Kosovo: Izveštaj o politici upravljanja javnim investicijama Oktobar 2007. Služba za smanjenje siromaštva i ekonomski menadžment Region Evrope i centralne Azije

Dokument Svetske banke

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

VALUTE I EKVIVALENTNE JEDINICE (na dan 25. septembra 2007. godine)

Valutna jedinica = Evro (€) US$ = €0.71

TEŽINE I MERE

SKRAĆENICE

AJN Agencija za javne nabavke BO Budžetska organizacija EAR Evropska agencija za rekonstrukciju FG Fiskalna godina JP Javno preduzeće KEK Kosovska energetska korporacija KIJA Kosovski institut za javnu administraciju KKB Kosovski konsolidovani budžet KPA Kosovska poverenička agencija MFE Ministarstvo finansija i ekonomije NDG Namenski donatorski grant PJI Program javnih investicija PSI Prihodi iz sopstvenih izvora PSRK Program strategije razvoja Kosova RKJN Regulatorna komisija za javne nabavke SFUI Sistem za finansijsko upravljanje i informisanje SOT Srednjoročni okvir troškova SPGS Specijalni predstavnik generalnog sekretara UJF Upravljanje javnim finansijama UPT Ukupan procenjeni trošak (projekta) ZJN Zakon o javnim nabavkama ZUJFO Zakon o upravljanju javnim finansijama i odgovornosti

Zamenik predsednika: Šigeo Katsu (ECAVP) Lokalni direktor: Orsalia Kalantsopulos (ECCU4) Direktor sektora: Čeril V. Grej (ECSPE)

Rukovodilac sektora: Bernard Funk (ECSPE) Rukovodilac projekta: Feliks Martin (ECSPE)

ii

ZAHVALNICE Ovaj izveštaj napisao je Endrju Bird (konsultant). Želimo da se zahvalimo brojnim zvaničnicima na Kosovu

koji su doprineli njegovoj pripremi na njihovoj velikodušnoj pomoći, a posebno g. Agimu Krasnićiju, g. Stivu Redburnu, g. Petritu Popova, g-đi Vljori Kući, g. Fehmiju Selimiju, g-đi Rozeti Hajdari, g. Abdurahmanu Krasnićiju, g. Iljazu Dulji, g. Osmanu Dabi, g. Skenderu Gaši, g. Ukšinu Vlasa i g-đi Barli Kadriu. Takođe želimo da se zahvalimo osoblju misije Svetske banke na Kosovu na njihovoj pomoći, a posebno g. Špendu Ahmetiju.

3

Sadržaj

A. Uvod............................................................................................................ Error! Bookmark not defined.

B. Troškovi javnih investicija na Kosovu...................................................................................................1 Nivoi javnih kapitalnih troškova ................................................................................................................. 1 Sektorski sastav kapitalnih troškova ........................................................................................................... 2 Kapitalni troškovi prema nivou vlastit ........................................................................................................ 3 Uloga spoljnog finansiranja........................................................................................................................ 3 Realizacija budžeta za kapitalne troškove................................................................................................... 3

C. Institucionalni okvir za upravljanje javnim finansijama ....................................................................4 SOT i budžetski planski ciklus ..................................................................................................................... 5 Program javnih investicija .......................................................................................................................... 6 Izdvajanja za kapitalne troškove u godišnjem budžetu................................................................................ 7 Izvršenje budžeta i nabavke......................................................................................................................... 7

D. Razlozi nedovoljnog trošenja budžeta za kapitalne troškove..............................................................8 Šta bi trebalo da se smatra normalnim nivoom nedovoljnog trošenja budžetskih sredstava? ................... 8 Studija MFE o nedovoljnom trošenju budžetskih sredstava........................................................................ 8 Bavljenje pitanjem nedovoljnog korišćenja budžetskih sredstava............................................................. 10

E. Identifikacija i razvoj kapitalnih investicija .......................................................................................10 Strateški osnov za planiranje investicija ................................................................................................... 10 Sekvencioniranje identifikacije i pripreme projekata................................................................................ 11 Odsustvo ograničenja resrusa................................................................................................................... 12 Jednogodišnji fokus investicionog planiranja ........................................................................................... 13 Subordinacija sa rokovima godišnjeg budžeta .......................................................................................... 14

F. Priprema i finansiranje budžeta ..........................................................................................................14 Uključivanje neadekvatno pripremljenih projekata u budžet .................................................................... 14 Veliki broj malih investicionih projekata .................................................................................................. 15 Vremenski rokovi programa kapitalnih troškova ...................................................................................... 15 Aproprijacije zasnovane na gotovom novcu.............................................................................................. 16 Finansiranje opštinskih kapitalnih troškova ............................................................................................. 16 Kapitalni investicioni projekti finansirani spolja ...................................................................................... 16 Finansijski aranžmani za investicije javnih preduzeća ............................................................................. 17

G. Izvršenje budžeta za kapitalne troškove, nabavke i praćenje ...........................................................17 Rukovođenje projektima ...............................................................................Error! Bookmark not defined. Priprema za realizaciju projekata............................................................................................................. 18 Kašnjenja u trošenju izdvojenih sredstava ................................................................................................ 18 Trajanje procesa nabavki .......................................................................................................................... 19 Višegodišnji ugovori.....................................................................................Error! Bookmark not defined. Faktori koji su van kontrole BO ................................................................................................................ 20 Praćenje realizacije programa kapitalnih troškova .................................................................................. 21

H. Zaključci i sledeći koraci........................................................................... Error! Bookmark not defined. Uzroci nedovoljnog trošenja budžetskih sredstava ................................................................................... 21 Sledeći koraci ...............................................................................................Error! Bookmark not defined.

Prilog 1 Okvir za procenu .............................................................................. Error! Bookmark not defined.

A. Uvod

1. Kako se Kosovo kreće ka rešavanju njegovog političkog statusa, pažnja organa vlasti i međunarodne donatorske zajednice se sve više okreće ka potrebi za modernizacijom kosovske ekonomske i socijalne infrastrukture u cilju olakšavanja održivog ekonomskog rasta i razvoja. Ipak, primećeno pogoršanje u izvršavanju programa kapitalnih troškova do kojeg je došlo u 2006. godini pokrenulo je zabrinutosti u vezi kapaciteta vlasti da sprovedu i prošire program kapitalnih troškova. Uvažavajući ovu zabrinutost, Ministarstvo finansija i ekonomije (MFE) je početkom 2007. godine izvršilo reviziju razloga za premalo trošenje budžeta za kapitalne troškove. Ova politika dodatno razmatra razloge koji su doveli do toga i akcije koje treba preduzeti u cilju njihovog otklanjanja. Glavni zaključci ovog izveštaja su da osnovni razlozi za nedovoljno trošenje programa kapitalnih troškova leže u tome što nije izvršeno planiranje i upravljanje programom u srednjoročnom kontekstu i zato što postoje ograničenja u pogledu institucionalnih kapaciteta koja se trenutno suprotstavljaju sistemu upravljanja javnim finansijama (UJF).

2. Izveštaj počinje davanjem kratkog pregleda obima i sastava kosovskog programa kapitalnih troškova (Deo B) i institucionalnih aranžmana za upravljanje javnim investicijama (Deo C). On zatim prelazi na uzroke pada sprovođenja budžeta kapitalnih troškova do kojeg je došlo u 2006. godini (Deo D) i detaljnije razmatra pitanja koja se tiču identifikacije kapitalnih investicija i razvoja (Deo E), pripreme budžeta i finansiranja (Deo F) i sprovođenja, nabavki i praćenja budžeta kapitala (Deo G). U završnom delu rezimirani su ključni zaključci i akcije u sledećim koracima (Deo H). Rezime analize je dat u okviru procene koja se nalazi u Prilogu I.

B. Troškovi javnih investicija na Kosovu

Nivoi javnih kapitalnih troškova

3. Od 2000. godine kosovske vlasti su pokrenule program suštinskih kapitalnih troškova koji sada iznosi oko jedne petine ukupnih troškova iz Kosovskog konsolidovanog budžeta (KKB). Ukupni kapitalni troškovi koji su bili zanemarljivi u 2000. godini povećani su u 2004. godini na 192 miliona evra, pre nego što su opali na 138 miliona evra u 2006. godini (tabela 1). Pad troškova za javne investicije u 2005. i 2006. godini delimično se ogleda u padu u javnim troškovima pošto su vlasti pooštrile fiskalno upravljanje posle značajnog fiskalnog deficita do kojeg je došlo 2004. godine. To se takođe ogledalo i u prelasku sa non-lapsing commitment-based appropriations na gotovinska izdvajanja do čega je došlo u 2005. godini. Ranije su budžetske organizacije (BO) bile u stanju da prenose nepotrošena izdvojena sredstva u sledeću fiskalnu godinu (FG).

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Stvarna Stvarna Stvarna

lStvarna Stvarna Stvarna

Plate i nadnice 92.3 117.0 131.3 145.7 184.2 194.7 207.0 Robe i usluge 73.6 103.7 144.4 185.8 203.7 156.3 153.4 Subvencije i transferi 68.1 61.6 84.3 127.0 186.2 193.9 157.9 Kapitalni troškovi 6.6 61.9 97.8 191.8 147.2 138.4 Rezerva 1.0 0.1 0.0 2.4 3.9Ukupno 235.0 289.0 421.9 558.7 769.8 692.1 656.6 Kapital kao % ukupnog budžeta 0.0% 2.3% 14.7% 17.5% 24.9% 21.3% 21.1% Napomena: Bez troškova koje su direktno finansirali donatori izvan vladinog procesa

€ million

Tabela 1: Izdvajanja iz Kosovskog konsolidovanog budžeta K d t (KCB) E dit 2000 2006

Stvarna

4. U poređenju sa drugim zemljama u centralnoj i jugoistočnoj Evropi, nivoi kapitalnih troškova na Kosovu su relativno visoki u odnosu na ukupne javne troškove (slika 1). Ovo odražava značajan prioritet koji su vlasti dale troškovima javnih investicija.

1

Slika 1: Kapitalni troškovi u % od ukupnih primarnih troškova u odabranim zemljama regiona jugoistočne Evrope i centralne i istočne Evrope

0%

5%

10%

15%

20%

25%

Kos

ovo

Alb

anija

Bos

na i

Her

cego

vina

Hrv

atsk

a M

ađar

ska

Češ

ka R

epub

lika

Slov

ačka

Rep

ublik

a Li

tvan

ija

Rum

unija

Mol

davi

ja

Litv

anija

Slov

enija

Bug

arsk

a M

aked

onija

Turs

ka

Esto

nija

Poljs

ka

Srbi

ja i

Crn

a G

ora

Napomene: 1. Baza podataka Svetske banke za region Evrope i centralne Azije. Podaci prikazuju prosek za period 2002-04 osim za Kosovo za kojeg je dat

prosek za 2003-05.

Sektorski sastav kapitalnih troškova

5. Sektor ekonomskih pitanja koji obuhvata transportnu i energetsku infrastrukturu činio je oko 45.2% svih javnih kapitalnih troškova u 2006. godini1. Troškovi opštih javnih usluga i za javni red i bezbednost činili su 39% kapitalnih troškova, dok su troškovi za obrazovanje i zdravstvo iznosili nešto ispod 7%. Stoga su oblici troškova odražavali trenutne prioritete kosovskih vlasti u rehabilitaciji ekonomske infrastrukture i jačanja javne uprave i vladavine prava.

€ miliona % ukupnog budžeta

Opšte javne službe 40.6 30.5%Odbrana 3.8 2.8%Javni red i bezbednost 11.6 8.7%Ekonomska pitanja 60.3 45.2%Zaštita životne sredine 0.1 0.1%Stambena pitanja 5.5 4.1%Zdravstvo 6.9 5.1%Rekreacija, kultura i religija 1.7 1.3%Obrazovanje 2.2 1.7%Socijalna zaštita 0.5 0.3%

Ukupno 133.2 100.0%

2006 Stvarnol

Tabela 2: Funkcionalni sastav javnih kapitalnih troškova za 2006.#

# Ne obuhvata troškove koji se finansiraju iz namenskih donatorskih grantova i grantova kojima upravljaju donatori a koji su izvan KKB

1 Prikaz kapitalnih troškova prema nameni za prethodne godine nisu bili raspoloživi.

2

Kapitalni troškovi prema nivoima uprave

6. Opštinski računi troškova čine skoro jednu trećinu ukupnih kapitalnih troškova (tabeli 3). Od 2005. godine opštinski kapitalni troškovi su primarno finansirani iz sopstvenih prihoda lokalnih uprava (SIP).

2003 2004 2005 2006 Centralna vlada (PIS i UNMIK) 89.3 129.9 106.1 101.3

od čega KPA 58.5 18.5 15.9 28.3 Namenski donatorski grantovi 4.1 4.2 2.3 5.2Lokalne uprave 4.4 57.7 38.8 31.9

% finanansirano iz sopstvenih prihoda 5.5% 25.0% 66.1%Ukupno 97.8 191.8 147.2 138.4

# Bez troškova kapitalnih investicija kojima su direktno upravljali donatori van KKB

€ million

Tabela 3: Kapitalni troškovi KKB prema nivoima uprave #

Uloga spoljašnjeg finansiranja

7. Ukupna spoljna pomoć Kosovu je naglo opala poslednjih godina sa 273.4 miliona evra u 2003. godini na 138.0 miliona evra u 2005. Većim delom spoljne pomoći upravljaju direktno partneri na razvoju i ona ne ulazi u KKB. U 2005. godini ukupna pomoć iznosila je 138 miliona evra od kojih je 29.5 miliona (24%) klasifikovano kao pomoć za kapitalne investicije. Kapitalni investicioni troškovi koje su finansirali donatori u 2005. godini predstavljali su 16.9% ukupnih kapitalnih troškova vlade2.

8. Ipak, većina kapitalnih investicionih troškova koje su finansirali donatori vrši se van budžeta. Namenski donatorski grantovi (NDG) za kapitalne troškove koji su uključeni u KKB u ukupnom iznosu od 5.2 miliona evra u 2006. godini čine samo 7% od ukupnih kapitalnih troškova.

2003 2004 2005

Tehnička pomoć 114.6 75.2 99.8Kapitalne investicije 117.2 68.9 29.5Ostalo 20.5 15.8 6.5Obuka 6.5Oprema 3.1Krediti 10.5 0.5Tekući troškovi 1.2Obuka 2.9 1.7

Ukupno 273.4 162.8 138.0Kapitalne investicije kao % ukupnih troškoval

42.9% 42.3% 21.4%

Stvarni troškovi (miliona evra)

Tabela 4: Kapitalne investicije koje su finansirali donatori

Realizacija budžeta kapitala

9. Pre 2005. godine na Kosovu je postojao budžet zasnovan na obavezama bez roka do kojeg moraju da budu utrošene kada se radi o programu kapitalnih troškova. Jedna od posledica toga bila je da je planirani budžet uključivao izdvajanja za troškove koji će biti napravljeni u toku naredne godine. Kao rezultat toga, budžetska izdvajanja su u velikoj meri premašila realizovane troškove. Prelazak na budžet zasnovan na gotovini 2005. godine doveo je do značajnog porasta u nivou sprovođenja programa kapitalnih troškova sa 61% budžetskih troškova u 2004. godini na 87.5% u 2005. godini, iako je ukupni nivo kapitalnih troškova opao sa 188 miliona evra na 145 miliona evra (tabela 5).

2 Ukupni kapitalni troškovi vlade = lokalno finansirani kapitalni troškovi iz KKB, plus troškovi finansirani od strane

donatora za kapitalne projekte.

3

2004 2005 2006

Centralni budžet (PIS+UNMIK)Budžetirano 232.9 121.2 139.6Stvarno 129.9 106.1 101.3% izvršeno 55.8% 87.5% 72.6%

Opštinski budžet Budžettirano 76.9 44.4 50.4Stvarno 57.7 38.8 31.9% izvršeno 75.0% 87.4% 63.2%

Ukupno Budžetirano 309.8 165.6 190.0Stvarno 187.6 144.9 133.2% izvršeno 60.6% 87.5% 70.1%

Napomena: ne obuhvataju kapitalne troškove koji se finasiraju iz NDG

miliona €

Tabela 5: Realizacija budžeta kapitalnih troškova 2004-06

10. 2006. godine realizacija je pala na 70% i bila je niža od stopa realizacija budžeta u drugim ekonomskim kategorijama (slika 2)3. Ovo je dovelo do zabrinutosti u MFE da ograničenja kapaciteta i proceduralna uska grla narušavaju sprovođenje programa kapitalnih troškova. Ovo je dovelo do izrade studije od strane MFE početkom 2007. godine u vezi razloga nedovoljne realizacije budžeta za kapitalne troškove (videti donji deo D).

Slika 2: Realizacija budžeta za 2006. po glavnim ekonomskim kategorijama (stvarni troškovi kao % budžetskih sredstava)

Napomene: 1. Ne obuhvata troškove koji se finansiraju iz NDS.

97.3% 88.0% 95.1%

70.1%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Plate i nadnice Robe i usluge Subvencije i transferi

Kapitalni troškovi

C. Institucionalni okvir za upravljanje javnim investicijama

11. Budžetski proces na Kosovu reguliše zakon o upravljanju javnim finansijama i odgovornosti (ZUJFO) koji obezbeđuje moderan okvir za UJF. Zakon predviđa da procene prihoda i budžetski plafoni BO treba da budu napravljeni za trogodišnji period za svaku narednu godinu. Zakon takođe zahteva izradu plana kapitalnih troškova kao dela dokumentacije KKB (kutija 1).

3 Potreban je određeni oprez kada se upoređuju stope izvršenja budžeta po godinama i kada se procenjuje njihov značaj. Na

primer, stopa izvršenja u 2005. godini bila je naduvana velikim transferima za KEK koji nisu potrošeni i koji su preneti u 2006. godinu. U 2006. godini izdvajanja za KEK bila su još strože kontrolisana. U 2006. godini su takođe pooštreni i postupci za realokaciju sredstava između projekata u drugim sektorima.

4

Kutija 1: Plan kapitalnih troškova

Član 19.11 zakona o upravljanju javnim finansijama i odgovornosti (ZUJFO) zahteva predstavljanje plana kapitalnih troškova kao dela prateće dokumentacije za godišnji budžet. Plan kapitalnih troškova sadrži:

(a) izjavu koja formuliše dugoročni plan kapitalnih investicija za Kosovo koji identifikuje i sadrži potrebe od većeg prioriteta u okviru raspoloživih granica troškova.

(b) program kapitalnih troškova koji se sastoji od predloženih kapitalnih projekata za narednu godinu i dve fiskalne godine posle te godine. U meri u kojoj je to praktično i uz prepoznavanje hitnih potreba, program kapitalnih troškova mora da održava prioritete, projekte i nivoe troškova koji su predloženi u ranije podnetim budžetskim dokumentima za kapitalne troškove da bi se obezbedio pouzdan dugoročan planski mehanizam za Skupštinu i budžetske organizacije;

(c) izjavu o nameni svakog projekta; (d) izjavu o predloženom mestu, veličini i očekivanom trajanju projekta; (e) procenjeni ukupan trošak projekta i trošak za svaku godinu u kojoj se projekat realizuje; (f) izvor i tip predloženih sredstava; i (g) procenjene tekuće operativne troškove ili izdatke budžeta koji proističu iz projekta, uključujući

troškove osoblja i održavanja..

