Embed Size (px)
Citation preview
DEWAN PERWAKILAN DAERAH REPUBLIK INDONESIA
LAMPIRAN
PERATURAN
DEWAN PERWAKILAN DAERAH
REPUBLIK INDONESIA
NOMOR 02 TAHUN 2014
TENTANG
PEDOMAN PENYUSUNAN
RANCANGAN UNDANG-UNDANG YANG BERASAL DARI
DEWAN PERWAKILAN DAERAH RI
JAKARTA
2014
DAFTAR ISI
DAFTAR ISI ..................................................................................................................................... .
............................................................................................................................................................
............................................................................................................................................................
i
BAB I PENDAHULUAN .............................................................................................................................. 1
A. Umum ........................................................................................................................................... 1
B. Dasar Hukum ................................................................................................................................ 2
C. Maksud dan Tujuan ......................................................................................................................
D. Ruang Lingkup ..................................................................................................................
2
2
D 2
BAB II WEWENANG DAN TUGAS SERTA PENGERTIAN UMUM ...................................................... 3
A. Wewenang dan Tugas............................................................................................. 3
B. Pengertian Umum .................................................................................................. 4
1. Pengajuan RUU DPD ........................................................................................ 4
2. Pengertian Prolegnas ......................................................................................... 5
3. Pengajuan Rancangan Prolegnas DPD ............................................................. 7
BAB III PROSES PENYIAPAN RANCANGAN PROGRAM LEGISLASI NASIONAL
DAN PENINDAKLANJUTANNYA .........................................................................
8
1. Penyiapan Rancangan Prolegnas DPD .......................................................................................... 8
2. Penetapan dan Pengajuan Rancangan Prolegnas .......................................................................... 9
3. Tindak Lanjut Rancangan Prolegnas DPD: Pembahasan Bersama Baleg .................................... 10
4. Penerimaan Prolegnas dari DPR ................................................................................................... 10
5. Pengajuan RUU di Luar Prolegnas .......................................................................... 10
BAB IV PROSES PENYUSUNAN RUU ....................................................................................................... 12
A. Pemahaman Dasar RUU dan Naskah Akademik .......................................................................... 12
1. Pemahaman Dasar RUU ........................................................................................................... 12
2. Pemahaman Aspek Teknis RUU .............................................................................................. 18
3. Sistematika RUU ............................................................................................... 22
4. Naskah Akademik .............................................................................................. 22
B. Media Masukan Informasi ..................................................................................... 23
1. Pendapat Pemerintah .......................................................................................... 23
2. Pendapat Masyarakat ......................................................................................... 24
C. Pembagian Tugas Penyusunan RUU ..................................................................... 25
1. Komite ................................................................................................................. 25
2. PPUU .................................................................................................................. 25
3. Anggota DPD ...................................................................................................... 26
D. Proses Penyusunan RUU Oleh Komite/PPUU ...................................................... 27
i
1. Penyiapan ............................................................................................................ 27
2. Penyusunan Draf Naskah Akademik ................................................................. 29
3. Penyusunan Naskah Awal RUU .........................................................................
4. Penyempurnaan Naskah RUU …………………………………………………
5. Pengesahan Pada Tingkat Alat Kelengkapan ………………………………….
30
31
31
E. Proses Harmonisasi, Pembulatan, dan Pemantapan Oleh PPUU ........................... 32
1. Aspek Materil ..................................................................................................... 33
2. Aspek Formil ......................................................................................................
3. Sidang Gabungan PPUU/Komite ………………………………………………
35
35
F. Penetapan RUU Inisiatif DPD ................................................................................
1. Penyampaian dan Penetapan Oleh Sidang Paripurna ........ .................................
2. Penyampaian RUU Inisiatif DPD Kepada DPR .................................................
36
36
37
BAB V PENINDAKLANJUTAN DAN PUBLIKASI............................................................. 38
1. Pembahasan RUU Bersama DPR dan Pemerintah ...................................................................... 38
2. Publikasi ........................................................................................................................................ 39
BAB VI PENUTUP ......................................................................................................................................... 41
SUB-
LAMPIRAN A PANDUAN PENYUSUNAN RANCANGAN PROLEGNAS .................................. 42
SUB-
LAMPIRAN B BAGAN ALUR PENYUSUNAN, PENETAPAN DAN PENGAJUAN
RANCANGAN PROLEGNAS DPD .........................................................................
46
SUB-
LAMPIRAN C BAGAN ALUR PENYUSUNAN PROLEGNAS ...................................................... 47
SUB-
LAMPIRAN D BAGAN ALUR PENYUSUNAN RUU YANG BERASAL DARI DPD
BERDASARKAN PROLEGNAS ..............................................................................
48
SUB-
LAMPIRAN E BAGAN ALUR PENGUSULAN RUU DI LUAR PROLEGNAS ............................ 49
SUB-
LAMPIRAN F BAGAN ALUR PENGAJUAN DAN PEMBAHASAN RUU DARI DPD .............. 50
SUB-
LAMPIRAN G BAGAN ALUR PENYUSUNAN RUU OLEH KOMITE/PPUU.............................. 51
SUB-
LAMPIRAN H BAGAN ALUR HARMONISASI, PEMANTAPAN, PEMBULATAN OLEH
PPUU...........................................................................................................................
52
ii
1
BAB I
PENDAHULUAN
A. Umum
UUD 1945 menyatakan bahwa Dewan Perwakilan Daerah (DPD) RI memiliki tugas
dan kewenangan antara lain mengajukan rancangan undang-undang (RUU) yang berkaitan
dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta
penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta
yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah. UU UU No. 12 Tahun 2011
Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (UUP3) dan UU No. 17 Tahun 2014
Tentang Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan
Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (UUMD3) mengatur lebih lanjut tugas dan
kewenangan DPD ini termasuk tugas dan kewenangan dalam penyusunan rancangan program
legislasi nasional (Prolegnas) terhadap UU terkait bidang disebut di atas.
Namun, Putusan Mahkamah Konsitusi Republik Indonesia (MK) Nomor 92/PUU-
X/2012 menyatakan sebagian pasal-pasal dari kedua UU tersebut bertentangan dengan UUD
1945 dan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat dan sebagian pasal-pasal yang lain tidak
mempunyai kekuatan hukum mengikat bersyarat. Dengan putusan MK ini, kewenangan DPD
dalam mengajukan RUU dan keterlibatannya dalam pembahasan bersama Presiden (Pemerintah)
dan DPR berikut kewenangan penyusunan rancangan Prolegnas diteguhkan kembali
sebagaimana disebut di dalam UUD 1945.
Kewenangan mengajukan RUU terkait bidang-bidang yang ditentukan di dalam UUD
1945 adalah kewenangan penting DPD sebagai lembaga negara yang mewakili daerah dan
pembawa aspirasi daerah. Oleh karena itu, memastikan agar kewenangan penting itu dapat
terimplementasi dengan benar dan maksimal adalah upaya yang harus dilakukan oleh DPD.
Dalam rangka memastikan pelaksanaan kewenangan DPD dimaksud, disusunlah Pedoman
Penyusunan RUU Yang Berasal Dari Dewan Perwakilan Daerah ini.
1
2
B. Dasar Hukum
1) UUD 1945 Pasal 22 D ayat (1) dan ayat (2);
2) UU No. 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, (UU P3);
3) UU No. 17 Tahun 2014 Tentang Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan
Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, Dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, (UU MD3); dan
4) Putusan Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia Nomor 92/PUU-X/2012.
C. Maksud dan Tujuan
Maksud penyusunan Pedoman ini adalah untuk membantu DPD mempermudah
menyiapkan rancangan Prolegnas dan RUU sesuai dengan kewenangan yang telah ditetapkan
oleh UUD dan UU terkait serta Putusan MK disebut di atas. Melalui penyusunan Pedoman ini
juga ingin dipastikan agar kewenangan penting DPD ini dapat terimplementasi dengan benar dan
maksimal.
Selain itu, Pedoman ini disusun bertujuan untuk membakukan alur proses dari
penyiapan sampai terbentuknya rancangan Prolegnas dan RUU yang berasal DPD. Dengan
demikian tercipta rancangan Prolegnas dan RUU dari DPD yang lebih berkualitas dalam rangka
mengimplementasikan amanat UUD 1945.
D. Ruang Lingkup
Pedoman ini pada dasarnya memuat uraian tentang:
(1) Penyiapan Rancangan Prolegnas di lingkungan DPD dan tindak lanjutnya
(2) Penyusunan RUU yang berasal dari DPD berdasarkan Prolegnas serta tindak lanjutnya
(3) Penyusunan RUU yang berasal dari DPD di luar Prolegnas serta tindak lanjutnya
Pedoman ini memuat pemahaman dasar, prinsip, mekanisme dan prosedur penyiapan Prolegnas
dan penyusunan RUU yang berasal dari DPD.
3
BAB II
WEWENANG DAN TUGAS SERTA PENGERTIAN UMUM
A. Wewenang dan Tugas
Eksistensi serta tugas dan wewenang DPD diatur dalam Pasal 2, 22 C, 22 D, 22 F, dan
Pasal 23 E UUD 1945. Sementara itu, UU No. 12 Tahun 2011 Tentang P3, UU No. 17 Tahun
2014 Tentang MD3, UU No. 15 Tahun 2006, serta Peraturan DPD Tentang Peraturan Tata Tertib
DPD mengatur lebih lanjut tentang wewenang dan tugas DPD ini sebagaimana diatur di dalam
konstitusi. Namun, wewenang dan tugas seperti disebut di dalam UU MD3 dan UU P3 harus
dibaca dan ditafsirkan sebagaimana Putusan Mahkamah Konsitusi Nomor 92/PUU-X/2012.
Wewenang dan tugas DPD yang menjadi ruang lingkup dalam Pedoman ini adalah tugas dan
wewenang DPD dalam mengajukan RUU termasuk penyiapan rancangan Prolegnas dan
keterlibatan DPD dalam pembahasannya bersama Dewan Perwakilan Rakyat (DPR RI) dan
Presiden (Pemerintah) sebagaimana disebut di dalam Pasal 22 D ayat (1) dan (2).
Dalam Pasal 22 D ayat (1) UUD 1945 itu disebutkan bahwa DPD dapat mengajukan
kepada DPR rancangan undang-undang yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat
dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya
alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan
pusat dan daerah. Dalam Pasal 22 D ayat (2) UUD 1945 disebutkan bahwa DPD ikut membahas
rancangan undang-undang yang berkaitan dengan otonomi daerah; hubungan pusat dan daerah;
pembentukan, pemekaran, dan penggabungan daerah; pengelolaan sumber daya alam dan sumber
daya ekonomi lainnya, serta perimbangan keuangan pusat dan daerah. Kemudian, dalam
UUMD3 dan UUP3, kewenangan DPD ini dijabarkan lebih lanjut serta diteguhkan dalam
Putusan MK.
Dari ketentuan Pasal 22 D ayat (1) dan (2) UUD 1945 di atas, DPD sepenuhnya
memiliki kewenangan untuk mengajukan RUU (bukan usulan RUU) terkait bidang sebagaimana
disebut di dalam Pasal 22 D itu dan ikut membahas RUU dimaksud sampai pada Pembicaraan
Tingkat II bersama Presiden (Pemerintah) dan DPR. Kewenangan DPD dalam mengajukan RUU
dimaksud sama statusnya dengan kewenangan Presiden dan DPR dalam mengajukan RUU.
Seiring dengan kewenangan mengajukan RUU dimaksud. DPD juga berwenang sepenuhnya
mengajukan rancangan Prolegnas (bukan usulan rancangan Prolegnas) terkait bidang RUU
4
sebagaimana disebut di dalam Pasal 22D UUD 1945 dimaksud. Kewenangan ini juga sama
statusnya dengan kewenangan Presiden dan DPR dalam mengajukan rancangan Prolegnas.
Wewenang dan Tugas DPD ini dijalankan terutama oleh Alat Kelengkapan yakni
Komite dan Panitia Perancang Undang-Undang (PPUU). Komite melakukan penyusunan,
pembahasan dan penetapan usulan RUU sesuai dengan bidang tugasnya masing-masing
sebagaimana ditentukan oleh Sidang Paripurna. Sementara itu, PPUU melakukan penyusunan,
pembahasan, dan penetapan usulan RUU yang telah ditugaskan oleh Sidang Paripurna untuk
topik RUU yang tidak masuk ke dalam salah satu bidang tugas Komite. Di samping itu, tugas
PPUU adalah melakukan harmonisasi, pembulatan, dan pemantapan konsepsi terhadap usul
RUU yang disusun oleh Komite. Dalam hubungannya dengan Prolegnas, PPUU
mengkoordinasikan penyiapannya.
B. Pengertian Umum
Dalam hubungan dengan tugas dan kewenangan DPD ini, ada tiga pengertian umum
yang perlu dielaborasi. Pertama, pengertian tentang pengajuan RUU. Kedua, tentang pengertian
Prolegnas. Ketiga, tentang pengajuan rancangan Prolegnas. Ketiga pengertian ini diletakkan di
dalam dalam sistem kekuasaan pembentukan UU.
