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“INCONSTITUCIONALIDAD DE LAS NORMAS ABIERTAS EN EL
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR”
TESIS PROFESIONAL
QUE PARA OBTENER EL TÍTULO DE
LICENCIADO EN DERECHO
P R E S E N T A :
RICARDO ISMAEL SÁNCHEZ DRASDO MEDINA
DIRECTOR DE TESIS: DR. AGUSTÍN LÓPEZ PADILLA
MÉXICO, D.F. 2013
UNIVERSIDAD PANAMERICANA
FACULTAD DE DERECHO
CON RECONOCIMIENTO DE VALIDEZ OFICIAL DE ESTUDIOS ANTE LA S.E.P CON NÚMERO DE ACUERDO 944893
DE FECHA 24-III-94
1
A Dios, a quien le agradezco esta vida. A mi madre, la mejor persona que conozco y quien es mi ángel de la guarda. A ella, mi más profunda admiración y eterno agradecimiento. Me siento muy orgulloso de ser tu hijo. A mi padre, mi ejemplo a seguir y mi héroe de la vida. Es imposible corresponderte por lo que has hecho por mí, espero aprender de ese ejemplo. Gracias por todo, papá. A Estrella, por siempre cuidarme y ser un ejemplo de esfuerzo y perseverancia. Qué honor ser tu hermano. A mis abuelos, mis segundos padres. Gracias por guiarme y quererme como un hijo. A mi abuelo Pelón†, uno de mis mayores guías.
No hay día que no te tenga presente. A mis primos, quienes a parte de compartir la misma sangre, compartimos toda una vida de aventuras y sueños. Gracias por todo. A mis familiares, a quienes quiero y admiro con toda el alma. A mis amigos, quienes comparten siempre su alegría y me cubren de hasta la peor tormenta. Suerte de estar rodeado de personas como ustedes. A Armando, a quien no tengo forma de agradecerle su enseñanza, apoyo y amistad. A Chema, amigo incondicional. Sin él, sería imposible trabajar en el mejor despacho. A Miguel Ángel, ex jefe y amigo, a quien le agradezco la mayor parte de la presente. A Claudia, Daniela, Ana Cris, Agustín, Jorge, Uva y Ciudadani, por acompañarme día con día. Les agradezco por hacer que el trabajo se haga con gusto, esfuerzo y honestidad.
2
A mi director, Don Agustín López Padilla, a quien le agradezco su amistad y paciencia. Mi más profundo respeto y admiración. A mi querido primo Marcial, por apoyarme de principio a fin a alcanzar mis objetivos como abogado. A ti, mi más sincero aprecio y agradecimiento. A Eduardo Preciado Briseño, Reinaldo López Bosch, José Antonio Lozano Díez, José Daniel Hidalgo, Fausto Rico Álvarez, Gonzalo Ortiz Blanco, Carlos Requena, Luis José Béjar, Arturo Pérez Robles, Juan García de Acevedo y Ángel de la Vega, por compartir sus conocimientos y enseñarme a aprender de mis múltiples errores. Gracias por todo, maestros. A la Universidad Panamericana, lugar de donde obtuve una gran parte de lo que actualmente soy como persona y profesionista.
3
ÍNDICE
INCONSTITUCIONALIDAD DE LAS NORMAS ABIERTAS
EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR.
INTRODUCCIÓN 5
HIPÓTESIS 7
CAPÍTULO I. Generalidades. 8
1.1.- Distinción entre infracción y sanción 9
1.2.- La norma jurídica 13
1.2.1.- Conceptos y vertientes 13
1.2.2.- Clasificación de las normas jurídicas por sus sanciones. 18
1.3.- Las sanciones en un Estado de convivencia 21
1.4.- Licitud, ilicitud e infracción. 27
1.5.- Clasificación genérica de la infracción y sanción 29
1.5.1.- Sanciones de coincidencia. 30
1.5.2.- Sanciones de no coincidencia. 31
1.5.3.- Infracciones y sanciones administrativas y penales. 32
CAPÍTULO II. Sanciones administrativas. 38
2.1.- Las sanciones administrativas en el derecho positivo
mexicano.
39
2.1.1.- Tipos de sanciones administrativas en el ámbito
federal.
45
2.1.1.1.- Sanciones administrativas con fundamento
constitucional.
45
2.1.1.2.- Sanciones administrativas que derivan del actuar
del Congreso de la Unión, en leyes federales.
54
2.1.2.- Sanciones administrativas distintas a las reguladas en
el artículo 21 de la Constitución Política.
86
4
2.1.2.1.- Fundamentación e individualización de las
sanciones administrativas.
88
2.1.2.2.- Justificación y objetivos de la reforma. 91
2.1.2.3.- Metodología de la reforma. 93
2.1.2.4.- Anteproyecto de redacción. 94
CAPÍTULO III. Principios jurídicos que deben ser acatados por el
Estado para la imposición de sanciones administrativas.
98
3.1.- Los derechos humanos o garantías individuales. 100
3.2.- Garantías de seguridad jurídica. 101
3.2.1.- Garantía de audiencia y debido proceso legal. 104
3.2.2.- Principio de legalidad. 108
3.2.3.- Principio de reserva de ley. 110
3.2.4.- Principio de autoridad competente. 114
3.2.5.- Mandamiento escrito fundado y motivado. 116
3.2.6.- Garantías de tipicidad y taxatividad. 119
CAPÍTULO IV. Las normas abiertas en nuestro derecho positivo.
Interpretación y criterios en relación con las mismas
121
4.1.- Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro. 122
4.2.- Ley del Mercado de Valores. 127
4.2.1.- Crítica a la ejecutoria emitida por la Corte. 136
4.3.- Algunos ejemplos de leyes abiertas y de otras leyes que
cumplen con los requisitos constitucionales
140
CAPÍTULO V. Crítica y solución propuesta. 151
CONLUSIONES. 166
BIBLIOGRAFÍA. 174
5
INTRODUCCIÓN
El Derecho, al ser producto de la convivencia humana, contiene diversos
aspectos que se refieren a la creación del Estado, nacimiento de derechos y
obligaciones a sus gobernados, así como a la necesidad de regular lo anterior
por medio de infracciones y sanciones.
El incumplimiento de las normas jurídicas pone en riesgo la permanencia
del Estado, más aún cuando se trata de aquellas normas que de modo directo
hacen posible la obtención de ingresos pertenecientes al mismo. Parte de la
obtención de dichos ingresos, son aquellos pagos que realizan los gobernados
derivados de sanciones o multas impuestas por la autoridad, los cuales, como
sabemos, forman parte de los recursos económicos para la administración del
poder público y hacen posible la toma en marcha de los proyectos estatales
trazados para su desarrollo.
Frente a las consecuencias estatales en relación al incumplimiento e
infracción de las normas jurídicas de que el Estado se ha dotado, se estableció
la sanción como una forma de defensa de aquello que busca preservar el
Derecho en cada norma; por lo que las sanciones constituyen una base
primordial e indispensable en la vida social.
Las sanciones administrativas nacen como una labor estatal delicada,
debido a que la propia gravedad del incumplimiento normativo, genera la tarea
para el administrador público de determinar la existencia de infracciones e
imponer las sanciones pertinentes a dichas infracciones, conductas u
omisiones.
El Derecho conserva un extraordinario binomio en las sanciones, o bien,
las figuras usadas en la práctica, tales como la Infracción-Sanción (o Delito-
Pena), pues hacen que éstas mantengan una jerarquía predominante en el
ámbito jurídico punitivo.
6
Por todo lo anterior, la práctica y ejercicio del derecho punitivo estatal en
materia administrativa, no es simple para la autoridad, sino que ésta debe
respetar los principios consagrados en nuestra Constitución, referentes a
observar siempre la garantía de seguridad jurídica y todas aquellas que deriven
de la misma.
Asimismo, dicha autoridad debe enfocar su facultad sancionadora en la
aplicación de las sanciones administrativas con el estricto sustento en la
legislación aplicable al caso concreto; para ello, es necesario que el legislador
expida las leyes idóneas, dotadas de certeza jurídica y suficiente claridad en
cuanto a su contenido.
Para el análisis del presente, resulta necesario acudir a la naturaleza
tanto de la violación normativa (infracción), como de la reacción del Estado
frente a dicha actividad ilícita, para lo cual, si se materializa en un acto
administrativo concreto, entonces estaríamos hablando de una sanción en
sentido estricto; y así estar en condiciones de situar las infracciones de las
sanciones, en sus características, objetivos, trascendencia jurídica y, por
supuesto, constitucionalidad.
Sánchez Drasdo Medina, Ricardo Ismael
7
HIPÓTESIS
El objetivo del presente estudio es demostrar que existen en nuestro
sistema positivo mexicano, determinadas leyes y disposiciones administrativas
que no cumplen con los más importantes requisitos constitucionales para ser
aplicadas por las autoridades administrativas (en ejercicio de su facultad
punitiva), uno de ellos es el relacionado con la explicación clara, completa y
precisa, de las conductas o infracciones reguladas por la norma para que ésta
sea debidamente aplicada, creando una sanción; por lo que, cuando no se
cumple con tal descripción, la norma a la que hemos llamado “abierta” resulta
ser inconstitucional.
Para demostrar lo anterior, será necesario analizar los vitales principios
de seguridad jurídica, legalidad, tipicidad, etc., y, con base en los mismos,
determinar sobre qué aspecto de la norma se está dejando al particular en
estado de indefensión.
Aunado a lo anterior, será importante estudiar, no sólo las disposiciones
correspondientes de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
y distintas legislaciones, sino los criterios centrales que han adoptado los
tribunales del Poder Judicial de la Federación respecto a la imposición de
sanciones administrativas.
No obstante lo anterior, es menester explicar y ejemplificar algunas
tendencias y resoluciones de nuestra Suprema Corte en relación con el tema
que nos ocupa, toda vez que, en nuestra experiencia, dicho órgano atiende
subjetivamente los casos planteados y tesis jurisprudenciales aplicables que el
mismo expide, justificando la constitucionalidad de las referidas normas
abiertas, “huecas” o “en blanco”, con base en criterios que no tienen relación
con el caso en controversia.
8
CAPÍTULO I.
GENERALIDADES.
9
CAPÍTULO I.
GENERALIDADES.
1.1.- DISTINCIÓN ENTRE INFRACCIÓN Y SANCIÓN.
En la vida común, frecuentemente, se usan de manera indistinta los
términos “infracción” y “sanción”; por ejemplo, en el caso de ser detenido por un
policía de tránsito, se utiliza coloquialmente la frase “me levantaron una
infracción…”, o bien, “voy a pagar mi infracción…”, lo que técnicamente es
incorrecto, pues lo que jurídicamente nos imponen es una sanción por una
infracción que cometimos al ordenamiento respectivo; por lo cual una expresión
correcta sería “voy a pagar una multa (o sanción) por haber cometido una
infracción”, o bien “me levantaron una multa por haberme pasado un alto
(conducta infractora)”.
La palabra infracción deriva del vocablo latín infractio, que significa
quebrantamiento de una ley, pacto o tratado.
El Diccionario de la Real Academia Española1, define ambas acepciones
como sigue:
infracción.
1. f. Transgresión, quebrantamiento de una ley, pacto o tratado, o de una
norma moral, lógica o doctrinal.
sanción.
1. f. Pena que una ley o un reglamento establece para sus infractores.
2. f. Autorización o aprobación que se da a cualquier acto, uso o
costumbre.
1 Diccionario de la Real Academia Española, vigésima segunda edición.
10
3. f. Acto solemne por el que el jefe del Estado confirma una ley o estatuto.
4. f. Mal dimanado de una culpa o yerro y que es como su castigo o pena.
5. f. Estatuto o ley.
(Énfasis propio).
De conformidad con la doctrina, las leyes administrativas constituyen un
conjunto de normas jurídicas que tienden a asegurar el orden público,
otorgando derechos y obligaciones a los gobernados, limitando así la actuación
tanto del gobernado, como del propio Estado.
Cuando los individuos o gobernados incumplen con lo previsto en las
mismas normas jurídicas de carácter general, abstracto e impersonal, es el
mismo Estado el que interviene para hacer respetar el derecho violado a través
de la potestad punitiva-sancionadora derivada de la Administración Pública y
de las facultades que las leyes le otorga para dicho actuar.
En cuanto a la distinción que en este apartado se trata, es preciso
mencionar algún ejemplo concreto en la legislación fiscal vigente, como lo son
los artículos 79 y 80 de nuestro Código Fiscal de la Federación, que establecen
lo siguiente:
“Artículo 79.- Son infracciones relacionadas con el registro federal de contribuyentes las siguientes: I. No solicitar la inscripción cuando se está obligado a ello o hacerlo extemporáneamente, salvo cuando la solicitud se presente de manera espontánea. Se excluye de responsabilidad por la comisión de esta infracción a las personas cuya solicitud de inscripción debe ser legalmente efectuada por otra, inclusive cuando dichas personas quede subsidiariamente obligadas a solicitar su inscripción. II. No presentar solicitud de inscripción a nombre de un tercero cuando legalmente se esté obligado a ello o hacerlo extemporáneamente, salvo cuando la solicitud se presente espontáneamente.
11
(…) VI. Señalar como domicilio fiscal para efectos del registro federal de contribuyentes, un lugar distinto del que corresponda conforme al Artículo 10. (…) Artículo 80.- A quien cometa las infracciones relacionadas con el Registro Federal de Contribuyentes a que se refiere el artículo 79, se impondrán las siguientes multas: I. De $2,140.00 a $6,430.00, a las comprendidas en las fracciones I, II y VI. (…)”
Así las cosas, en las hipótesis normativas citadas, es sencillo distinguir
entre una infracción y una sanción, como podemos ejemplificarlo en el
contenido del artículo 79 del Código Fiscal de la Federación, que establece un
catálogo de conductas que, al actualizarse en la vida real, a su infractor se le
obligará al pago de una multa (sanción) pecuniaria e impuesta por la autoridad
fiscal competente para tal efecto.
Las infracciones administrativas, jurídicamente, son las transgresiones o
quebrantamientos de normas jurídicas concretas de derecho público, derivadas
de una acción o conducta (señalar un domicilio fiscal distinto al que
corresponda conforme al artículo 10 del Código Fiscal de la Federación), así
como de una omisión (79 fracción I del Código Fiscal de la Federación, no
solicitar la inscripción al registro federal de contribuyentes cuando se está
obligado a ello), mientras que las sanciones son las consecuencias por la
violación a esas normas (multa de $2,140.00 a $6,430.00).
En ocasiones, el Estado interviene mediante un procedimiento de
investigación de carácter administrativo cumpliendo con los requisitos que
marca la ley y respetando las garantías constitucionales (que no siempre se
respetan, como lo veremos más adelante), determinando la existencia, en su
caso, de una infracción administrativa que deba ser sancionada.
12
La sanción, en sus orígenes, tuvo un sentido concomitantemente ético-
religioso, que significó a la vez, pena y recompensa, instituidas para castigar
una acción mala o premiar una buena.2
El posterior desarrollo del concepto sanción, ubica al mismo en un plano
meramente jurídico. Así, la sanción llega a constituirse en una garantía para el
cumplimiento por parte de los humanos, producto de los deberes instituidos por
la religión, la moral y el derecho. De esta forma, encontramos que la
permanente vigencia en el espíritu del humano, de un principio de justicia que
le exige que el mal sea reparado y que el bien tenga su proporcionada
recompensa, ha llevado a considerar a la sanción como la manifestación de un
acto de justicia.
Por otro lado, la sanción se utiliza en un sentido genérico, al indicar
cualquier medio en que se vale el legislador para asegurar la eficacia de la
norma jurídica.
En un sentido más técnico, la sanción indica la consecuencia dañosa
que el legislador une al hecho de aquellos que violan la norma (infracción),
como consecuencia de su conducta u omisión, y como medio para restaurar el
orden jurídico transgredido; esto es, la sanción es una medida indirecta que el
legislador ha establecido para obtener la correcta observancia de la misma
norma jurídica.
La doctrina ha distinguido entre los vocablos sanción y coacción, ya que
se ha creado la necesidad de recurrir a la coacción estatal para efectos de que
la sanción se cumpla, así como la constitución de una medida de “policía
administrativo” de tratamiento independiente; esto quiere decir que la coacción
se encamina al cumplimiento de lo ordenado, contra la voluntad del obligado a
ella, y la sanción es un medio represivo concreto que se pone en marcha en
virtud de no haberse cumplido con la obligación regulada por la norma.
2 SORDO RAMÍREZ, Ma. Del Carmen, “Infracciones administrativas y sanciones”, Boletín del
Centro de Capacitación Judicial, Año 4, septiembre – octubre, Número 5, México 1998, página 10.
13
La sanción administrativa, señala la licenciada María de Carmen Sordo
Ramírez3, se refiere a “las privaciones de bienes o derechos impuestos por la
Administración a un administrado, como consecuencia de una actividad ilegal
que le es imputable. La sanción puede constituir en la revocación de un acto
favorable, la pérdida de un derecho o expectativa o la imposición de una multa.
Pero la administración no puede imponer sanciones que impliquen directa o
indirectamente la privación de libertad por prohibirlo expresamente la
Constitución”.
1.2.- LA NORMA JURÍDICA.
Es indispensable realizar un breve análisis del significado de la norma
jurídica, misma que resulta ser el justificante y soporte de la presente.
1.2.1.- Conceptos y vertientes.
La norma es un enunciado que regula la conducta de los individuos, por
lo que contiene juicios de valor de acuerdo con su materia, ya sea moral,
religiosa, social o jurídica.4
La norma adquiere un contenido jurídico en la medida en que sus
disposiciones son emitidas por el poder público, por medio de los órganos
legislativos, y a su vez adquiere naturaleza obligatoria. El poder público, para el
caso de incumplimiento de las normas que ha creado, contará con
herramientas encaminadas a castigar a los infractores de las mismas.5
3 Ibídem, página 11. La autora continúa haciendo referencia a los tipos de sanciones, que son
las sanciones a los actos jurídicos en general, las sanciones relativas al derecho constitucional, las sanciones relativas al derecho administrativo y penal, las sanciones en el derecho privado y las de derecho internacional. 4 Diccionario Jurídico, Departamento de Derecho, ITESM Campus Estado de México. Definición
tomada de DELGADILLO ESPINOSA, “Introducción al Derecho Positivo Mexicano”, Limusa – Noriega Editores, México, 1999, página 44. 5 Idem, texto tomado de VALLETTA, Ma. Laura, “Diccionario Jurídico”, Edit. Valletta, Argentina
1999, página 496.
14
También, la norma jurídica puede ser definida como “regla dictada por
legítimo poder para determinar la conducta humana.”6, concepto que
igualmente coincide con la idea de que la norma es jurídica en la medida en
que es emitida por un ente “dotado de legítimo poder”.
Juan Carlos Solís Fuentes, apunta que las normas jurídicas “son
impuestas por el Estado y su cumplimiento es obligatorio; se hacen cumplir por
medio de la fuerza (incluyendo la aplicación de sanciones para el infractor) y
tienen por objeto la regulación de la conducta para con los demás, a fin de
organizar la vida social, previniendo los conflictos y estableciendo las bases
para su solución.”, lo cual parte de una base por la que se le permite al Estado
imponer sanciones en caso de desacato de dichas normas que ha establecido
a sus gobernados.7
A su vez, Hans Kelsen señala que la norma se puede definir como “el
derecho como mandamiento, esto es, como expresión de una voluntad; se trata
de un mandamiento.”8
La teoría del Normativismo, cuyo máximo representante es precisamente
el filósofo alemán Hans Kelsen, justifica el concepto de norma aportado por él
mismo, toda vez que la mencionada teoría explica que el Derecho debe ser
considerado únicamente desde el punto de vista normativo, prescindiendo de
su calidad de justo o de injusto, es decir, despreocupándose del contenido
concreto de las normas jurídicas.9
6 DE PINA, Rafael y DE PINA VARA, Rafael, “Diccionario de Derecho”, 23° edición, Porrúa,
México, 1996, página 382. 7 SOLÍS FUENTES, Juan Carlos, “Curso Básico de Derecho”, Édere, México, 2005.
8 Diccionario Jurídico, Departamento de Derecho, ITESM Campus Estado de México, op. cit.,
nota 5, definición tomada de KELSEN, Hans, “Teoría General del Derecho y del Estado”, UNAM, México, 1998, página 36. 9 GONZÁLEZ MACÍAS, María Dolores, “Infracciones y Sanciones Fiscales”, Indetec, México,
1997, páginas 11 y 12, misma que cita a KELSEN, Hans, en su “Teoría General del Derecho y del Estado”, UNAM, 1979, citado por Samuel Antonio González Ruíz en “Diccionario Jurídico Mexicano”, Porrúa, UNAM, México, 1989.
15
Así, al describir su teoría pura del Derecho, Kelsen toma a la infracción y
sanción como medio ilustrativo de la norma, e igualmente los sitúa para
estudiar su razón de ser en todo Estado.
Refiere a la norma jurídica como una norma compuesta o integrada a su
vez por dos normas, una norma primaria y otra norma secundaria.10 A la
primaria le corresponde la parte relativa a la sanción que deberá imponerse a
quien desatienda la norma secundaria, misma que le corresponderá la parte de
la infracción. De este modo, es la norma secundaria la que estatuye la forma de
comportamiento que debe ser atendida por los miembros de una comunidad,
siendo esa forma de comportamiento de carácter imperativo ya que impone
que “bajo ciertas condiciones una persona debe conducirse de un modo
determinado”.
Por ejemplo, y como se mencionó en las páginas 10 y 11 de la presente,
una norma secundaria tendría verificativo en el artículo 79 del Código Fiscal de
la Federación; mientras que la primaria se encuentra en el catálogo de
sanciones establecido en el correlativo numeral 80 del mismo cuerpo legal.
Entonces, la norma primaria al contemplar la consecuencia que debe ser
impuesta en los casos en que la conducta del sujeto se aparte de la normativa
secundaria, que previamente estableció el deber ser de conducirse de tal
manera o abstenerse a realizar ciertos actos, por lo que en caso de desacato
por parte del sujeto a dicho deber ser, entonces otro sujeto (el órgano del
Estado) debe realizar contra ella un acto coactivo determinado.
En ese mismo sentido, el jurista argentino Carlos Cossio, coincide con la
división postulada por Kelsen, sólo que en esa coincidencia Cossio llama
10
Ibídem, KELSEN, Hans, citado por Enrique R. Aftalión, Fernando García Olano y José Filanova, en “Introducción al Estudio del Derecho”, séptima edición, La Ley, Buenos Aires, 1964; páginas 99 y siguientes.
16
perinorma a la norma primaria de Kelsen (sanción), y endonorma a la que éste
denomina norma secundaria (infracción).11
Ahora bien, en una mayor precisión acerca de lo que realmente ocurrirá
con la norma jurídica y la conducta de los integrantes de una comunidad,
Cossio lo explica haciendo notar que no es la obediencia lo que la norma ha
buscado, o en su caso sancionar la desobediencia, ya que en cada suceso en
el que un sujeto deja de pagar un impuesto, por ejemplo, lo hace sin haberse
propuesto violar la norma jurídica, sino que en todo caso, se habrá propuesto
no pagar por ser una mejor posibilidad de entre varias, o porque ha decidido
destinar ese dinero a otro fin, o por una actitud de rebeldía por considerar que
no va a sustentar al Estado con el que no está de acuerdo, o por las razones y
causas que sean, pero resulta ser casi improbable que tenga la intención de
violar la norma jurídica.12
El sentido del deber ser que se da, tanto a la norma primaria como a la
secundaria (perinorma o endonorma, respectivamente), es pensando en
oposición al sentido SER o ES que tienen las leyes de la naturaleza en la que
la lógica se expresa de la siguiente manera: si es A, es B. Mientras tanto, la
lógica de la norma jurídica se expresa así: si es A, debe ser B. A esta diferencia
se atribuye el mayor merito de Hans Kelsen al explicar el Derecho.
A la lógica mencionada en el párrafo anterior, correspondería a la
infracción y sanción lo siguiente: Si es infracción, DEBE SER sanción.
El maestro Preciado Hernández, menciona que la norma jurídica es la
fórmula imperativa de lo que es derecho: en tanto que el derecho es lo
expresado o representado por la norma. El derecho es una relación objetiva
entre personas, acciones y bienes, un ajustamiento o coordinación de las
acciones humanas al bien común. Desde el momento que dos o más seres
humanos conviven, surge la necesidad de coordinar o ajustar sus acciones de
11
COSSIO, Carlos, “Radiografía de la Teoría Egológica del Derecho con una Introducción a la Fenomenología Egológica por Daniel E. Herrendorf”, Desalma, Buenos Aires, 1987, páginas 61 y siguientes. 12
Idem.
17
acuerdo con un criterio racional. De otro modo los choques o interferencias que
experimenten en el desarrollo de sus respectivas actividades, los conducen
lógicamente a una lucha de todos contra todos, al triunfo de los más fuertes y al
sojuzgamiento de los más débiles. Mientras estas luchas subsisten en las
sociedades primitivas, no es posible hablar de relaciones jurídicas; y a medida
que el derecho hace oír su voz, la violencia va cediendo terreno hasta casi
desaparecer.13
Ahora bien, continúa el maestro, señalando que en cuanto las
situaciones de hecho provocadas por la violencia son sustituidas por el imperio
de las relaciones jurídicas, éstas se presentan vinculando siempre a dos
personas con un objeto (que lo mismo puede ser una acción o un bien), que
una de ellas considera como suyo y que la otra se lo reconoce como debido. La
relación jurídica no se da directamente entre dos personas, sino a través de un
objeto, que sirve por esto mismo de medida de la relación. Este objeto es
externo, real, y como para una parte es lo “suyo” y para la otra su “deuda” o lo
“debido”, es claro que representa la medida objetiva de la relación jurídica.
Por ello, en la teoría ius naturalista, en cuanto a la norma jurídica, el
jurista tiene como principal objeto discernir lo justo, es decir, averiguar “lo suyo
de cada quien”; lo que para el jurista, dentro del ius positivismo, es el modo y
técnica de hacer normas y leyes.
Por lo tanto, el papel fundamental de la norma jurídica dentro del ius
naturalismo, es que ésta 1) sea la medida de lo justo y 2) es la fuente o título
de derechos; es la causa del derecho.
La norma jurídica, en el lenguaje común, recibe el nombre de derecho,
por analogía; es decir, la norma recibe el nombre de jurídica en la medida en
que ésta es regla de derecho, es por ello que el carácter distintivo de la norma
jurídica es la justicia, misma que será tratada más adelante. Así, se puede
afirmar que la norma jurídica regula conductas justas, en donde se exigen
13
PRECIADO HERNÁNDEZ, Rafael, “Lecciones de Filosofía del Derecho”, 12° edición, Porrúa, México, 2008, páginas 97 y 98.
18
relaciones jurídicas conmutativas, distributivas y legales, de lo contrario no hay
norma jurídica en sentido estricto.
Es fácil distinguir en la norma jurídica su función directiva y su función
coercitiva. La norma prescribe, ante todo, lo que es preciso hacer para alcanzar
un determinado fin; así podemos decir que la norma jurídica es
fundamentalmente dirección, orientación. Dirección que dada la naturaleza del
fin a que tiende, es indispensable imponer –en caso de ser necesario- por
medio de la fuerza. La función coercitiva es consecuencia de la función
directiva, y no a la inversa; de manera que una norma jurídica puede carecer
de sanción coercitiva, y no por esto pierde su carácter de norma; en cambio
resulta absurdo, algo impensable, una norma jurídica que no implique una
dirección para alcanzar un fin determinado. Ni la misma coercibilidad del
derecho –que es cosa distinta de la coacción- puede considerarse como una
nota esencial, sino como una propiedad de lo jurídico.14
Al respecto, Preciado Hernández, cuestiona ¿Qué es lo que
fundamentalmente interesa al derecho: regular el ejercicio de la coacción, o
coordinar las acciones con miras a la pacífica convivencia? A lo cual responde
que lo importante es la última parte, pues considera que la función coercitiva
del derecho sólo se justifica por su función directiva, por el fin propio, valioso,
del ordenamiento jurídico. Para Kelsen, en cambio, parece que el derecho tiene
por objeto el ejercicio de la coacción, y sólo como finalidad secundaria el
comportamiento pacífico y ordenado de los miembros de una sociedad. Lo que
interesa es unificar en la mente una serie de datos, racionándolos con un acto
coactivo; como si la coacción fuese un fin en sí misma, el derecho mera lógica
o metodología, y el deber jurídico una simple hipótesis auxiliar.15
1.2.2.- Clasificación de las normas jurídicas por sus sanciones.
14
Ibídem, páginas 100 y 101. 15
Ibídem, página 102.
19
Eduardo García Máynez16, realiza una clasificación compuesta por once
tipos o puntos de vista en que se aprecian las normas jurídicas, de acuerdo a
los efectos jurídicos de las mismas. En dicho catálogo de normas, encontramos
aquellas que se aprecian desde la vía de sus sanciones.
Así pues, inspirándose en doctrinas romanas, el jurista ruso N.
Korkounov17 señala que las normas jurídicas vistas desde la perspectiva de sus
sanciones, se clasifican en 4 grupos:
a) Leges perfectae;
b) Leges plus quam perfectae;
c) Leges minus quam perfectae; y
d) Leges imperfectae.
Se da el nombre de leges perfectae (leyes perfectas) a aquellas cuya
sanción consiste en la inexistencia o nulidad de los actos que las vulneran; tal
sanción es la más eficaz porque el infractor no logra el fin que se propuso al
violar la norma. El acto violatorio, por un lado, puede ser considerado por la ley
como inexistente para el derecho, lo que equivale a privarlo de consecuencias
jurídicas; por otro, el acto puede acarrear ciertos efectos, pero existe la
posibilidad de nulificarlos. En este caso podemos mencionar el supuesto
consistente en que, para la celebración de un contrato de compra-venta de un
bien inmueble (en bienes inmuebles, se tiene que celebrar por medio de escrito
privado, por lo menos) cuyo valor de avalúo no exceda al equivalente a 365
veces el salario mínimo general diario vigente en el Distrito Federal en el
momento de la operación, podrá otorgarse en documento privado firmado ante
dos testigos, cuyas firmas se ratifiquen ante Notario Público, Juez competente
o Registro Público de la Propiedad; en este supuesto, la omisión del requisito
expuesto (en este caso, escrito privado), tendrá como principal efecto la nulidad
del contrato.
16
GARCÍA MÁYNEZ, Eduardo, “Introducción al Estudio del Derecho”, Porrúa, 50° Edición, México, 1999, páginas 78 y siguientes. 17
“Tours de théorie générale do droit”, trad. Tchernoff, 2a edición, París, 1914, pág. 206, citado por García Máynez, Eduardo, ibídem, página 89.
20
Al segundo grupo, denominado leges plus quam perfectae (leyes más
que perfectas), se les caracteriza porque las mismas no anulan el acto que las
vulneran, en cuyo caso se impone al infractor un castigo y además una
reparación pecuniaria, independientemente si el acto ilícito ha causado una
afectación de modo irreparable. Aquí, podemos mencionar el supuesto en que
una persona que resulte responsable por el delito de lesiones
(independientemente el grado de la lesión), en cuyo caso el sujeto activo no
sólo cumple con la condena de cierto tiempo en prisión, sino que la sentencia
respectiva lo obligaría a la reparación del daño causado (gastos médicos,
psicológicos, en su caso, etc).
Las leges minus quam perfectae (leyes menos que perfectas) son
aquellas cuya violación no impide que el acto violatorio produzca efectos
jurídicos, pero hace al sujeto acreedor a un castigo. En este caso, una persona
que acepte un título de crédito en representación de otra, sin poder suficiente
para ello, tendrá como castigo adquirir la obligación de pagarlo como si lo
hubiese aceptado por su cuenta.
Por último tenemos a las leges imperfectae (leyes imperfectas). Este tipo
de normas son las que nos causan la problemática dentro de la materia de la
presente, que es de Derecho Administrativo. Las normas imperfectas son
aquellas que no se encuentran provistas de sanción. García Máynez señala
que son numerosas las normas de esta índole dentro del derecho público y,
sobre todo, en el plano internacional.
Como se puede observar, se mencionó grosso modo la clasificación
expuesta por el maestro García Máynez respecto a las normas jurídicas desde
el punto de vista de su sanción18, lo cual nos puede dejar una pequeña base
para referirnos a las normas jurídicas que, sin tener una sanción concreta a
conductas concretas consideradas como infractoras (o no), nos crean cierta
duda lógica y jurídica respecto de su “validez” en el campo del Derecho.
18
Ibídem, páginas 89 a 91.
21
De este modo, queda claro que, hablando de las sanciones que lleva
consigo una norma jurídica de cualquier naturaleza, existen distintas formas de
castigar a las personas que han incumplido o violado el ordenamiento jurídico,
o bien, algunas otras que simplemente no establecen una trascendencia
jurídica reprochable a los que igualmente pudieran llegar a violarlas, por lo que
podrían llegar a considerarse como normas inconstitucionales, circunstancia
que se expondrá en su momento.
1.3.- LAS SANCIONES EN UN ESTADO DE CONVIVENCIA.
El observar el Derecho al entendimiento de la convivencia, nos hace
apreciar el sentido que tienen no sólo la identificación de aquello que se califica
de infracción y su consecuencia (imposición de una sanción) en una norma
jurídica, sino que además nos mostrará ese mismo sentido en el actuar de la
Autoridad derivado de la comisión de una infracción y su consecuencia
sancionatoria a aquélla.
Así pues, la comprensión de crear un estado de derecho, nos lleva a la
misma compresión de la necesidad de existencia de una Autoridad que ha sido
encomendada para hacer cumplir su observancia.
Como sabemos, la convivencia explica la esencia del Derecho, que no
es otra cosa sino un sistema que regula la vida del humano en sociedad.
Es obligada, en todo Estado, la regulación de la convivencia de quienes
forman parte de él, y que dicha regulación debe ser aceptada por todos sus
integrantes, que al ser violentada por una persona o por un conjunto de
personas, es ahí en donde el Estado reacciona en contra de los infractores a
efectos de garantizar la sana convivencia en la colectividad; reacción que se
traduce en la configuración de infracciones y sanciones, así como en la relación
de dependencia causa-efecto que les condiciona entre sí.
22
El entendimiento de la convivencia nos lleva a concluir en que toda la
comunidad creará su Derecho para imponer coactivamente la conducta que
espera de sus miembros, carácter coactivo que se utiliza para mantener el
ordenamiento jurídico en el cual precisamente se ha basado el entendimiento
de la convivencia.
Por ende, las sanciones serán una característica de todo ordenamiento
jurídico, o bien, todo ordenamiento no sería explicable, jurídicamente, sin la
regulación de infracciones y sanciones. Es decir, sólo puede concebirse la
convivencia entendida si existe un ordenamiento jurídico, que sólo prevalecerá
en tanto tenga el carácter de coactivo, lo cual redunda en que las sanciones
deben aparecer en toda regulación so pena de que su ausencia impedirá la
vigencia objetiva de las normas y, a su vez, la falta de vigencia objetiva en
dichas normas se traducirá en la carencia del entendimiento de la misma
convivencia.
Hans Kelsen explica la necesaria presencia del carácter coactivo
señalando que “El fin de esta amenaza coactiva es provocar una conducta de
los hombres que haga innecesaria la coacción. Conforme a este fin los
hombres deben comportarse de tal modo que su conducta no constituya el
supuesto para que se produzca la consecuencia coactiva. La conducta de los
hombres que se propone como fin el orden estatal, debe ser alcanzada en
tanto que éste vincula a la conducta opuesta (o contradictoria) una pena o un
procedimiento ejecutivo…”19
En este orden de ideas, si bien la sanción puede tener un propósito
resarcitorio, indemnizatorio, recaudatorio, o bien, punitivo (como castigo)20, su
carácter coercitivo tiene como fin más amplio y general el poder lograr que los
humanos que conforman una colectividad cumplir las normas para así no tener
que acudir a los medios sancionatorios.
19
KELSEN, Hans, “Compendio de Teoría General del Estado”, Bosch, Barcelona, 1934, citado por María Dolores GONZÁLEZ MACÍAS, op. cit., páginas 15 y 16. 20
Idem.
23
En otras palabras, una vez que la sociedad ha establecido cuáles son
las reglas del “deber ser” en el ordenamiento jurídico, se procurará que
aquéllas sean atendidas por los integrantes de la misma, debido a que de ello
dependerá que las normas que se quieren tutelar sean efectivamente
respetadas por todos los miembros, a quienes se mostrará el “deber ser” en
casos de violaciones al orden social; y, como sabemos, las sanciones sirven
como un medio de ejemplaridad por las cuales el Estado castiga a los
infractores para que los cumplidos lo sigan siendo.
En efecto, se equipara por algunos analistas del Derecho, el derecho a
castigar, que ha de sustentar la sociedad para preservar los bienes tutelados
por el ordenamiento jurídico, al “derecho natural de autodefensa” que tiene todo
individuo que repentinamente enfrenta una fuerza ajena que atenta contra su
existencia o sus bienes, usando para su defensa otra fuerza (estatal)
correspondiente y proporcional a la primera, como es el caso del Derecho
Penal.
La sanción que la sociedad ha impuesto a una persona en específico,
debe ser proporcional a su infracción, conducta u omisión, ya que el exceso de
su uso podría atentar la preservación del ordenamiento jurídico; de la misma
manera en que se use una mínima o insuficiente forma, caería, igualmente, en
no lograr el propósito de dicha preservación.
Así bien, tratándose de sanciones que son consideradas un acto de
“legítima defensa” que opone la sociedad a sus agresores, es necesario seguir
esa misma hipótesis para que aquéllas sean establecidas bajo principios de
justicia.
En este orden de ideas, resulta conveniente aterrizar a los conceptos
que envuelven la justicia, ya que ésta es la base por la cual la Autoridad va a
encaminar su actuar para la imposición de cada sanción a los sujetos
violadores de las normas, toda vez que una sanción injusta podría poner en
riesgo la vida del ordenamiento jurídico, como se ha visto en los párrafos que
anteceden.
24
A este efecto, Ulpiano ha definido la justicia como sigue:
“Iustitia est constant et perpetua voluntas ius, suum quique tribuere.”
(Justicia es la constante y perpetua voluntad de dar a cada quien lo suyo). Este
concepto se puede desglosar como sigue:
1) Como acto de voluntad. Implica un acto necesariamente, ya que sin el
mismo no hay forma de que la justicia se vea materializada. Sin la existencia de
la materialización, la justicia se vería desde un punto de vista utópico y, en el
mejor de los casos, inmanente.
2) Dar. Acto o omisión mediante el cual una cosa pasa al poder (acto), o
permanece en el poder efectivo (omisión) de aquel a quien la cosa pertenece.
3) Lo suyo. Es necesario que sea objeto de los intereses del individuo.
No nos podemos enfocar sólo al hecho de objetos susceptibles de apropiación,
ya que las personas tienen otros intereses más allá de los materiales que
buscan que les sean garantizados, como podría ser la seguridad, la igualdad y
la dignidad de ellos mismos.
4) A cada quien. Dar a cada uno según su título, atendiendo a un
principio de igualdad (igual a los títulos iguales y desigual a los títulos
desiguales). Esto no implica que a todos se les dé lo mismo, lo cual implicaría
una grave injusticia, ya que, de esto último, nacen los conceptos de Justicia
Distributiva y Justicia Conmutativa.
Como se desprende de la definición propuesta por Ulpiano, la justicia
propone repartir a cada quien lo que se merece, de acuerdo a su título.
Por otro lado, existe un principio recogido por la corriente ius naturalista
que, desde el Estado Medieval, se ha respetado y aplicado en la colectividad.
El principio res clama domino se refiere a que el bien o una cosa clama por su
25
dueño, es decir, la cosa, en términos meramente de justicia y de derecho
natural, pertenece a cierta persona o conjunto de personas.
Este principio nos genera diversas cuestiones en relación a lo que
abarca lo justo, como preguntarnos ¿en qué medida y bajo qué circunstancias
los individuos pueden ser tratados de igual o distinta manera? O ¿qué es lo
suyo de cada quien? Es por esta razón que se ha subdividido la justicia bajo
tres rubros: Justicia Conmutativa, Justicia Distributiva y Justicia Legal.
