La Democracia y el Control de Poderes Gastón Soto Vallenas Profesor de Derecho Constitucional en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos

Cuando se nos pregunta ¿cuál es la mejor forma de gobierno?, es común fácilmente contestar: "la democracia". Pero, ¿qué entendemos por democracia?; ¿capaz, el gobierno del pueblo o de la mayoría del pueblo?, ¿el gobierno de la mayoría con la participación de la minoría?, ¿el control directo e indirecto del poder por parte del pueblo? Bueno, la democracia es eso y muchas otras cosas más; es decir, la democracia no es sólo una forma de gobierno, sino un estilo o forma de vida política de un pueblo.

Para comprender y entender mejor el funcionamiento de un sistema político, es menester considerar que, a su alrededor giran una serie de otros sub-sistemas que lo influyen o que, en su defecto, reciben la influencia de él; cada uno de ellos, en mayor o menor grado. Lo económico, lo social, lo cultural, lo jurídico, entre otros, son aspectos o sub-sistemas que, en alguna medida, tienen que ver con el funcionamiento del sistema político; y, en consecuencia, son estos factores los que lo van a regular, haciendo que éste sea "más o menos democrático".

En ese sentido, se trata de identificar, por su funcionamiento, quién o quiénes son los beneficiarios de sus resultados. ¿Será la gran mayoría del pueblo?, ¿un sector importante de él?, o ¿sólo un sector diferenciado y minoritario del pueblo? La respuesta la encontramos en cada uno de los hogares, en las calles, en los colegios y en las universidades, en los centros laborales y en cada una de las instituciones sociales, culturales y deportivas; es decir, en todo el Perú. En el "Perú profundo"; no en el Perú que nos muestran quienes manejan el poder político y económico, sino en ese Perú que sentimos y percibimos a través de las expresiones y manifestaciones espontáneas, la de todos los días, de quienes conforman la nación peruana.

La democracia, como estilo de vida, se desarrolla en función del desarrollo cultural de un pueblo. Pero, en el entendido que desarrollo no es sólo proveer de bienes materiales a quienes pueden acceder a ellos, promoviendo un estado de bienestar diferenciado, donde lo económico predomine sobre lo social y político, sino un desarrollo donde el bienestar se encuentre acompañado de un espíritu de compromiso de participación en el manejo del poder de parte de cada uno del pueblo. Es decir, lo que se quiere no es una democracia que se impone o "por decreto", sino una democracia que se va creando, formando y logrando en el diario vivir de una sociedad, de una nación.

En cuanto a las motivaciones políticas, si en algo se parecen, la Constitución de 1979 y la de 1993, es que tienen el mismo origen; ambas se elaboraron, según se dijo, por que se tenía que crear o establecer una "nueva democracia" ("distinta a las anteriores"). Es decir, se pretendió crear un nuevo estilo de vida política, basado en una nueva norma fundamental. Pero, no se consideró que, no es sólo la norma la que hace cambiar las costumbres, conductas y actitudes de las personas; éstas varían de actitud en la medida que su cultura, en este caso política, se encuentra más desarrollada; para ello, hay que darle oportunidad al pueblo para que éste se sienta comprometido y co-responsable de los resultados del manejo del poder o, lo que es lo mismo, hacerlo sentir importante en cuanto el pueblo es dueño de su propio destino.

Para conseguirlo, lo primero que debemos hacer es educarlo ("si el pueblo es el soberano, hay que educar al soberano"). En ese sentido, lamentablemente, los gobernantes hacen lo contrario, al aplicar el sistema maquiavélico ("manten ignorante a tu pueblo, para que así mejor lo puedas gobernar"; "dale circo aunque no le des de comer"; "divide y gobernarás") -¿qué vigentes están estas

recomendaciones, verdad? Cualquier semejanza de ellas con la realidad política del Perú actual, es pura coincidencia.

Lejos aún estamos de haber sentado las bases para edificar una verdadera democracia. A duras penas, lo que habíamos podido avanzar hasta el 5 de abril de1992, violentamente se estancó; iniciándose a partir de esa fecha un marcado retroceso, reitero, en el aspecto político, ya que, no podemos ser mezquinos, en lo económico avanzamos pero con un precio muy alto: el sacrificio diario y permanente del pueblo peruano (único héroe de esta etapa de la vida política del Perú).La "democracia constitucionalizada o impuesta" dura el tiempo que permanecen en el poder quienes la imponen; en la práctica, resulta ser sólo un instrumento de gobierno. Por ello, no es extraño que, invocando su nombre,se hayan cometido las más flagrantes inconstitucionalidades y las más escandalosas violaciones a los derechos humanos.