1. Pengajuan RUU DPD
Dalam Pasal 5, Pasal 20, dan Pasal 22D UUD 1945 diatur tentang sistem kekuasaan
pembentukan UU. Dalam Pasal 20 ayat (1) disebutkan bahwa kekuasaan membentuk UU
ada di tangan DPR. Namun, setiap UU tidak akan terbentuk tanpa persetujuan bersama
antara DPR dan Presiden sebagaimana diatur Dalam Pasal 20 ayat (2). Sementara itu, dalam
Pasal 5 ayat (1) disebutkan Presiden berhak mengajukan RUU kepada DPR dan Pasal 22 D
ayat (1) disebutkan bahwa DPD juga dapat mengajukan RUU kepada DPR untuk RUU yang
berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran
serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi
lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah.
Dalam sistem pembentukan UU menurut UUD 1945, pembentukan UU pada
umumnya hanya melibatkan DPR dan Presiden. Namun, jika RUU yang terkait dengan
5
otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta
penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya,
serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah, baik RUU dimaksud
diajukan oleh DPD atau oleh DPR maupun Presiden, tiga lembaga negara yakni DPD, DPR,
dan Presiden akan terlibat. Dalam bidang UU sebagaimana disebut dalam Pasal 22 D ayat
(1) dan (2), DPD memiliki hak atau kewenangan yang sama dengan hak atau kewenangan
DPR dan Presiden dalam hal pengajuan RUU bidang dimaksud. DPD juga memiliki
kewenangan yang sama dengan kewenangan DPR dan Presiden dalam pembahasan RUU
itu. Dengan demikian, naskah RUU yang diajukan DPD juga sama statusnya dengan naskah
RUU yang diajukan oleh DPR atau Presiden.
2. Pengertian Prolegnas
Menurut UUP3, Prolegnas adalah instrumen perencanaan program pembentukan
UU yang disusun secara terencana, terpadu, dan sistematis. Namun, pada prinsipnya,
Prolegnas adalah himpunan konsepsi RUU yang diprogramkan untuk dibahas dan
diputuskan dalam suatu periode lima tahunan (jangka menengah) dan periode tahunan (satu
tahun anggaran) yang disebut program prioritas tahunan. Prolegnas disusun berdasarkan
skala prioritas program pembentukan UU dalam rangka mewujudkan sistem hukum
nasional.
Prolegnas dalam pengertian itu secara normatif adalah penyusunan daftar konsepsi
RUU yang didasarkan pada delapan hal berikut sebagaimana diatur dalam Pasal 18 UUP3:
(1) perintah Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
(2) perintah Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat;
(3) perintah Undang-Undang lainnya;
(4) sistem perencanaan pembangunan nasional;
(5) rencana pembangunan jangka panjang nasional;
(6) rencana pembangunan jangka menengah;
(7) rencana kerja pemerintah dan rencana strategis DPR, DPD; dan
(8) aspirasi dan kebutuhan hukum masyarakat.
6
Menurut UUP3 itu, Prolegnas memuat program pembentukan UU dengan
menyebut judul konsepsi RUU, materi yang diatur, dan keterkaitannya dengan Peraturan
Perundang-undangan lainnya. Materi yang diatur dan keterkaitannya dengan Peraturan
Perundang-undangan lainnya merupakan keterangan mengenai konsepsi RUU yang
meliputi:
(1) latar belakang dan tujuan penyusunan;
(2) sasaran yang ingin diwujudkan; dan
(3) jangkauan dan arah pengaturan.
Materi pengaturan ini harus telah melalui pengkajian dan penyelarasan yang
dituangkan dalam bentuk Naskah Akademik.
Prolegnas ditetapkan untuk jangka menengah dan tahunan berdasarkan skala
prioritas pembentukan RUU. Untuk penyusunan dan penetapan Prolegnas jangka menengah
lima tahunan ini dilakukan pada awal masa keanggotaan DPD. Prolegnas jangka menengah
dapat dievaluasi setiap akhir tahun bersamaan dengan penyusunan dan penetapan Prolegnas
prioritas tahunan. Penyusunan dan penetapan Prolegnas prioritas tahunan sebagai
pelaksanaan Prolegnas jangka menengah dilakukan setiap tahun sebelum penetapan RUU
tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara. Penyusunan ini disepakati antara DPR,
Pemerintah, dan DPD serta ditetapkan dalam bentuk Keputusan DPR dalam suatu Rapat
Paripurna DPR.
DPD, DPR, dan Pemerintah dapat mengajukan RUU di luar Prolegnas. Dasar DPD
untuk mengajukan RUU di luar Prolegnas adalah:
(1) untuk mengatasi keadaan luar biasa, keadaan konflik, atau bencana alam; dan
(2) keadaan tertentu lainnya yang memastikan adanya urgensi nasional atas suatu
RUU yang dapat disetujui bersama oleh alat kelengkapan DPR yang khusus
menangani bidang legislasi dan menteri yang menyelenggarakan urusan
pemerintahan di bidang hukum.
Di sisi lain, dalam Prolegnas dikenal daftar kumulatif terbuka. Adanya daftar
kumulatif terbuka ini membuka peluang untuk membentuk UU selain yang sudah disebut
dalam daftar konsepsi RUU Prioritas tahunan yang sudah ditetapkan sebelumnya. Peluang
untuk membentuk UU dimaksud dilakukan atas dasar berikut ini:
(1) pengesahan perjanjian internasional tertentu;
(2) akibat putusan Mahkamah Konstitusi;
7
(3) Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara;
(4) pembentukan, pemekaran, dan penggabungan daerah Provinsi dan/atau
Kabupaten/Kota; dan
(5) penetapan/pencabutan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang.
3. Pengajuan Rancangan Prolegnas DPD
Sistem kekuasaan pembentukan UU yang disebut di dalam UUD itu dielaborasi
lebih lanjut dalam UUP3 dan UUMD3 sebagaimana ditafsirkan oleh MK. Dalam peraturan
perundang-undangan itu disebutkan bahwa penyusunan RUU harus dilakukan dalam suatu
program yang disebut Prolegnas yang disusun sedemikian rupa menurut dasar tertentu.
Sebagaimana halnya dengan kewenangan DPD dalam mengajukan RUU terkait
bidang-bidang yang disebut dalam konstitusi, DPD juga berwenang untuk mengajukan
rancangan Prolegnas seperti halnya DPR dan Presiden. DPD seperti halnya juga DPR dan
Presiden, menyiapkan rancangan Prolegnas di lingkungannya masing-masing sebelum
dibicarakan bersama dalam koordinasi Badan Legislasi DPR (Baleg) untuk kemudian
disepakati dan ditetapkan dalam Rapat Paripurna DPR.
Naskah rancangan Prolegnas yang dihasilkan DPD sama kualifikasinya dengan
naskah rancangan Prolegnas yang disiapkan oleh DPR dan Presiden. Karena itu, masing-
masing naskah yang disusun oleh masing-masing lembaga itu patut mendapat perlakuan
yang sama dalam pembahasan. Jadi, dalam penyiapan dan pembahasan rancangan Prolegnas
yang berkaitan dengan bidang UU yang terkait dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan
daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya
alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan
pusat dan daerah, DPR, Presiden (Pemerintah), dan DPD memiliki kewenangan yang sama.
Namun, penetapan Prolegnas tentunya dilakukan dalam Rapat Paripurna DPR.
8
BAB III
PROSES PENYIAPAN RANCANGAN PROGRAM LEGISLASI
NASIONAL DAN PENINDAKLANJUTANNYA
1. Penyiapan Rancangan Prolegnas DPD
Penyusunan dan penetapan rancangan program legislasi nasional (Prolegnas) lima
tahun atau jangka menengah dilakukan pada awal masa keanggotaan DPD dan rancangan
Prolegnas prioritas tahunan mulai dilakukan pada akhir tahun sembari mengevaluasi
Prolegnas jangka menengah DPD jika diperlukan. Baik penyusunan rancangan Prolegnas
lima tahunan maupun rancangan Prolegnas prioritas tahunan dikoordinasikan oleh Panitia
Perancang Undang-Undang (PPUU). Ini dilakukan dengan meminta masukan dan
pandangan melalui suatu Sidang Gabungan guna menginventarisasi daftar usulan RUU yang
akan disampaikan kepada DPR yang kemudian disusun sebagai rancangan Prolegnas dari
DPD.
Rancangan Prolegnas yang penyiapan atau penyusunannya dikoordinasikan oleh
PPUU itu, dilakukan dengan mempertimbangkan usulan dari anggota DPD, masyarakat,
dan/atau daerah. Khusus untuk anggota atau Alat Kelengkapan DPD, usulan dimaksud
disampaikan dalam bentuk tertulis dengan menyebut judul usulan RUU disertai dengan
alasan yang memuat:
(1) latar belakang dan tujuan penyusunan;
(2) sasaran yang ingin diwujudkan; dan
(3) jangkauan dan arah pengaturan.
Untuk penyusunan rancangan Prolegnas prioritas tahunan, selain menyebut judul
usulan RUU dengan latar belakang/tujuan yang hendak dicapai, sasaran yang ingin
diwujudkan, dan jangkauan serta arah pengaturan, juga disusun dengan memperhatikan:
(1) pelaksanaan Prolegnas tahun sebelumnya;
(2) tersusunnya Naskah Akademik; dan/atau
(3) tersusunnya naskah usulan RUU.
Panduan penyusunan rancangan Prolegnas sebagaimana dimuat dalam Lampiran A
Pedoman ini.
9
Kemudian, usul rancangan Prolegnas baik lima tahunan maupun prioritas tahunan
dibahas dan ditetapkan oleh PPUU lalu disampaikan dalam Sidang Paripurna untuk
ditetapkan sebagai rancangan Prolegnas dari DPD. Namun, sebelum disampaikan kepada
Sidang Paripurna, usulan rancangan Prolegnas itu diagendakan terlebih dahulu dalam Sidang
Panmus.
2. Penetapan dan Pengajuan Rancangan Prolegnas
Dalam Sidang Paripurna, usulan rancangan Prolegnas jangka menengah dan
prioritas tahunan yang disusun oleh PPUU dapat langsung diterima tanpa perubahan,
diterima dengan perubahan, atau ditolak. Jika diterima dengan perubahan, naskah rancangan
Prolegnas diperbaiki oleh PPUU. Setelah diperbaiki tidak diperlukan Sidang Paripurna
untuk menerima atau menolak perbaikan dimaksud. Namun, jika ditolak, naskah usulan
rancangan Prolegnas dikembalikan kepada PPUU dan Sidang Paripurna akan dilangsungkan
kembali untuk menerima atau menolak hasil perbaikan dimaksud.
Setelah usulan rancangan Prolegnas diputuskan dan ditetapkan sebagai rancangan
Prolegnas DPD dalam Sidang Paripurna, Pimpinan DPD kemudian menyampaikan
rancangan Prolegnas dimaksud kepada Pimpinan DPR untuk diteruskan kepada Baleg
sebagaimana diatur dalam Peraturan Tata Tertib DPR dan Peraturan Tata Tertib DPD.
Naskah rancangan Prolegnas dimaksud tidak dipandang sebagai masukan DPD kepada DPR
melainkan sebagai rancangan Prolegnas DPD yang setara dengan rancangan Prolegnas DPR
dan Pemerintah.
Pimpinan DPD menyampaikan surat kepada Pimpinan DPR tentang Tim Kerja
(Timja) dari Alat Kelengkapan DPD (PPUU) yang ditugaskan DPD untuk membahas
rancangan Prolegnas itu di dalam rapat Baleg bersama dengan Timja/Alat Kelengkapan
DPR dan Pemerintah.
Untuk rancangan Prolegnas prioritas tahunan, rancangan Prolegnas DPD itu sudah
diterima DPR (Baleg) paling lambat dua puluh hari kerja dalam masa sidang sebelum
dilakukan penyusunan Prolegnas.
10
Adapun bagan alur penyiapan, penetapan, dan pengajuan rancangan Prolegnas
DPD dimuat dalam Lampiran B pedoman ini.
3. Tindak Lanjut Rancangan Prolegnas DPD: Pembahasan Bersama Baleg
DPD melalui Timja yang diputuskan, membahas rancangan Prolegnas bersama
Pemerintah dan DPR yang siap dengan rancangan Prolegnasnya masing-masing dalam rapat
Baleg. Rancangan Prolegnas dari DPD sama derajatnya dengan rancangan Prolegnas dari
DPR dan Presiden. Setelah pembahasan selesai, Baleg menyampaikan hasil kesepakatan
pembahasan dari ketiga lembaga negara ini kepada Pimpinan DPR untuk diagendakan
dalam Rapat Paripurna DPR. Dalam Rapat Paripurna DPR inilah Prolegnas diputuskan dan
ditetapkan.
Adapun bagan alur penyusunan Prolegnas di DPR dimuat dalam Lampiran C
pedoman ini (sebagaimana tafsir Putusan MK).
4. Penerimaan Prolegnas dari DPR
Proses penyusunan usulan RUU berawal sejak diterimanya Prolegnas dari DPR
oleh Pimpinan DPD yang kemudian menginformasikan hal tersebut kepada Rapat Panmus
dan Sidang Paripurna. Dari banyak ragam topik konsepsi RUU dalam Prolegnas yang
disampaikan DPR kepada DPD, tidak selalu dapat ditentukan secara jelas Komite mana
yang akan menyiapkan RUU yang berasal dari DPD. Dalam situasi seperti ini, jika suatu
topik usulan RUU tidak masuk ke dalam bidang tugas Komite tertentu, usulan RUU
dimaksud disiapkan oleh PPUU.