La Justicia Conmutativa es conocida como la “constante y perpetua
voluntad de tratar igual a los iguales”. Este concepto nos permite considerar
que los individuos deben ser tratados de la misma manera bajo las mismas
circunstancias, ya que un trato desigual a gente que se encuentre bajo las
mismas circunstancias, sería propiciar la injusticia, o bien la desigualdad.
Por otro lado, la Justicia Distributiva no es otra sino la “constante y
perpetua voluntad de tratar desigual a los desiguales”. Esto implica que todas
aquellas personas que se encuentren bajo diferentes circunstancias, deben ser
tratados de diferente manera para procurarles una igualdad con las personas
que no se encuentran bajo las mismas circunstancias; es decir, los “iguales” no
se encuentran en las mismas circunstancias que los “desiguales”, por lo que un
trato igual de unos a otros procurarían una falta de una verdadera igualdad, y
por lo tanto injusticia en perjuicio de uno u otro.
Javier Hervada ha dicho que la Justicia Distributiva es brindar “A cada
cual su condición, sus capacidades, su aportación a la sociedad y sus
necesidades.”21 Aquí, la condición alude a la forma de pertenecer a la
colectividad, la capacidad que tiene cada individuo de asumir una carga más
pesada en relación a otros miembros, la aportación que implica que obtenga
más de la sociedad el que aporta mayor número de bienes a la misma, y que
reciba más aquel que más lo necesita.
21
HERVADA, Javier, “Introducción Crítica al Derecho Natural”, Editora de Revistas, S.A. de C.V., segunda edición, México, 1988, página 57.
26
Sobre el tema que nos ocupa, la justicia conmutativa se refiere a que las
normas que imponen sanciones administrativas a los particulares, al ser
violadas por los mismos, serán acreedores a la multa correspondiente, es decir,
todos aquellos que se ubiquen en las hipótesis normativas de infracción-
sanción, tendrá la obligación de cumplir con el pago de una multa.
En lo que respecta a la justicia distributiva, todo se reduce al tipo de
infracción regulada por la ley, o bien, a la gravedad de la conducta u omisión
del sujeto, lo que se va a reflejar en un monto directamente proporcional a la
infracción (que como veremos más adelante, existen parámetros respecto a los
mínimos y máximos del monto de la sanción). Dicho en otras palabras, no se le
podría tratar de igual forma a una persona que se pasó un alto a otra que
estacionó su auto en la avenida Insurgentes, siendo que esta última es más
gravosa que la primera.
La Justicia Legal, se refiere a las relaciones que se establecen respecto
de lo debido por las personas y comunidades menores a la sociedad y que es,
básicamente, su contribución al bien común. La contribución que la sociedad
puede exigir a los miembros es aquella que viene definida en las leyes, por lo
que la contribución de los miembros al bien común se concreta en el
cumplimiento de las leyes y, en general, de todos los mandamientos legítimos
emanados por la potestad. Por eso, esta justicia se llama legal. La igualdad que
postula este tipo de justicia, se da entre lo preceptuado por las leyes y lo
efectivamente y lo efectivamente cumplido.22
Como ha quedado demostrado, la existencia de las infracciones y
sanciones administrativas en una colectividad deben regirse bajo los principios
básicos de justicia, no obstante ser un punto no tan sencillo de apreciar a
simple vista debido a que se tienen que tomar en consideración una serie de
aspectos sociales (situación económica del país, salarios, población, índices de
pobreza y analfabetismo, acceso a bienes y servicios, etc) que pueden llegar a
impedir precisamente el aspecto objetivo del grado y la manera en que el
22
ADAME GODDARD, Jorge, “Filosofía Social para Juristas”, segunda edición, McGraw Hill, México, 1998, página 207.
27
legislador ha de determinar cómo se le sanciona a un sujeto que infringió las
disposiciones normativas.
Sentado lo anterior, si bien es cierto que las infracciones representan un
atentado a la norma jurídica, esta afirmación sólo nos sitúa en la razón inicial
para su estudio; por lo tanto, es obvio que la naturaleza de la infracción
demandará para su análisis, un agrupamiento de sus características, una
clasificación en cuanto a su origen y otra atendiendo a sus efectos.
En cambio, las sanciones representan la coacción del Estado para
preservar los bienes tutelados por el mismo; pero para su análisis, será muy
parecida la metodología de estudio que se usará con las infracciones.
Para el análisis y estudio en mención, consideramos necesario entrar al
estudio de lo lícito e ilícito, aspecto estrechamente ligado con las infracciones y
sanciones administrativas.
1.4.- LICITUD, ILICITUD, INFRACCIÓN Y SANCIÓN.
El término lícito proviene del latín licitus, justo, permitido; lo que nos hace
deducir que en ello cabe el actuar general del hombre. Al mismo tiempo,
podemos apreciar que en este término se incluye la existencia de un
ordenamiento, y en específico, un ordenamiento de naturaleza jurídica.
En este sentido, lo lícito se asocia con lo permitido o no sancionado por
el ordenamiento, y que por lo tanto no quebranta éste23 y no infringe en contra
del Estado ni de su conjunto de normas que tienen por objeto preservar el bien
común. Consecuentemente, este tipo de actos se incluyen precisamente dentro
de lo tutelado y protegido por el Derecho.
23
GONZÁLEZ MACÍAS, María Dolores, op. cit., página 19.
28
El jurista Eduardo García Máynez, afirma que lo ilícito es la calidad de
las conductas que cumplen con los deberes prescritos en las normas jurídicas,
o sea que todo cuanto sea susceptible de realización u omisión que no vaya en
contra de lo normado ha de considerarse lícito e irá a favor del propósito del
Derecho. Por el contrario, lo ilícito corresponde a todo aquello que en la
conducta no es permitido o justo, ya que constituye la omisión de los actos
ordenados o la ejecución de actos prohibidos.24
Asimismo, María Dolores González Macías, ha dividido lo lícito y lo
ilícito, señalando que para el primer caso corresponden actos no prohibidos y
actos ordenados por el Estado; mientras que para el segundo estadio, se trata
de actos no permitidos y la omisión de actos ordenados.
Lo actos u omisiones que generan el ilícito, se refieren a la infracción de
la norma y la amenaza que quiere evitarse para preservar aquellos bienes que
protege el ordenamiento jurídico.
La creación de un ilícito se refiere a, precisamente, la configuración de
una infracción o quebrantamiento de la norma. A estos actos u omisiones
ilícitos o infracciones, el Estado procura responder por medio de una sanción a
su autor.
Acerca de la sanción que debe ser aplicada y la relación de causalidad
con el ilícito, puede haber dos posiciones divergentes, por un lado se ha
sostenido que un acto está sancionado porque es ilícito, lo cual implica que en
primer término se da la ilicitud y posteriormente la sanción, o que ésta es
derivada del ilícito.
Por otro lado, Hans Kelsen sostiene que, en contraposición, un acto u
omisión es ilícito porque está sancionado por el ordenamiento jurídico; desde
luego esta conclusión encierra el supuesto de que una vez que el ordenamiento
jurídico ha sancionado como contrario al Estado un acto o conducta, entonces
24
GARCÍA MÁYNEZ, Eduardo, “Introducción al Estudio del Derecho”, Porrúa, México, 1980, citado por GONZÁLEZ MACÍAS, María Dolores, ídem.
29
aquélla se constituirá en un ilícito. Esto es, sólo el ordenamiento jurídico podría
determinar cuáles conductas serán lícitas o ilícitas.25
Esta corriente se refuerza razonando que un hecho sólo es
“jurídicamente” ilícito cuando la ley o la norma lo convierte en presupuesto de
una sanción para su autor; o dicho en otras palabras, la norma va a considerar
cuándo algo será contrario a Derecho o al Estado, luego de lo cual el sujeto
que se sitúe en la hipótesis sancionada incurriría en un ilícito, debido a que esa
conducta está sancionada por el orden legal.
1.5.- CLASIFICACIÓN GENÉRICA DE LA INFRACCIÓN Y SANCIÓN.
En atención a la finalidad que persigue la sanción administrativa, pueden
distinguirse tres grandes grupos de ésta, los cuales son:26
1) Las sanciones que obedecen a fines retributivos;
2) Las sanciones con efectos intimidatorios; y
3) Las sanciones compensatorias del daño causado con la infracción.
El primer grupo de sanciones se asocia al principio jurídico de retribuir o
reaccionar con un mal contra aquél que ha realizado uno diverso, mismo
principio que prevaleció con una gran influencia durante la época en que tuvo
aplicación la “Ley del Talión”, que tiene consigo la máxima “ojo por ojo y diente
por diente”.
Por otro lado, las sanciones con efectos intimidatorios hacen mención a
las que se procura obtener una conducta de parte, no sólo del infractor, sino de
todos los integrantes de una comunidad para preservar determinados bienes
tutelados por el orden jurídico, aunque siempre sobre la base de que el castigo
inhibirá la marcada tendencia del hombre a la infracción.
25
KELSEN, Hans, “Teoría General del Derecho y el Estado”, UNAM, 1979, citado por Samuel Antonio González Ruíz en “Diccionario Jurídico Mexicano”, Porrúa, México UNAM, 1989, citado por María Dolores GONZÁLEZ MACÍAS, ídem. 26
Ibídem, páginas 26 y siguientes.
30
El último grupo de las sanciones tiene como simple objeto la reparación
de los daños ocasionados por el sujeto infractor, aunque siempre bajo la figura
del castigo impuesto por el gobernante.
En cada uno de los grupos de sanciones en comento, existen diversas
opiniones que tienden a objetar la preeminencia de los objetivos que persigue
cada uno de los grupos, ello a pesar de que sus distintos tipos no omiten las
repercusiones de los otros, por obvias razones.
Es decir, una sanción cuyo propósito principal sea la retribución, no quita
mirar hacia el fin intimidatorio o el de índole compensatorio, aunque estos
últimos efectos o fines no sean de la misma resonancia o repercusión como el
adquirido por el fin que originalmente le caracteriza.
De la misma forma, las infracciones y sanciones pueden clasificarse en
atención a la relación que guardan con la obligación infringida.
La coincidencia factible entre la sanción aplicada o aplicable, con la
obligación que debió atenderse por el infractor, nos lleva a agrupar, por un
lado, a aquellas sanciones cuyo contenido involucra una conducta del
sancionado, que a su vez coincide con la conducta ordenada por la norma
infringida. A estas infracciones y específicamente a sus sanciones, se llaman
“de coincidencia”. Lo contrario serían las sanciones que involucran en su
contenido una conducta que habrá de asumir el sancionado, misma que no es
coincidente con aquella conducta ordenada por la norma infringida.
1.5.1.- Sanciones de coincidencia.
En este tipo de sanciones, la conducta en ellas contenida e impuesta al
infractor coincide con aquella conducta de la obligación no atendida, de manera
tal que la propia sanción propone que dicha obligación no cumplida se lleve a
cabo, aunque ahora en forma coactiva. Esto se traduce en que, la conducta
implicada en la infracción será la conducta implicada en la obligación.
31
La conducta del infractor a la que se dirige este tipo de sanciones, no es
de un grado extremo o grave que lleve a imponer como sanción una conducta
distinta de aquélla que consista precisamente en cumplir lo incumplido; es
decir, en el propósito de sancionar, lo más importante sigue siendo la
obligación jurídica que fue quebrantada, por lo que la sanción consistiría en el
cumplimiento forzoso de aquella obligación principal. Para este supuesto,
podemos mencionar, a manera de ejemplo, lo contenido en el artículo 1949 del
Código Civil para el Distrito Federal, el cual le da la posibilidad al acreedor de
elegir entre exigir el cumplimiento de la obligación del deudor, o bien, la
resolución de la misma obligación; pero, para ambos casos, el legislador le da
forma de sanción al incumplimiento de la obligación correspondiente; por
dichas razones, en caso en que el acreedor elija el cumplimiento forzoso, el
legislador sanciona al deudor a solventar la deuda principal a través de los
medios legales idóneos, independientemente que exista la posibilidad de alegar
daños y perjuicios, así como intereses legales o convencionales.
1.5.2.- Sanciones de no coincidencia.
En este grupo de sanciones no existe una específica coincidencia entre
la conducta que se impone al infractor y aquella conducta involucrada con la
obligación jurídica que se desatendió, lo cual puede obedecer, en principio, a
que las condiciones de la propia obligación impiden que de no haberse
cumplido en su tiempo y forma debidos, puedan después ser cumplimentadas.
Bajo este orden de ideas, la sanción no coincidirá con la conducta
contenida en la obligación originaria y, por ende, la sanción estará
pretendiendo obtener una prestación económica equivalente al “deber jurídico
primario” o, en su caso, estará pretendiendo un castigo para el infractor, castigo
que implicaría un fin “aflictivo”.27
27
GARCÍA MÁYNEZ, Eduardo, citado por RODRÍGUEZ LOBATO, Raúl en “Incumplimiento de las Obligaciones Tributarias”, Revista del Tribunal Fiscal del Estado de México, año IX, número 23, Enero-Abril, 1985.
32
Como ejemplo al caso concreto, podemos señalar que el artículo 86-A
de la Ley del Impuesto Sobre la Renta, señala que los contribuyentes que no
declaren o informen los préstamos en efectivo, ya sea moneda nacional o
extranjera, a ellos otorgados, que representen una cantidad mayor a
$600,000.00, a través de los medios y formatos que señale el Servicio de
Administración Tributaria mediante reglas de carácter general, se considerarán
ingresos acumulables de conformidad con el artículo 20 fracción XII de la
misma Ley.
Como ya se ha anotado en párrafos anteriores, la clasificación de las
sanciones no impide que las de un tipo tengan características similares a las de
otro tipo o clasificación, sólo que su principal característica e impactos les hace
identificarse entre sí, por lo cual puede observarse que, en un momento dado,
una sanción del grupo de “no coincidencia” exprese características de
coincidencia, si bien, éstas sean menos notables que las de la primera.
Lo anterior, permite hacer clasificaciones resultantes de esa coexistencia
de características diversas en una misma sanción. Entre estas clasificaciones
resultantes de este fenómeno de combinación, Eduardo García Máynez
distingue las siguientes:28
1.- CUMPLIMIENTO MAS INDEMNIZACIÓN.
2.- CUMPLIMIENTO MAS CASTIGO.
3.- INDEMNIZACIÓN MAS CASTIGO.
4.- CUMPLIMIENTO MAS INDEMNIZACIÓN MAS CASTIGO.
Resulta evidente que éstas son otras formas de clasificar las sanciones,
y su análisis puede arrojar una identificación más prolífica de sus
características, la cual favorece en la precisión de sus orígenes y propósitos,
como podemos constatarlo con cada agrupamiento de las sanciones.
1.5.3.- Infracciones y sanciones administrativas y penales.
28
GARCÍA MÁYNEZ, Eduardo, op. cit., páginas 302 a 305.
33
Una de las clasificaciones que mayor repercusión le causan al análisis
de las infracciones y sanciones, lo es aquella que se remite a distinguirlas en
función de la rama del Derecho a que corresponden, en concreto, ramas
pertenecientes al derecho público, que como se sabe, éste se refiere a un
conjunto de normas jurídicas que tiene por objeto regular las relaciones entre
los gobernados y gobernantes, en un plano de subordinación.
Las infracciones y sanciones han sido clasificadas también en dos
grandes grupos, i) el de las infracciones y sanciones administrativas y ii) el de
las infracciones y sanciones penales.
Dicha clasificación, como se verá a lo largo de la presente, muestra una
extraordinaria cercanía y semejanza entre los dos tipos de infracciones y
sanciones en mención; así como, en cierta forma, se presentan casos en los
que encontramos una completa y manifiesta diferencia entre sí.
De ahí que se pueda manifestar que ambas ramas del derecho público,
han motivado a la creación de doctrina (en cuanto a sus distinciones y
semejanzas), así como a criterios de nuestros tribunales del Poder Judicial de
la Federación para los efectos de hacer énfasis a los principios que comparten
ambas ramas, que de la misma forma, se verá más adelante.
Sobre esta base y a manera de ilustrar la similitud a la que hemos hecho
referencia, Raúl Carrancá y Trujillo define el delito, desde una concepción
clásica, como “la infracción de la Ley del Estado, promulgada para proteger la
seguridad de los ciudadanos, resultante de un acto externo del hombre,
positivo o negativo, moralmente imputable y políticamente dañoso.”29
De la anterior definición, podemos apreciar ciertos tintes de coincidencia
entre la definición de un delito, con la de una infracción administrativa, ya que
ambas son conductas de las personas, positivas o negativas, que violan una
29
CARRANCÁ y TRUJILLO, Raúl, “Derecho Penal Mexicano”, Porrúa, México, 1982.
34
Ley estatal (que nace, en principio, para proteger a los ciudadanos), y son
dañosas en la colectividad.
Por otro lado, dentro de las causas que han llevado a considerar que es
necesario mantener separadas en distintas disciplinas a las sanciones e
infracciones administrativas, de aquellas a las que se le atribuye el carácter
penal, lo son, entre otras, el hecho de que se le pueda atribuir una infracción y
sanción a personas tanto físicas como morales, administrativamente hablando;
mientras que las de naturaleza penal, sólo se le puede imputar a una persona
física, nunca a una moral.
María de Dolores González Macías, expone una diferencia importante
en cuanto a estas ramas, señalando: “También distingue a las infracciones y
sanciones Administrativas de las Penales, en que mientras en las de tipo Penal
se sustentan principios jurídicos que pudieran llegar a ser considerados como
“sacramentales”, esto no ocurre, igual tratándose de las de tipo Administrativo;
por ejemplo; el principio jurídico NULLUM CRIMEN, NULLA POENA SINE
LEGE, que resume el hecho de que no se considerará que existe crimen ni
pena, si no existe una ley que lo establezca así, el cual rige en las infracciones
y sanciones penales, y no rige con el mismo rigor para las de tipo
administrativo.”30
De la anterior cita, podemos inferir que, en principio, dicha máxima
jurídica (NULLUM CRIMEN, NULLA POENA SINE LEGE) no fue creada para
otra cosa sino para regular y proteger las garantías y derechos básicos del
presunto infractor penal, de lo contrario se le dejaría en un estado de
indefensión por tratarse de una materia que rige la respuesta del Estado ante la
violación de los bienes más preciados que tiene el hombre al vivir en sociedad.
Ello no quita, desde nuestro punto de vista, que el citado principio que
conocemos en el ámbito penal, pueda extenderse a otras materias del campo
público, ya que, se reitera, al tratarse de relaciones de supra a subordinación
30
GONZÁLEZ MACÍAS, María Dolores, op. cit., páginas 31 y 32.
35
entre el particular y el Estado, aquél debe gozar con herramientas que pueda
ejercer en caso de ser privado de ciertos derechos o, en general, en caso de
verse afectado por actos autoritarios, en el entendido de que el gobernante
actuó de manera contraria a derecho o a las leyes estatales.
Esto es, en materia administrativa, inclusive, existen precedentes de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación que mencionan la semejanza de la
imposición de penas y de sanciones administrativas ya que, primero, éstas
gozan de ciertas características afines unas con las otras y, segundo, al
tratarse de la materia de derecho punitivo estatal (ius puniendi), debe
respetarse el principio NULLUM CRIMEN, NULLA POENA SINE LEGE, de lo
contrario se dejaría al particular de manera indefensa y privado de sus
garantías individuales consagradas en los artículos 14 y 16 constitucionales.
Gran parte del análisis efectuado en los últimos párrafos, será tratado a
detalle en el capítulo correspondiente.
También, algunos tratadistas aducen que, el principio en cuestión, sí es
aplicable en materia administrativa, aunque se puntualiza que lo ocurrido en
realidad obedece a que, en ocasiones, el poder legislativo se excede y
pretende, mediante una norma jurídica, resumir todos los tipos de infracciones
administrativas, o gran parte de éstas, con sólo una leyenda que establezca
que es una infracción “todo tipo de desatención a una disposición
jurídica”, sin identificar específicamente cuáles son las posibles
infracciones concretas (actos positivos o negativos), sus elementos y, en
su caso, las sanciones específicas y razonables aplicables a cada una de
éstas.
De la mano, podemos afirmar que ambas ramas comparten principios
que son vitales en cuanto a la aplicación de sanciones o penas, como lo es, por
ejemplo, el fundamental principio de tipicidad.
Cabe destacar que en la definición de “infracción”, ya sea administrativa
o penal, no se incluyó como elemento o condición el principio de tipicidad; esto
36
es así, debido a que la infracción contiene los supuestos que deben consumar
el sujeto infractor, mismos que constituyen la propia tipificación, de manera que
al momento de afirmar que la infracción es “toda contravención a ley” (ya sea
administrativa o penal), estamos reconociendo como elemento primordial e
implícito la aplicación y respeto al principio de tipicidad, para que tal conducta
sea objeto de ser reprochada mediante una sanción penal o administrativa,
según corresponda.
El principio de tipicidad compartido por estas ramas del derecho,
también se refiere a que en el momento en que una conducta infringe una
norma, sólo puede hacerlo porque ya existe, por una parte, la obligación o el
deber previsto en la norma para ser cumplida por el sujeto, y por otra, la
conducta del sujeto quien con su acción u omisión desatiende la norma, para
así quebrantarla y cometiendo, con ello, la infracción respectiva.
En este sentido, tanto el derecho administrativo como el penal, ordenan
que es suficiente la existencia de estos dos extremos para que estemos en
presencia de una infracción; y a la postre, para que la conducta sea susceptible
de ser sancionada, se requiere que la ley de la materia así lo considere,
especificando qué tipo de infracciones serán sancionadas y de qué manera.
En conclusión, si bien es suficiente que sea consumada la infracción
administrativa o penal para ser considerada como tal, no lo es así para los
efectos de ser sancionada la conducta infractora, ya que entonces será
indispensable que esté tipificada la conducta que será sancionada.
Lo mencionado en el párrafo que antecede corresponde, en gran
medida, al análisis y objeto del presente trabajo.
Por otro lado, se ha sostenido que las infracciones y sanciones deben
pertenecer unas a la rama del Derecho Administrativo, y otras a la del Derecho
Penal, ya que mientras en esta última rama han de conservarse aquellas cuya
sanción debe ser impuesta por una autoridad del Poder Judicial, no sucede en
37
las primeras, ya que las conductas de los particulares tendrán que ser
sancionadas por una funcionario del Poder Ejecutivo.
Como se puede observar, ambas ramas del Derecho Público, coinciden
en cuestiones que tienen por objeto primordial que los gobernados (infractores)
se encuentren dotados de bases para proteger sus derechos en una contienda
con la autoridad, que hablando en términos administrativos, se trata de la
autoridad administrativa (federal o local, centralizada o paraestatal, etc), y en
materia penal, el Ministerio Público, ya sea federal o local, coadyubado, en
ciertos casos, de particulares que han sufrido el daño o acto delictivo. Todo
esto, no se refiere a otra cosa sino a que los principios que comparten ambas
materias, son de esencial aplicación si se quisiera hablar de infracciones y
sanciones ajustadas a derecho, o bien, a la legislación aplicable, lo que
generaría la existencia de un Estado que imparte justicia a sus gobernados, así
como, consideramos, la existencia de un auténtico estado de derecho.
Así las cosas, es preciso señalar que el derecho mexicano, más que
invocar determinadas disposiciones legales que permitan la exposición gráfica
de infracciones y sanciones, y de acuerdo a que citaremos algunos ejemplos
en el capítulo respectivo, es menester señalar que en nuestro sistema jurídico
operan ciertos principios que sirven como base para que la autoridad
competente, ya en función de su investidura punitiva, tenga a bien aplicar las
leyes para el efecto inmediato de sancionar a los sujetos infractores.
Asimismo, se advierte que en nuestro derecho positivo, tratándose en
específico de la materia administrativa, la sanción es naturalmente emitida por
una autoridad en ejercicio de sus funciones, o bien, sin ser una autoridad per
se, emite un acto administrativo (sanción o multa) con carácter de autoridad. Es
por ello que todo lo referido a las sanciones dentro del cuerpo de la presente,
son impuestas por una autoridad formalmente hablando, o bien, sin serlo, el
acto administrativo lo emite con carácter de autoridad.
38
CAPÍTULO II.
SANCIONES ADMINISTRATIVAS.
39
CAPÍTULO II.
SANCIONES ADMINISTRATIVAS.
En el presente capítulo, hablaremos sobre las sanciones administrativas
desde una perspectiva genérica en nuestro país, así como su fundamento
constitucional. Enunciaremos y explicaremos, de forma sintética, las sanciones
existentes en México en el ámbito federal. También, expondremos los términos
de una propuesta de reforma constitucional a los artículos 21 y 22 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
2.1.- LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS EN EL DERECHO
POSITIVO MEXICANO.
Dentro del margen constitucional mexicano, el fundamento referente a
las sanciones administrativas, se encuentra regulado en el texto de los artículos
21 y 22, mismos que establecen a la letra lo siguiente:
“Artículo 21. La investigación de los delitos corresponde al Ministerio Público y a las policías, las cuales actuarán bajo la conducción y mando de aquél en el ejercicio de esta función. El ejercicio de la acción penal ante los tribunales corresponde al Ministerio Público. La ley determinará los casos en que los particulares podrán ejercer la acción penal ante la autoridad judicial. La imposición de las penas, su modificación y duración son propias y exclusivas de la autoridad judicial.
Compete a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones por las infracciones de los reglamentos gubernativos y de policía, las que únicamente consistirán en multa, arresto hasta por treinta y seis horas o en trabajo a favor de la comunidad; pero si el infractor no pagare la multa que se le hubiese impuesto, se permutará esta por el arresto correspondiente, que no excederá en ningún caso de treinta y seis horas.
Si el infractor de los reglamentos gubernativos y de policía fuese jornalero, obrero o trabajador, no podrá ser sancionado con multa mayor del importe de su jornal o salario de un día.
40
Tratándose de trabajadores no asalariados, la multa que se imponga por infracción de los reglamentos gubernativos y de policía, no excederá del equivalente a un día de su ingreso. El Ministerio Público podrá considerar criterios de oportunidad para el ejercicio de la acción penal, en los supuestos y condiciones que fije la ley. El Ejecutivo Federal podrá, con la aprobación del Senado en cada caso, reconocer la jurisdicción de la Corte Penal Internacional. La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, que comprende la prevención de los delitos; la investigación y persecución para hacerla efectiva, así como la sanción de las infracciones administrativas, en los términos de la ley, en las respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de las instituciones de seguridad pública se regirá por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos reconocidos en esta Constitución. Las instituciones de seguridad pública serán de carácter civil, disciplinado y profesional. El Ministerio Público y las instituciones policiales de los tres órdenes de gobierno deberán coordinarse entre sí para cumplir los objetivos de la seguridad pública y conformarán el Sistema Nacional de Seguridad Pública, que estará sujeto a las siguientes bases mínimas: a) La regulación de la selección, ingreso, formación, permanencia, evaluación, reconocimiento y certificación de los integrantes de las instituciones de seguridad pública. La operación y desarrollo de estas acciones será competencia de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los municipios en el ámbito de sus respectivas atribuciones. b) El establecimiento de las bases de datos criminalísticos y de personal para las instituciones de seguridad pública. Ninguna persona podrá ingresar a las instituciones de seguridad pública si no ha sido debidamente certificado y registrado en el sistema. c) La formulación de políticas públicas tendientes a prevenir la comisión de delitos. d) Se determinará la participación de la comunidad que coadyuvará, entre otros, en los procesos de evaluación de las políticas de prevención del delito así como de las instituciones de seguridad pública. e) Los fondos de ayuda federal para la seguridad pública, a nivel nacional serán aportados a las entidades federativas y municipios para ser destinados exclusivamente a estos fines. Artículo 22. Quedan prohibidas las penas de muerte, de mutilación, de infamia, la marca, los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de bienes y cualesquiera
41
otras penas inusitadas y trascendentales. Toda pena deberá ser proporcional al delito que sancione y al bien jurídico afectado. No se considerará confiscación la aplicación de bienes de una persona cuando sea decretada para el pago de multas o impuestos, ni cuando la decrete una autoridad judicial para el pago de responsabilidad civil derivada de la comisión de un delito. Tampoco se considerará confiscación el decomiso que ordene la autoridad judicial de los bienes en caso de enriquecimiento ilícito en los términos del artículo 109, la aplicación a favor del Estado de bienes asegurados que causen abandono en los términos de las disposiciones aplicables, ni la de aquellos bienes cuyo dominio se declare extinto en sentencia. En el caso de extinción de dominio se establecerá un procedimiento que se regirá por las siguientes reglas: I. Será jurisdiccional y autónomo del de materia penal; II. Procederá en los casos de delincuencia organizada, delitos contra la salud, secuestro, robo de vehículos y trata de personas, respecto de los bienes siguientes: a) Aquellos que sean instrumento, objeto o producto del delito, aún cuando no se haya dictado la sentencia que determine la responsabilidad penal, pero existan elementos suficientes para determinar que el hecho ilícito sucedió.
b) Aquellos que no sean instrumento, objeto o producto del delito, pero que hayan sido utilizados o destinados a ocultar o mezclar bienes producto del delito, siempre y cuando se reúnan los extremos del inciso anterior. c) Aquellos que estén siendo utilizados para la comisión de delitos por un tercero, si su dueño tuvo conocimiento de ello y no lo notificó a la autoridad o hizo algo para impedirlo.
d) Aquellos que estén intitulados a nombre de terceros, pero existan suficientes elementos para determinar que son producto de delitos patrimoniales o de delincuencia organizada, y el acusado por estos delitos se comporte como dueño.
III. Toda persona que se considere afectada podrá interponer los recursos respectivos para demostrar la procedencia lícita de los bienes y su actuación de buena fe, así como que estaba impedida para conocer la utilización ilícita de sus bienes.”
(Los énfasis y subrayados son nuestros).
Existen diversos antecedentes en materia de sanciones administrativas
en la historia constitucional de los artículos 21 y 22 de la Constitución
Mexicana. Son tan variados en el tiempo y en su ámbito de validez, que van
desde la época colonial, con el bando de 8 de julio de 1796, en materia de
42
imposición de penas a los ebrios, hasta la acentuación del dato social en la
imposición de las sanciones administrativas a clases desprotegidas, derivado
de la reforma, del 3 de febrero de 1983, a la Constitución vigente.31
Como señala García Ramírez, el precedente inmediato del artículo 21 de
la Constitución de 1917 –en cuanto al tema de sanciones administrativas- se
encuentra el artículo de igual número de la Constitución de 1957, mismo que
facultó a la autoridad política o administrativa para imponer como corrección
hasta quinientos pesos de multa, o hasta un mes de reclusión en los casos y
modos expresamente determinados por la ley.32
La comisión que dictaminó el proyecto de redacción en el Congreso
Constituyente de 1916-1917, resolvió una redacción a través de la cual se
atribuyó a la autoridad administrativa el castigo a las infracciones a
reglamentos de policía; limitando las especies de sanciones administrativas
permitidas a la multa o arresto hasta por treinta y seis horas, y acotando sus
límites: “si el infractor no pagare la multa que se le hubiere impuesto, se
permutará ésta por el arresto correspondiente, que no excederá en ningún caso
de quince días”.33
Ahora bien, en el centro del debate parlamentario, se generó una
inquietud que aún hoy resulta válida, y que nosotros recogemos grosso modo
en nuestro trabajo, que es la graduación de las sanciones administrativas. En
efecto, los diputados debatieron tanto sobre el límite máximo de las multas,
como de la graduación de su monto, tomando en cuenta las circunstancias del
infractor34, última situación que, actualmente, se encuentra establecida en
31
Véase la evolución del texto constitucional en varios autores, “Derechos del pueblo mexicano. México a través de sus constituciones.”, Tomo III, Miguel Angel Porrúa, Cámara de Diputados LV Legislatura, México, 1996. 32
Como indica el autor, el derecho penal administrativo, a la luz de la Constitución de 1857, debía quedar depositado precisamente en normas de rango legal. En esta virtud, dominaba el principio de legalidad: no hay falta ni sanción sin ley que la disponga. Véase García Ramírez, Sergio, op. cit., página 986. 33
Varios autores, op. cit., nota 2, páginas 998 y siguientes. 34
Intervinieron tanto a nivel de comisión como en el debate parlamentario, entre otros, los diputados Rivera, Múgica, Macías, Mercado, Jara, Silva, Colunga, González, Machorro, Dávalos, Ibarra, Rodríguez, de la Barrera, Céspedes y Palavicini. Adicionalmente, el diputado Álvarez motivó la adición respecto a los límites de las multas tratándose de jornaleros u
43
criterios jurisprudenciales de la Corte, mismos que veremos a detalle más
adelante.
Como antes señalábamos, en 1982, se profundizó el componente social
como límite a las sanciones administrativas, limitando el arresto a treinta y seis
horas y restringiendo la multa contra jornaleros, obreros o trabajadores a un día
de su jornal o salario y acotando el que la multa aplicable a trabajadores no
asalariados no exceda del equivalente a un día de su ingreso.35
El artículo 21 de nuestra Constitución, establece, fuera del aspecto
propiamente penal, lo que se ha llamado “Derecho penal administrativo”, el cual
conciernen conductas cuya ilicitud es menos grave o intensa que la de los
delitos: faltas o infracciones.36
El texto del supuesto normativo apuntado, da entrada a los llamados
reglamentos “autónomos”, es decir, a los ordenamientos administrativos que no
derivan de una ley, por lo que, en dicha circunstancia, son reglamentos también
obreros. La tarea parlamentaria sobre el tema se concretó en dos dictámenes, un voto particular del diputado Colunga y los debates parlamentarios citados. Citado por Galván Muñoz, Jesús, op. cit. páginas 307 y 308. 35
La iniciativa de reforma constitucional fue presentada por el Ejecutivo a la Cámara de Diputados, como cámara de origen, el 2 de diciembre de 1982. En la retórica presidencialista se señalaban entre otras cosas: a) “La dinámica social ha puesto en entredicho el contenido justiciero del artículo 21 de la Constitución Política que, entre otras garantías, dispone que la sanción administrativa por violaciones a reglamentos gubernativos y de policía sólo podrá consistir en multa o arresto, para así erradicar otras prácticas sancionadoras repugnantes a la dignidad del hombre y a la recta impartición de justicia y que, en caso de incumplimiento de la sanción pecuniaria se sustituirá por arresto hasta de quince días”, y b) “Con ese cambio se logrará el equilibrio entre una correcta impartición de justicia por faltas administrativas y las condiciones económicas y sociales de las grandes mayorías nacionales”. Véase, varios autores, op. cit., nota 2, página 1024. Citado por Galván Muñoz, Jesús, op. cit. página 308. 36
Varios autores, op. cit., página 985. Continúan los autores haciendo mención a que el Derecho penal de orientación humanística –algunos dicen “democrática”, expresión tal vez equívoca o inexacta en este punto- entiende que sólo deben ser considerados como delitos –y “tipificados”, consecuentemente, en la ley punitiva- las conductas que más severamente afectan la vida en comunidad, aquellas que lesionan o ponen en peligro, con gravedad, los bienes jurídicos de mayor jerarquía. A éstas corresponden las penas regularmente aceptadas: capital, prisión prolongada, multa de elevada cuantía, etcétera. La sanción penal viene a ser así el último recurso de control social, no el primero. Si un comportamiento merece reproche, pero no tiene la entidad antisocial del delito, el orden jurídico acuerda otro género de consecuencias jurídicas: sanciones civiles o administrativas, semejantes en naturaleza a las penas del régimen punitivo ordinario, pero mucho menos rigorosa que éstas. Cuando se trata de faltas, nos hallamos, pues, ante el Derecho penal administrativo o Derecho de las contravenciones. Hubo un tiempo en que nuestro sistema normativo, a ejemplo del Código Penal francés de Napoleón, contuvo tanto los delitos y las penas como las faltas y las sanciones administrativas.
44
llamados “heterónomos”, sino que derivan de la propia Constitución Política.
Generalmente se interpretó el artículo 21 constitucional en el sentido de que
todo el sistema de faltas (definición de éstas, previsión de sanciones, creación
de la judicatura especializada y procedimiento respectivo) se halla librado a
normas reglamentarias.37
Asimismo, el referido artículo 21 parece claro al expresar que la sanción
por infracciones de naturaleza administrativa, única y exclusivamente puede
consistir en multa o arresto hasta por treinta y seis horas. Sin embargo, como
bien señala Lomelí Cerezo38, no obstante está clara la prohibición de aplicar
penas distintas a las citadas, algunas leyes administrativas establecen otras
sanciones. Sobre este tema hablaremos en el apartado número 2.1.2 del
presente trabajo.
Por otro lado, el artículo 22 constitucional anteriormente citado de
manera íntegra, en la materia que nos ocupa, proscribe específicamente la
multa excesiva y la confiscación de bienes, con lo cual se desliza a un plano
meramente de castigo pecuniario.
La multa, como cantidad de dinero que el condenado ha de pagar al
Estado por concepto de pena, no queda vedada si no es excesiva, como efecto
de un juicio de valor sobre su magnitud. Pero este juicio versa menos sobre el
régimen hoy vigente en México para la fijación de la cuantía de la multa que
sobre la ponderación llevada a cabo por el legislador al instituir un monto que
debe ser proporcional a la importancia del bien jurídico tutelado y a la forma de
acatarlo. Y así, la circunstancia de que se haya adoptado el principio de los
días-multa, de acento fuertemente distributivo en atención a la seria
desigualdad económica entre las clases, no deja necesariamente al legislador
al margen de la crítica si ha incurrido en exceso en el número de días-multa
que cuantifican esta sanción pecuniaria en la respectiva figura.39
37
Idem. 38
LOMELÍ CEREZO, Margarita, “Derecho fiscal represivo”, México, Porrúa, 1999, página 47. 39
“Derechos del pueblo mexicano…”, op. cit., páginas 1052 y 1053.
45
No está de sobra mencionar que el más claro fundamento de la facultad
sancionadora de la autoridad administrativa se encuentra en el artículo 89
fracción I de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda
vez que la imposición de sanciones administrativas es connatural a la
obligación presidencial de promulgar y ejecutar las leyes que expida el
Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta
observancia.40
2.1.1.- Tipos de sanciones administrativas en el ámbito federal.
Sobre el tema, nos limitaremos a mencionar los tipos de sanciones
administrativas a nivel federal, con apoyo en los comentarios expuestos por el
Doctor Korenfeld Federman.41
Cabe aclarar que en nuestra legislación se encuentran innumerables
reglamentos y bandos de policía y buen gobierno, que contravienen
directamente a lo señalado por la Constitución General, por lo que señalaremos
algunos ejemplos.
2.1.1.1.- Sanciones administrativas con fundamento constitucional.
a) Multa.
Del latín multa, significa pena pecuniaria consistente en el pago al
Estado de una cantidad en dinero. Pena de naturaleza pecuniaria, prevista
legalmente como sanción y que es aplicable al sujeto activo de una infracción.42
40
Véanse TENA, Felipe, “Derecho constitucional mexicano”, México, Porrúa, 1990, página 445 y siguientes, GARCÍA, Manuel, “Derecho constitucional comparado”, Madrid, Alianza Editorial, 1999, página 103 y siguientes, BURGOA, Ignacio, “Derecho constitucional mexicano”, México, Porrúa, 1990, página 377 y siguientes, citado por GALVÁN MUÑOZ, Jesús, op. cit., página 305. 41
KORENFELD FEDERMAN, David, “Sistema Sancionador mexicano. Teoría de la sanción administrativa.”, Instituto Nacional de Administración Pública, A.C., México, 2005, páginas 25 a 119. El presente apartado se desarrollará de conformidad con la estructura propuesta en la obra citada. 42
Diccionario Jurídico Mexicano, 12° edición, Porrúa, México, 1998, página 2162 y 2163.
