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CAF DOCUMENTOS ESPECIALES DE COYUNTURA ECONÓMICA
CAF
SPECIAL REPORTS ON CURRENT ECONOMIC AFFAIRS
LA RONDA DOHA DE NEGOCIACIONES COMERCIALES
MULTILATERALES. EVALUACIÓN Y PERSPECTIVAS
N° 2011/01
Febrero, 2011
Rodríguez Mendoza, Miguel
CAF - Ave. Luis Roche, Torre CAF, Altamira. Caracas, Venezuela 01060 © CAF, 2010 por Rodríguez Mendoza, Miguel. Todos los derechos reservados. Pequeñas secciones del texto, menores a dos párrafos, pueden ser citadas sin autorización explícita siempre que se cite el presente documento. Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresados en esta publicación son de exclusiva responsabilidad de su(s) autor(es), y de ninguna manera pueden ser atribuidos a CAF, a los miembros de su Directorio Ejecutivo o a los países que ellos representan. CAF no garantiza la exactitud de los datos incluidos en esta publicación y no se hace responsable en ningún aspecto de las consecuencias que resulten de su utilización.
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LA RONDA DOHA DE NEGOCIACIONES COMERCIALES MULTILATERALES. EVALUACIÓN Y PERSPECTIVAS Rodríguez Mendoza, Miguel CAF Documento especial de coyuntura económica N° 2011/01 Febrero, 2011
RESUMEN
Este estudio examina el estado en que se encuentran actualmente las negociaciones comerciales multilaterales del ciclo de Doha, conducidas en el marco de la Organización Mundial de Comercio (OMC). Se examina la situación actual en los varios temas incluidos en las negociaciones, se revisan algunos de los estudios más recientes sobre el impacto económico de un posible acuerdo final y se discuten las perspectivas de las negociaciones. El autor plantea la necesidad de concluir las negociaciones cuanto antes, so pena de debilitar el sistema multilateral de comercio, y propone aceptar y consolidar los avances alcanzados a la fecha – los cuales son significativos - y establecer una agenda de negociaciones futuras para los temas pendientes y nuevos asuntos, tales como la relación entre las políticas comerciales y el cambio climático.
Palabras clave: América Latina, Ronda de Doha, OMC, Organización Mundial del Comercio, negociaciones comerciales. THE DOHA ROUND OF MULTILATERAL TRADE NEGOTIATIONS. ASSESMENT AND PERSPECTIVES Rodríguez Mendoza, Miguel CAF Special report on current economic affairs N° 2011/01 February, 2011
ABSTRACT
This report examines the characteristics of foreign direct investment (FDI) flows to Latin America in recent decades and the role of European firms in that process. The second section analyzes the characteristics of two booms of FDI growth in the region since the mid 1990s. The next two sections closely examine the nature of European investment in Latin America. The concluding section underscores some strategic challenges faced by Latin American-European relations in this area. Keywords: Latin America, Doha Round, WTO, World Trade Organization, trade negotiations.
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La Ronda Doha de Negociaciones Comerciales Multilaterales
Evaluación y Perspectivas
Miguel Rodríguez Mendoza*
I. Introducción
Las negociaciones del ciclo de Doha han entrado en su etapa final. Esto es, al menos, lo
que se desprende de las últimas decisiones adoptadas por la OMC luego de varios
pronunciamientos “políticos” por parte de los Jefes de Estado del Grupo de los 20,
reunidos en Seúl a finales de 2010 y, poco después, por un grupo de países clave1
reunidos en Davos, Suiza a principios de este año. En esta última reunión, celebrada con
ocasión del Foro Económico Mundial, a finales de enero 2011, se convino en completar
las negociaciones a más tardar a finales de año, para lo cual en abril se deberían revisar y
actualizar los textos existentes en las distintas áreas de las negociaciones, resolver las
diferencias a más tardar en julio y formalizar los acuerdos finales – incluida la revisión
legal de los textos y la definición de los compromisos individuales de liberalización - en
diciembre del año en curso.
En consonancia con estos pronunciamientos, los negociadores en Ginebra decidieron, en
una reunión del Comité de Negociaciones Comerciales (CNC) ratificar estas fechas y
comprometerse al calendario esbozado en Davos. Es de suponer, por lo tanto, que esta
vez las negociaciones entrarán en su etapa final, aunque nada garantiza que ésta será
exitosa; es muy temprano para cantar victoria y como ha pasado en tantas otras
ocasiones, nada más fácil para los negociadores que incumplir los calendarios acordados
y adjudicar a otros el fracaso de las negociaciones. De hecho, en la reunión del CNC, si
bien existió un amplio consenso en trabajar seriamente hacia un acuerdo final, también
algunas delegaciones como las de Brasil y Estados Unidos reiteraron los que han sido sus
planteamientos básicos sobre el final de las negociaciones y dejaron claro que sin
concesiones adicionales de parte y parte no podrán cerrarse los acuerdos.
Efectivamente, no es un secreto que para Brasil y otros países “emergentes” los acuerdos
alcanzados hacia finales de 2008 están lo suficientemente balanceados para permitir un
entendimiento final, mientras que para Estados Unidos éstos son insuficientes porque no
contienen ningún acuerdo de envergadura en materia de servicios o en lo que hace a los
acuerdos “sectoriales” y, sobre todo, no representan ningún esfuerzo por parte de las
economías emergentes de abrir sus mercados. Así las cosas, un acuerdo final en 2011 no
puede garantizarse y, en este sentido, cabe destacar que no se trata solamente de
diferencias entre países desarrollados y en desarrollo, pues en el campo de éstos últimos
se ha comenzado a abrir camino la tesis según la cual la apertura de mercados de los
*Asesor de CAF en temas de comercio e integración económica y Asesor del Centro Internacional
para el Comercio y Desarrollo Sostenible (ICTSD, por sus siglas en inglés) 1 Australia, Brasil, Canadá, China, Costa Rica, Unión Europea, Hong Kong, India, Indonesia,
Jamaica, Japón, Kenia, Corea, Malasia, México, Nueva Zelandia, Noruega, Perú, África del Sur, Suiza, Tailandia, Turquía y Estados Unidos.
4
países emergentes también es de importancia para otros países en desarrollo y no es del
exclusivo interés de los países industrializados.
De manera que los países emergentes estarán bajo la presión de países desarrollados y
muchos en desarrollo para que abran sus mercados y lo que pueda ocurrir en este campo
será determinante para el futuro de las negociaciones. Es utópico pensar, sin embargo,
que Brasil, la India y otros abrirán sus mercados sin exigir nada a cambio y en este
sentido los países desarrollados estarán también bajo presión para ofrecer mayores
concesiones en materia agrícola – menos ayudas internas y rebajas más pronunciadas de
aranceles, por ejemplo – y en áreas normativas, como en relación a los procedimientos
antidumping y la propiedad intelectual – aceptación de protección a las Indicaciones
Geográficas, una exigencia de la Unión Europea, pero también de un importante grupo de
países desarrollados y en desarrollo.
Las negociaciones, por lo tanto, se intensificarán en estos próximos meses y esto es algo
nuevo y positivo, pero las diferencias no han desaparecido y para limarlas serán
necesarias concesiones de parte de todos los países, desarrollados y en desarrollo,
economías emergentes y otros. El juego es similar, los actores son los mismos y los
riesgos de fracaso no han disminuido, pero eso es después de todo lo que hace de la etapa
actual de las negociaciones un proceso aún más crítico que en el pasado. El tiempo dirá si
el sentido de urgencia de los conclaves de Seúl, Davos y Ginebra llevará esta vez,
finalmente, al fin de las negociaciones del ciclo Doha.
Hay mucho escepticismo y esto es natural. No es la primera vez que se anuncia el fin de
las negociaciones y fechas “definitivas” para alcanzar los acuerdos sin que estos lleguen a
materializarse. Como se sabe, las negociaciones del ciclo de Doha se encuentran
estancadas desde mediados de 2008, cuando los ministros de comercio de los principales
países industrializados y en desarrollo estuvieron a punto de lograr algunos acuerdos
básicos que, de haberse concretado, habrían permitido que las negociaciones entrasen en
su etapa final; esto no fue posible debido a las diferencias que surgieron a último
momento entre Estados Unidos e India en torno a la llamada salvaguardia “especial” en el
capítulo agrícola de las negociaciones, un asunto de relativamente poca importancia en el
conjunto de los acuerdos en ciernes.
A partir de ese momento, las negociaciones entraron en un largo letargo del que ha
resultado muy difícil salir y de allí el interés que han despertado las decisiones recientes
del CNC. Completar las negociaciones no será fácil. Las dificultades se deben, en parte, a
la percepción de algunos países, como Estados Unidos, de que los entendimientos
logrados hasta el presente significan muy poco para sus economías; y, en parte, a que la
recesión económica mundial, iniciada también en 2008, ha desviado el interés de los
países hacia asuntos más urgentes e inmediatos. Además, ante la falta de progreso en el
ámbito multilateral, se ha afianzado la tendencia a la negociación de acuerdos bilaterales
y regionales de comercio, lo cual, en una especie de círculo vicioso, disminuye el interés
de los países en lograr un acuerdo multilateral – por definición más lento para negociar y
ejecutar – y resta urgencia a la conclusión de las negociaciones del ciclo Doha.
