La d écentralisation et la r éforme de l’ É tat: l’e xpérience de l’Italie par Franco...
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La décentralisation et la réforme de l’ État: l’expérience de l’Italie par par Franco BASSANINI Franco BASSANINI ancien Ministre italien de la Fonction ancien Ministre italien de la Fonction publique publique membre du Conseil d’Admin. de l’E.N.A. membre du Conseil d’Admin. de l’E.N.A. www.bassanini.it Paris, 27 Novembre Paris, 27 Novembre 2002 2002
La d écentralisation et la r éforme de l’ É tat: l’e xpérience de l’Italie par Franco BASSANINI ancien Ministre italien de la Fonction publique membre
La d centralisation et la r forme de l tat: le xprience de
lItalie par Franco BASSANINI ancien Ministre italien de la Fonction
publique membre du Conseil dAdmin. de lE.N.A. www.bassanini.it
Paris, 27 Novembre 2002
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie2 Dcentralisation et
Rforme de ltat en Italie Le grand dbat et le conflit politique et
institutionnel qui est en cours en Italie autour des problmes de la
dcentralisation et du fdralisme ne peut tre compris sans le situer
dans le cadre de la rforme de ltat
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie3 Lexprience italienne
partir de 1990 jusqu aujourdhui un vaste et tumultueux processus de
rforme de ltat et de ladministration publique a boulevers lItalie.
Il a enregistr des remarquables succs et aussi des checs. On peut
en tirer beaucoup de leons. La dcentralisation est un des chaptres
principaux du processus de rforme.
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie4 Un tat dlabr:
lItalie au dbut des annes 90 Une administration obsolte: aucune
rforme denvergure depuis 1865Une administration obsolte: aucune
rforme denvergure depuis 1865 Un tat bureaucratis,
interventionniste, rigide et centralisUn tat bureaucratis,
interventionniste, rigide et centralis Une administration
inefficace, malgr des cas d excellenceUne administration
inefficace, malgr des cas d excellence Une administration coteuse:
urgence de rquilibrer le budget public et de rduire la detteUne
administration coteuse: urgence de rquilibrer le budget public et
de rduire la dette
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie5 Un tat dlabr: Dette
publique jusqu 1994 (% du PIB) Source: Ministre du Trsor
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie6 Demande de Rforme et
consensus La crise de ltat alimentait un fort besoin de changement
et une trs forte demande de rforme. Cest pour cela que la rforme a
rencontr un large consensus parmi: La crise de ltat alimentait un
fort besoin de changement et une trs forte demande de rforme. Cest
pour cela que la rforme a rencontr un large consensus parmi: Les
CitoyensLes Citoyens Les EntreprisesLes Entreprises Les
SyndicatsLes Syndicats Le Parlement (un consensus bipartisan)Le
Parlement (un consensus bipartisan) (Premire leon tire de
lexprience italienne: plus un tat est dlabr, plus il est facile de
trouver le consensus ncessaire pour le rformer) (Premire leon tire
de lexprience italienne: plus un tat est dlabr, plus il est facile
de trouver le consensus ncessaire pour le rformer)
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie7 Au dbut du nouveau
millnaire: la Rforme a mi-course La Rforme italienne est encore
inacheve. La Rforme italienne est encore inacheve. Beaucoup de
changements ont t apports surtout dans la lgislation: mais la phase
cruciale de la mise en oeuvre des nouvelles lois est encore
mi-chemin Beaucoup de changements ont t apports surtout dans la
lgislation: mais la phase cruciale de la mise en oeuvre des
nouvelles lois est encore mi-chemin (... changer les lois et les
rglements ne suffit pas pour changer les administrations et la vie
des citoyens...). (... changer les lois et les rglements ne suffit
pas pour changer les administrations et la vie des citoyens...).
Toutefois quelques premiers rsultats peuvent tre dj enregistrs
Toutefois quelques premiers rsultats peuvent tre dj enregistrs
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie8 Dette publique (% of
PIB) de 1990 2001 Source: ISTAT
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie9 Dficit public (% du
PIB) de 1990 2001 Source: ISTAT
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie10 Cot du personnel
public (% du PIB) de 1990 2001 Source: OCDE et ISTAT
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie11 Fonctionnaires
publics une comparaison entre lItalie et la France (Source:OCDE et
ISTAT)
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie12 Dpense primaire
publique en Italie et en UE 1990-2000 (% du PIB) Source: Institut
National de Statistique et Comm. Europenne
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Customer Satisfaction: % dopinions positives propos de
lefficacit de lAdministration Publique italienne: 1997-2001
(Source:ISPO)
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie14 La simplification
des lois:1997-2000 Rduction du stock normatif suite la
simplification (n. darticles) introduits abrogs
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie15 La simplification
1997-2000 procdures pour la cration dentreprises Source: OCDE,
Service de la gestion publique, 2000
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie16 La
simplification1997-2000 cots pour la cration dentreprises (en
euros) Source: OCDE, Service de la gestion publique, 2000
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie17 Rduction du poids
de la bureaucratie: 1996-2000 certificats dlivrs par an Source:
Dpartement de la Fonction publique-Italie
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie18 Rduction du poids
de la bureaucratie: 1996-2000 signatures certifies conformes
dlivres par an Source: Dpartement de la Fonction
publique-Italie
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie19 Rduction du poids
de la bureaucratie pargnes annuelles pour certificats et signatures
certifies conformes Source: Dpartement de la Fonction
publique-Italie
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie20 Rduction du poids
de la bureaucratie lopinion des citoyens-usagers Savez-vous que
dans la plupart des cas une auto-dclaration vous suffit?
Pensez-vous que cela est utile? Source: ISPO 2001
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie21 Combien
apprciez-vous lintroduction de la possibilit de lautocertification?
