La reforma educacional chilena y la educación pública · La clásica educación republicana se planteó la educación pública ... mera, más general, analiza la orientación política

La reforma educacional chilena y la educación pública

Juan Eduardo García-Huidobro

1. Planteamiento del problema

Este artículo reflexiona sobre los magros resultados de la reforma educa-cional chilena en términos de su contribución a la educación pública.1 Seentiende por educación pública la capacidad que tiene un sistema educa-tivo para proveer de una educación de igual calidad a todos los niños, ni-ñas y jóvenes, prescindiendo de su origen social, económico y cultural.Los resultados de la reforma chilena sorprenden y necesitan una explica-ción, ya que ha sido un esfuerzo político educacional de gran envergadu-ra y ha tenido, desde sus orígenes, un discurso que enfatiza la equidad dela educación.

El concepto de educación pública siempre ha tenido la igualdad eneducación como su criterio ordenador y su promesa primordial.2 Es ya unhecho —al menos teórico— que esta igualdad debe expresarse en resul-tados de aprendizaje, garantizando a los menos favorecidos las adquisi-ciones y las competencias clave o básicas, lo cual supone la discrimina-ción positiva en el proceso; esto es, una distribución de los mediosdesigual que ayude a los desfavorecidos, puesto que una indiferencia alas diferencias refuerza las desigualdades (Bolívar, 2005). Ha sido tam-bién una exigencia permanente de la educación pública constituir la es-cuela como un espacio de integración y mixtura social, como experienciade convivencia entre los distintos grupos sociales que conforman la so-ciedad (Peña, 2004; Guttman, 2001)

La clásica educación republicana se planteó la educación públicacomo un sistema educativo estatal que proveía de una educación univer-sal, gratuita y obligatoria a todos. En la actualidad los sistemas educati-

GLOBALIZ.,EDUCACIONyPOBRZA(4J) 26/10/2006 16:36 Página 187

vos son más complejos y se acepta una acepción más flexible de educa-ción pública según la cual se mantiene que la educación es un bien pú-blico cuyo acceso debe estar asegurado a todos por el Estado; importan-do menos si el Estado mantiene o no la propiedad y/o administración delas instituciones educativas.3 En la práctica, sin embargo, pese a que haganado espacio un conjunto variado de alternativas, a través de las cua-les los estados se apoyan en la iniciativa privada para cumplir con lasmetas de la educación pública, invariablemente mantienen alguna por-ción del sistema que es administrada directamente por un ente público.Es el caso de los municipios en Chile.

Nuestra pregunta actual asume como un dato que los resultados delsistema educacional chileno están siendo poco equitativos y que la educa-ción chilena es profundamente desigual y crecientemente segmentada4 yse centra en la capacidad que el actual sistema posee para avanzar en la lí-nea de una educación más justa e igualitaria. La desigualdad y la segmen-tación son características que se dan en igual o menor grado en práctica-mente todos los sistemas educativos del mundo; la novedad de la situaciónchilena sería su carácter institucional. Hipotéticamente, la desigualdad dela educación chilena no se debería a instituciones bien orientadas, peroque poseen limitaciones de funcionamiento que sería necesario corregir,sino que sería un resultado esperable del actual ordenamiento institucio-nal5 del sistema educativo.

El examen de la institucionalidad de la educación pública en Chileobliga a detenerse en dos cuestiones relacionadas, pero distintas. La pri-mera, más general, analiza la orientación política de la reforma para pre-guntarse si con la institucionalidad y regulaciones vigentes es posibleque el sistema cumpla con los requerimientos de la educación pública. Elsegundo, más específico, se detiene en la educación municipal chileno,para repetir la misma pregunta: ¿la institucionalidad y las reglas de fun-cionamiento de este subsistema de propiedad pública le permiten ser elinstrumento a través del cual el estado puede asegurar una educación deigual calidad a todos?

En lo que sigue se presentará la reforma educacional chilena y susresultados para enseguida analizar, desde el punto de vista que nos ocu-pa, algunos de sus aspectos y la institucionalidad de la educación muni-cipal.

188 Juan Eduardo García-Huidobro


2. La reforma educacional chilena: presentación6

Antecedentes

La reforma educacional chilena tiene como referencia anterior inmedia-ta los cambios efectuados al sistema escolar chileno por el gobierno mi-litar a comienzos de los años ochenta. Entonces, en el marco de un con-junto de transformaciones de corte neoliberal llamadas por el régimen«modernizaciones»,7 en Chile se emplazó un sistema de financiamientode la educación basado en el criterio de subsidio a la demanda y se fo-mentó la incorporación del emprendimiento privado en el campo educa-tivo. Los cambios fundamentales fueron:

a) La descentralización del sistema escolar mediante el traspaso dela propiedad y administración de las escuelas y liceos públicosdesde el Ministerio de Educación a los municipios (325 en todoel país en 1981). Mediante este acto cambió también el carácterde funcionarios públicos de los docentes, que pasaron a ser re-contratados por los municipios como empleados particulares.8

b) La creación de una subvención por alumno que se paga según elporcentaje mensual de asistencia a clases del alumno y que esigual para los prestadores de educación particulares y para lospúblicos (municipales), en la idea de que las familias puedanelegir la educación que más les convenga.9

Estos cambios de la década de los ochenta modificaron la fisonomía delsistema escolar chileno. En 1982 el 75,3 % de la matrícula pertenecía alsistema municipal (público y gratuito) y sólo el 19,6 % correspondía aeducación particular con financiamiento público (gratuita), que era pre-ferentemente católica y/o filantrópica, más un 5,1 % de educación paga-da de élite (también con predominio católico y colonias de extranjeros).Para 1990 la matrícula de la educación particular subvencionada por elestado había subido a un 32,4 % y la educación pagada a un 7,7 %. Sos-teniendo esta transformación emergió un empresariado de la educación y,por primera vez, la sociedad chilena empieza a considerar la educacióncomo un negocio, como un servicio cualquiera en el mercado. La conse-cuencia directa de la introducción de la competencia, visible en los datosanteriores, es el aumento de la segmentación de la educación chilena se-

La reforma educacional chilena 189


gún orígenes socioeconómicos de los alumnos, lo que posee consecuen-cias negativas para el aprendizaje escolar y la integración social. En efec-to, hay evidencias de que los nuevos colegios privados subvencionadosno compitieron mejorando su enseñanza, sino seleccionando a los mejo-res alumnos y produciendo un descreme de la educación municipal conconsecuencias negativas para los alumnos que quedan en ella. «Al emi-grar los mejores alumnos al nuevo sector, se produce una baja en las con-diciones para el aprendizaje de los que quedan» (Cox, 2003c). SegúnHsieh y Urquiola (2001), «incluso si los hijos de la clase media se bene-ficiaron mudándose, esto parece estar contrapesado por el efecto negati-vo sobre los estudiantes de bajo NSE, que en su mayoría ha permanecidoen la educación municipal».

Se consolida así la existencia de tres tipos de «dependencia admi-nistrativa» de las escuelas y liceos, cada uno de ellos asociados a reglasde financiamiento público/privado y «mercados» socialmente diferentes:

1. Establecimientos municipales: predominantemente los estable-cimientos de educación fiscal que fueron traspasados a los mu-nicipios. Constituyen el sistema de educación pública tanto ensu propiedad y administración (municipal) como en su financia-miento (estatal).

2. Establecimientos particulares subvencionados: de propiedadprivada; reciben recursos públicos vía subvención escolar de lamisma forma y bajo las mismas condiciones que las escuelasmunicipales.