46
Acosta Romero ha señalado: “la multa puede ser catalogada como una
infracción que alude a la violación de la Ley administrativa, que se origina por
un hecho o abstención declarados como ilegales por una Ley, que amerita una
sanción administrativa; es decir, que aplica la misma autoridad.”43
Para la Ex-Magistrada Presidente de la Sala Superior del Tribunal Fiscal
de la Federación (ahora Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa), la
multa no debe ser considerada como una sanción o medida cuyo fin sea
exclusivamente o predominantemente reparatorio, ya que correspondería a los
fines de los recargos, por lo que entiende a la multa de la siguiente forma: “la
multa tiene un fin primario de represión de la violación cometida y de amenaza
o intimidación para los demás sujetos a la misma obligación, su contenido
pecuniario que beneficia indudablemente al fisco, es una característica de
orden secundario ya que las multas no se establecen con el propósito principal
de aumentar los ingresos del Estado, sino para castigar las transgresiones a
las disposiciones legales.”44
El Doctor Serra Rojas considera que la multa es “elemento esencial para
sancionar las infracciones que se cometen por acciones u omisiones en el
desempeño de funciones o deberes que impidan la mejor organización de un
servicio público.”45
Para el abogado español Pemán Gavín, “la multa de carácter
sancionador es una retribución por una conducta ilícita ya consumada, por lo
que la finalidad de esta sanción consiste en poner fin a una situación planteada
por incumplimiento de una orden dada.”46
43
ACOSTA ROMERO, Miguel, “Compendio de Derecho Administrativo”, 18° edición, Porrúa, México, 1996, página 528. 44
LOMELÍ CEREZO, Margarita, “Derecho fiscal represivo”, 2° edición, México, Porrúa, 1997, páginas 169 y 170. 45
SERRA ROJAS, Andrés, “Derecho Administrativo”, segundo curso, 18° edición, Porrúa, México, 1997, página 624. 46
PEMAN GAVÍN, Ignacio, “El Sistema Sancionador Español”, primera edición, Cedecs, España, 2000, página 88.
47
Autores europeos como Otto Meyer y G. De Francisi Gerbino, coinciden
en catalogar a la multa como una sanción que no solamente constituye un daño
a quien infringe la Ley, sino que también es una ventaja para el fisco.47
En mi muy particular punto de vista, la multa no puede entenderse como
un beneficio para el Estado, sino solamente como una represión, castigo o
pena por infringir el ordenamiento jurídico, situación que sólo la sufre el
particular con un único fin, que es meramente disciplinario, máxime que el
particular se ve afectado o desprendido de parte de una de las cosas que más
le cuesta trabajo adquirir: el dinero. No obstante ello, considero que no se
excluye la idea de que la multa pueda ser, en cierta medida, indemnizatoria al
daño causado al referido ordenamiento, lo cual, se reitera, no necesariamente
debe apreciarse como un “beneficio” para el Estado.
En lo que se refiere a la parte relacionada con los límites de una multa,
existen varios criterios de los tribunales respecto a cuándo una multa es
excesiva, violando lo dispuesto por el artículo 22 constitucional.
El Doctor Korenfeld, señala que los criterios que hacen excesiva una
multa se traducen en:
1) Una multa es excesiva cuando es desproporcionada a las
posibilidades económicas del infractor en relación con la gravedad del ilícito.
2) Cuando se propasa, va más adelante de lo lícito y lo razonable.
3) Todas aquellas sanciones pecuniarias que rebasen el límite de lo
ordinario y razonable.
4) Que esté en desproporción con la capacidad económica del multado.
5) No tomar en cuenta la gravedad de la infracción realizada.
6) Que la multa sea fija.
Para el mismo autor, el cumplir cabalmente con lo dispuesto por los
criterios de la Suprema Corte, nos conduciría a aplicar la multa como sanción
47
KORENFELD FEDERMAN, David, op. cit., página 30.
48
administrativa individualizándola a la hora de su ejecución, lo que podría
resultar seguir aplicándola con discrecionalidad, ya que la aplicación de una
multa a dos individuos, como podría ser un patrón y un trabajador asalariado
por los mismos hechos, es decir, por la misma infracción y las mismas
circunstancias, podría ser para uno excesiva y para el otro no, de acuerdo a las
tesis del Poder Judicial.
El fin de la multa como sanción, es el vigilar que no se actúe en
contravención de Leyes, no que el Estado asegure otra forma distinta de
conseguir ingresos (en cierta forma, argumento muy parecido al que se sostuvo
anteriormente).
Otra cuestión, derivada de las tesis del Poder Judicial que es importante
señalar, consistente en facultar al Ejecutivo en la aplicación de conceptos como
propasar, rebasar el límite de lo ordinario, razonable y desproporcional;
cuestiones donde necesariamente hay una interpretación discrecional de quien
los aplica para la imposición de la multa.
También, es de notar que la imposición de la multa como sanción
administrativa debe ser constante y única, pues la realidad afectada también lo
es y no debe ser diferenciada por el sujeto que comete la infracción; esto nos
lleva a afirmar que la norma que se viola por el particular genera el mismo daño
al Estado, independientemente de su infractor.
Caso diferente será la aplicación de la multa por distintas infracciones
que hacen que cada situación afecte otra realidad.
Por lo anterior, comenta Korenfeld que “es necesario contener en
nuestro sistema jurídico, Leyes y Reglamentos que contengan artículos que
determinen con precisión las sanciones a que se hace acreedor el particular
por la violación a ciertas infracciones, y no el caso actual, que establece las
infracciones y las sanciones y es la autoridad quien las aplica
discrecionalmente”.
49
En el párrafo anterior, consideramos que lo que quiso señalar el autor es
que, hoy en día, nuestro sistema jurídico establece infracciones y sus
respectivas sanciones como consecuencia de aquéllas; por lo cual, resultaría
adecuado establecer sanciones por cometer determinadas infracciones,
creando hipótesis cerradas, en un solo artículo, que regula todas y cada una de
las características de la infracción-sanción, lo cual podría resultar de utilidad y
práctica, toda vez que el sistema legal mexicano estaría limitado a la aplicación
estricta de la ley; por ejemplo, podemos pensar en un supuesto que señale “al
sujeto que se pase un semáforo en luz roja, se le impondrá de 20 a 90 días de
salario mínimo general vigente en el área geográfica que corresponda”, por
mencionar un simple ejemplo.
La teoría de los actos administrativos conlleva a considerar que la
imposición de la multa es un acto administrativo que limita la esfera de los
particulares, cuando se viola una disposición jurídica, por lo que la naturaleza
de la misma es:48
Fundamento
Multas en Leyes Federales (artículo 73 fracción XXI constitucional).
Multas en Reglamentos (artículo 21 constitucional).
Sobre este aspecto, debemos mencionar que no debe confundirse la
facultad de la autoridad administrativa para imponer sanciones y la facultad del
Congreso de la Unión para expedir normas jurídicas que regulen las sanciones
referidas, debido a que, de conformidad con el Fundamento antes señalado,
parecería que el autor señala que el artículo 73 fracción XXI de nuestra Carta
Magna, es el sustento para que la autoridad administrativa finque ciertas
sanciones a los particulares, cuando lo conducente es que éste sólo establece
la atribución con la que cuenta el Congreso para expedir normas que fijen
delitos y otras sanciones; lo cual, por otro lado, también parecería que el
artículo 21 de la Constitución, faculta al Poder Ejecutivo a expedir diversas
48
Ibídem, páginas 35 y 36.
50
normas que regulen conductas infractoras y sus respectivas sanciones, lo cual
tampoco es así, como se verá en el capítulo respectivo.
Se menciona lo anterior, debido a que el autor realiza una relación del
artículo 21 y 73 de la Constitución, cuyos contenidos, por un lado es la
aplicación de las disposiciones para imponer sanciones por parte de la
autoridad administrativa y, por otro, la facultad para expedir normas que
regulen tales sanciones por parte del Congreso de la Unión.
Autoridad Competente
Nivel Federal (Administración Pública Federal).
Por infracción de Leyes y Reglamentos Federales.
Nivel Estatal (Administración Pública Estatal).
Por infracción de Leyes y Reglamentos Estatales.
Nivel Municipal (Administración Pública Municipal).
Por infracción de Leyes y Reglamentos Estatales y Municipales y Bandos
Municipales.
Procedimiento
A través del procedimiento administrativo en sus tres ámbitos de
aplicación, agotando la fase de averiguación que tienen las propias autoridades
en su capacidad de inspección y la fase de determinación y sanción donde la
autoridad administrativa derivada de su potestad sancionadora determina la
aplicación de la multa.
Requisitos
Forma escrita, mediante documento emitido y firmado por la autoridad
competente, debidamente fundado y motivado.
Efectos
Generar al particular una obligación personal e intransmisible
consistente en el pago en dinero derivado de la infracción a una disposición
jurídica.
51
Por otro lado, el autor señala que, derivado de la interpretación del
Poder Judicial, se puede afirmar que en el caso de la multa como sanción
administrativa, puede estar contenida ya sea en Reglamentos y Bandos de
Policía emanados del Poder Ejecutivo, como en Leyes expedidas del Congreso
de la Unión,49 lo cual nos resulta extraño, toda vez que los criterios que cita en
las páginas que van de la 31 a la 34 del libro en cuestión, en ningún momento
se desprende que las sanciones puedan estar reguladas en disposiciones del
Poder Ejecutivo, sino todo lo contrario, es decir, los referidos criterios señalan
textualmente las sanciones derivadas solamente de las leyes formales y
materiales.
Asimismo, el mismo Doctor en Derecho, enlista un sinnúmero de Leyes
Federales en las que se contienen como sanción administrativa a la multa, así
como a las demás sanciones que se expondrán en las siguientes líneas, por lo
que algunas de estas disposiciones serán analizadas en el capítulo respectivo
del presente trabajo, así como, sólo algunas, serán comentadas y citadas
dentro del presente apartado 2.1.1.
b) Arresto administrativo.
La coacción administrativa no debe ser confundida con la potestad que
la Administración tiene de imponer sanciones. Se puede recurrir a la vía
coactiva para que una sanción se cumpla. La coacción mencionada se
encamina al cumplimiento de lo ordenado contra la voluntad del obligado a ello.
La sanción es un medio represivo que se pone en marcha precisamente porque
la obligación no se ha cumplido.
En este contexto, estudiaremos el arresto administrativo, como una
sanción impuesta por la Administración Pública por el incumplimiento de una
obligación.
49
Ibídem, página 36.
52
Proviene del latín ad y restare, que significa quedar, detención con
carácter provisional de una persona culpable o sospechosa, en nombre de la
Ley o de la autoridad. Consiste en una corta privación de la libertad, que se
realizará en lugar distinto del destinado al cumplimiento de las penas de
privación de libertad. El arresto puede ser decretado por la autoridad
administrativa, recibiendo, en este caso, la denominación de arresto
administrativo.”50
Acosta Romero, comenta que “las sanciones administrativas tienen
diversa gama que van desde las nulidades de los actos, la suspensión, la
amonestación, el cese, la clausura, la revocación de concesiones, la multa,
hasta llegar, en el caso de México, hasta la privación de la ibertad, sin que
ésta pueda exceder de 36 horas”.51
Así las cosas, el Doctor David Korenfeld, derivado de la escasa
definición al arresto administrativo, lo define como: “una sanción administrativa
que se aplica por la infracción a una Ley o Reglamento y tiene como fin que el
particular sea privado temporalmente de su libertad hasta por 36 horas por no
poder resarcir su falta al Estado de otra manera”.52
A este respecto, consideramos que la definición expuesta por el autor
resulta en parte correcta, pero en lo referente a que el particular sea privado
temporalmente de su libertad hasta por 36 horas por no poder resarcir su
falta al Estado de otra manera, corresponde precisar que no necesariamente
es por tal motivo o razón, sino que existen otros elementos que contemplan el
objeto de la detención o privación temporal, como lo es la seguridad pública, la
integridad personal tanto del infractor como de los demás miembros de una
sociedad, entre otros supuestos; todo en relación, a su vez, con un aspecto
meramente disuasorio, situación que podemos ver en el muy sonado, hoy en
día, “alcoholímetro” del Distrito Federal.
50
Instituto de Investigaciones Jurídicas, “Diccionario Jurídico Mexicano”, 15° edición, Porrúa, México, 2001, página 226. 51
ACOSTA ROMERO, Miguel, “Compendio de Derecho Administrativo”, primera edición, Porrúa, México, 1996, página 5. 52
KORENFELD FEDERMAN, David, op. cit., página 44.
53
El criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sobre el arresto
administrativo, es el siguiente:
ARRESTO COMO MEDIDA DE APREMIO. LAS LEYES O CODIGOS QUE LO ESTABLECEN POR UN TERMINO MAYOR AL DE TREINTA Y SEIS HORAS, SON VIOLATORIOS DEL ARTICULO 21 CONSTITUCIONAL. De la interpretación armónica de los artículos 17, 73 (a contrario sensu) y 124, de la Constitución Federal, se llega a la conclusión de que las legislaturas locales tienen facultades para establecer, en las leyes que expidan, las medidas de apremio de que dispondrán los jueces y magistrados para hacer cumplir sus determinaciones, medidas entre las cuales puede incluirse el arresto; sin embargo la duración de éste, no puede quedar al arbitrio del legislador, sino que debe sujetarse, como máximo, al término de treinta y seis horas que prevé el artículo 21 constitucional para infracciones a reglamentos gubernativos o de policía, pues si bien es cierto que la medida de apremio encuentra su fundamento en el artículo 17 constitucional y no se impone con objeto de castigar a un infractor, como sucede tratándose del arresto administrativo, sino como un medio para hacer cumplir las determinaciones judiciales, igualmente cierto resulta, que a través de ambas figuras, se priva de la libertad al afectado fuera de un procedimiento penal, por lo que si el artículo 17 constitucional no establece el límite temporal de dicha medida de apremio, debe recurrirse, por interpretación extensiva, al límite establecido por el artículo 21 constitucional para el arresto administrativo. En consecuencia, si alguna disposición de una ley o código establece el arresto como medida de apremio por un término mayor al de treinta y seis horas, es inconstitucional. Amparo en revisión 1937/94. Adolfo Avila Soto. 3 de julio de 1995. Unanimidad de once votos. Ponente: Juan Díaz Romero. Secretaria: Maura Angélica Sanabria Martínez. Amparo en revisión 24/95. Juan Manuel Rodríguez García. 3 de julio de 1995. Unanimidad de once votos. Ponente: Juan Díaz Romero. Secretaria: Maura Angélica Sanabria Martínez. Amparo en revisión 1631/94. Rafael Alejandro Urisquieta Carranco. 3 de julio de 1995. Unanimidad de once votos. Ponente: Juan Díaz Romero. Secretario: José Manuel Arballo Flores. Amparo en revisión 1798/94. José Layón Aarún. 3 de julio de 1995. Unanimidad de once votos. Ponente: Juan Díaz Romero. Secretaria: Adriana Campuzano de Ortiz. Amparo en revisión 399/95. Eleuterio Serrano Torres. 3 de julio de 1995. Unanimidad de once votos. Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Secretaria: Alejandra de León. El Tribunal Pleno en su sesión privada celebrada el treinta y uno de agosto en curso, por unanimidad de once votos de los Ministros: Presidente José Vicente Aguinaco Alemán, Sergio Salvador Aguirre
54
Anguiano, Mariano Azuela Güitrón, Juventino V. Castro y Castro, Juan Díaz Romero, Genaro David Góngora Pimentel, José de Jesús Gudiño Pelayo, Guillermo I. Ortiz Mayagoitia, Humberto Román Palacios, Olga María Sánchez Cordero y Juan N. Silva Meza; aprobó, con el número 23/1995 (9a.) la tesis de jurisprudencia que antecede; y determinó que las votaciones de los precedentes son idóneas para integrarla. México, Distrito Federal, a treinta y uno de agosto de mil novecientos noventa y cinco.53
Lo que se debe destacar de este criterio es que el arresto es permitido
siempre y cuando no rebase las 36 horas permitidas por nuestra Constitución,
como lo contiene el Código Civil para el Estado de Nuevo León, que permite
arrestos administrativos hasta por quince días, situación que fue ya declarada
por la Corte como inconstitucional.
Los fundamentos, autoridad competente, procedimiento y requisitos del
arresto tratado, se refieren a los mismos que en el caso de las multas,
expuestas en el inciso a).54
Efecto
Generar al particular una obligación personal e intransmisible
consistente en la privación temporal de la libertad hasta por treinta y seis horas,
derivada de la infracción a una disposición jurídica.
2.1.1.2.- Sanciones administrativas que derivan del actuar del
Congreso de la Unión, en leyes federales.
En el presente apartado, hablaremos, igualmente con base en el libro
cuyo autor es el Doctor David Korenfeld Federman, de la facultad legislativa
que conlleva, principalmente, a estar en presencia de normas jurídicas que
emanan de un proceso legislativo, las cuales habilitan al Poder Ejecutivo a
53
Novena Época, Registro: 200317, Instancia: Pleno, Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta II, Septiembre de 1995, Materia(s): Constitucional, Común, Tesis: P./J. 23/95, Página: 5, ARRESTO COMO MEDIDA DE APREMIO. LAS LEYES O CODIGOS QUE LO ESTABLECEN POR UN TERMINO MAYOR AL DE TREINTA Y SEIS HORAS, SON VIOLATORIOS DEL ARTICULO 21 CONSTITUCIONAL. 54
KORENFELD FEDERMAN, David, op. cit., páginas 46 y 47.
55
sancionar administrativamente a los particulares, contando con un catálogo
adicional de tipos de sanciones contenidas necesariamente en Leyes.
Es preciso señalar que las sanciones que se explicarán a continuación,
son parte del sistema sancionador mexicano que la mayoría de los casos dota
de inseguridad jurídica a los particulares por la enorme discrecionalidad de su
aplicación y por la circunstancia especial alejada del principio de legalidad de
no conocer con exactitud qué sanciones le corresponden
específicamente a cada una de las infracciones administrativas, principio
que en otras materias, como la penal, sería imposible observar.
Así, el autor señala la necesidad de interpretar el artículo 73 fracción XXI
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que a la letra
dispone lo siguiente:
“Artículo 73.- El Congreso tiene facultad: (…) XXI. Para establecer los delitos y las faltas contra la Federación y fijar los castigos que por ellos deban imponerse; expedir leyes generales en materia de secuestro, y trata de personas, que establezcan, como mínimo, los tipos penales y sus sanciones, la distribución de competencias y las formas de Coordinación entre la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios; así como legislar en materia de delincuencia organizada. Las autoridades federales podrán conocer también de los delitos del fuero común, cuando éstos tengan conexidad con delitos federales. En materias concurrentes previstas en esta Constitución, las leyes federales establecerán los supuestos en que las autoridades del fuero común podrán conocer y resolver sobre los delitos federales; (…)”
El mismo autor señala que, en artículo citado, se adecua la posibilidad
de que el Congreso señale con precisión otras sanciones diferentes a las
contenidas por el artículo 21 de la Constitución, para que sean aplicadas por el
Poder Ejecutivo, por lo que señala la conveniencia de citar dos ordenamientos
distintos donde, considera, está la gran mayoría de las sanciones
56
administrativas genéricas, para entonces proceder al análisis de cada una de
ellas.
Ley Federal de Procedimiento Administrativo:
“Artículo 70.- Las sanciones administrativas deberán estar
previstas en las leyes respectivas y podrán consistir en: I. Amonestación con apercibimiento; II. Multa; III. Multa adicional por cada día que persista la infracción; IV. Arresto hasta por 36 horas; V. Clausura temporal o permanente, parcial o total; y VI. Las demás que señalen las leyes o reglamentos.”
Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos:
“ARTÍCULO 53.- Las sanciones por falta administrativa consistirán en: I.- Apercibimiento privado o público; II.- Amonestación privada o pública; III.- Suspensión; IV.- Destitución del puesto; V.- Sanción económica; e VI.- Inhabilitación temporal para desempeñar empleos, cargos o comisiones en el servicio público. (…)”
a) Amonestación.
La amonestación administrativa forma parte de las llamadas sanciones
administrativas, que la doctrina denomina contravenciones o faltas; procede por
la violación a la disposición legal, por no hacer lo que en ella se ordena o por
hacer lo que se prohíbe.
57
Amonestación, proviene del latín moneo, admoneo, que significa
amonestar, advertir, recordar algo a una persona.
La amonestación se aplica como corrección disciplinaria, ya sea como
simple advertencia, o bien como una represión para que no se reitere un
comportamiento que se considera indebido dentro del procedimiento.55
Para Galindo Camacho, la amonestación es “la sanción administrativa
que se presenta cuando no se cumple un deber impuesto al particular o cuando
lo haya cumplido inadecuadamente”.56
La Real Academia Española, define la amonestación como “una sanción
que consiste en hacer presente alguna cosa para que se considere, procure o
evite; advertir, reprender”.57
Korenfeld, en la página 53 de la obra ya anotada, señala que “La
amonestación administrativa es la medida que aplica el Poder Ejecutivo al
particular para que se abstenga y evite el realizar una conducta que pueda
constituir una infracción administrativa y que pueda ser sancionada”.
Sobre este punto, no criticaremos alguna definición de las señaladas
anteriormente, ya que el autor continúa mencionando que la amonestación es
mal considerada como sanción administrativa, pues no cambia situaciones
jurídicas; debe ser considerada como una oportunidad que establecen las
Leyes y Reglamentos para abstenerse de realizar ciertas conductas, que a la
postre, su reiteración sería considerada como una infracción que debiese estar
reprochada con otro tipo de sanciones administrativas, lo cual nos resulta
oportuno.
No obstante, conviene que hagamos una pequeña extensión al respecto,
ya que consideramos que la amonestación no es otra cosa sino una medida
55
Instituto de Investigaciones Jurídicas, op. cit., página 152. 56
GALINDO CAMACHO, Miguel, “Derecho Administrativo”, Tomo II, 5° edición, Porrúa, México, 1996, página 265. 57
Diccionario de la Real Academia Española, Tomo I, Editorial Espasa Calpe, España, 1992.
58
sumamente discrecional por parte de la autoridad administrativa, es decir, no
sólo hablamos de si actúa o no respecto a amonestar a los particulares, sino
que por diversas situaciones, el gobernado se puede ver amonestado, aunque
su falta haya sido menos grave que la de otro, cuando éste no fue amonestado.
También, cabe aclarar que lo mencionado es un principio, no sólo para la
amonestación, sino para toda sanción, en la que la autoridad puede sancionar
o no, pero el caso de la amonestación es diferente, ya que no existe una
situación jurídica modificada por ésta, aunado a que la autoridad podría actuar
con base en criterios, más que fácticos, subjetivos, caso que podemos apreciar
en lo dispuesto por el artículo 52 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el
Retiro, entre otras disposiciones legales.
La teoría de los actos administrativos, señala el autor, nos conlleva a
considerar que la imposición de la amonestación es un acto administrativo, por
lo que la naturaleza del mismo es:58
Fundamento
Amonestación en Leyes Federales (artículo 73 - XXI constitucional).
Amonestación en Reglamentos (artículo 21 constitucional).
Autoridad Competente
Nivel Federal (Administración Pública Federal).
Por infracción de Leyes Federales.
Nivel Estatal (Administración Pública Estatal).
Por infracción de Leyes Estatales.
Nivel Municipal (Administración Pública Municipal).
Por infracción de Leyes Estatales.
Procedimiento
A través del procedimiento administrativo en sus tres ámbitos de
aplicación, agotando la fase de averiguación que tienen las propias autoridades
en su capacidad de inspección y la fase de determinación y sanción donde la
58
KORENFELD FEDERMAN, David, op. cit., páginas 52 a 55.
59
autoridad administrativa derivada de su potestad sancionadora determina la
aplicación de la amonestación.
Para imponer una sanción, la autoridad administrativa deberá notificar
previamente al infractor del inicio del procedimiento, para que éste, dentro de
los quince días siguientes, exponga lo que a su derecho convenga y, en su
caso, aporte las pruebas con que cuente.
Una vez oído al infractor y desahogadas las pruebas ofrecidas y
admitidas, se procederá, dentro de los diez días siguientes, a dictar, por escrito,
la resolución que proceda, la cual será notificada personalmente o por correo
certificado.
Las autoridades competentes harán uso de las medidas legales
necesarias, incluyendo el auxilio de la fuerza pública, para lograr la ejecución
de las sanciones y medidas de seguridad que procedan.
La facultad de la autoridad para imponer sanciones administrativas,
prescribe en cinco años. Los términos de la prescripción serán continuos y se
contarán desde el día en que se cometió la falta o infracción administrativa, si
fuere consumada; o desde que cesó, si fuere continua.
Requisitos
Forma escrita, mediante documento emitido y firmado por la autoridad
competente, debidamente fundado y motivado.
Efectos
Generar al particular una obligación personal e intransmisible
consistente en hacer presente alguna cosa para que se considere, procure o
evite, advierta, el no hacer, que pudiera conllevar a cometer una infracción a
una disposición jurídica, lo que se podría extender y ser sancionado de
conformidad con las disposiciones legales aplicables.
60
Sobre los Efectos señalados, no estamos de acuerdo con el autor, toda
vez que, a nuestro parecer, no existe obligación alguna en razón de la
amonestación, sino una mera situación de hecho en la que la autoridad se
encuentra “advirtiendo” al particular a que actúe de una forma u otra, u omita
ciertos actos, de lo contrario podría ejercer sus facultades punitivas en estricto
sentido. Sobre ello, fuera del tema, se nos ocurre el caso de una invitación al
pago de cualquier impuesto federal emitida por el Servicio de Administración
Tributaria, en el cual, por parte del particular, no nace ninguna obligación
tributaria al respecto, sino sólo una especie de aviso por virtud del cual se le da
a conocer al particular que tiene que cumplir con sus obligaciones fiscales
federales, de lo contrario la autoridad fiscal podría ejercer sus facultades de
comprobación y, en su caso, liquidar los impuestos omitidos e imponer las
multas correspondientes.
b) Apercibimiento.
El apercibimiento es una medida conminatoria de carácter preventivo,
que puede utilizar la autoridad, de manera discrecional, en sujetos que
considere amenazantes o peligrosos, y ésta debe ser antes del hecho (antes
delitum) y se distingue de la amonestación en que ésta es post factum, es
decir, después del hecho. La finalidad es prever la comisión de una infracción
por un sujeto.
Proviene del latín moneo, que significa prevenir, anunciar, predecir,
significa la advertencia o conminación que la autoridad hace a determinada
persona, de las consecuencias desfavorables que podrá acarrearle la
realización de ciertos actos u omisiones.59
Para el abogado argentino Garrone, el apercibimiento es “la medida
disciplinaria de carácter conminatorio que impone un juez a cualquier persona
que actúe ante él, con el objeto de que proceda como es debido, o como la
59
Instituto de Investigaciones Jurídicas, op. cit., página 181.
61
advertencia que cualquier autoridad competente puede realizar previniéndoles
sobre otra futura conducta que acarrearía generalmente a un castigo mayor”.60
Carlos Morales, establece que las sanciones administrativas se pueden
clasificar en dos tipos: las correctivas y las expulsivas, atendiendo a los efectos
de las mismas, por lo que se puede identificar como correctivas al
apercibimiento, amonestación, multa y suspensión, pues son de carácter
temporal y no definitivo de las mismas, ya que, por otro lado, las expulsivas
como la destitución e inhabilitación, son de carácter definitivo, y establece que
el apercibimiento es “la llamada atención oral o verbal que informa al infractor
de la responsabilidad administrativa sobre los efectos que su indebida conducta
pretérita causó y a la vez se le conmina a evitar una nueva conducta que pueda
implicar responsabilidad”.61
Es importante conocer el siguiente criterio:62
APERCIBIMIENTO PLASMADO DE MANERA GENÉRICA EN UNA ORDEN DE VISITA, CONSTITUYE TAN SÓLO UNA ADVERTENCIA, Y NO UN ACTO DE MOLESTIA. El apercibimiento plasmado de
manera genérica en una orden de visita con la que se inicia el procedimiento en el que la autoridad verifica las obligaciones fiscales del contribuyente, no es violatorio del artículo 16 constitucional ni del 38 fracción III del Código Fiscal de la Federación, pues no le depara perjuicio alguno al constituir tan sólo una advertencia que la autoridad exactora hace al contribuyente, en la que le informa que de no cumplir una obligación que le impone la ley, se le pueden imponer las sanciones previstas en el ordenamiento tributario en comento; de lo que se sigue que se trata de una simple reiteración, es
decir, el apercibimiento genérico decretado en la orden de visita que antecede a la liquidación constituye en sí un acto futuro e incierto, ya que está sujeto al incumplimiento que pudiera darse por parte del contribuyente visitado en el curso del procedimiento de verificación, y sería hasta entonces cuando la autoridad estaría obligada a citar el motivo y fundamento de la sanción que le correspondiere, de ahí
que no es posible concluir que el apercibimiento resulte violatorio de la garantía de fundamentación y motivación. Cosa distinta resulta ser el apercibimiento como acto de molestia que sí puede ocasionar un perjuicio al contribuyente cuando trae implícita una amonestación ante
60
GARRONE, José Alberto, “Diccionario Jurídico Abeledo-Perrot”, 2° edición, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1985, página 167. 61
MORALES PAULIN, Carlos A., “Derecho Burocrático”, primera edición, Porrúa, México, 1995, página 434. 62
El autor menciona una tesis aislada superada por contradicción, por lo que es preciso citar una jurisprudencia aplicable al tema.
62
el incumplimiento de una decisión de la autoridad, cuestión ésta que en la especie no acontece, sino que se trata de un simple apercibimiento que constituye únicamente la reiteración de una obligación que le impone la propia ley al particular. PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO DEL OCTAVO CIRCUITO. Revisión fiscal 404/99. Administrador Local Jurídico de Ingresos de Torreón, en representación del Secretario de Hacienda y Crédito Público, y otras autoridades. 21 de enero de 2000. Unanimidad de votos. Ponente: José Roberto Cantú Treviño. Secretario: Gilberto Andrés Delgado Pedroza. Revisión fiscal 306/99. Administrador Local Jurídico de Ingresos de Torreón, en representación del Secretario de Hacienda y Crédito Público, del Presidente del Servicio de Administración Tributaria y de las autoridades demandadas. 24 de febrero de 2000. Unanimidad de votos. Ponente: José Roberto Cantú Treviño. Secretario: Francisco Javier Rocca Valdez. Revisión fiscal 170/99. Administrador Local Jurídico de Ingresos de Torreón, en representación del Secretario de Hacienda y Crédito Público, del Presidente del Servicio de Administración Tributaria y de las autoridades demandadas. 25 de febrero de 2000. Unanimidad de votos. Ponente: José Roberto Cantú Treviño. Secretario: Francisco Javier Rocca Valdez. Revisión fiscal 19/2000. Administrador Local Jurídico de Ingresos de Torreón, en representación del Secretario de Hacienda y Crédito Público, del Presidente del Servicio de Administración Tributaria y de la autoridad demandada. 25 de febrero de 2000. Unanimidad de votos. Ponente: Rosa Guadalupe Malvina Carmona Roig. Secretario: Arturo Pedroza Romero. Revisión fiscal 24/2000. Administrador Local Jurídico de Ingresos de Torreón, en representación del Secretario de Hacienda y Crédito Público, del Presidente del Servicio de Administración Tributaria y de las autoridades demandadas. 25 de febrero de 2000. Unanimidad de votos. Ponente: Vicente Arenas Ochoa. Secretario: Mario Roberto Pliego Rodríguez.63
De la anterior jurisprudencia, podemos observar que el apercibimiento
no constituye un acto de molestia, pues exclusivamente conmina al particular a
estar advertido de las posibles sanciones que se pueden cometer por violar o
63
Novena Época, Registro: 191904, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XI, Mayo de 2000,
Materia(s): Administrativa, Tesis: VIII.1o. J/14, Página: 806, APERCIBIMIENTO PLASMADO DE MANERA GENÉRICA EN UNA ORDEN DE VISITA, CONSTITUYE TAN SÓLO UNA ADVERTENCIA, Y NO UN ACTO DE MOLESTIA.
63
incumplir con las disposiciones, en este caso, fiscales, lo que se traduce en un
acto meramente informativo que, consideramos, hasta resulta benéfico para los
particulares; cosa distinta, menciona dicho criterio, cuando el apercibiendo trae
aparejada una amonestación, lo que se puede traducir en un acto de molestia,
lo cual, a mi muy particular punto de vista, tampoco constituye un acto de
molestia, ya que, se reitera, no cambia la situación jurídica del “infractor”.
Es importante señalar que diversos autores administrativistas, así como
en la legislación, consideran el apercibimiento como sanción, lo cual, por las
razones expuestas, no comparte el autor Korenfeld, ni nosotros.
Fundamento64
Apercibimiento en Leyes Federales (artículo 73 – XXI constitucional).
Apercibimiento en Reglamentos (no aplica, pues violaría el artículo 21
constitucional).
La autoridad competente, procedimiento y requisitos, se refieren a los
mismos que en el caso de la amonestación.
Efectos
Generar al particular una obligación personal consistente en advertirle
cómo debe conducirse o qué conductas no realizar en el futuro, con el objetivo
de no cometer una infracción administrativa y no hacerse acreedor de una
sanción por violar las normas jurídicas.
c) Clausura.
La clausura proviene del latín popular claus (i) tura, y del latín clásico de
claudere, que significa cerrar.65
Para Juan Palomar, la clausura es “el acto de cerrar, dar por terminada
la actividad de organismos políticos, establecimientos comerciales, científicos e
64
KORENFELD FEDERMAN, David, op. Cit., páginas 61 y 62. 65
Vocablo Jurídico, 10° edición, Desalma, Buenos Aires, 1986, página 116.
64
industriales, también lo define como el acto de cerrar o inhabilitar temporal o
permanentemente un edificio o local”.66
El jurista Díaz de León, establece que “la clausura viene de la acción y
efecto de clausurar y se puede entender como la sanción administrativa,
accesoria o conjunta, por la cual se pone fuera de servicio un establecimiento
comercial o negocio, abierto al público, por violaciones a la ley que lo regule”.67
Para el autor argentino Garrone, la clausura significa “la cesación o
suspensión, del ejercicio de una actividad, ya sea comercial o industrial, de
cualquier tipo, también se considera como el acto que suspende o pone
término a una asamblea”.68
La legislación española dispone que “en los casos de extrema gravedad
y cuando las infracciones sean realizadas en establecimientos abiertos al
público, se podrá decretar alguna de las medidas siguientes: la disolución de la
organización o la clausura de sus locales o de los establecimientos abiertos al
público”.69
Para David Korenfeld, la clausura es “la sanción administrativa por virtud
de la cual la autoridad de la materia ordena el cerrar un establecimiento, de
carácter industrial o comercial, de manera temporal por la violación de
infracciones contenidas en normas jurídicas”.
El Segundo Tribunal Colegiado del Segundo Circuito, ha definido la
clausura como “el medio a través del cual una autoridad impide, entre otras
cosas, el funcionamiento de una empresa, y se materializa con la colocación de
66
PALOMAR DE MIGUEL, Juan, “Diccionario para Juristas”, Tomo I, 2° edición, Porrúa, México, 2000, página 311. 67
DÍAZ LEÓN, Marco Antonio, “Diccionario de Derecho Procesal Penal”, 3° edición, Porrúa, México, 1997, página 394. 68
GARRONE, José Alberto, op. cit., página 382. 69
Fundación Tomás Moro, “Diccionario Jurídico Espasa”, Espasa Calpe, Madrid, 1993, página 160.
65
los sellos respectivos en las puertas de las instalaciones, impidiendo el acceso
y funcionamiento de las mismas”.70
Korenfeld, señala que “debemos partir de que la clausura es una sanción
administrativa que tiene por objeto arreglar cuestiones derivadas de las
instalaciones y funcionamiento de una empresa o de una obra, manteniéndolas
cerradas hasta lograr que se rectifique lo antes señalado, por lo que también
debemos afirmar que es una sanción de carácter temporal y no debiese nunca,
por ningún motivo, ser permanente, como se desprende de algunas leyes, pues
partimos de la premisa de que el particular tuvo que realizar trámites ante las
autoridades correspondientes para el funcionamiento o el otorgamiento de
licencia de obra, por lo que estuvo bajo la tutela de dicha autoridad revisora,
quien tuvo, en todo momento, la facultad de negar dichos actos, pero al
otorgarlos afirma que la documentación estuvo correcta.”
Sobre la misma línea de pensamiento, la sanción consistente en
clausura tiene como fin enderezar las cosas y la estricta aplicación de la norma,
y no el dejar sin funcionar una empresa o dejar cerrado un local, circunstancia
que se estuviera cumpliendo con la clausura permanente o definitiva.
Sirve de ejemplo, lo contenido en el artículo 122 de la Ley de Aguas
Nacionales, que establece:
“En los casos de las fracciones I, II, III, IV, V, VII, VIII, IX, XI, XII, XIII, XIV, XV, XVII, XIX, XX, XXII y XXIII del Artículo 119 de esta Ley, así como en los casos de reincidencia en cualquiera de las fracciones del Artículo citado, "la Autoridad del Agua" impondrá adicionalmente la clausura temporal o definitiva, parcial o total de los pozos y de las obras o tomas para la extracción o aprovechamiento de aguas nacionales.”
70 “CLAUSURA, SUSPENSION IMPROCEDENTE CONTRA LA ORDEN DE. ACTO CONSUMADO Y NO CONTINUADO.”, Registro 223744, Tesis Aislada, VII, Enero de 1991, página 169.
66
Como la disposición jurídica citada, existen, señala el autor, muchas
más.
A través del juicio de garantías, comenta el Doctor, se pudiera
argumentar y dar elementos valorativos a los Tribunales para lograr que sean
declarados como inconstitucionales, pues van más allá de la finalidad de las
propias sanciones administrativas.
El fundamento, autoridad competente, procedimiento y requisitos, se
refieren a los mismos que en el caso de la amonestación.71
Efectos
Generar al particular una obligación consistente en mantener cerrado un
establecimiento de carácter industrial o comercial, de manera temporal por la
comisión de infracciones contenidas en normas jurídicas y por mandato
administrativo.
d) Confiscación.
Del latín confiscatio-onis, que significa acción y efecto de confiscar.
Privar a uno de sus bienes y aplicarlos al Estado.72
El autor Ojeda Velásquez, distingue dos tipos de confiscación: “una de
tipo obligatoria y otra de tipo facultativa. Es obligatoria si los instrumentos del
delito o productos de él son de uso prohibido o son sustancias nocivas o
peligrosas y la facultativa si son instrumentos de uso lícito y el delito con ellos
es doloso”.73
Para el Doctor Korenfeld, en la página 71 de la obra ya citada, la
confiscación es la sanción administrativa más inconstitucional que existe, aun
71
KORENFELD FEDERMAN, David, op. cit., páginas 67 y 68. 72
AGUAYO GONZÁLEZ, Olga Leticia, “Diccionario Jurídico Mexicano”, 5° edición, Porrúa, México, 1999, página 601. 73
OJEDA VELÁSQUEZ, Jorge, “Derecho Punitivo”, 3° edición, Trillas, México, 1993, páginas 299 y 300.
67
llamándola con otro nombre, como lo hacen los legisladores. Por lo que, para
él, “La confiscación es la sanción que aplica el Poder Ejecutivo al particular por
infracciones a las Leyes administrativas consistente en la pérdida total de
bienes en razón de la infracción cometida”.
Los autores administrativos confunden la confiscación con el decomiso,
por lo que es necesario estudiar éste para determinar que las Leyes de
carácter administrativo aplican esta figura que es exclusiva del Poder Judicial,
para llamar de otra manera a la confiscación y, por ende, poderla aplicar.
Se debe establecer que, según el artículo 22 constitucional, se prohíbe
expresamente la confiscación (salvo algunas excepciones); pero en lo que
refiere el Código Penal Federal, en su artículo 24, en la parte de penas y
medidas de seguridad, establece el decomiso y no así la confiscación.
