AKADEMIJA ZA DIPLOMATIJU I BEZBEDNOST

STUDENT: Ivan Perić

NAZIV RADA: Koordinisani decentralizovani model organizovanja policije

Beograd, 10.04.2009

ULOGA POLICIJE U SISTEMU NACIONALNE BEZBEDNOSTI

Termin “policija” potiče od grčke reči “polis”, koja znači grad-država. Sve do 18–19. veka termin “policija” je imao potpuno drugačije značenje i bio je najbliži značenju grčke reči “politeja”, koja označava celokupno državno upravljanje u interesu države i građana.

Održavanje reda u društvu jeste potreba stara koliko i ljudski rod.

U drevnom Egiptu prvi zapisi potiču iz 3500. godine p. n. e. i iz njih se može videti da je stari Egipat poznavao policijsku funkciju i organizaciju. Kraljevstvo je bilo podeljeno na provincije, na čijem je čelu stajao poseban državni službenik, čija je funkcija bila ne samo policijska, već i sudska i funkcija izvršavanja kazni.

Stara Grčka je dala značajan doprinos razvoju policijske funkcije, koja je bila objedinjena sa sudskom. Mnoge policijske zakone i taktiku od Grka su preuzeli Rimljani.

Magna Carta1 takođe je predviđala policijska ovlašćenja za ustanovljeni “stražarski sistem”, koji je počivao na obavezama članova zajednice, koje su bile besplatne i zasnovane na principu rotacije.

Razvojem društva dolazi do njegove diferencijacije i do odvajanja pojedinih poslova od policije i stvaranja zasebnih državnih službi. Državna uprava se podelila prema dvojakoj funkciji države:

1. da unapredi razvoj društva i njegovo blagostanje2. da suzbije opasnosti koje državi i društvu prete iznutra.

U određenju policije i njenih funkcija možemo razlikovati dva pristupa.

Prvi pristup je klasičan i on se nalazi u većem delu literature koja se bavi ovim pitanjima. Po ovom shvatanju policija je sistem posebnih organa unutrašnje uprave i njoj podređenih službenih lica, čiji je neposredni zadatak održavanje reda i mira u državi.

Drugi pristup je savremeniji – on funkciju policije vidi kao brigu za održavanje mira, reda i sigurnosti, što sadrži odgovornost za garantovanje sigurnosti svim

1 Magna karta (lat. Magna Carta, „Velika povelja“, ili bukvalno „Veliki papir“) je engleska povelja iz 1215. koja je ograničila moć engleskih kraljeva, konkretno Kralja Džona. Magna karta je nastala kao rezultat neslaganja između rimskog Pape i Kralja Džona i njegovih barona u pogledu kraljevskih prava: Magna karta je zahtevala od kralja da se odrekne određenih prava i da poštuje određenu zakonsku proceduru, kao i da prihvati da kraljeva volja može biti ograničena zakonom. Magna karta je prvi korak dugog istorijskog procesa koji je doveo do vladavine ustavnog zakona.

2

građanima, kako bi živeli u miru i kretali se slobodno gde god žele, bez straha od ugrožavanja njihove lične i imovinske sigurnosti.

Razlika u pristupu između ova dva shvatanja pre svega leži u isticanju sigurnosti građana, koju savremeni pristup stavlja na centralno mesto.

U 19. veku dolazi stvaranja novih organa državne uprave, što značajno menja ulogu policije u državi i društvu. Od tada se reč “policija” koristi samo za funkciju otklanjanja unutrašnjih opasnosti. Proces podele državne uprave na resore, koji je tada započeo, nije dovršen ni danas, kako zbog brzog razvoja nauke i tehnike, tako i novih političkih doktrina koje počivaju na podeli vlasti.

U većini zemalja kontinentalne evropske pravne tradicije resor unutrašnjih poslova određuje se negativno tj. u resor unutrašnjih poslova spadaju svi oni poslovi državne uprave, koji nisu stavljeni u nadležnost drugim organima državne uprave. Zbog toga se zadaci policije veoma ozbiljno razlikuju u različitim evropskim zemljama.

Tako se u pojedinim zemljama zaštita države i građana od unutrašnjih ugrožavanja poverava državnoj policiji, a od spoljnih službama nadležnim za državnu bezbednost, koje u različitim zemljama nose različite nazive.

Ostala policijska delatnost, koja nema zadatak da neposredno štiti državni poredak, deli se uglavnom na sudsku policiju, čiji je zadatak da vodi istražni postupak u krivičnim stvarima, i upravnu policiju, čiji je zadatak održavanje javnog poretka.

