L a s F o r m u l a s O r g a n iz a t iv a s d e R e g u l a c ió n e INTERVENCION “ ESTATAL” SOBRE LOS ESPACIOS ACUATICOS

(La Autoridad Acuática)

Alejandro Enrique Otero h f .SUMARIO

INTRODUCCIONI. CONFORMACION DEL ESPACIO ACUATICO

1. Aproximación a la normativa acuática2. El ordenamiento jurídico acuático sectorial

II. LA AUTORIDAD ACUATICA1. Génesis y naturaleza jurídica2. Integración organizativa del consejo directivo del INEA3. Mecanismos de control4. El consejo nacional de los espacios acuáticos5. Competencias atribuidas al Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos como

sujeto encargado del ejercicio de la autoridad acuática6. Las capitanías de puertos

III. EL INSTITUTO NACIONAL DE LOS ESPACIOS ACUATICOS COMO ENTE RE­GULADOR1. Características2. Determinación y definición de los servicios públicos acuáticos3. Fórmulas de operación de los servicios públicos acuáticos

CONCLUSIONES

INTRODUCCION

Una de las principales características geográficas de Venezuela, es su gran ex­tensión marítima, en la cual se desarrollan gran cantidad de actividades económi­cas, recreativas, científicas, ambientales y de distinta índole.

Como es sabido, el Estado ha mantenido su deficiente presencia en tales activi­dades mediante mecanismos de intervención directa, que muchas veces van más allá del ejercicio de meros controles administrativos, cuestión que ha incidido, en algunos casos, negativamente en el desarrollo de éstas.

En fecha 30 de agosto de 2001, fue dictado el Decreto con Fuerza de Ley Or­gánica de los Espacios Acuáticos e Insulares, publicado en reimpresión por error material en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 37.330, del 22 noviembre de 2001.

Dicha ley, actualiza precisamente, la actividad del Estado en la materia de los espacios acuáticos y armoniza la vetusta y difuminada situación legal existente hasta entonces. Según se desprende de la exposición de motivos de dicho texto le­gal;

Abogado, Universidad Católica Andrés Bello, 1999. Estudios en Derecho Administrativo, Universidad Católica Andrés Bello.

231

“ Se integran en un solo cuerpo norm ativo bajo la com petencia del Estado la ejecución de labores hidrográficas, oceanográficas, de dragado, de señalización acuática y otras ayudas a la navegación, así com o la cartografía náutica, todo ello sin perju ic io de la p articipación de entes privados y siem pre bajo la supervisión del Estado. Tam bién se garantiza la coordinación del Estado en estas actividades, con los organism os interna­cionales especializados en la m ateria y se declaran de interés público y de carácter e s­tratégico todas las actividades relacionadas con los espacios acuáticos, lo cual viene d a ­do con la finalidad de asegurar el reservorio alim entario, el transporte de bienes y per­sonas, la delim itación de áreas m arinas y subm arinas y la seguridad y defensa del país...” (C ursivas nuestras).

Son precisamente las competencias del Estado y las formas en que éste las ejer­ce en materia de espacios acuáticos, sin perjuicio de la participación de entes pri­vados pero siempre bajo la supervisión estatal, lo que conformará la parte sustan­cial del presente estudio.

En efecto, la Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos e Insulares es el instru­mento donde se da génesis a la Autoridad Acuática, es decir, al ente que tendrá bajo su responsabilidad, todo lo referente a la regulación del sector acuático en atención a las políticas actuales, ordenamiento jurídico y control de los servicios prestados, ello, a fin de garantizar la “competitividad”, “calidad” y “mejoramiento” de estos últimos.

Una de las características fundamentales del texto normativo, es el calificar de servicio público, lo relativo al pilotaje, remolcadores y lanchaje, los cuales podrán ser otorgados en concesión por el Estado. Asimismo, regula lo relativo a los servi­cios de búsqueda y salvamento, haciendo énfasis en lo que a la coordinación de los distintos entes involucrados se refiere.

Por otro lado, en fecha 30 de agosto de 2001, fue dictado el Decreto con Fuerza de Ley General de Marina y Actividades Conexas, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 32.321, del 9 de noviembre de 2001.

En dicho texto normativo, se regula lo relativo a la actividad naviera, control sobre los buques, navegación, dotación de personal, seguridad de la vida en el es­pacio acuático y otras de especial importancia, a fm de garantizar mediante reglas suficientemente claras y mediante la “intervención'” de la Autoridad Acuática, la seguridad jurídica del sector acuático, incentivando la repatriación y captación de capitales.

Alejandro Enrique Otero M.

I La estrategia de intervención hoy día debe apuntar hacia:“a) Integrar primordialmente al sector privado para la obtención de los fines prestacionales en el caso, decididos por la sociedad política.b) Mudar las actitudes de ‘intervención directa’, por las técnicas indirectas que supone pro­fundizar el espectro de las regulaciones.c) Esta profundización de la actividad regulatoria no se materializa en el incremento de nor­mas detalle, sino mediante la mejor regulación de las actividades básicas económicas.d) Finalmente, apunta a mejorar los mecanismos de debido control de las actividades ejerci­das por los particulares, en sustitución de intervenciones directas tradicionales del Estado” C e l o r r io A t a n a s io H. 1991, p. 46. “Perspectivas Modernas del Intervencionismo Estatal” . Revista de Derecho Administrativo Nro. 3, Buenos Aires.

232

Adicionalmente, en dicha Ley se regulan las actividades conexas a la marina nacional, dentro de las cuales figuran la industria naval de construcción, manteni­miento, reparación, modificación y desguace de buques, las portuarias y de mari­nas, así como su infraestructura, el pilotaje, remolcadores y lanchaje, el diseño, dragado y mantenimiento de canales, ayudas a la navegación, hidrografía, oceano­grafía, cartografía náutica y meteorología, las labores de búsqueda, rescate y sal­vamento; y las de prevención y combate de contaminación ambiental en los espa­cios acuáticos, las navieras, de certificación, de agenciamiento naviero, de opera­ción y agenciamiento de carga, de transporte multimodal y de corretaje marítimo, los servicios de inspecciones, consultoría y asesorías navales y la educación náuti­ca en los diferentes niveles del sistema educativo.

Todas estas actividades son desarrolladas en la Ley, y en ellas “interviene” de forma capital el Estado mediante la Autoridad Acuática, a fin de ejercer control y garantizar el servicio eficiente a los usuarios. De ahí que se haya establecido la fi­gura de concesión para los servicios de pilotaje, remolcador y lanchaje, los cuales, también vienen a ser tratados de servicio público por dicho texto legal, y en los que la Autoridad Acuática ejercerá supervisión, vigilancia y control.

Puede decirse entonces que el objeto de la Ley, es regular el ejercicio de la au­toridad acuática en lo concerniente al régimen administrativo de la navegación y de la Gente de Mar, lo pertinente a los buques de bandera nacional en aguas naciona­les, internacionales o jurisdicción de otros Estados, establecer los principios fun­damentales de constitución, funcionamiento, fortalecimiento y desarrollo de la ma­rina mercante y de las actividades conexas, así como regular la ejecución y coordi­nación armónica de las distintas entidades públicas y privadas en la aplicación de las políticas y normas diseñadas y que se diseñen para el fortalecimiento del sector.

De igual forma, debe referirse que quedan derogadas la Ley de Títulos de la Marina Mercante del año 1985, La Ley de Navegación del año 1988, La Ley de Pilotaje del año 1998 y la Ley de Desarrollo y protección de la Marina Mercante. Es decir, el instrumento legal concentra la legislación que en otro momento abar­caba a las leyes derogadas, lo cual implica un amplio alcance, al generar una nueva legislación particularmente en lo referente al establecimiento de las actividades co­nexas a la marina nacional.

Visto lo anterior, y como se dijo en líneas previas, son precisamente las com­petencias del Estado y las formas en que éste las ejerce en materia de espacios acuáticos, específicamente en lo relativo a marina y actividades conexas, sin per­juicio de la participación de entes privados pero siempre bajo la supervisión estatal, lo que conformara la parte sustancial del presente estudio.

Así pues, el objetivo del presente trabajo, se circunscribe a un análisis de las ca­racterísticas que le son propias a la Autoridad Acuática, a fin de determinar su in­cidencia reguladora en las relaciones jurídicas producidas con ocasión de la aplica­ción de la Ley General de Marina y Actividades Conexas, sin pretender abarcar aspectos que incumben a la especialísima rama del Derecho Marítimo.

El Derecho administrativo contempla ciertas formulas de regulación que como nos enseña la experiencia son aplicadas en numerosas ocasiones y con intensidad variable de parte del Estado. Dicha intensidad, dependerá de las cargas que el Es­tado imponga a los operadores que actúan en libre competencia, sin que de ello

Revista de Derecho Administrativo N° 16

233

pueda entenderse que los principios que informen tal libertad de competencia sean absolutos, ni mucho menos que se reflejen en la totalidad de las actividades regu­ladas por las leyes marinas, de hecho, lo buscado es la existencia de perfecto ba­lance entre el trinomio servicios públicos -libertad económica- competencia. Realmente, no podemos explicar la acción administrativa al margen de la “inter­vención” pública, toda vez que el Estado interviene en cuanto administra y admi­nistra interviniendo.

Es precisamente sobre esa interacción administración-intervención, que debe volcarse la mirada a los comúnmente denominados entes reguladores, pues me­diante éstos se ponen en práctica precisamente las “nuevas” fórmulas de control estatal.

La novedad y la magnitud de protagonismo administrativo en el proceso eco­nómico ha sido una de las causas del profundo estudio al que ha sido sometida la actividad social de la Administración, en especial sm servicios económicos. Todo esto, sin embargo, ha sido quizás la causa de la desafección de la doctrina por ahondar en la problemática de la actividad jurídica de la Administración en el campo económico, es decir, en su actividad (función) normativo-económica.

Tal c o m o a f i r m a H e r n a n d e z - M e n d ib l e , c i t a n d o a L o p e z -M u ñ iz ’ :

“La aspiración del Estado Social de D erecho no debe ser perpetuar el m áxim o pro ta­gonism o prestacional y asistencial de los Poderes Públicos, sino tratar de conseguir que sea la propia sociedad, quien librem ente genere las fórm ulas eficaces para resolver to ­das sus necesidades, pudiéndose retirar al m ero desemi^efio de las funciones esenciales, que sólo el Poder Público puede ejercer adecuadam ente. Ello m arca la transform ación del Estado benefactor en Estado regulador, el cual se replantea la m isión que tiene en ­com endada y com ienza a realizar las liberalizaciones, las privatizaciones, las neorregu- laciones, lo que da paso al nuevo rol que va a desem peñar el Estado, para asegurar el b ienestar social generalizado, sin m antener un excesivo protagonism o en la actividad económ ica”.

Así pues, según refiere el citado autor:“Justam ente, con la finalidad de cum plir los objetivos sociales del Estado, pero sin os­

tentar la titularidad y gestión de las actividades y servicios de interés general, la reform a de tales sectores económ icos, ha traído consigo la creación de una autoridad adm inis­trativa independiente, a la cual se encom ienda la regulación de las actividades y los se r­vicios. La separación entre el ente regulador y los regulados -los operadores del servi­cio-, constituye el prim er paso, con carácter decisivo para la independencia de aquel con respecto a éstos, es así, como se establece una autoridad adm inistrativa, cuyos d irecto­res deben gozar de independencia y estabilidad, en el ejercicio de sus com petencias de regulación, supervisión, fiscalización y control de los agentes económ icos; en tanto que las actividades de prestación de servicios y explotación de equipos e infraestructuras, se encom ienda a los operadores económ icos que quedarán som etidos a dicha regulación. Ello perm ite señalar que la actividad objeto de la regulación le es ajena al ente regula­dor, en cuanto gestor, más no en cuanto órgano técnico calificado para la regulación”*.

Alejandro Enrique Otero M.

2 V. H e r n a n d e z -M e n d ib l e . El Ente Regulador de los de los Servicios Publico de Agua Po­table y Saneamiento. En w w w .hernadez-mendible.com Idem.

234

En la materia relativa a los espacios acuáticos, y en especial en lo que tiene que ver con la prestación de los servicios públicos “acuáticos”, la Autoridad fue dise­ñada, en principio, tomando en consideración esa independencia que debe existir respecto a los órganos del Poder Público que tienen atribuida las decisiones políti­cas y, adicionalmente, de los operadores económicos, que tradicionalmente habían formado parte de la Administración Pública. Es decir, la Autoridad Acuática, en muchos aspectos, se ha convertido en un interventor, que actúa con objetividad, sin discriminación y que no asume posiciones que benefician a algunos de los opera­dores sino al sector acuático en general.

En este escenario debe resaltarse que las leyes acuáticas, han calificado de ser­vicio público muchas de las actividades por ellas reguladas, de ahí que la participa­ción del Estado en ellas sea fundamental. Sin embargo, se nota una tendencia libe- ralizadora frente a los “servicios” acuáticos, y una acción reguladora que debe im­primir el Estado para satisfacer el bien común, ante las insuficiencias, decaimientos o desviaciones que se sucedan en el ejercicio de las actividades marinas.

Afirma J. I. H e r n á n d e z , que:“En p rim er lugar, la liberalización supone la presencia necesaria del Estado en el or­

den económ ico como consecuencia d irecta del sistem a de econom ía social de m ercado constitucionalizado. A sunto m uy distinto, por supuesto, es la intensidad que esa inter­vención alcanza. E n segundo lugar, que la liberalización no es un fin en sí m ism o, sino un m ero instrum ento para alcanzar bienestar social. R ecientes estudios se han pronun­ciado sobre el im pacto favorable que, sobre el bienestar general, supone la liberaliza­ción de la econom ía. Por último, y en tercer lugar, la liberalización no debe partir de la preem inencia de la libertad económ ica y libre com petencia sobre la intervención adm i­nistrativa. Es im portante insistir en ello. No cabe afirm ar, en Venezuela, contraposición a lguna entre la libertad económ ica y la intervención adm inistrativa. La liberalización no supone, en absoluto, la retirada total de la A dm inistración económ ica. Tan nocivo puede ser un exceso de intervención adm inistrativa com o un exceso de liberalización. Por ello, reiteram os, la liberalización no apareja la preem inencia de la libertad económ ica y la li­bre com petencia. Y es aquí donde reside el reto de la liberalización que es, com o antes m encionam os, el reto general del D erecho Adm inistrativo: m antener el equilibrio entre la libertad económ ica y las potestades y prerrogativas de la A dm inistración ".

Es decir, las actividades acuáticas o marinas, se encuentran “disciplinadas” frente a su vinculación a unas determinadas finalidades de servicio público que confieren una virtualidad expansiva a la regulación administrativa sobre ellas, con genéricos apoderamientos globales a la Administración y una tendencia a la inter­pretación extensiva de las limitaciones. Todo ello, mediante la “intervención” de la Autoridad Acuática frente a la liberalización de buena parte de las actividades del sector.

“En la esfera de regulación de la actividad económica uno de los rasgos más elocuentes (....) es el protagonismo concedido al sector público. Tanto por su par­ticipación directa en esta actividad como por el control que ha venido ejerciendo en la privada, el Estado ocupa aún un lugar de precedencia en la economía, teniendo

Revista de Derecho Administrativo N° 16

J. 1. H e r n a n d e z . “Intervención Económica y Liberalización de los Servicios Esenciales en Venezuela”, Revista de Derecho Administrativo Nro. 10, Caracas. Editorial Sherwood, p. 109 y 110, 2000.

235

un papel central tanto en la provisión cuanto en la prestación de bienes y servicios a la sociedad”®.

Es indudable, que en el sector acuático, las actividades conllevan un claro inte­rés público® de carácter estratégico’, de ahí que un “cierto nivel” de regulación se haga imprescindible. Lo importante a retener, es que un adecuado “marco liberali- zador” no conlleva la desaparición de la regulación en el sector, sino que el centro de equilibrio se sitúa en otros aspectos. No se trata ya de una regulación asociada a la intervención propiamente dicha, del control de gestión o explotación del servicio que se presta o de la yuxtaposición Estado-entidades encargadas de operar las dis­tintas actividades, sino de una regulación orientada hacia el mercado, a asegurar su eficaz funcionamiento, y la coordinación de la actividad o actividades que actúan en el mismo, reduciéndose entonces a labores de regulación, supervisión, fiscaliza­ción y control de los agentes económicos involucrados.

Señala TO RN O S;

“ El concepto de regulación aparece con fuerza en el cam po del derecho público vin­culado al proceso de liberalización de la econom ía. Proceso por el que entendem os la apertura de sectores de la actividad económ ica antes reservados al sector público (reser­va juríd ica, que podría ir o no acom pañada de la reserva de gestión) a la libre iniciativa económ ica. Esta apertura del m ercado exige, por un lado, separar la actividad de esta­blecer reglas de funcionam iento de este m ercado de la actividad consistente en actuar dentro del m ismo com o sujeto económ ico. Se recurre así al concepto de regulación para referirse a algo diverso del ejercicio la libre iniciativa económ ica*” .

Debe indicarse además, lo inapropiado e impertinente de someter a las formulas de regulación del Estado sobre los “Servicios”, a comparaciones que excedan el campo meramente académico, pues, una diferencia notable entre los servicios pú-

Alejandro Enrique Otero M.

ViCENTE L o p e z - I b o r M a y o r , Revista Española de Derecho Administrativo (La liberaliza­ción del Sector Eléctrico: perspectiva jurídica). Madrid: CD Editado por la Editorial Civitas, contentivo de los 100 primeros números de la Revista Española de Derecho Administrativo I. “El concepto de interés público, o si se quiere interés general, que se suele utilizar como fórmula para limitar derechos fundamentales, en última instancia robustece la operatividad de los derechos fundamentales. Además, el Interés general entendido como concepto inmedia­tamente relacionado con los derechos fundamentales y como elemento que permite un pode­roso protagonismo de los entes sociales como organizaciones al servicio de intereses genera­les, invita a un cambio de rumbo en la marcha del Derecho Administrativo. Ni más ni menos que ampliar notablemente el ámbito de operatividad del derecho administrativo que debe gi­rar, no ya sobre la prorrogativa o privilegio administrativo, sino sobre los derechos funda­mentales que erigen, además, de en presupuestos de su actividad, en el punto final de su itine­rario. Para ello, repito, el propio Derecho Administrativo Constitucional debe permitir la en­trada, e incluso potenciar ¿porqué no?, del entramado, que cada vez será más numeroso (con­secuencia del Estado Social), de entes sociales como funciones de interés general” . R o­d r íg u e z A r a n a -M u ÑOZ .1. 1992, p. 1691 y 1692. “La Empresa Pública en el Estado Social y Democrático de Derecho. Actualidad y Perspectivas del Derecho Público a fines del Siglo XX.”. Volumen 3. Homenaje a! Profesor Garrido Falla. Madrid: Editorial Complutense. Artículo 302 de La Constitución: “El Estado se reserva, mediante la Ley Orgánica respectiva, y por razones de conveniencia nacional, la actividad petrolera y otras industrias, explotacio­nes, servicios y bienes de interés público y de carácter estratégico....” .T o r n o s M a s , J. 2000, p. 1329. “ La actividad de Regulación”. El Derecho Administrativo en el Umbral del Siglo XXL Homenaje a l Profesor Dr. D. Martín Mateo. Tomo I. Valencia: Ti- ran tlo Blanc.

