1/8

Katarina Gaži Pavelić, EOQ Quality Manager i Auditor

Izvršni direktor za kvalitetu, “Bilokalnik” d.d., Koprivnica. KVALITETA U JAVNOM SEKTORU

Sažetak: Neminovne i sveobuhvatne promjene koje očekuju Hrvatsku u narednim godinama prije

svega uključuju promjene rada javnog sektora. Novi način privređivanja uvjetuje i nove, drukčije

potrebe glavnih korisnika javnih usluga. Javni sektor se mora otvoriti utjecaju tržišta i u svoj rad

inegrirati metode rada privatnog sektora. Prihvaćajući osnovnu koncepciju kvalitete i odnoseći se

prema građanima i ostalim korisnicima svojih usluga kao prema kupcima, rad javnog sektora postaje

bolji, brži i jeftiniji. Neophodnu promjenu prema kvaliteti ostvaruje putem odlučnog vodstva i jasne

vizije.

Uvod

"Ako ne mislite na budućnost, ne možete je ni imati." (John Galsworthy)

U vrijeme McLuhanovog globalnog sela i unifikacije tržišta, te žestoke konkurencije, onaj tko razumije

što kvaliteta predstavlja za kupca, kako ju on definira i kako se njegovi zahtjevi mogu zadovoljiti, je na

njaboljem putu da ovlada tržištem i osvoji novo. Kupac ne samo da određuje što je kvaliteta, već određuje i

koliko može koštati. Uvijek želi bolju kvalitetu i okreće se onome tko mu je pruža po nižoj cijeni. Zadnjih

desetljeća u tome su bili izuzetno uspješni Japanci. Pokazali su da se primjenom koncepcije kvalitete u

poslovanju može vrlo uspješno stvarati ne samo bolja kvaliteta proizvoda i usluga, već i uz manje troškove.

Amerika, a zatim i Evropa, su nakon toga krenule istim putem. Danas nema niti jedne uspješne organizacije na

svijetu koja nije prihvatila i ugradila načela kvalitete u svoje poslovanje.

No, kvaliteta je kao nezaustavljiva bujica koja traži sve šire prostore. Razumljivo je da po principu

kvalitete ne može djelovati samo jedan, izdvojeni dio nekog društva. Ekonomski subjekti na nekom

tržištu mogu biti efikasni i zadovoljiti svoje kupce ako državni servisi o kojima izravno ovise (ministarstva,

komore, inspektorati, carina, prijevoznici i td.) također djeluju po principu kvalitete. Kvaliteta se počela

prelijevati i primjenjivati u javnom sektoru - ministarstvima, ustanovama i javnim poduzećima. Vlade su

odlučile poboljšati i modernizirati javni sektor. Postavile su vrlo jasan cilj: svoje usluge učiniti jednostavnijima i

primjerenijima za svoje korisnike - građane. To zanči da javni sektor pruža uslugu koja:

korisnike/kupce stavlja na prvo mjesto

ohrabruje dostupnost i omogućuje izbor

efikasno koristi novu tehnologiju

efikasno koristi resurse

se inovira i poboljšava

Prihvaćajući osnovnu koncepciju kvalitete i odnoseći se prema građanima i ostalim korisnicima svojih

usluga kao prema kupcima, rad javnog sektora postaje bolji, brži i jeftiniji.

2/8

Status quo javnog sektora

"Ako se radi kako se uvijek radilo, dobiva se što se uvijek dobivalo." (Nepoznati)

Državna tijela, poduzeća i ustanove ne dolaze u krizne situacije kao privatni sektor. Vanjski poticaji na

promjenu se ignoriraju i o njima se ne razmišlja. U Hrvatskoj privatni sektor nastoji djelovati prema

novim, tržišnim pravilima poslovanja. Istovremeno, državna tijela i ustanove rade kao da je okružje

nepromijenjeno. Osim kozmetičkih promjena naziva ureda ili pojedinih radnih mjesta, sve je ostalo

isto. Stare sistemske naslage i način rada pokazali su se vrlo žilavim i otpornima, uzrokujući velike

probleme onima zbog kojih postoje - poduzećima, poduzetnicima, drugim administrativnim tijelima i

građanima. Jedan od mnogih uzroka takvog stanja je i to što je svakoj birokraciji inherentno

održavanje statusa quo na uštrb promjena i poboljšanja. Javni sektor će, ako mu se dozvoli, u svojim

tijelima i ustanovama održavati tradicionalni sustav rada i djelovanja, bez obzira na nove i bolje

načine. Boljom analizom se može utvrditi da još uvijek djeluje prema autoritarnom radnom sustavu 19