Prema Žoržu Verdelu (Osnovi upravnog prava, Narodna knjiga, Beograd, 1979): “Cilj sudske policije je otkrivanje krivičnih dela i drugih delikata, istraga njihovih počinilaca i njihovo izručenje sudovima; nasuprot nje upravna policija ne dovodi se u vezu sa deliktima nego sa javnim poretkom i ona teži očuvanju javnog poretka nezavisno od suzbijanja delikata.”

Zbog toga se kaže da sudska policija ima represivni, dok upravna policija ima preventivni karakter.

Podela policije je moguća i prema poslovima kojima se bavi:

1. saobraćajna policija2. policija za suzbijanje poroka (narkomanija, alkoholizam, prostitucija, kocka i

slično), 3. protivpožarna policija, odnosno vatrogasna služba4. policija koja se bavi maloletničkim kriminalom. U poslednjoj deceniji većina zemalja je formirala policijske organizacije za borbu

protiv organizovanog kriminala. Pored ovih službi, u nekim zemljama, u okviru unutrašnjih poslova, postoje i organizacione jedinice za zaštitu od elementarnih nepogoda i za intervencije u vanrednim okolnostima. U nekim zemljama (za sada SCG)

3

ova delatnost, koja po svojoj prirodi pripada civilnoj zaštiti, nalazi se u nadležnosti ministarstva odbrane, a negde postoje posebni državni organi (u Rusiji zasebno ministarstvo) ili posebna vladina agencija ili direkcija za delovanje u vanrednim situacijama.

U svim savremenim demokratijama, u skladu sa načelom vladavine prava, policija dobija strogo izvršnu ulogu, ona postaje izvršilac pravnih normi, s tim što je u svojoj delatnosti vezana pravnim normama i podvrgnuta pravnoj kontroli. Danas je ovo pravni i funkcionalni okvir u koji se smešta policija kao deo državnog aparata.

Funkcionisanje policije je striktno vezano za javni poredak i njegovo održavanje. Održavanje javnog poretka obuhvata:

1. prevenciju njegovog narušavanja2. represiju usmerenu protiv narušavanja javnog poretka i stvaranje uslova za

stabilizaciju3. održavanje javnog poretka.

U širem smislu javni poredak (političke institucije, ljudske i građanske slobode i njihova primena u praksi) ustanovljen je ustavom i zakonima jedne zemlje. U tom smislu javni poredak izjednačava se sa ustavnopravnim poretkom, odnosno sistemom političkih institucija. Svaka delatnost usmerena protiv ovako shvaćenog javnog poretka predstavlja protivpravnu delatnost, sa, najčešće, obeležjima krivičnog dela.

Pod zaštitu javnog poretka spada i otklanjanje drugih smetnji za normalno funkcionisanje pravnog poretka (obezbeđenje izvršenja sudskih presuda; obezbeđenje javnih skupova; obezbeđenje saobraćaja na javnim putevima; itd).

Iz ovoga se može zaključiti da je policijska delatnost usmerena na održavanje javnog reda (Ž. Verdel, Ibid.). Zaštita javnog poretka obuhvata prinudno izvršenje zakona, održavanje pravnog poretka, zaštitu ljudskih života i imovine, i to kako od društvenih opasnosti, tako i od prirodnih nesreća, kao što su požari, poplave ili druge elementarne nepogode.

Kakva će biti uloga policije u društvu, u velikoj meri zavisi od političkih odnosa. Ukoliko su politički odnosi prožeti netrpeljivošću, ili čak mržnjom, uloga policije postaje značajnija. I obrnuto, u društvu u kojem postoji veći stepen društvene kohezije uloga policije se smanjuje.

Na obim funkcija policije, pored društvenih odnosa, utiče veličina državnog aparata i stepen intervencije države u društvene odnose. Povećanje državnog aparata i intervencije države u društvena zbivanja dovodi do povećanja uticaja policije i njene brojnosti. Iako su osnovne funkcije policije u većini država slične, one nisu sadržinski istovetne, pošto na karakter i obim delatnosti policije u svakoj zemlji utiču državno i društveno uređenje.

4

Kod organizacije policije za obavljanje njenih poslova postavlja se više dilema: 1. Da li policiju treba što više organizaciono izdvajati kao posebnu

organizaciju ili je uklopiti u celinu državne organizacije, kao šire celine? 2. Da li policiju treba organizovati centralistički kao jedinstvenu službu ili,

pored državne policije, treba organizovati i lokalne policije, koje se lakše prilagođavaju lokalnim prilikama?

3. Da li u organizaciji policije predvideti oblike koji su pogodni za primenu diskrecione ocene u odlučivanju ili je i organizacionim putem čvrsto vezati za zakon i podvrći stalnoj i efikasnoj kontroli?