Adapun bagan alur penyusunan RUU yang berasal dari DPD berdasarkan
Prolegnas sebagaimana Lampiran D pedoman ini.
5. Pengajuan RUU di Luar Prolegnas
DPD, DPR, dan Pemerintah dapat mengajukan RUU di luar Prolegnas. Dasar
DPD untuk mengajukan RUU di luar Prolegnas adalah:
(1) untuk mengatasi keadaan luar biasa, keadaan konflik, atau bencana alam; dan
11
(2) keadaan tertentu lainnya yang memastikan adanya urgensi nasional atas suatu RUU
yang dapat disetujui bersama oleh alat kelengkapan DPR yang khusus menangani
bidang legislasi dan menteri yang menyelenggarakan urusan pemerintahan di bidang
hukum.
Usulan RUU di Luar Prolegnas ini dapat diajukan oleh masyarakat, Anggota DPD,
komite, Panitia Perancang Undang-Undang, atau gabungan Alat Kelengkapan. Usul tersebut
disampaikan secara tertulis kepada Pimpinan Panitia Musyawarah dengan dilengkapi lampiran
berupa:
(1) latar belakang dan tujuan penyusunan;
(2) sasaran yang ingin diwujudkan;
(3) jangkauan dan arah pengaturan;
(4) kesesuaian dengan tugas dan wewenang DPD; dan
(5) daftar nama dan tanda tangan pengusul.
Selanjutnya, Panitia Musyawarah menentukan Alat Kelengkapan/gabungan Alat
Kelengkapan yang berkompeten untuk menindaklanjuti. Alat Kelengkapan/gabungan Alat
Kelengkapan yang ditunjuk oleh Panitia Musyawarah menelaah apakah usul rancangan
undang-undang memenuhi ketentuan/syarat RUU di luar Prolegnas. Dalam hal usul
rancangan undang-undang memenuhi ketentuan/syarat pimpinan Alat
Kelengkapan/gabungan Alat Kelengkapan menyampaikan usul tersebut kepada Panitia
Musyawarah untuk diagendakan pengambilan keputusan di Sidang Paripurna.
Adapun bagan alur pengusulan RUU di luar Prolegnas sebagaimana Lampiran E
pedoman ini.
12
BAB IV
PROSES PENYUSUNAN RUU
A. Pemahaman Dasar RUU dan Naskah Akademik
1. Pemahaman Dasar RUU
Sebelum menyusun naskah RUU, pemahaman tentang hakekat RUU adalah hal
yang penting. Untuk itu, di bawah ini dipaparkan tentang konsepsi dasar RUU.
a. RUU Sebagai Rancangan Kebijakan Publik
RUU pada hakekatnya adalah suatu rancangan kebijakan publik yang
dituangkan ke dalam suatu bentuk kaedah hukum yang perumusannya dilakukan
menurut cara dan kaedah tertentu. Kebijakan publik itu disusun sedemikian rupa dalam
suatu kerangka hukum untuk mencapai maksud tertentu dengan menggunakan sumber
daya, melibatkan institusi pemerintah, masyarakat, dan individu. Dalam hubungan ini,
penting untuk selalu menyadari peran dan fungsi negara dan pemerintah -lewat
pemangku jabatan dan institusinya- peran masyarakat, individu, hubungannya dengan
peran negara dan pemerintah, penggunaan alokasi sumber daya, dan segala faktor
hukum dan non-hukum yang melingkupinya. Untuk itu, dalam menyusun RUU siapa
pihak yang akan diatur, siapa pihak yang diberi peran untuk mengatur (apa
kewenangannya; seberapa besar/kecil kewenangan itu; dari mana sumber
pendanaannya) dan bagaimana itu semua berinteraksi untuk mencapai maksud
dibentuknya kebijakan itu sebagaimana termaktub di dalam RUU itu adalah suatu yang
esensial.
b. Sumber Materi Muatan dan Cakupan Substansi RUU
1) RUU yang diajukan DPD adalah RUU yang sumber materi muatannya bisa berasal
dari UUD, Ketetapan MPR, UU lain, tindak lanjut putusan MK, rencana strategis
DPD, atau pemenuhan kebutuhan hukum dalam masyarakat sesuai dengan bidang
kewenangan yang diberikan oleh UUD dan UUMD3. Memahami karakter RUU
dari sumber dan cakupan materinya adalah sangat penting. Ini berguna untuk
menentukan sumber legalitas dan kewenangan yang diberikan UUD, Ketetapan
13
MPR atau UU lain kepada DPD untuk mengajukan suatu RUU. Dalam hubungan
ini pula, dengan memahami sumber legalitas, DPD dapat menghindari penyusun
RUU yang bisa bertentangan dengan hukum yang lebih tinggi atau bertentangan
dengan kewenangannya.
2) RUU yang diajukan DPD dapat disusun dengan ruang lingkup yang luas atau
sebaliknya. RUU yang memiliki ruang lingkup yang luas biasanya akan banyak
memberi delegasi kepada peraturan perundang-undangan yang lebih rendah atau
kepada UU lain untuk mengatur hal-hal yang lebih spesifik. Sementara itu, jika
memilih untuk menyusun RUU yang lebih spesifik membuka kemungkinan lebih
banyak RUU yang perlu disusun. Ini tentu akan membawa konsekuensi terhadap
penggunaan sumber daya yang lebih besar dan waktu penyusunan yang lebih
panjang. Di sisi lain, memilih apakah akan menyusun RUU dengan cakupan yang
luas atau RUU dengan ruang lingkup yang lebih spesifik akan menentukan
bagaimana RUU itu kelak mengatur aspek-aspek detil. Menentukan ruang lingkup -
terutama jika RUU yang diusulkan dipecah ke dalam beberapa RUU- juga berguna
dalam menghindari terjadinya tumpang tindih antara satu RUU dengan RUU lain
terutama pada topik yang beririsan.
c. Pendekatan Dalam Menentukan Muatan RUU
Suatu RUU sesungguhnya dibentuk dengan setidaknya menggunakan dua
pendekatan pokok: (Ann Seidman et.al. 2000). 1 Dua pendekatan itu seperti di bawah
ini.
1) Problem solving (pemecahan masalah). Menyusun RUU dengan model pendekatan
ini dilakukan untuk mengatasi masalah yang ada sekarang, potensi untuk menjadi
masalah, atau yang dapat diperkirakan sebagai masalah di waktu yang akan datang;
dan
2) Ends-Means (menetapkan tujuan di awal pembentukan RUU dan menyusun cara
untuk mencapainya). Menyusun RUU dengan model pendekatan ini dimotifasi oleh
1 Ann Seidman et.al Dalam bukunya LEGISLATIVE DRAFTING FOR DEMOCRATIC SOCIAL
CHANGE: A MANUAL FOR DRAFTERS (2000) menyebutkan ada tiga pendekatan. Dua pendekatan
tersebut di atas dan pendekatan ketiga adalah Incrementalism.
14
adanya tujuan (ends) tertentu yang hendak diraih sementara substansi RUU adalah
media dan cara (means) untuk mencapai tujuan itu.
Perbedaan kontras dari keduanya adalah yang pertama memulai langkah
menyusun RUU dengan tidak terlebih dahulu menetapkan tujuan tertentu secara spesifik
kecuali hanya mencari penyelesaian masalah. Sementara yang kedua adalah kebalikan
dari yang pertama. Memulai menyusun RUU dengan menetapkan tujuan yang hendak
dicapai di depan lalu mencari cara bagaimana mencapainya.
Namun, dalam praktik, pendekatan pertama dan kedua sering kali bercampur.
Oleh karena itu, memilih pendekatan dalam penyusunan RUU adalah bagian yang
penting dalam menentukan out-put dari RUU itu. Ini karena dari pilihan pendekatan
inilah ditentukan motif /tujuan/maksud dibentuknya RUU. Motif/tujuan/maksud RUU
secara naratif dipaparkan di dalam Naskah Akademik dan pada bagian Penjelasan
Umum kelak setelah RUU itu menjadi UU.
d. Preferensi Ideologis
Dalam hampir setiap RUU baik itu bermuatan kebijakan yang luas atau
sempit; baik itu yang bersumber atau ditentukan dalam UUD atau sumber lain; baik itu
disusun dengan menggunakan pendekatan ends-means atau problem solving, selalu ada
muatan ideologis yang terkandung di dalam batang tubuh RUU itu. Muatan ideologis di
sini dimaksudkan sebagai suatu preferensi moral tentang apa yang baik dan buruk atau
pilihan nilai-nilai ideal yang bersumber dari pandangan hidup atau kepercayaan, baik
yang disebut secara normatif dalam hukum dasar atau tidak. Preferensi ini sering kali
baik disengaja atau tidak mewarnai cara berpikir dan tujuan yang hendak diraih lewat
RUU. Juga, ini mempengaruhi cara pandang dalam melihat realitas masalah sosial, cara
mengatasinya, dan apa tujuan yang harus diraih dari setiap RUU.
Persoalannya kemudian pilihan moral ini berpotensi besar menjadi
konservatisme negatif atau sebaliknya progressivisme negatif. Untuk yang pertama, ini
diwujudkan dalam bentuk melestarikan tatanan, struktur, masyarakat dan negara serta
sistem sosial, politik, ekonomi, dan budaya yang melingkupinya walau mungkin jika
15
ditelaah lebih dalam- justru menghambat kemajuan. Konservatisme seperti ini biasanya
resisten terhadap pembaruan. Padahal, pembaruan sering kali dibutuhkan di negara-
negara yang mengalami transisi menuju demokrasi dari otoritarianisme.
Sebaliknya, untuk yang kedua, ini diwujudkan dalam bentuk menolak setiap
bentuk tatanan yang sudah mapan walau mungkin -jika ditelaah lebih dalam- tatanan
dimaksud sesungguhnya memang perlu dilestarikan atau hanya perlu diadaptasi atau
disesuaikan pada unsur-unsur yang tidak elementer, tanpa mengubah dasar yang
membentuk tatatan dimaksud. Untuk itu, mempertimbangkan dan menentukan apa
pilihan ideologis yang terkandung di dalam RUU yang diusulkan menjadi bagian
esensial dalam menentukan materi yang diatur.
e. Analisis Dampak
Semua bentuk perundang-undangan yang disusun dengan menggunakan
pendekatan apapun memiliki tujuan tertentu yang hendak diraih dan pasti membawa
dampak tertentu baik positif atau negatif. Oleh karena itu, salah satu substansi pokok
dalam menyusun usulan RUU adalah melakukan evaluasi sebelum peristiwa yang
diperhitungkan akan terjadi jika RUU itu diberlakukan. Ini dilakukan misalnya dengan
mengkalkulasi biaya dan manfaat ekonomi serta biaya dan manfaat sosial langsung atau
tidak langsung akibat dari pelaksanaan UU itu kelak.
Evaluasi model ini berguna juga untuk menentukan siapa pihak-pihak yang
berpotensi untuk diuntungkan dan sebaliknya siapa pihak-pihak yang dirugikan. Selain
itu, analisis dampak ini berguna juga untuk mengestimasi apa keuntungan dan kerugian
RUU ini bagi isu-isu pokok dalam menjaga kelangsungan negara demokratis atau
kemajuan otonomi daerah dan masyarakat di daerah. Ini termasuk isu-isu seperti hak
asasi manusia/human security, jender, kelompok rentan, dan kelompok minoritas. Juga
isu lingkungan hidup dan korupsi.
Biaya ekonomi adalah segala pengeluaran langsung atau tidak langsung untuk
dan akibat pelaksanaan UU. Ini seperti pengeluaran dari dana negara (APBN/APBD)
atau masyarakat. Biaya ekonomi dapat juga berupa hilangnya kesempatan untuk
16
mendapatkan pendapatan (opportunity lost). Sedangkan biaya sosial adalah semua
dampak sosial yang tidak diinginkan. Keuntungan ekonomi adalah segala pemasukan
finansial langsung tidak langsung kepada pos pendapatan negara atau masyarakat.
Sementara itu, manfaat sosial adalah segala dampak sosial yang diinginkan seperti
tambahan kemajuan di berbagai bidang, kedamaian, atau tambahan
kesejahteraan/pengurangan kemiskinan.
f. Efektifitas Implementasi
Memastikan agar RUU terimplementasi secara efektif sejak diundangkan
untuk jangka waktu yang lama sampai kemudian ada kebutuhan untuk mengganti atau
mengubahnya adalah hal krusial. Pada prinsipnya, UU dilaksanakan oleh dua pihak
implementing agencies (pejabat, badan-badan pemerintah, dan badan-badan sistem
peradilan) dan role occupants (masyarakat) (Ann Seidman et.al 2000). Oleh karena itu,
urusan memastikan implementasi UU adalah urusan menjelaskan mengapa pihak-pihak
dimaksud mau atau tidak mau berbuat sedemikian rupa sebagaimana yang dituntut oleh
UU (Ann Seidman et.al 2000).
