Licenta Anca Apreotesei[1]

7/31/2019 Licenta Anca Apreotesei[1]

1/98

Universitatea Spiru HaretFacultatea de Stiinte Juridice si Administrative.

Specializare Drept

Lucrare de licenta

Lect. Univ. Dr. STEFU IOAN

Student: Apreotesei Anca

2012


2/98

Universitatea Spiru HaretFacultatea de Stiinte Juridice si Administrative.

Specializare Drept

Regimul juridic al de eurilor n contextul reglementrilor europene

Lect. Univ. Dr. TEFU IOAN

Student: Apreotesei Anca

2012


3/98


4/98

Apreotesei Anca Regimul juridic al deseurilor in contextul reglementarilor europene

CAPITOLUL 1

IMPORTANA I CARACTERISTICILE GENERALE ALE DREPTULUI

COMUNITAR AL MEDIULUI

1.1.Noiuni introductive

Din 1972 i pn n prezent, politica comunitar n materie de mediu a progresatdeosebit de mult, chiar dac au mai rmas nc lacune de acoperit i domenii de dezvoltat.

n cursul celor aproape dou decenii i jumtate de politic ecologic n cadrul UniuniiEuropene au fost adoptate, sub impulsul acestor preocupri tot mai intense, numeroasereglementri privind mediul1 n vederea prevenirii i combaterii polurilor, limitrii pagubelor i pierderilor cauzate mediului i rectificrii abuzurilor din trecut.

Totodat, n virtutea aceleiai politici, Uniunea European a participat la elaborareai semnarea a numeroase convenii internaionale, s-a implicat n realizarea diverselor msuri ntreprinse la nivel regional i global n vederea rezolvrii problemelor comune ale

proteciei mediului. n acelai timp, datorit programelor proprii de cercetare, aciuneacomunitar n domeniu se bazeaz pe date tehnice i tiinifice adecvate i se bucur defonduri financiare din ce n ce mai consistente.

Temeiul juridic al aciunii comunitare n materie de mediu a fost instituit n 1986, prin Actul Unic European, care a inserat problematica n Tratatul de la Roma din 25 martie1957, consacrndu-i trei noi articole. (art. 130 R, S i T).2

1 Reglementrile UE sunt cunoscute sub denumirea de regulamente, directive, decizii, recomandri.2 Art. 130R (1) Msurile comunitare referitoare la mediu sunt urmtoarele:- pstrarea, protecia i mbuntirea calitii mediului;- contribuia la protecia sntii umane;- asigurarea unei utilizri prudente i raionale a resurselor naturale.(2) Msurile comunitare privind mediul se bazeaz pe principilul aciunii preventive, de remediere, nfuncie de prioriti, la surs, a daunelor aduse mediului, i pe principiul , , poluatorul pltete. Cerinelede protecie a mediului sunt o component a celorlalte politici comunitare.(3) Pentru elaborarea msurilor privind mediului, Comunitatea ine cont de:

- datele tiinifice i tehnice disponibile;-condiiile de mediu n diverse regiuni ale Comunitii;-beneficiile i costurile poteniale ale aciunii sau inaciunii;-dezvoltarea economic i social a Comunitii ca ntreg i dezvoltarea echilibrat a regiunilor sale.

(4) Comunitatea ia msuri privind mediul n msura n care obiectivele menionate la alineatul (1) pot findeplinite mai bine la nivel comunitar dect la nivelul statelor membre luate individual. Fr a aduceatingere anumitor msuri de natur comunitar, statele membre finaneaz i pun n aplicare celelaltemsuri.

5


5/98


Tratatul de la Maastricht, semnat la 7 februarie 1992 i intrat n vigoare la 1 noiembrie1993, a completat lista obiectivelor i principiilor politicii n domeniul mediului a UE, de pe o parte, preciznd c Uniunea trebuie s contribuie ,,la promovarea, n planinternaional, de msuri destinate a face fa problemelor regionale ori planetare ale

mediului iar, pe de alt parte, specificnd c acesta ,,vizeaz un nivel ridicat de proteciei c ,,e fondat pe principiul precauiei conform cruia incertitudinile tiinifice nutrebuie s serveasc drept pretext pentru inaciune.

La rndul su, Tratatul de la Amsterdam din 1997 a amendat misiunea Comunitii, alcrei scop principal a devenit ,,promovarea unei dezvoltri armonioase, echilibrate idurabile a activitilor economice, precum i promovarea n ansamblul comunitii ,,a unuinivel ridicat de protecie i de ameliorare a calitii mediului. Astfel, Tratatul de la

Amsterdam i cel de la Nisa 2000 au perfecionat structura juridic aferent.Inspirndu-se din documentele Conferinei de la Rio de Janeiro3, cel de-al V-lea

Program de aciune insista pe dou idei eseniale ale strategiei n domeniul mediului: prima este cea a ,,parteneriatului, dialogul cu toi partenerii, publici i privai, iconcertarea activitii acestora; cea de-a doua se referea la lrginea panoplieiinstrumentelor de protecie a mediului, inclusiv prin amplificarea msurilor de mediu fiscali dezvoltarea unei ,,fiscaliti verzi europene.