Base: 2.010 CAS POPULATION Base: 1.018 CAS ENTREPRISE Source: CIRM
2001 Rduction du poids de la bureaucratie l opinion des
citoyens-usagers
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie22 Lexemple du guichet
unique non seulement un seul accs mais aussi une seule rponse
Depuis 1999 une seule procdure pour louverture dtablissements
productifs, remplaant 43 autorisations; toutes les comptences
attribues aux Communes Depuis 1999 une seule procdure pour
louverture dtablissements productifs, remplaant 43 autorisations;
toutes les comptences attribues aux Communes Avant: de 2 5 ans pour
avoir la rponse finale Avant: de 2 5 ans pour avoir la rponse
finale Maintenant: pas plus que 3 mois dans la plupart des cas,
max. 11 mois Maintenant: pas plus que 3 mois dans la plupart des
cas, max. 11 mois Un seul bureau pour les relations avec les
entreprises et un nouveau rle pour les Communes, dans le
dveloppement de leur territoire Un seul bureau pour les relations
avec les entreprises et un nouveau rle pour les Communes, dans le
dveloppement de leur territoire Une structure tlmatique, accessible
par le net Une structure tlmatique, accessible par le net
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie23 Lexemple du guichet
unique les premiers rsultats Dure moyenne des procdures de 100
guichets uniques:Dure moyenne des procdures de 100 guichets
uniques: 56,6 56,6 jours de la prsentation de la demande guichets
uniques ralissguichets uniques raliss (jusquau 10/01/2001)
48,7%68,6% 48,7% des Communes avec 68,6% des rsidents contrats
clefs en main pour la fourniture de 109 autres guichets uniques
couvrant 785 municipalitscontrats clefs en main pour la fourniture
de 109 autres guichets uniques couvrant 785 municipalits
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie24 Vtre entreprise
a-t-elle utilis le guichet unique pour les activits productives?
Base: 568 entreprises connaissant le G.U. tes-vous satisfait de la
possibilit dutiliser le guichet unique? Base: 101 entreprises ayant
utilis le G.U. Source: CIRM Lexemple du guichet unique lopinion des
entrepreneurs
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie25 La mthode de la
rforme: 1996-2001 un projet global et organique une approche
multidisciplinaire un engagement direct du premier ministre un
leadership claire (exerce par le ministre de la Fonction Publique,
responsable de la mise en oeuvre de la Rforme) une mthode
bipartisan une coopration quotidienne avec les administrations
rgionales et locales et les organisations des travailleurs et des
entrepreneurs
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie26 La mthode de la
rforme: 1996-2001 Un projet global: rformer ltat moderniser
lorganisation changer les rgles de fonctionnement des
administrations.....mais aussi: rinventer les missions des
institutions publiques changer la culture des administrations et
des fonctionnaires
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie27 Changer la culture
des administrations Le succs de la rforme dpend de la capacit des
administrations et des fonctionnaires de changer leur culture
cest--dire d acqurir et diffuser la mentalit: cest--dire d acqurir
et diffuser la mentalit: de linnovation technologique et
organisationnellede linnovation technologique et organisationnelle
de la simplification (ne pas imposer des charges administratives
indues)de la simplification (ne pas imposer des charges
administratives indues) de la qualit des services et des
prestationsde la qualit des services et des prestations de la
satisfaction des citoyens-usagersde la satisfaction des
citoyens-usagers de la valorisation du professionnalisme et du
mritede la valorisation du professionnalisme et du mrite de la
capacit de promouvoir, soutenir, librer les nergies des citoyens et
des entreprises, plus que dimposer des rgles et obligations
bureaucratiquesde la capacit de promouvoir, soutenir, librer les
nergies des citoyens et des entreprises, plus que dimposer des
rgles et obligations bureaucratiques
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie28 Les parcours
parallles de la Rforme Dans les annes 1990-2001 la Rforme de ltat a
suivi en Italie deux voies parallles: Rforme de la
ConstitutionRforme de la Constitution Rforme de ltat et de
lAdministration publique par voie lgislative et rglementaireRforme
de ltat et de lAdministration publique par voie lgislative et
rglementaire Mmes objectifs, diffrents sujets, diffrents
parcours
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie29 La rforme de la
Constitution La rforme constitutionnelle a partiellement choue. En
1997 un projet organique avait t prvu par la Commission
parlementaire pour la rforme de la Constitution avec une large
majorit. Mais lopposition de centre-droite a retir son soutien
quelques mois aprs Nanmoins: rforme fdraleEn 2001, le Parlement et
le corps lectoral (avec un rfrendum) ont approuv la rforme fdrale
(mme si elle doit tre encore complte par la rforme du Snat, sur le
modle franais) fdralisme administratif et fiscalLa rforme
constitutionnelle renforce le processus de dcentralisation entam
par voie lgislative ( fdralisme administratif et fiscal ),
autrement vou rester incomplet et prcaire
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie30 Les raccourcis du
parcours lgislatif et rglementaire Dlgation lgislative de grande
ampleur au Gouvernement (loi n. 59 de 1997)Dlgation lgislative de
grande ampleur au Gouvernement (loi n. 59 de 1997) selon lart.76 de
la Constitution italienne, le Parlement peut donner au Gouvernement
le pouvoir dadopter des dcrets lgislatifs (sources primaires) dans
certaines matires, dans le cadre de critres tablis par la loi:
toute la rforme de ladministration italienne a t ainsi btie sur des
dlgations lgislatives de grande ampleur Une vaste dlgificationUne
vaste dlgification le Parlement a autoris le Gouvernement
substituer les lois avec des rglements (sources secondaires) dans
deux secteurs principaux: procdures administratives et organisation
interne des administrations publiques
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie31 Les Chapitres de la
Rforme Un tat lger: la subsidiarit horizontaleUn tat lger: la
subsidiarit horizontale La rforme du systme de rglementationLa