3. Establecimientos particulares pagados: colegios de propiedadprivada, pagados completamente por las familias.

Los diferentes tipos de escuelas se asocian con distintas poblaciones so-cioeconómicas. Las escuelas particulares pagadas completamente por lasfamilias educan a alumnos del segmento de mayores ingresos del país.Las escuelas particulares subvencionadas, no obstante recibir recursospúblicos, no están obligadas a dar matrícula a todos quienes lo soliciten,por lo que tienden a seleccionar a los alumnos. Su matrícula es preferen-temente de niveles de ingreso medio y medio-bajo. Finalmente, las es-cuelas municipales reciben a todos los alumnos, incluyendo a los más po-bres y a los niños y niñas con problemas de disciplina o aprendizaje quelas escuelas privadas expulsan o no absorben; además son muy mayori-



tarias en las zonas rurales. Sus estudiantes tienden a ser de niveles socio-económicos medio-bajo y bajo.

Para advertir este aumento en la segmentación y la disminución dela mixtura social en cada tipo de establecimiento, así como el aumento dela brecha en rendimientos puede verse el cuadro 1.

CUADRO 1Segmentación del sistema educacional chileno (1982 y1988)

1982 1988Tipo de datos Tipo de establecimiento Tipo de establecimiento

Munic. Privado Privado Munic. Privado Privadosubv. pagado subv. pagado

Mediciones nacionales (% respuestas correctas)Promedio lenguaje/

matemática 53,3 58,2 74,8 47,5 54,5 75,0

Nivel socioeconómico de establecimientos (% establecimientos)NSE alto 1,1 5,7 39,8 0,0 2,8 59,9NSE medio 43,3 57,7 57,1 5,9 29,2 40,1NSE bajo 55,6 36,6 3,1 61,5 52,8 0,0NSE + bajo (1988) — — — 32,6 15,2 0,0

Promedio años escolaridad del cabeza de familia 7,2 8,6 10,3

Promedio de ingreso (miles de pesos) 167,0 213,0 464,7

Adaptado de Hsieh y Urquiola (2001). Citado por Cox (2003c)

A partir de 1990

El gobierno democrático que sube al poder en marzo de 1990 inicia unconjunto muy amplio de políticas centradas en mejorar la calidad de laeducación y aumentar la equidad de su distribución, que dura ya quinceaños.

Una característica relevante de las nuevas políticas es que el go-bierno democrático decidió mantener las principales reglas del juego es-tablecidas en 1981, a saber, la municipalización y el financiamiento a laoferta operando por igual para el sistema particular y municipal. Pese a



ello, como bien destaca Cox, para los responsables de las políticas de losnoventa, esas reglas inauguran un «nuevo paradigma» de política educa-cional, distante del centralismo del «Estado docente», previo a la refor-ma del régimen militar, y claramente distinguible de la orientación mer-cantil de esta última, que era «singularmente ciega respecto a la equidady a la integración social». Lo que cambia es el rol del Estado, mientras lareforma de los ochenta reduce sus responsabilidades, la nueva políticarepresenta una intensa actividad estatal en el área, lo que aunque «no mo-difica el papel del sector privado en educación, equilibra el mercadocomo regulador del sistema» (Cox, 2004b: 76).10 Ahí está el centro delproblema que se quiere profundizar: ¿ha sido suficiente este cambio delrol del Estado? ¿Las acciones emprendidas han logrado regular la ins-titucionalidad mercantil de la educación y avanzar hacia una educaciónigualitaria e integrada? O, más bien, ¿hay indicios que indican que serequiere cambiar la actual institucionalidad?

Los cambios inmediatos de política fueron: una preocupación porla equidad, que había estado ausente de la política anterior, y una redefi-nición profunda de la situación de los profesores, instaurando un salariomínimo para todos y una carrera docente para quienes ejercen en el sis-tema municipal. Estos cambios dan inicio a un esfuerzo significativo ycontinuo, que se mantiene in crescendo desde 1990 hasta hoy. Se ha tri-plicado el gasto,11 el nivel de conflicto ha sido muy bajo (36 días de cla-se perdidos por paro docente en quince años) y se puede exhibir logrossignificativos. Así, el aumento de las oportunidades educativas ha sidosustancial: la cobertura educacional pasó de 94 a 97 % en básica, de 77 a87 % en educación media y de 14 a 28,4 % en educación superior entre1990 y 2002.12 Mejoran también los indicadores de eficiencia: los sus-pensos bajan del 7 al 3 % en básica y de 12 a menos de 10 % en media.La escolaridad promedio de la PEA subió de 8,5 a 10,2 años y el analfa-betismo descendió del 6,3 al 4,4 %. Las condiciones de trabajo de los do-centes y el equipamiento de las escuelas son incomparablemente mejo-res. El salario promedio de un profesor, en pesos de igual valor, era en1990 de 264.670 dólares y en 2002 de 677.624; el 100 % de los docentesfue actualizado para poner en práctica los nuevos programas de estudios.Los profesores y profesoras poseen muchos más medios para apoyar sutrabajo: bibliotecas, libros de texto para todos los alumnos, acceso a lainformática para el 92 % de los alumnos (año 2003). Aumentó el tiempoescolar: se pasó de 37 a 40 semanas de clases y cerca de la mitad de los



alumnos ha pasado a régimen de Jornada Escolar Completa.13 Aunque elmejoramiento ha sido menor que el esperado, los niños aprenden más enla escuela que en 1990.14

Este esfuerzo ha sido reconocido internacionalmente. En 2004 elInforme de la Educación Chilena realizado por la OECD comienza seña-lando: «Más que cualquier otro país en América Latina durante la déca-da pasada, Chile ha tratado sistemáticamente de mejorar el acceso y lacalidad de la educación»; y en 2005 el Informe EFA sitúa a Chile entrelos siete países que se distinguen por tener programas ambiciosos de edu-cación y «haber demostrado su firme compromiso con la Educación paraTodos» (UNESCO, 2005).

Resultados en equidad

Ya se señaló que la educación chilena es desigual. El acceso de los niñosy jóvenes varía según los niveles de ingreso de sus familias y esta varia-ción se hace más fuerte a medida que se avanza en el sistema educativo.Mientras en básica la cobertura es prácticamente universal, en educaciónmedia varía entre un 87,5 % para el primer quintil y un 98,7 % para elquinto y llega a una diferencia de un 14,5 % para el primer quintil y un73,7 % para el quinto en educación superior (MIDEPLAN, 2003).

Esta diferencia se da también en la disparidad de los resultados deaprendizaje que logran los escolarizados. El gráfico 1 presenta resultadosde matemáticas de cada uno de los grados escolares evaluados por elSIMCE. La escala utilizada posiciona relativamente a unos y otros enuna distribución estandarizada, con una media nacional de 250 puntos yuna desviación estándar de 50.

Los resultados, en todos los grados, se ordenan siguiendo la jerar-quía socioeconómica de los alumnos expresada en los establecimientos alos que asisten. Los colegios privados con subvención del estado se acer-can al promedio nacional; los municipales (clase baja y media-baja) se en-cuentran de 10 a 15 puntos bajo la media nacional; y los colegios privadospagados (clase alta y media alta) se alejan de 50 a 60 puntos por encimade la media. Además, la desigualdad entre los colegios de élite y los de fi-nanciamiento público, que ya es muy significativa en la enseñanza básica(63 puntos), no sólo no logra disminuir sino que se acrecienta con el trans-curso de la escolarización y llega a 80 puntos en la educación media.