Tratatul de instituire a unei Constituii pentru Europa (TCE, 29 octombrie 2004) anscris printre obiectivele sale dezvoltarea durabil a Europei, ntemeiat pe un nivel naltde protecie i ameliorare a calitii mediului (art. I 3.3). De asemenea, n relaiile curestul lumii, Uniunea contribuie la dezvoltarea durabil a planetei (art. I-3.4).

Dreptul comunitar al mediului cuprinde astzi circa 3000 de acte normative (alturi de prevederile pertinente ale tratatelor constitutive, regulamente, directive, decizii irecomandri), care cuprind reglementri cu caracter orizontal (viznd probleme

transversale) sau cu caracter vertical (probleme sectoriale), dominate de o serie de principii(5) n cadrul competenelor corespunztoare, Comunitatea i statele membre coopereaz cu ri tere i cuorganizaiile internaionale responsabile. Mecanismele privind cooperarea Comunitii pot fi supuseacordurilor ntre Comunitate i terii implicai, care sunt negociate i ncheiate n conformitate cu articolul288. Dispoziiile paragrafului anterior nu aduc atingere competenei statelor membre de a negocia n cadrulorganismelor internaionale i de a ncheia acorduri internaionale.Art. 130S Consiliul, hotrnd n unanimitate la propunerea Comisiei i dup consultarea ParlamentuluiEuropean i a Comitetului Economic i Social, stabilete msurile care trebuie luate de ctre Comunitate.Consiliul, n condiiile stabilite n paragraful anterior, definete acele chestiuni asupra crora urmeaz s seia decizii cu majoritate calificat.Art. 130T Msurile de protecie adoptate n comun n temeiul articolului 130s nu mpiedic nici un stat

membru s menin sau s introduc msuri de protecie mai stricte compatibile cu prezentul Tratat.3 Cea de a doua Conferin a Naiunilor Unite pentru Mediu i Dezvoltare de la Rio de Janeiro a avut cascop general elaborarea de strategii i msuri care s contribuie la combaterea degradrii mediuluinconjurtor n toate rile, n contextul dezvoltrii durabile i optime din punct de vedere al mediului.

6


6/98

Apreotesei Anca Regimul juridic al deseurilor in contextul reglementarilor europene generale (al prevenirii, precauiei, corectrii la surs a polurii, ,,poluatorul pltete) iaplicarea prin proceduri i tehnici specifice.

Nucleul dur al acestuia l constituie ,,acquis-ul comunitar de mediu, format din circa1000 de reglementri mai importante (n special directive), principiile politicilor

comunitare n materie i interpretrile rezultate din jurisprudena Curii Europene deJustiie a Comunitilor Europene (CJCE) i care reprezint primul obiectiv al aproximriilegislaiei rilor candidate cu dreptul comunitar.

Ca ordine juridic specific, cu caracter integrator, dreptul comunitar al mediului prezint o serie de particulariti care decurg din statutul su intermediar, ntre dreptulnaional i dreptul internaional public, i din natura de ,,drept al mediului.

ntr-adevr, dreptul comunitar i afirm plenar autonomia i trsturile sale definitorii

izvorte din statutul su de a nu fi nici drept internaional, dar nici drept intern (naional).El i gsete fundamentul ntr-un document interstatal, respectiv Tratatul de la Roma(ulterior TCE), dar i-a dobndit o deplin autonomie n raport cu dreptul internaionalgeneral, constituind o nou ordine juridic proprie, integrat sistemului juridic al statelor membre.4 Cu toate acestea, reglementrile adoptate n cadrul Uniunii trebuie s fieconforme cu tratatele din 1951 i 1957, aa cum au fost modificate i completate prin ActulUnic European, Tratatul de la Maastricht, Tratatul de la Amsterdam i Tratatul de la Nisa.

O alt dimensiune care apropie dreptul comunitar de cel internaional const n modulsu de formare. Responsabilitatea adoptrii deciziilor aparine Consiliului Uniunii,organism constituit din reprezentanii statelor membre (cte un reprezentant din parteafiecrui guvern). Ca atare, statele sunt acelea care se angajeaz s respecte textelecomunitare pe care le adopt, ntocmai ca n cazul normelor juridice internaionale.Comisia, organ executiv, are putere de iniiativ legislativ, n sensul c pregtete propunerile pe care le supune Consiliului spre aprobare.

n acelai timp, dreptul comunitar prezint, n raport cu dreptul internaional , o seriede caracteristici particulare.Astfel, spre deosebire de acesta, el se impune fr nicio procedur de adoptare sau de

ratificare. Statele membre trebuie s-l integreze n dreptul lor naional n termenele prevzute i s se conformeze prescripiilor sale. n situaia n care procedura de adoptare prevede majoritatea calificat, indiferent dac un stat a votat sau nu pentru un anumit text,el este inut s se supun prescripiilor acestuia.