4. Da li podsticati organizacione oblike pogodnu za sopstvenu inicijativu ili prednost davati organizacionim oblicima koji bi rešavali slučajeve kada se oni pojave?

5. Da li razdvojiti policiju koja neposredno učestvuje u sudskim postupcima od ostale policije koja ostaje deo uprave?

Odgovori na ove dileme zavise od čitavog niza spoljnih i unutrašnjih činilaca.

Od spoljnih činilaca najvažniji su: sistem državne vlasti, bezbednosno okruženje, bezbednosne potrebe, bezbednosna politika, bezbednosni ciljevi, ekonomski, socijalni, politički i kulturološki uslovi u kojima deluje policija. Pri tom, veoma veliku važnost ima broj stanovnika i prostorna veličina države.

Unutrašnji činioci, koji determinišu organizaciju policije, prvenstveno su ciljevi ministarstva unutrašnjih poslova, poslovi i zadaci koje ovo ministarstvo mora da ostvari, resursi kojima ministarstvo raspolaže (broj i struktura kadrova, sredstva, tehnika, tehnologija i metode rada, programi i planovi delovanja i razvoja i slični činioci).

Državna policija ili centralna policija, organizuje se na nivou centralnih državnih organa i nalazi se pod njihovom kontrolom. Obično se nalazi u nadležnosti ministarstva unutrašnjih poslova, a u nekim zemljama pojedine policijske organizacije se nalaze se i u ministarstvu odbrane, kao što je žandarmerija. Pri tome, kontraobaveštajna služba, namenjena za zaštitu države od spoljnog ugrožavanja, može biti organizovana kao deo opšte policije ili kao posebna služba. Sličan slučaj je i sa takozvanom političkom policijom, koja može biti u sastavu opšte policije ili samostalna služba.

Organizaciono izdvajanje političke policije nosi u sebi, po Ratku Markoviću (R. Marković, Ibid.), dve opasnosti: ono je obeležje represivnog policijskog režima i stalni izvor opasnosti za promenu karaktera državne vlasti, pa i nosilaca državne vlasti. Najpoznatiji primer takve policije je Gestapo u nacističkoj Nemačkoj.

Posebna hibridna policijsko-vojna struktura, koja danas postoji u većem broju evropskih zemalja jeste žandarmerija. Ove jedinice su specijalno namenjene za primenu sile većih razmera prilikom obavljanja policijske delatnosti, kao i za vršenje terenske policijske službe u zemljama gde nije organizovana posebna lokalna policija. Žandarmerija je organizovana po vojnom principu i u većini zemalja nad njom nadležnost imaju i ministarstvo unutrašnjih poslova i ministarstvo odbrane – takav

5

primer nalazimo u Italiji (karabinjeri) i Francuskoj, Belgiji i drugim zemljama. U Srbiji žandarmerija se nalazi u isključivoj nadležnosti Ministarstva unutrašnjih poslova.

Pored policije, u sastavu ministarstva unutrašnjih poslova, u mnogim zemljama posebni resori državne uprave obrazuju svoje policijske snage (ministarstvo odbrane - vojnu policiju, ministarstvo finansija - finansijsku policiju i slično).

Lokalnu policiju sačinjavaju policijske službe koje su formirane u sklopu sistema lokalnih organa vlasti i nalaze se pod nadzorom lokalnih organa. Centralni policijski organi se, po pravilu, opiru samostalnosti lokalne policije i nastoje da zadrže važan deo kontrole nad lokalnom policijom.

Opšti problem sa kojim se suočavaju sve demokratije jeste kako policiju podrediti političkoj i pravnoj kontroli i kako obezbediti civilizovanu upotrebu monopola fizičke sile.

Polazna ideja formiranja policije i njenog rada bila je organizovana primena sile. Demokratizovanju primene policijskih metoda prvenstveno doprinosi pravno regulisanje celokupne delatnosti policije. Delatnost policije se podvodi pod zakon koji važi za celokupnu državnu upravu, ali i pod zakone koji se odnose isključivo na rad policije. Na rad policije se u punoj meri primenjuje načelo zakonitosti.

Posebno je osetljivo pitanje primene načela zakonitosti na one policijske postupke koje je policija ovlašćena da preduzme po diskrecionoj oceni. U tim postupcima policija nije striktno vezana za pravnu normu, već ih može preduzimati na osnovu slobodne ocene situacije. Međutim i tada je policija vezana određenim uslovima koji podležu oceni zakonitosti.