La palabra decomiso viene del latín commissum, que significa crimen,
objeto confiscado, la incautación que hace el fisco de algún objeto como
castigo al que ha querido hacer contrabando.74
Se puede afirmar que el decomiso está íntimamente relacionado con la
confiscación, diferenciando que la primera necesariamente tiene que ser
ordenada por la autoridad judicial y se refiere a una incautación parcial sobre
los bienes objeto del ilícito; mientras que la segunda, puede recaer sobre la
totalidad de los bienes.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación, ya ha definido ambas
figuras, de conformidad con la siguiente tesis aislada:
CONFISCACION Y DECOMISO. SUS DIFERENCIAS BASICAS. Confiscación y decomiso son dos figuras jurídicas afines, pero con características propias que las distinguen. Por la primera, debe entenderse la apropiación violenta por parte de la autoridad, de la totalidad de los bienes de una persona o de una parte significativa de los mismos, sin título legítimo y sin contraprestación, pena que se encuentra prohibida por el artículo 22 constitucional; en tanto que la última es aquella que se impone a título de sanción, por la
74
“Diccionario Jurídico Mexicano”, 12° edición, Porrúa, México, 1998, página 836.
68
realización de actos contra el tenor de leyes prohibitivas o por incumplimiento de obligaciones de hacer a cargo de los gobernados con la nota particular de que se reduce a los bienes que guardan relación con la conducta que se castiga, o sea, los que han sido utilizados como instrumento para la comisión de un delito o infracción administrativa, los que han resultado como fruto de tales ilícitos o bien los que por sus características, representan un peligro para la sociedad. Amparo en revisión 1394/94. Egon Meyer, S.A. 19 de marzo de 1996. Unanimidad de ocho votos. Ausentes: Juventino V. Castro y Castro y Humberto Román Palacios por estar desempeñando un encargo extraordinario. Ponente: Juan Díaz Romero. Secretario: Víctor Francisco Mota Cienfuegos. El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el trece de mayo en curso, aprobó, con el número LXXIV/1996, la tesis que antecede; y determinó que la votación es idónea para integrar tesis de jurisprudencia. México, Distrito Federal, a trece de mayo de mil novecientos noventa y seis.75 (Los énfasis y subrayados son nuestros).
De lo anterior se desprende una confusión mayor, pues se afirma
categóricamente, que la confiscación está prohibida de acuerdo a lo contenido
por el artículo 22 de la Constitución General, con lo cual estamos de acuerdo,
pero establece que el decomiso sí es aplicable tanto como sanción
administrativa, así como pena por la comisión de ilícitos, cuestión con la que el
autor no está de acuerdo, derivado de la lectura del artículo 40 del Código
Penal Federal, ubicado dentro del Capítulo VI, Decomiso de Instrumentos,
objeto y productos del delito, que establece lo siguiente:
“Artículo 40.- Los instrumentos del delito, así como las cosas que sean objeto o producto de él, se decomisarán si son de uso prohibido. Si son de uso lícito, se decomisarán cuando el delito sea intencional. Si pertenecen a un tercero, sólo se decomisarán cuando el tercero que los tenga en su poder o los haya adquirido bajo cualquier título, esté en alguno de los supuestos a los que se refiere el artículo 400 de este Código, independientemente de la naturaleza jurídica de dicho tercero propietario o poseedor y de la relación que aquel tenga con el delincuente, en su caso. Las autoridades competentes procederán al
75 Novena Época, Registro: 200122, Instancia: Pleno, Tesis Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta III, Mayo de 1996, Materia(s): Constitucional, Penal, Administrativa, Tesis: P. LXXIV/96, Página: 55, CONFISCACION Y DECOMISO. SUS DIFERENCIAS BASICAS.
69
inmediato aseguramiento de los bienes que podrían ser materia del decomiso, durante la averiguación o en el proceso. Se actuará en los términos previstos por este párrafo cualquiera que sea la naturaleza de los instrumentos, objetos o productos del delito. Si los instrumentos o cosas decomisados son sustancias nocivas o peligrosas, se destruirán a juicio de la autoridad que esté conociendo, en los términos previstos por el Código de Procedimientos Penales, pero aquélla, cuando lo estime conveniente, podrá determinar su conservación para fines de docencia o investigación. Respecto de los instrumentos del delito, o cosas que sean objeto o producto de él, la autoridad competente determinará su destino, según su utilidad, para beneficio de la procuración e impartición de Justicia, o su inutilización si fuere el caso, de conformidad con las disposiciones aplicables.”
El decomiso es un supuesto que debe aplicarse de conformidad con el
artículo que antecede en donde un juez, a título de pena a un delincuente,
decomisa a favor del Estado los instrumentos, objetos o productos del delito.
Existen diversas disposiciones administrativas que llaman a la
confiscación como decomiso, para efectos de no violar lo dispuesto por la
Constitución, en el entendido de que se aplica por la autoridad administrativa
como en los casos a que se refiere, por mencionar un par de ejemplos, lo
dispuesto por los artículos 183-A de la Ley Aduanera y 25 de la Ley de Pesca.
El artículo 183-A de la Ley Aduanera, establece, aún sin regular las
conductas específicas en su contenido, las disposiciones que contienen las
infracciones y que se les aplicará la sanción respectiva, de manera clara y
precisa, señalando las remisiones expresas de la misma Ley, por lo que
exhortamos al lector a la consulta del artículo en comento.
Las dos disposiciones que se mencionaron anteriormente a manera de
ejemplo, son supuestos de apropiaciones de bienes, realizadas por la autoridad
administrativa sin la intervención del Poder Judicial y para el autor, en todo
momento, constituyen una confiscación con otra denominación alejada de toda
norma jurídica y, como es aplicada en nuestros días, la analizaremos como una
sanción administrativa, con las siguientes características:76
76
KORENFELD FEDERMAN, David, op. Cit., páginas 75 a 77.
70
Fundamento
Confiscación (decomiso administrativo) en Leyes Federales (Artículo 73-
XXI constitucional), aunque lo prohíbe el artículo 22 constitucional.
Confiscación (decomiso administrativo) en Reglamentos, no se puede,
ya que violaría el artículo 21 constitucional.
Autoridad Competente
Nivel Federal (Administración Pública Federal).
Por infracción de Leyes Federales.
Nivel Estatal (Administración Pública Estatal).
Por infracción de Leyes Estatales.
Nivel Municipal (Administración Pública Municipal).
Por infracción de Leyes Estatales.
Procedimiento
A través del procedimiento administrativo en sus tres ámbitos de
aplicación, agotando la fase de averiguación que tienen las propias autoridades
en su capacidad de inspección y la fase de determinación y sanción donde la
autoridad administrativa derivada de su potestad sancionadora determina la
aplicación del decomiso en forma de confiscación.
Para imponer una sanción, la autoridad administrativa deberá notificar
previamente al infractor del inicio del procedimiento, para que éste, dentro de
los quince días siguientes, exponga lo que a su derecho convenga y, en su
caso, aporte las pruebas con que cuente.
Una vez oído al infractor y desahogadas las pruebas ofrecidas y
admitidas, se procederá, dentro de los diez días siguientes, a dictar, por escrito,
la resolución que proceda, la cual será notificada personalmente o por correo
certificado.
71
Las autoridades competentes harán uso de las medidas legales
necesarias, incluyendo el auxilio de la fuerza pública, para lograr la ejecución
de las sanciones y medidas de seguridad que procedan.
La facultad de la autoridad para imponer sanciones administrativas,
prescribe en cinco años. Los términos de la prescripción serán continuos y se
contarán desde el día en que se cometió la falta o infracción administrativa, si
fuere consumada; o desde que cesó, si fuere continua.
Requisitos
Forma escrita, mediante documento emitido y firmado por la autoridad
competente, debidamente fundado y motivado.
Efectos
Generar al particular la obligación de entregar a la autoridad
administrativa bienes de forma definitiva por considerar que fueron derivados
de la comisión de una infracción administrativa.
e) Revocación y cancelación.
La palabra revocación viene del latín revocatio-onis, acción y efecto de
revocarse, dejar sin efectos una concesión, un mandato o una resolución, acto
jurídico que deja sin efecto otro anterior por voluntad del otorgante.
La revocación es una forma de terminación de los contratos o de
extinción de los actos jurídicos por voluntad del autor o de las partes.
Aunque la revocación también es un recurso que procede contra autos y
decretos no apelables, con el objeto de que sea rescindida la resolución judicial
contendida en el documento impugnado, es un recurso que se hace valer ante
el juez que dictó el proveído impugnado o ante el juez que se sustituya a éste
en el conocimiento del negocio.77
77
Instituto de Investigaciones Jurídicas, “Diccionario Jurídico Mexicano”, 12° edición, Porrúa, México, 1998, página 2856.
72
El autor señala que existen varios doctrinarios, tanto nacionales como
extranjeros, que han elaborado libros de gran interés e importancia en el
campo del derecho administrativo, dentro de los cuales logramos obtener
conceptos relevantes, como es el caso de la revocación administrativa.
Igualmente, Gabino Fraga comenta que la revocación “es el retiro
unilateral de un acto válido y eficaz, por un motivo superveniente. El acto de
revocación es un acto de naturaleza constitutiva y como consecuencia de lo
anterior sólo elimina a partir de ella los efectos del acto revocado”.78
Sin embargo, no todos los autores coinciden totalmente en sus
conceptos.
El mismo autor nos señala que la facultad de revocación no se otorga en
forma absoluta y discrecional a la autoridad, ya que con ella se lesionan los
derechos de los gobernados, por lo que, para su procedencia, es indispensable
que esté expresamente autorizada la prevalencia del interés público sobre el
privado.
El principio general establece la definitividad del acto administrativo, en
virtud del cual la resolución que lo produjo, no puede ser modificada por la
propia autoridad administrativa. Sin embargo, puede darse el caso de que los
motivos que tuvo la autoridad para emitir el acto y que hacían necesaria y
conveniente su emisión, cambien en razón de los intereses públicos, por lo que
la autoridad está autorizada por la ley para analizar estas condiciones y
determinar la conveniencia de impedir que el acto siga produciendo sus
efectos; puede entonces proceder a revocarlo mediante un nuevo acto que lo
establezca de forma expresa o en forma implícita, a través de un acto
incompatible con el anterior.79
78
FRAGA, Gabino, “Derecho Administrativo”, 34° edición, Porrúa, México, 1996, páginas 304 a 311. 79
DELGADILLO GUTIÉRREZ, Luis Humberto, “Elementos de Derecho Administrativo”, 9° edición, Limusa, México, 1999, páginas 189 y 190.
73
Miguel Acosta Romero, nos dice que la revocación administrativa “es el
acto por medio del cual el órgano administrativo deja sin efectos, en forma total
o parcial, un acto previo perfectamente válido, por razones de oportunidad,
técnicas de interés público o de legalidad”.80
En un acto unilateral de la Administración Pública, en él intervienen los
particulares, ya que no constituye un medio de impugnación de los actos
administrativos.
El mismo Miguel Acosta, manifiesta que “la revocación administrativa
constituye un nuevo acto administrativo, también perfectamente válido, que
deja sin efectos el acto anterior, pero exclusivamente a partir del nuevo acto, no
modificando los efectos que ya se produjeron en el pasado. La revocación
administrativa no es medio de impugnación de actos administrativos.”81
Sin embargo, no solamente los autores mexicanos son los que hacen
referencia a este tipo de conceptos; un ejemplo de esto es el autor italiano
Renato Alessi, quien nos dice que “la revocación de un acto jurídico se
entiende en el sentido de eliminación jurídica, con eficacia ex nunc, de los
efectos de la declaración anterior, en el sentido de volver también ex nunc a la
situación jurídica anterior”.
Una potestad de revocación por parte del declarante podrá emitirse
únicamente respecto a los actos que tienen carácter negocial, los cuales hayan
producido sus efectos respecto a relaciones de las que el declarante sea
todavía actualmente titular.82
Otros autores, como Raymond Guillén y Jean Vincent, nos dicen que la
revocación administrativa “pueden tener dos acepciones distintas:
80
ACOSTA ROMERO, Miguel, “Compendio de Derecho Administrativo”, 18° edición, Porrúa, México, 1996. 81
Idem. 82
ALESSI, Renato, “Instituciones de Derecho Administrativo”, 3° edición, Bosch, Barcelona, 1970, páginas 345 a 349.
74
1.- Licenciamiento de un agente público por razón disciplinaria.
2.- Anulación de un acto administrativo por el autor de él, sinónimo unas veces
de retiro y otras de abrogación.”83
Para José Alberto Garrone, la revocación “es un modo de disolución de
los actos jurídicos, por el cual el autor, o una de las partes, retrae su voluntad,
dejando sin efecto el contenido del acto o la transmisión de algún derecho.
La revocación opera in futurum, es decir, a partir del momento de la
expresión de la voluntad del autor de ella, sin destruir los efectos ya producidos
del acto que se revoca”.84
De todo lo anterior, no vemos discrepancia en las definiciones aportadas
por los autores, por lo que el Doctor Korenfeld Federman aporta una definición,
misma que señala que la revocación consiste en “la sanción que aplica el
Poder Ejecutivo al particular por infracciones a las Leyes administrativas
consistente en dejar sin efecto parcial o total un acto previo perfectamente
válido consistente en permiso, autorización, concesión o licencia”.
Algunos otros autores, señala el mismo autor, también utilizan la palabra
cancelación para llamar a la revocación, por lo que antes de hacer un análisis
de las características y naturaleza de la revocación, se procederá a definir la
cancelación.
Cancelación viene del latín cancellatio, hacer ineficaz, anular un
instrumento público, una inscripción en registro, una nota o una obligación que
gozaba de fuerza o autoridad.85
83
GUILLÉN, Raymond, “Diccionario jurídico”, 2° edición, Temis, Colombia, 1996, página 347. 84
GARRONE, José Alberto, “Diccionario Jurídico Abeledo-Perrot”, 2° edición, Heliasta, Buenos Aires, 1993, páginas 329 y 330. 85
Palomar de Miguel, Juan, “Diccionario para Juristas”, Mayo Ediciones, México, 1981, página 197.
75
Para Cabbanellas, la cancelación es “un acto que deja sin efectos un
documento privado o un instrumento público, supone la extinción de un
derecho sin paralela adquisición del mismo por otro titular”.86
De lo anterior se desprende que, aunque las palabras tengan dos
acepciones, el significado de las mismas es casi idéntico.
El Poder Judicial de la Federación, a través de sus criterios, no ha tenido
un panorama muy claro de la revocación y cancelación administrativa, ya que
sus conceptos van enfocados al estudio del recurso de revocación, por lo que
existen un mínimo de tesis que hablan al respecto.
La teoría de los actos administrativos, nos conlleva a considerar que la
imposición de la revocación y cancelación son actos que limitan la esfera de los
particulares cuando se viola una disposición jurídica.
El fundamento, autoridad competente, procedimiento y requisitos, se
tratan de los mismos que en el caso de la confiscación (decomiso
administrativo).87
Efectos
Dejar un acto válido sin efectos como consecuencia de la comisión de
una infracción administrativa y hacer acreedor al particular de una sanción por
la violación de normas jurídicas, consistente en la revocación y cancelación de
sus permisos, licencias o autorizaciones.
f) Destitución de cargo público.
Este concepto se refiere a la separación de una persona del cargo que
desempeña como corrección o castigo. Esta figura tiene aplicación
86
CABBANELLAS, Guillermo, “Diccionario de Derecho Usual”, Editorial Heliasta, República Argentina, Tomo II, página 137. 87
KORENFELD FEDERMAN, David, op. Cit., páginas 83 y 84.
76
generalmente entre las clases trabajadoras al servicio del Estado y demás
entes públicos.
En cuanto a la destitución, se ha luchado porque el funcionario público
tenga derecho al cargo que ocupa de manera permanente y definitiva y sólo
pueda ser separado del mismo como consecuencia de haber incurrido en
alguna de las causas de responsabilidad contempladas por la ley.
Destitución es “la acción y efecto de destituir, en este caso es privar a
uno de alguna cosa, o separar a uno de su cargo como corrección o castigo”.88
Esta medida “es la consecuencia de la comisión de un delito del orden
común, y de acuerdo a las especificaciones de la ley, esta sanción es la
perdida y separación definitiva del cargo público, lo cual ocurriría cuando se
dieran los supuestos concretos de la responsabilidad política y
administrativa”.89
Para Sánchez Gómez, la destitución del empleo cargo o comisión, “es la
terminación de los efectos del nombramiento o de la elección de un servidor
público, como consecuencia de una resolución administrativa expedida por
autoridad competente que le ha fincado una responsabilidad administrativa, y
como consecuencia de la gravedad de la infracción se hace acreedor a esa
sanción, que viene prácticamente a extinguir la relación laboral ente una
persona física y el Estado. Se trata de la destitución o separación de un cargo,
empleo o comisión por haber infringido una ley el servidor público responsable,
y que mediante una resolución administrativa debidamente fundada y motivada,
el superior jerárquico o en su nombre la contraloría de la dependencia u
organismo respectivo se encarga de ejecutar esa determinación legal, como
una medida disciplinaria, y como una forma de encauzar por el buen sendero a
las funciones públicas”.90
88
PALOMAR DE MIGUEL, Juan, Mayo Ediciones, op. cit., página 128. 89
Instituto de Investigaciones Jurídicas, “Diccionario Jurídico Mexicano”, Porrúa, México, 1999, páginas 1120 y 1121. 90
SÁNCHEZ GÓMEZ, Narciso, “Derecho Administrativo, Primer Curso”, Porrúa, México, 1998, páginas 238 y 429.
77
Para el autor del apartado aquí expuesto, la destitución de un servicio
público es una sanción administrativa y una medida para el buen
funcionamiento de la Administración Pública, por lo que la define como “una
sanción administrativa que aplica el Poder Ejecutivo al servidor público que
haya incumplido en sus obligaciones y desempeño alejándose de la legalidad,
honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el cumplimiento de su función
pública, por lo que se le obliga al mismo a separarse de las actividades y
funciones que venía realizando, dejando sin efectos su nombramiento que lo
vinculaba como trabajador al servicio del Estado, por la infracción
administrativa cometida, sin perjuicio de ser sancionado por otras autoridades”.
Estamos parcialmente de acuerdo con la definición propuesta por el
Doctor David Korenfeld, toda vez que señalar actitudes y aptitudes de honradez
y lealtad, quedan a criterio de los funcionarios que cuentan con la facultad de
remover, por tales causas, a los diversos funcionarios que se han ubicado en la
causal o causales de destitución del cargo. Por ello, proponemos que se
enfaticen los aspectos objetivos y subjetivos, de forma separada, es decir, que
por razones de legalidad y eficiencia, así como, si a criterio de sus superiores
jerárquicos, se hayan alejado, además, de la honradez y de la lealtad, el
funcionario infractor sea separado de la actividad que venía realizando.
Para mayor claridad, cabe señalar que el Diccionario de la Real
Academia Española ha definido estas conductas, virtudes, aptitudes, actitudes,
dones, etc., de la siguiente forma:
“-Honradez: (De honrado). 1. f. Rectitud de ánimo, integridad en el obrar.
-Lealtad: (De leal). 1. f. Cumplimiento de lo que exigen las leyes de la fidelidad
y las del honor y hombría de bien.
-Legalidad: (De legal). 1. f. Cualidad de legal.
-Imparcialidad: (De imparcial). 1. f. Falta de designio anticipado o de prevención
en favor o en contra de alguien o algo, que permite juzgar o proceder con rectitud.
78
-Eficiencia: (Del lat. efficientĭa). 1. f. Capacidad de disponer de alguien o de
algo para conseguir un efecto determinado.”
Así, las definiciones anteriores nos permiten distinguir cuáles son los
aspectos objetivos de la definición expuesta, así como determinar aquellas
conductas que para una persona u otra, pueden llegar a ser variables,
dependiendo del punto de vista en que se vea cierta actividad o, como
comúnmente se dice “dependiendo del cristal con que se mira”, es decir,
cualidades que se valoran de forma subjetiva.
Sobre lo anterior, existen varias disposiciones que regulan la forma en
que los funcionarios públicos deben actuar en el desempeño de su cargo,
mismos que no citaremos por tratarse de extensos supuestos de dichos
actuares.91
Las obligaciones que tienen día con día los servidores públicos son
vastas, no obstante ello, deben ser cumplidas a cabalidad, por lo que su
incumplimiento deriva en la aplicación de sanciones, como lo establece el
siguiente artículo de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores
Públicos:
“ARTÍCULO 56.- Para la aplicación de las sanciones a que hace referencia el artículo 53 se observarán las siguientes reglas: I.- El apercibimiento, la amonestación y la suspensión del empleo, cargo o comisión por un período no menor de tres días ni mayor de tres meses, serán aplicables por el superior jerárquico;
II.- La destitución del empleo, cargo o comisión de los servidores públicos, se demandará por el superior jerárquico de acuerdo con los procedimientos consecuentes con la naturaleza de la relación y en los términos de las leyes respectivas;
91
Se invita al lector a consultar el contenido del artículo 47 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, que en su encabezado señala: “Todo servidor público tendrá las siguientes obligaciones, para salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deben ser observadas en el desempeño de su empleo, cargo o comisión, y cuyo incumplimiento dará lugar al procedimiento y a las sanciones que correspondan, sin perjuicio de sus derechos laborales, así como de las normas específicas que al respecto rijan en el servicio de las fuerzas armadas: (…)”
79
(…)”
(Los resaltados son nuestros).
Es de señalarse que la destitución es, en términos comunes, la
culminación de la relación laboral de un servidor público con el Estado, por lo
que el Poder Judicial se ha pronunciado señalando que esta sanción, no viola
lo dispuesto por el artículo 123 de nuestra Constitución Política, norma máxima
de las relaciones de trabajo en nuestro país.92
Respecto a las características de la figura analizada, el fundamento, la
autoridad competente, procedimiento y requisitos, son compartidos con la
sanción de revocación y cancelación.93
Efectos
La destitución es una sanción administrativa que aplica el Ejecutivo al
servidor público que haya incumplido con sus obligaciones y desempeño,
alejándose de la legalidad, imparcialidad y eficiencia, así como, a juicio del
mismo Ejecutivo, de la honradez y lealtad,94 en el cumplimiento de su función
pública, por lo que se le obliga al mismo a separarse de las actividades y
funciones que venía realizando, dejando sin efecto el nombramiento que lo
vinculaba como trabajador al servicio del Estado, por la infracción
administrativa cometida, sin perjuicio de ser sancionado por otras autoridades.
g) Suspensión de cargo público.
Suspensión de empleos: “inhabilitación, destitución o suspensión de
funciones o empleos: Penas consistentes en la cesación definitiva en el
ejercicio de una función o empleo (Destitución), en el impedimento absoluto
para volver ejercer alguno (inhabilitación) y en el impedimento temporal en el
92
Véase el contenido del criterio del Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, Tomo XIV, Julio de 1994, página 552, cuyo rubro establece: “DESTITUCIÓN E INHABILITACIÓN DE CARGO O EMPLEO. NO VIOLA EL ARTÍCULO 123 CONSTITUCIONAL”. 93
KORENFELD FEDERMAN, David, op. cit., páginas 97 a 99. 94
Comentario adicionado con la crítica que expusimos en la página 77 de la presente.
80
ejercicio del que se desempañaba a la época de la perpetración del delito
(Suspensión)”.95
Señala el autor que se trata de tres restricciones diferentes a la esfera
jurídica de un sujeto y, por tanto, de tres penas distintas. La suspensión es,
entre ellas, aquella que menos recurre la ley, que sólo la aplica a ciertos delitos
cometidos en la administración de Justicia y a determinadas infracciones
perpetradas por abogados, patronos y otros litigantes.
La destrucción e inhabilitación se conminan copulativamente por la ley,
sin excepción alguna, en los delitos de los servidores públicos, por lo que
parece lógico que así sea, pues no sería protección suficiente de los intereses
públicos el privar definitivamente a un funcionario del empleo, desde el cual ha
perjudicado la causa pública dejando simultáneamente abierta la puerta para
que éste pueda seguir haciéndolo desde otra posición análoga.
No procede el indulto sino sólo amnistía, de la pena de inhabilitación
para cargo o empleo. “Tratándose de la inhabilitación y la suspensión, la acción
penal prescribe en 2 años. El quebrantamiento de la condena de suspensión o
inhabilitación se castiga con multa, que se duplica en casos de reincidencia,
junto con imponerse, además pena de prisión de uno a seis años".96
Suspensión del Empleo, Cargo o Comisión: “por un periodo no menor de
tres días, no mayor de tres meses, serán aplicables por el superior jerárquico,
esto es por el titular de la dependencia. Durante el periodo el infractor no
disfrutará de los emolumentos y se liquidarán, quien lo permita será
responsable del pago que a todas luces es indebido”.97
Suspensión de Cargo Público: “Por lo que toca a la suspensión que nos
habla el Art. 53 de la Ley Federal de Responsabilidades, es decir, la
95
“Diccionario Jurídico Mexicano”, 12° edición, Porrúa, México, 1998, Tomo de la P a la Z, página 3030. 96
Idem. 97
ARROYO HERRA, Juan Francisco, “Régimen Jurídico del Servidor Público”, 2° edición, Porrúa, México, 1998, página 45.
81
suspensión está de acuerdo con el Art. 45 de la Ley Federal de los
Trabajadores al Servicio del Estado, antes bien es una medida jurídica que, en
forma temporal, separa al servidor público de sus funciones institucionales”.98
Para el Doctor Korenfeld, la suspensión de cargo de un servidor público
es una sanción administrativa y una medida para el buen funcionamiento de la
administración pública, por lo que la define como “una sanción administrativa
temporal que aplica el Poder Ejecutivo al servidor público que haya incumplido
en sus obligaciones y desempeño alejándose de la legalidad, honradez, lealtad,
imparcialidad y eficiencia en cumplimiento de su función pública por lo que se
le obliga al mismo a separarse temporalmente de las actividades y funciones
que venía realizando, dejando con efectos su nombramiento que lo vincula
como trabajador al servicio del Estado, por la infracción administrativa
cometida, sin perjuicio de ser sancionado por otras autoridades”.
La suspensión de cargo público hecha a un funcionario es una medida
temporal derivada del incumplimiento de obligaciones menos graves que no
ameriten la inhabilitación y destitución del cargo por lo que el servidor público
sigue vinculado a trabajar al servicio del Estado, pero se aleja del mismo
temporalmente sin goce de sueldo para resarcir posibles daños que se hayan
cometido con su conducta.
Al respecto, véase el contenido del siguiente criterio del Cuarto Tribunal
Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito:
FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS DE LA FEDERACION, LEY DE RESPONSABILIDADES DE. NO PREVE SUSPENSION DEL CARGO POR TIEMPO INDEFINIDO. La Ley de Responsabilidades de los
Funcionarios y Empleados de la Federación, se refiere limitativamente a la suspensión del empleo, cargo o comisión, imponible por el superior jerárquico, por un período no menor de tres días ni mayor de tres meses; por lo que al decretarse una suspensión por tiempo indefinido del cargo que venía desempeñando un funcionario o empleado de la Federación, ésta resulta violatoria de garantías, toda vez que dicho ordenamiento legal no establece este tipo de sanciones. CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.
98
MORALES PAULIN, Carlos A., op. cit., página 435.
82
Amparo en revisión 404/90. Yulic Barrientos Solís. 22 de marzo de 1990. Unanimidad de votos. Ponente: Hilario Bárcenas Chávez. Secretario: Fernando A. Ortiz Cruz.99
Es importante destacar que la suspensión de cargo sin goce de sueldo,
no podrá ser menor de tres días ni mayor de tres meses, por lo que no puede
ser indefinida, pues estaríamos en presencia de otro tipo de sanción de la
prevista por el ordenamiento a que se refiere la tesis inmediatamente citada.
En relación con las características de la suspensión de cargo público, es
de señalarse que el fundamento, autoridad competente, procedimiento y
requisitos, se tratan de los mismos que en el caso de la figura anteriormente
tratada (destitución de cargo público).100
Efectos
La suspensión señalada es una sanción administrativa temporal, que
aplica el Ejecutivo al servidor público que haya incumplido en sus obligaciones
y desempeño alejándose de la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y
eficiencia en el cumplimiento de su función pública, por lo que se le obliga al
mismo a separarse temporalmente de las actividades y funciones que venía
realizando, dejando con efectos su nombramiento que lo vincula como
trabajador al servicio del Estado, por la infracción administrativa cometida, sin
perjuicio de ser sancionado por otras autoridades.
A este efecto, así como derivado de la definición aportada por Korenfeld,
cabe la misma crítica que hicimos respecto a la destitución de cargo público
tratada en el inciso anterior, en el entendido de separar los aspectos objetivos
(legalidad, imparcialidad y eficiencia) de los subjetivos, es decir, lo que la
autoridad considere como una causal para que un sujeto sea suspendido, en
99
Octava Época, Registro: 225066, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Tesis Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación VI, Segunda Parte-2, Julio a Diciembre de 1990, Materia(s): Administrativa, Tesis: Página: 538, FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS DE LA FEDERACION, LEY DE RESPONSABILIDADES DE. NO PREVE SUSPENSION DEL CARGO POR TIEMPO INDEFINIDO. 100
KORENFELD FEDERMAN, David, op. Cit., páginas 104 y 105.
83
virtud de incurrir en faltas de lealtad y honradez en el desempeño de sus
labores públicas.
h) Inhabilitación.
“Acción y efecto de inhabilitar. Declaración de inhabilidad, declarar a una
persona inhábil para ejercer cargos públicos, o para ejercitar derechos civiles o
políticos, sanción accesoria de determinados delitos que priva, a quienes lo
cometen, del ejercicio temporal o permanente de los derechos civiles, políticos
o de familia que había perdido en materia de sentencia”.101
También vemos la inhabilitación especial, que consiste en “pena grave
cuya duración oscila entre seis años y un día y doce años. Puede ser de tres
clases:
- De cargo público
- De derecho de sufragio activo y pasivo
- De profesión u oficio
Los efectos de la primera especie, con arreglo al Art. 36 del Código
penal Argentino son estos:
1.- Privación del cargo o empleo sobre que recayere y de los honores
ajenos a él.
2.- Incapacidad para obtener otros análogos durante el tiempo de la
condena.”102
Manuel Osorio la define como “sanción de un delito, consistente en la
prohibición para desempeñar determinados empleos, funciones, así como para
ejercitar ciertos derechos”.103
101
DE PINA, Rafael y DE PINA VARA, Rafael, op. cit., página 233. 102
CABBANELLAS, Guillermo, op. cit., página 382. 103
OSORIO, Manuel, “Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales”, Editorial Heliasta, República Argentina, página 381.
84
El artículo que se cita a continuación, señala la facultad de la autoridad
administrativa para la imposición de este tipo de sanción, la cual podrá ser
desde un año hasta diez, y en caso de ser impuesta la máxima para volver a
ocupar un puesto, se requiere permiso por escrito del titular de la Secretaría de
la Función Pública, lo que, desde el punto de vista del Doctor Korenfeld,
constituye una doble sanción.
“ARTÍCULO 53.- Las sanciones por falta administrativa consistirán en: (…)
VI.- Inhabilitación temporal para desempeñar empleos, cargos o
comisiones en el servicio público.
Cuando la inhabilitación se imponga como consecuencia de un acto u omisión que implique lucro o cause daños y perjuicios, será de un año hasta diez años si el monto de aquéllos no excede de doscientas veces el salario mínimo mensual vigente en el Distrito Federal, y de diez a veinte años si excede de dicho límite. Este último plazo de inhabilitación también será aplicable por conductas graves de los servidores públicos.
Para que una persona que hubiere sido inhabilitada en los términos de ley por un plazo mayor de diez años, pueda volver a desempeñar un empleo, cargo o comisión en el servicio público una vez transcurrido el plazo de la inhabilitación impuesta, se requerirá que el titular de la dependencia o entidad a la que pretenda ingresar, dé aviso a la Secretaría, en forma razonada y justificada, de tal circunstancia. La contravención a lo dispuesto por el párrafo que antecede será causa de responsabilidad administrativa en los términos de esta ley, quedando sin efectos el nombramiento o contrato que en su caso se haya realizado.”
(Los énfasis y subrayados son nuestros).
Existen criterio del Poder Judicial que no citaremos en estos momentos,
que señalan que la inhabilitación puede ser considerada como sanción
administrativa y su aplicación recae en el Poder Ejecutivo por la comisión de
infracciones a las leyes administrativas, y también puede ser considerada como
pena cuya aplicación recae en el Poder Judicial, por la comisión de delitos
cometidos por servidores públicos, haciendo el comentario que los efectos son
los mismos.
85
El fundamento, autoridad competente, procedimiento y requisitos, se
refieren a los mismos que en el caso de la sanción tratada en el inciso anterior
(suspensión de cargo público).104
Efectos
Es la sanción administrativa temporal más grave que aplica el Ejecutivo
al servidor público que haya incumplido en sus obligaciones y desempeño,
alejándose de la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el
cumplimiento de su función pública, por lo que se le obliga al mismo a
separarse temporalmente de las actividades y funciones que venía realizando,
así como la obligación de prestar servicio alguno al Estado, mientras su
sanción esté vigente, dejando sin efectos su nombramiento que lo vincula como
trabajador al servicio del Estado, por la infracción administrativa cometida, por
lo que necesariamente se le destituye independientemente de las sanciones
respectivas por otras autoridades.
i) Intervención Administrativa y Gerencial.
La intervención del estado en las instituciones “consiste en que las
autoridades hacendarias tienen facultades para intervenir en las instituciones
de crédito y organizaciones auxiliares, cuando observen irregularidades en las
mismas, ya sea para liquidar las operaciones ilegales, o bien, para declarar la
intervención con carácter de gerencia que suspende las facultades de los
órganos de administración”.105
El autor comenta que no hay doctrina ni jurisprudencia al respecto, pero
haciendo un análisis propio encontramos que este supuesto es considerado
también como una medida anterior a la imposición de sanciones
administrativas, como pudieran ser la revocación o cancelación de permiso, por
lo que la intervención gerencial o administrativa nos conlleva a estar bajo la
104
KORENFELD FEDERMAN, David, op. Cit., páginas 113 a 115. 105
ACOSTA ROMERO, Miguel, “Nuevo Derecho Bancario”, 8° edición, Porrúa, México, 1997, página 689.
86
inspección y la toma de decisión de un órgano externo, con la finalidad de
enderezar las actuaciones para efectos de no perder el permiso para seguir
operando en ciertas materias, como la financiera.
El fundamento, procedimiento y requisitos son los mismos que en el
caso de la inhabilitación.106
Autoridad Competente
Nivel Federal (Administración Pública Federal), por infracción de Leyes
Federales. Exclusivamente en materia federal.
Efectos
Generar al particular una obligación consistente en la intromisión de la
autoridad administrativa en actividades y negocios donde el Estado establece
mecanismos para la operación, obligando al particular a continuar
cumpliéndolas en el futuro, con el objetivo de no cometer una infracción
administrativa y no hacerse acreedor a una sanción por la violación de normas
jurídicas, consistente en la revocación y cancelación de sus permisos para
operar.
2.1.2.- Sanciones administrativas distintas a las reguladas en el
artículo 21 de la Constitución Política.107
Como mencionamos en el punto 2.1 de la presente labor, existe una
incógnita en el contenido del artículo 21 constitucional, ya que regula que las
sanciones administrativas consisten, única y exclusivamente, en multa o
arresto hasta por treinta y seis horas.
De aquí, a nuestra consideración, pareciere, la misma Constitución
regula a las sanciones de conformidad con un sistema de numerus clausus, es
decir, todo aquello que no esté marcado por el catálogo correspondiente
106
KORENFELD FEDERMAN, David, op. Cit., páginas 117 a 119. 107
Véase GALVÁN MUÑOZ, Jesús, op. cit., páginas 309 a 316. El presente apartado incluye una propuesta de reforma constitucional planteada por el autor.
87
establecido en referido artículo 21, no tendrá validez constitucional alguna para
trascender en la vida jurídica.
Lomelí Cerezo, señala que no obstante exista o se regulen
expresamente sólo estos dos supuestos (multa y arresto hasta por 36 horas),
algunas otras leyes administrativas establecen sanciones diversas, como la
clausura temporal o definitiva de establecimientos comerciales o industriales,
suspensión en el ejercicio de cualquier gravada o autorizada por el fisco,
caducidad de concesiones, suspensión y destitución de los cargos públicos y
decomiso.108
Así, si bien han existido dos criterios para considerar la
constitucionalidad, o bien, la inconstitucionalidad de la imposición de sanciones
distintas a la multa o al arresto hasta por 36 horas, lo cierto es que parece que
no queda ya margen de duda para sostener hoy en día la inconstitucionalidad
de las sanciones administrativas distintas a las dos especies aludidas
expresamente por la Constitución.
Según refiere Lomelí Cerezo, en alguna tesis la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, llegó a sostener un criterio restrictivo para la autoridad
administrativa.109 Sin embargo, tal interpretación fue revisada en épocas
sucesivas para dejar claramente establecida como constitucional la aplicación
por parte del Ejecutivo de sanciones administrativas distintas a la multa y al
arresto hasta por treinta y seis horas.110
Si bien las resoluciones anteriores a las de la novena época, no son lo
suficientemente claras y profundas, en opinión de Galván Muñoz, el tribunal en
108
LOMELÍ CEREZO, Margarita, op. cit. Ejemplos de otras especies de sanciones administrativas, pueden verse en la Ley Federal de Protección al Consumidor, artículo 128 (clausura); Ley Federal de Correduría Pública, artículo 21 (amonestación escrita, suspensión, cancelación definitiva); Ley Federal de Competencia Económica, artículo 35 (suspensión, corrección o supresión de la práctica o concentración de que se trate; desconcentración parcial o total de lo que se haya concentrado indebidamente); Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, artículo 53 (apercibimiento, amonestación, suspensión, destitución, inhabilitación), citado por GALVÁN MUÑOZ, Jesús, op. cit., página 310. 109
Semanario Judicial de la Federación, t.II, p. 287. Ibídem, página 49. 110
Suprema Corte de Justicia de la Nación, Amparo en revisión 2209/70, 24 de abril de 1973. Informe del presidente, 1973, primera parte, página 377.
88
pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación actual ha precisado el quid
iuris de la cuestión en la siguiente tesis aislada:
CLAUSURA PREVISTA COMO SANCIÓN POR INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS A LEYES. NO ES VIOLATORIA DEL ARTÍCULO 21 CONSTITUCIONAL. La Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, en su artículo 21, limita las sanciones que se impongan por infracción a los reglamentos gubernativos y de policía, las que únicamente pueden consistir en multa o arresto; sin embargo, esa limitación no es aplicable tratándose de infracciones administrativas a leyes emanadas del Congreso de la Unión, puesto que son ordenamientos legales de naturaleza jurídica diferente. Amparo en revisión 164/95. Inmobiliaria del Sur, S. A. de C. V. 15 de abril de 1997. Mayoría de diez votos. Disidente: Juventino V. Castro y Castro. Ponente: Genaro David Góngora Pimentel. Secretaria: Rosa María Galván Zárate. Amparo en revisión 1103/94. Organización Dulcera de Acapulco, S. A. de C. V. 15 de abril de 1997. Mayoría de diez votos. Disidente: Juventino V. Castro y Castro. Ponente: Genaro David Góngora Pimentel. Secretaria: Guadalupe Robles Denetro. El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el cinco de junio en curso, aprobó, con el número XCII/1997, la tesis aislada que antecede; y determinó que la votación es idónea para integrar tesis jurisprudencial. México, Distrito Federal, a cinco de junio de mil novecientos noventa y siete.111
2.1.2.1.- Fundamentación e individualización de las sanciones
administrativas.
A partir de 1995, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha venido
reinterpretando los artículos 21 y 22 constitucionales en materia de sanciones
administrativas, de un modo tal que podemos establecer que, en su conjunto, el
nuevo criterio jurisprudencial de nuestro máximo tribunal busca acotar las
facultades sancionadoras de la autoridad administrativa. Veamos, en este
sentido, algunas de las tesis jurisprudenciales y aisladas más relevantes:
111
Novena Época, Registro: 198414, Instancia: Pleno, Tesis Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, V, Junio de 1997, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Tesis: P. XCII/97, Página: 14, CLAUSURA PREVISTA COMO SANCIÓN POR INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS A LEYES. NO ES VIOLATORIA DEL ARTÍCULO 21 CONSTITUCIONAL.
