La dépense publique en Côte d'Ivoire / J.M. Adou

P R E M I E R M I N I S T R E

Master en administration publique Des Fonctionnaires internationaux

2004-2005

Modernisation du circuit de la dépense publique en Côte d’Ivoire et efficacité de la dépense

Jean Martial ADOU

Sous la tutelle du Professeur Gilbert ORSONI Professeur au centre d’études fiscales

de l’Université d’Aix-Marseille


Jean Martial ADOU /Master d’Administration Publique – ENA promotion 2004-2005 I

SOMMAIRE

INTRODUCTION...................................................................................................................... 8 PREAMBULE.......................................................................................................................... 10

SECTION 1 : BASE JURIDIQUE DE LA DEPENSE PUBLIQUE.............................. 10 SECTION 2 : LE PROCESSUS DE MISE EN PLACE DU BUDGET......................... 11

I. Au niveau central .................................................................................................. 11 1. La prévision ....................................................................................................... 11 2. La discussion budgétaire .................................................................................. 12 3. L’adoption.......................................................................................................... 13

II. Au niveau décentralisé ......................................................................................... 14 1. Au niveau des collectivités décentralisées ....................................................... 14 2. Au niveau des Etablissements Publics Nationaux .......................................... 14

PREMIERE PARTIE : CADRE GENERAL DE LA DEPENSE PUBLIQUE ............... 16 Chapitre I : PROCEDURE D’ EXECUTION DE LA DEPENSE PUBLIQUE ....... 17

SECTION 1 : APERCU GLOBAL DE LA PROCEDURE ........................................... 17 I. Le cadre juridique ................................................................................................ 17 II. L’appréciation globale ........................................................................................ 17

1. Les Acteurs........................................................................................................ 17 1.1 Les ordonnateurs........................................................................................... 17 1.2 Le contrôleur financier.................................................................................. 18 1.3 Le comptable public ...................................................................................... 19

2. Le processus ...................................................................................................... 19 2.1 En administration centrale............................................................................ 19 2.2 Au niveau décentralisé .................................................................................. 22 2.3 Dans les autres administrations.................................................................... 22

SECTION 2 : LES MARCHÉS PUBLICS ..................................................................... 23 I. Le processus de passation des marches .............................................................. 23

1. La procédure normale ..................................................................................... 23 1.1 De la préparation du dossier de commande à la réception des offres.......... 23 1.2 L’Ouverture et le jugement des offres ........................................................... 24

2. Les procédures d’exception ............................................................................. 24 2.1 Les appels d’offres restreints ........................................................................ 24 2.2 Le marché de gré à gré ................................................................................. 24

II. L’approbation des marchés................................................................................ 25 Chapitre II : CONTROLES SUR LA DEPENSE PUBLIQUE................................... 26

SECTION 1 : LES INSTITUTIONS DE CONTRÔLE A PRIORI................................ 26 I. Le contrôle financier, pivot du contrôle a priori ............................................... 26 II. Le contrôle budgétaire, une spécificité ivoirienne............................................ 27

SECTION 2 : LES INSTITUTIONS DE CONTRÔLE A POSTERIORI..................... 28 I. Le contrôle de la Chambre des comptes de la Cour suprême. ......................... 28

1. Le contrôle juridictionnel de la Chambre des comptes ................................ 29 1.1 Sur les comptes des comptables publics........................................................ 29 1.2 Sur les ordonnateurs ..................................................................................... 29

2. L’attribution de contrôle de gestion ............................................................... 30 3. Le rapport annuel de la Chambre des comptes............................................. 30

II. Le contrôle des Assemblées délibérantes .......................................................... 31 III. Le contrôle de l’Inspection Générale des Finances ........................................ 31 1. Les missions .......................................................................................................... 31


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2. L’Organisation ................................................................................................. 32 2.1 Les inspecteurs .............................................................................................. 32 2.2 Les auxiliaires ............................................................................................... 32

IV. Le contrôle de l’Inspection Générale d’Etat ................................................... 32 1. Les attributions................................................................................................. 32 2. L’organisation................................................................................................... 33

DEUXIEME PARTIE : EVOLUTION DU CADRE DE LA DEPENSE........................... 34 Chapitre III : LA MODERNISATION DU CADRE DE LA DEPENSE..................... 35

SECTION 1: DU CADRE ADMINISTRATIF .............................................................. 35 I. Le cadre juridique ................................................................................................ 35

1. La fonction budgétaire..................................................................................... 35 1.1 Rappel historique .......................................................................................... 36 1.2 Les innovations.............................................................................................. 36

2. La fonction d’ordonnateur .............................................................................. 37 2.1 Historique...................................................................................................... 37 2.2 Les innovations de la fonction d’ordonnateur .............................................. 38

3. La fonction de contrôleur ................................................................................ 38 3.1. Le Contrôle financier ................................................................................... 38 3.2 Le Contrôle budgétaire ................................................................................. 38

4. Le cas particulier des marchés publics........................................................... 39 4.1 Historique...................................................................................................... 39 4.2 Les Innovations attendues ............................................................................. 40

II. Le cadre organique ............................................................................................. 41 1. La suppression du SACO et celle de la DIP................................................... 41 2. La réorganisation de la Direction des Marchés Publics ..................................... 41 3. La Création de la Direction Générale du Budget et des Finances ............... 42

III. La modernisation des moyens .......................................................................... 42 1. Historique.......................................................................................................... 42 2. L’évolution des moyens.................................................................................... 42

2.1. Le SIGFIP .................................................................................................... 43 2.2. Les autres applicatifs ................................................................................... 44 2.3 Le renforcement des capacités ...................................................................... 45

SECTION 2 : DU CADRE COMPTABLE ................................................................... 46 I. Cadre juridique de l’exercice du métier de comptable ..................................... 46

1. Historique.......................................................................................................... 46 2. L’évolution de la mission comptable .............................................................. 47

2.1 Les principes généraux.................................................................................. 47 2.2 Les principes d’amélioration au niveau technique ....................................... 47

II. Au plan organisationnel...................................................................................... 48 1. Le centralisme, pendant de l’ancienne architecture organisationnelle ....... 48

1.1 Les différentes échelles de responsabilité ..................................................... 48 1.2 La centralisation de l’information comptable............................................... 48

2. Les innovations ................................................................................................. 49 III. La modernisation des moyens ........................................................................... 50

1. Informatisation du circuit comptable............................................................. 50 1.1 L’organisation du Système ............................................................................ 50 1.2 Les productions de ASTER............................................................................ 52

2. Le renforcement des capacités ........................................................................ 53 SECTION 3 : LA MODERNISATION DES AUTRES INSTITUTIONS......................... 53 Chapitre IV : LES FORCES DE LA MODERNISATION .......................................... 55


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SECTION 1 : LE CADRE D’EXECUTION DE LA DEPENSE ................................... 55 I. Les améliorations dans la phase administrative de la dépense......................... 55

1. Au niveau juridique ......................................................................................... 55 2. Au niveau du cadre d’exécution du budget ................................................... 56

2.1 Les passifs ..................................................................................................... 56 2.2 Les DENO ..................................................................................................... 57 2.3 La réduction des délais ................................................................................. 58 2.4 Les marchés publics ...................................................................................... 58

Il. Dans la phase comptable ..................................................................................... 60 1. Au niveau juridique ......................................................................................... 60 2. Au niveau Institutionnel .................................................................................. 61

III. Le renforcement des capacités.......................................................................... 61 1. Les capacités institutionnelles ......................................................................... 61 2. Au niveau humain ............................................................................................ 61 3. Au niveau du suivi et de l’évaluation.............................................................. 62 4. Au niveau des moyens ...................................................................................... 62

SECTION 2 : LES ACQUIS POUR LE CONTRÔLE A POSTERIORI ....................... 62 SECTION 3 : L’IMPACT ECONOMIQUE DE LA RÉFORME.................................. 63

I. L’impact sur les Opérateurs économiques ......................................................... 63 1. La norme de délai ............................................................................................. 63 2. Sur l’attribution des marchés publics ............................................................ 63

II. L’impact sur le cadre macro-économique ........................................................ 64 Chapitre V: LES FAIBLESSES DE LA RÉFORME .................................................. 66

SECTION 1 : DU CADRE REGLEMENTAIRE ET JURIDIQUE ............................... 66 I. Le décalage des textes ........................................................................................... 66 II. Les lenteurs dans l’adoption des textes ............................................................. 67 III. La mauvaise application des principes. ........................................................... 68

1. Au niveau central ............................................................................................. 68 2. Au niveau local ................................................................................................. 68

SECTION 2 : DU DEVELOPPEMENT INSTITUTIONNEL ET ORGANISATIONNEL................................................................................................... 69

I. Les limites du développement institutionnel ...................................................... 69 II. Les limites du développement organisationnel.................................................. 69

1. Au niveau de l’administration......................................................................... 70 2. Au niveau des appuis techniques .................................................................... 70 3. Le Renforcement de la politique de gestion des ressources humaines ........ 71

3.1 La mobilité des ressources humaines............................................................ 71 3.2 La question de la motivation des ressources humaines ............................... 72

4. Le rapprochement entre informations comptables et budgétaires.............. 72 SECTION 3 : LES LIMITES DU PROCESSUS BUDGETAIRE ................................. 73

I. Le calendrier budgétaire, gage de la légalité des dépenses de l’Etat ........... 73 II. Les limites du cadre d’exécution de la dépense ............................................ 74

1. Analyse test de la phase administrative ......................................................... 74 2. Analyse test de la chaîne de la dépense publique.......................................... 75

SECTION 4 : LES LIMITES HUMAINES.................................................................... 77 CONCLUSION ....................................................................................................................... 78 BIBLIOGRAPHIE .................................................................................................................. 79 ANNEXES............................................................................................................................... 83 LISTE DES TABLEAUX ET FIGURES ............................................................................. 95


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RESUME

La crise économique qui sévit en Côte d’Ivoire depuis la fin des années 80 et qui est allée crescendo a imposé une nécessité de réforme de l’économie. Un des volets essentiels de ce programme de réforme est la modernisation du circuit de la dépense publique. Cette modernisation est partie du constat de la faiblesse du cadre juridique et réglementaire du budget et de la comptabilité publique (absence d’un plan comptable, cadre budgétaire désuet, asymétrie entre information comptable et budgétaire, émiettement du budget de l’Etat). A ces problèmes identifiés, il faut ajouter une faiblesse de l’organisation du circuit de la dépense publique marquée par une mauvaise organisation de l’administration des finances publiques, des procédures inefficaces, une informatisation parcellaire des services et un besoin de renforcement des capacités des hommes et des femmes de cette administration. Ces problèmes identifiés ont pour corollaire l’impossibilité d’avoir une situation claire des engagements de l’Etat, un manque de confiance entre l’administration et le secteur privé par le fait de procédures d’attribution des marchés publics opaques, un gonflement des passifs de l’Etat, etc. C’est à cet ensemble de problèmes que la réforme s’assigne de donner des réponses par des mesures nouvelles. En effet, le renforcement du cadre organique de la dépense par les directives de l’UEMOA réaffirme deux mesures essentielles qui concernent l’unité budgétaire marquée dorénavant par l’adoption d’un budget unique de l’Etat intitulé « le budget de l’Etat » et l’unité de caisse traduite par une gestion centralisée de la Trésorerie de l’Etat par les services du Trésor public. On note le changement structurel du budget qui a dorénavant une organisation fonctionnelle ; on note également la mise en place d’une norme comptable à travers l’adoption d’un plan comptable de l’Etat. La réforme établit désormais une compatibilité entre la nomenclature budgétaire et la nomenclature comptable. Cette évolution du cadre structurel de la dépense publique pose les jalons d’une transparence dans la gestion financière de l’Etat. Au-delà des améliorations évoquées précédemment, les changements concernent surtout la modernisation du circuit de la dépense publique. Elle est juridique, organisationnelle et concerne le renforcement des capacités humaines. La modernisation juridique concerne avant tout l’application des directives de l’UEMOA, particulièrement un renforcement par la création d’institutions de contrôle a posteriori et l’amélioration du cadre réglementaire des marchés publics avec l’adoption d’un nouveau code des marchés publics qui renforcent l’égalité des chances des opérateurs économiques. Au niveau organisationnel, le changement est vu d’abord sous l’aspect de l’élargissement de la compétence d’ordonnateur délégué du budget de l’Etat qui naguère était restreinte à un seul service de l’Etat. Le changement s’opère à travers le regroupement de la quasi-totalité des services qui interviennent dans le processus budgétaire en une direction unique pour mieux intégrer leur action; il est également marqué par un élargissement du nombre de postes comptable supérieur pour assurer une meilleure efficacité de l’action comptable. La modernisation du circuit de la dépense publique reste marquée par une grande introduction de l’outil informatique dans la chaîne de la dépense à travers deux Progiciels intégrés, notamment le SIGFIP pour la partie administrative de la dépense et ASTER pour la partie comptable. Ces deux outils d’organisation contribuent à assurer une traçabilité de l’information et sa fluidité tout au long de la chaîne de la dépense publique. Ils visent également à réduire les délais. Cette nouvelle organisation a l’avantage de réduire certaines anomalies de l’exécution budgétaire. La modernisation prend en compte le renforcement des


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capacités humaines à travers la politique de formation continue des acteurs du circuit de la dépense, gage de la réussite de cette grande ambition. La réforme donne des résultats qui demeurent des avancées mais une revue du cycle de la dépense laisse apparaître quelques faiblesses qui donnent un goût d’inachevé. En effet, les retards d’adoption de certains textes d’accompagnement créent un décalage juridique et constituent un frein à la mise en œuvre de la réforme ; cela est évocateur d’une administration aux procédures longues et qui peine à se réformer. La loi sur la création d’une Cour des comptes qui est en attente d’adoption depuis l’année 2000, en est une belle illustration. Les retards récurrents dans l’adoption du budget de l’Etat, laissent recourir à des procédures d’exception qui tendent à s’ériger en norme. Au niveau organisationnel, certaines préoccupations liées au manque de souplesse dans le fonctionnement de certaines administrations sont sans poser quelques difficultés pour le respect des délais de paiement. Les difficultés liées au fonctionnement des deux Progiciels posent quelques préoccupations. A ce sujet, les pannes régulières d’ordinateur et les difficultés de mobilité des équipes d’intervention quand elles doivent intervenir à l’intérieur du pays, le manque de procédures palliatives en cas d’arrêt du système sont autant de difficultés qu’il est indispensable de solutionner pour une efficacité entière des dispositifs SIGFIP et ASTER. En plus, la connexion entre ces deux progiciels laisse apparaître quelques difficultés dans la fidélité de la transmission de l’information comptable au SIGFIP. Les politiques de formations laissent quelques faiblesses en ce sens qu’elles ne mettent pas l’accent sur la prise en compte de tous les acteurs de la chaîne de la dépense publique. Le suivi de quelques paiements dans le circuit de la dépense laisse apparaître des résultats bien en deçà des objectifs. On conclut que des efforts réels sont à faire par l’administration ivoirienne pour atteindre une modernisation efficace de son système de dépense publique.


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SUMMARY

The economic crisis which rages in Côte d'Ivoire since the end of the Eighties and which evolved increasingly imposed a need for reforms of the economy. One of the essential sections of this program of reform is the modernization of the process of public expenditure. This modernization started from observation of the weakness of legal and lawful framework of the budget and public accounts (absence of a chart of accounts, obsolete budgetary framework, asymmetry between accounting and budgetary information, crumbling of the state’s budget). To these identified problems, it is necessary to add weakness of the structure of the public expenditure’s process marked by a poor organization of the public finance’s administration, ineffective procedures, a compartmental computerization of services and a need for capacity building of this administration. These identified problems have as a corollary, impossibility of having a clear situation of State commitments, a lack of confidence between administration and private sector due to opaque procedures of attribution of the public contracts, an excessive increase of liabilities of the State, etc. It is to this set of problems that the reform is assigned to give answers by new measures.Indeed, reinforcement of organic framework of the expenditure by the directives of the UEMOA reaffirms two essential measures which relate to budgetary unity marked henceforth by the adoption of a single budget of the State entitled "the budget of the State " and unity of coffers translated by a centralized management of the Treasury of the State by the services of the Treasury. One notes structural change of the budget, which henceforth has a functional organization; one also notes the implementation of an accounting standard through the adoption of a chart of the State’s accounts. From now onwards, the reform establishes compatibility between budgetary and accounting nomenclatures. This evolution of the structural framework of the public expenditure marks the beginning of transparency in the financial management of the State. Beyond the above improvements, changes are particularly about the modernization of public expenditure’s procedures. It is legal, organisational and concerns capacity building.

Before all, legal modernization is about application of the UEMOA’s directives, especially it is about reinforcement with, a posteriori; the creation of institutions of control, finally it concerns lawful framework improvement of the public contracts with the adoption of new public contracts code which reinforce equal opportunity of economic operators. At the organisational level, the change is initially seen under the aspect of the widening of the competence of deputy payer of the State’s budget, which formerly was limited to only one service of the State. The change takes place through the regrouping of nearly all services which intervene in the budgetary process into a single management for better integrating their action. It is also marked by a widening of the number of higher accounting posts to ensure better effectiveness of the accounting action. The modernization of the procedures of the public expenditure remains marked by a great introduction of the data-processing tool into the chain of the expenditure through two integrated packages, in particular the SIGFIP for the administrative part of the expenditure and ASTER for the accounting part. These two tools of organization contribute to ensure a better follow-up of information and its fluidity throughout the chain of the public expenditure. They also aim at reducing the deadlines. This new organization has the advantage of reducing certain anomalies of the budgetary execution. The modernization takes into account capacity building through continuous training policy of actors of the expenditure system, success token of this great ambition. Results of the reform


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constitute advances but a review of the cycle of expenditure showed some weaknesses, which give a taste of unfinished.

Indeed, delays in adopting certain texts of accompaniment create a legal shift and constitute a barrier to the implementation of change, that is suggestive of an administration with long procedures and which has difficulty to change. The law on the creation of a Court of Auditors which is on standby of adoption since the year 2000, is a good illustration. Recurring delays in the adoption of the State’s budget, let use procedures of exception which tend to be standard. At the organisational level, certain concerns related to the lack of flexibility in the functioning of certain administrations are without raising difficulties for respect of the terms of payment. Difficulties related to the operating of the two integrated packages pose some concerns. Concerning this aspect, regular breakdowns of computer and difficulties of mobility of the operating teams and, the lack of palliative procedures in case of system’s failing, are many difficulties which are essential to solve for the whole effectiveness of the integrated packages SIGFIP and ASTER. Moreover, connection between these two integrated packages is not always reliable during the transmission of accounting information to the SIGFIP. Training policies show some weaknesses in the sense that they do not stress on taking into account all actors of the public expenditure chain.

The follow-up of some expenses in the process of expenditure shows that results do not meet objectives. It is concluded that real efforts have to be made by the Ivorian administration to reach an effective modernization of its systems of public expenditure.


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INTRODUCTION

Les performances de l’économie ivoirienne des vingt premières années qui ont suivi l’indépendance (1960) ont été jugées exceptionnelles par certains observateurs. La moyenne du taux de croissance de ces vingt années est autour de 8%. Cette performance tout à fait spéciale reposait principalement sur l’exportation du binôme café/ cacao. La Côte d’Ivoire a connu au cours de ces années de prospérité un faible déficit budgétaire. Cette période est celle de l’interventionnisme direct de l’Etat à travers la création de sociétés d’Etat dites (SODE). La crise économique survenue au début des années quatre vingt a été engendrée par une combinaison des chocs extérieurs largement défavorables. En effet, la chute continue des cours des matières premières agricoles, notamment le cacao, et la hausse des taux d’intérêt du dollar ont ébranlé l’économie ivoirienne. Le pays s’est vu comme pris dans un étau avec les lourdes charges engendrées par son interventionnisme direct précédemment cité. Cette situation aura pour conséquence directe la hausse du déficit budgétaire. Pour redynamiser l’économie, plusieurs programmes d’ajustement de la structure de l’économie ont été essayés sans donner un résultat satisfaisant. Tous ces Programmes d’Ajustement Structurel (PAS) ont été centrés autour du seul ajustement des finances publiques compte tenu de la politique monétaire qui est commune à tous les pays de l’espace de l’Union Monétaire Ouest Africain (UMOA). Aussi, est-il rendu nécessaire d’oeuvrer au recentrage de l’Etat dans ses missions régaliennes en le désengageant du secteur productif, ce qui va conduire à la privatisation des entreprises publiques. Le programme parie également sur une gestion budgétaire stricte poussée par une adéquation entre les recettes et les dépenses de l’Etat. Dans cet environnement va naître la notion de dépense efficace qui stipule la mise en oeuvre d’une sorte de rapport qualité/prix, dépenser utile pour de meilleurs coûts. Cet objectif conduira à un vaste programme de restructuration qui engendrera la réforme du circuit de la dépense publique. Cette réforme, voire cette modernisation du circuit de la dépense publique qui a commencé au début des années quatre vingt dix reste d’actualité une dizaine d’années après. Le sujet ne manque pas d’intérêt. Cependant, il reste à élucider la pertinence des réformes et leur efficacité. Par efficacité, il faut entendre la meilleure atteinte des objectifs. La question est d’autant importante que les sacrifices consentis par le contribuable à travers les moyens alloués à ces réformes demeurent énormes pour un pays aux capacités économiques très limitées. Le sujet a le mérite de susciter la réflexion sur l’efficacité de la modernisation du circuit de la dépense publique en Côte d’Ivoire. Cela est d’autant plus important qu’il n’existe pas, sinon peu, d’initiatives pour jauger de la rationalité des choix de la réforme. Ce travail de par ses objectifs et ses conclusions pourrait servir d’exemple. Il est d’un intérêt avant tout personnel en ce sens qu’il me permettra d’avoir une vue d’ensemble sur les questions liées aux finances publiques ivoiriennes. Je pense que la Côte d’Ivoire y gagnera également car ce regard de l’œil extérieur et ses critiques peuvent ramener à de justes proportions l’euphorie collective suscitée par la modernisation en cours, gage d’une amélioration certaine. C’est le vœu de la quasi-totalité des directeurs centraux que j’ai rencontré lors de mes entretiens. Ce travail aura pour préoccupation de faire un diagnostic de toutes les réformes qui ont été initiées sur le circuit de la dépense publique depuis 1990. Elles concernent l’évolution du



cadre juridique et réglementaire de la dépense, l’organisation des services financiers et leur intégration, la modernisation des moyens. Il s’attachera à évaluer leurs impacts, pour cela il faudra analyser d’une part l’impact institutionnel des réformes, c'est-à-dire les effets sur la performance des hommes et des services chargés de conduire l’exécution de la dépense d’une part, et analyser les résultats obtenus par rapport à ce qui se faisait antérieurement d’autre part. L’impact macroéconomique des réformes sera pris en compte. Par souci d’équilibre et pour donner une dimension plus complète à notre travail nous nous pencherons sur toutes les dépenses publiques, aussi bien au niveau central qu’au niveau décentralisé. La méthodologie d’approche est basée sur la recherche documentaire et sur des entretiens avec des hauts fonctionnaires. L’étude fera abondamment référence à des normes de droit de portée communautaire et nationale (Directive communautaire UEMOA1, Constitution ivoirienne, Loi organique, Loi, Décret, Arrêté). Une attention sera accordée à chaque maillon de la chaîne de la dépense publique pour mieux appréhender les changements qui ont été apportés et les résultats obtenus. Une analyse de la performance globale du dispositif qui encadre l’exécution de la dépense publique s’avère indispensable. Les résultats obtenus vont être évalués avec le concours des usagers. Un point de convergence intéressant est l’analyse comparative des délais d’exécution. Toutes les questions abordées dans ce rapport s’articuleront autour de trois parties essentielles. La première partie est consacrée à la présentation du cadre général de la dépense, la deuxième développe l’action de modernisation et la dernière partie traitera de l’évaluation du programme de modernisation. Les difficultés rencontrées au cours de ce travail sont en rapport avec le manque d’écrits. En effet, l’oralité a une place importance dans la culture africaine et cela se ressent sur les administrations. Certaines grandes réformes qui vont faire évoluer l’administration ne suscitent pas d’écrits autant de la part des praticiens de l’administration que des universitaires. Une autre difficulté est en rapport avec l’accessibilité à l’information quand elle existe. Les services de documentation ont quelques problèmes d’organisation quand ils existent. Un autre problème important qu’il convient de prendre en compte est l’environnement socio-politique assez tendu qui naturellement crée une méfiance et joue également sur la disponibilité de certains hauts fonctionnaires.

1 UEMOA : Union Economique et Monétaire Ouest Africain



PREAMBULE

Nous nous consacrons dans un premier temps à la présentation de quelques notions de droit budgétaire ivoirien. Dans un second temps, nous présenterons une vue d’ensemble sur le processus de mise en place des budgets publics ; la mise en place du budget de l’Etat y tient une place centrale, on évoquera également le processus dans les collectivités décentralisées et enfin dans les Etablissements Publics Nationaux. Cette démarche nous paraît nécessaire avant de rentrer dans le vif du sujet, cela est important afin de mieux cerner la suite de notre développement. SECTION 1 : BASE JURIDIQUE DE LA DEPENSE PUBLIQUE Le droit budgétaire ivoirien s’apparente au droit budgétaire français car il s’en inspire fondamentalement. On y trouve à bien des égards des ressemblances, notamment la règle fondamentale de la séparation de l’ordonnateur et du comptable, le principe de l’unité de trésorerie, les missions du comptable public, les attributions du contrôleur financier et récemment celles assignées à l’Inspection Générale des Finances, créée en 1996, qui sont quasiment identiques à celles assignées à son homologue de France. La base juridique du droit budgétaire ivoirien est fondée sur une hiérarchie des normes au sommet de laquelle se trouve la constitution ivoirienne. Nous avons ensuite les directives communautaires de l’UEMOA, les textes législatifs, à savoir la loi organique et la loi des finances, les décrets et les arrêtés. La loi organique du 31 décembre 1959 pose les principes fondamentaux du droit budgétaire français à savoir: l’annualité, l’unité, l’universalité, la règle de la spécialisation des crédits. Ici comme en France, ces principes visent à introduire des objectifs de transparence dans la gestion des finances publiques. Ainsi donc le principe de l’annualité vise à limiter l’autorisation parlementaire donnée à l’exécutif en une année. Le but recherché est d’obliger ces deux pouvoirs à faire régulièrement le point de l’exécution des programmes. Cela permet au parlement de faire un contrôle sur les opérations effectuées par le Gouvernement. En Côte d’Ivoire, le budget est autorisé du 01 janvier au 31 décembre de la même année. Cependant, le principe de l’annualité peut subir des dérogations pour faire face à certaines contraintes2 , il y a également les autorisations modificatives dites lois rectificatives. Le principe de l’unité budgétaire est réaffirmé par le cadre juridique ivoirien, il vise à donner un compte unique à toutes les opérations de l’Etat. Toutes les recettes et toutes les dépenses se doivent d'être référées à ce compte unique qui est le budget de l’Etat. L’objectif est de tendre un peu plus vers la transparence des comptes de l’Etat. De cette façon, toutes les dépenses et toutes les recettes sont transcrites dans un document unique qui obtient l’autorisation du parlement. L’unité est ainsi matérielle mais également juridique.

