POBREZAEN COSTA RICA

Victor Hugo CéspedesRonulfo Jiménezeditores

I I I J O R N A D A A N U A LDE LA ACADEMIA DE CENTROAMÉRICA

FUNDACIÓN KONRAD ADENAUER

BANCO CENTROAMERICANO DE INTEGRACIÓN ECONÓMICA BANCO MUNDIAL

CENTRO CENTROAMERICANODE POBLACIÓN

339.4697286J72p Jornada anual de la Academia de Centroamérica (3a :

2006 : San José.Pobreza en Costa Rica / [editado por Victor Hugo Cés-

pedes, Ronulfo Jiménez]. -- San José : Academia de Cen-troamérica, 2006.

204 p. ; 28 cm.

ISBN 9977-21-068-3

1. POBREZA - COSTA RICA. 2. GASTOS PÚBLI-COS - COSTA RICA. 3. DESARROLLO ECONÓMI-CO. I. Céspedes Solano, Victor Hugo. II. JiménezRodríguez, Ronulfo. III. Título. IV. Academia de Cen-troamérica.

Diagramación: Luis Fernando Quirós AbarcaDiseño de portada: Susy Campos

Los trabajos firmados que se incluyen en esta publicación son deresponsabilidad exclusiva de los autores y no reflejan necesariamente elcriterio de la Academia de Centroamérica ni el de sus patrocinadores.

Primera edición:© Academia de CentroaméricaSan José, Costa Rica, 2006

Reservados todos los derechosHecho el depósito de Ley

Impreso por Litografía e Imprenta LIL, S.A.Apartado 75-1100 TibásSan José, Costa Rica

Prohibida la reproducción total o parcial de esta obra sin el consentimiento por escrito de la Academia de Centroamérica.

CONTENIDO

ÍNDICE DE CUADROS, FIGURAS, GRÁFICOS Y RECUADROS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IXPRESENTACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XIIIAUTORES Y COMENTARISTAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XIXSIGLAS Y ACRÓNIMOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXI

SESIÓN 1

CONCEPTO Y METODOLOGÍA DE POBREZA

1. CONCEPTOS DE POBREZA Y MPETODOS PARA MEDIRLA Víctor Hugo Céspedes y Ronufo Jiménez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

1. LA POBREZA EXTREMA FUE UN MAL UNIVERSAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32. POBREZA Y CRECIMIENTO ECONÓMICO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

El crecimiento … ¿y lo demás? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63. CONCEPTOS DE POBREZA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

Las múltiples caras de la pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7Pobreza según quién y cuándo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8Tres conceptos de pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8Pobreza según el concepto de subsistencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9Pobreza según el concepto de necesidades básicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10Pobreza según el concepto de privación relativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

4. DEL CONCEPTO A LA MEDICIÓN DE POBREZA: LAS LÍNEAS DE POBREZA . . . . . . . . . . . 12Línea de pobreza según el concepto de subsistencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12Líneas de pobreza de necesidades básicas insatisfechas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13Líneas de pobreza bajo el concepto de pobreza relativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14Líneas de pobreza absolutas y relativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14Limitaciones al establecer las líneas de pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

2. CRECIMIENTO PRO-POBRE: UNA REVISIÓN DE LO QUE SABEMOS (Y DE LO QUE NO)J. Humberto López . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

RESUMEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191. CRECIMIENTO PRO-POBRE. EL DEBATE SOBRE DEFINICIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212. EL VÍNCULO POBREZA-CRECIMIENTO-DESIGUALDAD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233. EL VÍNCULO CRECIMIENTO-DESIGUALDAD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

La teoría . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25Los resultados empíricos de la literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

V

4. EL VINCULO ENTRE POLÍTICAS-CRECIMIENTO-DESIGUALDAD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29Literatura basada en comparación entre países . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29Literatura basada en estudios de casos por país . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32

5. CONCLUSIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

PANEL DE DISCUSIÓNJuan Diego Trejos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39Carlos Sojo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46Alberto Trejos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

SESIÓN 2

EVOLUCIÓN DE LA POBREZA EN COSTA RICA

3. LA POBREZA EN COSTA RICA 1987-2004 Ronulfo Jiménez, Víctor Hugo Céspedes y Gilberto Arce . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

1. ¿CÓMO HA EVOLUCIONADO LA POBREZA? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

2. ¿CÓMO HA EVOLUCIONADO LA POBREZA SEGÚN CARACTERÍSTICAS DE LAS FAMILIAS? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60

3. ¿CÓMO HA EVOLUCIONADO LA POBREZA CON OTRAS DEFINICIONES DE LÍNEA DE POBREZA? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62

4. ¿POR QUÉ LA INCIDENCIA DE LA POBREZA SE HA ESTANCADO? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65Crecimiento económico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65Relación entre mercado laboral y pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69Conclusiones sobre crecimiento y pobreza en los últimos 10 años . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70

5. LA RELACIÓN ENTRE DISTRIBUCIÓN Y POBREZA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71Factores que explican el comportamiento del ingreso primario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72

6. RESUMEN DE CONCLUSIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78

4. NECESIDADES BÁSICAS INSATISFECHAS SEGÚN LOS CENSOS DE 1984 Y 2000 Floribel Méndez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79

INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79

1. MÉTODO DE NBI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 792. RESULTADOS OBTENIDOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82

Las familias con carencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82Intensidad de las carencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82Las necesidades no satisfechas que son más comunes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83Carencias por distritos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83Mapas de necesidades básicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85

3. CONCLUSIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92PANEL DE DISCUSIÓN

Pablo Sauma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95Marvin Taylor D. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97

VI

SESIÓN 3

POLÍTICAS “UNIVERSALES” PARA COMBATIR LA POBREZA

5. PROGRAMAS “UNIVERSALES” Y PROGRAMAS “FOCALIZADOS”DE COMBATE A LA POBREZA: ¿EXCLUYENTES O COMPLEMENTARIOS? Helena Ribe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105

INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1051. DESIGUALDAD Y POBREZA EN AMÉRICA LATINA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1052. NIVEL Y COMPOSICIÓN DEL GASTO SOCIAL EN AMÉRICA LATINA . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107

¿Quiénes se benefician del gasto social? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108El rezago en el desarrollo humano es mayor entre los pobres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110Gasto Público en educación en El Salvador: logros y desafíos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111El papel del Gasto Público en Protección Social en América Latina y el Caribe . . . . . . . . . . . 112

3. EL PAPEL DE LA FOCALIZACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1144. EJEMPLOS DE PROGRAMAS INNOVATIVOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114

Transferencias monetarias condicionadas (TMCs) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114Programa Bolsa Familia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116

5. EVALUACIÓN DE IMPACTO. METODOLOGÍA Y EXPERIENCIAS RECIENTES . . . . . . . . . . . . 1176. CONCLUSIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120

6. POBREZA Y GASTO PÚBLICO SOCIAL EN COSTA RICA Juan Diego Trejos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121

INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1211. POLÍTICA SOCIAL Y EL GASTO PÚBLICO SOCIAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121

La magnitud del Gasto Público Social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122Tipos de programas y su relación con pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124Programas Universales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124Programas Restringidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125Programas Selectivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125Programas Contributivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125Montos del Gasto Social por tipo de programa en 2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125

2. ¿CUÁNTO DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL LLEGA A LOS POBRES? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127La distribución del Gasto Público Social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128El Impacto del Gasto Público Social en el ingreso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130Impacto del salario social en el ingreso familiar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133El impacto del salario social en la pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133

3. CONSIDERACIONES FINALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136PANEL DE DISCUSIÓN

Roxana Víquez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139Jorge Vargas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143Ronulfo Jiménez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147

VII

SESIÓN 4

POLÍTICAS “FOCALIZADAS” PARA COMBATIR LA POBREZA

7. POLÍTICAS FOCALIZADAS PARA COMBATIR LA POBREZA Roxana Víquez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155

INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1551. MARCO CONCEPTUAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155

El debate y la conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155La justificación y el propósito . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156Los principales problemas de focalizar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156Los “errores”de la focalización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156

2. MECANISMOS DE FOCALIZACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157Focalización de familias o individuos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157Focalización por categorías . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158Focalización por autoescogencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159Conclusiones del Banco Mundial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159

3. ANÁLISIS DEL GASTO FOCALIZADO EN COSTA RICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160La eficacia del gasto social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161Programas de becas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161Programas de vivienda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161IMAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162Régimen no contributivo de la CCSS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163

4. CONCLUSIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163La propuesta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163

PANEL DE DISCUSIÓNMiguel Loría . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167Pbro. Claudio Solano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172

8. POBREZA, CRECIMIENTO ECONÓMICO Y POLÍTICAS SOCIALES Ronulfo Jiménez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175