236

blicos europeos (régimen continental) y las Public Utilities americanas, radica pre­cisamente en que en estas últimas se hace una aproximación liberal - “contra el Estado”- de las especialidades del servicio público; mientras que la mayor parte de los Estados europeos lo han construido a partir de una aproximación regulada - “desde el Estado”- como una prestación debida por el Estado a la ciudadanía.®

La Ley Orgánica de Los Espacios Acuáticos e Insulares, califica de interés pú­blico y de carácter estratégico todo lo relacionado con los espacios acuáticos, espe­cialmente el transporte marítimo nacional e internacional de bienes y personas (los cuales a su vez pueden ser públicos o privados) y en general, todas las actividades inherentes y conexas, relacionadas con la actividad marítima y naviera nacional'”.

Asimismo, recordemos que ese texto normativo, califica a los servicios de pi­lotaje, remolcadores y lanchaje, como servicios públicos, los cuales podrán ser otorgados en concesión de conformidad con lo establecido en la ley. A tal califica­ción de servicio público, se suma la hecha respecto de la señalización acuática, las labores hidrográficas, meteorológicas, oceanográficas, la cartografía náutica y la canalización y mantenimiento de las vías navegables".

Por otro lado, la Ley de Marina y Actividades Conexas califica de servicio pú­blico a la actividad de búsqueda y salvamento acuático'^, el cual, según se des­prende del texto de la ley, debe ser prestado por la autoridad Acuática en los térmi­nos y condiciones que establece la ley. En todo caso, tales términos y condiciones, vienen señalados inicialmente en el artículo 118 de la Ley Orgánica de los Espa­cios Acuáticos e Insulares, en donde se establece que tal servicio será prestado por el Estado a través del Ministerio de Infraestructura. Siendo éste último, quien debe coordinar la participación en el Plan Nacional de Búsqueda y Salvamento; de De­fensa Civil, Búsqueda y Salvamento Aéreo y demás autoridades nacionales y re­gionales y de las organizaciones certificadas para ello, según el reglamento respec­tivo. Asimismo, se indica que la Ley determinará los casos en los cuales el “Esta­do” podrá cobrar por la prestación del servicio de salvamento de bienes, en los términos y condiciones establecidos en las Convenciones Internacionales, por lo que, pareciera que el servicio público de búsqueda y salvamento acuático, en prin­cipio, esta reservado con carácter de exclusividad al Estado, dejando a salvo la participación de organismos certificados no estatales, que en todo caso, estarán sujetos a coordinación por parte del Estado.

Adicionalmente, Ley General de Marina y Actividades Conexas ratifica como “servicio público”, los servicios de pilotaje, remolcadores y lanchaje, regulando la posibilidad de otorgarlos en concesión. Mientras que califica simplemente como “servicio” los de cartografía náutica, actividades oceanográficas, científicas, suba­cuáticas e hidrográficas, publicaciones náuticas, levantamientos hidrográficos y cualquier actividad conexa con estos servicios, sometiéndolos a un régimen autori- zatorio'L Sin embargo, no debe pasarse por alto, tal como se dijo anteriormente, que la señalización acuática, las labores hidrográficas, meteorológicas, oceanográ-

Revista de Derecho Administrativo N° 16

9

10

I I

12

13

Idem.Artículo 7.Artículo 117. Artículo 74. Artículos 145 y 146.

237

ficas, la cartografía náutica y la canalización y mantenimiento de las vías navega­bles, fueron calificadas de servicio público en la Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos e Insulares.

En esta misma tónica, la actividad de canalización y mantenimiento de las vías navegables es calificada como simple “servicio” por la Ley General de Marinas, más de “servicio público” por la Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos e Insula­res. Por su parte, el Sistema Nacional de Ayudas a la Navegación es calificado de servicio público por la Ley General de Marinas, lo cual se corresponde plenamente aunque de forma extendida, con la calificación hecha de servicio público de las se­ñalizaciones acuáticas establecida en la Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos e Insulares, actividades estas yuxtapuestas.

En todo caso, se aprecia que las habilitaciones administrativas, entiéndase den­tro de ellas la concesión y el régimen autorizatorio, podrán ser otorgadas por un “lapso” de diez (10) años, prorrogables por el mismo “lapso” por el que se otorgó.

Para la participación en los procesos de otorgamiento de tales habilitaciones, las personas naturales o jurídicas que manifiesten su voluntad de participar, debe­rán demostrar su capacidad de obrar y acreditar su solvencia, económica, financie­ra y cumplir con los requisitos legales técnicos y profesionales, según el caso.

Debe señalarse, que según dispone el artículo 151 de la Ley General de Marina, el otorgamiento de las habilitaciones administrativas de los ‘servicios públicos’ deben sujetarse a los principios de igualdad, transparencia, publicidad, eficiencia, racionalidad, pluralidad y competencia de los concurrentes, así como la protección y garantías de los usuarios. A fin de garantizar tales principios, el procedimiento licitatorio viene a jugar un papel fundamental.

Visto lo anterior, debe afirmarse que en el ordenamiento jurídico acuático ve­nezolano, es posible hablar de neo-regulación económica o de liberalización res­tringida y localizada, pues no se observa una despublificación de los servicios re­lativos al sector, en especifico en lo que a marina y actividades conexas se refiere, pues éstos han sido calificados como servicios públicos en su mayoría, con todas las consecuencias jurídicas de intervención económica que ello supone.

Sin embargo tal como advierte H e r n a n d e z -M e n d ib l e 14:

“ ...sí es posible hablar de re-regulación o neo-regulación, en virtud de la cual se ha cam biado un ordenam iento disperso, donde las actividades de prestación o gestión de los servicios no se encontraban claram ente diferenciadas, de la actividad de fijación de las políticas públicas en el sector y de la actividad de regulación técnica ju ríd ica de los bienes y los servicios. A dem ás, el nuevo régim en al establecer las m odalidades de prestación de los servicios; los títulos habilitantes que se requieren para operar en el sector; los derechos y deberes de los operadores, así com o de los suscriptores y los usuarios; el régim en económ ico-financiero al que se som eterán los operadores y el ré­gim en sancionatorio ha previsto con auténtica certeza juríd ica, las reglas a las cuales deben som eterse los capitales privados, nacionales o extranjeros....” .

Como es bien sabido, el concepto jurídico de servicio público jamás ha sido unívoco, en tanto y en cuanto existen multiplicidad de posiciones doctrinales y ju-

Alejandro Enrique Otero M.

14 V. H e r n a n d e z -M e n d i b l e ob. cit., p. 12 y 13.

238

risprudenciales al respecto, en nuestro criterio, la calificación de servicio público, siempre derivara de una norma constitucional o legal.

E n e f e c to , a p u n ta S o r ia n o :

“ ...el prim er problem a que plantea el concepto de servicio público es, nada m enos, que el de su propia definición y el de su extensión. Dicho claram ente, nadie sabe con exac­titud, siquiera relativa, qué es un servicio público y hasta donde abarca esta idea. Se ha dicho de todo, sin que exista el m ínim o acuerdo entre los teóricos y los prácticos. Pero en general, la idea consiste en reservar una actividad y ofrecerla en supuestas condicio­nes de igualdad y con posibilidad de m onopolizar d icha situación por la A dm inistración o sus agentes '^” .

Sin perjuicio de lo anterior “Recordemos, de pronto, qué significa el concepto de servicio público en el Derecho administrativo tradicional: se trata de una activi­dad de prestación y satisfacción de necesidades colectivas cuya titularidad preci­samente por esto, asume el Estado” '”.

Así pues, F e r n a n d e z , indica que: “El servicio público es, de alguna manera, la prolongación del mercado por otros medios, cuando el mercado íracasa, no su contrario” '^.

Dice H a u r i o u '* respecto al servicio público, que: “una organización pública de poderes, competencias y costumbres que asume la función de prestar al público, de una manera regular y constante, un servicio determinado en un pensamiento de po­licía, en el sentido elevado de la palabra” . Según el autor los servicios públicos “son para crear orden y utilidad públicas, no para crear riqueza económica, puesto que la riqueza no es una necesidad pública, sino por el contrario una necesidad pri­vada” .

Por otro lado, D u g u i t identifica al servicio público como una “actividad cuyo cumplimiento debe ser asegurado, regulado y controlado por los gobernantes, por­que el cumplimiento de dicha actividad es indispensable para la realización y desa­rrollo de la interdependencia social, y que es de tal naturaleza que no puede ser realizada completamente más que por la intervención de la fuerza gobernante” '®, que por sí sola no prejuzga ningún régimen jurídico concreto.

Volviendo al ámbito nacional y actual, según se desprende de la sentencia dic­tada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 24 de enero de 2002, recaída en el expediente Nro. 01-1274 (Caso: Asociación civil deu-

Revista de Derecho Administrativo N° 16

SORIANO G a r c ía , E . La Empresa Pública y la Lógica de la Acción Colectiva. Derecho Ad­ministrativo. Buenos Aires: Editorial Abeledo Perrot, p. 848, 1998.G a r r id o F a l l a , F . Revista Española de Derecho Administrativo (El modelo económico en la Constitución y la revisión del concepto de servicio público). Madrid: CD Editado por la Editorial Civitas, contentivo de los 100 primeros números de la Revista Española de Derecho Administrativo.T. R. F e r n a n d e z . Revista Española de Derecho Administrativo (Empresa pública y servicio público: el final de una época). Madrid: CD Editado por la Editorial Civitas, contentivo de los 100 primeros números de la Revista Española de Derecho Administrativo.H a u r iOU. P récisde Droit A dm inistratif et de Droit Public, París, 1993, pág. 64.L. DOGUIT citado por T.R. FERNANDEZ. Revista Española de Derecho Administrativo (Em­presa pública y servicio público: el final de una época). Madrid: CD Editado por la Editorial Civitas, contentivo de los 100 primeros números de la Revista Española de Derecho Admi­nistrativo.

239

dores hipotecarios de vivienda principal (ASODEVIPRILARA) vx Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras y Consejo Directivo del Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y el Usuario (INDECUf°:

“H ay actividades que son de interés general, de interés público o de interés social, y para que los particulares puedan cum plir esas actividades, es necesario -por m andato le­gal- que el Estado los autorice o los habilite, lo que tam bién es necesario para prestar servicios públicos, com o los que prestan -por ejem plo- la B anca y otros entes financie­ros, servicio público reconocido com o tal por el artículo 7 de la Ley de Protección al C onsum idor y al Usuario, o por el artículo 3 de la Ley O rgánica del Sistem a de Seguri­dad Social Integral, en lo referente al subsistem a de vivienda y política habitacional (a r­tículo 52 de la ú ltim a ley citada)” .

La "...noción de servicio público tiene un significado que mantiene desde sus orígenes, que es la reconducción de un sector de actividades socio-económicas a la órbita del poder público, con un marcado carácter instrumental, por cuanto, al mar­gen del distinto régimen jurídico por el que se opte, lo que se pretende es imponer la obligatoriedad de la prestación y la regularidad y continuidad en la misma, así como reafirmar los poderes de la Administración pública titular del servicio.

Ante todo, por ser “servicio” la calificación de servicio público debe recaer so­bre actividades económicas o sociales que sean prestadas de una manera continua y regular por una organización, destinada a aportar una utilidad, y por ser “público”, dicha prestación debe ser gestionada en nombre de la colectividad y ofrecida a la misma. Con esta primera aproximación se engloban dos distintas concepciones de servicio público; una subjetiva, por la que la titularidad de esa actividad o servicio recae en una Administración Pública, y otra objetiva en la que lo importante es que la actividad se preste bajo un régimen jurídico exorbitante, sin importar la titulari­dad. Además, por suponer una injerencia en la actividad susceptible de gestión pri­vada, parece lógico requerir, para que una actividad pueda ser calificada como ser­vicio público, que se produzca una declaración formal expresa, una publicatio, a través de una norma con rango de ley” ” .

Ahora bien, debe referirse que;“N o toda publicatio, sin em bargo, tiene el m ism o alcance y finalidad. Hay supuestos

en que \&publicatio tiene por objeto reservar la titularidad de una actividad o servicio a la A dm inistración para que sea gestionada por ésta, bien directam ente, o bien indirec­tam ente a través de particulares. O tros supuestos no tienen por finalidad reservar a esa aetividad a la A dm inistración, sino sim plem ente controlar y asegurar la prestación de esa actividad porque satisface un interés general (....) la apreciación de cuándo una ne-

Alejandro Enrique Otero M.

Acudiendo a una sana interpretación constitucional, de lo que ha de entenderse por “vincu­lante” en las decisiones proferidas por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justi­cia, debemos rescatar la diferencia existente entre los sustratos que componen el Thema De- cidendum y el Obiter Dicta de dichos fallos. En efecto, lo vinculante de las sentencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, no está compuesto por todas aquellas apreciaciones difusas plasmadas a lo largo del fallo, sino solo de aquellas que componen el núcleo duro de objeto a decidir. De no ser así, la función jurisdiccional ejercida por la Sala Constitucional, petrificaría la dinámica que le es propia al Derecho.G a r c e s Sa n A g u st ín A n g e l , Derecho Administrativo Parte Especial, 1999, p. 62 y si­guientes. Madrid: Editorial Civitas.

240

cesidad se ha colectivizado y constituye una “necesidad pública indispensable” corres­ponde al Estado, m ediante ‘L ey’^^

En t o d o c a s o , t a l c o m o lo a d v i e r t e H e r n a n d e z - M e n d i b l e ” c i t a n d o a M a r t í n e z

LoPEZ-MuÑiz, e n lo r e l a t i v o a l a despublicatio o despublificación, n o o p e r a d a e v i ­

d e n t e m e n t e e n l o r e l a c i o n a d o a l s e c t o r a c u á t i c o , d o n d e c o m o s e h a v i s t o e x i s t e

g r a n publicatia^^ :

Revista de Derecho Administrativo N° 16

22 Idem. Debe destacarse, que la actividad bancaria no es, en principio, un “ Servicio Público”, pues es solo la Ley, quien puede determinar lo que es o no es un “Servicio Público” propia­mente dicho. No existe ninguna disposición dentro de la Ley General de Bancos y Otras Ins­tituciones Financieras, como estatuto marco y fundamental de la “ actividad bancaria”, una norma que de la calificación de “ Servicio Público” a dicha actividad, en consecuencia, resulta ligero sostener que ésta sea un “ Servicio Publico”. Inclusive, no es apropiado acudir a normas difusas del ordenamiento jurídico u otras leyes distintas a ese estatuto marco, para intentar subsumir a la “actividad bancaria” en lo que debe entenderse realmente por “Servicio Públi­co”. Solo el estatuto marco y fundamental de la “actividad bancaria”, ha podido establecer que ésta es un “ Servicio Público”, por lo tanto, no existiendo norma en este sentido, mal pue­de calificarse a la actividad bancaria como “ Servicio Público” sobre la base del elemento Obiter Dicta de una sentencia, que remite a una apreciación legal que no se corresponde con el sector bancario, como lo es la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario. En todo caso, si bien la “actividad bancaria” no es un Servicio Público, su amplia repercusión en el interés general, público o social, le imprime características similares a éste, que deben ser tenidas en cuenta por los operadores, y que sin duda habilitan en casos bien específicos, formulas de in­tervención estatal.V. HERNANDEZ-M endible. El Ente Regulador de los...., Ob. Cit.. En www. hernadez- mendible.com.Vale la pena mencionar, si quiera a titulo meramente informativo, lo expuesto por SANTIAGO G a s t a n Perez-G O M EZ, en su trabajo monográfico denominado: De la romana institución de la publicatio a la actual noción de afectación. “Como ha señalado DE ROBERTIS, la publicado era la atribución de un bien al aerarium populi Romani. El significado etimológico de este término no es otro, para el citado autor, que “declarar público” o “destinar al uso público”. El efecto, por tanto, que tenía esta ceremonia era el de atribuir a todos los ciudadanos el derecho de usar de la cosa pública. No obstante, y puramente dentro del campo de la semántica, con­viene recordar que publicatio no se refiere siempre al acto solemne de la afectación. Otras veces con este término se alude a la publicación de una ley o un edicto, y también a la pena de confiscación de bienes particulares por parte del Estado. En las fuentes romanas encon­tramos algunos textos importantes sobre la publicatio. Uno de ellos es el que aparece recogi­do en D. 43.8.2.21 (Ulp., 68 ed.) y que pertenece a U lp ian O : Viam publicam eam dicimus, cuius edam solum publicum est: non enim siculi in privata via, ita et in publica accipimus: viae privatae solum alienum est, ius tantum eundi et agendi nobis competit: viae autem pu- blicae solum publicum est, relictum ad directum certis finibus latitudinis ab eo, qui ius publi- candi habuit, ut ea publice iretur commearetur. En dicho fragmento comienza señalándonos U lp ia n O las diferencias entre la vía pública y la privada, para, a continuación, indicar que la afectación de la vía pública es declarada por aquella autoridad que tiene el derecho de hacer­lo, por la persona qui ius publicandi habuit. En D. 41.1.16 (Flor., 6 inst.) encontramos otro supuesto de publicatio. Cuando se trata de distribuir entre los particulares el ager publicus, a la luz del citado fragmento in fine, la publicatio también se realiza con el deslinde del ager, ya que una parte se da en concesión, otra se vende y otra se afecta al uso público: “ ... agrum... limitatum fiisse, ut sciretur, quid cuique daíum esset, quid venisset, quid in publico relictum esset". P l u t a r c o , refiriéndose a la Lex de modo agrorum del año 367 a. C., nos relata una de las formas habituales de realizar publicationes por parte de Roma: de todas las tierras que se apoderaban en virtud del derecho de conquista, los romanos vendían una parte y declara­ban pública la otra para arrendarla a los ciudadanos a cambio de una renta que debían pagar

241

“ ...no conlleva a pérdida alguna para el Estado Social, ni para los intereses sociales que éste debe garantizar. Eso sólo sería así, si los órganos del Poder Público ignoraran con la despublicatio las exigencias de regulación, control e intervención que deben lle­var a cabo, sobre las actividades esenciales de que se trate, es decir, que la garantía so­cial de los servicios esenciales de interés general puede alcanzarse m ediante u n a ade­cuada regulación, sin publicado, com o viene sucediendo en los antiguos sectores reser­vados a la titularidad y gestión del E stado....” .

