om man på forhåndkan angi særskilte tjenesteområder som vil kunnevære aktuelle for pålagt samarbeid. Den framti-dige kommunestrukturen og omfanget av nyeoppgaver til kommunene vil kunne avgjøre omfan-get av slike pålagte samarbeid. Departementet tarsikte på å fremme et forslag om dette for Stortin-get våren 2017.

Stortinget har bedt regjeringen gjennomgåoppgavene til det regionale folkevalgte nivåetparallelt med arbeidet med å gi flere oppgaver tilkommunene, men uten at dette skal forsinkearbeidet med kommunereformen. På grunnlag avVenstres representantforslag Dok 8:26 S (2013–2014), fattet Stortinget 18. juni 2014 følgendeanmodningsvedtak (Innst. 262 S (2013–2014)):

Stortinget ber regjeringen gjennomgå opp-gavene til fylkeskommunene/et regionalt nivåparallelt med arbeidet med å gi flere oppgavertil kommunene. Dette kan gjøres med utgangs-punkt i en sammenstilling fra tidligere utred-ninger. Stortinget imøteser en melding til Stor-tinget om dette våren 2015.

Kommunal- og forvaltningskomiteens merknaderved behandlingen av Prop. 95 S (2013–2014)Kommuneproposisjonen 2015 synliggjør et ønskeom en mest mulig parallell prosess med vurderingav inndeling og oppgaver for mer robuste kommu-ner (kommunereformen) og det regionale folke-valgte nivået, jf. Innst. 300 S (2013–2014). Vedbehandlingen av proposisjonen ble følgende ved-tak fattet av Stortinget:

Stortinget konstaterer at det ikkje er fleirtal forHøgre og Framstegspartiet sine primærstand-punkt om to folkevalde nivå, jf. desse partiasine merknader i saken. Stortinget viser vidaretil felles merknad i saken frå medlemmene fråHøgre, Framstegspartiet, Venstre og KristelegFolkeparti der det kjem fram at parallelt medkommunereforma må regjeringa gjennomgåog samanstille utredningar gjeldande mellom-nivået og sjå desse i samanheng med reformautan at dette skal forseinka arbeidet med kom-munereforma for primærkommunane. Stor-tinget stadfester at gjennomgangen av oppgå-vene til kommunane må inkludere oppgåvenesom skal liggje til eit folkevald regionnivå/mel-lomnivå/færre fylkeskommunar.

Regjeringen har som følge av vedtakene ovenfor,igangsatt et arbeid med å vurdere hvordan fylkes-kommunene/det regionale folkevalgte nivået kanutvikles. Denne meldingen drøfter hvordan detregionale folkevalgte nivået påvirkes av endringeri kommunal struktur og oppgavefordeling somfølge av kommunereformen. Videre skissereshvilke perspektiv departementet vil legge tilgrunn for det videre arbeidet med vurdering avoppgaver og roller for det regionale folkevalgtenivået (jf. kapittel 6).

Det er regjeringens mål å gjennomføre kom-munereformen og endringer i regionalt folkevalgtnivå samtidig, slik at både nye kommuner og nyregional inndeling kan iverksettes fra 1. januar2020. Det tas sikte på å legge fram en samlet lov-proposisjon om nye oppgaver til kommunenevåren 2017, samtidig med forslag om ny kommu-nestruktur og nytt folkevalgt regionalt nivå. Som-meren 2015 vil fylkeskommunene inviteres til åinnlede drøftinger av sammenslåingsalternativer,med sikte på å vurdere og avklare om det er aktu-elt å slå seg sammen med nabofylker. Prosessenlegger opp til at fylkeskommunene fatter vedtakhøsten 2016. På denne måten vil de fylkeskommu-nale strukturvedtakene kunne tilpasses ny kom-munal struktur.


1.1 Om innholdet i de enkelte kapitlene

Denne meldingen gir en samlet oversikt over opp-gaver som kan overføres til større og mer robustekommuner. Kommunal- og moderniseringsdepar-tementet har i samarbeid med berørte departe-menter kartlagt og vurdert oppgaver hos fylkes-kommunen, fylkesmannen og øvrig statsforvalt-ning, med tanke på overføring til større kommu-ner.

Ekspertutvalget for komunereformen har i sinsluttrapport av 1. desember 2014 vurdert om deter behov for tilleggskriterier/sektorkriterier,eventuelt justeringer av kriteriene fra delrappor-ten, for å kunne overføre nye oppgaver til størreog mer robuste kommuner. Ekspertutvalget harpå faglig grunnlag analysert og vurdert eksem-pler på enkelte oppgaver innenfor tjeneste-produksjon, myndighetsutøvelse og samfunns-utvikling som kan overføres til kommunene, for-utsatt større og mer robuste kommuner. Utvalgetskriterier og vurderinger er omtalt i kapittel 2.

Kapittel 3 angir sentrale utgangspunkter foroppgavegjennomgangen og drøfter fordeler og

ulemper med generalistkommuneprinsippet og etsystem med oppgavedifferensiering.

Kapittel 4 omhandler prosesser som berøreransvarsdelingen mellom forvaltningsnivåene,men som ikke nødvendigvis følger kommune-reformens tidsløp.

Kapittel 5 gir en samlet oversikt over forslagom overføring av oppgaver til kommunene.

Kapittel 6 drøfter hvordan det regionale folke-valgte nivået påvirkes av endringer i kommunalstruktur og oppgavefordeling som følge av kom-munereformen. Videre skisseres hvilke perspek-tiv departementet vil legge til grunn for det viderearbeidet med vurdering av oppgaver og roller fordet regionale folkevalgte nivået, samt sentralemilepæler for dette arbeidet.

Kapittel 7 omhandler forholdet mellom statenog kommunesektoren, og angir noen eksemplerpå redusert statlig styring av større og merrobuste kommuner.

Kapittel 8 gir en overordnet beskrivelse av deviktigste økonomiske og administrative konse-kvensene av en endret oppgavefordeling.


2 Ekspertutvalgets sluttrapport

Kommunal- og moderniseringsdepartementetsatte 3. januar 2014 ned et ekspertutvalg som påfritt faglig grunnlag skulle foreslå kriterier somhar betydning for oppgaveløsningen i kommu-nene. Utvalget leverte 31. mars 2014 delrapportenKriterier for en god kommunestruktur. Samme dagfikk ekspertutvalget et tilleggsmandat hvorekspertutvalget ble bedt om, med utgangspunkt ikriteriene fra første delutredning, å vurdere omdet er behov for tilleggskriterier/sektorkriterier,eventuelt justeringer fra første delutredning, for åkunne overføre nye oppgaver til kommunene.

Som grunnlag for denne vurderingen bleutvalget bedt om på faglig grunnlag å analysereog vurdere eksempler på enkelte oppgaver somdet kan være aktuelt å overføre til kommunene,forutsatt større og mer robuste kommuner. Utval-get ble bedt om å vurdere oppgaver innenfor tje-nesteproduksjon, myndighetsutøvelse og sam-funnsutvikling.

Utvalget var satt sammen av erfarne forskereog praktikere, deriblant rådmenn, som til sammenrepresenterte en allsidig og god kompetanse påkommunesektoren. Ekspertuvalget ble ledet avprofessor Signy Vabo. Det ble også oppnevnt enreferansegruppe bestående av ordførere fra allepartier fra alle deler av landet, i tillegg til repre-sentanter fra arbeidstakerorganisasjoner, departe-menter, samt lederen for arbeidsutvalget for fyl-kesmennene.

Dette kapitlet gjengir avslutningskapitlet iekspertutvalgets sluttrapport, som ble overlevert1. desember 2014.

2.1 Utvalgets kriterier og anbefalinger i delrapporten

Utvalgets mandat for delrapporten om kriterierfor en god kommunestruktur var på faglig grunn-lag å gjennomgå og foreslå prinsipper og kriterierfor en ny kommuneinndeling. Med utgangspunkti samfunnsmessige hensyn knyttet til tjeneste-yting, myndighetsutøvelse, samfunnsutvikling ogdemokratisk arena formulerte utvalget følgende tikriterier rettet mot kommunene og to mot staten:

Kriterier for kommunene:1. Tilstrekkelig kapasitet2. Relevant kompetanse3. Tilstrekkelig distanse4. Effektiv tjenesteproduksjon5. Økonomisk soliditet6. Valgfrihet7. Funksjonelle samfunnsutviklingsområder8. Høy politisk deltakelse9. Lokal politisk styring10. Lokal identitet

Kriterier for staten:11. Bred oppgaveportefølje12. Statlig rammestyring

Basert på dette kriteriesettet og gitt dagens kom-munale oppgaver, ga utvalget følgende anbefalin-ger for en god kommunestruktur:1. Kommunene bør ha minst 15 000–20 000 inn-

byggere for å sikre en god oppgaveløsning.2. Kommunestrukturen bør i større grad nærme

seg funksjonelle samfunnsutviklingsområder.3. Staten bør redusere detaljstyringen og ordnin-

ger for politisk deltakelse bør videreutviklesfor å sikre gode og slagkraftige demokratiskearenaer.

De to første anbefalingene innebærer betydeligeendringer i kommunestrukturen gitt dagens kom-munale oppgaver. Den første anbefalingen er ret-tet mot små kommuner som etter utvalgets vurde-ring bør bli større for å oppnå tilstrekkelig kvaliteti oppgaveløsningen, spesielt når det gjelder spesi-aliserte tjenester (barnevern, PPT og helse).Gevinster kan også oppnås innenfor de større tje-nesteområdene grunnskole og pleie og omsorg.Den andre anbefalingen, bedre samsvar mellomkommunestruktur og funksjonelle samfunnsutvik-lingsområder, legger til rette for mer helhetligareal- og transportplanlegging. Med en minste-størrelse på 15 000–20 000 innbyggere vil samsva-ret i mange områder bli bedre. Anbefalingen gjel-der imidlertid alle kommuner. Uavhengig av stør-relsen bør kommunene gjøre en særskilt vurde-ring av om kommunegrensene utgjør et funksjo-


nelt samfunnsutviklingsområde. Utvalget pekte iden forbindelse særlig på behovet for kommune-sammenslåinger i flerkommunale byområderbestående av oppsplittede tettsteder og/eller bo-og arbeidsmarkedsregioner med stor grad avpendling mellom kommunene.

Den tredje anbefalingen er dels rettet mot sta-ten og dels mot kommunene, og er en forutset-ning for at lokaldemokratiet skal bli mer slagkraf-tig. Gjennom at staten reduserer detaljstyringenog øker kommunenes handlefrihet vil kommune-sammenslåinger kunne gi større samfunnsmes-sige gevinster. I delrapporten har utvalget ogsåpekt på forhold som kan påvirke relasjonen mel-lom representant og velger. Utvalget tilrår at detgjennomføres tiltak for å redusere noen av deeffektene kommunesammenslåinger kan få forpolitisk deltakelse.

I delrapporten viser utvalget til at kommunermed svært store avstander vil kunne få utfordrin-ger spesielt med politisk representativitet i kom-munale organ. Delrapporten peker på at en godoppgaveløsning må ses opp mot ulempene slikeavstander vil gi for lokaldemokratiet. I en avvei-ning må svakere politisk deltakelse og representa-tivitet vurderes opp mot demokratiske ulemperknyttet til omfattende interkommunalt samar-beid. Dersom konklusjonen blir at kommunesam-menslåing ikke er løsningen i disse tilfellene, erdet utvalgets oppfatning at forpliktende samarbeidmå inngås for å imøtekomme de kravene til opp-gaveløsningen som er forutsatt i kriteriene.

2.2 Utvalgets kriterier og vurderinger i sluttrapporten

Samtidig med overlevering av delrapporten fikkutvalget et tilleggsmandat for arbeidet med slut-trapporten. Tilleggsmandatet omhandler overfø-ring av oppgaver til kommunene, forutsatt størreog mer robuste kommuner. Utvalget er spesieltbedt om å vurdere om det er behov for tilleggskri-terier/sektorkriterier, eventuelt justering av krite-riene fra delutredningen, for å kunne overføre nyeoppgaver til kommunene. Videre skal utvalget påfaglig grunnlag analysere og vurdere eksemplerpå oppgaver det kan være aktuelt å overføre tilkommunene.

Retningslinjene for oppgavefordeling mellomforvaltningsnivåene, som ble lagt fram av oppga-vefordelingsutvalget i NOU 2000: 22 Om oppga-vefordelingen mellom stat, region og kommune, lig-ger til grunn for utvalgets valg av oppgaver.

Utvalget har i sluttrapporten vurdert ti eksem-pler på oppgaver det kan være aktuelt å overføretil kommunene:– Psykisk helsevern– Tverrfaglig spesialisert rusbehandling– Habilitering og rehabilitering– Hjelpemidler– Barnevern– Arbeidsmarkedstiltak– Videregående opplæring– Kollektivtransport– Fylkesveger– Virkemidler for lokal nærings- og samfunns-

utvikling

Kommuner med minst 15 000–20 000 innbyggerekan være i stand til å overta ansvaret for nye opp-gaver innenfor flere av de ti områdene utvalgethar vurdert. Dette er: habiliterings- og rehabili-teringstjenestene, statlige oppgaver tilknyttet fos-terhjem og barneverninstitusjoner, hjelpemidlertil personer med nedsatt funksjonsevne, arbeids-markedstiltak i skjermet sektor og virkemidler forlokal nærings- og samfunnsutvikling. Videre kankommuner med minst 100 000 innbyggere isolertsett være i stand til å overta enkelte andre opp-gaver, som videregående opplæring og kollektiv-transport, forutsatt at de også utgjør funksjonellesamfunnsutviklingsområder.1 En overføring avoppgaver kun til storkommuner innebærer imid-lertid oppgavedifferensiering, og reiser praktiskeog prinsipielle spørsmål som diskuteres i det føl-gende.

Gjennomgangen av oppgavene viser etterutvalgets oppfatning at kriteriene fra delrapportenfungerer godt med hensyn til å vurdere ivareta-kelse av oppgaver i kommuner av ulik størrelse.På den bakgrunn mener utvalget at det ikke erbehov for tilleggskriterier/sektorkriterier. Utval-get har imidlertid funnet det nødvendig å presi-sere kriteriet funksjonelle samfunnsutviklings-områder, se under.

Utvalget har ikke funnet grunnlag for noe nytteller justert kriterium tilknyttet kommunen somdemokratisk arena. Utvalget peker på at et styrketlokaldemokrati vil avhenge av at nasjonalemyndigheter reduserer det totale omfanget ogdetaljeringen i utforming av statlige styringsvirke-

1 Utvalget har vurdert at sammenslåinger basert på funksjo-nalitetskriteriene vil kunne gi kommuner med innbyggereover 100 000 innbyggere i Bergensregionen, Stavanger/Sandnes-regionen, Trondheimsregionen, Drammensregio-nen, Nedre Glomma-regionen, Kristiansandsregionen ogGrenlandsregionen. I tillegg kan kommuner over 100 000innbyggere også oppnås i Akershus.


midler. Behovet for rådgivning, veiledning og stat-lig tilsyn må antas å bli mindre når kommuneneblir større. Bedre forutsetninger for å levere godetjenester og drive samfunnsplanlegging samtstyre og kontrollere egen virksomhet, vil gjørebehovet for interkommunalt samarbeid om myn-dighetsutøvelse og kjerneoppgaver betydelig min-dre. Utvalget legger likevel til grunn at størrekommuner ikke vil avskaffe alle behov for samar-beid. Utvalget oppfatter at det er en prinsipiell for-skjell mellom kommuner på minimum 15 000–20 000 innbyggere som inngår i samarbeid omadministrative og tekniske tjenester og kommu-ner som er avhengig av slikt samarbeid for å driftekjerneoppgavene. Utvalget mener at kommunermed en minstestørrelse på mellom 15 000–20 000innbyggere vil gi større likeverdighet mellom statog kommune, og danne grunnlag for en generellstyrket tillit til lokalt folkevalgtes prioriteringer.Dette vil kunne bidra til å styrke lokaldemokratiet.

Tydeliggjøring av kriteriet funksjonelle samfunnsutviklingsområder

Utvalget anbefalte i første delrapport at kommu-nestrukturen i større grad bør nærme seg funk-sjonelle samfunnsutviklingsområder. Dette blesærlig aktualisert ved administrativ oppsplittingder byområder består av flere kommuner. Denprimære begrunnelsen for etablering av storkom-muner i dagens flerkommunale byområder erhensynet til helhetlig areal- og transportplanleg-ging, men utvalget er i delrapporten også klar påat funksjonelt avgrensede kommuner gir gevin-ster i alle deler av landet for ivaretakelse av kom-munens andre roller, og spesielt for tjenesteytin-gen. Funksjonelt avgrensede kommuner kan searbeidsplasser, boliger, tjenester og transport isammenheng. Som i delrapporten viser utvalgettil at det i dag eksisterer flere gode regionale oginterkommunale planer for flerkommunale byom-råder, men at disse ikke er fullgode erstatningerfor kommunesammenslåing, fordi planene måvedtas i det enkelte kommunestyre.

Med bakgrunn i diskusjonen i etterkant av del-rapporten og foreliggende gjennomgang av tieksempler på potensielt nye oppgaver til kommu-nene, ser utvalget behov for å tydeliggjøre krite-riet og anbefalingen om geografisk funksjonalitet.Blant oppgavene som er vurdert i rapporten harutvalget pekt på at overføring av ansvar knyttet tilkollektivtransport og videregående opplæring måforutsette at kommunene er funksjonelt avgren-set.

I delrapporten diskuterer utvalget ulike graderav administrativ oppsplitting som er uheldig (sedelrapporten kapittel 1.6). I forlengelsen av dettevil utvalget tydeliggjøre følgende:– Et tettsted (slik dette er definert i SSBs tett-

stedsdefinisjon) bør i sin helhet ligge i én kom-mune.

Dette inkluderer både tilfeller der tettste-der har vokst ut over sine kommunegrenser,samt der to tettsteder har vokst sammen. Formindre tettsteder kan dette kriteriet i noen til-feller løses ved grensejustering, men i hoved-sak må dette løses ved kommunesammen-slåing. Det eneste unntaket fra dette kriteriet erOslo tettsted, som kommenteres under.

– Et tett integrert arbeidsmarked bør utgjøre énkommune.

Utvalget mener at arbeidsmarkedet er tettintegrert når rundt 25 prosent eller flere av desysselsatte bosatt i en kommune jobber i regio-nens senterkommune(r). Hva som vil være deneksakte grensen for en funksjonelt avgrensetkommune, bør avgjøres av lokale og regionaleforhold. For (eventuell overføring av) tjenestersom er rettet mot bestemte befolknings-grupper (eksempelvis videregående opplæringog kollektivtransport), bør en også ta i betrakt-ning pendlingsmønsteret til tjenestemotta-kerne.

Oppfyllelsen enten av kriteriet «ett tettsted bør isin helhet ligge i én kommune» eller kriteriet «etttett integrert arbeidsmarked bør utgjøre én kom-mune», vil føre til nye storkommuner i flere størreog mindre byområder. I tråd med første delrap-port mener utvalget at størrelsen på kommuneneblant annet i hovedstadsområdet må balanseresmed hensyn til tjenesteproduksjon og lokal-demokrati. Hovedstadsområdet bør derfor fort-satt bestå av flere kommuner. Men også i hoved-stadsområdet bør kommunene så langt som muligutgjøre funksjonelle samfunnsutviklingsområder,slik dette er definert over. Med sammenslåingerav kommuner rundt Oslo, vil det bli færre aktøreri hovedstadsområdet som må samarbeide. Oslokommune kan da samarbeide direkte med enkelt-kommuner med mer likeverdig kapasitet og kom-petanse om felles løsninger for hovedstadsområ-det. Delrapporten peker på at dette også skaperen mer oversiktlig og enhetlig forvaltning for inn-byggere, næringsliv, andre kommuner, samt stat-lige og regionale aktører.


2.3 Konsekvenser av utvalgets vurderinger

Utvalget har tatt utgangspunkt i relevante krite-rier fra delrapporten i vurderingen av eksemplerpå oppgaver det kan være aktuelt å overføre tilkommunene. Utvalget har derfor ikke gjort enfullstendig vurdering av alle samfunnsmessigeforhold knyttet til oppgavene, herunder økono-miske og administrative konsekvenser av eventu-elle oppgaveendringer.

Med utgangspunkt i at ulike oppgaver kankreve ulikt innbyggertall, slik gjennomgangen aveksemplene viser, finner utvalget det nærliggendeå skissere konsekvensene av tre ulike kommune-modeller.

Modell 1 innebærer en videreføring av genera-listkommuneprinsippet hvor alle kommuner (unn-tatt Oslo) har ansvaret for samme oppgaveporte-følje. I tråd med utvalgets anbefalinger fra delrap-porten forutsettes kommunene å ha en minste-størrelse på 15 000–20 000 innbyggere. Alle kom-munene inngår som i dag i et fylke/region.

Modell 2 åpner for at kommuner har ulike opp-gaver ut fra hvor mange innbyggere de har (opp-gavedifferensiering) og overføring av flere opp-gaver til storkommuner. Alle kommunene (unn-tatt Oslo) inngår som i dag i fylket/regionen.

Modell 3 åpner også for oppgavedifferensier-ing og tildeling av Oslo-status til flere storkommu-ner, det vil si at storkommunen i tillegg til å haregionale oppgaver også utgjør et eget fylke/region. Modell 3 innebærer at nabokommunenetil storkommunen inngår i et annet fylke/region,slik tilfellet er for nabokommunene til Oslo i dag.

Det er teoretisk mulig å tenke seg modellermed mer omfattende oppgavedifferensiering ennmodell 2 og 3. Det kan legges inn flere terskler forinnbyggertall («trappetrinn») hvor kommunenetilføres nye oppgaver etter hvert som de oversti-ger et visst innbyggertall. Utvalget finner imidler-tid at en slik «trappetrinnsmodell» vil øke kom-pleksiteten i forvaltningssystemet og skape enuoversiktlig situasjon for innbyggerne – både somvelgere og brukere av tiltak og tjenester. Utvalgethar derfor ikke vurdert slike modeller nærmere.

Modell 1: Videreføring av generalistkommuneprinsippet og kommuner med minst 15 000–20 000 innbyggere

Denne modellen tar utgangspunkt i delrapportenog anbefalingen om en minste kommunestørrelsepå 15 000–20 000 innbyggere. Generalistkommu-nesystemet forutsetter i utgangspunktet en bred

kommunal oppgaveportefølje. Systemet inne-bærer dessuten at alle kommuner er pålagt desamme oppgavene gjennom lov, det samme finan-sieringssystemet gjelder for alle, og lovgivningengir de samme rammene for intern organisering ogstyring og for statlig tilsyn og kontroll. Modell 1innebærer at alle kommuner har og eventueltovertar ansvaret for de samme oppgavene, og der-med at generalistkommunesystemet oppretthol-des.

Utvalget har i delrapporten lagt til grunn atkommunene i dag har ansvar for betydningsfulleoppgaver og at nye oppgaver ikke er en forutset-ning for et sterkt lokaldemokrati. Utvalgets vurde-ringer i sluttrapporten viser at kommuner som til-fredsstiller minstestørrelsen på 15 000–20 000innbyggere kan tilføres nye oppgaver. Gitt en slikminstestørrelse, vil altså en videreføring av gene-ralistkommuneprinsippet kunne kombineres medet utvidet ansvarsområde for kommunene. Det vilkunne styrke lokaldemokratiet gjennom at kom-munene får kontroll over ytterligere oppgaver ogfunksjoner som er av betydning for innbyggerne.

En opprettholdelse av generalistkommune-systemet har både fordeler og ulemper.2 En fordelmed enhetlig oppgavefordeling er at det bidrar tilet likeverdig lokalt selvstyre i alle deler av landetog likebehandling i den statlige styringen som sik-rer at alle kommuner har samme frihet i forholdettil staten. Generalistkommunesystemet bidrarogså til en oversiktlig offentlig forvaltning og laveprosesskostnader. Det kan bidra til mindre sekto-risering og gråsoner i offentlig forvaltning sam-menlignet med modeller med differensiering. Enenhetlig oppgavefordeling har videre styrings-messige fordeler. Det er enklere å utforme etenhetlig overføringssystem og lovgrunnlag forkommunal virksomhet.

Kommunene har svært ulikt innbyggertall,noe som også vil være tilfelle etter en omfattendereform av kommunestrukturen. Hovedutfordrin-gen ved modell 1 er at den felles oppgaveporteføl-jen bestemmes ut fra hvilke oppgaver de minstekommunene kan bære. Gjennomgangen i dennerapporten viser at større kommuner kan bæreflere oppgaver. Både av hensyn til oppgaveløsnin-gen og lokaldemokratiet i de største kommunenevil det være en ulempe at det kommunale ansvaretbegrenses av de minste kommunene. Denneulempen vil øke over tid som følge av relativt høybefolkningsvekst i storkommunene. En viderefø-

2 Dølvik, T. m.fl (2005). Bør kommunene ha forskjellige opp-gaver? Generalistkommuneprinsippet og differensiert oppga-vefordeling.


ring av generalistkommuneprinsippet og oppga-veoverføring tilpasset kommuner med 15 000–20 000 innbyggere medfører at oppgaver somstorkommunene isolert sett kan bære må løses pået regionalt nivå (fylkeskommune/region ellerstatlig organ). De beslutningene som fattes av detregionale nivået vil ikke nødvendigvis være demest gunstige for storkommunene.

Modell 2: Storkommuner med flere oppgaver som inngår i fylkeskommunene/regionene

Denne modellen tar utgangspunkt i at noen av devurderte oppgavene bare kan overføres til kom-muner med et vesentlig høyere innbyggertall ennminstestørrelsen på 15 000–20 000 innbyggere.Differensiert oppgavefordeling innebærer at stor-kommuner overtar ansvaret for enkelte fylkes-kommunale eller statlige oppgaver og tjenester,mens ansvaret for de samme oppgavene ligger tilfylkeskommunene/regionene eller staten for min-dre kommuner. Storkommunene inngår i fylket/regionen. Fylkeskommunen/regionen vil fortsattha ansvaret for noen oppgaver som også tilbys istorkommunene, og innbyggerne i storkommu-nene vil på samme måte som i øvrige kommunervære med på å velge representanter til de folke-valgte organene i fylkeskommunen/regionen.Eksempler blant oppgavene utvalget har vurderthvor differensiert oppgavefordeling aktualiseres,er videregående opplæring og kollektivtransport.Oppgaveoverføring forutsetter i disse tilfellene atstorkommunene har minst 100 000 innbyggere ogat de utgjør funksjonelle samfunnsutviklingsområ-der.

Det er både fordeler og ulemper med et sliktsystem. Blant fordelene er at oppgavefordelingenkan tilpasses mer fleksibelt til ulike lokale forut-setninger i geografi og befolkningsgrunnlag. Nyeoppgaver vil kunne vitalisere lokalpolitikken i stor-kommunene, ved at innbyggerne der får økt inn-flytelse over tjenestetilbudet og samfunnsutviklin-gen i sitt nærområde. I og med at slike storkom-muner har et helhetlig ansvar for alle oppgavene,vil det innenfor disse også være lettere å drive enhelhetlig planlegging og utvikling når det gjelderarealbruk, transport og tjenesteproduksjon. Detteforutsetter at kommunene dekker et funksjoneltsamfunnsutviklingsområde.

Kommunalt ansvar for flere oppgaver kan gigevinster ved at flere oppgaver kan ses i sammen-heng på lokalt nivå. Forvaltningsstrukturen kanogså bli enklere der hvor oppgaver som tidligere

ble løst på flere forvaltningsnivåer, nå løses på ettforvaltningsnivå i storkommunene.

Oppgavedifferensiering har imidlertid ogsåulemper. For det første kan overføring av fylkes-kommunale eller statlige oppgaver til storkommu-ner gjøre det mer krevende for fylkeskommunen/staten å gi et godt og bredt tilbud i resten av fyl-ket/regionen. Overføring av videregående opplæ-ring til storkommuner vil for eksempel kunne fånegative konsekvenser for valgfriheten for elev-ene og tjenestetilbudet i de øvrige kommunene.Hvor store disse problemene vil bli, vil avhenge avbefolkningsgrunnlag og geografiske avstander ifylket eller regionen som ikke omfattes av stor-kommunene, og det vil avhenge av de ordningerfor betaling og valgfrihet som etableres mellomstorkommunen og fylkeskommunen. Gitt at stor-kommunene utgjør funksjonelle samfunnsutvik-lingsområder, vil disse problemene isolert sett blimindre. Innen videregående opplæring har dettesammenheng med at elevene utenfor det funksjo-nelle samfunnsutviklingsområdet i liten gradbenytter utdanningstilbudet i storbyene.

For det andre kan kostnadseffektiviteten iadministrasjonen av tjenestene som omfattes avoppgavedifferensieringen gå ned som følge avreduserte stordriftsfordeler. Dette kan i noen gradmotvirkes ved at det hentes ut stordriftsfordeler istorkommunene når administrering av kommu-nale og de nye overførte oppgavene ses i sammen-heng.

For det tredje vil oppgavedifferensiering med-føre en mer oppdelt forvaltningsstruktur og økebehovet for en mer oppgavespesifikk statlig sty-ring. Statlige styringsvirkemidler vil måtte endres,herunder finansiering og lovgivning.

For det fjerde vil en modell med oppgavediffe-rensiering føre til at innbyggernes stemme vedlokalvalg får ulik vekt. Dersom det overføres flereoppgaver til én eller flere storkommuner innenforen region, vil dette gi ulik vekt av stemmene bådeved valg til kommunestyrer og til fylkesting/regi-onting. Innbyggerne i storkommunene vil fåstørre påvirkning gjennom valg, ved at de har enstørre oppgaveportefølje i sin kommune, samtidigsom de også vil påvirke regionens løsning av opp-gaver for innbyggerne i andre kommuner i restfyl-ket/regionen (fordi de også har stemmerett til fyl-kestinget/regiontinget). Innbyggerne i de mindrekommunene vil motsvarende ikke få bestemmeover oppgaveløsningen i storkommunene. Modell2 vil følgelig komme i konflikt med prinsippet omat alle velgere bør ha en likeverdig stemme vedvalg.


Modell 3: Storkommuner med Oslo-status

– Modellen innebærer tildeling av Oslo-status tilflere storkommuner. Oslo har i dag alle fylkes-kommunale oppgaver (unntatt regional plan) itillegg til kommunale oppgaver. Kommunelo-ven fastslår at Oslo fylke ikke er fylkeskom-mune. Det betyr at det ikke skal velges fylkes-ting, og at Oslo bystyre har overordnet ansvarfor samtlige oppgaver. Forskjellen på modell 2og modell 3 er altså at storkommunene i modell3 ikke inngår i fylket/regionen. Modell 3 harlikhetstrekk med storbymodellen foreslått avJørn Rattsø.3

Fordelene med modell 3 vil i utgangspunktet værede samme som for modell 2. Også ulempene vilfor en stor del være de samme, men utfordringenmed ulik stemmevekt vil ikke være til stede, dastorkommunene i modell 3 utgjør egne fylker/regioner med helhetlig ansvar for alle oppgavenelagt til kommunestyret i storkommunen.

Ulempene knyttet til samhandling og koordi-nering mellom storkommunene og tilstøtenderegioner vil imidlertid kunne forsterkes i modell3. Dette vil særlig gjelde rollen som samfunnsut-vikler, ved at både storkommunen og fylkeskom-munen/regionen blir planmyndighet innenforsine geografiske områder. Mange utfordringer ogutviklingstrekk vil ha nedslagsfelt ut over den geo-grafiske inndelingen, noe som innebærer behovfor samhandling. En modell der storkommunerikke er en del av et større fylke/region, vil troliggjøre det nødvendig å etablere et koordineringsor-gan. Et slikt organ må nødvendigvis bli indirektevalgt, noe som har konsekvenser både for demo-kratisk legitimitet og effektivitet. Et slikt organ vilikke kunne treffe overordnede politiske vedtakforankret i direkte folkevalgte organ i henholdsvisstorkommunen og fylkeskommunen/regionen.

Det er i tillegg sannsynlig at en storkommunemed Oslo-status i liten grad vil opptre som en driv-kraft for samfunnsutviklingen utover egne gren-ser, siden denne ikke er en del av den større regi-onen/fylket. I så fall vil nåværende storkommu-ners betydning som «regionale motorer» svekkes,med tilhørende negativ effekt for det omkringlig-gende fylket/regionen.

Utvalgets avsluttende merknader

Formålet med drøftingen har vært å systemati-sere fordeler og ulemper ved henholdsvis genera-listkommuneprinsippet (og forutsatt kommunermed minst 15 000–20 000 innbyggere) og model-ler hvor storkommuner har en bredere oppga-veportefølje. Utvalget tar ikke stilling til om gene-ralistkommuneprinsippet bør videreføres eller omoppgavedifferensiering er ønskelig. Det har sam-menheng med at regionnivåets framtidige utfor-ming ikke er avklart, at utvalget kun har vurderteksempler på oppgaver det kan være aktuelt åoverføre til kommunene, og at problemstillingenfortjener en grundigere utredning enn det harvært rom for i denne rapporten.

2.4 Departementets vurderinger

Departementet mener at ekspertutvalgets slut-trapport gir et solid faglig grunnlag for det viderearbeidet med kommunereformen. Dette gjelderbåde for kommunene i deres arbeid lokalt, ogsenere for staten når den skal vurdere resultateneav de lokale prosessene og hvilke oppgaver somkan flyttes til større kommuner. Norges mangfol-dige geografi tilsier at det ikke er naturlig å stilleet absolutt krav til innbyggertall. Samtidig erekspertutvalget tydelig på hvilke forutsetningerkommuner bør ha for å sikre gode tjenester til inn-byggerne.

Departementets nærmere vurderinger av deulike elementene i ekspertutvalgsrapporten fram-går av de påfølgende kapitler.

3 Rattsø, J. (2014). Næringsutvikling, utdanningsvekst og urba-nisering: Utfordringer for kommunereform. SØF-rapport nr.02/14


3 Utgangspunkter for gjennomgangen av oppgaver

Regjeringen vil spre makt og bygge samfunnetnedenfra. Enkeltmennesker, familier, organisasjo-ner og lokalsamfunn skal få større innflytelse oversaker som angår dem selv og større mulighet til åutvikle lokalsamfunnet. Når flere oppgaver løseslokalt, kan innbyggerne få et mer helhetlig tjenes-tetilbud.

De norske kommunene er generalistkommu-ner. Det innebærer at alle kommuner skal imøte-komme de samme kravene når det gjelder tjenes-ter til innbyggerne, planleggings- og utviklings-oppgaver i lokalsamfunnet, oppgavene som myn-dighetsutøver og ivaretakelse av demokratiskefunksjoner, uavhengig av innbyggertall, bosett-ningsstuktur eller andre kjennetegn.

Stortinget har gjennom lov gitt kommuneneansvaret for grunnleggende nasjonale velferds- ogmyndighetsoppgaver. Det er et etablert prinsippat oppgaver bør legges på det lavest mulige effek-tive forvaltningsnivået. De norske kommunene, ilikhet med kommunene i de andre nordiske lan-dene, spiller en helt sentral rolle i den offentligeforvaltningen og i gjennomføringen av velferdspo-litikken. Kommunene har vidtgående myndighetog utøver stor grad av lokalt selvstyre.

En endret kommunestruktur med større kom-muner vil legge grunnlaget for å kunne overføreflere oppgaver fra fylkeskommunene, fylkesman-nen og staten for øvrig, og slik styrke kommunenesom viktige lokaldemokratiske organer for sineinnbyggere. Dette vil gi økt makt og myndighet tilkommunene og dermed økt lokalt selvstyre. Flereoppgaver vil gi kommunene mulighet til å utvikleet mer helhetlig og sammenhengende tjenestetil-bud til brukerne, samtidig som det vil bidra til åskape større interesse for lokalpolitikken.

Dette kapitlet tar for seg sentrale utgangs-punkter for oppgavegjennomgangen. Større ogmer robuste kommuner legges til grunn som enforutsetning for overføring av nye oppgaver tilkommunene.

3.1 Retningslinjer for oppgavefor-deling mellom forvaltningsnivåene

Arbeidet med å vurdere nye oppgaver til størrekommuner har tatt utgangspunkt i retningslinjenefor oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene,som ble lagt fram av Oppgavefordelingsutvalget iNOU 2000: 22 Om oppgavefordelingen mellom stat,region og kommune. Dette er retninglinjer sometter departementets vurdering har holdt seg overtid og fortsatt har gyldighet. Retningslinjene ergenerelt utformet og gir ikke entydige svar på plas-sering av oppgaver, men er utgangspunkter ogdanner rammene for de vurderingene som gjøres.

3.1.1 NOU 2000: 20 Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune

Oppgavefordelingsutvalget ble oppnevnt ved kon-gelig resolusjon 5. juni 1998 for å vurdere opp-gave- og ansvarsfordelingen mellom forvalt-ningsnivåene. Mandatet ble utvidet til å omfatte envurdering av antallet forvaltningsnivå, og forslagtil ansvarsfordeling av oppgaver ved en eventuellreduksjon i antallet forvaltningsnivåer. Utvalgetble også bedt om å vurdere antall og størrelse påfylker eller regioner og oppgave- og ansvarsforde-lingen ved en eventuell endring i fylkesinndelin-gen.

Utvalget avga sin utredning til Kommunal- ogregionaldepartementet 3. juli 2000. Nedenfor gisdet en oversikt over hovedpunktene i denne.Framstillingen er ikke fullstendig. Blant annet erikke utvalgets drøfting av enkeltsektorer ogmodeller for organiseringen av det regionalenivået omtalt. Tilrådningene blir gjengitt oppsum-meringsvis.

Utvalget drøftet ulike hensyn, mål og verdiersom må tas hensyn til ved fordeling av oppgavermellom forvaltningsnivåene. Videre ble det drøf-tet formelle og organisatoriske forhold som opp-gavefordelingen vil være betinget av. På bakgrunnav dette ble det formulert et sett av retningslinjerfor oppgavefordeling som dannet grunnlag forutvalgets evaluering av daværende oppgaveforde-ling og var retningsgivende for utvalgets forslag til


endringer. Utvalgets retningslinjer for oppgavefor-deling var svar på følgende tre hovedhensyn:1. Hensynet til brukerne2. Hensynet til lokalt selvstyre og deltakelse3. Hensynet til nasjonale mål

Hensynet til brukerne

Utvalget pekte på at en brukerorientert forvalt-ning innebærer at alle deler av den offentlige for-valtningen setter brukernes behov i sentrum forsin aktivitet. Utvalget trakk fram to brukerhensyn,eller verdier, som er viktige i drøftinger om oppga-vefordeling mellom forvaltningsnivåene: hensynettil tilgjengelighet og hensynet til sammenheng-ende tjenester.

Hensynet til lokalt selvstyre og deltakelse

Utvalget tok utgangspunkt i de tre verdiene frihet,deltakelse og effektivitet. Frihetsverdien er knyt-tet til friheten til å virkeliggjøre det lokale felles-skapets interesser, men også frihet fra ulike for-mer for statlige inngrep. Deltakelsesverdien erknyttet til at kommunale organer gir lokalbefolk-ningen mulighet til medbestemmelse i saker somi særlig grad berører dem selv. Effektivitetsver-dien ved det lokale selvstyret bygger på at kom-muneinstitusjonene vurderes som særlig egnet tilå formidle offentlige goder på en effektiv måte,fordi nærheten til innbyggerne sikrer at de er vareoverfor krav, behov og interesser i lokalsamfun-net, og løsninger kan skreddersys til den lokalevirkeligheten.

Hensynet til nasjonale mål

Utvalget konkretiserte seks hensyn som statenhar særlig ansvar for å ivareta i organiseringen ogstyringen av offentlig forvaltning: rettssikkerhet,likeverdig fordeling av goder mellom individer,samfunnsgrupper og ulike geografiske områder,nasjonaløkonomiske hensyn, miljø og en bære-kraftig utvikling, samordning og effektivitet i for-valtningen og hensynet til minoriteter.

Retningslinjer for oppgavefordeling

Ut fra de ovennevnte hensynene formulerte utval-get syv retningslinjer for oppgavefordeling mel-lom forvaltningsnivåene. Utvalget pekte på at hel-hetlige vurderinger av oppgavefordelingen ikkekan skje med utgangspunkt i én retningslinje,men gjennom avveining mellom alle (relevante)retningslinjer. Det innebærer at verdiene som ret-

ningslinjene er uttrykk for, må vurderes opp mothverandre og gis ulik prioritet i konkrete sam-menhenger. Retningslinjene er generelt utformetog vil kunne trekke i ulike retninger. Utvalgetunderstreket at de ikke gir entydige svar om plas-sering av oppgaver og ansvar, men at de angir sen-trale temaer for konkrete vurderinger av oppga-veplassering.

Utvalgets retningslinjer for oppgavefordeling:1. Oppgaver bør legges på lavest mulig effektive

nivå.2. Oppgaver som krever utøvelse av lokalpolitisk

skjønn og vurdering bør legges til folkevalgteorganer.

3. Oppgaver som av ulike årsaker ikke skal la segpåvirke av lokalpolitiske oppfatninger og lokal-politiske forhold, og som derfor er kjenneteg-net av standardisering, regelorientering ogkontroll, bør i utgangspunktet være et statligansvar.

4. Staten bør ha ansvaret for oppgaver som gjørkrav på sentrale beslutninger og som forutset-ter et nasjonalt helhetsgrep for god oppga-veløsning.

5. Oppgaver som krever stor grad av koordine-ring, og/eller oppgaver som har store kontakt-flater med hverandre, bør legges til samme for-valtningsorgan.

6. Oppgaver som krever stor grad av samordningoverfor brukerne legges til samme forvalt-ningsorgan.

7. Det myndighetsorgan som er tillagt ansvar ogbeslutningskompetanse for en oppgave skalogså ha ansvaret for å finansiere utgiftene tiloppgaveløsningen.

Tilrådninger fra oppgavefordelingsutvalget

Utvalget så på oppgavefordelingen mellom statenog kommunesektoren som et viktig redskap for årealisere et reelt fungerende demokrati, blantannet for å sikre at nødvendige helhetlige og sek-torovergripende prioriteringer og vurderinger gisen folkevalgt forankring. Utvalget oppsummertesine tilrådninger i tre hovedpunkter: tilrådningerangående utøvelsen av den statlige styringen avkommunesektoren, tilrådninger angående organi-seringen av det regionale nivået, samt tilrådningerangående enkeltspørsmål knyttet til oppgavefor-deling og organisering som ikke tas opp i forbin-delse med organiseringen av det regionale nivået.

Oppgavefordelingsutvalget konkluderte påenkeltsektorer og tjenester. Retningen i tilrådnin-gene var økt delegering av makt og myndighet frasentralt nivå til lokalforvaltning. Anbefalingene


gikk i retning av å gi flere oppgaver til det lokalenivået, mindre øremerking og flere oppgaverunderlagt politisk kontroll.