89
MULTA EXCESIVA PREVISTA POR EL ARTICULO 22 CONSTITUCIONAL. NO ES EXCLUSIVAMENTE PENAL. Es inexacto
que la "multa excesiva", incluida como una de las penas prohibidas por el artículo 22 constitucional, deba entenderse limitada al ámbito penal y, por tanto, que sólo opere la prohibición cuando se aplica por la comisión de ilícitos penales. Por lo contrario, la interpretación extensiva del precepto constitucional mencionado permite deducir que si prohíbe la "multa excesiva" como sanción dentro del derecho represivo, que es el más drástico y radical dentro de las conductas prohibidas normativamente, por extensión y mayoría de razón debe estimarse que también está prohibida tratándose de ilícitos administrativos y fiscales, pues la multa no es una sanción que sólo pueda aplicarse en lo penal, sino que es común en otras ramas del derecho, por lo que para superar criterios de exclusividad penal que contrarían la naturaleza de las sanciones, debe decretarse que las multas son prohibidas, bajo mandato constitucional, cuando son excesivas, independientemente del campo normativo en que se produzcan. Amparo en revisión 2071/93. Grupo de Consultores Metropolitanos, S.A. de C.V. 24 de abril de 1995. Unanimidad de once votos. Ponente: Juventino V. Castro y Castro. Secretario: Indalfer Infante González. Amparo directo en revisión 1763/93. Club 202, S.A. de C.V. 22 de mayo de 1995. Unanimidad de nueve votos. Ponente: Juan Díaz Romero. Secretaria: Angelina Hernández Hernández. Amparo directo en revisión 866/94. Amado Ugarte Loyola. 22 de mayo de 1995. Unanimidad de nueve votos. Ponente: Juan Díaz Romero. Secretario: Enrique Escobar Angeles. Amparo en revisión 900/94. Jovita González Santana. 22 de mayo de 1995. Unanimidad de nueve votos. Ponente: Juan Díaz Romero. Secretario: Salvador Castro Zavaleta. Amparo en revisión 928/94. Comerkin, S.A. de C.V. 29 de mayo de 1995. Unanimidad de nueve votos. Ponente: Mariano Azuela Güitrón. Secretario: Francisco de Jesús Arreola Chávez. El Tribunal Pleno en su sesión privada celebrada el veinte de junio en curso, por unanimidad de diez votos de los señores Ministros Presidente en funciones Juventino V. Castro y Castro, Sergio Salvador Aguirre Anguiano, Mariano Azuela Güitrón, Juan Díaz Romero, Genaro David Góngora Pimentel, José de Jesús Gudiño Pelayo, Guillermo I. Ortiz Mayagoitia, Humberto Román Palacios, Olga María Sánchez Cordero y Juan N. Silva Meza; aprobó, con el número 7/1995 (9a.) la tesis de jurisprudencia que antecede; y determinó que las votaciones de los precedentes son idóneas para integrarla. México, D.F., a veinte de junio de mil novecientos noventa y cinco.112
112
Novena Época, Registro: 200348, Instancia: Pleno, Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, II, Julio de 1995, Materia(s): Constitucional, Común, Tesis: P./J. 7/95, Página: 18, MULTA EXCESIVA PREVISTA POR EL ARTICULO 22 CONSTITUCIONAL. NO ES EXCLUSIVAMENTE PENAL.
90
MULTAS. NO TIENEN EL CARÁCTER DE FIJAS LAS ESTABLECIDAS EN PRECEPTOS QUE PREVÉN UNA SANCIÓN MÍNIMA Y UNA MÁXIMA. El establecimiento de multas fijas es contrario a los artículos 22 y 31, fracción IV, de la Constitución, por cuanto que al aplicarse a todos los infractores por igual, de manera invariable e inflexible, propicia excesos autoritarios y tratamiento desproporcionado a los particulares. En virtud de ello, los requisitos considerados por este Máximo Tribunal para estimar que una multa es acorde al texto constitucional, se cumplen mediante el establecimiento, en la norma sancionadora, de cantidades mínimas y máximas, lo que permite a la autoridad facultada para imponerla, determinar su monto de acuerdo a las circunstancias personales del infractor, tomando en cuenta su capacidad económica y la gravedad de la violación. Amparo en revisión 1931/96. Vehículos, Motos y Accesorios de Durango, S.A. de C.V. 8 de septiembre de 1997. Mayoría de ocho votos. Ausente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Disidentes: Presidente Genaro David Góngora Pimentel y Juan N. Silva Meza. Ponente: Juan N. Silva Meza. Secretario: Sergio E. Alvarado Puente. Amparo en revisión 308/96. Sanyo Mexicana, S.A. de C.V. 8 de septiembre de 1997. Mayoría de ocho votos. Ausente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Disidentes: Presidente Genaro David Góngora Pimentel y Juan N. Silva Meza. Ponente: José de Jesús Gudiño Pelayo. Secretario: Miguel Ángel Ramírez González. Amparo directo en revisión 1302/97. Distribuidora Montelargo de Iguala, S.A. de C.V. 18 de noviembre de 1997. Once votos. Ponente: Humberto Román Palacios. Secretario: Guillermo Campos Osorio. Amparo directo en revisión 2101/97. María Eugenia Concepción Nieto. 18 de noviembre de 1997. Once votos. Ponente: Juan Díaz Romero. Secretario: Jorge Carenzo Rivas. Amparo en revisión 1890/98. Maquinaria e Ingeniería de Reconstrucciones, S.A. de C.V., en liquidación. 6 de abril de 1999. Unanimidad de diez votos. Ausente: José de Jesús Gudiño Pelayo. Ponente: Olga Sánchez Cordero de García Villegas. Secretaria: Rosa Elena González Tirado. El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el día veintinueve de febrero en curso, aprobó, con el número 17/2000, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a veintinueve de febrero de dos mil.113
MULTAS FIJAS. LAS LEYES QUE EMPLEAN LA PREPOSICIÓN "HASTA", NO SON INCONSTITUCIONALES. Esta Suprema Corte ha
establecido que las leyes, al establecer multas, deben contener las reglas adecuadas para que las autoridades impositoras tengan la
113
Novena Época, Registro: 192195, Instancia: Pleno, Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XI, Marzo de 2000, Materia(s): Constitucional, Común, Tesis: P./J. 17/2000, Página: 59, MULTAS. NO TIENEN EL CARÁCTER DE FIJAS LAS ESTABLECIDAS EN PRECEPTOS QUE PREVÉN UNA SANCIÓN MÍNIMA Y UNA MÁXIMA.
91
posibilidad de fijar su monto o cuantía, tomando en cuenta la gravedad de la infracción, la capacidad económica del infractor, la reincidencia de éste en la conducta que la motiva y, en fin, todas aquellas circunstancias que tiendan a individualizar dicha sanción, obligación del legislador que deriva de la concordancia de los artículos 22 y 31, fracción IV de la Constitución Federal, el primero de los cuales prohíbe las multas excesivas, mientras el segundo aporta el concepto de proporcionalidad. Por lo tanto, el hecho de que un precepto emplee la preposición "hasta" no implica que contemple una multa fija, en virtud de que precisa un término de cantidad que no puede exceder el juzgador al aplicar la multa y si bien es cierto que no se hace referencia a la cantidad mínima, también lo es que en forma implícita, pero clara, sí está determinada, puesto que, el mínimo a imponer resulta una unidad monetaria y el máximo hasta donde el artículo autorice, por lo que sí se establece un sistema flexible para la imposición de las multas, cuenta habida que contempla un mínimo y un máximo para que la autoridad haga uso de su arbitrio judicial en la individualización de la fijación de su monto. Amparo en revisión 521/99. Corrugados y Cementos de Oaxaca, S.A. de C.V. 7 de mayo de 1999. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: José Vicente Aguinaco Alemán. Ponente: José Vicente Aguinaco Alemán; en su ausencia hizo suyo el asunto el Ministro Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Secretario: Jorge Alberto González Álvarez.114
Como puede apreciarse, desde la integración de la novena época, luego
de la integración de la actual estructura de la Suprema Corte, se ha logrado
avanzar, de forma relevante, en dos elementos vinculados a las sanciones
administrativas: a) la extensión del criterio de multa excesiva al de multa fija,
siendo ambas violatorias de la Constitución; b) el establecimiento de los
parámetros mínimos que el legislador debe considerar para que una multa no
sea considerada fija y, por tanto, inconstitucional; y c) el establecimiento de los
parámetros mínimos a considerar por la autoridad administrativa en la
individualización de las multas.
2.1.2.2.- Justificación y objetivos de la reforma.
Como ya antes se apuntó, el sentido teleológico de un sistema de
garantías de seguridad jurídica se integra –siguiendo a Ignacio Burgoa- por el
114
Novena Época, Registro: 193176, Instancia: Segunda Sala, Tesis Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, X, Octubre de 1999, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Tesis: 2a. CXXV/99, Página: 586, MULTAS FIJAS. LAS LEYES QUE EMPLEAN LA PREPOSICIÓN "HASTA", NO SON INCONSTITUCIONALES.
92
conjunto de modalidades jurídicas a que tiene que sujetarse un acto, de
cualquiera autoridad, para producir válidamente la afectación en la esfera del
gobernado a los diversos derechos de éste, y que se traduce en una serie de
requisitos, condiciones y demás elementos relacionados.115
Para hacer una revisión del texto constitucional, Galván Muñoz hace un
contraste respecto a un postulado de naturaleza deontológica como el que
antecede a las disposiciones positivas de la ley fundamental. De este ejercicio,
se puede anticipar diversas conclusiones, que en conjunto integran la
justificación de una reforma a los artículos 21 y 22 constitucionales:
a) Si bien la Constitución debería fijas los límites en materia de
sanciones administrativas para toda autoridad, el texto en vigor de la
nuestra, únicamente lo hace en relación a la autoridad administrativa,
e indirectamente en relación a la autoridad judicial, con lo cual el
Poder Legislativo goza de un privilegio funcional inconsistente con un
sistema republicano. Así, es justificable establecer también los
límites que el Legislativo deberá respetar al momento de establecer
sanciones administrativas.
b) En el mismo sentido que el inciso anterior, al establecerse sólo
límites para la autoridad administrativa y la judicial, se dejan fuera,
sin razón alguna, los actos de naturaleza legislativa. Así, es
justificable que debe quedar claramente referido que la Constitución
limita todo acto de autoridad, sea éste de naturaleza legislativa,
judicial o administrativa.
c) Si bien se ha acreditado cómo la jurisprudencia ha dejado claro que
la facultad sancionadora no se limita exclusivamente a la multa y al
arresto hasta por treinta y seis horas, resultaría injusto autorizar al
115
BURGOA, Ignacio, “Las garantías individuales”, página 504 y siguientes. En igual sentido, véase CASTRO, Juventino, “Garantías y amparo”, México, Porrúa, 1998, páginas 16 y siguientes y 169 y siguientes.
93
Legislativo la formulación de cualquier tipo de sanción administrativa
sin un marco de referencia superior. Así, es justificable que, en lugar
de elaborar en la propia Constitución todo un catálogo de sanciones
administrativas –que pronto sería caduco y anacrónico–, se
establezcan el marco conceptual que limite al legislativo en la
creación de sanciones administrativas específicas.116
d) Como se expuso, la tarea más reciente de la judicatura ha sido
congruente con el sistema de garantías de seguridad jurídica de
nuestra Constitución. Así, es justificable aplicar los conceptos
jurisprudenciales en materia de multas excesivas y multas fijas al
resto del universo de las sanciones administrativas, de modo tal que
toda autoridad y todo acto de autoridad tenga un claro límite que
respete los derechos del gobernado garantizados por la
Constitución.117
Estos cuatro elementos son, comenta Galván Muñoz, los ejes
fundamentales de la reforma en materia de sanciones administrativas de los
artículos 21 y 22 constitucionales. Estos ejes constituyen la justificación y los
objetivos específicos de la misma.
2.1.2.3.- Metodología de la reforma.
Para conseguir los objetivos antes enunciados, es necesario aplicar una
metodología que permita no sólo dotar de nuevo contenido a las disposiciones
específicas en la materia de los artículos, sino fijar un orden conceptual en
dichos artículos.
Así, se eliminarían el cuarto, quinto y sexto párrafos del artículo 21118,
que serían sustituidos por un único párrafo que, por razón de orden conceptual
del propio artículo, aparecería como párrafo último del mismo. De esta forma,
116
Énfasis y subrayados propios. 117
Énfasis y subrayados propios. 118
Texto vigente al mes de agosto de 2011 y citado en la página 39 y 40 de la presente.
94
el artículo de referencia contaría con cuatro grandes categorías conceptuales
en el siguiente orden: a) autoridad judicial; b) Ministerio Público; c) seguridad
pública, y d) autoridad administrativa.119
Ahora bien, la eliminación de los párrafos indicados tendría su
contrapeso, tanto en el último párrafo del propio artículo 21, como en los
últimos dos párrafos que se adicionarían al artículo 22. El primero de esos dos
párrafos fijaría los límites del Poder Legislativo en materia de sanciones
administrativas, mientras que el segundo de ellos marcaría los límites tanto al
Poder Judicial como al Ejecutivo en la individualización de las sanciones
administrativas.
Al igual que en el artículo 21 constitucional, el artículo 22 estará
diferenciado también por cuatro categorías conceptuales en el siguiente orden:
a) prohibición de ciertas sanciones penales; b) afectación total o parcial de
bienes por responsabilidad civil derivada de la comisión de un delito o para el
pago de impuestos o multas; c) límites al Legislativo en materia de sanciones
administrativas, y d) límites al Ejecutivo y al Judicial en materia de sanciones
administrativas.
2.1.2.4.- Anteproyecto de redacción.
Como conclusión, considera el autor que el anteproyecto del párrafo
último del artículo 21 de la Constitución, mismo que sustituiría a los párrafos
cuarto, quito y sexto del texto vigente, sería el siguiente:
“La autoridad administrativa deberá sancionar los actos
realizados contra disposiciones legales de naturaleza
distinta a la penal, así como aquéllos efectuados contra los
reglamentos administrativos.”
119
El autor habla de párrafos distintos, ya que la fuente fue hecha antes de la reforma constitucional.
95
Por su parte, el anteproyecto de los párrafos que se adicionan al artículo
22, en su parte final, consiste en lo que sigue:
“Ninguna autoridad estará facultada para legislar, imponer o
resolver sobre sanciones administrativas excesivas, ni que
impliquen un arresto mayor a treinta y seis horas. Todo
fundamento de una sanción administrativa deberá establecer
al menos, los parámetros para evaluar la gravedad de la
violación a la ley o al reglamento administrativo; los
supuestos de excepción a la sanción; las consecuencias
jurídicas máximas y mínimas de la violación, y en su caso,
los montos dinerarios máximos y mínimos a imponer por tal
conducta.
En la individualización de las consecuencias jurídicas y del
monto dinerario de una sanción administrativa, tanto las
autoridades administrativas como las judiciales deberán
considerar, al menos, la gravedad de la violación;
circunstancias personales del infractor; la reincidencia de su
conducta, y su capacidad económica.”
Al respecto120, consideramos oportuna la propuesta de reforma expuesta
por el señor Galván Muñoz, toda vez que, como bien se apuntó, la Constitución
limita dos supuestos de sanciones administrativas, dejando cerrados los
supuestos de sanciones administrativas en otras disposiciones, surgiendo la
necesidad de ser subsanada dicha limitación por los criterios del Poder Judicial.
Por otro lado, consideramos pertinente señalar que la parte que
menciona “multa excesiva”, en el artículo 22 constitucional, debe ser suprimida,
ya que la reforma expuesta la colmaría.
120
Opinión personal respecto al texto contenido en GALVÁN MUÑOZ, Jesús, op. cit., en las páginas 309 a 316.
96
Así las cosas y en relación a lo mencionado en el párrafo anterior, el
proyecto de reforma es, en nuestra opinión, efectiva en cuanto a, no sólo el
orden establecido en ambos artículos constitucionales (a la división entre lo
penal y lo administrativo, por ejemplo), sino en cuanto a que queda clara la
facultad sancionadora de las autoridades administrativas, limitándose a lo
establecido en las leyes aplicables que, como lo manifiesta Galván Muñoz,
éstas contienen elementos o requisitos suficientes en beneficio del gobernado y
en respeto a las garantías de seguridad jurídica.
También, resulta necesario aclarar que la reforma, si bien es correcta, en
nuestra opinión, sobre los aspectos antes señalados, también debe contener el
aspecto de la individualización de la conducta con la sanción establecida en la
ley, de modo tal que, como lo expondremos en el capítulo correspondiente, las
leyes regulen expresamente las conductas susceptibles de ser sancionadas,
sin dejar un marco “abierto” a las autoridades administrativas en el ejercicio de
su actividad punitiva.
Por otro lado, no compartimos la idea de que la Constitución disponga
que todo fundamento de una sanción, deberá establecer los parámetros para
evaluar la gravedad de la violación a la ley y “a los reglamento administrativos”,
así como la parte que señala lo relativo a las sanciones que deberá imponer la
autoridad por los actos realizados en contra de los “reglamentos
administrativos”, toda vez que el Ejecutivo no está facultado para regular y fijar
conductas infractoras, por las razones que expondremos en la parte respectiva
de la presente.
Por último, conviene manifestar que, en nuestra opinión, la tesis aislada
cuyo rubro reza en “CLAUSURA PREVISTA COMO SANCIÓN POR
INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS A LEYES. NO ES VIOLATORIA DEL
ARTÍCULO 21 CONSTITUCIONAL”, no puede ser el soporte para justificar un
actuar distinto a la imposición de multas y/o arresto hasta por treinta y seis
horas, toda vez que, como se señaló, el campo señalado en el artículo 21 de la
Constitución General es limitado, es decir, estos dos supuestos regulados en
dicho artículo, serán los únicos aplicables por la autoridad administrativa, en
97
caso de que la misma autoridad pretenda actuar en un margen constitucional
estricto y permitido, de lo contrario, las leyes que regulen otros supuestos de
sanciones administrativas acarrearían una clara inconstitucionalidad.
Esto es así, debido a que cualquier criterio que adopte la Corte o algún
órgano del Poder Judicial de la Federación, incurriría en una violación a la
esfera competencial de las facultades del Congreso de la Unión, toda vez que
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es clara en señalar,
bajo un sistema de numerus clausus, que las sanciones administrativas
consisten, “ÚNICAMENTE”, en multas y/o arresto hasta por treinta y seis horas,
de modo tal que la existencia de la jurisprudencia u otra tesis aislada no
encontraría sustento jurídico alguno, toda vez que no nos encontramos en un
supuesto de laguna legal o en una norma compleja o que permita interpretación
de cualquier clase, sino que estamos bajo una norma jurídica que señala, de
forma expresa, cuáles son las sanciones que se aplicarán en nuestro sistema
mexicano.
No obstante se permita la aplicación de sanciones administrativas
distintas a las citadas en reiteradas ocasiones, siempre y cuando se trate de
infracciones o sanciones que deriven de Leyes emanadas del Congreso, no
compartimos la hipótesis, en virtud de que la Constitución, como lo señalamos,
es clara en mencionar los dos supuestos de sanciones administrativas, así
como ésta se encuentra, jerárquicamente hablando, por encima de cualquier
otro ordenamiento jurídico (incluyendo leyes federales), lo cual no nos permite
interpretar ni aplicar sanciones distintas a las reguladas por nuestra Carta
Magna, menos cuando se trata de un sistema de numerus clausus.
Por dichas razones, es que consideramos que el proyecto de reforma
constitucional, no sólo es adecuado en cuanto a la distinción clara entre el
derecho penal y el administrativo, sino que la misma podría evitar conflictos de
inconstitucionalidad por la aplicación de sanciones distintas a las multicitadas
multas y arrestos hasta por treinta y seis horas, así como generaría un estado
de seguridad jurídica en la aplicación de sanciones administrativas, por parte
de la autoridad, distintas a las apuntadas.
98
CAPÍTULO III.
PRINCIPIOS JURÍDICOS QUE DEBEN SER ACATADOS POR EL ESTADO PARA LA IMPOSICIÓN DE
SANCIONES ADMINISTRATIVAS.
99
CAPÍTULO III.
PRINCIPIOS JURÍDICOS QUE DEBEN SER ACATADOS POR EL ESTADO PARA LA IMPOSICIÓN DE SANCIONES ADMINISTRATIVAS.
En el presente capítulo, hablaremos sobre los principios más
importantes por virtud de los cuales las autoridades administrativas deben
basar su actuar para la imposición de sanciones administrativas y, de ser el
caso, para efectos de que estas últimas gocen de plena validez jurídica,
constitucional y legal.
Parte de los límites estatales consagrados en la misma Constitución
General de la República, se refieren precisamente al respeto de ciertos
principios generales por parte de las autoridades en la imposición de
sanciones, de lo contrario, nos encontraríamos ante un Estado que podría
tildarse de absolutista, es decir, un lugar donde cohabite el arbitrismo de unos
monarcas absolutos situados, por definición, por encima de las leyes.121
Es por ello, que resulta conveniente analizar todos los principios
constitucionales, así como sus más peculiares elementos, en relación con la
actuación punitiva estatal en el Derecho Administrativo.
En opinión de Ignacio Burgoa, el conjunto de modalidades jurídicas a
que tiene que sujetarse un acto de cualquier autoridad para producir
válidamente, desde un punto de vista jurídico, la afectación en la esfera del
gobernado a los diversos derechos de éste, y que se traduce en una serie de
requisitos, condiciones, elementos, etcétera, es lo que constituye las garantías
de seguridad jurídica.122
Con lo expuesto, podemos transmitir nuestra postura en el sentido de
que la disposición constitucional pueda tener la suficiente fuerza jurídica, de
121
HIERRO SÁNCHEZ-PESCADOR, “Seguridad Jurídica y actuación administrativa”, Revista Documentación Administrativa, Abril-Septiembre, 1989, España, página 198. 122
BURGOA, Ignacio, “Las garantías individuales”, México, Porrúa, 1994, citado por GALVÁN MUÑOZ, Jesús, en “Constitución y Sanciones Administrativas. Hacia una garantía de seguridad jurídica eficaz. Anteproyecto de reforma de los artículos 21 y 22 constitucionales.”, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 2001, Memoria del IV Congreso Nacional de Derecho Constitucional.
100
manera tal que los límites del Estado en toda la legislación, aplicación y
resolución sobre la imposición de sanciones administrativas, sea lo
suficientemente precisa como para ofrecer seguridad jurídica al gobernado
cuando éste es sujeto de la sanción correspondiente. Por ello, es necesario
hacer una serie razonamientos respecto a, no sólo la garantía de seguridad
jurídica mencionada, sino todas aquellas que se relacionan directamente en la
afectación del particular en el momento en que la autoridad administrativa
impone la respectiva sanción de la materia de que se trate.
3.1.- LOS DERECHOS HUMANOS O GARANTÍAS INDIVIDUALES.
Los derechos humanos, como su nombre lo indica, son todos aquellos
derechos que tiene cada hombre o mujer por el simple hecho de serlo y formar
parte de la sociedad en que vive.123
La importancia de los derechos humanos radica en su finalidad de
proteger, principalmente, la vida, la libertad, la dignidad, la igualdad, la
seguridad, la integridad física y la propiedad de cada ser humano.124
En nuestra Constitución Política, los derechos humanos están previstos
principalmente en el capítulo llamado “De las Garantías Individuales”. La
distinción entre los derechos humanos y las garantías individuales, es que los
primeros, como fue comentado, son aquellos que tiene cada hombre o mujer
por el simple hecho de serlo; por otro lado, los segundos son la medida jurídica
bajo la cual el Estado reconoce y protege un derecho humano.125
Continúan los coautores del libro de Los Derechos Humanos de los
Mexicanos, que algunos tratadistas distinguen entre los derechos establecidos
en la Constitución y los instrumentos o medios procesales que los protegen,
123
OROZCO HENRÍQUEZ, J. Jesús / SILVA ADAYA, Juan Carlos, “Los Derechos Humanos de los Mexicanos”, Comisión Nacional de los Derechos Humanos, 3° edición, México, marzo, 2002, página 9. 124
Idem. 125
Idem.
101
considerando que tales instrumentos son estrictamente la garantía de los
derechos (como es el caso del juicio de amparo), por lo que sostienen que el
término garantía se debe reservar para los instrumentos procesales protectores
de los derechos humanos y no para referirse a los derechos en sí. Sin
embargo, estas distinciones tienen un carácter técnico, ya que en la práctica y
en el lenguaje común, la gente (incluso los abogados) identifica derecho
humano y garantía individual (o garantía social) como un mismo concepto,
razón por la cual (aún cuando técnicamente procedan tales distinciones), en la
obra citada se tratan como sinónimos, lo cual en el presente trabajo tampoco
distinguiremos por razones prácticas.
No obstante ello, es importante comentar que, en virtud de las últimas
reformas a la parte dogmática de la Constitución, el texto de la misma distingue
la garantía como medio de hacer efectivo el derecho humano, con éste en
sentido estricto. Independientemente de tal situación, seguiremos tratando la
garantía y el derecho como un mismo concepto.
En el presente trabajo, se reitera, hablaremos de las garantías bajo las
cuales los gobernados encuentran defensa en contra de sanciones
administrativas que, como se mencionó, podrían tildarse de arbitrarias.
Por ello, nos limitaremos a señalar cuáles son esos derechos que son
base esencial para la impugnación de determinadas sancione administrativas,
que se traduce en la garantía de seguridad jurídica que, hoy en día, es la
piedra angular del litigante en materia administrativa, misma de la que derivan
otros principios con características peculiares, que también abordaremos más
adelante.
3.2.- GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA.
La palabra “seguridad”, deriva del latín securitas, -atis, que significa
“cualidad de seguro” o “certeza”, así como cualidad del ordenamiento jurídico
que implica la certeza de sus normas y, consiguientemente, la previsibilidad de
102
su aplicación”.126 La última de las acepciones señaladas es la conveniente
para conceptuar a la seguridad jurídica.127
Así, la seguridad jurídica128 es la certeza que debe tener el gobernado
de que su persona, sus papeles, su familia, sus posesiones o sus derechos
serán respetados por la autoridad; si ésta debe afectarlos, deberá ajustarse a
los procedimientos previamente establecidos en la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos y las leyes secundarias.
Las garantías de seguridad jurídica establecen que las autoridades no
pueden proceder de manera arbitraria o abusiva, ya que están obligadas a
respetar lo previsto en la Constitución y en las leyes, así como a actuar según
se establece en éstas. Las autoridades sólo pueden hacer lo que se les permite
en la ley (principio de legalidad), por lo que ninguna autoridad puede limitar o
privar injusta o ilegalmente de sus derechos a las personas.129
La seguridad jurídica, por otro lado, parte de un principio de certeza en
cuanto a la aplicación de disposiciones constitucionales y legales que, a un
tiempo, definen la forma en que las autoridades del Estado han de actuar y que
la aplicación del orden jurídico a los gobernados será eficaz. La existencia de
esta seguridad no sólo implica un deber para las autoridades del Estado; si
bien éstas deben abstenerse de vulnerar los derechos de los gobernados,
éstos no deben olvidar que también se encuentran sujetos a lo dispuesto por la
Constitución Federal y las leyes, es decir, que pueden y deben ejercer su
libertad con la idea de que podría restringirse en beneficio del orden social.130
126
Real Academia Española, “Diccionario de la lengua española”, t. II, 22° edición, Madrid, Espasa Calpe, 2001, página 2040. 127
Suprema Corte de Justicia de la Nación, Colección de Garantías Individuales, “Las Garantías de Seguridad Jurídica”, 2° edición, México, julio, 2005, páginas 10 y 11. 128
BURGOA, Ignacio, “Las garantías individuales”, 34° edición, México, Porrúa, 2002, páginas 504-505; CASTRO, Juventino V., “Garantías y amparo”, 11° edición, México, Porrúa, 2000, páginas 224, 618-619; ADAME GODDARD, Jorge, “Seguridad jurídica”, en VV .AA., “Nuevo diccionario jurídico mexicano”, t. IV, México, Porrúa/UNAM, 2001, páginas 3429-3430; DE PINA, Rafael y DE PINA VARA, Rafael, “Diccionario de derecho”, 31° edición, México, Porrúa, 2003, página 451. 129
Op. cit., “Los Derechos Humanos de los Mexicanos”, página 25. 130
Op. cit., “Las garantías de Seguridad Jurídica”, página 12.
103
Las garantías de seguridad jurídica131 son derechos públicos subjetivos
a favor de los gobernados, que pueden oponerse a los órganos estatales para
exigirles que se sujeten a un conjunto de requisitos previos a la emisión de
actos que pudieran afectar la esfera jurídica de los individuos, para que éstos
no caigan en la indefensión o la incertidumbre jurídica, lo que hace posible la
pervivencia de condiciones de igualdad y libertad para todos los sujetos de
derechos y obligaciones.
Así, el tomo de la Seguridad Jurídica de la Suprema Corte, explica los
elementos integrantes de la definición señalada en el párrafo que antecede,
que rezan en lo siguiente:
“1.- Los derechos públicos subjetivos a favor de los gobernados. Son
derechos públicos porque pueden hacerse valer ente sujetos pasivos públicos,
es decir, el Estado y sus autoridades, y subjetivos porque entrañan una
facultad derivada de la norma.
2.- Oponibles a los órganos estatales. Significa que el respeto a este
conjunto de garantías puede reclamarse al Estado.
3.- Requisitos previos a la comisión de actos que pudieran afectar la
esfera jurídica de los individuos. Los requisitos están previstos en la
Constitución y las leyes secundarias. Si el Estado comete actos donde tales
requisitos no se hayan cubierto, la seguridad jurídica de los gobernados será
afectada.
4.- No caer en estado de indefensión o incertidumbre jurídica. La
importancia de las garantías de seguridad jurídica radica en que se erigen
como baluartes del acceso afectivo a la justicia, al que tienen pleno derecho los
individuos de toda sociedad libre y democrática, donde el Estado no subordina
a sus intereses la estabilidad social que demanda la subsistencia del derecho.
131
Op. cit., BURGOA, Ignacio.
104
5.- Pervivencia de condiciones de igualdad y libertad para todos los
sujetos de derechos y obligaciones. Mientras la conducta del Estado para con
los particulares no desborde el marco de libertad e igualdad que la Constitución
asegura mediante las garantías individuales, es de esperar que la situación
igualitaria y de libertad de los gobernados no degenere en condiciones de
desigualdad que entrañen caos social. De lo anterior se desprende que la
importancia de las garantías de seguridad jurídica es fundamental, pues de
ellas depende el sostenimiento del Estado de derecho.”
3.2.1.- Garantía de audiencia y debido proceso legal.
La frase garantía de audiencia, se utiliza como sinónimo de juicio132,
según se consigna en el segundo párrafo del artículo 14 constitucional, que
dice:
“Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones
o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente
establecidos en el que se cumplan las formalidades esenciales del
procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho.”
El titular de esta garantía es todo sujeto gobernado. La garantía de
audiencia consiste en la máxima oportunidad defensiva que tiene todo
gobernado, antes de ser privado de sus bienes o de sus derechos por actos de
de autoridad.133
Respecto al alcance de la garantía de audiencia, nuestro Máximo
Tribunal establece que existe la obligación por parte de las autoridades
responsables de dar oportunidad al agraviado o quejoso de que exponga todo
lo que considere conveniente para la defensa de sus intereses.134
132
IZQUIERDO MUCIÑO, Martha Elba, “Garantías individuales”, 2° edición, México, Oxford, septiembre, 2008, página 103. 133
LOZANO, José María, “Estudio del derecho constitucional patrio”, 3° edición, Porrúa, México, 1980, página 241. 134
Idem.
105
La privación como objeto de la garantía, es la consecuencia de un acto
de autoridad que se traduce en el menoscabo en la esfera jurídica del
gobernado, ocasionado por el egreso de algún bien material o inmaterial (por
ejemplo, los derechos), constitutivo (disposición o despojo), así como el
impedimento para ejercer un derecho.135
La Suprema Corte de Justicia de la Nación, sostiene que la disposición
del artículo 14 constitucional, respecto a que nadie puede ser privado de sus
posesiones y derechos, implica la idea de privación definitiva de la propiedad
de una cosa y no la privación transitoria. Es decir, la privación de derechos o
posesiones lleva implícito el carácter definitivo del acto.136
La Corte estima que las siguientes medidas cautelares no son actos
privativos sino de molestia: el denominado depósito de personas (actualmente
llamado separación de personas); el embargo o secuestro de bienes; la fijación
de pensión alimenticia provisional; el aseguramiento de bienes del producto del
delito; la retribución al ofendido en el goce de sus derechos, etc. El espíritu de
este precepto es muy amplio, ya que su finalidad es que los individuos sean
amparados siempre que de manera arbitraria se les prive de sus propiedades,
posesiones o derechos, cualesquiera que sean y sin limitación.137
En consecuencia, todo acto de privación es también un acto de molestia,
pero no a la inversa, ya que el acto de molestia consiste en perturbar la esfera
jurídica del gobernado, y por acto de privación se entiende el egreso de algún
bien material o inmaterial del patrimonio del gobernado.138
En conclusión, señala José R. Padilla, los actos de molestia los regula el
artículo 16 constitucional, y los de privación, el artículo 14 de la misma
Constitución.139
135
PADILLA, José R., op. cit., página 120. 136
Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, t. IV, página 1119. 137
OVALLE FAVELA, José, “Garantías constitucionales del proceso”, McGraw-Hill, México, 1996, página 60. 138
IZQUIERDO MUCIÑO, Martha E., op. cit., página 105. 139
PADILLA, José R., op. cit., página 120.
106
Juventino V. Castro140, nos expone que existen cuatro “subgarantías”
dentro de la garantía de audiencia:
i) Mediante juicio. Consiste en la oportunidad que tienen los gobernados
para acudir a los tribunales en defensa de sus derechos.
ii) Tribunales previamente establecidos. Significa que los tribunales
deben crearse para resolver un sinnúmero de casos y durante un lapso
indeterminado, al contrario de lo que son los tribunales especiales, prohibidos
por la Constitución, en el artículo 13, ya que éstos se crean a fin de conocer un
número determinado de personas y un número reducido de casos. Actualmente
se discute la naturaleza de los tribunales de arbitraje.
iii) Formalidades esenciales del procedimiento. Su antecedente se
remota al “debido proceso legal” (due process of law) inglés y estadounidense,
que es el proceso más eficaz y sencillo, es decir, el que se conozca y se
adapte a las características y a la idiosincrasia de los habitantes del país.
iv) Conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho. Surge
como reafirmación a la garantía de irretroactividad de las normas contenidas en
el primer párrafo del artículo que se comenta.
La doctora Izquierdo141 comenta que existen criterios sustentados por la
Suprema Corte, en el sentido de considerar que la garantía de audiencia es
efectiva aun frente a las leyes. En consecuencia, el Poder Legislativo debe
acatarla y brindar al gobernado la oportunidad de ser escuchado en defensa de
sus intereses, antes de que se realice algún acto en su contra, de manera que
toda ley ordinaria que no consagre la garantía de audiencia a favor de los
particulares deberá ser declarada inconstitucional.
140
CASTRO, Juventino V., “Lecciones de garantías y amparo”, Porrúa, México, 1974, páginas 219 y 220. 141
IZQUIERDO MUCIÑO, Martha E., op. cit., páginas 104 y siguientes.
107
Por otro lado, si bien los actos privativos de derechos o posesiones
deben satisfacer la garantía de audiencia, existen determinados actos
privativos a los que la Constitución o la interpretación judicial de ésta se eximen
por excepción del cumplimiento de dicha garantía, como los siguientes:142
a) La expropiación por causa de utilidad pública;
b) La expulsión por parte del Ejecutivo Federal, de extranjeros cuya
permanencia juzgue inconveniente (art. 33 constitucional).
c) El ejercicio de la facultad económica coactiva para el cobro de
impuestos y demás créditos fiscales.
d) La expedición y ejecución de órdenes judiciales de aprehensión y
cateo, así como las medidas cautelares previstas en las Constitución, que
privan al inculpado de su libertad (arts. 16, 18 y 19).
José Ovalle, continúa diciendo que los actos privativos están exentos de
la garantía de audiencia y sujetos al cumplimiento de las garantías
constitucionales, sobre todo de la fundamentación y motivación legal, prevista
en el artículo 16 de la misma Constitución.
La doctora Izquierdo Muciño, enlista las garantías contenidas en el
artículo 14 constitucional, entre las que resalta “La legalidad en materia judicial,
civil, mercantil y la extensión jurisprudencial en lo administrativo, fiscal y
laboral.”
Se menciona lo anterior, ya que, para algunos autores, es preciso ubicar
el principio de legalidad en el artículo 16, pero para la doctora, la legalidad se
encuentra contenida en el 14 constitucional. Para efectos del presente, el
principio de legalidad lo trataremos relacionado en el numeral 16 de la
Constitución.
142
OVALLE FAVELA, José, op. cit., página 62.
108
Por ello, cuando hablemos del principio de tipicidad, habremos de
precisar también el artículo constitucional que lo protege. Razones que irán
exponiéndose a lo largo del presente apartado.
Antes de entrar al estudio del principio de legalidad, es importante que
mencionemos que el principio de legalidad encuentra caracteres tanto en el
artículo 14, como en el 16 constitucionales, en razón de que, el primero, al
establecer “conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho”, no
obstante sea una reafirmación a la irretroactividad de la ley, es también un
límite impuesto al Estado para efectos de actuar conforme a la ley vigente, es
decir, podrá actuar en la medida en que la ley así lo indique; y, en el segundo
caso, en razón a que la autoridad debe emitir mandamiento escrito, en el que
funde y motive la causa legal del procedimiento, por lo que la Constitución
obliga a la autoridad a fundar un acto de molestia, es decir, a señalar el
fundamento legal que contenga los elementos esenciales en los que encuadre
la conducta (u omisión) del gobernado, que será reprochado mediante la
sanción correspondiente (hablando de materia meramente punitiva estatal).
3.2.2.- Principio de legalidad.
Con el principio de legalidad se establece que las autoridades deben
sujetar su actuación a lo dispuesto legalmente, por lo que no pueden proceder
de manera arbitraria o abusiva, ya que están obligadas a respetar lo previsto en
la Constitución y en las leyes. Por eso, la autoridad, ya sea legislativa,
administrativa o judicial, únicamente pueden ejercer las atribuciones o
realizar aquellas actividades que expresamente permita u ordene la ley, tal
y como se prescribe en la misma, a diferencia de los particulares, que pueden
realizar todo aquello que no les esté prohibido.143
El párrafo primero del artículo 16 de la Constitución, contempla lo que se
podría llamar la garantía de legalidad en sentido amplio. Dicha disposición
señala que “Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio,
143
“Los Derechos Humanos de los Mexicanos”, op. cit.,página 28.
109
papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad
competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento”.
Miguel Carbonell144, nos dice que el principio de legalidad establecido en
el párrafo primero del artículo 16 constitucional equivale a la idea sostenida por
la jurisprudencia mexicana en el sentido de que la “las autoridades sólo pueden
hacer lo que la ley les permite” (Apéndice al Semanario Judicial de la
Federación 1817-1988, segunda parte, salas y tesis comunes, p. 512). De
acuerdo con el principio de legalidad, toda acción de cualquier órgano investido
de poder estatal debe estar justificada por una ley previa, toda vez que en el
Estado de derecho “ya no se admite poderes personales como tales, por la
razón bien simple de que no hay ninguna persona sobre la comunidad y que
ostente como atributo divino la facultad de emanar normas vinculantes para
dicha comunidad”.145
Sobre un punto ya comentado anteriormente, Carbonell nos expone que
si al párrafo primero del artículo 16 se le comparara con el mandato del artículo
14 sobre los actos de privación, aquél (art. 16) es más amplio, ya que todo acto
de privación es además un acto de molestia. No sucede lo mismo en sentido
inverso, ya que no todo acto de molestia es un acto de privación. Esto significa
que en el caso de los actos de privación las autoridades deben cumplir con lo
que establece el artículo 14 y, con mayor razón, con lo que dispone el artículo
16 de nuestra Carta Magna.
Cabe mencionar que el principio de legalidad es recogido,
tradicionalmente, por las cuestiones de orden penal. Esto es así, ya que el
reflejo de dicho principio se encuentra consagrado en el párrafo tercero del
artículo 14 constitucional, que a la letra dispone que “En los juicios del orden
criminal queda prohibido imponer, por simple analogía, y aún por mayoría de
razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al
delito de que se trata.”
