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LA PROGRAMMATION BUDGÉTAIRE PLURIANNUELLE:

����� ��������������DÉCEMBRE 2016

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L’élaboration de ce guide méthodologique sur la programmation budgétaire pluriannuelle

et l’édition de cet ouvrage ont bénéficié de l’appui du Programme des Nations Unies pour

le Développement à Madagascar à travers son Programme « Gestion Budgétaire pour la

Croissance Inclusive et la réalisation des Objectifs de Développement Durable » mis en œuvre

par le Ministère des Finances et du Budget.

Auteur : Mohamed Moindzé

Le contenu de cette publication peut être reproduit librement, sous réserve defaire mention de la source :

La programmation budgétaire pluriannuelle: Cadre de Dépense à Moyen Terme Global et Cadre de Dépense à Moyen Terme ministériel (CDMT) - Guide méthodologique Ministère des Finances et du Budget de Madagascar / PNUD - Décembre 2016

Mise en page : Raj Hassanaly/PNUD Madagascar

Madagascar Editions - Décembre 2016

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LA PROGRAMMATION BUDGÉTAIRE PLURIANNUELLE:

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Sommaire

ACRONYMES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4

Avant - propos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .8

Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9

Partie 1. Le budget-programme : les concepts et les principes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11

1.1. Qu’est-ce qu’un programme ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .12

1.2. Mettre en place une classification programmatique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .14

1.3. La gestion des programmes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .16

1.4. Le suivi de la performance d’un programme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .20

1.4.1. Les documents de performance et les rapports d’exécution. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .20

1.4.2. Objectifs et indicateurs de performance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .21

Partie 2. Les documents de la programmation budgétaire pluriannuelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .23

2.1. Placer le budget dans une perspective pluriannuelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .24

2.1.1. Les objectifs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .24

2.1.2. Les outils . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .24

2.2. Les stratégies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .27

2.3. Le Cadrage Budgétaire à Moyen Terme (CBMT) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .29

2.4. Les documents ministériels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .32

2.4.1. Présentation générale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .32

2.4.2. La structure et le contenu du CDMT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .32

Partie 3. La procédure de programmation pluriannuelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .35

3.1. Principes généraux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .36

3.1.1. La budgétisation en deux temps. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .36

3.1.2. La projection de référence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .37

3.2. Les étapes de la programmation pluriannuelle de la dépense au niveau des institutions et ministères . .39

3.2.1. Articulation de la programmation budgétaire aux niveaux global et sectoriels (institutions et ministères) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .39

3.2.2. Les différentes étapes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .39

3.3. Le calendrier des activités de préparation du budget et de programmation annuelle . . . . . . . . . . . . . . .41

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Liste des diagrammes

Diagramme 1.1. Le processus de production des services publics et les dimensions de la performance . . . .13

Diagramme 2.1. Plans/stratégies, cadres à moyen terme et budget . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .25

Diagramme 2.2. Chiffrage de stratégie et CDMT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .28

Diagramme 2.3. Construction du CBMT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .31

Diagramme 3.1. Articulation des exercices dans le cadre de la procédure budgétaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . .39

Diagramme 3.2. Calendrier des activités de préparation du budget de programmation budgétaire pluriannuelle . .43

Liste des Tableau

Tableau 1.1. Cartographie administrative des programmes d’un ministère . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .14

Tableau 2.1. CADRES A MOYEN TERME . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .26

Tableau 2.2. CBMT par division de la CFAP et grande nature économique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .31

Tableau 3.1. Tableau de construction des projections . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .38

Liste des Encadrés

Encadré 1.1. Les approches budgétaires orientées vers la performance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .12

Encadré 1.2. Quelques bons principes de structuration du budget en programmes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15

Encadré 1.3. Exemples de structuration du budget d’un ministère en programmes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .16

Encadré 1.4. Qu’est ce que le dialogue de gestion ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .18

Encadré 1.5. Contenu possible d’un protocole de gestion dans un ministère . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .19

Encadré 1.6. Le rapport d’exécution d’un ministère . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .20

Encadré 1.7. Indicateurs socio-économiques de «haut niveau» et indicateurs de performance . . . . . . . . . . . . .22

Encadré 2.1. Les éléments d’une stratégie sectorielle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .27

Encadré 2.2. Plan d’un CBMT avec document d’orientation économique du budget . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .30

Encadré 2.3. CDMT d’un ministère . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .33

Liste des Annexes

ANNEXE 1. Le CDMT : quelques bons principes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .45

ANNEXE 2. Plan détaillé du CDMT d’un ministère . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .46

ANNEXE 3. Plan détaillé d’un rapport d’exécution . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .53

ANNEXE 4. Objectifs et chaine de résultats -Quelques exemples . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .58

ANNEXE 5. Glossaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .59

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Avant - propos

En vue de disposer d’une visibilité à moyen terme sur les ressources et les dépenses de l’État, le Gouvernement, en

collaboration avec les Partenaires Techniques et Financiers, a pris l’initiative de renforcer le processus de programmation

budgétaire pluriannuelle. Il s’agit de placer le budget dans une perspective sur plusieurs années, afin de tracer le

chemin pour la réalisation progressive des objectifs stratégiques, notamment les Objectifs de Développement Durable

(ODD) inscrits dans le PND et son Plan de Mise en Œuvre (PMO). Le budget pluriannuel devrait, en ce sens, être

cohérent avec les programmes encadrés. C’est dans cette optique qu’un guide méthodologique de programmation

pluriannuelle du budget a été élaboré avec le concours du PNUD.

La confection du guide a été précédée d’une formation intitulée « Programmation budgétaire pluriannuelle dans le

cadre du Budget Programme » au mois d’octobre 2015, dispensée par un consultant international. L’objectif général

était de fournir aux cadres responsables du cadrage et de la programmation budgétaire auprès du Ministère des

Finances et du Budget et de quelques ministères sectoriels à forte dotation de Programmes d’Investissements

Publics les concepts et les principes essentiels à l’élaboration d’une programmation pluriannuelle.

Plus spécifiquement, il s’agissait de se réapproprier les fondements et l’objet-même de cette programmation et

d’assurer la gestion par les entités, de leurs budgets suivant les normes requises, tout en tenant compte de leur

cohérence avec les priorités sectorielles. Par le biais de cette formation, les participants ont pu s’approprier les

notions de budget- programme, de performance et de gestion budgétaire. Cela a également permis d’approfondir

l’utilisation de la programmation budgétaire pluriannuelle axée sur les résultats (CBMT, CDMT ministériel, Débat

d’Orientation Budgétaire, procédures de programmation pluriannuelle ...).

J’adresse mes remerciements envers le PNUD, ainsi qu’à nos autres partenaires pour leur appui technique envers le

Ministère des Finances et du Budget. Ma reconnaissance va également à l’endroit des différentes parties prenantes

qui ont pris part à la réalisation du guide. La continuité du soutien des Partenaires Techniques et Financiers est

vivement sollicitée pour la poursuite des réformes engagées dans la gestion des Finances Publiques, de même que

l’appui technique envers nos cadres pour une consolidation des acquis et un renforcement des compétences en

programmation budgétaire pluriannuelle, dans le cadre du Budget Programme.

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Introduction

Depuis l’année 2004, Madagascar s’est lancé dans

une réforme en profondeur de la gestion des Finances

Publiques. Cette initiative a été marquée par l’adoption

de la Loi Organique N°2004-007 du 26 Juillet 2004 sur

les Lois de Finances (LOLF). La possibilité d’affecter les

ressources selon des objectifs de politiques publiques

a été introduite à partir de la loi des finances 2005.

Le développement d’une approche budgétaire

pluriannuelle est un élément essentiel de cette réforme.

De nombreux ministères ont entamé depuis l’année

2005 la mise en place d’un Cadre de Dépenses à

Moyen Terme (CDMT). Ils ont développé également de

nombreux instruments, tels les stratégies sectorielles,

les plans de travail annuels et le suivi de la performance,

mais en dehors de l’existence d’un cadre de référence.

Normalement, la programmation budgétaire

pluriannuelle permet de définir le planning des objectifs

des stratégies dont la réalisation demande en général

un effort continu de plusieurs années. Elle peut

contribuer à améliorer la performance opérationnelle

dans la fourniture de services publics, en donnant aux

gestionnaires une meilleure prévisibilité pour gérer leurs

programmes et en fournissant un cadre pour le suivi de

la performance. Toutefois, cela n’est possible que si les

procédures sont disciplinées.

Le présent guide méthodologique CDMT s’inscrit dans

cette démarche. Il vise à appuyer le développement

d’une approche budgétaire pluriannuelle en

harmonisant les procédures et en les disciplinant. Il

propose différents encadrés, diagrammes et tableaux

élaborés à partir de travaux réalisés à Madagascar et

dans divers pays et illustrant des bonnes méthodes de

programmation. Il constitue la référence unique de tous

les acteurs de la programmation budgétaire.

Il comporte 3 sections et 6 annexes. :

La section 1 établit un rappel des concepts et des

principes de la gestion budgétaire orientée vers la

performance. Un budget de programme comprend

une classification des dépenses par programme et

un projet de performance présentant pour chaque

programme les objectifs de performance (c’est-à-dire

d’efficience, de qualité du service rendu et d’efficacité)

et des indicateurs de performance. Le responsable

de programme est chargé de la mise en œuvre de

ces objectifs et est redevable des résultats atteints.

Les modalités de coordination entre responsables de

programme et responsables administratifs doivent être

définies de manière adéquate, pour éviter tout risque

de conflit.

La section 2 examine les différents instruments de

programmation pluriannuelle ainsi que leur contenu.

Ces instruments sont :

- Les stratégies sectorielles et nationales ou les plans,

qui sont élaborés en amont des processus de

budgétisation et de programmation financière. Leur

développement constitue le point de départ de la

programmation budgétaire pluriannuelle ;

- L’opération Globale du Trésor (OGT) prévisionnelle

qui donne l’enveloppe globale des ressources. Elle

doit prendre en compte les récentes évolutions

financières et économiques, de façon à assurer

la stabilité macroéconomique et des finances

publiques ;

- Le Cadre Budgétaire à Moyen Terme (CBMT) ou

Cadre des Dépenses à Moyen Terme (CDMT)

global qui définit les enveloppes de ressources par

institutions et ministères (les plafonds des dépenses

par institutions et ministères) en fonction des

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stratégies nationales et des contraintes financières

définies dans l’OGT prévisionnel;

- Les CDMT des institutions ou des départements

ministériels (qui seront appelés dans ce guide CDMT

ministériels) qui détaillent les projections de dépenses

du CBMT par programme et éventuellement par

activité selon la stratégie de l’institution ou du

ministère concerné.

- Les dépenses associées aux stratégies qui sont

exécutées via le budget annuel. Le budget et la

première tranche annuelle du CDMT doivent être

cohérents.

La section 3 aborde les procédures de programmation

budgétaire pluriannuelle et de budgétisation qui

doivent être unifiées. Elles visent à introduire les

contraintes financières définies par l’OGT et à amener

les institutions et ministères à assurer la traduction

budgétaire des priorités de développement aux niveaux

national, sectoriel et régional. Les arbitrages au sein des

institutions et des ministères doivent être effectués par

les institutions et ministères concernés. Le calendrier de

programmation budgétaire et de préparation du budget

(qui doit être unifié) doit laisser suffisamment de temps

aux institutions et ministères sectoriels pour effectuer

leurs arbitrages au niveau interne et interministériel

sous le leadership du Premier Ministre, Chef du

Gouvernement, et au Parlement (au moins deux mois)

pour examiner et voter le budget. La procédure de

budgétisation et programmation pluriannuelle doit viser

à encourager les choix stratégiques et les arbitrages

sous contrainte financière.

A cette fin, il est nécessaire d’adopter une procédure

en deux temps :

(i) une phase stratégique, menée particulièrement par

le Chef du Gouvernement avec l’appui technique

du Ministère des Finances et du Budget (MFB)

et du Ministère de l’Économie et du Plan (MEP),

conduisant à l’adoption par les autorités politiques

des objectifs budgétaires globaux et des plafonds

des dépenses par institutions et ministères ; et

(ii) une phase de préparation détaillée des crédits au

cours de laquelle chaque institution ou ministère fait

ses propres arbitrages dans le respect des plafonds

notifiés.

Cette approche de budgétisation a plusieurs

implications:

- Les services techniques centraux (MFB et MEP)

doivent disposer de capacités d’analyse macro-

économique et réflexion stratégique adéquates;

- Le politique doit intervenir à l’issue de la phase

stratégique; et

- Les responsabilités des ministères sont accrues.

L'annexe 1 L’annexe 1 résume les bons principes

régissant les Cadres de Dépenses à Moyen Terme

(CDMT);

L'annexe 2 L’annexe 2 fournit un plan détaillé d’un

CDMT ministériel intégrant les projections financières

et les engagements sur la performance attendue ;

L'annexe 3 L’annexe 3 fournit un plan détaillé d’un

rapport d’exécution ;

L'annexe 4 L’annexe 4 illustre le passage des objectifs

aux indicateurs de performance à travers la chaîne de

résultats ;

L'annexe 5 L’annexe 5 fournit un glossaire qui précise

certains concepts et termes essentiels.

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Partie 1. Le budget-programme : les concepts et les principes

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1.1. Qu’est-ce qu’un programme ?

Les approches budgétaires orientées vers la recherche

de la performance (ou axées sur les résultats)

conduisent à construire un système budgétaire où le

budget sera assorti d’indicateurs chiffrés retraçant les

effets escomptés des dépenses publiques, et où les

responsables de la gestion budgétaire rendront des

comptes non seulement sur l’emploi des fonds mais

aussi sur les résultats de leurs activités. Elles s’appuient

le plus souvent sur une structuration du budget en

programmes. L’article 9 de la LOLF définit ainsi le

programme : « Un programme regroupe les crédits

destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble

cohérent d’actions relevant d’un même ministère et

auquel sont associés des objectifs précis, définis en

fonction de finalités d’intérêt général, ainsi que des

résultats attendus et faisant l’objet d’une évaluation».

Les notions de performance et d’approches

budgétaires axées sur la performance sont rappelées

dans l’encadré 1.1.