Por servir como instrumento, su vigencia es efímera; y al ser efímera es negativa políticamente. Para hacerla duradera y positiva, hay que proveer al sistema de instrumentos o instituciones políticas que, día a día vayan creando conciencia, es decir escuela, en la mente, conducta y actitud de cada uno de los que conforman la sociedad política.

Interesados, como estamos, de encontrar esos instrumentos que puedan coadyuvar a ir creando conciencia de participación del pueblo, es que nos vamos a detener a analizar algunos, de muchos otros, mecanismos que permitirían democratizar, paulatinamente, el funcionamiento del sistema; pero, antes, veamos cómo es que funcionan algunos de ellos.

La Legalidad y la Legitimidad Dos términos son los que consideramos importantes precisar en su real concepción, con la finalidad de identificar con mayor facilidad si es o no democrático un sistema o, por el contrario, si sólo tiene el nombre. Esos términos son: "legalidad" y "legitimidad".

Por cierto, el común de las gentes, inclusive los políticos de profesión, utilizan estas dos palabras como si tuvieran la misma significación. Pero, no es así; a la palabra "legalidad" le debemos dar una connotación jurídica, y al término "legitimidad" una concepción sociológico-política.

En consecuencia, es legal lo que está de acuerdo a la norma jurídica; es decir, cuando los hechos, acciones, decisiones, etc. se encuadran dentro del ordenamiento jurídico vigente. Esto es, podemos estar en desacuerdo con lo que establece la norma pero, en este caso, para ser legales, sólo es necesario que esas acciones se ajusten a ella.

En cambio, es legítimo lo que la mayoría del pueblo desea, pretende o aspira; es decir, los hechos, acciones y decisiones serán legítimas, cuando éstas se fundamenten en la voluntad popular. De ello deducimos, por ejemplo que el poder que ejerce un parlamento puede ser legal (al ser elegidos sus miembros de conformidad a lo establecido en la norma) pero, puede, a su vez, ser ilegítimo si éstos ya no tienen el apoyo del pueblo que los eligió.

Por lo que, para ser democrático el sistema, éste además de ser legal, debe contar con un mecanismo que permita mantener la legitimidad. En ese sentido, la nación no debe ser utilizada como un instrumento de poder, a la cual sólo se le consulta cada cinco años, sino que su participación efectiva debe ser más frecuente, de modo tal que el ejercicio del poder de las autoridades sea más legítimo.

Es naturalmente fácil que el detentador del poder lo ejerza legalmente, por dos, cinco, diez o más años; para ello, basta con producir normas positivas que vayan encuadrando jurídicamente las decisiones de poder, aunque éstas estén en contra de las aspiraciones de la ciudadanía. Aquí estamos frente a un poder legal, pero ilegítimo.

El gobernante o parlamentario de hoy, elegido ayer, cree que el poder que ejerce, desde el primer día que comienza su mandato, es legal y legítimo hasta el último día en que éste termina. Grave error y, sobre todo, equivocado criterio, pues, es allí donde se inicia la desnaturalización del sistema, creando un panorama donde los que tienen mayor vocación de poder, pueden mejor desarrollarse y, con ello, procurar un manejo autoritario del mismo. Por eso, los analistas políticos no se equivocan, cuando califican al actual régimen en el Perú de "presidencialismo autoritario".

La preocupación permanente del legislador, como antes debió ser la del constituyente, debe ser la de adecuar la legislación existente a un estado en el que se despersonalice el ejercicio del poder, se desconcentre su manejo y, en especial, su conducción no se efectue a espaldas de la voluntad del pueblo, que es donde realmente reside el poder, y que, para este efecto, es identificado como la fuente de las decisiones políticas.

La legalidad y la legitimidad deben desarrollarse paralelamente; ni legalidad sin legitimidad, ni legitimidad sin legalidad le hacen bien a la democracia, por el contrario la deforman o, como ya dijimos, la desnaturalizan.

Un gobierno legal o constitucional, sin legitimidad, tiende a institucionalizar una dictadura y, como tal, vendría a ser una dictadura constitucionalizada; es decir, un

poder cuyo ejercicio se fundamenta en la norma jurídica pero, éste no se inspira en la voluntad popular -es el poder legal el que se impone-. Este tipo de gobierno es el que, al desarrollarse, termina siendo autoritario o totalitario.

