Las balanzas fiscales de las comunidades autónomas con la ... 2007 FBBVA.pdfAGRADECIMIENTOS E STA obra no hubiese sido posible sin la colaboración de numero- sas personas, especialmente

Ezequiel Uriel JiménezRamón Barberán Ortí

Los estudios sobre balanzas fiscales regionalestratan de medir los flujos fiscales que seproducen entre los distintos territoriosautonómicos y la Administración Pública Central(APC). En España hay una larga tradición deeste tipo de estudios. La presente obra, con elCD que la acompaña, se apoya en la experienciaacumulada, al tiempo que incorporainnovaciones dirigidas a perfeccionar lametodología de cálculo de las balanzas fiscales.Asimismo, expone la metodología que se haaplicado y ofrece los resultados obtenidos paratodos y cada uno de los territorios autonómicosen el período comprendido entre 1991 y 2005.Tales resultados los obtiene con arreglo aldenominado enfoque carga-beneficio, según elcual los ingresos de la APC se imputan alterritorio donde residen las personas que,finalmente, soportan su carga y los gastos alterritorio donde residen las personas quedisfrutan de sus beneficios.

En el capítulo primero se ofrece una brevepanorámica de la estimación de balanzasfiscales regionales en España, centrada en elanálisis de los principales rasgos de lametodología aplicada en los estudios realizadoshasta la fecha. En el capítulo segundo seabordan la justificación y explicación delenfoque adoptado para la imputación territorialde los ingresos y gastos, así como ladelimitación del ámbito de estudio: temporal,espacial, institucional y de operaciones. En loscapítulos tercero y cuarto se analizan losingresos y gastos de la APC y se exponen loscriterios específicos aplicados para llevar a cabosu imputación territorial. En el capítulo quintose presentan los resultados de la imputaciónterritorial de los ingresos y gastos, así como lossaldos fiscales obtenidos para cada territorioautonómico. El último capítulo ofrece unarecapitulación de los principales aspectos de lametodología aplicada y realiza un sencilloanálisis de los resultados obtenidos.

La aportación al conocimiento sobre laHacienda Pública en el Estado de lasautonomías que ofrece esta obra es de granutilidad para la comunidad de investigadores,responsables públicos y para quien estéinteresado en conocer los flujos fiscalesinterterritoriales.

Ezequiel Uriel Jiménez es catedrático de laUniversidad de Valencia y profesor investigadordel Ivie. Ha sido profesor invitado en la HarvardSchool of Business en 1979, visiting fellow enla Universidad de Warwick durante el curso1988-1989 y visiting scholar en la Universidadde Berkeley (2000-2001). Los campos de suespecialización son el mercado de trabajo, lossistemas de información estadísticos, lascuentas nacionales, el análisis regional y lastécnicas de predicción. Es autor de numerososartículos en revistas especializadas y hapublicado más de cuarenta libros, tanto propioscomo en colaboración, sobre métodosestadísticos y econométricos, análisis regional,sistemas de información estadística y mercadode trabajo.

Ramón Barberán Ortí es profesor titular de laUniversidad de Zaragoza. Ha sido visitinglecturer en la Universidad de Kent durante elcurso 2005-2006. Su actividad investigadora secentra en el campo de la economía pública entorno a dos líneas: el federalismo fiscal y laevaluación económica de políticas públicas. Sustrabajos están referidos, principalmente, a ladistribución territorial de los ingresos y gastospúblicos (balanzas fiscales), las haciendasterritoriales, la preferencia temporal y la políticaambiental, en especial en los ámbitos de laconservación de espacios naturales y delconsumo y suministro de agua urbana. Hapublicado diversos libros, tanto individualescomo colectivos, sobre las materias citadas ynumerosos artículos en revistas especializadas.

El trabajo de los profesores Uriel y Barberán es una cuidada investigaciónsobre un tema de gran importancia científica y política. En la obra se lleva acabo un examen cuidadoso de las relaciones financieras de la AdministraciónCentral del Estado con las comunidades autónomas durante un período exten-so (1991-2005), intentando determinar su alcance distributivo. Se trata de unestudio de gran valor que, siguiendo la tradición existente en este campo enEspaña, aporta una gran cantidad de información y un conjunto de reflexionesmetodológicas de gran interés para quienes se interesan por estos temas. Eneste sentido, Las balanzas fiscales de las comunidades autónomas con laAdministración Pública Central (1991-2005) debe contribuir a aclarar el pano-rama en un asunto especialmente difícil: aumentar la transparencia del que-hacer de las Administraciones Públicas y facilitar un debate sosegado sobrecuestiones básicas de nuestro Estado autonómico.

Jesús Ruiz-Huerta CarbonellCatedrático de Economía Aplicada

Universidad Rey Juan CarlosDirector General del Instituto de Estudios Fiscales

Desde su nacimiento, la Fundación BBVA ha venido dedicando ingentes recur-sos y atención constante al análisis riguroso de los procesos de descentraliza-ción en España. En este ámbito, las publicaciones de la Fundación se han con-vertido en una de las referencias inexcusables del debate. El presente estudiode los profesores Uriel y Barberán justifica por derecho propio lo antedicho. Suvalor añadido es triple. En primer lugar, en lo metodológico, su discusión ilu-mina con acierto la polémica sobre los criterios de imputación territorial degastos e ingresos públicos. En segundo, los autores refinan y actualizan lasestadísticas de base y las fuentes de imputación de gastos e ingresos. Por últi-mo, se ofrecen series estadísticas de tres quinquenios, las más largas y con-sistentes disponibles hasta el presente. Por todo ello, este estudio es una obraimprescindible para ahondar en la naturaleza y comprender las consecuenciasde nuestro(s) sistema(s) de financiación autonómica.

José Manuel González-PáramoCatedrático de Economía Pública

Universidad Complutense de MadridMiembro del Consejo de Gobierno del Banco Central Europeo

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LAS BALANZAS FISCALES DE LASCOMUNIDADES AUTÓNOMAScon la Administración PúblicaCentral (1991-2005)

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LAS BALANZAS FISCALES DELAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS CON

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CENTRAL(1991-2005)

Las balanzas fiscales delas comunidades autónomas

con la AdministraciónPública Central(1991-2005)

Ezequiel UrielRamón Barberán

La decisión de la Fundación BBVA de publicar el presente libro no implica

responsabilidad alguna sobre su contenido ni sobre la inclusión, dentro de esta

obra, de documentos o información complementaria facilitada por los autores.

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DATOS INTERNACIONALES DE CATALOGACIÓN

Primera edición, 2007

© los autores, 2007

© Fundación BBVA, 2007Plaza de San Nicolás, 4. 48005 Bilbao

IMAGEN DE CUBIERTA: © Eduardo FRESNEDA, 2007Sin título, 1998Aguafuerte, aguatinta y ruleta eléctrica, 425 × 305 mmColección de Arte Gráfico ContemporáneoFundación BBVA – Calcografía Nacional

ISBN: 978-84-96515-60-4DEPÓSITO LEGAL: B-49337-2007

EDICIÓN Y PRODUCCIÓN: Rubes Editorial

Impreso por Valant 2003

Impreso en España – Printed in Spain

Los libros editados por la Fundación BBVA están elaborados sobre papel con un 100%de fibras recicladas, según las más exigentes normas ambientales europeas.

Uriel Jiménez, EzequielLas balanzas fiscales de las comunidades autónomas con la Admi-

nistración Pública Central (1991-2005) / Ezequiel Uriel Jiménez,Ramón Barberán Ortí. — Bilbao : Fundación BBVA, 2007.