Encadré 1.1. Les approches budgétaires orientées vers la performance

Les approches budgétaires visent à renforcer le système budgétaire selon les trois objectifs spécifiques suivants :

• assurer la discipline budgétaire globale, c’est-à-dire la conformité des programmes de dépense aux objectifs macroéconomiques ;

• allouer les ressources de manière efficace, en conformité avec les priorités stratégiques du PND (Plan National de Développement) et des stratégies sectorielles;

• assurer une prestation efficiente des services publics, en fournissant des prestations de qualité au meilleur coût.

La notion de performance dans la conduite des activités publiques rejoint les second et troisième objectifs spécifiques mentionnés ci-dessus. Elle est illustrée par le diagramme 1.1 qui présente le processus de production des services publics et les dimensions de la performance. Les activités publiques consistent à transformer les ressources (les moyens) en produits (les services rendus), qui induisent des résultats socio-économiques, c’est-à-dire une transformation de l’environnement économique et social.

Les résultats socio-économiques comprennent :

(i) les résultats socio-économiques intermédiaires imputables à un programme ou à une organisation donnée ; et

(ii) les résultats socio-économiques finaux, ou impacts, auxquels contribuent plusieurs programmes ou organisations.

La performance dans la conduite des activités publiques a plusieurs dimensions :

• l’efficience de la gestion qui consiste pour un même niveau de ressources, à accroître les produits des activités publiques ou, pour un même niveau d‘activité, à nécessiter moins de moyens, par exemple à réduire les coûts unitaires de délivrance des passeports ;

• la qualité du service rendu, cette dimension vise à mieux spécifier la nature du produit, par exemple à réduire les délais de délivrance des passeports ;

• l’efficacité c’est-à-dire la capacité à atteindre des objectifs socio-économiques préalablement fixés, par exemple l’accès à l’enseignement fondamental.

Ces notions sont relatives. L’efficience s’apprécie en comparant les réalisations à une situation de référence, comme, par exemple, les dispositions organisationnelles initialement prévues ou les résultats passés. L’efficacité s’apprécie en comparant les résultats socio-économiques obtenus aux objectifs des politiques publiques. La recherche de la performance doit s’effectuer dans le respect des contraintes macroéconomiques et des objectifs budgétaires globaux.

Source: adapté du Guide méthodologique pour la mise en œuvre de la directive portant loi de finances au sein de l’UEMP, annexe 2: la démarche de la performance.

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Les notions de programme et de fonction sont voisines.

Toutefois, le programme se distingue de la fonction de

la CFAP (classification fonctionnelle des administrations

publiques) par le rôle central qu’il occupe dans la

gestion budgétaire. La CFAP est une classification à

vocation universelle et à but plus analytique que de

gestion, tandis qu’une classification par programme

doit tenir compte des spécificités de chaque pays,

de leurs politiques publiques et des impératifs liés à la

gestion budgétaire.

Comme une fonction, un programme regroupe

les dépenses indépendamment de leur nature

économique. Dépenses courantes et d’investissement

auxquelles sont associés les mêmes objectifs font

partie du même programme.

Tout le budget d’un ministère ou d’une institution est

réparti entre les différents programmes. La notion

de programme telle que définie dans la LOLF est

différente de celle utilisée dans la gestion des projets

pour laquelle «le programme est un ensemble d’actions

spécifiques». Conformément à cette définition, le

budget des ministères est nécessairement réparti en

programmes.

Moyens Activités Produits(services rendus)

Résultatssocio-économiques

intermédiaires

Résultatssocio-économiques

finaux

Nombre d’infirmières

Nombre de vaccination

Taux de prévalence de la maladie

Délai d’attente

Efficience

Dispositions opérationnellesSituation de référence

Dispositions opérationnellesSituation de référence

Qualité Efficacité

Diagramme 1.1. Le processus de production des services publics et les dimensions de la performance

Source: Guide méthodologique pour la mise en œuvre de la directive portant loi de finances au sein de l’UEMP, annexe 2: la démarche de la performance.

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1.2. Mettre en place une classification programmatique

La structuration du budget d’un ministère en

programmes s’effectue à partir d’une analyse des

documents de référence dont la stratégie de l’institution

ou du ministère, son organigramme et ses attributions.

Le découpage en programme doit refléter les

compétences et les politiques publiques de l’institution

ou du département ministériel. Lorsqu’une institution

ou un ministère est organisé de manière fonctionnelle,

la structure en programme peut être voisine de la

structure administrative (par exemple, le programme

maintenance et développement du réseau routier

correspondra à la direction des routes). Toutefois, dans

d’autres cas, les impératifs liés à la programmation

des dépenses et au suivi de la performance peuvent

nécessiter une certaine disjonction entre structure en

programmes et structure administrative.

Tableau 1.1. Cartographie administrative des programmes d’un ministère

Programme Responsable du programme

Directions ou services

Projets ou composantes de projets rattachés

EPA contribuant aux programmes

Source: Compilation de Mohamed Moindzé

Dans toutes les situations, les centres de coût et

responsabilités relevant d’un programme doivent donc être

clairement identifiés. Il convient d’établir la « cartographie »

administrative du programme, c’est-à-dire la table de passage

entre, d’une part, les structures administratives, projets et type

de transferts et, d’autre part, les programmes. Le tableau

1.1 illustre la construction d’une cartographie administrative

d’un programme. Cela revient à identifier le responsable

de programme et sa fonction, les services administratifs

rattachés au programme, les projets d’investissements ou les

composantes de projets rattachés au programme ainsi que

les établissements1.

1 Il existe de nombreux établissements publics à caractère administratif (universités, centres de recherche, etc.), disposant d’un certain degré d’autonomie de gestion. De telles dispositions organisationnelles visent à faciliter la gestion de ces établissements et à une meilleure efficacité de la dépense. Ces organismes participent à la mise en œuvre des ac6ons publiques et doivent contribuer à leur performance. Il est suggéré de les intégrer progressivement dans les opérations financières de l’État. D’ailleurs, la proposition de CDMT ministériel faite consolide leurs opérations avec ceux des ministères.

Par souci de transparence et de simplicité, il convient

d’écarter l’usage de clefs de répartition dans l’établissement

de la cartographie des programmes. Une personne doit

être affectée à un programme et un seul. Les activités des

services transversaux, (ex. Direction des a aires financières

[DAF], Direction des ressources humaines [DRH]), etc.),

sont regroupées dans un programme « administration et

coordination ». Toutefois, ce programme ne doit pas être

un fourre-tout, servant par exemple à pallier les difficultés

à repartir les dépenses de personnel par programme.

Lorsqu’une direction du programme d’administration générale

gère certaines activités relevant des fonctions d’un autre

programme, les dépenses relatives à ces activités doivent

être imputées à cet autre programme. Cette situation peut

concerner notamment certains projets d’investissements.

Des principes de base visant à faciliter l’établissement des

programmes d’un ministère sont présentés dans l’encadré

1.2. L’encadré 1.3 présente quelques exemples de

structuration du budget d’un ministère en programme.

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Encadré 1.2. Quelques bons principes de structuration du budget en programmes

• Le programme correspond à une politique publique ou un segment de politique publique. Il regroupe les dépenses indépendamment de leur nature économique. En particulier les dépenses de personnel et d’investissement devront être regroupées de la même manière que les dépenses de biens et services concourant à la même finalité.

• Pour la responsabilisation et la gestion courante, le programme doit être défini au sein des institutions ou ministères.

• Chaque programme doit correspondre à un regroupement clairement défini de directions ou services, projets d’investissement et transferts. Une grille de passage entre la structure administrative et le programme doit être établie (« cartographie du programme »).

• On n’utilisera pas de clef de répartition et on ne fera pas de comptabilité analytique pour structurer le budget en programmes. Dans ces conditions :

- les dépenses non affectables à un programme opérationnel particulier sont regroupées dans un programme d’administration générale ;

- un membre du personnel est affecté à un seul programme ;

- la structure programmatique doit être relativement stable pour assurer une continuité dans la gestion, même dans un contexte de recomposition du gouvernement.

• La structure de programmes doit être exhaustive, c’est-à-dire recouvrir la totalité des structures de l’institution ou du ministère concerné.

• Le nombre de programmes par ministère sera limité (4 ou 5 en moyenne, par exemple).

• On évitera des budgets d’activités excessivement détaillés.

Source: Daniel Tommasi

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16

1.3. La gestion des programmes

La mise en œuvre des programmes repose sur une

personne-clé, le responsable de programme (RDP). Il

est garant à l’échelle nationale de la mise en œuvre

et de la performance de son programme (cf. encadré

1.3). Sur le terrain, il en délègue la gestion à un GAC

(Gestionnaire d’Activités). Il pilote la gestion des crédits

et des emplois conformément aux objectifs présentés

et aux résultats recherchés et de façon compatible,

dans la durée, avec les objectifs de maîtrise de la

dépense publique. A cette fin, les PTA (plans de travail

annuels), les plans de passation des marchés et les

plans d’engagements peuvent être soumis à son

approbation. Les rapports d’exécution du budget

doivent lui être transmis.

Encadré 1.3. Exemples de structuration du budget d’un ministère en programmes

Ministère de la justice

• Administration et coordination

• Administration judiciaire

• Administration pénitentiaire

Ministère des finances et du budget

• Administration et coordination

• Gestion du budget

• Gestion fiscale

• Douanes

• Trésor

• Action sociale et développement

Ministre de l’Agriculture et du Développement Rural (proposition)

• Administration et coordination

• Développement agricole

• Développement rural

• Protection des végétaux

Source: Adapté du budget de Madagascar 2015

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17

De manière plus générale, il doit travailler en étroite

collaboration avec les services d’administration

générale du ministère, tels que la DAF, et les autres

services de fonction support chargés de la mise en

œuvre opérationnelle des programmes. Ces directions

transversales sont appelées à exercer une fonction de

support aux programmes, en mettant à la disposition

des RDP les informations qu’elles gèrent (fichier projet,

fichier du personnel, etc.) et en leur apportant dans le

champ de leur compétence un appui technique pour

la préparation des documents de programmation des

dépenses et de performance.

Tout comme le RDP, le GAC gère une enveloppe

globale de moyens (crédits et personnel) et s’engage

sur des objectifs opérationnels à atteindre. Il répartit

les moyens dont il dispose entre les différentes SOA

(services opérationnels d’activités) qui mettent en

œuvre les activités qu’il définit.

Les RDP sont des hauts fonctionnaires à qui le ministre

confie la gestion du programme. Parfois, une Direction

Générale (ou une direction technique) correspondra à

un programme, et le Directeur Général (ou le directeur

technique) sera naturellement le responsable de

programme. Le secrétaire général du ministère, ou à

défaut le DAF, pourra être le responsable de programme

pour le programme d’administration générale. Parfois,

il sera nécessaire de nommer un responsable ad

hoc, quand par exemple un programme correspond

au regroupement de plusieurs directions générales

directions ou directions générales du même niveau

hiérarchique. Mais, ce RDP doit jouir d’une autorité

suffisante et d’une légitimité pour piloter le programme.

Les GAC sont les interlocuteurs directs du RDP dans

ses missions. Ils représentent le « premier niveau

opérationnel » du programme. Ils peuvent être des

directeurs techniques, des directeurs régionaux ou des

autorités qui représentent des regroupements de ces

structures. L’on relève un très grand nombre de GAC et

donc de SOA dans certains programmes. Cela a pour

conséquence une fragmentation des enveloppes de

crédit. Il est à préconiser de restreindre les attributions

de GAC aux gestionnaires effectivement chargés de

mettre en œuvre une politique publique s’appuyant sur

des moyens humains et financiers substantiels. Ces

questions sont à traiter aux cas par cas.

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18

Encadré 1.4. Qu’est ce que le dialogue de gestion?

Le dialogue de gestion est un processus d’échanges et de décision institué entre un niveau administratif et les niveaux qui lui sont subordonnés, concernant les volumes de moyens mis à disposition des entités subordonnées, les objectifs qui leur sont assignés, et plus généralement la notion de performance applicable aux politiques publiques considérées. De la délégation des responsabilités suite à l’introduction de la gestion budgétaire basée sur le programme naît le dialogue de gestion, dont est gardien et animateur le Responsable de Programme.

Il doit être au cœur de la nouvelle chaîne de responsabilité managériale : il porte sur la déclinaison des objectifs, le choix des indicateurs, la répartition des moyens disponibles, l’expression des besoins et les différents modes de pilotage. Le dialogue de gestion comporte deux axes: l’axe vertical et l’axe horizontal. Le dialogue horizontal, le moins naturel dans un système administratif fortement hiérarchisé, est un facteur clé de succès de la gestion budgétaire par programme.

Au niveau central, le dialogue de gestion s’instaure:

• d’une part, selon un axe horizontal, entre le responsable de programme et les directeurs participant au programme ou chargés de services d’appui (affaires financières, ressources humaines, etc.) ainsi que l’autorité chargée du contrôle des dépenses ;

• d’autre part, selon un axe vertical, entre le responsable du programme et les responsables opérationnels chargés de sa mise en œuvre.

Au niveau territorial, le dialogue de gestion englobe les acteurs locaux tels que les chefs de service déconcentrés, le représentant local de l’État et l’autorité localement chargée du contrôle des dépenses.

Le dialogue de gestion s’inscrit dans une dynamique d’amélioration graduelle de la gestion publique, à partir d’un état des lieux partagé. Il a pour enjeu l’optimisation de la gestion et des modes d’action de l’administration, le bon usage de l’ensemble des ressources publiques, la cohérence entre ces ressources, l’activité et les objectifs des services.

Source: Compilation de Mohamed Moindzé

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19

Au sein de chaque institution ou ministère, un

coordonnateur des programmes (CDP), qui doit être

de préférence le Secrétaire général, devra coordonner

les activités des différents programmes et assurer que

les responsables administratifs et les responsables

de programme coopèrent efficacement, sans conflits.

La gestion budgétaire sur la base du programme ne

remet pas en cause systématiquement l’existence

des différentes directions2. Pour garantir la déclinaison

effective des libertés et des responsabilités nouvelles

accordées aux gestionnaires et obtenir un pilotage

souple et cohérent des politiques publiques, le

dialogue de gestion doit prendre le pas sur les logiques

administratives verticales (cf. encadré 1.4).

Pour assurer le succès du dialogue de gestion et éviter

tout chevauchement de compétences, il est nécessaire

d’expliciter et formaliser dans des protocoles (ou

chartes) de gestion le rôle des différents acteurs

participant à la mise en œuvre des programmes d’un

ministère et les relations entre ces différents acteurs.