También es posible evaluar la capacidad del sistema escolar de lle-var a los niños a determinados umbrales de conocimientos y capacidadesintelectuales considerados el «piso mínimo» al que todos tienen derecho.El SIMCE de 4° básico de 1999 identificó la fracción de alumnos que al-canza determinados niveles de desempeño. En lenguaje se determinó queun 18,5 % de los alumnos del país no había alcanzado el aprendizaje mí-nimo («nivel deficiente»); en matemáticas los resultados fueron peores yun 32 % de los alumnos se ubicó en el nivel «deficiente».15

El gráfico 2 muestra la distribución de los alumnos de cada tipo deestablecimiento según niveles de desempeño. En lenguaje, en los colegiosprivados de élite sólo un 4 % de los alumnos está bajo el estándar; en losprivados con financiamiento público la cifra se eleva a un 15 % y en losmunicipales al 22 %: la incidencia de esta exclusión en los colegios mu-nicipales es 5 veces mayor que para los sectores de élite. En matemáticasla exclusión y las desigualdades son mayores.


GRÁFICO 1Aprendizaje de las matemáticas según dependencia administrativa

340 –

330 –

320 –

310 –

300 –

290 –

280 –

270 –

260 –

250 –

240 –

230 –

220 –

210 –

200 –

4º básico 8º básico 2º medio

Particular pagadoParticular pagadoParticular pagadoParticular subvencionadoParticular subvencionadoParticular subvencionadoMunicipalMunicipalMunicipal

Fuente: Ministerio de Educación, 2000, 2001 y 2002.SIMCE 4.º básico 2002, 8.º básico 2000, 2.º medio 2001.


Importa observar la evolución de esta situación en el tiempo. Se se-ñaló que los avances logrados en cobertura educacional se aceleraron conla reforma. En relación con los resultados de aprendizaje, ¿se evidenciaun influjo de la reforma?, ¿disminuye la desigualdad?

La medición de resultados de aprendizaje es relativamente recienteen Chile, lo que dificulta una mirada dilatada en el tiempo, pero es posibleacceder a algunas comparaciones de los últimos años. El gráfico 3 muestralos resultados nacionales de matemáticas de los últimos años a fin de cuar-to año básico, distinguiendo según la dependencia administrativa de las es-cuelas.16 La tendencia general muestra una leve mejora y una jerarquía deresultados muy favorable a las escuelas privadas pagadas por las familias(que atienden a la población de mayores ingresos); la brecha que las sepa-ra de las escuelas de financiamiento público tendió a reducirse en el perío-do 1988-1996, para luego aumentar levemente en el período 1996-1999.

La tendencia observada en cuarto año básico, con pequeñas dife-rencias, se repite en los otros cursos sobre los que existen mediciones(octavo y décimo años de escuela); por lo que es posible concluir que el


GRÁFICO 2Niveles de desempeño de los alumnos según dependencia. SIMCE 4.º básico 1999

100% –

90% –

80% –

70% –

60% –

50% –

40% –

30% –

20% –

10% –

0% –Municipal Privado

subvencionadoPrivado

nosubvencionado

Municipal Privadosubvencionado

Privadono

subvencionado

LenguajeLenguajeLenguaje MatemáticasMatemáticasMatemáticas

IntermedioIntermedioIntermedioAltoAltoAlto BásicoBásicoBásico DeficienteDeficienteDeficiente

FUENTE: Ministerio de Educación, SIMCE 1999.


mejoramiento de los resultados de aprendizaje de la educación chilena enlos noventa ha sido moderado y ha beneficiado a todos los tipos de es-cuelas; sin embargo esos cambios no han transformado la relación es-tructural de desigualdad existente, que favorece ampliamente a los niñosy jóvenes pertenecientes a los grupos privilegiados.17

¿La segmentación que había aumentado en la década del 1980 dis-minuye a partir de 1990? Hay señales de que no se ha reducido y que in-cluso habría aumentado. Por una parte, la composición interna de cadauna de las dependencias administrativas según quintiles de ingreso (cua-dro 2) muestra que tanto la educación municipal como la pagada han dis-minuido su nivel de mixtura social. Además la progresión del sistema de


GRÁFICO 3Resultados SIMCE matemáticas 4.º básico,

según dependencia administrativa (series comparables y no comparables)

100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0

1988 1990

350

300

250

200

150

100

50

0

1992 1994 1996 1996 1999 2002

% respuestas correctas% respuestas correctas% respuestas correctas Puntuación IRTPuntuación IRTPuntuación IRT

56

63

80

64

70

85

65

71

86

68

73

86292 298 298

255

238 238 235

256 254

49

54

74

MunicipalMunicipalMunicipalPrivado subvencionadoPrivado subvencionadoPrivado subvencionadoPrivado no subvencionadoPrivado no subvencionadoPrivado no subvencionado

FUENTE: Ministerio de Educación, SIMCE y Departamento de Estudios. Serie 1988-1996 en %; serie1996-2002 en puntación IRT.


financiamiento compartido permite asumir que en el interior del sectorparticular subvencionado, que tomado como conjunto aparenta haberaumentado su mixtura social, se ha dado una fuerte segmentación pro-ducto de los distintos precios de la colegiatura (cuadro 3).

3. La reforma de la educación chilena y la equidad

En esta sección nos proponemos volver sobre algunos momentos funda-cionales de la reforma de la educación chilena, para mostrar cómo se haentendido en ella el tema de la equidad. El propósito es analizar algunoshitos que permitan observar el desarrollo de la temática de la igualdadeducativa en el proceso de la reforma educativa.


CUADRO 2Distribución de la matrícula de cada

dependencia administrativa, según quintil de ingreso familiar, 1990-2000

1990 2000

MunicipalQuintil I y II 65 % 68 %Quintil III 18 % 18 %Quintil IV y V 17 % 14 %

100 % 100 %

Particular subvencionadoQuintil I y II 47 % 41 %Quintil III 22 % 24 %Quintil IV y V 30 % 35 %

100 % 100 %

Particular pagadoQuintil I y II 21 % 10 %Quintil III 13 % 13 %Quintil IV y V 67 % 76 %

100 % 100 %

FUENTE: CASEN (2000).


1990-1991: bienio de la equidad

Al llegar al poder el nuevo gobierno democrático de centroizquierda,después de diecisiete años de dictadura, desenvolvió acciones inmedia-tas para resolver dos problemas urgentes: el grave deterioro de la educa-ción de los más pobres y la restitución al magisterio del sector público deuna dignidad básica.

Lo primero se realizó siguiendo dos programas: el Programa de las 900escuelas, que nace el primer día de gobierno,18 al que se unió el año siguien-te el Programa de Educación Básica Rural (San Miguel, 1999). Se trató deprogramas focalizados en los establecimientos de mayor riesgo educativo,en el 10 % de escuelas completas de menor rendimiento uno y en las escue-las rurales incompletas el otro, para lograr que los resultados escolares de es-tas escuelas fueran más semejantes al conjunto. Por primera vez se incorpo-raban medidas de discriminación positiva en la política educacional chilena.

Lo segundo se concretó acordando con el magisterio un Estatuto dela Profesión Docente, que se llevó al Congreso y fue aprobado como ley(n.º 19.070) en 1991 (Núñez, 1999). Acompañó a estas acciones un dis-curso centrado en la equidad y calidad de la educación, que acuñó un lemaque se utiliza hasta el presente: «una educación de calidad para todos».Se expresó claramente una voluntad que busca mejorar las oportunida-des educativas de los más pobres, para aumentar la igualdad y la integra-ción educativa del país.

CUADRO 3Financiamiento compartido: cobros por alumnos según tramos

Tramos cobros mensuales Sector particular Sector municipal

promedios por alumnos N° establ. Matrícula % Matríc. N° establ.* Matrícula % Matríc.

Entre 0 - 5.000 pesos 385 223.744 23 % 101 100.491 96 %

Entre 5.001 - 10.000 pesos 496 319.191 33 % 6 3.241 3 %

Entre 10.001 - 15.000 pesos 317 186.836 19 % 3 1.197 1 %

Entre 15.001 - 25.000 pesos 297 167.406 17 %

Entre 25.001 - 35.000 pesos 111 53.951 6 %

Entre 35.001 - 45.000 pesos 50 24.473 3 %

Entre 45.000 y más pesos 7 2.930 0 %

TOTALES 1.663 978.531 100 % 110 104.929 100 %

* Corresponde sólo a establecimientos de educación media.FUENTE: información del Departamento de Administración General, del MINEDUC, 2003.