624 p.; 24 cmISBN: 978-84-96515-60-41. Hacienda regional 2. España I. Barberán Ortí, Ramón II. Fun-

dación BBVA, ed.336.1/.5(460)

A G R A D E C I M I E N T O S

ESTA obra no hubiese sido posible sin la colaboración de numero-sas personas, especialmente del área de la Administración Pública,que han aportado datos y resuelto dudas sobre su interpretación. Atodas ellas manifestamos nuestro agradecimiento. Adelantando lasdisculpas por los olvidos en que podamos incurrir, deseamos desta-car la colaboración de José Luis Aceña (FOGASA), Mercedes Alcal-de (Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales), Heliodoro Alemany(MUFACE), Dolores Allona (Ministerio de Trabajo y Asuntos So-ciales), Félix Alonso (Ministerio de la Vivienda), Eduardo Barga(INEM), Vicente Bertolín (Fundación Tripartita), José CarlosBlanco Hernández (Ministerio de Educación y Ciencia), FernandoBurgaz (Entidad Estatal de Seguros Agrarios), Isabel Bustillos (Mi-nisterio de Administraciones Públicas), María Ángeles Cabrero(Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales), Susana Casado (IGAE),José Antonio Cogollo (RENFE), María Dolores Correa (Ministeriode Economía y Hacienda), Alfredo Cristóbal (INE), Alain CuencaGarcía (Dirección General de Financiación Local, MEH), Blancade Blas Salete (MUGEJU), Carmen de Miguel (Ministerio de Eco-nomía y Hacienda), Antonio Luis del Arco (Ministerio de Adminis-traciones Públicas), Miguel Ángel Díaz Peña (Secretaría de Estadode Empleo), José María Díez Zabala (Fundación Tripartita), JavierEscorihuela (Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales), Arcadi Es-paña (Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales), José AntonioFabrat (MUFACE), Rubén Fernández de Santiago (AEAT), Eduar-do Fernández Marina (Instituto para la reestructuración de la Mi-nería del Carbón y desarrollo alternativo de las comarcas mineras),

Pilar Ferreiro (Ministerio de la Vivienda), Pilar Figueroa (INEM),Rafael Frutos (AEAT), Juan Carlos García Amezaga (GobiernoVasco), José Antonio García Cerezo (Instituto para la reestructura-ción de la Minería del Carbón y desarrollo alternativo de las comar-cas mineras), José Antonio García Cerezo (Ministerio de Industria,Turismo y Comercio), María Luisa García Núñez (Ministerio deEconomía y Hacienda), Pilar García Pérez (Ministerio de Trabajo yAsuntos Sociales), Ángeles Gayoso (Ministerio de Economía y Ha-cienda), Juan Antonio Gimeno Ullastres (UNED), María TeresaGiráldez (Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales), José LuisGómez Calcerrada (Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales), En-rique Gómez Campo (Ministerio de Administraciones Públicas),Mariano Gómez del Moral (INE), Francisco Gómez Ferreiro (Mi-nisterio de Trabajo y Asuntos Sociales), Amalia Gómez Rodríguez(Ministerio de Educación y Ciencia), Luis González Calbet (Ofici-na de la Presidencia del Gobierno), Julio López Laborda (Univer-sidad de Zaragoza), Silvia López (Dirección General de Financia-ción Autonómica, MEH), José María Marco (Intervención Gene-ral de la Seguridad Social), Luis Martín González (Ministerio deEconomía y Hacienda), Juan Francisco Martínez (Ministerio deIndustria, Turismo y Comercio), M. Teresa Martínez de Marigorta yTejera (MUFACE), Rosario Martínez Manzanedo (IGAE), JulioÁngel Martínez Meroño (Ministerio de Administraciones Públi-cas), Jesús Matesanz (Ministerio de la Vivienda), Francisco Melis(AEAT), Olga Merino (Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales),Antonio Millán (Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales), BlancaMonge (Ministerio de Cultura), Luis Moreno (Ministerio de Edu-cación y Ciencia), Antonio Moreno (Ministerio de Industria, Tu-rismo y Comercio), Gregorio Moreno (Tesorería General de laSeguridad Social), Mercedes Moris (MUGEJU), Matilde Nores(RENFE), Juan José Otamendi (Ministerio de Economía y Hacien-da), Almudena Pachá (Entidad Estatal de Seguros Agrarios), Anto-nio Pareja (INEM), Pedro Pascual (Universidad Pública de Nava-rra), Carmen Peñafiel (Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales),Onofre Peralta (INEM), María Teresa Quílez (Ministerio de Traba-jo y Asuntos Sociales), Concepción Quiroga (INEM), José Luis Ra-mos Montealegre (AEAT), Alberto Requena (IGAE), Rosa IsabelRodríguez Varona (Tesorería General de la Seguridad Social), Es-

teban Rodríguez Viciana (ISFAS), Enma Rubí (Ministerio de Tra-bajo y Asuntos Sociales), Eduardo Ruiz (INEM), Jesús Ruiz-Huerta(IEF), Zacarías Salas Grájera (IGAE), Mª Paz Salido (Ministerio deEconomía y Hacienda), Francisco Javier Salinas (IEF), BegoñaSanz (IEF), Patxi Sasigain (Gobierno Vasco), Juan Pedro Serrano(Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales), María Luz Somoza (Mi-nisterio de Trabajo y Asuntos Sociales), Felipe Turiel (IntervenciónGeneral de la Seguridad Social), Alfonso Utrilla de la Hoz (Uni-versidad Complutense de Madrid), Javier Valencia (Entidad Esta-tal de Seguros Agrarios), Juan Vallet (Ministerio de AgriculturaPesca y Alimentación), José María Vidal Beltrán (Ministerio deAdministraciones Públicas), Juan Zapardiel (Ministerio de Econo-mía y Hacienda).

Además, queremos manifestar nuestro agradecimiento a todoslos integrantes del Grupo de Trabajo sobre Balanzas Fiscales, cons-tituido en el marco del Instituto de Estudios Fiscales y presididopor su director Jesús Ruiz-Huerta, que operó en el año 2005 y delque nos sentimos particularmente honrados de haber formadoparte. En el seno de este Grupo hemos tenido la oportunidad deintercambiar y debatir sugerencias sobre los diversos aspectos de lametodología de cálculo de las balanzas fiscales, lo que nos ha ayu-dado a pulir conceptos y perfeccionar criterios de imputación, asícomo a mejorar el conocimiento de las fuentes de información so-bre la localización de los ingresos y gastos de la AdministraciónCentral.

Por último, debemos hacer constar nuestro reconocimiento aInmaculada Gea por el ingente trabajo de tratamiento de datosrealizado.