- og stoljeća, iako su njegovi "kupci" prihvatili novi i efikasniji načini poslovanja. Javnom sektoru su

autoritet, tehnologija i specijalizacija važniji od ljudi, kreativnosti i poboljšanja.

Politika je također značajni kočničar pozitivnih promjena. Politički pobjednici ne prihvaćaju programe

politički pobijeđenih čak i ako su dobri. Svakom promjenom vlade najčešće se mijenja način rada

javnog sektora, kreće se od nule, kao da ono ranije nije postojalo. Umjesto da postoji kontinuitet dobro

odabranih i provedenih rješenja, iznalaze se nova. U takvim okolnostima, kada se svakih nekoliko

godina kreće od početka, nema napretka. Danas je u Hrvatskoj na djelu druga krajnost - svaka

promjena lošeg rad javnog sektora paralizira se zbog lažne forme "kontinuiteta", održanja fiktivnog

političkog "mira" i statusa quo. Zatim, u tranzicijskim zemljama poput Hrvatske, dodatno je prisutan još

jedan vrlo ozbiljan problem. Utvrđeno je da je velika, spora, skupa i neorganizirana administracija

značajno korumpirana. Borba protiv korupcije se upravo pokreće u Hrvatskoj, ali bez promjene ustroja

i načina djelovanja javnog sektora neće biti djelotvorna. Kvaliteta, naravno, nije apsolutna panacea za

sve poslovne probleme, ali inozemna iskustva pokazuju da je uvođenje i primjena glavnih principa

kvalitete vrlo dobro sredstvo u povećanju efikasnosti rada javnog sektora i smanjenju potkupljivosti na

svim razinama. No, za uspješnu primjenu principa kvalitete neophodna su dva preduvjeta: odlučnost

vodstva, dakle vlade i resornih ministara, i dobro odabrana metoda.

Važnost liderstva

"Pravi lider svoje sljedbenika čini dvostruko vrednijima." (Stephen Neill)

Najmanje su dva razloga zbog kojih se odgovorni ljudi (ministri, ravnatelji, pročelnici i dr.) u javnom

sektoru odlučuju za kvalitetu. Jedan od njih je strah od neuspjeha koji se javlja kao strah od gubitka

posla ili značajnog povećanja troškova, tj. budžeta. Tada su odgovorne osobe spremne probati bilo

što - čak i metode poboljšanja kvalitete.

Drugi je introspekcija. Određeni broj osoba, preispitujući sebe i svoje menadžerske sposobnosti,

spoznaje da je upravo kvaliteta ono što će značajno unaprijediti njihovo djelovanje i način

3/8

rukovođenja. To su ljudi koje uzbuđuju nove ideje i koji su u stalnoj potrazi za najboljim metodama

vođenja bilo koje organizacije kojoj su na čelu. Oni su u potpunosti svjesni svoje vodeće uloge i

odgovornosti.

U Hrvatskoj je prisutan treći, u pravilu i jedini, razlog za uvođenje svega novoga, pa tako i sustava

kvalitete u javni sektor. Naime, inicijativu u obliku uvjeta daju inozemni partneri zahtijevajući

usklađenje s njihovim standardima koji se osnivaju na nekom od principa kvalitete (ISO 9000, 14000,

TQM, Deming i td.). Pripreme za ulazak u Evropsku zajednicu uključuju prihvaćanje načina rada

uobičajenog u zemljama Zapadne Evrope, a to podrazumijeva rad prema konceptu kvalitete.