1. EL CONCEPTO DE POBREZA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1752. POBREZA Y CRECIMIENTO ECONÓMICO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1753. POBREZA Y EDUCACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1774. POBREZA Y POLÍTICA SOCIAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177

VIII

ÍNDICE DE CUADROS, FIGURAS, GRÁFICOS Y RECUADROS

Humberto López, Presentación Sesión I

Figura 2.1 Políticas, crecimiento, cambio en la distribución y reducción de la pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

Cuadro 2.1 Cambios en la pobreza debidos a crecimiento del ingreso y desigualdad (gini) . . . . . . . . . . . . . . . 25

Cuadro 2.2 El vínculo crecimiento-desigualdad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

Cuadro 2.3 Políticas e Igualdad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32

Figura 2.2 Políticas, crecimiento, cambio en la distribución y reducción de la pobreza.Lo que sabemos y lo que no sabemos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

Juan Diego Trejos, Panel de discusión Sesión II

Gráfico 1 La relación entre crecimiento y pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

Cuadro 1 Evolución de la producción, el em pleo, la productividad y las remuneraciones por grupos de sectores productivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

Gráfico 2 Salario mensual mínimo de protección . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

Gráfico 3 Costa Rica: evolución de la pobreza y la desigualdad, 1987-2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

Cuadro 2 Crecimiento económico requerido para cumplir la meta de reducir la pobreza de 20 por ciento a 16 por ciento entre 2002 y 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44

Ronulfo Jiménez, Víctor Hugo Céspedes y Gilberto Arce, Presentación Sesión II

Gráfico 3.1 Visión de largo plazo: evolución de la pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

Gráfico 3.2 Porcentaje de familias pobres, 1987-2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60

Gráfico 3.3 Porcentaje de hogares pobres, por zona . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60

Gráfico 3.4 Porcentaje de familias pobres, según sexo del jefe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61

Gráfico 3.5 Evolución de la pobreza según el tamaño del hogar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61

Gráfico 3.6 Porcentaje de hogares pobres, según educación del jefe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62

Gráfico 3.7 Porcentaje de familias pobres, según línea de pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62

Gráfico 3.8 Porcentaje de familias pobres, según línea oficial de pobreza y una línea relativa . . . . . . . . . . . . . 63

Gráfico 3.9 Evolución de la pobreza, según línea oficial y múltiplos de esta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

Gráfico 3.10 Evolución de la pobreza según líneas expresadas en dólares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64

Gráfico 3.11 Evolución de la pobreza, según metodología oficial e imputando ingreso para familias con ingreso ignorado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65

Gráfico 3.12 Tasa de crecimiento anual de la economía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65

Gráfico 3.13 Terminos de intercambio internacionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66

Gráfico 3.14 PIB per cápita-pobreza, 1987-1994 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66

Gráfico 3.15 PIB per cápita-pobreza, 1994-2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66

Gráfico 3.16 Ingreso per cápita de los hogares y pobreza, 1987-1994 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

Gráfico 3.17 Ingreso per cápita de los hogares y pobreza, 1994-2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

Gráfico 3.18 Salario privado según encuesta de hogares y pobreza, 1987-1994 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68

Gráfico 3.19 Salario privado según encuesta de hogares y pobreza, 1994-2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68

Gráfico 3.20 Salario privado (según CCSS) y pobreza, 1987-1994 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68

IX

Gráfico 3.21 Salario privado (según CCSS) y pobreza, 1994-2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68

Gráfico 3.22 Mercado laboral: tasas anuales de crecimiento de algunas variables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

Gráfico 3.23 Tasa neta de participación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

Gráfico 3.24 Tasas de desempleo abierto y de subutilización de la pea, 1987-2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70

Gráfico 3.25 Coeficiente de gini de la distribución del ingreso de los hogares del país, 1987-2004 . . . . . . . . . . 71

Gráfico 3.26 Coeficiente de gini de las distribuciones de ingreso de los hogares de la zona urbana, 1987-2004 71

Gráfico 3.27 Coeficientes de gini de las distribuciones de ingreso de los hogares de la zona rural, 1987-2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72

Gráfico 3.28 Coeficientes de gini de las distribuciones de ingreso de las personas, 1987-2004 . . . . . . . . . . . . . 72

Gráfico 3.29 Crecimiento anual del ingreso primario per cápita de los hogares en los períodos 1987-1994 y 1994-2004. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

Gráfico 3.30 Crecimiento anual del ingreso primario por hora, en los períodos 1987-1994 y 1994-2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

Gráfico 3.31 Tasa de participación por quintiles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

Gráfico 3.32 Tasa de participación por quintiles de ingreso de los hogares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74

Gráfico 3.33 Tasa de ocupación de la pea por quintiles de ingreso de los hogares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74

Gráfico 3.34 Horas trabajadas por ocupado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74

Gráfico 3.35 Porcentaje de ocupados con subempleo visible por quintiles de ingreso de los hogares . . . . . . . . 75

Gráfico 3.36 Crecimiento anual promedio de los salarios, según nivel educativo,períodos 1987-1994 y 1994-2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75

Gráfico 3.37 Salarios por nivel de educación como porcentaje del salario de los asalariados con educación universitaria, 1987, 1994 y 2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76

Gráfico 3.38 Distribución porcentual de los trabajadores ocupados asalariados, según nivel educativo . . . . . . . 76

Gráfico 3.39 Años de escolaridad de los ocupados por quintiles de ingreso de los hogares, 1987, 1994 y 2004 . 77

Gráfico 3.40 Rentabilidad de la educación de los asalariados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77

Floribel Méndez, Presentación Sesión II

Cuadro 4.1 Necesidades, criterios utilizados y carencias críticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81

Cuadro 4.2 DIstribución de las familias por tipo de carencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82

Gráfico 4.1 Distribución porcentual de las familias con carencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83

Gráfico 4.2 Estructura de las dimensiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83

Cuadro 4.3 Distritos con mayor porcentaje de carencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84

Cuadro 4.4 Distritos con menor porcentaje de carencias 1984 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84

Cuadro 4.5 Posición relativa de los distritos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85

Recuadro 4.1 Costa Rica: Carencia de albergue 1984 y 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86

Recuadro 4.2 Costa Rica: Carencia de salud 1984 y 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87

Recuadro 4.3 Costa Rica: Carencia de conocimiento 1984 y 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88

Cuadro 4.6 Indicadores por incidencia de carencia, 1984 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89

Recuadro 4.4 Costa Rica: Carencia de bienes y servicios 1984 y 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89

Recuadro 4.5 Costa Rica: Mapa de necesidades básicas 1984 y 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90

Cuadro 4.7 Indicadores por incidencia de carencia, 1984 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91

Cuadro 4.8 Indicadores por incidencia de carencias, 2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91

X

Marvin Taylor, Panel de discusión Sesión II

Gráfico 1 Crecimiento anual del PIB real y del PIB real per cápita, en Costa Rica, 1985-2005 . . . . . . . . . . . . 99

Gráfico 2 Crecimiento anual del Salario Mínimo Real, 1995-2005 en Costa Rica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100

Helena Ribe, Presentación Sesión III

Gráfico 5.1 Coeficiente de Gini con base en distribución del ingreso per cápita . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106

Gráfico 5.2 Porcentaje de población pobre en América Latina y el Caribe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106

Gráfico 5.3 Gasto público Social en América Latina como porcentaje del PIB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107

Gráfico 5.4 Gasto público en Educación, Salud y Asistencia Social en América Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108

Gráfico 5.5 México: índices de concentración del gasto público social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109

Gráfico 5.6 Brasil: porcentaje de Inscripción escolar por condición económica y residencia, por edades . . . . 110

Gráfico 5.7 Brasil: porcentaje de Inscripción de jóvenes de 15 a 19 años en educación secundaria por quintiles de ingreso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110

Gráfico 5.8 Brasil: incidencia de la Pobreza y tasa de mortalidad infantil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110

Gráfico 5.9 México: porcentaje de niños menores de 5 años con diarrea y enfermedades respiratorias, de acuerdo al status económico, . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111

Gráfico 5.10 El Salvador: gasto público en educación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111

Gráfico 5.11 El Salvador: distribución del gasto publico en Educación Básica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111

Gráfico 5.12 El Salvador: inscripción neta en Educación Básica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112

Gráfico 5.13 El Salvador: tasa de cumplimiento en Educación Básica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112

Gráfico 5.14 Gasto público en protección social en América Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112

Gráfico 5.15 Incidencia absoluta del gasto en protección social en Argentina, Brasil y Colombia . . . . . . . . . . . . 113

Gráfico 5.16 México: incidencia absoluta de las TMCs en comparación a otras transferencias . . . . . . . . . . . . . 113