3.2 Den norske kommunemodellen i et europeisk perspektiv

Sammenliknet med andre europeiske land harNorge, i likhet med de andre nordiske landene, endesentralisert oppgaveløsning. Kommunene spil-ler en helt sentral rolle i den offentlige forvaltnin-gen og i gjennomføringen av velferdspolitikken.Kommunen har ansvaret for en svært bred ogomfattende oppgaveportefølje, herunder grunn-leggende nasjonale velferdsoppgaver og lokalsamfunnsutvikling. Kommunene har ansvaret forsentrale velferdstjenester som barnehager, grunn-skoler, helse- og omsorgstjenester og sosiale tje-nester. Videre har de ansvaret for bibliotek, ulikekulturtiltak, brannvern, havner, kommunale veier,lokalt miljøvern og renovasjon. Kommunene harogså ansvaret for planlegging og tilretteleggingfor bruk av areal i kommunene, som tilretteleg-ging for næringstomter og boligbygging. De harogså store forvaltningsoppgaver knyttet til blantannet landbruk og behandling av byggesaker.

Kommunene kan frivillig ta på seg oppgaversom ikke er lagt til andre offentlige organ eller pri-vate. Det er også eksempler på oppgaver som ikkeer lovpålagte, men der ulike tilskuddsordningerlegger til rette for at kommunene tar på seg disse.Det gis blant annet tilskudd til barne- og ung-domstiltak i større bysamfunn, der større kommu-ner og bydeler kan søke om støtte til å etablere ogutvikle tiltak rettet mot utsatte barn og unge. Etannet eksempel på «oppgavetildeling» er når kom-munene får mulighet til å kreve inn avgifter for til-knyting til kommunale anlegg, slik som vannforsy-ning og avløp.

De europeiske landene har organisert forvalt-ningen generelt, og lokalforvaltningen spesielt, påen rekke ulike måter. Det er vanlig å dele de vest-europeiske landene inn i en nordisk modell, enbritisk modell, en mellomeuropeisk modell og ennapoleonsk eller søreuropeisk modell. Omtalennedenfor bygger i hovedsak på sluttrapporten fraEkspertutvalget for kommunereformen Kriterierfor god kommunestruktur (desember 2014).

Den nordiske modellen, som omfatter Sverige,Norge, Danmark, Finland og Island, kjennetegnesav at kommunesektoren har større betydning forgjennomføringen av den offentlige politikken, her-under velferdspolitikken, enn i andre europeiskeland. Kommunene har vidtgående myndighet og

utøver stor grad av lokalt selvstyre. De nordiskelandene har en høyere andel kommunalt ansatte,og kommunen har ansvaret for en betydeligstørre andel av de offentlige utgiftene, enn andreeuropeiske land. Med unntak av Island, er de nor-diske kommunene forholdsvis store i antall inn-byggere, men det er store variasjoner. Norskekommuner varierer betydelig i både befolkningog størrelse. Over halvparten har under 5 000 inn-byggere. De største 100 kommunene utgjøromtrent 75 prosent av befolkningen. Sammenlig-net med Sverige, Finland og Danmark er kommu-nesektoren i Norge noe mindre, både målt somoffentlige utgifter og som andel av landets øko-nomi. Danmark skiller seg ut ved at kommune-sektoren utgjør en betydelig større del av økono-mien. Det skyldes i første rekke at en del overfø-ringsordninger, slik som arbeidsledighetstryg-den, er lagt til kommunene. Sistnevnte får danskekommuner refundert fra staten, slik at utgiftsni-vået i mindre grad enn for de øvrige nordiske lan-dene gjenspeiler aktivitetsnivået i kommunesekto-ren.

Den britiske modellen omfatter Storbritanniaog Irland. Kommunene i disse landene er befolk-ningsmessig i gjennomsnitt de største i Europa. IStorbritannia (men ikke i Irland) ivaretar kommu-nene viktige oppgaver på velferdsområdet, menløsningen av sentrale velferdsoppgaver for eksem-pel på helseområdet og deler av sosialområdet lig-ger likevel utenfor deres ansvarsområde.

Den mellomeuropeiske modellen omfatter Tysk-land, Østerrike og Sveits. Disse landene er kjen-netegnet av at lokalforvaltningen inngår i en føde-ral stuktur, som innebærer at statsmakten er deltmellom forbundsnivå og deltstatsnivå. Det er del-statene som har ansvaret for lovgivningen overforkommunene, og det er relativt stor variasjon mel-lom delstatene med hensyn til organiseringen ogoppgavene til kommunene. Den administrativeinndelingen i de tre landene varierer også. Bety-delige deler av velferdsoppgavene, som i Nordenivaretas av kommuner, er i Tyskland del av et for-sikringsbasert system. Eksempelvis er stort setthele helsesektoren og mesteparten av sosialområ-det plassert på siden av forvaltningsapparatet. Tje-nestene tilveiebringes og finansieres gjennom for-sikringsselskaper på de ulike områdene, mensselve oppgaveløsningen ivaretas av frivillige orga-nisasjoner, stiftelser og forskjellige kirkelige orga-nisasjoner.

Den napoleonske modellen omfattet i utgangs-punktet et stort antall land i Vest- og Sør-Europa,som Frankrike, Belgia, Nederland, Luxemburg,Spania, Portugal, Italia og Hellas. I flere av de


nevnte landene er det gjennomført store reformerfor å desentralisere forvaltningen, og land somNederland og Belgia kan i dag sies å ligge tettereopp mot henholdsvis de nordiske og mellomeuro-peiske modellene, enn før reformene. Den napole-onske modellen kjennetegnes av en sterk sentral-makt, detaljstyring av kommunene gjennom stat-lige prefekter og ved borgermesterens sentralerolle. Innenfor dette systemet er det vanlig med etmeget stort antall kommuner. Frankrike skillerseg ut som det landet i Europa med desidert flestkommuner (over 36 000). De franske kommune-nes oppgaver består av både frivillige og lovpå-lagte oppgaver. De lovpålagte oppgavene omfatterskolebygg, mindre veier, fysisk planlegging, politi,befolkningsstatistikk og allmenne valg. De tresistnevnte oppgavene er et særskilt ansvar forkommunens borgermester, og er oppgaver bor-germesteren utfører på vegne av staten. De frivil-lige oppgavene er i stor grad knyttet til kultur ogturisme. Oppgavefordelingen i Frankrike er ikkehelt entydig. Ansvaret for de ulike oppgavene ernormalt delt på flere forvaltningsnivåer, og kom-munenes muligheter til å ivareta de ulike opp-gavene varierer med kommunenes størrelse. Oftetas viktige beslutninger etter forhandlinger mel-lom flere nivåer. I praksis er det bare et fåtall avoppgavene som kommunene har et eget og selv-stendig ansvar for.

I de fleste OECD-landene utgjør offentligeutgifter mellom 40 og 50 prosent av BNP. I deikke-europeiske landene, samt flere av de østeuro-peiske landene, har offentlig sektor et moderatomfang. I de nordiske landene utgjør offentligsektor en større del av økonomien, med et nivå påde offentlige utgiftene i Finland, Sverige, Dan-mark og Norge (når olje og gass holdes utenom)på mellom 50 og 60 prosent av BNP.

Delstats- og kommuneforvaltningen står for enstor andel av de offentlige utgiftene i de flesteOECD-land. I 2012 utgjorde utgiftene om lag 17prosent av BNP og vel 43 prosent (veid snitt) avde offentlige utgiftene i OECD-området. Bak dissetallene skjuler det seg store variasjoner mellomlandene. Utgiftsandelene kan for eksempel variereetter om landet er føderal- eller enhetsstat, omfan-get av desentraliseringen og oppgaveporteføljenpå lokalt og regionalt nivå. Generelt er det en litentendens til at graden av desentralisering øker medstørrelsen på offentlig sektor, men også her er detstore variasjoner.

3.3 Rammestyring av kommune-sektoren

Ved overføring av nye oppgaver til større kommu-ner vil rammestyring, både økonomisk og juri-disk, ligge til grunn. Det er et overordnet mål å gikommunesektoren gode rammevilkår som kanstyrke kommunene både som tjenesteprodusen-ter, myndighetsutøvere, samfunnsutviklere ogsom demokratiske arenaer. Rammestyring er etav hovedprinsippene for statens styring av kom-munesektoren. Rammestyring er en forutsetningfor at kommunene skal ha et handlingsrom, slik atde kan fungere som lokale demokratier som kangjøre lokale og individuelle tilpasninger av tjenes-tene og foreta egne veivalg.

Det legges til grunn at overføring av nye opp-gaver til kommunene bør bidra til redusert byrå-krati og økt effektivitet. En betydelig del av sam-funnets samlede ressurser brukes til tjenestepro-duksjon i offentlig regi. Staten har et overordnetansvar for at ressursene i offentlig sektor blirbrukt på en mest mulig effektiv og rasjonell måte,slik at oppgaveløsningen kommer fellesskapet tilgode. Staten har et ansvar for å legge til rette forat kommunene har tilstrekkelig handlefrihet til ågjøre nødvendige tilpasninger i tjenesteproduksjo-nen til lokale forhold og behov, slik at desentrali-seringsgevinsten kan realiseres. Ansvaret inne-bærer også å organisere offentlig forvaltning påen måte som totalt sett fremmer helhetlige ogeffektive løsninger.

Større og mer robuste kommuner bør redu-sere behovet for statlig detaljstyring. Forholdetmellom staten og kommunene er nærmere omtalti kapittel 7. Der omtales også konkrete eksemplerpå tiltak for redusert statlig styring.

3.4 Generalistkommuneprinsippet og oppgavedifferensiering

De norske kommunene er generalistkommuner,og generalistkommunesystemet er et utgangs-punkt for kommunereformen. Systemet inne-bærer at alle kommuner uavhengig av innbygger-tall, bosettingsstruktur og lignende skal imøte-komme de samme kravene til tjenester, planleg-gings- og utviklingsoppgaver, oppgavene sommyndighetsutøver og ivaretakelse av demokra-tiske funksjoner. Det samme finansieringssys-temet gjelder for alle og lovgivningen gir desamme rammene for organisering og styring ogfor statlig tilsyn og kontroll med kommunene.


Generalistkommunesystemet har både forde-ler og ulemper, slik ekspertutvalget påpeker i sinsluttrapport (jf. kapittel 2). En enhetlig oppga-vefordeling bidrar til et likeverdig lokalt selvstyrei alle deler av landet. Systemet bidrar til en over-siktlig offentlig forvaltning for innbyggerne oglave prosesskostnader. Det kan bidra til mindresektorisering og gråsoner i offentlig forvaltningsammenliknet med et system med differensiering.En enhetlig oppgavefordeling gjør det ogsåenklere å utforme et enhetlig overføringssystemog lovgrunnlag for kommunal virksomhet.

Samtidig er forutsetningene for oppgaveløs-ning i dagens kommuner under stadig forandringsom følge av demografiske endringer ogendringer i oppgaver og krav. Kommunene harsvært ulikt innbyggertall, noe som også vil væretilfelle etter en omfattende reform av kommune-strukturen. Generalistkommunesystemet kaninnebære fare for ujevn kvalitet på offentlige tje-nester som følge av store ulikheter i kompetanseog lokale ressurser. Dermed kan også forutsetnin-gen om likeverdige tjenester være utsatt. Viderekan det oppstå lav kostnadseffektivitet på grunnav dårlig utnyttelse av mulige stordriftsfordeler.Interkommunalt samarbeid er en måte kommu-nene har svart på denne type utfordringer.

Det kan videre være en ulempe at det kommu-nale ansvaret begrenses av de minste kommu-nene. Dette kan avskjære større kommuner fra åløse oppgaver som det ellers kunne være rasjoneltat de utførte. Ekspertutvalget påpeker i sin slut-trapport at denne ulempen vil øke over tid somfølge av relativt høy befolkningsvekst i storkom-munene. Videre påpeker utvalget at en viderefø-ring av generalistkommuneprinsippet medfører atoppgaver som storkommuner isolert sett kanbære, må løses på et regionalt nivå (fylkeskommu-nene eller et statlig organ), og at de beslutningenesom fattes av det regionale nivået, ikke nødven-digvis vil være de mest gunstige for storkommu-nene.

Alternativet til generalistkommunesystemet eret oppgavedifferensiert system der staten gjen-nom lovgivning fastlegger en differensiertansvarsdeling mellom kommuner, fylkeskommu-ner eller statlige forvaltningsorganer. Ekspertut-valget tar i sin sluttrapport utgangspunkt i tomodeller for oppgavedifferensiering: Én modellsom åpner for oppgavedifferensiering ved at detoverføres flere oppgaver til storkommuner, hvoralle kommunene (unntatt Oslo) inngår i fylket/regionen som i dag; og én modell med tildeling avOslo-status til flere storkommuner, det vi si at stor-

kommunen i tillegg til å ha regionale oppgaverogså utgjør et eget fylke/region.

Ekspertutvalget påpeker at det er mulig åtenke seg modeller med mer omfattende oppga-vedifferensiering enn de ovennevnte modellene,ved at det legges inn terskler for innbyggertall(«trappetrinn») hvor kommunene tilføres nye opp-gaver etter hvert som de overstiger et visst inn-byggertall. Utvalget finner imidlertid at en slik«trappetrinnsmodell» vil øke kompleksiteten i for-valtningssystemet og skape en uoversiktlig situa-sjon for innbyggerne – både som velgere og bru-kere av tiltak og tjenester. Utvalget har derforikke vurdert slike modeller nærmere.

Utvalget skisserer fordeler og ulemper med deto modellene. Fordelene er i utgangspunktet desamme. Begge åpner for at oppgavefordelingenkan tilpasses mer fleksibelt til ulike lokale forut-setninger i geografi og befolkningsgrunnlag.Kommunalt ansvar for flere oppgaver kan gigevinster i disse kommunene ved at oppgaversom ellers er splittet av forvaltningsmessige skil-ler, kan ses i sammenheng på lokalt nivå. Forvalt-ningsstrukturen kan også bli enklere i de aktuellekommunene dersom likeartede oppgaver som tid-ligere ble løst på flere forvaltningsnivåer, nå løsespå ett forvaltningsnivå.

Ulempene er også for en stor del de samme.Begge modellene vil medføre en mer oppdelt for-valtningsstruktur og øke behovet for en mer diffe-rensiert statlig styring. Et system med oppgavedif-ferensiering vil kunne føre til behov for omfat-tende endringer i statlige styringsvirkemidler,herunder finansiering og lovgivning. Videre kanoverføring av fylkeskommunale eller statlige opp-gaver til store kommuner gjøre det mer krevendefor fylkeskommunen/staten å gi et godt og bredttilbud i øvrige deler av fylket/regionen. Kostnads-effektiviteten i administrasjonen av tjenestenesom omfattes, kan gå ned som følge av redusertestordriftsfordeler. Ekspertutvalget peker på atdette i noen grad kan motvirkes ved at det hentesut stordriftsfordeler i de store kommunene nåradministreringen av kommunale og de nye over-førte oppgavene ses i sammenheng. Videre kandet oppstå nye gråsoner og behov for mer samord-ning mellom offentlige organer. Offentlig forvalt-ning kan bli mindre oversiktlig for innbyggerne.

I modellen hvor alle kommunene inngår i fyl-ket/regionen, vil oppgavedifferensiering føre til atinnbyggerne gjennom sin stemme ved lokalvalgfår noe ulik påvirkning. Dersom det overføresflere oppgaver til én eller flere storkommunerinnenfor en region, vil innbyggerne i storkommu-nene få noe større påvirkning gjennom valg ved at


de har en større oppgaveportefølje i sin kom-mune. Samtidig vil de også påvirke fylkeskommu-nens løsning av oppgaver for innbyggerne i andrekommuner i resten av fylket fordi de også harstemmerett til fylkestinget. Innbyggerne i de min-dre kommunene vil motsvarende ikke få påvirk-ning på oppgaveløsningen i de største kommu-nene. Departementet vil imidlertid peke på atdagens system også har demokratiske utfordrin-ger. Omfattende interkommunalt samarbeid flyt-ter viktige beslutninger fra folkevalgte organer ikommunen. Dette gir en mer kompleks ogmindre gjennomsiktlig forvaltning og svekkermuligheten for folkevalgt styring og kontroll medvirksomheten. Et omfattende interkommunaltsamarbeid bidrar til å redusere mulighetene defolkevalgte har til å se flere oppgaver i sammen-heng, og svekker innbyggernes muligheter til åfølge med på hvilke beslutninger som treffes hvor.Også deler av selve valgordningen innebærerenkelte ulikheter. Nøkkelen for fordeling av dis-triktsmandatene på valgdistriktene til Stortingeter diskutert både nasjonalt og internasjonalt, dadet kan oppleves som om stemmer i sentrale strøkteller mindre enn stemmer avgitt i distriktene.

Utfordringen ved noe ulik påvirkning vil ikkevære til stede i en modell hvor de største kommu-nene utgjør egne fylker/regioner med helhetligansvar for alle oppgavene lagt til kommunestyret ide største kommunene. Ulempene knyttet til sam-handling og koordinering mellom de største kom-munene og tilstøtende regioner vil imidlertidkunne forsterkes i en slik modell. Ekspertutvalgetpåpeker at dette særlig vil gjelde rollen som sam-funnsutvikler, ved at både storkommunen og fyl-keskommunen/regionen blir planmyndighetinnenfor sine geografiske områder. Mange utfor-dringer og utviklingstrekk vil ha nedslagsfelt utover den geografiske inndelingen, noe som inne-bærer behov for samhandling. En modell der stor-kommuner ikke er en del av et større fylke/region, vil etter utvalgets vurdering trolig gjøredet nødvendig å etablere et koordineringsorgan.Et slikt organ må nødvendigvis bli indirekte valgt,noe som har konsekvenser både for demokratisklegitimitet og effektivitet. Et slikt organ vil ikkekunne treffe overordnede politiske vedtak foran-kret i direkte folkevalgte organer i henholdsvisstorkommunen og fylkeskommunen/regionen.

Utvalget påpeker at det i tillegg er sannsynligat en storkommune med fylkesstatus i liten gradvil opptre som en drivkraft for samfunnsutviklin-gen utover egne grenser, siden denne ikke er endel av den større regionen/fylket. I så fall vilnåværende storkommuners betydning som «regi-

onale motorer» svekkes, med tilhørende negativeffekt for det omkringliggende fylket/regionen.

Departementets vurdering

Omtalen over viser at det knytter seg fordeler ogulemper både til dagens generalistkommune-system og til et system med differensiert oppga-vefordeling. Etter en samlet vurdering menerdepartementet at generalistkommunesystemetfortsatt skal være hovedmodellen for kommune-sektoren, og at nye oppgaver som hovedregel skaloverføres til alle kommuner. Hovedbegrunnelsenfor dette er at dagens system bidrar til en over-siktlig offentlig forvaltning for innbyggerne og tilmindre sektorisering og gråsoner. Samtidigmener departementet at det vil kunne være gevin-ster å hente på å gi enkelte nye oppgaver, somvideregående opplæring og kollektivtransport,kun til de største kommunene (jf. omtale av deenkelte oppgavene i kapittel 5). Byene og byregio-nene vil i årene som kommer oppleve fortsattsterk vekst i folketallet. Det er viktig at de størstekommunene har ansvar for oppgaver som bådegjør det mulig å håndtere den sterke veksten ogutnytte de mulighetene veksten gir. Det vil ogsåkunne gi en bedre oppgaveløsning i disse kommu-nene ved at oppgaver som nå er splittet av forvalt-ningsmessige skiller, kan ses i sammenheng pålokalt nivå. Muligheten til å se ungdomsskole ogvideregående skole i sammenheng kan gi ung-dommene et bedre tilbud og bidra til redusert fra-fall. Tilsvarende kan det ligge store gevinster i atstore kommuner kan se boligbygging, næringsut-vikling og kollektivtransport i sammenheng. Toforutsetninger bør etter departementets vurde-ring legges til grunn for en overføring av opp-gaver til de største kommunene. For det første måstorkommunene være i stand til å løse oppgavenepå en god måte, herunder inneha tilstrekkeligkapasitet og kompetanse og utgjøre geografiskfunksjonelle områder. For det andre må oppga-veløsningen i områdene utenfor storkommunenekunne håndteres på en måte som sikrer likeverdigløsning av oppgavene. Befolkningsgrunnlag oggeografiske avstander vil være sentrale faktorer iden sammenheng. Begge forutsetningene må vur-deres særskilt for den enkelte oppgave. Størreregioner kan bidra til å styrke oppgaveløsningen iområdene utenfor storkommunene.

Etter en samlet vurdering mener departemen-tet at det ikke bør åpnes for at de største kommu-nene, som får en bredere oppgaveportefølje, kanutgjøre egne fylker/regioner. Departementet vil idenne sammenheng særlig peke på at ulempene


knyttet til samhandling og koordinering mellomstorkommunene og tilstøtende regioner vil kunneforsterkes i en slik modell. Departementet delervidere ekspertutvalgets bekymring for at stor-kommuner med fylkesstatus i mindre grad vil opp-tre som drivkraft for samfunnsutviklingen utoveregne grenser, slik at storkommunenes betydningsom «regionale motorer» svekkes. En slik modellvil etter departementets vurdering også innebæreat storkommunene må overta alle de fylkeskom-munale oppgavene.

Departementet slutter seg til ekspertutvalgetsanbefaling om at det ikke bør legges opp til et sys-tem med oppgavedifferensiering avhengig av flereulike innbyggerstørrelser. En slik «trappetrinns-modell» vil kunne føre til stadig uro og tilbakeven-dende diskusjon om oppgavefordelingen og gi etforvaltningsmessig svært uoversiktlig system.

For å sikre kvaliteten i det offentlige tjeneste-tilbudet foreslo ekspertutvalget i første delrapportat det skal være adgang til å pålegge interkommu-nalt samarbeid som en løsning hvor geografiskeavstander gjør at kommuner ikke kan slå segsammen. Departementet varslet i Prop. 95 S(2013–2014) Kommuneproposisjonen 2015 at detvil utrede en generell hjemmel i kommuneloven

for slike tilfeller. I lys av kommunereformens målog prosess vil det samtidig være naturlig å utredeog belyse andre vilkår enn at det foreligger forstore geografiske avstander som grunnlag for åpålegge kommuner å samarbeide. Formålet meden slik samarbeidsregel vil være å sikre innbyg-gerne et faglig forsvarlig tilbud. Enkelte slikehjemler eksisterer i dag i særlovgivningen, og engenerell hjemmel vil kunne erstatte disse særbe-stemmelsene. Den aktuelle kommunens fagkom-petanse vil være sentral for vurderingen av når detvil kunne være aktuelt å anvende bestemmelsen.Departementet vil også utrede om pålegget skalkunne brukes for å sikre innbyggernes rettssik-kerhet i kommunalforvaltningen. I utredningenvil det også vurderes om man på forhånd kan angisærskilte tjenesteområder som vil kunne væreaktuelle for pålagte samarbeid. Den framtidigekommunestrukturen og omfanget av nye opp-gaver til kommunene vil kunne avgjøre omfangetav slike pålagte samarbeid. Departementet tarsikte på å fremme forslag for Stortinget om dettevåren 2017, samtidig med en samlet lovproposi-sjon om overføring av nye oppgaver til kommu-nene og forslag om ny kommunestruktur og nyttfolkevalgt regionalt nivå.


4 Oppgaver og områder som vurderes i egne prosesser

4.1 Innledning

Målet om et levende lokaldemokrati og overføringav mer makt og myndighet til større kommunerskal reflekteres i regjeringens arbeid med refor-mer i offentlig forvaltning. Regjeringen har satt igang en rekke prosesser som berører ansvarsde-lingen mellom forvaltningsnivåene, men som ikkenødvendigvis følger kommunereformens tidsløp.Dette kapitlet gir en oversikt over disse proses-sene. I disse prosessene vil det avklares hvilkeytterligere oppgaver som kan overføres til kom-munene. I kapittel 5 omtales forslag om overfø-ring av oppgaver til kommunene i forbindelse medkommunereformen.

4.2 Arbeids- og sosialdepartementet

4.2.1 Reformarbeid knyttet til pleiepenger, hjelpestønad og omsorgslønn

Kommunene har et ansvar for å tilby nødvendigeog forsvarlige helse- og omsorgstjenester. Aktu-elle tjenester kan være hjemmesykepleie, habilite-ring/rehabilitering, praktisk bistand, opplæring,brukerstyrt assistanse og avlastning. I tilfellerhvor foreldre selv ønsker å utføre pleie- ogomsorgsoppgaver som kommunen ellers plikter åutføre, kan kommunen yte omsorgslønn, eventu-elt i kombinasjon med kommunale tjenester.

Pleiepenger er en statlig ordning som skalkompensere for tapt arbeidsinntekt ved arbeids-fravær på grunn av omsorg for barn som trengerkontinuerlig tilsyn og pleie etter behandling i insti-tusjon eller ved livstruende eller svært alvorligsykdom hos barnet. Pleiepenger ytes i utgangs-punktet ikke ved varig sykdom. Det er gitt unntaknår varig svært alvorlig sykdom er i startfasen, iustabil fase eller er progredierende (tiltagende).Pleiepenger i forbindelse med behandling i hel-seinstitusjon kan ytes fram til barnet er 12 år,mens pleiepenger i forbindelse med tilsyn og pleieav svært alvorlig syke barn kan ytes fram til bar-net er 18 år.

Hjelpestønad etter folketrygdeloven ytes tilpersoner som på grunn av varig sykdom har

behov for særskilt tilsyn og pleie, og hvor det fore-ligger et privat pleieforhold. Til barn under 18 årytes forhøyet hjelpestønad dersom pleiebehoveter vesentlig større enn det som dekkes av ordinærhjelpestønad. Hjelpestønad gis etter fire satser.Stønaden gis til den pleietrengende, ikke til pleie-yter. Når den pleietrengende er barn, er det forel-drene/verge som disponerer ytelsen.

Det er et kommunalt ansvar å sørge for ådekke nødvendig helse- og omsorgstjenester vedsykdomstilfeller hos barn, mens pleiepenger gjen-nom folketrygden skal erstatte bortfall av arbeids-inntekt ved foreldrenes mer midlertidige arbeids-fravær på grunn av pleie- og tilsynsoppgaver. Detforeligger slik sett en ansvarsdeling mellom statog kommune, samtidig som omtalen av ordnin-gene viser at de til en viss grad også dekkersamme eller tilgrensende formål.

Regjeringen Stoltenberg II nedsatte Kaasa-utvalget i 2010 for å se nærmere på i hvilken gradog på hvilken måte familier med omfattendeomsorgsoppgaver kan gis kompensasjon når deutøver pleie og omsorg som kommunen ellersplikter å tilby. Kaasa-utvalget leverte sin utredningi 2011 i NOU 2011: 17. Utvalget hadde tre hoved-anbefalinger:1. Ny utvidet rett til pleiepenger for barn under 18

år ved varige alvorlige lidelser, begrenset inntil50 prosent av en full ytelse.

2. Avvikle folketrygdens hjelpestønad og over-føre den til en ny og forsterket kommunalomsorgsstønad.

3. Lovfestet rett til pårørendestøtte i kommunene.

I Sundvolden-erklæringen står det at regjeringenvil reformere pleiepenge- og omsorgslønnsordnin-gene for foreldre med syke og funksjonshem-mede barn som oppfølging av Kaasa-utvalgets inn-stilling.

På denne bakgrunn har Arbeids- og sosialde-partementet i samråd med Helse- og omsorgsde-partementet startet et arbeid med å utrede kon-krete forslag til endringer i pleiepengeordningen.Formålet med gjennomgangen er å utforme enmer hensiktsmessig og treffsikker pleiepengeord-ning. I dette arbeidet vil ansvarsforholdet mellom


stat og kommune og forholdet til de tilstøtendeordningene hjelpestønad og kommunal omsorgs-lønn bli vurdert, herunder en eventuell sammen-slåing av ordninger, helt eller delvis. Det tas siktepå å sende ut et høringsnotat med konkrete for-slag til endringer i løpet av våren 2015.

4.3 Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet

4.3.1 Oppgave- og finansieringsansvaret i barnevernet

I Sundvolden-erklæringen framgår det at regjerin-gen vil gi kommunene rett til fritt å velge barne-vernstiltak, etter en vurdering av kvalitet, pris oghva som gir best hjelp til det enkelte barn, uavhen-gig av hvem som leverer tiltaket. Videre framgårdet at kommuner med nødvendig kompetanse kangis et helhetlig faglig og økonomisk ansvar forbarneverntjenesten. Barne-, likestillings- og inklu-deringsdepartementet har satt i gang et arbeidmed å endre ansvarsfordelingen mellom stat ogkommune i barnevernet. Ambisjonen er et bedrebarnevern der flere barn og foreldre får riktighjelp til rett tid. En endret ansvarsdeling skal blantannet bidra til å gi kommunene økt handlingsromog sterkere insentiver til tidlig innsats, samt bidratil at valg av tiltak for det enkelte barn i størregrad baseres på nærhet og bred kjennskap tilbarnets situasjon. En ny kommunestruktur vilkunne gi større og mer robuste barneverntjenes-ter med bedre forutsetninger for å kunne ivaretaet mer helhetlig ansvar.

Kommunene har i dag et omfattende fagligansvar på barnevernområdet. Ansvaret omfatterde fleste av oppgavene på barnevernfeltet, her-under blant annet ansvar for forebyggende arbeid,mottak og behandling av bekymringsmeldingerog gjennomføring av undersøkelser. Det er ogsåkommunen som treffer vedtak om frivillige hjelpe-tiltak og midlertidige akuttvedtak og som forbere-der saker om tvang for fylkesnemnda. Ved omsorgs-overtakelse er det barneverntjenesten som hardet løpende og helhetlige ansvaret for den videreoppfølgningen av barnet. Også tilsyn med barn ifosterhjem er et kommunalt ansvar. En endretansvarsfordeling skal gi kommunene økt ansvarfor barnevernet, blant annet på fosterhjems- oginstitusjonsområdet. Dette innebærer at kommu-nene selv skal kunne vurdere og avgjøre hvilkettiltak som er best egnet for det enkelte barn, uav-hengig av om tiltaket er offentlig eller privat. Øktfaglig og økonomisk ansvar vil sette kommunenebedre i stand til å etablere egne tiltak, både tiltak

som kan forebygge alvorlig omsorgssvikt og tiltakfor barn som må plasseres utenfor hjemmet. Kom-munene skal gis større mulighet til å prioritereressurser, vurdere alternative tiltak, samarbeidepå tvers av sektorene og tilpasse tjenestetilbudettil lokale forhold.

Forsvarlige tiltaksvalg for barn som må plasse-res utenfor hjemmet forutsetter god oversikt over,og kunnskap om, innholdet i institusjonstilbudetog fosterhjemstilbudet. Kunnskap om kvalitets-sikrede tiltak på regionalt og nasjonalt nivå, entendet er offentlige eller private tiltak, må gjøres til-gjengelig for kommunene.

Kommunene vil, også etter en kommunere-form, ha ulike faglige og kapasitetsmessige forut-setninger for å ivareta et mer helhetlig ansvar forbarnevernet. Barne-, ungdoms- og familiedirekto-ratet skal videreutvikles til et fagdirektorat somskal fremme god kvalitet og kunnskapsbasertpraksis i barnevernet, og et godt samarbeid skalvektlegges i dette arbeidet. Direktoratet skal for-midle kunnskap fra forskning og utvikle fagligeanbefalinger på sine områder. Det vil fortsatt værebehov for en statlig andrelinjetjeneste som kanutfylle det kommunale tjenestetilbudet. Dette kanvære oppgaver som krever særlig kompetanse, foreksempel i arbeidet med barn og ungdom somhar behov for de mest spesialiserte og inngri-pende tiltakene. Sterke fagmiljøer, kombinertmed store opptaksområder, er blant annet viktigfor å kunne sikre et tilstrekkelig differensiertinstitusjonstilbud. En andrelinjetjeneste bør imid-lertid ha en annen innretning enn i dag, medmindre vekt på direkte tjenesteyting. Tjenesteytin-gen fra den statlige andrelinjetjenesten må skjemed bakgrunn i etterspørsel fra den enkelte kom-mune. Rettssikkerhetsoppgaver (tilsyn og kon-troll) skal forbli statlige. Tilsyn er et sentralt virke-middel for å redusere faren for svikt og for åivareta rettssikkerheten til de barn og familiersom kommer i kontakt med barneverntjenesten. ISundvolden-erklæringen framgår det at regjerin-gen ønsker å styrke tilsynet med barnevernet.

Behovet for nærmere utredninger

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartemen-tet vil komme tilbake til omfanget av oppgaver ogansvar på barnevernområdet som kan overførestil større kommuner. Konsekvenser av ulike alter-nativer for ny ansvarsdeling skal utredes nær-mere. Utredningene skal belyse alternativer medulik grad av kommunalt oppgave- og finansierings-ansvar. Spørsmål om oppgavedifferensiering oginterkommunalt samarbeid vil også bli utredet.


Det må legges vekt på forsvarlig omstilling.Endringer må gjennomføres på måter som sikrerforutsigbarhet for ansatte og for barn og familiersom mottar hjelp fra barnevernet. Det tas sikte påat økt kommunalt ansvar for barnevernet skal prø-ves ut i form av forsøksvirksomhet. Kunnskap fraforsøk skal bidra til gode endringsprosesser i enframtidig strukturreform i barnevernet. Forsøks-virksomhet kan iverksettes fra 2016.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdeparte-mentet vil høsten 2015 legge fram en egen stor-tingsmelding om fosterhjem. Stortingsmeldingenvil blant annet omhandle framtidig ansvarsdelingfor fosterhjemstilbudet. Det tas videre sikte på atendringer i barnevernet behandles i en egen lov-proposisjon som legges fram for Stortinget våren2017.

4.3.2 Familieverntjenesten

Familievernet er en statlig finansiert lavterskeltje-neste med familierelaterte problemer som sitt fag-felt. Familievernet er den eneste delen av hjel-peapparatet som har familien som hovedarbeids-område og parbehandling som spesialfelt. Tje-nesten utgjør grunnstammen i hjelpetilbudet tilfamilier i forbindelse med samlivsproblemer ogkonflikter i parforhold. Tjenesten skal bidra til åbedre barns oppvekstvilkår.

Barneperspektivet skal ha høy oppmerksom-het i den generelle familierådgivningen og i mek-lingssakene. Kjerneoppgavene består i behand-ling og rådgivning ved vansker, konflikter ellerkriser i familien, samt mekling etter lov om ekte-skap § 26 og barneloven § 51.

Familievernkontorene driver utadrettet virk-somhet om familierelaterte temaer i form av grup-pevirksomhet, samlivskurs, veiledning, informa-sjon og undervisning rettet mot hjelpeapparatetog publikum. Familievernkontorenes forebyg-gende arbeid er et viktig virkemiddel i arbeidet forå sikre robuste samliv og gode oppvekstvilkår forbarna.

Tjenesten er tverrfaglig bemannet, hovedsake-lig av psykologer og sosionomer med videreut-danning i familieterapi. Leger, psykiatere ogprester kan også være ansatt. De fleste kontorenehar også jurist tilknyttet staben på konsulentbasis.Det unike ved tjenesten er at den er et gratis, all-ment lavterskeltilbud samtidig som kontorene ertverrfaglig bemannet på spesialistnivå.

Familievernets virksomhet er regulert i lov omfamilievernkontorer. Familievernkontorene drivesav den statlige regionale familievernmyndigheten,Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat), eller

den som statlig regional familievernmyndighetinngår avtale med om drift av familievernkontor.Statlig regional familievernmyndighet skal sørgefor at familieverntjenesten finnes i regionen, og påforsvarlig måte planlegge, dimensjonere og orga-nisere tjenesten.

Fylkesmannen fører tilsyn med virksomhetenved familievernkontorene i fylket, ved behov ogminimum hvert tredje år.

All virksomhet ved familievernkontorene erfullfinansiert over statsbudsjettets kapittel 842. I2015 er det bevilget 461,3 mill. kroner til formålet.

Familieverntjenesten i Norge har en todeltorganisering. Av totalt 49 familievernkontorer er30 offentlige (statlige), mens de øvrige 19 er kir-kelig eide stiftelser. Av disse 19 er 11 kontorerorganisert i en felles stiftelse (Stiftelsen KirkensFamilievern), mens de øvrige 8 er egne, selvsten-dige stiftelser. Organiseringen av familievernet ermed andre ord svært sammensatt.

Alle kirkelig eide kontorer har driftsavtalemed, og blir fullfinansiert av, Bufetat. Både deoffentlige og de kirkelig eide kontorenes virksom-het drives innenfor de samme økonomiske ram-mer og har de samme kjerneoppgavene.

Som en del av regjeringens arbeid med kom-munereformen utreder Barne-, likestillings- oginkluderingsdepartementet familieverntjenestenmed sikte på en overføring til kommunene. Fami-lieverntjenesten er en tjeneste som i dag samar-beider med kommunalt barnevern, helsetjenestenog også andre kommunale tjenester. Administra-tiv forankring på samme nivå for ulike deler avhjelpeapparatet kan gi kommunen bedre mulighettil å utvikle en helhetlig, forebyggende og behand-lende tiltakskjede overfor befolkningen. Utred-ningsarbeidet omfatter en rekke problemstillingerknyttet til administrative, juridiske, økonomiske,faglige og brukermessige konsekvenser ved enoverføring av familieverntjenesten til kommu-nene. Det arbeides videre med en løsning for dekirkelige kontorene.

4.4 Helse- og omsorgsdepartementet

4.4.1 Melding til Stortinget om primærhelsetjenesten m.m.

Regjeringen vil legge fram en melding til Stortin-get om framtidens primærhelsetjenester. I meldin-gen vil det blant annet foreslås tiltak for å leggebedre til rette for en mer flerfaglig helse- ogomsorgstjeneste i kommunene og bedre utnyt-telse av tilgjengelige ressurser. Det er viderebehov for økt forskning i og om tjenestene. Kom-


petanse i tjenesten, ledelse av og kvalitet i tjenes-tene vil også være sentrale elementer i meldingenom primærhelsetjenesten. Ny politikk påomsorgsfeltet vil også bli omtalt i meldingen.

Videre vil regjeringen i løpet av 2015 leggefrem en opptrappingsplan på rusfeltet og en opp-trappingsplan for rehabiliteringsfeltet. En opptrap-pingsplan på rusfeltet skal bidra til økt kapasitetog kvalitet i tilbudet til personer med rusproble-mer. Planen vil i hovedsak innrettes mot personersom er i ferd med å utvikle, eller allerede har eta-blert, et rusmiddelproblem. Hovedinnsatsen ret-tes mot kommunesektoren. Opptrappingsplan forhabilitering og rehabilitering vil ha sitt hoved-fokus rettet mot kommunene. Planen skal ha somformål å styrke tjenestetilbudet til pasient- ogbrukergrupper som i dag ikke får det tilbudet deburde ha.

4.4.2 Finansieringsansvar for pasienttransport

Finansieringsansvaret for pasienttransport (syke-transport) ble overført fra folketrygden til de regi-onale helseforetakene (RHF) fra 2004. Målsettin-gen var å stimulere til behandling nær pasientensbosted når dette er til fordel for pasienten ogrepresenterer sparte utgifter til syketransport.Selv om kommunene den gang utløste anslagsvis20 prosent av utgiftene, ble det vedtatt at RHF-eneskulle dekke reiseutgifter til pasienter som reisertil undersøkelse og behandling både i kommune-og spesialisthelsetjenesten og til private behand-lere der utgifter til behandling dekkes etter folke-trygdloven kapittel 5. En begrunnelse var at det ermange små kommuner og ønsket om å unngå enfor fragmentert ordning.

RHFs ansvar for pasientreiser omfatter finansi-eringsansvar, kjørekontor, kontrakter med trans-portører, oppgjør med transportører og refusjontil pasienter. RHF har etablert et felles selskap:Pasientreiser ANS i Skien.

Det var i 2012 om lag 4,7 mill. pasientreiser ogutgiftene var på om lag 2,2 mrd. kroner. Det anslåsat utgiftene til den kommunale andelen i dagutgjør om lag 600 mill. kroner av dette.

Helse- og omsorgsdepartementet har høsten2014 hatt et forslag om å forenkle pasientreiseord-ningen på høring. Hovedtrekkene i forslaget er atlangt flere søknader fra pasienter om reiserefu-sjon skal behandles elektronisk og at utgifter somhovedregel skal refunderes etter en standardsatsper kilometer. Et forslag er å øke grensen for rei-ser som kan kreves dekket, fra dagens tre kilo-meter, men med fortsatt unntak for helsemessige

årsaker. Endringer i pasientreiseordningen vilkunne medføre at kostnadene forbundet med pasi-enters reiser til kommunale tilbud om helse- ogomsorgstjenester endres. For eksempel vil mulig-heten for elektronisk søknad medføre at flere vilkreve reiseutgifter dekket. Det vil si økte kostna-der, mens en økning av grensen fra tre kilometervil medføre at kostnadene reduseres. Ved vurde-ring av løsning er det viktig å se hen til hva som erenkelt for pasientene. Det tas sikte på ikraft-tredelse i 2016. Ut fra prinsippet om at den somutløser en kostnad i størst mulig grad bør hafinansieringsansvaret, bør det vurderes om manskal overføre deler av ansvaret for pasienttrans-porten til kommunene. Pasienttransport for pri-mærhelsetjenesten vil bli vurdert overført til kom-munene når forenklingen av pasienttransportener gjennomført.

4.5 Justis- og beredskaps-departementet

4.5.1 Politireform

En av hovedanbefalingene i NOU 2013: 9 Ett politi- rustet til å møte fremtidens utfordringer (Politi-analysen) er at politiet i større grad bør kunnekonsentrere seg om politiets kjerneoppgaver. Iarbeidet med oppfølgingen av politianalysen er endel av de oppgavene som politiet har i dag, vur-dert med tanke på om de bør overføres til andre.Utgangspunktet bør være at politiet i større gradbør konsentrere seg om forebygging, beredskapog straffesaksbehandling.

I Prop. 61 LS (2014–2015) Endringer i politi-loven mv. (trygghet i hverdagen – nærpolitirefor-men) har Justis- og beredskapsdepartementet gåttinn for at enkelte av politiets oppgaver skal over-føres til annen statlig virksomhet, at enkelte opp-gaver skal overføres til kommunene, og at det fornoen oppgaver skal vurderes nærmere om de kanoverføres til kommunene. Blant konklusjoneneder er at det skal arbeides videre med helt ellerdelvis å overføre oppgaver tilknyttet løse og far-lige hunder til Mattilsynet eller kommunene, oggodkjenning av brukthandlere og forvaltning avhittegods til kommunene. Videre skal det utredesom utstedelse av pass, meldingsordningen forEØS-arbeidstakere og sekretariatsfunksjonen forforliksrådene kan overføres til kommunene.Utredningen vil skje i samarbeid mellom berørtedepartementer og andre relevante aktører. Bådeadministrative og økonomiske konsekvenser ogpolitifaglige hensyn er blant det som skal utredes.Utredningsarbeidet vil starte i 2015.