L’encadré 1.5 présente le contenu possible d’un

protocole de gestion. La préparation d’un tel document

devrait impliquer les principaux acteurs concernés par

la gestion des programmes. Ces acteurs comprennent,

entre autres, le coordonnateur des programmes, les

responsables de programme, les principaux services

du programme d’administration générale (ex: DAF,

DEP, DRH), les principaux services et entités chargés

de la mise en œuvre des programmes (ex. les directeurs

des services déconcentrés), et les services du contrôle

financier.

2 Il est souhaitable de procéder conjointement à la structuration du budget en programmes et à une réorganisation administrative de manière à faire correspondre l’organisation administrative et la structuration programmatique. Toutefois, les réformes administratives demandent beaucoup de temps. La structuration budgétaire par programmes se fait alors à administration constante.

Encadré 1.5. Contenu possible d’un protocole de gestion dans un ministère

• Les responsabilités et les obligations de compte-rendu de chaque acteur dans le pilotage des activités et de la performance (préparation des documents de performance et des rapports d’exécution ;

• Les rapports que ces acteurs entretiennent entre eux ;

• Les règles et les responsabilités de chaque acteur du ministère dans la gestion de crédit (mouvement de crédit, délégation de crédit, engagement, ordonnancement) dans le respect des dispositions législatives et réglementaires nationales ;

• Les responsabilités au sein du ministère en matière de préparation et passation des marchés publics, dans le respect des dispositions du code des marchés publics ;

• Les responsabilités en matière de gestion des ressources humaines.

Source: Compilation de Mohamed Moindzé

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20

1.4. Le suivi de la performance d’un programme

1.4.1. Les documents de performance et les rapports d’exécution

Mettre en place un dispositif de suivi de la

performance est au cœur d’une approche budgétaire

programmatique. Cela comporte la production de deux

documents clefs :

• Le document de performance3 (DP) d’une institution

ou d’un ministère énonce, par programme, les

objectifs et les résultats attendus. Il devrait être

annexé au projet de loi de finances. Un plan possible

de ce document est présenté dans l’encadré 2.3

infra. Ce plan se mettra en place progressivement.

• Le rapport d’exécution montrant le niveau de

réalisation des objectifs et indicateurs, identifiant les

difficultés rencontrées et les mesures correctrices.

Ce rapport peut être organisé de la même manière

que le document de performance. Il devrait être

préparé au cours des premiers mois de l’année

suivant l’année sous revue, pour être disponible

vers avril ou mai, de manière à permettre un

feedback sur la préparation du budget suivant.

Ce rapport est préparé chaque année par les RDP des

institutions et ministères, après la clôture de l’exercice

budgétaire pour montrer le niveau de réalisation des

résultats. Il a deux fonctions : (i) il permet à l’exécutif de

tirer les leçons de l’exécution du budget et (ii) lorsqu’il

est annexé au projet de loi de règlement, il répond aux

obligations de redevabilité, l’exécutif rendant compte et

rendant des comptes sur les résultats atteint en matière

3 Ce document est appelé dans de nombreux projet de performance

de performance.

Comme l’indique l’encadré 1.6 suivant, il comprend

les éléments suivants : (i) un résumé des activités

du ministère au cours de l’année, soulignant les faits

marquants et les résultats les plus importants survenus

au cours de l’année ; (ii) l’évolution des indicateurs socio-

économiques finaux présentés dans le document de

performance ; (iii) un résumé de l’exécution budgétaire

comparant les prévisions et réalisations par programme

et (iv) une présentation du bilan de chaque programme

et des réalisations par objectif et indicateur 4.

Encadré 1.6. Le Rapport d’exécution d’un ministère

Suggestion d’un plan

Présentation générale

Résumé de l’activité du ministère ;

Présentation de l’évolution de quelques indicateurs stratégiques ;

Résumé de l’exécution budgétaire

Les rapports d’exécution des programmes

Par programme

Bilan résumé de la mise en œuvre du programme;

Évolution des indicateurs de performance;

Évolution des crédits par GAC;

Exécution des autorisations d’engagement;

Exécution des prévisions d’effectifs.

Source: Adapté de Daniel Tommasi

4 Le bilan vise à expliquer le déroulement des activités du programme et à situer ces activités par rapport aux principaux axes stratégiques. Les résultats en ma6ère de performance doivent être comparés aux prévisions du CMT. Les écarts par rapport aux cibles fixées dans le document de performance ou le CDMT doivent être expliqués. Lorsque qu’ils sont per6nents, les résultats sont désagrégés par régions, bénéficiaires ou acteurs du programme pour identifier les difficultés particulières rencontrées.

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21

1.4.2. Objectifs et indicateurs de performance

Les objectifs spécifiques d’un programme doivent

traduire de manière adaptée au contexte national les trois

dimensions de la performance suivantes (l’efficience

de la gestion, la qualité du service et l’efficacité). Ces

dimensions sont définies dans l’encadré 1.1.

Les documents de performance n’ont évidemment

pas vocation à comporter l’ensemble des objectifs

décrivant un programme. Ils privilégient un nombre

limité d’objectifs (2 à 3 objectifs par programme) parmi

les plus importants et les plus prioritaires compte tenu

des orientations stratégiques de l’institution ou du

ministère.

Ils doivent privilégier ce qui intéresse le Parlement et les

citoyens et représente un enjeu important pour chaque

programme. Il est donc nécessaire d’être très sélectif

dans le choix de ces objectifs. Il conviendra en général

de présenter 2 ou 3 objectifs par programme.

On retient souvent des objectifs socio-économiques

spécifiques à un programme qui sont, en général,

la « déclinaison » au niveau du programme des

objectifs des stratégies, c’est-à-dire qu’ils traduisent

la contribution du programme à la réalisation des

objectifs des stratégies (et, en particulier du PND). La

réalisation de certains objectifs finaux des stratégies

(par exemple, la croissance de la production agricole)

peut dépendre à la fois des interventions de plusieurs

programmes et de celle du secteur privé. Il conviendra

alors d’identifier lors de leur « déclinaison », les objectifs

spécifiques au programme (par exemple, l’amélioration

de la productivité agricole suite à des actions de

vulgarisation).

La performance d’un programme est suivie à l’aide

d’indicateurs de performance. Les indicateurs de

moyens et produits (les services rendus) permettent

de suivre l’efficience, ainsi que les dispositions

opérationnelles mises en place. Les indicateurs de

résultats socio-économiques permettent de suivre le

degré de réalisation des objectifs socio-économiques,

et, donc, l’efficacité.

Les DP privilégient en général des indicateurs

de résultats socio-économiques imputables au

programme5, afin d’apprécier la contribution du

programme à la réalisation des objectifs de politique

publique. Néanmoins, l’efficience et la qualité du service

rendu peuvent être suivies. En particulier, pour les

programmes d’administration générale, les indicateurs

portent le plus souvent sur l’efficience ou la qualité du

service rendu (par exemple, le temps nécessaire pour

préparer un dossier d’appel d’offre, nombre d’agents

formés, ...). L’encadré 1.7 distingue les concepts

d’indicateur socio-économique de « haut niveau » et

d’indicateur de performance. Les stratégies proposent

souvent des indicateurs socio-économique de haut

niveau qu’il convient, pour leur opérationnalisation, de

décliner en indicateur de performance.

Comme l’indique l’annexe 5, il peut être intéressant

de faire appel à la « chaîne des résultats » pour le

passage des objectifs aux indicateurs. Les indicateurs

de performance figurant dans les documents de

performance d’un programme peuvent différer à la fois

des : (i) indicateurs des stratégies qui portent souvent

sur des résultats socio-économiques finaux dépendant

de plusieurs programmes et éventuellement d’autres

acteurs que l’État ; et des (ii) indicateurs issus des

plans d’activités qui sont souvent centrés sur les

dispositions opérationnelles et comprennent un

nombre relativement élevé d’indicateurs de moyens et

produits (ou services rendus).

5 Les résultats socio-économiques imputables à un programme sont souvent qualifiés de « résultats intermédiaires » ou « effets » par opposition à des « résultats finaux » ou « impacts ». Les indicateurs de résultats socio-économiques finaux doivent être aussi publiés dans la partie du CDMT ministériel, mais pas dans le projet de performance d’un programme qui ne les influence qu’en partie.

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Encadré 1.7. Indicateurs socio-économiques de « haut niveau » et indicateurs de performance

Pour évaluer l’impact de l’ensemble des actions de l’État, suivre le PND et piloter la politique de développement, il est nécessaire de suivre des indicateurs socio-économiques reflétant l’impact de l’ensemble des actions de l’État comme par exemple le taux de mortalité ou les indicateurs de bonne gouvernance, tels que l’indice de perception de la corruption de Transparency International ou l’indicateur de l’efficacité de l’État de la Banque mondiale.

Mais, ces indicateurs de «haut niveau» ne sont, en général, pas attribuables à un programme donné. Les documents budgétaires pourront retracer ces indicateurs au niveau de la présentation générale de la politique budgétaire ou des politiques sectorielles, mais pas au niveau d’un programme pris individuellement.

Au niveau d’un programme, il convient de privilégier des indicateurs de produits et de résultats intermédiaires, qui permettent plus aisément d’identifier les mesures visant à améliorer la performance, plutôt que de suivre des indicateurs dont l’évolution dépend en partie de facteurs étrangers au programme.

Ces indicateurs doivent traduire les principales préoccupations quant à la performance, ou la non performance, du programme. Ils ne sont pas limités aux seuls objectifs du PND, mais la contribution du programme aux objectifs du PND doit être suivie, lorsque pertinent.

Source: PGDI, rapport de D. Tommasi de septembre 2007 sur l’amélioration de la classification de la dépense.

Chaque indicateur doit faire l’objet d’une fiche

d’identité indiquant ses conditions d’élaboration (mode

de collecte des données de base, mode de calcul de

l’indicateur,...) l’organisme en charge de la collecte et

de la centralisation des données, ses limites ou ses

biais. Il doit être6 :

• pertinent, c’est-à-dire permettre d’apprécier

les résultats réellement obtenus (cohérent avec

l’objectif, se rapportant à un aspect substantiel du

résultat attendu, permettant de porter un jugement,

évitant les effets contraires à ceux recherchés);

6 Les caractéristiques d’un bon indicateur de performance sont souvent spécifiées par l’acronyme SMART, l’indicateur devant être spécifique à l’objectif de performance, mesurable, atteignable, réaliste et temporel (avec des cibles fixées dans le temps). Schiavo-Campo et Tommasi utilisent l’acronyme CREAM pour décrire les caractéristiques d’un bon indicateur qui doit être : Clear (clair, précis, sans équivoque), Relevant (pertinent par rapport à l’objectif de performance), Economic (pouvant être suivi à un coût raisonnable), Adequat (adéquat, combiné à d’autres indicateurs il donne une base satisfaisante pour le suivi de la performance), Monitorable (peut être suivi).

• utile (disponible à intervalles réguliers, se prêtant à

des comparaisons, exploité par les administrations,

compréhensibles) ;

• solide (pérenne, de fiabilité incontestable, tout en

étant élaboré à un coût raisonnable) ;

• vérifiable et auditable.

Les valeurs cibles des indicateurs devront être

cohérentes avec les projections financières. Le

chiffrage de ces indicateurs pourrait être effectué

en deux temps: (i) lors de la transmission auprès du

MFB du projet de budget et de CDMT, les indicateurs

permettant de justifier ces projets ; (ii) après arbitrages

lors de la finalisation des projets de budget et CDMT

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Partie 2. Les documents de la programmation budgétaire pluriannuelle

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2.1. Placer le budget dans une perspective pluriannuelle

2.1.1. Les objectifs

Placer le budget annuel dans une perspective

pluriannuelle vise à renforcer le système budgétaire

selon les trois objectifs spécifiques suivants :

- Assurer la discipline budgétaire globale, en s’assurant

que l’impact budgétaire futur des politiques

publiques est compatible avec les possibilités

financières de l’État et en adéquation avec le cadre

macroéconomique.

- Allouer les ressources entre secteurs de manière

efficace, c’est-à-dire en conformité avec les objectifs

de politique publique, par le développement d’outils

et méthodes assurant le lien entre le plan national

de développement et les stratégies sectorielles et le

budget.

- Améliorer la performance opérationnelle, c’est-à-dire

l’efficience et l’efficacité dans la fourniture de services

publics, en donnant aux gestionnaires une meilleure

prévisibilité pour gérer leurs programmes et en

fournissant un cadre pour le suivi de la performance.

Dans le cadre du budget annuel, les inflexions

pouvant être apportées aux politiques budgétaires

sont marginales. Les réallocations de ressources en

fonction de nouvelles priorités, doivent être planifiées

dans le temps. Placer le budget dans une perspective

pluriannuelle permet ainsi de définir le sentier de

réalisation progressive des objectifs stratégiques

définis dans le PND et autres documents stratégiques.

Les outils et les procédures associées permettant de

placer le budget dans une perspective pluriannuelle et

de faciliter ainsi l’opérationnalisation du Plan national

de développement sont décrits ci-dessous.

2.1.2. Les outils

Le diagramme 2.1 suivant illustre de façon

schématique l’articulation entre les différents outils de

la programmation budgétaire pluriannuelle :

• les stratégies sont élaborées en amont des

processus de budgétisation et de programmation

financière. Le chiffrage de leur coût doit être réaliste,

mais il ne prend pas nécessairement en compte

les derniers développements de la conjoncture

économique. Ces stratégies doivent être cohérentes

avec les engagements internationaux, notamment

les objectifs de développement durable ;

• l’OGT définit l’enveloppe globale des ressources en

tenant compte des objectifs macroéconomiques et

de l’évolution de la conjoncture économique ;

• l’allocation entre les institutions et ministères de

l’enveloppe globale des ressources est effectuée

par le CBMT (CDMT global), en fonction des

stratégies nationales ;

• les CDMT des institutions et ministères allouent les

enveloppes de ressources définies dans le CBMT à

des programmes et éventuellement activités selon

la stratégie du département concerné, le processus

pouvant être en partie itératif ;

• le budget et la première tranche annuelle du CBMT

et des CDMT sont cohérents.