Gráfico 5.17 Impacto en la educación de los programas en cuatro países . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118

Gráfico 5.18 México: reducción en la desnutrición crónica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119

Gráfico 5.19 Reducción en el trabajo infantil en cuatro países . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119

Juan Diego Trejos, Presentación Sesión III

Figura 6.1 ¿Cómo evaluar calidad del gasto social? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122

Gráfico 6.1 América Latina: gasto público social como porcentaje del PIB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123

Gráfico 6.2 Costa Rica: evolución del gasto público social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123

Cuadro 6.1 Tipos de programas y su relación con pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124

Gráfico 6.3 Costa Rica: distribución porcentual del gasto público social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126

Gráfico 6.4 Costa Rica: estructura porcentual del gasto público social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126

Gráfico 6.5 Costa Rica: composición del gasto social por programa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127

Gráfico 6.6 Costa Rica: composición del gasto social por programa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .127

Gráfico 6.7 Costa Rica: distribución del ingreso y del gasto social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .128

Gráfico 6.8 Costa Rica: distribución del ingreso y del gasto social en 2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .129

Gráfico 6.9 Costa Rica: distribución del gasto social en políticas universales y contributivas . . . . . . . . . . .129

Gráfico 6.10 Gasto público social por quintil de ingreso y tipo de política, 2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .130

Gráfico 6.11 Gasto social per cápita por quintil de ingreso y tipo de política, 2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .130

XI

Gráfico 6.12 Gasto social per cápita total por quintil de ingreso, 1990 y 2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131

Cuadro 6.2 Variación media anual real del gasto social por habitante en el período 1990-2003 . . . . . . . . . . . . 131

Cuadro 6.3 Cambios en el ingreso familiar que resultan de agregar al ingreso autónomo el gasto social . . . . 132

Cuadro 6.4 Estimaciones de la pobreza antes después del subsidio de la política social . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134

Gráfico 6.13 Tasa de asistencia escolar, 2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134

Gráfico 6.14 Porcentaje que completa el nivel educativo, 2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135

Gráfico 6.15 Logro educativo por estrato de ingreso familiar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135

Ronulfo Jiménez, Panel de discusión Sesión III

Gráfico 1 Carga tributaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148

Gráfico 2 Cobertura de la secundaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149

Cuadro 1 Cobertura de educación secundaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149

Gráfico 3 Costa Rica: establecimientos educativos en secundaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149

Gráfico 4 Costa Rica: docentes en educación secundaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150

Gráfico 5 Años de escolaridad de la PEA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150

Roxana Víquez, Presentación Sesión IV

Gráfico 7.1 Gasto efectivo del fondo de desarrollo social y Asignaciones Familiares, 1991-2004 . . . . . . . . . . . . 160

Gráfico 7.2 Gasto efectivo total y focalizado fodesaf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160

Gráfico 7.3 porcentaje del Gasto total no focalizado de FODESAF destinado a programas específicos . . . . . . 161

Cuadro 7.1 Gasto de FODESAF focalizados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161

Cuadro 7.2 Metas de cobertura IMAS, 2005 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162

XII

PRESENTACIÓN

La Academia de Centroamérica realiza desde hace tres años una jornada de investigacióny reflexión económica que denomina Jornada Anual de la Academia. El tema analizadoen la I Jornada Anual fue la evolución demográfica y sus impactos sectoriales, con parti-cular énfasis en los sistemas de salud y pensiones En la II Jornada Anual, la Academia re-conoció los importantes aportes de Theodore Schultz, dedicando esta actividad al temaAgricultura y Desarrollo Económico. Este año, en ocasión de la III Jornada, el tema abor-dado fue el de Pobreza.

La selección del tema de este año obedeció a una sentida realidad de que en Costa Ricase ha producido un importante deterioro en la distribución del ingreso y la pobreza con-tinúa estancada en niveles del 20 por ciento, con grandes dificultades para combatirla.Ambas condiciones son señaladas como el resultado del proceso de apertura económicaque ha experimentado el país, pero en realidad, el tema de la desigualdad y la pobreza tie-ne múltiples aristas que deben ser analizadas desde un punto de vista técnico, bien fun-damentado. De ahí la razón que justificó llevar a cabo una serie de investigaciones –y es-ta publicación.

Tuvimos que hacer un primer sacrificio que consiste en separar pobreza de distribucióndel ingreso, que son dos temas estrechamente vinculados; en otras palabras, no nos al-canzaba el tiempo para tratar ambos temas de manera simultánea y aun así, hubo nece-sidad de ampliar el tema de la pobreza a cuatro sesiones, dos esta semana y dos la sema-na entrante. Ustedes tienen un programa para cada una de las sesiones, está el progra-ma, están los participantes.

Las investigaciones de la III Jornada fueron elaboradas especialmente para el propósito dela actividad y sirvieron de base al Seminario que se desarrolló, en cuatro sesiones, duran-te la segunda y tercer semana del mes de octubre del 2005. La primera sesión se orientó

XIII

hacia aspectos conceptuales, metodología para medición de la pobreza y la experienciainternacional en la relación pobreza-crecimiento; la segunda sesión versó sobre el temade crecimiento y pobreza, aludiendo al caso particular de la pobreza en Costa Rica; unatercera sesión se refirió a la relación entre gasto social y pobreza, enfatizando en los pro-gramas universales de combate a la pobreza y, por último, la cuarta sesión enfatizó en losprogramas focalizados de combate a la pobreza, las experiencias internacionales y formaspara evaluar dichos programas.

Un esfuerzo de esta naturaleza la Academia de Centroamérica no lo podría llevar a cabosi no es con la participación y la cooperación de organismos amigos. En esta oportuni-dad contamos con el apoyo de la Fundación Konrad Adenauer, el Banco Centroamerica-no de Integración Económica (BCIE), el Banco Mundial y el Centro Centroamericano dePoblación de la Universidad de Costa Rica (CCP). A estas instituciones, y a sus funciona-rios que apoyaron nuestro esfuerzo con sus investigaciones, queremos expresar nuestroagradecimiento. Deseo agradecer también a Víctor Hugo Céspedes y a Ronufo Jiménezquienes asumieron la responsabilidad principal de diseñar esta actividad; también a Ro-xana Víquez y a Juan Diego Trejos por sus valiosos aportes y dedicación para concretar exi-tosamente este proyecto y a todas las personas, expositores y comentaristas por su valio-sa participación en esta III Jornada.

EDUARDO LIZANO

Presidente de la Academia de Centroamérica

XIV

Para el BCIE siempre es un gran honor cofinanciar este tipo de eventos, sobre todo por laseriedad científica de la Academia de Centroamérica. El tema de la pobreza es algo quenos interesa muchísimo institucionalmente. El Banco tiene tres ejes principales de su es-trategia: uno es la globalización de Centroamérica, el segundo es la integración y el ter-cero es la lucha contra la pobreza.

Pero en cuanto a la pobreza, ¿cómo llegar financieramente a ayudar a la pobreza? es unatarea muy difícil, principalmente cuando el Banco no regala mucha plata e invierte pocoen otras cosas que no son préstamos. Entre todo esto nosotros hemos tratado de estu-diar la pobreza y vemos con preocupación su distribución espacial, sobre todo el gran au-mento de la pobreza rural en relación con la urbana en casi todos los países y, en CostaRica, esa connotación se mantiene.

Con respecto a la pobreza de género, ¿cómo llegar a las mujeres jefes de hogar?, ¿con PY-MES, con dinero?, ¿cómo ayudar en la pobreza por grupo etario, en especial a los viejitosy niños? Nos enfilamos, entonces, a financiar básicamente tres puentes, el puente de lospobres hacia la salud; el puente de los pobres hacia la educación y el puente de los po-bres hacia el trabajo, en donde básicamente centramos nuestra posibilidad de financia-miento.

JUAN RAFAEL LIZANO

Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE)

XV

La Fundación observa con profunda satisfacción la realización de esta actividad, por susentido de oportunidad, actualidad e importancia estratégica para el devenir presente yfuturo de Costa Rica, en particular, y de la región centroamericana en general.

La realidad contemporánea de esta zona evidencia que el tema que hoy nos ocupa juegaun papel de primer orden en la lista de los problemas medulares con los que sus socieda-des y, especialmente, sus clases dirigentes, deben hacer frente, para potenciar el salto cua-litativo hacia un estadio de desarrollo superior, sostenible y verdaderamente justo.

Resulta paradójico que, en una época caracterizada por el despegue económico de estospaíses, en los que la diversificación productiva y la ampliación de mercados ha sido laconstante, la pobreza, marginalidad y brecha social, lejos de disminuir, tiende a agudizar-se o, al menos, a estancarse en cifras que ponen en riesgo la estabilidad social y políticade sus estructuras sociales.