4.5.2 Svalbard og Longyearbyen lokalstyre

På Svalbard er Longyearbyen lokalstyre det folke-valgte organet i Longyearbyen. Justis- og bered-skapsdepartementet er overordnet departement.Longyearbyen lokalstyre er ikke en ordinær kom-mune, men har mange av de samme oppgavenesom kommunene på fastlandet har. Det generelleregelverket finnes i Svalbardloven kapittel 5, sombygger på kommuneloven. Flere av de særlovenesom legger oppgaver til kommunene, gjelder ogsåfor Longyearbyen lokalstyre. Kommunereformenberører ikke Longyearbyen lokalstyre direkte.Ved endring av lover i forbindelse med kommune-reformen som også gjelder for Svalbard, må detderfor vurderes særskilt hva som passer for Long-yearbyen lokalstyre. Her vil Justis- og beredskaps-departementet ha et særlig ansvar.

4.6 Kommunal- og moderniserings-departementet

4.6.1 Forenkling av utmarksforvaltningen

Kommunal- og moderniseringsdepartementetoppnevnte 7. juli 2014, sammen med Klima- ogmiljødepartementet og Landbruks- og matdepar-tementet, en uavhengig faggruppe som fikk i man-dat å foreslå forenklingstiltak for utmarksforvalt-ningen. Faggruppen tok utgangspunkt i Sundvol-den-erklæringen punkt 8 «Levende lokaldemo-krati». Forenklingstiltakene skulle fokusere på tooverordnede formål: 1) Brukerne skal oppleve envesentlig forenkling i forvaltning og saksbehand-ling, 2) Kommunene tildeles større ansvar ogmyndighet innenfor utmarksforvaltningen. Fag-gruppen la fram sin rapport 3. desember 2014.Regjeringen ønsker å forenkle utmarksforvaltnin-gen, men har foreløpig ikke tatt stilling til hvordanforslagene i rapporten konkret skal følges opp.

Faggruppen mener at utmarksforvaltningener kompleks og til dels utilgjengelig for brukerne.Den mener at utmarksforvaltningen framstår somsektorstyrt, ressurskrevende og lite helhetlig. I til-legg til kommuner, fylkeskommuner og fylkes-menn, pekes det på en rekke særorganer som harmyndighet i utmarksforvaltningen. Faggruppenmener at relaterte oppgaver i størst mulig gradbør samles i ett forvaltningsorgan. Fylkesmannenbør ha ansvaret for statlig samordning, spisskom-petanse og legalitetskontroll.

Mer ansvar til kommunene

Faggruppens forslag til forenklingstiltak er basertpå at kommunene bør få flest mulig oppgaver ogat det må være tilstrekkelig kapasitet, relevantkompetanse og distanse i forvaltningen. Fagrup-pen konstaterer at kommunene allerede harmange oppgaver i utmarksforvaltningen. Likevelblir kommunenes handlingsrom begrenset avøkonomi, statlig regelverk, kontrollordninger oglite samordnet sektorforvaltning. Samtidig brukerikke alltid kommunene sitt handlingsrom fullt ut.

Fagruppen foreslår en rekke konkrete foren-klingstiltak. Noen tiltak kan gjennomføres på kortsikt, mens andre tiltak krever større prosesser.

Rapporten har vært ute på offentlig høring.Sammen med høringsuttalelsene vil rapportendanne grunnlag for departementenes vurderingav videre oppfølging og igangsetting av tiltak.Arbeidet med forenklinger i og redusert statligstyring av lokale planprosesser etter plan- og byg-ningsloven, vil også kunne bidra til å forenkleutmarksforvaltningen på sikt, jf. kapittel 7.6.

4.6.2 Forenklinger i plan- og bygningsloven

Regjeringen har igangsatt et systematisk arbeidmed å gjennomgå plan- og bygningsloven medsikte på forenklinger. Dette gjelder særlig plan-delen av loven. Forenklingsarbeidet skal bidra tilraskere planprosesser og større handlingsrom forkommunene. Departementet fremmet i 2014 for-slag overfor Stortinget (Prop. 121 L (2013–2014)om endringer i plan- og bygningsloven (forenklingermv. i plandelen). Stortinget sluttet seg til forsla-gene, og endringene har allerede trådt i kraft.Departementet vil foreslå ytterligere forenklingeri planloven. Noen av tiltakene omtales i dettekapitlet. Det vises videre til kapittel 7.6, der detomtales eksempler på flere nye endringer i plan-og bygningsloven, som vil føre til redusert statligstyring.

Forskningsbasert evaluering av plandelen i plan- og bygningsloven

Kommunal- og moderniseringsdepartementet harfra og med 2014 igangsatt et fireårig, forsknings-basert evalueringsprogram om plan- og bygnings-loven i regi av Norges Forskningsråd. Oppdrageter tildelt Norsk institutt for by- og regionforskning(NIBR).

NIBR legger opp til et bredt samarbeid medsentrale planfaglige forsknings- og undervis-


ningsinstitusjoner i Norge, Sverige, Danmark ogTyskland.

Prosjektet skal studere hvordan plan- og byg-ningsloven fungerer i praksis og hvordan den ersamordnet med andre lover (sektorlover). Evalue-ringen skal også se på om plandelen fører til lokalog regional bærekraftig utvikling, gjennom hel-hetlig samfunns- og arealplanlegging. Prosjektetskal evaluere om, og eventuelt i hvilken utstrek-ning, plandelen fungerer etter lovgivers intensjo-ner.

Programmet vil kunne identifisere foren-klings- og delegeringsmuligheter som løpende vilbli vurdert av departementet med tanke på forbe-dringer og styrket lokaldemokrati.

Revisjon av forskrift om konsekvensutredninger

Forskrift om konsekvensutredninger for planeretter plan- og bygningsloven (KU) gir utdypendesaksbehandlingsregler for planer som kan fåvesentlige virkninger for miljø og samfunn. Forsamferdselstiltak inntreffer utredningsplikten nor-malt på kommunedelplannivå, men i noen sakerkan det også være aktuelt med konsekvensutred-ning for reguleringsplaner.

Ny forskrift om konsekvensutredninger forplaner etter plan- og bygningsloven ble vedtatt vedkgl. res. 19. desember 2014.

Forskriften innebærer flere forenklingstiltaksom kan bidra til raskere og mer effektive plan-prosesser for blant annet samferdselstiltak. Deviktigste av disse er:

Unntak for planprogram for Vedlegg II-tiltak

Planprogram var etter tidligere forskrift obligato-risk for alle KU-pliktige planer. Dette innebærer atdet skal utarbeides, høres og fastsettes et planpro-gram som grunnlag for det videre planarbeidet. Iden nye forskriften er det gitt unntak for kravetom planprogram for alle reguleringsplaner for til-tak på forskriftens vedlegg II-liste. Denne listenomfatter blant annet mindre samferdselstiltak, derKU-plikt må vurderes nærmere. For planene somunntas fra kravet om planprogram vil redusertbehandlingstid normalt være minst tre måneder.

Bortfall av bestemmelse om forelegging av planprogram

Planprogram skulle i henhold til tidligere forskriftforelegges departementet før det fastsettes, der-som berørte myndigheter har vurdert at planeneller tiltaket kan komme i konflikt med nasjonale

eller viktige regionale hensyn. Store samferdsels-tiltak er ofte av en slik kategori, selv om erfaringviser at antallet foreleggingssaker var betydeliglavere enn det omfanget av samferdselsplanerskulle tilsi. Antall samferdselssaker som ble fore-lagt departementet hvert år var normalt tre tilfem. I ny forskrift er bestemmelsene om fore-legging fjernet. Bortfall av foreleggingsinstituttetvil innebære én til to måneder redusert saksbe-handlingstid for de planene som tidligere har værtomfattet av bestemmelsen.

Samordning av høring av planprogram og konseptvalgutredning

Det er innført en bestemmelse om at vedkom-mende fagdepartement for statlige tiltak kanbestemme at planprogram skal høres sammenmed konseptvalgutredning (KVU), som grunnlagfor beslutning om valg av konsept. En rekke storesamferdselstiltak er omfattet av kravene til KVU,og en samordnet høring av KVU og planprogramkan antakelig gi betydelige tidsbesparelser i plan-leggingen.

Endring av rollen som ansvarlig myndighet

Det er normalt kommunen som er ansvarlig myn-dighet etter forskriften. Departementet kan ienkelte tilfeller likevel bestemme at en annenmyndighet skal overta denne rollen. Det er i tilfel-ler der nasjonale eller viktige regionale hensyn til-sier det. Det samme gjelder når planen omfatterflere kommuner eller fylker. Denne praksisenvidereføres i den nye forskriften. Det er innført enny bestemmelse om at dette også skal gjelde forfastsettelse av planprogram i saker som behandlesetter plan- og bygningsloven § 3-7. En slik bestem-melse gir signaler om at det i større grad enn tidli-gere vil være aktuelt at samferdselsmyndighetenefastsetter planprogram for store samferdselstiltak.

Det er også innført en bestemmelse som inne-bærer at dersom ansvarlig myndighet ikke fastset-ter planprogrammet innen rimelig tid, kan depar-tementet selv fastsette programmet. Dette vilsikre at det ikke går unødvendig lang tid før kom-munen fastsetter planprogram.

Utviklingsavtaler på planområdet

Byregionene vokser kraftig. Nær 45 prosent avbefolkningen bor nå i de fire storbyregionene.Regjeringen ønsker en mer klimavennlig byutvik-ling og er derfor opptatt av at en ser planleggingav boliger, samferdsel, kollektivtransport og


næringsutvikling i sammenheng slik at vekstenblir bærekraftig.

Bedre samordning av areal- og transportplan-legging er et av de viktigste grepene ved overgangfra bypakker til bymiljøavtaler. Bymiljøavtaler skalomfatte avtaler om utviklingen av transportinfra-strukturen og transporttilbudet i de ni størstebyområdene. Disse avtalene skal inneholde målog virkemidler for økt kollektivandel, sykling oggange, tiltak for redusert bilbruk og overordnedearealføringer som bygger opp under miljøvennligtransport.

Arealdisponering er en viktig del av bymiljøav-talene, og det er en forutsetning for inngåelse avavtale at det foreligger en regional eller interkom-munal areal- og transportplan som bidrar til å nåmålene i klimaforliket. Disse forutsettes viderefulgt opp i kommunal planlegging. Arealdimensjo-nen i bymiljøavtalene er et nytt grep i forbindelsemed dagens belønningsordninger og avtaler ombypakker, og innebærer at det må settes krav tilen effektiv arealbruk, økt boligbygging i knute-punkter og tilrettelegging av nødvendig infra-struktur.

Arealdimensjonen i bymiljøavtalene skal føl-ges opp gjennom egne utviklingsavtaler.Utviklingsavtalene vil være et verktøy for å sikreriktig arealforvaltning, bolig- og næringsbygging ikollektivknutepunkt og nødvendig infrastruktur.

Utviklingsavtaler på plansiden er et nytt verk-tøy for å forenkle og målstyre arealplanleggingen ibyregioner. For å ivareta koplingen til bymiljøavta-lene og planleggingen etter plan- og bygnings-loven, og for å organisere arbeidet så enkelt ogeffektivt som mulig, vil utviklingsavtaler inngå iog styrke handlingsprogrammet til de regionalebolig-, areal- og transportplaner som omfatterbyregionene.

Handlingsprogram i regionale planer rulleresårlig. Utviklingsavtaler skal være en del av hand-lingsprogrammene og omfatte tiltak som følgeropp arealdimensjonen. Dette betyr at alle rele-vante statlige, fylkeskommunale og kommunaleaktører inngår i et forpliktende samarbeid om åutarbeide og vedta konkrete tiltak, slik som utvik-ling av knutepunkter og forutsigbar arealbruk.

Departementet mener det er viktig at alleberørte statlige sektorinteresser deltar i planpro-sessene til regionale areal- og transportplaner, slikat oppfølgingen av regionale og kommunale pla-ner blir forutsigbar og innsigelser unngås.

Dette vil bidra til at kommunal planlegging ogarealdisponering skjer i tråd med føringene gitt iregional eller interkommunal plan, og at disse er itråd med målsettingene i klimaforliket.

Departementet går inn for at det utarbeidesgrunnlag for forpliktende utviklingsavtaler basertpå handlingsprogrammet til regionale eller inter-kommunale planer. I første omgang er dette aktu-elt for blant annet Osloområdet, Bergensområdet,Trondheimsområdet og Stavangerområdet.

4.7 Klima- og miljødepartementet

4.7.1 Endringer i lov om motorferdsel i utmark og vassdrag mv.

Klima- og miljødepartementet la i november 2014fram forslag til endringer i lov 10. juni 1977 nr. 82om motorferdsel i utmark og vassdrag. Forslagetåpner for at kommunene kan fastsette snøscooter-løyper for fornøyelseskjøring.

Kjøringen skal skje i egne traseer. Kommu-nene må i planleggingen av løypetraseene blantannet ta hensyn til friluftsliv, naturmangfold ogsikkerhet. Løypene kan ikke legges i verneområ-der og nasjonale villreinområder eller være tilvesentlig skade eller ulempe for reindrift. Forsla-get vil gi økt lokal styring med motorferdsel iutmark innenfor tydelige, nasjonale retningslinjerfastsatt i loven.

4.7.2 Vannscooterregelverket

I følge forskrift 21. juni 2013 nr. 701 om bruk avvannscooter og lignende § 4 er det ikke tillatt åkjøre vannscooter og lignende fartøy i et heldek-kende belte 400 meter fra land i sjøen og 500meter fra land i innsjøer. Videre er det ikke tillatt åkjøre i verneområder og i et heldekkende belte400 meter fra verneområder ved kjøring i sjøen og500 meter fra verneområder ved kjøring i innsjøer.Kjøring i innsjøer mindre enn 2 km² er forbudt ihenhold til lov 10. juni 1977 nr. 82 om motorferd-sel i utmark og vassdrag § 4 tredje ledd

Det følger av forskrift om bruk av vannscooter§ 6 første ledd at Klima- og miljødepartementet isærlige tilfeller der hensynet til natur, næring, sik-kerhet eller støy tilsier det, unntaksvis kan forbyeller begrense bruk av vannscootere og lignendemotordrevne fartøy i andre avgrensede områderenn de som er forbudt med hjemmel i § 4. I § 6andre ledd er departementet gitt mulighet til ådelegere myndighet etter første ledd til kommu-nen.

Vannscooterregelverket skal gjennomgås påbakgrunn av pågående evaluering iverksatt ettersommersesongen 2014. Regjeringen vil vurderehvorvidt fastsettelse av forbudssoner for bruk avvannscooter etter § 6 i forskrift om vannscooter


bør overføres til kommunene når evalueringen avvannscooterregelverket er gjennomført.

4.8 Olje- og energidepartementet

4.8.1 Konsesjonsbehandling av mikro-, mini- og småkraftverk

Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE)konsesjonsbehandler i dag småkraftverk (1–10MW), samt mini- og mikrokraftverk (mindre enn1 MW) i vernede vassdrag. NVE forestår også for-beredende behandling av mini- og mikrokraftverki vassdrag som ikke er vernet. I slike saker er detfylkeskommunen som fatter vedtak. NVEs og fyl-keskommunens vedtak kan påklages til Olje- ogenergidepartementet.

Konsesjon til småkraftverk gis etter vannres-sursloven. Kompetanse til å treffe førsteinstans-vedtak er i dag delegert til NVE og fylkeskommu-nen.

Konsesjonsbehandlingen og utbyggingen avsmå vannkraftverk har et betydelig omfang, og erviktig for Norges satsing på fornybar energi. I2014 brukte NVE om lag 20 årsverk på konse-sjonsbehandling av småkraftverk. I 2012 og 2013ble det samlet gitt konsesjon til mer enn 1,5 TWhfra små vannkraftverk. Ved utgangen av 2014hadde NVE 522 småkraftsøknader med en anslåttsamlet produksjon på 4,7 TWh til behandling.NVE har en uttalt målsetting om at alle søknadersom kom inn før 31. desember 2012 skal behand-les innen utløpet av 2017, slik at anleggene somfår konsesjon kan bli ferdigstilt innen fristen for åfå elsertifikater 31. desember 2020. For å nå mål-settingen må det behandles anslagsvis 150 saker iåret, noe NVE er i rute med. Sammenlignet medsmåkraftverk med størrelse 1–10 MW, er omfan-get av konsesjonsbehandling og utbygging avmini- og mikrokraftverk begrenset. Det anslås atNVE vil forberede om lag 40 mini- og mikrokraft-verksaker for fylkeskommunene fram mot 2017.

Olje- og energidepartementet vil igangsette etlovarbeid våren 2016 med sikte på en overføringav konsesjonsmyndighet for små vannkraftverk tilkommunene. De ulike konsekvensene av en slikoppgaveoverføring må belyses nærmere som endel av lovarbeidet. Som en del av lovarbeidet blirdet også viktig å vurdere hvem som skal være kla-geinstans, og generelt hvilken rolle NVE skal ha.

Olje- og energidepartementet tar sikte på åforeslå en lovendring som medfører at overføringav konsesjonsmyndighet fra NVE og fylkeskom-munene til kommunene skal tre i kraft i løpet avinneværende stortingsperiode.

En overføring av konsesjonsmyndighet forsmå vannkraftverk fra NVE og fylkeskommunentil kommunene vil styrke lokaldemokratiet. Det vilimidlertid være tid- og ressurskrevende å byggeopp nødvendig juridisk og vassdrags- og miljøfag-lig kompetanse i kommunene. For ikke å forsinkedagens framdrift i konsesjonsbehandlingen avsmåkraftsøknader, med tanke på at flest mulig avde som får konsesjon skal rekke fristen for elserti-fikater, bør konsesjonsmyndighet først overførestil kommunene etter at hovedtyngden av søkna-dene som nå ligger i NVE er ferdigbehandlet i2017.

4.9 Samferdselsdepartementet

4.9.1 Ansvarsfordelingen mellom forvaltningsnivåene for det offentlige vegnettet i Norge

Offentlig veg er klassifisert i riksveg (10 500 km.),fylkesveg (44 000 km.) og kommunal veg (38 000km.). Det enkelte forvaltningsorgan er vegmyn-dighet for sitt vegnett, og har ansvar for utbyg-ging, finansiering, drift, vedlikehold, forvaltningog beredskap, inkludert arbeid med trafikksikker-het.

Riksvegene med 18 riksvegferjesamband ernasjonale veger som binder landet og landsdelersammen, og knytter Norge til riksveger i nabolan-dene. Fylkesvegene med i overkant av 100 fylkes-vegferjesamband er regionale veger som er vik-tige for regional transport og regional utvikling ogbinder riks- og fylkesvegnettet sammen. Fylkesve-gene er koplet til regionale knutepunkter for godsog persontransport og utgjør viktige hovedtrans-portårer for næringslivs- og persontransport i detenkelte fylke, på tvers av kommunegrenser ogdels fylkesgrenser. Fylkesvegene er svært viktigetransportårer for kollektivtrafikk på veg og gang-og sykkeltrafikk. Ved forvaltningsreformen bleom lag 17 000 km. veg av det tidligere riksvegnet-tet oveført til fylkeskommunene fra 1. januar 2010.Fylkeskommunene har med dette ansvar for ioverkant av 44 000 km. fylkesveg, eller 47 prosentav det offentlige vegnettet.

Kommunale veger er viktige for lokal trans-port, trafikksikkerhet og lokal utvikling og tjenes-teyting. Kommunalt vegnett er koplet til trafikaleknutepunkt for godsog persontransport ogutgjør viktige hovedtransportårer for næringslivs-og persontransport i den enkelte kommune. Myeav det private vegnettet er koplet til kommunaleveger. Kommunale veger er meget viktige trans-portårer for kollektivtrafikk på veg samt gang- og


sykkeltrafikk. Mange kommunale veger er skole-veg for barn i grunnskolen.

Spørsmålet om en overføring av ansvaret forfylkesveger til de største kommunene vil bli vur-dert i prosessen med neste rullering av Nasjonaltransportplan. Samferdselsdepartementet harbedt om Statens vegvesens faglige vurdering aven slik overføring av ansvar, som en del av forar-beidet til rullering av neste Nasjonale transport-plan.

Det vises til at ekspertutvalget for kommune-reformen uttrykker at i en situasjon der ansvaretfor fylkesvegnettet som sådan ikke overføres, kandet være mulig å omklassifisere enkelte fylkesve-ger av lokal karakter til kommunale veier. Dersomdet ikke blir lagt opp til at ansvaret for fylkesveg-nettet overføres, vil det bli nærmere vurdert åomklassifisere enkelte veger, i den grad endringeri kommunestrukturen gir grunnlag for dette.


5 Forslag om overføring av oppgaver til kommunene

5.1 Innledning

I Sundvolden-erklæringen står det at

[r]egjeringen vil gjennomføre en kommunere-form, hvor det sørges for at nødvendige vedtakblir fattet i perioden.[…] Regjeringen vil foretaen gjennomgang av oppgavene til fylkeskom-munene, fylkesmennene og staten med siktepå å gi mer makt og myndighet til mer robustekommuner.

Regjeringen har vurdert oppgaver som nå liggerhos fylkeskommunen, fylkesmannen og staten forøvrig, med tanke på overføring til kommunene.Større og mer robuste kommuner er lagt til grunnsom en forutsetning for overføring av oppgavene.

Arbeidet har tatt utgangspunkt i retningslin-jene for oppgavefordeling mellom forvaltningsni-våene, som ble lagt fram av Oppgavefordelingsut-valget i NOU 2000: 22 Om oppgavefordelingen mel-lom stat, region og kommune. Dette er retningslin-jer som etter departementets vurdering har holdtseg over tid og fortsatt har gyldighet. Retningslin-jene er generelt utformet og gir ikke entydige svarpå plassering av oppgaver, men har vært utgangs-punkt og dannet rammene for de vurderingenesom er gjort.

Som innspill til regjeringens arbeid mottokdepartementet 18. desember 2014 KS’ hovedstyre-vedtak om oppgaveoverføring til kommunene.

Ved overføring av nye oppgaver til større kom-muner vil rammestyring, både økonomisk og juri-disk, ligge til grunn. Det er et overordnet mål å gikommunesektoren gode rammevilkår som kanstyrke kommunene både som tjenesteprodusen-ter, myndighetsutøvere, samfunnsutviklere ogsom demokratiske arenaer. Det legges videre tilgrunn at overføring av nye oppgaver til kommu-nene bør bidra til redusert byråkrati og økt effek-tivitet.

Dette kapitlet gir en samlet oversikt over for-slag til overføring av oppgaver til kommunene påen rekke sektorområder. Det vises til kapittel 4hvor det redegjøres for oppgaver som vurderes iandre prosesser.

Gjennomgangen har ikke omfattet en vurde-ring av gjeldende systemer for statlig klagebe-handling, tilsyn eller kontroll. Statens styring avkommunesektoren og forslag til redusert statligstyring, er tema i kapittel 7. Oppfølgingen av Stor-tingets vedtak om regionalt folkevalgt nivå omta-les i kapittel 6.

5.2 Arbeids- og sosialdepartementet

5.2.1 Arbeidsrettede tiltak

Dagens oppgavefordeling

De arbeidsrettede tiltakene er hjemlet i Lov 10.desember 2004 nr. 76 om arbeidsmarkeds-tjenester (arbeidsmarkedsloven). Arbeidsmar-kedsloven § 12 gir Arbeids- og sosialdepartemen-tet hjemmel for å gi forskrifter om arbeidsmarked-stiltakene og fastsette nærmere formål, innhold,personkrets og organisering av tiltakene, mens§ 13 gir hjemmel for ytelser og tilskudd til tiltaks-arrangører og deltakere i tiltak.

Med hjemmel i arbeidsmarkedsloven § 12 erdet gitt en rekke forskrifter om arbeidsrettede til-tak. Sentral er forskrift 11. desember 2008 nr. 1312om arbeidsrettede tiltak mv., som omfatter dealler fleste permanente tiltakene. I tillegg hjemleren rekke forskrifter forsøk på tiltaksområdet. For-skrift 4. november 2013 nr. 1286 om tiltakspengermv., gir regler om økonomiske ytelser i forbin-delse med tiltaksdeltakelse.

I 2015 bevilget Stortinget i alt 7,65 mrd. kronertil arbeidsrettede tiltak. Bevilgningen er fordelt påto poster under kapittel 634 (arbeidsmarkedstil-tak):– Post 76 Tiltak for arbeidssøkere med 6,4 mrd.

kroner. Dette gjelder tiltak for ledige og perso-ner med nedsatt arbeidsevne som har over-gang til jobb som hovedformål.

– Post 77 Varig tilrettelagt arbeid med 1,25 mrd.kroner. Hovedformålet med varig tilrettelagtarbeid er å gi meningsfullt arbeid og sikre del-takelse for personer som har liten mulighet tilå få arbeid på normale lønns- og arbeidsbe-tingelser.


Stortinget fastsetter også signaler om volumet påtiltaksinnsatsen målt i antall plasser. Dette er etmål på det gjennomsnittlige antall brukere av til-tak i løpet av året. I 2015 er antall plasser ca.70 000. Signaler fra Stortinget tilsier at disse plas-sene (i 2015) fordeles på to hovedgrupper som føl-ger:– 57 900 tiltaksplasser til personer med nedsatt

arbeidsevne, inkludert 500 plasser til forsøkmed lønnstilskudd

– 12 000 plasser for personer med utfordringernår det gjelder å komme i arbeid men som ikkehar nedsatt arbeidsevne

I det årlige tildelingsbrevet til Arbeids- og vel-ferdsdirektoratet meddeles størrelsen på bevilg-ningen som stilles til rådighet, og hvor mange til-taksplasser som i gjennomsnitt skal gjennomføresi løpet av ett budsjettår. Videre angis prioriterin-ger mellom grupper av arbeidsledige. Arbeids- ogvelferdsdirektoratet fordeler deretter plasser ogmidler til fylkesleddene, som igjen fordeler plas-ser og midler til sine lokalkontor. Arbeids- og vel-ferdsdirektoratet rapporterer om innsats ogmåloppnåelse tre ganger i året.

Tiltak for ledige følger i stor grad konjunktu-rene. Antall faktiske gjennomførte plasser forarbeidsledige lå mellom 11 000 og 13 000 plasserfra 2005 til 2008. Etter at arbeidsledigheten økte i2009 ble også antall plasser til denne gruppen økt,og det ble gjennomført om lag 16 000 plasser i2009–2011 og om lag 17 000 plasser i 2012. Etterdette er tiltaksnivået for arbeidsledige redusert. I2014 ble det gjennomført om lag 13 000 plasser forledige. Tiltaksnivået for personer med nedsattarbeidsevne er ikke like konjunkturømfintlig. Fak-tisk gjennomført tiltaksnivå for denne gruppen ergradvis redusert fra 2005 til 2009. I 2010 økte detgjennomførte tiltaksnivået igjen, før det ble grad-vis redusert fram til 2014. I 2005 var antall gjen-nomførte plasser for personer med nedsattarbeidsevne noe over 61 000. I 2014 ble det gjen-nomført om lag 55 000 plasser.

Departementets vurdering og forslag til endring

Departementet mener at tiltakene som har sommål å bringe deltakerne tilbake i arbeid bør forbliet nasjonalt ansvar og ikke overføres til kommu-nene. Faglige vurderinger (blant annet resultaterfra evalueringer) peker i retning av at økt bruk avordinære virksomheter i forbindelse med tilta-kene er mer effektivt enn skjermede tiltak.Arbeids- og velferdsetatens arbeidsmarkedsfag-lige kompetanse gjør at denne etaten er den som

er best egnet til å forvalte tiltakene. Departemen-tet legger også vekt på behovet for et helhetliggrep om livsoppholdsytelsene (for eksempelarbeidsavklaringspenger) og kravene til aktivitet(deriblant arbeidsmarkedstiltak) som er knyttet tildisse ytelsene.

Arbeidsmarkedstiltakene er et viktig ledd iden samlede nasjonale arbeidsmarkedspolitikken,blant annet som konjunktur- og strukturpolitiskevirkemidler. Formålet med de fleste tiltakene er åbidra til at flere kan komme over i ordinærtarbeid. Tiltakene tilbyr også aktivisering og i ulikgrad avklaring av de aktuelle målgruppene. Ledigarbeidskraft bør formidles til ledige stillinger påtvers av kommunegrenser.

Økt bruk av ordinært arbeidsliv som arena forutprøving og arbeidstrening innebærer at det blirviktig å utvikle et tett samarbeid med lokaltnæringsliv. Gjennom sin kontakt med arbeidsgi-verne får arbeids- og velferdsforvaltningen kunn-skap om arbeidsmarkedets behov for arbeids-kraft, og kan vurdere den enkelte brukers mål iforhold til markedet. Samtidig etableres et kon-taktnett som gjør det mulig å finne tiltaksplasser ivirksomhetene for brukere med nedsatt arbeids-evne. Ansvaret for arbeidsmarkedstiltak og ansva-ret for rettighetsfestede ytelser henger nærtsammen, og det er for flere ytelser stilt vilkår omaktivitet (herunder arbeidsrettet aktivitet). Folke-trygdloven § 11-8 fastslår at det er et vilkår for retttil ytelser etter kapittel 11 at brukeren deltar aktivti prosessen med å komme i arbeid. Det betyr atarbeidsavklaringspenger kan stanses hvis akti-vitetsplikten ikke overholdes. For de fleste vilhovedaktiviteten bestå av behandling ellerarbeidsrettede tiltak. Hvilke aktivitetskrav somstilles til den enkelte bruker, skal framkomme avbrukers aktivitetsplan, jf. arbeids- og velferdsfor-valtningslovens § 14a. Planen skal evalueresløpende og til enhver tid være oppdatert med deaktiviteter som er avtalt/fastsatt mellom brukerog arbeids- og velferdsforvaltningen.

Folketrygdloven § 12-5 fastslår, med mindreåpenbare grunner tilsier at arbeidsrettede tiltakikke er hensiktsmessige, at uføretrygd bare kangis dersom søkeren har gjennomført eller har for-søkt å gjennomføre individuelle og hensiktsmes-sige arbeidsrettede tiltak uten at inntektsevnen erbedret. Tiltaksarrangørenes rapporter fra gjen-nomføringen av arbeidsmarkedstiltakene, utgjøren del av grunnlaget når man vurderer om en bru-ker skal innvilges uførepensjon. Isolert taler dettefor at staten bør ha kontroll på hvordan tiltakeneinnrettes.


Det er vanskelig å se hvordan slike hensynkan ivaretas på en tilfredsstillende måte dersomkommunen overtar hele ansvaret for arbeidsmar-kedstiltakene. Departementet mener derfor at detikke er aktuelt å vurdere en samlet overføring avansvaret for arbeidsmarkedstiltakene til kommu-nene. Det kan imidlertid vurderes om hele ellerdeler av det skjermede tiltakstilbudet kan passeinn i kommunenes øvrige velferdstjenester innret-tet mot særlig utsatte grupper. Dette ble også sig-nalisert i meldingsdelen i Prop. 39 L (2014–2015)Endringer i arbeidsmiljøloven og sosialtjenesteloven(adgang til midlertidig ansettelse mv. og vilkår omaktivitet for stønad til livsopphold).

Skjermede arbeidsmarkedstiltak er tiltak forpersoner med nedsatt arbeidsevne som kreverspesielt tilrettelagt eller skjermet arbeidsmiljø.Tiltaksforskriften inneholder krav om at arrangø-rer av disse tiltakene som hovedregel må væreaksjeselskaper med kommunal aksjemajoritet.Forskriften inneholder også en del andre krav,blant annet forbud mot å ta ut utbytte. De fleste avdisse virksomhetene er organisert som attførings-eller vekstbedrifter.

Mange av de skjermede virksomhetene er pro-duksjonsbedrifter som leverer til det ordinærevare- eller tjenestemarkedet. Deler av arbeidsstok-ken er tiltaksdeltakere som på denne måten fåropplæring og arbeidstrening utenfor det ordinærearbeidsmarkedet.

Særskilt vurdering av arbeidsforberedende trening (AFT)

I meldingsdelen til Prop. 39 L (2014–2015) ble detforeslått å slå sammen tiltakene arbeidspraksis iskjermet virksomhet (APS) og kvalifisering iarbeidsmarkedsbedrift (KIA) til et nytt tiltak,arbeidsforberedende trening (AFT). Samlet utgjørdisse tiltakene 7 800 plasser og i underkant av1,5 mrd. kroner (tall for 2013). Samtidig ble detforeslått å slå sammen de eksisterende avklarings-og oppfølgingstiltakene og anskaffe disse etter lovom offentlige anskaffelser. Dette innebærer at deti framtiden i hovedsak vil finnes to skjermedearbeidsmarkedstiltak: Arbeidsforberende trening(AFT) og varig tilrettelagt arbeid (VTA).

Arbeidsforberedende trening skal rettes motpersoner med særlig usikre yrkesmessige forut-setninger som i utgangspunktet har behov for til-tak på en skjermet arbeidsplass. Målet for AFT erå bidra til overgang til ordinært arbeid. Dette kanskje ved direkte formidling til ordinært arbeidetter tiltaksperioden, eller ved at AFT inngår i en

kjede av flere tiltak som skal føre fram til ordinærtarbeidsliv.

Samtidig skal tiltaksarrangørene kunne tilbyutprøving og arbeidsforberedende trening i ordi-nært arbeidsliv, etter hvert som deltakerne blirmodne for det. Samarbeid med lokale virksomhe-ter skal blant annet sikre større bredde i opp-læringstilbudet til brukerne og motvirke innelå-sing. Økt bruk av ordinært arbeidsliv er i trådmed anbefalinger fra forskning og evaluering påfagområdet og i tråd med med regjeringens signa-ler i Prop. 39 L (2014–2015) om økt satsing på til-tak i ordinært arbeidsliv. Dette tilsier isolert atArbeids- og velferdsetaten beholder ansvaret forarbeidsforberedende trening. Med NAV-refor-men er det etablert en ny forvaltningsordning derstat og kommune inngår i et partnerskap på lokaltnivå gjennom NAV-kontoret. Dette innebærer atkommunene vil medvirke ved å ha innflytelse påoppfølging og tildeling av tiltak til den enkelte bru-ker, uavhengig av hvilket forvaltningsnivå somhar finansieringsansvaret.

Det må arbeides videre med innretning ogmålgruppe for det nye tiltaket arbeidsforbere-dende trening etter at Prop. 39 L (2014–2015) erbehandlet.

Departementet vurderer at arbeidsforbere-dende trening bør være et statlig ansvar. Tiltaketsformål er overgang til arbeid eller forberedelse tilå delta i andre av arbeids- og velferdsforvaltnin-gens tiltak. AFT bør derfor forvaltes i sammen-heng med Arbeids- og velferdsetatens øvrige por-tefølje. Det taler også mot en overføring til kom-munene at tilbakerapporteringen fra gjennomfø-ringen av tiltaket ofte vil inngå i grunnlaget forvurdering av en eventuell søknad om uføretrygd.

Særskilt vurdering av varig tilrettelagt arbeid (VTA)

Varig tilrettelagt arbeid (VTA) er et arbeidsmar-kedstiltak som skal gi tilbud om sysselsetting tilpersoner som har små utsikter til ordinært arbeid.VTA tilbyr personer arbeid i en skjermet virksom-het med arbeidsoppgaver tilpasset den enkeltesyteevne. Tiltaket kan også tilbys som enkeltplas-ser i ordinære virksomheter (VTO). I statsbud-sjettet for 2013 ble det bevilget 1 053 mill. kronertil slike tiltaksplasser. Det ble i gjennomsnitt gjen-nomført 8 100 plasser i skjermet virksomhet og1 200 plasser i ordinær virksomhet. I statsbudsjet-tet for 2014 ble det bevilget midler som tilsvareren gjennomsnittlig gjennomføring av om lag 9 200tiltaksplasser totalt for VTA og VTO i 2014.

Målgruppen er personer som har, eller i nærframtid ventes å få, innvilget uførepensjon, og som


har behov for spesiell tilrettelegging og tett opp-følging. Kommunene driver i varierende gradogså aktiviseringstiltak og fritidstiltak for dissemålgruppene. Staten har i senere år brukt øre-merkede midler for å stimulere kommunene til åutvikle slike tiltak. Tiltaksarrangørene for VTA eri hovedsak aksjeselskaper med kommunalt eier-skap. Et mindre antall bedrifter har andre eiere(blant annet ideelle organisasjoner).

Finansieringsansvaret for VTA er delt mellomstaten og hjemkommunen til deltakeren i tiltaket.Hjemkommunen skal minimum dekke en sumsom tilsvarer 25 prosent av det statlige tilskuddet.I tillegg til å ha medansvar for finansieringen avtiltaket, har kommunene mange roller i dette fel-tet – som eiere av de skjermede bedriftene somarrangerer VTA, som del av partnerskapet i NAV-kontoret som forvalter av de statlige arbeidsmar-kedstiltakene og som ansvarlig for egne kommu-nale brukere.

Ansvarsdelingen mellom stat og kommunehva gjelder arbeidsrettede tiltak for utsatte grup-per har vært tatt opp i flere sammenhenger, og varen viktig problemstilling knyttet til ansvarsrefor-men for utviklingshemmede. Ett av målene medHVPU-reformen var at denne gruppen skulle få etarbeidsrettet tiltak. Det er viktig at den framtidigeansvarsfordelingen legger til rette for at tiltaketforstsatt skal ha en arbeidsrettet karakter.

I en AFI-rapport fra 20121 reises gråsonepro-blematikken mellom kommunale dagtilbud ogVTA-tiltaket. Det handler blant annet om at det ipraksis kan være vanskelig å skille mellom hvasom er dagsenterbrukere og hva som er en VTA-deltaker. Dette kan resultere i en «drakamp» omøkonomiske ressurser mellom Arbeids- og vel-ferdsetaten og kommune. Videre er det slik at del-takere i VTA ofte vil være brukere av ulike kom-munale tjenester. Kommunene har ansvar for åtilby sine brukere nødvendige helse- og omsorgs-tjenester. Det kan være hensiktsmessig at det ersamme enhet som har ansvar for det totale tjenes-tetilbudet til disse brukerne.

Ekspertutvalget for kommunesektoren vurde-rer i sin sluttraport at enkelte tiltak med særligkommunal grenseflate, slik som VTA, kan egneseg for overføring til større kommuner. Utvalgetvurderer imidlertid at å skille ut enkelte tiltak frade øvrige arbeidsmarkedstiltakene kan skape nyegråsoner mellom forvaltningsnivåene. Utvalgetmener derfor det er behov for ytterligere utred-ning av fordeler og ulemper ved eventuelt å over-

føre avgrensede deler av arbeidsmarkedstiltakenetil kommunene.

Departementet mener at det kan være hen-siktsmessig å gi kommunene et helhetlig ansvarfor brukergruppen. Dette taler for at VTA og VTOkan overføres til større og mer robuste kommu-ner.

Det er videre særskilte problemstillinger knyt-tet til VTO, ettersom tiltaket foregår i ordinærevirksomheter. En viktig oppgave for Arbeids- ogvelferdsetaten er å være bindeledd mellomarbeidssøkere og arbeidsgivere. Etaten besitterdermed mye kunnskap og erfaring på dette områ-det, samt et kontaktnett som gjør det mulig å finnetiltaksplasser i virksomhetene for brukere mednedsatt arbeidsevne. Det må vurderes hvordankommunene eventuelt kan ivareta dette ansvaret.

Etter en samlet vurdering foreslår departe-mentet at ansvaret for finansieringen og forvalt-ningen av VTA og VTO utredes nærmere medsikte på overføring til kommunene.

5.2.2 Hjelpemidler


Hjelpemiddelområdet er sammensatt og består avsvært ulike elementer der stat og kommune i daghar et delt ansvar. Staten har hovedansvaret forhjelpemidler til varige behov for personer medvarige funksjonsnedsettelser og for hjelpemidler iarbeid, mens kommunene har ansvaret for hjelpe-midler til å dekke kortvarige behov (under 2 år).Kommunene er førstelinjetjeneste i de fleste sakersom gjelder hjelpemidler for bedring av funksjons-evnen i dagliglivet.

De fleste tiltak som ligger under statensansvarsområde er lagt til NAV Hjelpemiddelsen-tralen (18 stykker). Dette dreier seg blant annetom rullestoler, toalettforhøyere og spesialsenger,samt bilstønad med videre. I tillegg til hjelpemid-ler forvalter hjelpemiddelsentralene tolketje-nesten, lese- og sekretærhjelp og ordningen medfunksjonsassistanse i arbeidslivet. En del statligetiltak ligger utenfor NAV Hjelpemiddelsentralensportefølje. Dette gjelder blant annet førerhunder,tilpasningskurs for personer med sansetap, høre-apparat og ortopediske hjelpemidler. Dissebehandles i dag av Arbeids- og velferdsetatens for-valtningsenheter.

Ansvaret for hjelpemidler på statlig hånd erhjemlet i folketrygdlovens kapittel 10. Det hjemlertiltak både i «dagliglivet» (§ 10-6) og i «arbeidsli-vet» (§ 10-5). Det er gitt en rekke forskrifter somregulerer ulike tiltak etter kapittel 10. Dagens ord-

1 Spjelkavik, Børing, Frøyland og Skarpaas (2012) Behovetfor varig tilrettelagt arbeid. AFI-rapport 14/2012.


ning er et rettighetsbasert system som peker til-bake på nasjonale mål om likebehandling ved til-deling av ytelser.

Statens utgifter til hjelpemidler gjennom folke-trygden etter § 10-6 (dagliglivet), var om lag5 mrd. kroner i 2013, mens utgiftene til hjelpemid-ler etter § 10-5 (arbeidslivet) var på om lag 132mill. kroner. Utgiftene til hjelpemidler har værtrelativt stabile de siste årene. Hjelpemiddelsentra-lenes drift finansieres over Arbeids- og velferdse-tatens driftsbudsjett. I 2013 hadde hjelpemiddel-sentralene lønnsutgifter på om lag 454 mill. kronertil tjenesteproduksjon og om lag 56 mill. kroner tiladministrasjon. I 2013 ble det til sammen utført1 174 årsverk ved de 18 hjelpemiddelsentralene.Av disse ble 129 benyttet til administrasjon, mensde øvrige ble benyttet til tjenesteproduksjon.

