La consolidación del Estado en Costa Rica a partir de los servicios públicos (agua, electricidad e infraestructura)

Autores: Dr. Alberto Cortés Ramos M.Sc. Fernando Zeledón

Dr. Felipe Alpízar R. Resumen: Tabla de contenido 1. Introducción 1 2. Abordaje teórico 2 3. El debate en torno a la reforma del Estado costarricense y la empresa pública 6 4. Trayectoria estatal en servicios públicos 11 4.1Electricidad 11 4.2 Infraestructura Vial y los Servicios Públicos 11 4.3 La institucionalidad del agua desde una perspectiva histórica 17 5. Reflexiones finales: los retos del Estado Costarricense y elementos para la definición de su nuevo papel.

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Documento elaborado con el apoyo de la Fundación Friedrich Ebert San José, Costa Rica

Segundo borrador

3 de octubre de 2014

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1. Introducción La discusión sobre el Estado, su configuración, funciones y eventual reforma suele ocurrir de forma abstracta, apelando a numerosos lugares comunes. A pesar de la centralidad del Estado en la discusión sobre el sistema político, en Costa Rica la producción académica sobre este respecto no es tan generosa como se podría esperar (Vargas, 2012; Zúñiga, 1998, Villasuso, 1999; Alpízar y Chacón, 2013). En este artículo se pretende entonces abordar esa cuestión, tanto desde el punto de vista de la discusión teórica reciente, su vertiente empírica así como en el debate ideológico. De esta forma se pretende analizar la trayectoria del debate sobre el papel del Estado en el desarrollo, en particular tomando en cuenta su participación en actividades estratégicas o, lo que desde la perspectiva de Michael Mann, se conoce como el poder infraestructural del Estado (Mann, 1984). Para ello se estudiará a grandes rasgos la trayectoria de este debate en el caso costarricense, analizando los principales cambios llevados a cabo en la matriz de empresas e instituciones públicas relacionadas con tres sectores estratégicos: electricidad, infraestructura y agua en el período 1990-2013. Esto permitirá además formular algunos retos acerca de un nuevo papel del Estado en Costa Rica. electricidad La infraestructura vial de un país es clave para el desarrollo humano y el crecimiento económico. En Costa Rica existe un rezago de 30 años en caminos y puentes. En general, la infraestructura pública del país exhibe deterioros a vista y paciencia. En este estudio se trata sólo la materia vial, puntal de todo el sistema de comunicación y transporte de mercancías y personas. Si el énfasis del modelo de crecimiento económico basado en la liberalización comercial es la competitividad entonces, ¿Porqué no se hace un esfuerzo por desarrollar esquemas de inversión sostenible en la infraestructura vial? Durante estos 25 años se apuesta al modelo de concesión de obra pública mezclado con mecanismos de contratación administrativa y acciones directas del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, con un énfasis en la participación de empresas constructoras privadas como principal agente del mantenimiento, diseño, construcción y administración de obra vial. Hay una inyección de fondos públicos transferidos al sector privado importante con resultados exiguos o marginales. Esta suerte de alianza público-privada, promovida en América Latina ha tenido resultado variados pero en muchos casos sin un evidente impacto en el aumento del desarrollo humano. Por otra parte, el agua potable en tanto que necesidad humana indispensable, ha sido una cuestión que las sociedad costarricense se vio obligada a resolver de sus primeros años. Así se tiene por ejemplo, que la fundación de la ciudad de San José, estuvo relacionada con la disponibilidad de agua (González et.al. 1987). Como se verá con detalle más adelante, cada época de la historia costarricense ha estado relacionada con cambios en la gestión y la institucionalidad del agua. De esta forma, el estudio de esa institucionalidad sirve como una especie de marcador histórico de los procesos políticos y sociales de cambio y reforma en el estilo de desarrollo y la forma del Estado. Precisamente en esa asociación histórica radica la importancia de estudiar el agua como elemento central en la consolidación del Estado en Costa Rica.

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Las páginas siguientes inician este análisis a partir de un abordaje teórico que combina los estudios sobre estatalidad, la institucionalidad y la territorialidad. Seguidamente se recupera el debate reciente en torno al rol de la empresa pública y su relación con la reforma del Estado. En la siguiente sección se desarrolla con amplitud la trayectoria estatal en los tres servicios públicos comentados: infraestructura, electricidad y agua. Finalmente, en las conclusiones se plantean los retos del Estado Costarricense así como los elementos centrales para la definición de su nuevo papel. 2. Abordaje teórico

“A la teoría política le falta un sentido de territorio; al territorio le falta una teoría política.” (Elden, 2010:1)

Esta sección pretende situar el análisis histórico sobre la construcción del Estado en Costa Rica en el marco de los recientes debates académicos entorno a la nociones de Estado, territorialidad y estatalidad. Como se verá más adelante, existen fuertes vínculos entre esos conceptos y básicamente se busca en este apartado encontrar elementos teóricos que coadyuven en la comprensión de nuestro objeto y su particularidad histórica: el Estado costarricense se ha ido construyendo de forma paulatina y diferenciada territorialmente. Antes de probar esa hipótesis se deben aclarar algunos de sus términos centrales. Como bien lo señala Agnew (1994:53), las definiciones sobre el Estado que se encuentran en la teoría política suponen tres elementos. Primero, el ejercicio de un poder centralizado a partir de las instituciones políticas; segundo, el monopolio sobre el uso de la fuerza o la coerción y, tercero, la delimitación espacial en un territorio donde el ejercicio del poder estatal es válido, es decir, la soberanía del Estado. Así, por ejemplo el PNUD define al Estado como “…un conjunto de instituciones y relaciones sociales que cubre el territorio que éste delimita y sobre el cual ejerce normalmente la supremacía en el control de los medios de coerción…” (2004: 63-64). Jessop, por su parte define el Estado como “…un ensamble de instituciones y organizaciones cuya función socialmente aceptada es definir y ejecutar decisiones colectivas vinculantes en una determinada población en el nombre del interés común o la voluntad general.” (2008:9). Como se puede ver en estas dos definiciones, ambas se refieren a una autoridad política superior en la sociedad, pero difieren en cuanto al ámbito de acción, pues en el caso del PNUD se refiere al territorio mientras que en Jessop se habla de una población. Foucault, en su definición de gubernamentalidad discute sobre “…el conjunto de instituciones, procedimientos, análisis y reflexiones, cálculos y tácticas que han permitido ejercer esta forma específica y muy compleja de poder que tiene por blanco la población, por forma principal de saber la economía política, y por instrumentos técnicos esenciales los dispositivos de seguridad.” (Foucault, 1981:26). Al respecto, resulta interesante el énfasis que Michel Foucault pone sobre la población en vez del territorio (Elden, 2007).

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Así, la biopolítica se entiende como una forma de medir y gobernar un grupo de seres vivientes, la población, pero existen pocas referencias sobre el territorio. Cabe destacar que Elden entiende el territorio como un modo de organización socioespacial determinado históricamente y limitado geográficamente (2010:16). Para Michael Mann, la definición del Estado supone cuatro elementos: un conjunto de instituciones, la centralidad de la autoridad, un territorio demarcado y la supremacía coercitiva de la autoridad central (Mann, 1984:112). A partir de estos elementos, Mann reflexiona sobre el poder del Estado y distingue dos tipos: el poder despótico y el poder infraestructural. El poder despótico se refiere al rango de acciones que la elite estatal puede llevar a cabo sobre la sociedad, mientras que el poder infraestructural se refiere a la capacidad del Estado de penetrar la sociedad civil e implementar logísticamente las decisiones sobre el territorio (Mann, 1984:113). El poder del Estado puede manifestarse de forma económica, militar o ideológica. El Estado surge como una necesidad de ordenar la vida social y cumple cuatro funciones principales: mantener el orden interno, defensa y agresión militar externa, mantenimiento de infraestructuras de comunicación, redistribución económica. El Estado a su vez tiene una autoridad centralizada sobre el territorio. Esta combinación de la necesidad de contar con un Estado, su multiplicidad de funciones y su centralidad territorial explican el poder autónomo del Estado (Mann, 1984). Pero Mann también advierte de la importancia de considerar el Estado como una arena donde cristalizan las relaciones sociales en un determinado territorio. El Estado es un espacio en disputa, pero no es un espacio pasivo, sino activo. El Estado es arena y es actor a la vez. Sus acciones no siempre son asumidas pasivamente por la sociedad civil, pudiendo ser contestadas y resistidas, lo cual puede obligar a modificar su orientación, y las instituciones o el aparato institucional (lo que nosotros denominaremos la matriz de empresas públicas), son objeto de disputa entre diversos actores políticos que, en los estados democrático liberales contemporáneos, se resuelve de manera principal por medio de la competencia electoral. El aumento del poder infraestructural territorializa las relaciones sociales y aumenta la penetración del Estado en la sociedad civil, mientras que la pérdida del poder infraestructural le hace al Estado perder control de los recursos, decentrando y desterritorializando la sociedad civil (Mann, 1984:134). Así el poder autonómo del Estado se deriva de la utilidad de la centralización territorial de la vida social (Mann, 1984:135). Para Mann, donde existen Estados fuertes, las sociedades están territorializadas y centralizadas. En ese sentido, Agnew afirma que la importancia del territorio como fundamento de la organización política es una construcción moderna, producto de las condiciones políticas de la Europa del siglo XVII en adelante. También advierte de la falacia de entender el Estado territorial como un contenedor cerrado de la sociedad, pues esa se constituye en una trampa territorial, un error teórico y metodológico que se debe evitar y que resulta falaz dado las complejas interrelaciones existentes en la materia (Agnew, 1994). De hecho, las dinámicas transnacionales de distinta índole que no son contenidas por el Estado han ido aumentando a lo largo del siglo pasado y el presente, como un rasgo central del proceso de globalización.