4 Curtea de Justiie a Comunitilor Europene, 15 iulie 1964, Carta C/ENEL, aff.6/64, Rec. 1141.7


7/98


De altfel, statele membre ale Uniunii Europene sunt puternic legate prin instituii idreptul comunitar mai mult dect prin orice alte convenii internaionale.

n acest sens este semnificativ faptul c art. 5 din tratat instituie un principiu defidelitate comunitar, care oblig statele nu numai s ia toate msurile pentru a asigura

executarea legislaiei comunitare, ci s faciliteze UE s-i ndeplineasc misiunea sa.Statele trebuie, n consecin, s se abin de la orice msuri ce pot pune n pericolrealizarea scopurilor tratatului. n formularea din TCE, principiul cooperrii loiale presupune ca Uniunea i statele membre s se respecte i s se asiste reciproc nndeplinirea misiunilor ce decurg din Constituie.

Dreptul comunitar se deosebete totodat i de drepturile naionale. El nu este inut deconceptele juridice interne care, frecvent, rmn confuze n raport cu evoluiile

reglementrilor i jurisprudenei comunitare.5 Constituia i dreptul adoptat de ctreinstituiile Uniunii, n exercitarea competenelor care i sunt atribuite acesteia, au ntietatefa de dreptul statelor membre (art.I-6,TCE). El i-a creat propria-i tehnologie, mai ales n privina dreptului mediului. Aa de exemplu, circularele prin care statele pun n aplicaredirectivele n materie de mediu ori completeaz msurile legislative conin frecventexplicaii asupra echivalenelor terminologice dintre noiunile din dreptul naional i celedin reglementarea comunitar.

De asemenea, dreptul comunitar nu este inut de motenirea trecutului ori de povaratradiiilor. Ca atare, el poate inova fr a bulversa ordinea juridic a statelor membre, dar sefondeaz pe tradiiile i principiile juridice comune ale acestor state. Aceast evidentautonomie, att n raport cu dreptul internaional, ct i cu drepturile interne ale statelor membre ale Uniunii Europene, i confer dreptului comunitar un accentuat dinamism,reflectat cu pregnan n ritmul alert al multiplicrii i diversificrii reglementrilor adoptate n ultimul timp.

Din punct de vedere practic, aceste caracteristici se exprim n dou regulifundamentale: aplicarea direct a dreptului comunitar i, respectiv, supremaia acestuia nraport cu dreptul intern( naional).

n privina semnificaiilor naturii de ,,drept al mediului, sunt de notat urmtoarele:-Fondarea dreptului mediului mai ales pe principiile prevenirii i precauiei i mai

puin pe o abordare curativ, ntruct o lips de prevedere ar putea avea consecine grave,chiar ireversibile pentru mediu;

5 Dumitru Mazilu, Drept comunitar al mediului, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2008, p.97.8


8/98


-Dreptul mediului trebuie s in seama de interdependenele factorilor de mediu (aer,ap, sol) i cele ale efectelor polurii, astfel c, pentru politicile n domeniu, problemele prealabile de expertiz tiinific i tehnic sunt eseniale;

-Dreptul mediului reflect o stare a cunotinelor n evoluie permanent, ceea ce

presupune inovaii frecvente, adaptri rapide, situaii care pot fi n contradicie cu regulilede stabilitate i securitate juridic;

-Susceptibil de a avea efecte multiple, dreptul mediului trebuie s integreze exigenelea numeroi actori publici i privai, ceea ce oblig n permanen la realizarea unuiechilibru ntre interese contradictorii.

Totodat, dintr-o perspectiv mai larg, aplicarea dreptului comunitar al mediului sedistinge i prin alte cel puin patru caracteristici n contextul dreptului comunitar. Ele

reprezint, mai degrab, punctele ,,slabe ale acestuia, dar i piste de aciune spre sporireaeficacitii i efectivitii sale.6

Astfel, mai nti, principiul nscris n articolului 130S, par.4 al Tratatului CE conformcruia, fr a prejudicia anumite msuri cu caracter comunitar, statele membre asigurfinanarea i executarea altor msuri. Nu exist deci niciun mecanism centralizat deaplicare a dreptului comunitar al mediului, comparabil cu cel ce acioneaz, de pild, nmaterie de concuren. Comisia se mrginete, potrivit articolului 155 din Tratatul CE, s

vegheze la aplicarea tratatului i a dispoziiilor luate de instituii, ceea ce nseamn c eacontroleaz aplicarea regulilor comunitare de ctre statele membre, fr a juca ns un rolactiv. Aceasta nu dispune nici de un corp de inspectori specializai care s lucreze nlegtur cu administraiile naionale, cum este cazul n materie de pescuit. De altfel,Agenia European pentru Mediu rmne un organism strict tehnic, fr atribuii n privinaaplicrii regulilor juridice.

n al doilea rnd, forma juridic a regulilor respective relev o importan

considerabil. Articolul 130R al Tratatului CE se mrginete la a defini obiectivelegenerale ale CE n materie de mediu iar articolul 130S precizeaz procedurile dintremsurile de protecie hotrte de CE i msurile analoage ale statelor membre. Niciuna dinaceste prevederi nu pare susceptibil de a fi puse n oper de ctre jurisdicie. Regulile acror aplicare este ncredinat judectorului rezult din dreptul derivat, adic din acte pecare instituiile le adopt n virtutea tratatului. n marea majoritate a cazurilor, dispoziiile pe care Consiliul Uniunii le hotrte n materie de mediu iau forma unei directive.