I 2012 var det om lag 400 000 registrerte hjel-pemiddelbrukere (tilsvarende om lag 8 prosent avbefolkningen), det vil si at de har ett eller flerehjelpemidler utlånt fra hjelpemiddelsentralene.129 890 brukere fikk utlevert ett eller flere hjelpe-midler i 2012. Den største andelen (61,4 prosent)er 70 år eller eldre og har generelt et enklere til-retteleggingsbehov enn yngre grupper, og mindrebehov for bistand fra flere instanser. Det er videreen langt lavere gjennomsnittlig utlånsverdi på hjel-pemidler til denne gruppen enn til yngre brukere.Tolketjenesten ved hjelpemiddelsentralene ytertolking for om lag 3 500 tolkebrukere, hvorav omlag 85 prosent er døve og 15 prosent er døvblinde.


Ansvarsdelingen mellom stat og kommune pådette feltet har vært tatt opp ved flere anledninger.Blant annet foreslo Hjelpemiddelutvalget2 enbegrenset overføring av hjelpemidler i dagliglivetfra stat til kommune. Forslaget gjaldt såkaltebasishjelpemidler, der kommunene i dag har etutvidet ansvar gjennom den såkalte bestillingsord-ningen.

En eventuell overføring av hele eller deler avhjelpemiddelområdet fra stat til kommune bør sesi sammenheng med kommunens ansvarsområdepå dette feltet. I tillegg til ansvaret for å tildele hjel-pemidler til kortvarige behov, har kommuneneogså et relativt stort ansvar hva gjelder å avdekke,utrede og begrunne behov for hjelpemidler gene-relt. Kommunene er videre førstelinjetjeneste forhjelpemidler til varig behov, unntatt for tiltak oghjelpemidler i forbindelse med arbeid og utdan-ning, og bistår disse brukerne gjennom søknads-

prosessen. Dette gjelder særlig for de hjelpemid-lene som NAV Hjelpemiddelsentralen forvalter.For tiltakene som ligger utenfor hjelpemiddelsen-tralenes ansvarsområde, er kommunenes ansvarmindre framtredende. Når det eksempelvis gjel-der høreapparat og ortopediske hjelpemidler,utgjør spesialisthelsetjenesten i større grad første-linjetjenesten.

I saker som gjelder hjelpemidler og tilretteleg-ging i arbeidslivet er det i utgangspunktet arbeids-giver som har førstelinjeansvaret. Kommunenehar ikke noe ansvar på dette området. Videre måtiltak til personer som har behov for tilrettleggingi arbeids- eller utdanningssituasjon ses i sammen-heng med den nasjonale arbeidsmarkedspolitik-ken, som i dag er et av Arbeids- og velferdsetatenskjerneområder. Dette kan tilsi at ansvaret for hjel-pemidler og tilrettelegging i arbeidsliv og i utdan-ningsinstitusjoner i mindre grad egner seg foroverføring til kommunene.

I dagens system er det slik at kommunenelangt på vei er bestiller av produkter (hjelpemid-ler), mens staten betaler. Selv om staten i dag kva-litetssikrer de vurderingene som gjøres av kom-munene, innvilges i all hovedsak de hjelpemidlerkommunens ansatte søker om. Dersom det øko-nomiske ansvaret for denne typen hjelpemidlerblir overført til kommunene, vil det innebære enstyrking av kommunenes helhetsansvar for bru-kerens situasjon, der man unngår en oppsplittingav ansvar og overføring av brukere mellom ulikeoffentlige nivåer og etater. Et kommunalt ansvarlegger til rette for god samordning mellom helespekteret av kommunale velferdsordninger. Enslik overføring vil også gi kommunene mer hel-hetlig økonomisk ansvar for å vurdere hva somsamlet sett er best for brukerne.

En konsekvens av en eventuell overføring avansvaret for en økt del av hjelpemiddelområdet tilkommunene, er at alle saker som gjelder de aktu-elle hjelpemidlene skal behandles av ansatte ikommunen. Dette krever ressurser og kompetan-seoppbygging knyttet til hjelpemiddelforvaltnin-gen. En overføring av ansvaret til kommunenekan blant annet innebære lokale forskjeller ilovanvendelse og praktiseringen av tildelingskrite-riene. Samtidig kan dette åpne for en bedre tilpas-ning til den enkelte brukers behov, og en mindrebyråkratisk ordning. Utfordringen med å byggeopp tilstrekkelig kompetanse vil avhenge av kom-munenes størrelse.

For avanserte og lavfrekvente hjelpemidler,som for eksempel avanserte synshjelpemidler, vildet være særskilt vanskelig for hver enkelt kom-mune å inneha tilstrekkelig kompetanse. I dagens2 NOU 2010: 5 Aktiv deltakelse, likeverd og inkludering.


system med 18 hjelpemiddelsentraler, er enkelteområder sentralisert til én eller flere sentraler forå sørge for god kompetanse. Det tilsier etterdepartementets vurdering at det er mest aktuelt åvurdere overføring av ansvar knyttet til hjelpemid-ler i dagliglivet (såkalte basishjelpemidler) ogikke ansvaret for hele hjelpemiddelområdet.

Det meste av hjelpemiddelområdet som gjel-der hjelpemidler i dagliglivet er allerede kjent forde fleste av kommunene. Kommunene har somnevnt et utvidet ansvar for basishjelpemidler gjen-nom bestillingsordningen, og gjennomfører alle-rede i dag i stor grad formidlingsoppgaver knyttettil disse hjelpemidlene. Kommunene er også ihovedsak ansvarlig for reparasjon og gjenbruk avenklere hjelpemidler. Dette innebærer at kommu-nene har god kompetanse på disse hjelpemidlene.Det er dermed en mulighet kun å overføre ansva-ret for basishjelpemidler til kommunene, slik ogsåHjelpemiddelutvalget foreslo. Det må i så fall tasstilling til den nærmere definisjonen av hva somskal regnes som basishjelpemidler, for å unngå etuavklart ansvarsforhold mellom kommune ogstat.

En sentral del av formidlingen av hjelpemidlerer knyttet til lager og logistikk. For å kunne tilbybrukerne hjelpemidler raskt, er man avhengig aven god løsning for dette. Videre er anskaffelse påhjelpemiddelområdet kompetansekrevende. Deter etablert en egen anskaffelsesenhet i Arbeids-og velferdsetaten som har ansvar for å inngå sen-trale avtaler med leverandører om hjelpemidler.Dette gjør det mulig å opprettholde et anskaffel-sesmiljø med høy kompetanse, både på anskaffel-sesfag og produktfag. Det må vurderes nærmerehvordan forhold knyttet til innkjøp, lager og logis-tikk bør håndteres ved en eventuell overføring.Det kan være aktuelt å overføre de statlige ressur-sene på dette området til kommunene. Videre harkommunene allerede i dag kjennskap til og erfa-ring med bruk av regelverket om offentligeanskaffelser.

Overføring av oppgaver fra stat til kommuneinnenfor Arbeids- og velferdsetatens portefølje, vilbety at kommune også overtar ansvaret for åutvikle, forvalte og drifte IKT-systemer som støt-ter oppgaveutførelsen i de overførte oppgavene.

Departementet foreslår at ansvar for basishjel-pemidler kan overføres til større kommuner. Detskal foretas en helhetlig gjennomgang av hjelpe-middelpolitikken. Denne gjennomgangen skalinkludere en grundig vurdering av den mest hen-siktsmessige ansvarsdelingen mellom stat ogkommune når det gjelder stønad til hjelpemidler,kompetansebehovet rundt hjelpemidler og en

nærmere avgrensning av hva som skal regnessom basishjelpemidler. En viktig del av en slikgjennomgang vil være hensynet til brukerne oghvordan deres behov best vil bli ivaretatt.

Dette er også langt på vei i tråd med anbefalin-gene fra Ekspertutvalget for kommunereformen.Utvalget mente at ansvaret for hjelpemidler tilvarige behov kan overføres til kommuner på15 000–20 000 innbyggere. Gruppen mente at detimidlertid er behov for nærmere utredning avhvordan utfordringene knyttet til lager, logistikkog kompetanse i kompliserte saker kan håndte-res, herunder Hjelpemiddelsentralenes rolle.

5.2.3 Arbeids- og utdanningsreiser


Stønad til arbeids- og utdanningsreiser (AU-rei-ser) ble etablert som en forsøksordning i 2001.Ordningen skal hindre at personer med nedsattarbeidsevne ikke kan ta arbeid eller utdanning pågrunn av manglende transporttilbud. Forsøket blebasert på utprøving av to modeller for organise-ring av AU-reiseordningen. I halvparten av fyl-kene ble ordningen knyttet opp mot trygdeetatenog kjørekontorene som i 2004 ble underlagt deregionale helseforetakene. I de resterende fyl-kene ble ordningen knyttet til den fylkeskommu-nale transporttjenesten for funksjonshemmede(TT-ordningen). Oslo hadde AU-reiser som enintegrert del av sin TT-ordning og var ikke med iforsøket. Fra 1. januar 2008 ble ansvaret for forsø-ket overført til Arbeids- og inkluderingsdeparte-mentet og lagt til Arbeids- og velferdsetaten, deravtalene med kjørekontorene i regionale helse-foretak ble videreført.

Stortinget vedtok i statsbudsjettet for 2013 ågjøre forsøksordningen med arbeids- og utdan-ningsreiser om til en landsdekkende, permanentordning. Dette innebar at den statlige ordningenble utvidet til også å omfatte brukere i Oslo. I enovergangsperiode i 2013 og 2014 finansierte sta-ten den delen av Oslos ordning som tilsvarte stat-lig regelverk. Nytt regelverk for den statlige ord-ningen, som inkluderer Oslo, ble iverksatt 1. sep-tember i 2014. I den forbindelse ble det også eta-blert en reisekortordning som erstatter bruk avkjørekontorer ved regionale helseforetak. Ansva-ret for AU-reiser, herunder også administrasjon avreisene, er dermed i sin helhet lagt til Arbeids- ogvelferdsetaten. Formålet med stønad til arbeids-og utdanningsreiser etter det nye regelverket er åbidra til at personer med forflyttningsvansker pågrunn av nedsatt funksjonsevne, kan være i ordi-


nært arbeid eller gjennomføre arbeidsrettetutdanning.

Arbeids- og utdanningsreiser er hjemlet i Lov10. desember 2004 nr. 76 om arbeidsmarkeds-tjenester (arbeidsmarkedsloven), jf. forskrift omstønad til arbeids- og utdanningsreiser fastsatt avArbeids- og sosialdepartementet 16. mai 2014.

I 2014 bevilget Stortinget 65,2 mill. kroner tilArbeids- og utdanningreiser, derav 41,4 mill. kro-ner til Arbeids- og velferdsetaten (kapittel 634,post 78) og 23,8 mill. kroner til Oslo kommune(kapittel 634, post 60). For 2015 er det lagt opp tilat den totale budsjettrammen videreføres og atmidlene i sin helhet bevilges under kapittel 634,post 78 som følge av at Oslo kommune er inn-lemmet i den statlige ordningen.

Per august 2014 var det registrert 421 brukereav ordningen med stønad til arbeids- og utdan-ningsreiser. Deltakere i Oslo kommune kommer itillegg. Ved overgang til ny ordning per 1. septem-ber var det innvilget støtte til arbeids- og utdan-ningsreiser for 130 personer som tidligere varomfattet av Oslo kommunes TT-ordning.


Kommunenes alminnelige ansvar for velferdsord-ninger for sine innbyggere, taler for at AU-reiserkan overføres til kommunene. Et mer genereltargument er at en slik overføring av ansvar er itråd med ønsket om å desentralisere oppgaver.Erfaringer fra Oslo kommune og forsøksperiodenhar vist at fylkeskommuner/større kommuner eregnet til å ha ansvaret for arbeids- og utdannings-reiser.

Ordningen med AU-reiser er ikke sterkt foran-kret i Arbeids- og velferdsetatens portefølje. Ord-ningen med arbeids- og utdanningsreiser ligger igrenseflaten mellom flere fagområder, der detikke er opplagt at ansvaret bør ligge hos Arbeids-og velferdsetaten. Arbeids- og utdanningsreiser eren stønadsordning som ikke forutsetter sammefaglig oppfølging av deltakernes gjennomføringsom for de regulære arbeidsmarkedstiltakenebasert på metodisk kompetanse. Arbeids- og vel-ferdsetaten har dessuten en omfattende oppga-veportefølje. Samtidig er dette en relativt liten ogavgrenset ordning med relativt stor stabilitet mht.aktivitet og forbruk.

Den tidligere forsøksordningen er evaluert avNordlandsforskning og Universitetet i Nordland.Den nye ordningen med AU-reiser som ble iverk-satt 1. september 2014 skiller seg fra den tidligereordningen ved at en reisekortordning i regi avArbeids- og velferdsetaten har erstattet tidligere

transportavtaler mellom Arbeids- og velferdseta-ten og kjørekontor ved regionale helseforetak.Den nye reisekortordningen er anskaffet avArbeids- og velferdsdirektoratet sentralt og gjel-der for hele landet. Det må vurderes nærmerehvordan en reisekortordning eventuelt kan imple-menteres i en kommunal modell.

Departementet foreslår at ordningen medArbeids- og utdanningsreiser kan overføres fraArbeids- og velferdsetaten til større kommuner.

5.3 Helse- og omsorgsdepartementet

5.3.1 Tannhelsetjenesten


Etter tannhelsetjenesteloven skal fylkeskommu-nen sørge for at tannhelsetjenester, inkludert spe-sialisttjenester, i rimelig grad er tilgjengelige forhele befolkningen. I tillegg har fylkeskommunenansvar for å sørge for nødvendig tannhelsehjelp,inkludert spesialistbehandling, til personer medrettigheter etter loven. Fylkeskommunen harogså et ansvar for helsefremmende og forebyg-gende tannhelsearbeid.

Tannhelsetjenesten finansieres i hovedsakgjennom fylkeskommunens frie inntekter, samtbrukerbetaling/egenandeler og ved trygderefu-sjoner.

Fylkeskommunen står fritt til å tilby tannbe-handling mot betaling til personer uten rettigheteretter loven. Fylkeskommunen fastsetter selv prispå sine tjenester til disse. Omfanget av slikbehandling er størst i områder med svak dekningeller ingen tilbud fra privat tannhelsetjeneste. Fyl-keskommunenes brutto driftutgifter til tannhelse-tjenester var i 2013 på i overkant av 3 mrd. kroner.

Det framgår av tannhelsetjenesteloven § 1-3 atfølgende grupper har rett til nødvendig tannhelse-hjelp:– Barn og ungdom fra fødsel til og med det året

de fyller 18 år– Psykisk utviklingshemmede i og utenfor insti-

tusjon– Eldre, langtidssyke og uføre i institusjon og

hjemmesykepleie– Ungdom som fyller 19 eller 20 år i behandlings-

året– Andre grupper som fylkeskommunen har ved-

tatt å prioritere

Om lag 1,4 mill. av landets innbyggere har rettig-heter etter tannhelsetjenesteloven. Disse har retttil oppsøkende og regelmessig tilbud. På landsba-


sis ble i 2013 om lag 850 000 personer med rettig-heter etter loven undersøkt/behandlet. I tilleggble om lag 196 000 voksne, som selv betaler fortannbehandlingen, undersøkt/behandlet.

De fleste voksne over 20 år har ikke rettighe-ter etter tannhelsetjenesteloven, og må selv betalefor utgiftene til tannbehandling. Dette gjelder uav-hengig av om de får dekket sitt behandlingsbehovi privat tannhelsetjeneste eller av fylkeskommu-nen. Personer over 20 år med gitte sykdommereller tilstander vil ha rett til stønad fra folketryg-den til dekning av utgifter til tannbehandling. I2014 utgjorde den samlede stønad for disse omlag 1,5 mrd. kroner.

På landsbasis er det i dag god dekning av all-menntannhelsetjenester. Dette gjelder også i dis-trikter med spredt bosetting. For å sikre stabilbemanning og bredt fagmiljø med tilgang til avan-sert utstyr har fylkeskommunene de siste årenegjennomført større endringer i klinikkstrukturengjennom etablering av større enheter i folkerikekommuner. Flere fylkeskommuner planleggerslik sentralisering. Målet er mer robuste fagmil-jøer, mer effektiv oppgavedeling mellom tannplei-ere og tannleger og dermed bedre utnyttelse avpersonellets kompetanse. I om lag 45 kommunerer det ingen fylkeskommunal tannklinikk og i omlag 45 kommuner er tannklinikken bemannet kunenkelte dager i uken eller noen dager per måned.

Tannlegespesialister utgjør om lag 10 prosentav de samlede tannlegeårsverkene i offentlig ogprivat tannhelsetjeneste. Av spesialistene er omlag 400 årsverk i privat sektor og om lag 45årsverk i den fylkeskommunale tannhelsetje-nesten, hvorav de fleste på regionale odontolo-giske kompetansesentre. På landsbasis er det storvariasjon i dekningsgraden av tannlegespesialis-ter, med høyest andel i Oslo og Hordaland.


Etter departementets vurdering vil det være for-deler ved å overføre det fylkeskommunale ansva-ret for tannhelsetjenesten til større og merrobuste kommuner. Tannhelsetjenesten har gren-seflater mot kommunale tjenesteområder, og detvil kunne gi god effekt å organisere og integrereallmenntannhelsetjenester med det kommunalehelsefremmende og forebyggende arbeid og medhelse- og omsorgstjenesten i kommunen. Organi-satorisk og faglig integrering av allmenntannhel-setjenester med øvrige kommunale helse- ogomsorgstjenester vil gi bedre muligheter til å iva-reta det samlede tjenestebehov, spesielt overfor

dem med særskilte og store hjelpebehov. Eteksempel er personer med rett til individuell plan.

En overføring av den fylkeskommunale tann-helsetjenesten til større kommuner vil innebæreat kommunene overtar driften av de offentligetannklinikkene som fylkeskommunene har eta-blert. Det vil være opp til den enkelte kommune åavgjøre i hvilken grad den vil opprettholde ellerendre klinikkstrukturen som skal gjelde for egenkommune. En ansvarsoverføring vil kunne med-føre smådriftsulemper dersom det er kommunersom også etter endringer i kommunestrukturenstår uten tannklinikk i egen kommune, og måbygge opp nye tilbud. Et alternativ for disse kom-munene kan være å samarbeide med andre kom-muner om tilgjengelighet og tjenestetilbud, ellereventuelt å kjøpe tjenester fra private tjenesteutø-vere. Dette vil også kunne gjelde tannlegevakt,tannhelsetilbud til personer med særskilte behov,opplæring og lignende. Større kommuner vil etterdepartementets vurdering kunne organisere tann-helsetjenestene på en god og kostnadseffektivmåte.

Ved en overføring av allmenntannhelsetje-nestene til kommunene, er det etter departemen-tets vurdering mest hensiktsmessig at også ansva-ret for spesialisttannhelsetjenester overføres.Dette omfatter spesialisttannhelsetjenester forgrupper med rettigheter og øvrig ansvar for spesi-alisttjenester etter tannhelsetjenesteloven. Hoved-begunnelsen for dette er at tannlegespesialistene ihovedsak samarbeider med allmenntannlegene. Idag drives opplæring, veiledning, fagutvikling ogklinisk forskning rettet mot fylkeskommunale all-menntannhelsetjenester ut fra regionale kompe-tansentre og fra fylkeskommunale tannklinikkermed ansatte tannlegespesialister. Spesialistenebistår med råd og veiledning i diagnostikk ogbehandling overfor henvisende allmennprakti-kere. Dette foregår også ved at allmennpraktikerehospiterer på klinikker/kompetansesentre medtannlegespesialister. Personer med omfattende ogsammensatte tannbehandlingsbehov vil ogsåvære best tjent med at det samlede tannhelsetje-nestetilbud er samlet på ett forvaltningsnivå. Kom-muner som ikke har ansatt egne spesialister ellersom ikke har organisert regionale odontologiskekompetansesentre vil kunne samarbeide medkommuner som har slike tjenester, eventueltkjøpe tjenester fra private. Private tannlegespesia-lister vil kunne fortsette sin praksis uavhengig avoppgaveoverføring ettersom det ikke eksisterer etdriftsavtalesystem for disse.

Et alternativ kunne være å overføre ansvaretfor spesialisttannhelsetjenester til helseforeta-


kene. Den tette integrasjonen mellom tannlege-spesialistene og allmenntannlegene tilsier imidler-tid at dette ikke vil være en god løsning. Departe-mentet ser heller ingen kostnadsmessige fordelerved dette. Behovet for samarbeid mellom tannle-gespesialister og spesialisthelsetjenesten omutredning, diagnostikk og behandling av pasientervil kunne ivaretas på ordinær måte innenfor gjel-dende systemer. Formalisering av forskningssam-arbeid mellom spesialisthelsetjenesten og regio-nale odontologiske kompetansesentre og andreforskningsmiljøer i kommunene, ivaretas i samar-beidsavtaler mellom helseforetak og kommunene.

Etter en samlet vurdering foreslår departe-mentet at allmenntannhelsetjenesten, spesialistt-annhelsetjenesten og fylkeskommunenes ansvaretter tannhelsetjenesteloven overføres til størreog mer robuste kommuner. Det skal utredes nær-mere hvordan og når implementeringen skal skje.

5.3.2 Habilitering og rehabilitering


Kommunenes og spesialisthelsetjenestens ansvarfor habilitering og rehabilitering følger av helse-og omsorgstjenesteloven og spesialisthelsetje-nesteloven. Spesialisthelsetjenesten skal sørge fornødvendig undersøkelse og utredning av brukeremed behov for habilitering og rehabilitering i spe-sialisthelsetjenesten. Tilsvarende skal kommu-nen sørge for at alle som oppholder seg i kommu-nen, tilbys nødvendig utredning og oppfølging vedbehov for sosial, psykososial eller medisinsk habi-litering og rehabilitering. Videre skal det regio-nale helseforetaket blant annet sørge for råd ogveiledning til kommunen om opplegg for enkelt-pasienter, og råd og veiledning til ansatte i kom-munen. Det statlige og det kommunale ansvareter nærmere utdypet i en egen forskrift om habili-tering og rehabilitering, individuell plan og koor-dinator.

Regionale helseforetak (RHF) har ansvaret forfinansieringen av de spesialiserte rehabiliterings-tjenestene. Finansieringen av RHF består av basis-bevilgning og aktivitetsbasert finansiering. Viderebevilges det midler som har som formål å stimu-lere til utvikling av gode habiliterings- og rehabili-teringstjenester, og å få fram best mulig kunn-skapsgrunnlag for utvikling av feltet. Det er ensærskilt bevilgning til behandlingsreiser til utlan-det. I tillegg kommer tjenester som er delfinansi-ert over trygdebudsjettet.

Den kommunale rehabiliteringstjenestenfinansieres i hovedsak gjennom kommunenes frie

inntekter. I tillegg finansieres tjenestene ved øre-merkede tilskudd, samt brukerbetaling/ egenan-deler og ved trygderefusjoner.

Habilitering og rehabilitering i spesialisthelse-tjenesten krever ulike personellgrupper som ulikelegespesialister, fysioterapeuter, ergoterapeuter,psykologer og nevropsykologer, spesialpeda-goger, herunder logopeder og ernæringsfysiolo-ger. De spesialiserte habiliterings- og rehabili-teringstjenestene ytes både i sengeavdeling, vedintern service til andre avdelinger, poliklinikk ogambulant virksomhet.

De regionale helseforetakene inngår ogsåavtaler med private aktører, for eksempel privaterehabiliteringsinstitusjoner, om tjenester på reha-biliteringsfeltet. Avtalene fastsetter hvilke tjenes-ter som skal leveres, omfang og pris. De regionalehelseforetakene har inngått avtale om levering avrehabiliteringstjenester fra rundt 50 private reha-biliteringsinstitusjoner. Det finnes også egneavdelinger/tjenester i spesialisthelsetjenesten forhabiliteringstjeneste for barn og unge, habili-teringstjeneste for voksne og egne rehabiliterings-avdelinger/avdelinger for fysikalsk medisin ogrehabilitering i sykehus. Det er etablert koordine-rende enhet for rehabilitering på regionalt nivå.

Barnehabiliteringstjenesten tilbyr tverrfagligespesialisthelsetjenester til barn og unge med funk-sjonsnedsettelser. Hovedoppgaver er utredningog oppfølging av barn og deres familier. Detteinnebærer diagnostisering, funksjonsutrednin-ger, veiledning, informasjon og opplæring.

Habiliteringstjenesten for voksne er en rådgi-vende, tverrfaglig spesialisthelsetjeneste sombistår primærkommuner, brukere, pårørende ogandre. Målgruppen er ungdom og voksne over 18år, med medfødte eller tidlig ervervede, varige ogsammensatte funksjonshemninger. Tjenestenarbeider med utredning, kartlegging, diagnostise-ring, rådgivning og opplæring. Det finnes habili-teringstjenester i alle fylker.

I kommunene er organiseringen av habilite-rings- og rehabiliteringsfeltet ulik, samtidig somdet i lov og forskrift er bestemt at visse strukturerskal være etablert. Kommunene er i likhet med deregionale helseforetakene pålagt å ha en koordi-nerende enhet for habiliterings- og rehabilite-ringsvirksomheten. I følge SSB har 85 prosent avkommunene nå etablert en slik enhet. Koordine-rende enhet på begge nivåer samarbeider omstrukturen på et overordnet nivå.

Habilitering og rehabilitering er ingen enkelt-tjeneste, men en serie tjenester eller tiltak som ersatt i et system. Det er betydelig variasjon i kom-munenes tilbud innenfor habilitering og rehabili-


tering. Det kan være flere mulige årsaker til dette.Blant annet kan ansvaret oppleves som uklart, fel-tet prioriteres ulikt, og kompetansen i kommu-nene varierer.

Krav til samarbeid mellom spesialisthelsetje-nesten og kommunene følger av den lovpålagteplikten til å inngå samarbeidsavtaler. Retningslin-jer knyttet til samarbeid om habilitering og rehabi-litering skal inngå i disse samarbeidsavtalene.


Ekspertutvalget for kommunereformen skriver isin sluttrapport at kommuner med en minimums-størrelse på 15 000–20 000 innbyggere kan overtaalt ansvar for habilitering og rehabilitering.

Det er departementets vudering at det vil værefordeler ved å samle en større del av rehabilite-ringsansvaret i kommunene. Den spesialisertehabiliterings- og rehabiliteringstjenesten har sam-arbeidsflater mot de kommunale tjenestene, ogdet er behov for samarbeid mellom kommuneneog spesialisthelsetjenesten for å kunne tilby bestmulige tjenester til pasientene. Overføring avansvar til kommunene vil blant annet kunne gibedre og mer helhetlige løsninger for pasienteneved at kommunene kan se rehabiliteringsfeltet isammenheng med øvrige kommunale tjenester.Det vil også gi kommunene sterkere insentiver tilå satse mer på forebygging og (hverdags-)rehabi-litering.

For å klargjøre ansvars- og oppgavefordelin-gen mellom kommunen og spesialisthelsetje-nesten utarbeidet Helsedirektoratet en rapport(IS-1947) i 2011. Denne slo fast at det er vanskeligå si noe absolutt og allmenngyldig om ansvars- ogoppgavefordelingen. Ifølge modellen som skisse-res i rapporten, bør kommunene yte tjenester derdet er behov for kompetanse knyttet til mulighe-ter og begrensninger i nærmiljø, og der det erbehov for langvarig og koordinert oppfølging,mens spesialisthelsetjenesten bør yte tjenesterder det er behov for spesialisert kompetanse,kompleksitet og intensitet. Det ble videre pekt påat det utføres mye rehabilitering i de private reha-biliteringsinstitusjonene som heller burde værtløst på kommunalt nivå.

Det er behov for å spesifisere ansvars- og opp-gavefordelingen ytterligere. Regjeringen vilarbeide videre med en vurdering av framtidigorganisering og ansvarsfordeling mellom spesia-listhelsetjenesten og kommunene for habilite-rings- og rehabiliteringstjenestene. I samhand-lingsreformen ble det lagt vekt på at tjenester påkommunalt nivå i mange tilfeller vil være bedre

for mange pasienter. I rapporten fra 2012 skriverHelsedirektoratet at dette har særlig relevansinnenfor rehabilitering, hvor mange har behov fortjenester på flere livsområder, og hvor nærhetentil det mangfold av tjenester som finnes i kommu-nen er viktig. Det påpekes at det å få tjenester inte-grert i den hverdagen hvor livet skal mestres,også ofte har bedre effekt.

Departementet foreslår at større kommunerkan få et større ansvar for rehabiliteringstjenestersom i dag ivaretas av spesialisthelsetjenesten. Detskal utredes nærmere hvilke oppgaver innenforrehabiliteringsfeltet kommunene skal få et størreansvar for, samt i hvilken form en slik ansvar-sendring skal skje.

5.3.3 Psykisk helse – distriktspsykatriske sentre


Etter helse- og omsorgstjenesteloven skal kom-munen sørge for at personer som oppholder seg ikommunen tilbys nødvendige helse- og omsorgs-tjenester. Kommunens ansvar omfatter alle pasi-ent- og brukergrupper. Psykisk helsearbeid ikommunen omfatter forebygging, kartlegging,behandling, rehabilitering, oppfølging og skadere-duksjon. Grensen mellom kommunale tjenesterog spesialisthelsetjenester vil følge hva som tilenhver tid defineres som spesialisthelsetjenester.Dersom den kommunale helse- og omsorgstje-nesten kan yte tilstrekkelig og forsvarlig helse-hjelp til en pasient bør ikke pasienten henvises tilspesialisthelsetjenesten. Dette forutsetter imidler-tid at kommunen har den nødvendige fagligekompetanse og kapasitet slik at helsehjelpen kanutøves forsvarlig.

Med psykisk helsevern innenfor spesialisthel-setjenesten menes undersøkelse og behandling avmennesker med psykisk lidelse, samt den pleie ogomsorg dette krever, jf. lov om psykisk helsevern§ 1-2. Loven regulerer tjenester som drives avregionale helseforetak (RHF), helseforetak (HF),private avtalespesialister eller andre som haravtale med RHF. Loven regulerer etablering oggjennomføring av frivillig og tvungent psykiskhelsevern, både i institusjon og ved polikliniskbehandling.

Innenfor spesialisthelsetjenesten består psy-kisk helsevern for voksne av desentraliserte spe-sialisthelsetjenester ved distriktspsykiatriske sen-tre (DPS), mer spesialiserte sykehusavdelingerog privatpraktiserende avtalespesialister. Et DPSvil normalt være første kontaktpunkt med spesia-


listhelsetjenesten. DPS har et hovedansvar for å gibehandlingstilbud i et gitt geografisk områdebåde i akuttsituasjoner og på bakgrunn av henvis-ninger. DPS skal gi spesialisert utredning og tilbydifferensiert behandling poliklinisk, ambulanteller som dag- og døgnbehandling. RHF er pålagtå sørge for at DPS har akuttberedskap gjennomdøgnet, om nødvendig i samarbeid med andreenheter der lokale forhold tilsier det. Akuttbered-skapen skal blant annet bygge på ambulante tje-nester med psykiater og psykologspesialist i front.For å få tilbud ved DPS forutsettes det vanligvishenvisning fra lege. Pasienter som ikke har rett tilhelsehjelp i spesialisthelsetjenesten blir normalttilbakeført til den kommunale helse- og omsorgs-tjenesten.

DPS har ansvar for å behandle alle typer alvor-lige psykiske lidelser, som psykoser, spiseforstyr-relser, alvorlige angst- og depresjonslidelser,tvangsnevroser, alderspsykiatri, posttraumatiskestresslidelser, dobbeltdiagnoser mv. Alle DPS skali tillegg ha tilbud om tjenester til rusavhengige.Det er gitt styringssignal til RHF om at DPS-struk-turen skal legges til grunn for tverrfaglig spesiali-sert behandling av rusavhengige (TSB). DPSforetar rettighetsvurderinger av pasienter henvisttil psykisk helsevern – og i en del tilfeller ogsåTSB. For tilstander hvor risikoen for voldshandlin-ger er stor, samt ved mindre hyppig forekom-mende og faglig krevende tilstander, vil behand-ling normalt legges til sykehus. Det er ingen for-skjell på faglig nivå mellom sykehus og DPS, mendet handler om en arbeidsfordeling. Om lag halv-parten av landets psykiatere og flertallet av lan-dets psykologspesialister jobber på DPS. DPS skalsørge for akuttpsykiatriske tjenester gjennomdøgnet, blant annet i form av ambulante akutteam.Om lag 85 prosent av den polikliniske behandlin-gen skjer i dag ved DPS. Antall behandlet i DPS i2013 var 101 000, hvorav 13 000 døgnpasienter. I2013 ble omlag 57 000 pasienter behandlet i BUP.Poliklinisk behandling er den dominerendebehandlingsformen.

DPS skal bistå den kommunale helse- ogomsorgstjenesten med råd og veiledning. Kom-munen og spesialisthelsetjenesten har begge etansvar for å bidra med kartlegging og utredning.Kommunene og spesialisthelsetjenesten må ofteyte samtidige tjenester til personer med alvorligeog sammensatte lidelser. Sentrenes ambulantevirksomhet skjer gjennom oppsøkende behand-lingsteam, rehabiliteringsteam, psykoseteam, tid-lig intervensjonsteam, alderspsykiatriske team ogambulante akutteam.

Kravet om samarbeidsavtaler mellom kommu-ner og DPS kom allerede i St.prp. nr. 1 (2004–2005). Dette innebar en forutsetning om et faststrukturert samarbeid gjennom forpliktende sam-arbeidsavtaler som omfatter rutiner for utskriving,faglig og økonomisk samarbeid om særlig ressur-skrevende brukere, rutiner for individuell plan,kompetansehevende tiltak mv. Krav om samar-beidsavtaler for alle sektorer ble forsterket og lov-festet gjennom samhandlingsreformen, jf. helse-og omsorgstjenesteloven § 6-1 og § 6-2 og spesia-listhelsetjenesteloven § 2-1e.

DPS ble etablert på landsbasis under Opptrap-pingsplanen for psykisk helse (1999–2008), og erfortsatt under faglig oppbygging. I perioden1998–2004 ble de fleste gjenværende psykiatriskesykehjemmene lagt ned og/eller omdannet tilDPS-institusjoner. Under opptrappingsplanen bledet etablert om lag 75 DPS, som dekker alle lan-dets kommuner. Det er betydelige forskjeller bådei totalvolum og i fordelingen av tjenestene mellomulike institusjonstyper og driftsformer i helsefore-taksområdene og i DPS-områdene.

Sykehusenes skal ivareta spesialiserte opp-gaver som bare kan utføres på sykehusnivå. Detomfatter sikkerhetspsykiatri, lukkede akut-tavdelinger og i noen grad enkelte mindre omfat-tende funksjoner knyttet til særlige områder somalvorlige tilfeller av spiseforstyrrelser, alderspsy-kiatri og personlighetsforstyrrelser.

Psykisk helsevern for barn og unge (BUP)utgjøres hovedsakelig av polikliniske og ambu-lante funksjoner og i samarbeid med det kommu-nale tjenesteapparatet. Tilbudet består av offent-lige institusjoner og et mindre antall avtalespesia-lister. Ved behov kan det gis tilbud om døgnbe-handling. Alle kommuner tilhører nå opptaksom-rådet til et DPS og en poliklinikk i BUP. Mangesteder er BUP og DPS samlokalisert.

Finansieringen av det statlige psykiske helse-vernet skjer i hovedsak over basisbevilgningen tilRHF. I tillegg bevilges det noen relativt små beløptil ACT-team (tverrfaglige team som arbeideraktivt oppsøkende utenfor sykehus) og kompetan-sehevende tiltak.

Kommunalt psykisk helsearbeid finansieresgjennom kommunenes frie inntekter. I tilleggbevilges det øremerkede midler til kunnskaps- ogkompetansetiltak, samt utviklingstiltak i tjenes-tene.


En omfattende omstilling av psykisk helsevern bleiverksatt gjennom Opptrappingsplanen for psy-


kisk helse (1998–2008). Hovedelementer i planenvar DPS-utbyggingen og generell omlegging fradøgn- og institusjonsbehandling til større innslagav polikliniske og ambulante tjenester, undermålet om å nå flere med et bedre tilbud tilpassetbrukernes individuelle behov. Ved opptrappings-planens slutt ble det behandlet over dobbelt såmange personer med psykiske lidelser som i1998. Nasjonal statistikk viser at behandlingsakti-viteten har fortsatt å øke i årene etter dette. Oms-tillingen med overføring av oppgaver og ressurserfra sykehusene til DPS er ikke sluttført, og det ernødvendig å fortsette oppgave- og ressursoverfø-ring fra sykehus til DPS med økt vekt på polikli-nikk, ambulante tjenester, lettere tilgjengelighetog tettere samarbeid med kommunene.

Ekspertutvalget for kommunereformen skri-ver i sin sluttrapport at det både er fordeler ogulemper ved å overføre ansvar og oppgaver innen-for det psykiske helsevernet til kommunene.Utvalget peker på at kommunen og spesialisthel-setjenesten yter samtidige tjenester til menneskermed sammensatte lidelser, og mener ut fra detteat det kan være store fordeler med å overføreansvaret for psykiske helsetjenester til kommu-nene. Utvalget mener derfor det bør utredes ogprøves ut en modell der kommunene overtar res-surser og finansieringsansvar for hele det psy-kiske helsevernet, og der de spesialiserte tjenes-tene fortsatt tilbys av de regionale helseforeta-kene.

Departementet foreslår å opprette en forsøks-ordning med overføring av driftsansvar for DPS tilkommuner som har tilstrekkelig kapasitet ogkompetanse. Formålet med forsøksordningen vilvære å undersøke om et kommunalt ansvar for tje-nesten kan bidra til et bedre og mer helhetlig til-bud til brukerne. DPS er, og vil i forsøket fortsattvære, en spesialisthelsetjeneste. Det kommunaledriftsansvaret skal utøves etter avtale med RHF,som fortsatt vil inneha det lovbestemte sørge-for-ansvaret. Avtalene forutsetter kommunal myndig-het til å organisere de samlede spesialisthelsetje-nestene i DPSet og de kommunale helse- ogomsorgstjenestene. Forsøksordningen skal vide-reføre gjeldende pasient- og brukerrettigheter.Helsedirektoratet gis i oppdrag å utforme et ram-meverk for avtalene i samarbeid med KS og deregionale helseforetakene. Forsøksordningenskal evalueres.

5.4 Justisdepartementet

5.4.1 Notarius publicus’ vigsler og notarialbekreftelser


Utføring av notarialforretninger hører blant annetinn under tingrettene og Oslo byfogdembete.Dommerne ved embetene, Sysselmannen på Sval-bard og norske utenrikstjenestemenn er notariuspublicus. I tillegg er andre, herunder politiet, til-delt full eller delvis notarialmyndighet, jf. Lov 26.april nr. 12 2002 om notarius publicus § 1 og for-skrift om notarius publicus § 2. Verken dommereved lagmannsretten eller Høyesterett utfører iutgangspunktet notarialforretninger. Notarialfor-retninger er et samlebegrep for alle oppgaver somlovgiver har lagt til notarius publicus. Disse kan iall hovedsak deles inn i notarialbekreftelser(bekreftelse av underskrifter og kopier) og vigs-ler, jf. lov om notarius publicus § 2 første ledd. I til-legg kommer en mindre tredje gruppe mer kre-vende oppgaver. For å inngå ekteskap i Norge, mådet først vurderes om ekteskapsvilkårene er opp-fylt. Deretter inngås ekteskap ved at brudefolkenemøter for en vigsler, og notarius publicus er én avflere mulige vigslere, jf. Lov 4. juli nr. 47 1991 omekteskap §§ 11, 12 og 14. Vigsler utføres av dom-mere i tingrettene og Oslo byfogdembete i egen-skap av å være notarius publicus. Domstollederkan ved delegasjon av notarialmyndighet gi saks-behandlere i domstolen kompetanse til å foreståbåde vigsler og notarialbekreftelser, jf. forskriftom notarius publicus § 3 første ledd nr. 1. Prøvingav om ekteskapsvilkårene er oppfylt ble overførttil folkeregistermyndigheten i 2004, og gjøres avfolkeregisteret ved de regionale skattekontorene.På bakgrunn av prøvingen utstedes en prøvingsat-test som oversendes vigsler forut for seremoni-ene.

Det ble i 2012 utført 8 398 vigsler i domsto-lene.


Kompetansen til å forestå vigsler er i dag også til-lagt andre instanser enn notarius publicus, jf. ekte-skapsloven § 12. Vigsler foretas i dag av Den nor-ske kirke, andre registrerte trossamfunn, Huma-netisk forbund og andre livssynssamfunn sommottar tilskudd etter Lov om tilskott til livssyns-samfunn av 12. juni 1981 nr. 64. Etter dagens ord-ning kan også saksbehandlere i domstolen giskompetanse til å foreta vigsler. Selve prøvingen avekteskapsvilkårene er lagt til skatteetaten for alle


instansene. Dette taler for at domstolenes vig-selsmyndighet kan overføres til kommunene ogbetinger trolig heller ikke større kommuner enndet vi allerede har i dag. Sett hen til oppgavensseremonielle karakter er det heller ikke påkrevdmed noen særskilt fagkompetanse, og det eringen nasjonale mål som kan bli skadelidende veden slik overføring. Det kan tvert imot være slik atvigselkompetanse til kommunene gir bedre til-gjengelighet for de innbyggerne som ønsker bor-gerlig vigsel og også mulighet til i større gradlokale tilpasninger enn det som faller seg naturligfor en vigsel i regi av domstolene. Et motargu-ment kan være at enkelte mener vigselssermo-nien ikke blir høytidelig nok ved at kompetansenoverføres fra domstolene. Dette kan imidlertidivaretas ved å gi retningslinjer for innholdet ogutførelsen av vigselen i kommunens regi. Depar-tementet mener derfor at tingrettenes og Oslobyfogdembetes myndighet til å forestå vigsler kanoverføres til kommunene.

Kommunene kan også gis notarialmyndighettil å bekrefte underskrifter på dokumenter ogbekrefte rett kopi, i tillegg til de andre notariuspublicusmyndighetene.

5.5 Klima- og miljødepartementet

5.5.1 Klima- og miljøforvaltning

Oppgavene knyttet til klima og miljø har desenere årene endret karakter, blant annet somfølge av økt internasjonalisering på en rekkeområder. Norsk klima- og miljøforvaltning styres iøkende grad av internasjonale avtaler og konven-sjoner. Samtidig har det gjennom de siste ca. 15årene skjedd en betydelig overføring fra statligsentralt hold til folkevalgt lokalt og regionalt nivåav klima- og miljøoppgaver og myndighet hvor deter et lokalog regionalpolitisk handlingsrom.

Norsk klima- og miljøpolitikk er forankretgjennom bestemmelsene i miljølovgivningen(naturmangfoldloven, naturoppsynsloven, foru-rensningsloven, lakse- og innlandsfiskloven, viltlo-ven, kulturminneloven, friluftsloven og markalo-ven). I tillegg er klimakvoteloven, motorferdsello-ven og andre lover, som blant annet plan- og byg-ningsloven, skogloven, jordloven og vannres-sursloven viktige lover for å sikre en bærekraftigmiljøforvaltning.