LOS AUTORES

Í N D I C E

Presentación .......................................................................................... 15

Introducción .......................................................................................... 17

1. Estimación de balanzas fiscales en España1.1. Enfoques y criterios para la imputación territorial

de ingresos y gastos ....................................................................... 21

1.2. Ámbito de estudio ........................................................................ 30

2. Enfoque y ámbito de estudio2.1. Enfoque del proceso de imputación territorial .......................... 33

2.2. Delimitación del ámbito de estudio ............................................. 35

2.2.1. Delimitación temporal ....................................................... 35

2.2.2. Delimitación espacial ......................................................... 36

2.2.3. Delimitación institucional .................................................. 36

2.2.4. Delimitación de las operaciones ........................................ 40

3. Criterios de imputación territorial del ingreso3.1. Aspectos generales del proceso de imputación del ingreso ....... 45

3.1.1. Importe de los ingresos a imputar ..................................... 46

3.1.2. Fundamentos de la imputación territorial del ingreso ..... 56

3.1.2.1. Caracterización del ingreso (hipótesis de

incidencia territorial) ........................................... 56

3.1.2.2. Criterios generales de imputación territorial

del ingreso (indicadores) ..................................... 57

3.2. Criterios de imputación por tipo de operación .......................... 58

3.2.1. Producción .......................................................................... 66

3.2.1.1. Producción de mercado ....................................... 66

3.2.1.2. Pagos por otra producción de no mercado ........ 68

3.2.2. Impuestos sobre la producción y las importaciones ......... 68

3.2.2.1. Impuestos del tipo valor añadido (IVA) .............. 68

3.2.2.2. Impuestos sobre la importación .......................... 72

3.2.2.3. Impuestos sobre los productos, excluidos el IVA

y los impuestos sobre la importación ................... 73

3.2.2.4. Otros impuestos sobre la producción .................. 90

3.2.3. Rentas de la propiedad ...................................................... 90

3.2.4. Impuestos corrientes sobre la renta y el patrimonio ........ 93

3.2.4.1. Impuestos sobre la renta ...................................... 93

3.2.4.2. Otros impuestos corrientes .................................. 96

3.2.5. Cotizaciones sociales .......................................................... 97

3.2.5.1. Cotizaciones sociales efectivas .............................. 102

3.2.5.2. Cotizaciones sociales imputadas .......................... 103

3.2.6. Otras transferencias corrientes .......................................... 103

3.2.6.1. Indemnizaciones de seguro no vida .................... 103

3.2.6.2. Transferencias corrientes entre

Administraciones Públicas ................................... 103

3.2.6.3. Cooperación internacional corriente .................. 105

3.2.6.4. Transferencias corrientes diversas ....................... 105

3.2.7. Transferencias de capital a cobrar ..................................... 108

3.2.7.1. Impuestos sobre el capital .................................... 108

3.2.7.2. Ayudas a la inversión ............................................ 108

3.2.7.3. Transferencias de capital entre

Administraciones Públicas ................................... 109

3.2.7.4. Otras transferencias de capital ............................. 109

4. Criterios de imputación territorial del gasto4.1. Aspectos generales del proceso de imputación del gasto ........... 113

4.1.1. Clasificación del gasto ........................................................ 115

4.1.1.1. Clasificación por funciones .................................. 115

4.1.1.2. Clasificación por tipo de operación ..................... 116

4.1.2. Fundamentos de la imputación territorial del gasto ........ 127

4.1.2.1. Caracterización del gasto (hipótesis de

incidencia territorial) ........................................... 128

4.1.2.2. Criterios generales de imputación territorial

del gasto (indicadores) ......................................... 129

4.1.3. Criterios de imputación por bloques funcionales ............ 131

4.2. Imputación del gasto del Estado .................................................. 133

4.2.1. Importe de los gastos a imputar ........................................ 133

4.2.2. Criterios de imputación ..................................................... 136

4.2.2.1. Actividades de carácter general ........................... 147

4.2.2.2. Actividades económicas ........................................ 160

4.2.2.3. Actividades sociales y para la comunidad ............ 175

4.3. Imputación del gasto de los Organismos de la Administración

Central ........................................................................................... 207



4.3.2.1. Actividades de carácter general ........................... 213

4.3.2.2. Actividades económicas ........................................ 224

4.3.2.3. Actividades sociales y para la comunidad ............ 232

4.4. Imputación de los gastos de las Administraciones de

Seguridad Social no transferidas .................................................. 241



4.4.2.1. Sistema de la Seguridad Social no transferido ..... 249

4.4.2.2. Otras Administraciones de Seguridad Social ...... 271

5. Resultados .......................................................................................... 2835.1. Resultados para el conjunto de la APC ........................................ 285

5.1.1. Ingresos ............................................................................... 294

5.1.2. Gastos .................................................................................. 301

5.1.3. Saldos .................................................................................. 317

5.2. Resultados para la APC excluyendo la Seguridad Social

contributiva ................................................................................... 322

5.2.1. Ingresos ............................................................................... 322

5.2.2. Gastos .................................................................................. 350

5.2.3. Saldos .................................................................................. 356

5.3. Resultados para la Seguridad Social contributiva ....................... 360

5.3.1. Ingresos ............................................................................... 360

5.3.2. Gastos .................................................................................. 390

5.3.3. Saldos .................................................................................. 394

6. Consideraciones finales6.1. Tradición en la elaboración de balanzas fiscales regionales ....... 399

6.2. Aspectos metodológicos generales .............................................. 399

6.3. Imputación de los ingresos .......................................................... 401

6.4. Imputación de los gastos .............................................................. 405

6.5. Análisis de resultados .................................................................... 410

6.5.1. Los resultados de las balanzas fiscales para el conjunto

de la APC ............................................................................. 411

6.5.2. Los resultados de las balanzas fiscales de la APC,

excluida la Seguridad Social contributiva ......................... 418

6.5.3. Los resultados de las balanzas fiscales de la Seguridad

Social contributiva .............................................................. 423

ApéndicesA.1. Apéndice al capítulo 3 .................................................................. 431

A.2. Apéndice al capítulo 4 .................................................................. 446

Bibliografía ............................................................................................. 603

Índice de cuadros ................................................................................. 607

Índice de gráficos ................................................................................. 615

Índice alfabético ................................................................................... 619

Nota sobre los autores ........................................................................ 623

[ 15 ]

Presentación

LA Fundación BBVA dedica desde hace años una especial atencióna la economía regional y al análisis del funcionamiento del Estadode las autonomías, promoviendo y apoyando numerosos estudiossobres estos temas y contribuyendo al desarrollo de varios bancosde datos estadísticos con una rica desagregación territorial.

Dentro de esta línea de investigación publicó en 2003 el librodel profesor Ezequiel Uriel Una aproximación a las balanzas fiscales delas Comunidades Autónomas, en el que se incluían la metodología ylos resultados, para el período 1991-1996, de los flujos fiscales oca-sionados por la Administración Pública Central en todos y cadauno de los territorios autonómicos. Este libro se sumaba a una lar-ga relación de estudios que, desde los años sesenta del siglo pasa-do, se venían ocupando de este controvertido asunto de las balan-zas fiscales regionales. Con posterioridad al mismo no ha visto laluz ningún nuevo estudio que ofrezca datos anuales más recientesde las balanzas fiscales referidos al conjunto de los territorios auto-nómicos.

En este contexto tenemos la satisfacción de presentar este nue-vo libro, con el CD que lo acompaña, en el que suman sus esfuerzosy experiencia los profesores Ezequiel Uriel y Ramón Barberán. Estelibro ofrece datos estadísticos para los años 1991 a 2005, con lo quese proporciona simultáneamente datos recientes y, por primera vezen esta área de estudio, una serie homogénea de quince años. Noobstante, su contenido va mucho más allá de la simple presenta-ción de los datos de las balanzas fiscales de las comunidades autó-nomas, ya que el grueso del libro se dedica a la exposición de lametodología aplicada para su cálculo, acompañada de abundanteinformación cuantitativa relativa a los ingresos y gastos de la Admi-nistración Pública Central. Así, los capítulos metodológicos permi-ten apreciar la complejidad y dificultad del trabajo realizado por

[ 16 ] LAS BALANZAS FISCALES DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS CON LA APC (1991-2005)

Uriel y Barberán para llegar a ofrecer la cifra del saldo fiscal quesintetiza todos los flujos fiscales territoriales, dificultad que ayuda aentender el porqué de la ausencia de estudios en los últimos años.