6 Mircea Duu, Principii i instituii fundamentale de drept comunitar al mediului, Editura Economic,Bucureti, 2005, p.103

9


9/98


Recurgerea la regulamente, direct aplicabile n toate statele membre, are un caracter excepional. Or, conform articolului 189 al Tratatului CE, directiva leag statele membredestinatare sub aspectul ndeplinirii rezultatelor urmrite, lsnd instanelor naionalecompetena n privina formelor i mijloacelor utilizate n acest sens.

Aceasta implic faptul c, n fiecare caz, revine statelor membre adoptarea dispoziiilor legislative, reglementare ori administrative necesare pentru a pune n oper directivele n plan intern. De aici emergena unui vast contencios cauzat de absena unei transpuneri adirectivelor n dreptul intern, ori pentru transpunerea tardiv, insuficient ori eronat din partea statelor membre.

Un al treilea factor de natur a genera dificulti specifice n aplicarea dreptuluicomunitar al mediului l reprezint tehnica normativ urmat, n numeroase cazuri, n acest

domeniu. Astfel, frecvent, regulile comunitare de mediu nu impun statelor membre numais adopte dispoziii naionale de transpunere, ci i s ating un rezultat concret din punct devedere al prevenirii, eliminrii ori reducerii atingerilor aduse mediului. Este cazul normelor de calitate aplicabile diferitelor medii, ori al textelor viznd conservarea naturii, care impunstatelor membre s limiteze perturbrile, sau directivele n materie de deeuri care prescriuvalorificarea sau eliminarea lor fr a aduce prejudicii mediului. Aceste obligaii de rezultatimpuse statelor membre ale UE sunt la originea unui contencios relativ abundent referitor

la noua aplicare a regulilor comunitare, chiar i n cazurile n care acestea ar fi tranpusecorect n dreptul naional.7

n sfrit, o a patra particularitate rezult din mprejurarea c marea majoritate aactelor comunitare nu atribuie drepturi specifice unui particular sau altul. Aceasta nseamnc, pe de o parte, n privina accesului la justiie din partea asociaiilor neguvernamentalede mediu ori al particularilor, acetia nu pot invoca niciun drept subiectiv propriu, ceea ceface s fie considerabil mai dificil dect n alte sectoare. Pe de alt parte, mecanismele de

aplicare judiciar a dreptului comunitar au fost concepute n general din optica protejriidrepturilor particularilor, n situaia n care invocarea directivelor de mediu ar pune probleme pe care le ntlnim n cazurile n care sunt n joc asemenea drepturi.

Aceast combinare, mai mult sau mai puin perfect i mai ales perfectibil, dintredreptul mediului i dreptul comunitar a conferit o complexitate juridic i tehnic deosebitmateriei i genereaz numeroase probleme de interpretare i de aplicare, precum idificulti n asigurarea coordonrii adecvate a diferitelor administraii naionale participante la realizarea dreptului comunitar al mediului. Aa se explic de ce cea mai

7 Mircea Duu, Tratat de dreptul mediului, abordare integrat, vol. I- II, Editura Economic, Bucureti,2003, p. 115.

10


10/98

Apreotesei Anca Regimul juridic al deseurilor in contextul reglementarilor europene mare parte a reglementrilor juridice comunitare privind protecia mediului sunt exprimatesub forma directivelor care trebuie s fie transpuse n dreptul naional, ceea ce d statelor membre libertatea de a alege pentru legislaiile de transpunere actul normativ cel mai bineadaptat situaiei lor naionale.

1.2. Realizarea dreptului comunitar al mediului

ncepnd cu Summitul de la Dublin din iunie1990, Consiliul European a artat ceficacitatea dreptului comunitar al mediului necesit o aplicare a regulilor edictate destatele membre i un control al aplicrii lor. n mai 1996, Comisia i Parlamentul Europeanau organizat n comun o conferina public relativ la ,,Provocrile proteciei mediului:

asigurarea funcionrii legislaiei. Ca urmare, Comisia a prezentat o comunicare asupra punerii n aplicare a dreptului comunitar 8, n care a recunoscut necesitatea de a furnizainformaii aduse la zi i fiabile privind situaia statelor membre n materia de aplicare adreptului comunitar al mediului, precum i un rezumat i un studiu anual asupra evoluiei procedurilor de infraciune deschise mpotriva statelor membre pentru lipsa obligaiei de aaplica directivele comunitare.

n plus, Parlamentul, n rezoluia sa din 14 mai 1997, a cerut Comisiei s elaboreze i

s fac public un raport anual privind progresele realizate n adoptarea i punerea naplicare a dreptului mediului. Primul studiu de acest gen a privit perioada octombrie 1996 -decembrie 1997, iar ultimul, al cincilea, 2003.9