Klimapolitikken påvirker og omfatter mangesamfunnsområder. Klimautfordringene går påtvers av sektorer og krever derfor samordning ogforpliktende samarbeid på tvers av myndigheter.Det handler både om å hindre dramatiske klima-

endringer og om å utvikle nye næringer, produk-sjonsmåter og teknologiske løsninger.


Myndighet innenfor klima- og miljøforvaltningener lagt til Klima- og miljødepartementet, Miljødi-rektoratet og Riksantikvaren på sentralt statlignivå, til fylkesmannen og fylkeskommunen påregionalt nivå, samt kommunen. Sametinget hartilsvarende rolle og myndighet som fylkeskommu-nene, for samiske kulturminner over hele landet.Fylkesmannen skal sørge for at nasjonal politikkvedtatt av regjeringen og Stortinget blir fulgt oppregionalt og lokalt, og fylkesmannens arbeid er enforutsetning for gjennomføring av nasjonal klima-og miljøpolitikk. Fylkesmannen står også sentralti å sikre samarbeid og samordning mellom ulikesektorer. Fylkesmannen og fylkeskommunenesoppfølging og veiledning av kommunene er viktigfordi mange kommuner har begrenset kompe-tanse innenfor klima og miljø. Forvaltningsmyn-digheten for nasjonalparker og større verneområ-der er lagt til nasjonalpark-/verneområdestyrersom er lokalpolitisk sammensatt. Rovviltnemn-dene har myndighet til å fatte vedtak om kvoterfor jakt/lisensfelling/skadefelling som reguleresut fra bestandssituasjonen til hver enkelt art.Kommunene har en rolle i forbindelse med opp-nevning og administrering av kommunale skade-fellingslag.

Naturforvaltning

Innenfor naturforvaltning gir FN-konvensjonenom biologisk mangfold (CBD) hovedrammever-ket for det nasjonale arbeidet med bevaring ogbærekraftig bruk av biologisk mangfold. CBD ogBernkonvensjonen (konvensjonen om ville euro-peiske planter og dyr og deres naturlige leveområ-der), Ramsarkonvensjonen (konvensjonen om våt-marksområder av internasjonal betydning) ogNASCO (konvensjonen om vern av laks i dennordlige Atlanteren) forplikter Norge til åbeskytte nærmere bestemte arter og områdersom anses som viktige for bevaring av naturmang-foldet. Oppfølging av internasjonale forpliktelserstyrer i utstrakt grad det arbeidet som naturfor-valtningsmyndighetene utfører.

Fylkesmannen har ansvaret for å legge til rettefor å sikre et best mulig kunnskapsgrunnlag isaker vedrørende naturforvaltning. De har ansvarfor å ta vare på truede arter og ansvarsarter, somvillaks og villrein, og bekjempelse av fremmedeorganismer. De har oppgaver knyttet til vannfor-


skriften og helhetlig vannforvaltning, til å ta varepå miljøhensyn i planprosesser etter plan- og byg-ningsloven og andre større utbyggingssaker, ogsaksforberedelse av vernesaker etter naturmang-foldloven for Klima- og miljødepartementet. Fyl-keskommunen har ansvar for oppgaver innenforfriluftsliv, bestandsforvaltning av ikke truede arterav vilt og innlandsfisk som det kan høstes av, og ervannregionmyndighet.

Kommunene er gjennom sitt ansvar etter plan-og bygningsloven en av de viktigste aktørene foren bærekraftig naturforvaltning. Kommunene harogså ansvaret for deler av vilt- og fiskeforvaltnin-gen i medhold av viltloven og lakse- og innlands-fiskloven, de har ansvaret for en rekke oppgaverinnen friluftslivsforvaltningen etter friluftsloven,og de er myndighet etter hovedelen av regelverkfor motorferdsel i utmark. Oppgavene innenfor fri-luftsliv er blant annet fastsettelse av lokale for-skrifter, oppfølging av ulovlige tiltak, innvilging avtillatelse til avgiftsinnkreving, sperring av områ-der mv.

Ca. 80 prosent av arealet som er vernet i med-hold av naturmangfoldloven forvaltes nå lokaltgjennom nasjonalpark-/verneområdestyrene somer lokalpolitisk sammensatt.

Kommunene som har mindre verneområdersom naturreservater, biotopvernområder og min-dre landskapsvernområder, og som per i dag ikkeforvaltes av nasjonalpark-/verneområdestyrene,har fått tilbud om å overta forvaltningsmyndighetetter naturmangfoldloven § 62 for disse verneom-rådene.

Bortsett fra forvaltning av truede eller sær-skilte ansvarsarter, som er fylkesmannens ansvar,ligger oppgaver og myndighet knyttet til høstingav vilt og ferskvannsfisk i all hovedsak hos rettig-hetshaverne, kommunen og fylkeskommunen.Rovviltnemndene har myndighet til å fatte vedtakom kvoter for jakt/lisensfelling som reguleres utfra bestandssituasjonen til hver enkelt art. Kom-munene har en rolle i forbindelse med oppnev-ning og administrering av kommunale skadefel-lingslag.

Forurensning

Når det gjelder forurensning har mye av regelver-ket sitt utspring i EU-/EØS-regelverk. Mange avsaksområdene har også selvbærende krav i for-skrifter etter forurensningsloven. På disse saksfel-tene er følgelig det lokale handlingsrommet sværtbegrenset. Kommunene er myndighet innenforstore deler av avløpsområdet, og på deler avavfallsområdet slik som forsøpling. Fylkesman-

nens oppgaver innen forurensning er i hovedsakknyttet til oppfølging av næringsvirksomhet ogarbeid med opprydding i forurenset grunn og sjø-bunn. I sitt arbeid med å sette miljøkrav, gjennomklagesaksbehandlingen og gjennom lovlighets-kontroll og tilsyn, har fylkesmannen viktige opp-gaver for å sikre likebehandling og like konkur-ransevilkår.

Departementets vurderinger og forslag til endring

Naturforvaltning

Kommunene som har mindre verneområder somnaturreservater, biotopvernområder og mindrelandskapsvernområder og som per i dag ikke for-valtes av nasjonalpark-/verneområdestyrene, harfått tilbud om å overta forvaltningsmyndighetetter naturmangfoldloven § 62 for disse verneom-rådene. Dette innebærer at forvaltning av små ver-neområder etter naturmangfoldloven § 62 kanoverføres til større kommuner.

For mindre verneområder som ligger i natur-lig tilknytning til verneområder som i dag forval-tes av nasjonalpark-/verneområdestyrene, har sty-rene fått tilbud om å overta ansvaret også for disseområdene. Dersom kommunen eller styrene ikkeønsker denne myndigheten, kan myndighetenfortsatt ligge hos fylkesmannen.

Delegeringen omfatter ikke Ramsarområdenehvor nasjonalstaten har et særlig ansvar for at ver-neverdiene blir ivaretatt i tråd med internasjonalemål og kriterier, og hvor det ikke er noe lokalpoli-tisk handlingsrom i forvaltningen.

Innlandsfiskeforskriften er fastsatt med hjem-mel i lakse- og innlandsfiskloven § 34. Forskriften§ 2 omhandler arter det er tillatt å fiske etter, ogfylkeskommunen kan forby fiske av arter det ertillatt å fiske på etter denne bestemmelsen dersomarten er truet lokalt eller regionalt. Kommunenehar allerede ansvar for deler av fiskeforvaltnin-gen, og det vil bidra til en mer effektiv forvaltningdersom kommunene også får ansvar for å gjørevurderingen av om hvorvidt det er behov for å inn-føre et slikt forbud. Departementet foreslår at fyl-keskommunens myndighet etter innlandsfiske-forskriften § 2 tredje ledd kan overføres til størrekommuner.

Forskriften om jakt- og fangsttider er fastsattmed hjemmel i naturmangfoldloven §§ 9, 15 og 16og viltloven §§ 9, 24 og 44. Forskriften §§ 2 og 3omhandler henholdsvis jakt- og fangsttider forulike arter i ulike deler av landet, og myndighetentil å fastsette de ulike jakttidene. Departementetforeslår at fylkeskommunens myndighet til å fast-sette utvidet jakttid for enkelte fremmede/intro-


duserte arter etter § 2 i forskrift om jakt- ogfangsttider og hvor det i liten grad er nødvendig åta hensyn til regional utberedelse, kan overførestil større kommuner.

Forurensning

Innenfor næringsmiddelindustrien, som omfattergrønnsaksvaskerier, har potetvaskerier måttetsøke om utslippstillatelse. Grønnsaksvaskerierfører i stor grad til reversibel forurensning, og deter naturlig å se utslippsproblematikk knyttet tildette i nær sammenheng med kommunenesansvar innenfor avløp.

Støy fra motorsportsbaner, skytebaner ogvindmøller er primært et lokalt miljøproblem, ogbør følgelig behandles av kommunene som detlaveste effektive nivået.

Departementet foreslår at myndighet til å giutslippstillatelse etter forurensningsloven § 11 nårdet gjelder grønnsaksvaskerier og til å behandlesaker vedrørende støy fra motorsportsbaner, sky-tebaner og vindmøller kan overføres til størrekommuner.

5.6 Kommunal- og moderniserings-departementet

5.6.1 Det boligsosiale området – tilskudd til etablering i egen bolig og tilskudd til tilpasning av bolig


På Kommunal- og moderniseringsdepartementetsområde er hovedmålet for den boligsosiale politik-ken at flere vanskeligstilte skal få et egnet sted åbo. Økt botrygghet og etablering i eid bolig er etsentralt delmål på politikkområdet. Den boligsosi-ale politikken har en svak lovforankring. Husban-ken forvalter tilskuddsordninger på vegne av sta-ten og samarbeider tett med kommunene. Kom-munenes boligsosiale plikter er i dag forankret iLov 18. desember 2009 nr. 131 sosiale tjenester iarbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjeneste-loven). Kommunene er etter § 15 forpliktet til åmedvirke til å skaffe bolig til personer som av øko-nomiske, sosiale, helsemessige eller mer sam-mensatte forhold ikke kan ivareta sine interesserpå boligmarkedet. NAV-kontoret i kommunen harbest kjennskap til behovet for boliger til økono-misk og sosialt vanskeligstilte og har derfor enplikt til å medvirke i kommunens boligsosialearbeid. Bestemmelsen gir ikke tjenestemottakerrett til bolig, men ved akutt behov for botilbud har

NAV-kontoret forpliktelser etter § 27. Kommu-nene har også ansvar for å medvirke til å skaffebolig til personer som har behov for bolig medsærlig tilpasninger. Det rettslige grunnlaget formedvirkningsansvaret er i disse tilfellene helse-og omsorgstjenesteloven § 3-7.

I dag finansieres tilskudd til etablering i egenbolig og tilskudd til tilpasning av bolig over kapit-tel 581 Bolig- og bomiljøtiltak, post 75 og post 79.Kommunene søker Husbanken om midler somfordeles ut fra en helhetsvurdering av kommune-nes situasjon. Kommunene behandler søknadenefra enkeltpersoner, og tildeler tilskudd til enkelt-personer etter behovsprøving.

Utfordringene for vanskeligstilte på boligmar-kedet er godt dokumentert. De fleste klarer seggodt på egenhånd i boligmarkedet, men enkeltegrupper er mer utsatt enn andre. Det kan gjeldebarnefamilier med lav inntekt, innvandrere ogpersoner med ulike funksjonsnedsettelser. Rus-misbrukere og personer med psykiske lidelser erogså utsatt på boligmarkedet. Storbyer har sær-skilte utfordringer knyttet til høye boligpriser.Demografiske endringer og økt press i sentraleområder kan medføre at utfordringene vil øke iårene framover.

Tilskudd til etablering i egen bolig

Tilskuddet skal bidra til etablering i egen bolig ogå sikre egnede boliger for vanskeligstilte på bolig-markedet. Tilskuddet er et sentralt virkemiddelfor å bistå personer med langvarige problemermed å etablere seg i egen bolig på grunn av lavinntekt, vansker med å opparbeide seg egenkapi-tal eller andre vansker med å etablere seg i bolig.Tilskudd gis til vanskeligstilte, bostedsløse, flykt-ninger, personer med funksjonshemminger, rus-problemer, psykiske problemer eller husstandermed funksjonshemmet barn. Tilskuddet erstrengt behovsprøvd.

Tilskudd til etablering er personrettet og gis tiloppføring, kjøp eller refinansiering av egen bolig.I 2014 ble det gitt til sammen 392,2 mill. kroner itilskudd til etablering fordelt på 1 535 husstander.Det ble gitt flest tilskudd til kjøp av bolig, hvorav1262 av husstandene fikk tilskudd til kjøp av bruktbolig. Tilskudd til etablering gis også i saker somgjelder refinansiering, utbedring av bolig ellerbygging av ny bolig. I en del tilfeller gis tilskuddetsammen med startlån som også tildeles av kom-munene. For 2015 er det bevilget 371,7 mill. kro-ner til tilskuddet. Det innebærer at om lag 1 300–1 400 husstander vil kunne få tilskudd.


Tilskudd til tilpasning av bolig

Tilskudd til tilpasning av bolig skal bidra tilegnede boliger for personer med nedsatt funk-sjonsevne, samt økt tilgjengelighet i boligmassen.Den personrettede delen av tilskuddet går til ulikeformer for tilpasning, fra enkle tiltak, som å fjernedørterskler, til større ombygginger, som endretromløsning. Tilskuddet gis også til å finansiereprofesjonell prosjekteringshjelp ved behov for til-pasning. Tilskuddsordningen benyttes i tillegg tilblant annet installering av heis, og tildeles da tilborettslag, sameier og liknende.

Det er et stort behov for flere tilgjengeligeboliger, blant annet for å møte de demografiskeutfordringene vi står overfor de neste tiårene.Flere tilgjengelige boliger reduserer behovet forinstitusjonsplasser og omsorgsboliger, og for mid-lertidige hjelpemidler og bruk av hjemmetje-nester. Undersøkelser av eldres boligpreferansertyder på at de fleste ønsker å bo hjemme så lengesom mulig. En evaluering av tilskudd til tilpasningfra 2014 indikerer at økt bruk av tilskuddet vilkunne gi store nyttegevinster.

I 2014 ble det gitt 1 268 tilskudd til tilpasningfor til sammen 107 mill. kroner. Gjennomsnittligtilskudd økte fra 66 400 kroner i 2013 til 84 434kroner i 2014. Økningen skyldes at tiltakene erstørre og mer kostnadskrevende, blant annetfordi familier med barn med nedsatt funksjons-evne prioriteres. I 2014 ga Husbanken 7,9 mill.kroner i tilskudd til utredning og prosjektering avboliger som skal dekke spesielle boligbehov.


Kommunene har over tid fått mer ansvar for detboligsosiale arbeidet. Kommunene har fått entydeligere rolle, og flere oppgaver innenfor de per-sonrettede statlige ordningene er i praksis over-ført til kommunene.

Staten og kommunene har i dag et tett samar-beid om de personrettede virkemidlene tilskuddtil etablering og deler av tilskudd til tilpasning.Kommunene har vedtaksmyndighet og tildeler til-skudd, mens regelverk og økonomiske rammergis på statlig nivå.

Departementet foreslår at midlene til tilskuddtil etablering og den personrettede delen av til-skudd til tilpasning innlemmes i rammetilskuddettil kommunene. Med dette vil kommunene få etmer helhetlig boligsosialt ansvar og kan i størregrad se lokale boligsosiale utfordringer i sammen-heng med andre velferdsområder. Det kommu-nale handlingsrommet og fleksibilitet i utnyttelsen

av midlene vil øke. Innlemming i rammetilskuddetvil gi kommunene økt forutsigbarhet. Samtidigblir ordningen enklere og mindre byråkratisk vedat kommunene ikke lenger må søke Husbankenom midlene.

Innenfor de personrettede tilskuddene kankommunene i dag gi egne retningslinjer for ord-ningene innenfor rammene av det statlige regel-verket. Det er rom for skjønn i kommunenes søk-nadsbehandling. Dette gir rom for tilpasning tilindividuelle og lokale behov.

Forslaget om å overføre tilskuddene inne-bærer at statens administrasjon bortfaller. Hus-banken har i dag oppgaver med blant annet å for-dele tilskuddsmidlene mellom kommunene, ogmed rapportering og kontroll av bruken av mid-lene. Disse oppgavene vil falle bort, slik at det kanfrigjøres ressurser til andre viktige oppgaver iHusbanken. Husbanken skal fortsatt ha en rollesom veileder overfor kommunene på det boligso-siale området.

Innlemming av tilskuddsordningene i ramme-tilskuddet krever at kommunene prioriterer arbei-det. En overføring til kommunene forutsetter entydeligere lovforankring av kommunenes boligso-siale ansvar. Departementet vil foreslå endringer ieksisterende regelverk som slår fast at det skalvære en kommunal oppgave å gi hjelp til boligeta-blering og boligtilpasning.

5.7 Kulturdepartementet

5.7.1 Idrettsfunksjonell forhåndsgod-kjenning av svømmeanlegg


Spillemidler til anlegg for idrett og fysisk aktiviteter hjemlet i lov om pengespill m.v. (pengespillo-ven) av 28. august 1992 nr. 103, med senereendringer.

Med hjemmel i kgl. res. av 11. desember 1992om fordeling av overskuddet fra Norsk TippingAS til idrettsformål, har Kulturdepartementetbemyndiget kommunene til å foreta idrettsfunk-sjonell forhåndsgodkjenning av planer for enrekke ordinære idrettsanlegg. Søknad om for-håndsgodkjenning skal sendes kommunen. Detteutelukker likevel ikke at kommunen kan sendesøknaden til Kulturdepartementet for godkjen-ning. Kulturdepartementet kan også gi foreløpigeuttalelser om planer/skisser. Fylkeskommunenog kommunen kan avtale at kommunen sendersøknad om forhåndsgodkjenning til fylkeskom-munen til uttalelse.


Idrettsfunksjonell forhåndsgodkjenning er ensentral del av tilskuddsordningen for idrettsan-legg. Denne godkjenningen er ikke det sammesom den ordinære byggesaksbehandling som fin-ner sted i kommunen, men en egen vurderingsom sikrer at både sikkerhetsmessige, idretts-funksjonelle og tekniske behov blir ivaretatt. God-kjenning må innhentes fra Kulturdepartementeteller den departementet bemyndiger, for alleanlegg som skal søke om spillemidler, og må fore-ligge før byggearbeidene igangsettes.

Fra 15. juni 2014 har regjeringen besluttet atfølgende anlegg kan forhåndsgodkjennes i kom-munene i tillegg til de anleggstypene de tidligereer bemyndiget å godkjenne:– Alle typer haller og alle tiltak i disse– Hoppbakker der K (kritisk punkt) er lik eller

større enn 75m– Utfortraseer– Undervarmeanlegg i kunstgressbaner– Større motorsportanlegg– Større skianlegg– Større skyteanlegg– Innendørs skyteanlegg

Det er nå kun følgende anleggstyper som kreveridrettsfunksjonell forhåndsgodkjenning av Kultur-departementet, både ved nybygg, rehabiliteringog tilbygg/ombygging:– Svømmeanlegg– Kunstisanlegg, utendørs og innendørs– Anlegg som av departementet har fått status

som nasjonalanlegg

Endringer av hvilke anlegg som kan forhåndsgod-kjennes av kommunen etterfølges ikke av juste-ringer i rammeoverføringer til kommunen. Spille-middelordningen er i sin helhet fra overskuddet iNorsk Tipping AS og ordningen finansieres ikkeover statsbudsjettet.

Kommunene har hatt myndighet til å for-håndsgodkjenne de fleste – og de hyppigstomsøkte – idrettsanlegg siden oppgaven ble dele-gert ut i sin tid. Nytt fra 2014, gjeldende for forde-lingen i 2015, er ytterligere fullmakter til å foretaidrettsfunksjonell forhåndsgodkjenning av flerestørre anlegg.

Kulturdepartementet behandler årlig omtrent10 saker som omhandler idrettsfunksjonell god-kjenning av svømmehaller, inkludert søknader omrehabilitering. Departementet har gjennom sinsaksbehandling ofte hatt avgjørende merknadertil anleggets utforming for å ivareta både sikker-hetsmessige og idrettsfunksjonelle behov.


Kulturdepartementet har foreløpig ikke erfaringfra den siste delegeringen av godkjenningsmyn-dighet, herunder i hvilken grad kommunene vilsøke bistand hos enten fylkeskommunen ellerdepartementet for å få foretatt en idrettsfunksjo-nell forhåndsgodkjenning av disse litt størreanleggstypene.

Svømmeanlegg er en anleggstype som er kom-petansekrevende å planlegge, og kostnadskre-vende å bygge og drive. Det stiller høye krav bådetil teknisk gjennomføring, sikkerhet og idretts-funksjonell utforming. Den lave frekvensen avslike søknader medfører at det i liten grad er bygdopp kompetanse og erfaring på dette områdetutenfor departementet i dag.

Med en kommunestruktur med større og merrobuste kommuner, og med gode veiledere oginformative virkemidler, vil mulighetene for å opp-arbeide den nødvendige kompetanse kunne værebetydelig større.

Departementet foreslår derfor at idrettsfunk-sjonell forhåndsgodkjenning av svømmehallerkan overføres til kommunene som følge av en nykommunestruktur.

5.7.2 Tilskudd til frivilligsentraler


Tilskudd til frivilligsentraler ble første gang lyst uti 1991 som en forsøksordning for å prøve ut prak-tiske modeller for mobilisering av frivillige, hoved-sakelig innen omsorgssektoren. I 1994 vedtokStortinget å opprettholde tilskuddet til frivilligsen-tralene som en varig ordning, jf. Innst. S. nr. 99.(1993–94) Innstilling fra sosialkomiteen om vide-reføring av arbeidet med frivillighetssentraler,St.meld. nr. 16 (1993–94) Lat ikkje graset gro attmellom grannar – Om videreføring av arbeidet medfrivillighetssentraler.

Fra 2005 ble ansvaret for forvaltningen av til-skuddsordningen overført til det daværende Kul-tur- og kirkedepartementet. Retningslinjer for fri-villighetssentraler/nærmiljøsentraler ble vedtattav departementet i september 2005, med mindrerevideringer i 2010.

Den statlige bevilgningen til frivilligsentralenefastsettes i Stortingets årlige budsjettvedtak, jf.Prop. 1 S (2014–2015) fra Kulturdepartementet,kapittel 315 Frivillighetsformål, post 71 Tilskuddtil frivilligsentraler. Innenfor bevilgningen er detavsatt midler til driftstilskudd for etablerte sentra-ler, etableringstilskudd til nye sentraler, kompe-


tansebygging og samarbeid mellom sentraler,samt andre prosjekter.

Størrelsen på det statlige tilskuddet til denenkelte sentral fastsettes av Kulturpartementetinnenfor den rammen Stortinget har bevilget fordet enkelte år. Maksimalt driftstilskudd i 2014 blefastsatt til 310 000 kroner. For å kunne motta mak-simalt driftstilskudd er det en forutsetning at frivil-ligsentralen har en daglig leder i 100 prosent stil-ling og at sentralen har 40 prosent lokal finansier-ing ut over statstilskuddet, det vil si i overkant av200 000 kroner i lokal finansiering. I tråd med degjeldende retningslinjene og føringer i tilskudds-brev, skal driftstilskuddet brukes til å dekke delerav lønnsutgiftene til daglig leder. Dersom stillings-prosenten til daglig leder er lavere enn 100 pro-sent reduseres tilskuddet tilsvarende.

Etableringstilskuddet i 2014 ble fastsatt til155 000 kroner. For å kunne motta etableringstil-skudd er det en forutsetning at frivilligsentralenhar 40 prosent lokal finansiering ut over statstil-skuddet, det vil si i overkant av 100 000 kroner.Bekreftelse på den lokale finansieringsandelenskal legges ved søknaden sammen med enuttalelse fra kommunen.

Ordningen har vokst fra rundt 90 sentraler iforsøksperioden (1991–1994) til rundt 400 frivil-ligsentraler som har mottatt tilskudd fra Kulturde-partementet i 2014. Sentralene som har mottatt til-skudd i 2014 er spredt over hele landet, og det fin-nes én eller flere sentraler i 328 av 428 kommuner.I perioden 2005–2014 er det gitt etableringstil-skudd til 161 nye frivilligsentraler.


På oppdrag fra Kulturdepartementet har Instituttfor samfunnsforskning med jevne mellomromutført evalueringer av ordningen med tilskudd tilfrivilligsentraler. Disse har blant annet har belysttema som eierskap, kunnskapsutvikling i nettverkog frivilligsentralenes rolle i nærmiljøet. KS harogså tatt initiativ til undersøkelser og notat somhar belyst frivilligsentralenes rolle og betydning.

Frivilligsentralene skal være lokalt forankretog utvikles ut fra lokale forutsetninger og behov.Aktivitetene skal bygge på frivillig innsats, bidratil å skape sosiale møteplasser og legge til rette forlokal frivillig virksomhet. Ved oppstart i 1991 varrundt en tredel av sentralene kommunalt drevne,mens de øvrige var drevet av frivillige organisasjo-ner, stiftelser, andelslag, menigheter m.m. Desenere årene har andelen kommunale sentralerøkt til nærmere halvparten av de 400 frivilligsen-tralene. De fleste av sentralene som ikke er kom-

munalt drevne mottar kommunale tilskudd til drif-ten. Disse tilskuddene inngår som en del av denlokale finansieringsandelen.

Frivilligsentralene er avhengig av et godt sam-arbeid både med kommunale instanser og frivil-lige lag og organisasjoner for å kunne drive engod lokal sentral. Frivilligsentralene spiller en vik-tig rolle i berøringsflaten mellom sivil og offentligvirke. Det er spesielt viktig for frivilligsentralene åvære tydelig på hva som faller innenfor det offent-liges ansvar, og aktivt understøtte og stimulerelokal frivillig innsats og samarbeid med lokaleforeninger og lag.

Departementet vurderer at ordningen er såutbredt at det vil være hensiktsmessig å overføreansvaret for å gi tilskudd til frivilligsentraler tilkommunene. Med et kommunalt helhetlig ansvarfor sentralene vil det ligge til rette for en videreut-vikling av ordningen i tråd med lokale tradisjonerog behov. Det vil være en forutsetning at kommu-nene overtar tilskuddsansvaret for de sentralenesom ikke er kommunalt drevne.

5.8 Kunnskapsdepartementet

5.8.1 Videregående opplæring


Fylkeskommunen har ansvaret for å oppfylle ret-ten til videregående opplæring for alle som bor ifylket, jf. opplæringsloven § 13-3. Fylkeskommu-nen skal planlegge og bygge ut det videregåendeopplæringstilbudet under hensyn til blant annetnasjonale mål, ønskene til søkerne og det behovetsamfunnet har for videregående opplæring i alleutdanningsretninger.

Tilbudsstrukturen i videregående opplæringer omfattende med tolv forskjellige utdannings-program på Vg1, hvorav tre er studieforberedendeprogram og ni er yrkesfaglige program. Innenfordisse programmene er det mulig å velge mangeulike retninger/programområder. Spesialiseringenskjer gradvis gjennom løpet. På studieforbere-dende er det ni programområder på Vg2 somleder fram til tolv sluttkompetanser på Vg3. Påyrkesfag er det 55 programområder på Vg2 somleder fram til rundt 190 ulike sluttkompetanser.Alle fylkeskommunene tilbyr alle de tolv utdan-ningsprogrammene i Kunnskapsløftet. Tilbuds-strukturen er så omfattende at enkelte fylkeskom-muner ikke fullt ut oppfyller muligheten til spesia-lisering. Fylkeskommunene kjøper elevplasser avhverandre, men omfanget varierer mellom fyl-kene. 91 prosent av elevene fikk innfridd førsteøn-


sket sitt ved opptak til videregående opplæringskoleåret 2014–15. Prosenten varierer noe mel-lom fylkene. Noen programområder velges avsvært mange elever, og oppunder 90 prosent avelevene går på programområder som tilbys i allefylker.

Fylkeskommunen har ansvar for å følge oppeksamens- og prøveopplegget, med tilhørendeutstedelse av vitnemål og kompetansebevis. Fyl-keskommunen har ansvar for å godkjenne ogfølge opp lærebedrifter, samt godkjenne lærekon-trakter. For dem som ikke får lærekontrakt medbedrift, skal fylkeskommunen sørge for å gi opp-læring i skole. Fylkeskommunene skal oppretteyrkesopplæringsnemnder der partene i arbeidsli-vet er representert. Yrkesopplæringsnemnda haren rekke rådgivnings- og utviklingsoppgaver, ogskal også opprette rådgivende yrkesutvalg forhvert fag/fagområde. Fylkeskommunen skal haen oppfølgingstjeneste for dem som faller ut avvideregående opplæring.

Videregående opplæring er i hovedsak finansi-ert gjennom de frie inntektene til fylkeskommu-nene, det vil si rammetilskudd og skatteinntekter.I fordelingen av rammetilskuddet mellom fylkes-kommunene tas det blant annet hensyn til at antal-let elever i rimeligere (studiespesialisering ogidrettsfag) og dyrere utdanningsprogrammer(yrkesfaglige utdanningsprogram og musikk,dans og drama) varierer mellom fylkeskommu-nene. Det finnes noen øremerkede tilskudd, blantannet tilskudd til landslinjer og til opplæring i kri-minalomsorgen.

Ungdom som har fullført grunnskolen har retttil tre års heltids videregående opplæring. Fordem som velger yrkesfaglige utdanningsprogram-mer er hovedmodellen to år på skole og to år ibedrift som lærling (eller lærekandidat som ikkeskal ha fullt fagbrev). Elever på yrkesfagligeutdanningsprogrammer har rett til et fjerde opp-læringsår, påbygg til generell studiekompetanseetter fullført fag- og yrkesopplæring. Om lag 92prosent av alle 16–18-åringer er i videregåendeopplæring. Skoleåret 2013–14 var det i underkantav 200 000 elever i videregående opplæring. Avdisse gikk 14 500 i private skoler. I tillegg var det39 000 lærlinger og lærekandidater. 59 prosent avelevene gikk i 2013 på studieforberedende utdan-ningsprogrammer, mens 41 prosent gikk påyrkesfaglige. Fordelingen varierer mellom fyl-kene.

58 prosent av elevene består videregående pånormert tid ifølge KOSTRA-tallene for 2013, mens71 prosent består i løpet av fem år. Andelen sombestår er høyere på studieforberedende enn på

yrkesfaglige utdaningsprogrammer. Fullførings-graden varierer mellom fylkene. Frafall i videre-gående opplæring er ikke bare et stort problemfor den enkelte, men også samfunnsmessig.Regjeringen har som mål at fullføringsgraden ivideregående opplæring skal bli merkbart høyere.


Ekspertutvalget for kommunereformen vurderte isin sluttrapport at kommuner med minst 100 000innbyggere isolert sett kan være i stand til åoverta videregående opplæring.

Overføring til alle kommuner

Overføring av ansvaret for videregående opplæ-ring fra fylkeskommunene til kommunene vilsamle ansvaret for barnehage, grunnskole ogvideregående opplæring og dermed kunne gibedre sammenheng i opplæringen. Ansvaret forvideregående opplæring er en krevende oppgave iseg selv og krever et omfattende samspill medarbeidslivet. Det krever kapasitet og befolknings-grunnlag å tilby en omfattende tilbudsstruktursom ivaretar en reell valgfrihet og fleksibilitet forelevene og arbeidslivets behov for kompetanse.De fleste kommuner vil også etter kommunerefor-men være for små til å kunne ivareta ansvaret forvideregående opplæring uten omfattende inter-kommunalt samarbeid. Departementet menerderfor at ansvaret for videregående opplæringikke kan overføres til kommunene generelt.

Overføring til de største kommunene

Overføring av ansvaret for videregående opplæ-ring fra fylkeskommunene til de største kommu-nene vil samle ansvaret for barnehage, grunn-skole og videregående opplæring og dermedkunne gi bedre sammenheng i opplæringen. Meddagens delte ansvar kan fylkestinget forklarenoen av sine resultater innenfor videregåendeopplæring med kommunenes innsats innenforgrunnskolen. Et kommunalt ansvar for å kvalifi-sere elevene for videre studier eller arbeidslivetkan legge til rette for et bedre samspill mellomskoler, pedagoger og ledere. For en del ungdomer kommunale velferdstjenester vesentlig for livs-kvaliteten og dermed for evnen til å dra nytte avopplæringen. Et helhetlig kommunalt ansvar vilkunne være en fordel med tanke på koordineringav tjenester og tilbud, særlig ved overgangen mel-lom grunnskole og videregående opplæring. Dethelhetlige ansvaret vil kunne motivere til tidlig


innsats og kan dermed tenkes å virke positivt innpå fullføring av videregående opplæring. I tilleggtil velferdsgevinsten for den enkelte, kan en høy-ere andel som fullfører innen normert tid gi ensamfunnsøkonomisk gevinst. Dessuten vil oppga-veoverføring og helhetlig ansvar kunne vitaliserelokaldemokratiet i de aktuelle kommunene.

En vesentlig del av elevene får videregåendeopplæring i de store byene. Over halvparten avelevene i Hordaland, Sør-Trøndelag og Vest-Agdergår på skole i henholdsvis Bergen, Trondheim ogKristiansand. Overføring av ansvaret for videregå-ende opplæring fra fylkeskommunene til de stør-ste kommunene vil fordele ansvaret for videregå-ende opplæring på flere forvaltningsenheter enn idag. Overføring vil kreve at kommunen byggeropp administrativ og annen nøkkelkompetanse forå kunne drive videregående opplæring, samtidigsom fylkeskommunen beholder tilstrekkelig kom-petanse. Kompetansebehovet knytter seg blantannet til krevende oppgaver som etablering ogoppfølging av lærebedrifter, administrering av etkomplekst eksamens- og prøvesystem, oppfølgingav elever som faller fra, samt tilrettelegging forrettssikkerhet, kvalitet, valgfrihet og fleksibiliteti elevenes opplæringsløp. Kommunen vil ogsåmåtte opprette egen yrkesopplæringsnemnd derarbeidslivet er representert, og oppfølgingstje-neste for elever som faller fra. Arbeidsgivere ogarbeidslivsorganisasjoner vil måtte forholde segtil både fylkeskommunen og den store kommu-nen i området når det gjelder læreplasser og dia-log om utforming av utdanningstilbudet. En sær-lig utfordring er knyttet til programområdenemed få elever, noe som særlig gjelder yrkesfagligeprogramområder. En kartlegging Kunnskapsde-partementet har gjennomført i de fem fylkenemed de fem største byene, viser at om lag halvpar-ten av programområdene på Vg2 og Vg3 kun til-bys enten i bykommunen eller i fylket for øvrig.Når ansvaret for videregående opplæring og elev-massen deles geografisk på to forvaltningsenhe-ter, kan grunnlaget for å opprettholde smale pro-grammer svekkes. Selv om dette ikke gjelder detstore flertallet av elevene, kan svekkelse av bred-den i opplæringstilbudet bli en utfordring, blantannet for elevenes valgmuligheter og for arbeids-givere med behov for spesialisert kompetanse.Det må forventes at fylkeskommunene må til-passe sitt tilbud dersom en stor kommune overtarsin del av ansvaret for videregående opplæring.Fritt skolevalg og annet samarbeid mellom fylkes-kommunen og kommunen om tilbudet, vil kunneløse dette i praksis for elevene så fremt utdan-ningstilbudet foreligger.

Etter en samlet vurdering foreslår departe-mentet at ansvaret for videregående opplæringkan overføres til de største kommunene.

To forutsetninger må etter departementetsvurdering legges til grunn for en overføring avoppgaver til de største kommunene. For det førstemå disse kommunene være i stand til å løse opp-gavene på en god måte, herunder inneha tilstrek-kelig kapasitet og kompetanse og utgjøre geo-grafisk funksjonelle områder. For det andre måoppgaveløsningen i områdene utenfor disse kom-munene også kunne håndteres på en god måte.Alle de som blir ansvarlige for videregående opp-læring, må kunne sørge for at tilbudet også ivare-tar de forutsetninger som følger av opplæringslo-ven. I den forbindelse må det både ses hen tilsøkernes ønsker og det behovet samfunnet ogarbeidslivet har for videregående opplæring iulike utdanningsretninger. Befolkningsgrunnlagog geografiske avstander vil være sentrale fakto-rer i den sammenheng.

Overføring av ansvaret for videregående opp-læring fra fylkeskommunen til en stor kommunemå vurderes i hvert enkelt tilfelle. Det inngås enavtale mellom kommunen og fylkeskommunenom hvordan samarbeidet om tilbudet kan ivaretasi praksis. Dette kan blant annet gjelde hvem somskal opprette et tilbud og om kjøp av elevplasser.

Den nærmere gjennomføringen av oppgaveo-verføring fra fylkeskommunen til de største kom-munene må utredes nærmere i etterkant av Stor-tingets behandling av meldingen. I utgangspunk-tet vurderer departementet det slik at dersomansvaret for videregående opplæring overføres,bør også ansvaret for særlige områder overføres,slik som ulike typer institusjonsopplæring som fyl-keskommunen har ansvaret for i dag.

5.8.2 Skoleskyss


Fylkeskommunen er hovedansvarlig for skyssen igrunnskolen og eneansvarlig for skoleskyssen ivideregående opplæring. Ansvaret er nedfelt iopplæringsloven.

Skoleskyssen finansieres gjennom de frie inn-tektene til fylkeskommunene og kommunene.Kommunen betaler refusjon etter persontakst forgrunnskoleelever som blir skysset av fylkeskom-munen.

Elever i 2. til 10. årstrinn som bor mer enn firekilometer fra skolen, har rett til gratis skyss. Forelever i 1. årstrinn er skyssgrensen to kilometer.Grunnskoleelever som har særlig farlig eller van-


skelig skolevei har rett til skyss uten hensyn tilveilengden. Elever i videregående skole som bormer enn seks kilometer fra skolen, har rett til gra-tis skyss eller full skyssgodtgjørelse. Når det ernødvendig har grunnskoleelever og elever i vide-regående skole rett til gratis båttransport utenhensyn til reiselengden.

Kommunen skal for øvrig innlosjere grunn-skoleelever når daglig skyss ikke er forsvarlig.Fylkeskommunen skal hjelpe til med å skaffe losjitil elever i videregående skole i samme situasjon,og om nødvendig bygge elevhjem.


Dagens ordning med fylkeskommunalt ansvar forskoleskyssen skyldes behovet for å kunne se sko-leskyssen i sammenheng med kollektivtranspor-ten generelt. Regjeringen foreslår at ansvaret forskoleskyssen kan overføres til kommuner somovertar ansvaret for videregående opplæring ogkollektivtransport, jf. kapittel 5.10 om kollektiv-transport. Den konkrete gjennomføringen av opp-gaveoverføringen til kommunenivået utredes nær-mere.

5.9 Landbruks- og matdepartementet

Med utgangspunkt i målene om en mer bruker-rettet og effektiv forvaltning, har landbruks- ogmatforvaltningen gjennomgått flere omorganise-ringer og strukturelle endringer de senere tiå-rene. Dette har også resultert i overføring av mermyndighet til lokalt og regionalt nivå, senest i for-bindelse med oppgavefordelingsreformen i 2004.Det betyr at kommunene allerede i dag er ved-taksmyndighet for de juridiske virkemidlene, defleste økonomiske virkemidlene, samt at de ersaksforberedende organ for Innovasjon Norge pålandbruksområdet. Det store flertallet av de øko-nomiske virkemidlene over jordbruksavtalen girikke rom for lokalpolitisk skjønn, da utbetalingerfølger av regelverk, satser og objektive kriterier.Derfor er det ikke mange gjenstående oppgaverpå landbruksområdet som kan overføres til kom-munene nå. Valg av forvaltningsnivå må ogsåavveies ut fra hva som gir det beste grunnlaget foren effektiv og forsvarlig forvaltning.

Forutsatt at større kommuner har nødvendigkompetanse og kapasitet til å løse oppgavene, kanforvaltningsansvar for enkelte økonomiske ord-ninger der fylkesmannen i dag har vedtaksmyn-dighet, overføres til kommunene. Disse ordnin-gene er beskrevet nærmere nedenfor.

5.9.1 Utvalgte kulturlandskap i jordbruket


Ordningen Utvalgte kulturlandskap i jordbruketer et fellesprosjekt mellom Landbruks- og matde-partementet og Klima- og miljødepartementet, ogfinansieres med midler fra jordbruksavtalen ogKlima- og miljødepartementet. Landbruks- ogmatdepartementets andel av tilskuddsordningenfinansieres av Landbrukets Utviklingsfond, ogden samlede bevilgningen i 2014 var på 8 mill. kro-ner. Ordningen driftes av et sekretariat der Land-bruksdirektoratet, Miljødirektoratet og Riksanti-kvaren deltar. Utvalgte kulturlandskap i jordbru-ket består av 22 områder som representerer varia-sjoner av ulike jordbrukslandskap med store ver-dier knyttet til biologisk mangfold, kulturminnerog kulturmiljøer. Det er inngått over 300 avtalerom skjøtsel og mer enn 400 grunneiere/driveremottar tilskudd fra satsingen.

I forvaltningen av utvalgte kulturlandskap ijordbruket er fylkesmannen et sentralt bindeleddmellom nasjonalt nivå, kommunene, landbruketsorganisasjoner og andre næringslivsaktører, samtmellom landbruks-, miljø- og kulturminnefagom-rådet. Fylkesmannens oppgaver i dag omfatter:– Dialog med jordbrukets næringsorganisasjo-

ner og andre næringsaktører– Ledelse av prosesser for utarbeiding av forvalt-

ningsplaner og skjøtselsplaner, samt oppdate-ringer av disse

– Koordinering av arbeidet med forvaltningspla-ner i samarbeid med kommuner, eiere/forval-tere og aktuelle fagmiljø

– Innspill til sekretariatet om behov for tilskudd– Ansvar for oppsetting av kriterier for tiltak, og

tildeling av tilskuddsmidler– Ansvar for årlig rapportering om de enkelte

områdene mht. utvikling, bruk av tilskuddsmi-dler og kunnskaps/fagspørsmål

– Statens representant i avtaler med grunneiere iforbindelse med skjøtselsplaner

– Ansvar for dokumentasjon og overvåking

Kommunene har en faglig rolle i arbeidet medUtvalgte kulturlandskap ved at de blant annet vur-derer og gir anbefalinger i forbindelse med søkna-der. De er også kontaktpunkt overfor grunneiere,lag og foreninger, og vurderer spørsmål om tiltak itilknytning til kommunale arealplaner.