12. U praksi, ZUJFO još nije potpuno sproveden. Planiranje i budžetiranje još uvek su fokusirani na jednogodišnji period. Dok su s jedne strane pokrenute inicijative za uvođenje srednjoročnog okvira troškova (SOT) i programa javnih investicija (PJI), ove inicijative još uvek nisu uspešno usklađene sa procesom godišnje izrade budžeta. Nedavna procena javnih troškova i finansijske odgovornosti (JTFO) na Kosovu pokazali su da je SOT usmeren na donatorsku zajednicu umesto da bude viđen kao integralni deo budžetskog procesa. Preostali deo ovog dela bavi se posebnim aspektima budžetskog procesa i kako to utiče na upravljanje javnim investicijama.

SOT i ciklus planiranja budžeta

13. Ciklus planiranja budžeta na Kosovu je još uvek u razvoju. SOT je najpre uveden za KKB 2006. godine i pripremljen je za KKB za 2008. godinu. SOT je predviđen da predstavlja vezu između Programa strategije razvoja Kosova (PSRK) i teškoća koje su uočene pri postizanju efikasne sinhronizacije između SOT i pripreme budžeta. Na primer, dokument SOT za 2008. godinu nije završen pre objavljivanja prvog budžetskog cirkulara. Postojalo je značajno preklapanje između aktivnosti pripreme sektorske strategije troškova za SOT i izjava o strategiji BO koje su pripremljene u toku prve faze pripreme budžeta (kutija 2).

5

Kutija 2: SOT za 2008. i raspored pripreme budžeta

SOT za 2008-10 SOT 2008-10 pruža strateški kontekst za SOT za 2008-10. SOT je uradilo Odeljenje za makroekonomiju pri MFE u toku prva četiri meseca 2007. godine. On sadrži: ◊ Trogodišnji makro fiskalni okvir koji sadrži osnovni scenario i optimistički scenario koji preuzima

suštinsku dodatnu podršku; ◊ Strateške prioritete budžeta; ◊ Sektorske strategije troškova; i ◊ Sektorske plafone sredstava i za optimistički i za pesimistički scenario.

Raspored pripreme budžeta za 2008. Strateške izjave BO. Budžetski cirkular 1 objavljen 9. aprila zahteva od BO da pripreme strateške izjave u kojima su izneti njihovi zahtevi, koje pokrivaju period od 2008-10 za (i) nastavak tekućih programa i projekata i (ii) nove programe i projekte. Cirkular takođe pruža informacije o politici i fiskalnim prioritetima koji regulišu pripremu budžeta. Izjave o strategiji BO morale su da budu podnete MFE do 4. maja.

Budžetski zahtevi za BO. Budžetski cirkular 2 koji je objavljen 15. maja sadrži budžetske plafone za BO za povratne troškove i postavlja zahteva za podnošenje detaljnih budžetskih zahteva, uključujući projekte kapitalnih troškova. Budžetski zahtevi BO moraju da budu podneti MFE do 15. juna.

Budžetske rasprave. Posle preispitivanja budžetskih podnesaka BO od strane MFE, održavaju se budžetske rasprave od 2-30 jula. Pored zvaničnika BO i MFE, među učesnicima su članovi fiskalne službe, kabineta premijera i članovi skupštinskog Odbora za budžet.

Konačni budžetski zahtevi. Posle budžetskih rasprava MFE do 30. avgusta objavljuje treći budžetski cirkular koji sadrži konačne budžetske plafone. BO podnose svoje konačne budžetske zahteve do 15. septembra.

Podnošenje Skupštini budžeta za 2008. godinu. Posle razmatranja i usvajanja konačnih budžetskih zahteva od strane vlade i Odbora za ekonomiju i finansije, KKB za 2008. godinu se podnosi Skupštini do 30. oktobra.

14. Nacrt SOT za period 2008-10 sadrži samo ograničenu analizu prioriteta kapitalnih troškova. SOT budžetski plafoni se dele na kapitalne i povratne troškove, uz sektorske strategije troškova koje sadrže dalju podelu predloženih izdvajanja za kapitalne troškove između glavnih programa i projekata. Predviđeno je da izdvajanja za kapitalne troškove u KKB budu povećana sa 209 miliona evra u 2007. godini na 318 miliona evra u 2001. godini. Projektovano je da vanbudžetska donatorska sredstva za troškove kapitalnih investicionih projekata porastu sa 37 miliona evra u 2007. godini na 39 miliona evra u 2010. godini. SOT takođe identifikuje zahtev za dodatnim kapitalnim troškovima koji treba da budu finansirani iz donatorskih izvora, ali za koje finansiranje tek treba da bude obezbeđeno. Ova sredstva biće povećana sa 81 miliona evra u 2008. na 135 miliona evra u 2010. godini. Ako planirani troškovi iz SOT-a budu u potpunosti realizovani, ukupni kapitalni troškovi dostići će iznos od 492 miliona evra u 2010. godini, što predstavlja skoro trostruko povećanje u poređenju sa 2006. godinom. Diskutabilno je da li će Kosovo imati kapacitete da se nosi sa tako brzim porastom investicionih troškova.

15. Kada poziva BO da dostave svoje budžetske zahteve, MFE daje samo plafone povratnih troškova. Zahtevi za kapitalnim troškovima se podnose zajedno sa rangiranim prioritetima. Dok se od BO zahteva da daju prioritete završetku tekućih investicionih projekata, ne postoji eksplicitni plafon njihovih predloga kapitalnih troškova, niti postoji bilo koji zahtev da se razmotri odgovarajuća ravnoteža između kapitalnih i povratnih troškova u njihovim budžetima.

Program javnih investicija

16. Kosovske vlasti su najpre uveli PJI kao sredstvo za traženje i upravljanje partnerske pomoći za razvoj za javne investicije i projekte tehničke pomoći. PJI nije konsolidovan sa generalnim budžetom. Opadajuća važnost spoljne pomoći i uspostavljanje suštinskog programa kapitalnih troškova koji se finansira lokalnim sredstvima doveo je do toga da PJI postane usklađeniji sa budžetskim procesom i refokusiran ka lokalno finansiranim kapitalnim projektima. Novi postupci PJI (kutija 3) su razvijeni uz pomoć koju je pružila Evropska agencija za rekonstrukciju (EAR) i sada predstavljaju osnov za prijem predloga kapitalnih troškova koji treba da budu razmotreni za uključivanje u KKB. Postupci se primenjuju u svim investicionim projektima koji koštaju više od 5000 evra. Postoji određena zabrinutost da postupci PJI onako kako je trenutno utvrđeno mogu da postanu suviše složeni i sofisticirani za većinu projekata koji su predloženi za uključivanje u program kapitalnih troškova. Ovo posebno važi za analizu racionalnosti projekta koja može da bude primenjena samo na određene tipove projekata. Ovo je pitanje koje treba imati

6

u vidu pri reviziji sadašnjeg stanja procesa PJI koja se radi u drugoj fazi pomoći EAR planu javnih investicija.

Kutija 3: Postupci PJI

Postupci PJI su razvijeni uz pomoć Evropske agencije za rekonstrukciju (EAR). Sistem i postupci PJI naglašavaju četiri glavna elementa: Strategija i prioriteti

Početna tačka za identifikaciju projekta javnih investicija su sveukupna vladina strategija i prioriteti i strategije individualnih BO. Sistem PJI sadrži glavne detalje strategije. Postupci PJI zahtevaju da pojedinačni predlozi investicija doprinose ostvarivanju strategija vlade i BO.

Razvoj predloga investicija Postupci PJI utvrđuju tri koraka u razvoju predloga investicija: Identifikacija i formulacija investicioih zahteva. Za ovo je potrebno sledeće: (i) identifikacija odeljenja, funkcije i programa u kojem investicija treba da se realizuje; (ii) davanje kratkog opravdanja za predloženu investiciju u smislu problema koji ona treba da ređi, razloga za intervenciju vlade; (iii) naglašavanje usklađenosti sa strateškim prioritetima; i (iv) davanje detaljnih podataka o alternativnim opcijama predloženoj investiciji koja treba da bude razmotrena.

Procena različitih opcija i preporučivanje poželjne opcije. Za ovo je potrebno sledeće: (i) sprovođenje finansijske i ekonomske procene različitih opcija, uključujući analizu racionalnosti; (ii) identifikacija neekonomskih i finansijkih faktora; (iii) identifikacija potencijalnih izvora finansiranja; i (iv) izbor i obrazloženje izabrane opcije.

Davanje detaljnih informacija o preporučenoj opciji. Ovo obuhvata sledeće: (i) davanje detaljnih podataka o investiciji, uključujući njenu svrhu, obim, cenu, aranžmane upravljanja i datume otpočinjanja i završetka; (ii) navođenje očekivanih rezultata investicije i pratećih ciljeva; (iii) davanje opisa ključnih aktivnosti, plana aktivnosti i procene rizika; (iv) davanje detaljne analize uticaja na tržište, životnu sredinu, zdravlje i zapošljavanje; i (v) davanje detaljnih podataka o bilo kom socijalnom uticaju i drugih podataka koji mogu da utiču na odluku o tome da li će se nastaviti sa investicijom.

Usvajanje i podnošenje investicionog predloga BO Posle završetka investicionog predloga, njega razmatra i odobravaju rukovodilac finansija i rukovodilac odeljenja pre nego što ga razmotri i rangira prema prioritetu šef BO. On se zatim upućuje sa ostalim investicionim predlozima u MFE.

Razmatranje u Odeljenju za budžet MFE Poslednji korak je da Odeljenje za budžet pri MFE izvrši reviziju investicionog predloga. Pri tome se posmatra sledeće: (i) da li je investicija odgovarajuća u smislu obima, uključenosti vlade i da li je u skladu sa vladinim prioritetima; (ii) da li ona predstavlja prioritet za BO i da li je najracionalnija opcija; (iii) da li su uzeti u obzir svi troškovi investicije i da li je izvršena procena povratnih implikacija troškova: (iv) da li je merljiv uspeh projekta; i (v) da li su rizici i opšti uticaji projekta prihvatljivi. Posle revizije koju je izvršilo Odeljenje za budžet pri MFE, odluka da li će projekat biti finansiran se donosi u kontekstu pripreme godišnjeg budžeta za BO.

Izdvajanja za kapitalne troškove u godišnjem budžetu

17. ZUJFO utvrđuje konkretne odredbe za predstavljanje plana kapitalnih troškova kao prateće dokumentacije godišnjem budžetu (videti gornju kutiju 1). Te odredbe odražavaju mnoge od ključnih zahteva za efikasno upravljanje javnim investicijama. Posebno, zakon naglašava pristup finansiranju investicija koji uzima u obzir ukupne troškove. Stoga, od plana kapitalnih troškova se zahteva da pruži detalje o ukupnim troškovima svakog projekta koji su razloženi tako da pokazuju stvarne ili procenjene troškove za svaku godinu realizacije proijekta. Takve informacije su od vitalne važnosti za upućivanje zahteva za finansiranje tekućih projekata, a predstavljaju i značajnu osnovu na osnovu koje Parlament može da odobri izdvajanje sredstava za finansiranje projekta.

18. Trenutno ovi zahtevi nisu ispunjeni. Pregled 4 KKB za 2007. godinu sadrži potpuni spisak kapitalnih investicionih projekata koji treba da budu finansirani iz centralnog budžeta, ali su u njemu prikazana samo izdvajanja za budžetsku godinu i sredstva koja su preneta iz prethodne godine. On ne sadrži podatke o ukupnoj ceni svakog projekta ili o troškovima u ranijim godinima, niti procenjeni trošak u narednim godinama.

Realizacija budžeta i nabavke

19. Upravljanje javnim finansijama na Kosovu karakteriše situacija čvrste likvidnosti i zdravog finansijskog upravljanja i od strane Trezora i informacionog sistema (SFUI) koji je sveobuhvatan i u stanju

7

je da pravovremeno obezbeđuje analitičke izveštaje. Zbog toga, kada se usvoji KKB, BO znaju kolika su izdvajanja koja im pripadaju i da će na raspolaganju imati sredstva za preuzimanje obaveza i troškova. Ovakva situacija predstavlja značajan kontrast u odnosu na situaciju u nekim drugim zemljama u regionu gde racioniranje tokova gotovog novca izaziva neizbežna kašnjenja u oslobađanju sredstava koja neproporcionalno padaju na kapitalne troškove

20. Na početku godine od BO se zahteva da podnose godišnji plan toka gotovog novca Odeljenju trezora. On predstavlja osnov za Odeljenje trezora da odobri izdvajanje sredstava za aproprijacije BO. Ovo odobrenje koje se izdaje bez odlaganja je potrebno pre nego što BO može da uđe u troškovne obaveze i inicira tenderske postupke o projektima kapitalnih investicija. Kašnjenja u pripremi plana toka gotovog novca mogu zbog toga da imaju negativan efekat na početak realizacije programa kapitalnih troškova.

21. Nabavke reguliše zakon o javnim nabavkama (ZJN) koji je proglašen u februaru 2004. godine i izmenjen i dopunjen u junu 2007. ZJN definiše otvoreni tenderski postupak kao standardni metod za javne nabavke. On takođe predviđa: (i) restriktivni tenderski postupak u situacijama kada je korisno da se razmotre kvalifikacije potencijalno zainteresovanih ponuđača pre podnošenja tendera; i (ii) postupak dogovora sa samo jednim ponuđačem kada postoje neizbežni razlozi da se ugovor dodeli određenom ponuđaču. Minimalni period između objavljivanja obaveštenja o ugovoru i krajnjeg roka za dobijanje tendera za ugovore koji premašuju 250000 evra je smanjen sa 52 na 40 dana u izmenama i dopunama zakona. ZJN takođe propisuje postupak podnošenja žalbi koji omogućava zainteresovanim stranama da ulože žalbu u roku od 8 dana od dana objavljivanja obaveštenja o dodeli ugovora. U 2006. godini, ukupno je na 220 ugovora o nabavkama bila uložena žalba. Nabavkama se bave odeljenja za nabavke u svakoj od BO. Službenici za nabavke koji imaju ’profesionalno uverenje za bavljenje nabavkama’ se određuju za svaku određenu aktivnost. Posebna Agencija za javne nabavke (AJN) bavi se nabavkama stavki koje se nalaze na listi stavki za opštu upotrebu. Ona takođe sprovodi konkretne aktivnosti nabavki na zahtev BO.

D. Razlozi za nedovoljno trošenje budžeta za kapitalne troškove

22. Kao što je ranije pomenuto, 2006. godine došlo je do naglog pada u realizaciji budžeta kapitalnih troškova, kada je došlo do pada troškova na 70% od izdvojenih budžetskih sredstava, u poređenju sa 87,5% u 2005. godini. Ovo je dovelo do zabrinutosti da vlasti nisu u stanju da upravlju i prošire program kapitalnih troškova i da bi to moglo da ugrozi mogućnost Kosova da posle statusa pristupi mogućnostima za povećanu spoljnu pomoć.

Šta bi trebalo da se smatra normalnim nivoom nedovoljnog korišćenja budžeta za kapitalne troškove?

23. Čak i u visoko razvijenim budžetskim sistemima postoji tendencija da se nedovoljno koriste sredstva za programe kapitalnih troškova u poređenju sa operativnim budžetima. Projekti mogu da se suoče sa kašnjenjima zbog različitih razloga koji su van kontrole njihovih rukovodilaca. Program javnih troškova kojim se dobro upravlja omogućiće budžetskim rukovodiocima da prebace resurse iz projekata u zastoju na one čija realizacija može da bude ubrzana, čime se delimično poništava uticaj takvih kašnjenja na sveukupan program kapitalnih troškova. U zemljama u kojima značajan deo javnih investicija čine projekti koji se finansiraju spolja, nivoi nedovoljnog trošenja sredstava imaju tendenciju da budu značajno viši zbog složenosti postupaka partnera na razvoju i nedostatka fleksibilnosti za prebacivanje resursa između projekata kada dođe do kašnjenja. Preoptimističko i nerealno budžetiranje su često navođeni razlozi za nedovoljno trošenje budžeta za kapitalne troškove.

24. Stoga, ono što je razlog za brigu na Kosovu nije to što se nedovoljno troše sredstva iz budžeta za kapitalne troškove, već što je nivo nedovoljnog trošenja tako naglo porastao u 2006. godini i to što je do toga došlo uprkos veoma niskom nivou spoljnog finansiranja i u situaciju u kada se izgrađuju kapaciteti UJF. Imajući ovo pitanje u vidu, SOT za period 2008-10 utvrđuje cilj smanjivanja nivoa nedovoljnog trošenja sredstava na 10% do 2010. godine. Ovo predstavlja izazovan cilj koji će ako bude ostvaren dovesti Kosovo među zemlje sa boljom realizacijom budžeta u regionu. Da bi se postiglo to smanjenje biće potrebno da Kosovo posveti pažnju uskim grlima u procesu neometane i pravovremene realizacije kapitalnih projekata.

Studija MFE o nedovoljnom trošenju budžeta za kapitalne troškove

25. Kao odgovor na zabrinutost zbog pogoršanja u izvršenju programa kapitalnih troškova u 2006. godini, MFE je početkom 2007. godine izvršilo detaljnu reviziju razloga nedovoljnog trošenja (kutija 4).

8

Kutija 4: Identifikovani razlozi u studiji MFE za nedovoljno trošenje budžeta za kapitalne troškove

Posle naglog pada u izvršenju programa kapitalnih troškova u 2006. godini na 70% izdvojenih sredstava u poređenju sa 87.5% u prethodnoj godini, MFE je izvršilo detaljno ispitivanje mogućih razloga za pogoršanje izvršavanja programa. Studija je ispitala osam mogućih razloga za nedovoljno trošenje budžeta za kapitalne investicije:

(i) Slabo planiranje nabavki.

BO ne pripremaju nabavke pre početka fiskalne godine. BO ne koriste prostor za pravljenje aranžmana za nabavke u odnosu na buduće godišnje budžete.

(ii) Zakon o javnim nabavkama i postupci

Vremenski zahtevi za tenderske nabavke/tenderske postupke (najmanje 50 dana za veće projekte).

Zahtevi za postojanje tri ponuđača ne mogu uvek da budu ispunjeni. Vreme potrebno za rešavanje protesta nezadovoljnih ponuđača.

(iii) Kašnjenje projekta zbog spoljnih faktora

Loše vreme može da odloži izgradnju.

Kašnjenja u isporuci uvoznih roba zbog slabih zaliha koje imaju lokalne firme. Kašnjenja u isporuci roba i materijala – standardni ugovori ne kažnjavaju zakasnele isporuke.

(iv) Slabosti u planiranju projekta

Nepostojanje strateške vizije u BO.

Projekti se rade da bi zadovoljili uslove koje postavlja cirkular, a ne zahteve za planiranje biznisa.

Planiranje vrše odseci za budžet i finansije a ne menadžeri projekata. Planiranje je fokusirano na godinu dana, pri čemu samo mali broj BO vrši planiranje za budućnost.

(v) Slabosti u upravljanju projektom

Odgovornost za rukovođenje projektom nije dodeljena određenom pojedincu.

Odgovornost za odobravanje troškova nije u rukama menadžera projekta.

Ograničeno podnošenje finansijskih izveštaja centralnim administrativnim kancelarijama.

Centralna Skupština ili skupštine opštine ne prate napredovanje u realizaciji projekta.

Nema posledica po pojedince ili organizacije kada projekat nije realizovan kako je planirano.

Ograničena odgovornost za realizaciju projekta.

(vi) Gotovinske aproprijacije

Poteškoće u tačnoj proceni godišnjih troškova u gotovom novcu.

Pre 2007. godine budžet nije bio fleksibilan kada se radilo o prenošenju nepotrošenih aproprijacija.