5
En estas notas se hace una breve evaluación del estado en que se encuentran las
negociaciones y se ofrecen algunas reflexiones acerca de sus perspectivas futuras. Con
ese propósito se examinan, en la siguiente sección, los avances y los asuntos pendientes
en los principales temas de la negociación, especialmente los relacionados con la apertura
de los mercados para los bienes industriales y los agrícolas. Luego se pasa revista a
algunos estudios y análisis recientes de instituciones como el Banco Mundial, IFPRI,
CEPII y otros, en los cuales se trata de evaluar el impacto de las negociaciones para los
distintos países. Finalmente, se hacen algunas consideraciones sobre los posibles
escenarios en relación con las negociaciones y el futuro de la OMC.
II. La situación actual
Las negociaciones de la Ronda Doha cubren una amplia gama de asuntos, unos de mayor
importancia y urgencia que otros. Dos de estos asuntos, agricultura y comercio de
servicios, fueron dejados inconclusos durante la previa serie de negociaciones
comerciales – la Ronda Uruguay – y debían ser objeto de negociaciones adicionales;
otros fueron agregados al momento de lanzarse las negociaciones del ciclo Doha, a
finales de 2001: acceso a los mercados para bienes industriales; asuntos relacionados con
los derechos antidumping y las subvenciones (“normas”, en la jerga OMC); y varios
temas relacionados con los mecanismos de solución de controversias, los acuerdos sobre
propiedad intelectual y los acuerdos relacionados con el medio ambiente; y otros asuntos,
finalmente, como el tema de la facilitación del comercio, fueron incorporados a las
negociaciones en el curso de las mismas.
En todos estos temas se han logrado avances importantes, pero también en muchos de
ellos, como la apertura de los mercados agrícolas e industriales, subsisten diferencias de
significación que impiden completar las negociaciones. A estas alturas, sin embargo, más
que las diferencias existentes, es la ausencia de un verdadero proceso de negociación
entre los distintos países y la voluntad de acercar las distintas posiciones mediante
concesiones recíprocas, una condición sine qua non para alcanzar un acuerdo, lo que ha
dificultado el fin de las negociaciones y de allí la importancia del relanzamiento de las
negociaciones anunciado por el CNC.
En un contexto como el de la OMC, en donde todos sus países miembros – 153 en la
actualidad2 – tienen voz y voto y, además, persiguen objetivos muy distintos, dada la
variedad de estos países en términos de desarrollo económico, intereses comerciales y
competitividad, lograr un acuerdo que concite el apoyo de todos no es una tarea fácil.
Hace falta no sólo mucha imaginación y creatividad, sino también mucha flexibilidad de
parte de todos para que este esfuerzo de negociación multilateral concluya
satisfactoriamente.
¿Cuál es la situación actual?
2 A los cuales habría que agregar los más de 30 países que tienen status de observador en la
OMC, muchos de los cuales participan de pleno derecho en las negociaciones de la Ronda Doha.
6
El tema de la agricultura es tal vez el más difícil de todos. El comercio de productos
agrícolas estuvo durante muchos años excluido de las disciplinas multilaterales y fue sólo
durante la Ronda Uruguay que se alcanzaron algunos acuerdos tendientes a modificar
esta situación. Estos acuerdos, sin embargo, fueron sólo el comienzo de un proceso más
ambicioso destinado a liberalizar los mercados agrícolas y disminuir las distorsiones
causadas, principalmente, por las subvenciones y las políticas de ayuda interna a la
agricultura de los países industrializados. Avanzar en este proceso es el objetivo principal
de las negociaciones actuales.
En las negociaciones agrícolas desempeñan un papel fundamental los países
latinoamericanos, muchos de los cuales son importantes exportadores de alimentos, como
Brasil y Argentina; estos países se han agrupado en dos importantes alianzas, el Grupo
Cairns y el llamado G-20, que abogan por un acuerdo bastante ambicioso de reformas en
el sector agrícola. En algunos de sus planteamientos son acompañados por Estados
Unidos, especialmente cuando se trata de presionar a la Unión Europea y otros países
industrializados como Japón y Corea del Sur, para que abran sus mercados agrícolas.
Países como Australia y Nueva Zelandia coinciden por lo general con los países
latinoamericanos, mientras que la Unión Europea y Estados Unidos, cuyas ayudas a la
agricultura causan grandes distorsiones en los mercados mundiales son sometidos a
fuertes presiones para que reduzcan estas ayudas.
Aunque el comercio internacional de productos agrícolas es apenas una fracción del
comercio mundial – aproximadamente el 6 por ciento en 2008 – la mitad de los
intercambios corresponde a los países en desarrollo. De allí la prominencia que han
adquirido las negociaciones agrícolas en el ciclo Doha, el cual tiene como uno de sus
propósito el de atender prioritariamente los intereses del mundo en desarrollo. Las
negociaciones versan sobre tres aspectos críticos: la apertura de los mercados mediante la
disminución de la elevada protección arancelaria existente en el comercio de alimentos;
la eliminación de las subvenciones a las exportaciones; y la reducción de los programas
de ayuda interna. En estos tres temas se han logrado avances importantes, pero también
subsisten diferencias de significación.
Los avances están relacionados con la fórmula de desgravación – cuya aplicación, según
estimaciones de la OMC reduciría en 54 por ciento en promedio los aranceles
“consolidados” en los países industrializados y en un promedio del 36 por ciento en los
países en desarrollo3; la eliminación de las subvenciones a las exportaciones agrícolas (un
3 La fórmula que ha sido seleccionada, en principio, para el acceso a los mercados agrícolas se aplicaría a
distintas bandas de aranceles y el porcentaje de reducción sería mayor mientras mayores sean los aranceles.
Esta fórmula se puede expresar gráficamente en el siguiente cuadro (los valores son hipotéticos): Países Desarrollados Paises en desarrollo Niveles arancelarios Reducción Niveles arancelarios Reducción EAV ≤ 20 %
50 %
EAV ≤ 30 %
⅔ × 50 %
20 % < EAV ≤ 50 % 57 % 30 % < EAV ≤ 80 % ⅔ × 57 % 50 % < EAV ≤ 75 % 64 % 80 % < EAV ≤ 130 % ⅔ × 64 % EAV > 75 % 70 % EAV > 130 % ⅔ × 70 % Nota: EAV: Arancel Equivalente Ad Valoren
7
acuerdo alcanzado durante la Conferencia Ministerial de la OMC en Hong Kong, en
2005); y, una reducción de las ayudas internas que más distorsionan el comercio agrícola,
especialmente en Estados Unidos y Unión Europea, que deberán reducir drásticamente
sus programas de apoyo a la producción agrícola.4
Las diferencias están asociadas a las exigencias de los países en desarrollo de excluir de
las reducciones arancelarias un determinado porcentaje de productos “especiales” y de
establecer una salvaguardia “especial” en caso de un aumento desproporcionados de las
importaciones de alimentos; y a las exigencias de los países desarrollados de excluir de la
apertura también un número indeterminado de productos “sensibles”, pues se alega que
estas exclusiones dejarían sin efecto las reducciones arancelarias previstas. Los países en
desarrollo exigen, además, cortes más pronunciados en las ayudas internas.
El acceso a los mercados para los bienes industriales es otro asunto crítico de las
negociaciones. Al igual que en agricultura, también en esta área se han producido algunos
avances en las negociaciones, especialmente mediante un acuerdo para aplicar la llamada
fórmula “suiza” para inducir rebajas arancelarias y eliminar las “crestas” arancelarias que
afectan muchos productos de interés para los países en desarrollo.5 Según los acuerdos
existentes, los países industrializados aplicarían la fórmula con un coeficiente de 8, lo que
se traduciría en rebajas arancelarias promedio del 60 por ciento, llevando sus promedios
arancelarios del 6.5 por ciento en la actualidad a un 2.4 por ciento. En el caso de los
países en desarrollo estos tendrían disponibles tres coeficientes (20, 22 y 25) a ser
utilizados según la mayor o menor flexibilidad que quisiese obtener (mientras más alto es
el coeficiente serán menores las rebajas arancelarias inducidas y menor, por lo tanto, las
flexibilidades que puedan solicitarse).