Smisao pravnog regulisanja postupaka policije jeste da se ona učini pravno odgovornom za svoje postupke. Demokratizovanosti policije doprinose nadzor i kontrola nad radom policije.

Kontrola se može podeliti na unutrašnju i spoljnu. Unutrašnji nadzor obavlja se unutar ministarstva unutrašnjih poslova, od strane više instancije. U okviru Ministarstva unutrašnjih poslova Srbije postoji generalni inspektor, kao najviša instancija unutrašnje kontrole srpske policije.

Spoljni nadzor obavljaju, primenom različitih metoda, parlament, državni tužilac, sud i razne institucije, kakav je, na primer, ombudsman, pa sve do političkih stranaka i udruženja građana.

Modeli organizacije savremenih policija

Model organizacije policije u svakoj državi zavisi od čitavog niza faktora od kojih su najvažniji:

6

1. uloge koju su policiji namenili najviši organi državne vlasti2. organizacija izvršne vlasti i državne uprave3. bezbednosne prilike u državi4. politika nacionalne bezbednosti5. privredne i ekonomske prilike u državi6. kultirološke karakteristike zemlje7. stanje regionalnog ekonomskog i kulturnog razvoja8. istorijsko nasleđe9. socijalno stanje države kao celine i pojedinih regiona10. političke prilike u državi i drugi uslovi u kojima deluju policijske

organizacije u svakoj državi

Posebno važan činilac u izboru modela organzacije policije predstavlja broj stanovnika, veličina teritorije, gustina naseljenosti i druge demografske karakteristike države.

Stanje policijskih snaga u nekoj državi, njihov broj, obrazovanje, tehničko-tehnološka razvijenost, metode rada i druge unutrašnje karakeristike policijske organizacije, takođe veoma bitno utiču na odabir modela organizacije policije.

U literaturi koja se bavi teorijom policijskog rada i načinima organizovanja i vođenja policije široko je prihvaćena Bajlijeva klasifikacija. Ova klasifikacija polazi od ukrštanja dva merila: centralizacije i koordinisanosti.

Prema merilu koordinisanosti policijske organizacije mogu biti:

1. jedinstvene2. koordinisane 3. nekoordinisane

Prema merilu centalizacije mogu biti:

1. centralizovane 2. decentralizovane

Ukrštanjem ova dva merila dobijaju se sledeći modeli organizacije policije:

- jedinstveni centralizovani model,- koordinisani centralizovani model,- koordinisani decentralizovani model,- nekoordinisani centralizovani model,- nekoordinisani decentralizovani model.

7

Koordinisani decentralizovani model organizovanja policije

Karakteristično za ovaj model organizacije policije je postojanje velikog broja policijskih organizacija, koje imaju različite mesne i stvarne nadležnosti, ali čija delatnost je koordinisana.

Ovakav model organizacije policije je zastupljen u Velikoj Britaniji, kao posledica tradicije koju britansko društvo gaji kada je policija u pitanju.

Policija u Velikoj Britaniji je jedna od najstarijih policija u svetu, ali se na nju tradicionalno gleda kao na model samoorganizovanja građana nego kao na državni organ. Zakonom iz 1835. godine određeno je da svaki grad ima svoje policijske snage i od tada do danas decentralizacija je umanjivana samo u najnužnijoj meri zbog promene u prirodi kriminala i zbog promena koje su nastale kao posledica tehničkog i tehnološkog razvoja. Policijska organizacija u Velikoj Britaniji sledi tradicije organizacije britanskog društva i potpuno je kompatibilana sa upravnom podelom teritorije Velike Britanije.

Policija se u Velikoj Britaniji sastoji od:

- 43 lokalne policijske organizacije, čija se teritorijalna nadležnost poklapa sa teritorijama grofovija i odgovara teritorijalnoj nadležnosti lokalnih vlasti,

- policijskih organizacija velikih gradova,- kombinvanih policijskih organizacija,- Metropoliten Police u Londonu- Gradska policija Londona i- Ostale policijske organizacije.

Na čelu svake lokalne policijske organizacije nalazi se upravno telo u čiji sastav ulaze funkcioneri lokalne vlasti. Ovo telo vrši kontrolu nad radom policije i imenuje šefa lokalne policije.

Upravni nadzor nad radom svih lokalnih ppolicijskih snaga vrši ministar unutrašnjih poslova, što predstavlja jedan od osnovnih stubova koordinacije među svim policijskim organizacijama u Velikoj Britaniji.

Nekoliko velikih gradova u Velikoj Britaniji uživa gradsku samoupravu i upravnu autonomiju u odnosu na grofovijska veća.

Sledeći princip da policijska organizacija prati upravnu podelu države, ovi gradovi imaju i vlastite policijske organizacije koje se nalaze pod kontrolom organa gradske samouprave.