Mucho se ha discutido desde la academia sobre el origen, desarrollo y evolución del fenó-meno de la pobreza. El análisis del tema, a menudo, se encuentra influenciado o determi-nado por las perspectivas ideológicas y las experiencias concretas de los que los llevan acabo; no obstante la diversidad de visiones con las que se aborda el tema, existe un comúndenominador que indica que es un problema de gran magnitud, el cual debe ser atendidocon prontitud si se desea consolidar un modelo de sociedad equilibrado, equitativo e in-clusivo, que a su vez sirva de referente para la solidez del sistema democrático vigente.

La institucionalidad democrática de la región, principalmente de aquellos países en losque aún están en proceso de consolidación, depende necesariamente de la forma en quese acometa esta problemática. Ningún régimen político de corte democrático podrá sor-tear los retos y desafíos que encara la dinámica política y socioeconómica actual, si no hapodido enfrentar con éxito la desigualdad y las asimetrías existentes dentro de sus fron-teras. Éstas, como caldo de cultivo, serán una amenaza constante para el desenvolvimien-to cotidiano de las instituciones políticas amparadas al sistema, lo que afectará, tarde otemprano, a la dinámica económica y productiva de los sectores pujantes que se muevenbajo su amparo y límites.

XVI

En consecuencia, atender el fenómeno de los que no tienen acceso, o lo tienen en unaporción ínfima, a los beneficios de la riqueza producida socialmente, es urgente, tanto porrazones de humanidad, solidaridad y cohesión social, como por razones de carácter estra-tégico en términos de garantizar la estabilidad política y la solidez económica, requeridaspor los actores productivos para reproducir sus procesos económicos con solvencia, capa-cidad de crecimiento sostenido y perspectivas de desarrollo.

La atención de este tema no obstante, debe hacerse con cuidado y objetividad. En la me-dida de lo posible, su estudio debe sustraerse del debate esencialmente ideológico y si-tuarse en el campo científico, esto es, donde con indicadores reales y parámetros verifica-bles, puedan identificarse las causas generadoras del fenómeno, así como las posibles víasde solución para combatir dichos orígenes.

Asimismo, el estudio debe conducir a la acción concreta. El tema ha sido objeto de nu-merosas discusiones diagnósticos e investigaciones de corte teórico o, como decía, ideo-lógico. Es tiempo de pasar de la reflexión a la acción. A su vez, los decisores públicos yprivados deben disponer del instrumental requerido para enfrentar el problema en formaprofunda, integral y, especialmente, efectiva.

La pobreza, como he señalado, afecta a los que la padecen directamente, como a los queconviven con ella. Es por eso que la forma en que finalmente se combata, requiere ser elresultado de un proceso de concertación social y política que, trascendiendo posturasideológicas, banderías partidistas o intereses sectoriales, articule los esfuerzos y mejorescapacidades de todos los actores, económicos, políticos, intelectuales y sociales, que con-figuran en el entramado social de estos países.

El apoyo de organismos cooperantes encontrará mejor espacio para actuar, en aquellosescenarios en los que la unidad de concepción y acción en torno al tema sea una realidadpromisoria. La pobreza nos afecta a todos y como, problema de todos, debe ser atendidapor todos.

Con la fuerza espiritual e intelectual, puesta en esta sintonía, la Fundación espera que ladiscusión y resultados concretos generados en esta III Jornada Anual de la Academia deCentroamérica, dedicada al tema de la Pobreza en Centroamérica –y apoyada conjunta-mente por el Banco Centroamericano de Integración Económica y la Fundación KonradAdenauer– promueva acciones en esta dirección: la vía que nos permita enfrentar en for-ma realista y oportuna un tema de gran envergadura para el desarrollo presente y futurode estos países.

REINHARD WILLIG

Representante para Costa Rica de la Fundación Konrad Adenauer

XVII

AUTORES Y COMENTARISTAS

GILBERTO ARCE Investigador y Profesor de la Universidad de Costa Rica

VÍCTOR HUGO CÉSPEDES Asociado de la Academia de Centroamérica

RONULFO JIMÉNEZ Asociado de la Academia de Centroamérica

MIGUEL LORÍA Asociado de la Academia de Centroamérica

FLORIBEL MÉNDEZ Coordinadora del Área de Estadísticas Continuas del Instituto Nacional de Estadística y Censos

HELENA RIBE Gerente Sector Protección Social, Departamento de DesarrolloHumano para la Región de América Latina y el Caribe, Banco Mundial

PABLO SAUMA Investigador de la Universidad de Costa Rica

CARLOS SOBRADO Investigador del Banco Mundial

CARLOS SOJO Director Ejecutivo de FLACSO

PBRO. CLAUDIO SOLANO Director Escuela Social Juan XXIII

MARVIN TAYLOR Economista Jefe del Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE)

ALBERTO TREJOS Profesor del INCAE

JUAN DIEGO TREJOS Investigador y Profesor de la Universidad de Costa Rica

JORGE VARGAS CULLELL Coordinador adjunto del Estado de la Nación

ROXANA VÍQUEZ Consultora Internacional

XIX

SIGLAS Y ACRÓNIMOS

ARG Argentina

BANHVI Banco Hipotecario de la Vivienda

BCIE Banco Centroamericano de Integración Económica

BID Banco Interamericano de Desarrollo

BM Banco Mundial

BRA Brasil

CA Centesimus Annus

CCSS Caja Costarricense de Seguro Social

CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe

CHL Chile

COL Colombia

CR Costa Rica

EDUCO Educación con Participación de la Comunidad

EH Encuesta de Hogares

EHPM Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples

FMI Fondo Monetario Internacional

FODESAF Fondo de Desarrollo y Asignaciones Familiares

FONABE Fondo Nacional de Becas

GMM Método de mínimos cuadrados generalizados

GSF Government Finance Statistics

GTZ Gobierno Federal de Alemania para la Cooperación al Desarrollo

GUA Guatemala

HD Honduras

ICE Instituto Costarricense de Electricidad

IDH Índice de Desarrollo Humano

IHPC Ingreso de los hogares per cápita

IMAS Instituto Mixto de Ayuda Social

INB Ingreso Nacional Bruto

INDB Ingreso Nacional Disponible Bruto

INEC Instituto Nacional de Estadística y Censos

INS Instituto Nacional de Seguros

IPC Índice de Precios al Consumidor

LP Largo plazo

LP Línea de pobreza

XXI

MDG Metas de Desarrollo del Milenio (siglas en inglés)

MEP Ministerio de Educación Pública

MEX México

MIDEPLAN Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica

NAFTA Tratado de Libre Comercio de Norteamérica (siglas en inglés)

NBI Necesidades Básicas Insatisfechas

NIC Nicaragua

OECD Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (siglas en inglés)

OLS diferencias mínimas de cuadrados (siglas en inglés)

ONU Organización de Naciones Unidas

PAR Paraguay

PEA Población económicamente activa

PER Perú

PIB Producto Interno Bruto

PNAD Investigación Nacional por Muestra de Domicilios (siglas en portugués)

PPA Paridad del poder adquisitivo

PRAF Programa de Asignación Familiar

PROCAMPO Programa de apoyos Directos al Campo

PRSP Estrategia de Reducción de la Pobreza (siglas en inglés)

RD República Dominicana

RPS Red de Protección Social

SCC Selección basada en calificaciones de consultores

SCN Sistema de Cuentas Nacionales

SIPO Sistema de Identificación de la Población Objetivo

SISBE Sistema Integral de Becas

SISBEN Sistema de Selección de Beneficiarios para Programas Sociales

SLV El Salvador

SRS Sollicitudo Rei Socialis

STAP Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria

T.C. Tasa de cambio

TMCs transferencias monetarias condicionadas

TLC Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos de América

URY Uruguay

VEN Venezuela

3SLS Estimador de mínimos cuadrados en tres etapas

XXII

PRIMERA SESIÓN

CONCEPTO Y METODOLOGÍA DE POBREZA

Conceptos de pobreza y métodos para medirlaVíctor Hugo Céspedes

y Ronulfo Jiménez

Crecimiento pro-pobre:una revisión de lo que sabemos

(y de lo que no)J. Humberto López

3

CONCEPTOS DE POBREZA Y MÉTODOS PARA MEDIRLA

VÍCTOR HUGO CÉSPEDES Y RONULFO JIMÉNEZ

1

INTRODUCCIÓN

Cuando una familia no logra satisfacer necesida-des importantes, se dice que la familia es pobre,porque sus condiciones de vida son consideradasno satisfactorias. Pero, ¿cuáles son las necesidadesimportantes?, ¿cómo se determina si tales necesi-dades fueron o no satisfechas? Además, si elmundo es cambiante, en su disponibilidad de bie-nes, las pautas de consumo, los valores, las cos-tumbres, etc., ¿esos criterios han de ser fijos ocambiantes?, ¿han de ser iguales para las distintassociedades o diferentes de acuerdo con las varian-tes que se hayan dado en tiempo y espacio?, ¿có-mo y quiénes han de contestar estas preguntas?En este estudio –gracias a los aportes de destaca-dos estudiosos del tema– se dan algunas respues-tas a estas preguntas que entrañan relacionescomplejas y difíciles.

