Ocena projekata i donošenje odluka o investicijama u

javnom sektoru

Glenn P. Jenkins

Queen’s University, Kanada

Eastern Mediterranean University, Kipar

29. februar 2008.

Sadržaj prezentacije

I. Međunarodno iskustvo u pripremi javnih investicija

MALEZIJA početak 1971. KANADA početak 1974.

II. Studija slučaja: Primena integrisane ocene projekata

3

I- Međunarodno iskustvo u pripremi javnih investicija

4

Komponente dobrog programa javnih investicija

Strateško usmerenje politike

Koordinacija između centralnih ministarstava koja definišu politiku i resornih ministarstava

Izbor i odobrenje investicija

Praćenje implementacije i ocena rezultata politike

5

Investiciono planiranje: Malezija

• Mozak sistema je Odsek za ekonomsko planiranje u kabinetu premijera

• Tesna koordinacija politike od strane Odseka za ekonomsko planiranje se resornim ministarstvima

• Savezna ministarstva i pokrajinske vlade su odgovorne za ocenu projekata na osnovu metodologija koje definiše Odsek za ekonomsko planiranje

• Sistem se bazira na tesnom praćenju projekata od strane Odseka za implementaciju i koordinaciju u kabinetu premijera

• Akcenat na rezultatima – blisko praćenje implementacije uz akcenat na delotvornosti investicija u cilju ispunjenja njihovih visokih ciljeva u pogledu ekonomskog rasta.

6

Malezijski sistem planiranja razvoja

Kabinet ministara

Nacion. savet za planiranje (NSP)

Nacionalni odbor za razvojno planiranje (NORP)

Odsek za ekon. planiranje (OEP)

Međuagen. grupa za planiranje (MGP)

Nacionalni

akcioni savet

Odsek za implementaciju i koordinaciju

Savezna ministarstva i

agencije

Pokrajinska vlada

Nacrt

Nacrt

politike

Nacrt

Opšti okvir

Cirkulari Cirkulari

Predlozi

Sekretarijat

7

Unapređenje analitičkih veština: Malezija

• Nakon 4 godine službe svaki član administrativnog (rukovodećeg) kadra dobija jednu godinu obuke u Nacionalnom institutu za javnu upravu INTAN.

• Od 1971. do 1990-ih godina program obuke je obuhvatao osmonedeljni kurs Projektnog planiranja i ocene i sličan kurs u Upravljanju projektima.

• Fokus na ex-ante oceni investicija je oslabio 1990-ih godina zbog preteranog oslanjanja na strateško planiranje, što je dovelo do loših projekata.

• Ova slabost je uočena. Godine 2008. vlada je sklapila ugovor za obuku 100 članova nacionalnih i pokrajinskih OEP o integrisanoj oceni investicija i upravljanju projektima.

8

Investiciono planiranje: Kanada

Godišnji budžet je centralni instrument za očuvanje fiskalne discipline i

usmerenja politike vlade.

Usmerenje politike daje Odbor vlade za prioritete i programe (premijer, ministar finansija, predsednik Odbora za trezor)

Budžetske alokacije za LM daje Ministarstvo finansija, izbor konkretnih projekata vrši LM.

Sve veće investicione rashode moraju da ocene LM i odobri Zajednički odbor Sekretarijata Odbora za trezor i Ministarstva finansija.

Svako centralno ministrarstvo ili sektorsko ministarstvo ima odsek za evaluaciju.

Radi kako Ex-Ante tako i Ex-Poste evaluaciju.

Praćenje implementacije vrše sektorska ministarstva, a finansijso praćenje vrši Sekretarijat Odbora za trezor sa jakom Kancelarijom Generalnog revizora

9

Investiciono planiranje: Kanada

Sekretarijat Odbora za trezor izdaje smernice za

ocenu investicija.

Sada postoje smernice po sektorima za evaluaciju

skoro svih vrsta projekata i programa.