Zaostali dugovi na kraju godine morali su da budu pokriveni aproprijacijama iz sledeće godine, za šta je potrebna revizija budžeta.

Prihodi iz sopstvenih izvora opština (PSI) mogu da budu raspoređeni samo kada su prikupljeni

(vi) Kodna struktura projekata

Kontrola od strane Trezora troškova prema šiframa projekta ograničava fleksibilnost finansiranja.

Za realokaciju sredstava između projekata potrebno je vreme.

(viii) Nepoštovanje pravila o troškovima

Planiranje očekivanog toka gotovog novca ne uzima adekvatno u obzir program kapitalnih troškova.

Planirane troškovne obaveze se ne uzimaju u obzir pri planiranju izdvajanja sredstava za finansiranje.

26. Izvršeno je ispitivanje u 15 BO da bi se procenila relativna važnost ovih različitih faktora. Dva glavna identifikovana razloga bili su kašnjenje u postupcima nabavki (42% ispitanih projekata) i kašnjenja u toku realizacije projekata (32% projekata). Razmatranje pojedinačnih slučajeva sugeriše da u mnogim slučajevima kašnjenje može da bude pripisano: (i) neadekvatnom planiranju projekta, posebno pri rešavanju pitanja koja se odnose na vlasništvo nad zemljištem i pripremu detaljnijih specifikacija projekta; i (ii) neuspehu tenderskog postupka zbog ograničenog broja podobnih kvalifikovanih ponuđača. Kada se radi o opštinskim projektima, kao značajan faktor zbog koje dolazi do kašnjenja u raspoređivanju sredstava

9

navedena je činjenica da taj proces zavisi od prikupljanja PSI opština, koji su glavni izvor finansiranja kapitalnih troškova, zbog čega je sprečeno pokretanje postupka nabavki. Ukoliko su naplaćeni prihodi iz sopstvenih izvora niži od procenjenih, to znači da u mnogim opštinama izdvajanja za kapitalne troškove moraju značajno da budu smanjena.

Uzimanje u obzir pitanja nedovoljnog trošenja budžeta za kapitalne troškove

27. Studija MFE pružila je opsežnu analizu direktnih razloga za nedovoljno trošenje budžeta za kapitalne projekte. Ona je bila manje konkretna i detaljna kada se radi o naglašavanju razloga i potrebnih akcija u cilju poboljšanja realizacije budžeta. Sledeći delovi ovog izveštaja daju detaljniji uvid u ova pitanja, fokusirajući se na tri glavne oblasti: (i) postupci za identifikaciju, pripremu i usvajanje projekta; (ii) postupci pripreme i finansiranja budžeta; i (iii) aranžmani za realizaciju programa kapitalnih troškova, nabavke i praćenje. U okviru svake od ovih oblasti postoje ograničenja u kapacitetima koja utiču na sve aspekte sistema UJF.

E. Identifikacija i razvoj kapitalnih investicija

28. Nekoliko razloga za nedovoljno trošenje budžeta za program kapitalnih troškova koji su identifikovani u studiji MFE mogu da budu praćeni da bi se utvrdile slabosti u procesu identifikacije i razvoja kapitalnih projekata. Kao što je gore rečeno, kosovske vlasti su načinile napredak jačanjem procesa identifikacije i planiranja projekata. Ipak, ostalo je više pitanja zbog kojih se dolazi u situaciju da loše urađeni investicioni projekti budu uključeni u KKB. Tu spadaju (i) slaba strateška osnova za investiciono planiranje, (ii) nedovoljno sekvencionirani pristup identifikaciji i pripremi projekata; (iii) odsustvo resursa na osnovu kojih BO mogu da identifikuju i izaberu investicione projekte za detaljnu pripremu i procenu; (iv) jednogodišnji fokus PJI; i (v) zahtevi za zdravim planiranjem i procenom projekata su podređeni rokovima koje nameće proces izrade godišnjeg budžeta.

Strateški osnov za investiciono planiranje

29. Još uvek ne postoji dobro artikulisan set strateških smernica i program prioriteta na sektorskom nivou koji mogu da usmeravaju planiranje kapitalnih investicija. Kao rezultat toga, programu kapitalnih troškova nedostaje strateški fokus. Ovom pitanju je počela da se posvećuje pažnja putem procesa PSRK i planova razvoja smernica i planskih funkcija u resornim ministarstvima4. To je takođe prepoznato u SOT-u za period 2008-10 i u budžetskom cirkularu za KKB za 2008. godinu, što je stavilo povećani naglasak na usklađivanje izdvajanja resursa sa strateškim prioritetima. Povezivanje sa strateškim i sektorskim smernicama i prioritetima, kao i sa smernicama i prioritetima BO, je takođe naglašeno u postupcima PJI.

30. Za razvoj procesa i kapaciteta potrebnih za uspostavljanje efikasnijeg usklađivanja između smernica, strategija i izdvajanja budžetskih sredstava biće potrebno neko vreme. Dok su s jedne strane ovo pitanja koja su u velikoj meri van fokusa ovog izveštaja, ključni zahtevi su sledeći:

• dalji razvoj i usklađivanje procesa PSRK i SOT u cilju obezbeđivanja boljih veza između strateških prioriteta i budžetskih izdvajanja;

• postavljanje konkretnog zahteva da BO identifikuju prioritete kapitalnih troškova iz svojih sektorskih smernica i strategija;

• u ranoj fazi procesa razvoja projekta zahteva se da svi investicioni predlozi budu procenjeni u pogledu doslednosti sa kosovskim smernicama, strategijama i prioritetima; i

• MFE treba da izradi postupke za planiranje i procenu budžeta i obuku budžetskog osoblja u BO za primenu ovih postupaka koji se vrše u skladu sa smernicama.

31. Kosovo bi moglo da uči iz iskustva drugih zemalja u regionu koje su počele da se hvataju u koštac sa sličnim problemima slabog procesa izrade smernica i strategija i nepostojanja njihove integracije sa procesom planiranja budžeta. Iskustvo Albanije u uvođenju integrisanog sistema planiranja može posebno da bude relevantno za Kosovo dok se kreće ka rešavanju konačnog statusa (kutija 5).

4 Nedavno pokrenut program ’Tehnička pomoć Strategiji i planu razvoja Kosova’ kojeg finansira EAR, podržava razvoj

kapaciteta za izradu smernica i planiranje u resornim ministarstvima.

10

Kutija 5 Integrisani sistem planiranja u Albaniji

Prepoznajući da su sistemi izrade smernica i planiranja u Albaniji bili fragmentisani i razdvojeni, Vlada Albanije je u novembru 2005. godine preuzela obavezu da realizuje sistem integrisanog planiranja (SIP). SIP pruža okvir za planiranje i praćenje vladinih ključnih procesa izrade smernica i finansijskih rpocesa. U okviru SIP utvrđena su dva glavna procesa: (i) Nacionalna strategija za razvoj i integraciju koja će obezbediti jedinstvenu sveobuhvatnu strategiju koja obuhvata sve sektore; i (ii) proces SOT/ budžetski proces koji zahteva od resornih ministarstava da elaboriraju svoje srednjoročne planove troškova tako da se utvrde ciljevi njihovih smernica u planu troškova svakog ministarstva.SIP takođe naglašava zahtev za jačim strateškim usmeravanjem od strane Saveta ministara (SM) koji će u budućnosti odobravati početni fiskalni okvir i budžetske plafone sredstava za SOT i budžet, kao i strategije koje izrađuje svako ministarstvo. Uspostavljene su tri strukture da bi nadgledale sprovođenje SIP: (i) međuministarski strateški planski odbor kojim predsedava premije; (ii) Odbor za modernizaciju vlade kojim predsedava zamenik premijera; i (iii) Odeljenje za strategiju i koordinaciju donatora (OSKD) koje se nalazi pri sekretarijatu SM i koje je odgovorno za koordinaciju SIP u svim vladinim sektorima. Sprovođenje SIP se odvija u fazama. Inicijalni fokus u toku 2006. godine bio je na uspostavljanju centralnih struktura i izrade osnovnih metodologija i procesa SIP. U toku 2007. godine cilj je da se se prošire osnovni procesi SIP na sva ministarstva uz proširenje i produbljavanje ovih procesa koji će se realizovati u narednim godinama.

Izvor: Albanija restruktuira javne troškove da bi održala rast – Revizija javnih troškova i institucionalna revizija, Svetska banka, decembar 2006. godine

Sekvencioniranje identifikacije i pripreme projekata

32. Proces PJI utvrđuje ključne faze identifikacije, formulacije, procene i dizajniranja investicija koje su delovi procesa pripreme predloga projekta. Ipak, postupci mogu da budu poboljšani kroz usvajanje faznije pristupa u kojme se investicioni predlozi proučavaju i razvijaju sve do faze identifikacije, kada se donosi odluka da li da se pristupi detaljnoj pripremi i proceni. Takav postupak takođe omogućava razmatranje zahteva za izradu detaljne studije izvodljivosti i projekta u cilju podrške pripremi i proceni, tako da bi mogla da se obezbede sredstva za obavljanje ovih zadataka. Razmatrajući zahteve za pripremu i procenu investicija na kraju identifikacione faze bilo bi moguće da se obezbedi da ti zahtevi budu na odgovarajući način utvrđeni i prilagođeni tipu i obimu predloženih investicija. Takođe bi pomoglo ako se obezbedi da resursi BO ne budu iskorišćeni za pripremu projekata koji su isključeni u prethodnoj fazi identifikacije. Novi postupci za identifikaciju i procenu projekata javnih investicija u Albaniji daju dobar primer takvog faznog procesa (kutija 6).

33. MFE bi stoga trebalo da razmotri mogućnost uvođenja takvog faznog procesa za odobravanje investicionih predloga. To bi trebalo da omogući:

• Proučavanje koncepta projekta od strane BO. Ovo proučavanje treba da se fokusirana na svrhu i obim predložene investicije, njenu doslednost sa smernicama i prioritetima ministarstva i da li će efikasno koristiti ograničene javne resurse.

• Preliminarno odobrenje na osnovu uprošćenog formata identifikacije investicija koji omogućava da investicija bude uključena u naredni program kapitalnih troškova BO. preliminarno odobrenje od strane MFE bi omogućilo izdvajanje resursa za izradu detaljnog projekta i njegovu procenu, kao i za izradu bilo koje studije izvodljivosti ili projekta. To bi takođe omogućilo da projekti budu programirani u planovima troškova SOT, uz uslov da ukupni zahtevi za kapitalnim troškovima budu u skladu sa budžetskim plafonima SOT-a5.

• Potpuno odobravanje projekta pre njegovog uključivanja u KKB. Za ovo je potrebno predstavljanje investicionog predloga koji sadrži detaljnu specifikaciju projekta, procenu i plan realizacije koji pokriva ceo period u toku kojeg će projekat biti realizovan.

34. Takav proces bi mogao da bude primenjen uz neznatne izmene na sadašnje postupke PJI. Preporučeno je da zahtevi treba da budu razmotreni u toku revizije zahteva za dalji razvoj procesa PJI koja se obavlja u drugoj fazi pomoći EAR-a PJI. Pažnju takođe treba posvetiti osnivanju Komisije za kapitalne investicije kojom predsedava MFE koja bi se sastajala 3-4 puta u toku godine da bi razmotrila investicione predloge i dala privremeno i konačno odobrenje za sve projekte kapitalnih investicija6.

5 U praksi može da se dozvoli da ukupni zahtevi za kapitalnim troškovima premaše resursne plafone SOT-a za 20-25%.

Ovo je od koristi da se obezbedi da postoji niz raspoloživih odobrenih projekata ako se na raspolaganju pojave dodatna sredstva za kapitalne troškove, na primer od partnera na razvoju.

6 Pored višeg osoblja iz Odeljenja za makroekonomiju i budžet pri MFE, članovi Komisije bi mogli da budu i predstavnici iz Kabineta premijera, Agencije za javne nabavke i vladinih tela koji su u stanju da daju savete o

11

Kutija 6: Albanija: Postupci za identifikaciju i procenu projekata javnih investicija

Resorno ministarstvo Komisija za javne investicije (Ministarstvo finansija)

Razrada ideje projekta (opis, ciljevi, ograničenja kojima treba posvetiti pažnju, procena

početnih troškova, procena početne koristi)

Interna revizija od strane resornog ministarstva Generalni sekretar odobrava dalji rad na

identifikaciji projekta.

Identifikacija projekta (opcije za posvećivanje pažnje ograničenjima; predložena

tehnička rešenja; zahtevi za inputima i cena svake od opcija; poželjna opcija i obrazloženje; verovatni izvor finansiranja;

predloženi metod procene.)

Interna revizija od strane resornog ministarstva Generalni sekretar ga upućuje Ministarstvu

finansija (MF). Sekretarijat KJI razmatra da li postoji adekvatno obrazloženje za upućivanje

projekta na procenu. Ako je to slučaj, dodeljuje se broj za

upravljanje javnim investicijama (PIM) I obaveštava se generalni sekretarijat

resorno

Detaljna priprema i procena projekta (opis projekta; predloženo tehničko rešenje; zahtevi za inputima; aranžmani za sprovođenje; procena troškova; izvor finansiranja;

razlozi za odbijanje alternativa; pretpostavke na kojima se zasniva projekat; rizici; fleksibilnost; rezultat (pre izrade studije

iz

g ministarstva

Odsustvo ograničenja u resursima

35. Postupak identifikacije i pripreme projekta je sa otvorenim krajem u tome što se od BO ne zahteva da prave prioritete svojih investicionih predloga u odnosu na realna ograničenja u resursima pre njihovog podnošenja MFE. Kao posledica toga, ne podstoji podsticaj da BO ograniče svoje investicione predloge koje pripremaju i podnose MFE na one za koje postoji realna verovatnoća da mogu da budu finansirani. Kao rezultat toga ima se sledeće:

• Troškovi predloga projekata koje podnose BO na kraju značajno premašuju raspoloživa sredstva. Na primer: ◊

Ministarstvo transporta i komunikacija identifikovalo je zahtev za kapitalne troškove za 2008. godinu u iznosu od 125 miliona evra u odnosu na predviđenih 24 miliona evra u KKB-u za 2007. godinu;

inžernjerskim aspektima i aspektima životne sredine investicionih projekata. Od resornih ministarstava biće traženo da prisustvuju sastancima na kojima treba da se razmatraju njihovi investicioni predlozi.

vodljivosti))

Interna revizija od strane resornog ministarstva Generalni sekretar ga upućuje Ministarstvu

finansija (MF).

Procena predloga od strane sekretarijata Komisije za javne investicije (KJI).

Priprema izveštaja o procenii i preporuke.

KJI razmatra projekat, a kada je to potrebno i Savet ministara. Odobreni projekat je ubačen za

finansiranje u predlog SOT/budžeta.

Izvor: Albanija restruktuira javne troškove da bi održala rast – Revizija javnih troškova i institucionalna revizija, Svetska banka, decembar 2006. godine

12

Kosovska poverenička agencija (KPA) podnela je zahtev za kapitalne troškove koji pokriva sva javna preduzeća u iznosu od 207 miliona evra, u poređenju sa predviđenih 50 miliona evra u KKB-u za 2007. godinu; i

◊

◊

◊

◊

Ministarstvo zdravlja je podnelo zahtev za kapitalne troškove u ukupnom iznosu od 29 miliona evra za KKB za 2007. godinu dok je za te namene predviđeno samo 9.2 miliona evra.

• Sistem PJI postaje zagušen ogromnim brojem projekata. Kosovskom konsolidovanom budžetu za 2007. godinu podneto je 1179 projektnih zahteva.

36. Takav proces bez kraja ima više nepovoljnih uticaja na proces upravljanja javnim investicijama. BO troše značajno vreme na pripremu predloga projekata koji imaju veoma male šanse, ili uopšte nemaju šansu da budu finansirani. Analitičari u BO i MEF imaju veoma ograničeno vreme da razmotre i analiziraju svaki investicioni predlog. Jedna od posledica je da one investicije koje bivaju finansirane često su nedovoljno pripremljene i procenjene. Loša priprema i procena je identifikovana u studiji MFE kao značajan faktor koji doprinosi kašnjenjima u narednoj fazi realizacije.

37. Stoga, BO treba da pređu na postupak u kojem one pripremaju samo investicione predloge koji imaju realnu šansu da budu finansirani u okviru svojih srednjoročnih budžetskih plafona. Ovo bi moglo da se olakša postavljanjem sveukupnog plafona resursa SOT za svako ministarstvo koji je razlože u indikativne budžetske stavke za povratne i kapitalne troškove. Postojanje zahteva za ovakvom prioritizacijom ohrabrilo bi BO da razmotre najefikasnije korišćenje resursa koji su ima na raspolaganju i moglo bi da se očekuje da se kao rezultat dobije investicioni program koji bolje odgovara strateškim prioritetima BO i koji na efikasniji način koristi raspoložive resurse. To bi takođe omogućilo da ograničeni kapaciteti u BO za pripremu i procenu investicija budu koncentrisani na projekte koji imaju realnu šansu da budu finansirani.

Jednogodišnji fokus investicionog planiranja

38. Predlozi za kapitalne investicije se generalno identifikuju i pripremaju kao jednogodišnji projekti. Dok s jedne strane ovakav pristup može da bude odgovarajući u fazi neposredno posle vanrednih situacija kada ograničenost resursa znači da prioriteti moraju da budu dati malim kritičnim investicijama čiji je cilj popravka postojeće infrastrukture, više nije pogodno da u normalnoj situaciji kada naglasak treba da bude na sprovođenju strateških programa kapitalnih troškova usmerenih na razvoj moderne infrastrukture potrebne za podršku budućeg ekonomskog razvoja Kosova.

39. Postupci PJI uvode strateškiji pristup investicionom planiranju i eksplicitno omogućavaju višegodišnje projekte. Ipak, koncept još uvek nije dobro uspostavljen u BO, dok sadašnji postupci zahtevaju da obrasci PJI investicionih predloga budu podnošeni za tekuće kao i za nove predloge kapitalnih troškova. Kao rezultat toga, postoji tendencija da veće investicije budu razbijene u manje jednogodišnje projekte dok se sa njima povezane ali posebne aktivnosti (kao što je izgradnja i opremanje kapaciteta) često finansiraju kao posebni projekti. Ovo dovodi do više nepovoljnih posledica po proces upravljanja javnim investicijama:

• Program kapitalnih troškova postaje fragmentiran što dovodi do gubitka strateškog fokusa. • Postupci nabavki i sprovođenja postoju razdvojeni pošto su ograničeni na godinu dana umesto

da pokrivaju ukupnu cenu investicije. Posledica toga je: Sprovođenje se prekida i kasni zbog potrebe da se investicija podeli u više odvojenih godišnjih ugovora; i Troškovi sprovođenja značajno rastu dok se zahtevi za i onako ograničenim kapacitetima za upravljanje projektom nepotrebno uvećavaju.

• Stvara se neizvesnost oko finansiranja narednih ili pratećih investicionih aktivnosti. Ovo pogoršava rizik da kapaciteti ostanu nezavršeni ili bez opreme.

40. MFE stoga treba u uputstvima PJI da naglasi važnost strateškog pristupa u identifikaciji i planiranju investicionih predloga. Posebno, ta uputstva treba da naglase da:

• Investicioni predlozi treba da budu definisani na sveobuhvatnom i konsolidovanom nivou sa projektnim predlozima specificiranim tako da pokrivaju ukupni procenjeni trošak celokupne investicije sa troškovima koji su raspodeljeni na ceo period realizacije;

• Projektni troškovi i fazno utvrđivanje troškova treba da budu revidirani sa svakim narednim budžetskim ciklusom; i

13

• Revidirani i ažurirani PJI obrasci investicionog predloga treba da se zahtevaju samo ako ukupni procenjeni troškovi projekta moraju da budu promenjeni, ili ako postoji značajna promena u aktivnostima koje treba da budu finansirane.