Antes de plantear las respuestas a estas pregun-tas, en la sección inmediata de este capítulo se re-cuerda, en forma breve, cómo la pobreza severa oextrema dejó de ser casi universal solamente enlos últimos dos o tres siglos, cuando se empezarona dar las condiciones sociales, políticas y económi-cas que permitieron a las sociedades los primerosgrandes avances en la reducción de este mal so-cial. En la segunda sección se comenta lo comple-

ja relación entre crecimiento y pobreza y en la si-guiente cómo pobreza es un fenómeno de múlti-ples caras e interrelaciones, que lo hacen muycomplejo para los propósitos de su análisis y ladefinición de políticas para abatirlo. Además, seexplica que cómo resultado de estas complejida-des existen variadas interpretaciones de pobrezaque trascienden al campo de la teoría, de la defi-nición del concepto de pobreza y de los análisisempíricos.

1. LA POBREZA EXTREMA FUE UN MAL UNIVERSAL

La pobreza ha acompañado al ser humano en to-da su historia. Las condiciones de vida de la hu-manidad se caracterizaron, por siglos y siglos, porreflejar la pobreza como una situación común en-tre las familias, pues su ausencia era la excepción.Cuando dos grandes revoluciones, la agrícola y laindustrial, alcanzan mayor desarrollo, se vislum-bra para la humanidad la posibilidad de reducir lapobreza. La primera, la agrícola, evolucionó ytranscurrió lentamente y por ello su efecto no fuehistóricamente tan notorio como si lo fue el im-pacto de la segunda, la revolución industrial, queincluso aceleró los efectos de la primera.

Asimismo, esta pobreza se dio, frecuentemente,en un mundo de esclavitud y de exclusión absolu-ta de grandes grupos, donde la separación de laspersonas al reconocer derechos y obligaciones estajante (para unos si, para otros no); donde predo-minan las situaciones del poder absoluto sobreaquellas en las que se da alguna participación delos distintos miembros de la sociedad; donde laignorancia y el analfabetismo es la regla y dondela pobreza alcanza su destaque con las hambrunaspuesto que la falta de alimentos y abrigo es la si-tuación de todos los días; donde la desnutrición, laenfermedad y la muerte impiden que una altaproporción de niños lleguen a jóvenes y más aúna adultos; donde, en fin, la pobreza alcanza caren-cias cuyos niveles reales deficitarios, en lo mate-rial, espiritual, intelectual y artístico y, desde lue-go, en la participación en la vida social y política,eran tan profundos que están fuera del alcanceimaginativo del hombre actual.

Conforme los frutos de las revoluciones mencio-nadas se incorporan al desarrollo de las socieda-des y se extienden geográficamente y se van dan-do importantes cambios en las condicionessocioeconómicas de la población, se presentanperspectivas muy diferentes para la pobreza.Efectivamente, gracias a esta evolución en las con-diciones económicas, sociales y políticas, por pri-mera vez la pobreza deja de verse como un fenó-meno fatalista y común. Es, después de milenios,en los últimos dos o tres siglos que sociedadesahora más ricas, integradas y complejas, con unpotencial en recursos intelectuales, institucionalesy materiales que coadyuvan a fortalecer la volun-tad política, cuando se propone la pobreza comoun problema de la mayor importancia. Se plan-tean preguntas sobre el concepto de pobreza, susposibles causas, las formas de enfrentarlas y seabre cierta disposición política dirigida a destinarrecursos, esfuerzos y políticas a la lucha contra lapobreza. De manera que esta disposición de vo-luntad social y política se ve fortalecida por un es-

tado y una sociedad en condiciones más propiciaspara llevar a cabo un esfuerzo de lucha contra lapobreza con más recursos y mayor eficacia e in-tensidad.1

No es por casualidad, entonces, que los estudios ylas políticas como las mencionadas –estatales einstitucionales y no meramente de solidaridad co-munal– se den primero en los países que anticipa-damente recibieron los resultados del crecimientoy la riqueza derivada de las revoluciones citadas.En otras palabras, es en los países europeos, y no-toriamente en los más beneficiados inicialmentede la revolución industrial, donde más se destacaninicialmente dichos esfuerzos.

Tampoco es por casualidad que estudiosos, diri-gentes y gobernantes relacionaran, desde los pri-meros años de la segunda postguerra mundial, laspolíticas para combatir la pobreza con el creci-miento. Efectivamente, en los decenios de 1950 y1960 muchos consideraron que el crecimiento erael principal medio para reducir la pobreza y mejo-rar la calidad de vida (Banco Mundial, 1990, p. 3).Consideraban que la realización de inversiones degran envergadura en capital físico e infraestructu-ra era el medio más eficaz para impulsar el desa-rrollo. Pero conforme la complejidad del fenóme-no de la pobreza se conoció mejor, el enfoque haido cambiando sustancialmente, en los últimoscincuenta años. En el decenio de 1970 tomó augela idea de que no era suficiente crear capital físico,y que las mejoras en la salud y la educación (incre-mento del capital humano) revestían por lo me-nos igual importancia que esas inversiones físicas.

4 POBREZA EN COSTA RICA

1. Si bien la distribución pública de alimentos tiene unahistoria de varios miles de años, como ocurrió en elEgipto de los faraones y en la Roma y Grecia antiguas;aunque en estas últimas se limitaba a los períodos decrisis, (Banco Mundial, 1990, p. 103), las políticas repre-sentativas de esfuerzos institucionales ejecutadas conpermanencia y mayor cobertura horizontal y vertical yrealizadas en mayor cantidad de países son relativa-mente recientes.

En la década de los ochenta se produce un nuevocambio de enfoque y énfasis: se hizo hincapié enmejorar la gestión económica y en el desenvolvi-miento del mercado. Mientras que en los añosnoventa pasaron a primer plano la importancia deun buen gobierno, del desarrollo institucional y delos problemas de la vulnerabilidad en términostanto locales como nacionales. En los años másrecientes, se colocan en la agenda de los puntossupuestamente claves que se han de considerarcuestiones como (Banco Mundial, 2001, pp. 7-89):

• OPORTUNIDAD. Se reconoce la importancia delcrecimiento económico global como factorque contribuye a crear más y nuevas oportuni-dades, pero a la vez, también se reconoce quetales oportunidades no van a estar al alcancede todos, especialmente por carencias de ni-veles de capital humano acordes con los re-querimientos que demanda las condicionesprevalecientes en el mundo productivo dehoy. Por consiguiente, que poner las oportu-nidades al alcance de aquellos cuyo capitalhumano es insuficiente debe ser una tareasignificativa de la política que vela por atenuarla pobreza.

• POTENCIAMIENTO. Se reconoce que el acceso alas oportunidades mencionadas –especial-mente aquellas del mercado y de serviciosbrindados por el sector público– dependen engran medida de instituciones estatales y socia-les, las cuales deberían llegar hasta los grupospobres. Pero también se reconoce la existen-cia de una compleja interacción de los proce-sos políticos, sociales e institucionales que enla práctica –con frecuencia– le restan eficacia alos resultados de los programas diseñados pa-ra mejorar las oportunidades de tales grupos.Por tanto, se destaca la necesidad de medidasque atenúen estos efectos negativos, exigien-do que estos programas sean explícitos en in-corporar la participación proactiva y vigilantede los pobres y que haya rendición de cuentas

en forma más clara y útil en términos de los fi-nes perseguidos.

• SEGURIDAD. Al respecto se considera algo másque la pobreza presente que afecta a los po-bres en cierto momento: se considera que porsu misma condición los pobres son más vul-nerables a las situaciones de inseguridad quelos personas de los grupos no pobres; que lospobres están más expuestos a las consecuen-cias de las crisis económicas, los desastres na-turales, las enfermedades, la discapacidad y laviolencia que las personas de los grupos nopobres. De aquí la necesidad de que los pro-gramas de lucha contra la pobreza proveanmedidas tendientes a reducir tales riesgos y aldiseño de una gestión eficaz y oportuna diri-gida a atenuar los efectos de dichos riesgos enel caso de que ocurran.