Aquí el problema es precisamente el de las “flexibilidades” de distinto tipo que los países
en desarrollo exigen. Por una parte, las formulas convenidas se aplicarán sobre los
aranceles “consolidados” en la OMC y no sobre los aranceles “aplicados” y dado que en
los países en desarrollo los primeros son mucho más elevados que los segundos, el
impacto de la fórmula en la apertura de sus mercados será muy limitado. Por otra parte,
los países en desarrollo plantean la exclusión de numerosos productos de la fórmula de
desgravación y numerosos países han presionado para ser excluidos completamente de
compromisos arancelarios alegando una variedad de razones y lo han logrado. Como
resultado de esto, sólo 36 países en desarrollo estaría en efecto aplicando plenamente la
formula de desgravación; el resto sería objeto de un tratamiento especial, bien sea porque
se trata de los países más pobres (los PMAs), o porque son pequeñas economías (por
ejemplo los países del Caribe), o porque son países que han ingresado recientemente a la
OMC (países del Este de Europa, China, Taiwán, etc.) o porque aún no han
“consolidado” suficientemente sus aranceles.
4 Según los últimos acuerdos alcanzados, Estados Unidos y la Unión Europea reducirían sus
programas de apoyo a la agricultura en un 70 por ciento y un 80 por ciento, respectivamente, con respecto a los niveles actuales. Ver ICTSD, Ensuring Trade Policy Supports Food Security Goals, Noviembre 2009
5 En su versión más sencilla la fórmula suiza se expresa mediante la ecuación T1= A x T0/A + T0,
en la que A es el coeficiente, T0 el arancel inicial y T1 el arancel que resulta de la aplicación de la fórmula.
8
Ante esta situación, el principal escollo que enfrentan las negociaciones es lo que muchos
perciben como pocas oportunidades comerciales adicionales como resultado de las
mismas. Aunque las principales críticas en ese sentido provienen de Estados Unidos, la
verdad es que las mismas son también formuladas por muchos otros países, desarrollados
y en desarrollo, que consideran que la exclusión de productos y países, es decir, la
“flexibilidad” introducida en las negociaciones sobre el acceso a los mercados, así como
el impacto limitado de las formulas de desgravación en los aranceles “aplicados”, deja
prácticamente sin efecto la aplicación de la fórmula de desgravación. A esto se agregan
otros planteamientos, como por ejemplo las preocupaciones de muchos países en
desarrollo por la erosión de las preferencias comerciales que los benefician en algunos
mercados de países industrializados y las pérdidas de ingresos fiscales ocasionadas por la
liberalización comercial.
Esto, naturalmente, contribuye a hacer más difícil la conclusión de las negociaciones.
Después de todo, el comercio de manufacturas de los países en desarrollo, según la OMC,
ha crecido significativamente en los últimos años; ha pasado de apenas el 24.6 por ciento
del comercio global de manufacturas en 1990 a representar en 2008 casi la mitad del total
(47.9 por ciento). Más aún, el comercio entre países en desarrollo se ha expandido
considerablemente y representó, según la misma fuente, el 45 por ciento del comercio
total de estos países en 2008, cuando era de solo el 37 por ciento en el año 2000. De
manera que la apertura de mercados, incluidos los mercados de los países en desarrollo,
es de la mayor importancia para todos los países, desarrollados y en desarrollo, y esto es
algo que el exceso de “flexibilidades” puede estar dejando sin efecto.
En el tema del comercio de servicios la situación es paradójica en varios sentidos.
Aunque la producción de servicios es la actividad económica dominante en todos los
países, desarrollados y en desarrollo, y los compromisos de apertura negociados hasta
ahora (durante la Ronda Uruguay) son más bien limitados, las negociaciones sobre
servicios están en una especie de limbo. Estas negociaciones persiguen ampliar las
condiciones de acceso a los mercados de servicios –seguros, banca, transporte,
construcción, etc. – y al mismo tiempo fortalecer el marco regulatorio multilateral en
relación con el comercio de servicios (medidas de salvaguardia, compras
gubernamentales, subvenciones y reglamentaciones domésticas), pero en ninguno de
estos dos frentes se aprecian progresos significativos.
Numerosos países en desarrollo, individual y colectivamente, han presentado y recibido
ofertas en materia de servicios – compromisos de apertura de mercados – y según la
OMC más de 71 países se han involucrado en estas negociaciones. Sin embargo, los
resultados distan de ser los esperados. Aunque se conoce poco acerca de estas
negociaciones, pues las mismas se conducen, por ahora, a nivel bilateral y, por lo tanto,
solo son del conocimiento de los países involucrados, la opinión generalizada es que se
ha avanzado muy poco y que los acuerdos alcanzados hasta la fecha ó en ciernes, no son
satisfactorios para países como Estados Unidos y la Unión Europea. Los países en
desarrollo, por su parte, subrayan el rechazo de que son objeto sus propuestas sobre, por
9
ejemplo, la libre movilidad de prestadores de servicios, un asunto de mucha importancia
para países como la India.
Otros asuntos ofrecen menos problemas. En materia de facilitación del comercio, por
ejemplo, se cuenta con un texto con importantes elementos de convergencia y esta es un
área en la que todos los participantes parecen apreciar el impacto positivo que podría
tener para el comercio de los distintos países la adopción de medidas específicas en los
temas bajo discusión: mejorar el funcionamiento de las aduanas, automatizar los
procedimientos aduaneros, mejorar la infraestructura física y de servicios de apoyo al
comercio y clarificar las normas que rigen el tráfico internacional de mercancías, un tema
de especial relevancia para los países sin litoral. Además, la mayoría de los análisis
técnicos llevados a cabo coinciden en destacar los beneficios económicos que obtendrían
los países en desarrollo – también los países desarrollados, en realidad – de un acuerdo
ambicioso y efectivo en materia de facilitación del comercio. De allí que a veces se
plantea que este acuerdo debería ser ejecutado cuanto antes, incluso previamente a la
conclusión de las negociaciones Doha.
En cuanto a los otros temas, como las negociaciones sobre normas relativas a la
protección frente al comercio desleal (antidumping y derechos antidumping), las
diferencias en asuntos como el “zeroing”, un mecanismo utilizado por Estados Unidos en
los procedimientos antidumping que normalmente resulta en la imposición de impuestos
más elevados, impiden avanzar en otros temas, como la eliminación de las subvenciones
a la pesca, asunto en torno al cual parecen existir aproximaciones importantes. En materia
de propiedad intelectual, las diferencias sobre la protección a las llamadas Indicaciones
Geográficas dividen a los países europeos y muchos en desarrollo, incluidos países como
Perú en América Latina, de países como Estados Unidos, Australia y otros que no
reconocen tal protección en sus legislaciones nacionales. Las negociaciones sobre el
mecanismo de solución de controversias, aunque se han separado de las negociaciones
Doha, distan también de llegar a buen término.
En síntesis, aunque se pueden apreciar avances de substancia y procedimiento en los
distintos grupos de negociación, el ciclo Doha está lejos de terminar. No se trata de
problemas técnicos, pues después de casi nueve años de consultas los negociadores han
sido prolijos en la presentación de fórmulas de negociación y medios alternativos para
superar diferencias existentes o dar satisfacción a exigencias particulares de los distintos
países; los sucesivos presidentes de los grupos de negociación – muchos de ellos de
origen latinoamericano – han demostrado una gran creatividad a la hora de articular sus
propuestas y presentar compromisos a los países. Los problemas no son, pues, técnicos,
pues si ese fuera el caso las negociaciones hubiesen concluido hace tiempo. Los
problemas son políticos y tienen que ver con las percepciones y las evaluaciones que
hacen los distintos países de los acuerdos alcanzados hasta la fecha, como se discute en la
última sección de estas notas.
III. El impacto de las negociaciones
Ante el estancamiento de las negociaciones se han sucedido los análisis tendientes a
demostrar las ganancias, en términos de incremento del comercio ó aumento del PIB
10
global, que podrían obtenerse según distintos escenarios. En general, estos análisis
reconocen que adoptar los acuerdos tal como están en la actualidad – con las fórmulas
acordadas y las “excepciones” a países y productos – genera pocos beneficios ó al menos
beneficios no tan importantes como las estimaciones que se hacían al comienzo de las
negociaciones.6 De allí que en varios análisis se agreguen a estos acuerdos algunas
consideraciones adicionales para hacerlos más atractivos y reducir el escepticismo
creciente en relación con el ciclo Doha, particularmente en países como Estados Unidos,
el cual ha repetidamente señalado que no encuentra en los acuerdos alcanzados hasta la
fecha nada de lo que esperaba de las negociaciones – especialmente en términos de
mayor acceso a los mercados de las economías emergentes.
Uno de los estudios más recientes es el análisis preparado por el Peterson Institute of
International Economics (IIE)7, con sede en Washington, en el que los autores utilizan
datos aportados por la Secretaría de la OMC. Este estudio trata de ofrecer argumentos
para impulsar un acuerdo final de las negociaciones Doha sobre la base de dos objetivos
primordiales: materializar los beneficios que se derivarían de los acuerdos alcanzados
hasta la fecha y evitar el deterioro del sistema multilateral de comercio. El estudio
reconoce, sin embargo, que lo que está en la mesa de las negociaciones no es suficiente
para países como Estados Unidos - y no gozaría por lo tanto de respaldo en el Congreso
de ese país - y propone complementarlo con tres acuerdos sectoriales destinados a
eliminar o reducir drásticamente las restricciones en el comercio de bienes químicos,
bienes informáticos/eléctricos y bienes ambientales, además de un acuerdo significativo
en materia de facilitación del comercio.