rforme du systme de rglementation La rforme de lemploi publicLa
rforme de lemploi public Une administration oriente vers les
performancesUne administration oriente vers les performances Une
Administration en ligneUne Administration en ligne
("e-Gouvernement") La rforme du budgetLa rforme du budget La rforme
de lAdministration centraleLa rforme de lAdministration centrale La
dcentralisation (vers un tat fdral)La dcentralisation (vers un tat
fdral)
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie32 Rinventer la
mission des institutions Un tat lger (mais efficace) La subsidiarit
horizontale - Un Etat qui fait moins pour le faire mieux... la
mission de ltat se concentre sur son core-business: la mission de
ltat se concentre sur son core-business: privatisation dactivits et
services non essentiels gestion en outsourcing des services publics
libralisation des services publics (public utilities)
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie33 Un tat plus lger
libralisation et privatisation (1990-2001) 231 licences de
tlcommunication et 174 oprateurs au lieu du monopole de Telecom
Italia (dsormais totalement privatise) 231 licences de
tlcommunication et 174 oprateurs au lieu du monopole de Telecom
Italia (dsormais totalement privatise) ENEL (partiellement
privatise) au dessous de 40% du march de la production dlectricit
ds 2003 (90% en 1990) ENEL (partiellement privatise) au dessous de
40% du march de la production dlectricit ds 2003 (90% en 1990)
Libralisation des activits de commerce de dtail et des activits
productives en 30 secteurs (licences et autorisations abolies)
Libralisation des activits de commerce de dtail et des activits
productives en 30 secteurs (licences et autorisations abolies)
Privatisation des services publics, entre autres: ENI, BNL,
INA,ENEL, Telecom, Alitalia, Autostrade Privatisation des services
publics, entre autres: ENI, BNL, INA,ENEL, Telecom, Alitalia,
Autostrade Le programme de privatisation le plus large au monde:
entres pour environ 103 mld. dEuros fin 1999 Le programme de
privatisation le plus large au monde: entres pour environ 103 mld.
dEuros fin 1999
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie34 Privatisations
Entres dans les Pays de lOCDE (1993 - 1999) Source: OECD
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie35 Capitalisation de
bourse/PIL 1992-2000 Le programme de privatisation et de
libralisation a contribu la croissance du march actionnaire
italien
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie36 Un tat plus lger
difficults et rsistances Des rsistances culturelles et idologiques
puissantes freinent le processus de privatisation et
libralisation... Des rsistances culturelles et idologiques
puissantes freinent le processus de privatisation et
libralisation... -dans les administrations, -dans les
administrations, -dans les organes juridictionnels et de contrle,
-dans les organes juridictionnels et de contrle, -dans les forces
politiques de droite et de gauche -dans les forces politiques de
droite et de gauche Cest pour cela que la rforme connat aussi des
checs: Cest pour cela que la rforme connat aussi des checs: - on
naboutit pas approuver les lois de libralisation des activits
professionnelles et des services publics locaux - les Rgions
retardent la mise en uvre de la loi de libralisation du commerce de
dtail, promulgue par le Gouvernement en 1998
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie37 Simplification et
drglementation Inflation lgislative:Inflation lgislative: plus de
35.000 lois (de ltat et des Rgions) Cots de la rglementation:Cots
de la rglementation: rigidit et poids inutiles sur les citoyens,
les entreprises et les Administrations Publiques "Pollution"
lgislative:"Pollution" lgislative: ambiguts, contradictions,
stratification des rgles Rduire le poids de la bureaucratie et le
cot de lexcs de rglementation: un pilier central de la rforme
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie38 Simplification et
drglementation les instruments "Auto-certifications" au lieu de 95%
des certificats"Auto-certifications" au lieu de 95% des certificats
"Dclaration de dbut dactivit" et silence-consentement au lieu
dactes administratifs dautorisation"Dclaration de dbut dactivit" et
silence-consentement au lieu dactes administratifs dautorisation
Une "confrence de services" au lieu de plusieurs actesUne
"confrence de services" au lieu de plusieurs actes administratifs
administratifs Quelques textes uniques pour remplacer des milliers
de loisQuelques textes uniques pour remplacer des milliers de lois
et dcrets et dcrets "Lois annuelles de simplification" identifiant
les procdures, autorisations et licences que le Gouvernement est
autoris supprimer ou simplifier par dcret"Lois annuelles de
simplification" identifiant les procdures, autorisations et
licences que le Gouvernement est autoris supprimer ou simplifier
par dcret
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie39 Simplification et
drglementation les premiers rsultats 1998-2001 207 procdures rgies
par des lois ont t dlgifies 207 procdures rgies par des lois ont t
dlgifies 91 procdures ont t simplifies par le Gouvernement (50%
dans lan 2000), y compris les guichets uniques pour les
automobilistes et les nouveaux tablissements productifs 91
procdures ont t simplifies par le Gouvernement (50% dans lan 2000),
y compris les guichets uniques pour les automobilistes et les
nouveaux tablissements productifs 8 textes uniques ont t rdigs 8
textes uniques ont t rdigs progrs significatifs dans la capacit
rglementaire, comme il a t reconnu par le Rapport de lOCDE sur la
Reforme de la Rglementation en Italie de 2001 progrs significatifs
dans la capacit rglementaire, comme il a t reconnu par le Rapport
de lOCDE sur la Reforme de la Rglementation en Italie de 2001
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie40 Progrs dans la
qualit de la rglementation Le graphique suivant montre que
lutilisation de cinq outils de qualit essentiels recommands par
lOCDE a augment Depuis 1997, dans le cadre des rformes Bassanini,
de nombreuses mesures concrtes ont t prises. Il en rsulte que
lItalie fait des rapides progrs dans lutilisation des outils
relevant des meilleures pratiques en matire de qualit rglementaire.