Na primer, Kanadske smernice o rentabilnosti:

Regulatorni predlozi (izdati u oktobru 2007. godine)

10

Kanadsko uputstvo o analizi rentabilnosti: propisi

1. KORAK Identifikacija pitanja, rizika i bazne situacije 1.1 Inkrementalni uticaji 1.2 Definisanje baznog scenarija (bez projekta)

2. KORAK Definisanje ciljeva

3. KORAK Razvoj alternativnih opcija

11

Kanadsko uputstvo o analizi rentabilnosti: Propisi

4. KORAK Ocena koristi i troškova svake pojedinačne alternativne opcije 4.1 Identifikacija značajnih uticaja 4.2 Merenje koristi 4.3 Merenje troškova 4.4 Kriterijumi 4.5 Analiza isplativosti 4.6 Uticaji na nosioce interesa 4.7 Diskontne stope 4.7.1 Racionalni pristupi diskontnoj stopi 4.7.2 Diskontna stopa za Kanadu 4.7.3 Troškovi i koristi na godišnjem nivou

5. KORAK Izrada računovodstvene tabele 5.1 Analiza rentabilitnosti 5.2 Analiza nosilaca interesa

12

Unapređenje analitičkih veština: Kanada

Programi redovnih i postdiplomskih univerzitetskih studija u Kanadi u oblasti ekonomije i javne uprave nude jedan ili više predmeta koji se odnose na ocenu investicija

Smernice Odbora za trezor obezbeđuju dobar paket alata za obuku za one koji žele da se bave ocenom projekata.

Konsultanti iz privatnog sektora se često angažuju da urade ocene investicija u javnom sektoru.

Konsultanti su veoma motivisani da poštuju pravila koja definiše Odbor za trezor. Pored toga, konkurencija obično utiče na privatni sektor da vremenom unapredi kvalitet analize.

13

Str

ateš

ko

usm

eren

jeP

oli

tike

Ko

ori

dn

acij

aIm

ple

m-

enta

cija

MALEZIJA

Kabinet ministara

MF Min. za razvojNB

NSP

NORP

OEP

Sektorska ministarstva

Pokrajinskevlade

ČILE

Kabinet ministara

Ministarstvo za planiranje

Izbor projekta

KANADA

Odbor zapolitike

& programe

Izbor projekta

MOF

Odbor zatrezor

Stroge smernice& fin. ograničenja

Fin. ograničenja

Budžetskiodbor

Smernice

Kabinet ministara

Sektorskaministarstva

Sektorskaministarstva

Izborprojekta

14

Zaključci na osnovu međunarodnog iskustva

Postoje različite institucionalne strukture u javnom sektoru, ali uspeh zavisi od motivisanja birokratije da uradi visokokvalitetne ocene projektnih ideja.

U Maleziji je prisutan strah od ulaska u loš projekat koji je teško realizovati. Ministarstva ne žele da ih uhvati ICU i kazni projekt menadžera. Ovaj sistem je stavio preveliki akcenat na sposobnost implementacije projekta, a ne da projekat mora da ponudi dobar odnos troškova i rezultata.

15

Zaključci na osnovu međunarodnog iskustva

Kanada je veoma decentalizovana u donošenju državnih odluka.

Glavna sankcija protiv ministarstva koje loše radi pripremu i ocenu projekata je odlaganje odobrenja takvih investicija od strane Odbora za trezor i Ministarstva finansija.

U Kanadi birokrate se plaše da će projekat biti neuspešan i da će Generalni revizor (GR) tome dati puno publiciteta.

Kancelarija Generalnog revizora angažuje kao stalne i povremene saradnike najkvalifikovanije ekonomiste i stručnjake za evaluaciju projekata u zemlji. Oni neprestano objavljuju evaluacije.