2. POBREZA Y CRECIMIENTO ECONÓMICO

De regreso al tema de la pobreza y el crecimiento,cabe señalar otras relaciones de este con aquella.Porque se ha escrito y debatido mucho sobre estaesperada relación, y aunque este no es el temacentral de este estudio, vale unos comentarios alrespecto.2

El crecimiento económico podría esperarse quereduzca la pobreza dependiendo al menos de doscaracterísticas del comportamiento del crecimien-to: la magnitud del crecimiento y la forma en queel crecimiento se distribuye, o sea, de la forma enque se da la distribución del ingreso (Fields, 2001,pp. 100-102).

5Conceptos de pobreza y métodos para medirla

2. Los autores esperan realizar un estudio sobre este tópi-co próximamente, aprovechando la valiosa informaciónempírica que sobre la distribución del ingreso en CostaRica en 2004 presentará el Instituto Nacional de Esta-dística y Censos (INEC) a inicios de 2006.

Un estudio de Squire (1993) citado por Fields,mostró que por cada uno por ciento de crecimien-to de la economía, el porcentaje de pobres cae, enpromedio, 0,24 puntos porcentuales. Similarmen-te, Ravallion y Chen (1997) encontraron que con-forme sea mayor la tasa de cambio en el consumopromedio o en el ingreso promedio de un país,mayor es la reducción en el porcentaje de pobresde ese país. Asimismo, cita Fields, Romer y Gu-gerty (1997) encontraron en las experiencias decrecimiento de 26 países en desarrollo, que el in-greso del 20 por ciento más pobre creció a un rit-mo igual a 0,92 por ciento de la tasa de crecimien-to del Producto Interno Bruto (PIB); mientras queel ingreso del 40 por ciento más pobre creció a unatasa esencialmente idéntica a la del PIB. Esto es,en todos estos estudios un mayor crecimiento haresultado en una mayor reducción de la pobreza.3

Por otra parte, la información empírica parececonfirmar que cuando el crecimiento económicose acompaña de una reducción en la desigualdad,la pobreza se reduce en mayor grado que cuandola desigualdad no merma. En efecto, Ravallion ySquire (1998) encontraron que la reducción en elporcentaje de pobres responde con más elastici-dad a los cambios en el índice del coeficiente deGini que a los cambios en el ingreso medio, resul-tados obtenidos mediante análisis de regresiónmúltiple. Asimismo, cita Fields, Bruno, Ravallion ySquire encontraron que la información empíricamuestra que los cambios en la reducción de la po-breza están correlacionados tanto con el creci-miento y los cambios en la desigualdad. Así, si ladesigualdad en la distribución se mantiene igual,a mayor crecimiento del ingreso mayor la reduc-ción en la pobreza. O bien, para cualquier tasa de

crecimiento dada, a mayor desigualdad en la dis-tribución menor la reducción en la pobreza.

El crecimiento … ¿y lo demás?

Aunque es común aceptar que el crecimiento delproducto, el crecimiento del ingreso y el compor-tamiento de la desigualdad en la distribución delingreso se relacionan con la pobreza, al plantearla pregunta sobre si el crecimiento es o no másimportante que la organización social e institu-cional, el gasto social y la participación ciudadanaen la reducción de la pobreza, las respuestas quese dan en estudios, libros, conferencias y foros in-ternacionales dedicados al tema, son respuestasdivergentes.

Al respecto Morley (2000, pp. 37-84) indica que lamayoría de los estudios empíricos en que se sus-tentan las conclusiones de unos y otros, presentanen su mayoría debilidades que limitan la validezde las conclusiones de carácter general. Entre laslimitaciones menciona:

• El proceso de crecimiento es específico comorespuesta a experiencias y condiciones de ca-da país.

• En su mayoría los estudios se basan en datostransversales, lo cual impide captar la relaciónespecífica entre el crecimiento y las condicio-nes que se dieron en cada caso.

• Los datos –por muy variadas razones– son de-ficientes.4 Más aún, en muchos casos los au-

6 POBREZA EN COSTA RICA

3. Similarmente, Morley (2000, pp. 175-179) y CEPAL(2001, pp. 56-59) consideran que “la pobreza se redujonotoriamente en los años noventa”en América Latina,y que la reducción se dio por dos razones principales:un crecimiento más rápido y más estable.

4. Entre otros autores que le han prestado atención a lacalidad de los datos, cabe citar a Deininger y Squire,1997, Crecimiento económico y desigualdad en el in-greso: reexamen de los vínculos. En relación con la ca-lidad de la información ingreso de los hogares en lospaíses de América Latina, véase Fernando Medina,2001, La pobreza en América Latina: desafío para elnuevo milenio.

tores no profundizan en el análisis de las po-sibles consecuencias derivadas de esas limita-ciones.

• Conforme la globalización se ha profundiza-do, algunas variables exógenas alcanzan ma-yor peso en la explicación.

No se incorpora en el análisis si la mayor o menorhomogeneidad dentro de cada país tiene o no unpeso significativo en la explicación

Esta lista pone en evidencia que las formas o mo-delos de crecimiento, los cambios en la distribu-ción del ingreso y en las oportunidades, así comolas variaciones en el porcentaje de pobres son re-flejo de una compleja interacción entre un conjun-to de factores donde destacan las políticas, la or-ganización y el funcionamiento institucional, laintegración económica y social y las herencias–buenas y malas– que han contribuido a moldearel presente de cada país. Agréguese a esto las de-ficiencias que se dan en la calidad de la informa-ción utilizada para analizar el fenómeno, y se con-vendrá, posiblemente con poca dificultad, en cuandifícil es llegar a una conclusión compartida entrelos estudiosos de estos temas.5

3. CONCEPTOS DE POBREZA

El concepto de pobreza se afecta, de una u otramanera, por ser multifacética y sujeta a muy varia-das interpretaciones no exentas de juicios de va-lor, por lo que se justifica repasar estas dos carac-terísticas antes de introducir los conceptos depobreza.

Las múltiples caras de la pobreza

La pobreza presenta múltiples caras que hacenimposible una caracterización única y precisa, tan-to conceptualmente, como empíricamente cuandose desea medir su magnitud y evolución. Bajo unadefinición muy repetida de pobreza como una si-tuación donde los hogares no logran un determi-nado nivel de vida, cabe preguntarse cuál es esenivel de vida que separa a los pobres de los no po-bres. La respuesta a esta pregunta ha sido muyvariada, dependiendo de los conceptos, criterios,valores y propósitos que, de un modo u otro, hanguiado a los autores de esas respuestas; o bienporque en referencia a este fenómeno es más rea-lista considerar “formas o tipos de pobreza”que a“la pobreza”, como si se tratara de un fenómenode características objetivas, únicas y además inva-riantes en tiempo y espacio. De manera que, deconformidad a esta visión supuestamente realistay objetiva, no hay “pobreza”sino “formas y tipos depobreza”. En fin, para reafirmar el punto, esasdistintas formas de pobreza han sido conceptuali-zadas y medidas bajo criterios incluso muy distin-tos, que varían desde los juicios de valor (Ors-hansky, autoridad reconocida, que tuvoimportante papel en la definición de las líneas depobreza que se aplican en Estados Unidos, va másallá: “la pobreza como la belleza, está en el ojo dequien la percibe) hasta los que pretenciosamentese presentan como definiciones más científicos(valga decir, menos dependientes de criterios su-jetivos, ideológicos, o basados en fines marcada-mente pragmáticos).

La pobreza, por consiguiente, no solo muestra unagran variedad de caras como reflejo de situacionesy condiciones específicas distintas, en el tiempo yespacio, de las poblaciones consideradas, sino,además, es un fenómeno muy complejo en cuan-to a sus relaciones de causalidad. Todo lo cual di-ficulta su conceptualización y hace mucho más di-fícil su análisis y el diseño de las políticas paraenfrentarla.

7Conceptos de pobreza y métodos para medirla

5. Nota de los editores: El estudio de Humberto López,“Crecimiento pro-pobre: una revisión de lo que sabe-mos (y de lo que no)”, presentado en el capítulo si-guiente, amplia significativamente el panorama sobreeste tópico.

Pobreza según quién y cuándo

Primero fue la necesidad de alimentación y abri-go, tal vez la más básica de todas; vino la necesi-dad de pellizcar algo de libertad para llevarla a al-gunos cuantos; se consideró necesario que laspersonas supieran leer y escribir; luego la necesi-dad de más libertad y derechos, así como la nece-sidad de acabar con las tiranías y desarrollar lossistemas democráticos. Por esta última necesidadse dio hace poco –¿cuántos años han transcurridodesde 1789, después de miles de años de caren-cias?– una histórica revolución por importantesnecesidades de carácter no material.

Hoy, los nórdicos y en general los pueblos euro-peos no plantean como prioritarias las necesida-des de alimento y abrigo, como si ocurre aún en-tre muchos pueblos de América Latina y África,por ejemplo. Por tanto, como se menciono, la vi-sión de pobreza, en tiempo y espacio, varía deacuerdo con las condiciones predominantes encada situación. Luego, si se acepta esta proposi-ción, cabría considerar en que grado el concepto,la definición, la medición y hasta la evaluación delos logros alcanzados en la lucha contra la pobre-za deben ser planteados conforme las característi-cas fundamentales de cada visión.