Le graphique suivant montre que lutilisation de cinq outils de
qualit essentiels recommands par lOCDE a augment de manire
importante en Italie au niveau national entre 1998 et 2000 OCDE,
Rapport sur la Reforme de la Rglementation en Italie, Paris 2001
(p. 53)
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie41 Indicateurs de
capacit rglementaire 1998-2000 Source: OCDE, Service de la gestion
publique, 2000 Italie 2000 Italie 1998
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie42 Plus de
comptitivit= 0 (en bas gauche) Source: OCDE 1999 et 2001 Les effets
de la rglementation sur la comptitivit
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie43 Simplification une
politique spcifique pour la meilleure rglementation Analyse de
limpact de la rglementationAnalyse de limpact de la rglementation
pour mesurer limpact en termes de cots des nouvelles rgles sur les
citoyens et les entreprises LUnit pour la simplification de la
rglementationLUnit pour la simplification de la rglementation une
commission centrale dexperts pour la qualit de la rglementation
ConsultationConsultation lObservatoire pour la simplification: un
organisme consultatif entre ltat, les collectivits locales et les
partenaires sociaux
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie44 La Rforme de
lemploi public distinction entre Politique et Administration Les
Autorits politiques sont responsables des politiques:Les Autorits
politiques sont responsables des politiques: le Ministre dfinit les
politiques et les stratgies, value les rsultats, nomme les
directeurs gnraux mais il na plus de pouvoirs de gestion directe
dans ladministration Les fonctionnaires sont responsables de la
gestion administrative:Les fonctionnaires sont responsables de la
gestion administrative: les cadres suprieurs ont plus de pouvoirs
mais aussi plus de responsabilits. Ils ont des salaires plus levs
mais aussi lis aux performances
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie45 La Rforme de
lemploi public la privatisation Droit priv pour les fonctionnaires
publicsDroit priv pour les fonctionnaires publics Le rapport
demploi ( lexception des magistrats, prfets, diplomates et
militaires) est soumis au droit civil et ladministration a les mmes
pouvoirs que lemployeur priv Juge unique pour lemploiJuge unique
pour lemploi la juridiction sur lemploi public est transfre du juge
administratif au juge judiciaire; solutions extrajudiciaires des
diffrends
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie46 La Rforme de
lemploi public la contractualisation Les contrats de travailLes
contrats de travail depuis 1993 la ngociation collective niveau
national et local et la ngociation complmentaire dans chaque
administration remplacent la loi dans la dtermination des tches,
des salaires et du rgime demploi des fonctionnaires valorisation de
lintgration individuelle du contrat pour la promotion de
lefficience et du professionnalisme des fonctionnaires (y compris
les directeurs gnraux) A.R.A.N. A.R.A.N. une Agence qui reprsente
ltat dans les ngociations syndicales Rforme de la reprsentation
syndicaleRforme de la reprsentation syndicale pour chaque secteur
public (Ministres, ducation, Sant ), seuls les syndicats
reprsentant au moins 5% de travailleurs de chaque secteur peuvent
participer aux ngociations avec ltat
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie47 La qualit et les
performances la nouvelle approche Labandon dune approche formelle
et juridiqueLabandon dune approche formelle et juridique Une
nouvelle vision oriente vers les utilisateurs et les performances
de ladministration publiqueUne nouvelle vision oriente vers les
utilisateurs et les performances de ladministration publique
Ladministration publique proche des citoyens et des
entrepreneurs:Ladministration publique proche des citoyens et des
entrepreneurs: - conditionne le dplacement des investissements -
acquiert une efficacit internationale - perd en partie sa
connotation de pouvoir autoritaire
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie48 La qualit et les
performances les instruments Contrle des performances: un nouveau
instrument sajoutant au contrle traditionnel de lgitimitContrle des
performances: un nouveau instrument sajoutant au contrle
traditionnel de lgitimit Promotion de la formation
continuePromotion de la formation continue Qualit du service et
satisfaction du citoyen-usager: les chartes des servicesQualit du
service et satisfaction du citoyen-usager: les chartes des
services
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie49 La qualit et les
performances le nouveau management Cration dun corps
interministriel de tous les cadres suprieurs de la fonction
publique de ltat (dirigenti), peu dexceptions prs (juges, prfets,
ambassadeurs)Cration dun corps interministriel de tous les cadres
suprieurs de la fonction publique de ltat (dirigenti), peu
dexceptions prs (juges, prfets, ambassadeurs) Accs par concours
national unique (sauf 5% recruts du secteur priv par contrat
temporaire)Accs par concours national unique (sauf 5% recruts du
secteur priv par contrat temporaire) Fin des affectations vie:
affectation, responsabilits, et rsultats attendus (ainsi que les
ressources) font lobjet dun contrat individuel terme (de 2 7 ans
dans la rforme de 1998, maintenant rduit de 0 3 ans)Fin des
affectations vie: affectation, responsabilits, et rsultats attendus
(ainsi que les ressources) font lobjet dun contrat individuel terme
(de 2 7 ans dans la rforme de 1998, maintenant rduit de 0 3
ans)
Page 50
F. Bassanini La Dcentralisation en Italie50 La qualit et les
performances les traitements de la haute fonction publique Avant:
pas de distinctions parmi les traitements des hauts fonctionnaires
en considration des responsabilits et des performancesAvant: pas de
distinctions parmi les traitements des hauts fonctionnaires en
considration des responsabilits et des performances Maintenant: les
traitements prennent en compte les responsabilits et les rsultats
obtenus.Maintenant: les traitements prennent en compte les
responsabilits et les rsultats obtenus. Pour les meilleurs, les
primes de poste et de rsultat peuvent plus que redoubler le
traitement de base Pour les meilleurs, les primes de poste et de
rsultat peuvent plus que redoubler le traitement de base
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie51 Le rapport entre le
salaire fixe et variable avant et aprs la Rforme (hauts
fonctionnaires des Autonomies Locales) Avant le dcret lgislatif n.