2 art5,6 ordonnance organique du 31 décembre 1959



Dans la pratique, l’unité n’a pas souvent été respectée avec la multiplicité des budgets qui existaient, notamment le Budget Spécial d’Investissement et d’Equipement (BSIE), le Budget Général de Fonctionnement (BGF) et les budgets annexes. La Directive communautaire n°05 de l’UEMOA a réduit la marge de manœuvre du gouvernement ivoirien en imposant l’unité budgétaire à tous les pays membres. Le principe de l’universalité exige de retracer de façon séparée les recettes et les dépenses. La recherche de la clarté des comptes est la préoccupation exprimée par ce principe. L’article 6 de la loi organique énonce l’universalité comme suit: « Il est fait recette du montant intégral des produits sans contraction entre les recettes et les dépenses. L’ensemble des recettes assurera l’ensemble des produits ». Le principe de la spécialisation budgétaire veut que la justification de la dépense soit poussée à son détail pour donner plus de précision à la décision de gestion et plus de contrainte aux ordonnateurs. Ce principe pose les fondements d’un budget détaillé des projets de recettes et de dépenses. SECTION 2 : LE PROCESSUS DE MISE EN PLACE DU BUDGET I. Au niveau central 1. La prévision La prévision est une disposition très importante dans la mise en place du budget de l’Etat. S’il est juste que l’évaluation des dépenses est relativement simple parce que tributaire d’une décision publique, l’évaluation des recettes l’est moins parce qu’elle dépend du comportement des agents économiques, de l’environnement économique, de l’environnement national et international et bien souvent de la nature des relations avec les partenaires au développement. La DCPE3 est la cheville ouvrière de l’élaboration du cadrage macro-économique4 qui est indispensable à la bonne programmation budgétaire. En effet, ce cadrage permet de situer le niveau des activités attendues dans l’année budgétaire visée. Il permet ainsi de déterminer les indicateurs essentiels de l’Economie : évolution du PIB, de données de la balance des paiements, le TOFE5 La relation entre le cadrage macro économique et le budget de l’Etat est certes étroite, mais elle n’est pas exclusive. D’autres opérateurs de l’économie sont utilisateurs de ses données. Pour la programmation budgétaire, le cadrage macro économique permet de faire des projections qui permettent d’estimer le niveau des recettes attendu en fonction de l’environnement économique. Il permet au gouvernement de faire une réorientation de politique fiscale en fonction des exigences du moment. Lors de la mise en place du Tarif Extérieur Commun (TEC), la DCPE prévoyant la baisse des tarifs douaniers a proposé au gouvernement la compensation du manque à gagner par une redynamisation et une

3 DCPE : Direction de la Conjoncture et de la Prévision Economique 4 CF annexe 1 : Cadrage Macro économique 5TOFE : Tableau des Opérations Financières de l’Etat



vulgarisation de l’impôt foncier qui n’occupait pas une grande place dans la culture fiscale des contribuables ivoiriens. Les projections se font sur une période de trois années. La mise en place du budget commence avec les données prévisionnelles de la DCPE. Ces données vont servir d’élément de base à une orientation des grandes décisions transcrites dans la lettre de Cadrage du Premier Ministre. 2. La discussion budgétaire

Le processus budgétaire commence avec la définition du cadrage macro économique élaboré par la DCPE pour s’achever avec l’adoption du budget par les parlementaires. En réalité il va jusqu’à l’adoption de la loi de règlement. Sur la base du cadre fixé par la DCPE, une esquisse de cadrage budgétaire6 est faite par les services de la Direction Générale du Budget et des Finances (DGBF). Sur cet éclairage, le Premier Ministre fixe les grandes orientations de la politique budgétaire de son gouvernement pour l’année à venir. Cette orientation globale est traduite par la lettre de cadrage qui présente les engagements de l’Etat pour l’année à venir, les contraintes et priorités. Elle fixe les enveloppes plafonds pour chaque ministère. A partir de ce moment commence le processus à une échelle plus large avec tous les ministères et toutes les institutions qui émargent au budget de l’Etat. Les négociations concernent aussi bien les dépenses d’investissement que les dépenses de fonctionnement. La budgétisation des dépenses d’investissement commence avec la mise place du PIP7. C’est un processus bien outillé dirigé par la DGP8 avec la collaboration de tous les acteurs détenant des informations budgétaires, notamment le BNETD9 et la DGBF d’une part et les ministères et Institutions représentés par leur Direction des Affaires Administratives et Financières (DAAF) d’autre part. L’année n du PIP correspond au budget en préparation dans sa partie consacrée aux investissements. La règle de base est d’abord la reconduction en priorité des projets en cours et ensuite la prise en compte des nouveaux projets qui cadrent avec les grandes orientations du Gouvernement. Ces dernières années la priorité a été accordée aux politiques de lutte contre la pauvreté. Au niveau national, cela s’est traduit par un investissement accru dans la construction d’infrastructures de base (écoles primaires, centres de santé communautaire, adduction d’eau dans les villages, etc.) Les dépenses de fonctionnement respectent également le principe de priorité accordée aux services votés10. En effet, la logique du Gouvernement est de garantir au moins le fonctionnement de l’administration à l’identique de l’année précédente.

6 CF annexe2 : Le Cadrage budgétaire 7 PIP : Programme des Investissements Publics 8 DGP : Direction Générale du Plan 9 BNETD : Bureau National d’Etudes Techniques et de Développement. « Le BNETD est placé sous la tutelle administrative du Premier Ministre. » 10 Service voté : « Il s’agit du minimum de dotation que le gouvernement juge indispensable pour poursuivre l’exécution des services publics dans les conditions qui ont été approuvées l’année précédente par le parlement »



Dans les deux cas, les mesures nouvelles viennent impulser les politiques innovantes du Gouvernement. Les besoins des administrations sont adoptés lors des arbitrages internes aux ministères et institutions. Les conférences budgétaires constituent une sorte d’assemblée plénière où les demandeurs viennent justifier leurs besoins, c’est une étape importante du processus budgétaire. Il y a d’abord la conférence sur les effectifs qui examine les besoins en effectifs des administrations. Elle arrête les effectifs à l’issue de ses travaux ; vient ensuite la « conférence budgétaire » qui examinera les besoins des administrations en terme de dépense de fonctionnement et d’investissement. Ces deux conférences sont dirigées par la DGBF et impliquent les représentants des administrations concernées. Le BNETD et la DGP y sont associés pour « la conférence budgétaire ». Cette dernière discussion a un objectif de réajustement d’ensemble des enveloppes globales initialement fixées par la lettre de cadrage. C’est une phase très importante du processus budgétaire, elle permet de faire des réajustements qui prennent en compte certaines préoccupations réelles des administrations. Elle peut conduire à des réallocations d’affectations en augmentant les dotations en ressources de certains ministères en compensation de la diminution des ressources de certains. C’est un lieu de négociation et d’arbitrage. C’est également le lieu privilégié de prise des nouvelles du pays en terme de besoins. Les conférences ministérielles arbitrées par le ministre des finances trancheront pour les questions laissées en suspend par la conférence budgétaire. A l’issue des négociations au niveau ministériel si des désaccords subsistent, le Premier Ministre décide en dernier recours. 3. L’adoption La monture arrêtée par le Premier Ministre et le ministre des finances est discutée en conseil des ministres et présentée en projet de Budget de l’Etat à l’Assemblée Nationale. Ce projet de budget est accompagné d’un ensemble de documents budgétaires11. Il est défendu par le ministre chargé des finances qui est l’ordonnateur unique des opérations et dépenses du budget général de l’Etat et des comptes spéciaux du trésor en Côte d’Ivoire. Les discussions parlementaires sont prévues pour ne pas excéder soixante dix jours12. Si au bout de cette période la loi n’est pas votée le projet de budget peut être mis en Vigueur par ordonnance. Lors des discutions parlementaires, les députés peuvent faire des modifications mais en restant dans la limite des équilibres du budget. Une proposition de dépense s’accompagnera naturellement d’une proposition de création de ressource ou d’économie équivalente13. Les discussions commencent d’abord par le vote des articles relatifs aux ressources. Quand cela est fait les députés votent la répartition des crédits qui n’est autre que l’adoption des dépenses. Cette méthodologie procède d’une démarche logique qui commande qu’on crée les ressources avant de les affecter ; ce qui s’oppose à une certaine conception des finances publiques qui voulait que l’on constate l’existence des dépenses et que l’on cherche les moyens pour les apurer.

11 I l s’agit des documents suivants : « le Rapport Economique et Financier, le Rapport de présentation, la loi des finances, le catalogue des mesures nouvelles.» 12 article 80 de la constitution ivoirienne du 1er août 2000 13art 79 Ibid, page 14



II. Au niveau décentralisé Les budgets au niveau décentralisé sont de deux ordres. On a les budgets des collectivités décentralisées et les budgets des établissements publics. 1. Au niveau des collectivités décentralisées On a en Côte d’Ivoire deux niveaux de décentralisation qui sont la commune et le département. La commune est incarnée par le conseil municipal et le département par le Conseil Général. Ces deux collectivités ont un budget autonome de celui de l’Etat et s’administrent librement par les conseils des collectivités, nonobstant le soutien budgétaire que l’Etat leur apporte à travers la Dotation Générale de Fonctionnement et certains soutiens à l’investissement14 et de certains dispositifs mis en place pour garantir une transparence dans la gestion afin de rationaliser l’exécution des programmes et budgets. A l’image du PIP, les programmes locaux sont triennaux. Les budgets sont annuels et élaborés selon le cas par les services du maire ou par ceux du président du Conseil Général. Les conditions d’adoption des budgets se présentent ainsi : 1.1 Au niveau des communes

Le conseil municipal dispose d’une compétence exclusive pour le budget communal. Il peut rejeter le budget proposé par le maire, le modifier ou l’adopter tel que proposé. Cependant, le programme triennal, le budget et les autres documents budgétaires approuvés par le conseil municipal sont transmis à la tutelle pour approbation. Les budgets communaux de moins de cent cinquante millions de francs CFA (150 000 000 FCFA) sont approuvés par les Préfets. L’objectif que vise l’approbation de la tutelle est d’une part de garantir la planification effective des actions de la commune et de s’assurer qu’elles sont conformes à l’objectif global du cadre des investissements de l’Etat ; d’autre part à garantir l’efficacité des budgets communaux. On vérifiera que l’équilibre est sincère, les dispositions légales et réglementaires ont été bien prises en compte, certaines dépenses essentielles telles que celles relatives au personnel, les dettes, les dépenses et les recettes reflètent bien la réalité. 1.2 Au niveau des départements

Le budget du département est préparé par le président du conseil général et soumis à l’approbation du conseil général dans le strict respect du calendrier de programmation et de budgétisation. Le projet de budget est accompagné de ses annexes et d’un rapport de présentation. Il doit être voté par chapitre et éventuellement par article ou paragraphe. Le budget doit être voté en équilibre. Les amendements apportés au budget doivent être accompagnés de mesures en vue de rétablir son équilibre réel. Le budget ainsi approuvé par le conseil général est adressé à l’autorité de tutelle au plus tard quinze jours francs à compter de la date du vote. L’autorité de tutelle peut faire des ajustements si le budget n’est pas établi conformément à la loi, lorsque certaines dépenses obligatoires ont été omises où n’ont pas été suffisamment prise en compte, lorsqu’il y a une surestimation des recettes ou des dépenses ou une sous-estimation des dépenses réelles. 2. Au niveau des Etablissements Publics Nationaux 14 Il s’agit des fonds et projets suivants : « FRAR, FIAU, PACOM, PDCC, PDCN, FPCL »



Les Etablissements publics sont de deux catégories, les Etablissements Publics à caractère Administratif (EPA) et les Etablissements Publics à caractère Industriel et Commercial (EPIC). La différence se situe au niveau de leurs activités. Les premiers cités ont des prestations gratuites et leurs ressources proviennent de l’Etat. Les seconds cités font des prestations commercialisées constituant une partie de leurs ressources, c’est le cas des grands hôpitaux. Au niveau budgétaire, les établissements publics ont une marge d’initiative moins grande que les collectivités locales. Cela s’explique par le fait qu’ils ont un budget étroitement lié aux ressources de l’Etat. En effet, la dotation à leur affecter est décidée lors des négociations d’arbitrage à l’intérieur de leur ministère de tutelle. Les affectations internes à l’établissement public sont faites en respectant des règles fixées par la DGBF ; respect d’un niveau fixe d’investissements, de dépense de personnel et de dépense de fonctionnement. En pratique quatre vingt dix pour cent (90%) des ressources des EPN vient de l’affectation budgétaire de l’Etat alors qu’elle ne devrait pas excéder quarante pour cent (40%).



PREMIERE PARTIE : CADRE GENERAL DE LA DEPENSE PUBLIQUE

PREMIERE PARTIE :

CADRE GENERAL DE LA DEPENSE PUBLIQUE



Chapitre I : PROCEDURE D’ EXECUTION DE LA DEPENSE PUBLIQUE

La procédure d’exécution de la dépense Publique s’exerce différemment selon qu’elle est exécutée en administration centrale et déconcentrée ou en administration décentralisée. Les règles édictées sont en rapport avec la recherche d’efficacité et de transparence. Deux cadres majeurs réglementent la procédure, il s’agit de la loi organique du 31 décembre 1959 et de la directive n° 05/97/CM de UEMOA. A cela il faut ajouter l’éclairage du décret n°98-716 du 16 décembre 1998. Ce chapitre donne un aperçu global du processus d’exécution de la dépense publique et une attention particulière à la passation des marchés publics. SECTION 1 : APERCU GLOBAL DE LA PROCEDURE I. Le cadre juridique Il faut entendre par là l’ensemble des règles qui régissent la comptabilité publique. Il y a une règle fondamentale qui est celle de la non-interférence entre les missions de l’ordonnateur et celles du comptable. C’est la clef de voûte du système d’exécution de la dépense publique. C’est une règle absolue et rigide qui retrace une division naturelle des tâches : les initiateurs des dépenses d’un côté et de l’autre ceux qui ont la responsabilité de les payer. Ces deux phases sont qualifiées de phase administrative et de phase comptable. Au niveau de la phase administrative nous avons l’ordonnateur et au niveau de la phase comptable exerce le comptable public. Il peut avoir dans certains cas, notamment en administration centrale et en administration déconcentrée, entre les deux acteurs un troisième qui est le contrôleur financier. Cette règle de division des missions des deux acteurs principaux de la chaîne de la dépense est générale. Elle est respectée autant en administration centrale et déconcentrée qu’en administration décentralisée. II. L’appréciation globale L’exécution de la dépense au niveau central et au niveau déconcentré implique deux acteurs majeurs qui sont l’ordonnateur et le comptable. Au milieu des deux se trouve le contrôleur financier. En finance publique ivoirienne, l’ordonnateur unique des dépenses éligibles au budget général de l’Etat est le Ministre des Finances. Cependant, dans les faits cette prérogative exclusive est déconcentrée selon que la dépense s’exécute en administration centrale ou en administration déconcentrée. En administration décentralisée et dans les Etablissements Publics Nationaux, nous avons également deux acteurs majeurs mais avec un troisième acteur qui est le contrôleur budgétaire dans le dernier cas évoqué. 1. Les Acteurs

1.1 Les ordonnateurs

A/ En administration centrale



Les ministres et les présidents d’institution sont en droit budgétaire ivoirien des administrateurs de crédits. Dans les faits, ils expriment leurs besoins et ont l’initiative de la dépense. Dans la pratique, le ministre des finances délègue ses compétences d’ordonnateur à des ordonnateurs délégués. Ainsi en administration centrale, c'est-à-dire au niveau ministériel et au niveau des institutions de la République, le DAAF est son représentant. Il est nommé par décret sur proposition conjointe du ministre des finances et du ministre auprès duquel il est en fonction. C’est lui qui a qualité d’engager et d’ordonnancer toutes les dépenses à l’exclusion des dépenses de salaire, par délégation de compétence du ministre en charge des finances. A ce titre, le DAAF exerce donc une mission d’ordonnateur délégué, il détient le pouvoir de décisions financières dans l’administration où il est en fonction. C’est donc l’ordonnateur délégué qui intervient effectivement dans le circuit de la dépense publique. Au niveau central, dans l’exercice de leur mission d’engagement, les ordonnateurs délégués s’assurent de la qualité de l’administrateur de crédit ou de l’administrateur de crédit délégué. Ils apprécient l’opportunité de la proposition et veillent à l’exacte imputation des dépenses. Pour leur mission d’ordonnancement, ils vérifient la signature de l’administrateur de crédit ou de l’administrateur de crédit délégué et s’assurent que le service fait a bien été certifié. Ils vérifient la cohérence de l’objet du mandat par rapport à celui de l’engagement dont il procède et le mode de paiement au niveau de chaque ministère.

B/ En administration déconcentrée

Au niveau des administrations déconcentrées, c'est-à-dire des administrations de région, de département ou des représentations diplomatiques de la Côte d’Ivoire à l’Etranger, le préfet ou l’ambassadeur assure la mission d’ordonnateur, mais il est un ordonnateur secondaire. Il reçoit sa mission de tous les ordonnateurs délégués qui ont des administrations dans sa zone de compétence. Les chefs de projets importants peuvent être désignés par le ministre des finances comme des ordonnateurs secondaires par arrêté. C’est bien souvent le cas pour les projets cofinancés. La notion d’ordonnateur secondaire et d’ordonnateur délégué malgré la similitude de l’expression diffère de contenu par rapport aux mêmes appellations en France. 1.2 Le contrôleur financier

Le contrôleur financier est également un des acteurs du circuit de la dépense publique auprès des deux acteurs majeurs qui sont l’ordonnateur et le comptable. Il intervient uniquement en administration centrale et en administration déconcentrée, il est positionné dans la phase administrative de la dépense et a une mission de contrôle sur les actes de l’ordonnateur délégué. C’est donc une mission qui s’exerce a priori de la dépense. Elle répond à des prérogatives que lui confère le cadre réglementaire des contrôles, son existence est évoquée par la loi organique15. Le contrôleur financier assure le contrôle de la régularité des engagements de dépense de l’Etat au niveau central et au niveau déconcentré. Il vise, diffère ou rejette les actes qui lui sont soumis, le délai qui lui est accordé ne peut excéder huit (8) jours selon l’art 13 du décret 95-121. Toute décision de rejet ou de report doit être motivée. Cependant, le contrôle de certains projets co-financés16 échappe au contrôleur financier. 15 art51 loi organique du 31 décembre 1959 16 Il s’agit des projets bénéficiant de financements concomitants fonds publics - bailleurs de fonds.



1.3 Le comptable public Au niveau central le paiement est assuré par le Payeur Général du Trésor (PGT). Il assure la prise en charge de la dépense. Mais auparavant il effectue certaines vérifications qui relèvent de la régularité de l’ordre reçu et de la pertinence des pièces justificatives. Ainsi, les contrôles suivants sont observés :

• le contrôle de la qualité de l’ordonnateur délégué ; • l’exacte imputation budgétaire ; • la disponibilité des crédits ; • la qualité des personnes habilitées à la certification du service fait ; • le visa du contrôleur financier ; • le caractère libératoire de la dépense et de l’absence d’opposition au paiement; • le caractère quadriennal de la dépense.

Au niveau départemental ou régional le paiement de la dépense publique relève de la compétence du Trésorier Payeur départemental, du TP régional ou du percepteur. Tous les comptables publics assurent les mêmes contrôles avant la prise en charge de la dépense. Le comptable public bénéficie d’une totale indépendance dans l’exercice de sa mission et sa responsabilité personnelle et pécuniaire est en jeu quand il prend une décision. Il prête serment devant les tribunaux de s’acquitter de sa mission avec probité et de veiller au bon emploi des fonds publics. La prestation de serment est une garantie morale qui s’accompagne nécessairement d’une garantie financière en forme de cautionnement en numéraire dont le montant est fonction du niveau de responsabilité à assumer. Ce montant est fixé par le ministre des finances par arrêté. 2. Le processus 2.1 En administration centrale Il y a la procédure normale17 d’exécution de la dépense qui est la règle et qui est de loin la plus utilisée. Il y a également des procédures d’exceptions pour le règlement de certaines dépenses dont l’urgence ou leur caractère spécifique demande un traitement accéléré, à tout le moins, particulier.

A/ La procédure normale Le processus d’exécution de la dépense publique commence avec la demande formulée par l’administrateur de crédit ou l’administrateur de crédit délégué en initiant les factures pro- forma ou en passant un marché public puis en certifiant les factures. Il s’achève avec le paiement de la dépense par le comptable public. Mais en réalité, le circuit de la dépense est vu comme ayant quatre phases essentielles, à savoir :

• l’engagement, • la liquidation, • l’ordonnancement, • le paiement.

17 CF annexe 3 : Procédure d’exécution de la dépense publique



Les quatre phases décrivent en même temps les règles de la comptabilité publique dont le strict respect permet d’exécuter la dépense publique conformément à la loi, à la rigueur de gestion et à la nécessité d’un contrôle entre l’initiateur de la dépense et le payeur.

• L’engagement

En réalité, l’engagement commence avec le début du processus de contractualisation de l’Etat. Mais juridiquement, l’engagement commence dès la validation par l’ordonnateur de la demande faite par l’administrateur de crédit. L’expression consacrée dit que l’engagement est l’acte par lequel l’ordonnateur crée à l’encontre de l’Etat une obligation de laquelle résultera une charge18. En terme simple c’est l’acte de passer commande, d’engager du personnel, etc. Les actes d’engagement dépassant un certain seuil font obligatoirement l’objet de passation de marché public.

• La liquidation

C’est un acte de constat du service fait. Il se situe à juste titre avant l’ordonnancement. C’est à ce niveau que sont calculées les valeurs réelles des travaux méritant créances du fournisseur et dette de l’Etat. De ce fait, « la liquidation a pour objet de vérifier la réalité de la dette et d’en arrêter le montant, donc de la rendre liquide » 19 . En pratique, le fournisseur adresse ses pièces justificatives de service fait (facture ou décompte) à l’ordonnateur en fonction du service qu’il offre, selon qu’il s’agisse d’une dépense de fonctionnement ou d’investissement. Pour les dépenses d’investissement, le processus est bien encadré par le Maître d’Oeuvre qui est choisi par l’ordonnateur. Il établit les facturations avec le fournisseur et les certifie de façon conjointe. En Côte d’Ivoire, le BNETD joue un rôle central de Maîtrise d’Oeuvre pour l’essentiel des travaux d’investissement de l’Etat.

• L’ordonnancement

L’ordonnancement peut être traduit comme l’acte par lequel l’ordonnateur donne l'autorisation au comptable de payer la dépense. Cette phase de la procédure de la dépense publique vient juste après la liquidation. On peut ainsi traduire que l’ordonnateur ayant passé commande et étant satisfait du travail accompli ou du service demandé, ordonne au comptable de payer la dépense. C’est un abus de langage parce que nous connaissons l’exigence de la totale indépendance de la fonction de comptable par rapport à l’ordonnateur comme évoqué précédemment. La demande de l’ordonnateur est traduite par l’émission d’un mandat de paiement. L’ordonnateur tient une liste de mandats qu’il émet au cours de l’année. Il numérote de façon chronologique toutes ses émissions. Le mandat est soumis au visa du contrôleur financier avant sa transmission au comptable pour paiement. Le mandat transmis pour paiement comporte un certain nombre d’informations, notamment, la référence de l’engagement auquel il se rapporte, d’autres informations indispensables au paiement à savoir : le chapitre, la ligne, etc.

• Le paiement

18 art 45 décret N°98/716 du 16 décembre 98 portant réforme des circuits et des procédures d’exécution des dépenses et des recettes du budget général de l’Etat , des comptes spéciaux du Trésor , et la mise en œuvre du système intégré de la gestion des finances publiques ; 19 Finances Publique, les dépenses publiques le droit budgétaire et financier, cf : L. Philip, éditions CUJAS, 2000, Paris, P 258



C’est l’étape finale du circuit de la dépense. Il est assuré par le comptable public qui procède avant toute décision aux vérifications que lui impose la réglementation en vigueur. Les paiements peuvent être totalement apurés ou être partiellement réglés en fonction des disponibilités comme c’est bien souvent le cas ces dernières années avec la crise financière sévère qui sévit en Côte d’Ivoire. L’expression appropriée pour qualifier ce reliquat est le « reste à payer ». Les paiements des projets cofinancés sont assurés par un comptable spécial qui est l’Agent Comptable de la Dette Publique (ACDP). B/ Les procédures d’exception des dépenses publiques Les procédures dérogatoires20 sont aménagées pour résoudre des cas de dépenses ayant un caractère particulier. On note ainsi que certaines dépenses sont exécutées avec des phases de la procédure normale cumulées. On a à titre d’exemple des dépenses dont la phase d’engagement et d’ordonnancement se font de façon cumulative. Il s’agit de la procédure simplifiée des dépenses publiques. Sont concernées les dépenses ayant un caractère particulier tels qu’énumérées par l’article 68 du décret 98/716 du 16 décembre 199821. Certaines dépenses en raison de leur spécificité font l’objet de paiement sans ordonnancement, on peut citer: le remboursement des bons du Trésor ; les annulations ; les reversements et les restitutions des dépenses consécutives à des jugements et condamnations non susceptibles de recours ; les pertes de changes, etc. Au titre des procédures d’exception on a également certaines anomalies tolérées au sein même de la procédure normale, on peut évoquer les avances effectuées sur les travaux qui constituent une entorse à la liquidation.

• Les régies d’avance Les régies d’avances sont également une exception à la règle. Dans ce cas, compte tenu des urgences et de la nécessité immédiate des besoins pour l’efficacité de l’administration, il est absolument nécessaire de ne pas s’inscrire dans les complications de la procédure normale. En règle générale, les montants gérés ne sont pas élevés, à quelques exceptions près. Le régisseur est nommé par un arrêté pris par le Ministre des finances, sur un besoin exprimé et motivé par l’ordonnateur délégué ou secondaire. Il met en place une caution dans les mêmes conditions que le comptable public. Pour le fonctionnement de la régie, les fonds sont accordés par le comptable assignataire sur une demande exprimée par le régisseur et visée par l’ordonnateur dont il dépend. Toutefois, pour l’utilisation des fonds mis à sa disposition, le régisseur est soumis aux mêmes obligations que le comptable public. Il est responsable devant le comptable assignataire. Il doit par conséquent recueillir toutes les pièces justifiant la dépense et les présenter au comptable assignataire. Cela est une condition pour le réapprovisionnement de son avance en trésorerie.

20 cf annexe 3 : Procédure d’exécution de la dépense publique 21 Quelques dépenses bénéficiant de procédures dérogatoires : « certaines dépenses telles que les versements des traitements, primes et indemnités du personnel, les cotisations sociales, les prestations sociales, les abonnements de presse, l’achat de carburant centralisé par la Direction des Marchés Publics, les frais d’acte et de contentieux et les frais de justice, et autres, suivent les procédures simplifiées »



• Les autres cas.

Le cas le plus connu concerne les fonds spéciaux de la Présidence de la République. En effet, il s’agit de somme mise à la disposition du Président de la République qui peut l'utiliser à sa guise sans en rendre compte. Le caractère stratégique de l’utilisation de ces fonds est mis au devant, des fois, pour justifier le manque de clarté dans sa gestion. 2.2 Au niveau décentralisé A ce niveau, il faut considérer les procédures des collectivités décentralisées. En Côte d’Ivoire, il y a deux niveaux de décentralisations représentés par les communes et les départements. Ces deux niveaux ont une procédure unique. Les procédures respectent l’esprit de libre administration qui motive la politique de décentralisation. Les procédures sont souples et les contrôles le sont tout autant, du fait d’une absence du contrôle a priori dans la procédure d’exécution de la dépense. Il y a uniquement deux acteurs qui sont l’ordonnateur et le comptable.

• L’ordonnateur

Le président de la collectivité est ordonnateur de plein droit comme le ministre des finances l’est pour le budget de l’Etat. Il exécute la phase administrative de la dépense à savoir l’engagement, la liquidation et l’ordonnancement.

• Le comptable

L’ordonnateur a également auprès de lui, généralement affecté dans les locaux de la collectivité, un comptable public qui est fonctionnaire de la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique (DGTCP) qui assure le paiement des dépenses ordonnancées. L’ordonnateur tient une comptabilité de ses engagements et c’est cela qui lui permettra de dresser en fin d’année son compte administratif, document que devra adopter le conseil de la collectivité. Le comptable quant à lui tient le compte de tous les paiements effectivement faits pendant l’année. C’est un état comparatif de celui tenu par l’ordonnateur. 2.3 Dans les autres administrations

Sont concernés, essentiellement les Etablissements Publics Nationaux. L’établissement est dirigé par un fonctionnaire qui en est l’ordonnateur principal. Il engage les dépenses de la structure qu’il dirige, sous le contrôle du contrôleur budgétaire qui est un fonctionnaire du ministère des finances. Il représente le ministre et assure le contrôle de la régularité des dépenses engagées par l’ordonnateur. Nous avons le troisième acteur qui est l’agent comptable. Il est un comptable public, et généralement affecté dans les locaux de l’EPN mais il n’appartient pas aux structures organisationnelles de l’EPN. Son rôle est d’assurer les paiements. Il a un double rôle de payeur et de caissier. Les établissements publics sont de deux types.

• les Etablissements Publics Administratifs (EPA) ; • les Etablissements Publics à Caractère Industriel et Commercial (EPIC).