Kombinovane policijske snage nastaju spajanjem dve ili više policijskih organizacija, uglavnom više grofovijskih policija ili gradske i grofovijske policije.

8

Metropoliten Police, je nastala 1829. godine, i nadležna je za šire područje Londona, koje obuhvata oko 8 miliona stanovnika. Ova organizacija zapošljava oko dvadeset hiljada policajaca. Pošto ova policijska organizacija obavlja poslove koje su od interesa za celokupnu Veliku Britaniju, kao što je obezbeđenje kraljevske porodice, obezbeđenje Vestminstrske palate, zgrada Vlade Velike Britanije i vodi nacionalni biro interpola za Veliku Britaniju, nalazi se u nadležnosti Ministarstva unutrašnjih poslova, dok je operativno rukovođenje povereno komesru koji ima pet zamenika koje imenuje Kraljica.

Metropoliten Police se sastoji od šest uprava ( rukovođenje i operativna delatnost, saobraćaj i transport, kriminalističke istrage, obuku, opšte i kadrovske poslove i pravna pitanja.) , odeljenja i specijalne jedinice.

New Scotland Yard, poznat i kao Sotland Yard i The Yard, je glavno središte Metropolitanske Policije zaslužno za policaju u Greater Londonu (iako ne u City). New Scotland Yard zauzima 20-ospratnu zgradu na uglu Victoria Streeta i Broadwaya u Westminsteru., oko 500 jardi od Kuće Parlamenta. Poznati znak koje je često viđen an filmu i televiziji nalazi se na glavnom ulazu u Broadway.

Ime dolazi od prve lokacije središta na Great Scotland Yardu, ulici Whitehalla. Tačni izvor imena je nepoznat, no omiljena teza je ona da je to bila rezidencija Škotskih kraljeva (dok su bili u Britaniji), njihovih ambasadora, priornih Uniji Engleske i Škotske. Do XVII. veka u ulici su bile mnoge vladine zgrade, sa arhitektama Indigom Jonesom i Christopherom Wrenom koji su tu živeli. Pjesnik John Milton je tu živeo za vrijeme Commonwealtha Engleske pod vladavinom Olivera Cromwella od 1649 do 1651.

Scotland Yard je zajedno sa Metropolitanskom Policijom osnovan od strane Sir Roberta Peela i Eugenea Françoisa Vidocqa. Otvoren je kao glavno središte Policije 29.09. 1829., koje je ujedno bilo dom osnivačima i njihovim pomoćnicima. Nikad nije bila policijska stanica u svom pravom smislu, sa svakom policijskom dvizijom koja radi u svojim lokalnim stanicama.

Glavni ulaz u zgradu bio je na broju 4 Whitehallu, a javni ured ugrađen je na stražnjoj strani zgrade Great Scotland Yarda i tako dao zgradi ime. Osoblje Scotnald Yarda odgovorno je za unutarnju sigurnost, javne afere, novačenje, korespondaciju i ostale administrativne probleme. Njihovi su poslovi rasli što se Metropolitan povečevao.

Scotland Yard se 1890. preselio na novo mesto, Victoria Embankment, koje je bilo iznad Temze južno od današnjeg Ministarstva obrane. U to vrijeme Metropolitan se poširio na 1,000 inicijalnih na 13,000 policajaca tako povećavajući broj glavnih središta. Iduće veče proširenje bilo je od 1907 do 1940.

Kriminološka baza podataka Scotland Yard zove se Home Office Large Major Enquiry System, ili skraćeno HOLMES. Također se program za trening zove "Elementarnost", sve posvećeno slavnom fiktivnom detektivu Sherlocku Holmesu.

9

Londonska gradska policija nadležna je za centralnu oblast Londona, odnosno poslovni centar i usko sarađuje sa Metropoliten Police. Nadzor nad Londonskom policijom ima odbor koji imenuje Gradski savet. Ova policijska organizacija ima više organizacionih jedinica od kojih je najvažnija za suzbijanje kriminala u poslovnim transakcijama, s obzirom da se u teritorijalnoj nadležnosti ove policijske organizacije nalazi poslovno središte Londona.

Ostale policijske organizacije, organizuju se prema upravnim oblastima odnosno specifičnostima zadataka kojima se bave.

Takve policijske organizacije nalaze se izvan nadležnosti Ministarstva unutrašnjih poslova i to su:

1. transportna policija koja se bavi zaštitom železnice i metroa 2. policijske organizacije koje se bave zaštitom nuklearnih postrojenja, 3. kraljevska policija nadležna za šume i parkove

10