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Peter Taylor (1994) ha sido uno de los autores centrales en la discusión sobre Estado y territorio. A partir de la noción de Giddens de que el Estado es un contenedor de poder, Taylor afirma que entender el Estado como contenedor de poder supone enumerar las cuatro funciones básicas: financiar y asegurar la defensa militar, manejar la economía, proveer identidad nacional y proveer servicios sociales. Los Estados siguen siendo el principal contenedor político, sin embargo enfrentan amenazas a su primacía debido a las crecientes complejidades de la economía mundial y la amenaza a los Estados que supone la globalización por lo que Taylor habla de contenedores que gotean (Taylor, 1994). De acuerdo con Agnew (2005), la territorialidad se define como el uso político, social y económico del territorio y se encuentra directamente relacionada con la soberanía. Para este autor, el concepto de soberanía está sujeto a debate, ya que se debe considerar, entre otras cosas, la base territorial de la soberanía y las formas en que la autoridad política se distribuye en el territorio, esto es la territorialización del poder. Al respecto, señala Agnew que se debe entender que la autoridad política no se restringe a los Estados y que tampoco es exclusivamente territorial (2005:441). La territorialidad tiene dos características: se ejerce en un espacio delimitado y la dominación y control del espacio se expresa como una modalidad de poder (2005:442). Agnew utiliza los conceptos de poder despótico y poder infraestructural de Michael Mann para señalar las formas que tiene el aparato estatal para ejercer el poder y destaca que la provisión de servicios públicos contribuyó a la territorialización de la soberanía. Agnew pretende discutir sobre soberanía y afirma que “la concepción de soberanía que ha predominado en la teoría política moderna se basa en la idea de la autoridad política exclusiva ejercida por el Estado en un territorio.” (2005:456). Según El Ouali la territorialidad es núcleo del Estado como comunidad política, pues afirma que “…la capacidad del Estado para sobrevivir reside en la efectividad de su territorialidad, esto es su habilidad de desplegar autoridad continúa y efectiva sobre el territorio y mantener cohesionada la población a su comunidad política.” (2010: 82). Los problemas de la efectividad de la territorialidad están relacionados con la globalización, que hace perder autonomía a los Estados, así como con la debilidad estatal para asegurar el control del territorio. Las vías de comunicación han sido estratégicas para asegurar la territorialización del espacio, esto es asegurar el control del Estado sobre el territorio. También destaca la importancia de la prestación de servicios y la implementación de políticas públicas como mecanismo para asegurar el control del territorio. Sassen (2013) destaca las estrechas relaciones entre los conceptos de territorio y territorialidad, toda vez que entiende este último como la construcción legal que marca la autoridad estatal exclusiva sobre el territorio. Sin embargo, plantea que se trata de una cuestión dinámica y una relación problemática pues el territorio es una producción social e histórica sujeta a las amenazas de la globalización (transnacionalismo, mercados globales, flujo de capitales etc.) así como dinámicas internas (narcotráfico,

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migración etc.) y diferencias en las capacidades estatales que ponen en entredicho esa autoridad exclusiva del Estado sobre el territorio. Painter (2010) retoma la discusión sobre territorio y llama a entenderlo como una entidad abierta, porosa y dinámica, que es producto de las relaciones que operan sobre el espacio. También se apoya en la idea de Agnew de distinguir la espacialidad del poder estatal del territorio estatal para defender la plasticidad de la espacialidad estatal. De esta forma el territorio se debe entender como el producto de las prácticas socio técnicas derivadas de las relaciones reticulares y no como una entidad cerrada y atemporal (Painter, 2010:1096). Esta reflexión llama la atención sobre la necesidad de trascender la comprensión de la jurisdicción nacional del Estado como su espacio natural, cerrado y estático, para pasar a una noción de territorio dinámico y producido históricamente según las prácticas sociales que ocurren sobre el mismo. También interesa retomar la discusión sobre hegemonía y gubernamentalidad. Según Sevilla (2014) el concepto de hegemonía de Gramsci se puede dividir en dos elementos: dominio y dirección intelectual y moral. Así, el dominio tiene que ver con la coerción estatal (justicia, policía, ejército), mientras que la dirección intelectual y moral tiene que ver con el despliegue más allá del Estado, en la sociedad civil. Esta dirección se convierte en la hegemonía al justificar la conducción de la sociedad por parte del bloque garantizando un orden político armonioso, estable y duradero (Sevilla, 2014:53). En la lectura gramsciana de Sevilla, la función de hegemonía es difusa, afecta a los individuos en su esfera privada y es pedagógica en el sentido de que les enseña a los individuos cómo comportarse y les inculca una concepción del mundo integradora. Según Sevilla, para Gramsci esa concepción del mundo se traslada al sentido común y las prácticas materiales y el lenguaje. Esta función hegemónica pretende la legitimación del proyecto político del bloque dominante y facilita el orden social, “…se trata de una forma de poder que se anticipa al conflicto social abierto, evitándolo.” Es importante notar las conexiones teóricas que se pueden elaborar entre esta explicación de la hegemonía de Gramsci con la concepción del poder tridimensional de Steven Lukes (2007). Lukes llama a comprender el poder, no solo como una relación entre individuo sino como una capacidad para evitar que surjan conflictos potenciales, evitar que se tomen ciertas decisiones y lograr el control de la agenda política. También es interesante hacer explícito los vínculos teóricos de la función pedagógica de la hegemonía de Gramsci con el concepto del habitus en Pierre Bourdieu y sobre todo la dominación simbólica que se ejerce a través del lenguaje (Bourdieu, 1985). Precisamente Sevilla pretende vincular también la noción de gubernamentalidad de Michele Foucault. Para eso distingue la gubernamentalidad policial, que se encarga del control y eventual represión de la población, de la gubernamentalidad liberal que regula la libertad de los individuos (Sevilla, 2014:55). Los vínculos entre Gramsci y Foucault saltan también a la vista frente a la comprensión del poder de Foucault, que lo entiende descentrado del gobierno y distribuido en la sociedad. También asocia la labor pedagógica de la hegemonía gramsciana con los regímenes de veridición de Foucault, esto es cómo los individuos producen su verdad y con ello regulan los comportamientos y el sentido común. También en ese sentido se puede complementar esta lectura con las concepciones de habitus y dominación simbólica de Bourdieu.

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Sevilla también discute las nociones de territorio y territorialidad para “…entender el territorio como el resultado de un determinado ensamblaje de prácticas espaciales que denominaremos territorialidad.” (2014:62). Así, el territorio es producido, un efecto de la territorialidad, que es a su vez una modalidad de ejercicio del poder de un grupo sobre la población asentada en un espacio. Es en este punto donde se intersecan los conceptos de gubernamentalidad, hegemonía y territorio. Sevilla entiende la hegemonía territorial como “…la práctica de diseminación de formas de uso y concepción del espacio…compatibles con el proyecto de orden socioespacial del bloque dominante.” (2014:63). También plantea el concepto de gubernamentalidad territorial que entiende como una racionalidad gubernamental que implementa usos y concepciones del territorio, ya sea de forma policial o liberal. Hasta ahora se ha repasado la discusión teórica en torno al Estado, territorio y territorialidad, que permite avanzar hacia nociones integradoras y centrales para el estudio de la consolidación del Estado en Costa Rica. La definición de Estado discutida hasta ahora lo entiende como una autoridad central con capacidad institucional (aparato) para ejercer la supremacía legal y coercitiva sobre un territorio. Lo anterior permite destacar la importancia de estudiar el poder infraestructural, que se entiende como la capacidad del Estado de penetrar la sociedad civil e implementar logísticamente las decisiones sobre el territorio (Mann, 1984). A partir de esto, Vargas define las capacidades estatales como el conjunto de recursos humanos, legales y operativos que le permiten al Estado implementar las decisiones de la autoridad central en el territorio que reclama como soberano (Vargas, 2012: 705). Luego deriva cuatro dimensiones analíticas para el estudio de esas capacidades estatales:

1. La capacidad de extraer recursos de la sociedad para financiar la operación estatal (capacidad extractiva)

2. La capacidad de articular los recursos humanos necesarios para cumplir esas funciones (capacidad burocrática).

3. La capacidad de organizar institucionalmente el aparato estatal (capacidad organizacional).

4. La capacidad de proveer bienes y servicios públicos a la población en el territorio (capacidad de proveer bienes y servicios).

En el caso de análisis de la consolidación del Estado costarricense a través de servicios públicos claves, las nociones de territorialidad, poder infraestructural y capacidades estatales resultan centrales para entender esa configuración histórica específica del caso de estudio. En las siguientes secciones se verá como esas capacidades estatales se fueron desarrollando en las áreas de infraestructura, electricidad y agua y el impacto que eso ha tenido en la territorialización del Estado costarricense, es decir el aumento de su poder infraestructural. 3. El debate en torno a la reforma del Estado costarricense y la empresa pública En este apartado se intentará recoger la orientación del debate en torno a las reformas del Estado costarricense, poniendo mayor énfasis en el proceso de transformación de la matriz de empresas e instituciones de servicios públicos que el Estado costarricense

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mayoritariamente a partir de 1949, aunque hubo algunos antecedentes anteriores a ese período. En el análisis que desarrollaremos en este apartado partiremos del análisis de Michael Mann sobre el poder. En particular, utilizaremos el concepto de poder infraestructural del Estado para comprender el proceso de reforma del Estado. Apuntes históricos para entender la reforma del Estado de las últimas tres décadas El período 1949-78 se caracterizó por una paradoja: por un lado, se dio un claro debilitamiento de la capacidad coercitiva del Estado, al eliminarse el ejército. Por otro lado, se dio un salto cuantitativo y cualitativo en el desarrollo de poder infraestructural del Estado costarricense, que implicó el aumento en la cantidad de instituciones públicas que desarrollaban actividades propias del poder infraestructural, en la cantidad de las actividades estratégicas que asumió y en las capacidades que se les otorgó, constituyéndose estas instituciones autónomas y empresas de servicios públicos, en una verdadera matriz de entidades públicas orientadas hacia la actividad redistributiva del Estado y también hacia la actividad ideológica, sobre todo por la expansión de la educación. De hecho, en el período 1949-79 se crearon 113 instituciones descentralizadas (Jiménez, 1987). Como es sabido, este proceso de expansión culminó en el período 1974-78 con el desarrollo de lo que se conoció como Estado empresario, que implicó la inserción del Estado ya no solo en actividades redistributivas en el plano económico, sino también de manera directa en actividades de producción con la experiencia de CODESA. Fue el punto culminante porque a partir de allí, el modelo entró en crisis y su dinámica estatista no logró sostenerse. Como señala Mann, el desarrollo del poder infraestructural del Estado tiene gran capacidad de penetración en la sociedad civil, ya sea por cooptación o por legitimidad de las actividades que realiza. La dimensión redistributiva es la que más beneficia a amplios sectores de la sociedad. Este punto tendría gran importancia para explicar la dinámica socio-política entre élites estatales y sectores de la sociedad civil y de la ciudadanía, que se estableció a partir de la década de 1980s y los intentos de reforma del Estado que se impulsaron a partir de esa década. Ajuste Estructural, neoliberalismo y reforma del Estado (1980-2013) La crisis de la deuda externa, de inicios de 1980s, tuvo un fuerte impacto en Costa Rica. Como a la mayoría de los países latinoamericanos, tuvo que implementar el Ajuste Estructural como parte de lo que después se conocería como Consenso de Washington1

1 John Williamson acuñó el nombre "Consenso de Washington" al recetario que los organismos financieros internacionales y los países acreedores impusieron a escala global en los 80s y 90s del siglo XX. Estas medidas eran: a. disciplina fiscal, b. eliminación de subsidios, c. reforma tributaria, d. tasas de interés determinadas por el mercado, e. tipo de cambio determinado por el mercado, f. liberalización