De façon réglementaire les ressources des EPIC sont constituées pour raison de soixante (60%) de leurs ressources propres mais la réalité est tout autre. SECTION 2 : LES MARCHÉS PUBLICS Les marchés publics constituent un volet important dans l’appréciation des questions de finance publique. Une partie importante de la dépense publique y est assujettie. De plus, les règles qui gouvernent la passation des marchés publics sont gages de la bonne gestion et de la bonne affectation des deniers publics en ce sens qu’elles permettent à l’Etat d’acheter bon marché par le jeu de la concurrence. Les conditions de passation de la commande publique sont régies par le code des marchés publics. C’est un ensemble de règles définies par l’ensemble des partenaires du secteur privé et de l’administration publique dont l’adoption est entérinée par un décret pris en conseil des ministres. On ne peut donc parler d’efficacité et de modernisation du circuit de la dépense sans avoir un regard sur les règles de passation des marchés publics. On estime la valeur des commandes qui passent par ce processus à 3% du Produit Intérieur Brut (PIB) et l’objectif à atteindre est de 10%. De la bonne appréciation et de la transparence des règles et des mécanismes qui gèrent le processus peut dépendre la vie de plusieurs entreprises qui emploient elles-mêmes plusieurs milliers de personnes et contrôlent ainsi des pans entiers de l’économie. C’est dire l’effet de levier que la commande publique peut provoquer sur l’économie nationale. Cependant, il peut avoir des faiblesses mais cela nous en parlerons. I. Le processus de passation des marches C’est un processus qui est globale pour l’administration avec quelques variantes qui permettent de réduire les effets d’un centralisme poussé du système des marchés publics et de donner une marge de manoeuvre aux administrations. Les atténuations au principe sont fonctions du statut de l’acheteur public. Une collectivité décentralisée ne sera pas soumise à la même exigence qu’un établissement public encore moins que l’administration centrale. Ainsi, pour les commandes d’un montant n’excédant pas quinze millions (15 000 0000 FCFA), soixante millions (60 000 000 FCFA) et cent vingt millions (120 000 000 FCFA) respectivement en administration centrale, pour les collectivités décentralisées et les sociétés d’Etat, le code des marchés ne fait pas obligation d’une ouverture à la concurrence. La passation des marchés publics a deux procédures, une procédure dite normale et une dite d’exception. 1. La procédure normale

C’est la procédure d’appel d’offres ouvert. Elle fait appel à plusieurs offres de services. Elle permet de choisir le meilleur service qualité/prix. Elle s’effectue en deux étapes essentielles. 1.1 De la préparation du dossier de commande à la réception des offres



La procédure commence avec la détermination des besoins exprimés par l’acheteur et cela va se traduire par le cahier des charges. Il traduit les obligations administratives et techniques liées au marché. En plus du cahier des charges qui définit plus une généralité, il y a les règlements particuliers de l’appel d’offres (RPAO), c’est une pièce centrale parce qu’elle décrit les spécificités exigées par la commande qui seront déterminantes dans la désignation de l’attributaire du marché. La procédure recommande également l’obligation de passer un avis d’appel d’offres dans des journaux d’annonce les plus lus. Depuis quelques années, l’administration dispose d’un journal d’annonces officielles des marchés. Le temps de publicité obligatoire à observer est de 30 jours pour les appels d’offres nationaux et de 45 jours pour les appels d’offres internationaux. 1.2 L’Ouverture et le jugement des offres Il y a une commission nationale qui conduit le processus d’attribution des marchés. Cette commission est généralement composée de représentants de la Direction des Marchés Publics (DMP) et du représentant du Maître d’ouvrage. En fonction de l’importance du montant et de la spécificité du marché à passer, il est exigé d’autres membres tels que de hauts gradés de l’armée. Les décisions d’élimination sont prises à l’unanimité de ses membres. L’attribution se fait en deux étapes. Il y a d’abord l’ouverture des plis et la vérification de toutes les pièces administratives. Il y a dans un deuxième temps le jugement des offres. Ce jugement des offres est basé sur les analyses suivantes : la conformité administrative ; les compétences et les références techniques du soumissionnaire ; la proposition financière. Un classement est défini après l’appréciation de tous ces critères sur chacune des propositions. Le soumissionnaire le mieux classé après la combinaison de tous les critères de choix est déclaré adjudicataire. 2. Les procédures d’exception On a deux types de procédure d’exception : les appels d’offres restreints et les marchés de gré à gré. La mise en place de ces deux procédures est dictée par des exigences de célérité et d’efficacité de certaines commandes publiques. L’utilisation de ces procédures dérogatoires fait l’objet d’une autorisation préalable de la Direction des Marchés Publiques ou du bailleur de fonds, le cas échant. 2.1 Les appels d’offres restreints C’est une compétition qui se limite à un nombre de candidat réduit. C’est une procédure qui ne respecte pas obligatoirement l'appel public à candidatures. Elle est surtout utilisée pour l’exécution de services qui exigent un savoir-faire particulier. 2.2 Le marché de gré à gré Le gré à gré est un mode de passation qui exige une négociation directe entre les candidats au contrat c'est-à-dire le fournisseur et l’acquéreur de service. Il échappe naturellement aux procédures normales d’appel d’offres. C’est le cas le plus contesté des méthodes de passation des marchés publics. C’est enfin, le cas qui parait le moins démocratique. Ce mode de passation paraît être une anomalie de la passation de la commande publique. Cependant certaines exigences obligent à recourir à ce mode de passation des marchés. Le code des



marchés restreint22 les cas d’utilisation de cette procédure. L’administration a recours au gré à gré principalement pour les cas d’appels d’offres jugés infructueux et pour les cas de fournitures dont l’extrême urgence n’est pas à prouver. II. L’approbation des marchés C’est un processus qui commence dès après l’attribution du marché et s’achève par la signature du ministre des finances ou son représentant. Les principales parties engagées au marché apposent leur signature sur le projet de contrat, c'est-à-dire l’entrepreneur ; le maître d’ouvrage et le ministre des finances ou son représentant. Les marchés d’un montant inférieur ou égal à 100 000 000 (cent millions de francs CFA) ne remontent pas jusqu’au ministre des finances, le directeur des marchés publics signe par délégation du ministre. L’approbation est un volet important du dispositif des marchés parce que sa lenteur peut engendrer des désagréments pour la mise en effet du marché. Il a bien souvent été initié des séances groupées de signature au niveau ministériel pour accélérer le processus. Le processus d’exécution de la dépense publique peut paraître fastidieux. Toutefois, cela s’affirme comme une nécessité pour assurer une bonne gestion des deniers publics. Cela dit, le principe général décrit quelques atténuations telles qu’exposées précédemment. Si la rigidité qui a pour objectif majeur l’efficience de la dépense doit constituer une entrave à sa bonne exécution le pragmatisme prédomine. 22 Art 31du Décret N°2510 du 24 février 2005 portant code des marchés publics



Chapitre II : CONTROLES SUR LA DEPENSE PUBLIQUE Compte tenu de son importance pour les citoyens et également de l’importance des sommes en jeu et de la rareté des moyens de l’Etat, la dépense publique est l’objet de plusieurs contrôles. Les contrôles exercés sur elle sont divers. On retient qu’il y a les contrôles exercés sur le processus de mise en œuvre de la dépense que nous qualifions de contrôle a priori et ceux qui peuvent s’exercer après l’exécution de la dépense dits contrôle a posteriori. Ces derniers contrôles sont entrepris pour s’assurer que les procédures régulières d’exécution de la dépense ont été bien observées ou que la gestion des deniers publics s’est opérée dans la rigueur des règles. Toutes ces mesures visent à atténuer une idée bien répandue traduite par cette expression « l’argent public n’appartient à personne », ce qui sous-entend qu’il n’y a pas une obligation morale de le gérer en bon père de famille. La caractéristique des contrôles est fonction du statut de l’entité à contrôler. Une administration centrale ne subira pas les mêmes types de contrôle qu’une administration décentralisée. Ainsi, il y a deux catégories d’institution de contrôle. On a une catégorie de contrôle qui s’exerce pleinement dans le circuit de la dépense, assurant ainsi la garantie de la bonne exécution de la dépense conformément au cadre réglementaire, c’est une mission préventive. Cette mission de contrôle est qualifiée de contrôle a priori. Certaines institutions de contrôle exercent un contrôle a posteriori parce que leur mission ne s’exerce qu’après l’exécution de la dépense. Théoriquement leur lien avec nos travaux n’est pas perceptible à première vue parce qu’elles n’agissent pas directement dans le circuit de la dépense. Cependant, nous notons que l’efficacité de leur mission peut avoir un caractère dissuasif sur les velléités d’irrégularité. En outre, les pertinences de leurs propositions lors de leur activité impactent souvent sur les réformes. SECTION 1 : LES INSTITUTIONS DE CONTRÔLE A PRIORI Le contrôle a priori est marqué par les contrôles sur les dépenses effectuées en administration centrale et déconcentrée et celles effectuées sur les autres administrations. Pour ces derniers cas, il s’agit essentiellement des dépenses des Etablissements Publics Nationaux. Ces contrôles sont incarnés respectivement par le contrôle financier et le contrôle budgétaire. I. Le contrôle financier, pivot du contrôle a priori

Au niveau central, c'est à dire pour ce qui concerne les contrôles exercés sur les dépenses en administration centrale et ses démembrements, c'est-à-dire ses représentations en département et en région, la nature du contrôle est le contrôle a priori. Ce contrôle est exercé par les contrôleurs financiers.

Les contrôleurs financiers sont tous regroupés au sein d’une direction unique qui est la Direction du Contrôle Financier, elle-même étant une direction centrale au sein de la Direction Générale du Budget et des Finances (DGBF). La Direction du Contrôle Financier



est une véritable institution dont la tutelle administrative a bien souvent changé. Elle a été successivement placée sous la tutelle de la Présidence de la République, puis du Premier Ministre et depuis une dizaine d’années elle est une administration sous tutelle du ministre chargé des finances.

Les contrôleurs financiers sont au nombre de quarante un (41) en Côte d’Ivoire. Ceux placés en administration centrale rayonnent sur les dépenses engagées par les ministères; leur champ d’action va généralement au-delà d’un seul ministère. La bonne moyenne est le contrôle de trois ministères par un contrôleur financier. S’agissant de leur redéploiement en administration déconcentrée, l’objectif visé est l’affectation d’un Contrôleur Financier dans chaque département administratif, cet objectif n’est certes pas atteint aujourd’hui mais la mise en œuvre a commencé. On note cela comme différence avec leurs collègues français que le contrôle en région n’est pas exercé pas le Trésorier Payeur Général et qu’il n’y a aucun rapport de hiérarchie entre un TPG en région et le contrôleur financier affecté dans la même circonscription. Tous les contrôleurs financiers ont rang de directeur d’administration centrale. Ils exercent leur mission en totale indépendance, leur organisation en direction est purement administrative et il n’existe pas de rapport hiérarchisé dans l’exercice de leur mission de contrôleur de la dépense publique. En d’autres termes, un rejet motivé par un contrôleur ne peut être outrepassé que par le ministre des finances.

Les missions des contrôleurs financiers sont perçues en terme de contrôle de la bonne exécution de la dépense. En cela, ils effectuent deux niveaux de contrôle exprimés à la phase de l’engagement et au niveau de l’ordonnancement. Au niveau de l’engagement de la dépense ; le contrôle porte sur :

• la qualité de l’administrateur de crédits; • la disponibilité des crédits ; • l’utilité et l’évaluation des coûts de la dépense ;

Au niveau de l’ordonnancement, les vérifications seront portées sur : • la conformité du mandat avec l’engagement ; • la réalité du service fait.

Les contrôleurs financiers en Côte d’Ivoire peuvent se déplacer pour constater la matérialité des travaux exécutés ou de la commande passée. L’Etat leur affecte des moyens conséquents pour cette mission.

Le contrôleur financier a également une mission de conseil auprès des ordonnateurs délégués qu’il contrôle et également une mission d’informateur23. On note simplement que la pertinence des décisions des contrôleurs financiers contribue bien souvent à éviter à l’Etat des gabegies.

II. Le contrôle budgétaire, une spécificité ivoirienne

La notion de contrôle budgétaire est une spécificité des finances publiques ivoiriennes. La mission du contrôleur budgétaire est à bien des égards semblable à celle du contrôleur financier à ceci près que le contrôleur budgétaire n’intervient pas en administration centrale.

23 art 2 du décret n°95-121 du 22 février 1995 portant attribution, organisation et fonctionnement du Contrôle Financier.



Sa mission ne concerne que les Etablissements Publics Nationaux. Ainsi donc, le contrôleur budgétaire assure sa mission de contrôle à deux stades de la procédure de la dépense placés à la phase de l’engagement puis à l’ordonnancement.

Au niveau de l’engagement on estime à quatre les actes de contrôle : les contrôles d’ordre budgétaire ; les contrôles de la dépense qui portent sur la réalité des coûts ; les contrôles sur les pièces justificatives ; les contrôles portant sur la qualité de l’ordonnateur. En outre, le contrôleur s’assure de l’utilité de la dépense qui est à bien différencier de l’opportunité de la dépense.

A la phase d’ordonnancement, le contrôleur s’assure principalement de la conformité de l’ordre de paiement avec l’ordre d’engagement. Il s’assure également de la réalité du « service fait » et du montant définitif de la liquidation. Il reprend en fait, sur la facture définitive, tous les contrôles précédemment effectués.

Les décisions du contrôleur budgétaire, en fonction de son appréciation, peuvent être la validation de la dépense initiée, son rejet motivé ou son différé. . Les contrôleurs budgétaires sont regroupés au sein d’une direction qui centralise toutes leurs activités, c'est-à-dire le contrôle financier des établissements publics. Cette direction est la Direction du Contrôle Budgétaire qui est une administration de la DGBF. Le fait important est que contrairement au contrôleur financier, le contrôle budgétaire n’est pas un métier, mais le fait de l’exercer procure une qualité. Il n’y a pas une vocation à exercer exclusivement le contrôle budgétaire et à temps complet ; la quasi-totalité des contrôleurs budgétaires exerce leur mission à temps partiel. Ils sont en grande proportion des cadres dans l’administration des finances et majoritairement de la DGBF et sont affectés en qualité de contrôleur budgétaire auprès d’un EPN, c’est une particularité de cette mission.

SECTION 2 : LES INSTITUTIONS DE CONTRÔLE A POSTERIORI Les institutions de contrôle a posteriori interviennent après l’exécution de la dépense. Leur mission est plus affirmée sur le contrôle des administrations décentralisées, notamment les collectivités décentralisées. Néanmoins, il est essentiel de savoir que toutes les institutions à ce niveau peuvent intervenir dans toutes les administrations, soit par auto-saisine, soit par la saisine d’une tutelle. Elles sont trois institutions, à savoir : la Chambre des comptes de la Cour suprême, l’Inspection Générale des Finances (IGF) et l’Inspection Générale d’Etat (IGE). I. Le contrôle de la Chambre des comptes de la Cour suprême.

En Côte d’Ivoire, il n’existe pas de Cour des comptes, du moins pas pour le moment même si la constitution de 2000 à travers certaines de ses dispositions24 consacre la mise en place de cette institution. En la situation, c’est donc l’ancien dispositif juridique en la matière qui continue de fonctionner. Ce dispositif confie donc à la Chambre des comptes de la Cour suprême toutes les prérogatives naguère exercées par elle qui aurait dû basculer en faveur de la nouvelle Institution. On retient donc que la Chambre des comptes exerce un rôle de juge des comptes de l’Etat, des institutions publiques et des entreprises publiques. Mais de façon 24 art 102 de la constitution du 1er août 2000



plus large ses compétences s’exercent sur toutes les institutions qui bénéficient d’un soutien financier de l’Etat ou d’organismes pouvant être soumis au contrôle de la Chambre des comptes. La Chambre des comptes de par ses missions est à la fois une juridiction et une institution de contrôle. Ses décisions s’appliquent autant sur les comptables à travers le jugement de leur compte que sur les administrateurs, c'est-à-dire les ordonnateurs. C’est autour de ces deux compétences principales que nous allons exposer. 1. Le contrôle juridictionnel de la Chambre des comptes S’agissant de ce volet la Chambre des comptes a trois compétences majeures qui s’expriment autant sur les comptes des comptables publics que sur les ordonnateurs. 1.1 Sur les comptes des comptables publics Les comptables publics sont tenus de présenter l’ensemble de leurs comptes accompagné des pièces justificatives une fois l’an à la Chambre. Dans la pratique, seuls les comptables supérieurs de l’Etat sont justiciables de la Chambre des comptes de leur gestion et de celle des comptables secondaires qui leur sont subordonnés25. Le pouvoir de la chambre s’étend sur tous les comptes tenus par des comptables publics ; autant ceux exerçant dans les administrations centrales, des administrations décentralisées, et des établissements publics. La forme des comptes transmis à la Chambre varie avec la contexture du budget de l’organisme à contrôler. Les comptes soumis à la Chambre doivent être signés par le comptable assignataire concerné. L’examen du compte se fait par un magistrat, duquel examen est rédigé un rapport qui est accompagné d’un projet d’arrêt. Les décisions sont prises en audience composée de trois magistrats et elle a lieu à huit clos, elles peuvent déboucher sur un arrêt de débet ou sur un arrêt de décharge. A la mission de contrôle juridictionnel qui est une compétence reconnue et exclusive de la Chambre des comptes s’ajoute d’autres comme la gestion de fait. 1.2 Sur les ordonnateurs Pour les administrateurs, la Chambre des comptes statue sur les fautes de gestion, et bien souvent sur des actes de gestion de fait26. En la matière, la Chambre des comptes peut se saisir des irrégularités constatées lors des vérifications des comptes soumis à son contrôle. Elle peut être également saisie par le Ministre en charge des finances ou par le Ministre de tutelle de l’entité mise en cause. Le comptable de fait peut subir une condamnation au paiement d’une amende équivalente à la somme manipulée illégalement. De plus, le comptable de fait peut subir une condamnation pénale pour usurpation de titre. On note également au titre des fautes reprochables aux ordonnateurs, les fautes de gestion qui sont généralement constituées d’entorses aux règles budgétaires, et souvent également, d’octroi d’avantages illégaux. Pour cette deuxième catégorie de fautes, les conditions de saisine de la Chambre sont identiques à la précédente. Les sanctions encourues par les fautifs

25 art 3 décret n°97-582 du 08 octobre 1997 modifiant le décret N° 92-115 du 16 mars 1992, portant organisation de la Direction Générale de la Comptabilité Publique et du Trésor et fixant les attributions du Directeur Général ; 26 loi n°94-440 du 16 août 1994 relative à la Cour suprême



sont essentiellement d’ordre pécuniaire. Ainsi, une amende en réparation dont le minimum ne peut être en dessous de 20 000 fcfa et le maximum au double du salaire brut annuel du mis en cause à la date de la faute est recommandée. 2. L’attribution de contrôle de gestion

La Chambre des comptes a une deuxième vocation qui est non juridictionnelle, c’est le contrôle de gestion. Cette deuxième attribution s'exerce également sur le même champ de compétence, à savoir les administrations publiques, les entreprises publiques ou toute autre entité bénéficiant de fonds publics et de soutien d’une entité elle-même bénéficiant de fonds publics. Le contrôle vise à juger de la qualité de gestion des entités contrôlées. La procédure de contrôle est basée sur différentes étapes à savoir :

• la prise de connaissance de l’environnement de l’entité à contrôler ; • l’examen des comptes et bilans de l’entreprise ; • le contrôle proprement dit.

Dans la pratique cette deuxième compétence est beaucoup plus orientée vers les entreprises que vers l’administration centrale. La Chambre tout en observant de près la qualité de gestion financière et commerciale des entités contrôlées ne devra pas perdre de vue l’objectif assigné à l’entreprise publique qui dans bien des cas peut ne pas être exclusivement la rentabilité financière. La mission de contrôle aboutit à un rapport dans lequel elle émet un avis et fait des recommandations sur la gestion de la structure contrôlée. L’adoption du rapport se fait en plusieurs étapes, dont une étape qui tient compte nécessairement de l’avis du premier responsable de l’entité contrôlée. Cet avis peut conduire à une meilleure compréhension de certaines décisions de gestion de l’institution et réorienter par conséquent le rapport. Le rapport final est adressé au Ministre de tutelle de l’entité contrôlée et au Ministre chargé des Finances. Lors des missions de contrôle, si des manquements graves à l’éthique et aux règles de bonne gestion sont observés, une demande en référé peut être introduite immédiatement par le Président de la Cour suprême dont dépend hiérarchiquement la Chambre des comptes auprès de l’autorité de tutelle pour mettre fin à ces pratiques. L’autorité de tutelle dispose de trois mois dès cet instant pour répondre. 3. Le rapport annuel de la Chambre des comptes L’élément central du rapport annuel de la Chambre est le rapport de conformité de l’exécution de la loi des finances. Ce rapport constitue un élément d’accompagnement nécessaire à la bonne appréciation de l’exécution de la loi des finances et permet ainsi d’établir une cohérence entre les comptes individuels des comptables publics et la comptabilité des ordonnateurs centralisée par le ministère des finances27. Ce rapport permet aux parlementaires de mieux apprécier la conformité entre la loi des finances telle que votée et son exécution. Il permet d’adopter la loi de règlement. En effet, traditionnellement, le rapport sur l’exécution des lois des finances est centré sur l’analyse de l’exécution budgétaire dans une triple optique d’analyse financière, de contrôle de régularité et d’examen de la qualité de la gestion budgétaire. Ce rapport est la manifestation du devoir d’assistance que la Chambre des

27 art 37 directive N°05/97/CM/UEMOA relative aux lois des fiances



comptes doit accorder au Parlement pour le contrôle des comptes de la nation à travers le vote de la loi de règlement.

II. Le contrôle des Assemblées délibérantes

Les assemblées délibérantes, à savoir le conseil municipal, le conseil général et le conseil de district ont un droit de regard sur la gestion des autorités locales. Le principe n’est fondamentalement pas différent du type de rapport qui régit les relations entre l’exécutif et le Parlement, en ce qui concerne le budget de l’Etat. L’autorisation budgétaire ayant été octroyée par l’assemblée locale c’est naturellement qu’elle donne un avis sur la gestion de l’Exécutif local à travers l’examen du compte administratif. III. Le contrôle de l’Inspection Générale des Finances

L’Inspection Générale des Finances dans sa composition et dans son esprit actuel est de création récente dans l’administration ivoirienne28. Cependant, l’idée d’un service de contrôle et d’inspection des finances de l’Etat est de longue mémoire29. Le rôle, les missions dévolues, et l’influence de l’Inspection Générale des Finances n’ont cessé de s’accroître depuis lors. En effet, aux missions initiales de contrôle de l’exécution du budget de l’Etat et des EPN se sont ajoutées d’autres missions de vérifications des services fiscaux et douaniers. 1. Les missions

Dans sa conception initiale, l’IGF à l’image des inspections des autres départements ministériels devrait avoir pour champ de compétence les services du ministère des finances. Dans la pratique cette définition théorique va être vite dépassée et faire place au pragmatisme qui veut que le droit de regard du ministère des finances aille partout où se trouve l’argent public. L’IGF a donc une mission de contrôle supérieure des finances publiques au sein du ministère des finances. Nous pouvons repartir ses compétences en quatre grandes missions telles que définies par les dernières réformes :

• une mission générale et permanente de contrôle du bon fonctionnement des services rattachés et des EPN. A ce titre, il s’assure de l’application des lois, des ordonnances, décrets, actes et instructions réglementaires régissant le fonctionnement administratif, comptable et financier;

• des missions spécifiques de contrôle financier et comptable, d’audit et d’évaluation des procédures administratives;

• des missions particulières de conseil, de vérification, de contrôle et d’enquête ; • une mission de suivi du programme de lutte contre la fraude fiscale.

Les contrôles de l’IGF concernent les directions centrales, les établissements publics sous tutelle économique du ministère des finances, les sociétés d’Etat, les personnes physiques et les personnes morales de droit privé pour les questions d’ordre fiscal. Ainsi que nous pouvons le constater, le domaine de compétence de l’IGF reste très ouvert. On retient que l’objectif de ses interventions peut être une mission de contrôle-sanction ou une mission de contrôle de gestion.

28 C’est le décret n°96-899 du 13 décembre 1996 en son art 1er qui consacre l’appellation Inspection Générale des Finances dans le vocabulaire du droit financier ivoirien. 29 arrêté N°300 FAEP du 10 février 1961



2. L’Organisation Le service de l’Inspection Générale des Finances est directement rattaché au Ministre des Finances et cette position le soustrait de toutes les influences des autres administrations du ministère. Le service est dirigé par un chef de service appelé Inspecteur Général des Finances qui a rang de directeur général d’administration. L’IGF est composée de deux catégories de personnel à savoir le corps des inspecteurs et les auxiliaires. 2.1 Les inspecteurs Les inspecteurs sont des cadres issus de façon générale des administrations économiques et financières. Ils sont des fonctionnaires ou des agents de l’Etat. En général, ils sont d’anciens élèves de L’Ecole Nationale d’Administration de Côte d’Ivoire. On distingue dans l’ordre hiérarchique décroissant les fonctions suivantes : L’inspecteur général, le secrétaire permanent, les inspecteurs généraux adjoints, les inspecteurs des finances, les inspecteurs vérificateurs. Les quatre premières fonctions c'est-à-dire l’inspecteur général, le secrétaire permanent, les inspecteurs généraux adjoints et les inspecteurs constituent les fonctions supérieures du corps des inspecteurs et sont nommés par décret pris en conseil des ministres sur la proposition du ministre des finances. La nomination des inspecteurs vérificateurs se fait par arrêté du ministre des finances. Les inspecteurs sont aidés dans leur tâche par des collaborateurs regroupés dans une autre catégorie. 2.2 Les auxiliaires Les auxiliaires constituent une catégorie de personnel nécessaire à l’accomplissement de la mission de l’IGF. Ils sont constitués d’experts et consultants dans des domaines précis ; ils sont liés à l’IGF par un contrat ou une convention. On a également en service à l’Inspection Générale des Finances des officiers et agents de police judiciaire en détachement de leur ministère de tutelle. L’IGF en terme de dispositions théoriques demeure un outil indispensable pour l’administration ivoirienne. Ce rôle complémentaire, voire même quelques fois, pas totalement différent de certaines institutions telle l’Inspection Générale d’Etat dont les missions dans ses grandes lignes vont être présentées peut suggérer quelques interrogations. IV. Le contrôle de l’Inspection Générale d’Etat L’ Inspection Générale d’Etat en abrégé IGE, qui à l’origine s’appelait l’Inspection Générale des Services Administratifs est placée sous la tutelle de la Présidence de la République. C’est un service de contrôle du bon fonctionnement de l’administration ivoirienne dans toutes ses missions. Ce champ globalement étendu entraîne quelques chevauchements de domaine de compétence avec quelques institutions telle que l’IGF. On observe ainsi les attributions de l’IGE dans ses grandes lignes. 1. Les attributions De façon globale les missions de l’IGE sont à bien des égards semblables à celles de l’IGF tant les similitudes sont grandes :



• Elle a une mission générale de contrôle et d’inspection du fonctionnement normal et régulier des services publics ;

• Elle est dotée d’une mission spécifique de contrôle financier et de contrôle de gestion des services publics ;

• Elle a une mission générale d’études, de conseil et d’appui aux réformes de l’Etat. Son champ de compétence s’étend sur les administrations, les collectivités, les établissements publics, et de façon plus large sur tous les intérêts de l’Etat. Pour conduire ses missions l’inspection a une organisation faite autour de l’Inspecteur Général d’Etat qui dirige ce service important de l’Etat. 2. L’organisation L’organisation est quasiment semblable à celle de l’IGF. Nous avons l’Inspecteur Général d’Etat au sommet de la hiérarchie, en dessous dans l’ordre décroissant nous avons des inspecteurs d’Etat en chef, des inspecteurs d’Etat et des auditeurs, ils sont nommés par décret pris par le Président de la République. L’inspection d’Etat se saisit des dossiers ou est instruite par le Président de la République. L’IGE est vu comme la manifestation d’une marge de manœuvre que le Président de la République s’accorde pour conserver un regard sur le fonctionnement des administrations malgré la confiance qu’il fait aux institutions qui ne lui rendent pas directement compte. Comme nous l’avons remarqué les contrôles et les institutions qui les incarnent ressemblent à bien des égards au modèle français. Dans le cas de la Côte d’Ivoire la multiplicité des contrôles vise un objectif de sécurisation de la dépense mais également de dissuasion pour ceux des fonctionnaires qui seraient tentés de donner dans la malversation.