Subordinacija prema vremenskim rokovima godišnjeg budžeta

41. MFE je s pravo naglasilo važnost usklađivanja i integrisanja postupaka PJI sa zahtevima sistema planiranja budžeta. Jedna od reakcija bila je da se PJI obrasci investicionih predloga sada koriste za podnošenje procena kapitalnih troškova za uključivanje u KKB. Ipak, postoji više problema kada se radi o ovom pristupu:

• Postoji rizik po subordinaciju zahteva za ispravnim postupcima planiranja i procene projekata javnih investicija prema tesnim vremenskim rasporedima i rokovima budžetskog procesa. Identifikacija, planiranje i procena investicionih predloga treba da budu viđene kao tekuće aktivnosti koje se odvijaju tokom godine i koje obezbeđuju da postoji dobro pripremljen set investicionih predloga prema prioritetima koji su spremni da budu razmotreni i finansirani iz KKB.

• On koncentriše pripremu investicionih predloga na kratak period u toku godine a rizici preopterećuju ograničene kapacitete za planiranje i procenu projekta u BO. On takođe koncentriše zahteve koji se postavljaju pred budžetske analitičare u MFE da revidiraju i analiziraju investicione predloge PJI u doba godine kada se oni već suočavaju sa velikim zahtevima pri obavljanju svog posla.

• Čvrsto povezivanje postupaka PJI sa postupcima izrade godišnjeg budžeta dovodi do rizika naglašavanja postojećeg jednogodišnjeg fokusa PJI, umesto naglašavanja razvoja strateškijeg srednjoročnog programa kapitalnih troškova.

42. MFE stoga treba da preduzme korake da obezbedi da investicioni predlozi budu uneti u KKB samo kada prođu korz potpuni proces pripreme i procene i kada postoje potrebni aranžmani za upravljanje njima u cilju olakšavanja pravovremenog sprovođenja. Ovo će biti olakšano korišćenjem procesa odobravanja projekata koji se odvija u tri faze koji je naveden u gornjem tekstu (videti tačku 33) i koji obuhvata samo odobrene investicione projekte razmatrane za finansiranje iz KKB. Razdvajanje procesa identifikacije i razvoja investicionih predloga od vremenskih rokova za pripremu budžetskih podnesaka takođe će omogućiti da poslovi na pripremi i proceni projekata budu bolje usklađeni sa zahtevima određene investicije.

F. Priprema i finansiranje budžeta

43. Način na koji se priprema i finansira KKB takođe utiče na nivo realizacije budžeta. Ovde mogu da se identifikuju više pitanja, uključujući: (i) uključivanje neadekvatno pripremljenih projekata u KKB; (ii) veliki broj malih investicionih projekata; (iii) vremenski period programa kapitalnih troškova; (iv) prelazak sa aproprijacija zasnovanih na obavezama na aproprijacije zasnovane na gotovom novcu; i (v) finansiranje opštinskih programa kapitalnih troškova. Dodatna pitanja su integracija povećanog spoljnog finansiranja u KKB i finansiranje investicija javnih preduzeća.

Uključivanje neadekvatno pripremljenih projekata u budžet

44. Projekti se često uključuju u KKB bez i ako nisu potpuno pripremljeni i specificirani. Ključni faktor koji leži iza lošeg kvaliteta pripreme i procene je taj što investicioni predlozi imaju tendenciju da budu razvijani kao odgovor na budžetski cirkular, a ne kao deo poslovnog procesa BO. Sledeći faktor je nepotrebna politizacija procesa izbora projekata. Kao rezultat toga, projekti se unose u budžet bez završenog tehničkog dizajna i bez razrađenih aranžmana za upravljanje projektom, ili kao što se desilo sa više projekata, bez rešenih pitanja u vezi sa zemljištem. Pošto priprema investicionih predloga zavisi od budžetskog procesa, nju u nekim BO vode odeljenja za budžet i finansije, umesto tehnička odeljenja odgovorna za realizaciju koja sledi.

45. Ovakva situacija tipično dovodi do značajni kašnjenja u realizaciji i nedovoljnom trošenju utvrđenih budžetskih sredstava. Slab osnov originalnih troškovnih procena takođe može da dovede do prekoračenja troškova. Neadekvatna procena može da dovede do usvajanju neodgovarajućih standarda projekta i slabog kvaliteta radova.

14

46. Da bi se obezbedili bolje pripremljeni projekti biće potrebno sledeće: (i) naglašavanje u postupcima PJI da je priprema godišnja aktivnosti; i (ii) poboljšanje kvaliteta pripreme projekta kroz sprovođenje mera navedenih u prethodnom delu da bi se uveo fazni pristup identifikaciji i razvoju projekta, pri čemu projekte odobrava Komisija za kapitalne investicije, pre nego što budu razmatrani za uključivanje u KKB.

Veliki broj malih investicionih projekata

47. KKB sadrži preveliki broj malih kapitalnih projekata. Ovo vodi ka gubitku fokusa u programu kapitalnih troškova i ka slabljenju veza sa smernicama i strategijama na nivou sektora. U centralnom budžetu za 2007. godinu od ukupno 315 novih projekata, 171 projekat je dobio budžetska sredstva u iznosu manjem od 0.2 miliona evra, pri čemu su 54 projekta dobila sredstva u iznosu manjem od 50000 evra. Projekti u opštinskim budžetima su uglavnom u proseku mnogo manji sa mnogo još manjih ugovora o poslovima. Prekomerna fragmentacija programa kapitalnih troškova povećava složenost procesa nabavki i broj izvršenih nabavki. To takođe povećava zahteve koji se postavljaju pred upravu programa kapitalnih troškova.

48. MFE treba da razmotri mere za konsolidaciju programa kapitalnih troškova oko manjeg broja većih projekata. To može da bude postignuto: (i) grupisanjem odgovarajućih investicionih troškova, kao što su troškovi za izgradnju i opremanje škola, u jedan projekat; (ii) grupisanje manjih kapitalnih investicija, kao što su rehabilitacije škola u opštinama, u programski projekat i (iii) uvođenje posebne provizije za male projekte za kapitalne radove koja pokriva najmanje investicije u BO ili na nivou odeljenja, koje ne podležu potpunim postupcima PJI. MFE treba da utvrdi odgovarajući gornji prag za projekte kapitalnih radova, recimo 200000 evra, i specificira maksimalni iznos kapitalnih troškova BO koji može da bude dodeljen za taj projekat, što može da se razlikuje od ministarstva do ministarstva..

Vremenski period programa kapitalnih troškova

49. KKB pokazuje samo zahteve za finansiranje projekta za godinu dana. Pregled 4 zakona o budžetu sadrži podatke o programu kapitalnih troškova i pokazuje sredstva koja su izdvojena za svaki od projekata koji se finansira iz centralnog budžeta. Ipak, zakon o budžetu ne sadrži detaljniji plan kapitalnih troškova kao što to zahteva ZUJFO, koji prikazuje svrhu svakog projekta, ukupni procenjeni trošak investicije, troškove pojedinih faza u periodu trajanja realizacije projekta i povratne troškove funkcionisanja i održavanja kapaciteta.

50. Nepostojanje ovih podataka ima za posledicu postojanje više nepovoljnih posledica po upravljanje javnim investicijama:

• Informacije koje su date u vezi sa programom kapitalnih troškova su neadekvatne u pogledu obezbeđivanja odgovarajućih informacija za parlamentarnu raspravu. Godišnja sredstva za finansiranje projekta imaju malo smisla osim ako su data u širem kontekstu ukupne cene projekta i onoga što je ranije potrošeno.

• Ne vrši se registracija budućih zahteva za dobijanje sredstava koja su potrebna za završetak tekućih investicionih projekata. Ovo ograničava prebacivanje fokusa programa kapitalnih troškova i otežava određivanje kakav će bilans sredstava biti na raspolaganju za finansiranje novih investicionih aktivnosti.

• Rukovodstva projekata imaju tendenciju da se fokusiraju oko malih godišnjih budžetskih davanja i planova rada, umesto na sprovođenje projekta kao celine u odnosu na ukupni procenjeni trošak. Ovo može da dovede do povećanja troškova i dužih perioda realizacije zbog fragmentiranog planiranja realizacije i potrebe za raspisivanjem tendera za tekuće programe kapitalnih radova na godišnjem nivou.

51. MFE treba da uvede Plan kapitalnih troškova kao što je specificirano u ZUJFO. To bi mogao da bude ili poseban dokument, ili da to bude urađeno proširenjem Pregleda 4 zakona o budžetu čime bi se obezbedile detaljnije informacije o svakom projektu koje obuhvataju:

• ciljeve projekta; • ukupne procenjene troškove projekta; • ukupne troškove u godinama koje prethode tekućoj budžetskoj godini; • revidiranu procenu troškova za tekuću godinu; • procenjene troškove za sledeću godinu (za koju se traži budžetsko odobrenje); • procenjene troškove za svaku od naredne dve godine; i

15

• bilo koji bilans troškova koji je potreban za završetak projekta van tekućeg SOT-a. Pri planiranju budžeta, zahtevi za finansiranje tekućih projekata treba da budu tretirani kao prvi poziv za raspoloživa izdvajanja za kapitalne troškove, i ako podležu reviziji učinka i statusa svakog projekta. Fokus PJI i procesa odobravanja projekata bio bi onda na izdvajanjima iz bilansa koji je na raspolaganju za finansiranje novih kapitalnih projekata.

Izdvajanja zasnovana na gotovom novcu

52. Prelazak na izdvajanja zasnovana na gotovom novcu do kojeg je došlo 2005. godine je bez sumnje otežao budžetskim organizacijama realizaciju njihovih budžeta za kapitalne troškove. U stvari, raniji sistem zasnovan na obavezama omogućavao je BO da realizuju projekte u periodu od dve godine, ili u nekim slučajevima čak i duže, uz uslov da je obaveza finansiranja nastala u godini u kojoj su odobrena sredstva iz budžeta. Prelazak na izdvajanja zasnovana na gotovom novcu u situaciji kada program kapitalnih troškova uglavnom čine jednogodišnji projekti, suzio je vremenski okvir i za obaveze i za realizaciju na period od dvanaest meseci. On je takođe stvorio dodatni pritisak na ograničene kapacitete projekta za upravljanje i nabavke nametanjem sličnog rasporeda realizacije u celom programu kapitalnih investicija.

53. Problem nisu aproprijacije zasnovane na gotovom novcu već kombinacija aproprijacija zasnovanih na gotovom novcu i jednogodišnjeg fokusa investicionih projekata. Moglo bi da se očekuje da planiranje kapitalnih troškova zasnovano na realnom i optimalnijem rasporedu sprovođenja koji traje duže od godinu dana značajno smanji nivo nedovoljnog trošenja u pojedinačnim projektima. Mnoge zemlje uspešno se nose sa finansiranjem višegodišnjih investicionih projekata kroz uzastopne godišnje aproprijacije kojima se upravlja i koje se prate u odnosu na odobrenu ukupnu cenu projekta. Sa SFUI koji dobro funkcioniše, Kosovo ima dobru poziciju za upravljanje i finansiranje projekata na ovaj način.

Finansiranje opštinskih kapitalnih troškova

54. U 2006. godini nivo realizacije budžeta u opštinskim programima kapitalnih troškova prosečno je iznosio 63.2% ukupnih aproprijacija. Taj nivo realizacije je značajno niži od nivoa realizacije centralnog budžeta. Opštine kao glavni razlog za nizak nivo realizacije navode njihovo oslanjanje na sopstvene izvore prihoda za finansiranje projekata kapitalnih troškova. Oni tvrde da je to zbog toga što im nije dozvoljeno da dobijaju sredstva iz sopstvenih izvora prihoda sve dok ne prikupe te prihode. Pošto se prikupljanje tih prihoda u velikoj meri odvija u drugoj polovina fiskalne godine, nabavke ne mogu da budu završene do skoro kraja godine, što ostavlja malo vremena za realizaciju projekta pre nego što se finansiranje završi na kraju godine7.

55. Ipak, čini se da stvarni razlozi leže negde drugde. Pošto nepotrošeni PSI mogu da budu preneti u narednu godinu, opštine treba da budu u stanju da dobiju sredstva i iniciraju nabavke početkom fiskalne godine. Izgleda da se problem raspoloživosti sopstvenih izvora finansiranja više odnosi na druge faktore, uključujući:

• izdvajanja za troškove zasnovana su na preoptimističkim projekcijama prihoda – u 2006. godini opštine su prikupile samo 82% predviđenog iznosa prihoda iz sopstvenih izvora;

• opštine su posvetile nedovoljne resurse za poboljšanje naplate PSI; i • PSI se koriste za pokrivanje godišnjih zaostalih dugova za program povratnih troškova.

56. Za hvatanje u koštac sa ovim pitanjima potrebno je da opštine: (i) usvoje konzervativnije prognoze za svoje PSI i programe kapitalnih troškova; i (ii) ojačaju svoje unutrašnje finansijsko upravljanje u cilju ’zaštite’ da izdvajanja za kapitalne troškove budu skrenuta za pokrivanje plaćanja zaostalih dugova i finansiranje manjaka u programu povratnih troškova. Ovi zahtevi treba da budu razmotreni u širem kontekstu razvoja opštinskih kapaciteta za upravljanje budžetom.

Projekti kapitalnih investicija koji se finansiraju spolja

57. Spoljno koncesiono finansiranje programa kapitalnih troškova je bilo vrlo ograničeno u prethodnim godinama. Troškovi kapitalnih projekata uključenih u KKB koji su finansirani spolja u 2005. godini

7 Na primer u opštini Peć u 2006. godini troškovi su napravljeni samo u 34 od 76 alokacija za kapitalne troškove u toku

godine. Ukupni iznos programa kapitalnih troškova bio je 1.05 miliona evra u odnosu na obaveze od 1.69 miliona evra i budžetske alokacije u iznosu od 1.98 miliona evra.

16

iznosili su ukupno 2.3 miliona evra, što je činilo oko 1.6% ukupnih kapitalnih troškova8. U istoj godini, troškovi vanbudžetskih spolja finansiranih kapitalnih projekata procenjeni su na 27.2 miliona evra. Kosovo je stoga imalo sreću da je izbeglo situaciju koja se događa u mnogim drugim zemljama koje zavise od spoljne pomoći gde se veliki deo vladinih kapitalnih troškova finansira direktno od strane partnera na razvoju i iz preostalog budžeta. Takva situacija narušava sveobuhvatnost i integritet investicionog planiranja i budžetskog procesa, i vodi ka značajnom gubitku budžetske transparentnosti.

58. Posle rešavanja statusa moguće je da Kosovo dobije značajno veći iznos spoljne pomoći i da se zbog toga veći deo ovih resursa koristi za finansiranje poboljšanja u kapitalnoj infrastrukturi koja su potrebna za poboljšanje funkcionisanja javne infrastrukture i usluga. Vlada je iskazala svoju nameru da radi sa donatorskom zajednicom na uspostavljanju mehanizama koji će omogućiti da donatorska sredstva budu sve više davana kroz podršku budžetu i aranžmane finansiranja na sektorskom nivou9. Kada su ti resursi obezbeđeni kroz takve aranžmane oni se izdvajaju i njima se upravlja putem sistema PJI, budžeta i trezora. Ipak, takođe može da se očekuje da značajni iznosi sredstava budu obezbeđeni kao pomoć za projekte, posebno u sektorima infrastrukture. U mogućem obimu ova sredstva treba takođe da budu uneta u budžet i upravljana preko kosovskog sistema i postupaka UJF, vlada treba da naglasi ove zahteve u svojim diskusijama i pregovorima sa partnerima na razvoju.

Finansiranje aranžmana za investicije od strane javnih preduzeća

59. Do sada su izdvajanja za investicije javnih preduzeća (JP) bila obezbeđivana u vidu kapitalnih grantova iz centralnog budžeta. U 2006. godini kapitalni troškovi JP iznosili su ukupno 28.2 miliona evra što je činilo 21% ukupnih troškova KKB. Pošto su JP komercijalna preduzeća, vlasti su zabrinute da sadašnji aranžmani finansiranja pružaju mali podsticaj za hvatanje u koštac sa uzrocima slabog finansijskog učinka većine JP. Stoga su oni predložili prebacivanje na finansiranje davanjem pozajmica za investicije JP, a planirano je da se obezbedi pozajmica u iznosu od 83 miliona evra za Kosovsku energetsku kompaniju (KEK) u 2007. godini za rehabilitaciju mehanizacije na ugljenokopima i proširenje ugljenokopa.

60. Ipak nepostojanje finansijske profitabilnosti većine JP znači da postoji potreba za oprezom pri prelasku na finansiranje davanjem pozajmica, ako vlasti žele da izbegnu pravljenje portfelja nevraćenih pozajmica. U ovim okolnostima:

• Dalje investicije u JP treba da budu povezana sa poslovnim planovima koji pokazuju finansijsku održivost aktivnosti JP. U slučaju javnih komunalnih preduzeća, poslovni planovi treba da sadrže zahteve za: (i) smanjenje tehničkih i netehničkih gubitaka; i (ii) prelazak na ekonomske tarife. Dalje subvencije iz KKB treba da budu privremene prirode i kao takve tesno povezane sa ispunjavanjem dva seta zahteva, tako da poslovni planovi JP ne budu ugroženi s jedne strane, a da sa druge strane podsticaji sprovođenju ovih planova budu održani.

• Pozajmice za kapitalne investicije treba da budu date samo onim JP koji imaju relativno visok tok gotovog novca. Takve pozajmice treba da budu pod tržišnim uslovima. Kada tok gotovog novca ne može da pokrije punu cenu pozajmice, tada element finansiranja treba da bude obezbeđen kao kapitalni grant, a ne putem subvencije kamatne stope. Kreditno finansiranje treba da bude izvršeno kroz budžetski proces, a očekivani troškovi treba da budu procenjeni i rezervisani, počev od prve godine u kojoj je kredit realizovan za konkretnu namenu.

G. Realizacija budžeta kapitalnih troškova, nabavke i praćenje

61. Prethodna dva dela su pokazala da neadekvatno urađeni i neusklađeni postupci za identifikaciju, planiranje i budžetiranje projekata kapitalnih troškova dovode do kašnjenja u realizaciji projekata i predstavljaju glavne razloge za nedovoljno trošenje budžetskih sredstava. Uticaj ovih faktora se ogleda u neposrednijim problemima koji i umnožavaju taj uticaj, a koji postaju evidentni u toku faze realizacije budžeta. Tu spadaju sledeći faktori: (i) slabosti u upravljanju projektom; (ii) neadekvatna priprema za realizaciju projekta; (iii) kašnjenja u obezbeđivanju sredstava za finansiranje; (iv) dužina procesa nabavki;

8 U 2006. godini kapitalni projekti uključeni u KKB finansirani spolja povećani su na iznos od 5.2 miliona evra, što čini

3.2% od ukupnih kapitalnih troškova. 9 Videti ’Upravljanje pomoći na Kosovu – izveštaj o diskusiji iz juna 2007. godine’, Kabinet premijera (Centar za

koordinaciju donatora).

17

(v) ograničeno korišćenje višegodišnjih ugovora; (vi) mogućnost da se odgovori na neočekivana kašnjenja; i (vii) aranžmani za praćenje programa kapitalnih troškova.