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(Ferraro, 1998). Sin embargo, habría que reconocer que Costa Rica tuvo un margen de maniobra mayor que el resto de los países centroamericanos en el impulso de las políticas de ajuste, debido al interés geopolítico de Estados Unidos en que Costa Rica funcionara como vitrina democrática frente a la Nicaragua sandinista. (Rovira, 1987; Doryan, 1990). En términos de la transformación de la estatalidad costarricense, el primer intento arrancó con los programas de Ajuste Estructural. Se trataba de impulsar un nuevo modelo de desarrollo funcional a las necesidades predominantes del mercado mundial, reorientando la estructura productiva hacia las exportaciones e impulsando una modificación profunda de las instituciones e incluso, los valores que predominaron en la sociedad costarricense en el marco de la estrategia anterior (Rojas Bolaños, 1990: 5). Parte de esa transformación implicó una nueva forma de concebir el Estado y su matriz de instituciones y empresas públicas. Para la nueva élite estatal, cuya orientación era neoliberal, el sector público era el problema y el mercado era el instrumento fundamental para resolverlo. La gestión de este grupo de poder ha estado orientada a mercantilizar la lógica de funcionamiento del sector público, cuando no ha podido trasladar el activo a la esfera privada. En el caso costarricense, en un primer momento, el proceso de ajuste estructural implicó una reestructuración del aparato estatal y de la lógica de funcionamiento de lo público, al menos en cuatro niveles interrelacionados: 1. Reorientación de la estructura productiva hacia las exportaciones no-tradicionales, estableciendo condiciones legales e incentivos fiscales para la inversión extranjera (zonas francas, por ejemplo) y para los sectores que se orientaran a las exportaciones no-tradicionales a terceros mercados. 2. Reestructuración de los mecanismos de ingresos del Estado y la reorientación del gasto público. En lo que respecta a los ingresos, la nueva lógica contemplaba al menos tres elementos: - Un cambio en la estructura tributaria favoreciendo al capital en detrimento de los sectores asalariados. - Una reestructuración de los aranceles que favoreció a los sectores exportadores y a la inversión extranjera y, a la vez, castigó a los antiguos sectores protegidos, realizando una reducción del proteccionismo arancelario sobre todo para el sector industrial y para los pequeños y medianos agricultores vinculados a la producción de granos básicos (Trejos, 1993: 5). - La utilización de las tarifas en los servicios públicos para equilibrar el déficit financiero del gobierno, obligando a las instituciones autónomas que brindan los servicios a un alza constante de precios, para hacer posteriores transferencias de recursos al ejecutivo. Es decir, se utilizó las tarifas de los servicios públicos con una lógica fiscalista, distorsionando la misión de las empresas públicas e instituciones autónomas, que estaban orientadas hacia el cumplimiento de objetivos (ampliación de cobertura, calidad de los servicios, subsidios) y no hacia la generación de excedentes (Rojas Bolaños, 1990: 59). La transferencia de "excedentes" también afectó el nivel de

comercial, g. promoción de la inversión extranjera, h. privatización de las empresas del Estado, i. desregulación, j. negociación de convenios de propiedad intelectual.

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inversión de las empresas públicas, reduciendo los gastos operativos, lo cual, en el mediano plazo, afecta la cobertura y la calidad de los servicios. Es decir, debilita la calidad y la extensión del poder infraestructural del Estado. Esta tendencia quedó claramente establecida en los Convenios PAE I y PAE II, en los que se buscaba equilibrar las finanzas públicas. En el primer PAE, para crubir no solo los gastos de operación y el servicio de la deuda, sino también la inversión; en el segundo PAE se agrega además el mejoramiento de los servicios, lo que exige un mayor esfuerzo de financiamiento por parte de las instituciones. En ambos, se establecía la necesidad de reducir la inversión pública, aunque en el segundo se agregaba que se debía mejorar la efectividad del costo de la inversión, lo que representa una mayor presión sobre los gastos institucionales (incluyendo salarios). En ambos PAEs se planteó la necesidad de ajustar tarifas, lo que era congruente con las demandas anteriores, ya que se exigía financiar gastos con los ingresos de las instituciones. (Trejos, 1993: 9; Jiménez, 2000: 152-160; 216-226). 3. La reorientación del gasto público. Con el ajuste estructural no sólo los mecanismos de obtención de ingresos para las finanzas públicas adquirieron un carácter más regresivo sino que, además, la tendencia dentro del gasto público fue reducir el gasto social. En un primer momento, por medio de la disminución de los presupuestos de las instituciones vinculadas al mundo de los social: Salud, Educación y la Ayuda Social (Rojas Bolaños, 1990). Pero en un segundo momento, en la Administración Calderón (1990-94) adquirió fuerza el discurso de la focalización del gasto social en favor de los que menos tienen, lo cual quedó plasmado en la propuesta de PAE III (Valverde, 1993). 4. La reestructuración de la matriz de empresas e instituciones de servicios públicos. Ello se implementó de dos maneras en la etapa inicial: - Primero, modificando la gestión de estas instituciones y empresas públicas, incluyendo la CCSS, el AyA, RECOPE, el INS, el ICE y las mismas universidades estatales, entre otras. El objetivo principal de esta reestructuración era ponerlas a funcionar con una lógica de carácter "eficientista" o mercantilizada, para que los servicios generaran ganancias o también, para que algunos sub-servicios desarrollados por estas entidades fueran comprados al sector privado, apalancando de esta manera a agentes privados vinculados al sector. Esta gestión estimuló la subcontratación de empresas privadas para actividades no centrales, como por ejemplo seguridad privada, limpieza, etc., lo que contribuyó a la precarización laboral en estos servicios. Pero también estimuló la contratación de agentes privados en el otorgamiento de servicios principales. Así ha sucedido en la Caja Costarricense de Seguridad Social (CCSS), que introdujo la compra de servicios a los operadores privados de salud, que terminaron siendo más costosos que si se hubieran mantenido dichos servicios en la Caja. Lo mismo ha sucedido en el ICE con las leyes 7200 y 7508 relacionadas con la cogeneración privada de electricidad. Esta legislación obliga al ICE a comprar la energía a los generadores privados, en ocasiones a precios más altos que los propios, debilitando financieramente a la institución. Algo similar ha ocurrido con el desarrollo de infraestructura vial, en que se aprobó la ley de concesión de obra pública trasladando grandes fondos a la contratación del sector privado, a la vez que, de manera progresiva, se debilitaba la

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capacidad de construcción de infraestructura del propio Ministerio de Obras Públicas y Transporte.2 - Segundo, privatizando instituciones públicas o trasladando al sector privado parte de las funciones que desarrollan estas instituciones. De hecho, CODESA fue totalmente privatizada. Sin embargo, en el período inicial todavía estaba en discusión cuales serían las otras entidades públicas que se privatizarían, en cuales se rompería el monopolio estatal y cual sería el alcance de la privatización. (Trejos, 1993: 9). La estrategia de reforma del Estado Desde finales de los 80s, los grupos de poder y los gobiernos del bipartidismo3 empezaron a ensayar posibles estrategias a desarrollar para lograr una reforma del Estado orientada a la privatización de las instituciones y empresas públicas que consideraban estratégicas para el desarrollo de nuevos ejes de acumulación, en el marco del proceso de transnacionalización que estaba profundizándose en el país. La elite estatal se planteó dos rutas principales: por un lado, la de la privatización de la institución autónoma o empresa pública y, por otro lado, la de la liberalización del sector estratégico y la corporatización del operador público. La primera no resultó viable, excepto para las empresas de CODESA. En general, la élite estatal intentó justificar, en distintos momentos, la necesidad urgente de vender las empresas públicas (se les denominó "activos públicos"). Por ejemplo, la Comisión de ex Ministros de Hacienda (con un voto salvado), en el año 2002 propuso solucionar el problema urgente del déficit fiscal y el exceso de crecimiento del aparato público con la venta de activos del Estado.4 De hecho, a lo largo de las últimas décadas la élite estatal hizo varios intentos para privatizar o liberalizar activos. Un caso que cabe mencionar es el del intento de privatización del Instituto Costarricense de Electricidad con un proyecto de ley conocido como el Combo del ICE (2000), que afectaba el cuasimonopolio de electricidad y el monopolio de telecomunicaciones. En esa ocasión, la respuesta de la sociedad civil fue una de las mayores movilizaciones de protesta de la historia reciente del país. La movilización social fue de tal alcance, que obligó a la Asamblea Legislativa a revertir la aprobación que había hecho de la misma por una mayoría de más de dos terceras partes (Cortés Ramos, 2009). En ese sentido, se puede concluir que la ruta de privatizar por medio de la venta o transferencia del actio al sector privado tuvo poco éxito en Costa Rica, de manera principal debido a la oposición ciudadana. Ello nos remite nuevamente a la idea de

2 Esta combinación de condicionamiento externo con problemas de gestión interna debe ser estudiado con mayor sistematicidad en el futuro cercano en Costa Rica, iniciando con las empresas públicas estratégicas e instituciones autónomas claves en la parte social. 3 Entre 1986 y 1998, el sistema de partidos costarricense se estructuró bajo la modalidad de bipartidismo entre el Partido Liberación Nacional, PLN (1986, 1990, 1994) y el Partido Unidad Social Cristiana, PUSC (1990, 1998), que capturaban más del 95% de los votos en el nivel presidencial. Esto cambió a partir de la elección del 2002. 4 Ver: http://wvw.nacion.com/ln_ee/2002/abril/09/decreto.html.

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Mann (1984) sobre la legitimidad que adquiere el Estado por medio de la penetración de su dimensión infraestructural en la sociedad civil. La legitimidad del sector público en la ciudadanía se constituyó en un obstáculo prácticamente insalvable para poder implementar la reforma del Estado que quería impulsar la élite estatal. En cambio, la otra ruta, la de la estrategia de liberalización, conocida en nuestro país como apertura, resultó ser una estrategia mucho más efectiva. El primer caso de éxito fue la liberalización del sector financiero en 1983, con la consecuente ruptura del monopolio bancario en el manejo de las cuentas corrientes y las cuentas de ahorro. Este proceso de liberalización culminó en 1994, durante el gobierno de José María Figueres, con la apertura total del sector financiero y el ingreso de bancos privados nacionales y extranjeros. En el caso de los bancos comerciales del Estado, si bien siguen manejando la mayor parte del crédito nacional, funcionan con una lógica claramente mercantil/comercial y no de desarrollo. Estas transformaciones se legitimaron con el discurso de la modernización del sistema financiero, orientada a mejorar la calidad de los servicios. Si bien es cierto, la estrategia liberalizadora ha resultado más efectiva, también es cierto que las instituciones autónomas y empresas públicas logran mantener altas cuotas de apoyo social y de legitimidad, expresado en los estudios de opinión pública (Cortés, 2009). Era evidente que, en el caso del ICE y del INS, aún la liberalización hubiera generado amplia resistencia social. Por ello, no sin contradicciones, la élite estatal incorporó la liberalización de las telecomunicaciones y de los seguros en el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos, Centroamérica y República Dominicana. Este tratado fue llevado a referendo y el resultado fue favorable al TLC (51 por ciento a favor, 48 por ciento en contra), lo que obligó a liberalizar ambos sectores. Evidentemente, la reforma del Estado por medio de la liberalización de servicios estratégicos en un contexto de transnacionalización y de TLCs, ha obligado a una transformación interna de las instituciones autónomas y empresas públicas, entre otros aspectos, porque el TLC con EUA impuso la eliminación de subsidios, el trato nacional a la empresa extranjera, condicionando en buena medida a que las empresas públicas trabajen con criterios de mercado. Esto ha producido un proceso gradual de corporativización que no está exento de conflictos y de resistencias y externas a esa transformación. No es casual que, después de tres décadas de hegemonía del desarrollo neoliberal transnacionalizante se haya dado un deterioro de los servicios públicos, un aumento en el número absoluto de familias en pobreza, un aumento del desempleo y un aumento de la desigualdad en el país. El sector que ha pagado la mayor factura son las capas medias que, en el pasado, jugaron un papel clave en el estilo de desarrollo costarricense. 4. Trayectoria estatal en servicios públicos 4.1 Electricidad Pendiente 4.2 Infraestructura Vial y los Servicios Públicos La Obra de Infraestructura Vial y los Servicios Públicos, 1948-1998.