DEUXIEME PARTIE : EVOLUTION DU CADRE DE LA DEPENSE

DEUXIEME PARTIE :

EVOLUTION DU CADRE DE LA DEPENSE



Chapitre III : LA MODERNISATION DU CADRE DE LA DEPENSE

La modernisation du cadre d’exécution de la dépense publique est une exigence rendue possible avec la crise économique que traverse la Côte d’Ivoire depuis une vingtaine d’années. Le constat est qu’à la rareté des ressources, il fallait faire correspondre un ensemble de mesures de bonne gestion afin de rationaliser les dépenses. C’est donc conscient de cette nécessité que le Gouvernement ivoirien va solliciter des experts internationaux pour faire un diagnostic et proposer des solutions pour un assainissement de la gestion des finances publiques. Les conclusions de ces experts proposent des réformes qui s’attachent à la définition d’un nouveau cadre juridique et réglementaire de la dépense, à l’organisation des services financiers et leur intégration, à la modernisation des moyens. Ces mesures devraient conduire à un retour à l’orthodoxie financière par une stricte application du droit budgétaire et imposer ainsi une discipline budgétaire. Ces mesures concernent toute la chaîne de la dépense ; de l’ordonnateur au comptable en passant par les contrôleurs. SECTION 1: DU CADRE ADMINISTRATIF La réorganisation du cadre d’exécution de la dépense concerne la mise en place d’une nouvelle norme juridique et réglementaire. Cette situation va naturellement engendrer la réorganisation des services, surtout en administration centrale. Cette modernisation qui vise avant tout l’efficacité des services engendrera également la modernisation des moyens. I. Le cadre juridique La réorganisation est impulsée par les conclusions de trois rapports d’experts30. Tous ces rapports mettent en exergue l’émiettement des finances publiques qui conduit à instaurer une opacité dans la gestion des deniers publics. Ils mettent également l’accent sur la faiblesse de la fonction budgétaire. La remise en cause du cadre réglementaire qui engendrait des contradictions internes et qui affaiblissait l’état de droit au profit de l’état de fait a été jugée nécessaire. Ces constats seront réaffirmés par les directives successives de l’UEMOA31 qui reprennent les principales recommandations des différents rapports et les imposent comme des remèdes aux différents pays de la communauté en solution d’assainissement des finances publiques. Les actions de réforme préconisées pour ce qui est de la phase administrative concernent la réorganisation de la fonction budgétaire, la réforme de la composante marchés publics, la redéfinition des compétences de l’ordonnateur et la clarification de l’exercice de la mission de contrôle. 1. La fonction budgétaire

30Le rapport A. Tazi & B. Ledoux en 1986 sur la mise en place d’un système d’information consolidé des finances publiques, le rapport Conrad, Bouley & Cornely en 1990 sur l’amélioration des structures et procédures budgétaires, et le rapport Sanglier pour la comptabilité publique. 31 Il s’agit des directives N° 4, 5, 6



La modernisation du cadre juridique est avant tout marquée par la réforme du cadre budgétaire. La réforme met l’accent sur une réaffirmation de certaines dispositions qui existaient avec les normes juridiques antérieures. Elle est également marquée par la réorganisation de la nomenclature du budget. 1.1 Rappel historique La pratique budgétaire sui generis à la Côte d’Ivoire consacrait l’existence de plusieurs budgets de l’Etat. Les budgets de l’Etat les plus importants étaient le Budget Général de Fonctionnement (BGF) et le Budget Spécial d’Investissement et d’Equipement (BSIE). Chacun de ces budgets avait une nomenclature propre, ce qui donnait naturellement une pluralité de nomenclatures. Le BGF et le BSIE avaient une nomenclature budgétaire, tandis que celle des EPN était inspirée du plan comptable ivoirien. Le dispositif ancien privilégiait l’organisation budgétaire du BGF et du BSIE autour des départements ministériels. La nomenclature était liée au département ministériel, c'est-à-dire à une organisation politique ; si bien que chaque modification de l’architecture du Gouvernement entraînait un déséquilibre profond du budget. Il n’y avait pas non plus de lien logique dans la répartition des rubriques. A titre d’exemple, on peut observer la répartition des rubriques suivantes :

• 12 6901 Dépenses exercices clos ; • 12 6902 Frais d’hospitalisation ; • 12 69 03 SODECI32

La liste des rubriques ressemblait fort bien à une simple énumération. Le manque de logique dans la répartition entraînait une confusion totale dans la lecture du document budgétaire. La confusion entre la nature de la dépense et la destination était tout à fait possible, certaines rubriques correspondaient à la fois à une nature de dépense et à une destination. La logique qui soutenait la répartition des crédits budgétaires était limitée à la simple répartition des moyens de l’Etat. L’inconvénient de cette organisation était qu’il paraissait impossible de faire des analyses économiques et financières fiables et objectives des dépenses de l'Etat sur la base du document budgétaire. La logique organique primait sur une logique fonctionnelle. En effet, les deux principaux documents budgétaires votés par le Parlement étaient incohérents quant à leur harmonisation. Le BGF et le BSIE avaient des nomenclatures totalement inconciliables. Les documents budgétaires étaient traités par deux administrations différentes. Il est arrivé que l’on retrouve des actions avec des doubles emplois. Face à toutes ces incohérences, il était devenu plus que nécessaire d’apporter des innovations et adaptations dans le budget de l’Etat 1.2 Les innovations L’existence de cette multitude de budgets de l’Etat était totalement contraire aux dispositions légales. Il apparaissait donc nécessaire et urgent de revenir au cadre légal tel que défini par la loi organique. Ce retour à la discipline budgétaire va être facilité et renforcé par les nouvelles directives de l’UEMOA qui édictent la mise en place du cadre général du budget de l’Etat. On a l’unification du cadre et du document budgétaire de l’Etat qui est réaffirmée à travers le Budget Général de l’Etat. On a également l’adoption d’une réorganisation de la 32 SODECI : Société de Distribution d’Eau en Côte d’Ivoire. C’est l’entreprise qui gère le service public d’eau potable.



nomenclature budgétaire. La nouvelle nomenclature vise à mieux organiser les charges et les produits de l’Etat, selon une nouvelle norme adaptable à tous les pays membres de l’UEMOA. Elle établit également une compatibilité entre la comptabilité budgétaire et la comptabilité publique. La nouvelle formulation budgétaire a pour objectif de corriger toutes les insuffisances constatées dans l’ancien dispositif. Ainsi donc, la nouvelle nomenclature permet une classification fonctionnelle33, une classification administrative et une classification par nature de dépense. Ces améliorations visent à donner des outils de comparaisons entre les performances et les consommations des différentes administrations dans le temps. Elles permettent également de dégager des dénominateurs de comparaison entre Etats membres de l’espace UEMOA. Cette nouvelle approche permet de par les informations qu’elle donne, de bâtir des analyses économiques et financières de l’Etat et de corriger une certaine perception du budget qui laissait penser à un simple outil de recensement des dépenses et recettes prévisionnelles de l’Etat. La structure de la nomenclature budgétaire se présente en cinq titres: Titre 0 : Recettes du budget Général; Titre 1 : Charges de la dette publique; Titre 2 : Dépenses ordinaires; Titre 3 : Dépenses d’Investissement ; Titre 4 : Comptes Spéciaux du Trésor ; Les ministères et les institutions sont les sections. A l’intérieur de la section, les opérations sont classées par nature de dépense (du matériel, du personnel, etc) et par destination (action économique : construction d’une école par exemple). C’est une organisation qui codifie les dépenses de l’Etat et permet de ce fait de les harmoniser et de conduire à un objectif de transparence dans la gestion des autorisations budgétaires de l’Etat. 2. La fonction d’ordonnateur Selon la loi organique, le seul ordonnateur des dépenses de l’Etat est le ministre en charge des finances. Dans la pratique la délégation de compétence par le ministre des finances connaît une grande évolution par rapport aux situations antérieures; on parle d’une grande démocratisation de la compétence. 2.1 Historique La mission d’ordonnateur délégué était assurée par un service unique, à savoir le SACO34. Ce service avait des compétences exclusives en la matière pour toutes les dépenses effectuées sur le BGF et sur le BSIE en administration centrale, exception faite des dépenses de personnelle et des dépenses ayant un caractère stratégique (exemple : la dépense de la défense nationale). Le SACO centralisait la quasi-totalité des opérations effectuées dans la phase administrative de la dépense (engagement, liquidation et ordonnancement). Cette organisation qui visait des objectifs d’efficacité et de centralisation de l’information répondait également à un souci de maîtrise de la dépense publique et une harmonisation des initiatives à travers ce système de guichet unique. Dans la pratique, le système a montré ses

33 « C’est une organisation qui fait la répartition des dépenses en tenant compte des grandes fonctions de l’Etat. On les regroupe en 9 neuf grandes fonctions. La classification fonctionnelle institue une référence d’analyse pour toutes les catégories de dépense effectuées dans le cadre du budget qui est dorénavant unique. » 34 SACO : Service Autonome Central d’Ordonnancement



limites en terme d’efficacité. En effet, les bonnes intentions se sont heurtées aux lourdeurs d’une administration aux pratiques dépassées et soupçonnée d’exercer une corruption active. Le conflit de compétence entre le SACO et le contrôle financier était évident sur certains aspects de leurs missions respectives. Le décret N° 95-123 du 22 février dans son article 6 conférait certaines missions de contrôle au SACO. Cette confusion entraînait des conflits qui bien souvent contribuaient à rallonger les temps d’exécution de la phase administrative de la dépense. Dans ce contexte, la réforme vise à corriger toutes les insuffisances du SACO et à clarifier les missions dévolues à toutes les institutions opérant dans le circuit administratif de la dépense. 2.2 Les innovations de la fonction d’ordonnateur Les réformes ont conduit à la suppression du SACO et ses compétences ont été attribuées à plusieurs ordonnateurs délégués conjointement nommés par le ministre des finances et les ministres de tutelle en la personne des Directeurs chargés des finances des ministères dits DAAF. Ainsi donc, les DAAF agissent par délégation du Ministre des finances. Ils sont chargés des fonctions d’engagement et d’ordonnancement des dépenses de l’Etat au niveau central à l’exclusion des dépenses de personnel et de remboursement de la dette. Cette nouvelle organisation vise à assurer la fluidité de l’action administrative de la dépense en réduisant les délais ; ce qui entraînera naturellement une baisse des coûts pour l’administration. Elle vise également à clarifier et à redéfinir le rôle des acteurs de la dépense. Dans les EPN, la mission d’ordonnateur reste confiée au premier responsable. En administration déconcentrée c’est le préfet ou le sous-préfet qui demeure administrateur secondaire. 3. La fonction de contrôleur Comme nous l’avons vu précédemment la fonction de contrôleur change selon qu’elle s’exerce en administration centrale et administration déconcentrée ou en Etablissement Public National. Dans l’absolu, le contenu de son exercice n’a pas véritablement changé. 3.1. Le Contrôle financier La définition du contenu de la fonction de contrôleur financier n’a véritablement pas changé, c’est la dépendance hiérarchique qui a changé ces dernières années. Le changement s’est opéré également dans la clarification de sa mission avec la disparition du SACO et la simplification des moyens à lui accorder. La mission du contrôleur financier s’est renforcée avec le contrôle de la réalité du service fait35. Depuis 1998 le Ministre des finances rend obligatoire le contrôle de la matérialité du service fait par le contrôleur financier. Le contrôleur financier a également la prérogative de vérification des prix. En effet, il a la possibilité d’aller sur le marché pour s’assurer de l’exactitude des prix qui lui sont annoncés. C’est une disposition qui en ajoute à la qualité de la gestion publique recherchée par les réformes. Il n’empêche que dans un contexte libéralisé où l’administration n’a pas un annuaire de prix de référence une telle disposition se révèle être un défi. 3.2 Le Contrôle budgétaire 35 art 47 de l’arrêté 23 du 06 novembre 1995 portant application du décret n°95-121 du 22 février 1995 portant attribution et organisation et fonctionnement du contrôle financier.



Les évolutions dans l’exercice du contrôle budgétaire ne sont pas très significatives ; néanmoins la nouvelle loi36 fixant les règles générales relatives aux EPN et portant création des catégories d’EPN apporte quelques changements qui ont des difficultés à être mis en œuvre. En effet, les décrets de mise en application de cette loi depuis son adoption n’ont pas encore été pris. Toutefois, sa lecture laisse apparaître quelques incohérences qui révèlent les difficultés qu’elle engendrera. L’article 50 qui traite des sanctions applicables aux acteurs du circuit de la dépense dans les EPN est le creuset de toutes ces incohérences. En effet, selon cet article le conseil de gestion qui est un organe délibérant de l’EPN peut infliger des sanctions au contrôleur budgétaire et au comptable. On remarque que ce même article évoque la possibilité du directeur de l’établissement contrôlé de donner des avertissements préliminaires au comptable public et au Contrôleur budgétaire. Cette disposition de la loi suggère des rapports de hiérarchie entre ces trois acteurs de la dépense, ce qui naturellement n’est pas le cas. 4. Le cas particulier des marchés publics Dans le souci de prendre en compte tous les axes du circuit de la dépense publique, une réforme du code des marchés publics est en cours et un décret a même été pris pour l’adopter. Il reste à prendre les arrêtés de clarification. Ce changement intègre le code des marchés dans un nouvel environnement plus dynamique. Il répond également aux obligations internationales de la Côte d’Ivoire. 4.1 Historique Le cadre réglementaire de passation des marchés remonte à l’année 1968. Il a été progressivement amélioré avec un objectif, celui d’instaurer plus de transparence en accordant une place de choix à la compétition par le jeu de l’appel d’offres au détriment des marchés de gré à gré. Pour atteindre cet objectif, la révision de la procédure était indispensable. Ainsi donc, la création d’un journal des marchés pour la publicité autour des offres publiques; notamment le journal des marchés, s’est opérée. La mise en place de deux commissions de passation et d’approbation et des compétences dévolues à ces différentes commissions paraissait être des moyens efficaces dans la recherche de la transparence. La fixation de façon claire de seuils obligatoires de passation était une nécessité. Ainsi donc, pour les commandes d’un montant excédant quinze millions FCA (15 000 0000 F CFA), soixante millions FCA (60 000 000 FCFA) et cent vingt millions FCA (120 000 000 FCFA) respectivement en administration centrale, pour les collectivités décentralisées et les sociétés d’Etat, le code des marchés faisait obligation d’une ouverture à la concurrence publique. Malgré ces quelques efforts, la centralisation excessive donnait l’image d’une administration peu efficace. Dans une telle situation, l’organisation de l’administration et ses lourdeurs pouvaient constituer un obstacle à la bonne atteinte des résultats. De plus, des soupçons de manque de transparence dans le processus d’attribution par le recours un peu trop abusif aux procédures dérogatoires (gré à gré en particulier) en utilisant des voies de contournement était à corriger.

36 Loi n° 98-388 du 02 juillet 1998 fixant les règles générales relatives aux Etablissements Publics Nationaux et portant création de catégories d’établissements publics et abrogeant la loi N° 80-1070 du 13 septembre 1980 ;



La carence du code face aux nouvelles procédures de l’Etat pour la réalisation de certaines de ses missions s’imposait comme une préoccupation à prendre en compte ; c’est le cas des concessions. Dans ce contexte, le Gouvernement ivoirien a jugé nécessaire dans le cadre de la réforme du circuit de la dépense publique de marquer son engagement par le lancement le 14 octobre 1999 du chantier de la réforme du système des marchés publics. 4.2 Les Innovations attendues La réforme des marchés publics est au cœur de la modernisation du cadre réglementaire de l’exécution de la dépense publique. Elle est très audacieuse et confirme la place centrale des marchés publics dans la transparence de la gestion des finances publiques. Cette réforme contribue au renforcement de la discipline budgétaire à travers la maîtrise et la mise en place d’un plan de programmation cohérent, des procédures transparentes de passation des marchés publics, la libre concurrence et une maîtrise des coûts. Une place de choix à la communication de l’information sur les marchés publics par une diffusion plus large et plus régulière (à la décade du journal des marchés publics) est jugée nécessaire pour garantir la saine compétition37. Les changements accordent plus de liberté et d’autonomie aux administrations pour la passation de leurs marchés. L’objectif est de donner la responsabilité à part entière à tous les ordonnateurs. En administration centrale, il y a une véritable décentralisation de la passation des marchés vers les DAAF. En administration déconcentrée la responsabilité reste orientée vers les Préfets et Sous-Préfets. Les ordonnateurs délégués et secondaires sont soumis à une obligation de validation par la DMP pour un montant supérieur ou égal à cent millions FCFA (100 000 000 FCFA). La règle est la même pour les marchés des collectivités décentralisées. Les Sociétés d’Etat bénéficient d’une entière liberté de passation et d’approbation. Le nouveau code des marchés prévoit des dispositions de lutte contre la corruption et des mesures coercitives qui vont au-delà des sanctions qui ont existé jusque là. Il prévoit des dispositions de lutte contre les voies de contournement de l’appel d’offres à l’exemple du «saucissonnage». Il ouvre la contribution du secteur privé qui siège également dans la commission des recours. Dans le même temps, il encourage une concurrence favorable aux PME/PMI38 et prévoit des dispositions pour exclure les entreprises défaillantes de la concurrence publique pendant deux années. De ce point de vue, les nouveaux textes sont à la fois préventifs et coercitifs.

Une nouvelle définition de la mission de la Direction des Marchés Publics s’est imposée pour l’adapter au nouvel environnement. En effet, selon le nouveau code, la DMP jouera plus une mission de régulateur, de gestionnaire de base de données, de contrôle, de formation et d’assistance/conseil, d’évaluation statistique que de maître d’œuvre dans le processus d’attribution des marchés publics. L’encadrement des acteurs implique un droit de regard de

37 En effet selon l’article 19 du Décret N°2510 du 24 février portant code des marchés, tout appel d’offres ouvert non publié dans le « bulletin officiel des marchés publics de la République de Côte d’Ivoire » sera considéré comme nul et non avenu. 38 PME/PMI : Petites et Moyennes Entreprises/ Petites et Moyennes Industries



la DMP sur les passations au-delà d’un seuil qui va être défini par arrêté39, ce droit de regard vaut avis. Les Sociétés d’Etat obtiennent une liberté totale quel que soit le montant à conventionner ; toutefois le contrôle se fera de façon générale par les mécanismes internes, tel que le conseil d’administration. Toutes ces mesures constituent une « démocratisation » du processus de passation de la commande publique. La réforme prend en compte les insuffisances constatées dans le code précédant par rapport à sa cohérence avec l’environnement juridique international, notamment la Communauté Economique des Etats de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO), l’UEMOA et l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC). La réforme du cadre réglementaire appelle, bien entendu, des changements profonds dans l’organisation des services et la modernisation des moyens d’action. II. Le cadre organique La réforme du cadre réglementaire implique une nouvelle organisation, c'est-à-dire la création de nouveaux services et également la suppression de certains. Trois changements majeurs vont s’opérer. 1. La suppression du SACO et celle de la DIP40 Le maintien du SACO ne se justifiait plus dès lors que la mission d’ordonnateur délégué a été éclatée et confiée à plusieurs ordonnateurs délégués au niveau central, notamment les DAAF. Au niveau central, nous avions la Direction des Investissements Publics qui avait pour mission de centraliser, coordonner et initier les politiques d’investissements. De ce fait, elle s’occupait spécialement de la mise en place du BSIE et du suivi de son exécution. Dès l’instant où le budget de l’Etat devait être unitaire, il apparaissait plus efficace d’avoir un seul interlocuteur. 2. La réorganisation de la Direction des Marchés Publics La réorganisation de la DMP s’imposait comme un besoin d’adaptation aux exigences de sa nouvelle mission. Elle vise à rechercher les moyens d’action pour donner du contenu au cadre réglementaire. Il y avait donc la nécessité d’envisager une réorganisation au niveau central et une adaptation pour accompagner le processus au niveau local. Pour répondre à ce besoin une troisième sous-direction avec de nouvelles missions est en création au niveau central. Les trois sous-directions qui interviendront au niveau central agiront sur les axes suivants:

• Contentieux, Etudes, Réglementation et Régulation ; • Procédures et Opérations ; • Communication et Réseaux.

Au niveau local, des directions régionales ont été crées pour faire un encadrement de proximité des acteurs locaux qui reçoivent une grande liberté de passation et qui par conséquent ont besoin d’être accompagnés. 39 Un arrêté en cours de préparation définit le montant d’obligation de demande d’avis de la DMP à 100 000 000 de FCFA et plus pour tous les acteurs soumis à cette obligation. En plus, les administrations approuvent leur marché sous certaines conditions. 40 DIP : Direction des Investissements Publics



3. La Création de la Direction Générale du Budget et des Finances La création de la DGBF est une manifestation de l’évidente réforme qui s’opère dans le circuit de la dépense publique. La Direction Générale du Budget et des Finances est née de la fusion de plusieurs directions centrales directement rattachées au cabinet du ministre, et cela pour en faire un interlocuteur unique du cabinet du Ministre. Une lecture de l'organigramme du Ministère des Finances de l’année 1990 laisse apparaître treize directions centrales rattachées toutes au cabinet du ministre. La nouvelle organisation41 de ce ministère présente cinq Directions Générales dont la DGBF. La DGBF a repris les compétences de cinq anciennes Directions Centrales, notamment la direction de la solde, la DIP, la Direction du Budget et des Comptes (DBC), la Direction du Contrôle Budgétaire (DCB), la DMP. Les métiers évoluant et les exigences en terme de besoin également, la configuration de la DGBF42 aujourd’hui présente huit Directions centrales, notamment la Direction du Budget de l’Etat (DBE), la Direction des Politiques et Synthèses Budgétaires (DPSB), la Direction des Marchés Publics (DMP), la Direction du Patrimoine de l’Etat (DPE), la Direction de la Solde, la Direction du Contrôle Financier (DCF), la Direction de l’Administration de la Base de Données SIGFIP et la Direction des Opérations des Collectivités Décentralisées. III. La modernisation des moyens 1. Historique Le constat de la faiblesse de l’informatisation des procédures n’était plus à démontrer. L’inexistence ou l’obsolescence du matériel informatique entraînait le manque de coordinations des tâches, l’impossibilité pour l’administration d’avoir un archivage fiable et la redondance de certaines tâches caractérise la période d’avant modernisation. Cette période a surtout a été marquée par un processus d’exécution de la dépense exécuté manuellement avec des tâches fastidieuses, de larges possibilités d’erreur, un système de gestion globalement peu fiable. Nous retenons que ces années ont été caractérisées par :

• des dépenses dépassant les crédits prévus ; • certaines dépenses étaient exécutées deux fois (puisqu’il n’existait aucun lien entre les

différents budgets pour permettre le contrôle) ; • des délais d’exécution trop longs ; • le manque de traçabilité de la dépense ; • le système de contrôle très harassant.

En outre, la faiblesse des politiques de formations des hommes et des femmes constituait l’un des problèmes identifiés. 2. L’évolution des moyens La modernisation des moyens est au cœur de la réforme, elle vise l’objectif pressant de correction des tares relevées plus haut. En cela, l’essentiel de la valeur ajoutée est à mettre au crédit de l’informatisation des services de la chaîne de la dépense publique au niveau central. Ce nouveau dispositif a un maillon central qui est un applicatif informatique intitulé 41 CF annexe 4 : Organigramme du Ministère de l’Economie et des Finances 42 CF annexe 5 : Organigramme de la DGBF



«Système Intégré de Gestion des Finances Publiques» en abrégé SIGFIP. Son rayonnement est assez important sur la chaîne de la dépense publique ; si bien que le commun des utilisateurs assimile la réforme du circuit de la dépense publique à cet applicatif, en minorant ainsi toutes les autres réformes dont celle du cadre réglementaire qui à notre avis a tracé le sillon à tous les autres changements. Nous avons d’autres applicatifs d’accompagnement qui doivent être arrimés au SIGFIP pour donner une véritable centralisation et automatisation du processus. Le deuxième aspect concerne le renforcement des capacités des acteurs par le biais de la formation. 2.1. Le SIGFIP Le SIGFIP est un Progiciel diffusé en réseau entre tous les acteurs principaux des finances publiques en Côte d’Ivoire (acteurs des dépenses et des recettes de l’Etat). Nous nous intéresserons uniquement aux aspects qui concernent les dépenses, objet de nos travaux. La mise en route du SIGFIP le 1er janvier 1999, constitue une véritable révolution pour l’administration financière ivoirienne. Il apporte des changements profonds dans les habitudes de l’administration. A/ Les Objectifs généraux du système

Le SIGFIP formalise dans un même cadre l’intervention de tous les acteurs de la chaîne, en informatisant et en intégrant tous les niveaux d’intervention dans le même système: ordonnateur; contrôleur financier et comptable. Chacun des acteurs dispose d’une clé d’entrée dans le Progiciel. Le système permet d’assurer une gestion harmonieuse des recettes et des dépenses de l’Etat. Pour ce qui concerne les dépenses, le SIGFIP permet d’instituer une politique de régulation et de planification mensuelle des dépenses, contribuant ainsi à réduire à son strict minimum les arriérés de paiement de l’Etat. La correction des insuffisances reprochées à l’ancienne procédure est son objectif majeur à atteindre, à savoir assurer:

• une bonne réduction des délais d’exécution de la dépense; • un contrôle efficace de la dépense; • une traçabilité de toutes les opérations financières liées à la dépense publique; • la fluidité de l’information tout au long de la chaîne de la dépense publique ; • une meilleure communication et en temps réel entre tous les acteurs du circuit de la

dépense ; • une meilleure gestion du budget puisque dès le vote du budget toutes les informations

budgétaires sont déversées dans le SIGFIP. Le SIGFIP vise à sécuriser et à rationaliser toutes les opérations effectuées dans la chaîne de la dépense. Il tient la comptabilité budgétaire des dépenses et de l’Etat. Il fournit des tableaux de bord destinés au pilotage des finances publiques, notamment les informations comptables pour la formation du TOFE43. B/ L’intervention des acteurs Les acteurs reliés au SIGFIP sont ceux qui interviennent dans le circuit des dépenses exécutées au niveau central et au niveau déconcentré. Toutefois, les dépenses effectuées dans

43 TOFE : Tableau des Opérations Financières de l’Etat



les localités non connectées sont retranscrites dans le Progiciel et des moyens de nivellement de ces dépenses sont prévus.

• Au niveau central L’administrateur de crédits délégué, point de départ du processus de la dépense exprime ses besoins à l’ordonnateur délégué. Ce dernier, après avoir effectué ses vérifications courantes fait l’enregistrement à l’écran (chaque enregistrement est numéroté par ordre chronologique) et le transmet électroniquement au Contrôleur Financier pour son contrôle. La décision du contrôleur est exprimée par le biais du système (à l’ordinateur sous huit jours) et retournée à l’ordonnateur. Le processus est identique pour la phase de l’ordonnancement. Le processus conduisant à l’ordonnancement va de l’édition du mandat par l’ordonnateur au visa accordé par le Contrôleur Financier. Si le mandat présente toutes les garanties de régularité, le visa est accordé et retransmis à l’ordonnateur qui le valide avant de le transmettre au comptable pour sa prise en charge suivie du paiement. Tout le processus est assisté à l’ordinateur, mais l’usage du support papier n’est pas abandonné puisque chaque acte posé par un acteur du processus est matérialisé sur un support papier. L’applicatif permet d’éditer à chaque étape les éléments nécessaires d’accompagnement du dossier. L’intervention dans le cas de la procédure simplifiée est quasiment identique à celle de la procédure normale vue plus haut, à ceci près que l’engagement et l’ordonnancement sont exécutés concomitamment pour aboutir au mandat de paiement qui est transmis au visa du Contrôleur Financier avant que l’ordonnateur ne l’envoie au comptable pour le paiement. Un nombre limité de dépenses est concerné par cette procédure44.