El estudio del IIE se focaliza en 22 países, de los cuales 7 son países desarrollados y 15
son países en desarrollo que representan aproximadamente el 75 por ciento del comercio
global (2008) y cerca del 90 por ciento del PIB mundial. La mayoría de estos países
participa en el llamado G-20, el cual ha alcanzado prominencia a raíz de la reciente crisis
económica global y que los autores ven como un mecanismo capaz de impulsar
decisivamente los acuerdos Doha. En resumen, el estudio del IIE muestra que mientras
que los acuerdos existente en Non-Agricultural Market Access (NAMA) y en materia
agrícola llevarían a un incremento de las exportaciones en el orden de los US$ 92.9 mil
millones, este monto se elevaría a más de US$ 384.1 mil millones si se incluyen acuerdos
en los tres sectores mencionados, más un acuerdo en materia de facilitación del comercio
y una mayor apertura en el comercio de servicios. En términos del PIB global, el estudio
estima que los acuerdos actuales generarían un incremento del PIB de alrededor de US$
63 mil millones que podría llegar a US$ 282.7 mil millones si se consideran los acuerdos
adicionales que han sido mencionados. Una sinopsis de estas estimaciones del IIE se
puede apreciar en el Cuadro 1.
6 Varios de estos análisis se discuten en un trabajo del autor preparado para la CAF en 2007.
Miguel Rodríguez Mendoza, Las Negociaciones de Acceso a los Mercados en la Ronda Doha, 2007 7 Gary Clide Hufbauer, Jeffrey J. Schoot, Matthew Adler, Claire Brunel y Woan Foong, Figuring
Out the Doha Round, IIE, 2010.
11
Cuadro 1
Otro estudio reciente fue preparado por el Banco Mundial.
8 Más que un análisis técnico
como tal, este estudio reproduce las conclusiones de varios estudios preparados por
funcionarios del Banco Mundial y, sobre todo, ofrece algunos argumentos de peso para
concluir las negociaciones. Uno de estos argumentos está relacionado con la necesidad de
considerar los resultados en NAMA y agricultura más como medidas tendientes a
asegurar el acceso a los mercados globales que a mejorarlo; no es que los autores del
estudio consideren que no hay ganancias económicas en los acuerdos – la aplicación de
las fórmulas de desgravación generarían beneficios para la economía mundial (bienestar
global) del orden de los US$ 160 mil millones – sino que éstos deberían evaluarse como
lo que verdaderamente son: compromisos para evitar que los países de la OMC recurran a
medidas proteccionistas en caso de dificultades económicas ó a que lo hagan respetando
los procedimientos de transparencia y respeto de las normas de la OMC.
En cuanto al impacto de las negociaciones en los niveles de protección existente, el
estudio de Banco Mundial destaca que en el sector agrícola los aranceles consolidados, a
nivel global, experimentarían una rebaja importante, al pasar del 40 por ciento en
8 Bernard Hoekman, Will Martin y Aaditya Mattoo, Conclude Doha, It Matters! Policy Research
Working Paper, World Bank, Noviembre 2009. Este estudio se basa en uno anterior, sobre el mismo tema, preparado por el Banco Mundial: The Doha Development Agenda: What’s on the Table?, Trade Note, Julio 22, 2008
12
promedio al 20 por ciento – ó al 30 por ciento si se toman en cuenta las flexibilidades
propuestas en los textos existentes. En el sector industrial, el promedio de los aranceles
consolidados bajaría de del 7.8 por ciento al 5.3 por ciento. Las rebajas en los aranceles
aplicados serían, como era de esperarse, mucho menores. Globalmente el promedio caería
del 3.7 por ciento al 2.9 por ciento (fórmulas más flexibilidades), mientras que en el
sector agrícola los promedios arancelarios aplicados bajarían del 14.5 por ciento al 11.8
por ciento, con rebajas mucho más modestas en el caso de los aranceles aplicados por los
países en desarrollo – cuyo promedio bajaría del 13.4 al 13.3 por ciento. En el sector
industrial las rebajas serían del 6.4 por ciento al 5.6 por ciento (ver Cuadro 2). Como ya
se ha señalado, este limitado esfuerzo en materia de apertura por parte de los países en
desarrollo es uno de los principales argumentos de varios países desarrollados para
negarse a aceptar los acuerdos alcanzados a la fecha.
Cuadro 2
Promedio de Aranceles “Aplicados” y “Consolidados” de los Paises de
la OMC
En otra parte de su análisis, el Banco Mundial se refiere a los llamados acuerdos
sectoriales, esto es , acuerdos en que una masa crítica de países, representando un elevado
porcentaje del comercio en el sector – usualmente un 90 por ciento – decide impulsar,
sobre una base de Nación Más Favorecida (NMF) la liberalización drástica ó completa
(cero x cero) de un sector determinado. Los autores reconocen que este tipo de acuerdos
13
aumentaría considerablemente los beneficios de la Ronda Doha, pero estiman que no es
realista pretender que se concluyan en el futuro cercano, razón por la cual sostienen que
una posible alternativa podría ser la de acordar la negociación de estos acuerdos como
parte de los acuerdos finales, pero emprender las negociaciones de los mismos una vez se
haya cerrado el ciclo Doha. Según el estudio, la liberalización comercial en los seis
sectores identificados por la OMC como susceptibles de acuerdos sectoriales: químicos,
equipos eléctricos y electrónicos, productos forestales, joyería, maquinarias industriales y
equipos deportivos, duplicaría el nivel de exportaciones de Estados Unidos en
comparación con el obtenido con la aplicación de la fórmula sin los acuerdos sectoriales.
El estudio del Banco Mundial contiene varias otras reflexiones sobre los temas en
negociación. En cuanto al establecimiento de una salvaguardia especial en el sector
agrícola, una demanda formulada por numerosos países en desarrollo9, el estudio parece
inclinarse por su establecimiento, bajo ciertas condiciones, con el propósito de salir del
impasse actual en las negociaciones. Otras consideraciones del estudio están relacionadas
con la eliminación de subsidios a la pesca, la liberalización de bienes ecológicos, las
medidas a favor de los países menos adelantados y el fortalecimiento de los mecanismos
de Ayuda para el Comercio establecidos en 2006 por la OMC.
Por su parte, Antoine Bouet y David Laborde, del International Food Policy Research
Institute (IFPRI) discuten, en su análisis más reciente,10
el impacto de las distintas
propuestas de negociación para la liberalización de los sectores agrícola e industrial tanto
en términos de comercio como en materia de PIB, diferenciando entre países de elevados
ingresos (países desarrollados), de ingresos medios (países en desarrollo) y de bajos
ingresos (incluidos los países menos adelantados). Lo que muestran sus resultados,
incluidos en los Cuadros 3 y 4, es que a medida que las negociaciones han avanzado, el
impacto de las propuestas y las modalidades para inducir la liberalización comercial
(cada vez más sofisticadas) ha disminuido y esto se debe, en opinión de los autores, a las
numerosas excepciones que se están negociando (exclusión de productos “sensibles” y
“especiales”, exclusión de países de reciente adhesión a la OMC y de las pequeñas
economías, etc.)
Las propuestas de negociación analizadas por Bouet y Laborde son las presentadas en los
primeros años de las negociaciones por los presidentes de los grupos de negociación
sobre agricultura y productos industriales (2003), las presentadas por la Unión Europea
(2005) y Estados Unidos (2005) y por el Grupo de los 20 (de la OMC), sobre el tema
agrícola y las modalidades presentadas por los presidentes de los grupos de negociación a
finales de 2008 y en torno a las cuales se ha articulado el proceso de negociaciones desde
9 El G-33 agrupa a cerca de 40 países en desarrollo y es particularmente activo en las
negociaciones agrícolas y aboga, entre otros, por el establecimiento de una salvaguardia especial en las negociaciones y la exclusión de compromisos en un determinado número de productos considerados “especiales”. Entre sus miembros más prominentes se cuentan la India y Filipinas.
10 Antoine Bouet y David Laborde, Eight Years of Doha Trade Talks, IFPRI Issue Brief 61,
November 2009
14
entonces.11
Para llevar a cabo sus análisis los autores utilizan el programa MIRAGE, un
modelo informático de equilibrio general diseñado por el CEPII, un centro de francés
investigaciones económicas dedicado al análisis de la economía mundial; así como las
bases de datos MacMap-HS612
y GTAP 7.13
Los cambios inducidos por las
negociaciones de acceso a los mercados son simulados hasta el año 2025.