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Desde la década de los años 90 del Siglo XX, Costa Rica viene acumulando una experiencia de deterioro de sus sistemas de comunicación y transporte de personas y mercaderías. El modelo de desarrollo de la infraestructura vial vigente reconceptualiza el dominante modelo de alianzas público-privadas en una nueva época, operado esta vez mediante carteles de licitación de obra pública desde el Consejo Nacional de Concesiones en coordinación con el Ministerio de Obras Públicas y Transporte y el Consejo Nacional de Vialidad. Modelo financiado, en parte por esquemas tributarios fundamentados en recursos provenientes del consumo de combustible y del impuesto al ruedo y por otra, por endeudamiento a través de empréstitos con organismos de cooperación internacional. En esta fase, el actor privado adquiere relevancia puesto que recae sobre este todo el proceso de construcción y mantenimiento, dejándose a la institucionalidad pública tareas de regulación y fiscalización (5 ) de la obra pública. El modelo de desarrollo de la obra pública mediante la contratación administrativa y la concesión de obra pública a privados no es algo nuevo en un país como Costa Rica que exhibe, a lo largo de la historia moderna, limitaciones tecnológicas y limitadas capacidades operativas para asumir, mediante empresas públicas, las grandes obras que demanda el desarrollo de un país. Historiadores y Abogados (Botey, 2002 y Woodbrige, 1972) ubican el Contrato Soto - Kieth (1884) como el inicio de la participación privada y del empréstito internacional para financiar una obra pública como es un ferrocarril al Atlántico que uniera por primera vez el centro del país con un puerto en la vertiente del Caribe. Hoy la empresa privada, mediante la competencia en carteles de licitación de obra pública, asume las tareas de construcción y mantenimiento de obras ligadas al sistema de comunicación y transporte. Efectivamente, la red de caminos y carreteras, los puentes, los puertos y aeropuertos, obras de seguridad vial, obras de mitigación y mantenimiento de la red vial está en manos de la empresa privada y la fiscalización en manos de os órganos públicos competentes. Aquí el problema es la existencia de un divorcio entre la necesidad natural de lucro que motiva a las empresas privadas a participar en estas tareas y las necesidades de modernización del aparato productivo en clave del desarrollo humano cuyos costos y ganancias son medidos en términos de las condiciones de competitividad que favorecen mejores condiciones sociales. Tensiones entre costos y ganancias tangibles e intangibles atraviesan el debate actual sobre la pertinencia de este modelo en América Latina.

En el contexto planteado, cabe preguntarse qué ha ocurrido con la infraestructura en los países de América Latina en las últimas décadas. En términos generales, es sabido que durante los años noventa, la industria latinoamericana de servicios de infraestructura registró una acentuada transformación estructural, que se extendió por las telecomunicaciones, la energía, los servicios sanitarios y el transporte En la mayoría de los países de la región se puso término a los monopolios estatales y se estimuló la participación de agentes privados en mercados que hasta entonces habían estado reservados a empresas fiscales, derogándose las barreras legales que impedían la entrada en algunos segmentos de la industria.

5 En el argot se dice que el MOPT, desde este momento, contrata más abogados que ingenieros civiles, absorbidos la mayoría por las empresas constructoras.

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La redefinición del papel del Estado en la provisión de servicios de infraestructura significó que en la mayoría de los países de la región se procediera a privatizar las empresas estatales de cada sector —muchas de ellas, monopolios protegidos legalmente— y se pusieran en práctica marcos institucionales y legales de regulación. En numerosos casos, esta situación devino en la creación de agencias reguladoras de las actividades emprendidas por las empresas privadas en cada sector. Con la apertura de los mercados de servicios de infraestructura y la venta de las empresas estatales se permitió el ingreso de empresas extranjeras que, en muchos casos, fueron portadoras de nuevas técnicas de producción, tecnologías y modalidades de organización empresarial que resultaron determinantes para la modernización de la infraestructura y de los servicios producidos a nivel local. Esta modernización resulta crucial para obtener mayores ganancias de competitividad sistémica y atraer nuevas corrientes de inversión a los demás sectores productivos. (Rozas,P. et.al., 2012, p.p. 38-39)

Por otra parte, las trayectorias del sistema de comunicación y transporte, ¿qué vinculan? ¿mercados o poblaciones ? Las tendencias del modelo actual plantean una imperiosa necesidad de conectar eficientemente los mercados dadas las necesidades de competitividad que el esquema de libre comercio le imprime a las decisiones públicas y las inversiones privadas. Las principales transformaciones que se están dando hoy en el sistema de infraestructura vial tiene un eje dominante este - oeste en función de la posición geo-económica que ubica el territorio nacional en la franja más estrecha del istmo centroamericano y por lo tanto dimensiona sus características canaleras frente al incremento del transporte de mercaderías en la cuenca del Caribe. El corredor Atlántico, impulsado por el Plan Mesoamericano (6), estimula los cambios en la Zona Norte (Puesto Fronterizo Tablillas, Tramo Vuelta de Kooper-Bajo de Chilamate, ampliación Ruta 32 y construcción de un mega puerto de contenedores en Moín) como territorio donde se está jugando la sostenibilidad del modelo de libre comercio. Un Plan Nacional de Transporte 2011-2035 ubica a la comunidad de Muelle de San Carlos como el centro logístico desplazando la centralidad comercial de la capital hacia esa posición. Un proyecto de Canal Seco ferroviario que una puertos de transporte de contenedores entre puntos de Limón y Guanacaste, se anuncia por parte de grupos empresariales que buscan financiamiento privado. El resto de las redes que articulan el sistema de comunicación y transporte empieza a gravitar en torno a este eje en el que impera la mercancía sobre la movilidad de las personas. Las decisiones de planificación estatal desde esta operación se limitan a la promoción de mecanismos de atracción de inversiones y la regulación de la calidad de la obra. Al mismo tiempo, hoy hay un cuestionamiento sobre el papel de empresa pública que debe tomar el Ministerio de Obras Públicas y Transportes como hacedor de obra pública en función de la transformación del Consejo Nacional de Vialidad -CONAVI- en un Instituto Nacional de Infraestructura, con el propósito de variar el modelo de contratación administrativa y concesionario de obra pública. Contexto Histórico. De la Junta Itinerante al Ministerios de Obras Públicas.

6 Plan Mesoamericano que sustituye lo iniciado por el Plan Puebla Panamá (PPP) entre 1995 y 2010.

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En el año de 1843, se funda la Sociedad Económica Itinerante (Junta Itinerante) como una corporación público-privada compuesta por comerciantes y cafetaleros en arreglo con autoridades públicas, con la intensión de mejorar las condiciones de las vías, puentes y puertos para favorecer las exportaciones cafetaleras. Las decisiones posteriores de construir puentes y mejores vías son el principal antecedente de la Secretaría de Fomento. Esta secretaría nace por mandato constitucional en 1869, conjuntamente con los despachos de Gobernación, Guerra, Justicia y Marina.

En sus primeros años, la Secretaría se aboca principalmente a la construcción de caminos nacionales y vecinales; sin embargo, para las dos últimas décadas del siglo XX, encamina sus esfuerzos a la construcción de obras de mayor complejidad y belleza, como el Teatro Nacional, el Edificio Metálico, la Fábrica Nacional de Licores, el Palacio Nacional, el Colegio Superior de Señoritas, etc.. La Secretaría también interviene en el tendido del cableado telegráfico de las comunidades en 1876, construcción de cañerías y parques, la vigilancia de las actividades del Ferrocarril al Atlántico y las del Pacífico, el mejoramiento de la vía férrea y el registro de patentes de invenciones. Para el 20 de octubre de 1870 se crea la Dirección General de Obras Públicas como dependencia de la Secretaría de Fomento, con el encargo de crear proyectos, diseñar planos y construir edificios escolares, carreteras, caminos y cañerías. Desde su creación la Secretaría de Fomento ha estado constituida por las siguientes unidades administrativas: Consejo Administrativo de la Sociedad Nacional de Agricultura, el Instituto Físico Geográfico, la Dirección General de Estadística, el Museo Nacional de Costa Rica, el Teatro Nacional de Costa Rica y la Sección de Obras Públicas, más tarde Dirección General de Obras Públicas. Para 1925 suceden varios cambios en los objetivos y funciones de la Secretaría de Fomento, entre ellos el intervenir en las actividades de instituciones importantes como el Ferrocarril de Costa Rica, la United Fruit Company, la Empresa Transportadora del Golfo de Nicoya y la Compañía Nacional de Electricidad. Una de las obras más importantes que impulsa la Secretaría de Fomento es la construcción de la Carretera Interamericana, presentada como proyecto de ley en 1937. Para 1946 es que aparece por primera vez la figura del Oficial Mayor, y como dato interesante, se crea una unidad administrativa a cargo de inspeccionar el funcionamiento de los relojes públicos y el abastecimiento de combustibles. Finalmente, el 8 de mayo de 1948, mediante la Ley nº1, la Secretaría de Fomento desaparece para dar su lugar al Ministerio de Obras Públicas. (Rev. ANCR, 1974)

El Ministerio de Obras Públicas absorbe capacidades tecnológicas y científicas, formatos de gestión y gerencia, maquinaria, personal capacitado por el Bureau of Public Roads unidad adscrita a la Secretaría de Transportes del Gobierno de los Estados Unidos y encargada de coordinar los trabajos de construcción de la Carretera Interamericana. Al final de la década de los años cincuenta al Ministerio se le agregan competencias y responsabilidades en materia de Transportes completándose de esta manera el modelo de desarrollo de obra pública vial del Estado Benefactor. Modelo que persiste hasta la década de los años 70 en que, mediante la Corporación de Desarrollo Nacional Sociedad Anónima, se crea una empresa estatal en materia de transporte denominada Transporte Metropolitanos Sociedad Anónima -TRANSMESA-. Esta empresa reunida en una cooperativa, propiedad del estado, que se hace de varias rutas de transporte público en el área metropolitana tanto cantonales como inter cantonales (Tibás-Paso Ancho y Pavas-Curridabat).

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CODESA se crea mediante la Ley número 5122 del 16 de noviembre de 1972, con un capital inicial de 100 millones de colones y comienza labores a principios de 1973 guiada por un Consejo de Administración. Durante los primeros seis años de su creación la producción nacional presenta un importante desarrollo económico y social alentado por la expansión industrial. Junto con CODESA Se crearon importantes empresas, como Cementos del Pacífico S. A. (CEMPASA), Aluminios Nacionales S. A. (ALUNASA), Central Azucarera del Tempisque S.A (CATSA), Algodones de Costa Rica S. A. (ALCORSA), Ferrocarriles de Costa Rica, S. A. (FECOSA), Tempisque Ferry Boat, Cementos del Valle Sociedad Anónima (CENVASA) y la Bolsa Nacional de Valores. Esto repercutió en el desarrollo del mercado de capitales, en la promoción de la mano de obra, la incorporación de tecnología en la producción. Hubo inversiones en empresas del sector privado y CODESA se convierte en una matriz de empresas estatales en diferentes ramas de la producción industrial (por ejemplo: minera, agropecuaria, financiera, de transporte, de pesca, de mercadeo y servicios). Como se indica renglones arriba, con la crisis de 1980 se viene el ajuste estructural y con este la política de reducción del tamaño de algunas instituciones o su privatización. Para el MOPT esto significa el cambio de modelo hacia uno que elimina todas las capacidades operativas y debilita su presencia territorial por un modelo basado en la ley de contratación administrativa y la concesión de obra pública a la empresa constructora privada. Reduciendo el tamaño de su planilla por medio del programa de movilidad laboral se alinea al ministerio en la dirección de la regulación y la fiscalización. Esta nueva etapa se termina de perfilar cuando en el año 1999 se crean una serie de órganos adscritos encargados de la función reguladora y fiscalizadora a la que se le había reducido desde finales de los años 80. Estos órganos son consejos encargados de manejar la gestión y planificación de la red vial (CONAVI), el transporte público (CTP), la seguridad vial (COSEVI) y la aviación civil (CONAC). Durante esta etapa las principales leyes que conforman este modelo de intervención en obra vial por medio del MOPT son la ley No. 1 que crea al MOP en los días que gobierna de facto la Junta Fundadora de la Segunda República. Un poco antes, con el incremento progresivo de los automotores, se establece un Consejo Nacional de Seguridad de Tránsito. En 1961 se introduce la institución de los Planes Viales, dos años después se reforma la ley de creación del MOP y se funda el Ministerio de Oras Públicas y Transportes. En los años 70 se da un énfasis en el control de los caminos públicos mediante la Ley General de Caminos (1972), la Ley de Administración Vial (1979). Luego de las leyes derivados de los Programas de Ajuste Estructural y la ley de contratación administrativa se introducen en 1993 la Ley de Transito por Vías Públicas Terrestres, en 1998 la Ley General de Concesiones de Obras Públicas con Servicios Públicos y se crea el Consejo Nacional de Vialidad -CONAVI-. Para el financiamiento de la obra vial durante esta época también existe un andamiaje legal que es importante mencionar: Ley de Presupuesto Ord. y Ext. de la República, Asignación Poder Ejecutivo Art. 177 Constitución Política, Impuesto único sobre los combustibles Ley 8114 (para CONAVI 29%), Derechos de salida del territorio Nacional Ley 8316 (para Consejo Técnico de Aviación Civil), Venta de Bienes y Servicios del Instituto Geográfico Nacional (para el Instituto Geográfico Nacional), Canon Consejo Transporte Público Ley 7969, De Órganos Desconcentrados FODESAF-MOPT Ley 7138,