• Au niveau régional Des fiches de délégation de crédit éditée de SIGFIP et émis par l’ordonnateur délégué au profit de l’ordonnateur secondaire, des contrôleurs financiers départementaux et des comptables assignataires permettent de suivre le rythme des consommations. Le processus d’exécution de la dépense est identique à celui exécuté au niveau central. Depuis 2001, la DGBF procède à une décentralisation de SIGFIP dans les départements du pays. A ce jour 31 localités sont connectées. 2.2. Les autres applicatifs Plusieurs autres progiciels sont en phase d’expérimentation. Ces progiciels sont prévus pour s’arrimer au SIGFIP afin de donner une véritable centralisation de l’information sur les opérations financières de l’Etat. On peut énumérer le RICI-EPN pour les EPN, le SIGMAP pour les marchés publics, le SIGBUB pour le Budget de l’Etat. A/ Le RICI-EPN Le Réseau Informatique de Comptabilité Intégrée pour les Etablissements Publics Nationaux en abrégé RICI-EPN est un Progiciel de gestion centralisée des finances et des opérations budgétaires des EPN. Il y aura trois acteurs connectés au Progiciel à savoir : l’ordonnateur 44 art 68 du décret N°98-716 du 16 décembre 1998 portant réforme des circuits et des procédures d’exécution des dépenses et des recettes du budget général de l’Etat, des comptes spéciaux du Trésor, et la mise en œuvre du système intégré de la gestion des finances publiques



c'est-à-dire le directeur de l’EPN, le contrôleur budgétaire et l’agent comptable. Pour l’instant ce projet est en phase expérimentale et seul un nombre limité d’E.P.N utilise ce progiciel. L’objectif est de le généraliser et d’intégrer les comptes de tous les EPN dans le même système. B/ Le SIGBUB La préparation du budget est facilitée par l’acquisition d’un Progiciel intitulé Système Intégré de Gestion Budgétaire (SIGBUD). Il permet d’assurer une bonne coordination de la préparation du budget de l’Etat avec tous les services impliqués. Cet outil vise à raccourcir les délais de préparation et à assurer également la fluidité et la conservation de l’information budgétaire. C/ Le SIGMAP Dans le cadre de la modernisation des moyens un progiciel est en élaboration et permettra de gérer tous les aspects concernant les marchés publics. Ce progiciel est disponible, il est en phase d’expérimentation et est intitulé Système Intégré de Gestion des Marchés Publics (SIGMAP). Il retracera toutes les étapes de la passation des marchés publics, gèrera toutes les étapes et permettra de vérifier tous les détails d’exécution. Il servira de cadre d’échange d’informations entre la Direction des Marchés Publics et tous les acteurs publics impliqués dans le processus de passation des marchés. Il facilitera l’archivage des données et la production des statistiques liées aux marchés publics de façon générale. C’est un logiciel qui va être diffusé entre tous les acteurs. 2.3 Le renforcement des capacités La formation des acteurs est un grand défi après l’informatisation et l’organisation des services. Cela est d’autant vrai qu’il s’agit de transformer des habitudes, en réalité créer des hommes et des femmes nouveaux rompus à l’utilisation des nouvelles techniques et méthodes de travail. Le constat est que la grande majorité des décideurs de l’administration a été formée à une époque où les moyens informatiques n’étaient pas développés en Côte d’Ivoire. Bien souvent, les concernés n’ont pas fait un effort personnel de mise à niveau. Pour les amener à s’adapter au nouvel environnement, il y avait une urgence et un effort à faire par l’Etat. L’administration ivoirienne s’est donc saisie de cette nécessité et forme régulièrement ses cadres sur des financements publics et sur des appuis d’organismes de financement à la formation tel que l’ACBF45 et la Coopération Française. A titre d’illustration l’ACBF a formé par le biais de la Cellule Analyse des Politiques Economiques (CAPEC) cent quatre vingt douze (192) cadres de l’administration sur des thèmes en rapport avec l’administration économique et financière de 2000 à 2004. Ainsi que l’on peut remarquer, la modernisation du circuit de la dépense est une nécessité pour l’administration. L’amélioration de la phase administrative de la dépense que nous venons de voir ne peut avoir un sens que si elle s’accommode parfaitement à un cadre comptable adapté. Une tentative de réponse est présentée dans les pages suivantes.

45 ACBF: African Capacity Building Fondation



SECTION 2 : DU CADRE COMPTABLE La réforme du cadre comptable s’est affirmée comme le deuxième palier de la réforme du circuit de la dépense publique. C’est une réforme qui s’est avérée indispensable, tant les disfonctionnements et les entorses au cadre légal étaient nombreux. Dans ce contexte, la réforme s’est fixée pour objectif de recentrer la mission du comptable public, de repréciser ses rapports avec l’ordonnateur et avec les institutions de contrôle. Elle s’est attachée à l’organisation du métier de comptable public à travers une bonne hiérarchisation des différents niveaux de responsabilité. La réforme vise à donner également au comptable des moyens d’action à travers la réorganisation des services comptables, la dotation en moyen et le renforcement des capacités des opérateurs. Pour atteindre ces objectifs, il était nécessaire de définir un cadre juridique nouveau. I. Cadre juridique de l’exercice du métier de comptable Les insuffisances du cadre d’exercice de la comptabilité publique ont été mises en exergue par plusieurs rapports dont le plus significatif reste le rapport Sanglier46. Ici également trois axes d’amélioration sont souhaités. Il s’agit de l’amélioration du cadre juridique de l’exercice de la fonction comptable, de la réorganisation des services comptables et de l’amélioration des moyens d’exercice du métier de comptable. Toutes ces réformes visent à donner une meilleure efficacité à l’exercice de la fonction comptable. Les directives de l’UEMOA concernant les finances publiques édictent des aménagements pour l’exécution de la phase comptable de la dépense dans les pays de l’union. Naturellement la réforme initiée en Côte d’Ivoire s’en inspire largement. La fonction comptable bénéficie de la modernisation et de la clarification de ses missions. En effet, la réforme délimite les contours de la fonction et la protège de sorte qu’elle veille à une parfaite mise en cohérence entre les textes et la pratique. 1. Historique Les rapports d’audit du système comptable relèvent plusieurs incohérences, on relève entre autres anomalies :

• une absence d’un plan comptable de l’Etat ; • une utilisation de la comptabilité en partie simple issue du système français d’avant

1970 ; • les mesures dérogatoires sont érigées en règles de gestion, foulant ainsi au pied

certains principes du droit budgétaire ivoirien à savoir: l’unité de trésorerie de l’Etat, la règle de l’universalité, particulièrement la non- affectation des recettes aux dépenses et la règle de non contraction des recettes et des dépenses ;

• une dualité de la fonction comptable qui ne cadrait pas avec la noblesse de cette fonction. Cette situation créait une sorte d’injustice préjudiciable aux vrais comptables publics assignataires. En effet, plusieurs hauts fonctionnaires, notamment les cadres de

46 Rapport de la mission sur la Direction de la Comptabilité Publique et du Trésor, Guy SANGLIER- Trésorier Payeur Général, juin 1992



la CAA47 maniaient des fonds publics sans avoir prêté serment et sans avoir la responsabilité juridique pour le faire. La CAA gérait l’exclusivité des relations avec les bailleurs de fonds de l’Etat de Côte d’Ivoire en ce qui concerne les projets de développement. Elle réceptionnait et gérait tous les financements extérieurs liés au développement. Cette situation avait crée un circuit parallèle de paiement dont l’aboutissement était assuré par le caissier de la CAA pour les projets co-financés ;

• une lourdeur des procédures comptables engendrée par un centralisme parfaitement injustifié ;

• une incohérence entre les structures comptables, ce qui engendrait naturellement la quasi-impossibilité d’établir une situation centralisée des comptes de l’Etat.

L’intention d'engager des réformes s’est véritablement exprimée à travers la mise en place d’un comité de réforme décidé par décret48. Ce comité aura pour mission de travailler, sur la base des insuffisances relevées par les rapports d’expertise précédemment cités, à la recherche de solutions pour une efficacité de l’exercice et des prérogatives du Comptable public. Il travaillera également à une meilleure organisation des services de la comptabilité publique. La réforme va conduire à la prise du décret n°97-582 du 08 octobre 1997. Ce décret trace de nouveaux sillons avec pour ambition la définition d’une meilleure performance du cadre comptable. 2. L’évolution de la mission comptable L’évolution est marquée par la mise en place d’un cadre comptable unique pour l’Etat. Cela est traduit par la récupération de la compétence de gestion de la dette publique dévolue à la CAA au profit de la DGTCP. Cette décision accompagne naturellement une restructuration des services de la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique qui n’étaient pas préparés à cette nouvelle mission. La réforme a clarifié les missions des différents services aussi bien au niveau central qu’au niveau déconcentré. Elle a établi de façon nette les différents niveaux de hiérarchie. On peut repartir les changements intervenus en deux catégories dites principes : 2.1 Les principes généraux A ce niveau les objectifs à atteindre sont globaux. On évoque entre autres évolutions à atteindre: • la réaffirmation du rôle de caissier central et unique de l’Etat qu’est le Trésor Public.

Cette décision participe de la volonté d’instaurer un bon environnement pour un meilleur respect des règles de gestion publique. La manifestation de cette mesure est exprimée à travers la dissolution de toutes les institutions parallèles qui agissaient comme tel, et principalement la CAA dans sa mission de gestion de la dette publique ; on a également le rattachement de la gestion de tous les engagements financiers de l’Etat à l’étranger à la DCTCP ;

• la mise en place d’outils et de méthodes permettant d’établir avec exhaustivité les comptes de l’Etat et de façon plus élargie les comptes publics ;

2.2 Les principes d’amélioration au niveau technique

47 CAA : Caisse Autonome d’Amortissement 48 Décret n°93-200 du 03 février 1993 portant création du comité de reforme de la comptabilité publique



Les améliorations au niveau technique sont des changements réels intervenus au niveau de la pratique comptable. Les innovations concernent la mise en place d’un plan comptable de l’Etat. Ce nouveau plan comptable s’inspire largement du SYSCOA49. Toutefois, il y ajoute quelques spécificités pour l’adapter à la gestion de l’Etat à l’exemple de la classe 0 qui retrace les conclusions des lois de règlement. Ce plan comptable de l’Etat a 10 classes, on y distingue deux catégories de comptes :

• Les comptes d’exécution (classe 3, 4, 5, 8 et 9) qui sont servis par tous les comptables publics compétents tout au long de l’année. La classe 9 qui enregistre toutes les opérations budgétaires intéresse principalement le Payeur Général du Trésor, le Receveur Général des Finances et l’Agent Comptable de la Dette Publique ;

• Les comptes de présentation (1, 2, 6, 7) qui sont utilisés uniquement en fin de gestion par l’ACCT pour le reclassement de toutes les opérations comptables dans le but d’établir le compte général de l’administration des finances publiques.

Les améliorations au niveau technique entraînent également un grand changement de culture comptable avec une évolution de la pratique des écritures comptables. En effet, dorénavant les enregistrements se font en respectant le principe de la partie double. Un compte débité appellera un ou plusieurs comptes crédités, ce qui offre au comptable public la possibilité de se contrôler. Cette innovation est naturellement meilleure que le système de comptabilité en partie simple qui était pratiqué jusque là par les comptables publics. En effet, avant l’introduction de ASTER tous les Comptables publics passaient leurs écritures en partie simple et c’est au niveau central, c'est-à-dire à la sous-direction de l’informatique, que les comptes étaient dédoublés. II. Au plan organisationnel La réforme est également au niveau de l’architecture organisationnelle de la mission comptable. Ce changement parait tout à fait pertinent dans la mesure où l’évolution du cadre juridique et l’utilisation de nouveaux moyens de travail appellent une nouvelle organisation. A ce niveau, on peut observer également deux grands aménagements. 1. Le centralisme, pendant de l’ancienne architecture organisationnelle 1.1 Les différentes échelles de responsabilité Les anciens textes établissent deux ordres de responsabilité. On a d’abord les comptables principaux qui sont les quatre comptables centraux de la DGTCP, à savoir : l’Agent Comptable Central de la Comptabilité, l’Agent Comptable Central de la Dépense Publique, l’Agent Comptable Central des Ressources Publiques, l’Agent Comptable Central des Chancelleries Diplomatiques et Consulaires ; on y ajoute également les Comptables départementaux. Les Comptables principaux ainsi désignés et le Directeur général de la DGTCP sont justiciables de la Chambre des comptes de la Cour suprême. Les autres comptables constituent la deuxième catégorie. Ils sont des comptables secondaires et rendent compte aux comptables principaux. Malgré cette répartition des responsabilités comptables, la grande caractéristique de la situation d’avant réforme était marquée par le manque de cohérence entre les grands services comptables dans leur fonctionnement au quotidien. 1.2 La centralisation de l’information comptable

49 SYSCOA : Système Comptable Ouest Africain. C’est le plan comptable utilisé par la comptabilité privé.



Le centralisme caractérisait le traitement de l’information comptable de la dépense. En effet, toutes les informations comptables de l’Etat étaient acheminées à la Sous Direction informatique (SDI) appelée à juste titre la Sous-Direction de la centralisation. Toutes les données étaient saisies dans ce service. Cette méthode entraînait beaucoup de risques d’erreurs humaines et de pertes d’informations. En effet, la collecte, l’acheminement et le traitement de l’information comptable étaient faits selon une procédure bien réglementée de la DGTCP. Dans chaque poste l’on disposait d’une sacoche destinée à collecter tous les quinze jours les documents de comptabilité, on y classait par ordre chronologique toutes les opérations effectuées. Ces documents remontent vers le Comptable principal dont relève le poste comptable. Quand le comptable principal reçoit tous les comptes relevant de sa circonscription, il procède à une vérification et à une régularisation de tous les comptes y compris le sien en cas de besoin. Il établit une fiche récapitulative de toutes les comptabilités qu’il range dans une valise puis il l’achemine à la sous-direction de la centralisation pour saisie. Cette méthode harassante engendrait l’impossibilité d’organiser à l’échelon central une véritable situation comptable nette de l’Etat. Il était également impossible d’obtenir à la demande une situation des postes comptables. 2. Les innovations Le décret 97-582 du 08 octobre 1997 apporte une réforme de l’organisation de la comptabilité publique. En effet, au niveau des grandes fonctions comptables, cette nouvelle organisation tient compte des nouvelles missions du Trésor public. Désormais, le Trésor gérera une caisse unique de l’Etat, cette volonté de réforme est marquée par la disparition de la CAA. Pour remplir cette nouvelle mission la DGTCP crée un poste comptable spécialement chargé de la gestion de la Dette publique. Dorénavant les postes de comptables principaux au niveau central sont au nombre de six. Il y a un élargissement du nombre de comptables principaux pour respecter une volonté de recherche d’efficacité et une lutte contre le centralisme qui était la faiblesse de l’ancien dispositif. Le vocabulaire des finances publiques ivoiriennes s’est enrichi avec la qualification de comptables supérieurs pour désigner les six comptables généraux. On a désormais, les principaux comptables suivants au niveau central:

• l’Agent Comptable Central du Trésor (ACCT); • le Receveur Général des Finances (RGF); • le Payeur Général du Trésor (PGT); • le Trésorier Général pour l’Etranger (TGE); • l’Agent Comptable de la Dette Publique (ACDP); • l’Agent Comptable des Créances Contentieuses (ACCC).

Toujours dans un souci de recherche d’efficacité, des fonctions de conseillers techniques du Directeur Général du Trésor et de la Comptabilité Publique ont été instituées, leur mission est de contrôler, pour le compte du Directeur général, la marche des postes comptables supérieurs et d’en rendre compte à leur mandataire. Au niveau déconcentré l’échelle de hiérarchie administrative s’est rallongée avec la création du poste de trésorier régional. Ces différents niveaux ci-dessus désignés forment avec les trésoriers départementaux le groupe des comptables principaux de l’Etat. Leurs



responsabilités devant la Chambre des comptes et sur les autres comptables qui forment la classe des comptables secondaires ne changent pas. On désigne désormais de comptable non centralisateur les comptables secondaires, de comptable centralisateur les comptables principaux. Au niveau des comptables principaux, on a les comptables centralisateurs de deuxième degré qui sont les comptables généraux et ceux de premier degré qui sont les trésoriers régionaux et les trésoriers départementaux. L’Agent Comptable Central du Trésor est chargé de centraliser toutes les informations comptables et de produire les comptes de tous les comptables. Au niveau de la diffusion et du traitement des données comptables, les choses changent pour tenir compte de l’introduction de l’outil informatique dans la gestion moderne. III. La modernisation des moyens La modernisation des moyens est marquée, tout comme dans la phase administrative de la dépense, par une informatisation globale du circuit comptable. Elle est également caractérisée par une formation des acteurs pour les adapter aux changements qui s’opèrent dans leur nouvel environnement de travail. 1. Informatisation du circuit comptable Les services de la Comptabilité publique étaient peu informatisés. De ce fait, il n’y avait pas une intégration des services comptables, si bien qu’il était difficile d’établir une situation globale des comptes de la Nation. Les problèmes identifiés se résumaient en une centralisation excessive de l’information due à l’absence d’équipements informatiques pour enregistrer les écritures comptables au niveau déconcentré. Ce sont ces insuffisances que la modernisation par l’introduction de l’informatique cherche à atténuer. La matérialisation de cette ambition est portée par un projet d’informatisation et de centralisation de l’information intitulé ASTER, du nom du Progiciel qu’il est chargé de produire. ASTER va chambouler tout le schéma d’organisation comptable. Il s’agit principalement des procédures de la circulation de l’information et des documents. ASTER est un Progiciel informatique qui est chargé de gérer la comptabilité de l’Etat, il remplace un autre programme intitulé Programme Intégré d’Application Financière (PIAF) comptable. ASTER est un programme dont la mise en place a impliqué trois acteurs principaux, à savoir le Ministère de l’économie et des Finances de la Côte d’Ivoire, le Ministère de la Coopération ainsi que le Ministère de l’Economie et des Finances de France. De ce point de vue, on peut affirmer que ASTER est d’abord le produit de la coopération entre la France et la Côte d’Ivoire. C’est un projet pilote qui est prévu d’être exporté dans d’autres pays si l’expérience ivoirienne est concluante. 1.1 L’organisation du Système ASTER est un grand maillage qui prend en compte tout le cheminement de l’information comptable publique. Il permet l’intégration des comptes entre les domaines qui couvrent la Comptabilité Générale de l’Etat50 et les domaines de la Comptabilité Auxiliaire51. ASTER

50 La Comptabilité Générale de l’Etat (CGE) est celle qui est effectuée au niveau central par l’Agent Comptable Central du Trésor (ACCT). 51 On associe à la comptabilité auxiliaire, la comptabilité des dépenses et des recettes budgétaires.



apparaît comme un outil de changement structurant. La centralisation de l’information comptable se fera dorénavant avec plus d’assurance et plus d’efficacité à partir des postes comptables reliés au Progiciel.

L’interface de ASTER avec les services en amont de la dépense est assurée par sa connexion avec le SIGFIP pour les dépenses. ASTER est également connecté à la Direction Générale des Impôts (DGI) et à la Direction Générale des Douanes (DGD) pour les ressources publiques. Le cheminement dans ASTER est reparti en deux grands modules. On a le module de la Comptabilité Auxiliaire des Dépenses (CAD) et le module de la Comptabilité Générale d’Etat (CGE). Il y a une migration entre ces deux modules. Le module de la CAD gère la centralisation de l’information budgétaire, quant au module CGE, il correspond au deuxième niveau de centralisation et gère de façon globale tous les comptes et la passation de toutes les écritures comptables. A/ Le module de Comptabilité Auxiliaire des Dépenses (CAD) C’est un module de comptabilité de gestion des dépenses budgétaires. Il gère toutes les informations afférentes à la gestion du budget autant en dépenses qu’en recettes; entre autres informations, la vérification des visas du contrôleur financier, le contrôle des dotations budgétaires, le suivi de la consommation des crédits. Ce module est utilisé par le PGT et le RGF. Il est géré selon une comptabilité en partie simple, c’est un module de contrôle des actes administratifs de l’ordonnateur. La centralisation de la gestion se fait au niveau de l’agent comptable central du Trésor. B/ Le module de Comptabilité Générale de l’Etat (CGE) Le module de Comptabilité Générale de l’Etat gère les écritures des comptables centralisateurs de premier niveau. Il gère également les comptes de l’Agent Comptable Central du Trésor (ACCT). La centralisation des écritures comptables à ce niveau est annuelle. Toutefois à la décade, l’ACCT procède à une sommation automatique des comptabilités au même moment que se fait la centralisation dans les postes comptables de premier niveau, avant de les intégrer annuellement dans sa propre comptabilité. Il est utile de signaler qu’avec ASTER chaque comptable peut éditer sa balance à la demande ou au mois. Dans la pratique, les écritures passées par les postes comptables remontent à la décade vers le comptable centralisateur dont ils dépendent et c’est à ce niveau que la saisie se fait dans ASTER. C’est ce qui est prévu à ce niveau d’avancement dans l’automatisation de la gestion comptable des finances publiques. Toutefois, il faut noter que tous les comptables centralisateurs de premier niveau ne sont pas encore reliés au réseau, compte tenu de la crise socio-politique qui rend difficile l’accès à tout le territoire national. Mais à terme cela devrait être fait. Chaque comptable relié à ASTER n’a accès qu’aux fonctions entrant dans son champ de compétence.



Le circuit de la centralisation de l’information budgétaire au niveau comptable Figure :1 La centralisation de l’information comptable peut être vue comme ci-dessus illustré. SIGFIP, communique les informations budgétaires dans ASTER. Il les reçoit et les prend en compte dans son module CAD. Ces informations budgétaires traitées dans le module CAD vont migrer vers le module CGE où ils s’ajouteront à d’autres informations comptables pour donner la Comptabilité Générale de l’Etat. 1.2 Les productions de ASTER ASTER est l’outil privilégié du comptable. Il traite toutes ses opérations jusqu’à la production de synthèses nationales. Ainsi donc, avec ASTER, on a désormais la production d’états de fin de gestion et d’extractions diverses pour les comptes de la Nation. Depuis l’année 2003 la DGTCP produit le Compte Général de l’Administration des Finances (CGAF) dans un délai assez court. Le CGAF est l’outil de base pour la préparation de la loi de règlement. Dans le CGAF, on a les éléments suivants:

• la balance générale de fin de gestion et d’inventaire ; • le bilan agrégé ou développé ; • la variation des éléments d’actif et du passif ; • le développement des comptes de résultat (le résultat d’exécution des lois des finances,

le résultat de type patrimonial, le découvert du Trésor) ; • l’état des recettes et des dépenses budgétaires.

Ce progiciel rapproche ainsi la gestion du comptable public de celle issue de la comptabilité privée. ASTER permet d’avoir en cours de gestion différents états qui orientent le comptable et les décideurs publics. On peut citer entre autres états :

• les restes à payer ; • la gestion des bons de caisse; • le suivi des oppositions (retenues opérées par les comptables) ; • la gestion des avoirs fiscaux.

Comme on a pu le remarquer à travers le développement des différentes fonctionnalités, le comptable public a dorénavant les moyens de la modernisation de sa gestion.

SIGFIP CAD

CGE



2. Le renforcement des capacités Au niveau Institutionnel la mise en place des corps d’inspecteurs contribue à renforcer et à maintenir une surveillance permanente sur la recherche de la qualité des prestations des services de la DGTCP. De plus, le système de production est soumis à une obligation normée ISO 9001. Les grands changements tels que la DGTCP se les approprie ont nécessité une adaptation des acteurs. Cette obligation a imposé la mise en place d’une direction spécialement chargée de la formation à la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique qui forme à toutes les questions nécessaires à la maîtrise de tous les bouleversements en cours. A titre d’illustration, en 1999 trois cent quatre vingt (380) agents des postes déconcentrés ont été formés aux nouvelles techniques. SECTION 3 : LA MODERNISATION DES AUTRES INSTITUTIONS Le désir de rendre plus efficace la dépense de l’Etat a conduit à moderniser et à redynamiser le circuit de la dépense publique. Cette ambition a également permis de créer d’autres institutions qui se chargeront de juger l’efficacité des actions publiques. C’est dans cette dynamique que l’Inspection Générale d’Etat et l’Inspection Générale des Finances ont été mises en place et qu’une manifestation d’intérêt pour la création d’une Cours des comptes52 en lieu et place de la Chambre administrative de la Cour suprême est exprimée. La modernisation du circuit de la dépense publique nécessitait une adaptation juridique, une adaptation organisationnelle et bien évidemment des moyens. Des mesures ont été prises pour répondre à ce besoin. Ont-elles été efficaces? Nous sommes légitiment en droit de nous poser la question.

52 Constitution ivoirienne du 1er août 2000



TROISIEME PARTIE :

EVALUATION DE LA MODERNISATION DU CURCUIT DE LA DEPENSE PUBLIQUE



Chapitre IV : LES FORCES DE LA MODERNISATION

La réforme du circuit de la dépense publique avait un objectif de rationalisation, d’opérationnalité et d’efficacité de la dépense publique. Ce chapitre qui traite des forces de la modernisation vise à mettre un accent sur les points de réussite de la modernisation pour conduire une dépense juste et efficace. Ce chapitre est organisé autour de trois centres d’intérêt.

SECTION 1 : LE CADRE D’EXECUTION DE LA DEPENSE

Les acquis de la modernisation du circuit de la dépense publique peuvent être regroupés autour de l’évolution du cadre réglementaire, du développement du cadre institutionnel et surtout du renforcement des capacités humaines.

I. Les améliorations dans la phase administrative de la dépense

1. Au niveau juridique

Au niveau juridique on a surtout une clarification des textes qui enlève toutes les zones d’ombre qui pouvaient donner lieu à des interprétations divergentes. Fondamentalement, la loi organique de 1959 qui sert d’orientation à la gestion des finances publiques en Côte d’Ivoire ne change pas. La nouveauté est liée au renforcement de la contrainte d’application qui s’impose dorénavant à cette loi à travers les directives communautaires applicables à l’ensemble des pays de la communauté de l’UEMOA.

En effet, les pays membres de l’UEMOA sont tenus de respecter le critère de saine gestion des finances publiques, cela constitue une des conditions de réussite du pacte de stabilité et de croissance économique dans l’espace communautaire. Cependant, il est nécessaire de remarquer qu’au-delà du cadre défini, l’élément important sur lequel il est nécessaire de s’appesantir concerne la décision et la volonté politique de son application qui s’est affirmée en Côte d’Ivoire. Il est vrai que la nécessité d’établir des règles de gestion strictes des deniers publics devenus de plus en plus rares s’imposait déjà aux gouvernants ivoiriens. C’est donc cette contrainte et cette ambition qui ont fait la différence en Côte d’Ivoire. En ce sens que l’exigence communautaire et la volonté du Gouvernement d’assainir la gestion des finances publiques comme levier pour résoudre les fortes tensions de trésorerie se sont rencontrées.

L’amélioration du cadre budgétaire à travers la nouvelle nomenclature est un résultat concret à mettre au crédit de la réforme. Cette nouvelle nomenclature organise avec une bonne dose de rationalité les ressources et les charges de l’Etat. En cela, elle permet au budget de jouer un rôle de facilitateur pour la compréhension et l’analyse de certains agrégats économiques de l’Etat.

On note également des améliorations et une meilleure efficacité du contrôle a priori. Le contrôle rendu dorénavant obligatoire du service fait par les contrôleurs financiers et les contrôleurs budgétaires est une avancée que la réforme introduit. On a également une meilleure organisation du contrôle administratif hiérarchisé.



Pour le contrôle a posteriori, le renforcement des missions de la Chambre des comptes et les efforts qu’elle mène en terme d’augmentation de ses effectifs et de ses moyens d’intervention augurent de sa volonté de mieux épouser le cadre institutionnel nouveau qu’elle est appelée à prendre si la volonté exprimée par la nouvelle constitution ivoirienne est effectivement respectée.

Au niveau des marchés publics, les transformations progressives faites depuis une dizaine d’année ont été capitalisées à travers le tout nouveau code des marchés publics. On retient qu’à ce stade il est difficile de juger globalement les performances de ce nouveau code, compte tenu de son adoption qui est de date récente et qui, par conséquent, ne laisse pas assez de recul à l’analyse. Cependant, on peut entrevoir et apprécier certaines des dispositions qui étaient progressivement introduites sous forme d’arrêté. On note à cet égard le renforcement de la transparence à travers l’instauration d’une certaine rigidité faite à l’obligation de passer des marchés pour les achats publics.

Au-delà de l’adaptation du cadre réglementaire, il y a eu une volonté de réformer le cadre institutionnel. A l’analyse, ce nouveau développement institutionnel peut être considéré comme une réussite et porteur d’une meilleure efficacité des administrations.

2. Au niveau du cadre d’exécution du budget

Les réformes permettent d’accroître la qualité de la préparation du budget de l’Etat. En conséquence et dorénavant, les prévisions se rapprochent du budget exécuté. En effet, le processus qui est centralisé par la DGBF avec pour partenaire la DCPE et la DGP est conduit avec rigueur et expertise, les résultats attestent sa fiabilité. La dispersion à laquelle il nous était donné d’observer n’existe plus.

Le processus est mieux encadré au niveau du cadre d’exécution de la dépense publique proprement dit. Il existe un système de pilotage centralisé de la gestion du budget de l’Etat par le Directeur Général du Budget et des Finances à travers les autorisations mensuelles qu’il accorde à tous les ordonnateurs et ordonnateurs délégués qui émargent au budget de l’Etat. Ce système de régulation de la gestion des crédits budgétaires a permis d’établir une correspondance entre les ressources de l’Etat et les dépenses. En d’autres termes, la réforme permet de connaître les ressources réelles de l’Etat à tout moment et de jouer sur leur rythme de consommation. La réforme met ainsi un frein aux engagements anarchiques qui ont conduit dans un passé récent à deux situations inconfortables pour les finances publiques ivoiriennes, à savoir les passifs de paiement et les Dépenses Engagées Non Ordonnancées appelées DENO.

2.1 Les passifs

Le volume du montant des passifs53 lors du passage au SIGFIP montre une grande faiblesse des pratiques avant la réforme. En effet, les passifs recensés par la mission d’audit des cabinets Inter et Fidexfi laissent apparaître un montant de dépenses cumulées exécutées hors cadre budgétaire sur une période d’environ dix années (1988-1999) de 114 554 000 000 FCFA. L’analyse de ces créances montre qu’il s’est agit pour l’essentiel des initiatives prises de façon indépendante par des hauts fonctionnaires pour engager l’Etat. Cela témoigne dans une certaine mesure de l’ampleur des dérapages auxquels l’Etat était confronté.