29/93 Aprs le dcret lgislatif n. 29/93 Source: Dpartement de la
Fonction publique-Italie
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie52 La qualit et les
performances le nouveau systme de contrle de performances Dfinition
annuelle des objectifsDfinition annuelle des objectifs Une Unit
dvaluation dans chaque Ministre ou AgenceUne Unit dvaluation dans
chaque Ministre ou Agence Contrle stratgique et contrle de
gestionContrle stratgique et contrle de gestion Coordination des
services du Premier Ministre sur lvaluation et le contrle
stratgiqueCoordination des services du Premier Ministre sur
lvaluation et le contrle stratgique Banque de donnes des directives
des Ministres et des indicateurs de performancesBanque de donnes
des directives des Ministres et des indicateurs de
performances
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie53 La qualit et les
performances les rsistances Contradictions et incohrences dans:
lattitude des syndicats:lattitude des syndicats: Le choix, en
principe, en faveur du professionnalisme et du mrite, de la
responsabilit et de la dcentralisation est parfois contredit
lattitude des politiciens, des fonctionnaires et des managers
publics:lattitude des politiciens, des fonctionnaires et des
managers publics: augmentations salariales gnralises dfense des
privilges et de la jungle des salaires le comportement du
Parlement:le comportement du Parlement: Le choix en faveur de la
mritocratie et de la qualit est contredit par trop de lois en
faveur de corporations et lobbies bureaucratiques: avancements ope
legis, recrutement sans concours etc.
Page 54
F. Bassanini La Dcentralisation en Italie54 La qualit et les
performances une rvolution culturelle encore accomplir La culture
de lvaluation et du mrite reste encore minoritaireLa culture de
lvaluation et du mrite reste encore minoritaire Beaucoup
dadministrations et de juges gardent encore une position lgaliste
et tatisteBeaucoup dadministrations et de juges gardent encore une
position lgaliste et tatiste La dfense de la sret de lemploi et de
lirresponsabilit des hauts fonctionnaires se cache derrire la
dfense de la neutralit de la fonction administrativeLa dfense de la
sret de lemploi et de lirresponsabilit des hauts fonctionnaires se
cache derrire la dfense de la neutralit de la fonction
administrative
Page 55
F. Bassanini La Dcentralisation en Italie55 2001-2002: retour
au pass? La haute fonction publique Le Gouvernement Berlusconi a
propos et le Parlement a approuv dans lt 2002 une nouvelle loi sur
la haute fonction publique, avec: Le retour au contrat de droit
public Un spoils system gnralis (directeurs gnraux et chefs de
bureau) et la prcarisation des hauts fonctionnaires La suppression
du rle unique (des administrations centrales plus cloisonnes) Une
soumission pleine et entire des structures administratives au
pouvoir politique Mais la Cour constitutionnelle aura son mot
dire.
Page 56
F. Bassanini La Dcentralisation en Italie56 Rforme du budget
dun bilan financier un bilan conomique Avant la rforme: un budget
comportant plus de 6.000 chapitresAvant la rforme: un budget
comportant plus de 6.000 chapitres Aprs la rforme: environ 1.000
units prvisionnelles de base, une pour chaque objectifAprs la
rforme: environ 1.000 units prvisionnelles de base, une pour chaque
objectif Un seul Bureau est responsable de chaque unit de baseUn
seul Bureau est responsable de chaque unit de base Le nouveau
budget conomique met en vidence le rapport entre cots et objectifs,
vrifi chaque anneLe nouveau budget conomique met en vidence le
rapport entre cots et objectifs, vrifi chaque anne
Page 57
F. Bassanini La Dcentralisation en Italie57 Rforme du budget
Nouvelles procdures de dpense Analyse des cots de la loi budgtaire
et des lois de dpenseAnalyse des cots de la loi budgtaire et des
lois de dpense Contrle sur les cots des projets des loi du
Gouvernement et des amendements du ParlementContrle sur les cots
des projets des loi du Gouvernement et des amendements du Parlement
Le mandat tlmatiqueLe mandat tlmatique Vers un march lectronique
permanent pour les achats publicsVers un march lectronique
permanent pour les achats publics volution prvisionnelle des
effectifsvolution prvisionnelle des effectifs
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie58 e-Gouvernement le
Plan dAction de lItalie Les citoyens pourront obtenir tout service
public en sadressant aux guichets tlmatiquesLes citoyens pourront
obtenir tout service public en sadressant aux guichets tlmatiques
Ils devront communiquer une seule fois ladministration la variation
dune information personnelleIls devront communiquer une seule fois
ladministration la variation dune information personnelle Chaque
administration devra reprer en ligne toutes les informations
demandesChaque administration devra reprer en ligne toutes les
informations demandes Tous les services administratifs, si
techniquement possible, seront dlivrs en ligneTous les services
administratifs, si techniquement possible, seront dlivrs en
ligne
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie59 e-Gouvernement le
points du Plan dAction Portails dinformations Portails
dinformations Portails de services Portails de services Impts en
ligne Impts en ligne Administrations locales en ligne
Administrations locales en ligne Bureaux de ltat civil en ligne
Bureaux de ltat civil en ligne Registre de ltat civil national
Registre de ltat civil national Systme dchange dinformations pour
les cadastres lectronique Systme dchange dinformations pour les
cadastres lectronique Carte didentit lectronique Carte didentit
lectronique Promotion des signatures lectroniques Promotion des
signatures lectroniques Protocoles informatiques Protocoles
informatiques Appels doffre en ligne Appels doffre en ligne
Formation initiale Formation initiale Formation continue Formation
continue
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie60 e-Gouvernement les
premiers rsultats Carte didentit lectronique: dlivre en voie
exprimentale partir de 2000Carte didentit lectronique: dlivre en
voie exprimentale partir de 2000 Appels doffre lectroniques et
mandats de paiement lectroniques partir de 1999Appels doffre
lectroniques et mandats de paiement lectroniques partir de 1999
Impts en ligne : toutes ( 100%) les dclarations de revenus (30
millions par an) sont aujourdhui envoyes lautorit fiscale par voie
tlmatique et sont traites lectroniquementImpts en ligne : toutes (
100%) les dclarations de revenus (30 millions par an) sont
aujourdhui envoyes lautorit fiscale par voie tlmatique et sont
traites lectroniquement Cadastre lectronique (80% des documents
sont aujourdhui envoys et traits lectroniquement)Cadastre
lectronique (80% des documents sont aujourdhui envoys et traits
lectroniquement) Signature lectronique (ayant valeur lgale depuis
1998) certifie par 14 socits privesSignature lectronique (ayant
valeur lgale depuis 1998) certifie par 14 socits prives
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie61 Vers lespace
administratif europen En principe, lorganisation des systmes
administratifs nationaux rentre dans la comptence des tats
(subsidiarit) Mais la qualit de la rglementation, des
administrations publiques et de services publics a un impact trs
important sur: la comptitivit de lEurope dans son ensemble
leffectivit du march europen (la concurrence peut tre altre par les
charges bureaucratiques) lexercice en concret des droits des
citoyens europens. Cest pour cela que le Gouvernement italien,
partir de 1997, a pos la question dun espace administratifs europen
et dune action coordonne pour parvenir des standards europens
communs dans la qualit des administrations et des services
publics
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie62 Vers lespace
administratif europen La proposition du Gouvernement italien
rencontre lintrt et la coopration de lEspagne, du Royaume Uni et de
la France. Sous la prsidence franaise, la Confrence europenne des
ministres de la Fonction Publique (nov. 2000) dcide lunanimit:
dentamer la construction dun espace administratif europen de qualit
dapprouver des rsolutions sur la coopration europenne en matire de
dialogue sociale, formation des cadres publics, qualit de la
rglementation, e-gouvernement de dclencher un processus pour la
dtermination de standards europens de qualit des administrations et
des services publics. Les conseils europens de Nice et Uppsala
approuvent ces rsolutions.