Ahora bien, según nos muestra el mencionado autor “...existe un consenso en identificar los elementos configuradores de los servicios públicos. En tal sentido la doctrina científica ha identificado tres elementos esenciales” : 1. El elemento orgá­nico o subjetivo, que supone que el servicio público es titularidad del Poder Públi­co, en sus diferentes niveles de manifestación desde el punto de vista vertical; 2. El elemento material, objetivo o sustancial, implica la existencia de un interés general que el titular de la actividad ha asumido satisfacer, para beneficio de todas las per­sonas, de la colectividad, conforme a la concepción del Estado, que se ha califica­do de Social de Derecho. Este interés general puede ser satisfecho directamente por el Poder Público o indirectamente por los particulares, conforme a los supuestos establecidos en la Ley, y; 3. El elemento formal o normativo, se observa al existir un régimen jurídico exorbitante al de derecho civil, que es aplicable a las relacio­nes jurídicas que se establecen entre el Poder Público y los usuarios de los servi­cios públicos^“.

Alejandro Enrique Otero M.

al Estado. Este era un sistema seguido frecuentemente por Roma cuando conquistaba nuevas tierras. El romanista italiano V. SCIALOJA estudió la importante inscripción de la colección de O r e l l i s (N. 3259), en la que se aludía a una publicado-, QUOD INTRA CIPPOS AD CAMP. VERSUS SOLI EST CAES. AUGUST. REDEMTUM A PRIVATO PUBLICAVIT En algunas obras literarias de época romana encontramos también alusiones a esta institución. SUETONIO nos habla de la publicado sobre algunas obras y edificios públicos construidos por AUGUSTO: Publica opera plurima extruit, e quibus ve/ praecipua: forum cum aede Mards Vltoris, tem- plum Apollinis in Pallado, aedem Tonantis louis in Capitolio. Fori extruendi causa fu it ho- minum et iodiciorum muldtudo, quae videbatur non sufficiendbus duobus edam terdo indigé- re; ¡taque fesdnatius necdum perfecta Mards aede publicatum est catumque, ut separatim in eo publica iudicia et sortitiones iudicium fierint. En este texto nos relata SUETONIO la publi­cado del llamado Forum Augusti, realizada con la apertura al público del mentado lugar pú­blico. P l in io se ocupó también de la publicado en su Historia Natural. En uno de sus pasajes escribía PuN lO acerca de la publicado realizada por ASINIO POLLIONE de una biblioteca en Roma, siendo ésta, en este caso, el acto por el cual los libros de propiedad privada fueron puestos a disposición del público”. Como se ha visto, algunas cosas en Roma requerían del acto formal de la publicado para ser destinadas al uso público; en general, solía ser necesaria la presencia del magistrado a fm de que la res en cuestión pudiera ser dedicada al uso general, y especialmente cuando se trataba del suelo. Pero, en otras ocasiones, sobre estos mismos bienes -vías, teatros, etc.-, no se precisaba la fórmula del magistrado. No fue siempre necesa­rio, pues, un determinado acto o ceremonia solemne. Así, la mera “apertura al público” de la res publicae en cuestión era, también en el Derecho Romano, un modo normal de afectación. El excelso jurisconsulto U lp ia n o , uno de los mayores especialistas y conocedores del Dere­cho Administrativo Romano, mencionaba escuetamente en D. 43.8.2.21 (Ulp., 68 ed.) que la afectación al uso o la función pública era realizada por “aquel quien tenía derecho para decla­rarlo público” . En Revista Española de Derecho Administrativo Madrid'. CD Editado por la Editorial Civitas, contentivo de los 100 primeros números de la Revista Española de Derecho Administrativo.V. H e r n a n d e z - M e n d i b l e . El Régimen de los Servicios Públicos Municipales. En www. hernadez-mendibie. com.

242

Visto lo anteriormente expresado, debe retenerse que, el reconocimiento por parte del sujeto qui ius publicandi habuit (en este caso Presidente de la República mediante Ley Habilitante) de ciertas actividades relativas a la materia acuática co­mo servicio público, implica una restricción a los derechos y libertades públicas (sobre todo económicas y de libre competencia), y adicionalmente, una “obliga­ción” de parte del Estado, para velar por la correcta prestación y satisfacción de las necesidades generales esenciales en el sector en los términos establecidos en las Leyes Acuáticas mencionadas y el resto del ordenamiento jurídico sectorial.

Para el cumplimiento de tales “obligaciones” se ha dado nacimiento a un ente especializado, que responde a una serie de características y estructura que serán abordadas de seguida, siempre con especial referencia a las disposiciones conteni­das en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos e Insulares y Ley General de Marina y actividades Cone­xas. En busca de lograr nuestro objetivo, la presente investigación, ha sido dividida en tres básicos capítulos, mediante los cuales se pretende indicar la fórmula orga­nizativa empleada por el Estado para regular el trascendental ámbito de los espa­cios acuáticos. En la primera parte, se hará referencia a aspectos relativos a la con­formación general del espacio acuático, lo cual permitirá centrar la atención en el área tratada desde una perspectiva espacial. En la segunda parte, se hará especial tratamiento a la conformación organizativa y funcional de la Autoridad Acuática, dejando en claro su naturaleza jurídica, competencias y estructuración general, y; en la tercera parte, se abordarán de forma directa los aspectos característicos de la Autoridad Acuática como ente regulador de la actividad desarrollada sobre los es­pacios acuáticos, con una especifica referencia a los servicios públicos acuáticos, pero sin pretender abarcar aspectos especialísimos propios del Derecho Marítimo. Por último se hará referencia a las conclusiones a que hubiere lugar.

I. CO N FO R M A C IO N DEL ESPA CIO ACU ATICO

1. Aproxim ación a la normativa acuática

No es de extrañar que el constituyente haya establecido los pilares fundamen­tales sobre los cuales debía erigirse toda la normativa relativa a los espacios acuáti­cos en el estatuto general del Estado.’®

Sin duda, ello obedece a la suprema importancia que conllevan todos los as­pectos relativos a los espacios acuáticos y a la multiplicidad de “relaciones jurídi­cas complejas” y escenarios en que tanto Estado, como particulares, pueden en­contrarse dentro de tan esencial sector de la actividad económica.

Según se desprende de la exposición de motivos de la Constitución de la Repú­blica Bolivariana de Venezuela” (La Constitución):

Revista de Derecho Administrativo N° 16

“ Es imperativo tener siempre en consideración, en materia acuática en general, los siguientes Artículos de La Constitución: 2, 7, 11, 112, 113, 114, 115, 116, 117, 118, 137, 142, 156. 15. 16. 23. 26. 33, 183. 1, 187. 1, 236. 8. 16. 24, 253, 259, 281. 2, 285. 1. 5, 299, 300, 301, 302, 304 ,316 ,317 , 322, 326.

” Publicada en la Gaceta Oficial Nro. Extraordinario del 24 de marzo de 2000.

243

“ Se realizaron cam bios im portantes en la definición del espacio geográfico venezola­no. En este sentido, se adoptó la expresión más am plia de espacio geográfico para sus­titu ir la de territorio. En efecto, espacio geográfico alude a los espacios continentales, insulares y m arítim os, quedando el territorio com o com ponente del prim ero de los cita­dos. Sin embargo, no se altera la determ inación del espacio geográfico nacional al reite­rar la versión tradicional de la constitución de 1830 y que se repite hasta la de 1961, es decir, el que correspondía a la C apitanía General de V enezuela para el 19 de abril de 1810.N o obstante, se agregó la frase con las modificaciones resultantes de los tratados y

laudos arbitrales no viciados de nulidad. Con ello se corrige la om isión del C ongreso C onstituyente de 1961 con relación a los laudos y arbitrajes determ inantes de nuestras fronteras actuales, com o son los de los afios 1865, 1891, 1899, y 1922; y se establece de m anera categórica que V enezuela no reconoce los laudos viciados de nulidad, com o es el caso del Laudo de Paris de 1899 que despojó a Venezuela del espacio situado en el m argen occidental del Río Esequibo.

Por o tra parte, se deslinda conceptualm ente el espacio insular com o parte de la organi­zación político-territorial de V enezuela y com o espacio sujeto a la soberanía venezola­na. Por tal razón se m encionan las islas por sus nom bres y se extiende en ám bito de la soberanía hasta las dem ás islas, islotes, cayos y bancos situados o que em erjan dentro del m ar territorial, en el que cubre la plataform a continental o dentro de la zona econó­m ica exclusiva. Com o una consecuencia de los valores fundam entales que inspiran a la R epública Bolivariana de Venezuela, se declara expresam ente al espacio geográfico ve­nezolano com o zona de paz, en virtud de lo cual se prohibe establecer en él bases m ili­tares extrajeras o cualquier instalación de potencia o coalición de potencias que tengan propósitos m ilitares” .

La exposición de motivos revela la importancia del espacio geográfico vene­zolano, pues gran cantidad de éste, se encuentra conformado por espacios acuáti­cos. Así pues, demos un vistazo a una norma Constitucional de especial relevancia para el punto.

Dispone el artículo 11 de La Constitución, que:“L a soberanía p lena de la R epública se ejerce en los espacios continental e insular, la­

custre y fluvial, m ar territorial, áreas m arítim as interiores, históricas y vitales y las com prendidas dentro de las líneas de base rectas que ha adoptado o adopte la República; el suelo y subsuelo de éstos; el espacio aéreo continental, insular y m arítim o y los recur­sos que en ellos se encuentran, incluidos los genéticos, los de especies m igratorias, sus productos derivados y los com ponentes intangibles que por causes naturales allí se ha­llen. El espacio insular de la R epública com prende el archipiélago de Los M onjes, ar­chipiélago de Las Aves, archipiélago de Los Roques, archipiélago de La Orchila, Isla L a Tortuga, Isla L a B lanquilla, A rchipiélago Los Herm anos, Islas de M argarita, Cuba- gua y Coche, A rchipiélago de Los Frailes, Isla L a Sola, A rchipiélago de Los Testigos, Isla de Patos e isla de Aves; y adem ás, las islas, islotes, cayos y bancos situados o que em erjan dentro del mar territorial, en el que cubre la plataform a continental o dentro de los lim ites de la zona económ ica exclusiva. Sobre los espacios acuáticos constituidos por la zona m arítim a contigua, la plataform a continental y la zona económ ica exclusiva, la R epública ejerce derechos exclusivos de soberanía y ju risd icción en los térm inos, extensión y condiciones que determ inen el derecho internacional público y la ley. C o­rresponde a la R epública derechos en el espacio ultraterrestre, suprayacente y en las áreas que son o puedan ser patrim onio com ún de la hum anidad, en los térm inos, exten­sión y condiciones que determ inen los acuerdos internacionales y la legislación nacio­nal” .

Alejandro Enrique Otero M.

244

El espacio acuático de la República, comprende todas las áreas maritimas, flu­viales y lacustres del Espacio Geográfico Nacional. Y sobre éstos, el Estado desa­rrollará los intereses acuáticos, que no son más que todos aquellos intereses nacio­nales relativos a su utilización y aprovechamiento sustentable^*.

Con la finalidad de desarrollar esa porción de intereses nacionales, deben se­guirse políticas que incidan en la definición de las potencialidades acuáticas del país y el diseño de las estrategias de desarrollo sustentable de la nación, con el fin de alcanzar los objetivos acuáticos del Estado mediante la utilización de recursos políticos, económicos, humanos y tecnológicos entre otros^®.

Para ello, se le da competencia al Estado, en la ejecución de labores hidrográfi­cas, oceanográficas, meteorológicas, de dragado, de señalización acuática y otras ayudas a la navegación general, así como la cartografía náutica, todo ello sin per­juicio de la participación de entes privados, siempre bajo la supervisión del Estado. Asimismo, el Estado debe garantizar la coordinación de estas actividades con los organismos internacionales especializados en la materia” .

Uno de los aspectos esenciales de la materia acuática, es la calificación de inte­rés público y carácter estratégico'*' que se hace de todo lo relacionado con los espa­cios acuáticos, especialmente el transporte marítimo nacional e internacional de bienes y personas, y en general, todas las actividades inherentes y conexas, rela­cionadas con la actividad marítima y naviera nacional. De igual forma, se otorga competencia al Estado en materia de defensa y seguridad nacional en sus espacios acuáticos e insulares” .

Vale la pena citar en este escenario, la dirección que deben seguir aquellas po­líticas tendentes a garantizar el desarrollo de los espacios acuáticos, dentro de las cuales destacan” :

- El imperio de la ley, vigilancia y control para reprimir la actividad ilícita.- El poblamiento armónico del territorio insular y las costas marítimas, y los

ejes fluviales y espacios lacustres.- La seguridad social de la gente de mar.- La seguridad de la vida humana y la prestación de auxilio.- La preservación del patrimonio arqueológico y cultural acuático y subacuático.- El desarrollo de la marina nacional.- El desarrollo, regulación, promoción, control y consolidación de la industria

naval.

- El desarrollo, regulación, promoción y control de la industria turística.

Revista de Derecho Administrativo N° 16

Articulo 3 de la Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos e Insulares.Artículo 4 eiusdem.Artículo 6 eiusdem.Artículo 302 de La Constitución: “El Estado se reserva, mediante la Ley Orgánica respectiva, y por razones de conveniencia nacional, la actividad petrolera y otras industrias, explotacio­nes, servicios y bienes de interés público y de carácter estratégico...”Artículos 7 y 8 de Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos e Insulares.

” Artículo 5 ejusdem.

245

- El desarrollo, regulación, promoción y control de la actividad científica y de investigación.

- El desarrollo, regulación, promoción y control de los deportes náuticos.- El desarrollo, regulación, promoción y control de las actividades económicas,

en los espacios acuáticos.- El desarrollo, regulación, promoción y control de los asuntos navieros y por­

tuarios del Estado.- El disfrute de las libertades de comunicación internacional, de emplazamiento

y uso de instalaciones, de la pesca y la investigación científica en la Alta Mar.- La cooperación con la comunidad internacional para la conservación de espe­

cies migratorias y asociadas en la Alta Mar.- La exploración y explotación sustentable, de los recursos naturales en el Gran

Caribe y los océanos, en especial en el Atlántico y el Pacífico.- La participación, conjuntamente con la comunidad internacional, en la explo­

ración y aprovechamiento de los recursos naturales, en la distribución equitativa de los beneficios que se obtengan y el control de la producción de la Zona Internacio­nal de los Fondos Marítimos y Alta Mar.

- La protección, conservación, exploración y explotación, de manera sustenta- ble, de las fuentes de energía, así como de los recursos naturales, los recursos ge­néticos, los de las especies migratorias y sus productos derivados.

- La investigación, conservación y aprovechamiento sustentable de la biodiver- sidad.

- El desarrollo de las flotas pesqueras de altura y las artesanales.- La seguridad de los bienes transportados por agua.

- La promoción del transporte de personas y bienes y el desarrollo de mercados.- La preservación de las fuentes de agua dulce.- La preservación del medio acuático contra los riesgos y daños de contamina­

ción.- La protección, conservación y uso sustentable de los cuerpos de agua.- El disfl'ute de las libertades consagradas en el Derecho Internacional.- La cooperación en el mantenimiento de la paz y del orden legal internacional.- La cooperación internacional derivada de las normas estatuidas en las diversas

organizaciones, de las cuales la República sea parte.- La participación en los beneficios incluidos en acuerdos y convenios con rela­

ción al desarrollo, transferencia de tecnología para la exploración, explotación, conservación y administración de recursos, protección y preservación del medio marino, la investigación científica y otras actividades conexas.

- La promoción de la integración, en especial la latinoamericana, iberoamerica­na y del Caribe.

- La promoción de la no proliferación nuclear en el Caribe.

- Otras que sean contempladas en los planes de desarrollo nacional.

Alejandro Enrique Otero M.

246

Asimismo, tal como fue referido en la parte introductoria, son establecidos una serie de servicios públicos a los que se hará mención en líneas siguientes.

Por su parte, la Ley General de Marina y Actividades conexas, regula el ejerci­cio de la autoridad acuática en lo concerniente al régimen administrativo de la na­vegación y de la Gente de Mar, lo pertinente a los buques de bandera nacional en aguas internacionales o jurisdicción de otros estados, estableciendo los principios íúndamentales de constitución, funcionamiento, fortalecimiento y desarrollo de la marina mercante y de las actividades conexas, así como regular la ejecución y coor­dinación armónica de las distintas entidades públicas y privadas en la aplicación de las políticas y normas diseñadas y que se diseñen para el fortalecimiento del sec­tor” .

Como se ha visto hasta los momentos, en un sin número de .ocasiones, los ins­trumentos normativos referidos hacen continua mención a la autoridad acuática. Y ello es así, al ser está quien ejecutará y regulará de forma principal el sector.

2. E l Ordenamiento Jurídico Acuático Sectorial

Sin pretender extendemos en toda una disertación acerca de la “muy conocida” teoría ordinamentaP, pues han quedado claro los limites del presente estudio, de­bemos evidenciar que se entiende por Ordenamiento Jurídico General y diferen­ciarlo someramente de sus especies más acabadas. Ello, como un simple abreboca al abordaje concreto de la autoridad acuática.

Pues bien, comúnmente suele hablarse de Ordenamiento Jurídico, como aquel conjunto de normas difusas y concretas, que regulan las actividades de los sujetos de derechos y otro tipo orgánico de manifestaciones que sin personalidad jurídica, se involucran de manera “objetiva” en el tráfico común de las relaciones jurídicas, esto, por constituirse en los medios de acceso burocrático ya sea a nivel intraorga- nico o extraorganico.

Sin embargo, su concepto debe ir más allá de ese restringido alcance de mero Corpus normarum. En efecto, antes que nada, debe indicarse que el Ordenamiento Jurídico General (hoy día el Estado), se encuentra sustentado sobre la base de tres características, a saber: 1. Poder Originario, 2. Manifestación de soberanía ad-intra y ad-extra, y; 3. Manifestación Absoluta de reconocimiento de ordenamientos infe­riores. De igual forma, y atendiendo a sus elementos estructurales, ha sido definido como esa reunión de sujetos, en un mismo territorio y sometidos a un gobierno.