Najbolje je kada je bilo kakva promjena inicirana iznutra. Takve promjene potiću osobe koje imaju

viziju i ne boje se prihvatiti nešto novo. Najčešće ih se naziva vođama ili liderima. Ključ uspješne

implementacije principa i metoda kvalitete je neosporno vezan uz liderstvo. Nedostatak

opredijeljenosti vodećih osoba za kvalitetu je primarni uzrok neuspjeha implementacije sustava

kvalitete u bilo koju organizaciju. Prema J. Juranu, svaka uspješna kvalitativna revolucija uključuje

aktivno sudjelovanje vrhovnog vodstva. Nema izuzetaka! W. E. Deming smatra da je transformacija

kakvu zahtijeva kvaliteta posao vrhovnog vodstva koji se ne može delegirati. To je stoga što kvaliteta

nije sredstvo ili program za brzo popravljanje nastalih problema, već je duboka transformacija.

Odgovorne osobe moraju prepoznati potrebu za procjenom, strateškim planiranjem i razvojem

dugoročnog, integralnog pristupa kvaliteti unutar cijele organizacije. Liderstvo je neophodno u

nametanju usmjerenja na kupca, stalne edukacije i osposobljavanja zaposlenika. U konačnici, uspjeh

ili neuspjeh proizlazi iz ispravne procjene o tome kako postići kriterije kvalitete koji zadovoljavaju

kupce i vrste liderstva potrebnog za mobilizaciju organizacije u datim budžetskim mogućnostima.

Kada konačno u javnom sektoru sazrije svijest da je potrebna promjena, ne zna se od kuda početi.

Koji pristup primjeniti? Kako u svakom pojedinom ministarstvu, ustanovi, službi ili poduzeću definirati

kvalitetu? Koja je uloga lidera? Tko je lider? Kako primjeniti ulaznu kontrolu na usluge (mogu li se

usluge poistovjetiti s proizvodima)? Koliko su u provedbu sustava kvalitete uključeni zaposlenici i na

koji način? I ono najvažnije, tko su "kupci" (građani, zaposlenici, druge ustanove), a tko dobavljači? Na

ova pitanja nema jednostavnih i brzih odgovora. Mora se imati na umu da svaki dio javnog sektora ima

specifičnu misiju i kulturu, te da se mora odabrati sustav koji će najbolje zadovoljiti te posebne

zahtjeve. Uspješna iskustva govore o nekoliko mogućih načina implementacije kvalitete u neku

organizaciju, pa tako i u javni sektor. To su:

sustav kvalitete prema vodećim principima Crosbya, Deminga ili Jurana

sustav kvalitete prema zahtjevima TQM-a (upravljanja potpunom kvalitetom)

sustav kvalitete prema zahtjevima norme ISO 9000

Crosby, Deming i Juran

"Svi modeli su krivi, neki modeli su korisni." (W. Edwards Deming)

Implementacija prema vodećim principima gurua kvalitete Crosbya, Deminga i Jurana daje odlične

rezultate. Potrebno je odabrati pravi put, onaj koji odgovara datoj organizaciji, njezinoj kulturi i viziji i

4/8

primjeniti ga. Najgore što se može dogoditi je mijenjati pristup na pola puta: s Crosbya prijeći na

Deminga ili Jurana. Zato priprema cijelog projekta mora biti vrlo detaljna i stručna.

Crosby, Deming i Juran imaju puno dodirnih točaka u svojim pristupima kvaliteti. P. Crosby stavlja

naglasak na tvrdnju da se kvaliteta postiže sprećavanjem grešaka i usklađenjem sa zahtjevima. Krajnji

cilj njegovog pristupa je kupcima pružiti proizvode i usluge bez greške. Veliki je zagovornik metode

"nula grešaka". W. E. Deming definira kvalitetu kao zadovoljenje sadašnji i budućih potreba kupaca. U

svojih 14 točaka zahtijeva da menadžment nauči što su mu odgovornosti i preuzme vodstvo. U srži

filozofije J. Jurana leži projektni pristup kvaliteti. Njegov pristup je usmjeren na procese planiranja,

kontrole i poboljšanja kvalitete kao načina da se upravlja kvalitetom.