Upravljanje projektom

62. Postupci PJI naglašavaju ključnu ulogu rukovodioca projekta i u toku razvoja i realizacije investicionih projekata. Ipak, u praksi investicioni projekti bivaju uključivani u KKB, a da se pri tome malo razmišlja o njihovom narednom sprovođenju. Studija MFE identifikovala je da su projekti često uključivani na inicijativu odeljenja za budžet i finansije BO a da pri tome nisu bili postavljeni rukovodioci projekata. Aranžmani za rukovođenje projektima takođe mogu da budu neodgovarajući. Na primer, programima izgradnje bolnica rukovode direktori regionalnih bolnica a ne nameski tim za rukovođenje projektom. Kao rezultat toga, rukovođenje projektom ima sekundarnu ulogu u svakodnevnom vođenju bolnice, pri čemu nedostaju potrebno znanje i iskustvo za rukovođenje projektom izgradnje. Praćenje realizacije projekta značajno se razlikuje u budžetskim organizacijama. Budžetske organizacije bi mogle više da koriste SFUI za praćenje obaveza i troškova u odnosu na raspoloživa sredstva. Aranžmani za praćenje realizacije projekata značajno se razlikuju u budžetskim organizacijama, ali su često neadekvatni za obezbeđivanje da budu preduzete pravovremene korektivne akcije kada dođe do kašnjenja u realizaciji projekta.

63. Posledice slabosti u rukovođenju projektom su: (i) kašnjenja u realizaciji i nedovoljno trošenje budžetskih sredstava; (ii) povećani troškovi zbog kašnjenja realizacije i slab nadzor nad rukovođenjem; (iii) tehničke specifikacije i standardi nisu ispunjeni zbog neadekvatnog tehničkog nadzora; i (iv) nepokretanje pravovremenih korektivnih akcija zbog neadekvatnog praćenja informacija. Za posvećivanje pažnje ovim pitanjima biće potrebno da budu uspostavljeni odgovarajući aranžmani za rukovođenje projektom pre nego što se sredstva stave na raspolaganje. Ovo bi moglo da bude olakšano izradom smernica za praćenje rukovođenja i realizacije kapitalnih projekata i organizacijom kurseva obuke za rukovodioce projekata. Pošto će obuka u vezi postupaka za sprovođenje projekata biti tekući zahtev koji je relevantan i za ostale aspekte rukovođenja programima u javnom sektoru, to bi moglo da bude urađeno u saradnji sa Kosovskim institutom za javnu administraciju (KIJA).

Priprema za realizaciju projekta

64. Iako se nacrt budžeta završava i podnosi Skupštini do 30. oktobra, BO često ne uspevaju da završe tehničko projektovanje, pripreme tendersku dokumentaciju i daju prognoze nabavki do početka nove fiskalne godine u januaru. Ovo odlaže početak procesa nabavke i povećava rizik od zastoja u nabavkama zbog na brzinu pripremljene tenderske dokumentacije. Kao rezultat toga, tenderski postupak se prenosi u novu fiskalnu godinu, čime se smanjuje vreme koje je na raspolaganju realizaciju ugovora, zbog čega se povećava verovatnoća da ugovoreni radovi ne mogu da budu završeni pre kraja fiskalne godine.

65. Smernice za rukovođenje i realizaciju kapitalnih projekata treba da naglašavaju važnost izrade tehničkih projekata i tenderske dokumentacije do kraja prethodne fiskalne godine, tako da tenderski proces može da se odvija bez kašnjenja. Postupci za praćenje programa kapitalnih troškova u BO treba da budu prošireni tako da obuhvate projekte čiji je početak realizacije predviđen u sledećoj godini. BO treba da naprave raspored za sledeću fiskalnu godinu koji sadrži vremenske rokove za planirane aktivnosti nabavki. Pri ovome bi trebalo voditi računa o ograničenjima kapaciteta i tehničkim zahtevima koji se postavljaju pred odeljenja za nabavke.

Kašnjenja u dobijanju odobrenih sredstava

66. Kašnjenja u izdvajanju i stavljanju na raspolaganje sredstava na početku fiskalne godine dovode do značajnih kašnjenja u pokretanju aktivnosti nabavke za kapitalne projekte. Na početku godine BO pripremaju svoje godišnje planove tokova gotovog novca za tekuću FG i podnose ih MFE. Ovo predstavlja osnov da MFE izda odobrenje za trošenje sredstava koje mora da se dobije pre nego što BO mogu da počnu da troše sredstva i iniciraju nabavke mada objavljuju obaveštenje o ugovoru10. U praksi prvi prioritet budžetskih organizacija na početku FG je da izmire bilo koje neplaćene zaostale dugove sve dok to ne bude urađeno one nisu u stanju da pripreme svoje godišnje planove tokova gotovog novca. Posledica

10 ZJN zahteva da nabavke mogu da budu pokrenute samo ako su ’izdvojena sredstva za određene nabavke u iznosu koji

je dovoljan da pokrije bilo koju finansijsku obavezu do koje može da dođe u toku tekuće fiskalne godine kao rezultat takvih nabavki’ (član 20.1 uslovljen članom 8.2). Princip da sredstva treba da budu izdvojena pre pokretanja nabavki je ispravna praksa UJF. Koristi od izmene ZJN tako da on omogućava otpočinjanje nabavki posle usvajanja godišnjeg zakona/uredbe o budžetu bile bi ograničene.

18

toga je da planovi tokova gotovog novca često ne budu do februara podneti MFE. Zbog toga BO obično nisu u stanju da počnu sa nabavkama do kraja prvog kvartala u godini.

67. MFE treba da radi sa BO na minimiziranju kašnjenja u objavljivanju saopštenja o finansiranju. Ne postoji razlog zašto BO ne bi pripremile svoje planove tokova gotovog novca kada je budžet usvojen, a pre početka FG. Ipak, ovo pitanje treba razmotriti u kontekstu aranžmana za raščišćavanje bilo kojih zaostalih dugova.11

Trajanje procesa nabavki

68. Dužinu tenderskog procesa BO često navode kao glavni razlog za kašnjenje realizacije projekta. Za tendere u iznosu većem od 250000 evra, minimalno vreme koje protekne od objavljivanja obaveštenja o ugovoru do dobijanja ponuda je ranije bilo 52 dana. Posle toga za procenu tendera i sklapanje ugovora obično je potrebno oko 14 dana. Posle objavljivanja obaveštenja o pobedniku na tenderu omogućen je period od 8 dana u toku kojeg zainteresovane strane mogu da podnesu žalbe na postupak vođenja tenderskog postupka. Ako je uložena žalba, može da protekne još sedam dana dok nezavisni ekspert ne utvrdi validnost žalbe. U praksi ovi postupci znače da može da se očekuje da će biti potrebno oko tri meseca da bi se završio tenderski postupak

69. Izmene i dopune ZJN koje su proglašene u junu 2007. godine skratile su minimalni period između objavljivanja obaveštenja o ugovoru i otvaranja tendera sa 52 na 40 dana (kutija 7). ZJN takođe predviđa skraćeno najmanje vreme od 24 dana (ranije 36 dana) za ugovore u kojima su nabavke pokrivene obaveštenjem o indikativnim nabavkama koje se objavljuje najmanje 40 dana pre objavljivanja obaveštenja o ugovoru. Pošto obaveštenje o indikativnim nabavkama može da bude objavljeno ’odmah posle odobrenja planiranja projekta o poslovima’ i ne mora da se čeka do počeetka fiskalne godine, ova mogućnost može da se iskoristi za dalje skraćivanje vremena koje je potrebno za završetak postupka nabavki.

Kutija 7: Vremenska ograničenja tenderskog postupka (jun 2007.)

70. Budžetske organizacije se takođe žale na obustavljanje nabavki zbog nemogućnosti da dobiju tri ponuđača, ili da je potrebno dodatno vreme da se dobije odobrenje da ovaj zahtev ne mora da bude ispoštovan od Regulatorne komisije za javne nabavke (RKJN)12. U 2006. godini RKJN je primila 491 zahtev za dobijanje takvog odobrenja za ugovore za radove i za robe, od čega je 345 prihvaćeno. Nedostatak odgovarajućih ponuđača je poseban problem za tendere koji uključuju nabavku visoko specijalizovane opreme kada često postoji samo jedan ili dva kvalifikovana dobavljača. Najveći broj zahteva za takvim odobrenjima (70) podneo je KEK od kojih je nešto više od pola (37) odobreno. Relativno visoka stopa odbijanja zahteva koje je podneo KEK ukazuje na druge probleme u tenderskom postupku. Oko četvrtinu (129) svih zahteva za dobijanje takvog odobrenja podnele su opštine. MFE i AJN treba da izrade studiju koja će identifikovati glavne razloge za nedostatak ponuđača. Faktori kao što su loša specifikacija ugovora, ograničeni kapaciteti ugovarača i koncentracija aktivnosti nabavki u toku prve

Ugovori <€250,000

Ugovori >€250,000 Primedbe

Normalni otvoreni tenderski postupak - -

25 40Ukupno 25 40

Otvoreni tenderski postupak posle obaveštenja o indikativnim nabavkamaIndikativno obaveštenje - 40Tender - 24

Ukupno 0 64

Restriktivni tenderr Zahtev za učestvovanje 15 25Tender 20 40

Ukupno 20 40

Tenderski postupak Minimalni period

Obaveštenje o ugovoru može da bude objavljeno kada je odobren plan toka gotovog novca

Indikativno obaveštenje može da bude objavljeno pre početka FG

Zahtev za učestvovanje Tender

Primenjuje se kada je efikasnije da se provere kvalifikacije zainteresovanih ugovarača pre podnošenja tendera. Obaveštenje o ugovoru može da bude objavljeno kada je odobren plan toka gotovog novca

11 Pitanje izmirenja zaostalih dugova nije pokrenuto u toku posete konsultanta, već je postavljeno na nekom drugom mestu. Stoga nije jasno u kom obimu to predstavlja značajan problem i da li MFE zahteva od BO da raščiste svoje zaostale dugove pre pripreme planova tokova gotovog novca.

12 Prema izmenjenom i dopunjenom ZJN koji je proglašen u junu 2007. godine, odgovornost za davanje odobrenja je prebačena na Agenciju za javne nabavke.

19

polovine godine verovatno imaju uticaj. Posvećivanje pažnje ovim faktorima nad kojima vlasti imaju određenu kontrolu mogo bi da smanjji broj obustavljenih aktivnosti nabavki.

71. Vremenski rokovi u tenderskim postupcima utvrđeni u ZJN nisu predugački prema međunarodnim standardima, a nedavne izmene ZJN su dodatno usmerile proces. Uzroci ograničenja su uglavnom ograničeni kapaciteti za rukovođenje aktivnostima nabavki što dovodi do kašnjenja između različitih faza procesa nabavki. Ovo naglašavaju: (i) veliki broj relatvno malih aktivnosti nabavki; (ii) koncentracija aktivnosti nabavki u prvim mesecima godine pri čemu dominiraju jednogodišnji projekti; i (iii) propusti u planiranju i pripremi za aktivnosti nabavke pre njihovog otpočinjanja, što može da omogući veće korišćenje kraćih tenderskih rokova za ugovore koji su pokriveni indikativnim obaveštenjem. Odeljenje za budžet pri MFE treba da radi sa AJN i BO na poboljšanju planiranja i pripremi aktivnosti nabavki. Ono bi takođe trebalo da prati sprovođenje novih postupaka/vremenskih rokova koje propisuje izmenjeni zakon da bi identifikovali uzroke za značajna kašnjenja i moguće korektivne mere.

Višegodišnji ugovori

72. Trenutno se veoma ograničeno koriste ugovori za nabavke koji traju duže od jedne FG. Ovo ukazuje da je fokus programa kapitalnih troškova na jednogodišnjim projektima. Ipak, čak i u slučaju projekata sa dužim periodima realizacije, višegodišnji projekti se retko koriste pošto se smatraju nekompatibilnim sa budžetom koji se utvrđuje za godinu dana i postupcima upravljanja budžetom koji su zasnovani na gotovom novcu koji se primenjuju od 2005. godine. Ovo je tako uprkos konkretnoj odredbi u ZJN koja pokriva odobravanje višegodišnjih ugovora o nabavkama što dovodi do zahteva za izdvajanje sredstava u narednim godinama (kutija 8).

73. Oslanjanje na jednogodišnje ugovore ima više nepovoljnih uticaja na rukovođenje i realizaciju programa kapitalnih troškova. To za posledicu ima veće troškove ugovarača na projektima u kojima aktivnosti izgradnje moraju da budu podeljene u više jednogodišnjih ugovora što dovodi do prekida realizacije projekta i potrebe da se ugovarači ponovo prijavljuju na tender i izvrše premobilizaciju na sledeće ugovore. To stvara dodatne troškove i zahteve za kapacitetima BO za organizaciju narednih aktivnosti nabavke u okviru istog projekta. To doprinosi koncentraciji aktivnosti nabavki u toku prve polovine godine čime se pogoršavaju ograničenja u kapacitetima u sistemu za nabavke. To ohrabruje preambiciozno planiranje realizacije pošto BO pokušavaju da suze realizaciju u toku jedne FG.

Kutija 8: Višegodišnji ugovori

Član 8.3 zakona o javnim nabavkama (ZJN) navodi aranžmane i uslove pod kojima BO mogu da stupe u ugovore o nabavkama koji traju duže od jedne FG.

8.3. Ako dotična služba za nabavke zatraži finansijske obaveze koje treba da budu namirene iz izdvajanja koja se očekuju u narednim fiskalnim godinama, ugovorni organ će (i) obezbediti da postojeći srednjoročni okvir troškova, urađen u skladu sa zakonom o upravljanju javnim finansijama i odgovornosti, pruži razuman osnov da se očekuje da će dovoljna sredstva biti izdvojena za njega za potrebe izmirivanja tih obaveza; i (ii) uneti u dotični javni ugovor odredbu koja jasno uslovljava sprovodljivost takvih obaveza o raspoloživost, u skladu sa budućimh propisima o aproprijacijama, sredstava za potrebe izmirenja u iznosu koji je dovoljan da zadovolji takve obaveze.

Ovaj član je izmenjen i dopunjen u revidiranom ZJN da bi uključio srednjoročni okvir troškova (SOT). Zahtev da se pokaže da su na raspolaganju dovoljna sredstva za finansiranje takođe može da bude ispunjen uključivanjem u Pregled 4 godišnjeg budžeta ukupnih procenjenih troškova svakog projekta i njihovu faznu godišnju raspodelu.

74. Stoga postoje jaki razlozi da kosovske vlasti više koriste odredbe koje omogućava ZJN a koje predviđaju odobravanje ugovora koji traju više od jedne FG. Mere koje su prikazane u prethodnim delovima u cilju smanjenja fokusa na jednogodišne programe kapitalnih tropkova, a koje zahtevaju da projekti budu specificirani i odobreni na osnovu ukupne procenjene cene planiranih investicija, takođe treba da olakšaju veće korišćenje višegodišnjih ugovora.

Faktori koji su izvan kontrole BO

75. Studija MFE primećuje da su u više slučajeva faktori koji su izvan kontrole vlasti bili uzrok kašnjenja realizacije projekata i nedovoljnog trošenja budžetskih sredstava. Glavni navedeni razlozi su loše vreme, ograničene zalihe lokalnih dobavljača, neočekivani tehnički problemi, slab rad ugovarača i propusti ugovarača. Ti problemi utiču na programe kapitalnih troškova u svim zemljama i predstavljaju značajan

20

razlog zašto postoji tendencija da izvršenje budžeta kada se radi o programima kapitalnih troškova bude slabije. Takvi problemi su značajniji na teritoriji kao što je Kosovo gde se tek izgrađuju kapaciteti ugovarača i gde su mnoge firme koje se bave dobavljanjem roba tek nedavno osnovane i imaju ograničeno iskustvo i pristup finansijama. Uticaj takvih kašnjenja se pogoršava kada to dovodi do isteka ugovora i potrebe za ponovnim tenderskim postupkom u narednoj FG.

76. Proaktivno rukovođenje programom kapitalnih troškova može da pomogne u smanjivanju uticaja takvih kašnjenja, na primer prebacivanjem sredstava sa projekata čija je realizacija u zastoju na projekte čiju bi realizaciju ta sredstva ubrzala. Odredbe u ZUJFO koje pokrivaju trogodišnju realokaciju sredstava omogućavaju značajnu fleksibilnost u reagovanju na takve situacije (kutija 9). Veće korišćenje višegodišnjih ugovora takođe bi olakšalo da se projekti ’oporave’ od neočekivanih kašnjenja u realizaciji.

Kutija 9: Fleksibilnost u rukovođenju programom kapitalnih troškova

Teško je tačno planirati i rasporediti investicione troškove tako da postoji potreba za značajnom fleksibilnošću realokacije sredstava sa projekata koji su u zastoju na projekte u kojima bi ta sredstva mogla da se projekat realizuje i pre predviđenih rokova. ZUJFO obezbeđuje takvu fleksibilnost:

Za realokaciju između projekata u okviru jednog programa ne postoje ograničenja pošto projekti spadaju unutar jedne aproprijacione kategorije (kapitalni troškovi).

Za realokaciju između aproprijacija jedne BO u iznosu do 20% aproprijacija koje su pretrpele negativan uticaj, potrebno je odobrenje ministra za finansije i ekonomiju.

Za realokaciju između 20 i 40% aproprijacija koje su pretrpele negativan uticaj, potrebno je odobrenje vlade i SPGS-a.

Za realokaciju iznad 40% aproprijacija koje su pretrpele negativan uticaj, potrebno je odobrenje Skupštine i SPGS-a.

Praćenje realizacije programa kapitalnih troškova

77. Postupci praćenja programa kapitalnih troškova su još uvek u razvoju. MFE sprovodi šestomesečnu reviziju realizacije KKB. Posle ove revizije odobravaju se potrebna budžetska prilagođavanja i ako je potrebno priprema se revidirani budžet koji se šalje Skupštini i SPGS-u na usvajanje. Pored toga, posle izrade studije MFE o nedovoljnom trošenju budžetskih sredstava, MFE je preduzelo korake da ojača aranžmane za praćenje programa kapitalnih troškova. Izveštaje iz SFUI koriste analitičari budžeta kao osnov za sastanke sa BO u cilju praćenja napredovanja projekata i identifikovanja akcija koje treba da budu preduzete u cilju bavljenja kašnjenjima u realizaciji.

78. MFE treba da nadgradi ovu inicijativu i postavi zahtev da budžetske organizacije organizuju kvartalne sastanke posvećene praćenju u cilju razmatranja realizacije programa kapitalnih troškova. Službenici iz MFE treba da prisustvuju tim sastancima, a izveštaj o diskusijama, njihovim zaključcima i preporučenim akcijama treba da bude dostavljen MFE. Finansijski izveštaji koji su napravljeni iz SFUI treba da pruže osnov za praćenje investicionih programa. BO treba da se se dogovore sa MFE koje dodatne izveštaje o fizičkom napredovanju realizacije treba da dostave rukovodioci projekta.