Por su parte, el Ordenamiento Jurídico se caracteriza por su dirección hacia una plurisubjetividad organizable desde el punto de vista normativo” . Es decir, sus ele-

Revista de Derecho Administrativo N° 16

34

35Artículo 1 de la Ley General de Marina y Actividades Conexas.V id. Sa n t i R o m a n o , El O rdenam iento Jurídico, traducción y estudio prelim inar a cargo de LORENZO y Se b a s t ia n M a r t in -Re t o r t il l o B a q u e r , M adrid, 1963.A. E. o t e r o . 2001, p. 116. Revista de Derecho Administrativo Nro. I I (“El Servicio de Jus­ticia y la Responsabilidad del Estado por su Mal Funcionamiento en el Ordenamiento Positi­vo Venezolano). Caracas: Editorial Sherwood.

247

mentos característicos son: 1. Multiplicidad de sujetos, 2. Organización, y; 3. Nor- mación“’.

Adicionalinente, existen ordenamientos jurídicos derivados, particulares o sec­toriales, cuyas características son: 1. El poseer una Autoridad de vértice, 2. La ne­cesidad de un acto de inmersión para internarse en ellos, constituido principal­mente por autorizaciones operativas tanto de funcionamiento como de promoción, y; 3. El contar con potestades de ordenación, dirección, supervisión y disciplina.

La potestad de ordenación a que se ha hecho referencia como características de estos ordenamientos sectoriales, viene dada por la posibilidad de emanación de normas, cuyo limite no es otro que la reserva de ley formal. Por su parte, la super­visión, busca alcanzar el conocimiento sobre los sujetos en el cumplimiento de la ordenación, y se materializa con requerimientos de información y visitas de ins­pección, entre otras. Mediante estas últimas, se escrutan las necesidades, compor­tamiento de los sujetos, mercado y disciplina dentro del sector. De igual forma, en­cuentra limitación en la cláusula de habilitación general o reserva de ley formal.

La dirección, encuentra manifestación a través de diversas modalidades de ac­tuación administrativa tales como circulares informativas o contentivas de ordenes, directivas y recomendaciones, encontrando sus limites en la reserva legal. Mientras que la disciplina, se manifiesta mediante la imposición de sanciones derivadas de la potestad sancionatoria, pudiendo ubicar dentro de ésta, amonestaciones, multas o cualquier otra modalidad, sin embargo, su limite siempre será la reserva de legal.

El ordenamiento general, siempre detecta las agrupaciones en formación para regularlas, en vista de la finalidad pública que presten. Éste, solo reconoce y regula como Ordenamientos Jurídicos sectoriales, aquellos que se identifiquen con el fm público, pero siempre a través de un acto normativo de rango de ley.

El acto de inmersión constituye una manifestación de voluntad de un sujeto en principio ajeno al ordenamiento sectorial, que permite determinar a los entes u ór­ganos reguladores de ese ordenamiento, su efectiva posibilidad calificada y cualifi­cada de ingreso. En pocas palabras, no cualquier sujeto puede participar l e un or­denamiento jurídico sectorial, solo aquellos que hayan reunido una serie de carac­terísticas propias al sector. Por lo general, el acto de inmersión sigue la técnica autorizatoria ya sea en razón de licencias o permisos, sin embargo, nada obsta a que los contratos habiliten el ingreso al sector.

De esas relaciones complejas entre sujetos involucrados en ordenamientos jurí­dicos independientes o regímenes especiales, ha surgido la teoría de las relaciones especiales de sujeción, pues en ellos, el ejercicio del Poder obra con mayor intensi­dad o amplitud, de modo tal que se genera una “mengua” (limitada claro está) frente a las relaciones ordinarias. Sin embargo, esa mengua encuentra hoy día, li­mites derivados del principio de legalidad, reserva legal y control judicial.

Pues bien, el Ordenamiento Jurídico Acuático Sectorial, no escapa de las ca­racterísticas antes mencionadas para el común de los ordenamientos sectoriales, sin embargo, se sabe del surgimiento (ya no tan nuevo) de corrientes de pensamiento

Alejandro Enrique Otero M.

” Para mayor profundidad. Vid. M a x im o Se v e r o G ia n n in i 1991. Derecho Administrativo. Editado por Ministerio para las Administraciones Públicas. Madrid.

248

que discrepan de la teoría de las relaciones especiales de sujeción, sobre todo en lo relativo a los limites en ellas, al punto, que parte de la doctrina indica que ésta es tributaria de una inconsistencia técnica, cuya génesis se remonta una “argucia dia­léctica de la doctrina germánica (....) que no pasa de ser sino un mecanismo pura­mente nominal, sin sustancia sólida de ningún tipo. Así pues, “relación especial de sujeción significa todo y, a la vez no significa nada...”’*.

Vale la pena recordar en este punto, que en feeha 13 de febrero de 1997, la an­tigua Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, dictó sentencia en la que indicó:

“de todo lo antes dicho queda claram ente puesto de m anifiesto que en el desarrollo de su actividad, la sociedad m ercantil accionante no se desenvuelve respecto a la adm inis­tración dentro del m arco natural de relaciones ordinarias que se da entre ésta y cualquier adm inistrado, no estando som etida com o se ha visto a la sim ple prevalecía del interés general o colectivo en condiciones de norm alidad, generalidad o igualdad, ni sum ida a un genérico poder de im perio frente al que puedan ser invocadas -e n toda su p lenitud y contundencia- garantías com o la reserva lega de tipificación que alega vulnerada por las disposiciones que impugna, pues al hacerlo olvida por com pleto que, muy contraria­m ente, su condición de concesionario para la prestación de un indiscutible servicio p ú ­blico la coloca en un plano razonablemente distinto y más precario al descrito, carac­terizado por la existencia de una autentica relación de sujeción especial fren te a la Administración a la que se vinculó voluntariamente al solicitar y obtener la concesión que hoy ejercita, quedando así sumida en todo un régimen jurídico especial de inci­dentes potestades de intervención, notablemente más penetrantes que los que pudieran operar frente a un simple particular actuando en su condición de ordinario ciudada­no... (C ursivas nuestras)” ’®.

Pues bien, las anteriores indicaciones responden a un enfoque particular sobre el que pueden abordarse los aspectos organizativos y de competencias del sector acuático, más no significa en modo alguno la existencia de ataduras al respecto, simplemente es una acotación producto de las posiciones doctrinales que han sur­gido al respecto y que vienen a enriquecer el tema. Lo que no se debe olvidar ja ­más, son los límites impuestos a las relaciones especiales de sujeción, donde el fundamental viene a ser la reserva de ley formal, y por su puesto, las garantías y derechos que la Constitución contempla.

Visto lo anterior, adentrémonos en los aspectos sustanciales de la organización, funcionamiento y competencias de la autoridad acuática.

II. LA A U TO R ID A D A C U A TIC A

1. Génesis y naturaleza juríd ica

Son innumerables la cantidad de cometidos que la Ley General de Marina y Actividades conexas, somete a la autoridad acuática, sin embargo, dicha Ley, nada dispone en cuanto a la estructuración de la misma. Ello es así, dado que dicha auto-

Revista de Derecho Administrativo N° 16

A . Sa n t a m a r ía Pa s t o r . 1996. Las Cajas de Ahorro ante la Intervención de las Administra­ciones Públicas: Una evaluación general.Caso Corporación Venezolana de Televisión (VENEVISION) vs. Ministerio de Transporte y Comunicaciones (MTC).

249

ridad, encuentra nacimiento como nueva fórmula organizativa, en la Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos e Insulares.

En efecto, según se dispone en el titulo XIII de la Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos e Insulares, específicamente en sus artículos 75 y 76, corresponde al Ejecutivo Nacional, a través del Ministerio de Infraestructura, el “ejercicio" de las competencias sobre los espacios acuáticos conforme a la ley. Ahora bien, la Auto­ridad Acuática, será ejercida por órgano del Ministerio de Infraestructura, "me­diante ” el Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos.

Debe hacerse notar, que la redacción de las normas citadas no es muy feliz que digamos, pues como veremos más adelante, las relaciones entre la República y el Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos, no se basan precisamente en relacio­nes de jerarquía.

El Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos (INEA)'*“, es un “ente” nacional y como tal dotado de personalidad Jurídica, autónomo y con patrimonio propio, “adscrito" al Ministerio de Infraestructura. El INEA, es a rasgos generales, el res­ponsable de implementar las políticas del régimen portuario, para lo cual planea, organiza y controla las operaciones de buques, el transporte por agua de bienes y personas, la marina deportiva, de pesca, de turismo, recreativa, de investigación, de servicios y otras actividades conexas con el sector acuático nacional. Para el ejerci­cio de tales actividades, cuenta con órganos desconcentrados denominados Capita­nías de Puertos, las cuales deben ejecutar las políticas y directrices emanadas del Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos.

Como todo Instituto Autónomo, el INEA goza entonces de las siguientes ca­racterísticas'":

- Fue creado por Ley (en el caso preciso por Decreto -Ley), a tenor de lo esta­blecido en el artículo 142'* ̂de La Constitución.

- Es un ente de elemento fundacional.- Tiene personalidad jurídica de derecho público.- Esta regido por el principio de especialidad.- Goza de autonomía.- Está sometido a “control de tutela” por parte del Ministerio de Infraestructura.- Sus actividades causan efectos ad-extra.- Goza de asignación posterior de fondos.- Esta conformado por miembros en sentido impropio.- Tiene patrimonio propio.- Constituye una excepción al principio de unidad del tesoro.

Alejandro Enrique Otero M.

40 Vid. WWW. inea. gov.ve. Dicha pagina web, ha servido de guía fundamental en los aspectos recogidos en este sub-capítulo, de ahí que sea de ineludible observancia como fuente de lo aquí expuesto.No es tampoco el escenario para disertar acerca de las muy conocidas características de los institutos autónomos, de ahí que para un estudio más específico del tema sea pertinente ob­servar en el ámbito nacional, lo tratado por J. CABALLERO O rtiz . 1995. Los Institutos Autó­nomos. Tercera Edición: Caracas. Editorial Jurídica Venezolana.“Los institutos autónomos solo podrán crearse por ley. Tales instituciones, así como los inte­reses públicos en corporaciones o entidades de cualquier naturaleza, estarán sujetas al control del Estado, en la forma que la ley establezca” .

250

- Constituyen el típico caso de descentralización funcional.- La tutela ejercida sobre éste es una tutela técnica.- No puede clasificarse materialmente.- Goza de los privilegios y prerrogativas acordados a la República.- Se encuentra sujeto a las disposiciones establecidas en la Ley Orgánica de

Procedimientos Administrativos y Ley Orgánica de la Administración Publica, en todo aquello que no colida con su estatuto orgánico de creación.

“Los institutos autónom os son personas Jurídicas de derecho público de naturaleza fundacional, creadas por ley nacional, estadal u ordenanza conform e a las d isposiciones de esta Ley, dotadas de patrim onio propio e independiente de la República, de los esta­dos, de los distritos m etropolitanos y de los m unicipios, según sea el caso, con las com ­petencias o actividades determ inadas en la ley que los cree”“*“.

El INEA, es el ente rector de la autoridad acuática, responsable de la adminis­tración del sector y del cumplimiento de las políticas nacionales, convenios y acuerdos internacionales en materia de navegación y régimen portuario, mediante la planificación, supervisión y vigilancia de todas las actuaciones que se realizan en el espacio acuático, a fm de coadyuvar al desarrollo armónico y sustentable del sector.

Su enfoque, es consolidar una Administración Acuática de alto nivel y excelen­cia, con un recurso humano proactivo y una organización dinámica, que coadyuve al desarrollo sustentable de los espacios acuáticos e insulares de la República y al establecimiento de una reconocida imagen internacional.

Debe referirse que con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de los Espa­cios Acuáticos e Insulares, desaparece la "Dirección general de transporte acuáti­co” que no era más que un órgano desconcentrado del Ministerio de Infraestructura y se da génesis al INEA. El cual, como se dijo, es un instituto autónomo nacional dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio, adscrito al mismo Ministerio.

Por otro lado, el INEA, a través de la Gerencia de Puertos, planifica, supervisar y regular toda la actividad Portuaria, salvaguardando los recursos ambientales con el fm de fortalecer la presencia de la Autoridad Marítima en la aplicación de Leyes, Reglamentos y Convenios Internacionales en Materia Portuaria.

Asimismo, el Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos asesora y ejecuta la política del Estado en materia acuática y, a través de la Gerencia de Gente de Mar, tiene entre sus atribuciones las siguientes:

- Educación Náutica. Asesorar al Estado en la regulación y control de los Cen­tros de formación, capacitación y entrenamiento de la Gente de Mar, mediante la coordinación y supervisión, conjuntamente con el Ministerio de'Educación, Cultu­ra y Deporte los requisitos que deberán llenar los institutos de educación náutica públicos y privados, a los fines de su inscripción y autorización de funcionamiento, definiendo la preparación de los planes y programas de estudios que deben ser im­partidos al personal de la Marina Mercante, en todas sus modalidades y niveles, incluyendo la educación a distancia.

Revista de Derecho Administrativo N° 16

Artículo 95 de la Ley Orgánica de la Administración Pública. Texto publicado en la Gaceta Oficial Nro. 37.305, del 17 de octubre de 2001.

251

- Medicina Marítima. Asesorar al Estado en la regulación y control de los Cen­tros Médicos que deseen registrarse y ser autorizados por el Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos para la emisión del Certificado Médico Marítimo a la Gente de Mar, conforme a las normas establecidas y métodos recomendados na­cional e internacionalmente por la Organización Marítima Internacional y por la Organización Mundial de la Salud, para lo cuál se evaluará de manera permanente al Centro Médico y a sus Profesionales en las áreas de; Oftalmología, Otorrinola­ringología, Radiología, Psicología, Bioanálísis, Odontología y Nutrición.

- Certificación de Gente de Mar. Asesorar al Estado en la regulación y control del registro y expedición de Títulos, Títulos Refrendados, Licencias, Certificados de Competencia, Reconocimiento de Títulos y Permisos al personal de la Marina Mercante Nacional, de conformidad con la Ley General de Marina y Actividades Conexas y su respectivo Reglamento, así como también en concordancia con lo dispuesto en los Convenios Internacionales en materia de Formación, Titulación y Guardia para la Gente de Mar suscritos por la República Bolivariana de Venezuela.

2. Integración organizativa del consejo directivo del INEA

- Un Presidente'*'* de libre nombramiento y remoción del Presidente de la Re­pública.

Alejandro Enrique Otero M.

Artículo 92 de la Ley Orgánica de los Espaeios Aeuátieos e Insulares. Corresponde al Presi­dente o Presidenta del Instituto Naeional de los Espaeios Aeuátieos: 1. Ejereer la administra- eión del Instituto, 2. Ejeeutar y haeer eumplir los aetos de efectos generales y partieulares que diete el Instituto, 3. Autorizar la realización de inspeeciones o fisealizaeiones, 4. Ordenar la apertura y sustanciación de procedimientos administrativos sancionatorios en el área de eom- peteneia del Instituto, 5. Aprobar las fianzas de fiel cumplimiento de las obligaciones deriva­das de coneesiones, habilitaeiones y autorizaciones, según el easo, 6. Firmar en representa­ción del Instituto, previa la aprobaeión del Consejo Direetivo, eontratos de obras, de adquisi­ción de bienes o suministro de servicios mayores de eineo mil (5.000) Unidades Tributarias, de conformidad con la Ley de Lieitaeiones y su reglamento, 7. Nombrar, remover, destituir al personal del Instituto y ejecutar los actos necesarios para el mejor ejercieio de la función pú­blica, de eonfonnidad con la ley, 8. Elaborar el anteproyeeto del Plan Naeional de Desarrollo del Sector Acuático, el proyecto de presupuesto, el plan operativo anual y el balance general del Instituto y someterlo a la autorización del Consejo Directivo para su envío al Ministro de Infraestructura, 9. Ordenar o realizar los actos o actuaciones neeesarias para garantizar el cumplimiento de los fines relativos al Fondo de Desarrollo de los Espacios Acuáticos pre­visto en este Decreto-Ley, 10. Expedir eertifieación de documentos que cursen en los archi­vos del Instituto, euando sea procedente de eonfomiidad con las normas generales sobre la materia, 11. Otorgar poderes para la representación judieial y extrajudicial del Instituto, pre­via autorización del Consejo Direetivo, 12. Delegar atribueiones así eomo la firma de deter­minados doeumentos, en los casos que determine el reglamento interno del Instituto, 13. Ela­borar las modificaciones presupuestarias que tengan por objeto inerementar los créditos pre­supuestarios del organismo, 14. Presentar a eonsideración del Consejo Direetivo, las deeisio- nes relativas a los procesos de las concesiones, habilitaeiones y autorizaciones, de conformi­dad con la ley, 15. Presentar a consideración del Consejo Directivo, las decisiones que le co­rresponda de eonformidad eon la ley sobre los pronunciamientos de oferta públiea y adjudi­cación directa de concesiones y de servieios llevados a eabo por el Instituto Naeional de los Espacios Acuáticos, 16. Presentar a eonsideraeión del Consejo Directivo el otorgamiento y la revoeatoria de las concesiones, habilitaciones y autorizaeiones. 17. Ejereer la representación

252

- Un Vicepresidente designado por el Ministerio de Infraestructura.- Tres (3) directores designados por los Ministerios de Defensa, Ambiente y de

los Recursos Naturales, de Producción y el Comercio. Cada uno de ellos tendrá un (1) suplente, designado en la misma forma, quien llenará las faltas temporales.

Las ausencias temporales del Presidente o Presidenta, serán suplidas por el Vi­cepresidente o Vicepresidenta. El Presidente o Presidenta o quien haga sus veces y dos (2) directores formarán quorum, la decisión se tomará por mayoría.

Los miembros del Consejo Directivo'*^ serán solidariamente responsables civil y administrativamente, de las decisiones adoptadas en las reuniones del directorio, salvo que hayan hecho constar su voto adverso o negativo“*®.

3. M ecanismos de control

Antes de continuar, es importante reseñar, que el control que ejerce el Ministe­rio de Infraestructura sobre el INEA, a pesar de la pésima redacción de la norma, no es un control jerárquico, pues mientras el primero actúa a través de la personali­dad jurídica perteneciente a la República, el segundo posee personalidad jurídica propia. El INEA, no es, ni puede ser considerado, un órgano del Ministerio de In­fraestructura, no existe figura organizativa de supraordenación o subordinación entre ambos.