Un gobierno legítimo, sin legalidad, es aquel en el que el poder no toma en cuenta la norma, o en todo caso forzadamente la adecua a él, se fundamenta exclusivamente en la voluntad popular (la autoridad gobierna calculando las encuestas); son los gobiernos que surgen en aquellos países de escasa cultura política. De allí que, se puede decir, que este tipo de gobernantes son los que trafican con la ignorancia y necesidad del pueblo.

Como vemos, todos los extremos son malos; cuando más cerca están la legalidad con la legitimidad, más cerca estamos a un sistema político verdaderamente democrático.

El Control inter-poderes del Estado Los instrumentos más efectivos para evitar el abuso del poder, por parte de un determinado Órgano o Poder del Estado (o de la persona o grupo político que lo maneja o preside), son los mecanismos que, establecidos en la norma constitucional, permiten que los Órganos políticos del Estado (Ejecutivo y Legislativo) se controlen entre ellos, de manera tal que no exista un abuso del poder por parte de uno con relación al otro, o que uno de esos Órganos termine dependiendo del otro, perdiendo así su autonomía consagrada en la Carta Fundamental.

La interpelación, la censura, el retiro de confianza, entre otras, son las instituciones de control político del cual puede hacer uso el parlamento, para evitar el abuso del poder por parte del Ejecutivo (Consejo de Ministros); por su parte, el Presidente de la República tiene la facultad de disolución del parlamento, como contrapeso a un uso irrracional de la facultad parlamentaria. Al respecto, con la existencia de estas instituciones en nuestro ordenamiento jurídico, aparentemente el problema del control inter-poderes del Estado estaría solucionado pero, está comprobado que ellas no funcionan y no funcionarán si antes no se modifica el sistema de renovación de los órganos estatales.

La duración del mandato parlamentario es el mismo del mandato presidencial (cinco años), la renovación de ambos se realiza paralelamente -en la misma elección-; por lo tanto, la elección del Ejecutivo se ve reflejada en la elección del Parlamento.

En consecuencia, al final tenemos que el partido político (o grupo político "independiente") que maneja el Poder Ejecutivo es el mismo que tiene el control del Poder Legislativo. Por ello, nos preguntamos: ¿una mayoría parlamentaria podrá, por ejemplo, censurar a un ministro o consejo de ministros que proviene de su mismo grupo político?; evidentemente, la respuesta es negativa. Entonces, así tenemos que no puede funcionar un mecanismo de control si, los que están en la obligación de usarlo, no lo aplican por los compromisos político-partidarios asumidos cuando fueron elegidos.

Sólo de la experiencia que se tiene desde 1980, con la Constitución de 1979 y luego con la de 1993, período dentro del cual hemos tenido hasta cuatro elecciones presidenciales y parlamentarias, es posible confirmar que en esas cuatro ocasiones, en una más o en otras menos, los resultados electorales le han dado al partido o grupo político que ganó la presidencia, también el triunfo a nivel parlamentario, al permitirle obtener la mayoría absoluta del total de sus miembros; razón ésta que, excepto un caso aislado -un ministro de agricultura fue censurado en el primer gobierno fujimorista-, no nos ha permitido luego comprobar que el parlamento ha hecho uso de estas facultades.

La inoperancia parlamentaria, en ese sentido, nos podía hacer imaginar que estabamos en el mejor de los mundos, como aquel que nos pintan los gobernantes de turno; pero, comprobado está que, por el contrario, nos encontrabamos en otro mundo, distinto a nuestra propia realidad. Allí están los resultados.

En todo caso, es menester señalar que el artículo 130 de la Constitución de 1993 establece que, dentro los treinta días de haber asumido sus funciones, el Presidente de Consejo de Ministros, con su gabinete, debe concurrir al Congreso para exponer y debatir la política general del gobierno, planteando al efecto cuestión de confianza. Esto último, es la novedad de la actual Carta que debemos destacar.

No sólo se trata simplemente de obligar al gabinete ministerial para que exponga su programa de gobierno ante la representación parlamentaria, sino que, lo que es más importante, indirectamente, hace que el propio parlamento resulte ser

igualmente responsable de la ejecución del programa de gobierno cuando tiene que decidir sobre la cuestión de confianza. En ese sentido, el constituyente fue consciente de considerar que, un programa gubernamental, no puede ejecutarse si no cuenta con la legislación que, elaborada por el Congreso, implemente los

mecanismos legales que posibiliten su aplicación. Es decir, la política general del gobierno requiere en la práctica la aprobación parlamentaria.