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Impuesto sobre la propiedad de vehículos Ley 7798 (para Consejo Nacional de Vialidad). Durante esta época el MOPT logra una implantación territorial mediante órganos desconcentrados en el nivel regional. A pesar de la centralidad del modelo en estos años mediante contratación administrativa se desarrollan obras como la culminación de la Carretera Interamericana, la Carretera Costanera (parcial), la Carretera a Limón (ruta 32), el Anillo de Circunvalación (parcial), el Aeropuerto Nacional del Coco (Aeropuerto Internacional Juan Santamaría), Aeropuerto de Liberia (Aeropuerto Internacional Daniel Oduber), Aeropuerto Nacional Tobías Bolaños, Puertos de Moín y Caldera. Los presupuestos públicos dedicados a la construcción de obra pública (en construcción). Desarrollo Reciente. Del CONAVI al Instituto Nacional de Vialidad. 1999-2014 En el año 2010 un grupo de instituciones académicas y de carácter civil denominado "Consenso por el Rescate de la Red Vial Cantonal" (7) determinan la existencia de una situación crítica del estado de la red vial del país y declaran: 1- Que en los últimos 30 años la inversión en infraestructura de transportes no ha sido prioridad para la Administración responsable del sector. 2- Que en ese sentido, la Administración responsable del sector no ha logrado gestionar adecuadamente el mantenimiento, la reconstrucción y la ampliación del patrimonio vial nacional. 3- Que al 30 de junio del presente año la ejecución presupuestaria del CONAVI fue del orden del 20%, y cuyos desembolsos corresponden mayoritariamente a la atención de la deuda, primordialmente reconocimiento de reclamos de contratistas, gastos administrativos y no a inversión en obras. 4- Que en la actualidad hay recursos financieros del orden de los $1.100.000.000 (mil cien millones de dólares) tramitados y comprometidos con el BID, el BCIE y el CAF sin que hayan sido ejecutados de forma eficiente. 5- Que no es posible, ni aceptable, ni sostenible que el promedio de duración de los proyectos de infraestructura, desde su gestación hasta su conclusión, sea de siete a ocho años, según se desprende del análisis estadístico de las obras del MOPT. 6- Que de acuerdo con el último informe del LanammeUCR sobre la evaluación de la red vial nacional, la capacidad funcional y los estándares de seguridad de la misma continúan en franco deterioro haciendo que el costo de operación de la flota vehicular aumente de forma desproporcionada. 7- Que a la fecha no se vislumbra una dirección clara que indique hacia dónde se enrumba el sector de infraestructura. 8- Que es la oportunidad para que la Administración responsable del sector cuente con la participación y el apoyo de los sectores profesionales, técnicos, académicos y empresariales, en el desarrollo de planes y estrategias que le permitan atender la infraestructura vial del Estado costarricense. 9- Que en vista de lo anterior los costarricenses perdemos calidad de vida, se reduce la competitividad por el aumento en el costo de las exportaciones y se desincentiva la

7 Las instituciones son: el LanammeUCR, el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, la UCCAEP, la Cámara Costarricense de la Construcción, la Cámara de Consultores en Arquitectura e Ingeniería, (CCAI) y la Asociación de Carreteras y Caminos de Costa Rica (ACCCR).

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inversión, además se priva a la población de fuentes de trabajo y de la producción de riqueza que la construcción genera, comprometiendo así el futuro de las generaciones futuras. El señalamiento de este grupo es preocupante y da cuenta de que el modelo que arranca con la creación de los Consejos Técnicos, La Ley de Simplificación Tributaria, La Ley del Impuesto a los Combustibles (8114), la Ley de Concesión de la Obra Pública de Servicios Públicos y las leyes- empréstitos con el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Centroamericano de Integración Económica, entre otros agentes financieros no está dando los resultados esperados. En el 2014, con la llegada al gobierno del Partido Acción Ciudadana (2014-2018) se ha iniciado un proceso de replanteamiento del esquema concesionario de obra vial mediante el financiamiento de empréstitos internacionales. También derivado de lo anterior se ha puesto en duda la capacidad y responsabilidad con que tantos funcionarios públicos como empresarios privados están haciendo uso de los fondos contratados en el extranjero. En respuesta a esta petición las autoridades del MOPT lanzan en el año 2011 el Plan Nacional de Transporte 2011-2035 el cual pretende convertirse en una hoja de ruta de la toma de decisiones de los próximos 30 años. Sin embargo, para elaborar este plan no se llama a consulta a los sectores activos en demanda de mejoras en la gerencia de los procesos y cambios de estilo en la gestión de los recursos. Básicamente el Plan Nacional Vial en un esquema que prioriza la promoción de las exportaciones divide al país en varias zonas de transporte y en tres niveles viales. Un llamado red estratégica compuesta por aquellas rutas determinadas como principales para el logro de los objetivos de competitividad comercial (estas rutas deben ajustarse en sus dimensiones de peso y número de carriles) para hacer más eficiente el uso del tiempo y la carga de mercaderías. En un segundo nivel se encuentran las rutas regionales, las cuales se conectan a la red estratégica con el propósito de su abastecimiento y dinámica de transporte de personas y mercaderías que se movilizan entre los mercados regionales. Vinculadas a estas se encuentra la red de caminos territoriales que lo que buscan es conectar poblaciones y poblados a la red regional y a la red estratégica. Valga decir que este Plan responde a las intensiones de otro Plan más ambicioso, denominado Mesoamericano, que tiene por objetivo lograr una eficiente y funcional circulación de mercaderías en el mercado regional mesoamericano (México, Centroamérica y el Caribe). En construcción 4.3 La institucionalidad del agua desde una perspectiva histórica El agua y la consolidación del Estado (1821-1870) La incipiente construcción del Estado en Costa Rica después de la independencia fue producto de las luchas entre unos sectores ligados a la economía y la sociedad colonial y otros asociados al naciente capitalismo agrario (Molina, 1991). Esta disputa también se expresó en las tensiones entre las instituciones coloniales de base local como el cabildo y los primeros intentos por asegurar la autoridad central (Cerdas, 1985). La creación de una base material capitalista para el Estado requirió de medidas como la privatización

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de tierras comunes, el impulso al cultivo del café, promulgación de normativas liberales y construcción de infraestructuras necesarias para el desarrollo nacional. En ese proceso de construcción del Estado al calor de las tensiones intestinas, las primeras normativas sobre el agua responsabilizaban a las municipalidades de la limpieza y salubridad de los lugares públicos, así como de la provisión de agua para las personas y el ganado (Colección de los Decretos y Órdenes 1827-1830, 1886). Resulta evidente que para ese momento (1830), las Municipalidades eran la principal autoridad competente y parte esencial del conjunto de instituciones que empezaban a vislumbrarse como el germen del Estado Costarricense. La llegada de Braulio Carrillo, conocido como el arquitecto del Estado, cambió esa predominancia de lo local y sentó las bases para una autoridad central al delegar en la policía las funciones antes asignadas a las municipalidades (Sáenz, 1987). El Código de Carrillo (30 de julio de 1841) y el Decreto del 8 de diciembre de 1841 sobre el Reglamento de Policía, establecieron una primera normativa sobre la gestión del agua en el país, la cual amplió y detalló aspectos que el Decreto de junio de 1830 apenas sugería. Estas primeras disposiciones establecían en la Policía la responsabilidad de asegurar la provisión de agua, regulaba la construcción y uso de pilas públicas y procuraba el manejo de las aguas residuales y el saneamiento. Además se establecían obligaciones para los vecinos de mantener las pajas y caños de agua. Otro elemento a destacar se refiere a la importancia que se otorgaba a las aguas estancadas, ciénagas o pantanos, ya que se establecía una relación entre la ‘corrupción’ de las aguas y sus consecuencias para la salud. En este Reglamento de Policía también se estableció un primer antecedente del principio de responsabilidad ambiental que indica que la persona responsable de contaminar debe pagar el daño pues se sancionaba con multa la contaminación de las acequias y se procuraba evitar la contaminación generada por el café (Colección de las Leyes, Decretos y Órdenes de los años 1841 y 1842, 1861). Otras evidencias de la incipiente creación de institucionalidad relacionada con el recurso hídrico se encuentran en la creación de una Junta Acuaria, presidida por Juan Rafael Mora, para atender todo lo relacionado con el acueducto de San José (Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, 2002). Asimismo, existen registros de esfuerzos comunales para asegurar una adecuada gestión del agua en ciertos vecindarios. Así, por ejemplo, entre 1839 y 1843 los vecinos de San Pedro de Heredia crean un fondo de 100 pesos para otorgar préstamos y los beneficios eran invertidos en la “…saca de agua que tenía en el río Ciruelas, cuyo adecuado mantenimiento –limpieza, compustura de las presas, etc. – desvelaba al vecindario.” (Molina, 1991:222). Las siguientes décadas fueron cruciales para la territorialización del Estado costarricense con diferentes obras y acciones para asegurar la soberanía nacional y las bases materiales para el Estado. En materia de agua, también se realizaban grandes esfuerzos por mejorar la calidad de las aguas. Se realizaron obras para mejorar las acequias que transportaban el agua, sobre todo en la ciudad de San José (Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, 1996). Las gestiones para construir la primera cañería en San José empezaron en 1858, como un proyecto del entonces Presidente Juan Rafael Mora, quien financió parte de la obra con la venta de varios terrenos públicos en Las Pavas (Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, 1996). Por su parte, el 25 de octubre de 1868, el Presidente José María Castro Madriz

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inauguró la primera cañería del país, que partía de la zona del actual Hospital Calderón Guardia hasta el Parque Central, de donde seguía con rumbo al Hospital San Juan de Dios (Vargas, 2002). Sin embargo, la eliminación de las acequias por donde corrían las aguas corrientes agravó el problema de las aguas residuales que entonces permanecían estancadas en las épocas de verano. Además, el problema de la potabilidad del agua tampoco fue resuelto con la implementación de esta primera cañería y los primeros intentos para construir pozos ocurrieron a partir de 1873.