Con variaciones en cuanto a los coeficientes a ser utilizados y el porcentaje de productos
a ser excluidos, en general las propuestas analizadas en el estudio abogan todas por una
reducción de la protección agrícola sobre la base de varias bandas de productos –
definidas según los niveles de aranceles – y coeficientes para la reducción arancelaria que
varían en cada banda y que se ajustan en función del nivel de flexibilidades requeridas
por los países – mientras mayor sea la flexibilidad exigida en términos de exclusión de
productos “sensibles” o “especiales” menor serán los coeficientes, esto es, mayor serán
las rebajas arancelarias que los países deberán aceptar para los productos no excluidos de
las negociaciones.}
Como se puede ver en el Cuadro 3, la protección agrícola mundial bajaría en un 25 por
ciento si se utiliza el escenario 2008 – mientras que bajaría en un 73 por ciento si se
utilizara, por ejemplo, la fórmula propuesta por Estados Unidos en 2005. En el caso de la
protección en materia industrial, esta bajaría en una proporción menor en el escenario
2008 que si se utilizasen las propuestas presentadas por el G-20, la Unión Europea o
Estados Unidos hace más de 6 años. Las lecciones son claras, a medida que las
negociaciones han avanzado, las fórmulas y modalidades para la liberalización del
comercio han ganado en sofisticación y complejidad pero han perdido efectividad y esto
se debe principalmente, según los autores de este estudio a las numerosas excepciones y
flexibilidades que se han incorporado en las fórmulas. Otra manera de evaluar los
resultados del estudio se presenta en el Cuadro 4, que muestra el impacto de de la
liberalización según los distintos grupos de países y se muestra cómo los países de
ingresos medios incrementan su acceso a los mercados globales en un 29 por ciento,
mientras que los países de ingresos elevados y los de bajos ingresos lo hace en una
proporción de 25 por ciento y 37 por ciento, respectivamente.
11
En lo que respecta al acceso a los mercados estos textos están contenidos en los documentos TN/AG/W/4/Rev.4, relativo a las negociaciones agrícolas y TN/MA/W/103/Rev.3 sobre las negociaciones de productos industriales.
12 La base de datos MAcMap-HS6, en su versión 2.1 permite evaluar los niveles de protección y
por tanto las condiciones de acceso a los mercados sobre la base de datos de 2004, reflejando también el impacto de los acuerdos regionales y bilaterales celebrados a la fecha. Para este estudio los autores actualizaron esta base de dato incluyendo asuntos como por ejemplo algunos acuerdos regionales del Japón, las preferencias especiales otorgadas por la Unión Europea en arroz, azúcar y bananos y otras medidas de política comercial ejecutadas desde 2004.
13 Los autores utilizan esta base de datos para definir 29 países o grupos de países y 34 sectores
en los cuales centran sus análisis. Los países que según los autores más influyen en las negociaciones son Argentina, Brasil, China, la Unión Europea, India y Estados Unidos y, en menor medida Australia, Nueva Zelandia, Japón y África del Sur. Ver Cuadros 1 y 2 del estudio de Bouet y Laborde.
15
Cuadro 3
Impacto de las Propuestas de Liberalización en los Aranceles Aplicados
Fuente: Bouet y Laborde, op.cit.
Cuadro 4
Impacto de las Propuestas de Liberalización en la Protección de las
Exportaciones
Fuente: Bouet y Laborde, op.cit.
16
Finalmente, el estudio de Bouet y Laborde presenta los resultados de su análisis en
términos de aumento de las exportaciones y bienestar. Estos resultados están contenidos
en el Cuadro 5, el cual contiene también la hipótesis, irrealista dadas las circunstancias,
de una liberalización completa de los intercambios. Como en el caso anterior, la
aplicación de las modalidades contenidas en los textos de 2008 da resultados
sensiblemente inferiores a los escenarios basados en las propuestas anteriores. Así por
ejemplo, mientras que las exportaciones globales de bienes y servicios crecerían en un 2
por ciento en el escenario 2008, su aumento sería del 3.2 por ciento y 3.7 por ciento en
los escenarios basados en las propuestas de la UE y EU, respectivamente – para no hablar
del escenario mucho más ambicioso de liberalización total. El ingreso real global es
estimado en el estudio en apenas 0.09 por ciento – esto es, alrededor de US$ 70 mil
millones anuales. Al desagregar los resultados para examinar el impacto de las distintas
propuestas en las exportaciones y el bienestar de los países en desarrollo, las conclusiones
parecen más bien desalentadoras, con algunos países en desarrollo, como México,
presentando impactos negativos en sus exportaciones y su bienestar.
Cuadro 5
Impacto de las Propuestas de Liberalización en el bienestar y las
Exportaciones
Fuente: Bouet y Laborde, op. cit.
17
A pesar de lo anterior, los autores concluyen que las negociaciones de Doha tienen el
potencial de inducir cortes en los aranceles aplicados del orden del 25 por ciento
promedio para el conjunto de los países miembros de la OMC, lo que representaría un
esfuerzo de liberalización comercial de mucha significación – “más ganancias relativas
en términos de acceso a los mercados que lo alcanzado en previas rondas de
negociaciones”- especialmente en materia agrícola. El nivel de ambición de las
propuestas en la mesa, sin embargo, se ha diluido en virtud de las exclusiones y
excepciones y otras sensibilidades y seguramente será necesario complementar estos
resultados para favorecer a los países en desarrollo más vulnerables con medidas
adicionales de apoyo, como la expansión de los compromisos de acceso a los mercados
libre de aranceles y cuotas para todos los productos de los PMAs.
Otro estudio reciente es el preparado por Yvan Decreux, del CEPII.14
Sus simulaciones,
también basadas en el modelo MIRAGE y la base de datos MAcMap-HS6, como las de
Bouet y Laborde ya citadas, se presentan en el Cuadro 6, el cual refleja las variaciones en
materia de bienestar mundial según tres escenarios. El escenario central incluye la
liberalización del comercio de bienes agrícolas e industriales según las fórmulas,
excepciones y especificidades contenidas en los textos de diciembre de 2008; el segundo
escenario excluye del escenario central el compromiso de eliminación de las
subvenciones a la exportación y el tercer escenario agrega la liberalización del comercio
de servicios.
Cuadro 6
Variación del Bienestar Mundial en los Distintos Escenarios
Fuente: Y. Decreux, op.cit
14
Yvan Decreux, Effets d’un accord commercial multilatéral sur la base des propositions de décembre 2008, CEPII, Julio 2009, Mimeo.
18
Según el escenario central los beneficios en términos de bienestar se estima en alrededor
de 0,073 por ciento, lo que correspondería a unos US$ 45 mil millones si el porcentaje se
aplica al PIB mundial de 2008; los beneficios para el período 2010-2025 se elevarían a
US4$ 656 mil millones. Los resultados para el caso de los países de América del Sur se
incluyen en el Cuadro 7.
Cuadro 7
Variaciones en bienestar al 2025
Fuente: D. Decreux, op. Cit.
19
Argentina es el país que más se beneficia y el más perjudicado es México que ve
erosionadas sus preferencias en el mercado de Estados Unidos. Venezuela y Colombia
obtienen beneficios muy limitados debido, principalmente, a su condición de países
deficitarios en el sector agrícola lo cual les impide beneficiarse del alza de los productos
agrícolas. Brasil aparece en estos cálculos beneficiándose menos que Argentina debido a
que pierde algunas de sus preferencias industriales, especialmente en el sector automotor.
En el análisis sobre el impacto de las negociaciones en los flujos comerciales en el sector
industrial los resultados del estudio de Decreux son más sorprendentes, pues los países en
desarrollo, con la excepción de la China y Hong Kong – y en alguna medida Malasia e
Indochina – no aparecen entre los principales beneficiarios. Como se puede ver en los
Cuadros 8, 9 y 10, los principales beneficiarios de los acuerdos de Doha en cuanto a las
exportaciones, las importaciones o la producción industrial son fundamentalmente los
países industrializados.
Cuadro 8
Variación de las Exportaciones de Productos Industriales, Países
Seleccionados
Fuente: Y. Decreux, op.cit.
20
Cuadro 9
Variación de las Importaciones de Productos Industriales, Países
Seleccionados
Fuente: Y. Decreux, op.cit.
Cuadro 10
Variación de la Producción Industrial, Países Seleccionados
Fuente: Y. Decreux, op.cit.
En síntesis, como se indicó anteriormente, estos distintos análisis técnicos no ofrecen
resultados para el ciclo Doha que pudieran considerarse muy significativos, pero son
indicativos de los dilemas en que se desenvuelven las negociaciones. Mientras que unos
países exigen acuerdos de liberalización más profundos y, sobre todo, un esfuerzo mayor
de parte de los países en desarrollo “emergentes”, éstos consideran que las ofertas de los
países industrializados tampoco satisfacen sus aspiraciones. Por ello, en los distintos
estudios se destaca la necesidad de acompañar los pre-acuerdos existentes con medidas
adicionales, como la liberalización más profunda en algunos sectores, como el químico y
otros, y medidas adicionales en servicios y facilitación del comercio. Aún así, las
negociaciones no avanzan y las críticas recíprocas de los países no facilitan un
21
entendimiento global que sólo se puede dar en un ambiente de cooperación internacional,
no de confrontación como el que ahora existe.