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Diagramme 2.1. Plans/stratégies, cadres à moyen terme et budget

Stratégiessectorielles

Stratégie nationalePlan National de Développement

ChiffrageSimulations

Conjonctureéconomique

CDMTMinistériels

Cadre macro-économiqueà moyen terme / OGT

Budget

: Contrainte financière

PlafondsMinistériels/CBMT

CDM

T

Prép

arés

ann

uelle

men

t

Le tableau 2.1 suivant précise l’articulation entre les

trois différents cadres de programmation financière

: l’OGT prévisionnel, le CBMT et les CDMT des

institutions et ministères.

Le CBMT et les CDMT ne se substituent pas aux

plans et stratégies, mais visent à améliorer le lien

entre le budget et les plans et stratégies en définissant

un sentier de réalisation des objectifs stratégiques

respectant les contraintes financières à moyen terme

telles qu’identifiées lors de la préparation du budget.

Pour que la programmation budgétaire pluriannuelle

puisse remplir ses objectifs, les grands principes

suivants doivent être retenus :

• le CBMT doit être conforme à l’OGT prévisionnelle,

qui définit les objectifs budgétaires globaux, et

doit être basée sur des prévisions de ressources

réalistes et prudentes;

• la programmation budgétaire pluriannuelle et

la préparation du budget doivent relever d’un

processus totalement unifié;

• les contraintes financières doivent être au cœur de

ce processus; et

• les décideurs doivent être impliqués aux étapes

clefs du processus. La programmation budgétaire

pluriannuelle n’est pas un simple exercice

technocratique.

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Tableau 2.1. CADRES A MOYEN TERMEannée

t-3année

t-2année

t-1année

tRéalis. Réalis. Réalis. Budget Projection

annéet+1

annéet+2

annéet+3

Cadre macro-économique à moyen terme

Secteur réel (équilibre emploi-ressources)Secteur monétaireBalance des paiementsSecteur privé et public non administratif

OGT Prévisionnel

Cadre budgétaire à moyen terme - CBMT

Recettes et dons

Dépenses totalesPersonnelBiens et servicesIntérêtsTransfertsInvestissement/ ressources propres/ prêts-dons-projets

DéfensePersonnelBiens et services et transfertsInvestissement/ ressources propres/ prêts-dons-projetsDéfensePersonnelBiens et services et transfertsInvestissement/ ressources propres/ prêts-dons-projets

TourismePersonnelBiens et services et transfertsInvestissement/ ressources propres/ prêts-dons-projetsEtc.

AdministrationPersonnelBiens et services et transfertsInvestissement/ ressources propres/ prêts-dons-projetsEnseignement primairePersonnelBiens et services et transfertsInvestissement/ ressources propres/ prêts-dons-projetsEnseignement secondairePersonnelBiens et services et transfertsInvestissement/ ressources propres/ prêts-dons-projetsEtc.

CD

MT

Min

istè

re d

e l’É

du

ca

tio

n

Déficit / surplus

Financement

Adapté de R. Allen et D. Tommasi : Management Public Expenditure, OECD, 2001

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27

2.2. Les stratégies

Comme l’indique le diagramme 2.1, l’élaboration ou la mise à jour de stratégies (ou plans) nationales et sectorielles à

moyen et long terme doivent être le point de départ pour la mise en place d’une budgétisation axée sur les objectifs

de politique publique. Cette tâche se situe en amont de la budgétisation. L’encadré 2.1 suivant résume le contenu

possible d’une stratégie sectorielle.

Encadré 2.1. Les éléments d’une stratégie sectorielle

• Les choix stratégiques de développement sectoriel, en cohérence avec les objectifs de développement du pays tels qu’affichés dans le programme du gouvernement et les plans ou stratégies nationales;

• Une hiérarchie d’objectifs, en cohérence avec les objectifs du gouvernement ;

• Des orientations en matière d’allocation intra-sectorielle des ressources ;

• Une présélection des projets et programmes d’investissement basée sur des instruments tels le cadre logique, des grilles d’analyse et lorsque pertinent des analyses coût-efficacité ou coût-avantage ;

• Les indicateurs critiques de progrès dans la mise en œuvre de la stratégie ;

• L’évaluation des coûts et de sa stratégie de financement, en identifiant les principaux programmes d’investissement ;

• Un planning des activités ;

• Les méthodes, mécanismes, et indicateurs pour l’évaluation des impacts de la stratégie ;

• Les mécanismes et modalités d’évaluation de la mise en œuvre de la stratégie, et diffusion des résultats de l’évaluation ;

• Les lignes de responsabilisation dans la mise en œuvre de la stratégie.

Source: Compilation de Mohamed Moindzé

Le chiffrage des stratégies sectorielles doit être réaliste.

Ce réalisme peut être apprécié de manière grossière

en comparant les estimations de coût avec l’évolution

passée des dépenses et avec les projections

macroéconomiques. Cependant, contrairement à

un CDMT, une stratégie ne vise pas à établir une

programmation financière sous contrainte financière «

dure ». Le chiffrage d’une stratégie peut comprendre

des variantes et des gaps financiers, pour autant qu’il

reste réaliste. Les estimations de coûts de la stratégie

doivent être mises à jour régulièrement, mais il n’est

pas nécessaire d’effectuer cette mise à jour chaque

année.

Le chiffrage des stratégies sectorielles est un des

points de départ de la préparation d’un CDMT.

Comme l’indique le diagramme suivant, la démarche

pour chiffrer les coûts d’une stratégie comprend les

activités suivantes: (i) une identification des objectifs ;

(ii) une déclinaison, lorsque possible de ces objectifs,

en objectifs spécifiques quantifiables (par exemple,

ratio maîtres-élèves) ; (iii) une évaluation des coûts en

fonction de ces objectifs quantifiés et une évaluation des

investissements nécessaires pour remplir ces objectifs

quantifiés ; (iv) une évaluation des dépenses non

couvertes par les estimations précédentes (dépenses

liées à des objectifs difficilement quantifiables,

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dépenses administratives, etc.) ; et (v) une estimation

des coûts annuels de la stratégie en fonction des

évaluations précédentes.

Une stratégie non accompagnée d’un plan d’action est

de peu d’utilité pour l’établissement du CDMT qui est

son instrument d’exécution. Un plan d’action est un

développement des programmes (et éventuellement

des sous-programmes) de la stratégie en activités dont

les coûts sont chiffrés et qui sont, si possible priorisées.

Le CDMT ministériel (ou d’une institution) est alors un

extrait du plan d’action, sous contrainte budgétaire,

à condition que la stratégie soit « budgétisable ». Les

critères d’une stratégie « budgétisable » sont :

• l’exhaustivité : Le plan d’action de la stratégie

doit inclure : les activités en cours ; les activités

projetées et les activités support ;

• la priorisation : Les activités du plan d’action

doivent être priorisées de façon à pouvoir être

sélectionnées sous contrainte budgétaire ;

• le costing des activités : Les coûts des activités

du plan d’action (ou de la stratégie) doivent être

chiffrés. Les méthodes d’évaluation des coûts sont

nombreuses et dépendent du secteur.

CDMT sectoriel

CBMT

OGT

Objectifs sectoriels

Autres éléments(autres objectifs, activités non couvertes)

Investissements

Objectifs opérationnelsdéclinés / quantifiés

Basede données

Coûts unitairesdes inputs

Gap/simulations

Révision / Rephasagedes objectifs

SimulationsChiffrage de la stratégie

t+1 t+2 t+3 t+4 ... t+n

Diagramme 2.2. Chiffrage de stratégie et CDMT

Source: Adapté de D. Tommasi

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29

2.3. Le Cadrage Budgétaire à Moyen Terme (CBMT)

Le CBMT est préparé sur le plan technique par le

ministère des Finances, mais son examen au niveau

politique est indispensable pour qu’il joue pleinement

son rôle. En particulier, il sera soumis à un examen du

Conseil des Ministres au début du mois de juin (au plus

tard), puis au Parlement à la fin de ce même mois pour

un Débat d’Orientation Budgétaire (DOB).

Instrument de cadrage lors de la phase stratégique

du cycle de préparation budgétaire, le CBMT doit être

actualisé en fin de ce cycle et joint aux documents

budgétaires présentés au Parlement. Le CBMT servant

au cadrage est présenté par institutions et ministères

et par grandes catégories (cf. tableau 2.1). Dans les

documents d’analyse du budget et les documents

présentés au Parlement, il conviendrait de présenter

aussi ce CBMT par fonctions ou par missions. Ces

fonctions peuvent correspondre aux dix divisions de

la CFAP/COFOG, comme dans le tableau 2.2, ou

être plus détaillées pour identifier des sous-fonctions

correspondant à des priorités spécifiques (comme,

par exemple, l’enseignement primaire). Les dépenses

relatives à l’investissement pourraient être précisées

par source de financement (ressources internes,

ressources externes sur prêts et ressources externes

sur dons).

Les fonctions et les missions ont l’avantage d’être

stables par rapport aux changements fréquents causés

par les réorganisations administratives.

Le CBMT ne doit pas se limiter à un simple ensemble

de données chiffrées projetant les plafonds des

dépenses. Il doit être intégré dans une note présentant

les orientations de la politique budgétaire et financière

de l’État. Les hypothèses économiques sur lesquelles

sont basées les prévisions de recettes et les plafonds

de dépense doivent y être justifiées. Les plafonds de

dépense par institutions et ministères doivent être

analysés au regard des priorités intersectorielles, des

tendances passées et des capacités de réalisation.

Cette note doit comporter une analyse de la situation

des entreprises publiques et des administrations

publiques autres que l’État ainsi que la stratégie

d’endettement public. Elle doit décrire les mécanismes

régissant l’aide extérieure et les ressources naturelles

ainsi que les risques les concernant.

L’encadré 2.2 présente un plan possible de cette

note d’orientation budgétaire. Il risque d’être difficile

de disposer rapidement de l’ensemble des données

requises, notamment celles du chapitre 4. Le contenu

de cette note sera progressivement amélioré en

fonction des progrès en matière de centralisation de

l’information.

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30

Encadré 2.2. Plan d’un CBMT avec document d’orientation économique du budget

Introduction

Chapitre I. Le contexte économique

• Évolution économique récente (t-3 à t-1) : PIB et équilibre emplois-ressources, balance des paiements, situation monétaire et OGT ;

• Perspectives pour l’année en cours

• Objectifs de politique et projections macro-économiques pour la période t+1 à t+3.

Chapitre II. Les finances publiques

• Évolution récente par grande catégorie de recettes et dépenses ;

• Analyse des dépenses fiscales ;

• Analyse de l’exécution du budget de l’année t (année en cours) ;

• Évolution prévue pour les années t+1 à t+3 : mise en regard avec les objectifs du Plan National de Développement; implications pour la politique fiscale et la politique de dépenses ;

• Encours de la dette publique au 31 décembre de l’année t-1 ; encours prévisionnel au 31 décembre de l’année t (en distinguant dette intérieure et extérieure ; dette directe et avalisée) ;

• la politique d’endettement au cours de la période t à t+3, l’évolution de

• l’encours et du service de la dette publique.

Chapitre III. La mise en œuvre des stratégies nationales et sectorielles

• Rappel des priorités sectorielles ;

• Tendances récentes (t-3 à t) ; difficultés éventuelles dans la mise en œuvre des stratégies et du PND ; identification de mesures correctrices ;

• Orientations pour la période t+1 à t+3, y compris le CBMT ;

• Difficultés et risques dans la mise en œuvre de la politique budgétaire et des stratégies ;

• Stratégie de réforme des finances publiques. Chapitre IV. La gestion de l’aide extérieure

• Le mécanisme de coordination et d’harmonisation de l’aide

• L’aide budgétaire

• Les approches sectorielles

Chapitre V. La gestion des ressources naturelles

• Le cadre juridique de la gestion des ressources naturelles

• La stratégie sectorielle de gestion des ressources naturelles

• Les contrats en cours

• Les recettes en cours et les perspectives

Chapitre VI. Le secteur public

• Les autres administrations publiques (collectivités territoriales ; établissements publics ; organismes de protection sociale. Pour chacune de ces trois catégories : (i) de t-3 à t+3 : recettes ; dépenses ; financement, dont transferts du budget de l’État ; (ii) évolution du service de la dette (garantie par l’État et non garantie) ;

• Les entreprises publiques: (i) de t-3 à t+3: équilibre financier et contributions éventuelles du budget de l’État; (ii) évolution du service de la dette (garantie par l’État et non garantie) ; risques et points d’attention.

Source: Compilation de Mohamed Moindzé

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31

Diagramme 2.3. Construction du CBMT

Source: Adapté de R. Allen et D. Tommasi : Management Public Expenditure, OECD, 2001

Tableau 2.2. CBMT par division de la CFAP et grande nature économique

t-3 t-2 t-1 t t+1 t+2 t+3Réalisation Budget Projection

Total général- Personnel- Biens et transferts - Transferts- InvestissementServices généraux des administrations publiques- Personnel- Biens et transferts- Transferts- InvestissementDéfense- Personnel- Biens et transferts - Transferts- InvestissementOrdre et sécurité publics- Personnel- Biens et transferts - Transferts- InvestissementAffaires économiques- Personnel- Biens et transferts - Transferts- InvestissementProtection de l’environnement- Personnel- Biens et transferts - Transferts- Investissement

Plafond de dépensestotales

Projectionde référence

Examen de l’éxécutiondu budget et des stratégies :

propositions d’initiatives

Projectionsdétaillées

des dépenses

Année t t+1 t+2 t+3

Nouveaux programmes

Economies

Ressourcesprévues

Déci

sion

s au

niv

eau

polit

ique

Réserve

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32

t-3 t-2 t-1 t t+1 t+2 t+3Réalisation Budget Projection

Logement et équipements collectifs- Personnel- Biens et transferts - Transferts- InvestissementSanté- Personnel- Biens et transferts - Transferts- InvestissementLoisirs, culture et culte- Personnel- Biens et transferts - Transferts- InvestissementÉducation- Personnel- Biens et transferts - Transferts- InvestissementProtection sociale- Personnel- Biens et transferts - Transferts- Investissement

2.4. Les documents ministériels

2.4.1. Présentation générale

Dans le cadre d’une approche budgétaire pluriannuelle

axée sur la performance, les institutions ou ministères, et en

leur sein les RDP notamment, élaborent deux documents

lors de la préparation du budget. Le premier document

est le CDMT qui répartit les plafonds des dépenses du

CBMT par programmes et éventuellement par activités

selon les objectifs de la stratégie sectorielle. Le second est

un document montrant les engagements pris en matière

performance, rappelant les objectifs de leurs programmes

et présentant des indicateurs sur la performance attendue.