Los autores manifiestan su intención de contribuir a la consoli-dación de dos principios metodológicos que consideran básicos: laimputación de la totalidad de los ingresos y gastos no financierosde la Administración Pública Central, sin exclusiones, y la adop-ción del enfoque carga-beneficio como marco para la fijación de loscriterios de imputación territorial de esos ingresos y gastos. Ade-más, se han esforzado en mejorar la base estadística del estudio,siendo de destacar que han dispuesto de las dos principales fuentesde información contable sobre la localización de los ingresos y gas-tos de la Administración Pública Central: el sistema contable delEstado (SICOP) y el sistema contable del Sistema de la SeguridadSocial (SICOSS). También han perfeccionado los procedimientosde imputación territorial de los ingresos y gastos que requieren deuna imputación indirecta mediante indicadores, siendo los casosmás representativos el tratamiento dado al IVA y a los impuestosespeciales y los ajustes por tributos cedidos o concertados/conveni-dos y por servicios con competencias singulares de alguna comuni-dad autónoma.

El objetivo de la Fundación BBVA con esta publicación es con-tribuir a la mejora del conocimiento sobre la Hacienda Pública enel Estado de las autonomías. Sus destinatarios son los investigado-res en hacienda pública y economía regional, los responsables pú-blicos y todos aquellos ciudadanos que tienen interés por conocerla realidad de los flujos fiscales territoriales que la AdministraciónPública Central ocasiona en España. Con esta publicación desea-mos propiciar una discusión más documentada sobre esos flujos y,en última instancia, sobre la equidad de las actuaciones públicas enel tratamiento de las personas residentes en los distintos territoriosautonómicos.

FUNDACIÓN BBVA

[ 17 ]

Introducción

EL desarrollo del Estado de las autonomías ha dado un gran im-pulso, en las últimas décadas, a la investigación económica sobretemas regionales en España. En muchas de estas investigaciones seanaliza comparativamente el papel que desempeña cada territorioautonómico en relación con el conjunto. Las investigaciones sobrebalanzas fiscales —que se ajustan a este patrón— tratan de respon-der a la pregunta de cuáles son los efectos redistributivos interre-gionales de los ingresos y gastos de la Administración Pública Cen-tral (APC). Para ello, analizan las características de los distintos ti-pos de ingresos y gastos, fijan unos criterios de imputación territo-rial adecuados a esas características, recopilan la información esta-dística territorializada disponible, proceden a efectuar los cálculosrequeridos para imputar territorialmente cada tipo de ingreso ygasto y, finalmente, agregan las imputaciones hechas a cada territo-rio y obtienen los saldos fiscales.

La literatura sobre balanzas fiscales en España es muy abundan-te, pues hay registradas más de treinta y cinco estimaciones distin-tas desde la apertura de esta área de investigación en los años se-senta del siglo pasado. Desde los trabajos iniciales han sido consi-derables los avances experimentados tanto en la metodología deestimación aplicada como en las fuentes de información disponi-bles sobre la dimensión territorial de la actividad financiera de laAPC. No obstante, cada una de las investigaciones realizadas hastaahora presenta singularidades metodológicas y estadísticas que, ló-gicamente, afectan a los resultados que obtienen. Entre las diferen-cias que más trascendencia tienen están las relativas a la eleccióndel enfoque general de imputación y a la selección de los ingresosy gastos que se imputan.

El presente trabajo da continuidad a la línea de investigaciónsobre balanzas fiscales que la Fundación BBVA inició con la publi-


cación del trabajo de Uriel (2003) para el período 1991-1996, y esdeudor en alguna medida de todos los trabajos que le han precedi-do, ya que sin esa experiencia acumulada no hubiese sido posible.Su objetivo es aportar cifras actualizadas y fiables sobre los flujosfiscales interregionales provocados por la actividad financiera de laAPC. Por ello dedica una atención muy especial a la metodología,consolidando las mejores prácticas de estimación e introduciendotodas aquellas mejoras permitidas por la información disponible.El resultado es la obtención de una serie de ingresos y gastos terri-torializados y de saldos fiscales que abarca un período de 15 años,de 1991 a 2005.

La metodología aplicada en este trabajo consolida dos princi-pios que consideramos básicos, pero cuya aceptación todavía noes unánime en la literatura. En primer lugar, la imputación de latotalidad de los ingresos y gastos no financieros de la APC, sin ex-clusiones, según son registrados por la contabilidad nacional. Ensegundo lugar, la adopción del enfoque carga-beneficio como mar-co para la definición de los criterios concretos de imputación deingresos y gastos. Conforme a este enfoque, los ingresos se hanimputado al territorio donde residen las personas que finalmentesoportan su carga, y los gastos, al territorio donde residen las per-sonas que consumen los servicios públicos o perciben las transfe-rencias públicas.

Además, este trabajo sigue tratando de mejorar la base estadísti-ca de la estimación y, en consecuencia, los criterios de imputaciónterritorial. Al respecto, es de destacar que se ha dispuesto de las dosprincipales fuentes de información contable sobre la localizaciónde los ingresos y gastos de la APC: el sistema de información conta-ble del Estado (SICOP) y el sistema de información contable delSistema de la Seguridad Social (SICOSS). A través de ellos se dispo-ne de la información territorializada que generan la IntervenciónGeneral de la Administración del Estado (IGAE) y la IntervenciónGeneral de la Seguridad Social (IGSS) en relación con el procesode ejecución presupuestaria. No obstante, esto no significa que setenga la territorialización íntegra de los gastos e ingresos de la APC,ya que, por distintos motivos, existen numerosas operaciones queel sistema contable no territorializa o que territorializa de modoinadecuado para los objetivos de este tipo de trabajos.

INTRODUCCIÓN [ 19 ]

También se ha seguido tratando de perfeccionar los procedi-mientos de imputación territorial de los ingresos y gastos noterritorializados o que, estando territorializados, requieren de unaimputación indirecta (ingresos que dan lugar a traslación de la car-ga y gastos que dan lugar a beneficios indivisibles de ámbito nacio-nal). El caso más representativo es el tratamiento dado al IVA y a losimpuestos especiales, que ha implicado el recurso a numerosasfuentes estadísticas y la realización de complejas estimaciones, conel objeto de ajustar la imputación de la carga a la distribución terri-torial del consumo de los distintos productos clasificados segúntipo impositivo y según agente consumidor. La misma motivaciónnos ha llevado a ocuparnos del ajuste de los ingresos imputadospor tributos cedidos y concertados/convenidos para los que cabepresumir que existe traslación interterritorial de la carga, así comodel ajuste de los gastos imputados en funciones que dan lugar abeneficios indivisibles y para las que existen comunidades autóno-mas con competencias singulares.

Para facilitar el análisis e interpretación de los efectos redis-tributivos interterritoriales ocasionados por la APC, en este trabajose ofrecen resultados para tres ámbitos institucionales diferentes.El primer ámbito institucional es el referido al conjunto de la APCtal como se define habitualmente: Estado, Organismos de la Admi-nistración Central y Administraciones de Seguridad Social no trans-feridas. El segundo ámbito institucional se obtiene excluyendo delanterior los ingresos y los gastos de la Seguridad Social contribu-tiva. El tercero corresponde, precisamente, a la Seguridad Socialcontributiva.

El trabajo se estructura en seis capítulos. En el capítulo 1 se ofre-ce una breve panorámica del estado de la cuestión de la estimaciónde balanzas fiscales en España. En el capítulo 2 se abordan los as-pectos metodológicos de carácter general; en particular, la elec-ción del enfoque general de imputación territorial que se adopta yla delimitación (temporal, espacial, institucional y de operaciones)del ámbito de estudio. En los capítulos 3 y 4 se analizan los ingresosy gastos que se van a imputar y se exponen los criterios aplicadospara llevar a cabo esa imputación conforme a los enfoques de lacarga y del beneficio, respectivamente. En el capítulo 5 se presentanlos resultados de la imputación territorial de los ingresos y gastos


de la APC, al tiempo que los saldos fiscales que se obtienen comodiferencia entre los gastos e ingresos imputados a cada territorio.Por último, en el capítulo 6 se hacen unas consideraciones finalesen las que se recapitula tanto sobre los aspectos metodológicoscomo sobre los resultados obtenidos.