144
CARBONELL, Miguel, “Los Derechos Fundamentales en México”, 1° edición, Porrúa, México, 2005. 145
GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y Fernández, Tomás Ramón, “Curso de derecho administrativo”, 5° edición, Madrid, Civitas, 1991, t. I, página 433.
110
Lo anterior se sintetiza con el principio latino nullum crimen nulla poena
sine lege, que significa que no hay delito sin pena que esté señalada en una
ley.
Esta garantía se aplica a la materia procesal penal y abarca dos
elementos: los delitos y las penas.
En los primeros, se establece que un hecho que no esté refutado por la
ley en sentido material como delito, no será delictuoso, lo que significa que,
conforme al artículo 7 del Código Penal del Distrito Federal, es delito “todo acto
u omisión que sancionan las leyes penales”. Entonces, se deriva que para que
un delito pueda considerarse como tal es necesario que exista una disposición
legal que así lo considere, ya que de lo contrario no existirá ningún acto
delictuoso (nullum crimen nulla poena sine lege).146
Continúa Izquierdo mencionando que, en cuanto a las penas, se indica
que está prohibida la aplicación de una sanción penal si no existe alguna
disposición legal que expresamente la imponga, por la comisión de un hecho
determinado; por tanto, se deduce que para cualquier delito la ley debe
especificar la penalidad correspondiente.
De lo anterior, podemos inferir que para que se cumpla con el principio
de legalidad, no basta que la ley declare que un hecho, conducta u omisión sea
considerado como delito, sino que se requiere que dicha ley describa con
claridad, certeza y precisión la conducta que se considera delictuosa, ello para
efectos de que no exista lugar a dudas de que a un sujeto determinado le sea
aplicada la ley penal por la conducta ilícita cometida.
3.2.3.- Principio de reserva de ley.
146
IZQUIERDO MUCIÑO, Martha E., op. cit., páginas 112 y 113.
111
La garantía de reserva de ley “consiste en que, conforme a la
Constitución, hay materias que sólo pueden ser reguladas por una ley”147 en su
sentido formal. Esto quiere decir que, de acuerdo con nuestra Carta Magna,
existen determinadas materias como lo son la materia penal y fiscal, que sólo
pueden ser reglamentadas por una ley, lo cual, consideramos que se extiende
a la materia administrativa en cuanto a la regulación de infracciones y
sanciones administrativas.
La relación que esta garantía guarda con el principio de legalidad es muy
estrecha, puesto que ambas garantías tienen como finalidad el brindar
seguridad jurídica a los gobernados. Así, por virtud de la garantía de legalidad,
las autoridades deberán actuar sólo en la forma en que una ley en sentido
formal y material se los permita, mientras que, por otro lado, gracias a la
garantía de reserva de ley, determinadas materias deberán ser reguladas
exclusivamente por la ley.
Entendemos que la razón de ser de dicha garantía, es precisamente el
brindar mayor seguridad jurídica a los gobernados respecto de diversas
materias que, por su naturaleza, deben ser tratadas con tal cuidado que sólo a
través de ley es posible regularlas.
En efecto, materias como el derecho penal, el derecho fiscal o el
derecho administrativo sancionador, las facultades del Estado deben estar
claramente delimitadas, por lo que se ha establecido que, dada la
trascendencia de éstas, su regulación sólo podrá realizarse a través de la ley.
Es importante acotar, que la garantía de reserva de ley ha sido
clasificada en dos grandes rubros: absoluta y relativa. Para las materias en las
que opere el principio de reserva de ley absoluto, se debe entender que éstas
podrán ser reguladas sólo por la ley, excluyendo así cualquier fuente del
derecho.
147
FRAGA, Gabino, Derecho Administrativo, Editorial Porrúa, 42ª edición, México 2002, página 107.
112
De esta manera, tenemos que en materia penal opera la garantía de
reserva de ley absoluta, puesto que de acuerdo con el artículo 14
Constitucional, queda prohibido imponer por simple analogía, y aún por
mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente
aplicable al caso concreto.
De esta forma, para el caso de la materia penal, no es posible establecer
ningún tipo de regulación sino es a través de una ley en su sentido formal y
material, por lo que evidentemente no se podrán regular la materia penal a
través de reglamentos o circulares.
Por otro lado, la reserva de ley relativa tiene aplicación respecto de
aquellas materias en las que la Constitución establece la obligación de regular
sólo determinados aspectos de éstas a través de las leyes, dejando la libertad
de establecer otros aspectos de dichas materias por medio de reglamentos,
acuerdos, circulares, etc., tal y como ocurre con la materia fiscal.
En este caso, la materia de ley implica que sólo los elementos
esenciales de las contribuciones pueden estar determinados en una ley en
sentido formal, puesto que de acuerdo con la fracción IV del artículo 31 de la
Constitución General, sólo se deberá contribuir con los gastos públicos en la
forma que dispongan las leyes.
Bajo esta inteligencia, es permisible que en estas materias se utilicen
distintas normas para la regulación de la misma, como en la especie lo son los
reglamentos, acuerdos, circulares, resoluciones de carácter general, etc., con
la salvedad de que en dichas disposiciones no se debe ir más allá de lo que
establezca la ley.
Lo anterior implica que, a través de la ley, se deben establecer los
principios y directrices, que posteriormente deberán ser regulados por los
reglamentos y demás disposiciones jerárquicamente inferiores a las mismas
leyes.
113
Es importante señalar que las anteriores manifestaciones han sido
acogidas por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y
expresadas a través del siguiente criterio:
“LEGALIDAD TRIBUTARIA. ALCANCE DEL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY.- Este alto tribunal ha sustentado el criterio de que
el principio de legalidad se encuentra claramente establecido en el artículo 31 constitucional, al expresar en su fracción IV, que los mexicanos deben contribuir para los gastos públicos de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes. Conforme con dicho principio, es necesaria una ley formal para el establecimiento de los tributos, lo que satisface la exigencia de que sean los propios gobernados, a través de sus representantes, los que determinen las cargas fiscales que deben soportar, así como que el contribuyente pueda conocer con suficiente precisión el alcance de sus obligaciones fiscales, de manera que no quede margen a la arbitrariedad. Para determinar el alcance o profundidad del principio de legalidad, es útil acudir al de la reserva de ley, que guarda estrecha semejanza y mantiene una estrecha vinculación con aquél. Pues bien, la doctrina clasifica la reserva de ley en absoluta y relativa. La primera aparece cuando la regulación de una determinada materia queda acotada en forma exclusiva a la ley formal; en nuestro caso, a la ley emitida por el Congreso, ya federal, ya local. En este supuesto, la materia reservada a la ley no puede ser regulada por otras fuentes. La reserva relativa, en cambio, permite que otras fuentes de la ley vengan a regular parte de la disciplina normativa de determinada materia, pero a condición de que la ley sea la que determine expresa y limitativamente las directrices a las que dichas fuentes deberán ajustarse; esto es, la regulación de las fuentes secundarias debe quedar subordinada a las líneas esenciales que la ley haya establecido para la materia normativa.
En este supuesto, la ley puede limitarse a establecer los principios y criterios dentro de los cuales la concreta disciplina de la materia reservada podrá posteriormente ser establecida por una fuente secundaria. Así, no se excluye la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero sí que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley, lo que supondría una degradación de la reserva formulada por la Constitución en favor del legislador. En
suma, la clasificación de la reserva de ley en absoluta y relativa se formula con base en el alcance o extensión que sobre cada materia se atribuye a cada especie de reserva. Si en la reserva absoluta la regulación no puede hacerse a través de normas secundarias, sino sólo mediante las que tengan rango de ley, la relativa no precisa siempre de normas primarias. Basta un acto normativo primario que contenga la disciplina general o de principio, para que puedan regularse los aspectos esenciales de la materia respectiva. Precisado lo anterior, este alto tribunal considera que en materia tributaria la reserva es de carácter relativa, toda vez que, por una parte, dicha materia no debe ser regulada en su totalidad por una ley formal, sino que es suficiente sólo un acto normativo primario que contenga la normativa esencial de la referida materia, puesto que de ese modo la presencia del acto normativo primario marca un límite de contenido para las normas secundarias posteriores, las cuales no podrán nunca contravenir lo
114
dispuesto en la norma primaria; y, por otro lado, en casos excepcionales, y que lo justifiquen, pueden existir remisiones a normas secundarias, siempre y cuando tales remisiones hagan una regulación subordinada y dependiente de la ley, y además constituyan un complemento de la regulación legal que sea indispensable por motivos
técnicos o para el debido cumplimiento de la finalidad recaudatoria.”148
Amparo en revisión 2402/96. Arrendadora e Inmobiliaria Dolores, S.A. de C.V. 14 de agosto de 1997. Mayoría de siete votos. Disidentes: Sergio Salvador Aguirre Anguiano, Genaro David Góngora Pimentel y José de Jesús Gudiño Pelayo. Ausente: Juan N. Silva Meza. Ponente: Olga M. Sánchez Cordero. Secretario: Marco Antonio Rodríguez Barajas. El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el treinta de octubre en curso, aprobó, con el número CXLVIII/1997, la tesis aislada que antecede; y determinó que la votación no es idónea para integrar tesis jurisprudencial. México, Distrito Federal, a treinta de octubre de mil
novecientos noventa y siete.
3.2.4.- Principio de autoridad competente.
Sobre el particular, nos limitaremos en señalar que para que una
autoridad administrativa o judicial pueda actuar, en forma válida, o bien,
interferir en cualquiera de nuestros derechos, es necesario que en forma
expresa y de manera previa esté facultada o autorizada por la ley; es decir,
ninguna autoridad que no sea la competente puede molestarnos en nuestra
persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, razón por la cual no
podemos ser requeridos, investigados ni juzgados por cualquier persona sino
sólo por la autoridad que se encuentre facultada por la ley para hacerlo.149
El fundamento constitucional, se encuentra regulado en el artículo 16, al
establecer que “Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio,
papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad
competente…”, situación que recogen otros ordenamientos legales, como el
Código Fiscal de la Federación (artículo 38 fracción V), para efectos de dotar
de estricta legalidad las actuaciones de las autoridades.
148
Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, VI, Noviembre de 1997, Página: 78, Tesis: P. CXLVIII/97, Tesis Aislada, Materia: Administrativa, Constitucional, LEGALIDAD TRIBUTARIA. ALCANCE DEL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY. 149
“Los Derechos Humanos de los Mexicanos”, op. cit., páginas 28 y 29.
115
No basta con que la autoridad, en caso de, por ejemplo, imponer
sanciones administrativas, sea competente para actuar y proceder a imponer
los actos de molestia correspondientes, sino que la misma estará obligada a
fundar su competencia, es decir, señalar la hipótesis normativa en la que la
faculte a actuar de determinada manera.
Por otro lado, es de explorado Derecho que la competencia de las
autoridades, en concreto administrativas, se traduce en diferentes tipos; así, el
Magistrado Luis Humberto Delgadillo150 establece como tipos de competencia
los siguientes:
A) Competencia en razón de territorio: Es aquella que limita el ámbito de
actuación del órgano a una determinada circunscripción territorial.
B) Competencia en razón de materia: Este tipo de competencia es
consecuencia de la especialización que requiere la división del trabajo
que exige la función administrativa para determinados asuntos.
C) Competencia en razón de grado: Este tipo de competencia tiene
relación con el principio de jerarquía, ya que los asuntos administrativos
serán resueltos en un nivel de graduación escalonada, correspondiéndole
a órganos inferiores la atribución de decisión en primer grado para ciertos
asuntos, y así sucesivamente en cada fase del procedimiento
administrativo, hasta llegar a los órganos superiores, a los que les
corresponderá la decisión final.
D) Competencia en razón de cuantía: Algunos autores consideran que la
competencia también puede dividirse por cuantía (como sucede en los
órganos judiciales), que es aquella que normalmente se divide entre
órganos superiores e inferiores, reservando a los primeros el
conocimiento de asuntos de mayor valor económico y los de menor valor
a los segundos.
150
DELGADILLO, Luis Humberto; Elementos de Derecho Administrativo, Primer Curso; Ed. Limusa; Tercera Edición, México, páginas 106 y 107.
116
E) Competencia en razón de tiempo: Cuando en ejercicio se encuentra
condicionado al tiempo con el que cuenta el órgano para hacerlo efectivo.
3.2.5.- Mandamiento escrito fundado y motivado.
Esta garantía es importantísima en nuestro sistema de derecho en
nuestro país, pues con ella los gobernados gozan de certeza respecto de los
distintos actos emitidos por las autoridades.
El mismo artículo 16 de nuestra Constitución Política, dispone, en
repetición de lo antes expuesto, que “Nadie puede ser molestado en su
persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de
mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa
legal del procedimiento”.
Esto es, para que una autoridad pueda emitir un acto de molestia, es
requisito sine qua non que nos expida un documento firmado por una autoridad
competente donde nos diga qué leyes le permite hacerlo y por qué.
Lo anterior, para el efecto de que se conozca con certeza y precisión en
qué disposición legal tiene su apoyo dicha actuación y las consecuencias
jurídicas, así como las circunstancias, razones o causas especiales,
particulares o inmediatas que se tomaron en consideración para emitir el acto
de autoridad que genera molestia, en el entendido de que debe existir
correspondencia entre los motivos considerados y las normas jurídicas
aplicadas.151
Izquierdo Muciño, define al acto de molestia como la perturbación o
afectación en la esfera jurídica de los individuos,152 por lo que, es importante
remitir al lector a consultar los apartados referentes a los principio de legalidad
y de debido proceso legal del presente.
151
Ibídem, página 29. 152
IZQUIERDO MUCIÑO, Martha E., op. cit., página 134.
117
Es de explorado derecho, que las autoridades únicamente podrán realizar
aquello que las leyes expresamente les permitan, de manera tal que, su
actuación y facultades, encuentran su razón y medida en las disposiciones
legales, lo que a su vez asegura a los gobernados la garantía de seguridad
jurídica frente a los actos de autoridad, evitando con ello, que éstos sean
excesivos o transgredan sus derechos.
Ello implica que las actuaciones de la autoridad serán legales y
procederán conforme a derecho, en la medida en que expresamente lo
dispongan las leyes, y siempre que se encuentren debidamente fundadas y
motivadas.
En repetición de lo anteriormente expuesto, se entiende por fundar un
acto, señalar el ordenamiento jurídico en el que se basa la actuación de la
autoridad; mientras que motivar un acto, significa indicar las razones y motivos
por los cuales la disposición en la que se basa la autoridad es aplicable al caso
en cuestión.
Respecto a los conceptos de fundamentación y motivación legal, el Dr.
Ignacio Burgoa Orihuela, en su diccionario de Derecho Constitucional,
Garantías y Amparo, Editorial Porrúa, edición 1998, nos señala lo siguiente:
“Fundamentación Legal.- Consiste en que los actos de autoridad que
originen molestia de que habla el artículo 16 constitucional, deben
basarse en una disposición normativa general, es decir, que ésta prevea
la situación concreta para la cual sea procedente realizar el acto de
autoridad, que exista una ley que lo autorice. La fundamentación legal
de todo acto autoritario que cause al gobernado una molestia en los
bienes jurídicos a que se refiere el artículo 16 constitucional, no es sino
una consecuencia directa del principio de legalidad que consiste en que
las autoridades sólo pueden hacer lo que la ley les permite, principio
que ha sido acogido por la jurisprudencia de la Suprema Corte.
118
Motivación Legal.- Es una garantía de seguridad jurídica instituida en
el artículo 16 constitucional y concurre con la de fundamentación legal
para integrar la garantía de legalidad a que tal precepto se refiere. La
motivación implica que, existiendo una norma jurídica, el caso o
situación concretos respecto de los que se pretende cometer el acto
autoritario de molestia, sean aquellos a que alude la disposición legal
fundatoria, esto es, el concepto de motivación empleado en el artículo
16 constitucional indica que las circunstancias y modalidades del
caso particular encuadren dentro del marco general
correspondiente establecido por la ley.”
(Los énfasis y subrayados son nuestros).
Ahora bien, sobre estos conceptos, la Segunda Sala de la H. Suprema
Corte de Justicia de la Nación ha emitido la tesis de jurisprudencia número 4,
correspondiente a la séptima época, visible en la página 18 del Informe
correspondiente al año de 1973, segunda parte, que a la letra dice:
“FUNDAMENTACION Y MOTIVACION.- De acuerdo con el artículo 16
de la Constitución Federal, todo acto de autoridad debe estar adecuadamente fundado y motivado, entendiéndose por lo primero que ha de expresarse con precisión el precepto legal aplicable al caso y, por lo segundo, que debe señalarse con precisión, las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto; siendo necesario además que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que en el caso concreto se configuren las
hipótesis normativas” (Los énfasis y subrayados son nuestros).
En el mismo sentido resulta aplicable la tesis número VI.2º. J/43,
publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, marzo de
1996, página 769, que a la letra señala:
“FUNDAMENTACION Y MOTIVACION.- La debida fundamentación y
motivación legal, deben entenderse, por lo primero, la cita del precepto legal aplicable al caso, y por lo segundo, las razones, motivos o circunstancias especiales que llevaron a la autoridad a concluir
119
que el caso particular encuadra en el supuesto previsto por la norma legal invocada como fundamento.”
SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO DEL SEXTO CIRCUITO. Amparo directo 194/88. Bufete Industrial Construcciones, S.A. de C.V. 28 de junio de 1988. Unanimidad de votos. Ponente: Gustavo Calvillo Rangel. Secretario: Jorge Alberto González Alvarez. Revisión fiscal 103/88. Instituto Mexicano del Seguro Social. 18 de octubre de 1988. Unanimidad de votos. Ponente: Arnoldo Nájera Virgen. Secretario: Alejandro Esponda Rincón. Amparo en revisión 333/88. Adilia Romero. 26 de octubre de 1988. Unanimidad de votos. Ponente: Arnoldo Nájera Virgen. Secretario: Enrique Crispín Campos Ramírez. Amparo en revisión 597/95. Emilio Maurer Bretón. 15 de noviembre de 1995. Unanimidad de votos. Ponente: Clementina Ramírez Moguel Goyzueta. Secretario: Gonzalo Carrera Molina. Amparo directo 7/96. Pedro Vicente López Miro. 21 de febrero de 1996. Unanimidad de votos. Ponente: María Eugenia Estela Martínez Cardiel. Secretario: Enrique Baigts Muñoz. (Los énfasis y subrayados son nuestros).
Así las cosas, de los anteriores criterios, se desprende que toda
autoridad, debe fundar y motivar adecuadamente el acto que emite para que su
actuar esté dentro del marco jurídico y brindar con ello seguridad jurídica al
gobernado.
3.2.6.- Garantías de tipicidad y taxatividad.
Para efectos del presente apartado, hablaremos de la garantía de
tipicidad como sinónimo del principio de “taxatividad” aplicable a la materia
penal, en virtud de la relación y semejanza que gozan entre sí.
La precisión resulta fundamental para cumplir con el principio de
legalidad penal, por lo que la ley penal debe ser clara, precisa y exacta, al
definir los delitos y la pena que les corresponda. Lo anterior se deriva de la
interpretación del tercer párrafo del artículo 14 de la Constitución, que prevé
como garantía, la exacta aplicación de la ley penal.153
153
CÁRDENAS RIOSECO, Raúl F., “El Principio de Legalidad Penal”, México, Porrúa, 2009, página 35.
120
La taxatividad no acepta conceptos vagos, con límites borrosos con falta
de determinación semántica, entendida ésta como lo referente a la significación
de las palabras.154
En materia de imposición de sanciones, independiente de la materia de
las que deriven, rige el principio de tipicidad expresado por la locución latina
“Nullum crimen, nullum poena sine lege” por virtud del cual, para que una
determinada pena, sea del tipo que sea, resulte procedente, es menester que
se actualice perfectamente todos los elementos de la conducta típica, de
manera que si uno de dichos elementos no se actualiza o se configura de
manera distinta a como está legalmente catalogado, no podría concluirse que
se está cometiendo la conducta antijurídica sancionada, ni que resulte
procedente la imposición de una pena por dichos eventos.
Es por la razón anterior, que el principio de taxatividad y el de tipicidad,
juegan un papel muy importante en materia punitiva estatal, toda vez que,
primeramente, es requisito esencial que la conducta típica se encuentre
regulada en una ley aplicable para efectos de imponer la pena correspondiente
y, por otro lado, la ley describa esa conducta de tal manera que no quepa duda
sobre su aplicación a la luz del derecho, lo cual, es parte central del tema que
se trata en la presente.
154
Idem.
121
CAPÍTULO IV.
LAS NORMAS ABIERTAS O “EN BLANCO” EN NUESTRO DERECHO POSITIVO. INTERPRETACIÓN Y
CRITERIOS EN RELACIÓN CON LAS MISMAS.
122
CAPÍTULO IV.
LAS NORMAS ABIERTAS O “EN BLANCO” EN NUESTRO DERECHO POSITIVO. INTERPRETACIÓN Y CRITERIOS EN RELACIÓN CON LAS MISMAS.
En el presente capítulo, hablaremos sobre aquellas normas o leyes que
no regulan expresamente una conducta en concreto, la cual pueda ser el
soporte jurídico para que el Estado imponga las sanciones respectivas, cuyo
error legislativo, por llamarlo de alguna manera, tiene como consecuencia
directa la comisión de violaciones a los particulares que son sometidos a la
aplicación de dichas disposiciones abiertas.
Por ello, conviene exponer algunos casos en relación al tema que nos
ocupa, por lo que omitiremos señalar los montos relacionados con las
sanciones correspondientes, nombres de los interesados y representantes,
entre otras descripciones.
4.1.- LEY DE LOS SISTEMAS DE AHORRO PARA EL RETIRO.
Como ejemplo a propósito del tema, expondremos un caso en el que la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, declaró constitucional el artículo 100
fracción XXVIII155 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro.
En el caso señalado en el párrafo anterior, la quejosa alegó que dicha
disposición no expone una conducta específica y que, por ende, la aplicación
de la misma por parte de la autoridad competente vulneraría los principios
consagrados en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos.
La Ministra ponente, la Lic. Olga Sánchez Cordero de García Villegas,
expuso que el artículo y fracción en debate no deja margen abierto a la
autoridad administrativa para la aplicación de la sanción correspondiente.
155
En el caso, se trataba de la fracción XXVI del mismo artículo. Legislación del año 2002.
123
Para tal efecto, conviene citar el artículo 100 fracción XXVIII (antes
XXVI) de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, que es del tenor de lo
siguiente:
Artículo 100.- Las infracciones a que se refiere este artículo se sancionarán como sigue: (…) XXVIII. Las infracciones a cualesquiera de las normas de esta Ley, de las leyes de seguridad social, así como las disposiciones que de ellas emanen en relación con los sistemas de ahorro para el retiro y que no
tengan sanción especialmente señalada en este artículo serán sancionadas con multa de un mil a veinte mil días de salario. (…)
(Los énfasis y subrayados son nuestros).
El asunto de inconstitucionalidad respecto de la disposición antes citada,
fue resuelto en primera instancia por el Décimo Primer Tribunal Colegiado en
Materia Administrativa del Primer Circuito, en el sentido de que dicha hipótesis
es violatoria de las garantías de legalidad y seguridad jurídica previstas en el
artículo 16 constitucional, toda vez que si bien dicha fracción establece que las
infracciones a cualesquiera de las normas de esa ley, de las leyes de seguridad
social, así como las disposiciones que de ellas emanen en relación a los
sistemas de ahorro para el retiro y que no tengan sanción especialmente
señalada en dicho artículo, serán sancionadas con multa de mil a veinte mil
días de salario, también lo es que dicha hipótesis es general e imprecisa,
pues no se establecen los elementos, criterios o parámetros que permiten a la
autoridad determinar el tipo de infracción que da lugar a las sanciones
administrativas que prevé dicho artículo.
Continúa mencionando el Tribunal de referencia, que ello propicia la
arbitrariedad en el uso de las facultades de la autoridad, toda vez que en los
términos redactados en dicha fracción, se deja un amplio margen para definir
qué tipo de infracciones dan lugar a la imposición de las sanciones
124
correspondientes, lo que permite que a quien incurra en un incumplimiento
menor, la autoridad le puede imponer una sanción mayor que a quien cometa
una infracción de mayor gravedad.
Que, por tanto, el precepto impugnado al no señalar los elementos,
criterios o parámetros necesarios para determinar el tipo de infracción que da
lugar a las sanciones que enumera, deja al arbitrio de la autoridad la facultad
de determinar el tipo de infracción, lo que provoca inseguridad jurídica y
violación al principio de legalidad previsto en el artículo 16 constitucional.
METROLOGÍA Y NORMALIZACIÓN. EL ARTÍCULO 112 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, QUE CONTEMPLA LAS SANCIONES QUE PUEDEN IMPONERSE POR LAS INFRACCIONES QUE SE COMETAN, VIOLA LAS GARANTÍAS DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA CONTENIDAS EN EL ARTÍCULO 16 CONSTITUCIONAL (DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN DE PRIMERO DE JULIO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y DOS). El citado precepto viola las
garantías de legalidad y seguridad jurídica, pues si bien establece diversas sanciones que pueden imponerse con motivo de las infracciones que se cometan, sin embargo, omite establecer los parámetros necesarios que permitan a la autoridad determinar el tipo de infracción que da lugar a la imposición de las sanciones especificadas, pues dicho precepto se refiere de manera genérica a los casos en que las autoridades pueden imponer las diversas sanciones que se especifican, al disponer "quienes incurran en el incumplimiento de la ley y demás disposiciones derivadas de ella" permite que, a quien incurra en un incumplimiento menor, la autoridad le imponga una mayor sanción que a quien comete una infracción de mayor gravedad, lo que propicia la arbitrariedad al dejar a la autoridad administrativa ese amplio margen, como también ocurre respecto de cualquier tipo de incumplimiento, incluso cuando no amerita sanción. No obsta para la conclusión anterior, el contenido del artículo 115 del mismo ordenamiento, ya que sólo establece diversos grados de gravedad que deben tomar en cuenta las autoridades para imponer las sanciones que contempla la ley, pero no define o señala la conducta infractora que da lugar a cada una de las sanciones que se especifican; de lo que se sigue que no corrige la indeterminación contenida en la parte inicial del artículo 112, que deja a los particulares en estado de indefensión al permitir a la autoridad imponer sanciones de diferente rango a cualquier incumplimiento legal, con independencia de su gravedad, así como de que incluso pueda no ameritar sanción alguna.156
156
Novena Época, Registro: 197364, Instancia: Pleno, Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, VI, Noviembre de 1997, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Tesis: P./J. 83/97, Página: 24, METROLOGÍA Y NORMALIZACIÓN. EL ARTÍCULO 112 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, QUE CONTEMPLA LAS SANCIONES QUE PUEDEN IMPONERSE POR LAS INFRACCIONES QUE SE COMETAN, VIOLA LAS GARANTÍAS DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA CONTENIDAS EN EL ARTÍCULO
125
Es preciso mencionar que, en nuestra opinión, no sólo es el hecho de
que la disposición normativa combatida permita imponer sanciones más
onerosas a personas que, posiblemente, hayan cometido una infracción de
menor gravedad, a sanciones de menor valor por infracciones más graves, sino
que la inconstitucional puede consistir en el simple hecho en que la autoridad
administrativa, en aras de imponer las sanciones respectivas, posea la
vestimenta de legislador en virtud de esa “facultad” abierta que la misma ley le
permite ejercer.
Sobre el caso en cuestión, es de señalarse que, derivado del recurso de
revisión interpuesto por la autoridad administrativa, la Corte resolvió revocar la
sentencia por la que otorga el amparo y protección de la Justicia Federal al
particular, en razón de que, a su parecer, la disposición de sanción comentada
de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro no vulnera garantía
constitucional alguna.
Lo anterior, en virtud de que la Ministra ponente señaló que tiene razón
la autoridad al señalar que el a quo incorrectamente consideró que la fracción
XXVI (ahora XXVIII) del artículo 100 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para
el Retiro vigente hasta el diez de diciembre de 2002, es violatoria de las
garantías de legalidad y seguridad jurídica contenidas en los artículos 14 y 16
de la Constitución, toda vez que el hecho de que se remita a otras normas, no
significa que sea imprecisa.
Que el precepto cuya inconstitucionalidad se cuestiona, “claramente”
permite al gobernado conocer los motivos por los cuales se hará acreedor a la
sanción respectiva, esto es, cuando infrinja alguna disposición de la Ley de los
Sistemas de Ahorro para el Retiro, de las leyes de seguridad social, así como
las disposiciones que de ellas emanen, que no tengan sanción especialmente
señalada en el artículo 100 de esa ley, lo cual evidencia que las facultades de
16 CONSTITUCIONAL (DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN DE PRIMERO DE JULIO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y DOS).
126
la autoridad no son arbitrarias para definir el tipo de infracciones que dará lugar
a la imposición de las sanciones conducentes.
Que, a su parecer, las facultades de la autoridad sancionadora se
encuentran limitadas por la fracción impugnada, al establecer que las
infracciones que puedan dar lugar a la sanción que ella prevé son las que se
realicen a esa ley, a las de seguridad social y a las disposiciones que de ellas
emanen con relación a los sistemas de ahorro para el retiro que no tengan
sanción especialmente señalada en ese artículo.
Continúa comentando la Suprema Corte, a nuestro parecer de manera
por demás errónea y contraria al principio de seguridad jurídica, que la facultad
de la autoridad para determinar infracciones que puedan ser sancionadas de
conformidad con la referida fracción XXVI (ahora XXVIII), es constitucional
mientras esté acotada a que se trate de infracciones que se verifiquen respecto
de normas de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, de la del Seguro
Social, de la del Instituto Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, de la
de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado o de
disposiciones que de ellas emanen, pero sólo en relación con los sistemas de
ahorro para el retiro; además, a que se trate de infracciones que no tengan
sanción específica en las demás fracciones del artículo 100 en comento.
Los dos aspectos antes apuntados que sirven de base para negar el
amparo y protección de la Justicia de la Unión por parte de la Ministra ponente,
resultan insuficientes, consideramos, para justificar la constitucionalidad de la
disposición normativa, por las razones que expondremos más adelante.
Continúa haciendo referencia a que las facultades de la autoridad
administrativa, quedan acotadas impidiendo que actúe de manera arbitraria o
caprichosa, respetándose de esta manera la garantía de seguridad jurídica;
ello, considerando que tal garantía se respeta cuando, por un lado, las
disposiciones de carácter general generan suficiente certidumbre a los
gobernados sobre las consecuencias jurídicas de su conducta y, por otro,
tratándose de normas que confieren facultades a una autoridad administrativa,
127
las acotan en la medida necesaria y razonable, de tal forma que impidan a la
autoridad actuar de manera arbitraria o caprichosa.
A criterio de la Suprema Corte, estos son los argumentos que soportan
la negativa del amparo.
4.2.- LEY DEL MERCADO DE VALORES.
Podemos añadir otro ejemplo de una negativa de amparo emitido por
nuestra Corte, al resolver un amparo directo en revisión, en relación al tema de
la aplicación de una sanción fundada en una norma abierta o “en blanco”.
En el juicio de amparo directo, el particular manifestó que el artículo 51
fracción XXII de la Ley del Mercado de Valores,157 es contrario a las garantías
de legalidad y seguridad jurídica, ya que deja al arbitrio de la autoridad
administrativa, determinar las causas que pueden dar lugar a la multa prevista
en aquél.
Asimismo, se expresó que no se establece de manera clara y precisa las
conductas que constituyen infracción, pues únicamente se hace remisión a
disposiciones de observancia general.
El artículo 51 fracción XXII de la Ley del Mercado de Valores, dispone lo
siguiente:
“Artículo 51. Las infracciones a esta Ley o a las disposiciones de carácter general que de ella deriven, serán sancionadas con multa administrativa que impondrá la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, a razón de días de salario, siempre que no se establezca otra forma de sanción, conforme a lo siguiente: (. . .)
157
Ahora Ley abrogada, misma que fue sustituida por la actual Ley vigente, publicada en el DOF el día 30 de diciembre de 2005, y cuya disposición que interesa encontraría su similar en la fracción VII del artículo 392, del mismo ordenamiento legal.
128
XXII. Multa de 200 a 10,000 días de salario, a los infractores de
cualquiera otra disposición de esta Ley o de las disposiciones de carácter general que de ella deriven, distinta de las anteriores y que no tengan sanción especialmente señalada en este ordenamiento, y” (…)
(Los énfasis y subrayados son nuestros).
El citado precepto, se aplicó en perjuicio del quejoso en una resolución
emitida por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, pues con fundamento
en aquél y la disposición de carácter general se impuso una multa
administrativa.
Ahora bien, el Sexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del
Primer Circuito declaró infundados los conceptos de violación aducidos por el
quejoso al considerar, esencialmente, que el citado precepto cumple con las
garantías de legalidad y seguridad jurídica, dado que las conductas que
constituyen infracciones están previstas tanto en la Ley del Mercado de Valores
como en las disposiciones de carácter general que de ella derivan, de manera
que se conocen con precisión las conductas que constituyen infracción.
En los agravios expuestos en el recurso de revisión de amparo, el
recurrente aduce que, contrariamente a lo considerado por el referido Sexto
Tribunal Colegiado, el artículo combatido no establece de manera clara y
precisa las conductas que pueden dar lugar a la comisión de una infracción,
pues únicamente se hace una remisión genérica a las demás disposiciones de
la Ley y a las disposiciones de carácter general, con lo que se confiere a la
autoridad administrativa la posibilidad de establecer infracciones e ir más allá
de sus funciones (como si fuese legislador).
En congruencia con lo anterior, el inconforme consideró que todos los
elementos de las sanciones administrativas deben estar previstos en una ley,
de manera que las conductas que puedan dar lugar a la imposición de una
infracción, deben contenerse en una ley y no en disposiciones de carácter
general. Luego, si en el caso, “el contenido del elemento fundamental de la
129
sanción respectiva, esto es, la conducta a sancionar” está precisada en una
norma de carácter general, es inconcuso que se infringe el citado principio
constitucional.
Como se anunció, los agravios expuestos por el recurrente fueron
considerados infundados por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a
través del Sr. Ministro Sr. Luis María Aguilar Morales (ponente), toda vez que la
disposición legal cuya constitucionalidad fue cuestionada determina que la
Comisión Nacional Bancaria y de Valores puede imponer una multa de 200 a
10,000 días de salario, a quienes infrinjan cualquier disposición de la Ley del
Mercado de Valores o de las disposiciones de carácter general que de ella
emanen.
Que de lo anterior, se infiere que en la propia ley se establece la
posibilidad de que la autoridad competente emita disposiciones de carácter
general.
Cita el artículo 41 del ordenamiento legal mencionado (actualmente
también inexistente), cuyo contenido de igual forma conviene citar:
“Artículo 41. La Comisión Nacional Bancaria y de Valores tendrá, además de las facultades que se le atribuyen en otros artículos de la presente Ley, las siguientes: (...) V.- Dictar las disposiciones de carácter general relativas al establecimiento de índices que relacionen la estructura administrativa y patrimonial de las casas de bolsa y especialistas bursátiles, con su capacidad máxima para realizar las operaciones que les autoriza la presente Ley, tomando en cuenta el volumen y riesgo de dichas operaciones, los intereses del público inversionista y las condiciones prevalecientes en el mercado. (…) IX.- Autorizar y supervisar el funcionamiento de: a) Las instituciones calificadoras de valores, proveedores de precios, empresas que administran sistemas de información centralizada relativa a valores y otras entidades cuyo objeto sea perfeccionar el mercado de valores, y
130
b) Empresas que administren mecanismos para facilitar operaciones con valores y aquellas que implementen los sistemas de negociación a que se refiere el artículo 120 de esta Ley. La Comisión Nacional Bancaria y de Valores podrá emitir disposiciones de carácter general relativas a las bases para la organización y funcionamiento de las personas a que se refieren los incisos a) y b) anteriores y los requerimientos de capital, los requisitos que deberán cumplir sus consejeros, funcionarios, directivos y demás empleados que lleven a cabo funciones operativas o de trato con la clientela, así como a la información que deban presentar a la citada Comisión y, en su caso, divulgar al público. En el caso de faltas graves o reiteradas, sin perjuicio de las sanciones administrativas contempladas por esta Ley, la Comisión Nacional Bancaria y de Valores podrá revocar su autorización, oyendo previamente al interesado; X.- Dictar las disposiciones generales, a las que deberán sujetarse las casas de bolsa y especialistas bursátiles en la aplicación de su capital global, así como las bolsas de valores en la aplicación de su capital contable. (…)”
Continúa argumentando la Corte, que del precepto transcrito se advierte
que el legislador facultó a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (ente
regulador de quienes intervienen en el mercado de valores) para expedir
disposiciones de carácter general, dirigidas a regular aspectos puntuales
vinculados con la actividad de quienes intervienen en dicho mercado. Un
análisis integral del citado ordenamiento legal revela que las disposiciones que
emite dicha comisión deben tener el propósito de generar certeza, equilibrio e
igualdad entre los sujetos y organismos involucrados en las operaciones de
mercado.
Que las facultades que el legislador confirió a la Comisión Nacional
Bancaria y de Valores para expedir disposiciones de carácter general tiene
justificación en la circunstancia de que las transacciones que se llevan a cabo
en el mercado de valores están sujetas a situaciones dinámicas y altamente
especializadas que, en consecuencia, requieren ser reguladas de manera
eficaz por un ente especializado.
131
Que la complejidad del tema determina la necesidad de tener un órgano
regulador que pueda hacer frente a las situaciones dinámicas y fluctuantes
mediante la expedición ágil de la regulación necesaria. Lo anterior se aprecia
claramente de la fracción V del artículo 41 del referido ordenamiento legal (que
ya quedó transcrita) conforme a la cual las disposiciones de carácter general
que expida la mencionada comisión para determinar la estructura
administrativa y patrimonial de las casas de bolsa debe tomar en cuenta “las
condiciones prevalecientes en el mercado”, es decir, la normativa que emita
dicha comisión debe adecuarse a las circunstancias financieras predominantes.
Al respecto, dicho órgano supremo citó la tesis sustentada por el Pleno
del mismo, con número de registro 182710, visible en la página 9, del Tomo
XVIII, correspondiente al mes de diciembre de dos mil tres, de la Novena
Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dice lo
siguiente:
“CLÁUSULAS HABILITANTES. CONSTITUYEN ACTOS FORMALMENTE LEGISLATIVOS. En los últimos años, el Estado ha experimentado un gran desarrollo en sus actividades administrativas, lo que ha provocado transformaciones en su estructura y funcionamiento, y ha sido necesario dotar a funcionarios ajenos al Poder Legislativo de atribuciones de naturaleza normativa para que aquél enfrente eficazmente situaciones dinámicas y altamente especializadas. Esta situación ha generado el establecimiento de mecanismos reguladores denominados ‘cláusulas habilitantes’, que constituyen actos formalmente legislativos a través de los cuales el legislador habilita a un órgano del Estado, principalmente de la administración pública, para regular una materia concreta y específica, precisándole bases y parámetros generales y que encuentran su justificación en el hecho de que el Estado no es un fenómeno estático, pues su actividad no depende exclusivamente de la legislación para enfrentar los problemas que se presentan, ya que la entidad pública, al estar cerca de situaciones dinámicas y fluctuantes que deben ser reguladas, adquiere información y experiencia que debe aprovechar para afrontar las disyuntivas con agilidad y rapidez. Además, la adopción de esas cláusulas tiene por efecto esencial un fenómeno de ampliación de las atribuciones conferidas a la administración y demás órganos del Estado, las cuales le permiten actuar expeditamente dentro de un marco definido de acción, susceptible de control a través del principio de legalidad; en la inteligencia de que el establecimiento de dicha habilitación normativa debe realizarse en atención a un equilibrio en el cual se considere el riesgo de establecer disposiciones que podrían propiciar la arbitrariedad, como generar situaciones donde sea imposible ejercer el control estatal por falta de regulación adecuada, lo
132
que podría ocurrir de exigirse que ciertos aspectos dinámicos se normen a través de una ley.”