Comisarul european pentru mediu, a estimat c ,,respectul legislaiei europene privindmediul ajut Statele membre nu numai s conserve bogaia biodiversitii i resurselor lor naturale, dar i s ofere cetenilor lor cadrul de via sigur i agreabil pe care l merit.Pentru a limita cazurile de neconformitate, naltul Funcionar CE a propus ameliorarea

cooperrii ntre Statele membre i intensificarea asistenei tehnice. ,,Trebuie s lucrm cu8 COM (96) 500 final din 1996.9 Commission of the European Communities, Fifth Annual Survey on the implementation and enforcementof Community environmental law 2003, Brussels, 27.07.2004, SEC(2004) 1025. Potrivit documentului, cai n anii anteriori, sectorul mediului a reprezentat peste o treime din plngerile i procedurile de infraciune privind cazurile de nerespectare a dreptului comunitar i care au fcut obiectul anchetrii de ctre Comisie.Cea mai mare parte a procedurilor de infraciune angajate de Comisie contra Statelor membre continu s

se bazeze pe plngeri. Astfel, principalele sectoare vizate sunt mediul (493 plngeri), piaa interioar (314 plngeri), fiscalitatea i vmile (119 plngeri). Comisia a adus, n 2003, n faa CJCE 58 de noi dosarempotriva statelor membre, n timp ce au fost depuse 505 noi plngeri privind infraciuni la legislaiacomunitar de mediu. Comisia a ntocmit 122 de avize motivate pe baza art. 226 al Tratatului CE, iar nvirtutea art. 228, 17 scrisori de punere n ntrziere i 11 avize motivate statelor membre pentru cazuri de

necomunicare, neconformitate i aplicare incorect. O cauz privind Iralanda viznd art. 228 a fost adus nfaa Curii.Protecia naturii, gestiunea deeurilor, apa i evaluarea impactului de mediu sunt categoriile careatrag cel mai mult infraciunile.n ce privete calitatea aerului, statele membre au fost invitate s transpunn dreptul naional 13 directive diferite n domeniu ntre 2001 2003.

11


11/98

Apreotesei Anca Regimul juridic al deseurilor in contextul reglementarilor europene Statele membre pentru a nelege mai bine problema aplicrii i a le rezolva, a declaratel.10

Sub raport tehnic realizarea dreptului comunitar al mediului reprezint o operaiunecomplex, care presupune analiza obligaiilor statelor membre ale UE n acest sens, a

supravegherii traspunerii i implementrii i a sanciunilor n caz de neaplicare a sa.

1.2.1. Obligaia statelor membre ale Uniunii Europene de a aplica dreptul Comunitar

1.2.1.1. Prevederile tratatelor constitutive

Tratatele Comunitilor Europene i, n primul rnd, cel al CEE nu conin prevederi

privind mediul pe care Statele membre ar trebui s le transpun n ordinea juridic intern.Articolul 10 al tratatului CE precizeaz doar c ele trebuie s se alinieze la obiectivele isarcinile comunitii. TCE stipuleaz c: ,,Statele membre iau orice msur general sauspecial care s asigure ndeplinirea obligaiilor care decurg din Constituie sau care rezultdin actele instituiilor Uniunii (art.I-5.2 alin.2). Totui, aceasta nu nseamn c Statelemembre sunt inute s consacre n legislaia naional obiectivul de a atinge un nalt nivelde protecie a mediului sau pe cel ca exigenele mediului s fie ncorporate n celelalte

politici promovate n plan intern. Dimpotriv, acelai articol invocat mai sus cere Statelor membre s se abin, la nivel naional, de la adoptarea oricror msuri care ar face maidificil sau imposibil pentru CE s se ndrepte spre un nivel nalt al proteciei mediului saus fac diferitele politici comunitare ,,mai verzi, ,,mai ecologice.

n acelai timp, prevederile referitoare la mediu ale Tratatului de la Roma (i cele aleTCE) nu sunt formulate astfel nct s fie direct aplicabile. Ca atare, tribunalele naionalenu trebuie s raporteze legislaia naionala la cerinele care decurg din dreptul comunitar

primar.

1.2.1.2. Situaia dreptului comunitar derivat (secundar)

Situaia este complet diferit n privina dreptului comunitar derivat al mediului.Conform articolului 175(4) al Tratatului CE , n principiu, Statele membre sunt cele caretrebuie s adopte msurile care au fost adoptate ca urmare a politicii comunitare ndomeniul mediului.

10 Plus dun tiers les cases dinfraction au droit communitaire concernant lenvironnement, CE Juridique,27.06.2005.

12


12/98


Desigur, se cuvin avute n vedere categoriile de acte normative comunitare. Astfel,regulamentele se aplic n toate rile, n mod direct, fr niciun fel de act de transpunere,iar directivele i deciziile necesit adoptarea de msuri legislative de aplicare. Aa deexemplu, potrivit articolului 249(3) al Tratatului CE, ,,o directiv va fi obligatorie, n ceea

ce privete rezultatul de nfptuit, pentru fiecare stat membru cruia i se adreseaz, dar valsa la alegerea autoritilor naionale forma i metodele.