[ 21 ]

Estimación de balanzas fiscales en España

LA estimación de balanzas fiscales en España se inició en los añossesenta, siendo numerosos los trabajos que se han realizado en estaárea. La metodología aplicada a este tipo de estimaciones ha idoevolucionando con el tiempo, tanto por lo que se refiere al enfo-que o criterio general adoptado para la imputación territorial delos ingresos y gastos, como a los criterios específicos y a las fuentesde información utilizadas. Esa evolución ha permitido unificarmuchos aspectos de la metodología de estimación, pero en otroslas diferencias se mantienen. El resultado es que persisten diferen-cias muy notables en lo referente al enfoque y a los criterios especí-ficos de imputación, así como en la delimitación del ámbitoinstitucional y de operaciones de los trabajos.

En Barberán (2001 y 2006) se hace un análisis detallado de lasestimaciones que se han realizado en España, cuya síntesis puedeverse en el cuadro 1.1. En este capítulo nos limitamos a ofrecer unapanorámica muy general del estado de la cuestión de la estimaciónde balanzas fiscales en España, siguiendo el último de los trabajoscitados. Los rasgos característicos que presentan los trabajos de es-timación de balanzas fiscales los vamos a agrupar en dos epígrafes:enfoque y ámbito.

1.1. Enfoques y criterios para la imputaciónterritorial de ingresos y gastos

Hasta la aportación de Castells (1979) la elaboración de balanzas fis-cales era una simple cuestión estadística, donde, una vez obtenida lainformación oficial sobre la recaudación y los pagos de la APC, elúnico problema a resolver era qué hacer con la parte noprovincializada (debido a que era gestionada directamente por la

1.


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ESTIMACIÓN DE BALANZAS FISCALES EN ESPAÑA [ 23 ]

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).


Dirección General del Tesoro). Unos trabajos optaban por prescin-dir de esos cobros y pagos centralizados (lo que conllevaba, de paso,dejar a Madrid fuera del ámbito de estudio), en tanto que otros losrepartían entre todas las regiones en función de la parte provincia-lizada —al margen de su naturaleza— o aplicando diversos criteriosad hoc. Los trabajos que reúnen estas características han sido identifi-cados en el cuadro 1.1 con las referencias «recaudación» y «pago»,cuando no se reparten los ingresos y gastos centralizados, y con lasreferencias «recaudación (r)» y «pago (r)», cuando se procede a sureparto.

Con posterioridad, las balanzas fiscales se ubican en el contextode la teoría de la Hacienda Pública, en particular la teoría de laincidencia, y se apuesta por trascender a los cobros y pagos paraindagar en los flujos de cargas y beneficios subyacentes a la actividadpresupuestaria de la APC. El enfoque general de imputación de losingresos se atiene al concepto de incidencia económica de los im-puestos, en tanto que el de los gastos se fija en cómo se reparten losbeneficios derivados del consumo de los servicios públicos. La uni-dad de análisis pasa a ser el individuo localizado territorialmenteque, como consecuencia de la citada actividad presupuestaria, so-porta unas cargas y disfruta de unos beneficios, de modo que lasbalanzas fiscales regionales se estiman —teóricamente— mediantela agregación de los flujos fiscales que afectan a los residentes en cadaregión. Los trabajos que se acogen a estos enfoques han sido identifi-cados en el cuadro 1.1 con las referencias «carga» y «beneficio». Deeste modo, cuando ambos están presentes en un mismo trabajocomo inspiradores de la imputación de los ingresos y de los gastospuede decirse que dicho trabajo adopta el enfoque carga-beneficio.

En la aplicación de este enfoque caben algunas variantes en lainterpretación del modo en que se produce la traslación de la car-ga de cada uno de los tributos y la distribución de los beneficios decada tipo de servicio público (lo que se ha venido a denominar enla literatura como las hipótesis de incidencia), así como en las solucio-nes estadísticas aplicadas para hacerlo efectivo (lo que se conocecomo indicadores de imputación territorial). La importancia de estasdisparidades es muy distinta entre unas categorías y otras de ingre-sos y gastos. Si atendemos a las grandes partidas de ingreso, el im-puesto sobre sociedades y las cotizaciones sociales son los que ge-


neran las principales discrepancias sobre las hipótesis de inciden-cia a aplicar. En el caso de los gastos, la clave está en la clasificaciónde los mismos según den lugar a beneficios indivisibles de ámbitonacional (bienes públicos puros), a beneficios divisibles (bienesprivados puros) o a situaciones intermedias (bienes mixtos).

Los gastos que dan lugar a beneficios divisibles se reparten en-tre las regiones a partir de la información directa sobre el destinoterritorial del gasto (lo que se conoce como gasto localizado) y losque dan lugar a beneficios indivisibles se reparten a través deindicadores representativos del colectivo de beneficiarios, de modopreferente la población. No obstante, hasta fechas relativamenterecientes, algunos trabajos imputaban los beneficios divisibles delos servicios públicos mediante indicadores indirectos selecciona-dos ad hoc, más cercanos a la necesidad de gasto que a la realidaddel mismo (por ejemplo, el gasto en educación repartido en fun-ción del número de alumnos), en lugar de a través de informacióndirecta sobre gasto localizado. Estos trabajos han sido identificadosen el cuadro 1.1 con la referencia «beneficio (n)», para destacar elsesgo normativo incorporado a la aplicación del enfoque general.

Sin embargo, la realidad posterior al citado trabajo de Castells(1979) no se reduce a la aplicación del enfoque carga-beneficio.Como se comprueba en el cuadro 1.1, persisten trabajos en los quese siguen manteniendo prácticas de la etapa anterior, ya que siguenapareciendo las referencias «recaudación» y «pago». Además, porel lado de los gastos, algunos se apartan del enfoque del beneficio yse acogen a uno alternativo que se ha identificado en el cuadro 1.1con la referencia «gasto». De este modo, cuando en un mismo tra-bajo se aplican simultáneamente el enfoque de la carga, con arregloal que se imputan los ingresos, y el enfoque del gasto, puede decir-se que dicho trabajo se acoge al enfoque carga-gasto, aunque habi-tualmente se le da la denominación de enfoque de flujo monetario.

Los trabajos que se acogen al enfoque del gasto o de flujo mone-tario dirigen su atención a identificar la región en la que se realizael gasto público, de tal modo que los gastos de funcionamiento seimputan al lugar donde se localiza el centro productivo, los gastosde inversión al lugar en que se localiza la infraestructura oequipamiento, y los gastos de transferencia al lugar donde se loca-lizan sus perceptores directos. Los criterios son idénticos a los apli-


cados en el enfoque del beneficio para los gastos clasificados comobienes privados o bienes públicos de ámbito regional o local, loque hace que una parte muy sustancial del reparto territorial delgasto sea coincidente entre ambos enfoques. Sin embargo, el trata-miento dado al gasto en bienes públicos de ámbito nacional o queda lugar a efectos externos interregionales es radicalmente distin-to: mientras que en el enfoque del beneficio se reparte entre todoel colectivo de beneficiarios, en el enfoque del gasto se imputa a laregión en que se producen. Hasta fechas recientes, algunos traba-jos, para eludir los problemas de obtención de la información di-recta sobre la localización del gasto, hacían una aplicación laxa deeste enfoque y recurrían al uso de indicadores indirectos, referidosa la actividad de las Administraciones Públicas. Tales trabajos hansido identificados en el cuadro 1.1 con la referencia «gasto (i)»,para destacar el carácter indirecto de la imputación.