Misalkan, suatu RUU mengatur kewenangan dan tugas-tugas tertentu kepada
suatu lembaga guna mencapai maksud dibentuknya RUU. Maka, memastikan apakah
lembaga itu akan menjalankan kewenangannya sebagaimana ditentukan adalah
memastikan tentang bagaimana:
1) lembaga itu termasuk masing-masing individu yang terlibat di dalamnya
mendapat dukungan yang dibutuhkan untuk melaksanakan kewenangan
dan tugasnya;
2) masing-masing individu mengerti dan mampu menjalankan
kewenangannya;
3) imbalan atau insentif yang pantas bagi individu atas hal-hal yang harus
dlakukannya;
4) proses pengambilan keputusan di lembaga itu dapat mendukung
terlaksananya fungsi lembaga; dan akhirnya memastikan para pihak
terkait memiliki pola pikir yang sejalan dengan maksud dan tujuan dalam
mengimplementasikan fungsi dan kewenangan lembaga itu (Ann
Seidman et.al 2000).
17
Sering ada kesalahpahaman mendasar dari para penyusun RUU dalam
memastikan implementasi efektif, yakni melekatkan semua bentuk perintah dan
larangan dengan ancaman pidana. Pihak-pihak yang diatur tidak selamanya mengikuti
perintah dan larangan UU karena adanya ancaman. Ancaman pidana memang perlu
dibuat tetapi setelah mempertimbangkan aspek-aspek mengapa pihak-pihak dimaksud
mau atau tidak mau berbuat sedemikian rupa seperti disebutkan di atas. Termasuk
dalam hal ini mempertimbangkan kesiapan sistem hukum dan peradilan pidana dalam
merespon setiap bentuk penciptaan kriminalisasi baru atas suatu perbuatan.
g. Peminimalisasian Potensi Korupsi
Setiap RUU selalu memuat kewenangan atau kekuasaan kepada badan atau
pejabat negara baik itu meneguhkan kewenangan yang sudah ada atau menambah
dengan kewenangan yang baru. Setiap pemberian kekuasaan/kewenangan selalu
menimbulkan peluang baru bagi tindakan koruptif. Sementara di sisi lain, jika
kewenangan /kekuasaan tidak diberikan kepada badan/pejabat pemerintah, maksud dan
tujuan pembentukan RUU tidak akan tercapai. Sebagai sebuah bentuk kejahatan,
korupsi adalah kejahatan khusus yang lahir dari paradok ini. Untuk itu, menilai
bagaimana mekanisme transparansi, model akuntabilitas, dan pengawasan pelaksanaan
kewenangan/kekuasaan tadi dimuatkan dalam RUU adalah kunci penting. Jadi, walau
korupsi dapat timbul karena isi suatu UU namun dapat pula dicegah dengan UU.
Beberapa cara untuk mempersempit peluang korupsi antara lain seperti
berikut ini:
(1) memperkecil ruang diskresi pejabat atau badan pemerintah dalam
memutus atau tidak memutus sesuatu. Walau ini juga mengandung akibat
plus/minus, namun secara umum diskresi yang luas adalah manifestasi
kekuasaan yang besar dan kekuasaan yang besar - seperti yang sudah
dipahami bersama - cenderung koruptif;
(2) dalam teks norma, dihindari penggunaan kata-kata -yang berhubungan
dengan pelaksanaan kewenangan- bermakna kabur dan ambigu. Ini
menimbulkan multi interpretasi. Pelaksana kewenangan tentu cenderung
akan memilih interpretasi yang menguntungkannya; dan
18
(3) pelaksana kewenangan dalam memutus suatu tindakan harus
melakukannya sedemikian rupa sehingga aspek transparan dan
akuntabilitas terjunjung. Dalam memutuskan untuk menolak atau
menerima permohonan izin misalnya, pengaturan syarat-syarat yang
dapat diverifikasi sehingga publik dapat menilai apakah suatu putusan itu
fair atau tidak secara terbuka penting.
2. Pemahaman Aspek Teknis RUU
Pemahaman konsep kunci tentang Teknis Peraturan Perundang-undangan sangat
penting. Ini karena RUU disusun sedemikian rupa dengan mengikuti kebiasaan bahkan
aturan tertulis yang rigid sebagaimana diatur di dalam UUP3. Oleh karena itu, menyusun
bagian-bagian dari RUU seperti bab, bagian, paragrap, atau pasal demi pasal sesuai dengan
kaidah teknis sebagaimana diatur di dalam UUP3 itu adalah suatu keharusan. Ini seperti
aturan tentang formalitas bentuk UU sebagaimana telah dimuatkan di dalam Lampiran
UUP3 dan asas pembentukan suatu UU.
Asas pembentukan UU dimaksud adalah:
(1) kejelasan tujuan;
(2) kelembagaan atau pejabat pembentuk yang tepat;
(3) kesesuaian antara jenis, hierarki, dan materi muatan;
(4) dapat dilaksanakan;
(5) kedayagunaan dan kehasilgunaan;
(6) kejelasan rumusan; dan
(7) keterbukaan.
Ketentuan teknis di dalam UUP3 itu tidak akan semua dipaparkan dalam naskah
ini, kecuali sebagaimana disebut di bawah ini. Namun, hal-hal lain yang tidak dimuat di
dalam UU itu namun relevan untuk diketahui dipaparkan juga.
a. Prinsip Pengelompokan dan Penataurutan
Kumpulan norma dalam RUU tersebar ke dalam banyak bab, bagian, paragrap, atau
pasal dan ayat serta tersusun tidak secara acak melainkan dengan alur pengelompokan
tertentu. Maksud utama pengelompokan adalah untuk memudahkan pengguna UU,
termasuk penegak hukum dalam memahami dan menginterpretasikan isi UU.
19
Pengelompokan dilakukan dengan beberapa cara. Namun, prinsip utamanya adalah
bagian pengaturan norma umum diletakkan setelah norma khusus. Pengaturan hal yang
berkaitan disusun sedemikian rupa menurut sikuennya jika peristiwa yang diatur itu
tersusun secara kronologis. Penyusunan norma ditempatkan dalam satu kelompok jika
hal yang diatur memiliki kesamaan topik. Misalnya, dalam pengaturan tentang
perizinan, aspek-aspek tentang perizinan dikelompokkan dalam kelompok aturan
perizinan yang dimulai dari bagian umum dan ikuti pada bagian yang khusus atau
bagian pengecualian.
Praktik pengelompokan dalam penyusunan RUU di Indonesia umumnya dilakukan
dengan mengelompokkan topik yang diatur, bukan dengan mengelompokkan
pengaturan aktor. Misalnya, di dalam UU Minerba, norma-norma itu dikelompokkan ke
dalam topik pengaturan tentang penguasaan minerba, kewenangan pengelolaan, wilayah
pertambangan, dan seterusnya. Bukan mengelompokkan kaidah-kaidah itu ke dalam
kelompok aturan tentang pemerintah pusat, menteri, kepala daerah, badan usaha,
koperasi, atau individu dalam hubungannya dengan penguasaan Minerba, kewenangan
pengelolaan, wilayah pertambangan, dan seterusnya. Menyusun RUU agar tertib dalam
menempatkan pengelompokan dan penataurutan ini sangat penting.
b. Prinsip Pembentukan Kalimat
Seperti halnya pengelompokan, penyusunan kalimat dilakukan dengan
berpedoman pada kaidah tertentu. Ini juga untuk memudahkan penggunaan termasuk
penegak hukum dalam melaksanakan dan menginterpretasikan isi UU. Kalimat
perundang-undangan yang baik perlu disusun dengan pola kalimat aktif subjek + (kata
bantu harus/wajib/dapat) + predikat (kata kerja aktif) atau subjek + dilarang + predikat
(kata kerja). Pola ini dipilih untuk lebih memastikan implementasi norma itu dalam
rangka mencapai maksud dan tujuan dibentuknya RUU.
Dengan menyebutkan subjek di depan disusul kata bantu ‘harus’ misalnya dan
predikat dalam bentuk kata kerja aktif, kalimat norma itu jelas menunjuk siapa harus
melakukan apa. Jika akhirnya kalimat norma ini tidak terimplementasi, terang terlihat
siapa yang harus bertangung-jawab. Seringkali kalimat perundang-undangan disusun
dengan pola kalimat pasif. Kalimat seperti ini acapkali menyembunyikan subjek (objek
20
pelaku). Oleh karena itu, jika kalimat norma itu tidak terimplementasi, siapa pihak yang
harus bertanggung-jawab tidak terlihat langsung.
Selain itu, memperhatikan aspek kejelasan kalimat sangat penting. Dalam
menyusun RUU, penggunaan kata-kata yang ambigu dihindari. Juga, menuliskan norma
dengan kalimat yang panjang dan beranak kalimat tidak dilakukan. Kata-kata yang
ambigu dan kalimat yang panjang biasanya mengundang multi interpretasi. Penggunaan
kata yang konsisten juga penting untuk menghindari kebingungan pemahaman. Jika
dimaksudkan adalah ‘kepala daerah’ maka penggunaan kata ‘pemimpin daerah’ sebagai
frasa pengganti ‘kepala daerah’ di kalimat yang lain adalah contoh ketidakkonsistenan
penggunaan kata atau frasa.
c. Ketentuan Pidana
Tidak semua RUU harus memuat ketentuan pidana. Jika suatu RUU memuat
ketentuan pidana, itu membawa konsekuensi langsung ke sistem penegakan hukum
pidana. Setiap tambahan pidana baru berarti tambahan beban langsung bagi penyidik,
penuntut, pengadilan, dan dalam beberapa hal lembaga pemasyarakatan. Seperti telah
disinggung pada bagian sebelumnya, kepatuhan hukum tidak selamanya didasarkan
pada ada tidaknya ancaman pidana. Sementara itu, tambahan beban baru bagi sistem
penegakan hukum pidana tanpa dibarengi dukungan sumber daya terhadapnya,
pemuatan ketentuan pidana hanya akan membuka pintu baru bagi praktik korupsi dan
peluang kesewenang-wenangan.
Jika RUU harus memuatnya, menilai ketentuan dimaksud apakah mengikuti
prinsip yang sudah diatur di dalam KUHP sangat penting. Selain itu, beberapa hal lain
yang juga sama pentingnya adalah tentang:
(1) perumusan normanya. Norma pidana yang tepat memuat dengan jelas apa
perbuatan yang dilarang (actus reus) dan apa kesalahannya (mens rea) baik itu
implisit atau eksplisit;
(2) bentuk perbuatan-perbuatan yang dilarang. Ada perbuatan-perbuatan yang
memang patut dilarang (kriminalisasi) untuk mencapai maksud dibentuk
RUU. Namun, ada juga yang tidak patut. Mengkriminalisasi suatu perbuatan
21
yang hasilnya tidak akan mencapai maksud dibentuknya RUU adalah suatu
kekeliruan;
(3) ancaman hukumannya. Ada ragam dan tingkatan hukuman mulai dari pidana
denda, kurungan, penjara, pidana mati, dan pidana tutupan (pidana tutupan ini
hampir tidak pernah dipakai lagi). Ini semua adalah ragam pidana pokok. Ada
juga pidana tambahan yakni pencabutan hak-hak tertentu dan perampasan
barang tertentu. Ketepatan aplikasi jenis-jenis ancaman hukuman ini sangat
penting termasuk juga memastikan apakah setiap bentuk perbuatan yang
dilarang mendapat ancaman hukuman setimpal dengan akibat perbuatan yang
ditimbulkannya.
d. Ketentuan Peralihan
Tidak semua RUU harus memuat Ketentuan Peralihan. Ketentuan ini muncul
untuk menghindari kekosongan hukum dengan membuat transisi dari ketentuan lama
yang akan diganti atau dihapus dihadapkan dengan ketentuan baru yang mengatur topik
yang sama namun berbeda. Contoh: suatu UU baru memiliki rejim perizinan usaha
pertambangan yang berbeda dengan rezim perizinan dalam UU yang digantikan. Ini
seperti hal-hal menyangkut syarat-syarat yang harus dipenuhi pemohon izin sebelum
izin dikeluarkan. Terhadap izin-izin yang dikeluarkan berdasarkan UU lama, tidak serta
merta batal atau tidak berlaku begitu UU baru berlaku. Ini karena tidak serta merta
pemohon izin dapat menyiapkan syarat-syarat berdasarkan UU yang baru. Adalah tidak
adil jika pemegang izin berdasarkan UU lama langsung kehilangan izinnya karena
syarat-syarat yang dimilikinya tidak lagi sesuai dengan syarat-syarat dalam UU yang
baru. Untuk itu, Ketentuan Peralihan akan mengatur keberlakuan izin yang lama sampai
suatu waktu tertentu untuk kemudian mengikuti rezim izin yang baru.
Dalam praktik, ada suatu bentuk aturan yang terlihat seperti aturan peralihan
namun sesungguhnya aturan itu adalah aturan pencabutan ketentuan lama secara “diam-
diam”. Bentuk aturan itu kira-kira berbunyi: “Sejak berlakunya UU ini segala ketentuan
menyangkut “suatu hal” masih tetap berlaku sepanjang tidak bertentangan dengan
ketentuan dalam UU ini”. Penulisan bentuk ketentuan seperti ini tidak tepat karena
membuat ketidakpastian hukum.