Ces indicateurs peuvent concerner un objectif à atteindre

dans l’année du budget ou être pluriannuels et définir le

cheminement vers une cible à moyen terme. Ces deux

documents doivent être cohérents. Ils sont basés sur la

même politique (ou stratégie) sectorielle. Il est ainsi décidé

de préparer un document unique intégrant le CDMT et les

engagements, comme cela se fait dans plusieurs pays,

notamment en Afrique du Sud et au Bangladesh. Dans ce

guide, le CDMT est ce document unifié. La structure et la

couverture du CDMT sont décrites dans la section 2.4.2

ci-dessous. Un autre document, le rapport d’exécution,

permet aux différents gestionnaires du budget de rendre

compte et rendre des comptes aux citoyens. Il est décrit

dans la section 1.4.1 ci-dessous.

2.4.2. La structure et le contenu du CDMT

L’encadré 2.3 présente une esquisse de plan de CDMT.

Il comprend une présentation générale du ministère et de

sa stratégie, les projections des dépenses pluriannuelles

(à moyen terme) du ministère, les engagements en

matière de performance des actions publiques prises

dans le cadre des programmes du ministère, une analyse

des difficultés et des défis pour la mise en œuvre de ces

actions ainsi que des annexes, notamment une annexe sur

les projets d’investissement publics ou leur composantes

faisant partie des programmes du ministère. Ce plan est

détaillé dans l’annexe 2.

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33

Encadré 2.3. CDMT d’un ministère

Plan possible

1. Présentation du CDMT du ministère

La politique sectorielle

La situation du secteur et la politique sectorielle ;

Les missions du ministère au sein du secteur ;

Évolution d’indicateurs socio-économiques finaux non imputables à un programme particulier.

La programmation pluriannuelle des dépenses du ministère

Dépenses sur la période t-3 à t+3 par grande catégorie économique ressources et dépenses par programme ;

Commentaires, liens entre l’évolution de l’allocation intra-ministérielle des ressources et la stratégie du secteur ou du ministère.

2. Les programmes du ministère (par programme)

2.k Le programme k

Présentation stratégique du programme ;

Description du programme, des actions (sous-programmes) et principales activités ;

Présentation détaillée des objectifs et indicateurs ;

Par objectif

- Présentation de l’objectif ;

- Présentation des indicateurs rattachés à l’objectif avec la valeur cible chiffrée ;

Les projections financières du programme et actions, par nature économique ;

Les autorisations d’engagement ;

Les prévisions d’effectifs.

3. Les problèmes et défis

- Gestion du secteur ;

- Écarts avec la stratégie ;

- Autre...

4. Annexe :

Les projets d’investissement du ministère par programme et le coût de leurs tranches annuelles.

Liste des EPA couverts par le CDMT ;

Toute autre annexe jugée utile.

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34

Les CDMT ont vocation d’appuyer la formulation des

politiques publiques. Leurs projections financières n’ont

pas besoin d’être excessivement détaillées, un degré de

détail excessif pouvant d’ailleurs détourner l’attention de

l’essentiel. Les dépenses correspondant à une même

politique publique doivent être projetées ensemble

et selon les mêmes hypothèses, quelle que soit leur

nature économique ou leur source de financement.

Ainsi, une structuration des CDMT relativement agrégée

par programmes et par grande catégorie économique

pourrait être suffisante. Ces grandes catégories peuvent

être définies comme suit : (i) solde, (ii) fonctionnements,

(iii) transferts et subventions et (iv) investissements

ventilés par type de financement (ressources internes,

ressources externes sur prêts et sur dons projets).

Cependant, ils doivent être étayés par des analyses

plus détaillées et doivent comprendre, dans une

annexe, les coûts futurs des projets d’investissement,

qui sont souvent pluriannuels, et qui doivent être

estimés projet par projet (ou groupe de projet par

groupe de projet, pour les projets de petite taille). Ces

projections doivent inclure les charges récurrentes,

pour les projets s’achevant au cours de la période de

projection du CDMT. Il est aussi souhaitable de montrer

dans le document CDMT, l’effet de mesures spécifiques

(réformes, réallocations d’activités, investissements)

en identifiant et commentant pour chaque année de

projection les dépenses et économies liées à ces

mesures. Les projections des transferts (subventions,

compensations, etc.) d’un montant significatif doivent

aussi être détaillées et justifiées.

Le CDMT peut consolider toutes les dépenses de toutes

les structures relevant de l’institution ou du ministère,

y compris celles des unités administratives extra

budgétaires, comme par exemple les établissements

publics administratifs. Pour cela, il convient alors de :

• présenter dans les CDMT sectoriels à la fois les

dépenses et les ressources qui comprennent,

notamment: (i) les ressources propres, y compris

aides budgétaires, du budget général (ou fonds

consolidé); (ii) les prêts et dons liés à des projets du

budget général; et (iii) les ressources propres des

organismes autonomes.

• distinguer les opérations du budget général et celles

des organismes autonomes et les consolider en

éliminant les doubles comptes.

C’est ainsi que le champ couvert par les CDMT peut

être plus large que celui couvert par le CBMT, lorsque

par exemple les CDMT couvrent les activités des

organismes autonomes sur leurs ressources propres

(par exemple, frais d’inscription à l’université), tandis

que le CBMT global ne couvre que le budget général

de l’État. Il convient alors de bien identifier dans les

CDMT, les ressources correspondant aux enveloppes

financières données par le CBMT et les ressources

propres des organismes autonomes, et d’indiquer les

hypothèses de projection de ces dernières ressources.

Cette consolidation ne peut être appliquée que

progressivement. Il convient d’adopter la démarche

suivante :

• annexer au CDMT la liste des EPA rattachés au

ministère

• consolider les opérations financières de l’État et de

celles des organismes autonomes avant de procéder

à une consolidation des opérations financières de

l’État et de ces entités ;

• éviter les doubles comptes en isolant, par exemple,

les transferts de l’État aux entités concernées.

Le tableau I.1.2 de l’annexe 2 donne un exemple de

présentation consolidée des dépenses et ressources

d’un ministère et de ses EPA.

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35

Partie 3. La procédure de programmation pluriannuelle

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36

3.1. Principes généraux

3.1.1. La budgétisation en deux temps

La procédure de budgétisation et programmation

pluriannuelle vise à encourager les choix stratégiques

et les arbitrages sous contrainte financière. A cette

fin, il est souhaitable d’adopter une procédure de

budgétisation en deux temps qui comprend les phases

suivantes:

• Une phase stratégique, ou de cadrage,

visant à formuler les choix stratégiques (objectifs

budgétaires globaux, allocation intersectorielle

des ressources) et, ainsi, à assurer le lien entre

les politiques publiques et le budget. Cette phase

doit déboucher sur la préparation d’une OGT

prévisionnelle et du CBMT (plafonds de dépense par

ministère). Ces plafonds encadrent la préparation

des projets de budget et des programmes de

dépenses pluriannuels des ministères.

• Une phase de préparation des prévisions

budgétaires et des programmes de dépense

pluriannuels finaux. Cette phase comporte les

arbitrages intra-ministériels, qui sont effectués

par les ministères sectoriels, dans le respect des

plafonds de dépense, la soumission des projets

de budget ministériels au MFB, les conférences

budgétaires et les arbitrages interministériels.

Le MFB vérifie la cohérence des propositions

sectorielles avec les plafonds de dépense et les

objectifs stratégiques nationaux. Toutefois, le

MFB n’entre pas dans le détail des affectations

budgétaires, et « chaque ministre devient son

propre ministre des Finances», comme on dit dans

certains pays.

Le diagramme 3.1 schématise la démarche pour la

préparation du CBMT :

• l’OGT donne une enveloppe globale de ressources7;

• une réserve pour imprévus et programmes non

clairement identifiés ou chiffrés est déduite de

l’enveloppe de l’OGT pour donner le plafond global

de dépense;

• une ligne de référence est établie pour chaque

institution ou ministère, selon la méthode indiquée

ci-dessous. Le MFB procédera à la consolidation

des lignes de référence de tous les institutions et

ministères ;

• l’écart entre le plafond des dépenses et la ligne de

référence consolidée.

• des économies, sur des programmes ou secteurs

de priorité relativement faible, sont identifiées

par rapport à la ligne de référence. Cela permet

d’élargir la manœuvre.

• des activités nouvelles, conformes au PND ou

dûment justifiées (si dans des secteurs non

couverts par le PND), sont identifiées sous la

contrainte donnée par les plafonds de dépense.

• la marge de manœuvre élargie est répartie entre les

activités nouvelles en fonction des priorités définies

par le PND.

7 Dans le diagramme 3.1, les ressources prévues sont nettes du service de la de\e afin de s’assurer que cette charge sera payée à échéance.

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37

3.1.2. La projection de référence

Pour mieux éclairer les décisions budgétaires, il

convient de distinguer les coûts des programmes en

cours et des initiatives nouvelles. Ainsi que noté par

le manuel du FMI sur la transparence en matière des

finances publiques «l’identification claire du coût des

programmes publics en cours et la fixation rigoureuse

du coût des nouvelles initiatives envisagées sont des

éléments cruciaux de la discipline budgétaire. Les

documents budgétaires nationaux doivent inclure un

exposé des changements apportés à la politique fiscale

et à la politique en matière de dépenses ainsi que de

leurs effets attendus sur les finances publiques ».

Cette distinction permet de focaliser les négociations

budgétaires sur les points essentiels (par exemple,

quelle est la qualité des nouveaux programmes?

Quelles économies peuvent être trouvées dans les

programmes existants?, etc.). Le budget annuel

étant en général déterminé à près de 90% par les

programmes en cours, l’examen des changements de

politique budgétaire prend pleinement son sens dans

la programmation budgétaire pluriannuelle. Le dialogue

s’effectue ainsi à partir d’une ligne de référence. Cette

ligne de référence correspond à la poursuite des

programmes et politiques publiques en cours.

En régime de croisière, lorsqu’une procédure disciplinée

de préparation d’un CDMT glissant est solidement

établie, et qu’en conséquence les deuxième et

troisième années du CDMT ne seront pas surchargées

de projets nouveaux, il peut être considéré que les

politiques/programmes existants en début d’une

année t, correspondent aux programmes du CDMT

préparé l’année précédente. Toutefois, avant que ce

régime de croisière du CDMT soit atteint, cette ligne

de référence correspond au niveau d’activités actuel, et

aux décisions fermement prises. La ligne de référence

pour le CDMT t+1 à t+3 sera alors estimée l’année t

comme suit :

• Dépenses de personnel : estimation de la base t

corrigée de l’effet en année pleine des recrutements

effectués l’année t et, par année de projection,

ajout à cette base des éléments suivants :

- estimations de l’effet cumulé des glissements

catégoriels, les années t+1 à t+3 ;

- estimations de l’effet des augmentations de

salaires les années t+1 à t+3, à partir des

hypothèses communiquées par le MFB ;

- prévisions de l’impact annuel sur les dépenses

de personnel de la mise en service des projets

d’investissement s’achevant les années t+1 à

t+3.

• Dépenses de biens et services : ajout à la base

de l’année t des éléments suivants :

- estimation de l’effet cumulé de l’inflation les

années t+1 à t+3 à partir des hypothèses

communiquées par le MFB ;

- prévisions de l’impact annuel sur les dépenses

de fonctionnement hors personnel de la

mise en service des projets d’investissement

s’achevant les années t+1 à t+3.

• Transferts : prévisions de l’évolution du coût des

transferts actuels, en fonction de paramètres à

définir type de transfert par type de transfert.

• Investissement : coûts des tranches annuelles

des années t+1 à t+3 des projets en cours de

l’année t ou dont le financement est acquis (au

sens strict du terme : convention financière signée).

Pour la préparation de cette projection de référence,

le MFB communiquera aux départements ministériels

pour la période t+1 à t+3 les prévisions suivantes :

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38

les augmentations salariales, l’inflation et le taux de

change (pour les projets sur financement extérieur

et les transferts internationaux). Comme l’indique le

tableau 3.1, les ministères sectoriels prépareront des

CDMT préliminaires qui comprennent deux volets : (1)

un CDMT « ligne de référence » et (2) une proposition

d’initiatives nouvelles ou d’économies. Les initiatives

nouvelles doivent être conformes aux stratégies. Le

CDMT ne vise pas à refaire la stratégie. Les valeurs

cibles des indicateurs devront être cohérentes avec les

projections financières. Le tableau 3.1 se construit en

deux temps : (i) lors de la transmission auprès du MFB

des demandes de crédits (CDMT initiaux) et (ii) une fois

que les plafonds du CBMT notifiés aux départements

ministériels qui effectueront leur arbitrages internes. Le

chiffrage des indicateurs pourrait être effectué en trois

temps : (i) lors de la demande des crédits au MFB ; (ii)

lors de la répartition interne des plafonds aux différents

acteurs et (iii) après arbitrage lors de la finalisation des

projets de budget et CDMT.

Tableau 3.1. Tableau de construction des projections

Unité : ... t-3 t-2 t-1 t t+1 t+2 t+3

Réalisation

Bud

get

Pro

ject

ion

de ré

fére

nce Changements

CD

MT

Pro

ject

ion

de ré

fére

nce Changements

CD

MT

Pro

ject

ion

de ré

fére

nce Changements

CD

MT

- + - + - +

Dépenses du budget

PersonnelBiens et services Transferts

dont aux EPAs, fonds, etc.

Investissements sur ressources internessur dons-projets sur prêts-projets

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39

3.2. Les étapes de la programmation pluriannuelle de la dépense au niveau des institutions et ministères

3.2.1. Articulation de la programmation budgétaire aux niveaux global et sectoriels (institutions et ministères)

Le CBMT et les CDMT évoluent au fur et à mesure de l’avancée

de la procédure de programmation et budgétisation : il convient

de distinguer les CBMT et CDMT initiaux, des documents finaux

joints en annexe du projet de loi de finances. Le CBMT initial a

pour objet de fournir un cadrage budgétaire pour la formulation

des CDMT et budgets des départements tandis que les CDMT

constituent des documents de référence pour les conférences

et arbitrages. Les conférences et arbitrages peuvent modifier les

propositions initiales des départements. Le diagramme 3.1.

suivant illustre l’articulation des documents dans le cadre de la

procédure de préparation du budget.