Por razones como las expuestas, en The Three No-tes on the Concept of Poverty (1978), Sen plantea-ba, ante esta diversidad de situaciones: que “elprimer requisito para conceptualizar la pobreza estener un criterio que permita definir quién debeestar en el centro de nuestro interés”. Se deberánestablecer criterios para determinar quiénes sonpobres y quiénes no. “Pero –agregaba– esto llevaa otra pregunta: ¿el concepto de pobreza debe re-lacionarse con los intereses: 1) de solo los pobres;2) de solo los que no son pobres, o 3) tanto deunos como de otros?”

Limitarse a la primera pregunta, decía Sen, esapartarse de una normativa de solidaridad huma-

na y por ende del principio de preocuparse deotros. De seguirse la segunda, se vería a los pobrescomo elementos pasivos en vez de cómo actoresactivos e importantes en la búsqueda de una solu-ción al problema de la pobreza. Actuar conformea la tercera parece lo más adecuado porque se abrea respuestas que combinen el comportamiento so-lidario de parte de la sociedad con la participaciónactiva del los mismos pobres. Además, indicabaSen, si la penuria de los pobres afecta el bienestarde los ricos y en general de los no pobres, tambiéncabría preguntarse si tales efectos no deberían in-corporarse explícitamente como temas en la con-ceptualización de la pobreza.

Tres conceptos de pobreza

Han sido factores como los recién mencionadoslos que han contribuido al desarrollo de tres con-cepciones alternativas de pobreza: subsistencia, ne-cesidades básicas y privación relativa, (Townsend,1993). Cada una de ellas está ligada a criterios dis-tintos, acorde con la observación de Sen (1981) enel sentido de que el primer requisito para concep-tualizar la pobreza –y distinguir a los pobres de losno pobres– es tener un criterio que permita definirquiénes deben estar en el centro de interés delanálisis. Los tres criterios que fundamentan estasconcepciones le dan nombre a cada una de ellas.

Conviene adelantar que los conceptos de subsis-tencia y necesidades básicas responden a criteriosde pobreza absoluta, mientras que la privación re-lativa corresponde a un criterio relativo, valga la re-dundancia. Por otra parte,“cabe argüir que la de-sigualdad (en la distribución del ingreso) esfundamentalmente un problema distinto al de lapobreza”(Sen, 1992, p. 313), y por tanto que no de-be incluirse dentro de los conceptos de pobreza.Estos puntos serán comentados posteriormente.

8 POBREZA EN COSTA RICA

Pobreza según el concepto de subsistencia

El criterio de subsistencia o de enfoque biológicopara conceptualizar la pobreza tiene su aparicióncon el clásico estudio de Seebohn Rowntree sobreel problema de la pobreza en York en 1889, al fijarcomo umbral los niveles mínimos necesarios –enalimentación, vestido y alojamiento– para mante-ner al grupo familiar en un “estado de simpleeficacia física (énfasis agregado), o sea, funda-mentado en las necesidades biológicas básicaspara vivir.

Para calcular los requisitos mínimos de nutrientes–proteínas y calorías– necesarios para ayudar aobtener dicha eficacia física, Rowntree empleo es-timaciones del experto estadounidense en nutri-ción Atwater, determinando los elementos nutriti-vos necesarios a un costo mínimo. Al gasto enalimentos le sumó el costo mínimo para vestido,combustible y gastos diversos. De este modo de-finió niveles precisos de ingreso, de tamaño dis-tinto según el número de miembros de las fami-lias, los cuales de ser destinados a ciertos bienes,podrían proporcionar los niveles mínimos necesa-rios –en alimentación, vestuario y alojamiento–para mantener al grupo familiar en un estado de“simple eficacia física”, conforme ya se indicó.6

Las familias con un ingreso inferior al preestable-cido eran calificadas como pobres. Rowntree rei-teró el estudio en York en 1936 y 1950, incorporan-do algunas modificaciones menores.7

Tómese en cuenta que antes de este estudio lasnecesidades de los pobres en Inglaterra, se habíanmedido en términos de cantidades de pan o hari-

na, o su equivalente en efectivo, y en algunas pa-rroquias las compensaciones para incluir otros sa-tisfactores básicos se habían vuelto una prácticacomún, pero sin base expresa en consideracionestécnicas de nutrición ni en parámetros específicosde referencia (Townsend, 1993). Ahora, con la co-laboración de los nutricionistas, se estableció queuna familia vivía en la pobreza cuando su ingresono era “suficiente para cubrir los satisfactores bá-sicos mínimos para mantener la eficiencia física”,como en el estudio de Rowntree. Asimismo, seconsideraba que una familia era pobre si su ingre-so menos el alquiler caía por debajo de la línea depobreza. Aunque se incluía una parte del ingresopara ropa, combustible y algunos otros artículos,esta parte era muy pequeña, y los alimentos repre-sentaban la porción más importante de la subsis-tencia (Townsend, 1993). No sorprende, escribióal respecto Sen (1981, p. 51) que esta concepciónde la pobreza –la primera en formalizarse– estébasada en criterios biológicos relacionados con losrequerimientos de la supervivencia o la eficienciaen el trabajo, ya que el hambre es, claramente, elaspecto más notorio de la pobreza.

Estos planteamientos formulados por Rowntree yotros en los últimos años del siglo XIX y los prime-ros decenios del siglo XX dejaron una gran influen-cia. Incluso hoy día, en Estados Unidos y en Amé-rica Latina, este concepto biológico sigue siendoeje de las mediciones de pobreza. En Estados Uni-dos la conceptualización de la pobreza en que fun-damenta la medición y análisis por parte del U.S.Bureau Census, se basa en una propuesta de Ors-hansky, que sigue de cerca la de Rowntree. Se par-te de un cálculo del costo de una canasta de ali-mentos mínima que cumpla con consideracionesde normas de nutrición y las pautas de consumode la población. Con base en los estudios de lospresupuestos de gastos de las familias, Orshanskyestimó la proporción del ingreso gastado en ali-mentos por familias de diferentes tamaños y mul-tiplicó el costo de la dieta por el recíproco de esaproporción, para estimar el ingreso total requerido

9Conceptos de pobreza y métodos para medirla

6. Estos diferentes niveles de ingreso –o líneas de pobre-za en el lenguaje actual– incluso Rowntree los conside-ró en concordancia con distintos grados de esfuerzo enel trabajo, como apuntan Sen y Foster (2003).

7. Dudley Jackson, 1974, Análisis Económico de la Pobreza,Macmillan-Vives, Barcelona; y Alberto Minujin, 1991,¿Quiénes son Pobres Pobres en el Gran Buenos Aires.Comercio Exterior, vol. 42, número 5, abril de 1992.

para adquirir los bienes, incluyendo los alimentos,en las cantidades que permitieran la satisfacciónde las necesidades mínimas previstas.8

Este concepto de pobreza biológico o de subsis-tencia es el que aplican en las mediciones y estu-dios anuales, instituciones como la Comisión Eco-nómica para América Latina y el Caribe (CEPAL)y el Instituto Nacional de Estadística y Censos deCosta Rica, con las particularidades que se expli-can en CEPAL (1990) e INEC (1998).9

Pobreza según el concepto de necesidades básicas

Transcurrieron varias décadas desde los primerosestudios de Rowntree, basados en el concepto desubsistencia o necesidades biológicas, antes deque tomara fuerza una nueva concepción sobre lapobreza. Esta incorpora la visión de que se ha detomar en cuenta que las necesidades básicas sonmás que las de carácter biológico y, asimismo, lasposibilidades que ofrece el entorno para satisfacerlas necesidades básicas de la familia, en particularen aspectos como servicios de educación, salud,transporte e infraestructura en general, en vez desolo aquellas cuya satisfacción depende principal-mente de los alcances del ingreso familiar (o de laspersonas). Además, plantea no solo si la familiadispone o no del ingreso requerido para adquirirlos bienes y servicios, sino si realmente dispuso de

los bienes y efectivamente las satisfizo. Asimismo,se incluye la idea, entre otras, de que familias conniveles de ingreso similares pueden encontrarseen condiciones de bienestar diferentes si unas tie-nen acceso a servicios públicos tales como salud,educación, transporte y otras no.