Más allá de los estudios y modelos referidos anteriormente, el llamado más reciente a
terminar las negociaciones del ciclo de Doha es el informe preliminar presentado en
enero de 2011 por un grupo de personalidades liderado por el profesor Jagdish Bhagwati
y Peter Sutherland, ex Director General de la OMC y artífice de los acuerdos que
concluyeron la Ronda Uruguay.15
Aunque no se trata de un análisis cuantitativo de las
negociaciones, sino de un llamado a concluir cuanto antes las negociaciones, so pena de
causar un daño tal vez irreparable al sistema multilateral de comercio, el informe le da
fuerza a sus argumentos utilizando varios de los análisis de impacto contenidos en esta
sección.
Básicamente, en el informe de este grupo de especialistas se destaca la importancia de
completar las negociaciones agregando a los acuerdos alcanzados hasta ahora
entendimientos adicionales en materia de acceso a los mercados y liberalización del
comercio de servicios. Igualmente, destaca que las negociaciones deben concluirse este
ano de 2011 y que de no ser este el caso deberían simplemente abandonarse y se apoyan
para ello en los acuerdos sobre el ciclo Doha alcanzados durante la última reunión del
Grupo de los 20 en Seúl, a los que ya se ha hecho referencia.
Como telón de fondo a sus argumentos, el grupo de expertos destaca que en ausencia de
un acuerdo multilateral que le permita a la OMC focalizarse después en los temas de
importancia para el comercio de hoy en día, la vía de los acuerdos regionales o bilateral
tomará preeminencia, pues éstos regulan cada vez más materias de interés para la
economía mundial – como las inversiones extranjeras, por ejemplo – que no son tratadas
en el ámbito multilateral.
En lo que hace al impacto de las negociaciones, en el informe se destaca la importancia
de los acuerdos alcanzados en las distintas áreas y la necesidad de consolidar los mismos.
En materia agrícola, además de la eliminación de los subsidios a las exportaciones, ya
acordada, los autores señalan que dadas las rebajas arancelarias contempladas en los
textos bajo negociación (según las cuales la protección arancelaria en la Unión Europea
(UE), por ejemplo, descendería en un 60 por ciento), los principales beneficiarios serán
los países exportadores de alimentos, como Brasil, Argentina, Australia, Nueva Zelandia
y Estados Unidos; Brasil, en particular, se beneficiaría de una rebaja del 27 por ciento en
los aranceles que aplican terceros países a sus exportaciones agrícolas. En lo que respecta
a los subsidios a la producción doméstica, los autores citan un informe de ICTSD según
el cual las rebajas contempladas son del 80 por ciento para la UE y de 70 por ciento en el
caso de Estados Unidos.16
15
The Doha Round: Setting a Deadline, Defining a Final Deal, Interim Report-January 2011. Este grupo de expertos fue establecido por iniciativa de los gobiernos de Alemania, Reino Unido, Indonesia y Turquía. Su Informe Final será presentado durante la primavera de 2011 y versará sobre asuntos de interés para el sistema multilateral de comercio distintos a las negociaciones de Doha.
16 Blanford, Laborde and Martin (2008), Implications for the US of the May Draft Agricultural
Modalities, ICTSD
22
En lo que respecta al acceso a los mercados para los bienes industriales, el informe repite
lo que varios otros análisis han destacado, que las rebajas arancelarias que llevarán a cabo
los países industrializados son desproporcionadamente superiores a las contempladas
para los países en desarrollo, especialmente las economías emergentes como China, India
y Brasil. Aunque se reconoce que el coeficiente para los cortes arancelarios debe ser
diferente según se trata de países desarrollados y en desarrollo, el hecho de que las
rebajas arancelarias se calculen sobre los niveles “consolidados” en la OMC y no los
aranceles aplicados acentúa esa diferenciación, pues los niveles de consolidación de los
países en desarrollo son muy superiores a sus aranceles aplicados, con lo cual la apertura
real de sus mercados será muy limitada, cuando no inexistente.
Según el informe, la UE y Estados Unidos rebajarán sus niveles arancelarios en
porcentajes entre el 40 por ciento y el 50 por ciento, respectivamente; en cambio, la
aplicación de las formulas y coeficientes acordados implicaría que Brasil y la India
rebajarían sus aranceles en apenas 8 por ciento y sus niveles arancelarios pasarían del 8.5
por ciento al 7.8 por ciento en el caso de Brasil y del 13 por ciento al 12 por ciento en el
caso de la India. En el caso de China, cuyos niveles arancelarios “consolidados” y
aplicados son los mismos, éstos bajarán en un 22 por ciento al aplicar el coeficiente
correspondiente, pero sus exportaciones se beneficiarán de rebajas del orden del 36 por
ciento en terceros mercados.17
Además de un esfuerzo más significativo de la parte de las llamadas economías
emergentes, los autores destacan la importancia de complementar las negociaciones con
los llamados acuerdos sectoriales, entre los cuales destacan como más viables acuerdos
de reducción o eliminación de aranceles en el comercio de productos químicos, productos
eléctricos y electrónicos, maquinaria industrial, productos forestales, equipos deportivos,
joyería y piedras preciosas y productos asociados al cuidado de la salud. De acuerdo con
el informe, si en estos siete (7) sectores se logran acuerdos para la reducción drástica o la
eliminación de las distorsiones al comercio, los beneficios económicos de las
negociaciones en el sector de bienes industriales se duplicarían para alcanzar unos US$
700 mil millones.18
En la misma dirección los autores abogan por un acuerdo en materia
de bienes y servicios ecológicos, cuyo comercio en la actualidad, tiene un valor de más
de US$ 150 mil millones.
En cuanto a las negociaciones sobre el comercio de servicios, los autores se limitan a
señalar la importancia de los servicios para la competitividad de los países y la necesidad
de hacer un mayor esfuerzo para concluir las negociaciones de Doha con un acuerdo en la
materia que sea más significativo que las ofertas presentadas hasta ahora por los distintos
países. El informe también contiene algunas recomendaciones sobre las negociaciones en
materia de facilitación del comercio – que podrían traducirse en incrementos de los flujos
comerciales del orden de US$ 150-US$ 450 mil millones anuales. El informe dice poco –
nada, en realidad – de los otros asuntos incluidos en el ciclo de negociaciones de Doha:
17
Laborde, Martin and van der Mensbrugghe (2010), Implications of the 2008 Doha Draft Agricultural and Non-Agricultural Market Access Modalities for Developing countries, Mimeo
18 Laborde, David, Sectoral Initiatives in the Doha Round, 2011, Mimeo
23
normas, subsidios a la pesca, barreras no arancelarias, propiedad intelectual y solución de
controversias.
Tal vez la principal contribución del informe está en la oportunidad escogida para su
presentación pública, a principios de 2011. En el informe se destaca que 2011 es el año
crítico para Doha y se considera que la Reunión Ministerial de la OMC, prevista para ser
celebrada en Ginebra los días 14 y 15 de diciembre de este año ofrecerá la ocasión para
formalizar los acuerdos finales. Este podría ser efectivamente el caso, aunque no hay que
olvidar que no es la primera vez que se le pone una fecha límite a las negociaciones y que
en incontables ocasiones las realidades han superados con creces las expectativas. Puede
ser que ahora la situación sea distinta, dada la creciente convicción en los círculos
allegados a la OMC y en la mayoría de los países que no concluir las negociaciones en
este momento las podría retrasar tal vez en forma indefinida, con serias consecuencias
para el futuro del sistema multilateral de comercio.
IV. Perspectivas de las negociaciones
A la luz de las reflexiones anteriores, cabría preguntarse cuáles son las perspectivas del
ciclo de negociaciones de Doha y cuáles las medidas que serían necesarias para romper el
impasse actual. No hay respuestas simples, por supuesto, a estas preguntas. Este ha sido
un largo proceso, el más largo en la historia del sistema multilateral de comercio. Es
también el ciclo de negociaciones que ha contado con la participación de más países –
unos 180 países entre miembros de la OMC y observadores – y en el que los países en
desarrollo, desde los más pequeños y vulnerables, hasta las llamadas economías
emergentes (China, India, Brasil y otros) han sido particularmente activos.