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie63 La Rforme de
lAdministration centrale La dvolution de pouvoirs, tches et
ressources budgtaires de ltat lUnion Europenne et aux
administrations rgionales et locales rduit les missions des
Gouvernements nationaux et rclame des nouvelles capacits de
coordination et dialogue Lorganisation des Gouvernements et des
administrations centrales doit tre adapte ces nouvelles missions et
tches
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie64 La Rforme de
lAdministration centrale la stratgie gnrale La premire rforme
structurelle depuis 1865La premire rforme structurelle depuis 1865
Fusion des administrations avec des missions similaires: limination
des duplications et des fragmentationsFusion des administrations
avec des missions similaires: limination des duplications et des
fragmentations Rduction des Ministres: 22 en 1990, 18 avant la
rforme, 12 en 2001 (14 aujourdhui) Rduction des Ministres: 22 en
1990, 18 avant la rforme, 12 en 2001 (14 aujourdhui) Labandon du
modle ministriel pyramidal comme modle gnral dorganisationLabandon
du modle ministriel pyramidal comme modle gnral dorganisation Une
organisation interne dlgifie et plus flexible Une organisation
interne dlgifie et plus flexible
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie65 La Rforme de
lAdministration centrale la rforme des services du Premier Ministre
Une structure plus lgre mais plus incisive: Responsabilits
spcifiques des services du P.M. Responsabilits spcifiques des
services du P.M. rformes de ltat, qualit de la rglementation,
fonction publique, dialogue avec les Autorits supra- et infra-
nationales (UE, Rgions, Communes) Renforcement du rle de direction
et coordination Renforcement du rle de direction et coordination
Transfert de toutes les fonctions excutives aux Administrations de
secteur
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie66 La Rforme de
lAdministration centrale les nouvelles structures Les Agences:
organismes agiles pour les activits techniques et excutivesLes
Agences: organismes agiles pour les activits techniques et
excutives (Agences: des recettes, du domaine de ltat, des douanes,
des industries de la dfense, de la proprit industrielle, de la
protection civil) Les "Bureaux Territoriaux de ltat": les
Prfectures deviennent les structures interministrielles de priphrie
et incorporent les structures et les services priphriques de 8
Ministres (Sant, Transports, Travaux publics, Environnement,
Politiques agricoles, Politiques sociales et de lemploi, Industrie
et Commerce, Tlcommunications)Les "Bureaux Territoriaux de ltat":
les Prfectures deviennent les structures interministrielles de
priphrie et incorporent les structures et les services priphriques
de 8 Ministres (Sant, Transports, Travaux publics, Environnement,
Politiques agricoles, Politiques sociales et de lemploi, Industrie
et Commerce, Tlcommunications)
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La dcentralisation: approcher le gouvernement au citoyens Le
gouvernement des socits complexes, dans lage de la globalisation et
des technologies informatiques, exige un bon partage de tches et
responsabilits entre les institutions centrales, rgionales et
locales. Les administrations centrales et locales doivent tre plus
efficaces. Lconomie de la connaissance na pas rduit le rle culturel
et social de la proximit. Les exigences de coordination que la
centralisation des dcisions sur les politiques publiques assurait
auparavant, trouvent aujourdhui une rponse dans la coordination
entre gaux (peer to peer) assure par les technologies
informatiques. La pluralit des centres de dcision nest plus une
source danarchie, mais la garantie dune bonne adhrence aux besoins
et aux demandes des citoyens.
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie68 Vers ltat fdral le
point de dpart: la Constitution de 1947 La Constitution italienne
de 1947 donnait aux Rgions une forte autonomie, comprenant le
pouvoir dadopter des lois, dans le cadre des principes fondamentaux
tablis par les lois de l, sur des matires telles que la sant, les
services sociaux, la formation professionnelle, lagriculture, la
pche, les forts, lartisanat et le commerce de dtail, lamnagement du
territoire, le tourisme, les travaux publics, les transports et les
routes dintrt rgionales et locales, la police administrative
locale.La Constitution italienne de 1947 donnait aux Rgions une
forte autonomie, comprenant le pouvoir dadopter des lois, dans le
cadre des principes fondamentaux tablis par les lois de l tat, sur
des matires telles que la sant, les services sociaux, la formation
professionnelle, lagriculture, la pche, les forts, lartisanat et le
commerce de dtail, lamnagement du territoire, le tourisme, les
travaux publics, les transports et les routes dintrt rgionales et
locales, la police administrative locale. En fait, les lois des
Rgions ntaient que des rglements, dans un Pays o presque toute
chose est rglemente par la loi.En fait, les lois des Rgions ntaient
que des rglements, dans un Pays o presque toute chose est rglemente
par la loi. Ainsi, lautonomie des Rgions, telle que celle des
Communes et des Provinces, taient surtout une autonomie
administrative.Ainsi, lautonomie des Rgions, telle que celle des
Communes et des Provinces, taient surtout une autonomie
administrative.