El nuevo concepto en parte fue resultado de las li-mitaciones que algunos le atribuyeron al de sub-sistencia. Algunos autores señalan entre las críti-cas principales a este enfoque, que las necesidadeshumanas se interpretan como si fueran solo nece-sidades físicas –es decir, necesidades de comida,techo y ropa– y no también como necesidades so-ciales. “Las personas no son tan sólo organismosbiológicos que requieren la mera restitución de susfuentes de energía, sino seres sociales que debendesempeñar los papeles que la sociedad les exigecomo trabajadores, ciudadanos, padres, compañe-ros, vecinos y amigos. Las personas no son sólolos consumidores de bienes tangibles, sino los pro-ductores de esos bienes y participantes activos enrelaciones sociales complejas. Dependen de insta-laciones y servicios públicos que son producto deun esfuerzo colectivo”(Townsend, 1993).

De esta manera en el decenio de los setenta seaceptó una segunda conceptualización de la po-breza: la de las necesidades básicas insatisfechas,que incluye dos elementos a destacar:

Primero, abarca los requerimientos mínimosde consumo privado de una familia: alimenta-ción, techo y vestido adecuados, así como cier-to mobiliario y equipo doméstico. Segundo,además incluye servicios esenciales provistospor y para la comunidad, como agua potable,servicios sanitarios, transporte público, servi-cios de atención a la salud, educación e insta-laciones y centros culturales.10

10 POBREZA EN COSTA RICA

8. U.S. Census Bureau, Poverty in the United States 1998.U.S. Government Printing Office, Washington D.C.,1999, Apéndice A 1; Betson, Citro y Michael, Recent De-velopment for Poverty Measurement in U.S. OfficialStatistics. Journal of Official Statistics, vol. 16, Nª 2,2000, pp. 87-111.

9. Comisión Económica para América Latina, Magnitudde la Pobreza en América Latina en los años Ochenta,Santiago de Chile, 1990. Instituto Nacional de Estadís-tica y Censos, Medición de la Pobreza. Metodología yResultados. San José, Costa Rica, 1998.

10. Según cita de Townsend: Oficina Internacional del Tra-bajo, Employment Growth and Basic Needs: A oneWorld Problem. Informe del Director Genreal de laOIT, Guinebra 1976.

Cabe recalcar –en aras de profundizar sobre las di-ferencias entre los dos conceptos– que en este ca-so no sólo se incluyen las necesidades personalesy familiares para la supervivencia y la eficiencia fí-sica –como en el caso del concepto biológico o desubsistencia– sino que se agregan servicios míni-mos para satisfacer necesidades de educación, sa-lud, alumbrado, y otras, generalmente provistoscomunal o socialmente y que requieren las comu-nidades como un todo. Además, que al aplicarloempíricamente, no se determina si el ingreso es ono suficiente para adquirir los medios que permi-tan satisfacer las necesidades consideradas bási-cas, sino que en vez de indagar o investigar lacuantía de los ingresos recibidos por las familias,se investiga si ellas satisficieron o no efectivamen-te cada una de las necesidades básicas conforme aniveles de consumo mínimos preestablecidos, se-gún alguna norma, para cada una de ellas.

Los criterios de subsistencia y de necesidades bá-sicas insatisfechas no fueron suficientes y se desa-rrollo otro concepto: el de pobreza como privaciónrelativa.

Pobreza según el concepto de privación relativa

Este concepto se basa en la idea de que el modoen que las personas y las familias perciben su es-tado de pobreza depende de su posición en la so-ciedad respecto a los demás (Coundouel, 2002).Townsend agrega algo más: se trata de tomar enconsideración la dinámica de los cambios queocurren en una sociedad, incluso en períodos cor-tos. Dice al respecto: la pobreza depende de lascondiciones generales de riqueza predominantesen la sociedad y como tales condiciones de rique-za general no se mantienen constantes, la pobre-za debe conceptualizarse tomando en considera-

ción esos cambios.11 Específicamente, según resu-me Townsend:

Cuanto más se restringe el concepto de po-breza a un ingreso insuficiente para cubrir losbienes y servicios individuales de primeranecesidad, e incluso a los bienes colectivos y aservicios públicos, más fácil resulta argumen-tar que para superar el fenómeno lo único quese requiere es un crecimiento nacional de lariqueza material. En contraste, cuanto más seextiende el concepto a un ingreso insuficientepara cubrir, además, necesidades socialesbásicas, como la salud, el bienestar, el cum-plimiento de obligaciones dentro de la familia,la ciudadanía y el trabajo, y la participacióncomunitaria, más se vuelve necesario el reco-nocimiento de la necesidad de desarrollar unacombinación compleja de crecimiento, redis-tribución, reorganización de comercio y deotras relaciones institucionales, así como deintegrar nuevas asociaciones sociales conlas tradicionales. (Townsend, 1993; énfasisagregado).

No se trata –agrega Townsend– simplemente deun cambio hacia un conjunto más vasto de indica-dores de la privación material y social, demostra-ble u objetiva, y de sus vínculos con el ingreso, si-no también hacia una relación cambiante entre laprivación y el ingreso en el curso del tiempo y a tra-vés de las comunidades que ocupan diferentes te-rritorios.

En otras palabras, el concepto de pobreza relativapresta particular atención a que un individuo pue-de ser más o menos pobre según cuanto tengan losdemás. Como lo que tengan unos y otros varíaconforme el ingreso medio de un país va crecien-do, la pobreza se ve como una privación relativa enel sentido de que ella está relacionada con la dis-

11Conceptos de pobreza y métodos para medirla

11. En palabras de Atkinson: la pobreza se ha de concep-tualizar en relación con los niveles de vida contempo-ráneos y las convenciones sociales de cada sociedad (A.B. Atkinson, 1981).

ponibilidad de bienes y la modificación que vaocurriendo en las pautas de consumo, o sea, en laforma en que van evolucionando las necesidades.Entonces la pobreza se ve como una privación re-lativa ligada a las variantes del ingreso medio.

Sen (1984) argumenta con razones similares: queel concepto de pobreza relativa surge con el fin detener una visión de la pobreza que tome en cuen-ta las nuevas necesidades de las familias y perso-nas conforme transcurre el tiempo.

4. DEL CONCEPTO A LA MEDICIÓN DE POBREZA:LAS LÍNEAS DE POBREZA

El concepto de pobreza puede ser uno u otro.Ahora bien, para distinguir a los pobres de los nopobres, ¿cuál es el umbral o línea divisoria quepermite distinguir operacional o empíricamenteentre unos y otros, en una sociedad? Para realizareste proceso los investigadores se ven en la nece-sidad de especificar parámetros o criterios, o líneasde pobreza, como se les conoce en la jerga, con ba-se en los cuales poder hacer la distinción en cues-tión. Estas son ni más ni menos puntos de corteque en las investigaciones empíricas permiten dis-tinguir a los pobres de los no pobres. Tales límitespueden estar expresados en términos monetarios(por ejemplo, el monto de ingreso mínimo reque-rido para tener acceso a los bienes de consumoque satisfagan las necesidades básicas para nocaer en pobreza); o no monetarias (por ejemplo, elnivel mínimo de educación requerido para satisfa-cer la necesidad de educación).

Línea de pobreza según el concepto de subsistencia

Para resolver quienes son pobres y quiénes no se-gún el concepto de subsistencia, se determina

cuanto ingreso se requiere para que una persona ouna familia, según sea el caso, pueda adquirir losbienes y servicios que le permitan satisfacer las ne-cesidades básicas por unidad de tiempo, corriente-mente el mes. Quienes reciban un ingreso men-sual inferior a ese monto son calificados pobres.

Feres (2001) explica como se determina el costo delos bienes requeridos de la siguiente manera:

Asumamos, simplificadamente, que la canastaestá compuesta por dos grupos de bienes:“bienes de alimentación” y “otros bienes”.Respecto de los primeros, la idea es conformaruna canasta que satisfaga las necesidades bá-sicas de nutrición. Dado que existen muchascombinaciones de alimentos que aportan elmismo contenido nutricional, se debe decidirla forma en que la canasta será elegida. Unaposible solución es calcular aquella canastaque minimice el costo de los nutrientes, a losprecios vigentes. Ese ejercicio generará unaeconómica combinación de alimentos, peromuy probablemente no será compatible conlos gustos prevalecientes de la población. Porende, una canasta puramente normativa, queno guarde relación con el patrón de consumoobservado, no parece pertinente para la cons-trucción de la línea de pobreza. De allí que de-biera buscarse una canasta que, a la vez queminimice el costo de los nutrientes, impongarestricciones que permitan guardar coherenciacon el patrón de alimentación observado (en lapoblación objeto de estudio).

Por su parte, para la construcción de la canas-ta básica de “otros bienes”se presentan dos al-ternativas. Una consiste en proceder de ma-nera similar a la de los alimentos, e identificarexpresamente los requerimientos mínimos decada necesidad, como vivienda, vestuario,educación, transporte, etc. Sin embargo, esclaro que la fijación de un nivel mínimo paraestas necesidades no cuenta