Al igual de lo que acontece con los mencionados primeros mecanismos de control político, el de la implícita aprobación del programa de gobierno, adolece del mismo defecto de aplicación. Mayoría parlamentaria conducida por el mismo sector que maneja el Poder Ejecutivo, está siempre al servicio de los objetivos presidenciales.

Un parlamento sometido al Ejecutivo (léase Presidente de la República) no sirve a su pueblo que lo eligió, sino al personaje que lo postuló; es decir, es un Poder Legislativo que no representa al pueblo, sino a los intereses y aspiraciones coyunturales del jefe o líder de la agrupación política que, transitoriamente, maneja la mayoría.

En conclusión tenemos que, lo que pudo haber sido positivo como medio de control, termina siendo innecesario, inoperante y, sobre todo, un medio de distorsión del manejo democrático del poder. De esto, se deduce que el control inter-poderes del Estado está allí, en la Constitución, en la constitución escrita (como diría Lasalle: "la hoja de papel") pero, no en la práctica, al no ser utilizada; es decir, al final tenemos, por todo ello, una constitución nominal (según Loewenstein: aquella que no rige, no tiene vigencia y no se respeta, porque las condiciones sociales, políticas y económicas no están adecuadas para su cumplimiento).

Un parlamento que no controla ni fiscaliza, se convierte sólo en productor de leyes por encargo (en este caso del Ejecutivo) y, lo que es peor, como quiera que la acción legislativa se encuentra bajo control digitalizado del Ejecutivo, los propios proyectos de ley no son suficientemente analizados y estudiados; se aprueban a una velocidad por demás sospechosa y preocupante, dando origen a leyes inconstitucionales, tanto en la forma como por el fondo, las cuales no pueden ser sometidas al órgano de control constitucional (Tribunal Constitucional), ya que éste, incompleto como está, no puede resolver sobre las acciones de inconstitucionalidad.

Por su parte, un Ejecutivo que no es controlado y, por el contrario, éste, indirectamente, controla al Legislativo, termina siendo el verdadero detentador centralizado del poder, el mismo que, por ser vertical en su manejo interno, resulta siendo su jefe (el Presidente de la República) el verdadero controlador del poder; esto es, dictadura o presidencialismo autoritario.

Esta realidad en el manejo del poder, no se parece en nada a la separación de poderes o separación de funciones que, como principio o elemento constitutivo, debe inspirar al Estado de Derecho. Por lo tanto, si no hay separación de poderes, no existe el Estado de Derecho; en consecuencia, lo que tenemos en el Perú es un "Estado Constitucional de Derecho, nominalmente establecido".

Frases como: "el pueblo es el soberano", "el pueblo es sabio", "el pueblo es dueño de su propio destino", entre otras, sólo han servido, sirven y serviran para manejarlo desde las urnas, manteniéndolo de espaldas a su propia realidad.

El Control intra-poderes del Estado Un tema poco tomado en cuenta, es el relativo a los controles internos en los mismos órganos políticos (Ejecutivo y Legislativo); es decir, los mecanismos que

buscan despersonalizar o desconcentrar el manejo interno de estos órganos estatales.

La necesidad del refrendo ministerial para convalidar los actos del Presidente de la República, prevista en el artículo 120 de la Carta Política de 1993, obliga al Presidente a contar con la participación de su Consejo de Ministros en la toma de decisiones; este es un control intra-poder. Necesario, en la medida que evita el manejo individualista del mismo pero, ineficaz, cuando el Presidente tiene la facultad de remover de su cargo a cualquier ministro, sobre todo al que no esté de acuerdo con él.

Cuando menos se siente la presencia de los ministros en la acción de gobierno, es porque la acción del Presidente se hace más notoria y, si esto es así, lo que se está desarrollando es el manejo personalizado del poder por parte del Presidente, pasando a ser los Ministros de Estado simplemente "secretarios del Presidente". Por cierto, esta no fue la intención del constituyente cuando estructuró el Organo Ejecutivo.