H. Zaključci i sledeći koraci

Razlozi za nedovoljno trošenje budžeta za kapitalne troškove

79. Glavni zaključak ovog izveštaja je da Kosovo ima odgovarajuće elaborirani pravni i regulatorni okvir za upravljanje javnim investicijama i javne nabavke. Kapaciteti za realizaciju specificiranih postupaka su ograničeni. Kao rezultat toga nisu u potpunosti iskorišćeni postupci koji su elaborirani u ZUJFO i ZJN. U praksi se razlozi za nedovoljno iskorišćavanje budžetskih resursa za kapitalne troškove protežu na niz pitanja koja se odnose na način na koji su projekti javnih investicija planirani, budžetirani i realizovani. Iza ovih razloga mogu da budu identifikovana dva glavna razloga za nedovoljno korišćenje budžetskih sredstava:

• Jednogodišnje trajanje koje obuhvata ključne aspekte upravljanja javnim investicijama, uključujući način na koji funkcionišu postupci PJI, pristup budžetiranju programa kapitalnih troškova i funkcionisanje postupaka javnih nabavki. Ovo utiče na realizaciju programa kapitalnih troškova na više načina:

21

mnogo ograničava vreme u toku kojeg investicioni projekti mogu da budu realizovani. Kada se odbije vreme potrebno za sprovođenje nabavki i mobilizaciju ugovarača, realno postaje nemoguće da bude postignut bilo koji značajan nivo realizacije u toku prvih 4-5 meseci u godini.

◊

◊

◊

koncentriše investicije specificiranih aktivnosti projektnog ciklusa na određene periode umesto da se one odvijaju tokom cele godine. Zbog toga aktivnosti identifikacije i pripreme projekata su uglavnom koncentrisane u relativnom kratkom periodu koji je povezan sa krajnjim rokom 15. junom za podnošenje obrazaca PJI i budžetskih podnesaka za sledeću budžetsku godinu. Slično tome, aktivnosti nabavki su koncentrisane u periodu od marta do septembra. Ovo stvara vršne zahteve i pogoršava ograničenja kapaciteta što vodi ka tome da projekti budu manje urađeni i pripremljeni, a doprinosi i zastoju u procesu nabavki. fragmentira program kapitalnih troškova u veći broj malih projekata koji treba da budu realizovani u toku jedne godine. U ekstremnim slučajevima ovo dovodi do toga da ono što bi u idealnom slučaju trebalo da bude smatrano jednom investicionom aktivnošću ubde podeljeno u više jednogodišnjih projekata. Iz toga proizilazi potreba za ponovnim godišnjim raspisivanjem tendera što stvara nepotrebne zahteve za kapacitetima, povećava investicione troškove i dalje smanjuje vreme koje je na raspolaganju za sprovođenje, zbog čega se završetak projekta gura unazad.

Ovaj jednogodišnji pristup ne proizilazi iz nedostataka u konceptualnom i pravnom okviru koji pokrivaju troškove javnih investicija. ZUJFO propisuje da program kapitalnih troškova treba da se ogleda u KKB na način koji posebno prepoznaje da treba očekivati da investicioni projekti budu realizovani u periodima koji nisu duži od jedne fiskalne godine. U skladu sa tim napravljen je PJI koji pokriva višegodišnje investicione projekte. Slično tome, ZJN utvrđuje konkretne odredbe za dodeljivanje tenderskih ugovora koji traju duže od jedne godine i koji će morati da budu pokriveni sredstvima iz narednih budžeta. Ovaj pristup predstavlja primenu ovih postupaka koji se ogledaju u kratkoročnom planiranju i upravljanju koji su nepovoljni za tip javnih investicija koje su sada potrebne da podrže srednjoročni i dugoročni razvoj kosovske ekonomije.

• Ograničenja kapaciteta koja nepovoljno utiču na planiranje, upravljanje i realizaciju programa kapitalnih troškova. Ta ograničenja se ogledaju u:

odsustvu strateškog fokusa na program kapitalnih investicija sa investicionim predlozima koji su razvijeni kao odgovor na budžetski cirkular a ne kao deo tekućeg poslovnog procesa BO. Ovo može da dovede do toga da projekti koji su uključeni u KKB nisu dovoljno specificirani i imaju loš cenovni pregled. Aranžmani rukovođenja projektom su često nedovoljno razmotreni u toku pripreme projekta što dovodi do problema i kašnjenja u toku realizacije u narednoj fazi.

◊

◊

◊

neadekvatnoj pripremi pre početka FG. Nedovoljno se koristi period između finalizacije nacrta KKB i početka FG za pripremu za realizaciju projekta. Zadaci kao što su finalizacija detaljnih projekata i priprema tenderskih specifikacija se obično ostavljaju za početak FG, čime se značajno odlaže započinjanje aktivnosti nabavke. Priprema godišnjih planova toka gotovog novca se ostavlja do početka FG. Ovo za posledicu ima zakasnelo odobravanje sredstava zbog čega se kasni sa pokretanjem tenderskih postupaka. Tesni rokovi koji proizilaze iz jednogodišnjeg fokusa programa kapitalnih troškova dodatno povećavaju uticaj kašnjenja na početak sprovođenja projekta.

Posvećivanje pažnje ograničenjima kapacitetima pokazalo se problematičnim. Dok je u prethodnim godinama pružana značajna tehnička pomoć i obuka, ona je uglavnom bila fokusirana na postupke pripreme projekata. Razvoju kapaciteta za program kapitalnih troškova i upravljanje projektima u BO posvećena je manja pažnja. Relativno male plate znače da su stope napuštanja posla među obučenim osobljem visoke, posebno zbog oskudnih tehničkih i finansijskih veština, zbog toga što im se pružaju dobre mogućnosti za zapošljavanje van javnog sektora. Gledajući na srednji i duži rok biće važno u situaciji kontinuiranog odlaska obučenog osoblja da kapaciteti za obuku koji pokrivaju čitav niz aspekata upravljanja javnim investicijama budu institucionalizovani u KIJA.

22

Sledeći koraci

80. Pri bavljenju pitanjima koja se odnose na nedovoljno korišćenje sredstava iz kapitalnog budžeta MFE treba da napravi razliku između onih mera za koje se može očekivati da će imati trenutan efekat na realizaciju budžeta za 2007. i 2008. godinu, i mera koje će primarno imati uticaj na realizaciju programa kapitalnih troškova u 2009. godini i u narednim godinama. Te mere su prikazane u donjem tekstu.

• Trenutne mere (koje utiču na budžete za 2007. i 2008. godinu).

◊ −

−

−

◊ −

−

−

−

◊ −

◊ −

Finalizacija programa kapitalnih troškova za 2008. godinu: BO treba da budu ohrabrene tamo gde je to moguće i odgovarajuće da grupišu male investicione aktivnosti u veće projekte u cilju povećanja strateškog fokusa programa kapitalnih troškova. MFE treba da revidira format Pregleda 4 godišnjeg budžeta tako da on pokazuje za svaki projekat njegov procenjeni trošak zajedno sa prikazom fazne realizacije tih troškova u toku celog perioda sprovođenja projekta. MFE treba da pruža smernice opštinama u vezi povećanja realizma njihovih prognoza oko PSI u cilju obezbeđivanja da kapitalni budžeti budu utvrđivani u odnosu na realističniji resursni okvir.

Priprema za aktivnosti nabavki u programu kapitalnih troškova za 2008. godinu: BO trebaju posle finalizacije budžeta da udrade plan za narednu godinu koji sadrži raspored planiranih aktivnosti nabavki. Pri ovome bi trebalo uzeti u obzir ograničenja kapaciteta i zahteve u pogledu rada koji se postavljaju pred Odeljenje za nabavke. Plan nabavki treba da identifikuje one projekte za koje se zahteva dodeljivanje višegodišnjih ugovora. BO treba da obezbede koliko je to moguće da tehnički dizajni i tenderska dokumentacija budu završeni pre početka FG. BO treba da objave obaveštenja o indikativnim ugovorima u toku novembra 2007. godine za većinu hitnih aktivnosti nabavki, tako da može da se iskoristi kraći 24-dnevni tenderski period. MFE pri praćenju realizacije programa kapitalnih troškova u toku poslednjeg kvartala 2007. godine takođe treba da se fokusira na pripremne aktivnosti za realizaciju programa kapitalnih troškova za 2008. godinu.

Obezbeđivanje pravovremenog oslabađanja finansijskih sredstava: MFE treba da radi sa BO na identifikaciji i rešavanju uzorka kašnjenja u pripremi i podnošenju godišnjih planova toka gotovog novca i obezbeđivanju oslobađanja finansijskih sredstava. Cilj treba da bude priprema plana toka gotovog novca do kraja decembra, tako da realizacija budžeta za 2008. godinu može odmah da počne.

Realizacija revidiranih postupaka javnih nabavki: Odeljenje za budžet pri MFE treba da radi sa AJN i BO u cilju poboljšanja planiranja aktivnosti nabavki i njihovu pripremu. Ono takođe treba da prati realizaciju novih postupaka/vremenskih rokova iz revidiranog zakona o javnim nabavkama da bi se identifikovali uzroci značajnih kašnjenja i moguće korektivne mere.

• Srednjodročne mere (fokusirane na budžet za 2009. godinu i naredne godine)

◊ −

−

Integracija daljeg razvoja postupaka PJI. MFE treba dalje da ojača vezu i usklađenost PJI i budžetskog procesa. Postupci PJI treba dalje da budu razvijeni u cilju olakšanja planiranja i upravljanja višegodišnjim programom kapitalnih troškova koji su povezani sa prognozama SOT. Posebno, postupci PJI treba da naglašavaju prioritizaciju planova kapitalnih troškova BO u odnosu na realistični srednjoročni okvir resursa za kapitalne troškove. MFE u izradi postupaka PJI treba da stavi poseban naglasak na poboljšanje kvaliteta pripreme projekata. Ovo bi bilo olakšano uvođenjem faznijeg procesa u kojem projekti prolaze kroz početnu proveru dok su u konceptualnoj fazi, preliminarno odobrenje

23

posle identifikacije i procene i potpuno odobrenje posle detaljnog dizajna i pripreme koji uključuju, kada je to potrebno, studije izvodljivosti i projektne studije. MFE treba da osnuje Komisiju za kapitalne investicije koja bi se sastajala 3-4 puta godišnje u cilju razmatranja investicionih predloga i davala privremena i konačna odobrenja projektima. Samo kapitalni projekti koji su dobili konačno odobrenje treba da budu uzeti u obzir za uključivanje za finansiranje u okviru KKB.

−

◊ −

−

−

−

−

MFE treba da podigne sadašnji prag u iznosu od 5000 evra iznad kojeg sredstva za kapitalne troškove prolaze kroz potpuni postupak PJI. Ono treba da utvrdi odgovarajući limit za ovaj prag kao i za maksimalni udeo programa kapitalnih troškova BO koji može da bude izdvojen za manje projekte kapitalnih radova. Treba da bude urađen uprošćeni format za prezentaciju takvih projekata kao deo budžetskih podnesaka ministarstva.

Jačanje institucija i izgradnja kapaciteta. BO treba da imenuju konkretnog rukovodioca projekta za svaki projekat koji je u fazi izrade ili realizacije; MFE treba da izradi smernice za rukovodioce projekata kapitalnih investicija. Treba da bude napravljen materijal za obuku i organizovani kursevi obuke u saradnji sa KIJA. KIJA u saradnji sa MFE treba da uspostavi dvostruki aranžman sa evropskom institucijom za obuku u cilju pružanja podrške za razvoj i uvođenje programa obuke iz upravljanja javnim investicijama kao dela šire funkcije UJF na planu obuke. Za ovu inicijativu treba tražiti podršku partnera na razvoju. MFE treba da obezbedi da postoji efikasnija koordinacija pomoći partnera na razvoju sa PSRK, SOT, budžetskim planiranjem i PJI. Ono treba da razmotri uvođenje integrisanog pristupa planiranju programa rada tehničke pomoći u svim zaostalim dugovima. MFE treba da razmotri prebacivanje rukovodeće odgovornosti za pripremu SOT na Odeljenje za budžet na način koji odražava ulogu SOT kao strateške faze ciklusa pripreme budžeta.

24

25

Prilog I

Okvir za procenu

Pa

ge 2

6

Obl

ast/p

itanj

e A

naliz

a U

ticaj

na

upra

vlja

nje

javn

im in

vest

icija

ma

Prep

oruč

ene

akci

je

1. I

dent

ifika

cija

i pr

ipre

ma

kapi

taln

ih in

vest

icija

1.1

Sla

b st

rate

ški o

snov

za

plan

iranj

e in

vest

icija

. N

epos

toja

nje

dobr

o ar

tikul

isan

og se

ta sm

erni

ca i

prog

ram

a pr

iorit

eta

za u

smer

avan

je in

vest

icio

nog

plan

iranj

a. Ip

ak:

◊ kr

oz p

roce

s PSR

K u

vede

n je

sveu

kupn

i pol

itičk

i i

stra

tešk

i okv

ir, u

z os

niva

nje

služ

bi z

a sm

erni

ce i

plan

iranj

e; i

◊

◊ ◊ ◊ p

oveć

ani n

agla

sak

na 2

008-

10 S

OT

na p

ovez

ivan

je

alok

acije

resu

rsa

na st

rate

ške

prio

ritet

e.

Vez

e sa

stra

tešk

im, s

ekto

rski

m i

BO

pol

itika

ma

i pr

iorit

etim

a na

glaš

ene

su u

pos

tupc

ima

PJI.

Pro

gram

kap

italn

ih tr

oško

va n

e od

raža

va a

dekv

atno

st

rate

ške

prio

ritet

e ko

sovs

kih

vlas

ti.

Sm

anju

je u

ticaj

i ef

ikas

nost

kap

italn

ih tr

oško

va.

Jač

anje

vez

a iz

međ

u sm

erni

ca, p

lani

ranj

a i b

udže

tiran

ja

kroz

: ◊

dalji

razv

oj in

icija

tiva

PSR

K i

SOT;

z

ahte

v da

BO

poč

nu d

a id

entif

ikuj

u pr

iorit

ete

kapi

taln

ih

trošk

ova

u sv

ojim

sekt

orsk

im p

oliti

kam

a i s

trate

gija

ma;

p

roce

na p

redl

oga

proj

ekta

u p

ogle

du d

osle

dnos

ti sa

ko

sovs

kom

pol

itiko

m, s

trate

gija

ma

i prio

ritet

ima

obu

ka b

udže

tsko

g os

oblja

BO

iz p

ostu

paka

bud

žetir

anja

u

zavi

snos

ti od

smer

nica

.

1.2

Iden

tifik

acija

i pr

ipre

ma

proj

ekat

a m

ogu

bolje

da

budu

se

kven

cion

irani

Pos

tupc

i PJI

ne

dozv

olja

vaju

da

odlu

ke b

udu

done

te u

kl

jučn

im tačk

ama

u to

ku ra

zvoj

a in

vest

icio

nog

pred

loga

da

bi s

e ut

vrdi

lo d

a li

treba

da

se n

asta

vi sa

nar

edno

m

fazo

m.

Ne

post

oji o

dred

ba z

a ra

zmat

ranj

e za

htev

a za

det

aljn

om

stud

ijom

izvo

dljiv

osti

i pro

jekt

nim

stud

ijam

a.

Zab

rinut

ost d

a po

stup

ci P

JI m

ogu

da b

udu

suvi

še sl

ožen

i i

sofis

ticira

ni z

a veći

nu p

roje

kata

.

Znača

jno

vrem

e se

troš

i na

razv

oj in

vest

icio

nih

pred

loga

za

pro

jekt

e ko

ji su

treb

ali d

a bu

du o

dbije

ni u

rani

joj f

azi.

Pro

jekt

i mog

u da

bud

u od

obre

ni i

ako

nisu

ade

kvat

no

spec

ifici

rani

i di

zajn

irani

, što

vod

i ka

tešk

oćam

a u

real

izac

iji i

kašn

jenj

ima.

Uvođe

nje

fazn

og p

roce

sa u

pos

tupk

e PJ

I za

odob

rava

nje

inve

stic

ioni

h pr

edlo

ga k

oji s

adrž

i: ◊

Ispi

tivan

je k

once

pta

proj

ekta

od

stra

ne B

O;

◊ ◊ Pre

limin

arno

odo

bren

je p

o za

vrše

tku

faze

iden

tifik

acije

pr

ojek

ta k

oje:

(i) o

mog

ućav

a da

pro

jeka

t bud

e uk

ljuče

n u

nare

dni p

rogr

am k

apita

lnih

troš

kova

; i (i

i) om

oguć

uje

nast

avak

pos

tupk

a sa

det

aljn

im d

izaj

nom

i pr

ocen

om.

Kon

ačno

odo

bren

je p

roje

kta

od st

rane

MFE

pre

ra

zmat

ranj

a za

nje

govo

ukl

juči

vanj

e u

sled

eći b

udže

t. O

sniv

anje

Kom

isije

za

kapi

taln

e in

vest

icije

pri

MFE

koj

a je

odg

ovor

na z

a ra

zmat

ranj

e i d

avan

je p

rivre

men

og i

konačn

og o

dobr

enja

pro

jeka

ta k

apita

lnih

inve

stic

ija.

1.3

Otv

oren

i pos

tupa

k id

entif

ikac

ije i

prip

rem

e pr

ojek

ata

koji

ne z

ahte

va o

d B

O d

a iz

vrše

pr

iorit

izac

iju sv

ojih

inve

stic

ioni

h pr

edlo

gau

odno

su n

a re

alna

og

raniče

nja

u re

surs

ima.

U b

udže

tsko

m c

irkul

aru

01 n

isu

dati

poče

tni p

lafo

ni

kapi

taln

ih in

vest

icija

za

BO

. P

redl

ozi p

roje

kata

koj

i su

podn

eti M

FE u

vel

ikoj

mer

i pr

emaš

uju

rasp

olož

iva

sred

stva

. Za

budž

et z

a 20

08.

godi

nu

◊ M

inis

tars

tvo

za tr

ansp

ort i

kom

unik

acije

je

iden

tifik

oval

o za

htev

za

kapi

taln

im tr

oško

vim

a u

izno

su

od 1

25 m

ilion

a ev

ra u

odn

osu

na o

dobr

enih

24

mili

ona

evra

u b

udže

tu z

a 20

07. g

odin

u;

◊

◊ ◊

KPA

je id

entif

ikov

ao z

ahte

v u

izno

su o

d 20

7 m

ilion

a ev

ra u

odn

osu

na o

dobr

enih

50

mili

ona

evra

za

2007

. go

dinu

. P

reve

liki b

roj p

redl

oga

kapi

taln

ih p

roje

kata

u si

stem

u PJ

I (1

,179

za

budž

etsk

i cik

lus z

a 20

07. g

odin

u).

BO

troš

e zn

ačaj

no v

rem

e na

prip

rem

u pr

ojek

tnih

pre

dlog

a za

koj

e ne

pos

toji

šans

a da

bud

u fin

ansi

rani

iz K

KB

. A

nalit

ičar

i u B

O i

MFE

imaj

u ve

oma

ogra

niče

no v

rem

e da

revi

dira

ju sv

aki p

roje

ktni

pre

dlog

. Nag

lasa

k je

na

proc

esira

nju,

a n

e na

ana

lizi.

Pob

oljš

anje

real

izm

a in

vest

icio

nog

plan

iranj

a:

◊ R

azla

ganj

em p

lafo

na re

surs

a SO

T iz

međ

u in

dika

tivni

h te

kući

h el

emen

ata

i ele

men

ata

kapi

taln

ih tr

oško

va;

Zah

tev

da B

O iz

vrše

prio

ritiz

aciju

svoj

ih in

vest

icio

nih

pred

loga

u o

dnos

u na

sred

njor

očne

pla

fone

resu

rsa,

uz

imaj

ući u

obz

ir za

htev

e za

fina

nsira

njem

tekući

h pr

ojek

ata;

O

gran

ičav

anje

odo

bren

ja n

ovih

pro

jeka

ta k

apita

lnih

in

vest

icija

na

one

koji

imaj

u re

alne

šans

e da

bud

u fin

ansi

rani

(rec

imo

ne v

iše

od 2

0% iz

nad

plaf

ona

resu

rsa

SOT)

).