Sva trojica se slažu da je vrhovno vodstvo odgovorno za uspostavu organizacijske kulture koja mora

proizaći iz čvrste opredjeljenosti za kvalitetu. Organizacijska vizija mora biti jasna svima i svaki

postupak upravljanja mora voditi zadovoljenju te vizije. Od bitne važnosti su dobra komunikacija,

suradnja i timski rad unutar cijele organizacije. Neophodna je stalna edukacija i obučavanje na svim

razinama kako bi se stvorio zajednički jezik kvalitete i razvila umijeća i sposobnosti zaposlenika. Ovi

eksperti se slažu da je više od 85% svih problema vezanih uz kvalitetu uzrokovano politikom ili radom

vodstva. Također se slažu da je postizanje kvalitete

okrenute kupcu dugoročni proces koji ne donosi rezultate

preko noći. Poboljšanja će se vidjeti tokom vremena

putem smanjenih troškova, a organizacije će, što je

ustvari i najvažnije, biti u stanju predvidjeti i sprijećiti

probleme.

Crosbyev, Demingov i Juranov pristup ne predstavljaju

programe u uobičajenom smislu riječi, nemaju početni i

završni datum. To su filozofije menadžmenta koje imaju

za cilj dugoročna poboljšanja putem primjene strateškog

planiranja kvalitete. Te tri filozofije su bile implementirane

dugi niz godina u raznim organizacijama u različitim

zemljama. Kao filozofije obuhvaćaju, uz ekonomske

čimbenike, i zaposlenike organizacije. Pridaju veliku

važnost onome što je neophodno za promjenu kulture

organizacije: zadovoljstvu zaposlenika, edukaciji i radnom

okruženje, stvaranju timova, timskom radu, suradnji i

participaciji.

1. Proces stalnog poboljšanja

kako ga je zamislio Juran

5/8

TQM i ISO 9000

"Cilj bez metode je besmislica." (W. Edwards Deming)

Uspješni pristupi implementaciji kvalitete u osnovi imaju TQM i ISO 9000. Jedan ili drugi pristup se

odabiru na osnovu stvarnih potreba i zahtjeva.

Upravljanje potpunom kvalitetom ili TQM počinje od samog vrha neke organizacije sa dugoročnom vizijom

cilja kojemu organizacija teži i odlukom da se ta vizija ostvari. TQM je dobro planirani proces koji se

integrira u poslovni plan organizacije, a kojim se stalnog poboljšavaju svi procesi unutar organizacije u

svrhu zadovoljenja zahtjeva kupaca, kako vanjskih, tako i unutarnjih. TQM nije "jedan od načina", već je

jedini način djelovanja. Temelji se na 15 važnih elemenata u kojima su sadržani osnovni principi kvalitete,

počevši od odgovornosti vrhovne uprave do zadovoljenja kupca koji jedini određuje što je kvaliteta.

Uspješna primjena osnovnih

principa TQM ima veliki broj

zagovornika, naročito u javnom

sektoru. Prvenstveno zato što je

zahtjeve kvalitete vrlo jednostavno

primjeniti pomoću raznih alata.

Pokazalo se da TQM pomaže u

eliminaciji prevelike birokracije,

stvara suradnju između pojedinih

odjela i daje relativno brze

rezultate. No, ne smije se misliti da

je TQM, za razliku od već

navedenih pristupa, brzo rješenje

za probleme kvalitete.