22
3. Sistematika RUU
Dalam UUP3, susunan dan sistematika kandungan yang harus dimuatkan ke dalam
suatu RUU telah diatur sedemikian rupa. Ini diuraikan di dalam Lampiran Tentang Teknik
Penyusunan Peraturan Perundang-undangan, sebagai bagian yang tidak terpisahkan dari UU
tersebut.
4. Naskah Akademik
a. Pengertian
Menurut UUP3, Naskah Akademik adalah:
“… naskah hasil penelitian atau pengkajian hukum dan hasil penelitian
lainnya terhadap suatu masalah tertentu yang dapat dipertanggungjawabkan secara
ilmiah mengenai pengaturan masalah tersebut dalam suatu Rancangan Undang-Undang,
Rancangan Peraturan Daerah Provinsi, atau Rancangan Peraturan Daerah
Kabupaten/Kota sebagai solusi terhadap permasalahan dan kebutuhan hukum
masyarakat.”
Setiap pengajuan RUU harus disertai dengan Naskah Akademik, tidak
terkecuali RUU yang berasal dari DPD.
Dari pengertian itu terkandung beberapa hal:
(1) Naskah Akademik adalah hasil penelitian;
(2) Naskah Akademik mengkaji suatu permasalahan dalam masyarakat
berikut solusi terhadapnya yang kemudian dituangkan ke dalam RUU;
(3) Naskah Akademik harus dapat dipertanggung-jawabkan secara ilmiah.
Sebagaimana RUU, Naskah Akademik disusun oleh pemrakarsa yakni
anggota atau Komite/PPUU sesuai dengan bidang tugas masing-masing. Penyusunan
Naskah Akademik yang tidak masuk bidang suatu Komite dilakukan oleh PPUU.
Naskah Akademik secara sikuen disusun terlebih dahulu sebelum naskah RUU. Ini
karena Naskah Akademik berfungsi sebagai pemberi justifikasi ilmiah mengapa suatu
RUU perlu disusun. Namun, dalam praktik keduanya dapat disusun simultan.
23
b. Sistematika dan Isi
Dalam UUP3, kandungan yang harus dimuatkan ke dalam Naskah Akademik
dan susunan/sistematika dari Naskah Akademik telah diatur sedemikian rupa. Ini diatur
dalam Lampiran tentang Teknik Penyusunan Naskah Akademik RUU, sebagai bagian
yang tidak terpisahkan dari UU tersebut.
B. Media Masukan Informasi
Media masukan informasi adalah sarana dan forum dari mana informasi yang
berkaitan dengan pelaksanaan fungsi pengajuan usulan RUU dari DPD diperoleh. Dari media
masukan informasi ini, materi tentang substansi yang akan dimuatkan ke dalam Naskah
Akademik dan naskah usulan RUU tersusun. Untuk mendapatkan masukan informasi dimaksud,
Komite atau PPUU membuat sarana dan forum dalam bentuk berbagai kegiatan yang
diselenggarakan baik di pusat maupun di daerah-daerah. Forum yang diselenggarakan di Jakarta
(di pusat) adalah seperti di bawah ini.
1. Pendapat Pemerintah
Untuk memperoleh informasi tentang pendapat pemerintah, Komite/PPUU
mengadakan forum Dengar Pendapat, yaitu pertemuan dengan pejabat kementerian/badan
pemerintah yang bidang tugasnya sesuai dengan topik RUU yang tengah disusun. Tujuan
dari forum ini adalah untuk mendapatkan informasi langsung dari pihak pertama yang
paham tentang materi yang akan dimuatkan dalam RUU dimaksud. Dalam forum ini, secara
khusus pertanyaan-pertanyaan yang relevan untuk disampaikan, antara lain:
(1) mengkonfirmasi atau memperifikasi permasalahan dan penyebab munculnya
permasalahan dalam lingkup bidang tugas kementerian/badan pemerintah yang
menjadi dasar disusunnya RUU;
(2) jika pemrakarsa telah menyusun solusi terhadap permasalahan yang akan
dituangkan ke dalam RUU, apakah pihak pemerintah melihat solusi dimaksud
akan efektif dalam menanggulangi masalah;
(3) apakah ruang lingkup dari materi yang diatur di dalam RUU tidak bertentangan
dengan materi UU yang sedang berlaku;
24
(4) apakah ada kemungkinan dampak baik positif atau negatif dari solusi yang akan
dimuatkan aturannya dalam RUU setidaknya dalam lingkup bidang tugas
kementerian/badan pemerintah dimaksud;
(5) jika usulan RUU kelak menjadi UU, apakah kementerian/badan pemerintah terkait
siap mengimplementasikan materi yang diatur dengan menimbang ketersediaan
sumberdaya dan aspek-aspek lain yang relevan dalam mewujudkan isi RUU itu;
(6) jika RUU itu memberikan kewenangan tambahan kepada kementerian/badan
pemerintah, apakah kewenangan dimaksud tidak membuka pintu baru bagi praktik
korupsi; dan
(7) apakah aspek-aspek teknis sebagaimana diatur di dalam UUP3 telah dipatuhi
dalam RUU.
2. Pendapat Masyarakat
Selain memperoleh informasi dari sumber pemerintah, Komite/PPUU harus
menyerap informasi/aspirasi di masyarakat. Media masukan informasi dari masyaraat dapat
melalui forum Dengar Pendapat Umum, Diskusi Kelompok Terarah (Focus Group
Discussion), dan lain-lain.
a. Dengar Pendapat Umum
Dengar Pendapat Umum adalah forum dimana Komite atau PPUU bertemu
dengan kelompok-kelompok masyarakat, tokoh-tokoh masyarakat, atau pakar yang
memiliki keahlian dan pengalaman yang relevan dengan materi yang diatur dalam RUU.
Tujuan dari SDPU ini adalah untuk mendapat bahan masukan dari masyarakat (role
occupants) dan pandangan ahli terhadap kaidah-kaidah yang dimuat di dalam RUU. Dalam
forum ini, masukan informasi menyangkut hal-hal berikut dapat diperoleh:
(1) perspektif masyarakat terhadap materi RUU baik berupa keinginan,
persetujuan, kesiapan, kendala implementasi atau penolakan terhadap semua
atau sebagian isi dari RUU; dan
(2) persektif pakar yang melihat dari sisi ilmu yang relevan apakah materi RUU
ini jika kelak berlaku akan mencapai maksud pembentukannya.
b. Diskusi Kelompok Terarah
25
Di luar aktifitas sebagaimana dipaparkan di atas, Komite atau PPUU perlu
mengadakan Diskusi Kelompok Terarah (DKT) yang melibatkan pers dan kelompok
masyarakat atau ahli lain yang belum terjangkau dalam forum sebelumnya. Tujuannya
adalah untuk mempertajam temuan-temuan dan analisis atau mengumpulkan perspektif lain
dalam forum yang sudah dibuat terdahulu. DKT juga bertujuan untuk memperluas daya
serap aspirasi yang sebelumnya melalui forum Dengar Pendapat Umum yang lebih bersifat
individual, menjadi diharapkan mencerminkan aspirasi publik yang lebih luas.
c. Sumber Lain
Selain forum dan kegiatan disebut di atas, Pemrakarsa RUU mendapat masukan
informasi dari tim pendukung yang terdiri dari tenaga/tim ahli, perancang undang-undang,
dan staf sekretariat jenderal. Selain itu, pemrakarsa juga perlu melakukan penelitian pustaka,
penelitian lapangan, dan diskusi/konsultasi dengan para pakar/narasumber yang lebih paham
penelitian lapangan.
C. Pembagian Tugas Penyusunan RUU
Tugas penyusunan usulan RUU dapat dilakukan melalui pintu Komite atau PPUU.
1. Komite
Komite melakukan penyusunan, pembahasan dan penetapan usulan RUU sesuai
dengan bidang tugasnya sebagaimana ditugaskan oleh Sidang Paripurna. Kemudian, usulan
RUU yang telah disiapkan dan ditetapkan oleh Sidang Paripurna Komite disampaikan oleh
Pimpinan Komite kepada Pimpinan PPUU untuk dilakukan harmonisasi, pembulatan, dan
pemantapan konsepsi. Setelah dilakukan harmonisasi, pembulatan, dan pemantapan
konsepsi, usulan RUU dimaksud dikembalikan kepada Komite. Komite kemudian
menyampaikan usulan RUU untuk ditetapkan dalam Sidang Paripurna dengan terlebih
dahulu diagendakan dalam Panmus.
2. PPUU
PPUU melakukan penyusunan, pembahasan, dan penetapan usul RUU yang telah
ditugaskan oleh Sidang Paripurna untuk topik RUU yang tidak masuk ke dalam salah satu
26
bidang tugas Komite. PPUU ketika menyiapkan usulan RUU secara inherent melakukan
proses pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan. Setelah Sidang Paripurna PPUU
memutuskan dan menetapkan usulan RUU, PPUU menyampaikan usulan RUU dimaksud
untuk ditetapkan dalam Sidang Paripurna dengan terlebih dahulu diagendakan dalam
Panmus.
3. Anggota DPD
Satu atau beberapa orang anggota DPD dapat mengajukan usulan RUU, namun
anggota tidak melakukan penyusunan RUU secara mandiri. Usul RUU yang berasal dari
anggota DPD disampaikan secara tertulis kepada pimpinan Komite terkait bidang tugas yang
sesuai dengan substansi usulan RUU. Surat dimaksud disertai dengan lampiran berupa latar
belakang, tujuan, pokok pikiran, daftar nama, asal provinsi, dan tanda tangan pengusul.
Komite dapat menolak usulan RUU ini dengan dasar substansinya tidak sesuai dengan
fungsi, tugas, hak, dan wewenang DPD dan/atau surat tidak melampirkan latar belakang,
tujuan, pokok pikiran, daftar nama, asal provinsi, dan tanda tangan pengusul. Jika usulan
RUU diterima, Komite menindaklanjuti penyusunannya.
Komite atau Anggota DPD dapat juga menerima usulan RUU yang berasal dari
masyarakat atau daerah. Untuk usulan RUU yang berasal dari masyarakat dan daerah ini,
pemrakarsa terlebih dahulu mengajukan permohonan penyusunan kepada Sidang Paripurna
dengan disertai penjelasan mengenai konsepsi pengaturan RUU yang meliputi:
(1) latar belakang dan tujuan penyusunan;
(2) sasaran yang ingin diwujudkan;
(3) jangkauan dan arah pengaturan; dan
(4) kesesuaian dengan tugas dan wewenang DPD.
Apabila permohonan penyusunan usulan RUU yang berasal dari masyarakat atau
daerah ini tidak mendapatkan persetujuan, usulan RUU tersebut tidak dapat diajukan
kembali pada masa sidang tersebut.
27
D. Proses Penyusunan RUU Oleh Komite/PPUU
1. Penyiapan
Proses penyusunan RUU oleh Komite/PPUU berlangsung dalam beberapa tahapan.
a. Penilaian Awal
Komite/PPUU mencermati konsepsi RUU yang masuk dalam daftar Prolegnas
tahunan yang baru ditetapkan. Dari pencermatan ini, Komite/PPUU melakukan
penilaian (assesment) adakah konsepsi RUU dari daftar Prolegnas tahunan yang
substansinya masuk dalam bidang tugas Komite/PPUU. Jika ada, apakah Komite/PPUU
perlu menjadikan konsepsi RUU itu sebagai usulan RUU Alat Kelengkapan terkait atau
sebaliknya. Dengan mengacu pada hal-hal yang harus dijelaskan untuk menjustifikasi
perlu tidaknya pembentukan suatu RUU sebagaimana ditentukan dalam sistematika
Naskah Akademik, dalam tahap penilaian awal ini, Komite/PPUU melakukan diskusi
kelompok terarah dan RDP atau RDPU. Ini dapat dilakukan di pusat atau di daerah.