Pa

ge 2

7

Obl

ast/p

itanj

e A

naliz

a U

ticaj

na

upra

vlja

nje

javn

im in

vest

icija

ma

Prep

oruč

ene

akci

je

1.4

Pre

dloz

i kap

italn

ih in

vest

icija

su

običn

o id

entif

ikov

ani k

ao

jedn

ogod

išnj

i pro

jekt

i.

Kon

cept

viš

egod

išnj

ih p

roje

kata

je u

vede

n sa

uvođe

njem

po

stup

aka

PJI,

ali j

oš u

vek

nije

dob

ro u

stan

ovlje

n:

◊ V

eće

inve

stic

ije se

običn

o ra

zlaž

u u

više

mal

ih

jedn

ogod

išnj

ih p

roje

kata

; ◊ ◊

◊ ◊

Pov

ezan

e al

i odv

ojen

e ak

tivno

sti (

napr

. izg

radn

ja i

opre

man

je k

apac

iteta

) čes

to se

tret

iraju

kao

pos

ebni

pr

ojek

ti; i

Kao

rezu

ltat t

oga

ima

se p

reve

lik b

roj p

roje

kata

u

sist

emu

PJI.

Gub

itak

stra

tešk

og fo

kusa

u P

JI i

prog

ram

u ka

pita

lnih

tro

škov

a zb

og fr

agm

enta

cije

inve

stic

ioni

h ak

tivno

sti.

Pro

ces n

abav

ki je

frag

men

tiran

poš

to je

ogr

anič

en n

a go

dinu

dan

a um

esto

da

je o

gran

ičen

a uk

upna

cen

a in

vest

icije

. R

ealiz

acija

vel

ikih

inve

stic

ija k

oja

se o

dvija

u d

elov

ima

dovo

di d

o veći

h tro

škov

a i k

ašnj

enja

u re

aliz

aciji

. S

tvar

anje

nei

zves

nost

i oko

fina

nsira

nja

nast

avka

in

vest

icije

– o

pasn

ost d

a ka

paci

teti

osta

nu n

ezav

ršen

i ili

bez

opre

me.

Nag

lasa

k u

uput

stvi

ma

PJI d

a:

◊ K

apita

lni p

roje

kti t

reba

da

budu

def

inis

ani n

a st

rate

škije

m i

kons

olid

ovan

ijem

niv

ou;

Pro

jekt

ni p

redl

ozi P

JI tr

eba

da b

udu

spec

ifici

rani

tako

da

pok

rivaj

u uk

upni

pro

cenj

eni t

roša

k (U

PT)

pred

lože

ne in

vest

icije

; i

Tro

škov

i pro

jekt

a tre

ba d

a bu

du ra

spod

elje

ni n

a ce

o pe

riod

real

izac

ije.

Faz

na ra

spod

ela

trošk

ova

proj

ekta

treb

a da

bud

e až

urira

na

sa sv

akim

nar

edni

m b

udže

tom

. O

bras

ci re

vidi

rani

h/až

urira

nih

proj

ektn

ih p

redl

oga

PJI

treba

da

se z

ahte

vaju

sam

o ak

o pr

ojek

tova

ni U

PT tr

eba

da

budu

pro

men

jeni

. 1.

5 S

ubor

dina

cija

pla

nira

nja

javn

ih

inve

stic

ija sa

tesn

im v

rem

ensk

im

roko

vim

a go

dišn

jeg

budž

eta.

MFE

sa p

ravo

m n

agla

šava

važ

nost

usk

lađi

vanj

a po

stup

aka

PJI s

a za

htev

ima

sist

ema

plan

iranj

a bu

džet

a.

BO

sada

kor

iste

obr

asce

pre

dlog

a PJ

I za

podn

ošen

je

budž

etsk

ih p

roce

na.

Ali

za id

entif

ikac

iju, p

lani

ranj

e i p

roce

nu in

vest

icio

nih

pred

loga

čes

to je

pot

rebn

o zn

atno

vre

me

i res

ursi

, i o

ni

treba

da

budu

viđ

eni k

ao z

adat

ak k

oji s

e od

vija

u to

ku

cele

god

ine.

Suv

iše čv

rsto

pov

eziv

anje

pos

tupa

ka P

JI sa

pos

tupc

ima

godi

šnje

g bu

džet

a no

si ri

zik

od:

◊ Sa

bija

nje

izra

de in

vest

icio

nih

pred

loga

u re

lativ

no

krat

ak p

erio

d u

toku

god

ine

nepo

voljn

o ut

iče

na k

valit

et

diza

jna

i prip

rem

e pr

ojek

ta.

◊ St

avlja

nje

akce

nta

na te

kući

jedn

ogod

išnj

i fok

us P

JI, a

ne

nag

laša

vanj

e iz

rade

stra

tešk

ijeg

sred

njor

očno

g pr

ogra

ma

kapi

taln

ih tr

oško

va.

Izd

vaja

nje

proc

esa

iden

tifik

acije

i ra

zvoj

a in

vest

icio

nih

pred

loga

iz ro

kova

za

prip

rem

u go

dišn

jeg

budž

eta.

R

azm

atra

ju se

sam

o pr

ojek

ti ko

ji su

paž

ljivo

prip

rem

ljeni

i p

roce

njen

i i k

oje

je o

dobr

ilo M

FE u

pos

tupk

u na

vede

nom

u g

ornj

oj tačk

i 1.2

za

uključi

vanj

e u

KK

B.

2. P

ripr

ema

i pre

dsta

vlja

nje

kapi

taln

og b

udže

ta

2.1.

Pro

jekt

i mog

u da

bud

u uk

ljuče

ni u

KK

B b

ez p

otpu

ne

prip

rem

e i s

peci

fikac

ije.

Pro

jekt

i su

razv

ijeni

i pl

anira

ni k

ao o

dgov

or n

a bu

džet

ski

cirk

ular

, a n

e ka

o de

o po

slov

nog

proc

esa

BO

. Kao

po

sled

ica

proj

ekti

mog

u da

bud

u uk

ljuče

ni u

KK

B i

ako:

◊

Tehn

ički

pro

jekt

i nis

u za

vrše

ni;

◊◊ ◊ ◊

Pita

nja

dode

le z

emlji

šta

nisu

reše

na.

Pla

nira

nje

proj

ekta

mog

u da

ura

de o

delje

nja

za b

udže

t i

finan

sije

a n

e te

hnič

ka o

delje

nja/

odel

jenj

a za

real

izac

iju.

Mog

u da

dov

edu

do:

◊ K

ašnj

enja

u re

aliz

aciji

zbo

g če

kanj

a da

se z

avrš

e de

taljn

i pro

jekt

i i sp

ecifi

kaci

je;

Kaš

njen

ja u

real

izac

iji z

bog

nead

ekva

tno

defin

isan

ih

aran

žman

a up

ravl

janj

a pr

ojek

tom

; N

eodg

ovar

ajuć

i pro

jekt

ni st

anda

rdi i

loš k

valit

et

rado

va; i

P

reko

rače

nje

trošk

ova

zbog

slab

e os

nove

orig

inal

ne

proc

ene

trošk

ova.

Nag

lasa

k u

post

upci

ma

PJI d

a su

iden

tifik

acija

i pr

ipre

ma

proj

ekta

funk

cije

koj

e se

odv

ijaju

cel

e go

dine

. P

otre

bno

je d

a pr

ojek

te o

dobr

i Kom

isija

za

kapi

taln

e in

vest

icije

pre

neg

o št

o m

ogu

da b

udu

uključe

ni u

KK

B

(vid

eti t

ačku

1.2

).

2.2

Vel

iki b

roj m

alih

kap

italn

ih

proj

ekat

a uk

ljuče

nih

u go

dišn

ji bu

džet

.

U b

udže

tu z

a 20

07. g

odin

u 17

1 od

315

nov

ih p

roje

kata

u

cent

raln

om p

rogr

amu

kapi

taln

ih tr

oško

va im

aju

ukup

an

izno

s od

2000

00 e

vra

ili m

anje

, dok

su 5

4 pr

ojek

ta u

uk

upno

m iz

nosu

500

00 e

vra

ili m

anje

. O

pštin

ska

izdv

ajan

ja z

a pr

ojek

te č

eso

su m

alo

veća

od

izno

sa z

a m

anje

rado

ve.

Gub

itak

stra

tešk

og fo

kusa

u p

lani

ranj

u i p

roce

ni

budž

etsk

ih p

odne

saka

za

prog

ram

kap

italn

ih tr

oško

va.

Pov

ećan

a sl

ožen

ost i

bro

j akt

ivno

sti n

abav

ki st

vara

ju

doda

tne

rizik

e od

kaš

njen

ja u

real

izac

iji.

Pov

ećan

je z

ahte

va k

oji s

e po

stav

ljaju

pre

d ru

kovo

dstv

o pr

ogra

ma

kapi

taln

ih in

vest

icija

.

Pov

ećan

je st

rate

škog

foku

sa b

udže

ta z

a ka

pita

lne

trošk

ove

sman

jenj

em b

roja

pro

jeka

ta u

KK

B k

roz:

◊

Gru

pisa

nje

pove

zani

h in

vest

icio

nih

trošk

ova

(rad

ovi,

opre

ma

itd.)

u ok

viru

jedn

og p

roje

kta;

◊ ◊ ◊ G

rupi

sanj

e m

anjih

kap

italn

ih in

vest

icija

u p

rogr

amsk

e pr

ojek

te;

Uvođe

nje

kate

gorij

e m

anjih

pro

jeka

ta k

apita

lnih

rado

va

koji

ne p

odle

žu p

otpu

nom

pos

tupk

u PJ

I; P

osta

vlja

nje

odgo

vara

juće

g m

aksi

mal

nog

prag

a za

m

anje

pro

jekt

e ka

pita

lnih

rado

va i

mak

sim

alno

g de

la

prog

ram

a ka

pita

lnih

troš

kova

BO

koj

i mog

u da

bud

u iz

dvoj

eni z

a te

pro

jekt

e.

Pa

ge 2

8

Obl

ast/p

itanj

e A

naliz

a U

ticaj

na

upra

vlja

nje

javn

im in

vest

icija

ma

Prep

oruč

ene

akci

je

2.3

Bud

žet p

okaz

uje

sam

o je

dnog

odiš

nja

izdv

ajan

ja sr

edst

ava

za k

apita

lne

proj

ekte

.

Bud

žets

ka d

okum

enta

cija

ne

sadr

ži in

form

acije

o

ukup

nim

troš

kovi

ma

proj

ekta

i pl

anira

noj f

azno

j ras

pode

li tro

škov

a.

ZU

JFO

zah

teva

od

MFE

da

uključi

pla

nove

kap

italn

ih

trošk

ova

kao

deo

budž

etsk

og d

okum

enta

koj

i izm

eđu

osta

log

spec

ifici

raju

’pro

cenj

ene

ukup

ne tr

oško

ve

proj

ekta

i tro

škov

e u

svak

oj g

odin

i rea

lizac

ije p

roje

kta’

.

Pro

jekt

ima

se o

bičn

o up

ravl

ja u

odn

osu

na n

jihov

a go

dišn

ja b

udže

tska

izdv

ajan

ja, a

ne

u od

nosu

na

ukup

ni

proc

enje

ni tr

ošak

inve

stic

ije. O

vo d

ovod

i do:

◊

poveća

nih

trošk

ova

i duž

ih p

erio

da re

aliz

acije

zbo

g fr

agm

entir

anog

pla

nira

nja

real

izac

ije; i

◊

◊ ◊ ◊ ◊ ◊

sla

bije

kon

trole

nad

pro

jekt

nim

troš

kovi

ma

od st

rane

ru

kovo

dstv

a pr

ojek

ta.

Ogr

anič

eno

dalje

pla

nira

nje

prog

ram

a ka

pita

lnih

troš

kova

po

što

budući

zah

tevi

za

finan

sira

nje

tekući

h pr

ojek

ata

nisu

eks

plic

itno

regi

stro

vani

u b

udže

tu.

Spi

sak

kapi

taln

ih p

roje

kata

u d

okum

enta

ciji

godi

šnje

g bu

džet

a tre

ba d

a sa

drži

pre

gled

koj

i pok

azuj

e:

◊ uk

upni

pro

cenj

eni t

roša

k pr

ojek

ta;

troš

ak u

pre

thod

nim

god

inam

a;

rev

idira

nu p

roce

nu tr

oško

va z

a te

kuću

god

inu;

p

roce

nu tr

oško

va n

a sl

edeć

u bu

džet

sku

godi

nu;

pro

cenu

troš

kova

za

dve

nare

dne

godi

ne

bila

ns tr

oško

va p

otre

bnih

za

zavr

šeta

k pr

ojek

ta.

Tre

tiran

je b

uduć

ih z

ahte

va z

a fin

ansi

ranj

em te

kući

h pr

ojek

ata

kao

prvi

poz

iv n

a iz

dvaj

anja

za

kapi

taln

e tro

škov

e u

godi

nam

a iz

van

SOT-

a.

2.4.

Pre

laza

k na

izdv

ajan

ja

zasn

ovan

a na

got

ovom

nov

cu

otež

ao je

BO

real

izac

iju n

jihov

ih

prog

ram

a ka

pita

lnih

troš

kova

.

Apr

oprij

acije

zas

nova

ne n

a ob

avez

ama

sa k

ojim

a se

ra

dilo

pre

200

5. g

odin

e su

efik

asno

om

oguć

aval

e da

pr

ojek

ti bu

du re

aliz

ovan

i u d

vogo

dišn

jem

ili d

užem

pe

riodu

uko

liko

je o

bave

za fi

nans

iranj

a na

prav

ljena

u

godi

ni a

prop

rijac

ije.

Bud

žetir

anje

na

osno

vu to

ka g

otov

og n

ovca

uve

deno

je u

ci

lju jača

nja

kont

role

nad

fisk

alni

m a

greg

atim

a. O

bave

ze

finan

sira

nja

se sa

da z

avrš

avaj

u ka

da se

zav

rši F

G.

Ojača

n je

jedn

ogod

išnj

i fok

us n

a pr

ogra

m k

apita

lnih

tro

škov

a i s

man

jeno

je v

rem

e ko

je je

na

rasp

olag

anju

za

real

izac

iju p

roje

kta.

O

vo je

nag

lasi

lo u

ticaj

kaš

njen

ja o

bave

za i

naba

vki i

do

prin

elo

uman

jeno

m iz

vrša

vanj

u K

KB

.

Pom

eraj

foku

sa p

rogr

ama

kapi

taln

ih tr

oško

va i

ruko

vođe

nja

na v

išeg

odiš

nje

proj

ekte

i veće

kor

išće

nje

više

godi

šnjih

ugo

vora

. U

prav

ljanj

e uz

asto

pnim

god

išnj

im a

prop

rijac

ijam

a za

pr

ojek

te u

odn

osu

na u

kupn

i pro

cenj

eni t

roša

k..

2.5.

Sto

pe iz

vrša

vanj

a op

štin

skih

pr

ogra

ma

kapi

taln

ih tr

oško

va su

zn

ačaj

no n

iže

od o

nih

u ce

ntra

lnim

B

O.

Niv

o iz

vrše

nja

opšt

insk

og p

rogr

ama

kapi

taln

ih tr

oško

va u

20

06. g

odin

i bio

je 6

3%, š

to je

zna

tno

niže

neg

o za

ce

ntra

lni p

rogr

am k

apita

lnih

troš

kova

. O

pštin

ski b

udže

ti za

kap

italn

e tro

škov

e se

prim

arno

fin

ansi

raju

iz so

pstv

enih

izvo

ra p

rihod

a. P

ostu

pci t

rezo

ra

zaht

evaj

u da

prih

odi m

oraj

u da

bud

u pr

ikup

ljeni

pre

neg

o št

o m

ogu

da b

udu

rasp

odel

jeni

i pr

e ne

go št

o počn

e na

bavk

a.

PSI

mog

u da

bud

u pr

enet

i za

finan

sira

nje

trošk

ova

u na

redn

oj g

odin

i. P

SI su

pre

cenj

eni u

opš

tinsk

im b

udže

tima.

U 2

006.

god

ini

napl

ata

PSI i

znos

ila je

sam

o 82

% o

d pl

anira

ne.

Opš

tine

razm

atra

ju to

jer d

o na

plat

e pr

ihod

a ug

lavn

om

dola

zi k

asni

je u

toku

god

ine,

što

spreča

va p

ravo

vrem

eno

pokr

etan

je p

ostu

paka

nab

avki

i do

vodi

do

znač

ajno

g ne

dovo

ljnog

troš

enja

bud

žeta

za

kapi

taln

e tro

škov

e.

Ipa

k, p

ošto

PSI

mog

u da

bud

u pr

enet

i, ov

o je

prv

enst

veno

pi

tanj

e up

ravl

janj

a op

štin

skim

PSI

. P

rece

njiv

anje

PSI

dov

odi d

o re

zova

u sr

edst

vim

a ko

ja su

na

rasp

olag

anju

za

obav

eze

koje

dop

rinos

e ne

dovo

ljnom

tro

šenj

u pl

anira

nih

budž

etsk

ih a

prop

rijac

ija.

Jač

anje

kap

acite

ta z

a U

JF u

opš

tinam

a u

cilju

pob

oljš

anja

up

ravl

janj

a bu

džet

skim

sred

stvi

ma,

ukl

juču

jući

pru

žanj

e ob

uke

i usm

erav

anje

u v

ezi:

◊ pl

anira

nja

i upr

avlja

nja

opšt

insk

im p

rogr

amim

a ka

pita

lnih

troš

kova

. ◊ ◊ u

prav

ljanj

a to

kom

got

ovog

nov

ca i

PSI;

pro

cene

prih

oda

i usv

ajan

ja k

onze

rvat

ivni

h bu

džet

skih

pr

ogno

za.

2.6

Ukl

juči

vanj

e sp

olja

fin

ansi

rani

h ka

pita

lnih

inve

stic

ija u

K

KB

.

U 2

006.

god

ini p

roje

kti f

inan

sira

ni sp

oja či

nili

su sa

mo

7% o

d uk

upni

h ka

pita

lnih

troš

kova

u K

KB

. O

gran

ičen

o va

nbud

žets

ko fi

nans

iranj

e ka

pita

lnih

pr

ojek

ata

ostv

aren

o kr

oz d

irekt

no a

dmin

istri

rane

pro

jekt

e ko

ji su

fina

nsira

ni sp

olja

. Ipa

k, u

200

5. g

odin

i ovo

je

izno

silo

uku

pno

29.4

mili

ona

evra

, što

je č

inilo

sam

o 24

%

od u

kupn

e sp

oljn

e po

moć

i.

Oče

kuje

se d

a će

pos

le re

šava

nja

statu

sa K

osov

o do

biti

doda

tnu

spol

jnu

pom

oć z

a po

dršk

u bu

džet

u i f

inan

sira

nje

proj

ekat

a ka

pita

lnih

inve

stic

ija.

Pro

cena

PEF

A-e

pok

azal

a je

da

je ’k

valit

et k

osov

skog

si

stem

a U

JF d

ovol

jno

doba

r da

omog

ući d

a sp

oljn

i pa

rtner

i na

razv

oju

Kos

ova

kana

lišu

svoj

u po

moć

kro

z vl

adin

e fin

ansi

jske

meh

aniz

me’

.

Vla

sti t

reba

da

zauz

mu čv

rst s

tav

da sv

a sp

oljn

a po

moć

za

kapi

taln

e pr

ojek

te tr

eba

da b

ude

deo

budž

eta

i kan

alis

ana

kroz

sops

tven

e fin

ansi

jske

pos

tupk

e up

ravl

janj

a na

K

osov

u.