I de fleste av de 22 områdene som har status somutvalgte kulturlandskap, spiller kommunene en


viktig rolle i arbeidet, og i mange områder er kom-munen førsteinstans for veiledning til grunneiere.Kommunene avklarer flere forhold rundt saksbe-handlingen, og er også sentrale i behandlingen avSMIL-midler, som blant annet skal bidra til åfremme natur- og kulturminneverdier i jordbru-kets kulturlandskap.

Ordningen er relativt ny, og det har vært gjortmye arbeid med blant annet å utarbeide skjøtsels-/områdeplaner og restaurering av landskap ogbygninger. Dette krever tverrsektoriell kompe-tanse innen landbruks-, miljø- og kulturminnefag-området. Etter hvert vil områdene komme over ien driftsfase, hvor behovet for tilgang på fagkom-petanse vil bli mindre. I den forbindelse overveiesogså mulighetene for å peke ut flere områder iordningen, noe som vil kreve den samme fagligeoppfølgingen som er i dag.

Da ordningen per i dag kun omfatter 22 områ-der, og flere av områdene omfatter flere kommu-ner, kan det være krevende å flytte ansvaret forordningen fra fylkesmannen til kommunene. Medstørre og mer robuste kommuner, vil det væreenklere for kommunene å ivareta oppgavene somfølger av ordningen, og å sikre nødvendig kompe-tanse. Departementet foreslår derfor at forvaltnin-gen av utvalgte kulturlandskap i jordbruket kanoverføres fra fylkesmannen til kommunene. I for-bindelse med behandlingen av Jordbruksoppgjø-ret 2014 er det satt i gang en gjennomgang av allemiljøvirkemidlene over jordbruksavtalen, der ogsåtilskudd til utvalgte kulturlandskap i jordbruket,tilskudd til verdensarvområdene og tilskudd til til-tak i beiteområder inngår. Den endelige beslutnin-gen om ordningene kan overføres til kommunenemå derfor vente til jordbruksoppgjøret i 2015, derinnspill fra gruppen som går gjennom miljøvirke-midlene blir behandlet.

5.9.2 Tilskudd til verdensarvområdene


Unescos verdensarvliste inkluderer per i dag syvnorske verdensarvområder. VerdensarvområdeneVegaøyan og Vestnorsk fjordlandskap kom påUNESCOs verdensarvliste henholdsvis i 2004 og2005. Fra 2008 er det årlig avsatt midler over jord-bruksavtalen til en egen satsing i verdensarvom-rådene Vestnorsk fjordlandskap, herunder Nær-øyfjorden og Geirangerfjorden, og Vegaøyan. Til-skuddsordningene finansieres av LandbruketsUtviklingsfond, og bevilgningen i 2014 var på 3mill. kroner. Bakgrunnen for ordningen er at land-bruket og landbrukets kulturlandskap utgjør en

viktig del av verdiene i disse områdene. Midleneskal i hovedsak gå til grunneierne og brukes isamsvar med tiltaksplaner, og gjelder for et hel-hetlig landskap uavhengig av kommunegrenser.Ordningene berører sju kommuner i tre fylker:Sogn og Fjordane (inkludert deler av Voss i Hor-daland), Møre og Romsdal og Nordland. Fylkes-mannen sikrer at det utarbeides tiltaksplaner oginngås avtaler, utbetaler tilskudd til skjøtselstiltaktil berørte grunneiere, samt sørger for kontroll avordningen. Kommunene har ingen formelle opp-gaver per dags dato, med unntak av Vega kom-mune, som midlertidig har fått ansvar for opp-gaver knyttet til ordningen.


Ordningen berører et fåtall kommuner i tre fylkerog går på tvers av kommunegrenser. Overføringav forvaltningsansvaret for ordningen til de berørtesyv kommuner, vil kunne øke byråkratiet og bidratil en lite kostnadseffektiv forvaltning. Dette talermot at kommunene skal overta fylkesmannensoppgaver på området, med unntak av Vegaøyanverdensarv, som arealmessig kun berører Vegakommune og som midlertidig har fått oppgaver itilknytning til ordningen.

Med større kommuner vil det imidlertid væreenklere for kommunene å ivareta oppgavene, og åsikre nødvendig kompetanse. Departementetforeslår derfor at forvaltningen av tilskudd til ver-densarvområdene kan overføres fra fylkesman-nen til kommunene. I likhet med tilskudd tilutvalgte kulturlandskap vil endelig beslutning omoverføring av oppgaven til kommunene på områ-det måtte avvente resultatene av gjennomgangenav miljøvirkemidlene.

5.9.3 Nærings- og miljøtiltak i skogbruket


Nærings- og miljøtiltak i skogbruket er hjemlet iforskrift om tilskudd til nærings- og miljøtiltak ijordbruket, fastsatt 4. februar 2004 med hjemmel iLov 27. mai 2005 nr. 31 om skogbruk (skogbruks-loven) § 19. Formålet med tiltakene er å stimuleretil økt verdiskaping i skogbruket ut fra regionaleog lokale prioriteringer. Nærings- og miljøtiltakomfatter følgende tilskuddsområder: Veibygging,drift med taubane, hest og annet, skogkultur, mil-jøtiltak og andre tiltak i skogbruket. Tilskudd tilskogkultur, miljøtiltak og andre tiltak forvaltes idag av kommunene. Tilskudd til veibygging og


drift med taubane og hest forvaltes av fylkesman-nen.

Tilskuddsordningene finansieres av Landbru-kets Utviklingsfond. Bevilgningen i 2014 var på161 mill. kroner, fordelt med 89 mill. kroner til vei-bygging og drift med taubane og 72 mill. kroner tilskogkultur, miljøtiltak og andre tiltak i skogbru-ket. I 2013 var det 1650 søknader om tilskudd tilveibygging og drift med taubane. Antall søknaderom tilskudd til skogkultur, der kommunene i dager vedtaksmyndighet, var 12 500 i 2013.


Overføringen av ansvaret for tilskudd til veibyg-ging og drift med taubane til kommunene vil inne-bære en betydelig arbeidsmengde for kommu-nene. Det har de senere årene ved flere anlednin-ger vært påpekt at det er ønskelig å samle NMSK-tilskuddene hos fylkesmannen, fordi kommuneneikke har tilstrekkelig kompetanse og ressurser tilå behandle søknadene. Dersom kommunene blirstørre vil det ligge bedre til rette for å styrke kapa-sitet og kompetanse på området, slik at forvalt-ningsansvaret for ordningen kan flyttes til kom-munene. Overføring av ansvaret til kommunenevil kunne gi grunnlag for utvikling av kompetanse-miljøet for skogbruk i kommunene. En slik styr-king av skogbrukskompetansen i kommunene vilha positiv effekt for de øvrige oppgavene kommu-nene allerede i dag har etter skogbruksloveninnen kontroll og veiledning. Departementet fore-slår derfor at forvaltningen av tilskudd til veibyg-ging og til drift med taubane kan overføres fra fyl-kesmannen til kommunene.

5.9.4 Tilskudd til tiltak i beiteområder


Tilskudd til tiltak i beiteområder er forankret i Lov12. mai 1995 nr. 23 om jord (jordlova) § 3 og § 18 ogdelegeringsvedtak 12. mai 1995 nr. 413. Tilskudds-ordningen finansieres av Landbrukets Utviklings-fond, og bevilgningen i 2014 var på 11 mill. kroner.

Tilskudd til tiltak i beiteområder skal legge tilrette for best mulig utnyttelse av beite i utmark,redusere tap av dyr på utmarksbeite, og fremmefellestiltak i beiteområdene. Tilskudd kan gis tildyreeiere som innenfor et geografisk områdesamarbeider i beitelag, og som iverksetter inves-teringstiltak og/eller planleggings- eller tilrette-leggingsprosjekter i sine beiteområder. Beitela-gene kan bestå av bønder der beitekommune/-fylke kan være en annen enn hjemkommune/-

fylke. Fylkesmannen fatter vedtak om tilskudd påbakgrunn av en vurdering og anbefaling fra kom-munen, som mottar søknader i første instans.


Rasjonell utnytting av utmarksbeitene innebærernormalt overlappende arealbruk mellom grunnei-ere/beiterettshavere. Effektiv vekst og kjøttpro-duksjon basert på utmarksbeiting forutsetter atbeitedyra får maksimum tid til beiting og beite-søk. For å oppnå dette er det behov for god orga-nisering og samarbeid om den del av driften somgjelder utmarksbeite, herunder planlegging, bei-teslipp, tilsyn, sanking, behandling av dyr og sam-arbeid om etablering samt drift og vedlikehold avinfrastruktur knyttet til beiteområdet.

Driftsformens grenseoverskridende karaktermellom kommuner og i noen tilfeller mellom fyl-ker, gjeldende kommunestruktur, avveiing avmange samfunnshensyn, begrenset antall saker(200 innvilget i 2012), innebærer at fylkesmannenså langt har blitt vurdert å være best egnet forvalt-ningsnivå for å sikre kompetanse, kontinuitet,kontroll og mest effektiv bruk av midlene.

Med større kommuner og generelt bedre land-bruksfaglig kompetanse foreslår departementet atforvaltningsansvaret for ordningen kan overføresfra fylkesmannen til kommunene. I likhet med til-skudd til utvalgte kulturlandskap og verdensar-vområdene, vil endelig beslutning om overføringav oppgaven til kommunene på området måtteavvente resultatene av at gjennomgangen av miljø-virkemidlene foreligger. Behov for samarbeidover kommunegrenser og fylkesgrenser vil væreaktuelt også i framtiden for å sikre rasjonelledriftsopplegg, effektiv utnytting av utmarksbei-tene, balansere hensyn mot andre interesser (bei-terett, skog, jakt, fritid, mv.) og andre berørte par-ter.

5.10 Samferdselsdepartementet

5.10.1 Kollektivtransport


Kollektivtransport omfatter alle typer persontrans-port i rute. Kollektivtransport som fylkeskommu-nen har ansvaret for inkluderer buss, passasjerbåtog skinnegående transport som T-bane, trikk ogbybane. Fylkesvegfergene defineres som en delav fylkesvegnettet.

Fylkeskommunen har altså ansvaret for alllokal kollektivtransport, med unntak av jernbanen


og kollektivtransportinfrastruktur på riksvegene,som er statens ansvar, og infrastruktur på kommu-nale veger, som er kommunens ansvar. Ansvarettil fylkeskommunen omfatter planlegging og drift,i tillegg til investeringer i fylkeskommunal infra-struktur. Fylkeskommunen har ansvar for skole-transport og annen tilrettelagt transport (TT-ord-ningen), og tildeler løyve til rutetransport. TT-ord-ningen er en del av det totale kollektivtransporttil-budet. Det er et mål at flest mulig skal kunnebenytte det ordinære transporttilbudet.

Lov 21. juni 2002 nr. 45 om yrkestransportmed motorvogn og fartøy (yrkestransportloven)§ 22 gir fylkeskommunen ansvar for å yte godtgjø-relse til lokal rutetransport som fylkeskommunenvil opprette eller opprettholde innen et fylke.Ansvaret for den tilrettelagte transporten for funk-sjonshemmede (TT-ordningen) ble bestemt lagttil fylkeskommunen ved vedtak i Stortinget 10.april 1986 ved behandlingen av St.meld. nr. 92(1984–85) Om transport for funksjonshemmede, jf.Innst. S. nr. 106 (1985–86). Fylkeskommunensansvar for skoleskyss følger av Lov 17. juli 1998 nr.61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæ-ringa (opplæringslova) § 13-4.

Kollektivtransporten som fylkeskommunenhar ansvaret for finansieres gjennom frie inntekter(skatteinntekter og rammeoverføringer fra sta-ten), billettinntekter og bompenger. Kommunenebidrar til finansieringen av skoletransporten. I til-legg har staten ved Samferdselsdepartementetøremerkede tilskuddsordninger som kommer kol-lektivtransporten til gode, herunder belønnings-ordningen og ordningen med statlig delfinansier-ing av kostnadene ved kollektivtransportprosjek-ter i de fire største byene.

Om lag 490 mill. passasjerer reiste med denkollektivtransporten som fylkeskommunene haransvaret for i 2013 (påstigende passasjerer). Dettefordelte seg med 69 prosent på buss, 29 prosentpå bane (trikk, T-bane, bybane) og 2 prosent påpassasjerbåt ifølge rapporteringssystemetKOSTRA. Kollektivandelen er høyest i byområ-dene. Det var om lag 110 000 godkjente TT-bru-kere i Norge i 2013. I 2013 hadde fylkeskommu-nene om lag 9,5 mrd. kroner i netto driftsutgiftertil kollektivtransport. Om lag 600 årsverk i fylkes-kommunal administrasjon er knyttet til arbeidmed kollektivtransport, inkludert årsverk i admi-nistrasjonsselskapene, ifølge tall for 2014. Antallårsverk varierer mye fra fylkeskommune til fyl-keskommune.


I Sundvolden-erklæringen står det at regjeringenvil «vurdere å overføre ansvar for kollektivtransportfra fylkene til kommunene i forbindelse med en kom-munereform». De organisatoriske rammebetingel-sene for kollektivtransporten er krevende, sidenansvaret for virkemidlene som påvirker kollektiv-transporten er fordelt på alle tre forvaltningsnivå-ene, og kollektivtrafikken opererer på tvers avkommune- og fylkesgrenser. Ekspertutvalget forkommunereformen skriver i sin sluttrapport at

storkommuner med et tilstrekkelig innbygger-grunnlag og som samtidig utgjør funksjonellesamfunnsutviklingsområder isolert sett kanoverta fylkeskommunens ansvar for kollektiv-transport. Storkommuner bør ha over 100 000innbyggere for å være store nok til å oppnåstordriftsfordeler ved å ha oppgaven. Hva somvil være de eksakte grensene for funksjonellesamfunnsutviklingsområder bør avgjøreslokalt. Utvalget vil understreke at ansvaret forkollektivtransport forutsetter geografiskeenheter som reduserer behovet for interkom-munalt og regionalt plansamarbeid.

Ekspertutvalget vurderte det slik at mindre kom-muner (minimum 15 000–20 000 innbyggere) villeutgjøre for små geografiske enheter og ha et forlite markedsgrunnlag til å være bærekraftigeenheter innenfor kollektivtransporten.

I de store byområdene er hovedutfordringen åutvikle kollektivtransporttilbudet i takt medbefolkningsutviklingen for å nå målet i klimaforli-ket om at veksten i persontransporten skal tasmed kollektivtransport, sykkel og gange. Videreer det viktig å sikre god framkommelighet for kol-lektivtransporten. Den nødvendige framtidigeveksten i kollektivtransporten i byområdene vilkreve betydelige økte økonomiske ressurser tildrift og investering – uavhengig av forvaltnings-messig tilknytning. Det vises til 50/50 ordningenmed statlig delfinansiering av viktige kollektiv-transportprosjekter i de fire største byene. Envidereføring av diskusjonen knyttet til finansieringav kollektivtransport vil finne sted i forbindelsemed utarbeidelsen av neste nasjonale transport-plan. Særlig gjelder dette hvordan den betydeligeøkning i driftskostnadene på regionalt/lokalt nivåskal dekkes.

Det er departementets vurdering at det vilvære gevinster å hente på å overføre ansvaret forkollektivtransporten til de største kommunene.Dette vil kunne gi en bedre oppgaveløsning i disse


kommunene ved at oppgaver knyttet til en sam-ordnet areal- og transportpolitikk, som nå er split-tet av forvaltningsmessige skiller, kan ses i sam-menheng på lokalt nivå. For kollektivtransportenvil en eventuell oppgaveoverføring fra fylkeskom-munene til store kommuner være aktuelt for enkommune som utgjør en felles bolig-, arbeids- ogserviceregion, og som har et tilstrekkelig mar-kedsgrunnlag til å kunne gi befolkningen etønsket kollektivtransporttilbud innenfor en sam-funnsøkonomisk akseptabel kostnad. Kommunerbør i denne sammenheng ha tilstrekkelig kompe-tanse, kapasitet, fagmiljøer og økonomiske forut-setninger for å kunne ivareta oppgaveløsningen.

Det er ikke aktuelt å overføre ansvaret for kol-lektivtransporten til alle kommunene, fordi min-dre kommuner ikke vil utgjøre funksjonelle geo-grafiske områder, og de vil ha et for lite markeds-grunnlag til å kunne tilby kollektivttransportinnenfor en samfunnsøkonomisk akseptabel kost-nad.

En overføring av ansvaret for kollektivtrans-porten til store og funksjonelle kommuner vilinnebære en samling av flere transportpolitiskeoppgaver og virkemidler til ett ansvarlig organ. Ensamling av ansvaret kan legge til rette for koordi-nert virkemiddelbruk, bedre forutsigbarhet ogfærre spillsituasjoner, og legger således til rettefor enklere å nå målene for transportpolitikken ibyene. Videre vil innbyggertall og bosettingsmøn-ster være av stor betydning. Kommunen må ha etinnbyggergrunnlag som sikrer tilstrekkelig mar-kedsgrunnlag. Markedsgrunnlaget er avhengigav befolkningens størrelse, men også av hvordanboliger, arbeidsplasser og servicetilbud er lokali-sert i forhold til hverandre. Det vil kunne være let-tere å utvikle et bedre kollektivtilbud til laverekostnad når utbyggingsmønsteret bærer preg avhøy tetthet. Det vil innebære at kommunensutstrekning bør sammenfalle med hovedtyngdenav innbyggernes bosettingsmønster og reisemøn-ster, samt arbeidsplassenes lokalisering. Bestmulig sammenfall mellom forvaltningens grenserog oppgavene som skal løses styrker mulighetenfor en koordinert, tilpasset og rasjonell oppga-veløsning. Dette er viktig med tanke på opp-gavene fylkeskommunen fortsatt skal forvalte.Kommunen bør også ha tilstrekkelig kompetanseknyttet til transportplanlegging og byutvikling, ogøkonomiske forutsetninger for å kunne ivaretaoppgaveløsningen.

En overføring av ansvaret for fylkeskommunalkollektivtransport til kommuner vil være begren-set til de største kommunene.

En overføring av kollektivtransporten til storekommuner vil kunne legge til rette for en tverrs-ektoriell samordning, fordi kommunene også vilha ansvaret for oppgaver som næringsutvikling,bolig- og arealpolitikk og andre oppgaveområdersom henger sammen med transportpolitikken.Tilsvarende kan det gi færre muligheter for tverr-sektoriell samordning av de transportoppgavenesom forblir i fylkeskommunen.

En overføring av ansvaret for kollektivtrans-porten til de største kommunene vil innebæreoppgavedifferensiering. Ansvaret for kollektiv-transporten vil forbli et fylkeskommunalt ansvarutenfor de kommunene som overtar ansvaret forkollektivtransporten. Oppgavedifferensiering påkollektivtransportområdet vil føre til en mindreøkning i antallet organisatoriske enheter som haransvaret for kollektivtransporten, og lokalforvalt-ningen kan samlet sett framstå som mer uover-siktlig. Videre kan en slik oppsplitting reduserefagmiljøene for kollektivtransporten isolert sett.

Etter en samlet vurdering foreslår departe-mentet at det fylkeskommunale ansvaret for kol-lektivtransporten, inkludert TT-ordningen, kanoverføres til de største kommunene.

Forutsetningene for at en kommune skal haansvar for kollektivtransporten er at kommunenomfatter et område som utgjør en felles bolig-,arbeids- og serviceregion (geografisk funksjoneltområde) og som har et tilstrekkelig markeds-grunnlag til å kunne gi befolkningen et ønsketkollektivtransporttilbud innenfor en samfunns-økonomisk akseptabel kostnad.

Den konkrete gjennomføringen av oppgaveo-verføringen vil bli utredet nærmere.

Ansvaret for skoleskyss kan overføres til kom-muner som overtar ansvaret for videregåendeopplæring og kollektivtransport. Departementetviser til kapittel 5.8 for nærmere beskrivelse avskoleskyss.

Det er viktig å se ansvaret for kollektivtrans-porten i sammenheng med ansvaret for vegpoli-tikken. Ved overføring av kollektivansvaret til destørste kommunene blir fylkeskommunenesmulighet til å se løsninger for kollektivtransporteni sammenheng med innsatsen på fylkesvegnettetsvekket. Spørsmålet om overføring av ansvaret forfylkesveger til de største kommunene skal vurde-res i prosessen frem mot neste nasjonale trans-portplan, jf. kapittel 4.9. Spørsmålet om overføringav ansvaret for kjøp av jernbanetjenester tilrobuste kommuner vurderes i samband med jern-banereformen, der Jernbaneverket og NSB omor-ganiseres for å oppnå en hensiktsmessig styrings-


struktur, en forretningsmessig organisasjons-form med tydelige mål.

5.11 Lokal nærings- og samfunns-utvikling

Kommunens roller i lokal nærings- og samfunnsutvikling

Kommunene har et generelt ansvar for lokal sam-funnsutvikling. Kommuneloven fastslår at kom-munen skal utarbeide en samordnet plan for denkommunale virksomhet. Konkrete bestemmelserom planlegging framgår av plan- og bygningslo-ven. Denne gir kommunene en rekke oppgaverinnenfor samfunns- og arealplanlegging. I tilleggtil påleggene i plan- og bygningsloven kan kom-munene på frivillig basis legge til rette for sam-funnsutvikling i kommunen gjennom egne initia-tiv og gjennom samarbeid med frivillige lag, orga-nisasjoner, lokalutvalg eller med andre deler avoffentlig forvaltning.

Næringsutvikling er sentralt for utviklingen avregioner, kommuner og lokalsamfunn. Næringsli-vet bidrar med verdiskaping, arbeidsplasser, vare-og tjenestetilbud og som partner i stedsutviklin-gen. Kommunen er også sentral for utviklingen avdet lokale næringslivet. Ulike egenskaper vedkommunene påvirker bedriftenes lokaliseringsbe-slutninger, utvikling av eksisterende næringslivog grunnlaget for etablering av nye næringsvirk-somheter. Grunnleggende økonomiske faktorersom tilgjengelighet av transportinfrastruktur,arbeidstakeres utdannings- og lønnsnivå, tekniskinfrastruktur, lokale skatter og avgifter, samtoffentig og privat etterspørsel, går igjen som vik-tige faktorer i studier av bedrifters lokaliserings-beslutninger og for utviklingen i eksisterendenæringsliv. I tillegg til sitt eget tjenestetilbud kankommunene også påvirke lokal næringsutviklinggjennom kommunenes kjøp av tjenester.

Entreprenørskap stimuleres av eksisterendenæringsliv og eksisterende oppstartsaktivitet.Kommunene kan også bidra ved å etterspørrevarer og tjenester fra nystartede bedrifter lokalt.Hvilke andre lokale faktorer som påvirker entre-prenørskap er mindre belagt med gode studier,men også her pekes det på at kompetansen blantinnbyggerne er sentralt. Bedrifter er avhengig avgode tilbud for husholdningene for å rekrutterearbeidskraft. Kommunale tjenestetilbud, skole ogkulturelle tjenester påvirker særlig unge og utdan-nede husholdningers flyttebeslutninger. Hushold-ninger og næringsliv vil også være opptatt av tek-nisk infrastruktur som planlegging og utbygging,

vann og avløp samt behandling av byggesøknaderog reguleringsplaner. Dette er faktorer som kom-munene også er opptatt av.

I en spørreundersøkelse om lokal næringspoli-tikk går det også fram at behandling av byggesøk-nader og reguleringsplaner, samt utbygging avkommunale veier og infrastruktur, er de viktigstevirkemidlene kommunene bruker for å tilrette-legge for og tiltrekke seg næringsvirksomhet.Regjeringen gjennomfører flere forenklingstiltaksom vil bidra til raskere planprosesser og øktlokal handlefrihet.

Kommunens roller innenfor lokal nærings- ogsamfunnsutvikling dekker et bredt spekter av vir-kemidler. Disse kan oppsummeres slik:– Samfunns- og arealplanmyndighet, herunder

mål og strategier for ressursforvaltning ogutvikling av arealer for blant annet boliger,næringsvirksomhet, rekreasjon, folkehelse(inkludert universell utforming) og vern. Detteskjer gjennom arbeidet med blant annet plan-strategier, kommuneplan og reguleringspla-ner.

– Forvaltningsoppgaver tilknyttet næringsvirk-somhet – bruksendringer, byggetillatelser,skjenkeløyver mv.

– Investering i næringsrettet infrastruktur –næringsarealer, bredbånd, kommunale veiermv.

– Veiledning og rådgivning av bedrifter og eta-blerere – blant annet være førstelinjetjenestefor bedrifter.

– Plikt til å saksforberede søknader om midler tilinvestering og bedriftsutvikling i landbruket,og uttale seg til Innovasjon Norge (IN) somavgjør sakene.

– Tildele tilskudd til bedrifter innenfor EØS-reglene om bagatellmessig støtte. Det er ikkeen lovpålagt oppgave for kommunene å gi til-skudd. I hvilken grad kommunene har midlertil dette, avhenger av om de har kraftfond,næringsfond eller egne avsatte midler.

– Påvirke lokal næringsutvikling gjennom lokaleavgifter og eventuell eiendomsskatt.

– Kommunal etterspørsel av varer og tjenesterog innovative innkjøp.

Det er store variasjoner mellom kommunene nårdet gjelder politisk prioritering, ressursbruk ogorganisering av arbeidet med nærings- og sam-funnsutvikling. I mange små kommuner er fagmil-jøene små og sårbare. Det kan gå ut over nærings-og samfunnsutviklingsarbeidet. Det er også ulik-heter i hvordan de ulike regionale aktørene sam-handler med kommunene. Næringslivet og etable-


rere forventer en velfungerende kommunal før-stelinjetjeneste som kan gi dem praktiske råd, vei-ledning og informasjon om blant annet støtteord-ninger, kurs og hvilke instanser som kan hjelpedem videre. Private organisasjoner og foreningersom er viktige for samfunnsutviklingen har påsamme måte behov for at det kommunale appara-tet legger til rette for deres virksomhet.

En bevisst holdning i kommunene til egne inn-kjøp kan ha stor betydning for lokal næringsutvik-ling. I dag skjer produksjon og utvikling av tjenes-ter ofte i mindre enheter og i kommuner med litekompetanse og ressurser til å drive innovasjon.Kommunereformen vil være viktig for å få ster-kere og mer innovative miljøer i kommunesekto-ren. Framtidens løsninger vil komme fra bådeoffentlig og privat sektor. Offentlig sektor kanspille en viktig rolle ved å etterspørre bedre løs-ninger, være et hjemmemarked for norsknæringsliv og bidra til at ny kunnskap tas i bruk iden enkelte virksomhet og på tvers av sektorer.Løsningene må utvikles i et samspill mellom bru-kerne, offentlig sektor, næringslivet og kompetan-semiljøene. Det betyr at offentlig sektor må væreen god bestiller av nye og bedre løsninger. Et vik-tig ledd i å oppnå dette er å skape sterke innkjøps-miljøer i større kommuner. Disse innkjøpsmiljø-ene bør foruten å sikre god regeletterlevelsesørge for god behovsforankring hos innbyggerne,gi kommuneledelsen gode råd om hvordananskaffelser kan bidra til å nå de langsiktigemålene for virksomheten og lage gode rutiner formarkedsdialog og leverandørutvikling.

Andre offentlige virkemidler for lokal samfunns- og næringsutvikling

Innenfor samfunnsutvikling i bred forstand er deten rekke ulike aktører, så som kultur- og utdan-ningsinstitusjoner, aktører med ansvar for infra-struktur og andre utbyggingstiltak mv. Det offent-lige virkemiddelapparatet for næringsutviklingbestår også av flere aktører. Fylkeskommunen,fylkesmannen og Innovasjon Norge (IN) er de treviktigste aktørene på regionalt nivå. Fylkesman-nen og fylkeskommunen er regionale aktører forulike utviklings- og tilretteleggende tiltak, mensIN har hovedansvaret for bedriftsrettede tiltak.Tre departementer har det overordnede ansvaretfor virkemidlene (Kommunal- og moderniserings-departementet, Landbruks- og matdepartementetog Nærings- og fiskeridepartementet). Selskapetfor industrivekst SF (Siva) og Brønnøysundregis-

trene er også aktuelle aktører i forhold til kommu-ner og næringsdrivende. Det er derfor tatt inn enkort omtale også av deres roller.

Fylkesmannen

De fylkesvise midlene til investering og bedriftsut-vikling og midlene til utredning og tilrettelegging,skal legge til rette for lønnsom verdiskaping ilandbruket. Dette er avtalefestede midler som ergjenstand for årlige forhandlinger som del av jord-bruksoppgjøret. Forvaltningsansvaret for midlenepå regionalt nivå er delt mellom fylkesmannen ogIN, og midlene fordeles fylkesvis etter en nasjo-nalt fastsatt fordelingsnøkkel. Det meste av dissemidlene er bedriftsrettede og forvaltes av IN,mens en mindre del av midlene forvaltes av fyl-kesmennene til utrednings- og tilretteleggingstil-tak.

Fylkeskommunen

Fylkeskommunenes arbeid for å tilrettelegge fornæringsutvikling finansieres av frie inntekter(skatteinntekter og rammetilskudd fra staten),egne fylkeskommunale midler og regionaleutviklingsmidler fra Kommunal- og modernise-ringsdepartementet. Fordelingen skal sikre res-surser til områder med særskilte ufordringer iform av svak befolkningsutvikling, konkurranse-messige ulemper, store avstander og utfordringerknyttet til sysselsetting, arbeidsmarked og leve-kår.

Fylkeskommunene skal prioritere virkemid-delbruken og blant annet bevilge midler til andrenasjonale virkemiddelaktører (IN, SIVA,Forskningsrådet), for innsats innenfor det dis-triktspolitiske området. Denne prioriteringenskjer i samråd med det regionale partnerskapet.En del av oppdraget fra Kommunal- og modernise-ringsdepartementet til fylkeskommunene er ogsåå styrke kommunene i arbeidet med lokalnærings- og samfunnsutvikling. Fra 2014 er detopp til den enkelte fylkeskommune å prioritere ogbevilge midler til kommunale næringsfond innen-for den generelle rammen av regionale utviklings-midler fra departementet. Midler til kommunalenæringsfond tildeles i dag mindre kommunerinnenfor det distriktspolitiske virkeområdet medet formål å stimulere til næringsrettet innsats i dekommunene som i dag ikke har kapasitet til dettepå egen hånd. Rammen til kommunale nærings-fond blir politisk besluttet i fylkeskommunen.


Innovasjon Norge (IN)

IN er et særlovselskap som er eid av staten vedNærings- og fiskeridepartementet med 51 prosentog fylkeskommunene med 49 prosent. Selskapetsformål er å være statens og fylkeskommunens vik-tigste verktøy for å realisere verdiskapendenæringsutvikling i hele landet. Selskapets virke-midler kan deles i følgende hovedtyper: finansier-ing, kompetanse, profilering, nettverk og rådgiv-ning. Selskapet har 21 kontorer i hele landet.Dessuten har IN 38 kontor i utlandet. IN sam-handler med kommunene, basert på avtaler mel-lom IN og den enkelte kommune som ønskerdette.

IN har oppdrag fra Nærings- og fiskerideparte-mentet om forvaltning av landsdekkende ordnin-ger som skal utløse bedrifts- og samfunnsøkono-misk lønnsom næringsutvikling og utløse regione-nes næringsmessige muligheter, herunder ogsåtiltak for å fremme eksport og internasjonalise-ring av norsk næringsliv. IN har oppdrag fra Land-bruks- og matdepartementet innenfor forvaltningav nasjonale utviklingsprogrammer på landbruks-området og midler til investering og bedriftsutvik-ling i landbruket. Endelig har IN oppdrag fra fyl-keskommunene vedrørende forvaltning avbedriftsrettede virkemidler til regional utviklinginnenfor gitte geografiske områder. Dette er enandel av Kommunal- og moderniseringsdeparte-mentets midler til regional utvikling som stilles tildisposisjon for fylkeskommunene etter en egenfordelingsnøkkel. Fylkeskommunene står ogsåfritt til å benytte egne midler til slike formål.

Selskapet for industrivekst SF (Siva)

Siva er statens virkemiddel for tilretteleggendeeierskap og utvikling av bedrifter og nærings- ogkunnskapsmiljøer i hele landet. Siva har et særligansvar for å fremme vekstkraften i distriktene.Hovedmålet er å utløse lønnsom næringsutviklingi bedrifter og regionale nærings- og kunnskaps-miljøer. Siva har to virksomhetsområder, eiendomog innovasjon, hvor de er hel- eller deleier i over40 eiendomsselskaper, og medeier i over 100 småog store forsknings- og kunnskapsparker ognæringshager. Programmer og aktiviteter innen-for innovasjonsområdet finansieres over budsjet-tene til Landbruks- og matdepartementet, Kom-munal- og moderniseringsdepartementet ogNærings- og fiskeridepartementet.

Eiendomsaktiviteten er selvfinansierende.Innenfor innovasjonsområdet arbeider Siva medprogramvirksomhet (inkubasjonsprogrammet og

næringshageprogrammet), eierskap i innova-sjonsselskaper, nettverksaktiviteter, mobiliseringog pådriverarbeid. I næringshageprogrammetsamlokaliserer næringshagene utviklingsorien-terte bedrifter for å fremme vekst, samarbeid ogutvikling. Programmet finansieres av Siva (overKommunal- og moderniseringsdepartementetsbudsjett) og av fylkeskommunene. Næringsha-gene brukes som regionale utviklingsverktøy til-passet behovet i det enkelte fylke. Fylkeskommu-nene og Siva samarbeider om å definere regionalemål og bestemme antall næringshager og strukturi de respektive fylkene.

Brønnøysundregistrene

Brønnøysundregistrene tilbyr informasjon til per-soner som skal starte eller har startet bedrift.Informasjon knyttet til oppstart og drift av bedrifter tilgjengelig på Altinns nettsider. I tillegg er detmulig å stille spørsmål elektronisk og per telefon.Dette er tjenester som utfyller tilbud til bedrifterpå både lokalt og regionalt nivå. Tilbudet er til-gjengelig for personer i hele landet og innenforalle bransjer. Målsettingen er å gjøre det enklere åstarte og drive bedrift i Norge.

Videreutvikling av kommunens roller som lokal nærings- og samfunnsutvikler

Ekspertutvalget for kommunereformen har i sinsluttrapport vurdert lokal nærings- og samfunns-utvikling som ett av ti utvalgte eksempler påmulige nye oppgaver til større kommuner. Utval-get peker på at kommunene forventes å være før-stelinjetjeneste overfor lokalt næringsliv, men erdet forvaltningsorganet som har minst formalisertansvar og myndighet. Prinsipielt oppfatter utval-get dette som uheldig. Etter utvalgets oppfatningvil en styrking av kommunenes ansvar og roller pådette feltet tilføre kommunene positive virkemid-ler. Dette vil i sin tur kunne skape et brederegrunnlag for lokalpolitisk engasjement i rollenesom lokale nærings- og samfunnsutviklere. Utval-get vurderer at større kommuner med 15 000–20 000 innbyggere vil kunne ivareta rådgivning påflere områder, treffe ulike beslutninger om tilret-telegging for lokalt næringsliv og avgjøre søkna-der om mindre økonomiske tilskudd til lokalebedrifter og etablerere.

Utvalget mener imidlertid at kommuner avdenne størrelsesorden likevel ikke kan forventeså ha eller få tilstrekkelig kompetanse til å treffevedtak i saker om finansiering av næringsvirk-somhet som er rettet mot et internasjonalt mar-


ked eller i satsinger som inngår i nasjonale pro-grammer mv. Det kan også være andre funksjonersom kommunene ikke kan ivareta like effektivtsom det apparatet som i dag har forvaltningsan-svaret. Utvalget anbefaler videre utredning av enmodell for større grad av desentralisering av opp-gaver relatert til lokal nærings- og samfunnsutvik-ling.

Departementet mener at større kommuner vilkunne ha et annet utgangspunkt for innsats rettetmot lokal nærings- og samfunnsutvikling ennmange av dagens kommuner. Det er behov former forskningsbasert kunnskap for å vurdere omdet er tjenlig for samfunns- og næringsutviklingog verdiskaping nasjonalt og regionalt at kommu-nene gis en større rolle her. Kommunal- ogmoderniseringsdepartementet, i samarbeid medLandbruks- og matdepartementet og Nærings- ogfiskeridepartementet, har derfor bestilt en utred-ning for å få kartlagt roller, tiltak og virkemidler ikommunenes arbeid med lokal nærings- og sam-funnsutvikling. Utredningen skal beskrive viktigeutfordringer knyttet til kommunenes innsats, foreksempel faktorer som kapasitet, kompetanse,likebehandling, virkemidler og grenseflater motandre aktører (særlig fylkesmannen, fylkeskom-munen og IN). Denne delen av oppdraget skalbasere seg på eksisterende forskning, utrednin-ger og evalueringer. Disse skal gjennomgås medsikte på å sammenstille hvilke vurderinger som ergjort av kommunenes handlingsrom og innsatsfor lokal nærings- og samfunnsutvikling.

Utredningen skal videre vurdere i hvilkengrad dagens roller, tiltak og virkemidler kan ellerbør videreføres i en situasjon med større kommu-ner. Det skal utredes hvilke behov og muligheterdet er for å videreutvikle og eventuelt formaliserekommunenes ansvar for lokal nærings- og sam-funnsutvikling. Vurderingen skal ha et bedrifts- oggründerfokus, og både samfunnsøkonomisk lønn-somhet og konsekvenser for næringslivet skalvurderes knyttet til forslag til endringer. Departe-mentet har tildelt oppdraget til Norut Alta, somskal samarbeide med Norut Tromsø om gjennom-føringen. Utredningen skal foreligge innen 15.august 2015.

Regjeringen vil videreutvikle det bedriftsret-tede virkemiddelapparatet. I Sundvolden-erklærin-gen heter det at regjeringen vil gjennomgå virke-middelapparatet for innovasjon og videreutviklevirkemidlene med høyest innovasjonseffekt. I dager det ikke tilfredsstillende oversikt over hvilkekommunale, regionale, nasjonale og internasjo-nale næringsrettede virkemidler som finnes oghvor effektive de er. I 2014 ble det startet opp toforskningsprosjekter for å få et bedre beslutnings-grunnlag til å vurdere innovasjons- og verdiska-pingseffekten av ulike virkemidler. Konsulents-elskapet DAMVAD skal kartlegge de næringsret-tede virkemidlene som er offentlig finansiert, dermålsettingen med virkemidlet er innovasjon ogverdiskaping, enten direkte eller indirekte. Utre-derne skal systematisere og strukturere data i entypologi av virkemidler og vurdere i hvilken graddet er overlapp og samspill mellom virkemidlene.SSB skal analysere og forsøke å tallfeste effektenav utvalgte virkemidler. Arbeidet skal være ferdig-stilt innen utgangen av 2015.

Det er krevende å beregne effekten av ulikevirkemidler, men det er et nødvendig arbeid for åforenkle og forbedre virkemidlene for innovasjon inorsk næringsliv. Kunnskap er viktig både fornorsk næringsliv og for dem som skal utviklenæringspolitikken. Kunnskap om hva som funge-rer og hva som ikke fungerer vil være viktig somgrunnlag for utviklingen av framtidens politikk.

Nærings- og fiskeridepartementet har starteten gjennomgang av føringene og oppdragene forInnovasjon Norge for å legge til rette for en høy-ere grad av måloppnåelse og effektiv drift. Gjen-nomgangen skal bidra til å videreutvikle selskapettil en mer effektiv virkemiddelaktør som erenklere å forholde seg til for kundene, og vilutgjøre et viktig grunnlag for videre arbeid medkartlegging og vurdering av kommunenes rolle.

Når de nevnte utredningene og et sammenstiltkunnskapsgrunnlag foreligger, vil det utgjøre etgrunnlag for å vurdere om det er behov for å klar-gjøre og styrke kommunenes rolle knyttet til lokalnærings- og samfunnsutvikling. Regjeringen vilfølge opp dette spørsmålet i proposisjonen om nyeoppgaver til større kommuner som planleggesfremmet for Stortinget i vårsesjonen 2017.


6 Regionalt folkevalgt nivå

6.1 Innledning

Stortinget har bedt regjeringen gjennomgå opp-gavene til det regionale folkevalgte nivået paralleltmed arbeidet med å gi flere oppgaver til kommu-nene, men uten at dette skal forsinke arbeidetmed kommunereformen for primærkommunene.Regjeringen har som følge av Stortingets vedtakigangsatt et arbeid med å vurdere hvordan fylkes-kommunene/det regionale folkevalgte nivået kanutvikles. Som følge av at kommunereformen alle-rede var igangsatt da Stortinget fattet sine vedtak,er det ulik fremdrift i de to prosessene.

Som en direkte oppfølging av Stortingetsanmodningsvedtak har departementet fått utar-beidet en gjennomgang av tidligere utredningerav regionspørsmålet. Rapporten er utarbeidet avMøreforsking.1 Den gjennomgår de prinsipper ogkriterier som tidligere utredninger har fremhevetog lagt til grunn for vurderinger av fylkeskommu-nens roller, oppgaver og geografi. Ut fra detteskisserer Møreforsking ulike modeller for regio-nal inndeling og regionenes oppgaver og funk-sjon, samt hvordan ulike regionale strukturer kanfungere i forhold til ulike kommunestrukturer.Dette kapitlet omtaler ikke de konkrete model-lene. Det spørsmålet vil vurderes i den videre pro-sessen. Departementet vil i dette kapitlet drøftehvordan det regionale folkevalgte nivået påvirkesav endringer i kommununestrukturen og oppga-vefordeling som følge av kommunereformen. Detskisseres hvilke perspektiv departementet villegge til grunn for det videre arbeidet med vurde-ring av oppgaver og roller for det regionale folke-valgte nivået, og hvordan videre prosess leggesopp.

6.2 Mål for arbeidet og forholdet til kommunereformen

Regjeringen har som mål at utviklingen av detregionale folkevalgte nivået skal bidra til at for-valtningssystemet samlet sett fungerer best muligfor innbyggere og næringsliv. Målet for arbeidetmed det regionale folkevalgte nivået er å sikregode og likeverdige tjenester til innbyggerne ogen helhetlig og samordnet samfunnsutvikling.

Forvaltningsnivåene skal fungere sammensom demokratiske organer og arenaer, tjeneste-produsenter, myndighetsutøvere, planleggere ogsamfunnsutviklere. Kommunereformen vil føre tilendringer i kommunestrukturen og overføring avoppgaver til kommunene fra staten og fylkeskom-munene. Dette gir grunnlag for å vurdereendringer også i det regionale folkevalgte nivået.Det regionale folkevalgte nivåets oppgaver og rol-ler kan ikke vurderes isolert, men må ses i sam-menheng med og som del av et helhetlig forvalt-ningssystem. En endring av det regionale folke-valgte nivået må gi merverdi for innbyggere ognæringsliv.