Hasil penilaian ini menjadi dasar apakah Alat Kelengkapan akan memutuskan untuk
menyiapkan konsepsi RUU dimaksud sebagai usulan RUU atau tidak. Walaupun suatu
konsepsi RUU terkait bidang tugas Alat Kelengkapan masuk dalam Prolegnas, tidak
berarti Alat Kelengkapan harus menyiapkan usulan RUU jika alasan perlu tidaknya atau
urgensi pembentukan RUU itu tidak dapat dijustifikasi melalui penilaian awal ini.
b. Penetapan Tim Kerja
Jika Rapat Pleno Alat Kelengkapan menetapkan bahwa suatu konsepsi RUU
tertentu dijadikan sebagai RUU yang akan diusulkan, Rapat Pleno Alat Kelengkapan
menetapkan Timja yang bertanggung-jawab menyiapkan Naskah Akademik dan Naskah
RUU dimaksud dan melaporkan perkembangan penyusunan kedua naskah itu kepada
Pimpinan Alat Kelengkapan dan Rapat Pleno Alat Kelengkapan.
c. Perencanaan Kerja
Timja melakukan menyusun rencana garis besar (RGB) pelaksanaan penyusunan
RUU yang memuat tentang aspek-aspek penting yang perlu ditetapkan terlebih dahulu
sebelum pelaksanaan penyusunan dilakukan. Ini termasuk penetapan jadwal kerja,
28
tujuan yang hendak dicapai, serta tahapan-tahapan kegiatan yang harus dilaksanakan
untuk mencapai tujuan itu. Timja juga menentukan kriteria dan menyeleksi Tim Ahli
untuk membantu Timja dalam menyiapkan substansi Naskah Akademik dan merancang
(drafting) materi RUU ke dalam struktur RUU.
d. Penyiapan Naskah Akademik
Proses penyiapan Naskah Akademik adalah proses penyiapan konsepsi tertulis
yang tersusun secara sistematis tentang alasan rasional yang dapat dipertanggung-
jawabkan secara ilmiah tentang perlunya pembentukan RUU. Proses penyiapan Naskah
Akademik pada dasarnya adalah proses untuk:
(1) menemukan dan menyusun secara sistematis tentang alasan perlunya
pembuatan RUU dengan menunjukkan permasalahan yang hendak diatasi dan
solusi yang diambil atau tujuan spesifik yang hendak diraih;
(2) menyusun kerangka dan kajian teoretis dan praktik empiris, perkembangan
pemikiran, serta implikasi sosial, politik, ekonomi, dan keuangan negara akibat
dari pengaturan yang akan dimuatkan ke dalam RUU ;
(3) mengevaluasi dan menganalisis peraturan perundangundangan terkait. Ini
menyangkut tentang kondisi hukum yang ada, keterkaitan RUU ini dengan
Peraturan Perundang-undangan lain dan menuliskan bahwa RUU dimaksud
sejalan dan tidak saling tumpang tindih dengan UU yang sedang berlaku;
(4) menyusun landasan filosofis, sosiologis, dan yuridis sebagai justifikasi atau
fondasi dari RUU yang sedang disusun;
(5) menentukan jangkauan, arah pengaturan, dan ruang lingkup materi muatan dari
RUU yang sedang disusun.
Dalam proses penyusunan Naskah Akademik ini terlihat bahwa penyusunan
RUU harus dilakukan dengan kajian komprehensif dan mendalam. Ini karena validitas
suatu RUU tergantung pada kualitas Naskah Akademiknya. Adapun, sistematika Nasah
Akademik dapat merujuk Lampiran UUP3 tentang Teknik Penyusunan Naskah
Akademik RUU. Sementara itu, penyiapan Naskah Akademik dilakukan dalam
tahapan-tahapan yang disebut dalam angka 3 Sub Bab D di bawah ini.
29
2. Penyusunan Draf Naskah Akademik
Pelaksanaan penyusunan rancangan awal Naskah Akademik/RUU dilakukan berikut
ini.
1) Studi Pendahuluan
Dalam tahap ini, Timja merumuskan pokok-pokok pikiran yang akan
dituangkan ke dalam Naskah Akademik sebagai dasar perlunya penyusunan RUU.
Timja dapat di samping dapat melakukan SDP atau SDPU, juga mengundang nara
sumber atau pihak-pihak lain yang memiliki kompetensi pada bidang yang menjadi
topik RUU.
2) Pendalaman dan Studi Empirik
Dalam tahap ini, Timja melakukan SDP, SDPU, rapat konsultasi, atau diskusi
kelompok terarah untuk semakin mempertajam pokok-pokok pikiran yang sudah
dirumuskan dalam tahap studi pendahuluan. Timja juga dapat memperkuat
pemahaman dengan melakukan studi empirik yang dibantu oleh Tim ahli.
3) Penulisan Rancangan Naskah (draft)
Timja menuangkan substansi dari hasil kegiatan pendalaman ke dalam
Naskah Akademik/RUU sebagai draft awal. Naskah awal ini kemudian dibahas dan
dimatangkan secara internal (uji sahih internal) sebelum disampaikan dalam forum
uji sahih publik di daerah. Dalam uji sahih yang dilakukan di Jakarta ini, Timja
dapat mengundang nara sumber atau lembaga swadaya masyarakat yang kompeten
dalam bidang yang menjadi topik RUU.
4) Studi Referensi
Bila diperlukan, dalam rangka penyusunan draf Naskah Akademik, dapat
dilakukan Studi Referensi ke Luar Negeri.
Draf Naskah Akademik yang telah disusun bisa jadi berubah. Pemikiran-pemikran
yang ada dalam Naskah Akademik berubah pada kesempatan proses perubahan RUU DPD.
Dalam hal ini, antara Naskah Akademik dan RUU terjadi proses saling
melengkapi/menyempurnakan.
30
3. Penyusunan Naskah Awal RUU
Proses penyusunan Naskah RUU adalah proses memindahkan isi Naskah
Akademik ke dalam kalimat-kalimat normatif yang tersusun dalam sistematika/kerangka
seperti judul, pembukaan, batang tubuh, penutup, penjelasan, lampiran (jika diperlukan);
struktur dan pengelompokan norma seperti bab, bagian, paragraf, pasal serta ayat; dan
format tertentu sebagaimana diatur di dalam bagian Lampiran UUP3. Menyusun norma-
norma dimaksud disebut juga merancang peraturan perundang-undangan atau legislative
drafting.
Proses penyusunan Naskah RUU dengan demikian adalah proses untuk:
(1) menentukan judul yang tepat bagi RUU;
(2) menentukan dan menyusun bagian Pembukaan RUU yang memuat frasa
Dengan Rahmat Tuhan Yang Maha Esa; jabatan pembentuk peraturan
perundang-undangan; konsiderans; dasar hukum; dan diktum;
(3) menentukan dan menyusun bagian Batang Tubuh RUU yang memuat
ketentuan umum; materi pokok yang diatur; ketentuan pidana (jika diperlukan);
ketentuan peralihan (jika diperlukan); ketentuan penutup’
(4) menentukan Penutup RUU;
(5) menyusun Penjelasan RUU; dan
(6) menentukan apakah RUU memuat lampiran dan memuatkannya jika
diperlukan.
Dalam bagian Lampiran UUP3 telah diatur sedemikian rupa teknis perancangan ini.
Timja dibantu Tim Ahli mengikuti petunjuk dan aturan sebagaimana dimuat. Timja dibantu
Tim Ahli dapat memulai merancang naskah RUU sembari menyelesaikan Naskah
Akademik. Pekerjaan penyiapan dan penyusunan Naskah Akademik dan naskah RUU ini
dapat dilangsungkan simultan. Namun argumentasi dasar perlunya RUU itu harus terlebih
dahulu selesai dituangkan dalam Naskah Akademik.
Berdasarkan draf Naskah Akademik, Tim Ahli menyusun naskah awal RUU.
Setelah naskah awal tersebut selesai, Tim Ahli menyerahkan kepada Tim Kerja (Timja)
31
untuk dibahas. Timja dalam pembahasan naskah awal RUU, bila diperlukan, dapat
menghadirkan narasumber dari luar. Hasil pembahasan Timja dikonsolidasikan oleh Tim
Ahli dan menjadi masukan untuk penyempurnaan naskah awal RUU menjadi draf RUU.
Namun demikian, dalam praktenya proses tersebut dapat berlangsung secara berulang dalam
rangka penguatan isi muatan RUU.
4. Penyempurnaan Naskah RUU
a. Uji Sahih Publik
Naskah awal dari Naskah Akademik dan Naskah RUU diuji sahih melalui
beberapa seminar di perguruan tinggi yang ditunjuk di tiga bagian kawasan Indonesia,
barat, tengah, dan timur. Dari hasil uji sahih ini, Timja dibantu dengan tim ahli
melakukan revisi terhadap kedua naskah awal dimaksud. Hasil uji sahih dilaporkan oleh
Timja kepada Rapat Pleno Komite.
b. Penyempurnaan Oleh Tim Ahli dan Timja
Timja bersama Tim Ahli membahas masukan yang diperoleh dari proses uji
sahih sampai menghasilkan konsep naskah Naskah Akademik dan RUU yang
disepakati/disempurnakan.
c. Ulasan dari Pakar yang Relevan (Peer Review)
Naskah Akademik dan RUU yang telah disempurnakan pada huruf b.
dimintakan masukan dan review kepada pakar yang relevan dalam forum Dengar
Pendapat Umum.
d. Penyusunan Draf Akhir
Berdasarkan masukan dari pakar sebagaimana huruf c. Timja bersama Tim Ahli
menyempurnakan Naskah Akademik dan draf RUU dan menyusun draf akhir. Apabila
diperlukan, pakar pada huruf c. dapat dihadirkan kembali untuk memberikan masukan
dan review akhir.
5. Pengesahan Pada Tingkat Alat Kelengkapan
a. Pendistribusian Draf Akhir Naskah Akademik dan RUU
32
Draf akhir Nasah Akademik dan RUU didistribusikan kepada Komite/PPUU
untuk dibahas.
b. Pembahasan Oleh Komite/PPUU
Komite/PPUU membahas Naskah Akademik dan RUU tersebut bersama Timja
dan Tim Ahli, dan bila diperlukan dapat menghadirkan pakar/pejabat yang
berkompeten. Di akhir pembahasan Komite/PPUU mengambil keputusan meliputi tiga
alternatif, yaitu:
(1) Diterima;
(2) Diterima dengan perbaikan teknis/redaksional;
(3) Disempurnakan (subtansi).
c. Penyempurnaan Oleh Timja dan Tim Ahli
Dalam hal Naskah Akademik dan RUU perlu disempurnakan sebagaimana
huruf b ayat (3) Tim Ahli menyempurnakan nasah tersebut. Setelah naskah
disempurnakan sebagaimana mestinya, Tim Ahli menyampaikan kepada Timja untuk
selanjutnya diteruskan kepada alat kelengkapan dan disahkan dalam Pleno alat
kelengkapan terkait.
d. Proses Harmonisasi
Dalam hal Naskah Akademik dan RUU diterima dan/atau disempurnakan maka
dilakukan pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan oleh PPUU
E. Proses Harmonisasi, Pembulatan, dan Pemantapan Oleh PPUU
Setiap RUU yang disiapkan baik oleh Komite maupun oleh PPUU dilakukan
pengharmonisasian, pembulatan, serta pemantapan konsepsi oleh PPUU. Pengharmonisasian,
pemantapan, dan pembulatan RUU merupakan suatu bentuk telaah materil dan formil internal
DPD yang dilaksanakan oleh PPUU. Secara khusus pengharmonisasian diartikan sebagai
aktifitas yang dilakukan untuk mewujudkan keselarasan RUU dengan Pancasila, UUD 1945,
Ketetapan MPR, dan tujuan nasional. Harmonisasi RUU dengan filsafat dan hukum dasar ini
33
disebut singkronisasi vertikal. Harmonisasi RUU juga dilakukan terhadap UU lain yang sedang
berlaku. Penyelarasan ini disebut sebagai singkronisasi horizontal.
Sementara pembulatan dan pemantapan diartikan sebagai suatu kesatuan aktifitas yang
bertujuan untuk menelaah kelengkapan unsur-unsur substansi aturan dan meminimalkan multi-
interpretasi agar RUU dimaksud sempurna/mantap. Menelaah kelengkapan aturan adalah
menelaah tentang kelengkapan kandungan materi yang diatur, kelengkapan aturan peralihan,
ketentuan pidana, ketepatan perumusan kaedah, dan lain-lain. Sedangkan meminimalisasi multi
interpretasi dapat berupa memilih penggunaan kata dan penyusunan kalimat yang jelas dan
lugas. Dengan demikian, proses pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan adalah proses
untuk menilai kesesuaian aspek filosofis, yuridis, sosiologis, dan politis dari RUU dimaksud
terhadap fondasi negara dan perundang-undangan yang relevan serta kelengkapan kandungan
aturan untuk mewujudkan RUU yang sempurna. Di samping itu, suatu RUU harus pula sesuai
dengan kaidah pembentukan peraturan perundang-undangan sebagaimana diatur di dalam UUP3.
Upaya pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan dapat digolongkan ke dalam dua
aktifitas pokok. Pertama, menelaah kesesuaian filosofis, yuridis, sosiologis, dan politis. Ini dapat
disebut sebagai telaah aspek materil kandungan RUU. Kedua, menelaah keselarasan bentuk dan
susunan RUU terhadap ketentuan pembentukan peraturan perundang-undangan. Ini menyangkut
format dan teknis penyusunannya yang dapat disebut sebagai telaah aspek formil.
1. Aspek Materil
Penelaahan aspek materil adalah kegiatan menilai kesesuaian dari substansi Naskah
Akademik dan RUU terhadap falsafah negara Pancasila, UUD 1945, tujuan nasional,
Ketetapan MPR, dan keselarasannya dengan UU lain. Substansi RUU dilarang bertentangan
dengan Pancasila. Untuk itu suatu RUU tidak akan memuat substansi yang dapat
merongrong falsafah bangsa seperti kehidupan beragama yang menjunjung tinggi ke-
Tuhanan yang Maha Esa, perikemanusiaan, memecah belah bangsa atau mendegradasi
bhinneka tunggal ika, musyawarah, dan prinsip keadilan sosial. Ini semua adalah aktifitas
pengharmonisasian.