Le RDP sera responsable de la préparation et du suivi du budget

et des CDMT pour son programme. Il sera appuyé des fonctions

support tels que le DAF, le DRH,... Le Coordonnateur des

programmes d’un département arbitrera entre ces programmes

lorsqu’il y a conflits entre les autres acteurs du département et

consolidera les documents en un document unique.

3.2.2. Les différentes étapes

Phase stratégique (de Février à Juin de l’année n)

• Suivi et évaluation de la mise en place des

politiques sectorielles de l’année n-1. Le RDP,

avec ses GAC, doit élaborer le rapport d’exécution de

son programme. Chaque CDP consolide les rapports

d’exécution de tous les programmes de chaque

institution ou ministère en un programme unique. Le

plan de ce rapport est synthétisé par l’encadré 1.6. Il

est détaillé par l’annexe 3. Cette étape est essentielle

car elle constitue le point de départ pour les projections

des cibles des indicateurs de performance.

• Chiffrage des stratégies. Le chiffrage des activités de

la stratégie constitue également une étape essentielle

de la préparation d’un CDMT. Comme indiqué par

l’encadré 2.1 ci-dessus, la stratégie sectorielle contient

des éléments relatifs à ces coûts. Le diagramme 2.1

offre une démarche pour ce chiffrage.

• Définition d’une ligne de référence. Un autre

point de départ dans la construction d’un CDMT est

CDMT initiaux CBMT initial Projetsde CDMT CDMT arbitrés CBMT final Projet de loi

de finances

Demandes des crédits initiales(par chaque institution / ministère)en fonction de son plan d’action

Répartition des crédits entreles différents progremmes et activités

par chaque institution / ministèreen respectant le plafond attribué

Mise à jour du CBMTen tenant compte des CDMT arbitrés

Le MFB consolide la demandeinitiale et fixe les plafonds

en tenant compte des prioritésintersectorielles et des ressources

disponibles

Arbitrage dans le cadredes conférences budgétaires

Diagramme 3.1.

Articulation des exercices dans le cadre de la procédure budgétaire

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40

la définition d’une ligne de référence qui correspond,

en théorie, à la poursuite des politiques publiques

en cours. La section 3.1.2 offre une méthode

pour l’établissement de cette ligne de référence.

Le MFB doit communiquer aux institutions

et ministères sectoriels des prévisions des

paramètres économiques (inflation, taux de change,

augmentations des salaires,...) pour permettre la

préparation des lignes de référence.

• Identification d’initiatives nouvelles (programme

nouveaux, accroissement du niveau d’activités des

programmes existants). Ces propositions d’initiatives

nouvelles doivent être conformes aux stratégies, le

CDMT ne visant pas à refaire ces stratégies.

• Demandes initiales. Les ministères sectoriels

transmettront au MFB, via la DPCB, des demandes

formant des sortes de CDMT initiaux (ou préliminaires).

Comme l’indique le tableau 3.1 ci-dessus, ces

demandes distingueront : (i) les projections de

ligne de référence et (ii) les propositions d’initiatives

nouvelles (ou d’économies).

Phase de détails du budget (Juillet à mi-Octobre de

l’année n)

Les ministères sectoriels procéderont aux actions

suivantes après la communication des plafonds par le

MFB :

• Élaboration du projet budget de leur ministère (ou

demandes budgétaires) en respectant les plafonds

notifiés à l’issu de la phase stratégique.

• Révision des estimations du CDMT ministériel

initial pour assurer qu’elles respectent les plafonds

sectoriels.

C’est le CDP qui répartit l’enveloppe ministérielle entre

les différents programmes. Il revient à chaque RDP de

se comporter en chef d’orchestre dans les arbitrages

au sein de son programme.

Si les écarts entre les plafonds ministériels fixés par le

CBMT et les demandes ministérielles sont significatifs,

il conviendra de les commenter et de suggérer des

mesures, dont par exemple, la révision du planning de

réalisation des objectifs. Le tableau 1.3.1 en annexe en

fournit un cadre.

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41

3.3. Le calendrier des activités de préparation du budget et de programmation annuelle

Les activités d’élaboration d’un CDMT d’une institution

ou d’un ministère doit s’intégrer dans un calendrier

unifié de préparation du budget et des CDMT de tous

les institutions et ministères si l’on veut que le CDMT

joue son rôle. Le diagramme3.3 présente ce calendrier

qui doit être réparti deux phases : (i) une phase

stratégique et (i) une phase de finalisation.

La phase stratégique a lieu au cours du 1er semestre

et comprend les étapes suivantes :

• Analyse de l’existant. Cette étape constitue un des

points de départ de préparation du CBMT et des CDMT

institutionnels / ministériels. Ses activités comprennent,

entre autres, la production des rapports d’exécution du

budget de l’année précédente, l’analyse des activités

existantes et de leur impact budgétaire, y compris les

projets du PIP, la révision des priorités de l’institution /

ministère si c’est nécessaire. Ces travaux doivent être

menés par chaque institution / ministère concerné avec

l’appui du MFB et du MEP et aboutissent à l’élaboration

par chaque institution / ministère d’un CDMT initial. Ils

doivent être disponible début avril.

• Cadrage macro-économique et macro-

budgétaire. Cette étape constitue également un autre

point de départ de l’élaboration de la programmation

budgétaire pluriannuelle. Elle consiste à l’analyse et

à la modélisation de l’évolution macroéconomique,

condition préalable d’une discipline budgétaire globale.

« Une gestion budgétaire saine nécessite des données

adéquates sur les moyens financiers disponibles, ce

qui requiert l’intégration des projections économiques

et des objectifs budgétaires ainsi que la construction

et l’emploi de modèles ». Cette étape comprend

les négociations des financements extérieurs avec

les PTF : l’aide budgétaire par le MFB et les appuis

sectoriels par les ministères sectoriels. Ce cadrage

donne entre autres, les différentes composantes d’une

OGT prévisionnelle. Il doit être disponible an avril, mais

peut être révisé si c’est nécessaire. Les itérations sont

possibles à cause de l’évolution de la conjoncture. Ces

travaux sont menés par un comité technique réunissant

des experts du MEP, du MFB et de la BCM (Banque

Centrale de Madagascar).

• Préparation du CBMT initial. Ces travaux donnent

les plafonds des dépenses par institution / ministère

qui encadrent la préparation du projet de budget et des

CDMT des institutions / ministères. Ces travaux sont

conduits en avril - mai par le MFB, plus particulièrement

par la DCPB au sein de la DGB. Ce CBMT doit être

accompagné d’une note d’orientation budgétaire (cf.

encadré 2.2). Le diagramme 3.1 indique la démarche

pour la préparation du CBMT.

• Décisions au niveau politique sur le CBMT initial.

Le CBMT initial et la note d’orientation budgétaire

sont soumis au Ministre des Finances et du Budget

par le Directeur Général du Budget en fin mai – début

juin. Ce dernier le soumet au Conseil des Ministres

pour approbation. Les plafonds sont communiqués

aux différents institutions / ministères par la lettre de

cadrage suite aux décisions du Conseil des Ministres.

Le CBMT initial et la note d’orientation budgétaire sont

examinés au Parlement pour un Débat d’Orientation

Budgétaire (DOB) en fin juin.

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42

La phase de préparation des prévisions budgétaires

détaillées a lieu de juin à mi- octobre. Les programmes,

projets et activités, sont sélectionnés en conformité

avec les plafonds de dépense définis dans la phase

stratégique par le CBMT. Les ministères sectoriels (les

ministères pilotes, dans une première phase) préparent

leur budget annuel et leur CDMT. Ils décident eux-mêmes

l’allocation intra-sectorielle des ressources sous les

plafonds de dépense sectoriels. Le MFB et le MEP vérifient

la cohérence des propositions des institutions et ministères

avec les plafonds de dépense et les objectifs stratégiques

nationaux. Ils n’entrent pas dans le détail des affectations

budgétaires, « chaque ministre devient son propre ministre

des Finances », comme on dit dans certains pays. Les

activités entreprises par les différents acteurs comportent:

• Institutions et ministères sectoriels : Élaboration

des projets de budget et de CDMT en respectant les

plafonds notifiés à l’issue de la phase stratégique ;

révision des estimations du CDMT initial pour assurer

qu’elles respectent les plafonds sectoriels ; finalisation

des avant-projets de budget.

• MFB et MEP: Analyse des estimations du budget

annuel et des CDMT ministériels révisés.

• MFB, MEP et institutions / ministères sectoriels

: Conférences budgétaires réunissant le MFB, le MEP

et les ministères sectoriels, dialogue et négociation.

Examen du budget et des CDMT ministériels,

Soumission des désaccords importants au Premier

ministre pour arbitrage.

• MFB: Finalisation de l’avant-projet de budget,

compilation des CDMT ministériels en un document

unique ; préparation de la note de politique budgétaire

incluant le CBMT.

• Le Conseil des ministres : examen et approbation

de l’avant-projet de budget et de la note de politique

budgétaire comprenant le CBMT, qui sont ensuite

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43

Calendrier des activités de préparation du budget de programmation budgétaire pluriannuelleResponsables Janv. Fév. Mar. Avr. Mai Juin Jui Août Sept. Otc. Nov. Déc.

PH

AS

E S

TRAT

ÉG

IQU

E

Analyse de l’existant

Rapports d’exécution Inst. / Min. sect.

Revue et chiffrage des projets en cours Inst. / Min. sect.

Redéfinition des objectifs et des activités Inst. / Min. sect.

Redéfinition des lignes de références Inst. / Min. sect.

Détermination des CDMT initiaux Inst. / Min. sect.

Cadrage macroéconomique (y compris OGT)

Cadre macroéconomique à MT MEP / MFB / BCM

Projection des recettes à MT MFB

Projection des dépenses à MT MFB

Négociation des aides budgétaires MFB

Négociation des appuis sectoriels Inst. / Min. sect.

Préparation du CBMT initial

Consolidation des CDMT initiaux MFB

Détermination de la marge de manœuvre MFB

Pré-conférences (ou conférences stratégiques) MFB / MEP / Inst. / Min. sect. ▲

Répartition de la marge de manœuvre MFB

Projet de CBMT initial MFB

Note d’orientation économique MEP / MFB / BCM

Décisions au niveau politique sur le CBMT initial

Examen du CBMT par le MFB MFB ▲

Examen du CBMT par le Conseil des Ministres Conseil des Ministres ▲

Lettre de cadrage MFB ▲

DOB Parlement ▲

PH

AS

E D

E P

RÉ

PAR

ATIO

N D

ÉTA

ILLÉ

E

DU

BU

DG

ET

ET

DE

S C

DM

T

Préparation du budget et des CDMT détaillés

CDMT et documents de performance Inst. / Min. sect.

Projets de budget ministériels Inst. / Min. sect.

Conférence budgétaires MFB / MEP / Inst. / Min. sect. ▲

Finalisation du budget et des CDMT détaillés

CDMT et document de performance Inst. / Min. sect.

Projets de budget ministériels Inst. / Min. sect.

Consolidation des CDMT et documents de performance MFB ▲

Mise à jour du CBMT (CBMT définitif) MFB ▲

Mise à jour de la note d’orientation budgétaire MFB/ MEP/ BCM ▲

Approbation du projet de budget par le Conseil des Ministres Conseil de Ministres ▲

Dépôt du projet de budget au Parlement MFB ▲

Examen et vote du budget par le Parlement Parlement

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44

ANNEXES

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45

ANNEXE 1. Le CDMT : quelques bons principes

- Le CDMT ne doit inclure que des programmes

finançables. Un chiffrage de stratégie peut inclure

des gaps de financement, mais pas un instrument de

programmation financière et de cadrage.

- La programmation pluriannuelle des dépenses ne

doit pas conduire à une «budgétisation échappatoire»

consistant à surcharger les tranches annuelles du

CDMT suivant celle de l’année du budget en cours de

préparation de programmes et projets non finançables.

Des promesses inconsidérées décrédibiliseraient

l’exercice et peuvent accroître les pressions à

l’augmentation des dépenses publiques.

- Des projections macroéconomiques fiables, incluant

un OGT prévisionnel et la définition d’objectifs

budgétaires globaux, doivent être établies. Les

projections de ressources doivent être réalistes.

- Les CDMT des institutions et ministères sectoriels

doivent être cadrés par un CBMT (CDMT global)

donnant l’allocation intersectorielle des ressources,

conforme à l’OGT prévisionnel.

- Les procédures de préparation du CDMT et du

budget doivent être unifiées et disciplinées. Pour éviter

d’excessifs marchandages et assurer que les stratégies

et contraintes financières sont dûment prises en

compte une procédure de préparation du budget et du

CDMT en deux temps («descendante») est souhaitable.

- Les décideurs politiques doivent être impliqués aux

étapes clefs de la procédure de préparation du CDMT

et du budget.

- Les CDMT sont structurés en ministère ou institution,

programme et, éventuellement, activités. Les

programmes du CDMT peuvent correspondre aux

divisions administratives lorsque les ministères sont

organisés selon des lignes fonctionnelles. Les activités

doivent être appréhendées à un niveau que l’on peut

suivre.

- Les CDMT doivent se focaliser sur les points clefs

des politiques sectorielles et les activités/projets d’une

taille significative. Les CDMT détaillant extrêmement les

activités courantes et les produits de chaque service

n’apportent pas de valeur ajoutée, ne peuvent pas être

suivis par les systèmes comptables et alourdissent

inutilement les travaux de programmation. Par contre,

les projets d’investissement étant souvent de nature

pluriannuelle, il est souhaitable de détailler, par projet

ou par groupe de projets, les projets d’investissement

dans une annexe «programme d’investissement

public» au CDMT.

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46

ANNEXE 2. Plan détaillé du CDMT d’un ministère

1. Présentation du CDMT du ministère

1.1 La politique sectorielle

Cette section décrit brièvement la situation du secteur

et de la politique sectorielle, les missions du ministère

au sein du secteur et de l’évolution d’indicateurs socio-

économiques finaux des stratégies non imputables à

un programme particulier, comme, par exemple, ceux

des Objectifs du Développement Durable (ODD). Le

tableau I.1.1 présente un exemple de présentation des

indicateurs socio-économiques sectoriels.