No es exagerado calificar estos dos primeros años como el bienio dela equidad, ya que los hechos reseñados son manifestaciones de una orien-tación que quiebra con claridad el marco ideológico-político previo. Lareivindicación de una política de discriminación positiva hacia los máspostergados determina una clara distancia de la ideología de mercado. Enel mercado opera un sistema de libertad natural, el individuo (o las fami-lias para el caso de la educación escolar) ponen en juego lo que tienen (ta-lentos, riqueza) para lograr lo mejor. La discriminación positiva se ubicaen las antípodas: expresa una voluntad política democrática dispuesta acompensar para construir la igualdad de oportunidades; se beneficia a losalumnos más débiles precisamente porque, al pertenecer a las clases so-ciales más desfavorecidas, están en desventaja (Fernández, 2003).

El Estatuto Docente se ajusta a otra lógica, pero es políticamenteconvergente. Es posible concebir el golpe militar y la dictadura que le si-guió como un triple quiebre a la institucionalidad democrática: se tratóde una grave y amplia violación de los derechos humanos; de la genera-ción de un nuevo orden político que da lugar a una «democracia protegi-da» y de una pérdida de un conjunto de derechos económicos y socialesque distintos grupos habían logrado tras mucho esfuerzo y lucha. Chileha avanzado bien en los dos primeros temas: el tratamiento de las viola-ciones a los derechos humanos y la reforma de la Constitución política.Ha sido menos claro el avance en el tema economicosocial. El EstatutoDocente es una de las iniciativas que se inscriben en esta línea, ademáses el único cambio de envergadura a la institucionalidad educacional pre-via que la Reforma Educativa ha realizado y que reconoce en la prácticala necesidad de reglas distintas —no mercantiles— para el funciona-miento de la educación pública.

El sistema de financiamiento compartido (1993)

Al final del gobierno de Patricio Aylwin, en el marco de un acuerdo tri-butario pactado con la oposición, se incluyen dos mecanismos para cap-tar recursos financieros privados a la educación: incentivos tributarios alas donaciones de empresas y el sistema de financiamiento compartido.Esta nueva regulación permite que los sostenedores de los estableci-mientos particular subvencionados —y en educación media también losmunicipales— cobren, hasta un cierto monto, a las familias, y sigan per-



cibiendo en una proporción importante la subvención estatal (Ley n.º19.247, septiembre de 1993).19

Esta modalidad, que ha significado globalmente un aporte financieroimportante de las familias para la educación de sus hijos y que hoy abarcaa un 30 % de la matrícula del sistema escolar chileno, ha profundizado lascaracterísticas segmentadoras que el sistema venía mostrando, puesto queel monto del pago obligatorio mensual se distribuye al alumnado en lasdistintas instituciones según las capacidades de pago de las familias.20

El financiamiento compartido es una medida que va en una direc-ción totalmente opuesta a la «discriminación positiva». La discriminaciónpositiva provee tratamientos distintos, para lograr resultados iguales; daun servicio enriquecido a los más pobres para que sus logros igualen a losde mejor situación socioeconómica. El financiamiento compartido insta-la como práctica reconocida y fomentada la contraria: no existe igualdadde oportunidades y es legítimo que los individuos y las familias utilicensus recursos en beneficio de sus hijos (Corvalán, 2003). Ha desaparecidola idea de la educación como un bien público que se enriquece si es igualpara todos y si es la misma para todos (García-Huidobro, 2004).

Las tres medidas presentadas hasta aquí: desarrollo de programasde discriminación positiva, ley de Estatuto Docente e instauración del fi-nanciamiento compartido, en un mismo período de gobierno, muestra laausencia de una interpretación única y consistente sobre el tema de lajusticia e igualdad en educación en los Partidos de la Concertación y enla sociedad chilena.

Estas medidas responden a marcos de interpretación distintos y hansido llevadas adelante de forma simultánea por un mismo gobierno, conniveles de divergencia distintos. En un polo interpretativo están los pro-gramas de discriminación positiva que apoyaron a las escuelas más po-bres, iniciativa que no tuvo detractores en el interior de la Concertaciónde Partidos por la Democracia. En el otro polo es posible situar el finan-ciamiento compartido, que si bien no gozó de la unanimidad de los pro-gramas focalizados, fue también bastante consensuado.

Al financiamiento compartido se resistieron algunos, pero las vocescontestatarias a este mecanismo han sido pocas, aisladas y claramentehan tenido menos influencia que sus partidarios.21 El consenso ha ido porla línea de apoyar el sistema. Por ejemplo, el documento «Los desafíosde la educación chilena frente al siglo XXI», redactado en 1994 por unaComité Técnico de composición plural nombrado por el presidente Frei



para gestar un consenso que sirviera de base a las reformas en curso, lla-ma en varios pasajes a fortalecer el financiamiento compartido puestoque posee «positivas proyecciones para el futuro desarrollo de la educa-ción chilena» (Comité Técnico Asesor, 1994, n.º 4.116).22

El sistema de financiamiento compartido puede leerse de dos for-mas: como un mecanismo para incorporar más recursos y poder moder-nizar con más rapidez la educación y como un avance en la regulaciónmercantil de la educación establecida a comienzos de los ochenta.

José Pablo Arellano, director de Presupuesto de la época, explicaque el estado ha ido aumentando la inversión para mejorar y modernizarla educación, pero que «a pesar de lo significativo de este esfuerzo, to-davía pensamos que el aporte fiscal es insuficiente, por lo cual se intro-dujeron dos elementos adicionales a la reforma tributaria […] aprobada(en septiembre de 1993): que tanto las familias como las empresas pu-dieran hacer también aportes al financiamiento de la educación» (citadopor Espínola, 1994: 4). Es imposible no preguntarse por qué no se recu-rrió a otras opciones. Si bien es probable que aumentar impuestos y me-jorar el financiamiento para la educación de todos hubiese encontrado laoposición de la derecha, se podría haber establecido el pago proporcionalen todos los establecimientos, lo que hubiese mantenido un piso de igual-dad y limitado el efecto de segmentación. Esta opción, que en un primeranálisis sintetiza mejor la captación de recursos y la igualdad, no fue dis-cutida y podría ser estudiada en el futuro.

Sobre la idea de completar la regulación mercantil hay indicios deello en el documento del Comité Técnico. Allí se justifica la promocióndel financiamiento compartido con numerosos argumentos, pero hay unoque muestra esta orientación ideológica: «La generalidad de los serviciossociales está sujeta, en Chile, a formas de financiamiento compartido,habiéndose entendido que éste es el fundamento para una mayor equi-dad» (Comité Técnico Asesor, 1994, n.º 4.116). Es clara la referencia alos otros servicios: salud, previsión social, en los que ya existía el aporteindividual como seguro o capitalización; lo novedoso es plantear que elcopago para lograr un mejor servicio y la resignación de los que no pue-den pagar a un servicio más básico, financiado enteramente por el Esta-do, es el camino chileno a la justicia.

De un modo indirecto, al establecerse el financiamiento comparti-do la educación municipal pasa a ser «la» agencia responsable de atendera los más pobres, al menos en educación básica. La razón para no incluir



el financiamiento compartido en la educación básica municipal fue que,dado que esta es la educación obligatoria, el estado debía proveer unaoferta gratuita.23 Otro argumento repetido entre quienes propiciaron elsistema es que no se puede mantener la homogeneidad del sistema edu-cativo «bajando el techo», esto es, impidiendo el cobro a las familias quepueden pagar, sino que hay que crear mecanismos de compensación foca-lizada para los más pobres. «En definitiva, el que los más pobres tenganacceso a una buena educación dependerá, como siempre ha dependido,del estado y de la eficacia y equidad de sus mecanismos de distribucióndel servicio educativo» (Espínola, 1994: 23).