Aadar, rilor componente ale Uniunii Europene le revin dou obligaii principale n privina directivelor privind mediul: s ncorporeze prevederile acestora n legislaianaional i, respectiv, s se asigure c ele sunt cu adevrat respectate.

1.3. Transpunerea dreptului comunitar al mediului

Practic, toate directivele privind mediul conin o prevedere care cere statelor membres transpun prevederile lor n legislaia naional. n general, o asemenea transpunere ndreptul intern trebuie s se fac printr-o dispoziie legislativ expres i obligatorie sauregulamentar, ,,pentru a asigura o aplicare deplin a directivelor n drept, i nu doar nfapt.11 Curtea de Justiie a respins n numeroase ocazii ncercrile Statelor membre de atranspune cerinele unei directive a mediului n legislaia naional printr-un plan,

multianual, o circular administrativ sau un instrument similar. Principalul su argument afost absena unei sigurane legale pentru persoanele i ntreprinderile individuale, care secreeaz printr-o asemenea transpunere. Curtea de Justiie este de prere c, ntructdirectivele care fixeaz standardele de calitate acord i anumite drepturi indivizilor,majoritatea prevederilor lor va trebui s fie transpuse n legislaia naional prinreglementri obligatorii. Aceasta este valabil i n privina cerinei de a stabili programe dedepoluare sau programe de management al deeurilor. ntr-adevr, asemenea programe

conin i informaii pentru persoane particulare despre viitoarele obiective, despre msurileluate i cele viitoare.Excepiile vizeaz doar acele prevederi care stabilesc obligaiile Consiliului, Comisiei

sau altor instituii i, n plus, pe cele care privesc exclusiv relaiile Statelor membre cuadministraia Comunitii i le cere, de exemplu, s trimit un raport la comisie.

Transpunerea unei directive privind mediul, care conine cerine obligatorii, nu poate fiefectuat prin msuri naionale neobligatorii, ndeosebi prin prevederi administrative,ntruct ,,numai practicile administrative, care prin natura lor pot fi modificate dup dorin

11 Mircea Duu, Principii i instituii fundamentale de drept comunitar al mediului., Editura Economic,Bucureti, 2005, p.110.

13


13/98


14/98

Apreotesei Anca Regimul juridic al deseurilor in contextul reglementarilor europene de la o limb la alta. Pentru acest motiv, sensul real al prevederii trebuie s fie descoperit,ceea ce poate foarte s varieze ntre versiunile lingvistice specifice.

n al doilea rnd, a fost deja menionat faptul c legislaia Comunitii este autonomi trebuie s fie interpretat fr repetarea noiunilor identice sau similare care exist n

legea naional. Astfel, acelai cuvnt ar putea fi folosit n dreptul comunitar i n legislaianaional i totui cele dou nelesuri s fie foarte diferite. Acest potenial este amplificatde faptul c dreptul comunitar predomin asupra dreptului naional. Totui, ntructlegislaia Comunitii i are originea ntr-o alt surs dect cea naional, ar putea s poartediferite concepte, teorii sau structuri care nu se potrivesc cu infrastructura naional legalsau administrativ. Un exemplu este articolul 9(2) al Directivei asupra conservrii psrilor slbatice, care prevede c autoritile de protecie a naturii pot da derogri de la oprirea

comercializrii, vnrii i alte interdicii conform documentului, dup ce au examinatsituaia local, dar asemenea autoriti locale nu exist n Irlanda.

O alt complicaie este legat de faptul c prevederile dreptului comunitar al mediuluise ridic mpotriva unui sistem structurat i elaborat de reguli naionale care au fostacumulate peste ani sau decenii i n care prevederile trebuie s se integreze. Acolo unde prevederile dreptului comunitar stabilesc valori numerice, ca valorile-limit ale emisiei,standardele sau obiectivele calitii, legislaia naional va trebui s le adopte ca atare. O

transpunere concret presupune, de asemenea, stabilirea de sanciuni pentru neconformitatecu dreptul comunitar.

1.4. Aplicarea

n cele din urm, statelor membre le revine obligaia de a asigura aplicarea efectiva dreptului comunitar al mediului. Transpunerea nsi este doar un act legal formal, n

timp ce protecia mediului ncepe atunci cnd emisiile sunt reduse, substanele nu mai sunt plasate pe pia sau n mediu, habitatele protejate i aa mai departe. Aplicarea practic a prevederilor privind mediul este problema cea mai serioas cu care se confrunt dreptulnaional i internaional. Chiar dac o parte a legislaiei naionale copiaz o directiv cuvntcu cuvnt va rmne doar o bucat de hrtie, dac nu este aplicat n mod corespunztor.14

Unele particulariti care afecteaz serios deplina aplicare a dreptului comunitar almediului trebuie s fie amintite. Astfel, ntruct prevederile viznd mediul ncearc s protejeze interesul general al comunitii, ele difer n mod considerabil de legislaia

14 Mircea Duu, Drept internaional i comunitar al mediului, Editura Economic, Bucureti, 1998, p. 21715


15/98

Apreotesei Anca Regimul juridic al deseurilor in contextul reglementarilor europene agriculturii, transportului sau industriei, care afecteaz, n primul rnd, interese specifice, personale. Acolo unde este vorba de interese personale, ntocmirea i aplicarea legii au loc,n Europa de Vest, n cadrul unor discuii constant publice cu reprezentanii acelor interese personale.