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie69 Vers ltat fdral la
stratgie gnrale Renforcement de la stabilit des Gouvernements
locauxRenforcement de la stabilit des Gouvernements locaux lection
directe des Maires (depuis 1993), des Prsidents de Provinces
(depuis 1993), et des Prsidents des Rgions (depuis 2000)
Renforcement de l efficacit des administrations localesRenforcement
de l efficacit des administrations locales rforme des mcanismes de
contrle, city-managers choisis aussi du secteur priv, salaires lis
aux performances Renforcement de lautonomie financire: le fdralisme
fiscalRenforcement de lautonomie financire: le fdralisme fiscal
transformation des transferts financiers de ltat aux collectivits
locales en recettes locales ou participation aux impts de ltat
(TVA, impt sur les revenus) Renforcement de la souverainet et des
pouvoirs rgionauxRenforcement de la souverainet et des pouvoirs
rgionaux transfert de pouvoirs lgislatifs et administratifs gnraux
aux Rgions et de trs larges pouvoirs administratifs aux Communes et
aux Provinces
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie70 Dcentralisation
Premire tape: le fdralisme administratif 1997: la loi de dlgation
n. 59 identifie les fonctions administratives gardes par ltat et
prvoit le transfert de toutes les autres fonctions aux Rgions et
aux collectivits locales 1997-2000: 5 dcrets dlgus et 103 dcrets du
Premier Ministre identifient en dtail les fonctions spcifiques du
ressort de ltat et les ressources humaines et financires transfrer
lunanimit Tous ces dcrets ont t approuvs lunanimit par la Confrence
permanente tat-Rgions-Autonomies locales et ont obtenu un consensus
parlementaire bipartisan
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie71 Dcentralisation
Premire tape: le fdralisme administratif Ltat garde une comptence
administrative exclusive en matire de politique trangre, dfense et
forces armes, justice, monnaie, prquation des ressources
financires, ordre public et scurit des citoyens, protection du
patrimoine culturel, ducation nationale, recherche scientifique et
universit, immigration, scurit sociale, tlcommunications Les Rgions
et les collectivits locales obtiennent la comptence administrative
et rglementaire en toutes les autres matires, avec des pouvoirs
tout fait nouveaux en matire de travail, industrie, quipement (par
exemple:plus de 60% des routes de ltat sont transfres aux Rgions et
dlgues ensuite aux Provinces; les Communes reoivent toutes les
comptences pour le cadastre et pour les autorisations pour les
nouveaux tablissements industriels).
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie72 Dcentralisation l
opinion du public Les rformes Bassanini ont-elles amlior
lefficience des administrations locales? Source: Unicab- Il Sole 24
Ore 06.03.2000
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie73 Vers ltat fdral la
rforme constitutionnelle de 2001 Ltat garde la comptence lgislative
exclusive dans un petit nombre de matires, numres dans la
Constitution Il reste aussi ltat le pouvoir dtablir avec ses lois
les principes fondamentaux dans les matires partages entre ltat e
les Rgions Les comptences lgislatives exclusives sur toutes les
autres matires appartiennent aux Rgions Les pouvoirs rglementaires
sont toujours attribus aux Rgions, sauf pour les matires de
comptence exclusive de ltat Les pouvoirs administratifs
appartiennent aux Communes et aux Provinces, sauf exceptions
tablies par les lois de ltat ou des Rgions (principes de
subsidiarit et de proportionnalit)
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie74 Vers ltat fdral le
pouvoir lgislatif de l tat Parmi les matires qui restent dans la
comptence lgislative exclusive de l tat : politique trangre et
relations internationales de l'tat; immigration; dfense et forces
armes; scurit de l'tat; armes, munitions et explosifs; monnaie,
protection de l'pargne et marchs financiers; protection de la
concurrence; prquation des ressources financires; ordre public et
scurit, l'exclusion de la police administrative locale; juridiction
et rgles de procdure; loi civile et loi pnale; justice
administrative; et encore.....
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie75 Vers ltat fdral le
pouvoir lgislatif de ltat Parmi les matires de comptence lgislative
exclusive de ltat aussi: la fixation des niveaux essentiels des
prestations se rapportant aux droits civils et sociaux qui doivent
tre garantis sur l'ensemble du territoire national les normes
gnrales en matire d'ducation; la scurit sociale; la lgislation
lectorale, les organes et les fonctions fondamentales des Communes,
des Provinces et des Villes Mtropolitaines; la coordination des
informations, la coordination statistique et informatique des
donnes des administrations centrales et locales; la protection de
l'environnement, de l'cosystme et du patrimoine culturel.
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie76 Vers ltat fdral les
pouvoirs legislatifs partags Parmi les matires partages entre ltat
e les Rgions: les relations des Rgions avec l'Union europenne; le
commerce extrieur; la protection et la scurit du travail;
l'ducation scolaire, sans prjudice pour l'autonomie des
tablissements scolaires; les mtiers; la recherche scientifique et
technologique et le soutien l'innovation pour les secteurs
productifs; la protection de la sant; l'alimentation; la scurit
sociale complmentaire et supplmentaire la protection civile;....et
encore
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie77 Vers ltat fdral les
pouvoirs lgislatifs partags Parmi les matires partages entre ltat
et les Rgions aussi: l'amnagement du territoire; les ports et les
aroports civils; les grands rseaux de transport et de navigation;
le systme des communications; la production, le transport et la
distribution nationale de l'nergie; l'harmonisation des budgets
publics et la coordination du systme fiscal; la mise en valeur des
biens culturels et environnementaux et la promotion et
l'organisation d'activits culturelles; les caisses d'pargne, les
caisses rurales, les tablissements bancaires caractre rgional.