Si se observa el desarrollo del sistema desde su aplicación hastaahora se advierte, por una parte, un crecimiento continuo del financia-miento compartido, que paso de 142.000 alumnos en 1993 a 822.000 en1997 y a 1.075.000 en 2001, y que no ha sido posible compensar focali-zando más recursos en los establecimientos públicos, ya que crear unasubvención distinta para los municipales sería un cambio en los criteriosdel sistema de pago a la demanda y establecer un mejor pago a los «gra-tuitos» (tanto municipales como particulares) podría inhibir el interés porpagar de las familias. En cambio ha habido dos esfuerzos por mitigar lasegmentación en los establecimientos afectos al financiamiento compar-tido. En 1997 se incluyó en el Proyecto que establece la Jornada EscolarCompleta un fondo de becas en cada establecimiento con financiamien-to compartido, que se alimenta tanto de recursos del sostenedor como derecursos fiscales y en 2004, también en el marco de la Ley de Jornada Es-colar Completa, se determinó que todos los establecimientos subvencio-nados debían tener un 15 % de alumnos pobres y vulnerables.

La cobertura universal de las políticas: programas de mejoramiento(1992-2001) y reformas (1996-2005 en adelante)

Los años siguientes estuvieron centrados en el mejoramiento de la cali-dad y equidad del sistema educacional; se operó fundamentalmente dan-do inició a dos programas, que se beneficiaron de sendos préstamos delBanco Mundial, uno para básica (que comenzó el 1992) y otro para el ni-vel medio (que comenzó en 1995).24 Estos programas fueron fundamen-tales para instalar los avances reseñados más arriba; su perspectiva fueintegral por cuanto buscaron enriquecer el funcionamiento de las institu-



ciones educativas (mejoramiento de infraestructura, material pedagógi-co, computación educativa) y al mismo tiempo propiciaron la renovaciónpedagógica para mejorar la calidad. Se trató de programas de coberturauniversal.

En 1996 se acometen dos grandes transformaciones cuya instala-ción y desarrollo continúan hasta hoy: la Reforma Curricular (Cox,2003b y Gysling, 2003), que de un modo progresivo ha ido renovando elcurrículum primero en el nivel básico (1996), para seguir con el nivelmedio (1998) y concluir muy recientemente con educación parvularia(2000) y educación de adultos (2004) y la Jornada Escolar Completa(Concha et al., 1999) de la que ya goza más de dos tercios de los alum-nos. En paralelo se avanza en el desarrollo profesional de los docentes(Ávalos, 2003; Mizala y Romaguera, 2003; Núñez 2003), que además decontinuar el aumento de remuneraciones instala pasantías en el extranje-ro, un programa de fortalecimiento de la formación inicial y enriquece elEstatuto Docente flexibilizando algunas normas e incorporando incenti-vos colectivos a las escuelas de mejor desempeño e individuales para losdocentes de excelencia.25

Al margen de los programas focalizados, los ya citados en educa-ción básica (Programa de las 900 escuelas y Educación Básica Rural y,más recientemente, el Programa Liceo para Todos en educación media),la opción central de la política y las grandes inversiones fueron prepon-derantemente de cobertura universal. Mirando el camino recorrido yviendo lo modesto de las inversiones en estos programas focalizados, decara a la gran política universal, podríamos preguntarnos cuáles fueronlas interpretaciones que llevaron a este accionar.26 Ya hace años se indi-có que se había desestimado la importancia de la desigualdad y se habíadado prioridad a la calidad (sobre la equidad), estimando que bastabanalgunas medidas para que todos pudiesen participar en igualdad de con-diciones en la Reforma y señalando también que el monto de estas medi-das había sido desproporcionadamente pequeño (veánse Espínola, 1996y Hopenhayn, 1996).

Además puede señalarse que de forma creciente, primero en losprogramas MECE que mantienen algunas medidas marginales donde seprivilegia más o antes a los más pobres, enseguida en los grandes cambioscomo la Reforma Curricular y la Jornada Escolar Completa, predominancon toda claridad una visión universalista de la política que se traduce enuna oferta homogénea, enfrentada a grupos sociales con necesidades



educativas diferenciadas y que ya ahonda en las desigualdades de origen,a lo que hay que sumar que por efecto del financiamiento compartido ladiferencia en inversión se ha producido en favor de los menos pobres.

En suma, el proclamado principio de la equidad no se constituyó enun criterio general y transversal de las políticas y se mantuvo sólo en losprogramas focalizados (que se interrumpen desde 2002). Por su parte, elprincipio mercantil opuesto presente en el mecanismo del financiamien-to compartido ha crecido de forma persistente y goza de una legitimidadfáctica indiscutida. De las dos grandes orientaciones de la reforma, haasumido un lugar crecientemente privilegiado «la calidad» (el mejora-miento de los resultados de aprendizaje) y un lugar segundo el polo equi-dad; cuya consideración más permanente ha sido la referencia a la dis-tancia de los resultados obtenidos por los distintos grupos de alumnos,mucho menos a la segmentación del sistema y al peor trato a la educa-ción pública.

4. El subsistema municipal

En esta sección se abordará el subsistema de educación municipal, paramostrar que en este sector, que recibe a los alumnos más pobres, se ad-vierte con más crudeza la inadecuación de la actual regulación mercantilde la educación. Se argumenta también que un cambio en las reglas deljuego sería positivo para la educación chilena.

Planteamiento del problema

El subsistema municipal de educación tiene su origen en el traspaso delas escuelas públicas, que eran administradas por el Ministerio de Edu-cación, a las municipalidades a comienzos de los ochenta. Hoy las es-cuelas y liceos municipales son 6.138, el 54,7 % del total de institucio-nes educativas; atienden a 1.843.228 niños y jóvenes, un 50,7 % de losalumnos chilenos y contratan a 78.937 profesores(as), el 56,1 % de los do-centes del país (MINEDUC, 2005).

Aunque es posible postular que en Chile debe concebirse como pú-blica toda la educación financiada por el Estado y que existe una educa-



ción pública de administración privada y otra de administración munici-pal, en los hechos las obligaciones propias de la educación pública reca-en unilateralmente sobre los municipios, que deben asegurar la educa-ción a todos los habitantes de su comuna.

En el subsistema municipal se han hecho más visibles las comple-jidades y limitaciones de la actual regulación mercantil de la educaciónchilena, pese lo cual durante los quince años de Reforma nunca se hadado una discusión amplia que plantee con rigor la necesidad de revisarel actual ordenamiento de la educación pública municipal, para hacerlacapaz de asegurar niveles aceptables de igualdad de oportunidades edu-cacionales.

La raíz del problema de la educación municipal descansa en que debehacerse cargo de las obligaciones propias de la educación pública sin tenerasegurados los medios para ello. En efecto, el orden jurídico chileno ga-rantiza el acceso gratuito a la educación durante los doce años de educa-ción obligatoria (Constitución, cap. III, art.19) y el cumplimiento de estagarantía es responsabilidad de los municipios. Sin embargo, éstos debenlograr los recursos para dar educación a todos compitiendo con los esta-blecimientos privados por captar alumnos. En estas condiciones, desde sucomienzo en 1981 se advierte un progresivo menoscabo de la educaciónmunicipal, principalmente en los sectores urbanos populares pobres, lo queha significado consecuencias negativas para la igualdad en educación.