Generalni revizor uživa veliko poštovanje. Vlade su gubile izbore zbog dokaza o investicijama u javnom sektoru u kojima su veliki iznosi uludo potrošeni. Što je otkrio Generalni revizor.

Državni službenici mogu da budu smenjeni ili degradirani ukoliko se u izveštaju generalnog revizora kaže da su nekompetentno vršili svoj posao.

16

Zaključci na osnovu međunarodnog iskustva

Preduslov za implementaciju sistema ocene za investicije u javnom sektoru je posedovanje ključnog osoblja koje podrazumeva adekvatno obučene analitičare – da bi barem mogli da na pravi način nadziru privatne konsultante.

Reformski proces treba da započne izgradnjom osnove znanja državnih službenika.

Sistem ocene investicija se obično primenjuje tek kada kreatori politike vide korisiti od primene modernih tehnika ocene investicija.

Obično nespremnost da se implementiraju novi sistemi bez osoblja obučenog za posao.

17

II- Studija slučaja: Primena integrisane ocene projekata

18

Osnovne činjenice: Gradski vodovod I kanalizacija (GVK) je identifikovao južnu Manilu kao region

sa najvećom potrebom za povećanim snabdevanjem pitkom vodom iz vodovoda na Filipinima.

Cil projekta je da dovede dovoljne količine kvalitetnije pitke vode do 85% domaćinstava u regionu, uz smanjenje zdravstvenih problema prouzrokovanih neadekvatnim snabdevanjem čistom vodom i kanalizacijom u regionu.

Azijska razvojna banka i druge finansijske institucije su finansirale oko 63 procenta cene inicijalne investicije, dok je GVK finansirala ostatak investicionih troškova.

Investicija je trebalo da se privede kraju do 2004. godine. Očekuje se da će projekat biti u funkciji 30 godina.

Primer slučaja: Projekat distribucije vode u južnoj Manili

19

Projekat distribucije vode u južnoj Manili

Projektovani rezultati projekta:

Procenjeni ukupni troškovi: 1.369,5 miliona filipinskih pezosa iz 1990. godine

Rezultati finansijske analize: marginalno negativna NPV od -77,76 miliona pezosa uz realnu diskontnu stopu od 9 %.

Rezultati ekonomske analize: pozitivna ekonomska NPV od 2117,87 miliona pezosa uz realnu diskontnu stopu od 10,3%.

Cena na granici rentabiliteta za nova proširenja je oko Ps. 5,2/m3.

Projekat je potencijalno ekonomski atraktivan ali finansijski slab. Postoji rizik od neuspeha ukoliko se ne smanji mogućnost lošeg finansijskog rezultata.

Stvaran rezultat: Projekat nije uspeo da pruži uslugu koju je obećao zbog neadekvatnih finansijskih operativnih prihoda.

20

EKON. VREDNOST

FINANSIJSKA VREDNOST

PORESKI UTICAJ

NETO KORIST ZA POTROŠAČE

NETO KORISTI ZA RADNU SNAGU

=

+

+

EKONOMSKA VREDNOST

FINAN. VREDNOST

PORESKI UTICAJ

NETO KORIST ZA

POTROŠAČE

NETO KORIST ZA

RADNU SNAGU

=+

21

Distributivna analiza neto koristi

Usaglašavanje između ekonomske/finansijske i distributivne analize:

DISKONTNE STOPE

Finansijska 9%

Ekonomska 10,3%

Ekon. NPV @ 10.3%= Fin.NPV@10,30% + NPV Ekst. @10,30%

2.117,87 = -442,60 + 2.560,47

= 2.117,87

Distribucija ukupnih neto koristi: Potencijalno velike koristi za siromašne.