La economía política de las negociaciones de Doha es compleja. Influyen en ella la
percepción de numerosos países, desarrollados y en desarrollo, de que los acuerdos
alcanzados hasta la fecha les exigen mucho en términos de liberalización comercial y les
ofrecen pocos beneficios en materia de mayor acceso a los mercados para sus productos
agrícolas y sus manufacturas. Este es típicamente el caso de Estados Unidos, país que
desde hace varios años repite sin cansancio que no está en condiciones de “cerrar” las
negociaciones porque ve pocas ventajas en los acuerdos actuales y exige mayores
concesiones de parte de los países en desarrollo más importantes, léase China, India y
Brasil, entre otros. Como se señala en el último informe sobre la política comercial
preparado por la Oficina del Representante Comercial de Estados Unidos: “es esencial
tener mayor claridad en cuanto a las contribuciones de los países en desarrollo más
avanzados en materia de acceso a sus mercados para saber si aumentarán las
oportunidades comerciales para nuestros empresarios, agricultores y oferentes de
servicios”.19
La posición de algunos países en desarrollo no es muy distinta. La India, China y unos
treinta otros países en desarrollo importadores netos de alimentos, por ejemplo, exigen
que a cambio de rebajas arancelarias (más bien tímidas) en su protección del sector
agrícola se les permita el uso de una salvaguardia especial, muy flexible, que los proteja
19
USTR, US Trade policy Agenda, Washington D.C., 2010
24
frente a un incremento desmesurado de sus importaciones. Otros países en desarrollo,
entre ellos China, exigen ser excluidos de las fórmulas de desgravación arancelaria
alegando haber hecho suficientes concesiones durante las negociaciones para su ingreso a
la OMC. El grupo de países menos adelantados, del que forman parte los países más
pobres de África, Asia y América Latina (Haití), que ya ha sido excluido de todo
compromiso en materia arancelaria, exige que se amplíe su acceso a los mercados de los
países industrializados a la totalidad de sus productos.20
En general, los países en
desarrollo exigen que se les permita excluir un determinado porcentaje de productos
“especiales” ó “sensibles” de la aplicación de las fórmulas de desgravación acordadas
para los sectores agrícola y manufacturero.
Esta posición “mercantilista” prevaleciente en las negociaciones es una de las razones
principales de la falta de progreso que se observa en las mismas. La creencia de que es
posible ofrecer concesiones mínimas y obtener resultados máximos multiplicada por el
número de participantes en las negociaciones da como resultado un cuadro de alta
complejidad que amenaza con demorar indefinidamente el fin de las negociaciones. La
lectura de los informes periódicos que presentan los presidentes de los grupos de
negociación reflejan plenamente esta situación; éstos ya no se refieren a las fórmulas y
mecanismos para avanzar en los objetivos de las negociaciones, pues éstos ya han sido
básicamente acordados, sino a las modalidades para satisfacer las exigencias de los
distintos países ó grupos de países de excluirse total o parcialmente de los acuerdos
alcanzados.
Pero este “mercantilismo” explica sólo parte de los problemas del ciclo Doha. La
reducción de aranceles ya no es del exclusivo dominio del marco multilateral. Los
procesos unilaterales de liberalización comercial, autónomos ó inducidos, en numerosos
países en desarrollo y los acuerdos bilaterales de libre comercio, más efectivos a la hora
de ampliar las oportunidades comerciales en sectores y para grupos específicos, le han
restado atractivo a los esfuerzos multilaterales, más lentos, más complejos y, como se ha
discutido en la sección anterior, más limitados en cuanto a sus efectos comerciales.
En los últimos años, India ha reducido su promedio arancelario del 21 al 8 por ciento.
China, como parte de sus negociaciones para acceder a la OMC rebajó sus aranceles
promedio de 11.2 a 3.6 por ciento (y de 49 a 16.1 por ciento en el sector agrícola). Brasil
y la mayoría de los otros países de América Latina abrieron sus economías durante los
años 80 del siglo pasado y, con contadas excepciones, los procesos de liberalización
comercial de ese período se han mantenido e, incluso profundizado, como en el caso de
México, el cual recientemente bajo sus aranceles agrícolas de un promedio de 34.4 a 23.9
por ciento.21
Los países de Europa del Este también emprendieron procesos de apertura
20
Durante la Conferencia Ministerial de la OMC en Hong Kong (2005) se logró un acuerdo según el cual los países industrializados y los países en desarrollo en condiciones de hacerlo, otorgarían a por lo menos el 97 por ciento de las importaciones provenientes de los países menos adelantados un acceso a sus mercados libre de aranceles y cuotas; desde entonces estos países han exigido que ese porcentaje sea del 100 por ciento, alegando que las exclusiones podrían dejar sin efecto el acuerdo alcanzado en Hong Kong.
21 IIE (2010), págs. 19 y 30-31
25
comercial luego del colapso de sus regímenes políticos y la desintegración del sistema
soviético de alianzas y muchos de ellos se han incorporado a la Unión Europea,
consolidando de esa manera sus niveles de apertura comercial, entre otros. En los países
industrializados, los aranceles, con algunas excepciones en sectores como los textiles, el
tabaco y el calzado, son muy bajos y reflejan los compromisos de liberalización
negociados en el ámbito del GATT.
En términos generales, debido a las medidas señaladas, los intercambios comerciales se
mueven hoy en día en un marco de mayor libertad que en el pasado; de hecho, con la
excepción de los últimos dos años, en que la crisis económica global afectó el comercio
mundial, las corrientes comerciales globales han aumentado significativamente entre los
países industrializados, entre los países industrializados y los países en desarrollo y entre
los países en desarrollo. Esto explica, tal vez, la percepción en muchos países – y
analistas – de que las negociaciones multilaterales ofrecen poco en términos de acceso
adicional a los mercados globales, pues la mayoría de los países tiene abiertos sus
mercados. En el caso de los países en desarrollo esta percepción más bien negativa se
afianza debido a la disparidad existente entre sus aranceles “consolidados” y los
aplicados, pues estos últimos, que son los que interesan a la hora de evaluar el acceso
efectivo a sus mercados, serían apenas afectados por la aplicación de las fórmulas de
desgravación acordadas, además del efecto limitativo de las numerosas excepciones
contempladas.
Otro hecho a tener en cuenta es el efecto de los numerosos acuerdos de libre comercio
negociados ó en negociación por los diferentes países. En algunos casos, países como
México y Chile han negociado acuerdos comerciales con prácticamente la totalidad de
sus socios comerciales, con lo cual las ganancias adicionales que pueden obtener de las
negociaciones multilaterales son prácticamente nulas. Otros casos, menos extremos,
también inciden negativamente en las negociaciones multilaterales, produciéndose un
efecto pernicioso a medida que el ciclo de Doha se prolonga sin una fecha cierta para su
conclusión. Los campeones del multilateralismo recorren ahora los caminos del
bilateralismo. Ya lo había hecho Estados Unidos con la negociación del TLC con México
y Canadá en los años 90 y la serie de acuerdos de libre comercio suscritos en los últimos
años en América Latina y Asia. Más recientemente lo ha comenzado a hacer la Unión
Europea, que además de sus acuerdos tradicionales con sus países vecinos – los países
mediterráneos, por ejemplo – ha concluido acuerdos de libre comercio con Corea del Sur,
algunos países de América Latina, como México, Chile, Colombia, Perú y los países
centroamericanos y está en negociaciones con Canadá, India y ASEAN, entre otros. Para
no hablar de Asia, donde países como China, Japón y Corea del Sur, individual ó
colectivamente con los países de ASEAN están tejiendo una red de acuerdos regionales
de dimensiones aun no bien evaluadas en sus consecuencias para la economía mundial.
Aunque la OMC cuenta con mecanismos (poco efectivos) para disciplinar estos acuerdos
bilaterales, la verdad es que su impacto en el sistema multilateral de comercio en general
y en la Ronda Doha, en particular, no puede seguir siendo soslayado. Estas negociaciones
regionales, cualquiera que sea su resultado, desvían la atención de los formuladores de
política y de los equipos técnicos de los esfuerzos multilaterales y por lo general permiten
26
la apertura rápida y recíproca de mercados, allí donde los esfuerzos multilaterales tardan
años en materializarse. Aunque es verdad que algunos asuntos, como la eliminación de
las subvenciones a las exportaciones agrícolas ó las medidas de apoyo interno a la
agricultura, sólo son viables en el marco de una negociación multilateral, también es
verdad que los acuerdos bilaterales son de más fácil negociación, concitan el interés de
los agentes económicos – prácticamente ausentes en las negociaciones Doha – y permiten
alcanzar objetivos puntuales de acceso a los mercados en sectores de interés particular
para los participantes.
Así las cosas, no es de extrañar que las negociaciones del ciclo Doha hayan perdido
espacio en las prioridades comerciales de los países. Conviene, sin embargo, revertir
cuanto antes esta situación, pues la misma puede tener consecuencias muy negativas para
el sistema multilateral de comercio y, especialmente, para los países en desarrollo.
Después de todo, la OMC ofrece a estos países un marco irremplazable para la
conducción y expansión de su comercio internacional, un foro para la ampliación de sus
oportunidades comerciales y un mecanismo muy efectivo para resolver sus conflictos
comerciales y estos atributos no pueden ser logrados por ningún acuerdo bilateral o
regional. Habría sí, tal vez, que buscar la manera de establecer una relación más
armoniosa entre las negociaciones bilaterales y las multilaterales y encontrar en éstas un
espacio de cooperación que parece haber desaparecido de las negociaciones actuales.
Claro, esto se dice fácilmente, pero es de muy difícil realización dados los intereses en
juego. La alternativa, sin embargo, no sería otra que el colapso del sistema multilateral de
comercio y ésta sería peor para todos.