Desigualdad de obligaciones

Una de las ideas que subyace a la Reforma de 1981 es que la competen-cia entre escuelas será beneficiosa, porque mejorará la calidad de la edu-cación. Ahora bien, más allá de lo erróneo o no de esta creencia, que nun-ca ha podido probarse (Carnoy, 1998), la existencia de una competenciavirtuosa supondría que los distintos actores poseen condiciones equili-bradas para participar en ella y esto no es así. Por el contrario, las condi-ciones en que la educación pública (municipal) ha debido competir conla educación privada han sido profundamente desniveladas tanto en lasobligaciones como en la facilidad para acceder a los medios para cumplircon ellas.

Los municipios poseen más obligaciones y compromisos, todosellos más complejos que los sostenedores privados subvencionados. Así,



con frecuencia deben mantener escuelas en las localidades de mayor di-ficultad donde no llegan los privados porque no hay una clientela sufi-ciente como para que este emprendimiento sea rentable, por ejemplo sec-tores rurales con menor densidad de población y barrios suburbanos conconcentración de extrema pobreza o delincuencia. Los privados puedenseleccionar alumnos y los municipios no sólo no pueden seleccionar asus alumnos, sino que están obligados a dar cabida en sus escuelas aquienes no son admitidos o son expulsados del sector particular por bajorendimiento o conductas conflictivas. Por último, como consecuencia dela segmentación del sistema, el sector municipal atiende en mucha mayorproporción a alumnos con menor capital cultural familiar, por lo que sutarea educativa es más compleja: el 68 % de la matrícula municipal pro-viene del 40 % más pobre de la población y esta proporción aumenta enel tiempo por tratarse de un segmento que se siente menos atraído por laoferta particular y por ser también una clientela menos atractiva para lossectores privados.

Insuficiencia de recursos

Cabría esperar que estas mayores y más complejas responsabilidades ytareas, fueran acompañadas de mayores recursos; sin embargo los muni-cipios deben financiar su servicio educacional con la misma subvenciónque la recibida por el sector particular, que no comparte estas obligacio-nes y causa, muchas veces, el mayor gasto en el que debe incurrir el sec-tor municipal. En suma, hay un precio semejante por servicios que son decosto y complejidad diferente.

Este desequilibrio de recursos aumenta, desde 1993, como conse-cuencia del sistema de financiamiento compartido. La educación parti-cular subvencionada accede a la posibilidad de cobrar a los apoderadosun aporte adicional a la subvención y los municipios no. En la actuali-dad un 70 % de las escuelas subvencionadas se ha sumado al sistema (loque representa aproximadamente un 30 % de la matrícula total) y captanen promedio un 40 % más de recursos por alumno. Con esto se va pro-fundizando la diferencia: progresivamente los particulares reciben aalumnos y alumnas con mejor situación económica y también paulatina-mente la educación municipal va dejando atrás su origen de la educaciónde todos (pública) y profundizando su marca de la educación para los



más pobres. Estas escuelas totalmente gratuitas para pobres son fácil-mente estigmatizadas como escuelas con problemas. Los profesores queenseñan en ellas trabajan con bajas expectativas de logro respecto a susalumnos; todo ello cierra una cadena de desesperanza que termina en ni-ños que no aprenden y poseen poca autoestima.

Sin embargo, el problema no sólo radica en que los recursos sonmenores, sino también en que son variables, ya que dependen de su logroen el mercado, y las obligaciones que es preciso satisfacer son perma-nentes e inexcusables. En concreto, el municipio posee la obligación deproveer educación a todos los niños y jóvenes, pero para poder hacerlodebe lograr atender a un número suficiente de alumnos, puesto que si nolo logra no posee los recursos para cumplir su obligación. Como en losmárgenes siempre van a existir situaciones en las que hay pocos alum-nos, y como estos alumnos deben ser atendidos a pesar de todo, se llegainevitablemente a una situación de crisis financiera que es histórica e in-trínseca al modo de operar del sistema municipal.

Dificultades administrativas

Pero la cadena de discriminaciones no termina aquí. Existe otro conjun-to de limitaciones administrativas que coartan la capacidad de los muni-cipios para «competir» en el mercado educacional.

Los privados eligen dónde operar y lo hacen donde la educación esrentable, dejando para los municipios todas las situaciones desventajosas(escuelas alejadas, zonas con pocos alumnos). Además, los municipios nopueden actuar fuera de su territorio, ni aun en la hipótesis de que tuviesencapacidad operativa y gerencial para hacerlo. Mientras los privados «con-centran su negocio» en educación, los municipios deben atender muchossectores: salud, obras, aseo, seguridad, desarrollo comunitario, etc.

En relación con la administración de personal, en el momento deltraspaso se determinó que los docentes que trabajasen en los municipiosiban a ser empleados particulares, al igual que los del sector particular.Se trató, como se vio, de una medida autoritaria profundamente lesivapara el magisterio. En 1991, el Estatuto Docente restituye al trabajo do-cente su lugar y a los profesores municipales algunas prerrogativas de es-tabilidad y carrera. Pese a lo justo de la medida, ésta aumentó las condi-ciones de competencia imperfecta entre ambos sectores, ya que el trabajo



docente se encareció en el sector municipal y el manejo administrativo sehizo mucho menos ágil, siendo muy difícil cambiar personal, aunqueexistan razones económicas, administrativas o pedagógicas para hacer-lo.27 Esta situación ha significado en muchos municipios desequilibriosfinancieros que adquieren carácter estructural, ya que poseen egresos fi-jos —dados por su nómina de personal— e ingresos inestables, prove-niente de una matrícula y asistencia variables.28

Al hacerse el traspaso de las escuelas fiscales a las municipalidadesno hubo un diseño administrativo. En la práctica se fue dando un proce-so plagado de dificultades que se arrastran hasta hoy, como falta de co-herencia entre funciones más tecnicopedagógicas que permanecieron enel Ministerio de Educación y la tuición administrativa de las escuelas quese traspasó. Sin embargo, el mayor problema reside en que muchas mu-nicipalidades no poseen las capacidades institucionales básicas para ad-ministrar con calidad y eficiencia la educación. Las municipalidades sonmuy dispares en tamaño. El 87 % de los municipios tiene menos de100.000 habitantes; el 75 % menos de 50.000 habitantes; dos tercios delos municipios (224 municipios) poseen menos de 25.000 habitantes y,más aún, hay 25 municipios que tienen menos de 3.000 habitantes (INE,2002). En esas condiciones, se puede concluir que en la mayoría de losmunicipios no existen condiciones para sostener una administración edu-cacional con los recursos humanos suficientes para dar apoyo técnico es-pecializado a sus escuelas y liceos.

La competencia segmenta

Más allá de la gran segmentación que se ha producido entre los tres gran-des grupos de escuelas, las subvencionadas para la élite, la educaciónparticular subvencionada para los sectores medios y la educación muni-cipalizada para los pobres, se da también una segmentación interna encada uno de los bloques. En el caso de la educación pagada y particularsubvencionada esta segmentación se basa en prestigio y precio; la edu-cación municipal también es diversa desde el punto de vista de los recur-sos de los que dispone: mientras la mayoría de los 342 municipios desti-na a la educación sólo lo que recibe del estado, otros pueden aportarrecursos adicionales que en algunos casos más que duplican lo que reci-ben del Estado. Adicionalmente se da un proceso de segmentación en el



interior de muchos municipios. Es un proceso más sutil, pero tal vez másignominioso, ya que es una segmentación entre los segmentados. La edu-cación municipal debe entrar en competencia por tener alumnos (y másrecursos), pero —dadas las condiciones desequilibradas del mercado enel cual compite— los municipios no pueden competir con todas sus ins-tituciones educativas, por lo que —en algunos casos— privilegian a al-gunas escuelas y liceos con mejores condiciones para asegurar alumnadoy recursos; lo que equivale a desatender a otras y aun a concentrar a losalumnos con problemas en algunas escuelas, para no afectar el prestigioy las condiciones para competir de todas.