En el Parlamento, la necesaria participación de las Comisiones dictaminadoras para el estudio y análisis de los proyectos de ley, resulta ser un medio de control intra-poder; permite y obliga a un tratamiento más técnico y especializado del proyecto, de aquel que se da en el pleno del parlamento, donde sus miembros no trabajan para el pueblo que los eligió, sino para las graderías o, lo que es más exacto, para el Presidente de la República quien es el que, indirectamente, los controla.

Un Parlamento en funciones, bajo esas características, es con el que actualmente contamos. La mayoría parlamentaria es la que lo gobierna, sin la participación efectiva de la minoría. Una mayoría que se impone, sin escuchar ni tomar en cuenta lo que la minoría propone, no es democracia; eso es dictadura de la mayoría y, por lo tanto, negativa para el manejo democrático del poder.

Personalismo en la acción de Gobierno Cada vez se hace más sensible percibir la acción personal del Presidente de la República, en cuanto acontecimiento político se produce, en especial, en aquellos casos en que pueda obtenerse beneficios de mejora de imagen presidencial.

Son los resultados de las encuestas, las que le van indicando al Presidente cómo, cuándo y dónde actuar, aunque para ello, tenga que utilizarse los fondos públicos.

Esta utilización indebida del erario nacional es, en la práctica, una malversación de fondos por parte del Ejecutivo y, como tal, ilegal y anticonstitucional.

El personalismo y caudillismo es lo que, desde hace muchas décadas, siempre se ha criticado en los partidos políticos, cuando se comprobaba la forma cómo eran éstos manejados. Pero, observamos que las agrupaciones políticas auto-calificadas como "independientes" son las que más y mejor se inspiran en esta forma de conducción.

Para el efecto, de las actuales agrupaciones políticas no partidarizadas que hoy (tanto a nivel nacional o municipal) tienen poder, porque sus miembros ocupan cargos políticos, basta preguntarnos: ¿cómo eligieron a sus candidatos?, ¿cuándo se reunen sus congresos o asambleas nacionales?, ¿cómo eligen a sus autoridades internas que dirigen su agrupación?, para darnos cuenta que, ninguna de estas preguntas tienen una respuesta precisa. Es que, el manejo de la agrupación es más vertical, del que antes tuvieron los partidos políticos. Son los fundadores de esas agrupaciones los que, con una pequeña camarilla, dirigen y tienen todo el control interno del movimiento político no partidarizado. En consecuencia, en ese sentido, estamos peor que antes. La participación organizada de los ciudadanos en la vida política nacional, es cada vez más incierta; sólo se siente su presencia en los procesos electorales - somos un pueblo elector, con participación eventual en el manejo de la cosa pública.

Conclusiones

De lo anteriormente comentado podemos deducir lo siguiente:

a.- La democracia en el Perú, como sistema político, sólo está teóricamente planteada en la norma constitucional, con instituciones políticas que no responden a la realidad.

b.- Tenemos un ejercicio legal del poder político, por parte del Organo Legislativo, pero éste no tiene legitimidad.

c.- Los controles inter-poderes del Estado no funcionan o no se usan, porque, tanto el Poder Legislativo como el poder Ejecutivo, están conducidos por la misma agrupación política.

d.- El grupo que tiene el control de la mayoría en el Parlamento, ejerce su poder a espaldas de la minoría, sin escucharla ni respetarla.

e.- El personalismo del Presidente de la Republica, con su particular aspiración por la reelección, da origen que su acción de gobierno se transforme en una permanente y diaria campaña electoral, con miras a las próximas elecciones presidenciales.

Sugerencias Aportativas

Frente a la realidad política antes mencionada, ¿qué podemos hacer?; muchas cosas, algunas de ellas -las más urgentes,tres-; son las siguientes:

1.- Que el Parlamento, cada tres años, se renueve por tercios, separando la elección del Presidente de la República de la elección de los Congresistas.

2.- Que no exista la reelección presidencial. La persona que salió elegido Presidente debe gobernar un sólo período y no más.

3.- A las agrupaciones o partidos políticos que presentan candidatos a la presidencia, se les debe exigir que presenten un programa integral de gobierno, como propuesta cierta y verificable de acción gubernamental.

Pues bien, si queremos ir mejorando, no sólo de imagen sino en la propia realidad, debemos considerar que la democracia no se crea de la noche a la mañana, sino que se va formando cada

día, con la acción y participación decidida de sus principales actores, que no son las autoridades políticas, sino el pueblo que las eligió.

Ojalá que así sea.