Ahora bien, el control propio que ejerce el Ministerio de Infraestructura sobre el INEA, es el de tutela y no jerárquico, basado en un criterio dependencia cuya liaison es la adscripción de ley. El control de tutela, tal como afirma P e ñ a , “...si

Revista de Derecho Administrativo N° 16

del Fondo de Desarrollo de los Espacios Acuáticos, previa autorización del Consejo Directi­vo, y; 18. Las demás que le atribuya la ley.Artículo 89 eiusdem. El Consejo Directivo del Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos tiene las siguientes atribuciones: 1. Autorizar al Presidente o Presidenta del Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos, la presentación para su aprobación ante el Ministro de Infraes­tructura del Anteproyecto del Plan Nacional de Desarrollo del Sector Acuático, el presu­puesto, el plan operativo anual y el balance general del Instituto, 2. Aprobar las condiciones generales de los contratos de servicios del Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos, pro­puestos por su Presidente o Presidenta, 3. Autorizar al Presidente o Presidenta del Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos, para la suscripción de contratos dentro de los límites es­tablecidos en la ley, 4. Aprobar internamente las propuestas a ser sometidas a consideración del Ministro d¿> Infraestructura sobre las modificaciones presupuestarias presentadas por el Presidente o Presidenta del Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos, que tenga por objeto incrementar los créditos presupuestarios del organismo, 5. Autorizar al Presidente o Presi­denta del Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos a otorgar poderes judiciales o extraju­diciales para representar al instituto, 6. Ejecutar las decisiones relativas a los procesos de las concesiones, habilitaciones y autorizaciones, de conformidad con lo previsto en este Decreto- Ley, 7. Asumir las decisiones que le correspondan de conformidad con este Decreto-Ley, so­bre los pronunciamientos de oferta pública y adjudicación directa de concesiones y de servi­cios llevados a cabo por el Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos, 8. Aprobar las pro­puestas presentadas por el Presidente o Presidenta del Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos, sobre las concesiones, habilitaciones y autorizaciones, o la revocatoria de estas, salvo cuando ello corresponda al Ministerio de Infraestructura de conformidad con este De­creto-Ley.Vid. Artículos 8 y 32 de la Ley Orgánica de la Administración Pública. Y asimismo, los Artí­culos 7, 25, 46, 49, 139, 141, 199, 244, 281 y 285 de La Constitución de la República Boli­variana de Venezuela.

253

bien se trata de un control, que al fin y al cabo, persigue que el ente descentraliza­do funcionalmente ajuste su actividad a la legalidad, resulta muy particular, en virtud de su carácter atenuado, y porque la gran mayoría de las veces es sucesivo o a ‘posteriori’...,” .'"

Ahora bien, según indica B r e w e r - C a r i a s :

“ El Control de tutela que realiza el M inistro adscripción en relación a los Institutos A utónom os es de dos clases: el control sobre la aetividad del Instituto y el control sobre las personas. El control sobre la aetividad puede ser un eontrol previo o posterior. El eontrol previo se da en los casos en los euales el ente autónom o para tom ar alguna deei- sión debe obtener el acuerdo previo del M inisterio de Adscripción. El control a p o ste ­riori se realiza cuando el ente descentralizado tiene facultades para tom ar ciertas m edi­das, pero éstas deben ser aprobadas por el M inisterio en cuestión”"**.

Recordemos entonces que según H e r n a n d e z - M e n d i b l e , citando a E n t r e n a

C u e s t a , el control de tutela:

“ ...consiste en las facultades de control otorgadas, de m anera lim itada, eonform e al de­recho positivo, a un órgano público, sobre los entes descentralizados funcionalm ente que dependen de él, lo que perm ite lograr una unidad en la actuación para alcanzar los fines públicos que tiene encom endado el tutelante...” .

A pesar de lo referido, es curioso observar tanto en la Ley Orgánica de los Es­pacios Acuáticos e Insulares, como en la Ley General de Marina y Actividades Conexas, una restringida participación “directa" áe\ Ministerio de Infraestructura como Ministerio de adscripción, en el ejercicio del control de tutela (a priori o posteriori) sobre el INEA, pues generalmente actúa mediante el Consejo Nacional de los Espacios Acuáticos y no precisamente en control de tutela.

Dentro del “control de tutela" podría ubicarse: 1. la competencia que le es otorgada para nombrar solo al vice-presidente y respectivo suplente, del Consejo Directivo del Instituto'*®, lo cual, en nuestro criterio, en modo alguno debería ser considerado como control por su ínfima repercusión en el ente descentralizado, 2. Conocer y aprobar lo relativo a las recomendaciones planteadas por el fNEA, con motivo de la formulación del Plan Nacional de Desarrollo del Sector Acuático en el primer semestre del inicio de cada período constitucional,““ y; 3. “aprobar" el presupuesto, el plan operativo anual y el balance general del Instituto“'.

También se observa, una que otra aprobación circunstancial que queda someti­da al Ejecutivo Nacional, derivada de órganos del Poder Central distintos al Mi­nisterio de Adscripción (Vgr. Ministerio de la Defensa). Vale decir, inclusive, que en los mencionados nombramientos del Consejo Directivo del Instituto, participan órganos complejos (otros Ministerios) ajenos al Ministerio de adscripción, como por ejemplo, aquellos nombramientos que hacen de tres (3) directores y suplentes.

Alejandro Enrique Otero M.

J. P e ñ a SOLIS, Lineamientos de Derecho Administrativo, Caracas. Editado por la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad Central de Venezuela, p. 236, 1997.A.R. BREW ER-Ca r ia s , Principios del Régimen Jurídico de la Organización Administrativa Venezolana, p. 84, 1994.Artículo 88.Artículo 126.Artículo 89.1.

254

los Ministerios de Defensa, Ambiente y de los Recursos Naturales y de Producción y el Comercio.

En todo caso, dada la cantidad de actividades y variables técnicas que inciden en el ámbito acuático, puede observarse la participación activa de distintos órganos complejos del Poder Nacional (Ministerios) dentro de la materia, así tenemos por ejemplo, que corresponde al Ejecutivo Nacional, por órgano del Ministerio de la Defensa:

- Las autorizaciones de entrada de buques extranjeros de propulsión nuclear en las instalaciones portuarias.

- Todo lo relativo al ceremonial que ha de observarse al arribo de buques de guerra extranjeros, salvo lo estipulado en acuerdos internacionales.

- Las autorizaciones de desembarco de oficiales, suboficiales y personal del servicio de policía del buque, armados, y únicamente para la defensa personal, sal­vo que se trate de casos especiales de armas a ser empleadas en ceremonias.

- En caso de conflicto armado entre dos o más Estados extranjeros, la potestad de prohibir que los submarinos de guerra de los Estados beligerantes entren, nave­guen o permanezcan en aguas bajo soberanía de la República; o exceptuar de esta prohibición a los submarinos que se vean obligados a penetrar en dichas aguas por averías, estado del mar, o por salvar vidas humanas. Asimismo, las ordenes de abandono de dichas aguas.

- Administrar y supervisar el Servicio de Hidrografía, Oceanografía, Meteoro­logía y Cartografiado Náutico el cual se encuentra “integrado” a ese Ministerio. Adicionalmente, tendrá respecto al respectivo servicio las funciones de: autorizar, coordinar, supervisar, desarrollar y ejecutar, actividades científicas e hidrográficas, de cartografía náutica, de señalización y otras ayudas a la navegación en todos los espacios acuáticos e insulares sujetos a la soberanía y jurisdicción de la Repúbli­ca®’.

Adicionalmente, el Ministerio de Infraestructura, junto a los Ministerios de De­fensa, Relaciones Exteriores, Interior y Justicia, Finanzas, Educación, Cultura y Deportes, Minas e Hidrocarburos, Producción y el Comercio, Ambiente y de los Recursos Naturales, Planificación y Desarrollo, y de Ciencia y Tecnología integran el Consejo Nacional de los Espacios Acuáticos, lo que pone de relieve la participa­ción activa de un conjunto de órganos en el ámbito acuático de forma consultiva, que ejercen, si se quiere, dada sus vinculaciones técnicas con áreas especificas del sector acuático, una suerte de control especializado, a lo cual haremos referencia más adelante.

Revista de Derecho Administrativo N° 16

Artículo 183 de la Ley General de Marina y Actividades Conexas. Es capital señalar, en rela­ción a las funciones ejercidas por el Ministerio de la Defensa respecto a este servicio, que además es público, la existencia de ciertas concurrencias con el fNEA a tenor de lo estableci­do en el Artículo 86 numeral 16 de la Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos e Insulares, donde se dispone que el ejercicio de la administración acuática, la cual corresponde al INEA a tenor de lo establecido en el artículo 85 numeral 1 eiusdem, comprende; “La supervisión y control (de la) (....) señalización, cartografia náutica, hidrografía, meteorología, oceanografía (y) canalizaciones (....) en el espacio acuático nacional en coordinación coñ los organismos competentes” .

255

En todo caso, lo importante a retener, son las matizaciones propias al control de tutela conferido al Ministerio de Infraestructura como Ministerio de adscripción del INEA, frente a una exigua normación de donde pueda desprenderse una amplia existencia operativa directa, tanto en forma previa como posterior.

Aunque sea a modo referencial, es importante señalar que la función contralora no se agota en el control de tutela, que como vimos es escasamente regulado frente a las relaciones entre el INEA y su Ministerio de Adscripción. Dentro de esos otros controles debemos ubicar:

- Control Jerárquico: Tal control no existe en las relaciones externas del INEA, pues éste no obedece a relaciones de subordinación respecto a otros órganos. Aho­ra, es claro que en sus relaciones internas, y de acuerdo a su estructura organizati­va, existirá un control jerárquico (ad-intra) de sus distintos órganos.

- Control Fiscal: Tal control se encuentra en manos de la Contraloría General de la República, a tenor de lo establecido en La Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.

- Control Judicial: Ejercido por el Tribunal Supremo de Justicia y los demás tribunales que determine la ley®*, como derivación de las disposiciones contenidas en los artículos 259, 266 y 336 de la Constitución.

- Control Parlamentario: Derivado de los artículos 187 numeral 3 y 222 de La Constitución.

4. E l Consejo nacional de los espacios acuáticos

La Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos e Insulares, crea el Consejo Na­cional de los Espacios Acuáticos como máximo organismo asesor del Ejecutivo Nacional en materia de fomento y desarrollo de la marina mercante, la industria naval, el desarrollo de los canales de navegación en ríos y lagos, la investigación científica y tecnológica del sector acuático, la formación, capacitación, actualiza­ción y certificación de los recursos humanos de dicho sector.

Adicionalmente, se procura participación de la sociedad civil organizada a tra­vés de los Comités de asesoramiento de sub-sectores o de actividades específicas y especializadas, a tono con el principio de democracia y de participación ciudadana estipulado en La Constitución. Brindando cobertura técnica especializada, en sub- áreas que claramente benefician a la totalidad del sector.

Alejandro Enrique Otero M.

53 Se hace necesario mencionar, que en la Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos e Insulares, de da creación a la denominada Jurisdicción Acuática (artículos 109 al 112), atribuyéndose a la misma, una serie de competencias propias a la especialización del sector. Especialización esta que incide inclusive, en el nombramiento de los titulares de los órganos de justicia. Aho­ra bien, las competencias a las que se ha hecho referencia, deben ser siempre analizadas a la luz de las nonnas constitucionales que regulan el ámbito judicial, y sobre todo, frente aque­llas que orientan a la jurisdicción contencioso administrativa (artículo 259 de la Constitución y Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia) ello, a fin de evitar conflictos de competen­cia o al menos resolverlos de forma apropiada. Asimismo, recomendamos la lectura de: A. P a r e s S a l a s . Revista de Derecho Administrativo Nro. 12 (El contencioso de los servicios

..públicos. Consideraciones en tomo al artículo 259 de la Constitución y al derecho fundamental a la adecuada prestación de los servicios públicos). 2001. Caracas: Editorial Sherwood.

256

Revista de Derecho Administrativo N° 16

Sin duda, su naturaleza jurídica, es la de un órgano asesor-consultivo, carente de personalidad jurídica, pero de amplia incidencia en los aspectos técnicos y espe­cializados que intervienen en las distintas áreas que conforman el sector acuático. De ahí, de esa incidencia, que derive una suerte de “control impropio”.

A. Integración organizativa

El Consejo Nacional de los Espacios Acuáticos se encuentra integrado de la siguiente forma:

- Presidencia: Ministro de Infraestructura.- Integrantes: Un Viceministro en representación de cada uno de Ministerios

de: Defensa, Relaciones Exteriores, Interior y Justicia, Finanzas, Educación, Cultu­ra y Deportes, Minas e Hidrocarburos, Producción y el Comercio, Ambiente y de los Recursos Naturales, Planificación y Desarrollo, y de Ciencia y Tecnología.

B. Fórmulas de reunión y funcionam iento

El Consejo Nacional de los Espacios Acuáticos se reunirá dos veces al año o cuando sea convocado a solicitud de su Presidente o por lo menos tres (3) de los miembros principales.

Adicionalmente, contará con una secretaría permanente, a cargo del Presidente del Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos que tendrá dentro de sus funcio­nes: Ejecutar las convocatorias del Consejo Nacional de los Espacios Acuáticos, así como de los comités asesores que se crearen, asistir a las reuniones, levantar acta de las reuniones y hacerlas llegar al Ministro o Ministra de Infraestructura, mantener el archivo actualizado, recabar y distribuir información referida a la ma­teria acuática y otras que determinen el reglamento de la Ley.

En todo caso, será el Reglamento del Consejo Nacional de los Espacios Acuáti­cos, el acto de contenido normativo que enmarcará las directrices de su funciona­miento composición y fórmulas especiales de participación.

5. Competencias atribuidas a l Instituto Nacional de los Espacios A cuáti­cos como sujeto encargado del ejercicio de la autoridad acuática

Uno de los requisitos que regulan la creación de entes administrativos, es preci­samente la identificación de su finalidad y delimitación de sus competencias o atri­buciones. Tales competencias, son de obligatorio cumplimiento, y deben ser ejer­cidas bajo las condiciones, límites y procedimientos establecidos legalmente. Adi­cionalmente, son irrenunciables, indelegables, improrrogables y no susceptibles de relajación alguna, salvo en los casos expresamente determinados en las leyes54.

54 Artículos 16, 26 y 96 de la Ley Orgánica de la Administración Pública. Texto publicado enla Gaceta Oficial Nro. 37.305, del 17 de octubre de 2001.

257

A. Establecidas en la Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos e Insu­lares

- El ejercicio de la Administración Acuática.- Él estudio, supervisión e inclusión dentro de los planes de desarrollo del sec­

tor, de los planes y proyectos sobre la construcción de puertos, canales de navega­ción, muelles, embarcaciones, marinas y demás obras, instalaciones y servicios co­nexos con las operaciones de buques en puertos y marinas.

- La ejecución de la política naviera y portuaria del Estado, y el control de la navegación y del transporte acuático.

- La propuesta de fijación de tarifas sobre los servicios conexos al sector acuá­tico.

- Las estadísticas específicas del sector acuático, con sujeción a lo contemplado en la Ley de la Función Pública de Estadística.

- El Registro Naval Venezolano de buques®®.- La coordinación con los organismos de la administración pesquera para coad­

yuvar en el fomento, desarrollo y protección de la producción pesquera y acuícola.- La representación, en cumplimiento con la política fijada por el Ministerio de

Relaciones Exteriores, en los organismos internacionales especializados del sector acuático.

- La promoción de políticas de financiamiento del sector acuático.- Promoción las actividades de investigaciones científicas y tecnológicas en el

sector, con sujeción a la Ley de Ciencia y Tecnología.- Las demás atribuciones que le asigne la Ley y demás normas aplicables®®.

Asimismo, en el ejercicio de la Administración Acuática, le corresponde:

- Supervisar, controlar y vigilar el funcionamiento de las capitanías de puerto y sus delegaciones.

- Controlar y supervisar la formación y capacitación del personal de la marina mercante.

- Vigilar y controlar la aplicación de la legislación acuática nacional e interna­cional.

- Mantener el registro del personal de la marina mercante.- Certificar al personal de la marina mercante, según los convenios internacio­

nales y la legislación nacional.- Velar por el cumplimiento del régimen disciplinario del personal de la marina

mercante®’.

Alejandro Enrique Otero M.

Vid. Titulo III, Capítulos I, al X, de la Ley General de Marina y Actividades Conexas. En materia registral han sido introducidos cambios e innovaciones importantes, como la creación de un registro independiente para la materia naval.Artículo 85.En el Titulo VI, Capítulos I y II, de la Ley General de Marina y Actividades Conexas, se es­tablece una amplia gama de infracciones calificadas de leves, graves, muy graves y gravísi-

258

- Llevar el registro, supervisar y certificar al personal del Servicio de Pilotaje y de Inspectores Navales.

- Mantener el registro y seguimiento de la industria naval.

- Mantener el registro y seguimiento de las empresas navieras, certificadoras, operadoras y agenciadoras de carga, consolidadoras de carga, de transporte multi- modal y de corretaje marítimo.

- Mantener el registro, control, seguimiento y certificación de los institutos de formación náutica en los diferentes niveles del sistema educativo nacional.

- Mantener el registro, control, seguimiento y certificación de los entes dedica­dos a las actividades subacuáticas.

- Supervisar y controlar, en coordinación con las administraciones estadales, la actividad de puertos, muelles y demás obras, instalaciones, servicios conexos, sin menoscabo de las atribuciones conferidas a los estados, conforme a lo establecido en la Constitución y las Leyes.

- Garantizar mediante la supervisión y control, la seguridad marítima y la vida, en el ámbito de las circunscripciones acuáticas, en coordinación con las autorida­des competentes.

- El establecimiento de las rutas marítimas, dispositivos de separación de tráfi­co y los sistemas de notificación y reportes de buques.

- Coadyuvar en el control de los vertimientos que puedan afectar los espacios acuáticos, en el ámbito de las jurisdicciones acuáticas, en coordinación con el Mi­nisterio del Ambiente y de los Recursos Naturales.

- La supervisión y control de las actividades de búsqueda y salvamento, señali­zación, cartografía náutica, hidrografía, meteorología, oceanografía, canalizaciones y las actividades subacuáticas en el espacio acuático nacional en coordinación con los organismos competentes.

- Ejecutar las políticas portuarias y navieras del Estado.- Controlar y supervisar lo concerniente a la marina deportiva, recreacional y

turística.