Kommunereformen gir et nytt utgangspunktfor vurderingen av veien videre for det regionalefolkevalgte nivået. Færre og større kommuner girkommunene bedre kapasitet til å ivareta og vide-reutvikle lovpålagte oppgaver, gir bedre mulighe-ter til å utvikle bærekraftige og gode lokalsam-funn, og styrker grunnlaget for å ivareta viktigefrivillige oppgaver.

Møreforsking peker i sin rapport på atendringer i både oppgavefordeling og kommune-struktur gir behov for å vurdere inndelingen tildet regionale folkevalgte nivået. En overordnetvurdering er at jo færre kommuner det blir, destostørre bør regionene bli. Få og befolkningsmessigstore kommuner taler for utvikling av større regi-onale strukturer. Samtidig kan det være grenserfor hvor mange kommuner som er hensiktsmes-sig innenfor en enkelt region. Jo flere kommuner,desto flere aktører blir det for regionen å følgeopp og involvere i regionale prosesser. Hvilkenform for samhandling det er behov for mellomkommune og region, vil derimot variere etter

1 Amdam, J., Halvorsen, L. J. og Bakke, G. (2014) Alternati-ver for regionalt folkevalgt nivå. Rapport nr. 58. Møre-forsking, Volda


kommunenes størrelse, kapasitet og utfordringer,og med regionnivåets faktiske oppgaver og funk-sjoner. Stor variasjon i kommunestørrelse vil gibehov for fortsatt differensiert relasjon mellomregion og kommune.

Overføring av fylkeskommunale oppgaver tilde største kommunene forutsetter at oppgaveløs-ningen i områdene utenfor storkommunene kanhåndteres på en måte som sikrer likeverdig løs-ning av oppgavene. Befolkningsgrunnlag og geo-grafiske avstander vil være sentrale faktorer i densammenheng. Større regioner kan bidra til åstyrke oppgaveløsningen i områdene utenfor stor-kommunene.

6.3 Prinsipper og kriterier for utvikling av regionalt folkevalgt nivå

Møreforskings gjennomgang av utredningsarbei-der fra 1974 og fram til i dag viser en sterk konti-nuitet i vurderingen av hvilke hovedprinsippersom bør ligge til grunn for oppgavefordelingenmellom statlig og kommunal/regional sektor,hvilke roller regionnivået bør ha og hvilke prinsip-per og kriterier som er viktige for ivaretakelsen avdisse rollene. I det følgende presenteres hoved-prinsippene som trekkes fram, samt kriterieneknyttet til utvikling av de ulike rollene fylkeskom-munene i dag innehar.

Prinsipper og hensyn for oppgavefordelingen

Møreforsking trekker opp tre hovedprinsippersom har ligget til grunn for oppgavefordeling mel-lom kommune, region og stat i de utredningenesom er gjennomgått.2 Disse hovedprinsippenekan oppsummeres som følger:1. Oppgaver bør legges til lavest mulig effektive

nivå.2. Staten bør ta seg av oppgaver som skal gjen-

nomføres på likeartet vis over hele landet.3. Oppgaver som forutsetter lokalt kjennskap og

initiativ bør delegeres til region- eller kommu-nenivå.

Det første prinsippet legger til grunn et desentrali-seringshensyn og et effektivitetshensyn, og inne-bærer at fordelingen av oppgaver bør baseres påen avveining av gjennomføringsevne, kostnadsef-fektivitet og nærhet til innbyggerne.

De to neste prinsippene synliggjør ytterligereavveiningskriterier for oppgaveløsning. Behov forstandardisering og likebehandling av innbyg-gerne i hele landet, taler for statlig ansvar. Der-som lokal kjennskap og initiativ vektlegges ster-kere, bør region- eller kommunenivå utføre opp-gavene.

Disse prinsippene ligger også til grunn forkommunereformen, jf. kapittel 3.

Kriterier for regionnivåets rolleutøvelse

Møreforsking trekker fram at synet på fylkeskom-munens roller og funksjoner har vært forholdsvisstabilt siden etableringen av den nye fylkeskom-munen. Reformen i 1975–1977 var innrettet mot åstyrke fylkeskommunen som 1) demokratiskorgan og arena, 2) tjenesteprodusent og 3) myndig-hetsutøver. Vektleggingen av disse tre rollene blevidereført av Christiansen-utvalget og Oppga-vefordelingsutvalget. Gjennom de vesentligeendringene i fylkeskommunens oppgaver somkom i første halvdel av 2000-tallet, ble fylkeskom-munen tilført en fjerde rolle: 4) samfunnsutvikler.Møreforsking viser til at disse er de samme firerollene som ekspertutvalget har lagt til grunn forkommunene i delrapporten Kriterier for god kom-munestruktur.

Demokratisk organ og arena

Hovedkomiteen for reformer i lokalforvaltningen(NOU 1974: 53) knyttet målsettingen om å styrkedemokratiet til prinsippet om folkesuverenitet,her forstått som at folkets flertall skal gis denavgjørende innflytelsen over en sak. Demokrati-målet ble presisert i to delmål: 1) å styrke folke-valgte nivåer og 2) å legge til rette for kontakt mel-lom borgere og offentlige myndigheter for atbefolkningen lettere kan gjøre sine interesser gjel-dende. Møreforsking viser til at denne prinsipp-diskusjonen har gitt opphav til to kriterier fordemokrati som er hyppig framhevet i senereutredningsarbeider om regionnivået:1. Demokratiet styrkes hvis tjenester og opp-

gaver underlegges folkevalgt kontroll.2. Demokrati bestemmes av innbyggernes rela-

tive innflytelse over saker som angår dem.

2 Møreforsking har gjennomgått fire «knipper» av utred-ningsarbeid som grunnlag for sitt arbeid: Hovedkomiteenfor lokalforvaltningen og opprettelsen av «Den nye fylkes-kommunen» (1971–1988), Christiansenutvalget (1989–1992), Oppgavefordelingsutvalget (1999–2000) og utred-ningsarbeider i forkant av forvaltningsreformen (2003–2010). I tillegg har Møreforsking gjennomgått utrednings-arbeider med relevans for storbyenes rolle.


Ut fra disse prinsippene bør regionnivået innrettesslik at innbyggerne får størst mulig innflytelseover saker som angår dem. Implikasjonen er atdemokratiet styrkes hvis offentlig forvaltning ogtjenesteproduksjon blir sterkere og/eller merdirekte underlagt folkevalgt kontroll og hvis desom blir sterkest berørt av en sak, får økt sin rela-tive innflytelse over saken på bekostning av andre.I et indirekte folkestyre vil demokratigraden styr-kes ved at det folkevalgte organet får økt statusvis-à-vis staten, ved økt kontakt mellom borgerneog de folkevalgte, og ved at de folkevalgte velgespå en måte som gjør at befolkningens interesserog synspunkter blir ivaretatt.

Tjenesteprodusent

Møreforsking trekker fram at et overordnet målmed innføringen av den nye fylkeskommunen varen mer praktisk og effektiv administrasjonsord-ning (NOU 1974: 53). I målsettingen ligger detbåde et ønske om kostnadseffektivisering og etmer tidseffektivt, enklere og mer brukervennligregelverk og forvaltningsregime. Den andreutredningen til Hovedkomiteen for lokalforvalt-ningen (NOU 1988: 38) retter sterkest fokus påfylkeskommunens rolle som tjenesteprodusent,og bedre tjenester framheves som én av to hoved-målsettinger for videre reformarbeid. Møre-forsking viser at kvaliteten på offentlige tjenesterog myndighetsutøvelse har vært en gjenganger iutredninger av lokalog regionalnivået, men atforståelsen av kriteriet varierer mye. Christiansen-utvalget knytter kvalitet til utfordringer ved årekruttere kvalifisert arbeidskraft, men drøfterogså aspektet at alle innbyggere skal ha tilgang pålikeverdige tjenester. Dette aspektet ved tjeneste-kvalitet er spesielt vektlagt av Distriktskommisjo-nen (NOU 2004: 19), i St.meld. nr. 21 (2005–2006)Hjarte for heile landet. Om distrikts- og regionalpo-litikken og St.meld. nr. 12 (2006–2007) Regionalefortrinn – regional framtid.

Christiansen-utvalget drøfter ytterligere etaspekt som berører tjenestekvalitet: at befolknin-gen ikke bør ha for lang avstand til regionsenteretog regionens funksjoner. Dette kriteriet ble ogsåframhevet av Oppgavefordelingsutvalget og fleresenere utredninger og stortingsmeldinger. I lys avat ny teknologi og nye kommunikasjonsformer imange tilfeller gjør reiseavstand mindre viktig,mener Møreforsking at dette kriteriet kan omfor-muleres til tjenestenes og myndighetsutøvernestilgjengelighet for innbyggerne.

Møreforsking framhever dermed to kriteriersom i tidligere utredninger knyttes til rollen somtjenesteprodusent:1. Kostnadseffektivitet ved tjenesteproduksjon.2. Tjenestenes kvalitet, tilgjengelighet og likever-

dighet, som blant annet knyttes til tilbyderskapasitet og kompetanse.

Møreforsking framhever at disse kriteriene oftemå veies opp mot hverandre. For eksempel vilhensynet til kostnadseffektivitet i mange tilfellerstå i et motsetningsforhold til både tjenestekvali-tet, tilgjengelighet og hensynet til likeverdige til-bud.

Myndighetsutøver

Møreforsking mener flere av forholdene beskre-vet ovenfor påvirker egenskapene ved myndig-hetsutøvelse på likeartet vis. Dette gjelder særligforholdet til kostnadseffektivitet og forholdet mel-lom kompetanse, kapasitet og kvalitet. Samtidigpekes det på at myndighetsutøvelse normalt ikkesetter like store krav til tilgjengelighet som tjenes-teproduksjon.

Siden hensynet til rettsikkerhet er nært for-bundet med forutsigbarhet og transparens i pro-sessforløp, er det større behov for å håndterekompleksitet og samordning i rollen som myndig-hetsutøver enn som tjenesteprodusent. Møre-forsking viser til at samordningsutfordringer bletrukket frem i den første Maktutredningen (NOU1982: 3) og i Hovedkomiteens andre utredning(NOU 1988: 38). Hensynet til samordning harsenere stått sentralt i Christiansen-utvalget, Opp-gavefordelingsutvalget og de fleste senere utred-ninger om regionnivået.

På grunnlag av disse utredningene framheverMøreforsking tre kriterier knyttet til rollen sommyndighetsutøver:1. Kostnadseffektivitet ved myndighetsutøvelse.2. Rettsikkerhet og brukervennlighet: kompe-

tanse, kapasitet og habilitet, saksbehandlings-tid og saksbehandlers tilgjengelighet.

3. Ivaretakelsen av en regional samordningsfunk-sjon.

Regional samfunnsutvikler

Fylkeskommunenes rolle som samfunnsutviklerble slått fast allerede i plan- og bygningsloven fra1985. Allikevel er det en forholdsvis ny hovedrollefor fylkeskommunen. Møreforsking viser til at detallerede under Christiansen-utvalget ble utledet tosentrale prinsipper for regioninndeling med rele-


vans for utøvelsen av samfunnsutviklerrollen. Detførste prinsippet er at man bør innrette regioneneslik at utilsiktede virkninger av vedtak kommer tilsyne i beslutningssystemet. Prinsippet er viktigfor at beslutninger skal fattes ut fra hva som girstørst mulig samfunnsnytte og ikke bare ut fra hvasom tjener beslutningstakeren. Kriteriet er nærtknyttet til utfordringen med segmentering/frag-mentering av staten som ble påpekt i de to makt-og demokratiutredningene (NOU 1982: 3, NOU2003: 19), Hovedkomiteens andre utredning (NOU1988: 38) og Oppgavefordelingsutvalgets målset-ting om samordning.

Det andre prinsippet er at regionene børavgrenses geografisk slik at området naturlighører sammen. Christiansen-utvalget knyttetdette prinsippet til funksjonalitet med hensyn tilgrensene for bo- og arbeidsmarkedsregioner. Sel-stad 3 støtter opp om Christiansen-utvalgets vur-dering og tilfører et nytt funksjonelt prinsipp forregional avgrensning som dels henger sammenmed grensene for bo- og arbeidsmarkedsregioner.Ifølge Selstad bør man søke å innrette regiongren-sene etter næringssammensetning, for å gjøre detlettere å fatte helhetlige beslutninger som ivaretarregionens særtrekk og interesser.

Selstad tilfører også et tredje kriterium forregional inndeling i form av innbyggernes identifi-kasjon med regionsentrene og regionen. Selstadser identifikasjonskriteriet i nær sammenhengmed funksjonalitetskriteriet, ved at han knytteridentifikasjon til økonomisk homogenitet, arbeids-markeder og interaksjon.

Ut fra dette sammenfatter Møreforsking tresett kriterier for regioninndeling som grunnlagfor utøvelse av rollen som regional samfunnsutvik-ler:1. Muligheten for å utøve et helhetssyn og unngå

utilsiktede konsekvenser av sektorvedtak.2. Regionenes funksjonalitet og homogenitet,

blant annet med hensyn til bo- og arbeidsmar-ked og næringssammensetning.

3. Felles identitet. Forutsetning for at befolknin-gen skal identifisere seg med region og region-senter.

6.4 Innspill fra KS

Hovedstyret i KS vedtok 12. desember 2014 hvilkeprinsipper de mener må legges til grunn for etframtidig regionalt folkevalgt nivå og hvilke kon-krete oppgaver som bør overføres til folkevalgteregioner. Fylkestingene ble oppfordret til åbehandle disse spørsmålene i løpet av vinteren2015. Fylkestingenes behandling av KS’ hovedsty-res vedtak vil inngå i grunnlaget for den videreprosessen med vurdering av et framtidig regionaltnivå.

6.5 Departementets vurderinger

Fylkeskommunenes ulike roller henger sammen.Fylkeskommunen som demokratisk organ utvi-kles gjennom endring i oppgaver og funksjon. Rol-len som myndighetsutøver knyttes til ansvar bådefor tjenesteproduksjon og samfunnsutviklerrollen– blant annet gjennom ansvaret for regional plan-legging. Ansvar for tjenester som kollektivtrans-port og videregående opplæring knyttes nært tilutvikling av velferd og tilrettelegging for sam-funnsutvikling. Departementet mener det først ernødvendig å drøfte det regionale folkevalgte nivå-ets funksjon i forvaltningssystemet. Deretter kandet vurderes hvilke oppgaver og virkemidler sombør ligge til regionene.

Etter departementets vurdering er det særligrollene som tjenesteprodusent og samfunnsutvik-ler som er sentrale for regionenes funksjon. Enklar og funksjonell ansvarsfordeling innenfor tje-nesteproduksjon er av betydning for forvaltnings-systemets effektivitet. Samordning og tilpasningav offentlig innsats har betydning for i hvilkengrad forvaltningssystemet samlet sett blant annethar evne til å utløse vekstpotensialet, forsterkekonkurransekraften i alle deler av landet og iva-reta miljøhensyn.

Utvikling i rollen som tjenesteprodusent

Ny kommunestruktur og ny oppgavefordeling vilutgjøre bakteppet for utvikling av det regionalefolkevalgte nivåets rolle som tjenesteprodusent.Generelt vil regionenes ansvar som tjenesteprodu-sent være av særlig stor betydning for de kommu-nene som ikke går inn i de nye og større storkom-munene.

Ved eventuell tilføring av nye funksjoner ogoppgaver knyttet til tjenesteproduksjon vil mankunne utvikle et regionalt folkevalgt nivå som inn-byggerrettet velferdsprodusent. Som kriteriene

3 Selstad T. (2004): Sterke regioner: Forslag til ny regioninn-deling av Norge. Kommuneforlaget, Oslo. Selstad T.(2004): Sterke regioner KOU 2004:1 Sterke regioner.Kortversjon. Kommunenes Sentralforbund.


utledet fra tidligere utredninger vektlegger, kanregionene styrkes som tjenesteprodusent ved åoverføre oppgaver som kan gjennomføres mereffektivt på regionalt enn på statlig nivå, og somstyrkes av å underlegges demokratisk folkevalgtkontroll. Overføring av oppgaver til regionalt fol-kevalgt nivå kan gi brukere og berørte økt innfly-telse over utvikling og utførelse av tjenestene.

Regionenes befolkningsgrunnlag og geografivil påvirke muligheten for overføring av tjeneste-produksjonsoppgaver fra stat til region. Effektivi-teten i tjenesteproduksjonen er avhengig av i hvil-ken grad stordriftsfordeler kan utnyttes. Region-størrelse har også innvirkning på kapasitet, kom-petanse og fagmiljøer, som igjen har betydning forkvalitet, profesjonalitet og rettssikkerhet. Gene-relt vil det være større potensial for overføring avnye tjenesteproduksjonsoppgaver jo større regio-nene blir.

En eventuell tilførsel av nye tjenesteproduk-sjonsoppgaver og økt myndighetsansvar knyttettil disse, kan gi det regionale folkevalgte nivåetøkt mulighet for å se utviklingen av ulike tjenesteri sammenheng og etablere tjenestetilbud etterregionale behov og utfordringer.

Utvikling i rollen som regional samfunnsutvikler

Utvikling av det regionale folkevalgte nivået somsamfunnsutvikler er, etter departementets syn, imindre grad knyttet til spørsmålene om oppga-vefordeling og budsjettansvar. Utvikling av sam-funnsutviklerrollen vil i større grad åpne for vur-dering av hvilke virkemidler og samhandlingsfor-mer som muliggjør innvirkning på offentlig inn-sats i regionene og samordning mellom ulikeaktører og forvaltningsnivåers innsats i et sam-funnsutviklingsperspektiv.

Fylkeskommunene har i dag en sentral rollemed hensyn til regional utvikling, gjennom blantannet ansvaret for regional planlegging etter plan-og bygningsloven. Dette innebærer et samord-ningsansvar gjennom planprosesser, for alle sek-torer, og med vekt både på territoriell/horisontalsamordning og på vertikal samordning mellomkommune, fylkeskommune og stat.

Sektorsamordning er en utfordrende oppgavesom følge av en økende sektorisert og segmentertstatlig forvaltning. Ved å vektlegge samfunns-utviklingsperspektivet kan man styrke regionene irollen som samfunnsutviklere, gjennom å utviklemulighetene til å koordinere ulike sektorers inn-sats innenfor regionen. Dette innebærer mulighe-ter til å innvirke på statlige prioriteringer og inn-retning av sektorinnsats innenfor regionen, for

eksempel gjennom økonomiske virkemidler, regi-onal initiativrett eller utviklingsavtaler. Samspilletmellom de folkevalgte nivåene vektlegges i detteperspektivet.

Forutsetningene for å innta en strategisk sam-funnsutviklerrolle er tett knyttet til regional struk-tur, jf. kriteriene i kapittel 6.3. Regionenes mulig-heter til å utøve helhetssyn og unngå utilsiktedekonsekvenser av sektorvedtak og prioriteringer,er viktig for utviklingen av denne rollen. Tidligereutredninger vektlegger også regionenes funksjo-nalitet og homogenitet spesielt med hensyn til bo-og arbeidsmarkeder og næringsstrukturer. Enannen forutsetning er befolkningens felles identi-tet som igjen knyttes til legitimitet til beslutninger.Identitet og funksjonalitet henger sammen – til-gjengelighet mellom områder og homogenitetmed hensyn til for eksempel næringsstrukturerskaper felles identiteter.

Regional struktur vil derfor påvirke regione-nes legitimitet og effektivitet som samfunnsutvik-ler. Større regioner vil blant annet gjennom regio-nal planlegging kunne øve innflytelse over og sestørre helhet i løsning av oppgaver som strekkerseg over større geografiske områder, som foreksempel arealbruk, kommunikasjon og hvordanmøte kompetansebehovene i arbeidslivet. Størreregioner vil kunne styrke samhandlingen mellomstat og region og slik kunne bidra til en bedre sek-torsamordning. Færre regioner gir færre enheterfor staten å forholde seg til, samtidig som det kangi enheter med sterkere fagmiljøer som kan sestørre områder og prosesser i sammenheng.

Videre arbeid med oppgaver og roller for det regionale folkevalgte nivået

Departementet mener at videreutvikling av detregionale folkevalgte nivået som samfunnsutviklerkan gi en mer målrettet og virkningsfull innsatsenn en videreutvikling av regionene som tjeneste-produsent. I dette arbeidet bør vekten legges påmuligheten til bedre regional tilpasning av offent-lige virkemidler og å finne langsiktige og helhet-lige løsninger for sentrale samfunnsutfordringer.Større regioner, som i større grad samsvarer medendrede transportmønstre og næringsstrukturer,vil i sterkere grad kunne påvirke samfunnsutvik-lingen innenfor sektorer av stor betydning for inn-byggere og næringsliv.

Departementet ser derfor utvikling av sam-funnsutviklerrollen som den mest aktuelle ram-men for det videre arbeidet med konkretisering avdet regionale folkevalgte nivåets oppgaver ogfunksjon. Departementet vil vurdere hvilke kon-


krete oppgaver og hvilket ansvar det regionale fol-kevalgte nivået bør ha, med hovedvekt på områ-dene kompetanse, kommunikasjon og næringsret-tet innsats. Fylkeskommunene har i dag sentraleoppgaver innenfor disse områdene, samtidig sominnsats og virkemidler er spredt på mange aktø-rer, på ulike nivå og med ulike perspektiv. Mulig-heten for å se de ulike aktørenes innsats innenfordisse områdene i sammenheng, er sentralt for åkunne utløse vekstpotensialet og styrke vekstkraf-ten i den enkelte regionen. Næringslivet i alledeler av landet opplever utfordringer med årekruttere arbeidskraft med rett kompetanse, noesom går utover veksten i bedrifter og næringer.Manglende helhetsgrep innenfor kommunikasjonkan begrense utviklingen i bo- og arbeidsmar-kedsregionene og større sammenhengende områ-der.

Arbeidet vil ta utgangspunkt i utfordringer veddagens system, og vurdere hvordan en mer hel-hetlig og strategisk planlegging og forvaltningkan oppnås. Departementet mener at statlig inn-sats innenfor noen sektorer i økt grad bør tilpas-ses regionale forutsetninger og behov, og deri-gjennom gi bedre grunnlag for oppnåelse avnasjonale politiske mål. Arbeidet med å videreutvi-kle det regionale folkevalgte nivået vil blant annetbygge videre på den rollen fylkeskommunene idag har innenfor transportsektoren, erfaringermed bymiljøavtaler og liknende utviklingsavtaler.Det vil vurderes hvordan regionalt folkevalgt nivåkan gis større medvirkning i store offentlige prio-riteringer, gjennom planlegging og avtaler mellomforvaltningsnivåene. Det vil være naturlig å senærmere på den prinsipielle grensedragningenmot fylkesmannen. Arbeidet må ses i sammen-heng med departementets gjennomgang av fyl-kesmannens framtidige struktur og størrelse, jf.kapittel 7. Departementets videre vurdering avnye oppgaver til det regionale folkevalgte nivåetvil i hovedsak rettes mot oppgaver som er rele-vante for, og støtter opp om, samfunnsutviklerrol-len.

6.6 Videre prosess

Framdrift og milepæler

Det er regjeringens mål å gjennomføre kommune-reformen og endringer i regionalt folkevalgt nivåsamtidig, slik at både nye kommuner og ny regio-nal inndeling kan iverksettes fra 1. januar 2020.

Det tas sikte på å legge fram en samlet lovpro-posisjon om nye oppgaver til kommunene våren2017, samtidig med forslag om ny kommunestruk-

tur og nytt regionalt folkevalgt nivå. Sommeren2015 vil fylkeskommunene inviteres til å innlededrøftinger av sammenslåingsalternativer, medsikte på å vurdere og avklare om det er aktuelt åslå seg sammen med nabofylker. Prosessen leg-ger opp til at fylkeskommunene fatter vedtak høs-ten 2016. På denne måten vil de fylkeskommunalestrukturvedtakene kunne tilpasses ny kommune-struktur.

Økonomiske virkemidler

Rammene for økonomisk kompensasjon ved sam-menslåing er slått fast i inndelingslova §15:

Ved samanslåing av kommunar eller fylke ogdeling som nemnt i § 3 andre ledd bokstav b,gir staten delvis kompensasjon for ein-gongskostnader som er direkte knytte til desseprosessane. I ein overgangsperiode gir statenogså kompensasjon for bortfall av rammetil-skot.

Ved de siste kommunesammenslåingene har sta-ten dekket nødvendige kostnader fra vedtak omsammenslåing til sammenslåingen trer i kraft. Sta-ten vil også for fylkeskommuner dekkeengangskostnader som følge av sammenslåingen.Rammetilskuddet til fylkeskommunene inne-holder ingen elementer som berøres direkte av ensammenslåing, siden det ikke er noen elementer iinntektssystemet for fylkeskommunene som gismed et fast beløp per fylkeskommune. Alle overfø-ringene til fylkeskommunene gis i utgangspunk-tet per innbygger i fylket, og det vil derfor ikkevære aktuelt med et inndelingstilskudd for fylkes-kommunene slik det er for kommunene.

Konsekvenser for valgdistriktene

Endringer i regionale strukturer vil kunne med-føre behov for vurderinger av valgkretser til stor-tingsvalg. Det vil også kunne bli behov for å se påfordelingen av mandater mellom valgkretser ogandre forhold knyttet til valgordningen.

Mandatfordeling mellom valgdistriktene føl-ger av Grunnloven § 57. Hensynet bak å ha dissebestemmelsene i Grunnloven er å sikre en stabilog forutsigbar valgordning. Grunnloven deler lan-det inn i 19 valgkretser ved stortingsvalg. Bereg-ningen av fordelingen av de 150 distriktsmanda-tene, samt at hvert valgdistrikt skal ha et utjev-ningsmandat, er også fastsatt i Grunnloven. Valg-loven § 11-1 fastsetter at hvert fylke utgjør et valg-distrikt. Dette ble innført på grunnlag av


valglovutvalgets innstilling som ble lagt fram i2001 (NOU 2001: 3 Velgere, valgordning, valgte).

Endring av antall fylker eller fylkesgrenser harbetydning for valgordningen. Utredning av behovog eventuell tilpasning av valgordningen i trådmed reformarbeidet, er noe det må være stor opp-merksomhet på. Å sikre representasjon fra helelandet til Stortinget er et viktig prinsipp i den nor-ske valgordningen. Mandatfordelingen mellomvalgdistriktene påvirkes både av antall innbyggereog størrelsen på distriktets areal. Det er en dyna-misk fordeling som beregnes på nytt hvert 8. årfor å ta høyde for endringer i innbyggertall. Nestefordeling vil skje før stortingsvalget i 2021.

Det må vurderes om regionene også etter eneventuell reform skal være valgdistrikter til stor-

tingsvalg. Det kan finnes forhold som taler for atframtidige valgdistrikt ved stortingsvalg ikke føl-ger regiongrensene, men at man permanent ellersom en overgangsordning opprettholder 19 valg-distrikt.

Tidspunktet for når nye regioner skal væreetablert, bør ses i sammenheng med disse pro-blemstillingene. Dersom det er snakk om mindreendringer, eller enkeltfylker som slår segsammen, vil det være mulig å utrede og legge tilrette for gode overgangsordninger. Reglene forvalg til stortingsvalg kan tidligst endres slik at defår gyldighet fra 2021. Fordeling av mandatenemellom distrikter kan heller ikke endres før dettetidspunktet.


7 Forholdet mellom staten og kommunesektoren

7.1 Innledning

I dette kapitlet gis innledningsvis en omtale avprinsippene for statlig styring av kommunene.Deretter omtales juridiske og økonomiske virke-midler for statens styring av kommunene, her-under nyere utredninger om henholdsvis øremer-king og rapportering. Prinsippet om rammesty-ring skal ligge til grunn ved overføring av nyeoppgaver til kommunene som del av kommunere-formen. Regjeringen vil arbeide med sikte på etmer målrettet og effektivt statlig tilsyn med kom-munene. Dette arbeidet er nærmere omtalt i kapit-tel 7.3. I kapittel 7.4 gis en kortfattet omtale avbruk av pedagogiske virkemidler og tiltak forsamhandling mellom staten og kommunesekto-ren. I kapittel 7.5 omtales departementets utred-ning av fylkesmannens framtidige geografiskeinndeling sett i sammenheng med endringer ikommunestruktur og endringer av det regionalefolkevalgte nivået. Avslutningsvis omtales noeneksempler på igangsatt arbeid med redusert stat-lig styring av kommunene på flere departements-områder.

Regjeringen vil legge til rette for å styrke detlokale selvstyret og gi større kommuner økt maktog myndighet. Dette er viktige elementer i arbei-det med kommunereformen. Større kommuner,med gjennomgående god kapasitet og kompe-tanse, vil kunne gjennomføre en velferdspolitikk ihenhold til nasjonale mål, og behovet for statligdetaljstyring vil reduseres. Regjeringen ønsker ågi kommunene større frihet til å prioritere og til-passe velferdstilbudet til innbyggernes behov.Dette vil styrke det lokale demokratiet og vil ogsågi en mer effektiv ressursbruk innenfor begren-sede økonomiske rammer.

Regjeringen har satt i gang et arbeid med engenerell gjennomgang av den statlige styringen avkommunene, med sikte på redusert detaljstyringav større kommuner. Ett av siktemålene er bedrekoordinering og effektivisering av statlig tilsynoverfor kommunene. Regjeringen legger også tilgrunn at større kommuner vil gi grunnlag forredusert omfang av landsomfattende tilsyn. Resul-tatet av gjennomgangen av statlig styring vil bli

presentert for Stortinget våren 2017, samtidigmed forslagene til beslutninger om ny kommune-struktur og nye oppgaver til kommunene.

Regjeringen ønsker et samfunn bygget på tillitog som er mindre byråkratisk enn dagens sam-funn. Det er et viktig mål å skape en enklere hver-dag for folk flest. Detaljstyring og byråkrati skalreduseres i hele forvaltningskjeden. For å gjøreforvaltningen mer resultatorientert, få mer gjen-nomføringskraft og bli bedre i stand til å løse sineprimæroppgaver har regjeringen satt i gang fleretiltak, blant annet et program for bedre styring ogledelse i staten. Det antas at det systematiskearbeidet innenfor programmets områder også kanbidra til å påvirke kommunenes rammebe-tingelser i en positiv retning. Blant annet børregjeringens initiativ om tydeligere mål og priori-teringer i departementenes styring av underlig-gende virksomheter, ved at mål- og resultatstyrin-gen dreies bort fra aktivitets- og detaljstyring ogtunge rapporterings- og kontrollregimer, på siktkunne bidra til mindre detaljert styring fra direk-torater og andre ytre statlige etater overfor kom-munene.

7.2 Juridisk og økonomisk rammestyring

Ekspertutvalget for kommunereformen pekte isin delrapport fra mars 2014 på at statlig ramme-styring er et sentralt kriterium for at kommuneneskal kunne ivareta sin rolle som demokratiskarena. Utvalget viste til at den statlige styringenhar tiltatt i takt med kommunenes styrkede rollesom velferdsstatens tjenesteleverandør de siste10–20 årene. Blant annet har lovregler om rett tilindividuelle tjenester økt. Det samme gjelderbestemmelser om rett til prosessuelle tjenester,for eksempel retten til individuell plan, som er inn-ført på en rekke lovområder de siste 10–15 årene.Utvalget pekte på at større enheter vil medføre atkommunene får styrket sin kapasitet og kompe-tanse, slik at det samme omfang og detaljering avden statlige styringen som nå ikke vil være nød-vendig. Ekspertutvalget har også i sin sluttrapport


pekt på at den statlige styringen i dag er for omfat-tende, at dette begrenser de lokalt folkevalgteshandlingsrom og dermed utfordrer det lokaledemokratiet. Utvalget legger til grunn at det vilvære fullt mulig å ivareta innbyggernes rettssik-kerhet og andre nasjonale mål innenfor en modellmed styring gjennom overordnet, rammepregetregelverk og rammefinansiering.

Departementet deler utvalgets syn på at statenbør legge rammestyring til grunn, og at detaljertstyring gjennom lovverk eller øremerking barebør benyttes når det er nødvendig for å sikrenasjonale hensyn. Slike hensyn og mål setter ram-mer for det lokale selvstyret, og omfatter blantannet hensynet til likhet og likeverd, hensynet tilnasjonaløkonomien, hensynet til liv og helse, hen-synet til bærekraftig utvikling samt hensynet tilsamfunnssikkerhet.

Statens virkemidler for styring av kommuneneinndeles i tre hovedkategorier: juridiske, økono-miske og pedagogiske. Regjeringen mener at juri-disk og økonomisk rammestyring skal legges tilgrunn i arbeidet med å overføre nye oppgaver tilkommunene som del av kommunereformen.

Juridisk rammestyring innebærer at Stortingetfastsetter i lov hvilke oppgaver kommunene skalivareta, men uten å innta bestemmelser i loven omhvordan oppgavene skal løses. Legalitetsprinsip-pet gjelder overfor kommunene. Dette innebærerat pålegg om ulike kommunale plikter og opp-gaver må framgå av lov, eller med hjemmel i lov.Departementet legger til grunn at oppgaveforde-lingen mellom forvaltningsnivåene, herunderhvilke oppgaver kommunene skal ivareta, bør fast-settes av Stortinget i lovs form. Når det anses nød-vendig kan det gis utfyllende forskrifter. Legali-tetsprinsippet innebærer også at grunnlaget forstatlig tilsyn, klagebehandling, innsigelse til kom-munale arealplaner mv. må framgå av nasjonaltregelverk. Departementet har fastsatt retningslin-jer for utforming av statlig regelverk rettet motkommunene. Disse retningslinjene bygger påprinsippene i kommuneloven om kommunal orga-nisasjonsfrihet og lokal handlefrihet i oppgaveløs-ningen innenfor nasjonale rammer. Retningslin-jene angir dels hvilke typer regler som bør unn-gås, for eksempel bestemmelser som påbyrbestemte organisatoriske løsninger, og delsbestemmelser som krever særskilt begrunnelse,for eksempel særskilte saksbehandlingsregler isærlover og bestemmelser om nye individuellerettigheter.

Økonomisk rammestyring innebærer at kom-munene får overført såkalte frie midler gjennominntektssystemet, og ikke gjennom øremerking

eller refusjoner. Rammefinansiering bidrar tileffektiv bruk av offentlige ressurser, samtidigsom det gir kommunene handlingsrom til selv åprioritere ressursbruken i tråd med lokale behov.

I enkelte tilfeller kan det være hensiktsmessigå øremerke overføringer til kommunene. De vik-tigste argumentene for øremerking er et sterktnasjonalt ønske om utbygging av en tjeneste somstår svakt, at den aktuelle tjenesten utføres i kunet fåtall kommuner, eller at tilskuddet skal dekkekostnader ved utprøving og forsøk. Øremerkingav midler gir staten en sterk grad av kontroll medkommunenes resssursbruk, og kan isolert settbidra til raskere måloppnåelse.

I et mer helhetlig perspektiv er det knyttetulemper til øremerkede tilskudd. Blant annet kanutstrakt bruk av øremerking føre til en uover-siktlig finansiering av kommunene og en passivog avventende holdning i kommunene i påventeav nye statlige handlingsplaner med tilhørendeøremerkede midler. Slike midler kan også føre tiluønsket vridning i ressursbruken i kommunene.Videre vil øremerking medføre økte administra-tive kostnader sammenlignet med rammeoverfø-ringer, ved at det knyttes søknads- og rapporte-ringsordninger til tilskuddene.

Departementet har nylig innhentet en utred-ning om øremerkede tilskudd, gjennomført avOxford Research AS. Rapporten er et ledd i arbei-det med å forenkle og effektivisere tilskuddsord-ningene rettet mot kommunesektoren. Formålethar vært å identifisere kjennetegn ved gode oghensiktsmessige søknads- og rapporteringsord-ninger. Oxford Research AS skriver i sin rapportat hva som er god søknads- og rapporteringsord-ning i stor grad preges av egenskaper ved detenkelte tilskudd, men viser til en rekke forholdsom er relevante i utformingen av søknads- ograpporteringsordninger. Det er blant annet viktigat formålet med tilskuddet er klart definert, atsøknads- og rapporteringsordningen er tilpassetantallet tilskuddsmottakere, at det ikke krevesunødvendig informasjon fra tilskuddsmottakere isøknad eller rapportering, samt at kravene tilinformasjon er tilpasset størrelsen på tilskuddene.Departementet vil framover vurdere eventuelle til-tak for å forenkle og effektivisere tilskuddsordnin-ger rettet mot kommunesektoren. Arbeidet vilskje i samråd med aktuelle departementer.

KOSTRA er et nasjonalt informasjonssystemsom samler inn, registrerer og publiserer sty-ringsinformasjon om kommunal og fylkeskommu-nal virksomhet. KOSTRA er basert på elektroniskinnrapportering fra kommunesektoren til Statis-tisk sentralbyrå, og på flere andre kilder i og uten-


for Statistisk sentralbyrå. Informasjonen om kom-munale og fylkeskommunale tjenester, bruk avressurser på forskjellige tjenesteområder og egen-skaper ved innbyggerne blir registrert og sam-menstilt for å gi relevant styrings- og beslutnings-informasjon til både kommunene, fylkeskommu-nene og staten. Publiseringen av statistikken iKOSTRA legger til rette for at en kommune ellerfylkeskommune kan sammenligne seg med andreog med seg selv over tid. Informasjonen skal gibedre grunnlag for analyse, planlegging og sty-ring i kommuner og fylkeskommuner, og kunnebrukes til å vurdere om nasjonale mål blir nådd. Itillegg vil innbyggere, interessegrupper, medierog andre interesserte kunne finne informasjon omtjenester og ressursbruk i kommunene og fylkes-kommunene.

Informasjonsinnhentingen i KOSTRA skjer ihovedsak ved filuttrekk fra kommunesektorensfagsystemer, uttrekk fra eksterne registre og rap-portering på skjema til Statistisk sentralbyrå. I allhovedsak skjer rapporteringen elektronisk. Forde enkelte tjenesteområdene er det arbeidsgrup-per i KOSTRA. Arbeidsgruppene, der kommune-sektoren er representert, skal holde oversikt overog gjennomgå rapporteringsordninger fra kom-munene og fylkeskommunene innenfor egneområder. Arbeidsgruppene skal ta hensyn til kom-munenes oppgavebyrde, ved å sikre at rapporte-ringsomfanget begrenses og at dobbeltrapporte-ring unngås. I 2015 skal arbeidsgruppene gjen-nomgå data som samles inn og publiseres iKOSTRA med sikte på å redusere rapporterings-byrden og antallet indikatorer.

7.3 Målrettet og effektivt statlig tilsyn med kommunene

Generelt om statlig tilsyn med kommunene

Statlig tilsyn med kommunene er et sentralt, menogså inngripende styringsvirkemiddel for statsfor-valtningen. Ved vurderingen av om statlig tilsynmed kommunesektoren er nødvendig og tjenlig,er utgangspunktet at kommunene er et eget selv-stendig forvaltningsnivå, med et selvstendigansvar for de oppgavene de har fått tildelt. Samti-dig har staten gjennom sitt overordnete ansvar foralle offentlige tjenester og oppgaver, en legitiminteresse i å sikre at kommunene oppfyller de kra-vene som er fastsatt i lov.

Hensynet til den enkelte borgers rettsikkerhetkan begrunne statlig tilsyn med kommunesekto-ren. Overfor grupper av borgere med behov for etsærlig rettsikkerhetsvern og på områder der kon-

sekvensene av rettstap blir særlig inngripende,kan tilsyn være et hensiktsmessig styringsvirke-middel for at de lovbestemte rettighetene til bor-gerne blir oppfylt.

Stortinget har lagt til grunn at innføring avhjemmel for statlig tilsyn skal bygge på en risiko-og sårbarhetsanalyse, og at valg av tilsyn som vir-kemiddel skal kunne forsvares gjennom en kost-og nytteanalyse.

Etter departementets vurdering bør statlig til-syn med kommunesektoren benyttes på de områ-dene der særlig hensynet til den enkelte borgersrettsikkerhet ikke i tilstrekkelig grad blir sikretgjennom andre kontroll- og påvirkningsmåter.

Kommuneloven ble i 2007 utvidet med kapittel10 A om statlig tilsyn med kommunene. Bestem-melsene inneholder et rammeverk for statlig til-syn med blant annet regler om innsyn, fylkesman-nens samordning av tilsyn og kommunal klagerettover pålegg etter tilsyn. Kommuneloven kapittel10 A fastslår blant annet at statens tilsyn med desåkalte kommunepliktene skal være avgrenset tilet lovlighetstilsyn, det vil si tilsyn med at nasjonaltregelverk etterleves. Med kommuneplikter meneslovpålagte plikter/oppgaver som bare kommu-nene/fylkeskommunene har. Lovlighetstilsyn eruttrykk for rammestyringsprinsippet.

Kommuneloven kapittel 12 inneholder bestem-melser om kontrollutvalg, regnskapsrevisjon ogforvaltningsrevisjon. Administrasjonssjefensansvar for internkontroll er regulert i § 23. Dissebestemmelsene regulerer kommunenes egenkon-troll. På en rekke særlovsområder er det innførtsupplerende nasjonale regler om internkontroll.Særlovgivningens internkontrollregler er i storgrad grunnlaget for statlig tilsyn som gjennomfø-res som såkalt systemrevisjon. Denne tilsynsme-toden innebærer i korte trekk at det føres tilsynmed kommunenes egne kontrollsystemer, det vilsi hvordan ledelsen og styringen av tjenesten erlagt opp, ikke først og fremst innholdet, kvaliteteneller utførelsen av selve tjenesten.

Utfordringer knyttet til gjennomføring av statlig tilsyn

Både kommunesektoren og fylkesmennene girgjennom rapporter og utredninger tilbakemeldin-ger til departementet om at tilsynstrykket erstort, særlig fra såkalte landsomfattende tilsyn, seNIBR rapport 2013: 20 Hvordan påvirker det stat-lige tilsynet kommunene og det lokale selvstyret? Påde fleste sektorer gjennomføres det landsomfat-tende tilsyn med kommunene, og da ofte med sys-temrevisjon som metode. Systemrevisjon som til-


synsmetode gir sammen med kravene om intern-kontroll kommunen store dokumentasjonsbyr-der, ved at de må dokumentere egne systemer,rutiner og oppfølging av avvik skriftlig. Dette hen-ger sammen med at kommunene ved systemrevi-sjon forventes å presentere internkontrollsys-temet sitt for å vise at de oppfyller kravene i loven.

Rapporten viser videre at kommunene har liteeller ingen innflytelse på valg av tema for tilsyn,hvilke spesifikke bestemmelser det føres tilsynmed, eller hvilke kommuner eller tjenestestederdet føres tilsyn med. At de sentrale statlige tilsyn-setatene setter volumkrav og gir bindinger på til-synsmetode, gir liten fleksibilitet i utøvelsen av til-syn. NIBR-rapport 2011: 28 Samordning av statligtilsyn og systemrevisjon som tilsynsmetode viser atdet oppfattes som et problem at nesten alle ressur-sene i embetene er bundet opp i landsomfattendetilsyn, fordi det reduserer fylkesmannens hand-lingsrom til å peke ut kommuner som objekt fortilsyn basert på egne risiko- og sårbarhetsanaly-ser.