Mer

e za

real

izac

iju k

oje

su id

entif

ikov

ane

u ov

om

izve

štaj

u či

ji je

cilj

jača

nje

plan

iranj

a, b

udže

tiran

ja i

real

izac

ije p

rogr

ama

kapi

taln

ih in

vest

icija

treb

a da

po

boljš

aju

izvr

šenj

e pr

ogra

ma

kapi

taln

ih tr

oško

va i

izgr

ade

pove

renj

e pa

rtner

a na

razv

oju

da k

anal

išu

finan

sira

nje

kroz

KK

B.

Pa

ge 2

9

Obl

ast/p

itanj

e A

naliz

a U

ticaj

na

upra

vlja

nje

javn

im in

vest

icija

ma

Prep

oruč

ene

akci

je

2.7

Fin

ansi

ranj

e pr

ojek

ata

kapi

taln

ih in

vest

icija

JP iz

bud

žeta

. F

inan

sira

nje

iz K

KB

kap

italn

ih p

roje

kata

tren

utno

se

odvi

ja u

vid

u ka

pita

lnih

gra

ntov

a.

Pre

dlož

eno

je d

a se

iz K

KB

fina

nsira

poz

ajm

ica

KEK

-u u

iz

nosu

od

83 m

ilion

a ev

ra z

a re

habi

litac

iju ru

dnič

ke

meh

aniz

acije

i pr

ošire

nje

uglje

noko

pa.

Tol

eran

cija

krađe

, nep

laća

nja

za p

ruže

ne u

slug

e po

driv

aju

finan

sijs

ku o

drži

vost

javn

ih k

omun

alni

h pr

eduz

eća.

Nep

osto

janj

e fin

ansi

jske

pro

fitab

ilnos

ti zn

ači d

a JP

ge

nera

lno

nisu

u st

anju

da

poza

mlju

ju z

a ka

pita

lne

inve

stic

ije.

Fin

ansi

ranj

e in

vest

icija

JP k

roz

kapi

taln

e gr

anto

ve p

ruža

m

alo

pods

ticaj

a za

bav

ljenj

e uz

roka

slab

og fi

nans

ijsko

g uč

inka

JP (t

oler

anci

ja k

rađe

i ne

plać

anja

, nea

dekv

atno

po

slov

no p

lani

ranj

e, sl

abo

upra

vlja

nje

itd.)

Raz

mat

ranj

e ka

nalis

anja

sred

stav

a iz

KK

B k

roz

kapi

taln

e po

zajm

ice

onim

JP k

oja

imaj

u re

lativ

no d

obar

tok

goto

vog

novc

a:

◊ po

zajm

ljiva

nje

treba

da

bude

uz

tržiš

ne st

ope;

◊

tam

o gd

e to

k go

tovo

g no

vca

ne m

ože

da p

održ

i pun

u ce

nu p

ozaj

mic

e, o

bezb

editi

ele

men

t fin

ansi

ranj

a ka

o ka

pita

lni g

rant

, um

esto

kor

išće

nja

subv

enci

ja k

amat

nih

stop

a.

Usv

ajan

je v

rem

ensk

i ogr

anič

enog

pro

gram

a za

el

imin

aciju

krađe

i ne

plać

anja

javn

ih k

omun

alni

h us

luga

i in

korp

orac

iju u

pos

lovn

e pl

anov

e JP

. Čvr

sto

pove

zati

priv

rem

ene

budž

etsk

e su

bven

cije

sa o

vim

pla

novi

ma

tako

da

pos

lovn

i pla

novi

JP n

e bu

du n

aruš

eni,

već

da p

osto

je

pods

ticaj

i za

njih

ovo

spro

vođe

nje.

3. R

ealiz

acija

i na

bavk

e iz

bud

žeta

za

kapi

taln

e tr

oško

ve

3.1

Nea

dekv

atni

ara

nđm

ani z

a up

ravl

janj

e pr

ojek

tima.

R

ukov

odio

ci p

roje

kata

nis

u uv

ek im

enov

ani i

li ov

lašć

eni

da d

onos

e od

luke

. S

trukt

ure

BO

nis

u uv

ek o

dgov

araj

uće

za u

prav

ljanj

e pr

ogra

mim

a ka

pita

lnih

troš

kova

(nap

r. pr

avlja

nje

prog

ram

u

zdra

vstv

u ko

jim ru

kovo

de d

irekt

ori r

egio

naln

ih

boln

ica)

. S

FUI m

ože

više

da

se k

oris

ti za

praće

nje

spro

vođe

nja

proj

ekat

a u

BO

. A

ranž

man

i za

izve

štav

anje

o n

apre

dova

nju

fizič

ke

real

izac

ije n

isu

dosl

edno

razv

ijeni

u B

O.

Sla

bost

i u ru

kovođe

nju

proj

ektim

a do

prin

ose:

◊

kašn

jenj

ima

u re

aliz

aciji

i pr

ateć

em p

oveć

anju

troš

kova

; ◊ ◊ te

hnič

ki st

anda

rdi n

isu

ispu

njen

i zbo

g sl

abog

kva

litet

a na

dzor

a;

ned

ovol

jnom

troš

enju

apr

oprij

acija

za

kapi

taln

e tro

škov

e.

Nep

osto

janj

e pr

aćen

ja in

form

acija

i sl

abi p

ostu

pci

otež

avaj

u ru

kovo

dstv

ima

BO

i M

FE d

a id

entif

ikuj

u pr

ojek

te č

ija se

real

izac

ija n

e od

vija

dob

ro i

da

prav

ovre

men

o pr

eduz

mu

kore

ktiv

ne m

ere.

Izr

ada

smer

nica

za

upra

vlja

nje

i rea

lizac

iju p

roje

kata

ka

pita

lnih

troš

kova

. Izr

ada

mat

erija

la z

a ob

uku

i or

gani

zaci

ja k

urse

va o

buke

u sa

radn

ji sa

KIJ

A.

Kor

išće

nje

SFU

I u c

ilju

dobi

janj

a m

eseč

nih

finan

sijs

kih

izve

štaj

a o

indi

vidu

alni

m p

roje

ktim

a sl

užbe

nici

ma

BO

i M

FE.

3.2

BO

nis

u ad

ekva

tno

prip

rem

ljene

za

real

izac

iju

proj

ekat

a.

Fin

aliz

acija

tehn

ičko

g pr

ojek

ta, p

ripre

ma

tend

ersk

e do

kum

enta

cije

, obj

avlji

vanj

e pr

ogno

za u

vez

i nab

avki

ob

ično

ne

poči

nju

pre

poče

tka

FG.

Mož

e da

dop

rines

e::

◊ ka

šnje

nju

poče

tka

proc

esa

naba

vki;

◊ ◊ pov

ećan

om ri

ziku

zas

toja

u n

abav

kam

a zb

og n

a br

zinu

pr

ipre

mlje

ne te

nder

ske

doku

men

taci

je; i

s

krać

enom

vre

men

u za

real

izac

iju p

roje

kta

u to

ku F

G

što

dopr

inos

i ned

ovol

jnom

kor

išće

nju

apro

prija

cija

.

Gde

je to

mog

uće

zavr

šiti

tehn

ičke

pro

jekt

e i t

ende

rsku

do

kum

enta

ciju

pre

poč

etka

FG

. B

O tr

eba

da n

apra

ve p

lan

za sl

edeć

u FG

utv

rđuj

ući

rasp

ored

za

plan

irane

akt

ivno

sti n

abav

ke. P

ri ov

ome

treba

vo

diti

raču

na o

ogr

anič

enjim

a ka

paci

teta

i te

hnič

kim

za

htev

ima

odel

jenj

a za

nab

avke

. P

raće

nje

prog

ram

a ka

pita

lnih

troš

kova

u to

ku p

osle

dnje

g kv

arta

la ta

kođe

treb

a da

se fo

kusi

ra n

a pr

ipre

mne

ak

tivno

sti z

a pr

ojek

te k

oji ć

e bi

ti po

kren

uti u

nar

edno

j go

dini

. 3.

3 K

ašnj

enja

u iz

dvaj

anju

bu

džet

skih

sred

stav

a i p

okre

tanj

u na

bavk

i za

kapi

taln

e pr

ojek

te.

Kaš

njen

je u

pod

noše

nju

godi

šnjih

pla

nova

toka

got

ovog

no

vca

BO

na

poče

tku

godi

ne d

ovod

i do

kašn

jenj

a u

dava

nju

odob

renj

a od

stra

ne M

FE z

a pr

avlje

nje

trošk

ova

(fin

ansi

jsko

odo

bren

je) k

oje

je p

otre

bno

pre

nego

što

BO

po

kren

e te

nder

za

naba

vke.

Kao

rezu

ltat B

O o

bičn

o ni

su u

st

anju

da

počn

u sa

nab

avko

m p

re k

raja

prv

og k

varta

la.

Kaš

njen

ja u

pro

cesu

nab

avki

i sk

raći

vanj

e pe

rioda

za

real

izac

iju p

roje

kta

dopr

inos

e ne

dovo

ljnom

troš

enju

za

kapi

taln

e pr

ojek

te.

Kon

cent

raci

ja k

apita

lnih

troš

kova

u to

ku p

osle

dnje

g kv

arta

la u

god

ini.

Kon

cent

raci

ja o

bim

a po

slov

a ug

ovar

ača/

doba

vljača

u

toku

ogr

anič

enije

g pe

rioda

– d

ovod

i do

ogra

niče

nja

kapa

cite

ta i

poveća

nih

trošk

ova.

MFE

treb

a da

radi

sa B

O d

a bi

se sm

anjil

a ka

šnje

nja

u da

vanj

u fin

ansi

jsko

g od

obre

nja.

BO

treb

a da

prip

rem

e so

vje

plan

ove

toka

got

ovog

nov

ca p

re z

avrš

etka

pr

etho

dne

FG.

Page

30

Obl

ast/p

itanj

e A

naliz

a U

ticaj

na

upra

vlja

nje

javn

im in

vest

icija

ma

Prep

oruč

ene

akci

je

3.4

Traj

anje

i ka

šnje

nja

tend

ersk

og

proc

esa.

T

ende

rski

pos

tupc

i tra

ju n

ajm

anje

52

dana

. ZJN

je

revi

dira

n da

bi s

e sm

anjil

i min

imal

ni te

nder

ski p

erio

di (n

a 40

dan

a za

ugo

vore

već

e od

250

000

evra

, 25

dana

za

ugov

ore

man

je o

d 25

0,00

0 ev

ra).

Dod

atno

vre

me

mož

e da

se

izgu

bi u

sluč

aju

podn

ošen

ja ž

albi

na

tend

ersk

i po

stup

ak.

Ten

ders

ki p

erio

d m

ože

da b

ude

sman

jen

na 2

4 da

na p

re

korišće

nja

obav

ešte

nja

o in

dika

tivni

m n

abav

kam

a ko

je

mož

e da

bud

e ob

javl

jeno

kad

a pr

ojek

at p

ređe

u fa

zu

plan

iranj

a.

Ipa

k, p

ostu

pak

javn

ih n

abav

ki o

draž

ava

međ

unar

odnu

do

bru

prak

su i

ne tr

aje

mno

go d

uže

nego

što

je to

sluč

aj u

dr

ugim

zem

ljam

a.

Ten

deri če

sto

ne u

spev

aju

ili k

asni

odo

bren

je z

bog

toga

št

o se

nis

u ja

vila

tri p

onuđ

ača.

Odr

edba

o o

slob

ađan

ju o

d ov

e ob

avez

e se

dob

ro k

oris

ti.

Vre

me

koje

je p

otre

bno

za n

abav

ke z

nača

jno

sman

juje

pe

riod

koji

je n

a ra

spol

agan

ju z

a re

aliz

aciju

ugo

vora

o

rado

vim

a (k

ada

kao

ogra

niča

vajući

fakt

or m

ogu

da se

po

jave

i vr

emen

ski u

slov

i, to

takođe

mož

e da

dov

ede

da

se n

a ra

spol

agan

ju im

a m

anje

od

šest

mes

eci z

a re

aliz

aciju

ug

ovor

a).

Ovo

je p

oseb

no p

robl

emat

ično

za

jedn

ogod

išnj

e ug

ovor

e za

nab

avke

jer t

o do

prin

osi:

◊ ka

šnje

njim

a u

real

izac

iji p

roje

kata

; ◊ ◊ d

elim

ično

m z

avrš

etku

ugo

vora

o ra

dovi

ma

za k

oje

je

potre

bno

pono

vno

odob

rava

nje

sred

stav

a i p

onov

no

rasp

isiv

anje

tend

era

u na

redn

im g

odin

ama;

n

edov

oljn

om tr

ošen

ju a

prop

rijac

ija z

a ka

pita

lne

trošk

ove.

D

odat

na k

ašnj

enja

i tro

škov

i kad

a na

bavk

e m

oraj

u da

bu

du p

onov

ljene

pos

le n

eusp

elog

tend

era.

Praće

nje

real

izac

ije p

ostu

paka

/vre

men

skih

ogr

anič

enja

pr

ema

revi

dira

nim

pro

pisi

ma

o na

bavk

ama.

Iden

tifik

ovat

i uz

roke

znača

jnog

kaš

njen

ja i

mog

uće

kore

ktiv

ne m

ere.

V

eće

korišće

nje

više

godi

šnjih

ugo

vora

o n

abav

kam

a (v

idet

i don

ji te

kst)

u ci

lju sm

anjiv

anja

utic

aja

traja

nja

tend

ersk

og p

ostu

pka.

V

eće

korišće

nje

obav

ešte

nja

o in

dika

tivni

m n

abav

kam

a da

bi s

e kr

enul

o sa

pla

nom

akt

ivno

sti n

abav

ki i

omog

ućilo

ko

rišće

nje

skraće

nog

tend

ersk

og p

erio

da.

3.5

Ogr

anič

eno

korišće

nje

više

godi

šnjih

ugo

vora

dov

odi d

o po

trebe

za

pono

vnim

rasp

isiv

anje

m

tend

era

u na

redn

im g

odin

ama.

Ogr

anič

eno

korišće

nje

više

godi

šnjih

ugo

vora

. Iak

o ZJ

N

pred

viđa

viš

egod

išnj

e ug

ovor

e o

naba

vkam

a ov

a m

oguć

nost

se n

e ko

risti

mno

go.

Jed

nogo

dišn

ji ug

ovor

i dov

ode

do n

epot

rebn

e po

dele

ak

tivno

sti n

a re

aliz

aciji

ugo

vora

što

dovo

di d

o:

◊ po

veća

nja

trošk

ova

jer g

rađe

vins

ke a

ktiv

nost

i mor

aju

da b

udu

pode

ljene

u v

iše

jedn

ogod

išnj

ih u

govo

ra;

◊ ◊ ◊ dod

atni

h tro

škov

a i k

ašnj

enja

u re

aliz

aciji

zbo

g po

trebe

da

se p

onov

e na

bavk

e u

nare

dnim

god

inam

a;

pre

ambi

cioz

nih

plan

ova

real

izac

ije u

cilj

u uk

lapa

nja

u je

dnog

odiš

nje

ugov

ore;

k

once

ntra

cija

akt

ivno

sti n

abav

ke n

a poče

tku

finan

sijs

ke

godi

ne p

ogor

šava

ogr

anič

enja

kap

acite

ta u

sist

emu

naba

vki.

Usm

erav

anje

pos

tupa

ka d

a bi

se o

mog

ućili

viš

egod

išnj

i ug

ovor

i uve

k ka

da je

ver

ovat

no d

a je

to n

ajef

ikas

niji

i na

jkor

isni

ji pr

istu

p za

real

izac

iju p

roje

kta.

R

ealiz

acija

gor

njih

pre

poru

ka u

cilj

u sm

anje

nja

jedn

ogod

išnj

eg fo

kusa

pla

nira

nja

(1.4

) i b

udže

tiran

ja (2

.3)

inve

stic

ioni

h pr

ojek

ata.

3.6

Rea

lizac

ija k

asni

zbo

g eg

zoge

nih

fakt

ora

koji

su v

an

kont

role

BO

.

Kaš

njen

ja p

rouz

roko

vana

niz

om fa

ktor

a, u

ključu

jući

: ◊

loše

vre

me;

◊ ◊ ◊ o

gran

ičen

e za

lihe

loka

lnih

dob

avljača

; n

eoče

kiva

ni te

hnič

ki p

robl

emi;

nei

zvrš

avan

je o

bave

za o

d st

rane

ugo

varača

itd.

Kaš

njen

ja u

real

izac

iji p

roje

kta

i pov

ećan

je tr

oško

va

proj

ekta

. U

ticaj

se p

ogor

šava

kad

a za

ugo

vor m

ora

pono

vo d

a bu

de

rasp

isan

tend

er u

nar

edno

j god

ini.

Pro

aktiv

no u

prav

ljanj

e pr

ogra

mom

kap

italn

ih tr

oško

va

mož

e da

pom

ogne

da

se sm

anji

utic

aj k

ašnj

enja

, tak

o št

o bi

se n

a pr

imer

om

oguć

ilo d

a iz

dvoj

ena

sred

stva

bud

u pr

ebač

ena

na d

ruge

pro

jekt

e či

ja b

i rea

lizac

ija ti

me

bila

ub

rzan

a.

Već

e ko

rišće

nje

više

godi

šnjih

ugo

vora

bi o

lakš

alo

’opo

rava

k’ o

d ut

icaj

a ka

šnje

nja.

3.

7 A

ranž

man

i za

prać

enje

pr

ogra

ma

kapi

taln

ih tr

oško

va k

ao

celin

a su

još u

vek

u ra

zvoj

u.

Pril

agođ

avan

ja b

udže

ta k

oja

se v

rše

posl

e še

stom

eseč

ne

revi

zije

bud

žeta

za

svak

u B

O.

Ne

post

oje

pose

bni a

ranž

man

i za

prać

enje

pro

gram

a ka

pita

lnih

troš

kova

. P

osle

obj

avlji

vanj

a st

udije

MFE

o n

edov

oljn

om tr

ošen

ju

budž

etsk

ih sr

edst

ava,

bud

žets

ki a

nalit

ičar

i MFE

su se

srel

i sa

BO

da

bi p

ratil

i nap

redo

vanj

e pr

ojek

ata

i ide

ntifi

kova

li ak

cije

koj

e tre

ba p

redu

zeti

u ci

lju o

tkla

njan

ja k

ašnj

enja

u

real

izac

iji.

Sla

bost

i u p

raće

nju

dovo

de d

o ne

pred

uzim

anja

akc

ija z

a ot

klan

janj

e ka

šnje

nja

u re

aliz

aciji

i do

nep

reba

civa

nja

sred

stav

a na

pro

jekt

e či

ja b

i rea

lizac

ija ti

me

bila

ubr

zana

Kor

išće

nje

izve

štaj

a SF

UI k

ao o

snov

e pr

aćen

je p

rogr

ama

inve

stic

ija o

d st

rane

MFE

. O

rgan

izac

ija k

varta

lnih

sast

anak

a za

praće

nje

prog

ram

a ka

pita

lnih

troš

kova

u B

O u

cilj

u ra

zmat

ranj

a na

pret

ka

kapi

taln

ihm

pro

jeka

ta i

iden

tifik

ovan

ja p

otre

bnih

nar

edni

h ak

cija

u c

ilju

obez

beđi

vanj

a pr

avor

emen

e re

aliz

acije

. M

FE tr

eba

da b

ude

zast

uplje

no n

a ov

im sa

stan

cim

a.

Page 31