Lorsque la politique sectorielle concerne plusieurs

ministères, il convient de désigner un ministère chef de

file qui sera responsable de la préparation de cette brève

présentation de la politique sectorielle, en coordination

avec les autres ministères. Cette présentation sera

comprise dans le CDMT de ce ministère et sera intégrée

dans les CDMT des autres ministères du secteur.

Tableau 1.1.1: Indicateurs socio-économiques sectoriels

RéalisationsAnnée

encours

Projection

Intitulé de l’indicateur t-3 t-2 t-1 t t+1 t+2 t+3

1.2. La programmation pluriannuelle des dépenses du

ministère

Cette section présente les projections financières du

CDMT de manière relativement agrégée, des détails

complémentaires étant fournis dans les Documents

de performance (DP) des programmes. L’information

financière devra couvrir 7 ans (ou à la rigueur 6) : 3

(ou à la rigueur 2) années passées ; les projections du

budget en cours ainsi les 3 années de projection.

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47

Le tableau I.1.2 présente les dépenses consolidées

du ministère par grande catégorie économique et par

type de ressources tout en distinguant le budget de

l’État de celles des opérations des EPA. Le tableau

I.1.3 présente les dépenses budgétaires du ministère

par programme.

Une analyse de l’évolution du budget du ministère au

cours des deux (t-3 à t-1) ou trois dernières années

passées sera effectuée. Elle peut être appuyée par

divers tableaux et graphiques et comprend entre autre

l‘évolution de divers taux tels que le taux d’exécution du

budget par programme et de l’évolution de la structure

du budget et de son exécution par programme. Les

difficultés rencontrées, les problèmes à résoudre et les

traits marquants de l’exécution du budget de l’année

en cours seront indiqués.

Tableau 1.1.2. Dépenses du Ministère par nature économique et ressources

Unité Réalisations Budget Projectiont-3 t-2 t-1 t t+1 t+2 t+3

Opérations consolidésDépenses- Personnel- Biens et services- Transferts (1)- Investissement

Ressources- Financement intérieur budgétaire (y.c aide budgétaire)- Ressources propres des EPA- Dons projets- Prêts projetsBudget de l’ÉtatDépenses- Personnel- Biens et services- Transferts dont aux EPA- Investissement

Ressources- Financement intérieur budgétaire (y.c aide budgétaire)- Dons projets- Prêts projetsEPADépenses des EPA- Personnel- Biens et services- Investissement

Ressources- Transfert du budget de l’État- Ressources propres des EPA

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48

Tableau 1.1.3. Dépenses budgétaires du ministère par programme et nature économique

Unité Réalisations Budget Projectiont-3 t-2 t-1 t t+1 t+2 t+3

TotalProgramme d’administration générale- Dépenses de personnel- Dépenses en biens et services- Transferts- Investissement

Programme...- Dépenses de personnel- Dépenses en biens et services- Transferts- Investissement

Programme...- Dépenses de personnel- Dépenses en biens et services- Transferts- Investissement

Etc.

2. Les documents de performance des programmes du ministère (une section par programme)

2.k Le document de performance du programme k

a) Présentation stratégique du programme

La stratégie de chaque programme doit viser une

contribution efficace du programme aux stratégies

nationales et sectorielles et s’inscrire dans une

démarche de performance. Les objectifs spécifiques

d’un programme doivent traduire de manière appropriée

au contexte national et aux problèmes que l’on cherche

à résoudre les trois dimensions de la performance

(efficacité, efficience et qualité des services rendus).

Ils comprendront des objectifs socio-économiques

déclinés des stratégies nationales ou sectorielles,

qui traduisent la contribution du programme à ces

stratégies, et des objectifs d’amélioration de la qualité

du service rendu et de l’efficience. Ces objectifs doivent

être : (i) peu nombreux (2 ou 3 objectifs par programme) ;

(ii) représentatifs des aspects essentiels du programme

; (iii) énoncés en termes clairs et compréhensibles pour

tous ; (iv) traduits par des leviers d’action (les moyens

nécessaires à leurs réalisations doivent être imputables

au programme en question et non pas relever de la

compétence d’autres organismes) et (v) suivis à partir

d’indicateurs.

b) Description du programme et des

responsabilités dans sa mise en œuvre

Cette section a pour objectif de présenter le

fonctionnement du programme, les moyens mis en

œuvre, les activités principales, le lien entre les moyens,

les activités, les produits et les résultats. A cet effet, elle

présente d’une manière brève les éléments suivants :

• la cartographie administrative du programme (les

différentes administrations concernées par la mise

en œuvre du programme, des principaux projets ou

groupes de projets et principales autres activités) ;

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49

• les EPA et les principaux bénéficiaires des transferts;

• le RDP, les GAC et les SOA ;

• les principaux dispositifs d’intervention, le cadre

législatif et réglementaire, et, lorsque pertinent, la

politique fiscale liée au programme ;

c) Présentation détaillée des objectifs du

programme et des indicateurs

On définira, pour chaque objectif spécifique, des

indicateurs de performance visant à mesurer le

progrès. Les DP annexés aux lois de finances

privilégieront, en général, des indicateurs de résultats

socio-économiques imputables au programme, afin

d’apprécier la contribution du programme à la réalisation

des objectifs de politique publique. Pour des raisons

de lisibilité et pour centrer l’attention sur l’essentiel,

les objectifs et indicateurs retenus devront être peu

nombreux (par exemple, 3 objectifs par programme, 2

indicateurs par objectif). Il convient d’être sélectif et de

ne retenir que ceux relatifs aux questions jugées les

plus importantes et les plus prioritaires.

Comme le suggère le tableau I.2.k.1, le DP de chaque

programme, présentera par indicateur : (i) les résultats

passés (si possible trois années, t-1, t-2, t-3) ; (ii) la

valeur attendue l’année courante (année t) ; (iii) la valeur

attendue pour les trois années de projection (année

t+1, t+2, t+3) et, éventuellement, une année au-delà, à

préciser ; (iv) la source des données et, si nécessaire,

des précisions méthodologiques.

Tableau I. 2.k.1. Objectifs et indicateurs

Unité Réalisations Budget Projection Année à préciser

(1)t-3 t-2 t-1 t t+1 t+2 t+3Indicateur n.1Moyens de vérification et prévisions méthodologiques

Indicateur n.2Moyens de vérification et précisions méthodologiques

Etc.

(1) Facultatif uniquement lorsqu’une année cible postérieure à t+3 a été définie, préciser alors l’année cible

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50

Les cibles attendues, leur lien avec les objectifs des

stratégies, et leur cohérence avec les projections

financières pour la période de projection doivent être

explicitées. Ces cibles doivent être mises à jour après

les arbitrages budgétaires.

d) Les projections financières du programme

Cette section présente, pour chaque programme,

ses projections financières par nature économique et

source de financement (tableau I.2.k.2). Elle explicitera

les changements des priorités et leurs conséquences

dans la répartition des dépenses entre les différentes

grandes natures des dépenses au cours de la période

du CDMT. Les effets de l’inflation et des décisions

antérieures (par exemple, charges récurrentes de

projets achevés, effets des décisions budgétaires de

l’année t seront également analysés dans la mesure

du possible. D’autres commentaires peuvent être

faits sur d’autres tableaux montrant l’évolution des

composantes du programme et de sa structure par

nature économique et par action.

Tableau I.2.k.2. Programme k. Dépenses par nature économique et ressources

UnitéRéalisations

Annéeen

coursProjection

t-3 t-2 t-1 t t+1 t+2 t+3Opérations consolidésDépenses- Personnel- Biens et services- Transferts (1)- Investissement

Ressources- Financement intérieur budgétaire (y.c aide budgétaire)- Ressources propres des EPA- Dons projets- Prêts projetsBudget de l’ÉtatDépenses- Personnel- Biens et services- Transferts dont aux EPA- Investissement

Ressources- Financement intérieur budgétaire (y.c aide budgétaire)- Dons projets- Prêts projetsEPADépenses- Personnel- Biens et services- Investissement

Ressources- Transfert du budget de l’État- Ressources propres des EPA

(1) hors transferts EPA, fonds spéciaux et budgets annexes

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51

e) Les autorisations d’engagement du programme k.

Cette section présentera l’échéancier des crédits de paiement associés aux autorisations d’engagement. Cet

échéancier permet d’apprécier l’impact financier sur les années futures des décisions budgétaire liées aux projets

inscrits dans le projet de budget. Actuellement, les engagements liés aux dépenses pluriannuelles sont comptabilisés

sur la base des liquidations.

Tableau I.2.k.8 Échéanciers des crédits de paiement liés aux autorisations d’engagement Dépenses d’investissement et dépenses liées aux accords de partenariat public-privé

Engagements Crédits de paiement

Unité : Million de MGA

< t t t+1 t t+1 t+2 t+3 Au delà

Réal.. AE Budget Budget Budget Projections

Total (rubriques du programme comportant des AE)Sur financement intérieurSur financement extérieur

Opération ... ... ...Sur financement intérieurSur financement extérieur

Opération ... ... ...Sur financement intérieurSur financement extérieur

Etc.

f) Les prévisions d’effectifs du programme k

Cette section présentera l’évolution passée et projetée de la répartition prévisionnelle des emplois rémunérés

en répondant, par exemple, aux questions suivantes : comment se justifie l’évolution projetée des dépenses de

personnel ? Quelle est l’évolution projetée du ratio entre les dépenses de personnel et les dépenses courantes totales

? Comment cette évolution se justifie ? Comment les charges récurrentes des projets d’investissement achevés au

cours de la période de projection sont prises en compte ?

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52

Tableau I.2.k.9. Programme k. Répartition prévisionnelle des emplois rémunérés par l’État

Effectifs au 31 décembret-1 t t+1 t+2 t+3

Réal.. Budget ProjectionTotalCatégorie ACatégorie BCatégorie C

3. Les problèmes et défis

Cette section décrit, pour la stratégie globale du ministère et pour chaque programme si cela est pertinent, les problèmes

rencontrés dans la mise en œuvre et les mesures projetées pour mieux les atteindre. En particulier il convient de confronter

les projections financières et de cibles du CDMT aux objectifs et cibles des stratégies. Si, notamment, du fait des contraintes

financières, des écarts significatifs sont constatés entre les projections du CDMT, des mesures correctrices, par exemple,

une révision des objectifs stratégiques ou un étalement dans le temps de la réalisation de ces objectifs, doivent être

proposées. Si les écarts sont importants il conviendra de les expliquer pour chaque programme (cf. tableau I.3.1).

Tableau I.3.1. Écarts entre CDMT et les stratégies

ProgrammeAnnée t+1 Année t+2 Année t+3

CommentairesCDMT Stratégie CDMT Stratégie CDMT Stratégie

Par exemple

Quelles activités prévues dans la stratégie ont du être redimensionnées ?

Quel sera l’impact sur la réalisation des objectifs stratégiques ?

4. Annexes

Cette section comprend des annexes dont les suivantes dans la mesure du possible :

• Une annexe « PIP » qui présente, par programme, les coûts des tranches annuelles des projets d’investissement,

comprenant pour le CDMT de t+1 à t+3, préparé l’année t les dépenses réalisées en t-3, t-2, t-1 ; les prévisions du budget

de l’année t ; les projections pour les années t+1, t+2, t+3 et les dépenses totales au-delà de l’année t+3. Elle distinguera

les dépenses sur ressources intérieures (y compris les aides budgétaires) ; les dépenses sur dons-projet et les dépenses

sur prêts-projets ainsi que les projets en cours et les projets nouveaux (non engagés l’année t).

• La liste des EPA couverts par chaque programme devra être indiquée en annexe.

• D’autres annexes si elles sont jugées utiles.

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ANNEXE 3. Plan détaillé d’un rapport d’exécution

I. Présentation générale

1.1. Aspects majeurs de l’activité du ministère pendant l’année

Cette section commence par un bref rapport d’activités du ministère tout en mettant l’accent sur la performance du

ministère ainsi que les principales activités réalisées et les principaux événements extérieurs qui ont eu une influence

sur les résultats du ministère. Elle présente notamment l’évolution d’indicateurs socio-économiques finaux des

stratégies non imputables à un programme particulier, comme, par exemple, ceux des Objectifs du Développement

Durable (ODD), qui intéresse particulièrement le parlement et les citoyens. Le tableau I.1.1 présente un exemple de

présentation des indicateurs socio-économiques sectoriels. Ce tableau doit être commenté.

Intitulé de l’indicateur Unité Réalisations Prévisions Réal.t-4 t-3 t-2 t-1 t-1

1.2 Résumé de l’exécution financière

Cette section présente et commente l’exécution financière de la tranche t-1 du CDMT t-1 à t+2 par grandes catégories

de dépense et par programme, y compris les données des EPA si elles sont disponibles (tableaux II.1.2 et II. 1.3). Les

écarts entre les prévisions initiales et les réalisations ainsi que les difficultés rencontrées dans l’exécution du budget

doivent être identifiés et expliqués.

Les réalisations seront comparées au budget initial. Toutefois, lorsque le budget subit des réaménagements,

on rajoutera une colonne aux tableaux ci-dessous pour ces modifications et des commentaires et cette section

contiendra également sur ces modifications.

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Tableau 1.1.2. Dépenses par nature économique et financement

Unité

t-4 t-3 t-2 t-1

Réalisations Budget Réal..Réal /

Budget %

Opérations consolidésDépenses- Personnel- Biens et services- Transferts (1)- Investissement

Ressources- Financement intérieur budgétaire (y.c aide budgétaire)- Ressources propres des EPA- Dons projets- Prêts projetsBudget de l’ÉtatDépenses- Personnel- Biens et services- Transferts dont aux EPA- Investissement

Ressources- Financement intérieur budgétaire (y.c aide budgétaire)- Dons projets- Prêts projetsEPA, fond spéciaux et budget annexesDépenses des EPA, fonds spéciaux et budgets annexes- Personnel- Biens et services- Investissement

Ressources- Transfert du budget de l’État- Ressources propres des EPA

(1) hors transferts EPA, fonds spéciaux et budgets annexes

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55

Tableau I.1.3. Ministère______________. Dépenses par programme

Unité

t-4 t-3 t-2 t

Réalisations Budget Réal..Réal /

Budget %

TotalProgramme d’administration générale- Dépenses de personnel- Dépenses de biens et services- Transferts - Investissement

Programme ...- Dépenses de personnel- Dépenses de biens et services- Transferts - Investissement

Programme ...- Dépenses de personnel- Dépenses de biens et services- Transferts - Investissement

Etc.