Systemrevisjon innebærer at tilsynet retter segmot at virksomheten kan dokumentere at de harbygd opp et internkontrollsystem, og at dette fun-gerer i praksis. Avvikene i tilsynsrapportene kan imange tilfeller være avvik på prosessuelle bestem-melser uten at kommunen nødvendigvis levereruforsvarlige tjenester eller tjenester av dårlig kva-litet. Det kan være en utfordring dersom kommu-nenes ressurser i uforholdsmessig grad blir bun-det opp mot det å rette opp rutinebeskrivelser istedet for å fokusere på å gjøre tjenesten bedre.Departementet vil likevel understreke at brudd påprosessuelle bestemmelser og sviktende intern-kontroll i kommunene kan få konsekvenser forindivider. Bak de prosessuelle bestemmelsene lig-ger det ofte viktige rettssikkerhetshensyn, og detkan være en sammenheng mellom regler ominternkontroll og kvaliteten på tjenestene.

I rapporten Tilsyn med kommunale helse- ogomsorgstjenester til eldre – deskriptiv undersøkelseav flerårig tilsynssatsing sett fra kommunenesståsted (2012) av AGENDA Kaupang på oppdragfra Statens helsetilsyn, vises det til at lovkraveneikke var oppfylt i 2/3 av tilsynene med 232 kom-muner. Avvikene var ikke knyttet til mangler vedtjenestene til de eldre, men kommunene haddebetydelige utfordringer med å sørge for en tydeligansvars- og oppgavefordeling, nok personell medrett kompetanse, nødvendig føring for hvordanoppgavene skal gjennomføres, tilstrekkelig opplæ-ring, gode systemer for dokumentasjon og mulig-heten til å melde fra når noe går galt.

Systemrevisjon baseres på en tolkning av lov-krav. Statlig tilsyn med kommunale plikter skalavgrenses til lovlighetstilsyn. Ved utarbeidelse avstatlige veiledere og retningslinjer bør en tydelig-gjøre skillet mellom lov- og forskriftsplikter ognormer som går videre enn lovens krav. Det skalbare føres tilsyn med oppfyllelse av krav som føl-ger av lov eller forskrift.

Målsetting om et mer koordinert og effektivt statlig tilsyn med kommunene

Statlig tilsyn er et inngripende styringsvirkemid-del overfor kommunene. Regjeringen legger der-for til grunn at staten ikke skal kontrollere kom-munene i større grad enn nødvendig. Regjeringenønsker et mer koordinert og effektiv statlig tilsynmed kommunene. For regjeringen er det sentraltat større kommuner vil gi grunnlag for redusertomfang av landsomfattende statlig tilsyn. I denvidere framstillingen vil departementet løfte frammulige tiltak som kan bidra til å oppnå dissemålene.

Departementet mener at det er behov forandre tiltak og virkemidler enn endringer i kom-muneloven, for å få et mer koordinert og effektivtstatlig tilsyn. Mens kommuneloven kapittel 10 Asetter visse rammer for hvordan statlig tilsyn skalgjennomføres, er det særlovene som angir hvilkekommunale plikter og områder av kommunensvirksomhet det skal føres tilsyn med. Omfang oginnretning av det statlige tilsynet ligger dermedutenfor rammen av kommunelovens regler, og innunder det enkelte departementets og Statens hel-setilsyns forvaltningsansvar.

For å effektivisere og koordinere tilsynet medkommunene kan det være behov for endring ihvordan statlig tilsyn planlegges og gjennomfø-res, for eksempel gjennom endringer i praksisenmed å gi sentralt fastsatte krav til omfang, antall,valg av tilsynsobjekter og tilsynsmetode. Et viderehandlingsrom for fylkesmannen til selv å plan-legge og gjennomføre sin tilsynsaktivitet på bak-grunn av egne ROS-analyser, kan gjøre tilsynetmer treffsikkert, effektivt og koordinert. Hand-lingsrommet for fylkesmannen til å differensieretilsynsinnsatsen, blant annet til å innrette det stat-lege tilsynet ulikt overfor ulike kommuner utfrasituasjonen kommunen er i, har blitt redusert somfølge av sentral styring av tilsynsvirksomheten.Departementet vil våren 2017 komme tilbake tilStortinget med oversikt over aktuelle tiltak for ånå dette målet, samtidig med forslagene til beslut-ninger om ny kommunestruktur og nye oppgavertil kommunene.


Å føre kontroll med lovligheten av kommunalvirksomhet er kjernen i statlig tilsyn med kommu-neplikter. Like fullt må det å medvirke til bedre tje-nester for innbyggerne være et sentralt momentnår en vurderer innretningen av det statlige tilsy-net med kommunene. Statlig tilsyn med kommu-nene bør utvikles til å bli et mer hensiktsmessiginstrument for å ivareta brukernes rettigheter ogrettssikkerhet. Departementet mener at et godtinnrettet statlig tilsyn vil kunne medvirke til lang-siktig læring og varig kvalitetsforbedring i denkommunale tjenesteproduksjonen.

Kommunene må ikke påføres unødig storedokumentasjonsbyrder. Slike dokumentasjonsbyr-der kan på en uhensiktsmessig måte vri ressurs-innsats fra tjenesteutførelse til dokumentering ograpportering. Kravene til at kommunene framleg-ger dokumentasjon ved statlig tilsyn, bør derforvurderes kritisk. Et tiltak for å redusere dokumen-tasjonsbyrden er at tilsynsmyndighetene i størregrad gjør bruk av dokumentasjon som kommu-nene selv har framskaffet gjennom sin egenkon-troll (intern rapportering, forvaltningsrevisjonmv.), som grunnlag for forberedelse, prioriteringog gjennomføring av tilsyn. Slik gjenbruk vilkunne bidra til et mer effektivt og koordinert stat-lig tilsyn med kommunene.

Departementet gjør oppmerksom på at det istyringsdialogen med fylkesmannen formidlesforventninger om at praktiske forhold rundt tilsynog tilsynenes bruk av reaksjoner skal samordnes,at fylkesmannens tilsyn skal samordnes medandre statlige tilsynsorganer og at omfattendestatlige tilsyn ikke bør kollidere i tid. Det er viktigat det blir lagt vekt på å videreutvikle gode meto-der for statlig tilsyn og prosedyrer for samarbeidmellom staten og kommunene i forkant, under ogetter gjennomføring av et statlig tilsyn. En styrketsamordning av de sentrale tilsynsetatene ogdepartementene, kan vurderes som et instrumentfor utviklingen av statlig tilsyn med kommunene.

Reduksjon av omfanget av landsomfattende statlig tilsyn på sikt

For å kunne måle og ta stilling til om det statligetilsynet med kommunene faktisk blir mer koordi-nert og effektivt og at større kommuner vil gigrunnlag for redusert omfang av landsomfattendestatlig tilsyn, bør Stortinget få oversikt over dettotale omfanget av landsomfattende tilsyn. Depar-tementet vil derfor innhente en kartlegging avblant annet det faktiske, totale omfanget av lands-omfattende tilsyn på alle sektorer. Kartleggingenvil se på antall landsomfattende tilsyn, antall til-

synsbesøk, metodebruk og omfanget av doku-mentasjon kommunene må framvise. Forsknings-prosjektet skal også ta sikte på å skaffe et kunn-skapsgrunnlag om effekten og hensiktsmessighe-ten av statlig tilsyn som styringsmiddel overforkommunene. Prosedyrer for læring i regi av fyl-kesmannen og kommunene selv vil det også væreaktuelt å se på.

Departementet vil i etterkant av kartleggingenvurdere å undersøke det totale omfanget av lands-omfattende tilsyn regelmessig. Det vil gi mulighettil å følge med på om større kommuner faktiskfører til et redusert omfang av det landsomfat-tende tilsynet, og dermed også til redusert til-synstrykk for kommunene.

KS har tatt til orde for styrket samordningnasjonalt i planleggingen av landsomfattende til-syn. KS’ tilnærming er at statlig tilsyn har besteffekt om tema og kriterier oppleves relevant forkommunene. Departementet mener at ett virke-middel i denne sammenheng kan være at tilsyns-myndighetene involverer representanter for kom-munesektoren i arbeidet med å velge ut og formu-lere temaer for statlig tilsyn med kommunene.Konsultasjonsordningen mellom regjeringen ogKS kan være en plattform for dette samarbeidet.

Et statlig tilsyn som gir grunnlag for læring

Et godt innrettet statlig tilsyn kan medvirke tilmer langsiktig læring og kvalitetsforbedring i denkommunale tjenesteproduksjonen. Tilsynsorga-nene bør organisere virksomheten på en måtesom legger til rette for læring i kommunene.

I hvilken grad en oppnår en læringseffekt avtilsynet, avhenger blant annet av hvordan tilsynetinnrettes og av at ledelsen i hver enkelt kommuneviser evne og vilje til å lære og gjennomføre nød-vendige endringer. Alle informantene i NIBR-rap-port 2011: 28 Samordning av statlig tilsyn og sys-temrevisjon som tilsynsmetode gir uttrykk for at deter viktig at systemrevisjonen gir rom for læring ogveiledning.

Et eksempel på en metode for statlig tilsynsom kan medvirke til læring og kvalitetsforbe-dring, er at tilsynsorganene gjennomfører tilsyn ién kommune og i tillegg inviterer nabokommunertil å delta som observatører. Nabokommunenedeltar i oppstartsmøtet og i sluttmøtet, og gårgjennom det aktuelle tjenesteområdet på egen-hånd i sin kommune (som en egenkontroll).Utprøving av metoder for egenevaluering oglæring og økt bruk av slike virkemidler i kommu-nene, bør vurderes og eventuelt innarbeides i


føringene i styringsdokumentene overfor fylkes-mannen.

En konsekvens av bestemmelsen om lovlig-hetstilsyn i kommuneloven § 60 b, er at tilsynetskal skilles fra veiledning. Det skal ikke være tvilom fylkesmannens rolle. Skillet innebærer at vei-ledning ikke skal gis som ledd i gjennomføringenav selve tilsynet. Veiledning bør være basert påkommunens etterspørsel. I rapporten Tilsyn medkommunale helse- og omsorgstjenetser til eldre –deskriptiv undersøkelse av flerårig tilsynssatsing settfra kommunenes ståsted (2012) av AGENDAKaupang, gir kommunene uttrykk for et ønskeom mer veiledning. Departementet er opptatt avat statsforvaltningen i sterkere grad enn i dag gjørbruk av pedagogiske virkemidler som et alterna-tiv til statlig tilsyn.

Mer aktiv egenkontroll legger grunnlag for redusert statlig tilsyn

Ifølge embetsoppdraget skal fylkesmannen i sinplanlegging, prioritering og gjennomføring av til-syn ta hensyn til kommunenes egen interne kon-trollvirksomhet. Rapporten Evaluering av kontroll-utvalg og kontrollutvalgssekretariat av Deloitte(2014) viser at kontrollutvalgene i kommunene ihovedsak fungerer godt. Statlig styring som byg-ger på at kommunene har ansvar for å kontrollereegen virksomhet, gir god effektivitet og et godtgrunnlag for lokalt tilpasset oppgaveløsning.Departementet mener fordelene med lokaltansvar og lokalt tilpassede tjenester trekker klart iretning av at staten i mindre grad bør bruke tilsynfor å styre kommunal virksomhet. Når kommu-nene har en aktiv egenkontroll, vil behovet forstatlig tilsyn være mindre. Større kommuner medmer robuste fagmiljøer vil ha gode forutsetningerfor å ha en god egenkontroll, noe som på sikt kanføre til bedre etterlevelse av lovverket og dermedredusere behovet for statlig tilsyn.

Departementet mener at statlige tilsynsvirk-somheter i større grad må arbeide videre medsammenhengen mellom aktiv egenkontroll ogomfanget av det statlige tilsynet, for å kunneoppnå en bedre ressursutnyttelse og forbedring ikommunene.

Departementet støtter et tre-årig pilotprosjektom koordinert tilsyn og kontroll på utdannings-området i kommuner som inngår i KristiansandRevisjonsdistrikt. Prosjektet avsluttes i 2016. Pro-sjektets mål er å utarbeide forslag til tiltak for åstyrke den kommunale egenkontrollen som forut-setning for redusert statlig tilsyn, og å etableresamhandlingsrutiner mellom den kommunale

egenkontrollen og fylkesmannens tilsyn på utdan-ningsområdet. En ser blant annet på hvordankommunale data kan brukes i det statlige tilsynet,og utarbeider forslag til hvordan faglig veiledningkan gjennomføres i tilknytning til kommunalegenkontroll og fylkesmannens tilsyn. Departe-mentet mener at prosjektet kan gi grunnlag for enmetodikk som kan brukes av embetene til å gjøresamspillet mellom egenkontrollen og tilsynetbedre, mer treffsikkert og mer effektivt.

7.4 Bruk av pedagogiske virkemidler

Kategorien pedagogiske virkemidler dekker etbredt spekter av ulike tiltak og virkemidler. Statligveiledning av kommunene – både skriftlig ogmuntlig – er et kjerneområde innenfor pedago-giske virkemidler. Statlige tilskudd og annen til-rettelegging for kompetanseutvikling og etterut-danning på enkelte områder, samhandling mellomstaten og kommunene om utviklingsprogrammer,bilaterale samarbeidsavtaler og ulike arenaer fordialog- og samhandling mellom staten og kommu-nene er andre eksempler på bruk av pedagogiskevirkemidler.

Omfanget av skriftlige veiledere fra direktora-ter til kommunene har økt betydelig de siste 10–15 årene. Nasjonale myndigheter anser ofte at deter behov for å veilede kommunene i hvordan loverog forskrifter skal forstås og anvendes, som støttefor kommunal saksbehandling og tjenesteyting.På regionalt nivå er det fylkesmannen som er denviktigste instansen for muntlig rådgivning og for-midling av statlige styringssignaler overfor kom-munene.

Spørsmål om nytte og bruk av skriftlige veile-dere var blant temaene som ble analysert avDirektoratet for forvaltning og IKT (Difi) i Difi-rapport 2013: 14 Direktoratenes rolle i statens sty-ring av kommunene. Difi peker på at departemen-tene har gitt flere direktorater en sentral rolle i åbidra til kommunenes gjennomføring av nasjonalpolitikk. Direktoratene opptrer både i rollen somiverksetter og i rollen som kompetanseorganoverfor kommunene. Rapporten viser at det erulike oppfatninger av hvor styrende direktorate-nes skriftlige veiledere oppfattes å være. Ord-førere og rådmenn anser i større grad enn fag-ansvarlige i kommunene at veilederne er mer sty-rende enn ønskelig. Generelt oppfattes likevelikke veilederne å komme med bestemte løsningersom må følges i kommunene.

Ekspertutvalget for kommunereformen har isin sluttrapport pekt på at det foreligger lite syste-


matisk kunnskap om på hvilke områder kommu-nene etterspør og ønsker veiledning, og i hvilkenform. Ordbruken i statlige veiledere bør få størreoppmerksomhet. Den enkelte veileder må tydelig-gjøre at den ikke påbyr bestemte løsninger ellerpå annen måte er juridisk bindende, med mindreden direkte refererer til formelt regelverk med til-hørende forarbeider. Skriftlige veiledere bør syn-liggjøre det kommunale handlingsrommet, slikdet er nedfelt i lovproposisjoner. Ekspertutvalgetmener at kommunesektoren bør inviteres til å dis-kutere og medvirke ved prioriteringer av produk-sjon av sentralt veiledningsmateriell, og i selveutarbeidingen av skriftlige veiledere, sentraledatabaser mv.

Departementet vil peke på at målrettet samar-beid mellom kommunene og staten om utviklings-programmer, kompetansetiltak mv. vil utgjøre noeav fundamentet for god oppgaveløsning i kommu-nene. Behovet for veiledning på enkeltområdermå forventes å bli mindre når kommunenes fag-kompetanse styrkes som følge av endret kommu-nestruktur. Større grad av medvirkning fra kom-munesektoren i utvikling av veiledningsmateriellvil medføre at veiledningen kommer på områderder mer kunnskap etterspørres av kommunene,og at veilederne dermed oppleves som nyttige iden kommunale oppgaveløsningen. Veilednings-materiell bør utformes slik at det kommunalehandlingsrommet synliggjøres, blant annet ved atdet angis tydelige skiller mellom det som er pålagti formelt regelverk og det som veilederen anbefa-ler som god praksis. Departementet er dermedenig i ekspertutvalgets vurderinger av dette.

7.5 Fylkesmannen og regional stat

Departementet skal foreta en utredning av fylkes-mannens framtidige struktur og størrelse. Medstruktur menes geografisk inndeling og oppga-vefordeling mellom embetene. Færre og størrekommuner åpner for å vurdere hvor stort geo-grafisk område og antall kommuner et fylkes-mannsembete bør kunne håndtere. Utgangspunk-tet for utredningen vil være fylkesmannens rolleog hovedfunksjoner slik vi kjenner dem i dag,med et tyngdepunkt på de kommunerettede opp-gavene. Dette må ses i sammenheng med oppga-veoverføring til kommunene og regjeringens målom reduksjon i behovet for statlig detaljstyringsom følge av større kommuner. Arbeidet må ogsåses i sammenheng med endringer av det regio-nale folkevalgte nivået.

Utgangspunktet for forholdet mellom stat ogkommune er at Norge er en enhetsstat, og følgeligmå det lokale selvstyret fungere innenfor ram-mene av nasjonale mål, jf. Meld. St. 12 (2011–2012) Stat og kommune – styring og samspel. Fyl-kesmannsembetene utgjør et viktig bindeleddmellom den sentrale statsforvaltningen og kom-munene. Fylkesmannen har en viktig rolle i å tainitiativ og formidle nasjonal politikk til kommu-nene. Dette skal være tilpasset regionale og lokaleforhold og støtte opp under prinsippet om regio-nalt og lokalt folkestyre. Fylkesmannen skal ogsåholde sentrale myndigheter orientert om viktigespørsmål i fylket. I rollen som statens represen-tant i fylket skal fylkesmannen fremme likhet oglikebehandling og ivareta innbyggernes rettssik-kerhet gjennom tilsyns- og klageordninger. Etoverordnet mål for fylkesmannen er å være etgodt verktøy for regjeringen i iverksetting avnasjonal sektorpolitikk på ulike områder. Fylkes-mannens struktur må legge til rette for dette ogsåi framtiden. Samtidig vil departementet vurderehvordan man ved hjelp av ny struktur og eventu-elle nye virkemidler kan bidra til at fylkesmanneni større grad kan utøve den samordningsrollenembetet er gitt i forhold til øvrig regional statoverfor kommunene. Erfaringer fra forsøket medsamordning av innsigelser vil være interessante ien slik sammenheng. Dette må også ses i sam-menheng med aktuelle tiltak for et koordinert ogeffektivt statlig tilsyn med kommunene som plan-legges lagt fram for Stortinget våren 2017, jf.kapittel 7.3.

Fylkesmannen er også en sentral deltaker iulike regionale partnerskap, også når det gjelderforvaltningen av fylkeskommunens regionaleutviklingsmidler. I mange fylker er det et nærtsamarbeid mellom fylkesmannen og fylkeskom-munen om blant annet samordning av signaleroverfor kommunene i planprosesser og enkeltsa-ker.

Organisering av det statlige forvaltningsappa-ratet hører i utgangspunktet til regjeringensprerogativer og fastsettes som regel ved kongeligresolusjon. Samtidig med at ny kommune- og regi-onstruktur foreligger, vil regjeringen kunne fast-sette ny geografisk inndeling av fylkesmannsem-betene hvor også en helhetlig vurdering av fylkes-mannens framtidige rolle og oppgaveporteføljeinngår.

Kommunal sektor har over tid vært opptatt avde betydelige forskjellene i organiseringen avregional stat. I dag er det kun NAV og fylkesmen-nene som følger fylkesgrensene. I Meld. St. 12(2011–2012) framkommer det at den regionale


inndelingen av statsforvaltningen i hovedsak erfastsatt etter det som er mest rasjonelt for sekto-ren, for den enkelte virksomhet og de oppgaveneden skal ta seg av. Flere stortingsmeldinger hartrukket opp noen generelle prinsipper og kriterierfor inndeling av den regionale statsforvaltningen.Flere stortingsmeldinger har også slått fast at inn-delingen av den regionale statsforvaltningen ikkeskaper så store problemer at det er nødvendigmed en full harmonisering av den geografiske inn-delingen av de om lag 40 statlige virksomhetene.Den geografiske inndelingen av regional stat med-fører en del utfordringer med hensyn til samord-ning. En helhetlig undersøkelse av struktur ogorganisering av regional stat vil imidlertid blisvært omfattende og ressurskrevende. Ifølgeregjeringens nye retningslinjer for lokalisering avstatlige arbeidsplasser og statlig tjenesteproduk-sjon, skal departementet varsles om prosessersom kan medføre endring i lokalisering av statligearbeidsplasser og holde oversikt over utviklingeni de statlige strukturene. Departementet legger tilgrunn at den enkelte sektor vurderer de samledekonsekvensene av egne endringer i den regionaleinndelingen. Departementet ser det ikke som hen-siktsmessig å foreta en helhetlig gjennomgang avde statlige regionale strukturene nå. Statlig sam-ordning blir tema i utredningen med utgangs-punkt i fylkesmannens samordningsrolle regio-nalt, og hvordan samordningsrollen overfor kom-munene kan bli påvirket av ny kommunestrukturog eventuelt nye utfordringer som oppstår gjen-nom pågående parallelle sektorreformer.

Utredningsarbeidet igangsettes i begynnelsenav 2015, og rapport vil foreligge i løpet av førstekvartal 2016. Det vil gi rom for gode prosesseromkring høring og tilbakemeldinger, og behand-ling av disse. Et godt grunnlag for å kunne fast-sette ny geografisk inndeling av fylkesmannsem-betene vil være klart våren 2017.

7.6 Eksempler på tiltak for redusert statlig styring

Detaljert statlig styring av kommunene redusererkommunenes muligheter til å tilpasse tjenestenetil lokale forhold i den enkelte kommune. Ofte erden statlige styringen gjennom lov/forskrift ogøremerking begrunnet i oppfyllelse av nasjonalemål, som rettssikkerhet og likeverd. Regjeringenlegger som nevnt foran til grunn at statens styringav kommunene skal være basert på rammepregetregelverk og finansiering gjennom rammeoverfø-ringer. Dette sikrer kommunene et nødvendig

handlingsrom for å kunne fungere godt somlokale demokratier.

Som omtalt i kapittel 7.1 har departementetstartet et arbeid med å gjennomgå den statligestyringen på ulike ansvarsområder for kommu-nene. Ikke alle tiltak trenger å avvente denne gjen-nomgangen, og regjeringen ønsker derfor åvarsle enkelte tiltak for redusert statlig styringallerede nå. Målet om rammestyring av kommu-nesektoren er for øvrig en viktig del av grunnlagetfor regjeringens løpende arbeid med lovendringerog andre forslag rettet mot kommunene.

I det følgende gis en kortfattet oversikt overkonkrete eksempler på redusert statlig styring.

Kunnskapsdepartementet arbeider med flereendringer i opplæringsloven som øker den lokalehandlefriheten. Departementet vil foreslå at kraveti opplæringsloven § 13-1 om plikten til å ha skole-faglig kompetanse i kommuneadministrasjonenover skolenivået oppheves. Selv om det er viktigmed god skolefaglig kompetanse i kommuneadmi-nistrasjonen over skolenivået, må større kommu-ner selv antas å ville sørge for nødvendig kompe-tanse på dette nivået uten at det trenger å være lov-regulert. Dessuten vil dette departementet foreslåat føringen i opplæringsloven § 9-5 knyttet til skole-størrelse i grunnskolen (maksimalt 450 elever)oppheves. Skolestørrelse er et område som natur-lig bør avgjøres av kommunene selv på bakgrunnav politiske prioriteringer, uten at nasjonalemyndigheter gir noen føringer for dette.

I tillegg vil Kunnskapsdepartementet framoverogså vurdere andre sider av lovverket for å se omdet gir nødvendig lokal handlefrihet. Departemen-tet vil her blant annet være opptatt av at lovverketbidrar til optimal og smidig bruk av ressursene iskolen, slik at læringsresultatet kan bli best mulig.Blant annet vil følgende områder bli vurdert: regu-leringen av tidlig innsats, reguleringen av sakkyn-dighetskravet i tilknytning til vedtak om spesial-undervisning, reguleringen av leksehjelpordnin-gen, reguleringen av retten til fysisk aktivitet samtreguleringen av elevvurderingen.

Kunnskapsdepartementet og KS har gjennom2014 samarbeidet om prosjektet «Dokumenta-sjons- og rapporteringskrav i skolesektoren». Pro-sjektets formål har vært tredelt: for det første åkartlegge det samlede dokumentasjons- og rap-porteringsomfanget i skole-Norge, for det andre åidentifisere styrker og svakheter, utfordringer ogmuligheter med dagens rapportering og for dettredje å foreslå forslag til forbedringer, herunderhva som kan prioriteres bort.

Ideas2evidence, i samarbeid med Vista ana-lyse, ble engasjert for å gjennomføre den


forskningsmessige delen av prosjektet. Sluttrap-porten forelå 1. desember 2014. Spørreundersø-kelsene som prosjektet har gjennomført, bådeblant lærere, skoleledere og skoleeiere, viser for-ståelse for at det er nødvendig med noe dokumen-tasjon og rapportering. Alle gruppene mener like-vel at det samlede omfanget er for omfattende.For å gi lærere og skoleledere mulighet til åbruke mer av tiden på god skoleledelse og under-visning, foreslår utrederne å fjerne flere krav tildokumentasjon og rapportering. Ved overleveringav sluttrapporten varslet både Kunnskapsdeparte-mentet og KS at det var aktuelt å gjennomføreflere av anbefalingene med det samme. Arbeidmed dette som formål er igangsatt.

Helse- og omsorgsdepartementet har satt i ganget arbeid med å utrede finansierings- og egenbeta-lingsordningene for ulike boformer. Dagens finan-sierings- og egenbetalingsordninger er ulikeavhengig av om tjenestemottakeren bor i egethjem/omsorgsbolig eller i institusjon. Utrednings-arbeidet skal ses i sammenheng med regjeringensmål om å innføre en statlig driftstilskuddsordning,for å hindre skjevfordeling mellom omsorgsboli-ger og sykehjem, samt sikre raskere utbygging avflere sykehjemsplasser. Formålet er å få et rettfer-dig og forutsigbart finansierings- og brukerbeta-lingssystem som er enkelt å forstå for både bru-kere, pårørende og kommunene. Helsedirektora-tet har fått i oppdrag å skissere ulike muligemodeller.

Det vises til omtale i kapittel 4 av arbeidet medendringer i oppgave- og finansieringsansvaretinnenfor barnevernet. Med større faglig og øko-nomisk ansvar vil kommunene stå friere til å prio-ritere ressurser, vurdere alternative tiltak, og til-passe tjenestetilbudet til lokale behov. Større øko-nomisk ansvar vil også sette kommunene i standtil å bygge opp egne tiltak, enten det dreier segom tiltak for å forebygge omsorgssvikt eller tiltakfor barn som må plasseres utenfor hjemmet.Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementetvurderer det som hensiktsmessig at det fortsattskal finnes en andrelinjetjeneste i barnevernet.Andrelinjetjenesten kan gis ansvar for områderder god oppgaveløsning krever nasjonale tiltak,det vil si områder hvor det er lite hensiktsmessigeller lite realistisk at hver enkelt kommune byg-ger opp egen administrasjon og kompetanse.Målet om redusert statlig styring kan ivaretas vedat andrelinjetjenesten i større grad enn i dag måbasere sin virksomhet på etterspørsel fra kommu-nene. Den enkelte kommune vil stå friere til å vur-dere behovet for å etterspørre bistand i arbeidetmed enkeltsaker.

På Landbruks- og matdepartementets områdeer det igangsatt ulike prosesser som gjelder opp-følging av Sundvolden-erklæringen og jord-bruksavtalen fra 2014. En arbeidsgruppe skalgjennomgå jordbruksavtalens virkemidler og fore-slå forenklinger som gir et enklere og mer over-siktlig virkemiddelsystem. Det skal foreslås et vir-kemiddelsystem med færre og enklere ordninger,som er mer målrettet mot økt effektiv matproduk-sjon på små og store bruk over hele landet. Detskal legges vekt på forenklinger for de nærings-drivende og en enklere forvaltning. Gruppen skalarbeide ut 2015.

Klima- og miljødepartementet arbeider med enmelding til Stortinget om friluftsliv. I den sammen-heng vil det bli vurdert å gjøre endringer i fri-luftsloven. Et av forslagene vil dreie seg om åoppheve hjemmelen for fylkesmannen til å stad-feste adferdsregler som kommunene utarbeider.Bestemmelsen ble tatt inn i loven § 15 som enerstatning for at staten tidligere kunne utarbeideadferdsregler på statsgrunn. For å sikre den stat-lige kontrollen med hensyn til allmennhetensinteresser, ble det videreført at fylkesmannenskulle godkjenne kommunenes forskrifter omadferd. Slike regler kan utarbeides for å regulereferdselen i attraktive og mye brukte friluftsområ-der, og skal særlig ta sikte på ro og orden, å vernedyre- og plantelivet, og å fremme helsetiltak ogsanitære forhold. Eksempler på innhold i slikeordensregler er forbud mot telting, eller bestemteregler for landsetting og fortøyning av båter. Kom-munen kan utarbeide adferdsregler på friluftsom-råder uavhengig av eierforhold.

Sundvolden-erklæringen slår fast at regjerin-gen vil opprette et tvisteløsningsorgan som hånd-terer konflikter mellom stat og kommune. Detheter videre at fylkesmannens adgang til å over-prøve folkevalgtes skjønn reduseres ved at mulig-heten til å overprøve kommunale vedtak begren-ses til legalitetskontroll og klagebehandling. Kom-munal- og moderniseringsdepartementet samarbei-der med flere departementer om å utrede hvor-dan rettslige konflikter mellom stat og kommunekan håndteres, blant annet kommunenes søksmål-skompetanse overfor staten. Etter gjeldende rettavgjør statlige forvaltningsorganer lovtolkningenmed endelig virkning. I Finland og Sverige kankommunene bringe tvister med staten inn for for-valtningsdomstolene, mens i Danmark kan kom-munene bringe tvister med staten inn for dealminnelige domstolene. Det utredes også hvor-dan statlige klageinstansers myndighet til å over-prøve kommunens frie skjønnsutøvelse kanbegrenses.


På Kommunal- og moderniseringsdepartemen-tets budsjett vil kapittel 581, post 74 «Tilskudd tilbolig-, by- og områdeutvikling» bli foreslått overførttil storbytilskuddet. Posten er områderettet og gårtil fysiske og sosiale tiltak innenfor avgrensedefysiske områder i Oslo, Bergen og Trondheim.Husbanken forvalter ordningen. Formålet med til-skudddet er å bidra til forbedring av de fysiskeomgivelsene, stimulere til økt deltakelse i nærmil-jøet, og motvirke negativ utvikling i et område.Utvikling av områder og rammebetingelser forgode levekår er et kommunalt ansvar. Det vil fort-satt være behov for samarbeid mellom staten ogde store byene om tiltak for å bedre levekårene.

Innenfor det boligsosiale området foreslårdepartementet at kapittel 581, post 75 «Tilskudd tiletablering i egen bolig» og den personrettede delenav kapittel 581, post 79 «Tilskudd til tilpasning avbolig», innlemmes i rammetilskuddet. Dette vilbidra til at kommunene får et mer helhetlig bolig-sosialt ansvar og får mulighet til i større grad selokale boligsosiale utfordringer i sammenhengmed øvrige velferdsområder. Det vil også gi kom-munene et større kommunalt handlingsrom ogfleksibilitet i utnyttelsen av midlene. Se nærmereomtale i kapittel 5.

På Kommunal- og moderniseringsdepartemen-tets fagområder vil det i tillegg bli foreslått noenendringer i plandelen av plan- og bygningslovenmed sikte på redusert statlig styring. Dette gjel-der bestemmelser om:– Departementets ansvar og rolle i regionale

planprosesser– Statens ansvar og rolle i arbeidet med regio-

nale planstrategier

I tillegg skal det foretas en gjennomgang av dis-pensasjonsbestemmelsene i plan- og bygnings-loven.

Departementet vil foreslå å oppheve bestem-melsen i loven § 3-5 tredje ledd om tilsyn med atfylkeskommunene overholder sin plikt til å gjen-nomføre regional planlegging. Plikten til regionalplanlegging vil fortsatt være hjemlet i loven, menstaten ved departementet skal ikke lenger etter-spørre eller øve påtrykk i den hensikt å påse atdet regionale nivået følger lovens intensjon.Gevinsten vil være styrking av det regionale folke-styret. Gjennomføring av forslaget vil kreve lov-endring, og departementet vil på vanlig måtefremme en proposisjon til Stortinget.

Departementet vil også foreslå en avvikling avbestemmelsen i plan- og bygningsloven § 7-2annet ledd, om at Kongen skal godkjenne regionalplanstrategi, og i denne sammenheng kunne gjøre

endringer i strategien ut fra hensynet til nasjonaleinteresser. Forslaget vil øke det regionale selv-styret, redusere statlig ressursbruk, og korte nedden totale sakebehandlingstiden. Dette vil gjøredet mulig for regionalt nivå å følge opp strategieneumiddelbart etter vedtak i fylkestinget. Gjennom-føring av forslaget vil kreve lovendring.

Departementet vil gjennomgå dispensasjons-bestemmelsene med sikte på forenkling, det vil sikapittel 19 i loven. Bestemmelsene er krevende åpraktisere og skiller ikke behandlingsmessig mel-lom store og små, viktige og uviktige, sakstyper.Bestemmelsen om at regionale og statligemyndigheter og andre berørte skal gis mulighetfor å uttale seg, medfører mye ressursbruk. Dettegjelder også for de små sakene. Det er også myeklagebehandling knyttet til dispensasjonsvedtak.Kommunenes ressurser bør i større grad brukespå å oppdatere planer, noe som vil styrke kommu-nenes styring og gi mindre bit-for-bit-utbygging.Det vil derfor også bli vurdert tiltak som skalsikre bedre oppdatert planverk i kommunene; detvil si helhetlige og gode planer som sikrer kvalitetog mindre behov for dispensasjoner.

Kommunene har ansvaret for kommunal plan-legging etter plan- og bygningsloven, og skal gjen-nom det også ivareta nasjonale og viktige regio-nale interesser. Statlige eller regionale myndig-heter skal medvirke i kommunale planprosesser,og kan fremme innsigelse hvis planene kommer ikonflikt med viktige hensyn. Andre kommuner ogSametinget kan også fremme innsigelse. Det er etmål at uenighet om arealbruk skal avklares tid-ligst mulig i planprosessene, slik at innsigelser oglange planprosesser unngås.

Regjeringen har derfor som målsetting å redu-sere antall innsigelser, redusere tidsbruken i plan-prosessene, og at det skal legges større vekt pålokaldemokratiet. Departementet har understre-ket overfor de statlige innsigelsesinstansene atkommunalt selvstyre skal tillegges økt vekt nårbruk av innsigelse vurderes. Ved behandling avinnsigelsessaker i departementet har kommu-nene fått gjennomslag i flere saker etter regje-ringsskiftet enn i årene før.

Siden høsten 2013 har det pågått et treårig for-søk der seks fylkesmenn fikk ansvar for å sam-ordne innsigelser fra statlige etater. Målsettingenmed samordningsforsøket er å få til en mer effek-tiv og målrettet behandling av plansaker og etbedre samarbeid mellom kommunene og statligemyndigheter. Det er også et mål at kvaliteten påog gjennomførbarheten av de kommunale pla-nene skal styrkes. Erfaringene med samordnings-


forsøket er gode, og forsøket er fra 2015 utvidet tilå omfatte ytterligere seks fylkesmannsembeter.

Plan- og bygningsloven fikk fra og med 2015 etkrav om tidsfrister for oversending av innsigelses-saker fra et forvaltningsnivå til et annet. Kompe-tanseheving i departementer, direktorater ogkommunene er et prioritert tiltak for å bedre for-ståelsen og praktiseringen av innsigelsesinstitut-tet.

Regjeringen vil legge fram Nasjonale forvent-ninger til regional og kommunal planlegging førsommeren 2015. Formålet med disse er å peke påviktige utfordringer for en bærekraftig areal- ogsamfunnsplanlegging, og å legge til rette for atslik planlegging er effektiv og forutsigbar. Samti-dig forventes det at økt kvalitet i den lokale plan-leggingen skal åpne for større lokalt handlings-rom.


8 Økonomiske og administrative konsekvenser

8.1 Innledning

Endringer i oppgavefordelingen vil ha økono-miske og administrative konsekvenser på kort oglang sikt. De kortsiktige effektene vil være knyttettil selve gjennomføringen av reformen, mens delangsiktige konsekvensene kommer som følge avselve oppgaveoverføringen. Reformen vil ha kon-sekvenser for både statlig, fylkeskommunal ogkommunal forvaltning, men også for privatnæringsliv, frivillige organisasjoner og enkeltper-soner. Konsekvensene vil avhenge av hvilke opp-gaver som samlet overføres til kommunene. Idette kapitlet gis en overordnet beskrivelse av deviktigste økonomiske og administrative konse-kvensene av en endret oppgavefordeling. Dennemeldingen omhandler overføring av nye oppgavertil større kommuner. Økonomiske og administra-tive konsekvenser som følge av endringer i kom-munestruktur er derfor ikke omtalt her.

8.2 Kortsiktige økonomiske og administrative konsekvenser

Omstillinger i tråd med departementets forslag vilkreve ressurser til gjennomføringen avendringene. Utgiftene vil være knyttet både tiloverføring av oppgaver og ansvar mellom forvalt-ningsnivåene.

Overgangskostnader knyttet til endringene

Omstilling i tråd med departementets forslagantas å medføre overgangskostnader til forbere-delse og gjennomføring av endringene, herunderpersonaltiltak og systemkostnader. Systemkostna-der omfatter kostnader tilknyttet vurdering avoppgaveporteføljen, samordning av IKT- og arkiv-funksjoner, samt opplærings- og kompetansebe-hov. Omstillingene vil videre kunne innebære flyt-tekostnader, samt endringer i husleiekostnader.

Personalmessige forhold

En konsekvens av oppgaveendringer for kommu-nene og fylkeskommunene vil være tilpasning tilnye organisasjonsformer. I oppgaveoverføringsfa-sen vil det bli lagt opp til at endringene og omstil-lingene skal gjennomføres så smidig som mulig.Oppgaveoverføring mellom sektorene forutsettergod håndtering av de ansatte og dialog med de til-litsvalgte. Ved gjennomføring av oppgaveoverfø-ringer vil det bli lagt til rette for samarbeid med detillitsvalgte, slik det er forutsatt i hovedavtalenefor kommunene og for staten.

Oppgavedifferensiering

Departementet mener at generalistkommune-systemet fortsatt skal være hovedmodellen forkommunesektoren, og at nye oppgaver somhovedregel skal overføres til alle kommuner. Sam-tidig mener departementet at det vil være gevin-ster å hente på å gi enkelte nye oppgaver, somvideregående opplæring og kollektivtransport,kun til de største kommunene. Dagens generalist-kommunesystem legger til rette for et enhetligrammefinansieringssystem for kommunesekto-ren. Et system med omfattende oppgavedifferen-siering vil kunne gi et mer komplekst og mindrehelhetlig inntektssystem.

Kostnadseffektiviteten i administrasjonen avtjenestene som omfattes, kan isolert sett gå nedsom følge av reduserte stordriftsfordeler i avgi-vende forvaltningsnivå. I store kommuner sommottar nye oppgaver kan samtidig den økte opp-gaveporteføljen gi grunnlag for mer kostnadsef-fektiv oppgaveløsning, ved at flere tjenester priori-teres og dimensjoneres ut fra lokale forhold.

Oppgavedifferensiering vil innebære et avvikfra den gjeldende lovregulerte oppgavefordelin-gen, og vil kreve lovendringer.

Beregninger av de økonomiske konsekvensene

Det er foreløpig ikke foretatt konkrete beregnin-ger av de økonomiske konsekvensene av gjen-nomføringen av de foreslåtte endringene i oppga-


vefordelingen. Dette vil bli gjort i forbindelse medat departementet kommer tilbake til Stortingetmed de proposisjoner som er nødvendig for å fågjennomført forslagene i denne meldingen.

Departementet legger til grunn at overføringav oppgaver mellom forvaltningsnivåene i utgangs-punktet vil følges av rammeoverføringer innenforen samlet uendret utgiftsside på statsbudsjettet.Flytting av oppgaver mellom forvaltningsnivåenemå følge det finansielle ansvarsprinsippet. Detteinnebærer at overføring av oppgaver til kommu-nene skal følges av tilsvarende overføring av øko-nomiske ressurser. Økonomiske og administra-tive konsekvenser av endret oppgavefordeling måhåndteres i den ordinære budsjettprosessen.

8.3 Langsiktige økonomiske og administrative konsekvenser

Mer effektiv ressursbruk

En bredere og mer oversiktlig oppgaveporteføljevil gi kommunene større frihet til å prioritere ogtilpasse velferdstilbudet til innbyggernes behovenn det de har i dag. Det legges til grunn at over-

føring av nye oppgaver til kommunene bør bidratil redusert byråkrati og økt effektivitet

Redusert statlig styring

Større kommuner, med gjennomgående god kapa-sitet og kompetanse, vil kunne gjennomføre envelferdspolitikk i henhold til nasjonale mål, ogbehovet for statlig detaljstyring vil reduseres.Blant annet er det behov for bedre koordineringog effektivisering av det statlige tilsynet med kom-munene. Større kommuner gir også grunnlag forredusert omfang av landsomfattende statlige til-syn.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet

t i l r å r :

Tilråding fra Kommunal- og moderniserings-departementet 20. mars 2015 om Kommune-reformen – nye oppgaver til større kommuner blirsendt Stortinget.

Bestilling av publikasjoner

Offentlige institusjoner:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonInternett: www.publikasjoner.dep.noE-post: [email protected]: 22 24 20 00

Privat sektor:Internett: www.fagbokforlaget.no/offpubE-post: [email protected]: 55 38 66 00

Publikasjonene er også tilgjengelige påwww.regjeringen.no

Omslagsfoto: Colourbox

Trykk: 07 Aurskog AS – 03/2015

MILJØMERKET

241 Trykksak 379


Meld. St. 14(2014–2015)


Documents

Kommunereformen – nye oppgaver...kommuneproposisjonen 2015 viser at det er bred politisk enighet om hovedlinjene i reformen: behovet, målene og oppstart av de lokale proses-sene