Revista de Derecho Administrativo N° 16

mas. El grueso de las sanciones frente a esas infracciones, que son aplicables a todos los su­jetos que interactúen con el sector, inclusive usuarios de servicios, consisten en multas cal­culadas sobre la base de unidades tributarias y suspensión de ejercicio de funciones para el caso de los operadores y ejecutores materiales de la operación. Ahora bien, pareciera que en algunas de las normas (Vgr. Artículo 288) no se respeta, la disposición constitucional esta­blecida en el artículo 49. 6 de La Constitución, al establecerse amplios márgenes de discre­cionalidad en materia sancionatoria, lo cual incide sin duda, en el principio de tipicidad de las sanciones. En todo caso, debe analizarse cada caso concreto a la luz de las normas constitu­cionales pertinentes.Otra acotación que vale la pena destacar, y que tiene que ver ya con los aspectos procedi- mentales, es que la Ley General de Marina (artículo 297), regula la opción de parte de los in­teresados, de escoger entre la vía administrativa y la judicial. Sin embargo, en nuestro crite­rio, tal opcionalidad no puede hacerse operativa aún, a tenor de lo establecido en la Disposi­ción Transitoria Séptima y artículo 7 numeral 9, de la Ley “Orgánica “ de la Administración Pública. Asimismo, deben observarse las disposiciones contenidas en la Ley “Orgánica” de Procedimientos Administrativos, en todo aquello que fuere pertinente.

259

- Controlar y supervisar lo concerniente a las embarcaciones dedicadas a la pesca, en coordinación con el Ministerio de la Producción y Comercio.

- Cooperar con el Ministerio Público en la ejecución de investigaciones penales que le sean requeridas.

- Controlar y supervisar los servicios de pilotaje, lanchaje, remolcadores e ins­pecciones navales.

- Ejercer las funciones inherentes al estado rector del puerto.- Ejercer las funciones inherentes al Convenio de Facilitación Marítima Portua­

ria.- Participar en el desarrollo de las comunidades costeras, ribereñas e insulares.- Prestar asistencia en caso de catástrofes naturales en coordinación con las au­

toridades competentes.- Establecer estrecha relación con los Ministerios de: Defensa, Relaciones Exte­

riores, Producción y el Comercio, Energía y Minas, Ambiente y de ios Recursos Naturales, Planificación y Desarrollo, Comisión de Política Exterior de la Asam­blea Nacional y los representantes nacionales ante el Parlamento Andino y el Par­lamento Latinoamericano, con el fin de consolidar la visión nacional y participa­ción en los procesos de integración, en perfecta armonía con los intereses y objeti­vos nacionales, así como con las políticas y planes del Estado.

- Aprobar, supervisar y controlar los planes de contingencia ambiental que in­volucren a buques o que ocurran en el ámbito de su jurisdicción, en coordinación con los órganos competentes.

- Las demás que le asignen la ley.Pues bien, la cantidad de competencias que tiene atribuida el INEA es bastante

extensa, y obedece no solo a un criterio material, pues en ellas se encuentran in­volucradas gran cantidad de modalidades que van desde la actividad sancionatoria, registral y de certificación, hasta la supervisión y control de servicios públicos.

Tal como afirma C a b a l l e r o , “ L os Institutos autónomos no pueden caracteri­zarse de acuerdo a la actividad que tiene a su cargo (salvo que pretendamos asumir la laxa posición de que el INEA tiene a su cargo todo lo relativo al sector acuático) (...) las actividades de un instituto autónomo no pueden identificarse con los come­tidos de la actividad administrativa porque las funciones realizadas por ellos son variadas, algunos tienen a su cargo actividades de policía, otros no, lo mismo ocu­rre con las nociones de servicio público, fomento y gestión empresarial”®*.

B. Establecidas en la Ley G eneral de M arina y Actividades Conexas

Las competencias atribuidas a la autoridad acuática en este instrumento norma­tivo, se corresponden con aquellas que le vienen asignadas en la Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos e Insulares, solo que, al ser la Ley General de Marina, re­guladora de ámbitos específicos, les da tratamiento de forma particularizada y más acabada, sobre todo en lo relativo a su ejecución material.

Alejandro Enrique Otero M.

J. C a b a l l e r o . 1995, p. 77. Los Institutos....O b., Cit.

260

En efecto, La Ley General de Marina y Actividades Conexas, hace referencia continua a la Autoridad Acuática como competente para desarrollar distintas acti­vidades, de ahí que tenga que entenderse necesariamente, que tal Autoridad Acuá­tica no es otra que el INEA. Sin embargo, en otros tantos casos, también hace refe­rencia directa al Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos. Llama la atención también, que en algunas oportunidades hace referencia a la Autoridad Acuática como órgano, sin tener en consideración su naturaleza de sujeto de derecho. A tí­tulo ejemplo, podemos mencionar los siguientes:

- La Autoridad Acuática es el órgano competente para autorizar la construcción y la modificación de muelles, malecones, marinas deportivas, turísticas y recrea- cionales, embarcaderos, varaderos, diques, astilleros, cualquier otra infraestructura industrial y de servicios, así como las instalaciones para almacenar combustibles, sustancias contaminantes o de otra índole, cuyas tuberías lleguen a la línea de la costa o comiencen en ella®®.

- El órgano que rige la Autoridad Acuática ejecutará la inspección física y do­cumental de los buques extranjeros surtos en los puertos y espacios acuáticos na­cionales de cada circunscripción acuática, a los fines del cumplimiento de las ins­pecciones del Estado Rector del Puerto, en los términos y condiciones que el mis­mo establece.

- El Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos, garantizará el cumplimiento de las exigencias sobre la protección de la salud y la asistencia médica de la gente de mar, en los términos y condiciones que fije la ley.

Ahora bien, de igual forma a como se reseñó en el punto relativo a la Ley de los Espacios Acuáticos e Insulares, debe indicarse respecto a la Ley General de Mari­na, que otros órganos distintos al Ministerio al cual se encuentra adscrita la Autori­dad Acuática, participan dinámicamente de ciertas actividades en ella reguladas. Por ejemplo en su artículo 47:

“ C orresponde al E jecutivo N acional, a través del M inisterio de la Producción y el C o­m ercio, p revia opinión del Instituto N acional de los E spacios Acuáticos, determ inar, m ediante resolución m otivada e individual, a que país o com unidad de países procederá aplicar la reciprocidad y la restricción total o parcial, de acceso a las cargas que genera el país, en atención a los intereses nacionales en m ateria de com ercio in ternacional” .

En todo caso, lo que quiere hacerse ver, es la participación continua de distintos órganos en la materia acuática dada su gran cantidad de variables técnicas, pero siempre dejando a salvo el hecho de que la Autoridad Acuática, se corresponde di­rectamente con un ente descentralizado funcionalmente, este es, el Instituto Nacio­nal de los Espacios Acuáticos.

En cuanto a las formas de ejecución de tan variadas competencias de parte de la Autoridad Acuática, debe destacarse a continuación, aquella que se realiza me­diante una particular formula organizativa denominada legalmente Capitanías de Puerto.

Revista de Derecho Administrativo N° 16

Artículo 6.

261

6. Las Capitanías de Puertos

En nuestro criterio, las capitanías de puertos, son fórmulas organizativas que obedecen a una desconcentración periférica de la autoridad acuática, que le permi­ten la ejecución material de un importante haz de competencias atribuidas a ésta última.

Tal desconcentración periférica, tiene como aspecto fundamental, la consecu­ción de las metas y objetivos encomendados a la autoridad acuática, mediante su adaptación organizativa a determinadas condiciones de especialidad funcional y particularidad territorial, transfiriéndose atribuciones de ésta, a un órgano eminen­temente inferior, mediante un acto normativo que en el caso concreto tiene rango de Ley, pero que debe ser en todo caso complementado por otro de rango sub- legal60.

Según lo establecido en el artículo 10 de la Ley General de Marina y Activida­des Conexas, a fin de ejercer la Autoridad Acuática, las aguas jurisdiccionales de la República y las costas se consideran divididas en Capitanías de Puerto y éstas, a su vez, en delegaciones, cuya circunscripción determinará la autoridad acuática.

Más allá de que pueda pensarse que las Capitanías de Puertos constituyen una mera división geográfica sectorial, debe indicarse que las mismas estarán a cargo de un funcionario denominado Capitán de Puerto, el cual será de libre nombra­miento y remoción del Presidente del Instituto de los Espacios Acuáticos e Insula­res. El Capitán de puerto, debe llenar una serie de requisitos para desempeñarse como tal, y ello es así, en virtud del sin numero de competencias de índole técnico a las que debe su ejercicio61.

Vale la pena mencionar, que la desconcentración periférica hecha en las Capi­tanías de Puerto, transfiere únicamente la atribución. Pues, el Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos, como sujeto de derecho titular de las competencias atri­buidas, será responsable patrimonialmente por el ejercicio de la atribución o el funcionamiento del servicio público correspondiente, sin perjuicio de la responsa­bilidad que corresponda a los funcionarios que integren el órgano desconcentrado y se encuentren encargados de la ejecución de la competencia o de la gestión del ser­vicio público correspondiente62.

Alejandro Enrique Otero M.

60 Vid. Artículo 31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública.61 Vid. Artículo 10 y 12 de la Ley General de Marina.62 Vid. Artículos 8 y 32 de la Ley Orgánica de la Administración Pública. Y asimismo, los Artí­

culos 7, 25, 46, 49, 139, 141, 199, 244, 281 y 285 de La Constitución de la República Boli-variana de Venezuela. En todo caso, para profundizar en el tema, recomiendo acudir a O r t i z - A l v a r e z . La Responsabilidad Civil de los Funcionarios Públicos. Editorial Sherwood. Ca­racas, 2002. D o b a r r o O c h o a , S. “De la pretendida irresponsabilidad del Estado cuando se trata de faltas personales cometidas por funcionarios públicos, no desprovistas de nexo con el servicio (Comentarios críticos a la sentencia del TSJ-SPA de fecha 15 de mayo de 2001). En Revista de derecho Administrativo No. 14, Caracas, 2002. G e y e r A l a r c ÓN A r l e t t e . “ La responsabilidad patrimonial del Estado por las actuaciones materiales de sus órganos poli­ciales” . Idem. G O ITICO A , A. “La articulación técnica de la antijuricidad del daño en la res­ponsabilidad sin falta de la Administración Pública” . ídem. B r a c h o DOS S a n t o s D . “La in­fluencia del derecho civil en la responsabilidad objetiva del derecho administrativo venezola­no” Idem.

262

Se hace curioso indicar, que las atribuciones no son transferidas según el texto legal, a las Capitanías de Puerto, sino al “munus ” u órgano desde el punto de vista subjetivo, es decir, a los Capitanes de Puerto.

En todo caso, cualquiera que sea la postura empleada para abordar el trata­miento de las Capitanías de Puerto, ya sea que se les consideren simples demarca­ciones geográficas sectoriales (circunscripciones), ya sea que se les considere ór­ganos desconcentrados periféricamente. Lo sustancial es tener en consideración que se trata de una fórmula organizativa, que busca la ejecución de determinas atribuciones dentro de las cuales destacan:

- Ejecutar las políticas y directrices emanadas del órgano que ejerce la autori­dad acuática.

- Supervisar en su circunscripción el correspondiente registro de buques corres­pondiente y demás registros contemplados en la ley.

- Expedir la patente provisional de inscripción en el Registro Naval Venezola­no, mientras se expida la patente definitiva.

- Tramitar o expedir la Patente o Licencia de Navegación y expedir el Permiso Especial Restringido, según sea el caso.

- Ordenar la inspección a los buques que hayan de registrarse en el Registro Naval Venezolano, en su circúnscripción.

- Expedir los certificados nacionales e internacionales de los buques que les co­rresponda atribuidos.

- Expedir el rol de tripulantes y las cédulas marinas correspondientes al perso­nal de navegación.

- Llevar estadísticas de tráfico internacional, de cabotaje y doméstico, de con­formidad con la ley que rige la materia.

- Coordinar, controlar y supervisar, según el caso, los servicios de pilotaje, re­molque y lanchaje y todo lo relativo a la seguridad, sanidad marítima y la preven­ción de la contaminación del mar, en el ámbito de su competencia.

- La recepción y despacho de buques en tráfico internacional, cabotaje o nave­gación doméstica y las ordenes de fondeo, atraque y desatraque.

- Aplicar las multas cuya imposición le esté atribuida por ley.- Supervisar las funciones de los bomberos marinos y policía marítima en el

ámbito de su competencia, y coordinar con las demás autoridades competentes.- Coordinar con el Comando de Guardacostas y demás autoridades competen­

tes, las labores de asistencia, rescate y salvamento acuático, en el área de su cir­cunscripción.

- Conocer, investigar e instruir administrativamente los accidentes acuáticos y arribadas forzosas, en coordinación con la Junta de Investigación de Accidentes.

- Recibir y procesar las protestas de mar.- Presidir las comisiones locales para la facilitación del sistema Buque-Puerto.- Coordinar con la Armada Nacional todo lo referente al Estado Rector de

Puerto.

Revista de Derecho Administrativo N° 16

263

- Las demás que le atribuyan las leyes que rigen la materia.Dispone la Disposición Transitoria Tercera de la Ley General de Marina, que

en un plazo de seis meses contados a partir de su publicación en la Gaceta Oficial, debía presentarse, entre otros, el Reglamento de las Capitanías, Circunscripciones y Delegaciones. Es de hacer notar, que de la propia nomenclatura empleada por el texto legal para el Reglamento, se deduce la “ausencia” de confusión entre los tér­minos Capitanías y Circunscripciones.

En todo caso, lo que se quiere indicar, es que ya existe un proyecto del referido Reglamento, que a nuestro entender, contiene ciertas menciones que consideramos pertinentes traer a colación.

Según se desprende de la exposición de motivos del Proyecto de Reglamento de las Capitanías, Circunscripciones y Delegaciones Acuáticas de la República Bolivariana de Venezuela:

“En Venezuela el organismo llamado a ejercer la Autoridad Acuática ha sido por ex­celencia la Capitanía de Puerto, quien ha tenido la responsabilidad de ser el ente rector de la actividad de navegación, seguridad, inspección y control del tráfico m arítim o que ingresa y sale del territorio nacional, así, com o tam bién, en la navegación de cabotaje, interna, franja m arítim a, actividades portuarias...” (cursivas nuestras).

Bien, visto lo anterior, y sin querer hacer exaltaciones criticas sobre lo que ape­nas es un proyecto, es claro que, pareciera que el proyectista no se ha adecuado plenamente a la normativa vigente, pues si bien las Capitanías de Puerto tienen un haz de atribuciones que deben ejercer en nombre del INEA, es éste último quien constituye la Autoridad Acuática. De igual forma, las Capitanías de Puerto no son un ente (sujeto de derecho), ni mucho menos, rector del sector acuático, pues como ha quedado claro en el presente estudio, es el INEA, el ente regulador (sujeto de derechos y obligaciones) de los espacios acuáticos. Las Capitanías de Puertos, a través de sus titulares, son los encargados de ejecutar un haz de atribuciones que les han sido encomendadas por ley, pero debe decirse, sin restarle importancia a las mismas, o mejor dicho, reivindicando el hecho de que son fundamentales para la actividad acuática, que las mismas atribuciones también sirven de limite a su acti­vidad.

Sin embargo, ha de notarse que según el artículo 1 del proyecto, las Capitanías de Puerto y sus Delegaciones Acuáticas, “son los órganos ’’ de la Autoridad Acuá­tica del Estado, dependiente de la Dirección de Operaciones del Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos adscrito al Ministerio de Infraestructura. Es decir, se asume el que forman parte de la autoridad acuática en condición de “órganos" y no meras circunscripciones o demarcaciones geográficas propias al sector, las cuales, sí se dividen a tales efectos, en diecisiete (17) Capitanías. En nuestro crite­rio entonces. Capitanías son en principio, órganos desconcentrados periféricamente que obedecen a un criterio de división geográfica sectorial, pero no solo esto últi­mo.

Por su parte y ya finalizando el punto, debe indicarse que las Delegaciones acuáticas, son órganos que a su vez forman parte de las Capitanías de Puerto desde el punto de vista operacional. Las Delegaciones, según se desprende del Proyecto de Reglamento, estarán a cargo de un Jefe de Delegación, quien depende directa­mente del Capitán de Puerto de su respectiva circunscripción acuática (artículo 6).

Alejandro Enrique Otero M.

264

Revista de Derecho Administrativo N° 16

Sin embargo, debe aclararse que los cargos de Jefe de Delegación Acuática son de libre nombramiento y remoción por parte del Presidente del Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos. Mientras que el Capitán de Puerto, solo podrá postular y presentar los nombres de los aspirantes a Jefe de Delegación de su respectiva cir­cunscripción, al Presidente del Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos (artí­culo 8 del Proyecto).

III. EL IN STITU TO N A C IO N A L DE LOS ESPA C IO S A CU A TIC O S COM O ENTE R E ­G U LA D O R

Lo que se quiere significar en esta parte, es el grado y forma de incidencia del Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos en la actividad desarrollada dentro del sector acuático, a fin de determinar si su presencia, abarca la prestación, gestión y operación directa de los servicios públicos en el producidos, o si por el contrario, responde a una serie de características que reducen su “intervención” o “regula­ción63” al simple aseguramiento del interés general, por medio de una disciplina que busca aflojar la atadura de participación estatal directa en la actividad econó­mica.

Tal como afirma A r iñ o O r t iz :

“N os encontram os en un nuevo com ienzo, en el que hay que pasar de un m odelo de gestión burocrática y m onopólica de los servicios, a un m odelo de oferta plural y ges­tión privada de éstos, devolviéndole a los ciudadanos la libertad de elegir64”

Atendiendo a las líneas precedentes, se hace obvio que el INEA, detenta una se­rie de competencias cuyo ejercicio es desarrollado por gran cantidad de órganos, a veces desconcentrados, a veces centralizados. Sin embargo, no es menos cierto, que sus posibilidades de actuación cuentan con un desenvolvimiento grandiosa­mente amplio dentro del sector, derivado de un riguroso encuadre jurídico en el que se permite la introducción de agentes privados.

Recordemos además, que si bien tal laxitud funcional, se ve en principio la­mentablemente imbricada por su naturaleza jurídica de Instituto Autónomo Nacio­nal, a la adscripción de un órgano central con potestades de tutela, en el caso con­creto, según se deriva de su Ley de creación (o sería mejor decir no se deriva), no

63 “ En definitiva, el concepto de regulación nos remite a un tipo de actuación administrativa caracterizado por su fin, la búsqueda del equilibrio, y por la importancia del caso concreto frente a la aplicación abstracta de la norma general. Actividad reguladora que puede llevarse a cabo a través de técnicas administrativas de diverso signo. El reglamento, la autorización y la sanción, pero también y de forma principal, el informe, la propuesta, la mediación, el arbi­traje, el convenio. Identificamos de este modo la actividad de regulación con la suma de un conjunto de poderes de actuación que encuentran su unidad en el fin perseguido, la búsqueda del equilibrio, la ordenación no exclusivamente imperativa. Para regular se puede reglamen­tar, y sancionar, y dictar actos ejecutorios, pero también incitar, mediar, arbitrar. Regular comporta poder de normar, ejecutar y ejercer funciones cuasi-jurisdiccionales. De este modo llevamos el concepto de regulación al conjunto de competencias que puede ejercer el ente re­gulador. Órgano y función se construyen de este modo recíprocamente. El fenómeno de la re­gulación y el surgimiento de autoridades independientes se nos aparecen como dos realidades indisociables” . TORNOS M as, J. 2000. La actividad de Regulación. Ob., Cit... p, 1342.