¿Qué consecuencias se siguen de este deterioro de la educaciónmunicipal?

Por una parte, el deterioro de lo exigible, ya que la calidad de la educa-ción pública de un país es, de hecho, el estándar exigible en el conjuntodel sistema. Si hay un sector de la educación pública muy deteriorado, alEstado le será políticamente difícil exigir calidad a los privados; si, porel contrario, la educación pública es de calidad, es posible limitar la exis-tencia de todas las instituciones que no lleguen a ese nivel, ya que susalumnos tendrán a mano mejores opciones. En Chile existen estableci-mientos particulares subvencionados de muy baja calidad, que atiendena población pobre y de mucho riesgo educativo, pero —frente a ellos—la educación pública suele ofrecer alternativas igualmente deficientes.En estas condiciones la educación pública no está representando una al-ternativa de educación integrada socialmente, sino que forma parte de lasegmentación general del sistema educacional, la que empobrece los re-sultados de la educación.29 Desde el punto de vista de la educación socialy cívica, es claro que todos ganarían con una educación más integradasocial y culturalmente ya que aprenderían a convivir y a superar prejui-cios de clase, a partir del contacto diario y la amistad con quienes son di-ferentes.

Por otra parte, el mantenimiento de un financiamiento igual paralos sectores municipal y particular, sin distribuir por igual las responsa-bilidades que se derivan de las obligaciones educacionales del Estado(educación pública), quita legitimidad democrática al traspaso de recur-sos públicos a los privados.



Contrario sensu, con un mejoramiento sustancial de la educaciónpública ganan directamente los más pobres que hoy asisten a la educa-ción pública y ganan, también, los que asisten a la educación particularsubvencionada, ya que una buena educación pública impone un estándaralto de calidad al conjunto. Además, si se constituye un sector públicogratuito y de creciente y garantizada calidad, sería de esperar que un cre-ciente número de familias prefiera este servicio, con lo que se tendría unatendencia a una mayor mezcla social, benéfica para los alumnos y para lademocracia del país.

¿Cuál podría ser el camino de la refundación de la educaciónpública?

Los antecedentes presentados llevan a postular la necesidad de afrontarel tema de la institucionalidad de la educación municipal desde el puntode vista de su financiamiento y de su capacidad de administrar la educa-ción autónomamente.

En primer lugar, hay al menos tres argumentos que aconsejan quela educación municipal tenga un tratamiento económico especial. Prime-ro: es el único camino para asegurar que pueda asumir a carta cabal suresponsabilidad constitucional de garantizar a todo evento el derecho detodos y a una educación obligatoria y gratuita. Segundo: quienes poseenmás dificultades para acceder a la cultura escolar se educan mayoritaria-mente en los establecimientos municipales; si los municipios con másconcentración de población pobre cuentan con más recursos, podrán ase-gurarles una educación de más calidad (discriminación positiva). Por úl-timo, si los municipios, que atienden a los más pobres, mejorando suoferta, captan más alumnos menos pobres, se producirá una mixtura so-cial beneficiosa en aprendizajes y formación cívica.

El tema de la institucionalidad es complejo. Es evidente que la ac-tual pulverización de la administración de la educación pública en 342«sostenedores», de los cuales muchos no tienen las posibilidades deacometer la tarea con idoneidad, no puede continuar; sin embargo, toda-vía no hay propuestas maduras. ¿Alternativas?: 1) Los municipios que nocumplan determinadas condiciones de tamaño y recursos deben generarcorporaciones intermunicipales de administración de la educación, unién-dose para ello con sus municipios vecinos. 2) Crear en las provincias



unas 40 administradoras de educación pública donde participen tanto elMINEDUC, como los municipios de la provincia, y que asuman la ges-tión de los establecimientos de todos los municipios de menor tamaño dela provincia. Las preguntas que se abren son múltiples, pero está claroque la situación actual no puede perpetuarse.

Conclusiones

1. El camino recorrido muestra que, si bien la actual reforma edu-cacional chilena posee un discurso que instala la equidad comouna de las metas de la educación chilena y ha logrado empujaralgunas acciones exitosas en esa dirección, esa proclamación noposee un sentido unívoco al cual se pueda apelar para exigir sucumplimiento.

2. Se hace claro un dilema. Por una parte, se advierte que la Refor-ma educacional chilena ha tenido dificultades para abordar cam-bios en los aspectos que tienen relación con la institucionalidadheredada, que se funda en una concepción mercantil de la educa-ción. Por otra parte, es difícil imaginar que la voluntad de orien-tar el sistema educativo hacia el logro de una educación de igualcalidad para todos pueda concretarse sin un rediseño institucio-nal, que sustituya la lógica de base mercantil del sistema, por unainstitucionalidad orientada a avanzar en el aseguramiento de lajusticia e igualdad educativas.

3. Lo anterior redunda en que el concepto de educación pública ysus exigencias de educación igualitaria han perdido especifici-dad en el discurso y peso en las políticas. Para salir de esta faltade definición habría que avanzar en una de dos direcciones. Oaceptando que el concepto de que el estado, para ofrecer educa-ción pública, puede recurrir al aporte de los privados, siempreque las definiciones (sobre la calidad del proceso) las ponga elestado (y no el mercado); esto implicaría mejorar el aporte a laeducación gratuita —privada y municipal— y exigir a todos losestablecimientos gratuitos similares condiciones de no selecciónpara el ingreso y de no expulsar alumnos en el proceso. O, sien-do explícitos en definir y aceptar que la responsabilidad de la



educación pública recaerá sobre la educación municipal y en-tonces dotarla de las condiciones institucionales y financieraspara cumplir ese rol a rajatabla, esto es, dando a quienes optenpor la educación pública una educación de calidad.

Notas

1. Es necesario decirlo de entrada. Todo lo que estas reflexiones tienen de«crítica» debe entenderse como «autocrítica», ya que el autor formó parte del pro-ceso de Reforma durante 1990-2000 y se ha mantenido como partidario del mis-mo desde entonces.

2. Esta referencia a la igualdad educativa está en el corazón del pensa-miento democrático (véase, por ejemplo, Rawls) y se ha universalizado a travésde la concepción del derecho a la educación, primero, y al derecho a aprender enla actualidad.

3. De hecho hoy se da un doble movimiento: de una parte, el surgimien-to de instituciones privadas con fines públicos (tercer sector) y, de otra, la adop-ción de mecanismos de mercado por parte de escuelas e instituciones públicaspara mejorar su calidad y su respuesta a las necesidades de la comunidad (Wolffy Moura Castro, 2002 y Osborne y Gaebler, 1994).

4. Véase un examen del tema en García-Huidobro y Belleï (2003a y b) yMolina (2004).

5. Por ordenamiento institucional o institucionalidad del sistema escolarse está entendiendo el conjunto de regulaciones, normas y organizaciones del sis-tema.

6. Los estudios sobre la reforma chilena ya son varios. Veánse García-Huidobro (1999), Arellano (2000), Cox (2003a) y una visión resumida en Cox(2004).

7. Estas modernizaciones («las siete modernizaciones» en el lenguaje delrégimen) cambiaron el rol social del Estado dándole un rol subsidiario y entroni-zando el mercado y la iniciativa privada en el área social. Así, además del cam-bio en educación, se instaló un sistema de ahorro individual en el campo provi-sional, cuyos recursos se administran privadamente por las Administradoras deFondos de Pensiones (AFP) y se creó un sistema privado de salud para quienesdesean tener un servicio con más cobertura que la mínima que sigue dando el sis-tema público. Para un análisis pormenorizado del proceso véase Espínola (1991).Para el relato del proceso por boca de su protagonista, véase entrevista a AlfredoPrieto ministro de la época, en Espínola y De Moura Castro (1999).