Implementacija će uspjeti samo

ako postoje slijedeći uvjeti:

jaka potpora rukovodstva svih

razina,

jasne smjernice vrhovnog tima za kvalitetu,

izobrazba i timski rad na svim razinama,

ovlaštenost zaposlenika

odlučivanje koje se temelji na podacima i informacijama

Sustav kvalitete premo normi ISO 9000 je početak puta prema kvaliteti, a ne krajnji cilj. Sustav

upravljanja kvalitetom je kao glavica luka, a ISO 9000 je samo jedna od ovojnica. U našim uvjetima je

odlična početna stepenica prema kvaliteti, iako sadrži samo minimalne kvalitativne zahtjeve. Oni traže

da organizacija jasno definira što radi, opiše taj rad u priručniku kvalitete, osigura da radi što kaže,

osigura da njezino djelovanje bude efikasno i stalno ga poboljšava. Kvaliteta definitivno postaje

upravljačka funkcija. ISO 9000 je dovoljno fleksibilan u svojoj primjeni i može se vrlo uspješno

implementirati u bilo koju javnu organizaciju.

2. Ključni principi TQM modela

6/8

Neophodnost promjene

"Ne možemo postati što želimo ostajući što jesmo." (Max DePree, Leadership is an Art)

Najteže je pokrenuti promjenu, započeti proces stalnog kretanja prema poboljšanju, usvajanju novih i

efikasnijih metoda rada organizacije. U javnom sektoru daleko teže zbog već navedenog nedostatka

kako unutarnjih, tako i vanjskih poticaja. Kada ipak sazrije unutarnja spoznaja da je promjena

neophodna (u najboljem slučaju, jer tada sami planiramo tempo i obuhvat promjene) ili stigne zahtjev

izvana (u najgorem slučaju, jer nam drugi određuju tempo i obuhvat), treba odabrati model prema

kojemu će se sustav kvalitete implementirati. No, čak ni jedan od prethodno navedenih modela ne

može jamčiti uspjeh ako se u obzir ne uzmu glavni čimbenici svake promjene.

1. Vrijeme Svaka promjena i koristi od promjene zahtijevaju puno više vremena nego se u početku misli.

Sveobuhvatna promjena i potpuna implementacija kvalitete u organizaciju mogu trajati nekoliko

godina. Ljudi se obeshrabruju kada ne vide brze rezultate. Zato je bolje početi s kratkoročnim i lakše

dostižnim ciljevima ili pilot programima (jedan sektor, ministarstvo ili veći odjel). Vidljivi rezultati

pružaju osjećaj napretka i uspjeha.

2. Otpor Bez obzira na prirodu i ciljeve promjene, jedan dio ljudi će pružati otpor zbog neznanja,

nerazumijevanja i ovisnosti o kaosu. Ima veliki broj ljudi koji voli kaotične situacije u kojima ništa nije

definirano i transparentno, te nema osobne odgovornosti za loše obavljene poslove ili greške. Ove

ovisnike ne motivira spoznaja da će sustav kvalitete pomoći u racionalizaciji i boljoj organizaciji

svakodnevnog posla. Zato se promjena mora predstaviti tako da ipak mobilizira entuzijazam i otpor

svede na njamanju moguću mjeru.

3. Vodstvo (liderstvo) Uspjeh i neuspjeh svake promjene izravno ovise o sposobnosti vodstva da predvodi promjene. Zato je

potrebno da lideri imaju jasnu viziju o onome što žele postići promjenama. Kada ljudi vide da vodstvo

ozbiljno shvaća i provodi promjene, tada će i oni pružati manji otpor i uključiti se u proces. Ako vodstvo

oklijeva i delegira svoje obaveze i odgovornosti, ljudi će procijeniti da su promjene retoričke prirode i

nevažne.

4. Ustrajnost Proces mijenjanja nije lagan. Najgore je da vodstvo započne s promjenama i da ih zaustavi u trenutku

kada dođe do značajnijih poteškoća. To rađa prezir i prema vodstvu i prema promjeni. Lideri moraju

biti na čistu da moraju biti izdržljivi i strpljivi da i ostatak organizacije shvati o čemu se radi.

Konzistentnost

Osnovna greška vodstva je kada se ne ponaša konzistentno s principima koje nastoji implementirati.

Kada, na primjer, ne reagira na pružanje loše usluge, odmah daje do znanja da mu ustvari i nije stalo

do promjene. Isto je u slućaju kada se prema svojim zaposlenicima ne odnosi kao prema kupcima i td.