La institucionalidad liberal del agua (1870-1940) La promulgación de la Constitución de 1871 marca el inicio la llamada República Liberal, que supone cambios en la sociedad, la política y la economía costarricense (Salazar, 1998). La construcción de infraestructura, sobre todo caminos y los ferrocarriles al Pacífico y el Atlántico contribuyeron con la penetración estatal en una mayor parte del territorio. La población del país también tuvo un importante incremento en este período pues se pasó de 182.073 personas en 1883 (13.484 en San José) a 471.524 (50.580 en San José) en 1927 (Quesada, 2011). Los liberales emprendieron importantes reformas en muchos campos de la sociedad costarricense y entre ellas se cuenta la promulgación de la Ley de Aguas en 1884 (Colección de las Leyes y Disposiciones Legislativas y Administrativas emitidas en el año 1884, 1884). Esta ley establecía la titularidad de las aguas en función de si se trataba de terrenos públicos o privados y se otorgaban amplias potestades de uso a los dueños de los terrenos donde se encontrase agua. La normativa liberal subordinaba los usos públicos del agua respecto de los usos privados, que tenían preponderancia en diversos artículos. Así, por ejemplo se protegían los acueductos privados y se limitaba el acceso público al agua en los terrenos privados. El principio de responsabilidad ambiental, quien contamina paga, se mantuvo en la Ley de Aguas, así como la preocupación las aguas estancadas y contaminadas. También resulta interesante destacar el orden de preferencias que se estableció en la Ley de Aguas de 1884, toda vez que se privilegió el abastacimiento de poblaciones, seguido del abastecimiento de ferrocarriles, riego, canales de navegación y actividades agrícolas. Este orden de prioridades da cuenta entre otras cosas de la importancia que se le otorgaba a las actividades relacionadas con los ferrocarriles y las prerogativas que se le concedieron. Otro elemento interesante de destacar en relación a la gestión del agua se refiere a normativas liberales para proteger los bosques en función de su relación con la protección del recurso hídrico. En este sentido se encuentra un Decreto de 1884 para proteger los bosques cercanos a los manantiales, así como otro de 1888 que protege las montañas cercanas a la zona del Volcán Barva, en Heredia (Colección de las leyes y disposiciones legislativas y administrativas en el año 1884, 1884; Colección de las Disposiciones Legislativas y administrativas en el año, 1888). También es posible identificar en este período normativa relacionada con el tema del saneamiento. Así se encuentra que un Decreto de 1926 buscaba proteger los ríos y pajas de agua potable de la contaminación por residuos y establecía la prohibición de desaguar cualquier residuo de contaminación humana o industrial en los ríos, acequias o pajas de agua potable. También obligaba a las fábricas, en un plazo de 30 días, a realizar un adecuado manejo de los residuos de su actividad (Colección de Leyes y Decretos, 1926). La contaminación por los residuos del café se había constituído desde

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el siglo XIX un tema conflictivo y las autoridades realizaban esfuerzos por regular la actividad. Por ejemplo un Decreto de 1936 prohibía por completo la descarga de cáscaras de café o brozas a los ríos sin un tratamiento previo y obligaba a los beneficiadores a darle un adecuado manejo a los residuos (Colección de Leyes y decretos, 1936). En materia de infraestructuras relacionadas con el recurso hídrico, se debe recordar que la cañería inaugurada en San José en 1868 era muy deficiente y brindaba agua de mala calidad. Las demás ciudades del país fueron poco a poco construyendo sus sistemas de cañerías: Cartago en 1874, Heredia en 1880, Alajuela en 1880, Limón en 1899 (primer sistema de cloacas) y Liberia en 1899 (Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, 2002). En la década de 1890, se inició el proyecto para el primer sistema de cloacas de la ciudad de San José, aunque el doctor Carlos Durán había planteado desde antes la necesidad de utilizar excusados y cloacas en la ciudad (Quesada, 2011). Resulta interesante destacar cómo en la época liberal el Estado Costarricense aumenta su capacidades estatales paulatinamente, brindando servicios públicos en las princiapales ciudades del país. Desde 1887 se creó en San José la policía de higiene, un cuerpo de inspectores dedicado a supervisar e inculcar hábitos de higiene en las personas, sus viviendas y la salud en general. Esta unidad municipal fue el primer servicio público de recolección de la basura, pero además se controlaba la calidad de los alimentos que se vendían en los mercados, las condiciones de las lecherías y mataderos e incluso el estado de los excusados en las viviendas. El problema de las aguas residuales fue motivo de preocupación para médicos e ingenieros de la época que buscaron diversas tecnologías para manejar los desechos. Las primeras obras de alcantarillado sanitario, al menos de las cuales se tienen registro, se realizaron hasta 1911 cuando se inauguró el primer sistema sanitario de San José (Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, 1998). La construcción del sistema de cloacas en San José resolvió el problema y ya para 1917 se prohibía construir letrinas en el perímetro de la ciudad donde existían cloacas. Durante la década de 1920 se continuaron los esfuerzos para ampliar la cobertura de las cloacas y obligar a las viviendas a conectarse al sistema (Quesada, 2011). También se empezaron a instalar contadores para evitar el despilfarro en las casas de habitación (Vargas, 2002). Entre 1907 y 1909 se realizaron nuevos esfuerzos para la construcción de una nueva cañería en San José y en el gobierno de Ricardo Jiménez (1910 – 1914) se realizaron importantes obras para dotar de agua a otras comunidades y mejorar la infraestructura existente en las demás ciudades (Quesada, 2011). En la década de 1920, continuaron los esfuerzos para mejorar la calidad del agua y aumentar la cobertura y se realizaron obras en la Planta de Tres Ríos. Para responder a las crisis y los problemas de la cuestión social, durante la década de 1930 se construyeron varias obras como la cañería de Puntarenas, que llevaba el agua desde el lugar conocido como Ojo de Agua en Belén, además de otros sistemas sanitarios y cañerías (Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, 1996). Cabe destacar que las leyes de inicios del siglo XX, además de establecer cada vez con mayor precisión las responsabilidades institucionales respecto del agua, dan cuenta de la mayor complejidad del Estado Costarricense. En 1922 se creó la Subsecretaría de Higiene y Salud Pública, entidad dependiente de la Secretaría de Policía y cuyo primer

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subsecretario fue Solón Núñez (Rojas, 1998). Más adelante, la Ley sobre Protección de Salud Pública, promulgada en 1923, ordenaba que la gestión del agua estuviese bajo la supervisión de la Secretaría de Fomento, la Dirección General de Obras Públicas y la Subsecretaría de Higiene y Salud Pública (Colección de Leyes y Decretos, 1923). Con esta ley se establecen normas sobre los requisitos de construcción, protección de fuentes de agua y tratamiento de aguas residuales. A pesar de la pérdida de competencias municipales en materia de agua, todavía a inicios del siglo XX conservaban importantes responsabilidades en la provisión de agua y saneamiento mediante los acueductos municipales. También tenían entre sus funcionarios a los Inspectores o Jueces de Agua. Esa figura de origen colonial y amparada en la Ley de Inspección Cantonal de Aguas de 1923 definía que ese inspector era el responsable de resolver todas las diferencias y conflictos surgidos entre particulares y vinculados con el manejo de aguas. Es importante destacar que aunque su labor era preventiva y conciliadora, sus fallos eran definitivos a menos de que un tribunal dictase lo contrario. El Inspector era nombrado por la Secretaría de Policía, a partir de una terna sugerida por la Municipalidad, y su salario debía ser pagado por el Ayuntamiento (Colección de Leyes y Decretos, 1923). El Estado Benefactor y las instituciones del agua (1940-1982) La década de 1940 marca el fin de una época y el inicio del llamado Estado Benefactor. En ese escenario de cambios sociales profundos, la normativa e institucionalidad sobre el recurso hídrico también sufrió transformaciones. Las infraestructuras del agua también fueron ampliadas en buena parte del país y se mejoró los niveles de calidad del agua potable. La Ley de Aguas de 1942, aún vigente hoy, fue el principal cambio en el inicio de este período; sin embargo, no es posible entender dicha ley como una reforma completamente desligada de la normativa anterior de 1884. Muy por el contrario, es posible encontrar muchas semejanzas y continuidades entre ambas. Por ejemplo, respecto del dominio de las aguas, declara como públicas las playas, zonas marítimas e islas, los mares territoriales, las lagunas y esteros de las playas, los lagos interiores ligados a corrientes constantes, los ríos, arroyos, manantiales y afluentes, las aguas subterráneas y pluviales que broten o discurran por terrenos públicos (arts.1-3). Esto es igual en la Ley de 1884 en sus artículos del 1 al 30, aunque hay diferencias en el orden y redacción de algunos numerales. Respecto del dominio de las aguas privadas también se encuentran similitudes pues en 1942 se regula a partir del mismo principio que en 1884, este es que las aguas que se encuentren en terrenos privados son de dominio privado (Colección de Leyes y Decretos, 1942). Un elemento de suma importancia en la legislación sobre el agua es el orden de preferencia que establece para su aprovechamiento. En la Ley de 1942 se establece la prioridad para el abastecimiento de poblaciones, ferrocarriles y medios de transporte, desarrollo de fuerzas hidráulicas, actividades agrícolas, riego entre otros. Esto demuestra la importante relación entre la gestión del agua y el desarrollo de las fuerzas hidráulicas, que se analiza en la sección correspondiente. En esta ley también se establecen las sociedades de usuarios, que con el tiempo se convertirían en un espacio

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relevante de asociativismo, desarrollo comunal y participación ciudadana. A partir de 1965 se crea además la figura de las Juntas Administradoras de Acueductos Rurales, que tendrán entonces el propósito de “…administrar, operar y mantener el acueducto de acuerdo con las normas y procedimientos, disposiciones administrativas y reglamentos del Servicio.”( Colección de Leyes y Decretos, 1965: 500). Pero además en ese mismo artículo se mandaba a las Juntas a obtener la participación de la comunidad en la construcción y gestión del acueducto. Esta forma de organización comunal sería de vital importancia para la construcción de los acueductos rurales y aún hoy forman parte del tejido organizativo más denso en muchas comunidades del país. No obstante los avances del marco normativo del agua establecido en la década de 1940, resultaba insuficiente para abordar los problemas de salud asociados a la ausencia de provisión de agua potable en muchas localidades del país. La cuestión social había sido objeto del debate en esa década y la necesidad de mejorar las condiciones sociales y de salubridad de la cada vez más grande población era evidente e insoslayable para los sectores gobernantes. En virtud de ello, la primera medida emprendida fue crear la Ley General de Agua Potable (1953), que establecía como de utilidad pública todas las acciones para abastecer de agua las poblaciones del país. En ese momento se establecía una relación de corresponsabilidad entre el Ministerio de Salud, encargado de supervisar todo lo relacionado con el agua potable, y el Ministerio de Obras Públicas (Departamento de Obras Hidráulicas) que era el responsable de construir los acueductos. En esta Ley se mantenía la administración municipal de los acueductos ya construidos pero se ponía a las Municipalidades bajo la supervisión de las dos mencionados Ministerios (Asamblea Legislativa. 2009). El período del Estado Benefactor tuvo como uno de los pilares del modelo el crecimiento del aparato público especialmente a través de la creación de las instituciones autónomas. En el caso del sector del agua, se creó en 1961 el Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados (SNAA) que luego fue reformado para convertirse Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA). Por medio de su Ley constitutiva se establecen las atribuciones de la Institución, su estructura organizativa y responsabilidades (Asamblea Legislativa, 1976). Interesa destacar tres elementos para el análisis. En primer lugar cabe señalar que los creadores de la Ley tenían una visión muy restringida del saneamiento y no se consideraba un manejo integral de las aguas residuales, sino sólo su recolección y evacuación. En segundo lugar es menester indicar que los legisladores entendían la gestión del agua en términos de justicia social. El tercer elemento que llama la atención es el nuevo intento por lograr la centralización del poder en una sola institución. Cabe recordar que hasta ese momento existía en el país una mezcla de potestades municipales y ministeriales (Salud y Obras Públicas) pero a partir esta Ley se pretendía consolidar todo el sistema de agua potable y saneamiento bajo el control del ICAA, sin embargo aún hoy existen problemas de coordinación entre las diversas figuras de administración. El SNAA, luego convertido en ICAA, emprendió la enorme tarea de construir acueductos y alcantarillados para todo el territorio nacional y una población que en 1960 superaba ya el millón de habitantes. El modelo desarrollista tenía la meta de incluir a la mayor parte de la población dentro de los beneficios de la nueva institucionalidad.