Ahora bien, argumenta que una vez demostrado que el legislador
confirió (de manera justificada) a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores la
facultad de emitir disposiciones de carácter general, procedió a determinar si el
precepto cuya constitucionalidad se impugnó es contrario a las garantías de
legalidad y seguridad jurídicas.
El Alto Tribunal ha sostenido que las referidas garantías son respetadas
cuando las normas que facultan a las autoridades administrativas para aplicar
una determinada sanción delimitan su ámbito de actuación de manera que, por
una parte, el gobernado conozca la conducta que puede dar lugar a una
infracción y la consecuencia de ésta y, por otra parte, la autoridad se encuentre
limitada de manera tal que la afectación a la esfera jurídica de los sujetos que
incurren en infracciones no derive de una actuación caprichosa o arbitraria.
Este aserto, en su opinión, tiene apoyo en la tesis sustentada por la misma
Segunda Sala, con número de registro 167844, visible en la página 472, del
Tomo XXIX, correspondiente al mes de febrero de dos mil nueve, de la Novena
Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que a la letra
señala lo siguiente:
“RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. EL ARTÍCULO 13 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, NO VIOLA LAS GARANTÍAS DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que las garantías de legalidad y seguridad jurídica contenidas en su expresión genérica en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, son respetadas por las autoridades legislativas cuando las normas que facultan a las autoridades administrativas para aplicar una determinada sanción encauzan el ámbito de actuación de aquéllas, a fin de que, por un lado, el infractor conozca cuál será la consecuencia de su conducta y, por otro, la actuación de la respectiva autoridad se encuentre limitada en tal forma que la afectación a la esfera jurídica de los sujetos que incurren en infracciones no derive de una actuación caprichosa o arbitraria, sino justificada por las circunstancias que rodean la situación de hecho advertida por la autoridad. En ese tenor, el artículo 13 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, no viola las citadas garantías constitucionales, pues se trata de una norma autolimitante para las autoridades al establecer que las conductas
133
señaladas en las fracciones VIII, X a XIV, XVI, XIX, XXII y XXIII del artículo 8 de ese ordenamiento, se considerarán graves, lo cual impide
que la autoridad pueda determinar arbitrariamente la sanción correspondiente, sino que es proporcional pues deberá ponderarla objetivamente con los diversos supuestos que establece la propia norma. Lo anterior pone de relieve que el servidor público no queda en estado de incertidumbre sobre las consecuencias jurídicas de su conducta infractora, pues tiene la seguridad de que en caso de incurrir en el incumplimiento de alguna de las obligaciones establecidas en las referidas fracciones del citado numeral, su conducta será considerada grave, toda vez que la autoridad no podrá
así clasificarla sin ajustarse a esas fracciones, todo lo cual converge en la motivación y fundamentación debidas que, como ha establecido el Alto Tribunal, deben expresarse por escrito y darse a conocer al afectado en observancia a la garantía de seguridad jurídica contenida en el artículo 16 de la Constitución General de la República.” (Los énfasis y subrayados son nuestros).
Así púes, considera la Corte que el precepto cuya constitucionalidad se
impugna establece que se impondrá multa “de 200 a 10,000 días de salario a
los infractores de cualquiera otra disposición de esta Ley (Ley del Mercado de
Valores) o de las disposiciones de carácter general que de ella deriven, distinta
de las anteriores y que no tengan sanción especialmente señalada en este
ordenamiento”.
De lo anterior, se puede observar que ese órgano supremo, en su
consideración, encuentra plena relación en la tesis invocada (página anterior) y
la constitucionalidad de la Ley traída a debate, cuando el supuesto contenido
en el criterio mencionado establece un supuesto que, si bien habla de la
seguridad jurídica en la imposición de sanciones, es totalmente distinto al
asentado en la litis planteada en la contienda constitucional.
Como se aprecia, la Corte dispone que la conducta que actualiza la
infracción “está claramente precisada” pues consiste en infringir cualquier otro
precepto contenido en la propia ley o en las disposiciones de carácter general
que de ella deriven. Así, la inobservancia o incumplimiento de alguna
disposición contenida en la ley o en las normas de carácter general implica, en
su perspectiva, una infracción que amerita la imposición de la multa fijada en el
precepto cuestionado, cuya cuantía deberá ser determinada por la Comisión
134
Nacional Bancaria y de Valores dentro de los parámetros establecidos en el
propio artículo. Lo antes expuesto permite afirmar que la conducta que
constituye la infracción -inobservar alguna disposición legal o de carácter
general- está debidamente precisada en una ley desde el punto de vista formal
y material, de lo cual estamos en total desacuerdo.
Que el hecho de que el citado precepto remita a las disposiciones de
carácter general, no implica que el gobernado desconozca la conducta que
puede dar lugar a una infracción. Esto es así, pues tales disposiciones se
emiten con base en la facultad que legalmente se le confirió a la Comisión
Nacional Bancaria y de Valores (como ente regulador) y que deben ser
observadas por los sujetos regulados conforme a las disposiciones contenidas
en la propia ley. Además, éstos conocen la consecuencia de inobservar tales
disposiciones en la medida en que ello actualiza la infracción prevista en el
precepto legal controvertido.
Por otra parte, dicha norma no da margen a que la autoridad
administrativa -Comisión Nacional Bancaria y de Valores- actúe de manera
arbitraria o caprichosa, pues para tener por actualizada la infracción
correspondiente e imponer la multa que proceda, debe demostrar que el agente
infringió alguna disposición contenida en la Ley del Mercado de Valores o en
las disposiciones de carácter general derivadas de ella. Así, su proceder está
regulado en dicha ley, pues en ella encuentra su medida y límite.
En el orden de ideas expuesto, se concluye que el artículo 51, fracción
XXII, de la Ley del Mercado de Valores, a su parecer, no es contrario a las
garantías de legalidad y seguridad jurídica.
Por otro lado, es importante mencionar que la Corte, no obstante haber
citado los criterios y precedentes expuestos por la quejosa en su recurso de
revisión, ésta no los atiende en el sentido de formular argumentos en
contrario, sino que se desvía del tema haciendo una breve reseña consistente
en que dichos criterios no resultan aplicables al caso y, por ende, es infundado
el agravio en relación con tales criterios.
135
Los criterios mencionados en el párrafo anterior e invocados por la
recurrente, mismos que serán citados a detalle más adelante, señalan en sus
rubros lo siguiente:
a) “DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PARA LA
CONSTRUCCIÓN DE SUS PROPIOS PRINCIPIOS
CONSTITUCIONALES ES VÁLIDO ACUDIR DE MANERA
PRUDENTE A LAS TÉCNICAS GARANTISTAS DEL
DERECHO PENAL, EN TANTO AMBOS SON
MANIFESTACIONES DE LA POTESTAD PUNITIVA DEL
ESTADO. (No. Registro: 174,488. Jurisprudencia. Materia(s):
Constitucional, Administrativa. Novena Época. Instancia:
Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta. Tomo XXIV, Agosto de 2006. Tesis: P./J. 99/2006.
Página: 1565)
b) “TIPICIDAD. EL PRINCIPIO RELATIVO, NORMALMENTE
REFERIDO A LA MATERIA PENAL, ES APLICABLE A LAS
INFRACCIONES Y SANCIONES ADMINISTRATIVAS. (No.
Registro: 174,326. Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional,
Administrativa. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente:
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXIV,
Agosto de 2006. Tesis: P./J. 100/2006. Página: 1667)
Es decir, sobre los precedentes antes referidos, ese órgano señala que
el hecho de que el precepto cuya constitucionalidad se cuestiona remita a
dichas disposiciones de carácter general, no implica que sea inconstitucional.
Sobre el párrafo que antecede, es preciso puntualizar que, una vez más,
la Corte sale de la cuestión de inconstitucionalidad planteada por la quejosa,
para efectos de demostrar un punto distinto y justificar el rechazo del amparo
en contra de la sentencia del Tribunal Colegiado anteriormente referido.
136
Así pues, en su opinión, la infracción está prevista en la ley y, si bien
remite a las disposiciones de carácter general, lo cierto es que tal remisión se
justifica en la medida en que el legislador facultó a la Comisión Nacional
Bancaria y de Valores para emitir la regulación tendente a garantizar el óptimo
funcionamiento del mercado de valores.
Establece la Suprema Corte que, con independencia de lo anterior, el
criterio citado en primer lugar lo único que determina es que dada la similitud
que existe entre el derecho administrativo sancionador y el derecho penal, los
principios sustantivos de éste pueden aplicarse prudentemente a aquél. Por
otra parte, el segundo de los referidos criterios establece que para respetar la
garantía de legalidad las infracciones y sanciones deben establecerse de
manera clara y precisa en una ley, de modo que no exista duda sobre su
alcance.
Por último, argumenta que según quedó demostrado, el artículo 51,
fracción XXII, de la Ley del Mercado de Valores, establece de manera precisa
la conducta que actualiza la infracción (incumplimiento de algún precepto legal
o de alguna disposición de carácter general) de forma que se conoce su
alcance y consecuencias. Siendo así, el citado precepto respeta la garantía de
legalidad.
De todo lo anterior, se demuestra que la Corte no resuelve de forma
correcta el caso presentado. Así como, de conformidad con lo que señalamos
en algunas líneas atrás, el mismo órgano desvía el tema central planteado en
el sentido de no controvertir los agravios expuestos por la quejosa en relación
con los claros y contundentes criterios tendientes a demostrar la fáctica
inconstitucionalidad de la multicitada disposición legal, misma que fue soporte
para fincar una sanción consistente en una multa administrativa.
4.2.1.- Crítica a la ejecutoria emitida por la Corte.
Del caso expuesto cuya disposición controvertida fue la fracción XXII del
artículo 51 de la Ley del Mercado de Valores, tenemos algunas críticas en
137
cuanto a la sentencia emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, misma que fue proyectada a través de la ponencia del
Ministro Luis María Aguilar Morales, cuyo análisis constitucional fue, a nuestro
parecer, equivocado para efectos de negar el amparo a la quejosa.
Estamos parcialmente de acuerdo en que existan cláusulas habilitantes
por las que, órganos distintos al Poder Legislativo, adquieran atribuciones de
naturaleza normativa para que éstos enfrenten eficazmente situaciones
dinámicas y altamente especializadas.
En el asunto de referencia, la Corte cita un precedente en el que trata de
apoyar su criterio, consistente en lo mencionado en el párrafo que antecede. El
mismo, no obstante tenga la naturaleza de tesis aislada y no jurisprudencial,
resulta inaplicable al caso, por las razones que expondremos en las siguientes
líneas.
Nuestra inconformidad sobre este punto, radica en que el hecho de que
se faculte a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores para expedir las
referidas disposiciones, no es obstáculo para declarar una disposición legal
como inconstitucional a las garantías de legalidad y seguridad jurídica, cuando
el detonador constituya una multa impuesta por dicha Comisión por no acatar
ciertas disposiciones de carácter general emitidas por la misma.
El aspecto de inconstitucionalidad reclamado, consiste en que la
disposición legal genera un completo estado de indefensión e inseguridad
jurídica, toda vez que en la imposición de la multa en el caso concreto, no se
respetó el principio de legalidad, pues tal disposición normativa faculta a la
autoridad a, en términos generales, aplicar la ley y legislar a su más extensa
conveniencia.
Parte de las críticas aplicables al presente caso y que no serán
mencionadas en el presente apartado, serán tratadas en el último capítulo de
este trabajo.
138
Ahora bien, como se mencionó en las páginas 122, 123 y 124 del
presente documento, la Corte parte de una base errónea y de criterios
inaplicables al caso en debate.
Es decir, dicho órgano se apoyó en el criterio “RESPONSABILIDADES
ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. EL ARTÍCULO 13 DE
LA LEY FEDERAL RELATIVA, NO VIOLA LAS GARANTÍAS DE LEGALIDAD Y
SEGURIDAD JURÍDICA”, cuya naturaleza, de igual forma, es una tesis aislada.
Este precedente es inaplicable al caso, toda vez que los conceptos de
reclamación fueron encaminados a demostrar la inconstitucionalidad de una ley
que sólo remite a las demás disposiciones de la misma, así como a
disposiciones generales que deriven de ella, por lo que nunca se mencionó la
inseguridad jurídica en relación a conductas graves u otra situación que se le
asemeje.
Es decir, el hecho de que dicha tesis aislada explique que el artículo que
ahí se cita, contenga los parámetros por los cuales los servidores públicos
conozcan que determinadas conductas constituirán infracciones consideradas
por la Ley como “graves”, pues la misma Ley lo regula expresamente, no le
permite a la Corte invocar tal precedente y resolver el caso respectivo en el
sentido de negar el amparo, pues el artículo y fracción debatidos de la Ley del
Mercado de Valores, son (sólo la fracción) totalmente contrarios a las garantías
de seguridad jurídica y legalidad consagrados en los artículo 14 y 16 de la
Constitución, pues no establece más que CUALQUIER conducta que altere
cualquier dispositivo de la Ley del Mercado de Valores o CUALQUIER
regulación en la contravenga las disposiciones de carácter general que emanen
de la misma Ley, y no algo relacionado con el tema de gravedad de conductas
u omisiones para imponer la sanción aplicable.
Por lo anterior, claramente se observa la inaplicabilidad de la tesis que
pretende ser soporte para negarle el amparo a la recurrente, pues
independientemente de que la disposición no viole las garantías de legalidad y
seguridad jurídica expuestos por tal precedente, ni siquiera resulta aplicable por
analogía al caso concreto, pues la materia del amparo directo en revisión en el
139
asunto comentado, es totalmente distinto, en virtud de que una vez aplicada la
norma al infractor, se tomará en cuenta la gravedad de la infracción de que se
trate, para efectos de imponer la sanción proporcional a dicha gravedad.
Algo de lo que expondremos más adelante, consiste en que, a nuestro
parecer, las normas que no tengan la naturaleza de ley en sentido formal y
material, deben remitirse una ley con estas características para la imposición
de una sanción regulada en la propia ley, es decir, sin que exista una remisión
lógica de las disposiciones generales a la ley o viceversa (que la ley señale
concretamente el artículo o regla de la disposición general), por ejemplo en el
caso que estamos discutiendo, la ley se podría tildar de inconstitucional.
Esta discusión será tratada más adelante, en virtud de que, en mi muy
particular punto de vista, aunque la ley haga remisión expresa a una conducta
infractora regulada en un ordenamiento sin el carácter de ley formal y material,
también la ley sería inconstitucional, por un tema de formalidad y de
competencia de las autoridades administrativas, toda vez que el legislador es el
único facultado a regular conductas u omisiones susceptibles de ser
sancionadas por las autoridades administrativas.
Por otro lado, la quejosa expone todos los aspectos de
inconstitucionalidad de la norma alegada, con apoyo en las tesis de
jurisprudencia “DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PARA LA
CONSTRUCCIÓN DE SUS PROPIOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES ES
VÁLIDO ACUDIR DE MANERA PRUDENTE A LAS TÉCNICAS
GARANTISTAS DEL DERECHO PENAL, EN TANTO AMBOS SON
MANIFESTACIONES DE LA POTESTAD PUNITIVA DEL ESTADO” y
“TIPICIDAD. EL PRINCIPIO RELATIVO, NORMALMENTE REFERIDO A LA
MATERIA PENAL, ES APLICABLE A LAS INFRACCIONES Y SANCIONES
ADMINISTRATIVAS”, mismos que pasó por alto el Máximo Tribunal mexicano.
Primeramente, al “atender” tales precedentes en relación con los
conceptos de violación, la Corte explica los mismos de forma correcta,
situación que no era necesario hacer; posteriormente, menciona que no le
140
asiste la razón al quejoso en el sentido de que la inconstitucionalidad de
la ley debatida consista en que ésta remita a disposiciones de carácter
general, toda vez que la infracción está prevista en la misma ley, por lo que tal
remisión se justifica en la “medida en que el legislador facultó a la Comisión
Nacional Bancaria y de Valores para emitir la regulación tendente a garantizar
el óptimo funcionamiento del mercado de valores.”
Sobre el particular aspecto de negativa de amparo, cabe hacer la crítica
que lo que se alegó en el recurso de revisión fue precisamente que la Ley
(formal y material) no establece la conducta infractora en concreto, violando
con ello los principios de seguridad jurídica y legalidad consagrados en los
artículos 14 y 16 constitucionales, con apoyo en las multicitadas tesis de
jurisprudencia, y no en el hecho de que la norma sea inconstitucional porque
ésta remita a las disposiciones de carácter general emitidas por la Comisión
competente, situación que vuelve a subrayar la intención de la Corte de
sustraerse de la materia de la litis.
Por lo anterior, se puede apreciar una falta de congruencia al resolver el
asunto respectivo, así como una clara desviación de la litis planteada por la
quejosa, sin explicar el verdadero por qué de la inoperancia respecto a los
criterios jurisprudenciales que sirvieron de apoyo, denotando una fáctica
tendencia recaudadora en favor del gobierno federal.
4.3.- ALGUNOS EJEMPLOS DE LEYES ABIERTAS Y DE OTRAS
LEYES QUE CUMPLEN CON LOS REQUISITOS CONSTITUCIONALES.
Para una mejor visión respecto del tema aquí tratado, mencionaremos
algunas disposiciones legales que contienen sanciones administrativas, cuya
conducta no se encuentra descrita en el catálogo correspondiente, sino en otra
disposición, ya sea legal o administrativa, además de los casos ya comentados
en la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro y en la Ley del Mercado de
Valores.
141
A su vez, es importante citar un par de disposiciones legales que
contienen todas y cada una de las conductas que son sancionadas por las
mismas, es decir, dichas leyes no contienen margen abierto para que las
autoridades administrativas apliquen la ley de forma contraria a derecho, sino
que la misma ley les va a decir cómo actuar y de qué forma se impondrá la
sanción respectiva.
Asimismo, nos limitaremos en mencionar ejemplos de sanciones
únicamente en el ámbito federal, así como sanciones administrativas
consistentes en multas, con el fin de no extender innecesariamente el presente
trabajo.
A continuación, mencionaremos dos ejemplos de infracciones que se
encuentran reguladas en la Ley Aduanera y en el Código Fiscal de la
Federación, mismos que contienen, a nuestro parecer, todos los requisitos que
requiere la ley para ser aplicada por las autoridades administrativas, por lo que
dicha aplicación será legal y constitucional, respetando los principios jurídicos
aplicables.
Los artículos y fracciones en comento, son del tenor de lo siguiente:
LEY ADUANERA:
ARTICULO 176. Comete las infracciones relacionadas con la importación o exportación, quien introduzca al país o extraiga de él mercancías, en cualquiera de los siguientes casos: I. Omitiendo el pago total o parcial de los impuestos al comercio exterior y, en su caso, de las cuotas compensatorias, que deban cubrirse.
II. Sin permiso de las autoridades competentes o sin la firma electrónica en el pedimento que demuestre el descargo total o parcial del permiso antes de realizar los trámites del despacho aduanero o sin cumplir cualesquiera otras regulaciones o restricciones no arancelarias emitidas conforme a la Ley de Comercio Exterior, por razones de seguridad nacional, salud pública, preservación de la flora o fauna, del medio ambiente, de sanidad fitopecuaria o los relativos a Normas Oficiales Mexicanas excepto tratándose de las Normas Oficiales Mexicanas de información comercial, compromisos internacionales, requerimientos de orden público o cualquiera otra regulación.
142
III. Cuando su importación o exportación esté prohibida o cuando las maquiladoras y empresas con programa autorizado por la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial realicen importaciones temporales de conformidad con el artículo 108 de esta Ley, de mercancías que no se encuentren amparadas por su programa.
IV. Cuando se ejecuten actos idóneos inequívocamente dirigidos a realizar las operaciones a que se refieren las fracciones anteriores, si éstos no se consuman por causas ajenas a la voluntad del agente.
V. Cuando se internen mercancías extranjeras procedentes de la franja o región fronteriza al resto del territorio nacional en cualquiera de los casos anteriores. VI. Cuando se extraigan o se pretendan extraer mercancías de recintos fiscales o fiscalizados sin que hayan sido entregadas legalmente por la autoridad o por las personas autorizadas para ello.
VII. Cuando en la importación, exportación o retorno de mercancías el resultado del mecanismo de selección automatizado hubiera determinado reconocimiento aduanero y no se pueda llevar a cabo éste, por no encontrarse las mercancías en el lugar señalado para tal efecto. VIII. Cuando las mercancías extranjeras en tránsito internacional se desvíen de las rutas fiscales o sean transportadas en medios distintos a los autorizados tratándose de tránsito interno. IX. Cuando se introduzcan o se extraigan mercancías del territorio nacional por aduana no autorizada. X. Cuando no se acredite con la documentación aduanal correspondiente la legal estancia o tenencia de las mercancías en el país o que se sometieron a los trámites previstos en esta Ley, para su introducción al territorio nacional o para su salida del mismo. Se considera que se encuentran dentro de este supuesto, las mercancías que se presenten ante el mecanismo de selección automatizado sin pedimento, cuando éste sea exigible, o con un pedimento que no corresponda.
XI. Cuando el nombre o domicilio fiscal del proveedor o importador señalado en el pedimento o en la factura sean falsos o inexistentes; en el domicilio fiscal señalado en dichos documentos no se pueda localizar al proveedor o importador, o la factura sea falsa.
CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN:
Artículo 81. Son infracciones relacionadas con la obligación de pago de las contribuciones, así como de presentación de declaraciones, solicitudes, documentación, avisos, información o expedir constancias: I. No presentar las declaraciones, las solicitudes, los avisos o las constancias que exijan las disposiciones fiscales, o no hacerlo a través de los medios electrónicos que señale la Secretaría de Hacienda y
143
Crédito Público o presentarlos a requerimiento de las autoridades fiscales. No cumplir los requerimientos de las autoridades fiscales para presentar alguno de los documentos o medios electrónicos a que se refiere esta fracción, o cumplirlos fuera de los plazos señalados en los mismos. II. Presentar las declaraciones, las solicitudes, los avisos, o expedir constancias, incompletos, con errores o en forma distinta a lo señalado por las disposiciones fiscales, o bien cuando se presenten con dichas irregularidades, las declaraciones o los avisos en medios electrónicos. Lo anterior no será aplicable tratándose de la presentación de la solicitud de inscripción al Registro Federal de Contribuyentes. III. No pagar las contribuciones dentro del plazo que establecen las disposiciones fiscales, cuando se trate de contribuciones que no sean determinables por los contribuyentes, salvo cuando el pago se efectúe espontáneamente. IV. No efectuar en los términos de las disposiciones fiscales los pagos provisionales de una contribución. V. No proporcionar la información de las personas a las que les hubiera entregado cantidades en efectivo por concepto de subsidio para el empleo de conformidad con las disposiciones legales que lo regulan, o presentarla fuera del plazo establecido para ello. VI. No presentar aviso de cambio de domicilio o presentarlo fuera de los plazos que señale el Reglamento de este Código, salvo cuando la presentación se efectúe en forma espontánea. VII. No presentar la información manifestando las razones por las cuales no se determina impuesto a pagar o saldo a favor, por alguna de las obligaciones que los contribuyentes deban cumplir de conformidad con lo dispuesto por el artículo 31, sexto párrafo de este Código. VIII. No presentar la información a que se refieren los artículos 17 de la Ley del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos o 19, fracciones VIII, IX y XII, de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, dentro del plazo previsto en dichos preceptos, o no presentarla conforme lo establecen los mismos. IX. No proporcionar la información a que se refiere el artículo 20, décimo primer párrafo de este Código, en los plazos que establecen las disposiciones fiscales.
X. No cumplir, en la forma y términos señalados, con lo establecido en la fracción IV del artículo 29 de este Código. XI. No incluir a todas las sociedades controladas en la solicitud de autorización para determinar el resultado fiscal consolidado que presente la sociedad controladora en términos del artículo 65, fracción I de la Ley del Impuesto sobre la Renta, o no incorporar a la consolidación fiscal a todas las sociedades controladas en los términos del párrafo cuarto del artículo 70 de dicha Ley, cuando los activos de las sociedades controladas no incluidas o no incorporadas, representen en
144
el valor total de los activos del grupo que consolide por cientos inferiores a los que establecen los citados preceptos. XII. No presentar los avisos de incorporación o desincorporación al régimen de consolidación fiscal en términos de los artículos 70, último párrafo y 71, primer párrafo, de la Ley del Impuesto sobre la Renta o presentarlos en forma extemporánea. XIII. No proporcionar la información de las personas a las que les hubiera otorgado donativos, de conformidad con los artículos 86 fracción IX inciso b), 101, fracción VI, inciso b) y 133, fracción VII de la Ley del Impuesto sobre la Renta, según sea el caso. XIV. No proporcionar la información de las operaciones efectuadas en el año de calendario anterior, a través de fideicomisos por los que se realicen actividades empresariales, de conformidad con el artículo 86, fracción XVI de la Ley del Impuesto sobre la Renta, según sea el caso. XV. No proporcionar la información sobre las inversiones que mantengan en acciones de empresas promovidas en el ejercicio inmediato anterior, así como la proporción que representan dichas inversiones en el total de sus activos, de conformidad con el artículo 50, último párrafo de la Ley del Impuesto sobre la Renta. XVI. No proporcionar la información a que se refiere la fracción V del artículo 32 de la Ley del Impuesto al Valor Agregado a través de los medios, formatos electrónicos y plazos establecidos en dicha Ley, o presentarla incompleta o con errores. XVII. No presentar la declaración informativa de las operaciones efectuadas con partes relacionadas residentes en el extranjero durante el año de calendario inmediato anterior, de conformidad con los artículos 86, fracción XIII, 133, fracción X de la Ley del Impuesto sobre la Renta, o presentarla incompleta o con errores. XVIII. No proporcionar la información a que se refiere el artículo 19, fracciones II, tercer párrafo, XIII y XV de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios. XIX. No proporcionar la información a que se refiere el artículo 19, fracciones X y XVI de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios. XX. No presentar el aviso a que se refiere el último párrafo del artículo 9o. de este Código. XXI. No registrarse de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19, fracciones XI y XIV de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios. XXXII. No proporcionar la información a que se refiere el artículo 29-B, fracción I, inciso c), segundo párrafo de este Código.
XXXIII. (Se deroga)
145
XXIV. No proporcionar la constancia a que se refiere la fracción II del artículo 59 de la Ley del Impuesto sobre la Renta. XXXV. Utilizar dispositivos de seguridad que no se encuentren vigentes en términos del artículo 29-B, fracción I, inciso b), segundo párrafo de este Código.
XXVI. No proporcionar la información a que se refiere la fracción VIII del artículo 32 de la Ley del Impuesto al Valor Agregado a través de los medios, formatos electrónicos y plazos establecidos en dicha Ley, o presentarla incompleta o con errores. XXVII. No proporcionar la información a que se refiere el artículo 32-G de este Código, a través de los medios, formatos electrónicos y plazos establecidos en dicha Ley, o presentarla incompleta o con errores. XXVIII. No cumplir con la obligación a que se refiere la fracción IV del artículo 117 de la Ley del Impuesto sobre la Renta. XXIX. No proporcionar la información señalada en el cuarto párrafo del artículo 30-A de esté Código o presentarla incompleta o con errores. XXX. No proporcionar o proporcionar de forma extemporánea la documentación comprobatoria que ampare que las acciones objeto de la autorización a que se refiere el artículo 190 de la Ley del Impuesto sobre la Renta, no han salido del grupo de sociedades o no presentar o presentar en forma extemporánea la información o el aviso a que se refieren los artículos 262, fracción IV y 269 del Reglamento de la Ley del Impuesto sobre la Renta. XXXI. No proporcionar la información a que se refieren los artículos 86, fracción XIX, 97, fracción VI, 133 fracción VII, 145, fracción V y 154-TER de la Ley del Impuesto sobre la Renta, o presentarla en forma extemporánea. XXXII. No proporcionar la información a que se refiere el séptimo párrafo del artículo 29 de este Código. XXXIII. No proporcionar la información a que se refiere el noveno párrafo del artículo 29 de este Código. XXXIV. No proporcionar los datos, informes o documentos solicitados por las autoridades fiscales conforme a lo previsto en el primer párrafo del artículo 42-A de este Código. XXXV. La omisión de destruir los dispositivos de seguridad no utilizados en términos del artículo 29-A de este Código; así como no presentar el aviso correspondiente al Servicio de Administración Tributaria una vez destruidos en términos de las disposiciones correspondientes.
(Los énfasis y subrayados son nuestros).
146
Como ya lo mencionamos, estos dispositivos legales contienen un
margen estricto y exacto, por el cual la autoridad que ejecuta los mismos no
puede ir más allá de lo estipulado por dichos ordenamientos, en el sentido de
que, si la autoridad quisiera aplicar el artículo 176 de la Ley Aduanera o el 81
del Código Fiscal, tendría que limitar su actuar en el contenido de lo
estrictamente escrito en los mismos, de lo contrario su actuar carecería de la
debida fundamentación y motivación, sólo en relación con la conducta, pues la
sanción respectiva se encuentra en diversos numerales de las Ley y Código en
comento.
Especialmente, consideramos, el citado artículo 81 del Código Fiscal de
la Federación, contiene todas las características necesarias que debe tener un
apartado de infracciones en alguna ley. Esto es, no obstante dicho catálogo no
contenga todas las conductas, existe certeza de cuáles son las infracciones ahí
reguladas, toda vez que las fracciones del mismo artículo, nos remiten a
otras disposiciones del CÓDIGO de referencia u otras LEYES (por ejemplo,
Ley del Impuesto sobre la Renta y Ley del Impuesto al Valor Agregado),
señalándolas de manera clara y precisa.
Como ejemplo, la fracción XX del referido artículo 81, establece como
infracción “no presentar el aviso a que se refiere el último párrafo del artículo 9o. de
este Código”, es decir, no dar el aviso por parte de las personas físicas o morales
cuando vayan a dejar de ser residentes en México.
Por su parte, el último párrafo del artículo 9 del Código Fiscal de la Federación,
a la letra, señala lo siguiente:
“Artículo 9.- (…) Las personas físicas o morales que dejen de ser residentes en México de conformidad con este Código, deberán presentar un aviso ante las autoridades fiscales, a más tardar dentro de los 15 días inmediatos anteriores a aquél en el que suceda el cambio de residencia fiscal.”
147
Por tales razones, la fracción XX del artículo 81, cumple con los
requisitos de seguridad jurídica suficientes para tener plena validez en el
campo del derecho, toda vez que nos remite expresamente al artículo y párrafo
del mismo Código, por el cual no quepa duda e incertidumbre respecto a la
conducta infractora y ulterior aplicación por parte de la autoridad fiscal de la
multa correspondiente en caso de no cumplir con los términos del último
párrafo del artículo 9 del mismo Código.
Cabe manifestar una excepción a los elogios que hemos hecho respecto
del artículo 81 del Código Fiscal de la Federación, en el sentido de que la
aplicación de la fracción VI del mismo podría tildarse de contraria a los
principios constitucionales, al mencionar que son infracciones “No presentar
aviso de cambio de domicilio o presentarlo fuera de los plazos que señale el
Reglamento de este Código, salvo cuando la presentación se efectúe en forma
espontánea” (énfasis propio).
De ahí, en mi muy particular punto de vista, la crítica a dicha fracción
radica en que ésta no establece qué artículo del Reglamento del Código Fiscal
de la Federación, regula los plazos en que deben presentarse los cambios de
domicilio fiscal de los contribuyentes, lo cual, a mi parecer, genera
incertidumbre jurídica, violando con ello las garantías consagradas en los
artículos 14 y 16 de la Constitución.
La segunda crítica y, consideramos, la más contundente, tiene lugar en
el hecho de que un Reglamento formalmente hablando, se encuentra en un
supuesto de mayor regulación que la ley (CFF) misma, mayor regulación que
podría traer como consecuencia la imposición de una multa en materia fiscal,
por virtud de la cual la autoridad hacendaria va a extraer el fundamento del
Código de la materia, con apoyo a un precepto reglamentario, lo cual viola el
principio de legalidad y de reserva de ley.
Lo mencionado hace dos párrafos, se hizo en virtud de que, partiendo de
la base de que no se cumple con algún requisito establecido en el Reglamento
del Código Fiscal, y más aún, no se especifica sobre qué artículo, fracción y
148
párrafo (en su caso) estamos hablando, siendo que todo el capítulo de
infracciones nos remite expresamente al fundamento legal perfectamente
localizable, o por lo menos nos remite al mismo ordenamiento con el carácter
de ley en sentido formal y material.
Por otro lado, el artículo 71 de la Ley Federal de Telecomunicaciones
establece lo siguiente:
“Artículo 71. Las infracciones a lo dispuesto en esta Ley, se sancionarán por la Secretaría de conformidad con lo siguiente: A. Con multa de 10,000 a 100,000 salarios mínimos por:
I. Prestar servicios de telecomunicaciones sin contar con concesión por parte de la Secretaría;
II. No cumplir con las obligaciones en materia de operación e interconexión de redes públicas de telecomunicaciones;
III. Ejecutar actos que impidan la actuación de otros concesionarios o permisionarios con derecho a ello; IV. No llevar contabilidad separada por servicios de acuerdo a las disposiciones de esta Ley o sus reglamentos; V. Interceptar información que se transmita por las redes públicas de telecomunicaciones, y VI. No cumplir en tiempo y forma, con las obligaciones establecidas en las fracciones XI, XII, XIII, XIV y XV del artículo 44 de esta Ley, en materia de telefonía. B. Con multa de 4,000 a 40,000 salarios mínimos por:
I. Operar o explotar comercializadoras de servicios de telecomunicaciones en contravención a lo dispuesto en esta Ley y sus reglamentos;
II. Interrumpir, sin causa justificada o sin autorización de la Secretaría, la prestación total de servicios en poblaciones en que el concesionario sea el único prestador de ellos; III. Cometer errores en la información de base de datos de usuarios, de directorios, y en el cobro de los servicios de concesionarios de redes públicas, no obstante el apercibimiento de la Secretaría, y
IV. No cumplir con las obligaciones o condiciones establecidos en los títulos de concesión o permiso. C. Con multa de 2,000 a 20,000 salarios mínimos por:
149
I. Contravenir las disposiciones tarifarias;
II. Contravenir las disposiciones sobre la conexión de equipos y cableados;
III. Operar sin permiso estaciones terrenas transmisoras;
IV. Incurrir en violaciones a las disposiciones de información y registro contempladas en la presente Ley, y V. Otras violaciones a disposiciones de esta Ley y las disposiciones reglamentarias y administrativas que de ella emanen. En caso de reincidencia, la Secretaría podrá imponer una multa equivalente hasta el doble de las cuantías señaladas. Para los efectos del presente capítulo, se entiende por salario mínimo, el salario mínimo general diario vigente en el Distrito Federal al momento de cometerse la infracción.”
(Los énfasis y subrayados son nuestros).
La fracción V del apartado C del artículo transcrito, igualmente se podría
alegar de inconstitucional por las razones expuestas en los ejemplos de la
LSAR y la LMV, por lo que exhortamos al lector a consultar el texto
correspondiente.158
Así pues, existen muchas otras leyes que regulan de forma completa las
infracciones, cumpliendo con las garantías de seguridad jurídica aplicables, así
como muchas que son inconstitucionales por las razones que hemos apuntado.
Es importante añadir que, en términos comunes, prácticos o lógicos,
algunas leyes no tienen mayor complicación en cuanto a la aplicación de éstas
e imponer las sanciones aplicables.
Es decir, del contenido, por ejemplo, del artículo 81 fracción VI del
Código Fiscal de la Federación, no se desprende duda alguna respecto a que
si un contribuyente incumple con los plazos para presentar el aviso de cambio
de domicilio fiscal, establecidos en el Reglamento del Código Tributario
158
Páginas 122 - 140.
150
Federal, le será impuesta la sanción respectiva; lo cual, pareciera que no
merece ninguna complicación ni comentario en contra alguno. No obstante ello,
es importante señalar que la posible inconstitucionalidad se genera por un tema
de formalidad y aplicación estricta de la Ley, en sentido formal y material, así
como por el grado de incertidumbre jurídica que podría generar una disposición
infractora, al contener un rango o margen abierto de aplicación por parte de la
autoridad del poder ejecutivo.
Pensar lo contrario, también nos orillaría a afirmar que las normas que
establezcan “las demás conductas infractoras en la ley o en disposiciones
administrativas”, también son constitucionales, toda vez que éstas nos regulan
que si infringimos la Ley o las disposiciones administrativas, será impuesta la
sanción respectiva, en virtud de que no hay duda de cuáles son las conductas
que deben ser acatadas por el partículas, esto es, todas las reguladas en la
Ley, en las disposiciones generales, en los Reglamentos, etc; o más aún, como
lo dispone el artículo 78 de la Ley General de Organizaciones y Actividades
Auxiliares de Crédito, que establece que la SHCP, después de haber
estuchado la opinión de la CNBV, podrá declarar la revocación de la
autorización a los almacenes generales de depósito en caso de “V. Si efectúa
operaciones en contravención a lo dispuesto por esta Ley o por las
disposiciones que de ella emanen o si sus actividades se apartan de las
sanas prácticas de los mercados en que opera o si abandona o suspende
sus actividades”, circunstancia que nos deja sin palabras.
No se quiere decir otra cosa al respecto, sino que evidentemente existen
rangos o márgenes de apertura de un ley, o grados de incertidumbre jurídica
generada por la misma; por lo cual, entre mayor seguridad jurídica nos genere
la ley que regule sanciones, resulta estar más apegada a la Constitución.
Por ende, una norma como la regulada en el artículo 81 fracción VI del
Código Fiscal, en mi particular opinión, se debe tachar de inconstitucional, por
contener cierto margen abierto, así como apoyarse, para su aplicación, en una
conducta regulada en un Reglamento.
151
CAPÍTULO V.
CRÍTICA Y SOLUCIÓN PROPUESTA.
152
CAPÍTULO V.
CRÍTICA Y SOLUCIÓN PROPUESTA.
La crítica que se pretende efectuar a nuestro sistema de sanciones
administrativas, en relación con la existencia de normas abiertas o en blanco,
tiene como base las mismas leyes, las normas de carácter general emitidas por
autoridades formalmente administrativas, los precedentes emitidos por los
tribunales del Poder Judicial, así como sus resoluciones jurisdiccionales en las
no acatan lo ordenado por la Constitución.159
Primeramente, es necesario señalar que nuestro sistema positivo no se
encuentra del todo completo en cuanto a la regulación de las sanciones
administrativas, situación que se observa de la práctica jurídica por la que se
defienden intereses de los particulares sometidos al ius puniendi estatal. Es
decir, parecería que no existe problemática alguna dentro de todo el cuerpo
normativo de sanciones, ya que, se entiende, todas las posibles conductas
ilícitas se deben encontrar claramente reguladas por las distintas leyes de la
materia, lo cual no es así en nuestro sistema mexicano.
Se menciona lo anterior, pues la aplicación de sanciones con base o
fundamento en normas abiertas o en blanco, no debería trascender
jurídicamente hablando, puesto que viola las garantías constitucionales de
seguridad jurídica y legalidad, así como otros principios de tales garantías,
como lo es el importantísimo principio de tipicidad aplicable a las sanciones
administrativas.
Los distintos catálogos de sanciones administrativas regulados en un
sinnúmero de leyes mexicanas, si aceptáramos la postura consistente en que
es correcto que existan normas abiertas o en blanco, no tendrían razón de ser,
puesto que los catálogos, esencialmente, sirven para dar plena seguridad a los
gobernados de que esas serán las sanciones que se les impondrán en caso de
actualizarse la hipótesis normativa o infracción correspondiente.
159
Como se apreció en el Capítulo IV (4.1 y 4.2) de la presente.
153
Esto es, resultaría absurdo que existiera un catálogo de sanciones
administrativas, toda vez que, independientemente de la gravedad de ciertas
conductas ilícitas, sería posible que el legislador regule o disponga que
“cualquier conducta contraria a la ley o a las disposiciones de carácter general
que deriven de ella, será sancionada con multa de 10 a 6,000 días de salario
mínimo”, por lo que, la existencia de los distintos catálogos y de la delimitación
de conductas u omisiones ahí establecidos, cobraría irrelevancia.