1.2. Ámbito de estudio

El ámbito temporal de estudio varía de modo natural con el trans-curso del tiempo, en tanto que el ámbito territorial es una eleccióndel investigador. Al respecto, cabe destacar que las estimacionesmás recientes referidas a la totalidad de los territorios autonómicosque integran España ofrecen datos de 1996, así como que las úni-cas estimaciones referidas a ámbitos territoriales singulares que tie-nen continuidad en el tiempo son las de Cataluña, con datos hasta2002. Esta observación hace evidente la necesidad de actualizaciónde las estimaciones referidas al conjunto de España.

La fijación de los ámbitos institucional (qué instituciones públi-cas se van a estudiar) y de operaciones (qué tipos de ingresos ygastos) tiene una repercusión directa sobre la magnitud global delos ingresos y gastos que se imputan en una balanza fiscal y, portanto, sobre los resultados que se obtendrán. Esto le confiere unclaro interés metodológico, del mismo modo que la selección delenfoque y los criterios de imputación territorial.

La mayor parte de los trabajos más recientes coinciden en ocu-parse del conjunto integrado por el Estado, los Organismos de laAdministración Central y Administraciones de Seguridad Social no


transferidas (cuadro 1.1), definido conforme lo hace la contabili-dad nacional y al que, de modo simplificado, suelen denominarAdministración Pública Central (APC). En la práctica, esto les per-mite tomar como fuente de información para cuantificar los ingre-sos y gastos a imputar a las Cuentas de las Administraciones Públicas(CAP) elaboradas por la IGAE, con la ventaja de que así queda ga-rantizada una delimitación precisa y uniforme del ámbito insti-tucional de estudio. No obstante, buena parte de los trabajos referi-dos a Cataluña que se acogen al enfoque carga-gasto o de flujo mo-netario no definen el ámbito institucional con arreglo a la delimita-ción de contabilidad nacional sino que parten de la contabilidadpresupuestaria, con lo que la delimitación del ámbito institucionalresulta más impreciso y los datos de los ingresos y gastos a imputarprovienen directamente de la liquidación del presupuesto.

Por lo que se refiere a la selección del ámbito de operaciones,existen considerables diferencias entre unos y otros trabajos. A par-tir de Castells y Parellada (1983 b) dejan de incluirse todos los in-gresos y gastos de las instituciones objeto de estudio y se procede asu selección atendiendo a la naturaleza económica de las operacio-nes. Hay una coincidencia generalizada en excluir las operacionesde naturaleza financiera (equivalentes a los capítulos 8 y 9 de lospresupuestos de ingresos y gastos). Además, se tienden a excluirotras operaciones a las que los distintos autores no les reconocenun carácter netamente fiscal, como es el caso de los ingresos patri-moniales (capítulo 5 del presupuesto de ingresos), la enajenaciónde inversiones reales (capítulo 6 del presupuesto de ingresos) y losgastos financieros (capítulo 3 del presupuesto de gastos). Tambiénse excluyen, según los casos, otras operaciones por motivos de con-solidación entre los distintos subsectores del sector público centralo por estar implicados agentes económicos residentes en el ex-terior; lo que tiene que ver con las relaciones financieras con laUnión Europea (contribuciones de España a los recursos propioscomunitarios y retornos a través de la actuación de los distintosfondos comunitarios). Finalmente, en ocasiones, se incluyen ingre-sos ficticios en la cuantía necesaria para igualar el total de ingresoscon el total de gastos a imputar territorialmente, de modo que eldesequilibrio presupuestario de la Administración Central se torneen equilibrio.

[ 33 ]

Enfoque y ámbito de estudio

2.1. Enfoque del proceso de imputación territorial

La elección del enfoque general de imputación territorial que seadopta en este trabajo está directamente relacionada con nuestraidea de qué es y para qué sirve una balanza fiscal. Al respecto, en-tendemos la balanza fiscal como un instrumento de informacióneconómica destinado a medir los efectos redistributivos que la acti-vidad financiera del sector público central ocasiona sobre los ciu-dadanos agrupados según su territorio de residencia (efectosredistributivos interterritoriales).

Desde la perspectiva económica, la evaluación de los efectosredistributivos (con dimensión territorial o no) de la actividad pú-blica exige tener en cuenta la posible traslación de la carga de lostributos desde los sujetos obligados a pagarlos hacia quienes efec-tivamente acaban soportándolos. Del mismo modo, exige contem-plar la posible falta de coincidencia entre quienes perciben lospagos del sector público, en contraprestación por la venta de fac-tores productivos para la producción de servicios públicos, y quie-nes disfrutan de los beneficios del consumo de tales servicios (o,en otros términos, entre los territorios en que se asientan los cen-tros productivos y las infraestructuras o equipamientos públicosy los territorios en que residen los ciudadanos que se beneficiande ellos).

Por tanto, si la balanza fiscal se destina a estimar los efectosredistributivos interterritoriales de los flujos fiscales originados porla APC, es evidente que el único enfoque adecuado para su cálculoes el que hemos denominado, en el capítulo anterior, enfoque carga-beneficio. Enfoque que resulta de la combinación del enfoque de lacarga en la imputación territorial de los ingresos y el enfoque delbeneficio en la imputación territorial de los gastos. Ello implica des-

2.


cartar los demás enfoques a los que nos hemos referido como «re-caudación-pago» y «carga-gasto» o «flujo monetario».

Conforme al enfoque carga-beneficio, los ingresos se imputan alterritorio donde residen las personas que finalmente soportan sucarga (al margen de quién es el obligado legal a pagar) y los gastos,al territorio donde residen las personas que consumen los serviciospúblicos (al margen de dónde se producen) o perciben los benefi-cios de las transferencias. El resultado es la medición de los efectosredistributivos en términos de cambio equivalente en el nivel de ren-ta disponible de las personas residentes en cada territorio, ya quelos ingresos imputados muestran la minoración de capacidad decompra ocasionada por la carga fiscal soportada y los gastos, el in-cremento de la capacidad de compra motivado por la recepciónde transferencias en efectivo o por el ahorro derivado del consumogratuito de servicios públicos.

Como es sabido, en contabilidad nacional y en contabilidad re-gional existen dos ópticas (interior y nacional) para clasificar lasoperaciones dentro o fuera del ámbito de referencia de las cuen-tas. En la primera se tiene en cuenta el criterio del territorio (comoocurre al elaborar el producto interior bruto, PIB), mientras queen la segunda prevalece el criterio de residencia (como es el casodel producto nacional bruto, PNB). La aplicación del enfoque carga-beneficio en la estimación de las balanzas fiscales implica que losingresos y gastos deberán imputarse según la óptica nacional (re-gional, en este caso), es decir, según la residencia de las personasque soportan la carga de los ingresos y que disfrutan del beneficiode los gastos. La adopción del criterio nacional plantea, no obstan-te, algunos problemas en su aplicación a los ingresos y gastos queafectan a personas no residentes en España, los cuales se reimputanen este trabajo a la población residente.