Grupurile de interes personal sunt folosite, de asemenea, pentru a asiguratransmiterea cunotinelor privind legislaia specific i astfel contribuie fie la asigurareaconformitii cu regulamentul legal, fie la realizarea aciunii concertate mpotriva acestuiregulament, adesea chiar la prevenirea generrii sale. Aceasta funcie de a face lobby agrupurilor de interese personale a devenit un factor integrat al procesului de luare a decizieila nivelul comunitii i al statelor membre.

,,Mediul de interes general nu are niciun aprtor al interesului personal.

Organizaiile ecologiste din Europa de Vest sunt structural i financiar prea slabe pentru aapra efectiv interesele mediului pe o perioad lung. n timp ce exist un consens cmediul necesit o protecie adecvat i c dezvoltarea economic trebuie s fie ,,viabil,aplicarea msurilor obligatorii concrete, legale se dovedete dificil dac apar alte interesedivergente. Mediul, fr o voce i fr grupuri de lobby puternice, pierde n aproape oriceconflict specific de interese. ntruct, mai mult, administraiile locale, regionale i naionaledin cele 15 state membre fondatoare nu sunt convinse n aceeai msur c standardele

comunitare de mediu trebuie s fie adoptate, respectate i aplicate, respectarea concret areglementrilor n materie variaz n spaiul comunitar.15

Caracteristicile generale contribuie de asemenea la o atare situaie. ntr-o serie destate membre, n special din sud, problemele mediului sunt percepute mai ales ca fiind problemele societii bogate. De aici se manifest o atitudine printre operatorii economici,ca i printre administraii, c progresul economic este de necesitate primar i c preocuprile privind mediul trebuie s fie abordate numai dup ce a fost atins nivelul

economic al rilor comunitare bogate. Acelai fenomen se poate observa i n statele dinEuropa Central i de Est care au solicitat s devin state membre ale Uniunii Europene. Laaceasta trebuie s se adauge impunerea diferit a culturii care exist n comunitate,slbiciunea tradiional a guvernului central n unele state membre, lipsa infrastructurilor naionale de mediu, cu administraii adecvate la nivel local, regional i naional, i lipsaunei informaii i educaii privind mediul, a contientizrii generale, a organismelor decercetare ecologic, a laboratoarelor i organismelor de testare, monitorizare sau executare.

15 Mircea Duu, Principii i instituii fundamentale de drept comunitar al mediului, Editura Economic,Bucureti, 2005, p.114.

16


16/98

Apreotesei Anca Regimul juridic al deseurilor in contextul reglementarilor europene 1.5. Monitorizarea transpunerii i aplicrii

Monitorizarea transpunerii i aplicrii se realizeaz prin rapoarte periodice cereprezint activitatea Comisiei Europene.

Aproape toate directivele privind mediul au coninut, nc de la mijlocul anilor 1970, o prevedere care cerea statelor membre s raporteze asupra aplicrii lor. n mod obinuit,asemenea rapoarte trebuiau s fie efectuate din trei n trei ani. Comisia era responsabil cuntocmirea, pe baza acestor rapoarte naionale, a raportului privind aplicarea directiveirespective. Perioada normal pentru realizarea acestor rapoarte era, n mod similar, lafiecare trei ani.

Acest sistem nu a dus la rezultatul dorit, ntruct nici rapoartele statelor membre i nicirapoartele sintetizatoare ale Comisiei nu erau redactate n mod regulat i adecvat.

Pentru a ameliora sistemul de raportare, Consiliul a adoptat, n 1991, o directiv care astructurat cerinele raportrii. Aceasta a introdus obligaia ca statele membre s raportezedin trei n trei ani, privitor la aplicarea diferitelor directive dintr-un sector dat (de exemplu:ap, aer sau deeuri). Rapoartele trebuiau s se bazeze pe chestionare care erau pregtite printr-o procedur a comitetului la nivelul comunitii, pentru a permite ca rapoartele

naionale s se refere la aceleai probleme; perioada de raportare era de trei ani. Directivacu caracter metodologic n-a mbuntit ns n mod fundamental situaia.

n virtutea articolului 211 al Tratatului CE, Comisia European trebuie s asigure cdreptul comunitar al mediului este aplicat. Aceast prevedere reprezint baza care a permisComisiei s dezvolte de-a lungul anilor un sistem de monitorizare a transpunerii, aplicrii iimpunerii, ca un mecanism original, situat dincolo de relaiile dintre statele membre. Iar sarcina astfel realizat i-a atras denumirea de ,,gardian al tratatelor constitutive. Principala

responsabilitate a Comisiei este aceea de a se asigura c prevederile tratatelor constitutivei reglementrile derivate privind mediul se aplic, n special regulamentele, directivele ideciziile.