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Las obras de alcantarillado se concentraron en el Área Metropolitana; primero en San José, donde las primeras las redes de aguas residuales se habían realizado en 1911, y luego, en las décadas de 1950 y 1960, se extendieron a otras zonas del Valle Central. Entre 1972 y 1975 con un préstamo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) se construyó un sistema de alcantarillado. Para ello, se dividió el Área Metropolitana en 4 cuencas (Río Tiribí, Río María Aguilar, Río Torres y Quebrada de Rivera) y en cada una se instaló un colector secundario que recogía las aguas de esas cuencas y que desembocaban en un colector principal (ICAA, 1998). También se construyeron sistemas de alcantarillado y plantas de tratamiento en ciudades fuera del Valle Central, como San Isidro de Pérez Zeledón, Limón, Puntarenas y Liberia (ICAA, 2002). En relación con los trabajos de infraestructura para abastecer de agua potable, cabe destacar que en esas décadas se realizaron numerosas obras como la perforación de pozos, la ampliación de plantas y la construcción de cañerías. En 1971, se construyó el acueducto de Puente Mulas que ayudó a purificar y mejorar todo el sistema hídrico de San José. En 1978 se elaboró el Plan Nacional de Agua Potable que pretendía un acercamiento con las municipalidades para mejorar los acueductos de las zonas rurales. Los esfuerzos para llevar agua potable a los distintos barrios y comunidades se habían convertido en una lucha constante para los vecinos y los gobiernos. En 1963, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) trasladó al SNAA la responsabilidad de construir acueductos rurales y para ello se creó en 1965 el Programa de Ayuda Comunal y en 1966 se inició el Programa de Acueductos Rurales. Las comunidades formaban las Juntas Administrativas de Acueductos en Zonas Rurales y contribuían a construir y administrar los acueductos (Goldenberg, 1989). En 1976, mediante un decreto, el ICAA formaliza la delegación de los sistemas de acueductos (sin referirse al alcantarillado) a las asociaciones de desarrollo que para ese efecto debían formar un Comité Administrador del Acueducto Rural. Estos comités debían gestionar los acueductos según las normas del ICAA y propiciar la participación de las comunidades, así como su educación ambiental, aunque resulta importante destacar que en esa normativa no se establece ninguna obligación en materia de saneamiento, lo que provocó un vacío normativo y de gestión. Lo más probable es que en las zonas rurales el manejo de los residuos se hiciese por la libre, ya sea por medio de tanques sépticos o disposición en cauces abiertos. También es interesante señalar que en este decreto se obliga a los Comités a proteger las fuentes de agua y las cuencas hidrográficas (Poder Ejecutivo, 1976). A pesar de que el SNAA atendía en 1967 al 90% de la población urbana y el 48.9% de la rural, el programa sólo construía infraestructura sanitaria en comunidades con más de 15.000 habitantes, mientras que en las poblaciones dispersas, aún en 1970, la gente se abastecía de pajas públicas construidas por el Ministerio de Salud. La situación era bastante problemática pues en 1970 la población dispersa, en comunidades de menos de 500 personas, representaba el 35% de la población nacional. La mortalidad infantil del país en ese momento era de 58.6/1000 (nacidos vivos) y el 40% de las muertes se debían a la diarrea. Se realizaron grandes esfuerzos interinstitucionales para abordar esta problemática, por ejemplo en 1973 se acordó, por medio de un convenio entre el Ministerio de Salud y

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el SNAA, que el Ministerio de Salud llevara a cabo el Programa de Saneamiento Básico para atender a las comunidades con población menor a 500 personas (35% población total). El Ministerio de Salud construía un tanque y/o un pozo y dotaba a las casas de letrinas extra domiciliares. El Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM) se encargó de apoyar a las Municipalidades en la gestión de sus acueductos mientras que el SNAA era el responsable de atender a los pueblos de entre 5000 – 150000 personas (ICAA, 2002). El ICAA pretendió atender esa situación con la creación en 1978 de la Dirección de Acueductos Rurales y entre 1978 y 1980 se creó el Sistema de Información y Planificación de Acueductos Rurales (SIPAR) (ICAA, 1998). Al final del período, entre 1973 y 1979 se realizaron más obras relacionadas con la segunda etapa del proyecto de mejoramiento del Acueducto Metropolitano como la ampliación de la capacidad del sistema de acueducto y la construcción de sistemas de alcantarillado en ciudades intermedias como Santa Cruz, San Ramón, Palmares y Nicoya, entre otras. También se amplió la red de colectores en la Gran Área Metropolitana (ICAA, 2002). Sin embargo, buena parte de estos esfuerzos institucionales se toparon con la crisis económica de 1980, situación que además de ser sumamente dramática para el país, derivó en numerosos problemas presupuestarios para el ICAA. La institucionalidad del agua en la época reciente (1982-2010) Las instituciones encargadas o con alguna relación en la gestión del agua a inicios de la década de 1980 eran relativamente pocas. En materia de agua potable y saneamiento se debe recordar que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA) era la institución llamada a asumir la provisión de agua potable y alcantarillado en todo el país. Pese a ello, una buena parte de los acueductos aún estaban bajo gestión de las municipalidades (Acueductos Municipales AM) y los Comités Administradores de Acueductos Rurales (CAAR) y en materia de saneamiento existía un gran vacío. Precisamente, el Plan Nacional de Agua Potable y Alcantarillado de 1978 y su Programa de Desarrollo de 1981 buscaban dar una ambiciosa respuesta a las carencias del país (ICAA, 1978; ICAA, 1981). El Ministerio de Salud (MINSA) tenía competencias en materia de agua por su relación con la salud de las personas y el cuido del medio ambiente; de hecho, la Ley General de Salud de 1973 establecía el agua como un bien de utilidad pública y sometía al control del Ministerio los abastos y acueductos del país (Asamblea Legislativa, 1973). En relación con las fuerzas hidráulicas, el Servicio Nacional de Electricidad (SNE) era la entidad rectora en materia de fuerzas hidroeléctricas y el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) era el único ente que aprovechaba esas fuerzas (Asamblea Legislativa, 1949). La protección del recurso hídrico era responsabilidad del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), que tenía bajo su alero la Dirección Nacional Forestal (DNF) y el Servicio de Parques Nacionales (SPN) cuyas tareas de protección y conservación del medio ambiente lógicamente afectaban la protección del recurso hídrico (Asamblea Legislativa, 1977). Figura 4.1: La institucionalidad del agua en 1982, Costa Rica.

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Fuente: Elaboración propia. A partir del Código de Minería de 1982, las aguas subterráneas y superficiales pasaron a ser de dominio del Estado, un cambio sustancial respecto las leyes de Aguas de 1884 y 1942 (Asamblea Legislativa, 1982). También se debe destacar que en 1983 se creó el Servicio Nacional de Aguas, Riego y Avenamiento (SENARA) (Asamblea Legislativa, 1983), que respondía al proceso de ajuste de la economía nacional que requería una mayor especialización y diversificación de la producción, para lo cual el recurso hídrico resultaba central, especialmente en la provincia de Guanacaste. La crisis de la década de 1980, además de impulsar cambios en la economía costarricense, tuvo un impacto sensible en el ICAA. Así, esta institución se vio obligada a posponer proyectos importantes como la ampliación del alcantarillado sanitario. La principal obra del ICAA en la década de 1980 fue la construcción del acueducto de Orosí que agregó un importante caudal al acueducto metropolitano (ICAA, 2002). La década de 1990 inició con la promulgación de la Ley 7152 que oficializó la creación del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas (MIRENEM), que había funcionado entre 1986 y 1990 sin una ley específica. En este momento el MIRENEM quedó constituido por la Dirección de Energía, la Dirección de Geología y Minas, la Dirección General Forestal, la Direccio n de ida Silvestre y el Servicio de Parques Nacionales y ten a adscrito al nstituto Metereolo gico Nacional (IMN) (Asamblea Legislativa, 1990).

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En ese mismo año se promulgó la Ley 7200 que autorizó la generación eléctrica paralela, lo que permitió a otras entidades generar electricidad a partir de las fuerzas hidroeléctricas para lo cual debían solicitar una concesión al Servicio Nacional de Electricidad (SNE) (Asamblea Legislativa, 1990). También se promulgó en 1992 la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, que incluyó una importante regulación del recurso hídrico, específicamente la prohibición de verter aguas contaminadas en cualquier cuerpo de agua del país (Asamblea Legislativa, 1992). El principal cambio en la regulación ambiental del país ocurrió en 1995 con la aprobación de la Ley Orgánica del Ambiente. Se refuerza el dominio público del agua, se establecen criterios ambientales para la gestión del recurso hídrico y se crean diversas instancias regulatorias, como la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) (Asamblea Legislativa, 1995). Todas estas regulaciones vinieron a complementar la institucionalidad del agua, sobre todo desde el punto de vista de la protección. En el año de 1996 ocurrieron otros cambios institucionales importantes. La Ley Forestal creó la Oficina Nacional Forestal y en materia específica de agua definió las áreas de recarga acuífera como aquellas donde ocurre infiltración en los acuíferos y cauces de los ríos (Asamblea Legislativa, 1996). La creación de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP) derogó el Servicio Nacional de Electricidad (SNE) y cambió la regulación sobre los servicios públicos, entre ellos la provisión de agua potable y saneamiento y trasladó el Departamento de Aguas del SNE al MINAE (Asamblea Legislativa, 1996 b). Se debe recordar que las competencias municipales para la gestión del agua están amparadas en el Código Municipal (Asamblea Legislativa, 1998). Los acueductos comunales que desde 1976 funcionaban bajo la figura de Comités Administradores de los Acueductos Rurales (CAAR) bajo el amparo de las respectivas asociaciones de desarrollo de cada comunidad fueron transformadas a partir del 2005 en la figura de las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados (ASADAS). Estas Asociaciones se conviertieron en los entes encargados de administrar los acueductos que el ICAA designa por medio de convenio de delegación y se encuentran bajo la supervisión técnica del ICAA tanto en materia de calidad del agua (Laboratorio Nacional de Aguas del ICAA) como en relación al alcantarillado sanitario (Poder Ejecutivo, 2005). Finalmente, en materia de aprovechamiento de aguas es importante destacar que en el 2009 se emitió la Ley Marco de Concesión para el Aprovechamiento de las Fuerzas Hidráulicas para la Generación Hidroeléctrica, que estableció el marco regulatorio para otorgar concesiones para el aprovechamiento de las aguas de dominio nacional. A partir de esta Ley, las concesiones son otorgadas por el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, entidad que, además, es la llamada a fijar las tarifas y cobrar un canon por ese aprovechamiento de las fuerzas hidráulicas del país (Asamblea Legislativa, 2009). Tabla 4.2 Cronología de la construcción normativa de la institucionalidad del agua, Costa Rica 1941-2010. Año Hechos y datos relevantes

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Año Hechos y datos relevantes 1941 Creación del Servicio Nacional de Electricidad 1942 Ley de Aguas: creación de Sociedades de Usuarios, Guardabosques; dominio y

control de las aguas pertenece al SNE (art.176); Inspectores (jueces) del Agua. 1953 Ley General de Agua Potable: Ministerio de Salud es el ente encargado del agua

potable; el Ministerio de Obras Públicas (Departamento de Obras Hidráulicas) es el encargado de construir la infraestructura de acueductos y alcantarillados.