II. Rapport d’exécution des programmes

II.k Le rapport d’exécution du programme k

a) Bilan stratégique du programme

Cette section décrit le bilan stratégique du programme qui est le pendant de la présentation stratégique du programme

présentée dans le document de performance. Elle vise à expliquer le déroulement des activités du programme et à

situer ces activités par rapport aux principaux axes stratégiques.

b) Bilan des indicateurs de performance

Cette section décrit en détail chacun des indicateurs et analyse les résultats obtenus. Les résultats sont comparés

aux cibles fixées dans le document de performance, et les écarts sont expliqués. L’analyse ne s’arrête pas là. Les

résultats sont désagrégés par Région, par établissement (s’il y a lieu), par type de bénéficiaire, par mode de réalisation

du service. Des détails particuliers seront fournis pour les résultats particulièrement mauvais.

Le tableau II.2.k.1. constitue le cœur de ce rapport ; il synthétise les « résultats » du programme en matière de

performance. Il suit un format analogue à celui du tableau correspondant du document de performance.

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56

Tableau II.2.k.1. Programme k : objectifs et indicateurs

Objectif n.

Unité t-4 t-3 t-2 t-1 t-1

Réalisations Prévisions Réal.Indicateur n.1Indicateur n.2Etc.

c) Exécution financière

Cette section présente les réalisations par nature économique et source de financement. Celles-ci seront comparées

aux prévisions du budget initial. Les écarts entre les réalisations et les prévisions seront expliqués.

L’analyse de l’exécution sera appuyée de graphiques et de divers tableaux analysant les évolutions comme dans les

tableaux I.2.k.4 à I.2.k.7 pour le document de performance.

d) Exécution des autorisations d’engagement

Cette brève section présentera un état de l’exécution des autorisations d’engagement et commentera en montrant

le lien avec l’exécution du PIP

Unité : million de MGA année t-1

AE Budget RéalisationTotal programme (budget de l’État)Sur financement intérieurSur financement extérieur

Opération / projet ... ... ...Sur financement intérieurSur financement extérieur

Opération / projet ... ... ...Sur financement intérieurSur financement extérieur

Etc.

e) Exécution des prévisions d’effectifs du programme k

Cette section comparera l’évolution des effectifs aux prévisions initiales et commentera.

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Tableau II.2.k.5. Programme k

t-1

Prévisions RéalisationsEffectifs du programme Budget de l’ÉtatCatégorie ACatégorie BCatégorie CEPA, fonds spéciaux, budgets annexes

III. Annexes

Cette section présente par projet ou groupe de projets, l’exécution du budget d’investissement l’année t-1 et d’autres

annexes qui sont jugées utiles.

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58

ANNEXE 4. Objectifs et chaine de résultats -Quelques exemples

Objectifs Activités Produits Résultats

But déterminé d’une

action. L’atteinte

d’un objectif est

mesurée par un ou

plusieurs indicateurs.

Se rapporter à la

liste des activités

ou des projets de

l’administration

responsable du

programme.

Ensemble des

productions d’un

programme

Résultats

intermédiaires

directement

imputables au

programme

Résultats finals (ou

impacts) Dépendent

parfois d’autres

facteurs ou d’autres

programme

Améliorer la qualité

de l’enseignement

secondaire

Aide à la formation

des enseignants

Nombre de

formations

dispensées

Nombre

d’enseignants

formés

Taux de rétention

dans l’enseignement

secondaire

Améliorer l’offre des

soins de santé de

base

Réhabilitation des

formations sanitaires

de base

Nombre de

formations

fonctionnelles

Taux de

fréquentation des

centres réhabilités

Taux de couverture

sanitaire

Améliorer la sécurité

routière

Campagne

préventive sur les

dangers de la vitesse

Nombre de

messages diffusés

dans les médias

Nombre de délits

pour excès de

vitesse

Nombre de morts

sur la route

Réhabilitation du

réseau routier

Kilométrage de

routes réhabilitées

Nombre d’accidents

sur le réseau

réhabilité

Nombre de morts

sur la route

Favoriser l’insertion

des jeunes dans le

monde du travail

Nombre de

formations initiales

dispensées

Nombre d’élèves

diplômés

Taux d’insertion des

diplômés

Taux d’emploi des

jeunes

Favoriser la lutte

contre l’habitat

insalubre

Offre de terrains

viabilisés à bas prix

Nombre de lots

attribués

Degré de valorisation

des lots par les

ménages

Réduction du

nombre de ménages

en bidonvilles

Améliorer le

rendement du

réseau d’irrigation

Avancement

des projets de

réhabilitation

Longueur du réseau

réhabilité

Taux de rendement

des réseaux

d’irrigation

Taux de croissance

de la production

agricole

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59

ANNEXE 5. Glossaire

Activité. Actions entreprises ou travaux menés en vue de produire des produits spécifiques.

Autorisation d’engagement (AE). Elles constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être engagées,

peuvent concerner des engagements pluriannuels pour les dépenses d’investissement ou liées à un accord de

partenariat public-privé (PPP).

Budget de programme. Un budget de programme est le budget d’un programme. Il s’agit à Madagascar d’une

division du budget de l’État (à la différence de certains pays d’Afrique de l’Ouest, où le budget de programme est un

simple document d’information).

Cadrage macroéconomique. Le cadrage macroéconomique à moyen terme définit les objectifs macro-

économiques et donne une projection des principaux comptes macro-économiques : (i) équilibre des ressources et

emplois (projection du « secteur réel ») ; (ii) compte des administrations publiques (OGT prévisionnel) ; (iii) situation

monétaire ; (iv) balance des paiements.

Cadrage budgétaire à moyen terme (CBMT). Un CBMT présente par institution ou ministère les projections

de dépense par grande nature de la dépense de l’OGT prévisionnel. Le CBMT est un instrument pour encadrer la

préparation du budget annuel et les CDMT ministériels. Il comprend une note explicitant la politique budgétaire à

moyen-terme.

Cadre des dépenses à moyen terme (CDMT) ministériel. Document de programmation pluriannuelle des

dépenses par ministère Ils prévoient, pour une période minimale de trois ans, à titre indicatif, l’évolution des crédits

et des résultats attendus sur chaque programme en fonction des objectifs poursuivis. La première année doit être

cohérente à l’exercice visé par le projet de loi de finances. Les CDMT doivent couvrir au moins toutes les dépenses

du budget de l’État hors service de la dette.

Charte (ou protocole) de gestion. Document explicitant et formalisant les règles du jeu entre le responsable

de programme et les acteurs participant à sa mise en œuvre (services centraux en charge des a aires financières,

des ressources humaines ou de l’équipement, contrôleurs des dépenses, services déconcentrés, établissements

publics, opérateurs), élaboré généralement à l’échelle de chaque ministère. A ce titre, une charte de gestion précise

notamment : les espaces d’autonomie de chaque acteur (globalisation des crédits et modalités d’exercice de la

fongibilité, cadre de gestion de la performance, etc.), les espaces de responsabilité de chaque acteur (engagements

sur les objectifs ou sur certains délais de procédure, mise à disposition des crédits, etc.), les règles de circulation de

l’information, ainsi que les supports et principales échéances du dialogue de gestion. D’autres supports ministériels,

peuvent avoir le même usage (circulaire de cadrage du dialogue de gestion /ou de la gestion des programmes,

directive nationale d’orientation pour la gestion de la performance).

Cible. Une cible est le niveau de performance à atteindre à un horizon déterminé. Elle précise la valeur de l’indicateur

et le délai fixé pour y arriver.

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60

Contrôle de gestion. Système de pilotage mis en œuvre par le responsable d’une unité ou d’un programme en vue

d’améliorer le rapport entre les moyens engagés, l’activité développée et les résultats obtenus, notamment par le

biais d’outils comptables ou statistiques.

Crédits de paiement (CP). Ils constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être payées pendant l’année

pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations d’engagement (AE).

Débat d’orientation budgétaire (DOB). Dans le cadre du renforcement des pouvoirs de contrôle du Parlement et afin

d’améliorer l’information des parlementaires sur l’évolution des finances publiques à moyen terme, le Gouvernement

présente, au plus tard le 30 juin de l’année, le CBMT et la note d’orientation budgétaire. Ces documents donnent

lieu à un débat et offrent aux parlementaires une première estimation de l’évolution de la situation budgétaire et des

besoins de crédits du Gouvernement en amont de la discussion sur le projet de loi de finances de l’année t+1.

Économie. Capacité à acheter des moyens (intrants) de bonne qualité au moindre coût.

Efficacité. Fait d’atteindre un résultat conforme à l’objectif fixé. L’efficacité se mesure par comparaison entre un

objectif et le résultat effectivement obtenu.

Efficience. Elle consiste, pour un même niveau de ressources, à accroître les produits des activités publiques ou,

pour un même niveau d‘activité, à nécessiter moins de moyens, c’est-à-dire à moindre coût.

Fonction. Une fonction est un objectif socio-économique de la politique publique. La classification des fonctions des

administrations publiques (CFAP) est la norme internationale en matière de classification fonctionnelle.

Fongibilité. Laisse la faculté de définir l’objet et la nature des dépenses dans le cadre du programme. Dit autrement,

l’enveloppe budgétaire est globalisée.

Fongibilité asymétrique. La fongibilité est asymétrique lorsque les crédits affectés à une nature de dépense peuvent

être utilisés pour d’autres natures de dépense, mais que l’inverse n’est pas permis.

Indicateur de performance. Il mesure la performance d’un programme ou d’une organisation selon ses trois

dimensions (l’efficacité, l’efficience et la qualité du service rendu à l’usager). Ces indicateurs comprennent des

indicateurs de moyens et de produits pour mesurer l’efficience, des indicateurs de qualité et des indicateurs de

résultats socio-économiques pour mesurer l’efficacité.

Intrant (ou moyen, ressource, input). Ressources pour accomplir les activités prévues. Les intrants sont les

éléments dont dispose un ministère pour générer un produit ou obtenir un résultat. Ils représentent l’ensemble des

ressources humaines, organisationnelles, financières et matérielles disponibles pour un programme ou un projet.

Mission. Une mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie (article

9 de la LOLF). Une mission correspondra en général à un département ministériel. Les exceptions en nombre

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limité peuvent concerner, par exemple, un ministère résultant de la fusion de deux ministères ayant des fonctions

relativement différentes.

Objectif d’un programme. Les objectifs spécifiques d’un programme sont les énoncés de ce qu’entend obtenir

un responsable de programme d’une institution ou d’un ministère au cours d’une période donnée, en, matière

de résultats socio-économiques, de qualité des services rendus et de l’efficience. Les objectifs spécifiques d’un

programme sont exprimés de manière littéraire, mais sont quantifiés à l’aide des indicateurs de performance et de

leurs cibles.

OGT. L’OGT est un document cohérent de présentation du compte des administrations publiques et d’analyse des

statistiques de finances publiques. Elle présente les recettes par grande catégorie, les dépenses par grande nature

(personnel, biens et services, etc.), le déficit et le financement du déficit. On peut étendre sa couverture à l’ensemble

des administrations publiques (y compris les collectivités territoriales).

Performance. La performance d’un programme ou dans la conduite des activités a trois dimensions : l’efficacité,

l’efficience et la qualité du service apporté à l’usager.

Pertinence (d’une politique ou d’un programme). Une politique sera dite pertinente si ses objectifs explicites sont

adaptés à la nature du problème qu’elle est censée résoudre. Apprécier la pertinence d’une action publique revient

à s’interroger sur sa raison d’être.

Politique publique. Une politique publique est un ensemble de décisions et d’activités, cohérentes au moins

intentionnellement, prises par des acteurs publics qui visent à apporter une réponse plus ou moins institutionnalisée

à une situation jugée problématique.

Produits des activités publiques. Les biens et services rendus par l’administration publique (généralement des

services).

Programme. Un programme regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent

d’actions relevant d’un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités

d’intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l’objet d’une évaluation (article 9 de la LOLF).

Rapport d’exécution de programme. Document exprimant les performances réellement obtenues comparées aux

objectifs figurant dans les documents de performance annexés au projet de Loi de Finances. Ce document présente

les réalisations et les résultats du suivi de la performance. Il est annexé au projet de loi de règlement qui doit être

présentée au Parlement.

Redevabilité (ou responsabilisation, imputabilité, etc.) (Accountability en anglais). Obligation de présenter

des rapports (rendre compte) et d’assumer ses responsabilités (rendre des comptes). Le gestionnaire peut être

redevable des résultats, en ce sens qu’il a l’obligation de rendre compte et rendre des comptes sur les résultats

atteints par ses activités et d’expliquer les écarts par rapport aux résultats attendus.

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Responsable de programme. Le responsable de programme est désigné par le ministre compétent pour assurer

le pilotage du programme. Il concourt à l’élaboration des objectifs stratégiques du programme, sous l’autorité du

ministre. Il est responsable de leur mise en œuvre opérationnelle et de leur réalisation. Il décline à cette fin les objectifs

stratégiques en objectifs opérationnels, adaptés aux compétences de chacun des services qui concourent à la

réalisation du programme, dans le cadre du dialogue de gestion avec les responsables de ces services.

Résultat (d’un programme). Selon les auteurs et les organisations, le terme résultat peut désigner les seuls résultats

socio-économiques ou par l’ensemble constitué par les produits (services rendus) et les résultats socio-économiques.

Résultat socio-économique. Changement dans l’environnement économique imputable à l’activité de

l’administration publique.

Résultats socio-économiques finaux (impact). Changement à long terme de l’environnement économique

conséquence des résultats socio-économiques intermédiaires, obtenus par un ou plusieurs programmes.

Résultats socio-économiques intermédiaires. Changement de l’environnement socio-économique imputable

aux services rendus (produits ou outputs) par un programme.

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La programmation budgétaire pluriannuelle: Cadre de Dépense à Moyen Terme Global et Cadre de Dépense à Moyen Terme ministériel

(CDMT) - Guide méthodologique Ministère des Finances et du Budget de Madagascar/PNUD - Décembre 2016

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