Una vez que el enfoque carga-beneficio se traduce a criterios con-cretos para la imputación territorial de cada tipo de ingreso y gastode la APC, puede procederse a la estimación de las balanzas fiscalesde los distintos territorios. El saldo fiscal de cada territorio se obtie-ne como diferencia entre los gastos e ingresos imputados a sus resi-dentes. Así, en caso de que la APC tenga unos ingresos de cuantía Ie incurra en unos gastos de cuantía G, tras su imputación territorialse obtendrá para un territorio i cualquiera:

ENFOQUE Y ÁMBITO DE ESTUDIO [ 35 ]

Ingresos imputados al territorio i: Ii siendo: ∑Ii = IGastos imputados al territorio i: Gi siendo: ∑Gi = GSaldo fiscal del territorio i: Si = Gi - Ii siendo: ∑Si = G - I

de modo que si Si > 0 puede decirse que el territorio i es beneficia-rio neto de la actividad financiera de la APC, mientras que si Si < 0puede decirse que dicho territorio es contribuyente neto.

2.2. Delimitación del ámbito de estudio

La delimitación precisa del ámbito de estudio para la estima-ción de las balanzas fiscales exige establecer, cuando menos, cuatrodimensiones del trabajo a realizar: temporal, espacial, institucionaly de operaciones. A continuación dedicamos un subepígrafe a cadauna de ellas.

2.2.1. Delimitación temporalEl trabajo tiene como objeto principal de análisis el período

1997-2003. El límite inferior de este intervalo viene determinadopor el hecho, ya señalado en el capítulo 1, de que los trabajos másrecientes referidos al conjunto de los territorios autonómicos deEspaña sólo alcanzan a estimar hasta el año 1996. El límite superiores debido a que es el último año para el que, en el momento decierre del trabajo, se dispone de los datos de las CAP, de dondeprovienen los datos sobre la cuantía de los ingresos y gastos a impu-tar territorialmente.

Adicionalmente, llevamos a cabo una revisión de las estimacio-nes de las balanzas fiscales para el período 1991-1996 aplicando losmismos criterios que al período 1997-2003, con la finalidad de ob-tener una serie homogénea larga. También efectuamos un avancede estimaciones para los años 2004 y 2005 a partir de la informa-ción disponible en el momento de cierre del trabajo, al objeto deofrecer una imagen lo más actual posible del fenómeno de los flu-jos fiscales interterritoriales, aunque posteriormente debanrevisarse cuando se disponga de información completa y definitiva.

Toda la información estadística insertada en la parte del textoque se ocupa de la metodología del trabajo está referida exclusiva-


mente al período 1997-2003, en tanto que la información incluidaen el capítulo de resultados se refiere al período 1991-2005.

2.2.2. Delimitación espacialEl ámbito territorial de referencia es la totalidad de España, di-

vidida en 19 territorios que se corresponden con los de sus 17 co-munidades autónomas y sus dos ciudades autónomas.

2.2.3. Delimitación institucionalEl ámbito institucional objeto de estudio está integrado por el

Estado, los Organismos de la Administración Central y las Adminis-traciones de Seguridad Social (hasta 2001 las Administraciones deSeguridad Social no transferidas). Conjunto de instituciones al quedenominamos Administración Pública Central (APC). Esta delimi-tación se basa en la que, aplicando criterios de contabilidad nacio-nal, elabora la IGAE para las CAP. Su principal ventaja es que seasienta en criterios económicos definidos de forma rigurosa y queson de aplicación para la elaboración de las cifras oficiales de losprincipales agregados económicos del sector público español.

En el Sistema Europeo de Cuentas de 1995 (SEC-95), en el quese enmarcan la Contabilidad Nacional de España con base 2000(CNE-2000) y las Cuentas de las Administraciones Públicas conbase 2000 (CAP-2000), el sector de Administraciones Públicas estáintegrado por cuatro subsectores: Administración Central, Comu-nidades Autónomas, Corporaciones Locales y Administraciones deSeguridad Social. La delimitación de la Administración Centralfrente a las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Localesse basa en el territorio al que extienden sus competencias: la totali-dad del territorio económico o una circunscripción regional o lo-cal. Las Administraciones de Seguridad Social constituyen unsubsector singular que se define en función de la naturaleza de suactividad —proporcionar prestaciones sociales que son financiadasprincipalmente mediante cotizaciones obligatorias— y que en suconjunto no puede calificarse ni como central ni como territorial.

Los organismos que integran el subsector de las Administracio-nes de Seguridad Social han sido agrupados tradicionalmente enlas CAP en dos bloques: Sistema de la Seguridad Social y Otras Ad-ministraciones de Seguridad Social. A su vez, el Sistema de la Segu-


ridad Social se dividía, hasta la adaptación de las CAP a la nuevabase 2000, en no transferido y transferido. Esta distinción tenía porobjeto reflejar el hecho de que algunas comunidades autónomas,en coherencia con las competencias asumidas en sus Estatutos deAutonomía en materia de asistencia sanitaria y servicios sociales,habían recibido del Estado el traspaso de las funciones y servicioscorrespondientes, creando sus propios organismos gestores. Así, alinicio de los años noventa, los servicios de asistencia sanitaria esta-ban traspasados a seis comunidades (Andalucía, Cataluña, Galicia,Comunidad Foral de Navarra, País Vasco y Comunitat Valenciana),en 1994 recibió el traspaso Canarias y al término de 2001 (con efec-tos para 2002), el resto de comunidades. Del mismo modo, la ma-yor parte de los servicios sociales estaban traspasados, a comienzosde los años noventa, a las siete comunidades autónomas previa-mente citadas y, desde la mitad de los años noventa, al resto. Sinembargo, la financiación de los servicios sanitarios y sociales traspa-sados se realizó mediante transferencias finalistas hasta 2001, lascuales eran computadas en las CAP como gasto del Sistema de laSeguridad Social no transferido y como ingreso del Sistema de la Se-guridad Social transferido.

Esta presencia simultánea de agentes de la Administración Cen-tral y de las comunidades autónomas en la responsabilidad de lagestión de la asistencia sanitaria y de los servicios sociales hacíaimprescindible la distinción, en las CAP, entre Administraciones deSeguridad Social no transferidas y Administraciones de SeguridadSocial transferidas, mientras tales servicios se financiaban con cargoa las cotizaciones sociales. Sin embargo, desde 1999 esa financia-ción se obtiene íntegramente de los impuestos, por lo que, en sen-tido estricto, la asistencia sanitaria y los servicios sociales podríandejar de formar parte de las Administraciones de Seguridad Socialy su gasto clasificarse directamente como gasto de las comunidadesautónomas o, en su caso, de la Administración Central, según hayasido o no traspasado. La adaptación de las CAP a la nueva base2000 reconoce esta nueva realidad, con lo que ha desaparecido ladistinción entre Sistema de la Seguridad Social no transferido ySistema de la Seguridad Social transferido.

El bloque del Sistema de la Seguridad Social —Sistema de laSeguridad Social no transferido hasta las CAP con base 2000— está


integrado por las entidades gestoras del Sistema, por los servicioscomunes de tesorería e informática y por las Mutuas de Accidentesde Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social(Mutuas de AT y EP). Las entidades gestoras son: Instituto Nacio-nal de la Seguridad Social (INSS), Instituto de Mayores y ServiciosSociales (IMSERSO) —hasta 1997 Instituto Nacional de ServiciosSociales (INSERSO) y entre 1997 y 2004 Instituto de Migraciones yServicios Sociales (IMSERSO)—, Instituto Nacional de Gestión Sa-nitaria (INGESA) —hasta 2001 Instituto Nacional de la Salud(INSALUD)—, e Instituto Social de la Marina (ISM).

El bloque de las Otras Administraciones de Seguridad Socialestá integrado por el Instituto Nacional de Empleo (INEM) —des-de 2004 Servicio Público de Empleo Estatal (SPEE)— y el Fondode Garantía Salarial (FOGASA). Hasta la adaptación de las CAP ala nueva base 2000, este bloque incluía también al mutualismo ad-ministrativo: Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Esta-do (MUFACE), Instituto Social de las Fuerzas Armadas (ISFAS),Mutualidad General Judicial (MUGEJU) y, hasta su extinción en1992, Mutualidad Nacional de Previsión de la Administración Lo-cal (MUNPAL). Con la nueva base de las CAP, el mutualismo admi-nistrativo se computa dentro de la Administración Central.