¿Qué hacer?
La economía política de las negociaciones es un asunto complejo. Como se ha puesto de
manifiesto en las secciones anteriores, el fin de las negociaciones, anunciado tantas
veces, no puede garantizarse. Los beneficios potenciales de un acuerdo final son
importantes, aunque tal vez no tan importantes como se pensó cuando las negociaciones
fueron iniciadas en Doha, hace casi una década. El problema es que los acuerdos
alcanzados hasta ahora no son lo suficientemente importantes para prácticamente ningún
país. Los miembros de la OMC están divididos entre aquellos que piden mayor apertura
en los países emergentes, los que exigen mayores esfuerzos de parte de los países
industrializados y los que no desean asumir ningún compromiso, pero están unidos en su
rechazo a los acuerdos tal como estos se presentan en la actualidad.
Será muy difícil, a la hora actual, encontrar puntos en común entre todos los participantes
en las negociaciones que permitan modificar de una manera muy drástica los textos
existentes. Agregar nuevas propuestas a los centenares de propuestas presentadas y
rechazadas en cerca de diez años de negociaciones sobre todos los temas no cambiará de
manera significativa la orientación básica de los textos, aún incompletos, que están sobre
la mesa de las negociaciones. Además, es difícil imaginar un escenario en el cual los
países emergentes deciden abrir drásticamente sus economías, los países desarrollados
aceptan cortes más drásticos en sus subsidios agrícolas y todos los países, desarrollados y
en desarrollo, dejan de lado sus exigencias de flexibilidad y/o exclusión de los acuerdos.
27
En realidad, el riesgo en este momento es el de perder mucho de lo que se ha conseguido
en las negociaciones e inducir una marcha hacia atrás en los acuerdos alcanzados. Por
ejemplo, uno de los logros importantes en las negociaciones agrícolas fue la aceptación
por parte de los países industrializados, especialmente la Unión Europea, de cesar el
otorgamiento de subsidios a las exportaciones de alimentos a partir de 2013 – en caso de
concluirse para entonces las negociaciones. Este acuerdo, impensable en las primeras
etapas de las negociaciones, se alcanzó hace más de cinco anos, durante la Reunión
Ministerial de la OMC celebrada en Hong Kong en 2005, pero podría quedarse en el
papel si el impasse de Doha continúa o revertirse si la próxima revisión de la Política
Agrícola Común (PAC) de la UE va en la dirección equivocada.
Aunque muchos piensen lo contrario, los países en desarrollo están hoy mucho más
dispuestos a abrir sus mercados a la competencia externa y a asumir compromisos
específicos a ese respecto que en cualquier otro momento anterior, pero nada garantiza
que esta actitud se mantendrá en el futuro. Se han incluido nuevos temas en las
negociaciones, como facilitación del comercio, que habían sido rechazados por los países
en desarrollo al comienzo de las discusiones. En asuntos como el comercio de productos
tropicales, los subsidios al algodón y a la pesca, la liberalización de productos y servicios
ecológicos, las negociaciones de Doha ofrecen oportunidades a los países en desarrollo y
otros que se perderían en ausencia de un acuerdo.
Tal vez los acuerdos alcanzados a la fecha no sean perfectos, pero no son insignificantes
y tal vez sean los únicos posibles en este momento. Además, el costo de aplicar estos
acuerdos tal vez no sea muy alto, como se ha puesto de manifiesto en varios estudios de
ICTSD, pero en cambio el costo de no alcanzar un acuerdo final puede ser muy elevado.
Ha llegado el momento de aceptar que un acuerdo relativamente poco ambicioso es mejor
que una falta de acuerdo y que no completar las negociaciones – preferiblemente este año
– puede tener serias consecuencias para el sistema multilateral de comercio. Más aún,
preservar el sistema de comercio tal como lo conocemos hoy en día es quizás una de las
mayores contribuciones que pueden hacer los acuerdos de Doha.
Cabe destacar, asimismo, que terminar las negociaciones no significa necesariamente que
todos los acuerdos deben concluirse al mismo momento. Es muy probable que sea
necesario continuar las negociaciones sobre temas que puedan quedar pendientes ó sobre
nuevos temas que exijan la atención de la OMC. Por ejemplo, en la ausencia de un
acuerdo significativo en materia de comercio de servicios, en donde la mayoría de los
analistas coincide en que se ha avanzado muy poco y los acuerdos alcanzados a la fecha
son poco ambiciosos, podría acordarse, como parte de un paquete final, continuar estas
negociaciones en el futuro inmediato. Otros asuntos, no incluidos en el programa de
Doha, como la relación entre el comercio y el cambio climático, podrían (y deberían) ser
también objeto de negociaciones en la OMC cuanto antes. En estas negociaciones a
futuro, por otra parte, convendría revisar algunas de las modalidades aplicadas por la
OMC actualmente, como el llamado “compromiso único”, el cual dificulta la
consecución de acuerdos entre la creciente y variada membrecía de la OMC.
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En síntesis, las negociaciones de Doha podrían y deberían completarse cuanto antes. Un
acuerdo final podría estructurarse alrededor de tres elementos principales: i) la
consolidación y aceptación de los acuerdos alcanzados a la fecha en las distintas áreas,
especialmente en materia de acceso a los mercados para los bienes industriales y los
alimentos, así como los compromisos en materia de subvenciones y apoyo domestico a la
agricultura, a los que se podrían agregar los acuerdos en materia de facilitación del
comercio, subsidios a la pesca, liberalización de bienes y servicios ambientales y otros
asuntos normativos relativos a los procedimientos antidumping y la protección a las
indicaciones geográficas; ii) la definición de un programa para negociaciones futuras
(“built-in agenda) que incluiría, entre otros, negociaciones sobre servicios, acuerdos
sectoriales (cero x cero) y la relación comercio y medio ambiente; y, iii) un
entendimiento en cuanto a las modalidades para las negociaciones futuras y,
especialmente, para dejar de lado el llamado “entendimiento único” y conducir las
negociaciones de una manera más pragmática.
En cuanto a este último punto, cabe destacar que el “entendimiento único” no es un
principio de la OMC, no está contenido en sus documentos constitutivos y no tiene
porqué seguir aplicándose en las negociaciones multilaterales. El “entendimiento único”
fue un mecanismo utilizado exitosamente para asegurar el paso del GATT a la OMC e
incluir en un solo cuerpo legal, aceptado por todos los países, la multitud de acuerdos y
entendimientos alcanzados durante las negociaciones de la Ronda Uruguay. Una vez
alcanzados estos acuerdos se consideró que los mismos debían ser aceptados en su
totalidad por los países que deseasen formar parte de la nueva organización, la OMC, so
pena de quedar excluidos de la misma. El “entendimiento único” no fue, pues, una
modalidad para la conducción de las negociaciones; fue un mecanismo utilizado para
hacer de la OMC un marco legal con derechos y obligaciones similares para todos sus
miembros. Este marco legal ya existe, es lo que puede denominarse el acquis multilateral
y en ese sentido las negociaciones futuras de la OMC deberían diferenciar entre aquellas
que implicarían cambios en este marco legal, para las cuales se requeriría el concurso de
todos los países miembros de la OMC, y aquellas que pueden entablarse y concluirse
entre grupos de países interesados, como por ejemplo los acuerdos sectoriales (cero x
cero), siempre y cuando, naturalmente, sus resultados de extiendan a todos los miembros
de la OMC vía la clausula de la nación más favorecida.22
22 Un creciente número de analistas y practicantes (negociadores) se ha pronunciado a favor de un mayor
pragmatismo en la negociaciones, abogando por la conclusión de acuerdos entre grupos de países, siempre
y cuando se respeten ciertos requisitos, como la importancia de los países en el comercio del sector bajo
negociación – “masa crítica” para conducir negociaciones sectoriales – y la aplicación “multilateral de los
acuerdos. Ver, en particular, Gallagher, P. and A. Stoler. 2009. A Critical Mass as an Alternative
Framework for Multilateral Trade Negotiations, en Global Governance 15 (3): 375-92; y, Miguel
Rodriguez Mendoza and Marie Wilke, Revisiting the Single Undertaking – Towards a More Balanced
Approach to WTO Negotiations en: Carolyn Deere-Birbeck, Making Global Trade Governance Work for
Development, (Cambridge, CUP, forthcoming).
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Cualquiera que sea el esquema que se utilice para completar las negociaciones, lo
importante es que estas concluyan pronto. En ese sentido, las decisiones recientes del
CNC y la percepción, cada vez más extendida, de que la OMC y, más específicamente, el
sistema multilateral de comercio, se podrían afectar muy negativamente si la parálisis de
los últimos años continúa, constituyen un poderoso aliciente para completar un ciclo
negociaciones que ya ha durado más que cualquier otro anterior. Los próximos meses
serán por lo tanto cruciales y solo cabe esperar que las fechas límites impuestas esta vez a
las negociaciones no corran la misma suerte que las anteriores, que pasaron sin pena ni
gloria.