53 Les passifs : Il s’agit de dépenses exécutées sans couverture budgétaire



Avec les nouvelles dispositions, il est quasiment impossible d’envisager de tels manquements aux procédures d’exécution de la dépense publique. Il y a d’abord l’obligation faite à tous les acteurs de passer par la procédure légale qui commence par le SIGFIP et s’achève avec ASTER. Il y a également une vaste campagne pour présenter les nouvelles procédures aux opérateurs économiques, partenaires privilégiés de l’Etat dans l’exécution de la dépense à travers leurs organisations professionnelles.

2.2 Les DENO

Un grand avantage que l’on tire de la réforme concerne la réduction continue et très significative des DENO. En effet, la grande proportion des DENO et leur augmentation chaque année était caractéristique de l’indiscipline budgétaire et du manque de cohérence dans l’exécution du budget de l’Etat. Cette pratique constituait pour l’Etat une véritable tare de la gestion des finances de l’Etat ; au point où à certains moments les DENO étaient supérieures ou égales aux mesures nouvelles pour ce qui concerne les dépenses d’investissement. Cette situation entraînait, bien souvent, l’impossibilité d’envisager des investissements certaines années puisque les prévisions servaient quasiment à apurer les dépenses de l’année précédente.

Les nouvelles mesures n’annulent pas entièrement les DENO, elles n’ont d’ailleurs pas pour vocation de les annuler. Cependant, elles permettent de les réduire à leur stricte nécessité. On peut observer à titre d’illustration leur évolution sur 9 années de la période 1996 à 2004.

Evolution des dépenses engagées non ordonnancées (DENO)

0

20000

40000

60000

80000

100000

120000

140000

160000

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Années

Mon

tant

en

mill

ions

Figure 2

L’on remarque que la période (1996-1998), c'est-à-dire celle avant la réforme budgétaire de 1999 est surtout marquée par des accumulations excessives de DENO avec une pointe pour 1996 avec un montant de 134 milliards. 1999, année d’introduction de la réforme budgétaire



est une année d’essai et reste donc marquée par une adaptation difficile au changement introduit par le SIGFIP, le niveau baisse mais reste tout de même élevé. La chute significative commence à l’année 2000, avec 57,4 milliards malgré le caractère exceptionnel54 de cette année pour la Côte d’Ivoire autant sur le plan politique qu’économique. Les montants des DENO pour la période véritablement post-réforme, c'est-à-dire entre 2001 et 2004, restent intéressants avec une moyenne de 3,5 milliards sur les quatre années.

2.3 La réduction des délais

La réduction du délai global d’exécution de la dépense était un objectif visé par la réforme. Les résultats atteints sont relativement bons; du moins, dans la phase administrative de la dépense. Pour atteindre cet objectif une contrainte de délai d’analyse est fixée à chacun des acteurs. Ce cadre fixé par la nouvelle réglementation est une véritable référence pour la réforme, quand bien même son respect scrupuleux demeure un défi. En effet, force est de remarquer que la majorité des acteurs s’efforce de respecter les délais réglementaires prescrits. De ce fait, la phase d’engagement ne peut excéder trois jours, le contrôleur financier doit donner son avis dans un délai n’excédant pas huit jours et le comptable doit faire la prise en charge de la dépense dans un délai de 5 jours. De ce point de vue, les nouvelles dispositions constituent une révolution par rapport à la période d’avant réforme où aucune contrainte individualisée n’était appliquée aux acteurs. La seule contrainte de respect de délai incombait à l’obligation faite à l’Etat de respecter des délais de paiement dans un délai de 90 jours depuis l’engagement jusqu’au paiement, sous peine de versement d’intérêt moratoire. La réforme responsabilise mieux les acteurs et circonscrit leur sphère de responsabilité.

2.4 Les marchés publics

Part des marchés publics dans le processus d'exécution budgétaire depuis 1994

12,2

17,2

22,2

27,2

32,2

37,2

42,2

47,2

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Années

% d

épen

ses

prim

aire

s no

n sa

laria

les

affe

ctée

s a

ux m

arch

és

publ

ics

Figure 3

54 L’année 2000 est marquée par l’instauration d’un régime militaire qui a exacerbé les tensions politiques et instauré par la même voie une indiscipline budgétaire. D’ailleurs le budget 2000 a été adopté par ordonnance.



On constate que le volume des dépenses hors salaires (dépenses de fonctionnement non salariales + les investissements) ayant fait l’objet de marchés publics enregistre une tendance à la hausse. Il était de 12.2% en 1994 et se situe en 2004 à 30% des montants affectés à ce chapitre. La tendance à une hausse régulière des volumes de commandes contractualisées s’est opérée régulièrement jusqu’en 2001. Le recul qui est constaté en 2002 est expliqué par l’exécution de dépenses exceptionnelles liées à l’effort de guerre (achat de matériel militaire par exemple) qui échappent aux circuits conventionnels. La proportion globale demeure relativement faible compte tenu des objectifs de transparence qui imposent un recours plus accru à la contractualisation. Cependant, au niveau des achats publics, les contraintes de plus en plus grandes qui imposent l’obligation de passer par la méthode légale qui consiste à passer un marché commencent à s’enraciner dans la culture de l’administration publique ivoirienne. Cela est à l’actif des réformes progressives qui se sont mises en place depuis une dizaine d’années et qui ont pour point d’achèvement l’adoption du tout nouveau code des marchés. Il y a tout lieu de s’en féliciter. En plus des mesures contraignantes pour atteindre l’objectif d’obligation de passer des marchés, il y a un renforcement des dispositions et des mesures coercitives pour dissuader toute velléité de tricherie dans le domaine des marchés publics. La réforme du cadre juridique des marchés et l’implication des opérateurs économiques dans la procédure, ainsi que le droit qui leur est reconnu pour faire usage de recours est de nature à donner plus confiance aux candidats à la soumission aux offres publics d’achats. Ces mesures renforcent la bonne gouvernance et donnent à l’Etat des marges pour acheter mieux et acheter plus.

Partant de ce principe, il apparaît que la force de la réforme réside dans le fait qu’elle élargit les possibilités d’investissement et d’approvisionnement des administrations, ce qui n’était pas assuré dans un environnement flou marqué par des suspicions. De par la centralisation des informations sur les entreprises, l’administration arrive dorénavant à faire le choix de ses partenaires qui ont une expertise avérée. Cette meilleure connaissance des partenaires de l’administration a l’avantage de réduire les erreurs de choix. A titre d’illustration, la moyenne de marchés résiliés au tort des entreprises sur les années 2001, 2002, 2003 est de 37 marchés par an, ce qui correspond à un progrès par rapport aux situations antérieures. A titre d’illustration, 150 marchés ont été résiliés en 2000 et 112 marchés en 1999.

La réforme du cadre des marchés publics a certes une mission économique, mais elle a également une mission sociale. Le nouveau code prévoit des dispositions en faveur des PME/PMI moteur de l’emploi. Ainsi donc, la généralisation et l’intensification de la passation de marchés sont des changements à mettre au profit des petites entreprises. Dans le domaine des marchés de travaux, la pratique imposait la passation d’un marché unique par ouvrage à réaliser (tout corps d’état) ; les nouvelles dispositions encouragent la coexistence de plusieurs marchés pour la réalisation d’un même ouvrage ; et bien souvent un marché est attribué par corps d’état. Ce changement a pour conséquence la démultiplication du nombre de marchés.



Tableau 1

Evolution du nombre total de marchés approuvés par année de 1992 à 2002

Années 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Nombre de marché 396 841 971 928 841 2152 2315 1549 1656 2619

On remarque à ce sujet deux grandes évolutions en 1994 et en 1998. La montée du nombre de marchés en 1994 n’est pas véritablement significative parce que cette année correspond à l’année de la dévaluation du FCFA avec la relance de l’économie ivoirienne. Cette évolution n’est donc pas liée à une réforme ou à une nouvelle conceptualisation des marchés publics. Par contre l’année 1998 est caractérisée par un changement profond de vision et de politique des marchés publics. Cette nouvelle politique est impulsée par une nouvelle direction. Les axes de travail de cette nouvelle équipe vont concerner les contrôles des procédures et la systématisation de la passation des marchés, l’encouragement de la mise en application réelle de la politique de démultiplication des marchés publics.

Le nouveau code prévoit également des dispositions avantageuses pour les sous-traitants. Désormais, lorsque le montant du contrat de sous-traitance est égal ou supérieur à dix pour cent du montant du marché, le sous-traitant, peut être payé directement pour la partie du marché dont il assure l’exécution par le maître d’ouvrage55. C’est une mesure salutaire parce que dans bien des cas, les conflits entre titulaire de marché et sous-traitant naissent à partir des retards de paiement. L’entreprise principale peut avoir un schéma d’apurement de ses dettes qui n’accorde pas une priorité à la liquidation des droits des sous- traitants. Cela entraîne naturellement des désagréments quant au respect des délais et pouvant conduire dans certaines situations à l’arrêt des travaux.

Une analyse des achats publics montre une tendance à l’évolution des proportions des Appels d’offres au détriment des marchés octroyés en gré à gré, ce qui satisfait d’avance les objectifs d’ouverture, condition sine qua non de la transparence.

Il. Dans la phase comptable

1. Au niveau juridique

La mise en place d’un plan comptable de l’Etat qui permet de rapprocher la comptabilité publique de la comptabilité privée pose la problématique de la nécessaire restitution de la mémoire financière et comptable de l’Etat. Dorénavant, toutes les dépenses effectuées sont indexées sur des normes comptables. Ces nouvelles dispositions adossées au progiciel ASTER permettent d’avoir chaque année, et dans les meilleurs délais, après la clôture de l’exercice (environ dans un délai de six mois dans cette phase d’adaptation du système), un compte général de l’administration des finances avec des données plus fiables. C’est le cas depuis l’exercice 2003. Ce document retrace à l’échelle d’une année la situation comptable et financière de l’Etat de façon exhaustive. On y trouve les Etats suivants :

55 Art 98 du Décret N°2510 du 24 février 2005 portant code des marchés



• La balance générale des comptes du Trésor ; • La balance Générale de fin de Gestion et d’inventaire; • Le développement des dépenses budgétaires par titre, par ministère et par nature

économique ; • Le développement des recettes budgétaires ; • Le développement des comptes de résultat ; • Les documents financiers.

2. Au niveau Institutionnel

Au niveau comptable, le changement positif est à mettre au crédit du rattachement de tous les instruments de gestion de la dette à la DGTCP, et la création de l’ACDP comme interlocuteur unique pour toutes les opérations liées à la dette. Il faut rappeler qu’au paravent, tous les chefs de projet cofinancés géraient entièrement la phase administrative de la dépense et une grande partie de la phase comptable en ce sens qu’ils émettaient les chèques de paiement. La CAA jouait le rôle de caissier en exécutant simplement le paiement. Cette méthode a naturellement engendré une mauvaise des dettes de l’Etat, en raison de la pluralité des initiatives et des interlocuteurs. Elle a conduit également à un endettement non efficient. Le rapport de l’ampleur de l’endettement sur l’expansion des investissements est largement en défaveur des investissements. Ces dysfonctionnements sont corrigés avec l’ACDP. On peut avoir désormais et à tout moment l’encours de la dette publique.

III. Le renforcement des capacités

1. Les capacités institutionnelles

La réorganisation des administrations chargées d’exécuter la dépense et leur mise en cohérence est une décision importante qui a réduit le nombre de tutelle administrative et circonscrit par conséquent les interlocuteurs de la dépense. Cette maîtrise des interlocuteurs est gage de rapidité dans l’exécution des différentes missions. Ainsi désormais, pour les dépenses faites au niveau central, l’essentiel des actions concernant la phase administrative gravitent autour de la DGBF à l’exception des DAAF. Concernant ces derniers qui ont une certaine indépendance, la majorité d’entre eux est issue des corps de la DGBF.

Il y a en outre une mesure de déconcentration des administrations qui interviennent dans la phase administrative de la dépense. Ainsi, nous avons désormais une déconcentration complète de la Direction du Contrôle Financier, ainsi que la Direction des Marchés Publics. Cette déconcentration des services permet un meilleur encadrement des acteurs locaux qui sont appelés à prendre plus de responsabilité et à jouer de nouveaux rôles.

Au niveau comptable ainsi que nous l’avons signifié, la nouvelle organisation des services comptables permet de subdiviser les différentes tâches en missions comptables et de les intégrer ce qui naturellement permet d’accroître l’efficacité et d’obtenir de façon rapide des situations financières et comptables nettes de l’Etat. Ce qui est une avancée extraordinaire dans le sens de la crédibilité de l’Etat.

2. Au niveau humain

La réforme a entraîné un renforcement des capacités humaines de l’administration économique et financière mais également des autres administrations. L’administration



ivoirienne n’a jamais autant organisé de séminaires de formations et d’échanges que ces dix dernières années. En effet, les fondements juridiques et logistiques des nouvelles réformes ont besoin d’être expliqués et présentés aux futurs utilisateurs. C’est tout naturellement que les acteurs impliqués sont régulièrement formés à l’utilisation de ces nouveaux moyens de travail.

3. Au niveau du suivi et de l’évaluation

Il est à noter que dans un souci de mieux rationaliser toutes les réformes, le gouvernement a mis en place une plate forme qui est le Programme de Renforcement des Capacités et de Modernisation des Administrations Economiques, Financières et du Plan (PRCMAEFP) depuis 2004, sa mission est d’évaluer les enseignements tirés des premières réformes et d’en proposer des axes sur lesquels il faut agir. Cette plate-forme est dirigée par un chef de programme qui est rattaché au cabinet du Ministre. C’est un vide qui vient d’être comblé parce qu’il manquait véritablement un instrument de suivi de toutes les politiques au niveau central. Les fondements de la mission du PRCMAEFP sont orientés sur, entre autres, les axes d’analyse suivants :

• la Gouvernance économique et financière ; • l’appui au processus de déconcentration/décentralisation ; • le développement institutionnel des structures administratives, financières et de

planification ; • le suivi des politiques de renforcement des capacités humaines.

Il y a à parier sur la pertinence de ses propositions et la plus value qu’elle apportera à la réforme et à l’administration ivoirienne en général.

4. Au niveau des moyens Le renforcement des capacités opérationnelles des administrations en général et principalement de l’administration financière est un grand changement qu’on peut se permettre de qualifier de saut qualitatif. En effet, l’introduction des différents progiciels qui ont été évoquées précédemment (ASTER, SIGFIP, SIGMAP, etc.) a entraîné une généralisation de l’utilisation de l’outil informatique. La conséquence qui en découle est la possibilité d’un traitement plus accéléré de l’information financière et comptable d’une part, et la sécurisation et la fiabilisation de cette information d’autre part.

SECTION 2 : LES ACQUIS POUR LE CONTRÔLE A POSTERIORI

Les acquis pour le contrôle d’évaluation après la dépense, dit a posteriori, concernent la mise en place des institutions de contrôle et la définition du cadre réglementaire de leur intervention. On recense la création de l’IGE, l’IGF, et la Chambre des comptes pour laquelle une procédure de renforcement de ses capacités la transformant en une Cour des comptes devrait être initiée comme le demande la constitution. On retient que de par la mise en place de ces institutions, tous les acteurs en amont savent désormais qu’il existe un ensemble de dispositifs pouvant détecter les manquements et toute décision hasardeuse de gestion. En cela, les nouvelles institutions ont un caractère dissuasif et répressif. Leur existence vient renforcer les objectifs de contrôle assignés aux institutions agissant a priori.



SECTION 3 : L’IMPACT ECONOMIQUE DE LA RÉFORME

L’observation des impacts de la réforme sur les administrations et le secteur privé, partenaire prioritaire de l’administration pour le dynamisme de l’économie nationale mérite qu’on s’y arrête. I. L’impact sur les Opérateurs économiques La modernisation du cadre de la dépense avait pour objectif de permettre à l’Etat d’assainir la gestion des finances publiques en dépensant utilement, c'est-à-dire dépenser moins et investir plus. Cette restructuration qui prend en compte une amélioration poussée du cadre juridique, fixe des objectifs nouveaux de délai à chaque étape de la procédure et établit également de nouvelles règles pour la passation des marchés publics. Ces deux mesures donnent un vrai contenu au changement. 1. La norme de délai

C’est une disposition essentielle dans la mesure où elle fait peser une contrainte sur les acteurs. Dans une administration qui reste encore marquée par un laxisme intéressé, une telle disposition est à l’avantage des opérateurs économiques. Dorénavant, les opérateurs économiques auront à intervenir moins à chaque étape de la procédure pour faire avancer un dossier mis en paiement. En effet, avec les anciennes dispositions les pertes de dossiers étaient fréquentes ce qui rallongeait naturellement les procédures. De même, les retards dus à des retentions volontaires par certains agents peuvent être contrôlés et évités. Le temps mis par les entreprises pour suivre des dossiers de paiement étaient énormes, si bien que capitalisé, cela revenait à des pertes considérables. 2. Sur l’attribution des marchés publics

Le nouveau code des marchés ouvre effectivement la concurrence, et cela est à l’avantage du monde des affaires. Il est bon de rappeler que ce code a été rédigé de façon paritaire entre l’Administration et le secteur privé. Il donne donc naturellement des gages aux opérateurs économiques. Les nouvelles dispositions positives concernent, entre autres aspects, la déconcentration du processus d’attribution des marchés qui est un rempart sûr contre les processus extrêmement longs et parfois entachés d’irrégularités. Les améliorations concernent également les dispositions réglementaires. En effet, dorénavant on a les changements qui visent à desserrer les contraintes de garantie qui ont une implication très pesante sur les charges financières des entreprises soumissionnaires aux appels d’offres publics. C’est le cas de la libération systématique des cautions définitives56 dès réception provisoire des fournitures où travaux, sauf indication contraire explicitement formulée dans le marché qui peuvent être fonctions de la nature des travaux ou fournitures ayant fait l’objet de marché. C’est un bon changement pour les opérateurs économiques, le préjudice subi par eux auparavant était important compte tenu des lenteurs de l’administration à faire des réceptions définitives pour les ouvrages et fournitures. Les frais financiers payés dus à ces dépassements faisaient l’objet de plusieurs plaintes émanant des opérateurs économiques. On note également l’adaptation du droit au fait. En effet, le cadre de la pratique de la passation de la commande publique a considérablement évolué avec l’introduction et surtout 56 Art 60 du Décret N°2510 du 24 février 2005 portant code des marchés publics



l’extension depuis une dizaine d’années de la délégation de service public dans l’environnement des marchés publics. En effet, cette nouvelle disposition s’est imposée comme un prolongement de la politique de la privatisation avec la concession de divers domaines d’intervention publique à des opérateurs privés. Cela paraissait indispensable et efficace pour la gestion de compétences naguère dévolues au service public. Dans la pratique, l’arrivée quelque peu inattendue de ce nouveau mode de contractualisation de l’Etat avait entraîné un véritable vide juridique que ce nouveau code des marchés publics comble en évoquant le principe57 et en définissant les conditions et les modalités de son application58.

Le nouveau code pose le principe de la lutte contre la corruption dans le cadre des marchés publics. Il établit clairement les cas patents qui tombent sous le coup de la sanction59 et évoque les types de sanctions applicables. Les dispositions référencées au recours constituent une des grandes possibilités de transparence et mise en confiance accordées aux opérateurs économiques. En effet, les soumissionnaires qui estiment être injustement lésés peuvent s’adresser aux organes de recours60. Toutes les nouvelles dispositions, autant dans la procédure d’obtention d’un marché avec l’Etat, que les améliorations dans le circuit de la dépense pour élaguer les tracasseries et raccourcir les délais sont de nature à accroître la confiance entre les opérateurs économiques et l’Etat. Cette confiance est une condition indispensable pour les entreprises à envisager des stratégies d’expansion et de création de richesse. II. L’impact sur le cadre macro-économique L’impact en terme de satisfaction peut être mesuré à deux niveaux. D’abord sur les capacités de l’administration à disposer d’instruments puissants pour sortir des tableaux de bord assez fiables de l’économie en temps réel. Partant de ce constat, le bénéfice que l’analyse de l’économie nationale peut tirer de l’utilisation de ces instruments est incommensurable. En effet, la production de certaines données en temps réel permet aux décideurs de prendre des mesures anticipatives. C’est le cas du Tableau des Opérations Financières de l’Etat (TOFE) qui peut être sorti avec des données plus fiables et plusieurs fois dans l’année. Il y a également le bénéfice que la réforme produit directement sur les agrégats de l’économie nationale. Nous observons tout d’abord l’accroissement du volume de l’investissement par le seul fait que désormais les dépenses correspondent mieux à la valeur réelle des investissements. Des dispositions sont mises en œuvre pour vérifier l’effectivité de l’investissement et sa valeur réelle. Une lecture des domaines largement financés par les investissements publics montre un intérêt pour les domaines à haute valeur ajoutée sociale tels que l’éducation primaire, la lutte contre l’insalubrité, l’entretien et la création des pistes rurales, les programmes de santé de proximité, qui sont autant d’axes d’investissement regroupés sous la bannière de programme de lutte contre la pauvreté. En effet, le programme auquel la Côte d’Ivoire est soumise depuis ces dernières années recommande une concentration des investissements publics dans ces domaines, car le recul de la pauvreté commence par le développement humain. En d’autres

57 art 1.4 du Décret N°2510 du 24 février 2005 portant code des marchés publics 58 art 132 Ibid, p65 59 art 135,136 Ibid, p65 60 I art 121 Ibid, p65



termes, il existe un lien entre le développement et l’amélioration des axes ci-dessus cités. De ce point de vue, l’amélioration du circuit de la dépense publique permet dans une perspective de long terme d’améliorer le niveau du développement par une amélioration du niveau économique. La relation positive entre l’investissement et la croissance économique justifie amplement les bons effets de la réforme, au regard de la meilleure utilisation des deniers publics qui est faite en ce qui concerne les investissements. Pour la Côte d’Ivoire, il est prouvé que les fortes périodes d’investissement public61 ont toujours correspondu avec les périodes de forte croissance économique. Il est prouvé également que le volume de l’investissement public a un effet induit, du fait de ses effets d’entraînement, sur d’autres variables qui dopent l’activité économique62, c’est le cas du secteur privé. Or a-t-on coutume de dire que le secteur privé est le moteur de la croissance économique. Des mesures garantissant un environnement pour une meilleure compétitivité du secteur privé ont toujours encouragé la croissance économique. On peut en définitif retenir que les améliorations saillantes que nous avons qualifiées de force de la modernisation concernent le cadre institutionnel avec de nouveaux organigrammes, autant dans la phase administrative que comptable. Cela est plus adaptable à la recherche de résultats que l’on veut atteindre. On note également une sensible amélioration du cadre d’exécution de la dépense, on retient que cela a contribué à réduire les DENO à leur stricte nécessité. Il faut ajouter à cela la quasi-impossibilité d’accumuler désormais des passifs. L’accroissement de la transparence dans le processus de passation des marchés publics et l’assignation d’une double mission économique et sociale aux marchés publics constituent des points positifs. On retient enfin que l’amélioration du circuit de la dépense contribue à accroître l’investissement public et par ricochet à doper le développement du secteur privé moteur de la croissance.

61 Période de 1960 à 1980 et celle de 1994 à 1998 62 BNETD, Les sources de la croissance économique en Côte d’Ivoire, Abidjan, 2004, page 73



Chapitre V: LES FAIBLESSES DE LA RÉFORME La réforme du cadre de la dépense apparaît comme une initiative au service d’un meilleur suivi et d’une meilleure efficacité des actions de l’Etat de façon générale et de l’action économique et sociale en particulier. Nous avons vu dans le chapitre précédant les forces de la réforme, c'est-à-dire la valeur ajoutée qu’elle apporte à l’administration pour remplir sa mission et surtout le bénéfice qu’elle donne à l’investissement et ses répercutions sur les opérateurs économiques. Dans ce chapitre nous nous autorisons un droit de regard critique sur les contre-performances des réformes, mais également sur les aspects qui méritaient d’être mieux pris en compte. Nos observations seront faites autour de la carence réglementaire et juridique, nous analyserons également les faiblesses du nouveau développement institutionnel et organisationnel, nous développerons enfin les difficultés d’adaptation des acteurs. SECTION 1 : DU CADRE REGLEMENTAIRE ET JURIDIQUE L’administration fonctionne sur des règles écrites, des règles hiérarchisées. Ce principe forme son socle. Cet ensemble de règles constitue les normes juridiques qui encadrent les actes des acteurs et décrit également les contours de leurs responsabilités. La clarté de ces règles de base et leur bonne application engendrent la force de l’administration publique. L’administration publique ivoirienne n’échappe pas à ce principe fondamental. C’est donc tout naturellement que la réforme du circuit de la dépense publique a eu pour pendant primordial et essentiel la modification du cadre juridique et réglementaire. Ce changement est-il cohérent pour le besoin d’efficacité que s’est assignée la réforme ? Nous sommes en droit de nous poser cette question, si tant est que le besoin d’évaluation de la réforme s’affirme être une nécessité en vue de pourvoir à son amélioration. En effet, l’audit de l’environnement juridique permet de remarquer au moins trois faiblesses :

• le décalage juridique de certains textes ; • la lenteur à adopter les textes ; • la mauvaise application de certains principes.

I. Le décalage des textes L’observation de l’ensemble des textes qui régissent l’exécution de la dépense montre la nécessité de faire des mises à jour. Certains textes sont en inadéquation avec le cadre nouveau décrit par la réforme. A ce propos, les préoccupations exprimées par l’exercice et les nouvelles orientations de la fonction de contrôleur financier ne sont pas entièrement prises en compte par les textes en vigueur. A la pratique nous découvrons une véritable insuffisance juridique. En effet, le décret n°95-121 du 22 février 1995 portant attribution, organisation et fonctionnement du Contrôle Financier; qui continue de servir de cadre de référence à l’exercice de ce métier ne couvre pas certaines nouvelles exigences et compétences du métier. Certaines des dispositions de ce décret ne sont également pas applicables au cadre nouveau puisque ne faisant plus partie des conditions d’exécution de la dépense. C’est le cas du titre de créance qui faisait partie de l’ensemble des pièces de paiement que visait le contrôleur financier. De même, le mandat de paiement qui est un support qui fait partie des pièces



requérant le visa du contrôleur financier dans la nouvelle procédure d’exécution de la dépense publique n’est pas évoqué par le décret précédemment cité. On peut citer également la loi N°98-388 relative aux Etablissements Publics Nationaux. Concernant cette loi, elle est marquée par l’incohérence de certaines de ses dispositions, notamment en son article 50, avec les lois supérieures notamment la loi organique et les directives communautaires de l’UEMOA relatives à la gestion des finances publiques. Ces lois, en absence de décret de clarification ont du mal à être appliquées comme cela semble être le cas. On observe donc un décalage entre certains actes et les textes juridiques qui doivent les couvrir, comme on l’a noté pour l’exercice du contrôle financier. On note également le besoin urgent de création d’une Cour des comptes, institution forte de l’Etat pour assurer plus d’autonomie et d’autorité à la fonction de juge des comptes. En effet, la Constitution de 2000 a exprimé cette nécessité afin de réduire l’échelle de hiérarchie qui peut interférer dans les décisions du juge des comptes. On remarque que malgré les dispositions constitutionnelles, les missions du juge des comptes restent inféodées à la Cour suprême cinq années après l’adoption du texte constitutionnel. II. Les lenteurs dans l’adoption des textes Les lenteurs dans la mise en place des textes réglementaires constituent un véritable défi à relever pour la réussite de la modernisation. En effet, le processus d’adoption des textes relève parfois d’un parcours semé d’embûches, ce qui le rallonge de façon excessive. En effet, les retards récurrents dans l’adoption des textes de façon générale et plus particulièrement ceux très importants qui accompagnent la réforme du circuit de la dépense publique constituent une grande faiblesse et un obstacle à la volonté de modernisation de l’administration publique. Cela est symptomatique d’une administration qui peine à aller au changement malgré l’engagement politique à agir dans ce sens. On a évoqué plus haut l’inadaptation du décret relatif au contrôle financier. En effet, un nouveau texte a été rédigé et devrait prendre en compte toutes les évolutions récentes dans l’exercice de ce métier. Malheureusement, l’attente de son adoption dure depuis deux ans. Bien souvent, quand après une longue attente une loi est enfin adoptée, les décrets d’application peuvent durer tout autant comme c’est le cas de la loi n°98-388 relative aux EPN. En effet, depuis son adoption en 1998, aucun décret d’application et de clarification n’a été pris. Cette situation conduit à un véritable amalgame juridique puisque l’outil de travail de référence reste dans cette situation les décrets relatifs à la loi abrogée. Le processus d’adoption du nouveau code des marchés reste une bonne illustration de ce que peut mettre le temps d’élaboration des projets de lois et décrets. En effet, la commission chargée d’élaborer les nouveaux textes devant régir la passation des marchés publics a été installée en 1999 ; six années plus tard le processus n’est pas encore entièrement achevé. Ces différents exemples exposent les lenteurs dans la prise de décision et leur application dans l’administration ivoirienne. Ces lenteurs peuvent être un véritable frein à la volonté de réforme qui devrait être accompagnée de mesures soutenues pour assurer son efficacité. Il n’est pas concevable que la redéfinition du cadre réglementaire s’érige en obstacle de la réforme. Les enjeux et l’importance des moyens mobilisés devraient interpeller les uns et les autres.