Page 78
F. Bassanini La Dcentralisation en Italie78 Vers ltat fdral les
contrles Pas de contrles pralables sur les lois rgionales de mme
que les lois de ltat, les lois rgionales doivent tre conformes la
Constitution, aux traits internationaux et aux rglements et
directives europennes Pas de contrles pralables sur les actes
administratifs des Rgions et des pouvoirs locaux La
constitutionnalit des lois rgionales est juge a posteriori par la
Cour constitutionnelle, la lgitimit des actes administratifs est
juge a posteriori par les tribunaux administratifs et le Conseil
dtat mais
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie79 Vers ltat fdral les
contrles substitutifs......le Gouvernement peut se substituer aux
organes des Rgions, des Villes Mtropolitaines, des Provinces et des
Communes en cas de: non-respect des normes et des traits
internationaux ou des normes communautaires, ou de danger grave
pour la scurit publique, ou bien encore quand cela est requis afin
d assurer l'unit juridique ou l'unit conomique et, notamment, afin
de protger les niveaux essentiels des prestations en matire de
droits civils et sociaux, indpendamment des limites territoriales
des pouvoirs locaux.
Page 80
F. Bassanini La Dcentralisation en Italie80 Vers ltat fdral la
garantie de lunit nationale Lunit et lindivisibilit de la Rpublique
(affirmes par lart. 5 de la Constitution) sont ainsi assures: - par
lobligation des lgislateurs rgionaux de respecter la Constitution
et les normes communautaires; - par lexercice de la comptence
exclusive de ltat dans des matires-cl (ex.: toutes les fonctions
rgaliennes de ltat) et dans des matires transversales : fixation
des niveaux essentiels des prestations, protection de la
concurrence, droit civil, protection de lenvironnement; emploi priv
et public; - par la dtermination de principes fondamentaux dans les
matires de comptence partage; - par lexercice par le Gouvernement
des pouvoirs de contrle substitutif. Le Parlement a aussi les
pouvoirs ncessaires pour dfendre lautonomie des Communes et des
Provinces contre les tentations centralistes des Rgions Pas de
contrles pralables sur les actes administratifs des Rgions et des
pouvoirs locaux La constitutionnalit des lois rgionales est juge a
posteriori par la Cour constitutionnelle, la lgitimit des actes
administratifs est juge a posteriori par le tribunaux
administratifs et le Conseil dtat mais
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F. Bassanini La Dcentralisation en Italie81 Le fdralisme fiscal
Les Communes, Provinces et Rgions disposent d autonomie financire
des recettes et des dpenses; les recettes doivent tre suffisantes
pour financer intgralement toutes les fonctions qui leur sont
attribues. Elles tablissent et appliquent des impts et des recettes
propres, suivant les principes de coordination des finances
publiques et du systme fiscal tablis par une loi de l tat. Elles
disposent de co-participations aux recettes fiscales du Trsor
public rapportables leur territoire. Un fonds de prquation et des
ressources additionnelles affectes par loi de l tat servent raliser
un rquilibre entre les Rgions riches et les Rgions plus pauvres.
Les Communes, Provinces et Rgions ne peuvent avoir recours
l'endettement que pour le financement des dpenses d'investissement.
Toute garantie de la part de l'tat sur les prts qu'elles
contractent est exclue.
Page 82
F. Bassanini La Dcentralisation en Italie82 Vers ltat fdral
Achever et raliser la rforme Pour achever la rforme fdrale, presque
toutes les forces politiques (communistes exclus) jugent ncessaire
de rformer le Snat sur le modle franais, lui donnant la tche de
reprsenter linstrument de la participation des Rgions et des
collectivits locales aux dcisions nationalesPour achever la rforme
fdrale, presque toutes les forces politiques (communistes exclus)
jugent ncessaire de rformer le Snat sur le modle franais, lui
donnant la tche de reprsenter linstrument de la participation des
Rgions et des collectivits locales aux dcisions nationales La
ralisation de la rforme demande beaucoup de lois dimplmentation (
pour l'harmonisation des budgets publics et la coordination des
finances publiques et du systme fiscal;La ralisation de la rforme
demande beaucoup de lois dimplmentation ( pour l'harmonisation des
budgets publics et la coordination des finances publiques et du
systme fiscal; pour la dtermination des niveaux essentiels des
prestations; pour la fixation de nouveaux principes fondamentaux de
la lgislation partage, etc.)
Page 83
F. Bassanini La Dcentralisation en Italie83 Vers ltat fdral La
ralisation de la rforme au ralenti Un an aprs lentre en vigueur de
la rforme constitutionnelle, aucune des lois dimplmentation prvues
na t approuve Un an aprs lentre en vigueur de la rforme
constitutionnelle, aucune des lois dimplmentation prvues na t
approuve Une loi de dlgation lgislative pour limplmentation de la
rforme prsent par le ministre dlgu pour les affaires rgionales a
obtenu lappui de lopposition de centre-gauche, mais avance dans le
Parlement au ralentiUne loi de dlgation lgislative pour
limplmentation de la rforme prsent par le ministre dlgu pour les
affaires rgionales a obtenu lappui de lopposition de centre-gauche,
mais avance dans le Parlement au ralenti La loi de dlgation
lgislative obtenue par le Gouvernement pour la rforme du systme
fiscal ne considre pas les recettes des Rgions et des collectivits
locales La loi de dlgation lgislative obtenue par le Gouvernement
pour la rforme du systme fiscal ne considre pas les recettes des
Rgions et des collectivits locales