No se quiere decir con ello otra cosa sino que, al existir dichas normas
abiertas o en blanco, las diferentes autoridades administrativas cuentan con la
comodidad de aplicar la ley a su antojo, como si se tratase de entes con
facultades legislativas, ya que, en dicho caso, donde la ley no disponga
expresamente una infracción, bien se puede imponer distintas multas a los
gobernados con base en disposiciones contrarias a infracciones, con el sólo
hecho de que la ley establezca que se impondrán sanciones si se incumple un
cúmulo amplio de disposiciones legales y/o formalmente administrativas, o
bien, como apunta Juvenal “Hoc volo, sic jubeo, sit pro ratione voluntas”, es
decir, “esto quiero, así lo ordeno y valga mi voluntad en lugar de argumento”.160
Por ello, es importante que las conductas, omisiones o simplemente
infracciones, se encuentren reguladas de manera expresa y clara en los
distintos instrumentos jurídicos (leyes) que sirven de base para sancionar a
aquellos particulares o servidores públicos que infrinjan las normas estatales.
Así las cosas, no es suficiente que una ley o alguna de sus fracciones
señale que “las demás a que se refiera esta ley o las disposiciones de carácter
general que deriven de ella”, sino que, consideramos suficiente que cada una
de las hipótesis sancionadoras (en ley) establezcan particularmente que el
infractor será sancionado o que se remita expresamente a la disposición
LEGAL que regule la conducta a sancionar.
160
JUVENAL, citado por BIELSA, Rafael, ”Metodología Jurídica”, Castellvi, Santa Fe, Argentina, 1961, página 99, citado por HALLIVIS PELAYO, Manuel, “Teoría General de la Interpretación”, 1° edición, Porrúa, México, 2007, página 341.
154
La disposición de carácter general que remita a la ley formal y material
para que cierta conducta sea sancionada en términos de la última, podría
también considerarse inconstitucional si la ley no lo regula, toda vez que es
necesario que exista, a su vez, una diversa disposición legal que permita hacer
la remisión, así como una diversa que establezca que las disposiciones de
carácter general podrán regular situaciones y supuestos de conductas
susceptibles de ser sancionadas, de lo contrario y sin cumplir con estos
requisitos formales, la disposición general estaría por encima e iría más allá de
lo dispuesto por la ley, lo cual sería igualmente inconstitucional.
Todo lo anterior, cobra vida en los ya mencionados criterios
jurisprudenciales expuestos anteriormente, los cuales establecen claramente el
tratamiento que se le debe dar al derecho punitivo estatal, para efectos de
cumplir cabalmente con los principios constitucionales de seguridad jurídica.
Así pues, los criterios que consideramos más importantes dentro del
tema analizado en el presente trabajo, son los siguientes:
"DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PARA LA CONSTRUCCIÓN DE SUS PROPIOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES ES VÁLIDO ACUDIR DE MANERA PRUDENTE A LAS TÉCNICAS GARANTISTAS DEL DERECHO PENAL, EN TANTO AMBOS SON MANIFESTACIONES DE LA POTESTAD PUNITIVA DEL ESTADO. De un análisis integral del
régimen de infracciones administrativas, se desprende que el derecho administrativo sancionador posee como objetivo garantizar a la colectividad en general, el desarrollo correcto y normal de las funciones reguladas por las leyes administrativas, utilizando el poder de policía para lograr los objetivos en ellas trazados. En este orden de ideas, la sanción administrativa guarda una similitud fundamental con las penas, toda vez que ambas tienen lugar como reacción frente a lo antijurídico; en uno y otro supuesto la conducta humana es ordenada o prohibida. En consecuencia, tanto el derecho penal como el derecho administrativo sancionador resultan ser dos inequívocas manifestaciones de la potestad punitiva del Estado, entendida como la facultad que tiene éste de imponer penas y medidas de
seguridad ante la comisión de ilícitos. Ahora bien, dada la similitud y la unidad de la potestad punitiva, en la interpretación constitucional de los principios del derecho administrativo sancionador puede acudirse a los principios penales sustantivos, aun cuando la traslación de los mismos en
155
cuanto a grados de exigencia no pueda hacerse de forma automática, porque la aplicación de dichas garantías al procedimiento administrativo sólo es posible en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza. Desde luego, el desarrollo jurisprudencial de estos principios en el campo administrativo sancionador -apoyado en el derecho público estatal y asimiladas algunas de las garantías del derecho penal- irá formando los principios sancionadores propios para este campo de la potestad punitiva del Estado, sin embargo, en tanto esto sucede, es válido tomar de manera prudente las técnicas garantistas del derecho penal.161
TIPICIDAD. EL PRINCIPIO RELATIVO, NORMALMENTE REFERIDO A LA MATERIA PENAL, ES APLICABLE A LAS INFRACCIONES Y
SANCIONES ADMINISTRATIVAS. El principio de tipicidad, que junto con el de reserva de ley integran el núcleo duro del principio
de legalidad en materia de sanciones, se manifiesta como una exigencia de predeterminación normativa clara y precisa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes. En otras palabras, dicho principio se cumple cuando consta en la norma una predeterminación inteligible de la infracción y de la sanción; supone en todo caso la presencia de
una lex certa que permita predecir con suficiente grado de seguridad las conductas infractoras y las sanciones. En este orden
de ideas, debe afirmarse que la descripción legislativa de las
conductas ilícitas debe gozar de tal claridad y univocidad que el juzgador pueda conocer su alcance y significado al realizar el proceso mental de adecuación típica, sin necesidad de recurrir a complementaciones legales que superen la interpretación y que lo llevarían al terreno de la creación legal para suplir las
imprecisiones de la norma. Ahora bien, toda vez que el derecho administrativo sancionador y el derecho penal son manifestaciones de la potestad punitiva del Estado y dada la unidad de ésta, en la interpretación constitucional de los principios del derecho administrativo sancionador debe acudirse al aducido principio de tipicidad, normalmente referido a la materia penal, haciéndolo extensivo a las infracciones y sanciones administrativas, de modo tal que si cierta disposición administrativa establece una sanción por alguna infracción, la conducta realizada por el afectado debe encuadrar exactamente en la hipótesis normativa previamente establecida, sin que sea lícito ampliar ésta por analogía o por mayoría de razón. Acción de inconstitucionalidad 4/2006. Procurador General de la República. 25 de mayo de 2006. Unanimidad de ocho votos. Ausentes:
161
No. Registro: 174.488, Jurisprudencia, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Novena Época , Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo: XXIV, agosto de 2006 Tesis: P./J. 99/2006 Página: 1565, DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PARA LA CONSTRUCCIÓN DE SUS PROPIOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES ES VÁLIDO ACUDIR DE MANERA PRUDENTE A LAS TÉCNICAS GARANTISTAS DEL DERECHO PENAL, EN TANTO AMBOS SON MANIFESTACIONES DE LA POTESTAD PUNITIVA DEL ESTADO.
156
Mariano Azuela Güitrón, Sergio Salvador Aguirre Anguiano y José Ramón Cossío Díaz. Ponente: Genaro David Góngora Pimentel. Secretarios: Makawi Staines Díaz y Marat Paredes Montiel. El Tribunal Pleno, el quince de agosto en curso, aprobó, con el número 100/2006, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a quince de agosto de dos mil seis.162
EXACTA APLICACIÓN DE LA LEY PENAL. LA GARANTÍA, CONTENIDA EN EL TERCER PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 14 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, TAMBIÉN OBLIGA AL LEGISLADOR. El
significado y alcance de dicha garantía constitucional no se limita a constreñir a la autoridad jurisdiccional a que se abstenga de imponer por simple analogía o por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al hecho delictivo de que se trata, sino que también obliga a la autoridad legislativa a emitir normas claras en las que se precise la conducta reprochable y la consecuencia jurídica por la comisión de un ilícito, a fin de que la pena se aplique con estricta objetividad y justicia; que no se desvíe ese fin con una actuación arbitraria del juzgador, ni se cause un estado de incertidumbre jurídica al gobernado a quien se le aplique la norma, con el desconocimiento de la conducta que constituya el delito, así como de la duración mínima y máxima de la sanción, por falta de disposición expresa. Amparo directo en revisión 268/2003. 11 de junio de 2003. Cinco votos. Ponente: Juan N. Silva Meza. Secretario: Jaime Flores Cruz. Amparo directo en revisión 1294/2004. 27 de octubre de 2004. Unanimidad de cuatro votos. Ponente: Juan N. Silva Meza. Secretario: Jaime Flores Cruz. Amparo en revisión 534/2005. 22 de junio de 2005. Cinco votos. Ponente: Juan N. Silva Meza. Secretario: Manuel González Díaz. Amparo en revisión 933/2005. 3 de agosto de 2005. Cinco votos. Ponente: Juan N. Silva Meza. Secretario: Roberto Ávila Ornelas. Amparo directo en revisión 55/2006. 8 de febrero de 2006. Cinco votos. Ponente: José Ramón Cossío Díaz. Secretaria: Rosalba Rodríguez Mireles. Tesis de jurisprudencia 10/2006. Aprobada por la Primera Sala de este Alto Tribunal, en sesión de primero de marzo de dos mil seis.163 LEYES. INCONSTITUCIONALIDAD DE LAS QUE ESTABLECEN SANCIONES ADMINISTRATIVAS, PERO NO PREVÉN LAS
162
Novena Época, Registro: 174326, Instancia: Pleno, Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXIV, Agosto de 2006, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Tesis: P./J. 100/2006, Página: 1667, TIPICIDAD. EL PRINCIPIO RELATIVO, NORMALMENTE REFERIDO A LA MATERIA PENAL, ES APLICABLE A LAS INFRACCIONES Y SANCIONES ADMINISTRATIVAS. 163
No. Registro: 175,595, Jurisprudencia, Materia(s): Constitucional, Penal, Novena Época , Instancia: Primera Sala, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXIII, Marzo de 2006 Tesis: 1a./J. 10/2006 Página: 84, EXACTA APLICACIÓN DE LA LEY PENAL. LA GARANTÍA, CONTENIDA EN EL TERCER PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 14 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, TAMBIÉN OBLIGA AL LEGISLADOR.
157
INFRACCIONES QUE LAS PUEDEN ORIGINAR. Si una ley señala
cuáles son las sanciones administrativas que se pueden imponer por violaciones a la misma, a sus reglamentos y demás disposiciones que de ella emanen, pero no prevé el supuesto sancionado o "tipo", es decir, la descripción de la conducta o hecho infractor de los que
dependa la sanción, implica que el legislador está delegando su función -tipificar la infracción- a la autoridad administrativa. Leyes de este tipo, conocidas en la doctrina como "leyes en blanco" o "leyes huecas" resultan inconstitucionales en virtud de que violentan, por una parte, la garantía de exacta aplicación de la ley (nullum crimen, nulla poena sine lege) consagrada en el párrafo tercero del artículo 14 constitucional (aplicable tratándose de infracciones y sanciones administrativas dada su identidad ontológica con la materia penal), en la medida en que crean una situación de incertidumbre jurídica y estado de indefensión para el gobernado porque la autoridad que aplica la ley, al contar con la posibilidad de determinar la infracción ante la omisión destacada, será proclive a la arbitrariedad y no al ejercicio reglado, máxime si el legislador tampoco especifica los fines o valores que den cauce a la discrecionalidad de aquélla y, por la otra, la garantía de legalidad consagrada en el artículo 16 constitucional, pues permiten que el gobernado quede en un estado de ignorancia respecto del fundamento y los motivos por los que puede hacerse acreedor a una de las sanciones.
CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. Amparo directo 254/2003. Pemex, Exploración y Producción. 1o. de octubre de 2003. Unanimidad de votos. Ponente: Jean Claude Tron Petit. Secretario: Alfredo A. Martínez Jiménez.164
GARANTÍAS INDIVIDUALES. EL DESARROLLO DE SUS LÍMITES Y LA REGULACIÓN DE SUS POSIBLES CONFLICTOS POR PARTE DEL LEGISLADOR DEBE RESPETAR LOS PRINCIPIOS DE RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD JURÍDICA. De los
criterios emitidos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación se advierte que el cumplimiento de los principios de razonabilidad y proporcionalidad implica que al fijar el alcance de una garantía individual por parte del legislador debe: a) perseguir una finalidad constitucionalmente legítima; b) ser adecuada, idónea, apta y susceptible de alcanzar el fin perseguido; c) ser necesaria, es decir, suficiente para lograr dicha finalidad, de tal forma que no implique una carga desmedida, excesiva o injustificada para el gobernado; y, d) estar justificada en razones constitucionales. Lo anterior conforme al principio de legalidad, de acuerdo con el cual
164
Novena Época, Registro: 182603, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Tesis Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XVIII, Diciembre de 2003, Materia(s): Administrativa, Tesis: I.4o.A.409 A, Página: 1413, LEYES. INCONSTITUCIONALIDAD DE LAS QUE ESTABLECEN SANCIONES ADMINISTRATIVAS, PERO NO PREVÉN LAS INFRACCIONES QUE LAS PUEDEN ORIGINAR.
158
el legislador no puede actuar en exceso de poder ni arbitrariamente en perjuicio de los gobernados.
Amparo en revisión 2146/2005. 27 de febrero de 2007. Mayoría de ocho votos. Disidentes: Sergio Salvador Aguirre Anguiano, Genaro David Góngora Pimentel y Mariano Azuela Güitrón. Ponente: Mariano Azuela Güitrón. Encargada del engrose: Margarita Beatriz Luna Ramos. Secretarios: Fernando Silva García y Alfredo Villeda Ayala. Amparo en revisión 810/2006. 27 de febrero de 2007. Mayoría de ocho votos. Disidentes: Sergio Salvador Aguirre Anguiano, Genaro David Góngora Pimentel y Mariano Azuela Güitrón. Ponente: Sergio A. Valls Hernández. Secretarios: Fernando Silva García y Alfredo Villeda Ayala. Amparo en revisión 1285/2006. 27 de febrero de 2007. Mayoría de ocho votos. Disidentes: Sergio Salvador Aguirre Anguiano, Genaro David Góngora Pimentel y Mariano Azuela Güitrón. Ponente: José de Jesús Gudiño Pelayo. Secretaria: Carmina Cortés Rodríguez. Amparo en revisión 1659/2006. 27 de febrero de 2007. Mayoría de ocho votos. Disidentes: Sergio Salvador Aguirre Anguiano, Genaro David Góngora Pimentel y Mariano Azuela Güitrón. Ponente: José de Jesús Gudiño Pelayo. Secretaria: Carmina Cortés Rodríguez. Amparo en revisión 307/2007. 24 de septiembre de 2007. Mayoría de ocho votos. Disidentes: Sergio Salvador Aguirre Anguiano, Genaro David Góngora Pimentel y Mariano Azuela Güitrón. Ponente: Juan N. Silva Meza. Secretario: Manuel González Díaz. El Tribunal Pleno, el quince de octubre en curso, aprobó, con el número 130/2007, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a quince de octubre de dos mil siete.165
(Los énfasis y subrayados son nuestros).
De los anteriores criterios jurisprudenciales y uno contenido en una tesis
aislada, se desprende que las sanciones administrativas deben tener tal
claridad y exactitud, que no quepa duda sobre la sanción que encuentra su
base en la norma que la regula, sin que quede al arbitrio de la autoridad
imponer la sanción respectiva por la comisión de cierta conducta u omisión
ilícita.
165
Novena Época, Registro: 170740, Instancia: Pleno, Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXVI, Diciembre de 2007, Materia(s): Constitucional, Tesis: P./J. 130/2007, Página: 8, GARANTÍAS INDIVIDUALES. EL DESARROLLO DE SUS LÍMITES Y LA REGULACIÓN DE SUS POSIBLES CONFLICTOS POR PARTE DEL LEGISLADOR DEBE RESPETAR LOS PRINCIPIOS DE RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD JURÍDICA.
159
Así las cosas, de los primeros dos criterios transcritos, se desprende que
el ejercicio del derecho punitivo estatal, debe guardar una lógica relación con la
materia penal, toda vez que aquélla tiene por objeto, de igual manera que la
penal, aplicar sanciones o penas por actos ilícitos cometidos por los
gobernados, por lo que los principios básicos creados para regular el derecho
penal (como lo es el vital principio “NULLUM CRIMEN, NULLA POENA SINE
LEGE”), deben ser extendidos al derecho administrativo sancionador para
efectos de dotar de seguridad jurídica a los posibles infractores de las normas.
Pensar lo contrario, legitimaría a la autoridad administrativa
sancionadora a analizar subjetivamente cuándo un particular es infractor de
una disposición normativa para serle aplicada una sanción, tomando en cuenta
que, ante la falta de una regulación legislativa clara, suficiente y exacta,
desprendida de un texto formal y materialmente legislativo, dicha autoridad
aplicaría la ley de forma ilegal, violando la garantía constitucional de seguridad
jurídica y, no sólo eso, su actuación tendría como base normas que resultan
inconstitucionales.
Asimismo, afirmar la constitucionalidad de dichos supuestos normativos
con margen abierto o en blanco, para el efecto de imponer sanciones
administrativas, tendría un efecto en perjuicio de TODO gobernado, en virtud
de que el alcance de tal afirmación permitiría a las autoridades administrativas
imponer sanciones, se reitera, de manera subjetiva, sin control ni limitantes al
poder estatal.
Dicho de otra forma, los límites estatales respecto a sanciones
administrativas a los particulares, se traducen en la existencia de las garantías
de seguridad jurídica y de legalidad, por las cuales el mismo Estado encuentra
una barrera constitucional para afectar de manera directa la esfera jurídica de
los particulares por medio de las sanciones, por lo que al existir las mismas en
una ley con carácter de genérica o “abierta”, por la cual no pueda existir una
conducta típica infractora, traería aparejada la violación a dichos principios
constitucionales.
160
El derecho punitivo estatal tiene por objeto que la autoridad competente
aplique las leyes para la imposición de medios legales que permitan que los
particulares resarzan, de una forma u otra, el perjuicio que han cometido en
cara al orden público, y con base en parámetros de estricta justicia, que en
concreto, se traducen en el respeto a las garantías constitucionales reguladas
en los artículos 14 y 16 constitucionales, y tomando en consideración los
aspectos específicos del gobernado (por ejemplo, su capacidad económica).
El principio constitucional de legalidad que rige el derecho administrativo
sancionador, exige que únicamente las leyes prevengan un claro sistema
sancionatorio, que contengan los componentes esenciales de las obligaciones
y derechos de la materia, así como las conductas que constituyen las posibles
infracciones a la ley y las sanciones que en cada caso se deben imponer.
Por ello, la existencia de principios constitucionales, tales como los de
legalidad y seguridad jurídica, son vitales para que las propias autoridades no
incurran en actos arbitrarios sin control legal alguno, y paralelamente, los
gobernados gocen de los medios de defensa oportunos en caso de
actualizarse dichos actos que, como se ha mencionado, son contrarios a las
garantías constitucionales consagradas en los artículos 14 y 16 de la
Constitución Federal.
Por otro lado, en el caso de la Ley del Mercado de Valores
anteriormente expuesto, no obstante que la disposición alegada como
inconstitucional, señale a los sujetos infractores “de cualquier otra disposición
de la Ley del Mercado de Valores o de disposiciones de carácter general que
de ella deriven, distintas a las mencionadas en dicho precepto”, no se le puede
dar como consecuencia jurídica que cualquier omisión o quebrantamiento a la
misma, tendrá como efecto jurídico directo que sea aplicada la fracción XXII del
artículo 51 de la Ley en mención, sino que es precisamente por esa vaguedad
y por el hecho de que se deja a la autoridad administrativa determinar el
contenido conductual que se considerará como infracción, por el que la norma
controvertida transgrede las invocadas garantías constitucionales reguladas en
los artículos 14 y 16 constitucionales.
161
Cabe mencionar que, derivado de lo anterior, la omisión al acatamiento
de cualquier norma tendría como consecuencia un actuar que se podría
considerar como ilícito, pero no por esa razón se puede llegar a la conclusión
que todos los actos ilícitos tienen que ser reprochados por el Estado mediante
la imposición de una multa o cualquier otra sanción, ya que dichos actos
(infracciones) tienen que estar regulados por una ley, en sentido formal y
material, de manera clara, precisa y completa, para actualizarse la
sanción correspondiente.
Así las cosas, para que una norma que impone una sanción
administrativa sea constitucional, es un requisito indispensable el que la
actuación de la autoridad que la imponga se encuentre perfectamente acotada
en la ley aplicable, cumpliendo con el toral requisito de tipicidad, a fin de que
no quede al arbitrio de la misma las posibles consecuencias que pudiera tener
la conducta específica de los particulares, y con apoyo en ordenamientos
ajenos a los formalmente legales.
De las características propias de estas normas con textura abierta,
señala Hart166, podemos arribar a imprecisión o vaguedad de las pautas de las
“conductas” reguladas en las leyes, que hace que aún las palabras más
precisas susciten dudas ante circunstancias insólitas o imprevisibles.
Este tipo de situaciones hace que las pautas resulten indeterminadas,
porque va a haber varias posibilidades de interpretación para un mismo caso,
lo que hace que la legislación sólo pueda guiar de manera incierta, y en virtud
del ámbito discrecional que le deja el lenguaje al intérprete, la conclusión se
convierte en una elección, en la que se añade un caso nuevo a una línea de
casos por virtud de semejanzas.167
166
HART, Herbert L.A., “El Concepto de Derecho”, trad. Genaro R. Carrillo, 2° edición, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1963, 1998, citado por HALLIVIS PELAYO, Manuel, “Teoría General de la Interpretación”, op. cit., página 458. 167
HALLIVIS PELAYO, Manuel, op. cit., página 459.
162
El interés de precisión -señala el Magistrado Hallivis- en el texto
normativo es, sin duda, un ideal necesario por exigencia de la seguridad
jurídica: entre otras cosas, es común que se considera que atentan contra la
seguridad jurídica la asistematicidad; las lagunas; las consecuencias jurídicas
inadecuadamente determinadas y las fórmulas jurídicas vacías; la oscuridad en
vigencia y derogaciones; el exceso y proliferación de normas o
reglamentaciones; la falta de publicidad de normas; las leyes ambiguas o
vagas; la opacidad en la descripción del presupuesto de hecho y las
consecuencias jurídicas; la inestabilidad del ordenamiento; el uso incorrecto de
términos jurídicos; la retroactividad; el que no exista caducidad o prescripción;
la capacidad insuficiente del derecho vigente; el tratamiento jurídico no
igualitario; y, la falta de disposición ciudadana a cumplir.168 (Subrayados
propios).
Continúa el Magistrado169 diciendo que tal parece que, en algunas
ocasiones, el legislador no ofrece un producto acabado que el destinatario
pueda utilizar prima facie. La multitud de remisiones, utilización de conceptos
jurídicos imprecisos y reenvíos complican la recepción por esos destinatarios y
ello es consecuencia de un proceso de elaboración rápido, contra la sabia
lentitud de una creación de normas razonadas.
La falta de claridad y la complejidad generan, además de incorrecta
aplicación por las autoridades, falta de seguridad jurídica para los particulares y
obligan al intérprete a un esfuerzo adicional que no se tendría si el producto
que se recibiera fuera acabado. Para que haya claridad, debe haber una
identificación nítida de los destinatarios de la norma. Acercarse a la realidad de
éstos en un lenguaje sencillo.170
La elaboración rápida de normas de la que habla el Dr. Hallivis, genera
precisamente inseguridad jurídica (por no respetarse los principios de legalidad
y tipicidad) de las normas objeto del presente trabajo, en virtud de que el
168
Ibídem, página 460. 169
Idem. 170
GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, “Justicia y Seguridad Jurídica en un Mundo de Leyes Desbocadas”, reimp., Civitas, Madrid, 2000, páginas 45-52.
163
gobernado está impedido a conocer cuáles son las conductas reguladas en
todo el ordenamiento legal a que hace referencia la sanción en blanco, máxime
si éste, a su vez, remite a otras disposiciones formalmente administrativas, que
van más allá de lo establecido en la Ley.
Como fue mencionado, las disposiciones legales deben establecer
claramente todas y cada una de las conductas infractoras y sus sanciones
correspondientes, sin dejar un margen abierto a la autoridad para remitir a otra
disposición legal o administrativa que regule ciertas conductas, para el efecto
de aplicar las mismas en relación a la norma con textura abierta e imponer la
sanción administrativa.
Tal situación, como se señaló, resultaría del todo ociosa y contraria a los
cánones mínimos del derecho, en virtud de no respetar la esencial y multicitada
seguridad jurídica establecida en los artículos 14 y 16 constitucionales. Esto es,
considerar la constitucionalidad de tales normas abiertas o en blanco, dejaría a
los catálogos de sanciones administrativas sin razón de ser en nuestro sistema
positivo, pues dichos catálogos, al regular conductas u omisiones infractoras,
con su respectiva sanción a cada una, forman parte medular de la aplicación de
una pena o sanción a los gobernados, sanciones que consisten en afectar de
alguna manera la esfera jurídica de su infractor, en razonada proporcionalidad
a su conducta u omisión quebrantadora.
Así pues, el sólo hecho de existir dichas normas abiertas o en blanco,
facultaría al legislativo a expedir leyes sin catálogos de sanciones, y sólo
establecer en una pequeña porción normativa, que cualquier falta a la Ley o a
cualquier otra disposición relacionada con ésta, será sujeta de la sanción
respectiva que será impuesta por la autoridad competente, justificando el
monto en dinero (si se tratase de una multa, por ejemplo), en la que se tome en
cuenta las circunstancias particulares del caso y del infractor.
Imaginemos un sistema jurídico como ese, en que se le otorgue la
posibilidad a la autoridad administrativa de sancionar cualquier conducta que
vaya en contra de la Ley o de otra disposición general que emane de ella. Tal
164
realidad provocaría una serie de actos autoritarios (por las autoridades
administrativas) sin control constitucional y legislativo alguno, sin herramientas
suficientes de defensa por parte de los afectados de las sanciones impuestas,
sin argumentos para la misma defensa, sin límite de facultades administrativas
por parte de las autoridades que se encargan de ejecutar las leyes, con un
ánimo meramente recaudador por parte del Estado, sin respetar la seguridad
jurídica de los particulares, entre otras consecuencias.
Por otro lado, la creación de criterios jurisprudenciales, tratan de evitar
ambigüedades y márgenes abiertos que el legislador le otorga a las leyes que
expide, por lo que tales criterios deben ser cumplidos cabalmente por las
autoridades obligadas a acatarlos, tristemente, los criterios no han sido
expedidos de conformidad con los cánones constitucionales, o bien,
simplemente no han sido acatados y aplicados por las autoridades del Poder
Judicial.
Por ende, los criterios jurisprudenciales antes expuestos, son
suficientemente claros para apoyar la postura que hemos expuesto en la
presente, toda vez que los principios sustantivos en materia penal, en cuanto a
la aplicación de las penas, deben ser aplicados por parte de las autoridades
administrativas al momento de la imposición de la correspondiente sanción
administrativa, siempre partiendo desde una base formalmente legal.
Pensar en un panorama contrario, nos invita a imaginar que, por alguna
conducta no regulada expresamente en las leyes penales, los sujetos
infractores podrían ser juzgados penalmente por el sólo hecho de que la ley
penal disponga que “…las demás conductas reguladas en otras disposiciones
generales, serán sancionadas con pena de 1 a 10 años de prisión.”
Por tales razones, es importante volver a enfatizar que los criterios
jurisprudenciales antes citados, fueron emitidos con el único objeto de tratar de
evitar, entre otras cosas, la creación de este tipo de leyes abiertas, que no
regulan conductas u omisiones concretas y claras, sino que remiten a otra
disposición legal o administrativa, lo cual va en contra de la máxima penal
165
“NULLUM CRIMEN, NULLA POENA SINE LEGE”, que es compartida con el
derecho punitivo estatal en materia administrativa.
166
CONCLUSIONES.
PRIMERA: Las sanciones administrativas, tienen una fundamental tarea
en toda sociedad, en virtud de que las mismas van a impedir el
quebrantamiento de las leyes. Sin ellas, el humano se vería facilitado a actuar
conforme a sus conveniencias, pues ello forma parte de su propia naturaleza.
Así, las sanciones administrativas pueden ser definidas como las
privaciones de bienes o derechos impuestos por la Administración a un
administrado, como consecuencia de una infracción, misma que se entiende
como una actividad (acción u omisión) ilegal que le es imputable al mencionado
administrado.
SEGUNDA: En nuestro derecho mexicano, existen un sinnúmero de
disposiciones legales y administrativas que no establecen expresamente una
consecuencia sancionadora en caso de incumplir lo establecido en las mismas,
normas que conocemos con el nombre de “imperfectas”.
TERCERA: Las sanciones administrativas y penales, muestran una
extraordinaria cercanía y semejanza entre sí, lo que ha provocado la creación
de doctrina y criterios de los Tribunales del Poder Judicial de la Federación,
para efectos de hacer énfasis a los principios que comparten ambas ramas del
Derecho.
De la definición de delito expuesta en la presente, se pueden desprender
evidentes similitudes con el concepto de infracción administrativa, ya que
ambas son conductas de las personas, positivas o negativas, que violan una
Ley y éstas son dañosas para la colectividad.
Por ende, los principios aplicables a la materia penal, que tienen por
objeto el debido cumplimiento al principio de seguridad jurídica, son aplicables
167
a la materia administrativa, hablando de la aplicación de sanciones, situación
que recogen algunas tesis jurisprudenciales y comparten distintos autores.
CUARTA: En cuanto a la aplicación de sanciones por parte de las
autoridades administrativas, los artículos 21 y 22 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, son los fundamentos que establecerán las
bases de dicha aplicación.
Cabe aclarar que existe un sinnúmero de leyes y ordenamientos
administrativos, tales como reglamentos, disposiciones de carácter general,
circulares, etc., mismos que regulan determinadas conductas u omisiones
infractoras.
QUINTA: La atribución con la que cuenta el Congreso de la Unión para
expedir leyes que regulen infracciones y sanciones, se encuentra regulada en
el artículo 73 fracción XXI de la Constitución, sin que se establezca alguna
facultad en favor del Poder Ejecutivo, para expedir normas de esta naturaleza.
SEXTA: El artículo 21 constitucional, dispone que corresponde a la
autoridad administrativa la aplicación de sanciones administrativas, las que
únicamente consistirán en multa, arresto hasta por treinta y seis horas o en
trabajo a favor de la comunidad, lo cual, consideramos, se traduce en un
sistema de numerus clausus.
SÉPTIMA: No obstante que la Constitución regule estos tres tipos de
sanciones administrativas, existen varias leyes que establecen sanciones
diversas, mismas que fueron descritas en el apartado respectivo del presente
trabajo.
168
Por ello, se habló de una propuesta de reforma constitucional, de tal
manera que la Constitución no limite las sanciones que deberá aplicar la
autoridad administrativa, o si se limitan éstas, que el mismo ordenamiento
establezca un amplio catálogo de sanciones, y no sólo la multa, el arresto hasta
por treinta y seis horas o el trabajo a favor de la comunidad.
OCTAVA: Las sanciones administrativas deben ser impuestas por las
autoridades administrativas competentes, respetando los principios o garantías
aplicables reguladas por la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, de forma tal de los límites del Estado sean lo suficientemente
precisos como para ofrecer seguridad jurídica al gobernado, cuando éste sea
sujeto de la imposición de la sanción que corresponda.
NOVENA: La garantía de seguridad jurídica, es un derecho
indispensable en el tema aquí tratado, y no sólo eso, es, consideramos, el
principio jurídico, por antonomasia, más importante con el que goza el
gobernado en México, para efectos de que la autoridad no exceda y abuse de
su poder otorgado por las Constitución y las distintas leyes.
Así pues, la seguridad jurídica establece que las autoridades no pueden
proceder de manera arbitraria o abusiva, ya que están obligadas a respetar lo
previsto en la Constitución y en las leyes, por lo que ninguna autoridad puede
limitar o privar injustamente a las personas de sus papeles, familia, posesiones,
propiedades o derechos, sino ajustándose a los procedimientos establecidos
en tales ordenamientos.
DÉCIMA: El principio de legalidad, establece que las autoridades de los
tres poderes, únicamente pueden ejercer las atribuciones o realizar aquellas
actividades que expresamente permita u ordene la ley.
169
Tradicionalmente, este principio es aplicado en materia penal, lo cual se
sintetiza con el principio latino nullum crimen nulla poena sine lege, que
significa que no hay delito sin pena que esté señalada en una ley; por lo que la
ley cumple a cabalidad dicho principio, regulando y describiendo, de manera
clara y precisa, la conducta que se considera como delictuosa.
DÉCIMA PRIMERA: El principio de reserva de ley, tiene por objeto
determinar la regulación de determinadas materias, como la punitiva estatal,
únicamente por medio de una ley en sentido formal y material.
El principio de reserva de ley, tiene una estrecha relación con el principio
de legalidad, ya que ambas garantías tienen como finalidad dotar de seguridad
jurídica a los gobernados; esto es, por medio del principio de legalidad, las
autoridades deberán actuar sólo en la forma en que una ley se los permita,
mientras que el de reserva de ley, establece que determinadas materias
deberán ser reguladas exclusivamente por la ley.
DÉCIMA SEGUNDA: El artículo 16 constitucional, dispone que para que
exista un acto de molestia por parte de las autoridades, éstas se encuentran
obligadas a emitir un mandamiento escrito debidamente fundado y motivado, lo
cual es la base para que cualquier sanción administrativa sea jurídicamente
válida.
Esto se tiene como objeto que se conozca con certeza y precisión en
qué disposición legal tiene apoyo la sanción y las consecuencias jurídicas de la
misma, así como las circunstancias, razones o causas especiales, particulares
o inmediatas que se tomaron en consideración para emitir la respectiva
sanción.
Por ende, toda autoridad debe fundar y motivar adecuadamente el acto
que emite para que el mismo se encuentre en el marco constitucional y, con
ello, brindar y respetar la garantía de seguridad jurídica a favor del gobernado.
170
DÉCIMA TERCERA: El principio de legalidad penal, se cumple con la
aplicación de la pena regulada por la ley, cuando ésta es clara, precisa y
exacta, al definir una conducta como delictuosa, todo lo cual se encuentra
regulado por el artículo 14 constitucional, que prevé como garantía la exacta
aplicación de la ley penal, lo que se traduce en el ya mencionado principio
“nullum crimen, nullum poena sine lege”.
La taxatividad, por su parte, no acepta conceptos vagos, con límites
borrosos ni con falta de determinación semántica.
Por ello, ambos principios juegan un papel toral en materia punitiva
estatal, toda vez que, primeramente, es requisito esencial que la conducta
típica se encuentre regulada en una ley aplicable para efectos de imponer la
pena correspondiente y, por otro lado, la ley describa esa conducta de tal
manera que no quepa duda sobre la procedencia de su aplicación.
DÉCIMA CUARTA: Las normas abiertas o “en blanco”, son aquellas que
no establecen una conducta (acción u omisión) concreta, clara y precisa,
mismas que dejan un margen discrecional a la autoridad administrativa para su
aplicación e imposición de la sanción que corresponda.
Asimismo, estas normas también son consideradas como abiertas, en
virtud de que las mismas, al no establecer la conducta en concreto, remiten de
manera genérica a otras disposiciones, sin ser lo suficientemente específicas y
concretas como para considerar que las dicha normativa cumple y respeta las
garantías de seguridad jurídica.
DÉCIMA QUINTA: En nuestro sistema positivo, existen un sinnúmero de
disposiciones legales sancionadoras abiertas o “en blanco”; más preocupante
que ello, consideramos, es el hecho de que dichas leyes son aplicadas
171
excesivamente por las autoridades administrativas, aprovechando tal apertura
para aplicarlas de manera arbitraria y excesiva.
DÉCIMA SEXTA: Las multicitadas normas abiertas, son plasmadas en
las leyes, generalmente, cuando al ya no existir más hipótesis o casos de
conductas infractoras, la ley dispone fácilmente “las demás”, en algunas
ocasiones remitiendo a las demás disposiciones que regula la misma ley; en
otras, aún peor, remitiendo a ordenamientos legales ajenos; y en algunas
ocasiones, todavía más grave, remitiendo a disposiciones de carácter
administrativa, sin gozar del requisito de ser una ley formalmente hablando.
DÉCIMA SÉPTIMA: Algunos tribunales, como se expuso en los dos
casos planteados a lo largo de la presente, coinciden en que las normas
abiertas o “en blanco” son inconstitucionales en virtud de que las mismas violan
las garantías de legalidad y seguridad jurídica, por considerar que las mismas
son generales e imprecisas, pues no establecen los criterios, elementos o
parámetros que permitan a la autoridad determinar el tipo de infracción que da
lugar a las sanciones administrativas que prevén los artículos con estas
características.
No obstante lo anterior, también existe la opinión de diversos
juzgadores, consistente en que la norma abierta, permite al sujeto infractor
conocer las consecuencias de sus ilegal actuar, conociéndose los motivos por
lo cuales se hará acreedor a la sanción que proceda; así como que el hecho de
que ésta remita a otras disposiciones, no significa que sea imprecisa.
Respecto a la división de criterios, parecería que las resoluciones de
constitucionalidad de las leyes abiertas, o bien, resoluciones que declaran la
constitucionalidad de dichas leyes, constituyen criterios meramente de opinión,
sin sustentos legales y jurisprudenciales sólidos y claros, toda vez que, como
se expuso en el apartado correspondiente, los tribunales citan algunas
jurisprudencias y tesis aisladas que nada tienen que ver con los casos, es
172
decir, que no tienen relación con el objeto de la petición de declaratoria de
inconstitucionalidad.
Por otro lado, existen elementos concretos y claros para concluir que las
disposiciones legales abiertas o “en blanco”, violan las garantías de seguridad
jurídica y de legalidad que requiere toda ley para trascender en el mundo del
Derecho, como lo son las tesis de jurisprudencia que tanto citamos en los
apartados del presente trabajo.
DÉCIMA OCTAVA: Otro aspecto de inconstitucionalidad, radica en que
las conductas infractores no pueden estar contenidas en cuerpos normativos
distintos de las leyes, formalmente hablando; menos, que las normas abiertas
hagan remisiones a conductas contenidas en dichas disposiciones
administrativas.
Se menciona lo anterior, ya que las normas tratadas tanto de la Ley de
los Sistemas de Ahorro para el Retiro como de la Ley del Mercado de Valores,
no sólo remiten a las demás normas reguladas por dichas leyes, sino a otras
leyes y disposiciones administrativas.
Las tesis de jurisprudencia y aisladas, mencionadas en las páginas 154
a 158, sirven de soporte a lo anterior toda vez que, tratándose de derecho
administrativo sancionador, deben extenderse los principios bajo los cuales son
aplicadas las sanciones penales, los cuales se traducen en el respeto al
principio de legalidad y tipicidad, mismos que se dan a conocer por medio del
latinajo “nullum crimen, nulla poena sine lege”.
DÉCIMA NOVENA: Así las cosas, las normas abiertas, “en blanco” o
“huecas”, son inconstitucionales, toda vez que violan las garantías de
seguridad jurídica, transgrediendo la exacta aplicación de la ley (nullum crimen,
nulla poena sine lege) contenida en el párrafo tercero del artículo 14
constitucional, aplicable tratándose de infracciones y sanciones administrativas
173
dada su identidad ontológica con la materia penal, en la medida en que crean
una situación de incertidumbre jurídica y estado de indefensión para el
gobernado, porque la autoridad que aplica la ley, al contar con la posibilidad de
determinar la infracción ante el margen de apertura, sin claridad, suficiencia,
exactitud y precisión, incurre en actos arbitrarios y no al ejercicio reglado y
estricto; por otra parte, también se viola la garantía de legalidad consagrada en
el artículo 16 de la Constitución, pues dichas normas abiertas permiten que el
gobernado quede en un estado de ignorancia respecto del fundamento y los
motivos por los que puede hacerse acreedor de una sanción; por último, no
sólo eso, sino el hecho de remitirse a disposiciones que no son emitidas por el
Poder Legislativo, sino por algún órgano del Ejecutivo, lo cual, tomando en
cuenta todas las circunstancias apuntadas, es que tales normas no deben
existir en nuestro sistema positivo mexicano.
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