Le vide juridique fragilise certaines institutions ; c’est le cas du Programme de Renforcement des Capacités et de Modernisation des Administrations Economiques, Financières et du Plan (PRCMAEFP) installé depuis 2004. La coordination de cet important outil d’évaluation des politiques de modernisation souffre d’un véritable manque de légitimité parce que ne reposant sur aucun fondement légal (décret, arrêté). C’est également le cas de la Cellule de Revue des Dépenses Publiques qui est rattachée à la Direction Générale du Budget et des Finances. En effet, les contours de la mission de cette cellule demeurent flous et le statut des cadres chargés de l’animer non clarifié. III. La mauvaise application des principes. 1. Au niveau central Le Ministre des finances est ordonnateur unique du budget de l’Etat, c’est un principe fort de droit budgétaire de Côte d’Ivoire. En pratique, il délègue cette prérogative aux DAAF pour l’exécution des dépenses au niveau central et aux préfets et sous- préfets au niveau local. Pour traduire cette délégation, seuls les DAAF ont droit de signature et possède un code d’accès au SIGFIP au niveau central. Pour les aider dans les taches d’exécution les DAAF désignent un agent appelé à juste titre « agent SIGFIP » qui utilise dans certains cas le code d’entrée du DAAF dans le Progiciel. Cette mesure vise à contrôler et harmoniser l’entrée de l’information. Cette délégation de compétence du ministre aux DAAF qui obéit à un souci de garantie de la continuité de l’administration et d’efficacité du service ne semble pas être bien comprise par certains acteurs. Leur application trop rigide et trop personnalisée de la prérogative d’ordonnateur qui leur est accordée permet de s’interroger sur l’efficacité de cette mesure. En effet, lorsque certains DAAF sont absents, quel que soit le motif (vacances, missions, maladies) le processus s’arrête. Cela ne devrait pas être le cas puisqu’il existe un mécanisme de délégation de compétence à un autre DAAF. Dans ce domaine de délégation de compétence, les contrôleurs financiers sont mieux organisés et appliquent avec plus de souplesse les exigences liées à l’exercice de leur fonction. Cela s’explique par le fait qu’ils sont tous regroupés au sein d’une même entité administrative qui est la Direction du contrôle financier, ce qui n’est pas le cas des DAAF qui sont rattachés aux ministères de tutelle. La recherche d’une solution de remplacement dans ce cas de figure serait bonne pour l’efficacité et la continuité de l’administration. 2. Au niveau local Les préfets et sous-préfets sont ordonnateurs secondaires uniques de la dépense dans leur circonscription. A ce titre, ils sont au centre du système d’exécution de la dépense et sont connectés au SIGFIP. Cette disposition qui trouve son explication dans le cadre juridique d’exécution de la dépense montre ses limites dans son application, tant les occupations de ces acteurs locaux pour les affaires générales de leur circonscription administrative sont immenses et les sollicitations pour une dépense publique le sont tout autant. En plus de leurs occupations, certains préfets ne montrent pas un grand intérêt pour une reconversion à l’utilisation de l’informatique, si bien que les disfonctionnements les plus élémentaires peuvent constituer des causes de rupture de la chaîne de la dépense. Pour toutes ces raisons, l’exécution de la phase administrative de la dépense en région prend, et bien souvent, des libertés temporelles.



L’adoption d’une solution de suppléance au sein des administrations concernées en cas d’empêchement d’un titulaire serait une bonne solution de compromis pour une meilleure réduction des délais. SECTION 2 : DU DEVELOPPEMENT INSTITUTIONNEL ET ORGANISATIONNEL Le besoin de modernisation de la gestion des finances publiques en Côte d’Ivoire et surtout la réforme du circuit de la dépense a entraîné le renforcement et le développement de l’administration financière de façon générale et contribué à créer et à redynamiser les organes de contrôle de la dépense. Ce besoin a entraîné également une réorganisation de l’administration. Ces réformes donnent lieu de s’interroger sur leur efficacité, c’est ce que nous allons essayer de faire. I. Les limites du développement institutionnel En analysant les réformes institutionnelles au niveau du contrôle de la dépense, ce qui apparaît comme un grand changement concerne le renforcement et la création d’institutions de contrôle a posteriori. Cette nouveauté marque la nécessité de mettre en place un ensemble de dispositifs pour assurer un bon contrôle afin de promouvoir la bonne gestion des deniers publics. Ces mesures aussi nobles paraissent-elles, laissent entrevoir quelques faiblesses et une surabondance dans ce domaine pour une administration en manque de moyens. On remarque en effet, qu’il paraît assez difficile d’établir une marge assez objective entre les missions dévolues à l’IGF et celles qui relèvent du mandat de l’IGE. Les deux administrations interviennent sur les mêmes matières et leurs actions se superposent quelque fois. En plus, il est établi que les deux administrations évoquent le manque de moyens comme étant le facteur limitant à l’exercice et à l’atteinte de meilleurs résultats. En plus du manque de moyen matériel, l’IGF souffre du désintérêt que les cadres de l’administration lui portent. En effet, cette administration est vue comme une voie de « garage » pour hauts fonctionnaires en disgrâces. En dehors de la Chambre des comptes de la Cour suprême qui a une existence constitutionnelle, il est donc souhaitable que n’existe qu’une seule administration de contrôle a posteriori dotée de plus de moyens d’intervention, ce qui suggère la fusion des deux institutions. Dans la phase de contrôle a priori, l’exercice du contrôle budgétaire pose quelques problèmes. En effet, les contrôleurs budgétaires exercent leur responsabilité complémentairement à d’autres fonctions dans l’administration, ce qui pose souvent la question de la disponibilité de ces acteurs majeurs dans l’exécution de la dépense dans les EPN. Il se pose également le problème de coordination de leur action compte tenu du fait qu’ils sont issus de plusieurs administrations. Dans tous les cas, il nous paraît irrationnel de laisser coexister deux corps de contrôle qui interviennent pour appliquer des règles identiques, à savoir le contrôle sur la conformité et la régularité de la dépense publique. Il paraît nécessaire de fusionner les corps de contrôleur financier et de contrôleur budgétaire. Une telle décision donnera plus d’uniformité à l’action de contrôle de la dépense publique. II. Les limites du développement organisationnel



Les limites du développement organisationnel s’observent au niveau de la nouvelle organisation administrative mais également au niveau des appuis techniques qui accompagnent cette modernisation. 1. Au niveau de l’administration La décentralisation de la gestion publique à travers la politique de développement des collectivités locales s’accompagne d’une déconcentration de l’administration pour mieux assurer la fonction d’encadrement des nouveaux gestionnaires des dépenses publiques. Le développement des règles de gestion qui accordent dorénavant des larges autonomies de décision aux acteurs locaux a besoin d’être encadré, du moins dans un premier temps. En effet, Dans le domaine des marchés publics, le nouveau code accorde des pouvoirs étendus de passation et d’approbation aux collectivités décentralisées. Il accorde également des pouvoirs étendus aux administrations déconcentrées. De même, le redéploiement des nouveaux moyens de gestion et de centralisation de l’information budgétaire et comptable sur l’ensemble du territoire à l’exemple du SIGFIP et d’ASTER demande un encadrement des utilisateurs. Une déconcentration de l’administration des finances publiques est donc en cours pour accompagner ce processus. L’objectif d’assainissement et de célérité dans la décision de gestion publique au niveau local que vise cette déconcentration est à saluer. Cependant, une observation de la mise en œuvre de cette politique dont l’objectif est d’assurer une dépense publique plus efficace donne quelques réflexions. Nous constatons que bien qu’en administration centrale tous les acteurs intervenant dans la phase administrative de la dépense soient regroupés à la DGBF, en administration déconcentrée on a une pluralité de responsables ayant chacun le rang de directeur régional. Ainsi, on peut avoir dans la même localité, un directeur régional des marchés publics, un directeur régional du budget et le contrôleur financier local. Chacun de ces acteurs gère une administration et des moyens totalement indépendants. Cette déconcentration vise à terme à doter chaque département de chacune des représentations précédemment citées. Un tel développement paraît prendre le contre-pied de l’objectif de réduction des coûts que vise la réforme du circuit de la dépense publique. Une représentation unique de la DGBF à l’échelle régionale serait de nature à harmoniser les interventions des uns et des autres et à assurer la réalisation d’une économie d’échelle. Le bilan du modèle actuel de déconcentration sur la base des constats faits à partir des contrôleurs financiers en département dont le redéploiement paraît plus avancé reste dubitatif. Nous constatons que dans certains départements les budgets à contrôler sont tellement faibles qu’il ne paraît pas économiquement intéressant de mobiliser un contrôleur financier spécialement à cet effet. Ce constat vaut pour tous les développements en cours. 2. Au niveau des appuis techniques L’utilisation de l’informatique est au cœur du nouveau circuit de la dépense publique, cela semble être le gage de la fiabilité du nouveau dispositif. L’introduction de l’informatique contribue à réduire à son strict minimum certaines erreurs qui naguère étaient récurrentes. Le grand lien qui s’est établi entre le processus d’exécution de la dépense et les méthodes informatiques est sans poser quelques difficultés. En effet, on remarque que la mise en place de SIGFIP n’a pas prévu de solution palliative en cas de défaillance du système informatique. Ainsi, l’imbrication entre les utilisateurs et le système a atteint des limites qui tuent leurs capacités d’initiatives, ainsi lorsqu’une panne intervient tous les acteurs attendent. Lors de nos



travaux il nous est arrivé de constater des pannes pouvant durer un mois ce qui bloque toute initiative dans la phase administrative de la dépense. En plus, la gestion trop centralisée du service de maintenance par la SNDI63 rend difficile et moins efficace ses interventions. La SNDI assure la supervision et la maintenance de tout le réseau et il apparaît que cette société d’Etat a un problème de rotation de ses effectifs. La SNDI n’a pas de représentation permanente en région, si bien que toutes les équipes de dépannages partent d’Abidjan. Il arrive que face aux retards et aux attentes de dépannages certains acteurs se déplacent à Abidjan pour assurer la continuité de leur service. 3. Le Renforcement de la politique de gestion des ressources humaines La gestion des ressources humaines constitue un maillon important et conditionne la réussite des programmes. Elle a des aspects sur lesquels nous avons fait des constats et sur lesquels il serait intéressant de revenir. Il s’agit de la mobilité excessive de certains acteurs centraux de la procédure, de la motivation des acteurs intervenant sur le circuit de la dépense et de leur capacité de remise en cause. 3.1 La mobilité des ressources humaines Le SIGFIP a placé les DAAF au cœur du dispositif de la dépense publique. Cet accroissement de leurs responsabilités ne s’est pas accompagné d’un appui additionnel en personnel de qualité. Les DAAF se retrouvent au centre d’un processus décisionnel où les écarts de capacité de maîtrise de la chaîne de la dépense publique entre eux et leurs collaborateurs sont parfois énormes. Il y a lieu de doter toutes les Directions des Affaires Administratives et Financières de cadres de haut niveau. Il serait également bon qu’un nombre plus important de ministères qui ont de grands effectifs ait un directeur spécialement chargé de la gestion des ressources humaines comme l’ont suggéré les experts de la Banque Mondiale64. On observe également, des difficultés liées à une mobilité trop excessive de certains acteurs. En effet, les DAAF qui étaient en fonction lors de la mise en place du SIGFIP en janvier 1999, ont presque tous été remplacés. Un seul DAAF reste encore en fonction, c’est celui du Ministère de l’Economie et des Finances. Cette forte rotation a pour conséquence une mauvaise maîtrise du système, et même de l’outil informatique ; cela peut être pour certains de ces acteurs une limite à l’efficacité de leur prestation. Ce changement excessif entraîne également le manque de maîtrise par la majorité des acteurs du processus budgétaire qui demande avant tout de l’expérience et de l’habileté. Dans ces conditions, la politique de formation et de mise à niveau de ces acteurs majeurs est un perpétuel recommencement. En effet, l’instabilité des DAAF est liée à leur mode de nomination. Cette instabilité s’est aggravée avec l’instabilité gouvernementale qu’on observe depuis les évènements socio-politique qui ont commencé en 1999. Il y a lieu d’envisager de prendre des dispositions pour protéger ce corps de métier à l’exemple des contrôleurs financiers. Une idée qui fait son chemin consiste à encourager leur recrutement par appel à candidatures. Ce changement contribuerait à les évaluer et à les remplacer en cas de besoin sur des bases objectives, comme 63 SNDI : Société Nationale de Développement Informatique. La SNDI est une société d’Etat. Elle a conçu le SIGFIP et assure sa maintenance ainsi celle des accessoires. 64 Banque Mondiale, Côte d’Ivoire Renforcement de la gestion et du contrôle des dépenses publiques, décembre 2003, p30. « En effet dans leur rapport de mission les experts de la Banque Mondiale ont suggéré que les DAAF reviennent à une mission stricto susu de gestion des finances publiques, ce qui leur accorderait plus de temps pour accroître l’efficacité de leur action. »



c’est le cas pour la nomination des directeurs généraux des trois régies financières (Direction Générale des Douanes, Direction Générale des Impôts, Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique)65. 3.2 La question de la motivation des ressources humaines La motivation des ressources humaines est une condition de réussite de l’œuvre de modernisation. Les éléments de motivation concernent les conditions de travail, les politiques de formation et les diverses primes. C’est un point très sensible parce qu’une politique de motivation mal conduite peut produire l’effet tout à fait contraire à celui escompté. On note qu’il y a une disparité de politique dans ce domaine dans l’administration financière. Chaque administration définit ses facteurs de motivation à l’exemple des motivations pécuniaires appliquées par les régies financières. Mais retenons que ce qui fait la différence et naturellement reste très sensible est le niveau de primes accordées ; et à ce propos, les écarts de traitement peuvent être très grands d’une administration à l’autre. Dans ces conditions, l’administration qui présente très peu de facteurs de motivation ne suscitera pas une attraction particulière. Certaines administrations s’en trouvent démunies. C’est le cas de la Chambre des comptes et de l’Inspection Générale des Finances qui n’offrent aucune attraction particulière. Elles peinent naturellement à recruter de hauts fonctionnaires. Il y a urgence à mener une politique qui réduira les écarts parce que tous les acteurs contribuent à atteindre le même objectif, celui de la bonne exécution de la dépense publique. Au demeurant, la pratique telle qu’elle est faite pose la question du respect de la règle de non affectation qui est fondamentale pour la gestion des finances publiques. Tout se passe comme si les principales régies se payaient sur les deniers collectés. 4. Le rapprochement entre informations comptables et budgétaires Il y a une limite à la fidélité dans la transmission de l’information comptable au SIGFIP. En effet, l’exécution de la dépense telle qu’elle est traduite au niveau de SIGFIP avec l’édition des documents de paiement à savoir, l’ordre de paiement, l’avis de crédit, l’avis de règlement, le bon de caisse ne correspond pas à la réalité comptable. En effet, dès l’émission de ces pièces le SIGFIP considère que la dépense est payée, et elle la déduit automatique de la ligne budgétaire. Dans la réalité comptable le paiement effectif n’intervient qu’à la remise intégrale de la somme qui est due au créancier. La date du paiement comptable peut ne pas correspondre à celle considérée au niveau budgétaire, car le règlement effectif est fonction de la disponibilité de trésorerie. Cette période de flottement peut aller de quelques jours à quelques semaines. On retrouve de plus en plus cette situation avec la crise de trésorerie de l’Etat, et surtout avec des urgences liées à la situation de crise qui peuvent déplacer les priorités de l’Etat à tout moment. On retrouve au niveau comptable de plus en plus de reste à payer. La remontée de l’information sur les situations réelles de paiements n’est pas assurée dans l’état actuel du développement de SIGFIP et de sa connexion à ASTER. Les comptables gèrent cette phase par rapprochement manuel. Cette cassure est génératrice d’un certain désordre dans un système de gestion qui se veut bien articulé. Il est à souhaiter que dans les meilleurs délais une solution soit trouvée à ce qui laisse apparaître comme un goût d’inachevé.

65 En effet, en Côte d’Ivoire, depuis l’exercice budgétaire 2001, les Directeurs Généraux des trois régies financières sont recrutés par appel à candidatures, par le biais de cabinets de placement. Ils sont soumis à une obligation de résultat pendant leur mandat qui dure trois années.



SECTION 3 : LES LIMITES DU PROCESSUS BUDGETAIRE Le processus budgétaire est au cœur de la réforme du circuit de la dépense publique. Il a deux aspects pour lesquels les contre-performances peuvent être dommageables pour l’efficacité de la dépense. Il s’agit du respect du calendrier budgétaire et du respect des règles qui régissent le cadre d’exécution de la dépense publique. I. Le calendrier budgétaire, gage de la légalité des dépenses de l’Etat La tenue et le respect d’un calendrier de mise en place du budget sont le gage de la rigueur que demande ce processus, mais également de l’importance que revêt le budget pour la Nation. Rappelons que le budget traduit une politique et des orientations pour la Nation, d’où la nécessité de ne pas s’autoriser un certain laisser-aller ou une légèreté dans son processus d’élaboration et dans celui de son adoption. En temps normal ce processus commence dès le mois de mars et s’achève avec le vote de la loi des finances au plus tard en décembre, de sorte que l’année nouvelle commence avec l’exécution d’un nouveau budget. Ce cheminement permet à toutes les dépenses et à toutes les recettes publiques d’être répertoriées dans le catalogue des ressources et emplois prévisionnels que représente le budget de l’Etat. Ce processus permet également de donner une base légale au budget par l’autorisation du peuple à travers le vote des parlementaires. Toutefois, si en théorie le processus paraît bien réglé avec des repères temporels assez marqués pour l’exécution des quatre étapes essentielles, à savoir le cadrage macro-économique, le cadrage budgétaire, la conférence budgétaire et le vote de l’assemblée nationale ; la pratique laisse apparaître une réalité qui expose toutes les faiblesses de la fonction budgétaire et la fragilité de notre organisation administrative et par delà, la fragilité de l’Etat. Par le passé le calendrier du processus budgétaire était assez bien respecté à l’exception des années électorales où on observait souvent un léger glissement d’un à deux mois, conduisant le gouvernement à adopter le principe d’exécution budgétaire par douzième provisoire. Depuis l’année 1999, avec l’instabilité socio-politique, la préparation du budget de l’Etat et son adoption ont perdu leur cycle normal. Cette situation est de nature à fragiliser les efforts de modernisation et de transparence de la gestion des finances publiques. L’ordonnance66 la plus récente instituant une exécution budgétaire par douzième provisoire remonte à l’exercice budgétaire 2003, c’est dire que les exécutions de dépenses avant le vote du budget de 2004 et 2005 se sont déroulées dans la parfaite illégalité67. Cette situation favorise la fragilité des finances publiques. Une observation du tableau retraçant les références des lois des finances montre la gravité de la situation des retards allant des fois jusqu’au mois de juillet comme ce fut le cas en 2003. 66 Il s’agit de l’ordonnance 2003-49 du 20/02/2003 67 CF : Tableau 2 : date d’adoption du budget de l’Etat



Tableau 2 Tableau récapitulatif des dates d’adoption du budget de l’Etat période 2000-2005

Années 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Date d’adoption du budget de l'Etat 28/03/2000 14/06/2001 15/03/2002 07/06/2003 15/04/2004 27/04/2005

Les périodes de manque de couverture budgétaire donnent droit à tous les dérapages dans l’exécution de la dépense publique. Les commandes de l’Etat pendant cette période sont faites par négociation et arrangement avec les fournisseurs. Ces derniers sachant que l’administration étant en position de faiblesse, en procédant à des commandes par anticipation pour assurer un fonctionnement minimum, et n’étant pas un bon payeur tirent un grand profit en terme de coût du risque. Pendant cette période qui peut être assez longue, comme ça été le cas pour l’adoption du budget 2005, certaines dépenses importantes et nécessaires restent tout de même conditionnées à l’adoption du budget, et dans le même temps d’autres qui ne sont pas nécessairement urgentes sont exécutées. On peut traduire cette forme de gestion comme favorisant le règne d’un certain arbitraire institutionnalisé. Le nécessaire respect du cycle budgétaire reste un rempart sûr pour la bonne gestion et une condition minimale pour réussir l’objectif de modernisation de la dépense. II. Les limites du cadre d’exécution de la dépense 1. Analyse test de la phase administrative Un cheminement test dans le circuit de la phase administrative de la dépense nous a permis de prendre connaissance de quelques entraves. Le choix de notre échantillon cible s’est opéré sur des dépenses effectuées dans des secteurs dits prioritaires. De ce fait, les dépenses que nous avons suivies se rapportent au secteur de préoccupation nationale de la lutte contre la pandémie du VIH/SIDA. Théoriquement le processus d’exécution tel qu’il est défini, avec ses contraintes et délais alloués à chacun des acteurs est un bon cadre pour conduire l’exécution de la dépense avec célérité et efficacité. Cependant, plusieurs témoignages évoquant des obstacles réels à l’atteinte de ces objectifs nous ont poussé à parcourir le circuit. De par cette expérience on peut affirmer qu’effectivement des obstacles existent. Ils sont autant dans la phase administrative de la dépense que dans la phase comptable. Le besoin de parcourir le circuit de la dépense s’est imposé depuis le début de nos travaux afin d’appréhender les problèmes dans toute leur complexité. Cependant, la possibilité réelle de le faire ne s’est exprimée qu’après l’adoption du budget, c'est-à-dire le 27 avril 2005, on comprend dès lors les raisons pour lesquelles le processus n’a pu être conduit à son terme. On pourrait d’ailleurs noter ce retard dans l’adoption du budget comme étant le tout premier obstacle de la procédure.



Les dépenses suivies se rapportent au titre II de la section 46. Elles portent sur la destination 621450201 avec la nature de dépense 6227 et à la destination 621220601 avec la nature de dépense 2420. Elles concernent l’achat des biens et services suivants:

• La nature de dépense 6227 concerne l’achat de matériel informatique ; • La nature de dépense 2420 se rapporte à des frais de réparation de véhicule.

En rappel, la phase administrative de la dépense en procédure normale a deux parties qui sont celle de l’engagement et celle du mandatement. Nos deux dépenses ont été engagées le 17 juin 2005 par le DAAF et transmises au contrôleur financier qui a donné son avis le 04 août 2005. En théorie, cette phase de la dépense qui concerne uniquement l’engagement, ne devrait pas excéder 11 jours, dans la pratique nous nous sommes retrouvés à 48 jours. Sur les deux dépenses initiées une seule a obtenu le visa du contrôleur financier. La dépense concernant la nature 2420 a été rejetée. Concernant cette dernière, le contrôleur financier a demandé la révision du montant qui semblait être effectivement élevé. Pour ces deux dépenses, notre suivi s’est limité à la phase de l’engagement de la dépense, compte tenu du temps qui nous était imparti et compte tenu également du temps mis par cette phase de la dépense. Ce que l’on peut retenir contribue à confirmer les remarques des uns et des autres. En effet, pour ces deux cas le dépassement excessif du temps imparti est motivé par une panne de l’ordinateur du contrôleur financier sur la période du 22 juin 2005 au 26 juillet 2005, soit 36 jours, mais cette raison n’explique pas tout. D’autres raisons qui relèvent de l’organisation et de la surcharge du plan de charges du contrôleur financier a pu justifier les jours additionnels. 2. Analyse test de la chaîne de la dépense publique En dehors des cas sus-cités, notre volonté de parcourir toute la chaîne de la dépense nous a conduit à recueillir des données statistiques sur des dépenses initiées au cours de l’exercice budgétaire 2004 auprès de la SNDI. Notre choix s’est porté sur un échantillon test de 96 dépenses68. Le critère de choix est guidé par la même logique du caractère prioritaire du secteur dans lequel la dépense est faite. Ainsi donc, nous avons choisi les domaines de l’Education de base, de l’entretien des pistes rurales et les domaines de la lutte contre le SIDA. L’analyse des données choisies montre que malgré les avancées pour réduire les délais, ce qui est indéniable, de gros efforts restent à faire à certaines étapes de la procédure pour atteindre les objectifs de délais fixés par les nouvelles procédures. A/ La démarche Nous avons choisi dans les trois domaines des dépenses avec des opérateurs différents. Ainsi, pour l’éducation 44 engagements vont être suivis. Dans le domaine de l’entretien routier nous avons un échantillon de 48 dépenses choisies dans les mêmes conditions que nous avons précédemment décrit. Dans les domaines de la lutte contre le SIDA l’échantillon est réduit à quatre dépenses initiées. Notre approche a été de ressortir le temps mis à chaque étape de la procédure. Nous avons établi ensuite une moyenne arithmétique par étape de la dépense à l’intérieur d’un même ministère puisque théoriquement les acteurs étant les mêmes, les comportements également. Nous avons établi dans une deuxième phase le temps estimatif global à chaque étape de la procédure pour les trois ministères par le principe de la moyenne 68 CF annexe 6 : Tableau récapitulatif du suivi de quelques dépenses



pondérée. Les conclusions qui sont traduites dans le tableau 3 ci-dessous donnent une idée du temps que met chaque dépense dans le circuit de la dépense publique en Côte d’Ivoire. Tableau 3 Tableau récapitulatif du suivi de quelques dépenses Engagement Opération (en nombre de jours)

Mandatement (en nombre de jours)

Nature

Visa CF Visa CF Ord DAAF Pec Trésor Mer Trésor

Réhabilitation piste rurale 0,75 50,94 1,38 13,69 51,25 Education de base 6,698 39,42 3,58 17,79 52,79 Lutte contre le SIDA 0 34,75 0 17 66,5 TOTAL GENERAL

3,69 44,93 2,34 15,73 52,59

Visa CF : Visa du Contrôleur Financier Ord DAAF : Ordonnancement du DAAF Pec trésor : Prise en charge du Trésor Mer trésor : Mise en règlement du Trésor B/ Les enseignements Du test précédemment présenté on tire deux enseignements

• Le respect des délais Le respect du cadrage temporel s’analyse autant dans la phase d’engagement que dans la phase du mandatement. De façon générale le cadrage est bien respecté dans la phase de l’engagement. Les conclusions de notre test laissent apparaître un temps de réaction assez court. A ce niveau, le temps de réaction moyen que mettent les contrôleurs financiers est d’environ quatre jours ce qui est conforme au délai de huit (8) jours. Dans la phase du mandatement nous constatons que la quasi-totalité des requêtes de visa est accordée hors délai par les Contrôleurs financiers. Sur un nombre total de 96 demandes six ont été visés dans les délais de huit (8) jours. Le temps moyen de visa des mandats est estimé à quarante cinq (45) jours avec une pointe de cent soixante dix sept (177) jours ce qui demeure très éloigné de l’objectif de 8 jours. S’agissant de la phase d’ordonnancement, les DAAF sont plus réactifs, le temps moyen qu’ils mettent pour accomplir cette mission est conforme à l’objectif. L’analyse des données laisse



affirmer que de façon générale l’ordonnancement se fait le même jour, dans tous les cas la moyenne d’environ deux jours (2) selon notre test est conforme à l’objectif de cinq (5) jours. Pour la phase comptable, le temps moyen de prise en charge de la dépense est de seize (16 jours), il est éloigné des cinq (5) jours réglementaires. La mise en règlement n’a pas de délai précis qui lui est exigé, mais dans tous les cas cette phase du circuit de la dépense doit s’insérer dans le cadrage global depuis l’exécution du contrat jusqu’au paiement du fournisseur qui ne devrait pas excéder 90 jours. Les résultats du test donnent une moyenne de 52 jours pour les payements effectués au 19 août 2005. Il faut noter que sur les 96 dépenses engagées seules 43 ont connu un dénouement heureux au terme du processus, ce qui expose la crise de trésorerie que vit l’Etat.