Por otra parte, las CAP subdividen la Administración Central endos agentes: Estado y Organismos de la Administración Central.

El agente Estado incluye la Administración de los ÓrganosConstitucionales (Casa del Rey, Defensor del Pueblo, Cortes Gene-rales, Tribunal Constitucional, Consejo General del Poder Judicialy Tribunal de Cuentas) y la Administración Central del Estado (Go-bierno, Departamentos Ministeriales y otros órganos con dotaciónpresupuestaria diferenciada).

Los Organismos de la Administración Central conforman unconglomerado de entidades de diferente naturaleza, aunque todostienen en común que su principal actividad es la producción y su-ministro de otros bienes y servicios no de mercado para consumoindividual y colectivo (en la terminología tradicional, servicios nodestinados a la venta). De acuerdo con la clasificación que se reali-za en las CAP-2000, estos organismos se agrupan actualmente entres categorías: Organismos Autónomos, Entidades Estatales yOtros Organismos Públicos, y Sociedades. La enumeración de los


mismos para el período puede verse en las CAP de cada año, en elapartado «Relación de unidades que forman parte de las Adminis-traciones Públicas».

El listado de Organismos de la Administración Central ha sufri-do considerables y continuos cambios durante nuestro período deestudio. Detrás de tales cambios hay dos causas principales: la crea-ción y supresión de organismos por parte del Gobierno y la varia-ción en la clasificación de los organismos existentes. Las variacio-nes en la clasificación se producen coincidiendo con los cambiosde base de las CAP y atienden a la medida en que la financiaciónproveniente de la Administración Pública es decisiva en el funcio-namiento de un organismo (si lo es se clasifica como Administra-ción pública, sino lo es, como sector público empresarial). Por otraparte, el modo de financiación del mutualismo administrativo(principalmente, por impuestos) determinó su cambio de clasifica-ción en las CAP con base 2000, computándose ahora entre los Or-ganismos de la Administración Central en lugar de hacerse entrelas Administraciones de Seguridad Social.

El criterio seguido en este trabajo para todo el período 1991-2005, caracterizado por la complejidad ocasionada por los nume-rosos cambios habidos en la composición y estructura interna de loque hemos denominado Administración Pública Central, es el derespetar la delimitación del sector de Administraciones Públicas yde sus distintos subsectores y agentes que ha efectuado la IGAEpara las CAP. Esto implica que existirán variaciones interanuales enla delimitación institucional, pero que tal delimitación será coinci-dente con la oficial que resulta de la aplicación de los criteriosmetodológicos de la contabilidad nacional. La única desviación deesa delimitación oficial es la exclusión del Organismo Nacional deLoterías y Apuestas del Estado (ONLAE) de entre los Organismosde la Administración Central en el período 1991-1997, en coheren-cia con la naturaleza económica de la actividad de este organismo ycon lo que hace posteriormente la propia contabilidad nacional.

Excepcionalmente, para lo que ha sido la práctica habitual de laIGAE, la publicación de las CAP para 2003 implicó simultáneamen-te la revisión de las CAP para 2000, 2001 y 2002, adaptándolas a losnuevos criterios de delimitación del Sector de AdministracionesPúblicas y de sus subsectores según la base 2000. Dado que cuando


la IGAE publicó esta revisión ya habíamos hecho los cálculos de lasbalanzas fiscales para los años 2000 y 2001, mantendremos paraesos dos años la delimitación institucional establecida en la prime-ra versión de las CAP (confeccionada según la base 1995).

Con objeto de facilitar el análisis e interpretación de los efectosredistributivos interterritoriales ocasionados por la APC, ofrecere-mos resultados para tres ámbitos institucionales diferentes. El pri-mero es el referido al conjunto de la APC tal como se acaba dedefinir. El segundo se obtiene excluyendo los ingresos y los gastosde la Seguridad Social contributiva, es decir, dejando de lado lascotizaciones sociales y las prestaciones asociadas al pago de talescotizaciones. El tercero es, precisamente, la Seguridad Social con-tributiva. Por lo tanto, agregando el segundo y el tercer ámbitosinstitucionales se obtiene el primero. Esta división en dos de la APCse hace atendiendo a la naturaleza singular de las operaciones deingreso y gasto de la Seguridad Social contributiva frente al restode las Administraciones Públicas.

2.2.4. Delimitación de las operacionesEl ámbito de operaciones objeto de estudio está referido a la

totalidad de las operaciones no financieras llevadas a cabo por las Ad-ministraciones Públicas incluidas en el ámbito institucional. Selec-cionamos sólo estas operaciones y excluimos las financieras porqueson las que tienen un efecto directo en el bienestar o la renta de losciudadanos, ya sea a través de la producción de bienes o servicios ode la realización de transferencias. Incluimos la totalidad de lasoperaciones no financieras porque constituye una garantía de ri-gor en la fijación de los ingresos y gastos a imputar y facilita la com-paración e interpretación de los resultados.

En particular cabe llamar la atención sobre la inclusión de losgastos por intereses de la deuda, que en otros trabajos de cálculode balanzas fiscales se excluyen, ya que entendemos que son uncomponente del coste de producción de los servicios públicos delmismo modo que lo son, por ejemplo, los gastos de personal.

Obviamente, la exclusión de algunas operaciones no financie-ras concretas podría no afectar en absoluto a los saldos de la balan-za fiscal. Este es el caso, por ejemplo, de las operaciones que serealizan en condiciones de mercado (ingresos y gastos con contra-

CRITERIOS DE IMPUTACIÓN TERRITORIAL DEL INGRESO [ 41 ]

partida) y de las operaciones ficticias que se registran tanto por ellado de los empleos como de los recursos y acaban compensándose(como las cotizaciones sociales imputadas). Sin embargo, aun asílo hemos evitado, ya que implica abrir una vía a la arbitrariedad enla selección de operaciones y dificulta la comparación de los resul-tados.

Por otra parte, conviene precisar que se excluyen los saldos delas cuentas de la APC tales como el valor añadido bruto o la capaci-dad o necesidad de financiación. También se excluye el consumode capital fijo que, en el caso de los servicios no destinados a laventa de las Administraciones Públicas, coincide con el excedentebruto de explotación. Además, para evitar duplicaciones, se elimi-nan las transferencias que realizan entre sí los distintos subsectores,agentes y organismos que integran la APC.

Una consecuencia importante de la aplicación del criterio adop-tado, consistente en asignar todas las operaciones que integran losingresos y gastos de la APC, es que la suma de los saldos fiscales delos diecinueve territorios en que hemos dividido España será iguala la capacidad o necesidad de financiación de la APC.

Asumida la contabilidad nacional como marco de referenciapara la delimitación institucional y de operaciones, la tarea de iden-tificación de las operaciones se ve facilitada por el recurso al cua-dro de «Gastos e ingresos de las Administraciones Públicas» de laCNE, ya que incluye exactamente las operaciones que integran elámbito de estudio. A continuación se reproduce la relación de lasoperaciones del citado cuadro (el significado preciso de cada unade ellas puede verse acudiendo al manual del SEC-95):

Gastos de las Administraciones Públicas:— Consumos intermedios (P.2)— Formación bruta de capi

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Las balanzas fiscales de las comunidades autónomas con la ... 2007 FBBVA.pdfAGRADECIMIENTOS E STA obra no hubiese sido posible sin la colaboración de numero- sas personas, especialmente