Država

Korisnici koji ne plaćaju

Korisnici koji plaćaju

Tehničke usluge

Dobavljači vode

NPV Ekst. @ 10,3% 17,22 740,28 1.921,32 24,38 -142,72

22

KRATAK PRIKAZ KRITERIJUMA ZA DONOŠENJE ODLUKA O

PROJEKTIMA:

1. Finansijska NPV

2. Finansijska IRR

3. Godišnji indikatori DSCR

4. DSCR

5. Ekonomska NPV

6. Ekonomska IRR

7. PV uticaja na nosioce interesa

8. Verovatnoća neprihvatljivog rezultata

za svaki od gornjih indikatora (simulacija rizika)

Perspektiva vlasnika projekta

Perspektiva bankara

Perspektiva zemlje

Analiza distribucije

Analiza rizika

23

Project Parameters, and Real Investment Table(Tables 1a, 1b, 1c, and 1d)

Loan Schedule(Table 6)Tax and Economic

Depreciation Schedule

No tax depreciation table for Manila project

as no income tax

Total Investment Cash Flow (Real)(Table 8)

Equity Holder’s Cash Flow (Nominal)(Table 10)

Equity Holder’s Cash Flow (Real)(Table 11)

Production and Sales(Table 3a, 3b, 3c and 4)

Working Capital(Table 5)

Unit Cost of Production(End of Table 5)

(Kamatni rashodi)(Deprecijacija Troškovi)(Cena prodate robe)

(Taxes)

(Kredit)

Financial Analysis

Total Investment Cash Flow (Nominal)(Table 7)

Income Tax Statement(Manila water project does not pay corporate income tax )

Inflation and Exchange Rate Projections(Table 2)

(Kredit)Debt Service Capacity Ratios (Table 9)

Projektni parametri i tabela realnih investicija(Tabele 1a, 1b, 1c i 1d)

Kreditni plan(Tabela 6)Plan poreske i ekonomske

deprecijacije

Ne postoji tabela poreske deprecijacijeza projekat u Manili

pošto nema poreza na dobit

Ukupan tok gotovine investicije (realno)(Tabela 8)

Tok gotovine vlasnika kapitala (nominalno)(Tabela 10)

Tok gotovine vlasnika kapitala (realno)(Tabela 11)

Proizvodnja i prodaja(Tabela 3a, 3b)

Operativni troškovi & troškovi održavanja i obrtni kapital

(Tabela 4, Tabela 5)

(

(Taxes)

)

Financial Analysis

Ukupan tok gotovine investicije (nominalno)(Tabela 7)

Prijava za porez na dobit(Projekat vodovoda u Manili ne plaća porez na dobit preduzeća)

Projekcije inflacije i kursa(Tabela2)

)Racija kapaciteta otplate duga (Tabela 9)

Struktura analizeSlika 1:

24

Slika2 : Ekonomska analiza

1. korak: Nacionalni ekonomski parametri:a. Ekonomska oportunitetna cena kapitala b. Devizna premija (iz druge studije za Projekat vodovoda u Manili)

+2. korak:

Ekonomski konverzioni faktori za:a . Ekonomsku vrednost vode (Tabela 12)b. Projektni inputi, uključujućiInvesticijeOperativne troškoveRadnu snaguObrtni kapitalc. Kratak pregled konverzionih faktora (Tabela 13a-13b)

Izveštaj o ekonomskim troškovima i koristima(Tabela 14)

(Primenjuje se na Izveštaj o realnom finansijskom toku gotovine)

25

Slika 3: Analiza distribucije

A. Ekonomski realni tok neto resursa(Tabela 14)

B. Finansijski realni tok neto resursa(Tabela 8)

C. Neto tok resursa eksternih uticaja (Tabela 15)

D. Distribucija eksternih uticaja

(Sadašnja vrednost)

(Tabela 16)

E. Usaglašavanje ekonomskih i finansijskih

analiza:(Tabela 17)

- (Minus)

(Prinosi)

26

Slika 4: Analiza rizika

A. Analiza osetljivosti(Tabele 18, 19)

B. Varijable rizika(Tabela 20)

C. Rezultati(Tabela 21, Slika 1 i 2)