64 ARIÑO O r tiz , G. El retorno a lo privado: ante una nueva encrucijada histórica. Privatiza­ción y Liberalización de Servicios. Madrid: Universidad Autónoma de Madrid, p. 25,1999.

265

existen amplísimos controles de tutela a priori o posteriori de su actividad, salvo los comunes controles fiscal, parlamentario y judicial establecidos en otras leyes y que corresponde a órganos distintos que al de adscripción, quedando en conse­cuencia el control de tutela ejercido sobre el INEA, según entendemos, bastante matizado en su expresión operativa y con unas particulares intervenciones de órga­nos complejos en una suerte de funcionamiento técnico- coordinado.

Sin duda, la creación del INEA, busca facilitar la eficiencia de las operaciones en el sector acuático, en aras de satisfacer el interés general, al punto que el Estado optó por calificar de estratégico todo lo relacionado con dicho sector , por lo que de cierto modo, a tenor de lo establecido en el artículo 302 de La Constitución, se procuró su reserva.

“Ahora bien, caben distintos tipos de reserva o publicatio: básicamente, el Es­tado puede reservarse la titularidad de la actividad, permitiendo que el sector pri­vado participe a través de concesiones, o puede el Estado reservarse, también, la gestión de la actividad, lo que excluye, completamente, la participación de ese sector”®®.

Debe precisarse, que en el sector acuático, si bien el Estado se ha reservado la titularidad de la actividad, los intereses privados pueden participar mediante diver­sas modalidades que consisten básicamente en el otorgamiento de habilitaciones administrativas entendidas en sentido lato. Sin embargo, tal participación no incide en modo alguno en la naturaleza eminentemente pública del sector. Ahora, es justo ahí, donde el INEA, mantendrá potestades de control y supervisión que limitan la gestión privada de esa actividad de eminente titularidad pública. Es decir, existe cierta neo-regulación o “liberalización restringida” del sector.

En efecto, recordemos que tal como advierte J. 1. H e r n á n d e z , en un pasaje de ineludible observancia:

“ En prim er lugar, la liberalización supone la presencia necesaria del E stado en el orden económ ico com o consecuencia d irecta del sistem a de econom ía social de m ercado constitucional izado. A sunto muy distinto, por supuesto, es cuál es la intensidad que esa intervención alcanza. En segundo lugar, que la liberalización no es un fin en sí m ismo, sino un mero instrum ento para alcanzar bienestar social. R ecientes estudios se han pro­nunciado sobre el im pacto favorable que, sobre el bienestar general, supone la liberali­zación de la econom ía. Por últim o, y en tercer lugar, la liberalización no debe partir de la preem inencia de la libertad económ ica y libre com petencia sobre la intervención ad­m inistrativa. E s im portante insistir en ello. N o cabe afirm ar, en V enezuela, contraposi­ción alguna entre la libertad económ ica y la intervención adm inistrativa. L a liberaliza­ción no supone, en absoluto, la retirada total de la A dm inistración económ ica. T an no­civo puede ser un exceso de intervención adm inistrativa com o un exceso de liberaliza­ción. P o r ello, reiteram os, la liberalización no apareja la preem inencia de la libertad económ ica y la libre com petencia. Y es aquí donde reside el reto de la liberalización que es, com o antes m encionam os, el reto general del D erecho Adm inistrativo: m antener el equilibrio entre la libertad económ ica y las potestades y prerrogativas de la A dm inistra­c ión”®’ .

Alejandro Enrique Otero M.

Artículo 7 de la Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos e Insulares.J. I. He r n á n d e z , R evistado Derecho Administrativo, N ro. 10. O b., C it., p. 109 y 110 ,2000 . ídem.

266

Los poderes del INEA, podría decirse entonces, son frente a la participación de agentes en el sector, de regulación, dirección, vigilancia, inspección, control e in­tervención, tal como pudo observarse de la mención hecha de sus extensas compe­tencias, las cuales, se identifican con el otorgamiento de habilitaciones administra­tivas, ejecución de múltiples políticas en materia acuática, establecimiento de con­troles regístrales, propuesta y fijación de tarifas, fijación de rutas, imposición de sanciones, resguardo de la seguridad sectorial, información sectorial, infraestructu­ra sectorial, estadística sectorial, promoción de actividades científicas y tecnológi­cas, formación, capacitación y certificación de personal marino, protección am­biental, búsqueda y salvamento etc.. . Sin embargo, debe indicarse, que no frente a todas las actividades reguladas en la Ley de Marina y Actividades Conexas el Es­tado actúa en idéntica intensidad. En algunas, prevalecerá el para nada absoluto principio de la libre competencia, mientras que en algunas otras, ni siquiera apare­cerá. De tales características pueden observarse elementos neo-regulatorios.

Visto lo anterior, conviene guiamos por la muy pertinente y apreciada determi­nación de características comunes (en principio) a los entes reguladores, traída a colación por H e r n a n d e z -M e n d ib l e “*, para subsumir en ellas las particularidades del INEA. Dicho autor, identifica las siguientes: 1. Independencia orgánica o esta­tutaria, funcional y en la gestión 2. Autonomía, 3. Neutralidad. 4. Transparencia, y;5. Especialización.

A pesar de haberlos abordado de forma oblicua en líneas anteriores, es perti­nente hacer un somero análisis particular de cada una de las características comu­nes a los entes reguladores, siempre con una clara concreción a lo dispuesto para el Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos en la Ley de los Espacios Acuáticos e Insulares y en la Ley General de Marina y Actividades Conexas.

1. Características

A. Independencia

Se fundamenta en la separación existente entre el INEA y los distintos agentes económicos regulados o involucrados en el sector en calidad de gestores. En efec­to, la actuación del INEA genera cierta independencia frente al ejercicio de sus competencias de regulación en el sector, dejando abierta la posibilidad de que otros operadores económicos, intervengan en la prestación y explotación de los servicios públicos acuáticos bajo un régimen de habilitaciones administrativas entendido en sentido lato.

Es obvio que la actividad ejercida por el INEA como órgano tecnificado, le permite realizar de forma más especializada las labores de inspección y supervisión de las actividades operadas en el sector, las cuales, si bien pueden ser ejercidas por agentes en principio ajenos al INEA, no conllevan en modo alguno a negar que di­cho ente pueda operarlos de manera directa en ciertas ocasiones. Sin embargo, la tendencia normativa, y esto hay que dejarlo sentado con mucha claridad, es buscar el desarrollo del sector acuático en consonancia con las políticas liberalizadoras actuales, así como el ordenamiento y mejor control de los servicios prestados, con

Revista de Derecho Administrativo N° 16

V . H e r n a n d e z -M e n d ib l e , El Ente Regulador de los Servicios Públicos de A gua O b ., C it.

267

miras a que sean competitivos y de alta calidad, el mejoramiento en general de los servicios portuarios y el rescate de la Industria Naval, lo cual sin duda se encontra­rá con una participación calificada que enriquezca al sector, de forma que se origi­ne un claro equilibrio entre la libertad económica y las potestades y prerrogativas de la Administración.

a. Independencia orgánica o estatutaria

Tanto la Ley de los Espacios Acuáticos e Insulares, como la Ley General de Marina y Actividades Conexas, otorgan a la autoridad acuática abundante cobertu­ra legal, que permite a los agentes involucrados desenvolverse dentro de un amplio marco funcional, teniendo en consideración el carácter estratégico y de interés pú­blico con el que se ha calificado todo lo relacionado con el sector.

Los instrumentos normativos referidos, establecen además, una debida estructu­ra organizativa técnica funcional. Sin embargo, deben tenerse siempre en conside­ración algunas características que les son generalmente comunes a los Institutos Autónomos Nacionales, como lo es, la marcada influencia política en la designa­ción de su principal titular, de parte del Presidente de la República.

Uno de los aspectos criticables es el carácter de libre nombramiento y remoción del titular del INEA, sin embargo la condición calificada que debe llenar dicho ti­tular, ofrece cierto matiz.

b. Independencia funcional

Como ha podido observarse hasta los momentos, el grueso de las competencias de regulación, por no decir la totalidad, han sido otorgadas al INEA, ello, claro es­tá, dejado a salvo algunas concurrencias respecto a órganos tecnifícados del Poder Central, que intervienen en el ámbito acuático de manera coordinada o mediante su integración en órganos consultivos sin personalidad jurídica. Puede decirse enton­ces, que la participación del Poder Central de forma totalmente directa se encuentra limitada, al margen de que en ocasiones la (mala) técnica legislativa pareciera de­cir lo contrario.

Las competencias atribuidas al INEA, inclusive aquellas de las que se deriva necesariamente una fórmula coordinada, deberían permitir su eficiente funciona­miento. Sin embargo, es sabido que un eficaz funcionamiento va más allá de lo que haya podido ser establecido mediante ley.

Demás está recalcar que el INEA es un ente descentralizado funcionalmente, lo que le permite en cierto modo, dictar actos de contenido normativo “dentro del sector” (reglamentos organizativos independientes) y respetando la reserva legal, además de una ejercer una serie de competencias que se identifican con el otorga­miento de habilitaciones administrativas, ejecución de múltiples políticas en mate­ria acuática, establecimiento de controles regístrales, propuesta y fijación de tari­fas, fijación de rutas, imposición de sanciones, resguardo de la seguridad sectorial, información sectorial, infraestructura sectorial, estadística sectorial, promoción de actividades científicas y tecnológicas, formación, capacitación y certificación de personal marino, protección ambiental, búsqueda y salvamento etc..

Alejandro Enrique Otero M.

268

c. Independencia en la gestión

Una de las características derivadas de la naturaleza de Instituto Autónomo del INEA, es la previsión legal que se ha hecho respecto a su patrimonio, el cual, claro está, es separado e independiente del de la República.

Así pues, el patrimonio del Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos, estará integrado por:

- Los ingresos provenientes de su gestión y de los derechos y tributos que le acuerde la ley.

- Los recursos que le sean asignados en la Ley de Presupuesto de cada ejercicio fiscal y los aportes extraordinarios que le acuerde el Ejecutivo Nacional.

- Los demás bienes, derechos y obligaciones de cualquier naturaleza que haya adquirido o adquiera en la realización de sus actividades o sean afectados a su pa­trimonio.

- Los recursos provenientes del Fondo de Desarrollo de los Espacios Acuáticos en la forma y para los fines previstos en este Decreto-Ley y sus reglamentos.

- El producto de la recaudación de tasas y derechos establecidos o que se esta­blezcan por concepto de registro de buques, registro de títulos y de las sanciones pecuniarias previstas en la ley respectiva.

- El producto de la recaudación del pago de los derechos que se establezcan en los contratos de concesiones, habilitaciones y autorizaciones de puertos depen­dientes del Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos y de las sanciones pecu­niarias previstas en la Ley.

- Entre el veintiocho (28%) y el cuarenta por ciento (40%) de los ingresos bru­tos por servicios de pilotaje de las compañías concesionadas de este servicio. Cuando el servicio sea prestado directamente por el Instituto, el ingreso será del cien por ciento (100 %).

- Entre el veintiocho (28%) y el cuarenta por ciento (40%) de los ingresos bru­tos por servicios de remolcadores de las compañías concesionarias de este servicio. Cuando el servicio sea prestado directamente por el Instituto, el ingreso será del cien por ciento (100 %).

- Entre el veintiocho (28%) y el cuarenta por ciento (40%) de los ingresos bru­tos por servicios de lanchaje de las compañías concesionarias de este servicio. Cuando el servicio sea prestado directamente por el Instituto, el ingreso será del cien por ciento (100 %).

De igual forma, se crea un Fondo de Desarrollo para los Espacios Acuáticos destinado al financiamiento de proyectos y actividades que persigan el desarrollo del sector acuático, así como también la protección y seguridad social del hombre de mar, todo, en busca de la perfecta armonía con los Planes Nacionales. Los re­cursos de dicho fondo estarán constituidos por:

- Los aportes provenientes del Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos.- Los ingresos generados del producto de su gestión.

Revista de Derecho Administrativo M° 16

269

- Los aportes provenientes de la alícuota calculada en razón del arqueo bruto de los buques nacionales y extranjeros que efectúen tránsito internacional y los bu­ques de bandera extranjera que por vía de excepción realicen tráfico de cabotaje.

- El aporte correspondiente a una porción de las tarifas, tasas y derechos por servicio de uso de canales, señalización acuática, pilotaje, remolcadores y lanchaje, concesiones, habilitaciones y autorizaciones, de puertos, dependientes del Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos.

- Los aportes provenientes de los entes administradores portuarios.- Los ingresos provenientes de donaciones, legados y transferencia de recursos

efectuados por personas naturales o jurídicas, públicas o privadas.- Cualquier otro aporte o ingreso que se le asigne por ley.Dispone la Ley69, que los programas de financiamiento donde se vea involucra­

do el Fondo, deberán ir dirigidos a la adquisición, reparación, construcción y modi­ficación de medios materiales, como a la capacitación y actualización del compo­nente humano sectorial. Ello sin duda alguna, ofrece un grandísimo compás de gestión independiente a la Autoridad Acuática dentro del sector, con el objetivo de que sean alcanzados los fines que tiene encomendados.

B. Autonom ía

La autonomía del 1NEA, técnicamente hablando, es de carácter funcional, dada su vinculación con el Poder Central derivada del fenómeno de adscripción tutelar, la cual, como se dijo en líneas anteriores, nada tiene que ver con una existencia de control jerárquico.

C. N eutralidad y transparencia

La neutralidad que se exhorta, es aquella que debe existir respecto a los opera­dores en el sector, pues frente a éstos debe manifestarse con la mayor imparciali­dad.

Así, por ejemplo, el INEA debe cuidar la satisfacción de los cánones de funcio­namiento del mercado por parte de todos los operadores involucrados en el sector, “de manera objetiva”.

De igual forma, debe velarse por la correcta y necesaria conducción formal o iter, que permita garantizar la transparencia de las decisiones que se aborden. Las cuales siempre deben estar impregnadas de la legalidad tecnificada propia al sec­tor. Dentro de tal aspecto, la fórmula licitatoria ofrece gran claridad en lo perti­nente.

Una de las tantas consideraciones legales a las que debe atenerse el INEA, es la que predica que el otorgamiento de las habilitaciones administrativas para operar los servicios públicos acuáticos, se sujetará a los principios de igualdad, transpa­rencia, publicidad, eficiencia, racionalidad, pluralidad y competencia de los concu­rrentes, así como la protección y garantía de los usuarios70.

Alejandro Enrique Otero M.

69 Artículo 94 de la Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos e Insulares.70 Artículo 152 de la Ley General de Marina y Actividades Conexas.

270

Revista de Derecho Administrativo N° 16

D. Especialización

Los objetivos del INEA, respecto al sector que debe regular, están claramente definidos en la legislación acuática y se corresponde plenamente con su carácter de ente calificado y cualificado para ejercerlas.

Adicionalmente, el grupo humano que le conforma, tanto a nivel principal co­mo secundario, debe estar a tono con esa caracterización especialmente técnica propia del sector. De ahí que para estos “expertos” hayan sido establecidos una se­rie de requisitos formales a los que se suma una comprobada experiencia, honora­bilidad y probidad71. Por otro lado, los gestores de los servicios públicos acuáticos, se encuentran sometidos a un concreto e ineludible cumplimiento de requisitos téc­nicos para su ingreso al sector, tanto al nivel de las personas ideales, como frente a los sujetos que integren a éstas en calidad de ejecutores materiales por medio del cual se desenvuelven.

2. Determ inación y definición de los servicios públicos acuáticos

Visto que los servicios públicos propios al sector, han sido mencionados solo de forma dispersa a lo largo del presente estudio, se hace pertinente condensarlos en un solo punto donde inclusive se aborde de manera básica y legal sus definicio­nes, pues su simple nomenclatura, no es ajena a la tecnificación del sector.

A. Servicio público de pilo ta je12:

Consiste en el asesoramiento y la asistencia que los pilotos prestan a los capita­nes de buques, en los parajes marítimos, fluviales y lacustres de las determinadas circunscripciones acuáticas de la República.

B. Servicio público de remolcadores73:

Consiste en la asistencia prestada a los buques para efectuar sus manio­

bras en puerto.

C. Servicio público de lanchaje :74

Consiste en el traslado obligatorio que debe hacerse de los pilotos cuando éstos se encuentren en funciones.

71 Vgr. Artículo 91 de la Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos e Insulares y 12 de la Ley General de Marina y Actividades Conexas.

72 Artículo 117 de la Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos e Insulares y 192 de la Ley Gene­ral de Marina y Actividades Conexas.

73 Artículo 117 de la Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos e Insulares y 214 de la Ley Gene­ral de Marina y Actividades Conexas.

74 Artículo 117 de la Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos e Insulares y 219 de la Ley Gene­ral de Marina y Actividades Conexas.

271

D. Servicio público de búsqueda y salvamento^^:

Consiste en el empleo del recurso humano y otros medios para prestar auxilio en forma pronta y eficaz, dirigido fundamentalmente al salvamento de vidas hu­manas.

E. Servicios públicos de señalización acuática, las labores hidrográfi­cas, meteorológicas, oceanográficas, la cartografia náutica y la ca­nalización y m antenimiento de las vías navegables^^-.

a. Servicio público de canalización y mantenimiento de vías navega­bles^^-.

La canalización comprende aquellas acciones de diagnóstico, estudio, análisis, diseño y ejecución de obras que permitan transformar parajes restringidos a la na­vegación acuática, en vías navegables.

Por su parte, el mantenimiento de las vías navegables, abarca aquellas acciones de dragado y de preservación de los sistemas de señalización, que tienen como fi­nalidad el garantizar la accesibilidad permanente y segura de dichas vías.

b. Servicio Público de Señalización Acuática o Sistema Nacional de Ayudas a la Navegación Acuática'^:

Su finalidad es la de generar una estructura de información, ayudas a la nave­gación y señalización acuática que cubra la totalidad de los espacios acuáticos su­jetos a la soberanía y jurisdicción de la República.