08. Este cambio realizado en una situación de dictadura, donde todos losalcaldes eran nombrados por el general Pinochet, significó un control fuerte so-bre la educación y los docentes; de hecho se produce un número significativo dedespidos por razones políticas, a casi diez años del golpe militar. Además, en tér-minos económicos y como producto de la crisis de comienzos de los ochenta, elsalario docente cae un tercio —en términos reales— durante la década.

09. El sentido de los cambios es una búsqueda de eficiencia y calidad,que se espera lograr a través de la incorporación de aportes privados y del siste-ma de competencia mercantil, con desconfianza de lo gubernamental y hacia elmagisterio.

10. El Programa de Gobierno de Aylwin trabajado por la Concertación dePartidos por la Democracia, que dio sustento a la transición a la democracia enChile insistió en esta continuidad y quiebre. Por ejemplo, consagra como princi-pios de la política el «Rol activo y conductor del Estado, que debe asumir la res-ponsabilidad de asegurar el derecho a la educación […], crear las condicionespara una creciente igualdad de oportunidades» etc., y postula que «un nuevo granobjetivo educacional será el logro de crecientes niveles de equidad en la distri-bución del saber que organizan» e imparten diversos niveles del sistema (Con-certación de Partidos por la Democracia, 1989).

11. El gasto público en millones de dólares USA del año 2001 pasó de940,3 en 1990 a 3.017,7 en 2002 y ha seguido subiendo. Esto equivale pasar del2,4 % del PIB a un 4,4 % en 2001.

12. Datos correspondientes al Ministerio de Educación, 2003. La en-cuesta de hogares (CASEN) da cuenta de un crecimiento mayor situando la co-bertura de básica en 98,6 % la de media en un 92,6 % y la de educación superioren 37,5 % (MIDEPLAN, Casen 2003).

13. Va a clases todo el día y no sólo media jornada como hasta antes dela Reforma; la idea es que este sistema cubra próximamente al cien por cien delalumnado.

14. Para un balance véase Belleï (2003), quien examina con muchos da-tos los resultados logrados por la Reforma desde 1990 en torno a cuatro pregun-tas: 1) ¿han aumentado las oportunidades para estudiar?; 2) ¿están las escuelasmejor equipadas para enseñar?; 3) ¿ha cambiado la forma de enseñar?; y 4) ¿losalumnos aprenden más? Las dos primeras preguntas pueden responderse afirma-tivamente; la tercera señalando que hay buenos indicios, y la cuarta obliga a unarespuesta con matices.

15. En 2002 estos resultados variaron marginalmente en Lenguaje: defi-ciente 19 % y en Matemáticas: deficiente 35 %. Conservamos la referencia a1999 por cuanto ésta es la «línea base» establecida y se encuentra diferenciadapor dependencia de los colegios.

16. En lo que sigue se mostrará sumariamente la desigualdad de resultados.



Para sintetizar usamos sólo resultados de las pruebas de Matemáticas de los años enlos que las comparaciones son posibles. Para más antecedentes y para las cautelasrelativas a la comparación de resultados véase García-Huidobro y Belleï (2003a).

17. Es importante consignar que se trata de una desigualdad social y noproducto de distintos regímenes de gestión de las escuelas, lo que se hace evi-dente si se compara los resultados de cada uno de los tipos de establecimientos,distinguiendo el nivel socioeconómico de los alumnos que atiende (García-Hui-dobro y Belleï, 2003a).

18. Existe una amplia bibliografía de este Programa. Véase, para una des-cripción y fundamentación del mismo: García-Huidobro (1994) y para una evalua-ción de sus resultados Santiago Consultores y Asesorías para el Desarrollo (2000).

19. De hecho, hay una pequeña rebaja de la subvención (USE) cuando elpago demandado a las familias es muy alto. Sin embargo, se puede aportar hastaun 50 % del monto de la subvención (aproximadamente 18 dólares USA) sin queésta experimente una rebaja o descuento y los descuentos en los tramos superio-res son modestos.

20. Es probable que esta medida esté detrás del aumento de la concentra-ción del alumnado más pobre en el sector municipal, que ya vimos (cuadro 2) ysegmenta por precios el sector particular subvencionado (cuadro 3).

21. Ricardo Lagos, que había sido hasta unos meses antes ministro deEducación y era entonces precandidato a la presidencia, tuvo una opinión inicialmanifiestamente crítica, pero no le secundaron los parlamentarios de su partido,que votaron a favor de la medida en el Congreso. Jorge Arrate, por entonces mi-nistro de Educación, ha sido con posterioridad autocrítico: «el sistema de finan-ciamiento compartido está muy focalizado hacia los sectores de clase media. […]No debimos haber discutido a nivel nacional el tema hasta asegurarnos de que lasregulaciones que estimabamos indispensables estuvieran incorporadas a las nor-mas» (Espínola y Moura Castro, 1999: 52).

22. En torno al Estatuto Docente hubo controversia; de hecho, enfrentóal sector educación y al económico y el tema lo zanjó el presidente Aylwin, quetenía un compromiso con los docentes en este sentido. Sólo un año después deaprobarse el Estatuto el documento citado «Los desafíos de la educación chilenafrente al siglo XXI», propone la modificación del mismo para lograr más flexibi-lidad laboral (Comité Técnico Asesor, 1994: n.º 4.98).

23. En el caso de la educación media municipal se permite el cobro, y sesiguió permitiendo aun cuando la educación media comenzó a ser obligatoria apartir de una Reforma Constitucional de mayo de 2003, pero los liceos munici-pales están obligados a recibir gratuitamente a los alumnos de su comuna cuyospadres les soliciten atención gratuita.

24. Estos programas fueron el Programa de Mejoramiento de la Equidady Calidad de la Educación Básica (MECE básica) que se desarrolló entre 1992 y



1997 institucionalizándose la mayoría de sus acciones desde 1994, y el Programade Mejoramiento de la Equidad y Calidad de la Educación Media (MECE media)que se desarrolló desde 1995 hasta 2001

25. Se deja fuera de este apretado resumen algunas importantes medidasde la Reforma ligadas a la educación permanente. Véase el número especial de laRevista de Educación del Ministerio de Educación (n.º 318 de 2005).

26. Los dos grandes programas MECE significaron una inversión de 66,5millones de dólares USA; los tres programas focalizados 11,5 millones. La in-versión en la Jornada Escolar Completa es muy cuantiosa, tanto en inversión ini-cial en infraestructura (aproximadamente 1.500 millones de dólares) como engasto recurrente (la subvención por alumno al mes sube en un 34 %.

27. Dos casos extremos han sido: 1) el de los directores y directoras deescuelas y liceos municipales nombrados durante la dictadura, sólo han podidoser llamados a reconcursar sus cargos después de catorce años de finalizado el ré-gimen militar; 2) el de la evaluación docente, establecida en el Estatuto de 1991y que nunca se ha podido aplicar a rajatabla.

28. En 1995, se genera el PADEM (Plan anual de educación municipal),que permite a los municipios que han sufrido una disminución de matrícula, dis-minuir su planta docente, pero deben hacerlo dando un aviso de un año y conaprobación del Consejo Municipal.

29. Desde el punto de vista del rendimiento escolar, la tendencia másconsistente de los resultados de la investigación educacional indica que la mix-tura en la escuela de alumnos provenientes de familias con diferente capital cul-tural, favorece en gran medida a los más pobres sin detrimento para los más aco-modados (Duru-Bellat y Mingat, 1999; Vandenberghe, 2001).

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