5. Inicijativa Ljudi prihvaćaju promjene koje im osobno koriste. Kod prezentiranja i uvođenja kvalitete važno je

naglasiti koristi za svakoga osobno.

7/8

6. Komunikacija Promjena će uspjeti jedino ako je komunikacija o njoj dobra. Komunikacija mora biti česta,

izbalansirana (pozitivni i negativni učinci) i dvosmjerna.

Zaključak

"Mogli bismo stajati na vrhu svijeta umjesto što sve dublje tonemo u blato". (Meatloaf, iz pjesme "All

Dressed Up and No Place to Go.")

Nepokretnost i želja za statusom quo su inherentni svakoj administraciji Neminovne i sveobuhvatne

promjene koje očekuju Hrvatsku u narednim godinama prije svega uključuju promjene rada javnog

sektora. Javne ustanove i službe ne smiju biti kočničar brzo promjenjivog i prilagodljivog privatnog

sektora. Novi način privređivanja uvjetuje i nove, drukčije potrebe glavnih korisnika javnih usluga:

građana. Oni žele brzu, efikasnu i svojim potrebama primjerenu uslugu. Zato javni sektor mora u

središte svog djelovanja staviti želje i zahtjeve korisnika, tj. ugraditi u svoje poslovanje osnovne

principe kvalitete. Mora vrlo jasno i svima razumljivo definirati svoju misiju i za nju osigurati opću

potporu. Jedino tako će se uspješno othrvati problemima koje uzrokuju izborne ili zakonodavne

promjene. Također si mora postaviti dostižne, mjerljive, brzo ostvarive ciljeve. Najvažniji su rezultati -

rast ili pad stope krivičnih djela, količina vremena potrebnog za dobivanje građevinske dozvole i sl.

Jasno mjerljivi rezultati građanima jamče da je njihova vlada odgovorna i kao takva može računati na

njihovu potporu čak i u kriznim situacijama. Zatim, javni sektor se mora otvoriti utjecaju tržišta i u svoj

rad inegrirati metode rada privatnog sektora. Marketing, propaganda i odnosi s javnošću su moćna

oružja privrednih organizacija koja su izuzetno primjenjiva u javnom sektoru. Ne treba zanemariti

telekomunikacijsku i informatičku tehnologiju koje značajno olakšavaju i ubrzavaju komunikaciju s

korisnicima.

Da li će sustav kvalitete graditi prema načelima jednog od eksperata kvalitete, Crosbyu, Demingu ili

Juranu ili prema TQM-u ili normama ISO 9000, to je stvar odabira. Svaki od tih pristupa se pokazao

izuzetno djelotvornim u javnim sektorima zemalja razvijenog svijeta. Nakon odabira je najvažnije,

putem odlučnog vodstva, prebroditi osnovne zapreke svakoj promjeni. Za to je neophodna svima

jasna vizija onoga što se promjenom želi postići.

Literatura:

Brian L. Joiner, Peter R. Scholtes, Total Quality Leadership vs. Management by Results, TQM

BBS, 1999.

J. Gerald Suarez Tqlo, Three Experts on Quality Management, Publication No. 92-02, Department

of the Navy by: Office of the Under Secretary of the Navy, 1992.

P. B. Crosby, Let s talk quality, McGraw-Hill, New York, 1989.

D. A. Garvin, A. March, DON Executive Steering Group guidance on Total Quality Leadership;

Department of the Navy, Washington, DC, 1986.

8/8

1. A. Houston, J. Shettel-Neuber, J. P Sheposh, A note on quality: The views of Deming, Juran, and Crosby,

(9-687-011), Harvard Business School, Boston, MA, 1986.

Quality Management in the U.S. Department of Labor, Quality Improvements at the Department of

Veterans Affairs, Internet, 2001.

David C. Couper, Chief of Police, City of Madison, WI, Quality Improvement and Government: Ten

Hard Lessons From the Madison, 1996.

Autor teksta: Katarina Gaži Pavelić, EOQ Quality Manager i Auditor, Izvršni direktor za kvalitetu,

“Bilokalnik” d.d., Koprivnica.