• Les constats

En parcourant les résultats du test, il apparaît que les DAAF sont plus réactifs dans la procédure de la dépense. Cela pourrait s’expliquer par le fait qu’ils sont avant tout les initiateurs de la dépense, il nous paraît donc logique qu’ils aient plus de motivation. S’agissant des contrôleurs financiers le manque de moyen est bien souvent mis au devant pour justifier les retards. Certains évoquent le manque de moyen de locomotion pour assurer leur mission de constat du service fait dans la phase du mandatement. Dans tous les cas, nous pensons que les principes doivent être appliqués avec beaucoup de souplesse. La rigueur ne devrait pas engendrer des dommages à l’Etat. SECTION 4 : LES LIMITES HUMAINES Les réformes ne valent que par la qualité des hommes qui sont chargés de les appliquer. La réussite de la réforme peut être liée à la capacité des hommes et des femmes chargés de la mettre en œuvre à adopter les changements. De ce point de vue la formation est un point central de la réforme. Le gouvernement fait des efforts dans ce sens. Cependant, l’audition des agents intervenant dans la procédure d’exécution de la dépense publique laisse penser que cette politique reste élitiste. Il y a une nécessité de déconcentration de la connaissance. L’idée qui consiste à former les cadres supérieurs afin qu’ils assurent la formation de leurs collaborateurs n’est pas toujours efficace. En intégrant également les agents d’exécution dans les politiques de formation, on les implique mieux dans le processus de changement et ils se sentent mieux valorisés et sont plus dévoués. Le processus étant global, il est donc nécessaire d’agir sur tous les comportements car mieux que les limites technologiques, c’est effectivement à ce niveau que les changements attendus se jouent car « la difficulté réside, non pas dans la naissance de nouvelles idées, mais dans l’abandon des anciennes qui se ramifient…dans tous les recoins de notre esprit. »69. La modernisation du circuit de la dépense est une grande ambition du gouvernement ivoirien pour conduire une dépense plus juste et dans des délais raisonnables, facteur de dynamisme de l’investissement et de dopage de la croissance économique. Ainsi que nous l’avons noté cette grande ambition traîne quelques pesanteurs dues à une meilleure organisation et à une adaptation des acteurs et aux limites technologiques.

69 John Maynard KEYNES



CONCLUSION

« Peut-on conclure quand rien n’est achevé? »70 La modernisation du circuit de la dépense publique de la Côte d’Ivoire est une tâche exaltante et une ambition pour le Gouvernement. Elle est un défi pour l’administration ivoirienne et pour tout le secteur économique. Elle constitue une préoccupation pour l’avenir tant la nécessité pour l’Etat de se réformer pour mieux maîtriser ses dépenses paraît vital. En effet, depuis la baisse constante des cours du binôme café/cacao, principal soutien de l’économie ivoirienne, les charges de l’Etat croissent et les recettes semblent s’amenuiser. Les premiers résultats de la réforme sont globalement bien encourageants. On a une clarification du cadre réglementaire du budget. L’Etat dispose dorénavant d’un Budget unique ce qui est en soit une satisfaction par rapport à la situation de multiplicité budgétaire qui prévalait. En plus, les réformes améliorent le document budgétaire. Le budget est désormais organisé sur la base d’une classification fonctionnelle de sorte qu’il devient un document qui permet de faire des analyses de la situation économique de l’Etat. Le processus d’adoption du budget est renforcé de sorte que quand le budget est adopté, il est plus proche du réalisable. Il peut jouer à l’avenir son rôle d’outil de politique économique. Le processus d’exécution de la dépense publique est également amélioré et déconcentré pour ce qui concerne la fonction d’ordonnateur. Les réformes conduisent tout le processus dans une norme unique. Il est centralisé autour du couple SIGFIP-ASTER qui assure une traçabilité à la dépense publique, ce qui n’était pas le cas. Il est également le gage de la transparence du nouveau système de la dépense de l’Etat. La centralisation de l’information comptable est mieux assurée, donnant ainsi d’avoir dorénavant à tout moment la situation financière de la Nation. Malgré ces avancées, notre travail montre que le chemin reste encore long et l’adhésion de tous les acteurs au processus de changement reste un défi. L’UEMOA tout en imposant les directives relatives à la loi des finances aux Etats a fait preuve de justesse et de rigueur afin d’emmener ses membres à adhérer à l’idée d’intégration réelle des Etats par la convergence des Economies. Reste que les directives puisent leur fondement dans l’ordonnance organique française du 02 janvier 1959 de laquelle découlent les lois organiques de tous les Etats membres. Dans une dynamique de perpétuel changement des concepts, la réforme avant même de s’achever paraît devoir s’adapter aux évolutions nouvelles. L’UEMOA a donc une exigence de recommencement de la réflexion dans ce domaine pour être en phase avec les évolutions nouvelles. Dans une telle perspective La LOLF71 se présente comme une bonne source d’inspiration.

70 Alban Coulibaly, in les finances publiques de Côte d’Ivoire, L’Harmattan, Paris, 2000, P.369 71 La Loi Organique relative à la Loi des Finances du 1er août 2001 en FRANCE



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[12] BROU (Yapi Aubin) l’efficacité de la prévision dans l’élaboration de la politique budgétaire, mémoire ENA, Abidjan, 2000, 62p [13] CISSE (Bakary) L’épreuve de Finances Publiques, fascicule, Abidjan, 2001, 213p [14] DELI (Elise), L’importance du S.A.C.O dans le circuit des dépenses publiques de matériel, mémoire ENA, Abidjan, 1997, 40p [15] FONDS MONETAIRE INTERNATIONAL (Rapport CONRAD E-A, BOULEY D., CORNELY J-P ), Côte d’Ivoire – Amélioration des structures et procédures budgétaires, Abidjan, 1990, 90p. [16] FONDS MONETAIRE INTERNATIONAL (Rapport TAZI A Abdelali et LEDOUX Bertrand), République de Côte d’Ivoire : La mise en place d’un système d’information consolidé des finances publiques, Abidjan, 1986, 106p. [17] KABRAN ( Koffi Clément), Le SIGFIP : Outil de rationalisation de la dépense publique, GPE, Abidjan, 2003, 21 p. [18] KOFFI (Kouamé Pascal), Réforme budgétaire en Côte d’Ivoire : Portée et perspective, mémoire ENA, Abidjan, 1995, 46p. [19] KOUAKOU (Nina Ginette Etkie), Les nouvelles attributions des DAAF dans l’exécution des dépenses publiques, mémoire ENA, Abidjan, 1999, 55p [20] KOUAO (Anic Edwige Edith), L’impact du SIGFIP sur la rationalisation des dépenses publiques, mémoire ENA, Abidjan, 2000, 40p. [21] KOUASSI (Oussou) Politique Budgétaire et croissance en Côte d’Ivoire, CAPEC, Abidjan, 1994,51p. . [22] LE TRESORIER (La revue du Trésor public ivoirien), N°9, Abidjan, 2004, 35p [23] LE TRESORIER (La revue du Trésor public ivoirien), N°11, Abidjan, 2005, 46p [24] LE TRESORIER (La revue du Trésor public ivoirien), ASTER la qualité comptable affirmée, Numéro spécial, Abidjan, 2005, 35p [25] Ministère d’Etat, Ministère de l’Economie et des Finances, Réforme budgétaire et procédures d’exécution des dépenses publiques, Abidjan, 2004, 241p



[26] N’GORAN (AHOU Jeanne), Rôle et fonction du comptable centralisateur au niveau d’un poste comptable déconcentré du Trésor Public, mémoire ENA, Abidjan, 2000, 43p. [27] N’GUIACHI (Yatté Emmanuel), De la nécessité du contrôle de gestion des collectivités locales, mémoire ENA, Abidjan, 2001, 49p. [28] OUOMPIE (Elloh Cyprien), L’Inspection Générale des Finances de Côte d’Ivoire, mémoire de DEA, Université de Cocody, Abidjan, 2002, 107p [29] SANGLIER (Guy) Rapport de la mission sur la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique de la Côte d’Ivoire ; Abidjan, 1992 [30] TRAN ( Hong Anh), La modernisation du circuit de la dépense publique au Vietnam, Mémoire de Master, ENA Paris, 2000,96p

TEXTES LEGISLATIFS ET REGLEMENTAIRES [31] La constitution ivoirienne d’octobre 2000; [32] La loi organique loi des finances du 31 décembre 1959; [33] Directive n° 05/97/CM UEMOA du 16 décembre 1997 relative aux lois des finances ; [34] Directive n° 06/97/CM UEMOA portant règlement général sur la comptabilité publique ; [35] Loi n°2001-477 du 9 août 2001 relative à l’organisation du département ; [36] Loi n°98-388 du 02 juillet 1998 fixant les règles générales relatives aux Etablissements Publics Nationaux et portant création de catégories d’établissements publics et abrogeant la loi N° 80-1070 du 13 septembre 1980 ; [37] Loi n°97-243 du 25 avril 1997 modifiant et complétant loi N°94-440 du 16 août 1994 déterminant la composition, l’organisation, les attributions et le fonctionnement de la Cour suprême. [38] Loi n°94-440 du 16 août 1994 déterminant la composition, l’organisation, les attributions et le fonctionnement de la Cour suprême et abrogeant la loi N° 78-663 du 05 août 1978 relative à la Cour suprême ; [39] Décret n°2510 du 24 février 2005 portant code des marchés publics ;



[40] Décret n°2002-444 du 16 septembre 2002 portant attributions, organisation et fonctionnement de l’Inspection Générale d’Etat ; [41] Décret n° 98 / 716 du 16 décembre 1998 portant réforme des circuits et des procédures d’exécution des dépenses et des recettes du budget général de l’Etat, des comptes spéciaux du Trésor, et la mise en œuvre du système intégré de la gestion des finances publiques ; [42] Décret n°98-445 du 04 août 1998 portant modalité de nomination et attributions de Directeurs des Affaires Administratives et Financières, en qualité d’ordonnateurs délégués ; [43] Décret n°98-259 du 03/06/1998 portant fixation du cadre de la nomenclature budgétaire de l’Etat; [44] Décret n° 97/ 582 du 08 octobre 1997 modifiant le décret N° 92-115 du 16 mars 1992, portant organisation de la Direction Générale de la Comptabilité Publique et du Trésor et fixant les attributions du Directeur Général ; [45] Décret n°96-899 du 13 novembre 1996 déterminant les attributions, l’organisation et le fonctionnement de l’Inspection Générale du Ministère de l’Economie et des Finances ; [46] Décret n°95-948 du 13 décembre 1995 portant attributions, organisation et fonctionnement de l’Inspection Générale d’Etat ; [47] Décret n°95-121 du 22 février 1995 portant attributions, organisation et fonctionnement du Contrôle Financier ; [48] Décret n° 93-200 du 3 février 1993 portant la création du comité de réforme de la comptabilité publique ; [49] Décret n°92- 08 janvier 1992 portant Code des Marchés Publics ; [50] Décret n°82-1092 du 24 novembre 1982 fixant les règles de programmation et de budgétisation des actions et des opérations de développement des communes et de la ville d’Abidjan ;



ANNEXES

ANNEXES



Annexe 1 : Cadrage Macroéconomique :

Source : Ministère de l’Economie et des Finances


Jean Martial ADOU /Master d’Administration Publique – ENA promotion 2004-2005

85

Annexe 2 : Le cadrage budgétaire




86

Annexe 3 : Procédure d’exécution de la dépense publique


Type de Procédure :

Engagement :

Liquidation :

Ordonnancement

Paiement

Standard

Administrateur de Crédit

DAAF

Contrôleur Financier

Fournisseurs


DAAF


Comptabilité du Trésor

Banque

Simplifiée

Engagement Liquidation

Ordonnancement

Fournisseurs


DAAF


Comptabilité du Trésor

Banque

Fonds de Contrepartie

Simplifiée

Fonds de Donneurs

Comptes Spéciaux

Sous-comptes projet

Avances de fonds via SIGFIP


Fournisseurs



87

Annexe 4 : Organigramme du Ministère de l’économie et des finances

DGCPT Direction Générale de la Comptabilité

Publique et du Trésor

MINISTRE

CABINET DU MINISTRE SERVICES RATTACHES AU CABINET

DGD Direction Générale des

Douanes

DGI Direction Générale des

Impôts

DGBF Direction Générale du Budget et Finances

DGE Direction Générale de

l’Economie




89

Annexe 5 :


ORGANIGRAMME DE LA DIRECTION GENERALE DU BUDGET ET DES FINANCES

Direction Générale du Budget et des Finances

Cellule des Conseillers et

Assistants

Service des Ressources Humaines et Moyens

Généraux

Service Courrier Central

Direction Générale Adjointe

Direction Générale Adjointe

Cellule de Revue des Dépenses Publiques

Service Informatique

Direction du Contrôle Financier

Direction des Politiques et Synthèses Budgétaires

Direction du Budget de l’Etat

Direction des Marchés Publics

Direction du Patrimoine de l’Etat

Direction du Contrôle Budgétaire

Direction de la Solde

Direction des Opérations des Collectivités Décentralisées

Direction de l’Administration de la Base SIGFiP



90

Annexe 6 : Tableau récapitulatif du suivi de quelques dépenses N eng Mont eng

Date saisie val daaf visa cf date not N mandat mont man val daaf visa cf ord daaf

pec tresor

mer tresor

MINISTERE D'ETAT, MINISTERE DES INFRASTRUCTURES ECONOMIQUES 11600004201280 11.611.800 26/01/05 26/01/05 11600004201216 11.611.800 26/01/05 25/02/05 25/02/05 15/03/05 11600004201184 414.698 19/01/05 19/01/05 11600004201105 414.698 19/01/05 22/02/05 24/02/05 02/03/05 11600004200814 5.657.182 24/11/04 25/11/04 11600004200746 5.657.182 25/11/04 24/02/05 24/02/05 14/03/05 11600004200816 5.522.665 24/11/04 25/11/04 11600004200748 5.522.665 25/11/04 24/02/05 24/02/05 14/03/05 11600004200818 4.155.963 24/11/04 25/11/04 11600004200750 4.155.963 25/11/04 24/02/05 24/02/05 14/03/05 11600004200820 4.749.379 24/11/04 25/11/04 11600004200752 4.749.379 25/11/04 24/02/05 24/02/05 14/03/05

11600004201296 5.985.904 26/01/05 26/01/05 11600004201231 5.985.904 26/01/05 22/02/05 24/02/05 10/03/05 11600004201287 2.900.880 26/01/05 26/01/05 11600004201222 2.900.880 26/01/05 22/02/05 24/02/05 02/03/05 11600004201293 8.326.786 26/01/05 26/01/05 11600004201228 8.326.786 26/01/05 22/02/05 24/02/05 02/03/05 11600004201299 8.293.197 26/01/05 26/01/05 11600004201234 8.293.197 26/01/05 22/02/05 24/02/05 10/03/05 11600004201333 4.695.251 26/01/05 31/01/05 11600004201269 4.695.251 31/01/05 22/02/05 24/02/05 10/03/05 11600004201290 5.247.059 26/01/05 26/01/05 11600004201225 5.247.059 26/01/05 22/02/05 24/02/05 02/03/05 11600004200848 16.584.119 02/12/04 02/12/04 11600004200787 16.584.119 02/12/04 22/02/05 24/02/05 10/03/05 11600004200851 14.259.627 02/12/04 02/12/04 11600004200790 14.259.627 02/12/04 22/02/05 24/02/05 10/03/05 11600004200854 9.668.831 02/12/04 02/12/04 11600004200793 9.668.831 02/12/04 22/02/05 24/02/05 10/03/05 11600004201279 39.351.100 25/01/05 26/01/05 11600004201215 39.351.100 26/01/05 25/02/05 25/02/05 15/03/05 16/03/05 11600004201278 25.158.900 25/01/05 26/01/05 11600004201214 25.158.900 26/01/05 25/02/05 25/02/05 15/03/05 16/03/05 11600004200414 26.400.184 01/09/04 03/09/04 11600004200386 26.400.184 03/09/04 21/02/05 22/02/05 11/03/05 11600004200415 25.772.435 01/09/04 03/09/04 11600004200387 25.772.435 03/09/04 21/02/05 22/02/05 11/03/05 11600004200416 19.394.498 01/09/04 03/09/04 11600004200388 19.394.498 03/09/04 21/02/05 22/02/05 11/03/05 11600004201182 1.935.256 19/01/05 19/01/05 11600004201103 1.935.256 19/01/05 21/02/05 22/02/05 11/03/05 11600004201183 368.620 19/01/05 19/01/05 11600004201104 368.620 19/01/05 22/02/05 24/02/05 02/03/05 11600004200813 5.028.606 24/11/04 25/11/04 11600004200745 5.028.606 25/11/04 24/02/05 24/02/05 14/03/05 11600004200815 4.909.035 24/11/04 25/11/04 11600004200747 4.909.035 25/11/04 24/02/05 24/02/05 14/03/05 11600004200817 3.694.190 24/11/04 25/11/04 11600004200449 3.694.190 25/11/04 24/02/05 24/02/05 14/03/05 11600004200410 19.822.221 30/08/04 03/09/04 11600004200382 19.822.221 03/09/04 21/02/05 22/02/05 11/03/05 11600004200819 26.385.436 24/11/04 25/11/04 11600004200751 26.385.436 25/11/04 24/02/05 24/02/05 14/03/05 29/03/05 11600004200413 26.569.449 30/08/04 03/09/04 11600004200385 26.569.449 03/09/04 21/02/05 22/02/05 11/03/05



91

11600004200411 31.456.747 30/08/04 03/09/04 11600004200383 31.456.747 03/09/04 21/02/05 22/02/05 11/03/05 11600004200412 22.613.416 30/08/04 03/09/04 11600004200384 22.613.416 03/09/04 21/02/05 22/02/05 11/03/05 11600004201286 2.011.277 26/01/05 26/01/05 11600004201221 2.011.277 26/01/05 22/02/05 24/02/05 02/03/05 11600004201285 3.145.843 26/01/05 26/01/05 11600004201220 3.145.843 26/01/05 22/02/05 24/02/05 02/03/05 11600004201288 5.690.143 26/01/05 26/01/05 11600004201223 5.690.143 26/01/05 22/02/05 24/02/05 02/03/05 11600004201291 9.029.937 26/01/05 26/01/05 11600004201226 9.029.937 26/01/05 22/02/05 24/02/05 02/03/05 11600004201294 6.491.380 26/01/05 26/01/05 11600004201229 6.491.380 26/01/05 22/02/05 24/02/05 10/03/05 11600004201297 11.897.358 26/01/05 26/01/05 11600004201232 11.897.358 26/01/05 22/02/05 24/02/05 10/03/05 11600004201300 15.911.684 26/01/05 26/01/05 11600004201235 15.911.684 26/01/05 22/02/05 24/02/05 10/03/05 11600004201289 3.637.961 26/01/05 26/01/05 11600004201224 3.637.961 26/01/05 22/02/05 24/02/05 02/03/05 11600004201292 5.773.238 26/01/05 26/01/05 11600004201227 5.773.238 26/01/05 22/02/05 24/02/05 02/03/05 11600004201295 4.150.227 26/01/05 26/01/05 11600004201230 4.150.227 26/01/05 22/02/05 24/02/05 10/03/05 11600004201301 10.173.044 26/01/05 26/01/05 11600004201236 10.173.044 26/01/05 22/02/05 24/02/05 10/03/05 11600004201298 7.606.508 26/01/05 26/01/05 11600004201233 7.606.508 26/01/05 22/02/05 24/02/05 10/03/05 11600004200847 16.186.101 02/12/04 02/12/04 11600004200786 16.186.101 02/12/04 22/02/05 24/02/05 10/03/05 11600004200850 13.917.395 02/12/04 02/12/04 11600004200789 13.917.395 02/12/04 22/02/05 24/02/05 10/03/05 11600004200853 32.766.594 02/12/04 02/12/04 11600004200792 32.766.594 02/12/04 22/02/05 24/02/05 10/03/05 11600004200846 10.348.490 02/12/04 02/12/04 11600004200785 10.348.490 02/12/04 22/02/05 24/02/05 15/03/05 22/07/05 11600004200849 8.898.007 02/12/04 02/12/04 11600004200788 8.898.007 02/12/04 22/02/05 24/02/05 10/03/05 22/07/05 11600004200852 20.949.134 02/12/04 02/12/04 11600004200791 20.949.134 02/12/04 22/02/05 24/02/05 10/03/05




92

Annexe 6: Tableau récapitulatif du suivi de quelques dépenses N eng Mont eng

date saisie val daaf visa cf date not N mandat mont man val daaf visa cf ord daaf

pec tresor

mer tresor

MINISTERE DE LA LUTTE CONTRE LE SIDA 11602004100235 1.000.000 03/09/04 03/09/04 11602004100155 1.000.000 03/09/04 30/11/04 30/11/04 06/01/04 06/01/04 11602004100338 2.000.000 28/10/04 28/10/04 04/11/04 11/11/04 11602004100402 2.000.000 30/12/04 31/12/04 31/12/04 11/01/05 29/03/05 11602004100416 318.600 27/11/04 27/11/04 02/12/04 02/12/04 11602004100451 318.600 13/01/05 07/02/05 07/02/05 17/02/05 23/05/05 11602004100446 97.350 14/12/04 14/12/04 15/12/05 15/12/05 11602004100450 97.350 13/01/05 07/02/05 07/02/05 17/02/05 23/05/05




93

Annexe 6 : Tableau récapitulatif du suivi de quelques dépenses

N eng Mont eng Date saisie val daaf visa cf date not N mandat mont man val daaf visa cf ord daaf

pec tresor

mer tresor

MINISTERE DE L'EDUCATION NATIONALE 11600104200628 1.412.593 02/11/04 18/11/04 11600104200499 1.412.593 18/11/04 06/01/05 11/01/05 07/04/05 11600104200146 1.631.073 07/07/04 07/07/04 11600104200026 1.631.073 07/07/04 13/08/04 14/08/04 31/08/04 30/09/04 11600104200221 719.803 15/07/04 22/07/04 11600104200089 719.803 22/07/04 17/08/04 18/08/04 27/08/04 27/08/04 11600104200845 6.773.057 13/12/04 16/12/04 11600104200739 6.773.057 16/12/04 05/01/05 07/02/05 28/01/05 11600104200840 976.948 13/12/04 16/12/04 11600104200734 976.948 16/12/04 05/01/05 07/02/05 28/01/05 01/06/05 11600104200830 555.134 09/12/04 16/12/04 11600104200732 555.134 16/12/04 05/01/05 07/02/05 28/01/05 01/06/05 11600104200842 737.536 13/12/04 16/12/04 11600104200736 737.536 16/12/04 05/01/05 07/02/05 28/01/05 01/06/05 11600104200220 325.343 15/07/04 22/07/04 11600104200088 325.343 22/07/04 17/08/04 18/08/04 27/08/04 27/08/04 11600104200843 7.099.777 13/12/04 16/12/04 11600104200737 7.099.777 16/12/04 05/01/05 07/02/05 28/01/05 11600104200844 677.500 13/12/04 16/12/04 11600104200738 677.500 16/12/04 05/01/05 07/02/05 28/01/05 01/06/05 11600104200839 7.904.396 13/12/04 16/12/04 11600104200733 7.904.396 16/12/04 05/01/05 07/02/05 28/01/05 11600104200837 4.491.542 09/12/04 16/12/04 11600104200731 4.491.542 16/12/04 05/01/05 07/02/05 28/01/05 11600104200841 5.967.333 13/12/04 16/12/04 11600104200735 5.967.333 16/12/04 05/01/05 07/02/05 28/01/05 11600104200944 6.772.708 16/12/04 28/12/04 11600104200854 6.772.708 28/12/04 06/01/05 11/01/05 23/02/05 11600104201050 535.576 03/02/04 17/02/05 11600104200985 535.576 17/02/05 23/02/05 24/02/05 14/03/05 14/04/05 11600104200470 12.108.789 20/09/04 08/10/04 11600104200314 12.108.789 08/10/04 07/12/04 09/12/04 16/12/04 21/12/04 11600104201049 4.333.300 03/02/05 17/02/05 11600104200984 4.333.300 17/02/05 23/02/05 24/02/05 14/03/05 14/03/05 11600104200219 2.632.320 15/07/04 22/07/04 11600104200087 2.632.320 22/07/04 17/08/04 18/08/04 27/08/04 27/08/04 11600104200447 357.657 17/09/04 28/09/04 11600104200253 357.657 28/09/04 01/10/04 07/10/04 12/10/04 25/11/04 11600104200866 1.701.080 16/12/04 21/12/04 11600104200759 1.701.080 21/12/04 25/01/05 28/01/05 23/03/05 11600104200175 1.380.421 12/07/04 16/07/04 11600104200043 1.380.421 16/07/04 13/08/04 16/08/04 02/09/04 17/01/05 11600104200172 1.522.774 07/07/04 16/07/04 11600104200040 1.522.774 16/07/04 13/08/04 16/08/04 27/08/04 06/09/04 11600104200148 2.926.286 07/07/04 07/07/04 11600104200028 2.926.286 07/07/04 13/10/04 14/10/04 28/10/04 18/08/05 11600104200147 13.294.812 07/07/04 07/07/04 11600104200027 13.294.812 07/07/04 13/10/04 14/10/04 28/10/04 02/11/04 11600104200149 6.145.432 07/07/04 07/07/04 11600104200029 6.145.432 07/07/04 11/08/04 16/08/04 27/08/04 30/08/04



94

11600104200145 1.471.228 07/07/04 07/07/04 11600104200025 1.471.228 07/07/04 13/08/04 16/08/04 27/08/04 23/12/04 11600104200444 1.624.921 17/09/04 28/09/04 11600104200250 1.624.921 28/09/04 01/10/04 07/10/04 12/10/04 12/10/04 11600104200176 2.148.762 14/07/04 16/07/04 11600104200044 2.148.762 16/07/04 25/08/04 25/08/04 01/09/04 02/09/04 11600104200177 1.665.488 12/07/04 16/07/04 11600104200045 1.665.488 16/07/04 25/08/04 25/08/04 01/09/04 02/09/04 11600104200938 12.251.358 21/12/04 27/12/04 11600104200848 12.251.358 27/12/04 28/12/04 28/12/04 29/12/04 29/12/04 11600104200152 1.352.655 07/07/04 07/07/04 11600104200030 1.352.655 07/07/04 02/11/04 18/11/04 03/12/04 11600104200445 9.797.486 17/09/04 28/09/04 11600104200251 9.797.486 28/09/04 27/10/04 05/11/04 02/12/04 07/12/04 11600104200446 2.156.499 17/09/04 28/09/04 11600104200252 2.156.499 28/09/04 27/10/04 05/11/04 23/11/04 11600104200226 5.054.631 22/07/04 30/07/04 11600104200094 5.054.631 30/07/04 25/01/05 28/01/05 07/02/05 28/06/05 11600104200227 1.364.259 22/07/04 30/07/04 11600104200095 1.364.259 30/07/04 28/10/05 05/11/04 23/11/04 13/05/05 11600104200225 7.233.846 22/07/04 27/07/04 11600104200093 7.233.846 27/07/04 02/11/04 18/11/04 06/12/04 07/12/04 11600104200173 2.255.535 12/07/04 16/07/04 11600104200041 2.255.535 16/07/04 13/08/04 16/08/04 02/09/04 17/01/05 11600104200954 3.525.064 30/12/04 31/12/04 11600104200863 3.525.064 31/12/04 21/01/05 24/01/05 02/02/05 04/02/05 11600104200174 2.023.088 07/07/04 16/07/04 11600104200042 2.023.088 16/07/04 20/10/04 21/10/04 26/11/04 13/05/05 11600104200863 6.997.027 15/12/04 21/12/04 11600104200756 6.997.027 21/12/04 14/01/05 21/01/05 14/02/05 23/02/05 11600104200864 1.540.097 15/12/04 21/12/04 11600104200757 1.540.097 21/12/04 14/01/05 21/01/05 14/02/05 13/05/05 11600104200865 20.051.584 15/12/04 21/12/04 11600104200758 20.051.584 21/12/04 25/01/05 28/01/05 07/02/05 10/02/05 11600104200621 2.787.224 28/10/04 12/11/04 11600104200492 2.787.224 12/11/04 25/11/04 26/11/04 02/12/04 03/12/04 11600104200627 6.417.745 28/10/04 18/11/04 11600104200498 6.417.745 18/11/04 26/01/05 28/01/05 14/02/05 23/02/05




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LISTE DES TABLEAUX ET FIGURES

1. Tableau 1, Page 60 Evolution du nombre total de marchés approuvés de 1992-2003 2. Tableau 2, Page 74 Tableau récapitulatif des dates d’adoption du budget de l’Etat 2000-2005

3. Tableau 3, Page 76 Tableau récapitulatif du suivi de quelques dépenses 4. Figure 1, Page 52

Le circuit de la centralisation de l’information budgétaire au niveau comptable 5. Figure 2, Page 57 Evolution des Dépenses Engagées Non Ordonnancées (DENO) 6. Figure 3, Page 58 Part des marchés publics dans le processus d’exécution budgétaire 1994-2004

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La dépense publique en Côte d'Ivoire / J.M. Adou