A tal fin, contará con los siguientes instrumentos: faros, boyas, balizas, enfila- ciones, receptores de señales de radar, equipos electrónicos de guía y posiciona- miento terrestre, equipos de guía y posicionamiento satelital, cartas náuticas, libro de faros, derrotero de las costas de Venezuela, entre otros.

Es importante decir, que los medios y componentes de sistemas de señalización acuática privados, también formarán parte del Sistema Nacional de Ayudas a la Navegación Acuática, siempre y cuando hayan sido autorizados por el Ejecutivo Nacional. He aquí, una participación tutelar de parte del Poder Central.

c. Servicio publico de hidrografía, meteorología, oceanografia y car­tografía náutica''^

Consiste en la organización de la recolección y compilación de datos hidrográ­ficos, oceanográficos y meteorológicos. De igual modo, comprende la publicación.

Alejandro Enrique Otero M.

Artículo 118 de la Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos e Insulares y 74 de la Ley General de Marina y Actividades Conexas.Artículo 120 de la Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos e Insulares.Articulo 166 de la Ley General de Marina y Actividades Conexas.Artículos 173 y 174 de la Ley General de Marina y Actividades Conexas.Articules 183 y 184 de la Ley General de Marina y Actividades Conexas.

272

difusión y mantenimiento de toda la información náutica necesaria para la seguri­dad de la navegación en los espacios acuáticos nacionales, incluyendo el servicio de la hora legal de la República Bolivariana de Venezuela.

F. Servicio de transporte acuático:

Es importante mencionar, que este servicio puede ser público o privado. De igual forma, puede presentarse en varias modalidades, a saber; internacional, de cabotaje o doméstico, de pasajeros, de carga o mixto y de carga general o granel.

Revista de Derecho Administrativo N° 16

3. Fórm ulas de operación de los servicios públicos acuáticos

Existen tres fórmulas básicas determinadas en las Leyes Acuáticas menciona­das, para la prestación de los servicios públicos acuáticos, a saber: 1. Directa, 2. Concesión, y; 3. Autorizaciones.

A. Prestación D irecta

Evidentemente, está forma de prestación u operación obedece a esa publicatio hecha sobre el grueso de las actividades acuáticas, las cuales según texto normativo constituyen servicios públicos, y en consecuencia, “en principio”, de titularidad estatal. Titularidad esta que habilita sin dudas una fórmula de operación directa del servicio. Sin embargo, debe aclararse, que tal titularidad pública, no quiere indicar el destierro de la libre competencia y libertad económica. Reserva estatal no es in­compatible con libre competencia pero esta última tampoco debe ser entendida como absoluta.

Ya con ocasión del caso A VE N SA , la Sala Político Administrativa de la antigua Corte Suprema de Justicia tuvo la oportunidad de indicar lo siguiente:

“ ...las nociones de libertad económ ica y reserva al Estado no resultan excluyentes entre sí, lo que sucede es que, cuando existe una ‘reserva’ en los térm inos señalados se afecta uno de los atributos de la libertad económ ica com o lo es la posibilidad de libre concu­rrencia, es decir, de acceder al ejercicio de la actividad. U na vez levantada d icha lim ita­ción en virtud del otorgam iento de una concesión, nada autoriza a deducir que la liber­tad económ ica del sujeto así habilitado, haya sido destruida, y vaciada de contenido en form a general. C iertam ente, no puede negarse que el ejercicio de una actividad reserva­da al Estado por parte de un concesionario norm alm ente viene asociada a un conjunto de regulaciones sobre la m ateria a las cuales debe ajustarse dicho ejercicio, pero, de la m ism a form a no puede desconocerse que tales lim itaciones no son absolutas. En efecto, en cuanto constituye una lim itación a derechos constitucionales, es necesario deducir que la reserva sólo afecta a los aspectos por ella regulados. Esta circunstancia de coe­x istencia o vigencia de la libertad económ ica aún en el contexto de actividades reserva­das no es extraña en nuestro ordenam iento juríd ico , en el cual se da, por ejem plo, el ca­so de concesiones en m ateria de telefonía celular y la explotación de la industria de los fósforos en las que se verifica la presencia de m ás de una empresa, capaces de com petirentre sí, en base a reglas que rigen el m ercado, en la m edida en que no sean contraías al , . . 80„ regim en de reserva

Sentencia de fecha 18 de junio de 1998.

273

Ahora bien, no existe norma alguna en la Ley Orgánica de los Espacios Acuáti­cos e Insulares, ni en la Ley General de Marina y Actividades Conexas, donde se regule la forma de participación directa en la operación de los servicios públicos por ellas regulados. La única regulación donde es abordado el tema, aunque en forma oblicua, es en artículo 87 de la primera de ellas, donde se regula la integra­ción patrimonial del INEA.

En efecto, en dicho artículo, se establece que cuando el INEA preste directa­mente los servicios de pilotaje, remolcadores y lanchaje, el 100 % de los ingresos brutos por tal concepto integrarán su patrimonio. Sin embargo, nada se dice res­pecto a participación directa en el resto de los servicios públicos acuáticos.

B. Concesión

Según lo establecido en el artículo 117 de la Ley Orgánica de los Espacios acuáticos e insulares, los servicios públicos de pilotaje, remolcadores y lanchaje, podrán ser otorgados en concesión*’. Asimismo, queda establecido en dicho cuerpo normativo, que entre un 28 % y 40 % de los ingresos brutos de las operadoras, in­tegrará el patrimonio del Instituto Nacional de los Espacios Acuáticos e Insulares. Dichos porcentajes, están sometidos a una evaluación y modificación anual de parte del INEA, previa opinión del Consejo Nacional de los Espacios Acuáticos (artículo 87).*’

Indica B a r r a :

“D ebem os ser cuidadosos con los conceptos: Si bien la concesión del servicio público en beneficio de un concesionario privado en sentido am plio constituye una técnica de privatización, en si m ism o el servicio público es un m odo de estatización en la m edida en que quita, plenam ente, una actividad del ám bito privado para trasladarla al ám bito público. ¿Qué quiere decir que determ inada actividad está som etida al régim en juridico del servicio público?. Quiere decir que está alcanzada por lo que la doctrina tradicional denom ina ‘caracteres Juríd icos’ del servicio público: continuidad, regularidad, generali­dad, uniform idad, igualdad y obligatoriedad*’” .

Asimismo, la posibilidad de concesión de los referidos servicios, es regulada por la Ley General de Marina y Actividades Conexas (artículo 145). La duración

Alejandro Enrique Otero M.

Contractualmente hablando, que es como la mayor parte de la doctrina le ha abordado. Con­cesión es: El celebrado por la autoridad pública competente por medio del cual una persona jurídica llamada concesionario asume la obligación de construir, operar y mantener una obra o bien destinados al servicio, al uso público o a la promoción del desarrollo, o la de gestionar, mejorar u organizar un servicio público, incluyendo la ejecución de las actividades necesarias para el adecuado funcionamiento o la prestación de la obra o del servicio, por su cuenta y riesgo y bajo la supervisión y el control de la autoridad concedente, a cambio del derecho a explotar la obra o el servicio y de percibir el producto de las tarifas, precios, peajes, alquile­res, valorización de inmuebles, subsidios, ganancias compartidas con algún ente público u otra fórmula establecida en los contratos correspondientes, durante un tiempo determinado, suficiente para recuperar la inversión, los gastos de explotación incurridos y obtener una tasa de retom o razonables sobre la inversión. (Vid. Decreto con Rango de Fuerza de Ley Orgánica sobre promoción de la inversión privada bajo el régimen de concesiones).Nótese el control ejercido por el órgano consultivo y no por el Ministerio de Adscripción directamente.B a r r a R o d o l f o C a r l o s , “La Concesión de Obra y de Servicio Público en el Proceso de Privatización” . En Revista de Derecho Administrativo Nro. 3. Buenos Aires, p. 25, 1991.

274

de la concesión se encuentra limitada hasta por un lapso de 10 años, prorrogablepor el mismo lapso por el que se otorgó (artículo 147).

La posibilidad del concesionario de ceder o traspasar el derecho, total o par­cialmente, queda sometida a la previa autorización de la Autoridad Acuática. Auto­rización frente a la cual debe verificarse, que quien pretenda sustituirse en los de­rechos del concesionado cumpla con los requisitos legales (artículo 148).

Una de las manifestaciones de libre competencia en el sector, radica precisa­mente en la posibilidad de que en una misma circunscripción acuática exista más de un operador sobre un mismo servicio público (artículo 152). Los sujetos que de­seen participar en la operación de alguno de los servicios públicos acuáticos, deben demostrar necesariamente su capacidad de obrar y acreditar solvencia económica y financiera. De tratarse de sujetos ideales (personas jurídicas), deberán tener como objeto exclusivo la prestación del servicio solicitado. Sin duda, deberán cumplir con el resto de los requisitos exigidos en la ley, sobre todo en cuanto a tecnifica- ción se refiere (artículos 150 y 152).

El ingreso al sector se materializará con el denominado “Permiso de Opera­ción”. Y debe quedar claro, que no se otorgará concesión, cuando el solicitante ha­ya sido declarado en estado de atraso o quiebra, cuando se haya constatado el su­ministro de datos falsos, cuando sobrevenidamente pierda sus cualidades técnicas, económicas o legales, y en todo caso, cuando surjan circunstancias graves respecto a la seguridad del Estado ajuicio de la Autoridad Acuática (artículos 154 y 156).

Otro de los visos de control, es aquel derivado del sometimiento del INEA a una opinión informativa aprobatoria de parte de la Comisión Local para la Facilita­ción del Sistema Buque-Puerto” , respecto a las concesiones que pretendan otor­garse (artículo 154).

Indiquemos además, que el otorgamiento y la revocatoria de las concesiones, deben ser presentadas por el Presidente del INEA, a consideración del Consejo Di­rectivo.

C. Autorizaciones

En cuanto a la operación de servicios públicos acuáticos se refieren, las autori­zaciones se identifican con los relativos a cartografía náutica, actividades oceano­gráficas, científicas, subacuáticas e hidrográficas, publicaciones náuticas, levanta­mientos hidrográficos y cualquier actividad conexa con estos servicios*®. Es decir, para éstos no se prevé en la Ley General de Marina la fórmula de concesión, sino autorización.

Revista de Derecho Administrativo N° 16

Reguladas por el artículo 16 de la Ley General de Marina y Actividades Conexas. Las Comi­siones Locales referidas están a cargo de los Capitanes de Puerto en sus respectivas circuns­cripciones, y no son más que la desconcentración producida frente a la Comisión Nacional del Sistema Buque-Puerto, la cual tiene como objeto, dar cumplimiento a las acciones para optimizar el tráfico marítimo internacional. Dicha comisión, estará presidida por el Presidente del INEA quien es además el encargado de instalar las Comisiones Locales. Dichos sistemas, encontrarán por disposición legal, regulación en su reglamente respectivo.Artículos 120 de la Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos e Insulares y 146 de la Ley Ge­neral de Marina y Actividades Conexas.

275

Tales autorizaciones, corresponde emanarlas a la Autoridad Acuática, que de conformidad con lo establecido en el artículo 85,' numeral 1 de la Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos e Insulares, es ejercida por el INEA. Sin embargo, recor­demos que la infeliz redacción del artículo 76 eiusdem, indica que dicho ejercicio corresponde al Ministerio de Infraestructura “mediante” el INEA, sin tenerse en consideración que este último es una persona jurídica distinta a la República. En todo caso, se hace la acotación, pues también como fue señalado en líneas anterio­res, dichos servicios se encuentran integrados al Ministerio de la Defensa, quien los administrará, supervisará y tendrá, entre otras, las siguientes funciones: “autori­zar”, coordinar, supervisar, desarrollar y ejecutar, actividades científicas e hidro­gráficas, de cartografía náutica, de señalización y otras ayudas a la navegación en todos los espacios acuáticos e insulares sujetos a la soberanía y jurisdicción de la República.

Pues bien, las dudas saltan a la vista frente a quien es el encargado de emanar las autorizaciones para la operación de tales servicios públicos. En nuestro criterio, es el INEA, como ente natural de la autoridad acuática, quien debe emanarlas. Sin embargo, ello no inhabilitaría al Ministerio de la Defensa para el ejercicio de sus competencias, que en todo caso, y ello también es nuestro criterio, debería circuns­cribir su competencia autorizatoria yuxtapuesta, netamente a la comprobación de las materias relativas a la seguridad del estado frente a la operación de dichos ser­vicios públicos, por ser tales materias, naturales e implícitas también a su compe­tencia natural.

Es decir, INEA y Ministerio de la Defensa tienen competencia autorizatoria so­bre esos servicios públicos acuáticos, más sin embargo debe entenderse, que la del primero debe ir dirigida a la materia de operación del servicio público, mientras que la del segundo, netamente a la seguridad del estado frente a la operación de tales servicios. Esta circunstancia, deriva de la cooperación técnica involucrada en el sector acuático y de no ser entendida así, involucraría un innecesario conflicto de competencias.

Se observa, que nada se dice de forma expresa respecto a las fórmulas de ope­ración relativas a los servicios públicos de canalización y mantenimiento de las ví­as navegables, servicio público de transporte (el cual también puede ser privado), búsqueda y salvamento, y el de señalación o Sistema Nacional de Ayudas a la Na­vegación Acuática, este último también integrado al Ministerio de la Defensa.

Solo respecto del servicio público relativo a la búsqueda y salvamento, y en la Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos e Insulares, se dice que corresponderá prestarlo al Estado a través del Ministerio de Infraestructura, de lo que podría pen­sarse, en principio, deriva la necesidad de acudir a la fórmula de prestación directa, exclusiva y excluyente de parte del Estado dada su particular trascendencia, salvo la participación autorizada que se haga de organizaciones certificadas para ello (articuló 118).

En todo caso, debe indicarse que según dispone la Ley General de Marina y Actividades Conexas (artículo 147), las autorizaciones tampoco podrán ser otorga­das por un lapso mayor a 10 años, prorrogable por el mismo lapso por el que se otorgó. De igual forma, el autorizado no podrá ceder ni traspasar su derecho, total o parcialmente, sin la previa autorización del INEA. También se beneficia a la libre

Alejandro Enrique Otero M.

276

competencia, al permitirse otorgar autorizaciones en una misma circunscripción acuática y sobre un mismo servicio público (artículo 152 eiusdem).

El pronunciamiento relativo a las autorizaciones, debe producirse en un lapso de 30 días hábiles, contados a partir de la recepción de la solicitud (artículo 155) y en ningún caso se otorgarán, cuando se constate que se ha suministrado datos fal­sos o inexactos, cuando de forma sobrevenida el solicitante deje de tener las cuali­dades técnicas, económicas o legales que le permitieron participar en el proceso o cuando surjan graves circunstancias atinentes a la seguridad del Estado (artículo 156).

Ahora bien, de lo que no debe quedar duda, es que frente a la aplicación de las fórmulas de operación establecidas expresamente para algunos de los servicios pú­blicos acuáticos, como para la aplicación de fórmulas de operación idóneas y perti­nentes sobre aquellos servicios públicos para los que no fueron establecidas expre­samente, pero a las que necesariamente debe acudirse para garantizar su eficiente prestación, existe algo común, que es la ineludible observancia de los principios de igualdad, transparencia, publicidad, eficiencia, racionalidad, pluralidad y compe­tencia de los concurrentes, así como la protección y garantía para los usuarios, que al fin y al cabo, también son sujetos de regulación.

En todo caso, debe aclararse, que el régimen autorizatorio no lo es solo frente a servicios público acuáticos, sino que existe gran cantidad de actividades en el sec­tor acuático, no reguladas como servicios públicos, frente a las cuales se requiere de ciertas habilitaciones administrativas, como por ejemplo, aquellas otorgadas por la autoridad acuática, para que compañías certificadoras actúen en su nombre, en la ejecución de funciones de inspección, reconocimientos, emisión de certificados temporales y otras actividades afínes*®, o aquellas, mediante las que se permite in­tegrar al Sistema Nacional de Ayudas a la Navegación Acuática, los medios y componentes de sistemas de señalización acuática privados, estas últimas compe­tencias del Ejecutivo Nacional.

C O N C LU SIO N ES

1. Las fórmulas organizativas de intervención estatal en los sectores relevantes de la economía, han alcanzado el ámbito relativo a los espacios acuáticos dado su carácter de escenario estratégico para los intereses (sobre todo económicos y de defensa) del país.

2. La condensación de esas formas en instrumentos jurídicos especiales, ha calmado la dispersión normativa existente en el sector acuático antes de su entrada en vigencia, estableciéndose en consecuencia, marcos jurídicos concretos de regu­lación.

3. En el caso venezolano, esa regulación es realizada mediante un ente descen­tralizado funcionalmente encargado de ejercer la autoridad en el sector (Autoridad Acuática). Específicamente un Instituto Autónomo.

4. Dada las distintas parcelas técnicas involucradas en el sector acuático, un numero considerable de órganos complejos del Poder Central, participan en el

Revista de Derecho Administrativo N° 16

*® Artículo 231 de la Ley General de Marina y Actividades Conexas.

277

ejercicio de un haz de competencias especialísimas, de las cuales la más significa­tiva, es la consultiva. Sin embargo, tales órganos, no deben ser confundidos con la Autoridad Acuática, que es propiamente la encargada de regular el sector.

5. Hoy día, las fórmulas de intervención, no se corresponden de forma total con una participación directa del Estado en el sector, sino que por el contrario, busca la integración efectiva del sector privado en un área de especial trascendencia, a fin de que coadyuven a la consecución de los fines estatales, siempre bajo un marco determinado, donde el Estado ejercerá funciones de control, inspección y supervi­sión, a fin de garantizar la correcta y regular prestación de los servicios acuáticos.

6. Una de las características principales de la regulación sobre el sector, viene dada por una dirección normativa que busca fortalecer la libertad económica y la libre competencia, sin rechazar los procesos de intervención estatal, generado de tal forma, una neoregulación o liberalización atenuada de los servios correspon­dientes al sector. La fórmula entonces, busca lograr cierto equilibrio entre partici­pación privada y potestades estatales.

7. Las reservas de titularidad sobre algunas actividades, no deben considerarse excluyentes de la libertad económica y libre competencia, sino como una suerte de restricción en beneficio de los intereses estatales involucrados en el sector acuáti­co. Ahora, es claro, que ni se pueden ni se deben liberalizar todas las actividades.

8. La balanza Control-Operación debe ser equilibrada entorno a una economía participativa. En dicho equilibrio, se encontrará el punto neurálgico de la regula­ción, pues no es más que una vía a su objetivo.

Alejandro Enrique Otero M.

278