34
Materi RUU secara yuridis dilarang bertentangan dengan kaidah UUD 1945. Jika
suatu RUU tentang Pemilihan Kepala Daerah mengatur tentang syarat-syarat calon kepala
daerah dan penyelenggara pemilihan kepala daerah misalnya, maka syarat-syarat calon
dilarang memuat ketentuan yang dapat mendiskriminasi calon kepala daerah berdasarkan
asul-usul daerah, jenis kelamin, atau agama. Jika RUU itu mengatur sebaliknya, RUU
dimaksud inkonstitusional atau bertentangan dengan Pasal 27 dan Pasal 28D UUD 1945.
RUU juga harus selaras dengan UU lain yang bersinggungan. RUU tentang Pemilihan
Kepala Daerah misalnya harus selaras dengan UU tentang Pemerintahan Daerah, UU
Tentang Pemilihan Umum, dan UU lain yang relevan. Di samping itu, RUU juga harus
memenuhi asas pembentukan peraturan perundang-undangan sebagaimana disebut di dalam
UUP3 seperti: kejelasan tujuan dan kegunaan, kejelasan rumusan, kesesuaian materi muatan.
Aspek yuridis lain yang patut ditelaah adalah tentang kesesuaian cakupan atau ruang
lingkup substansi pengaturan RUU yang berasal dari DPD. Ini karena lingkup subtansi
RUU yang dapat diajukan DPD terbatas, yakni hanya mengatur substansi sebagaimana
disebut di dalam Pasal 22 D UUD 1945. Menilai aspek yuridis adalah juga menilai apakah
dengan memberlakukan RUU yang sedang disusun akan menjawab permasalahan hukum
atau mengisi kekosongan hukum yang terjadi dengan mempertimbangkan peraturan
perundang-undangan yang berlaku demi mencapai kepastian hukum dan rasa keadilan
masyarakat.
Telaah aspek sosiologis adalah kegiatan mengkaji muatan suatu RUU terhadap
maksud atau tujuan pembentukannya yakni untuk memenuhi kebutuhan masyarakat sesuai
dengan bidang yang diatur oleh RUU, mekanisme mencapai tujuan, ruang lingkup subjek,
dan objek yang diatur. Ini semua pada prinsipnya adalah menelaah kandungan kebijakan
publik yang berdimensi sosial, ekonomi, dan politik dari RUU itu.
Dengan demikian, kegiatan mengharmonisasi, memantapkan, dan membulatkan
suatu RUU pada tataran substantif bukan kegiatan menelaah rumusan-rumusan normatif dari
suatu pilihan politik tertentu sepanjang pilihan dimaksud tidak bertentangan dengan aspek
materil disebut di atas. Dalam suatu RUU Pemerintahan Daerah yang baru misalnya diatur
bahwa otonomi daerah diletakkan sepenuhnya pada wilayah provinsi bukan pada wilayah
kabupaten/kota dan bupati/walikota tidak dipilih langsung oleh rakyat. Pilihan ini tidak
35
menjadi objek pengharmonisasian, pemantapan, dan pembulatan karena pilihan yang
diambil oleh Komite atas dasar kajian objektif yang dilakukan. Pilihan dimaksud bisa
menjadi objek pengharmonisasian, pemantapan, dan pembulatan jika itu ternyata tidak
harmonis dengan UU lain yang bersinggungan misalnya dengan UU Perimbangan Keuangan
antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah, UU Pemilihan Kepala Daerah, atau UU
lain yang bersinggungan yang sedang berlaku.
2. Aspek Formil
Penelaahan aspek formil adalah menilai kesesuaian Naskah Akademik dan RUU
berdasarkan kaidah formalitas pembentukan perundang-undangan sebagaimana diatur di
dalam UUP3. Kaidah formalitas perundang-undangan ini, baik untuk Naskah Akademik
maupun naskah RUU, hampir seluruhnya dimuat di dalam Lampiran UUP3. Menilai
formalitas Naskah Akademik adalah menilai apakah naskah itu telah memenuhi format dan
sistematika berikut kandungan yang harus dimuatkan dalam tiap-tiap bab dari sistematika.
Ini menilai kelengkapan RUU agar RUU bulat dan mantap. Menilai formalitas RUU adalah
juga menilai kesesuaian bagian pembukaan, batang tubuh, bagian penutup, lampiran (jika
ada) penjelasan, struktur kalimat dan pilihan kata, penulisan norma, tanda baca, dan hal-hal
teknis lain terhadap kaidah perancangan (drafting).
3. Sidang Gabungan PPUU/Komite
Untuk kepentingan harmonisasi, pemantapan dan pembulatan RUU, PPUU
mengadakan sidang gabungan dengan Komite yang bersangkutan untuk memperoleh
penjelasan tentang Naskah Akademik dan RUU dimaksud. Jika PPUU menemukan
permasalahan yang berkaitan dengan substansi (aspek materil), PPUU membahas
permasalahan tersebut dengan Komite. Dengan demikian, kegiatan pengharmonisasian,
pemantapan, dan pembulatan merupakan kegiatan konsultatif antara Komite dan PPUU
dalam rangka menjamin kepastian RUU dimaksud singkron atau harmonis dengan falsafah,
hukum dasar, tujuan nasional, dan perundang-undangan yang relevan.
Apabila dalam pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan RUU dimaksud
memerlukan perumusan kembali, perumusan dilakukan oleh Tim Kerja (Timja) gabungan
PPUU dan Komite yang bersangkutan, yang waktu penyelesaiannya dikonsultasikan dengan
36
Panmus. Timja yang anggotanya disepakati antara kedua Alat Kelengkapan ini
menyampaikan hasil perumusannya kepada PPUU.
Dalam melaksanakan tugas pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan RUU
itu, PPUU disamping mendapat dukungan sepenuhnya dari sekretariat jenderal juga dibantu
oleh Pusat Perancangan Kebijakan dan Informasi Hukum Pusat-Daerah.
F. Penetapan RUU Inisiatif DPD
1. Penyampaian dan Penetapan Oleh Sidang Paripurna
Komite atau PPUU (untuk usulan RUU yang disiapkan oleh PPUU) menyampaikan
usulan RUU yang telah diharmonisasi kepada Panmus untuk diagendakan dalam Sidang
Paripurna. Sebelum RUU disampaikan dalam Sidang Paripurna, Sekretariat Jenderal
mendistribusikan naskah dimaksud kepada Anggota DPD. Jika masih ada anggota DPD yang
menilai perlu untuk memberikan masukan atau catatan, maka masukan tadi oleh Panmus
dikomunikasikan kepada Komite/PPUU apakah RUU akan kembali disempurnakan.
Dalam Sidang Paripurna, Komite atau PPUU (untuk usulan RUU yang disiapkan oleh
PPUU) menyampaikan penjelasan atas RUU untuk diputuskan sebagai RUU yang berasal dari
DPD. Keputusan tersebut dapat berupa: diterima tanpa perubahan; diterima dengan perubahan;
atau ditolak. Jika usulan RUU diterima dengan perubahan yang tidak substansial atau yang
bersifat redaksional, Sidang Paripurna menugaskan Komite dan/atau PPUU untuk memperbaiki
dan menyempurnakan usulan RUU tersebut. Sidang Paripurna tidak perlu diadakan untuk
menerima perubahan itu. Namun, jika usulan RUU perlu dilakukan perubahan yang bersifat
prinsip dan fundamental, Sidang Paripurna mengembalikan usulan RUU dimaksud untuk dibahas
kembali di Komite atau PPUU guna diajukan kembali pada Sidang Paripurna berikutnya. Jika
usulan RUU ditolak, usulan RUU dimaksud tidak dapat diajukan kembali dalam Sidang
Paripurna pada tahun sidang itu.
Dalam kesempatan Sidang Paripurna ini juga, diajukan daftar nama Anggota tim DPD
yang berasal dari Komite dan PPUU yang akan terlibat dalam pembahasan bersama DPR dan
Pemerintah.
37
2. Penyampaian RUU Inisiatif DPD Kepada DPR
Setelah usulan RUU yang disiapkan oleh Komite atau PPUU diputuskan dan
ditetapkan dalam Sidang Paripurna menjadi RUU DPD, pimpinan DPD menyampaikan secara
tertulis RUU dimaksud beserta Naskah Akademiknya kepada pimpinan DPR dan kepada
Presiden. Surat dimaksud juga menyebutkan anggota Timja yang ditetapkan dari usulan Komite
atau PPUU untuk mewakili DPD dalam melakukan pembahasan dengan DPR dan Pemerintah.
38
BAB V
PENINDAKLANJUTAN DAN PUBLIKASI
1. Pembahasan RUU Bersama DPR dan Pemerintah
RUU dari DPD sama derajatnya dengan RUU yang datang dari Presiden atau DPR. Oleh
karena itu, RUU dari DPD dibahas bersama antara tiga lembaga negara ini: DPD, Presiden
(Pemerintah), dan DPR. Pada awal Pembicaraan Tingkat I, DPD melalui Alat Kelengkapan atau
Tim Kerja yang ditunjuk oleh Sidang Paripurna menyampaikan Penjelasan tentang RUU yang
diajukan. Penjelasan dimaksud berupan paparan DPD tentang maksud, tujuan serta argumentasi
konsepsi dan materi aturan yang dikandung oleh RUU yang diajukan. Sementara itu, Pemerintah
dan DPR akan memberikan Pandangan terhadap RUU dari DPD dimaksud dan mengajukan
Daftar Inventarisasi Masalah (DIM). Sebaliknya, jika suatu RUU yang berkaitan dengan
kewenangan DPD dimana DPD ikut membahas diajukan oleh DPR atau Presiden, DPD
memberikan Pandangan dan mengajukan DIM.
Pada awal pembahasan RUU pada Tingkat Pembicaraan I ini, Timja DPD menyiapkan
daftar susunan isu-isu krusial untuk dibahas dalam forum-forum lobi dan menyiapkan
argumentasi dalam setiap pembahasan. Dalam pembahasan DIM, Timja DPD menyiapkan
bahan-bahan dan argumentasi untuk merespon bahan DIM yang dibuat oleh DPR dan
Pemerintah.
Timja DPD terlibat pada setiap rapat Panitia Kerja (Panja), pemusatan kegiatan, dan
kunjungan kerja bersama DPR dan Pemerintah. Dalam masa pembahasan ini, Timja
menyampaikan perkembangan pembahasan yang berlangsung di DPR. Timja mengidentifikasi
pemikiran atau gagasan terhadap isu-isu substantif dan dinamika yang berkembang dalam
pembahasan dan menelaahnya apakah sejalan dengan sikap DPD atau sebaliknya. Timja juga
dapat berperan serta dan aktif melakukan lobi-lobi terhadap pihak pemerintah dan DPR untuk
memastikan agar gagasan DPD yang terkandung dalam RUU DPD itu dapat diterima. Dalam
melakukan hal ini, Tim Kerja berkonsultasi dengan Alat Kelengkapan untuk mendapat masukan
dan arahan dalam menyikapi pembahasan itu.
39
Jika dikemudian hari terdapat perbedaan prinsip dalam pembahasan materi RUU, Timja
menyampaikan hal itu kepada Rapat Alat Kelengkapan dan Rapat Panmus atau jika
dimungkinkan kepada Sidang Paripurna guna menentukan sikap DPD terhadap perbedaan
prinsip itu.
Pada akhir Pembicaraan Tingkat I ini, DPD, Pemerintah, dan DPR menyampaikan
Pendapat Mini.
Jika RUU DPD dimaksud dilanjutkan pembahasannya pada Tingkat Pembicaraan II,
DPD dan Pemerintah selanjutnya akan menyampaikan Pendapat Akhir sebelum RUU dimaksud
ditetapkan dengan sebagai UU melalui persetujuan bersama antara Presiden dan DPR. (Panduan
penyusunan Pandangan/Pendapat dimuat dalam PEDOMAN PELAKSANAAN FUNGSI
PEMBERIAN PANDANGAN/PENDAPAT DAN PERTIMBANGAN DPD TERHADAP
RUU.)
DPD dapat menarik kembali RUU yang diajukannya ketika sedang dalam pembahasan. Alasan
penarikan misalnya karena ternyata diketahui RUU secara prinsip bertentangan atau tidak singkron
dengan Pancasila; Undang-Undang Dasar 1945; Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat;
Undang-Undang lainnya; sistem perencanaan pembangunan nasional; rencana pembangunan
jangka panjang nasional; rencana pembangunan jangka menengah; rencana strategis DPD; dan
aspirasi dan kebutuhan hukum masyarakat. Namun, penarikan ini harus disetujui oleh Pemerintah
dan DPR.
Adapun bagan alur pengajuan dan pembahasan RUU dari DPD bersama DPR, dan
Pemerintah sebagaimana Lampiran F pedoman ini (berdasarkan tafsir Putusan MK).