1961 Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados: asume potestades ejecutivas de ministerios y municipalidades en materia de agua.

1963 El M. Obras Públicas traslada al SNAA la construcción de acueductos en poblaciones mayores de 15.000. En poblaciones menores lo realiza el M. Salud.

1969 Ley Forestal: se crea la Dirección General Forestal y el Departamento de Parques Nacionales en el Ministerio de Agricultura y Ganadería.

1972 Se crea el Instituto Meteorológico Nacional (Ley 5222). 1977 Se crea el Servicio Nacional de Parques Nacionales en el MAG (Ley 6084).

Decreto 6387 crea los Comités Administradores de Acueductos Rurales 1978 Dirección de Acueductos Rurales en el ICAA; Plan Nacional de Agua Potable 1982 Código de Minería declara las aguas de dominio público. Ley 6797. 1983 Se crea el SENARA Ley 6877. Se une el Departamento de Riego del SNE con

funcionarios del MAG. 1990 Se crea el Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas MIRENEM

integrado por (Ley, 7152 art.4) 1992 Ley de Vida Silvestre 7317 fortalece al Sistema Nacional de Áreas de

Conservación. Se penaliza la contaminación de aguas. 1995 Ley Orgánica del Ambiente 7554. Transforma el MIRENEM en Ministerio del

Ambiente y Energía. Se crean los Consejos Regionales Ambientales, el Consejo Nacional Ambiental, la Secretaría Técnica del Ambiente, el Tribunal Ambiental Administrativo, y la Contraloría Ambiental. Se refuerza el carácter de dominio público del agua.

1996 Ley Forestal 7575 crea la Oficina Nacional Forestal y el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal. Ley 7593 transforma el Servicio Nacional de Electricidad en la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos ARESEP. Traslada el Departamento de Aguas del SNE al MINAE.

1997 Por medio del Decreto Ejecutivo 26635 se traslada el Departamento de Aguas del MINAE al IMN.

1998 Ley 7788 crea la Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad como órgano desconcentrado del MINAE. También formaliza la creación el Sistema Nacional de Áreas de Conservación.

2000 El Decreto Ejecutivo No 29238 crea la Red Nacional de Cuencas Hidrográficas. 2002 Mediante decreto (No. 30480) se fijan los principios que regula la política

nacional hídrica. 2003 Se crea el Canon Ambiental por Vertidos (Decreto Ejecutivo No.31176). 2004 Reforma al Canon Ambiental por Vertidos 2005 Se crea el Canon por concepto de aprovechamiento de aguas (Decreto Ejecutivo

No.32868) 2008 Nuevo reglamento del Canon Ambiental por Vertidos. 2009 Ley Marco de Concesión para el Aprovechamiento de las Fuerzas Hidráulicas

para la Generación Hidroeléctrica

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Fuente: Elaboración propia. La tabla 4.2 recopila los principales hitos en la normativa de la institucionalidad del agua en Costa Rica. Para identificarlos se analizaron numerosas leyes y decretos desde una perspectiva histórica institucional. A lo largo de esta sección se han destacado una serie de características del cuerpo normativo y de la institucionalidad del agua. Tal como ha sucedido con el sistema político costarricense, la institucionalidad del agua se ha vuelto aún más compleja en estos últimos treinta años. Las instituciones creadas en este período obedecen a una lógica particularista, pues se crean instancias específicas para problemas puntuales, lo cual redunda en una mayor dispersión de las competencias, atomicidad, y en muchos casos, descoordinación institucional. El análisis de las competencias legales de las instituciones del agua permite realizar un balance del panorama al final del período de estudio (2010). La Tabla XX resume las competencias de cada institución y su ámbito de acción. Tabla 4.3 Competencias legales y ámbitos de acción de las instituciones del agua en Costa Rica, 2010. Institución Competencias legales Ámbito de acción Instituto Costarricense de Electricidad

Explotación de los recursos hidráulicos del país para producción de energía. Conservación de los recursos hidráulicos del país. Protección de los cuerpos de agua. (Ley 449, art.2).

Aprovechamiento del agua. Protección del recurso hídrico. Investigación Recurso Hídrico.

Ministerio de Ambiente, Energía y Tele-comunicaciones

Administración del recurso hídrico. Definición de políticas nacionales en la materia. Protección, vigilancia y dominio de las aguas nacionales. Regulación y registro de los usos del agua. (Dirección de Aguas: Ley 7593 ARESEP; Decreto Ejecutivo No 26635, Artículo 2, 3.) Protección del medio ambiente y conservación de los recursos naturales (Tribunal Ambiental Administrativo: Ley Orgánica del Ambiente art.111; FONAFIFO: Ley Forestal, arts. 46 y 47; CONAGEBIO: art.14 Ley de Biodiversidad; SINAC: art.22 ley de Biodiversidad)

Rectoría de la gestión del agua. Regulación de los usos del agua y la contaminación. Protección del recurso hídrico. Investigación recurso Hídrico.

Oficina Nacional Forestal

Protección de los recursos forestales (art.7 de la Ley Forestal).

Protección del recurso hídrico.

Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados

Administración de los servicios de agua potable y saneamiento y construcción y operaciones de esos sistemas. Protección de las cuencas hidrográficas y prevención de la contaminación del agua. Aprovechamiento, gobierno y vigilancia de las aguas nacionales indispensables para su

Sistemas de Acueductos y Alcantarillados. Aprovechamiento del agua. Protección del recurso hídrico.

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Institución Competencias legales Ámbito de acción funcionamiento. Delegación de los sistemas de acueductos y alcantarillados a municipalidades y organizaciones comunales. (Ley Constitutiva del ICAA 2726, Artículo 2, 21 y 22, Ley 5915.)

Investigación recurso Hídrico.

Ministerio de Salud

Definición de políticas nacionales de salud. Definición de normas técnicas en materia de salud (calidad del agua potable y niveles permitidos de contaminación). Vigilancia y control del cumplimiento de la normativa de salud (Ley General de Salud 5412, artículo 2).

Regulación de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados. Regulación del aprovechamiento (calidad y contaminación del agua). Protección del recurso

Empresa de Servicios Públicos de Heredia

Operación de sistemas de agua potable y alcantarillado en el ámbito regional. Promoción de la investigación en materia ambiental. Protección y Conservación de los recursos naturales en la región. Aprovechamiento y conservación de las fuerzas hidráulicas en la región de Heredia. (Ley 7789, art. 6.)

Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Aprovechamiento del agua. Protección del recurso hídrico.

Junta Administradora de los Servicios Eléctricos de Cartago

Servicios de acueductos y alcantarillados (Ley 7799, art. 2).

Aprovechamiento del agua Protección del recurso hídrico

Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos

Armonización de los intereses de consumidores, usuarios y prestatarios de servicios públicos. Asegurar el cumplimiento de criterios de calidad, cantidad, oportunidad, continuidad y confiabilidad en la prestación de servicios públicos, entre ellos agua potable y saneamiento. (Ley ARESEP, art.4.)

Regulación de los servicios de Acueductos y Alcantarillados

Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento

Fomento del desarrollo agropecuario por medio de sistemas de riego, avenamiento y protección contra inundaciones. Aprovechamiento del recurso hídrico en actividades agropecuarias, que sustenten una justa distribución de la tierra. Investigación, protección y explotación de los recursos hídricos del país.

Regulación del aprovechamiento Protección del recurso hídrico Investigación Recurso Hídrico

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Institución Competencias legales Ámbito de acción (Ley SENARA, arts. 2 y 3).

Instituto Meteorológico Nacional

Mantener la vigilancia continua del tiempo y el clima y la hidrometeorología. Ley 5222

Investigación del hidrometeorología.

Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura

Gestionar los recursos de la acuicultura. Ley Incopesca, art.2

Protección del recurso hídrico (vigilancia)

Servicio Nacional de Guardacostas

Vigilar las aguas marítimas, territoriales e interiores del Estado Costarricense. Ley 8000, art.2

Protección del recurso hídrico (vigilancia)

Ministerio de Agricultura y Ganadería

Lograr el equilibrio entre la producción agrícola y la conservación de los recursos suelo y agua. Ley de Suelos, Art.2

Protección del recurso hídrico

Fuente: Base de datos de la oferta de programas de las entidades públicas relacionadas con la gestión del agua (Costa Rica). Una característica presente en la institucionalidad del agua y compartida por el sistema político de los últimos 30 años, es su dificultad para llegar a acuerdos. A pesar de tratarse de un sector donde prevalecen actores supuestamente respaldados por criterios técnicos, no ha sido posible llegar un consenso sobre un marco normativo integral. Esta imposibilidad se ha acentuado en la última década, durante la cual se ha pretendido solucionar los problemas de la gestión del agua por medio de decretos ejecutivos. Esto supone ignorar que si los actores políticos no son capaces de ponerse de acuerdo sobre el marco legal, tampoco van a permitir que se legisle vía decreto, lo que obviamente deriva en que los decretos sean impugnados por la vía constitucional o simplemente sean incumplidos por el vacío legal en que operan. Aunado a ello, la fragilidad jurídica y práctica de los numerosos decretos provoca, a su vez, inseguridad jurídica y una maraña institucional que los usuarios prefieren obviar y los lleva, muchas veces, a optar por permanecer en la ilegalidad. Figura 4.2: La institucionalidad del agua en el 2010 según ámbitos de acción, Costa Rica.

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Fuente: Elaboración propia (Alpízar, 2012). La figura 4.2 muestra la mayor complejidad de la institucionalidad del agua al final del período de estudio, en el 2010. Efectivamente esa complejidad se expresa en traslapes de competencias, descoordinación operativa y hasta recelos institucionales. Este problemático panorama se traduce en la llamada crisis de gobernabilidad del sector, que implica que a pesar de una relativa abundancia de agua per cápita en Costa Rica, existen numerosos problemas relacionados con el abastecimiento y el saneamiento. La institucionalidad del agua en el país se ha complejizado y no necesariamente responde a los retos actuales. Mientras tanto el debate en torno a su reforma continúa en la Asamblea Legislativa sin que los actores involucrados logren ponerse de acuerdo. 5. Reflexiones finales: los retos del Estado Costarricense y elementos para la definición de su nuevo papel.

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En construcción

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