2. Publikasi
Untuk membantu menginformasikan segala upaya yang dilakukan Komite atau PPUU
dalam mengumpulkan dan menerima masukan informasi guna menyiapkan usulan RUU ini,
forum-forum dan kegiatan yang diselenggarakan oleh Alat Kelengkapan dimaksud perlu
dipublikasikan. Di samping aktifitas Alat Kelengkapan disebut di atas, penyampaian RUU yang
berasal dari DPD kepada DPR tentu juga patut dipublikasikan. Penyusunan RUU yang berasal
dari adalah salah satu bentuk pelaksanaan tugas dan kewenangan DPD sebagaimana
40
diamanatkan UUD, UU terkait, dan Putusan Mahkamah Konstitusi. Publikasi kegiatan ini sangat
penting dan merupakan bentuk pertanggung-jawaban DPD kepada publik. Sekretariat Jenderal
DPD menyiapkan hal-hal terkait guna mewujudkan publikasi pengajuan RUU ini.
41
BAB VI
PENUTUP
Seperti yang dimaksudkan, Pedoman ini disusun untuk mempermudah Anggota dan
Alat Kelengkapan dalam menyiapkan usulan RUU sembari membakukan cara dan proses
penyusunannya. Seiring dengan berkembangnya praktik penyiapan dan penyusunan usulan
RUU, Pedoman ini perlu terus dikembangkan dan diadaptasi untuk mencapai maksud maksimal
dari pembentukannya. Untuk memastikan terselenggaranya pelaksanaan fungsi pengajuan RUU
dari DPD ini, Sekretariat Jenderal memberikan dukungan yang dibutuhkan. Semoga Pedoman ini
berguna dan mencapai maksud serta tujuan pembentukannya.
42
Lampiran A
Panduan Penyusunan Rancangan Prolegnas
Penyusunan Prolegnas dibagi ke dalam dua bagian. Penyusunan Prolegnas jangka
menengah dan Prolegnas prioritas tahunan.
Rancangan Prolegnas jangka menengah disusun pada awal masa periode. Rancangan
prioritas tahunan disusun pada tahun sebelum tahun Prolegnas berjalan. Baik Prolegnas lima
tahunan dan Prolegnas prioritas tahunan memuat judul konsepsi RUU dan tiga alasannya: latar
belakang dan tujuan penyusunan, sasaran yang ingin diwujudkan; dan jangkauan dan arah
pengaturan. Dalam UUP3 ketiga alasan ini merupakan keterangan konsepsi dari RUU yang
dimasukkan dalam Prolegnas. Di samping itu, khusus dalam menyusun Prolegnas prioritas
tahunan, diperhatikan juga pelaksanaan Prolegnas tahun yang berjalan dan tahun sebelumnya
serta ketersediaan Naskah Akademik.
Sebelum suatu konsepsi RUU diusulkan dalam Prolegnas baik untuk lima tahunan atau
prioritas tahunan, beberapa kriteria berikut ini dapat dijadikan pertimbangan atau panduan dalam
menentukan urgensi suatu konsepsi RUU.
A. Prolegnas Lima Tahunan
Kriteria yang perlu dipertimbangkan dalam menyusun Prolegnas lima tahunan sebagai
berikut:
(1) Perlunya kebutuhan untuk memenuhi ketentuan dengan delapan dasar penyusunan Prolegnas
sebagaimana disebut dalam Pasal 18 UUP3;
(2) Perlunya kebutuhan untuk mendorong kebijakan/politik hukum tertentu yang ingin
diwujudkan oleh DPD;
(3) Perlunya kebutuhan akibat hasil evaluasi pelaksanaan Prolegnas lima tahunan sebelumnya.
B. Prolegnas Prioritas Tahunan
Kriteria yang perlu dipertimbangkan dalam menyusun Prolegnas prioritas tahunan
sebagai berikut:
43
(1) ada kesesuaian dan kebutuhan berdasarkan rencana Prolegnas lima tahunan dan evaluasinya;
(2) ada kebutuhan untuk menyusun konsepsi RUU akibat hasil evaluasi pelaksanaan Prolegnas
tahun sebelumnya;
(3) ada permasalahan atau potensi permasalahan hukum dalam masyarakat yang hanya dapat
diselesaikan dengan membentuk UU baru sehingga materi yang akan diatur oleh konsepsi
RUU yang diusulkan sangat dibutuhkan;
(4) tidak atau belum ada perundang-undangan yang mengatur materi yang akan diatur oleh
konsepsi RUU yang diusulkan dan ketiadaan aturan ini menimbulkan atau berpotensi
menimbulkan kerugian negara dan masyarakat;
(5) hasil evaluasi pelaksanaan UU yang berlaku menunjukkan bahwa UU itu perlu diganti
karena pelaksanaannya justru menimbulkan masalah baru atau menimbulkan kerugian bagi
negara dan masyarakat (jika konsepsi RUU yang diusulkan adalah konsepsi RUU
pencabutan atau pencabutan dengan penggantian).
(6) hasil evaluasi pelaksanaan UU yang berlaku menunjukkan bahwa UU itu perlu diubah pada
bagian-bagian tertentu karena implementasi bagian-bagian itu justru menimbulkan masalah
baru atau menimbulkan kerugian bagi negara dan masyarakat (jika konsepsi RUU yang
diusulkan adalah konsepsi RUU perubahan).
Dengan demikian, pengajuan usul Prolegnas harus dilakukan dengan pertimbangan yang
komprehensif. Ini untuk mencegah pengajuan usulan RUU yang tidak penting yang dapat
menimbulkan penggunaan sumber daya yang tidak perlu dan dapat menciptakan masalah baru
ketika menjadi UU.
Di bawah ini disampaikan materi yang perlu dimuatkan ke dalam tiga keterangan konsepsi dari
RUU yang dimasukkan dalam Prolegnas dimaksud.
a. Latar Belakang dan Tujuan Penyusunan
Rancangan Prolegnas harus didasarkan pada delapan dasar normatif seperti disebut
pada Sub- Bab B dari Bab II Pedoman ini. Penyusunan rancangan Prolegnas berawal dari
menentukan apa dasar penyusunan rancangan itu. Rancangan dapat didasarkan pada
sebagian atau mungkin juga keseluruhan dari delapan dasar sebagaimana diatur di dalam UU
P3 itu. Selain itu, dalam bagian latar belakang ini dimuatkan juga penjelasan mengapa topik
44
konsepsi RUU itu harus diprioritaskan pembentukannya dalam kurun waktu dimaksud.
Konsepsi RUU itu diprioritaskan misalkan karena ada suatu masalah sosial yang berskala
luas dengan dampak yang demikian besar mendesak untuk dipecahkan dibandingkan dengan
masalah sosial yang lain. Bisa juga karena mempertimbangkan ketersediaan sumber daya
ekonomi dan sumberdaya manusia untuk mendukung pelaksanaan RUU itu kelak ketika
menjadi UU.
Dasar filosofis, yuridis, dan sosiologis juga dimuatkan pada bagian latar belakang ini
untuk mendukung justifikasi perlunya pembentukan RUU itu. Seiring dengan itu, tujuan
atau keadaan tertentu yang hendak dicapai dengan pembentukan RUU itu juga dimuatkan
dalam bagian latar belakang ini.
b. Sasaran yang Ingin Diwujudkan
Sasaran yang ingin diwujudkan adalah penjelasan tentang suatu sasaran yang hendak
dicapai dengan memuatkan materi muatan tertentu dalam RUU itu. Misalkan, RUU tentang
Pemilihan Kepala Daerah, keterangan konsepsi tentang Sasaran yang Ingin Diwujudkan dari
pengusulan RUU itu adalah mengurangi praktik politik uang, mengurangi besarnya biaya
penyelenggaraan pemilihan kepala daerah, dan besarnya biaya yang harus dikeluarkan oleh
kandidat dan partai pengusungnya. Untuk itu, pada bagian ini, dijelaskan bagaimana praktik
pemilihan kepala daerah selama ini dan mengapa itu harus diubah. Ini dapat dilakukan
dengan dengan menunjukkan bahwa melalui pengaturan baru (melalui sasaran yang ingin
diwujudkan dalam RUU yang hendak diusulkan), kelemahan model pemilihan sebelumnya
dapat dihapuskan atau setidaknya diminimalisasi pada tingkat yang bisa ditoleransi.
c. Jangkauan dan Arah Pengaturan
Jangkauan dan Arah Pengaturan adalah pemaparan tentang jangkauan dan arah
pengaturan dari ruang lingkup materi yang akan dimuatkan di dalam RUU. Jangkauan dan
arah pengaturan berhubungan erat dengan sasaran yang ingin diwujudkan dari RUU itu.
Misalkan, RUU Pemilihan Kepala Daerah, dalam keterangan konsepsi tentang sasaran yang
ingin diwujudkan adalah mengurangi praktik politik uang, mengurangi besarnya biaya
penyelenggaraan pemilihan kepala daerah, dan besarnya biaya yang harus dikeluarkan oleh
kandidat dan partai pengusungnya. Maka, Jangkauan dan Arah Pengaturan memuat hal-hal
45
apa yang akan diatur dan sampai pada aspek dan batas mana aturan tentang pengurangan
praktik politik uang akan dibuat. Pada subjek siapa saja aturan itu akan diberlakukan, sistem
apa yang akan dipilih untuk diatur, pada hal-hal apa subjek dilarang, harus, atau dapat
berbuat apa guna mencapai sasaran dan tujuan dari pembentukan RUU itu.
46
Lampiran B
Bagan Alur Penyusunan, Penetapan, dan Pengajuan Rancangan Prolegnas DPD
Masukan dari masyarakat,
daerah, anggota, dan Komite
Inventarisasi, Kompilasi,
dan Pemantapan Rencana
Prolegnas DPD oleh PPUU
melalui rapat gabungan
dengan komite terkait
Paripurna
Ditolak
Diterima dengan
perubahan
Diterima
PPUU Perbaikan
Pimpinan DPD
Pimpinan DPR
Timja
Prolegnas
47
Lampiran C
Bagan Alur Penyusunan Prolegnas
48
Lampiran D
Bagan Alur Penyusunan RUU yang Berasal dari DPD Berdasarkan Prolegnas
RUU Prolegnas
KOMITE/PPUU
- Inventarisasi materi
- Penyusunan NA
- Penyusunan Draft RUU
- Uji Sahih/Uji
Publik/Studi Referensi
- Penyempurnaan NA
dan Draft RUU
Harmonisasi,
pembulatan, dan
pemantapan konsepsi
oleh PPUU
Sidang
Paripurna
Diterima
Diterima dengan
perubahan
PIMPINAN
DPD
PIMPINAN
DPR
KOMITE/PPUU
KOMITE/PPUU Perbaikan Subtansi
49
Lampiran E
Bagan Alur Pengusulan RUU di Luar Prolegnas
Usulan RUU dari aspirasi
masyarakat/Anggota DPD di luar
Prolegnas
KOMITE/PPUU/Gab
ungan
1. Telaah syarat penuhi keadaan luar biasa/urgensi nasional
2. Usul RUU
Diterima
Ditolak
Sidang
Paripurna
KOMITE/PPUU
- Inventarisasi materi
- Penyusunan NA
- Penyusunan Draft RUU
- Uji Sahih/Uji
Publik/Studi Referensi
- Penyempurnaan NA
dan Draft RUU
Harmonisasi,
pembulatan, dan
pemantapan konsepsi
oleh PPUU
Sidang
Paripurna
Diterima
Diterima dengan
perubahan
PIMPINAN
DPD
PIMPINAN
DPR
KOMITE/PPUU
KOMITE/PPUU Perbaikan Subtansi
Panitia Musyawarah
50
Lampiran F
Bagan Alur Pengajuan dan Pembahasan RUU dari DPD
DPD menyampaikan pendapat pada pembahasan Tingkat II dalam Rapat Paripurna DPR sampai dengan sebelum tahap persetujuan, sesuai Tatib DPR (Putusan MK hlm. 246)
51
Lampiran G
Bagan Alur Penyusunan RUU Oleh Komite/PPUU
Sidang
Komite
/PPUU
Penyiapan
Penyusunan
Draf NA
Penyusunan
Naskah Awal RUU
Penyempurna
an Naskah
RUU
Pengesahan
Tingkat Alkel
Penilaian Awal
Komite/PPUU
atas Prolegnas
Bentuk Timja
Timja susun
program
Siapkan NA
Studi
pendahuluan
Pendalaman/
studi empirik
Penulisan draf
NA
Studi referensi
Tim Ahli, Timja,
Narasumber
Uji sahih publik
Sempurnakan
o/ Tim Ahli
dan Timja
Peer review
Draf akhir
Distribusi draf
akhir
Komite/PPUU
bahas/putuskn
Timja&Tim Ahli
sempurnakan
Harmonisasi
PPUU
Diterima
Diterima dg
perbaikan
redaksional
Disempurnakan
(subtansial)
52
Lampiran H
Bagan Alur Harmonisasi, Pemantapan, Pembulatan Oleh PPUU
Komite/PPUU
(menyampaikan
draf RUU kepada
PPUU)
Harmonisasi,
Pembulatan dan
Pemantapan
Konsepsi o/ PPUU
dlm Ragab
PPUU/Komite
Aspek Materiil
Harmonisasi: selaraskan dg
falsafah Pancasila, UUD
1945, Tap MPR, tujuan
nasional dan UU lain
Aspek Formil
Pembulatan dan
pemantapan: sesuaikan dg
kaidah formalitas UU P3,
cek kelengkapan usur2
subtansi dan cegah
multitafsir
Draf RUU Hasil Harmonisasi,
Pemantapan Konsepsi,
Pembulatan PPUU