Pentru aceasta ea nu a ezitat n a sesiza CJCE, dup punerea n ntrziere a unui statrecalcitrant, conform articolului 169 din Tratatul CEE, obinnd, de exemplu, numeroasecondamnri ale Belgiei, Italiei ori Franei.

n privina conveniilor internaionale s-a precizat c ea nu monitorizeaz aplicarea lor n cadrul CE. n situaia n care Comunitatea European ader la un tratat internaional privind mediul, ea se oblig s asigure conformarea la prevederile acestuia pe ntreg

17


17/98

Apreotesei Anca Regimul juridic al deseurilor in contextul reglementarilor europene teritoriul membrilor si. Aceast responsabilitate revine CE ca atare i se refer la ntregteritoriul su, chiar i acolo unde un stat membru nu l-a ratificat. Din momentul n careComunitatea European a aderat la un tratat internaional, rile membre sunt obligate,conform articolului 10 din tratat, s ia msurile necesare pentru a permite CE s-i respecte

obligaiile internaionale asumate.Comisia European nu are structuri speciale menite s supravegheze i s

controleze aplicarea reglementrilor juridice comunitare privind protecia mediului. Ideeacrerii unor ,,inspectori verzi la nivel comunitar a fost respins ca o tentativ de imixtiunen suveranitatea naional, incompatibil cu principiul subsidiaritii.Din 1983, Comisia public un raport anual privind monitorizarea aplicrii dreptuluicomunitar, care include i un capitol privind legislaia mediului.

Dup mai multe tentative euate de realizare a unei reele oficiale de monitorizare aaplicrii dreptului comunitar al mediului, s-a recurs la formula IMPEL - ,,Reeaua pentrurealizarea i controlul aplicrii Dreptului Mediului al UE, creat n 1992, format dinreprezentani ai organelor de aplicare i monitorizare ale statelor membre i ai Comisiei.

Obiectivul su este acela de a promova schimbul de informaii i de know-how i dea ntri coerena abordrilor n domeniul mediului. Nevoia IMPEL a rezultat din faptul clegislaia de mediu crescnd considerabil n volum, statele membre s-au ntrebat de

problemele comparabilitii regulilor privind controlul aplicrii reglementrilor respective.Din iniiativa Olandei s-a creat ,,reeaua Chester n 1992, nsrcinat cu realizarea icontrolul aplicrii dreptului comunitar al CE. Cel de-al V-lea Program de aciune al CE acerut nfiinarea unui organism asemntor, ceea ce a condus la crearea reelei IMPEL.Participarea la aceast reea sublineaz voina Comisiei de a implica actorii punerii n operi controlul aplicrii reglementrilor de la nceputul procesului legislativ.

Totui, un numr de state comunitare nu au organisme specifice de acest gen, aa c

reeua se rezum mai ales la schimbul de experien privind problemele aplicrii practice areglementrilor comunitare n materie. Reeaua apare astfel ca un instrument informal utiln vederea ameliorrii punerii n oper, inspeciei, controlului aplicrii reglementrilor printr-un schimb de informaii, de experien la diferite niveluri administrative i formareade discuii aprofundate asupra problemelor mediului.

n ultima perioad, IMPEL pune accent deosebit pe cooperarea cu celelelalte reelecare acioneaz n domeniu, urmrindu-se pretenia realizrii uneia globale. Dintre acestease remarc:

- INECE - Reeaua internaional pentru conformare de mediu i aplicare,

18


18/98


- NISECEN - Reeaua de conformare i aplicare a noilor state independente- BERCEN - Reeaua balcanic de conformare i aplicare a reglementrilor de

mediu.

CAPITOLUL 2

La 19.1.2011 COMISIA EUROPEAN a prezentatRAPORT AL COMISIEICTRE PARLAMENTUL EUROPEAN, CONSILIU, COMITETUL ECONOMICI SOCIAL EUROPEAN I COMITETUL REGIUNILOR privind strategia tematic

pentru prevenirea generrii deeurilor i reciclarea acestora16

. Aceasta strategie a evidentiatfaptul ca politica UE privind deeurile contribuie la creterea eficienei UE n ceea ce privete utilizarea resurselor i la reducerea impactului negativ asupra mediului i asuprasntii pe ntreaga durat a ciclului de via a resurselor.

Comparativ cu Strategia tematic pentru prevenirea generrii deeurilor ireciclarea acestora (strategia)17 , adoptat n 2005, aceasta stabilete un obiectiv petermen lung pentru UE, si anume acela de a deveni o societate care recicleaz, urmrind

evitarea generrii de deeuri i utiliznd deeurile drept resurs. n acest scop, strategiastabilete aciuni-cheie n vederea modernizrii cadrului juridic existent i a promovrii prevenirii generrii deeurilor, a reutilizrii i reciclrii acestora, eliminarea deeurilor fiinddoar o ultim soluie.

Prezenta strategie, sub forma comunicarii, analizeaz progresele nregistrate nvederea atingerii obiectivelor strategiei i constituie un material de referin pentruevaluarea celui de-al aselea program de aciune pentru mediu18.

16 COM(2011) 13 final17 COM(2005) 66618 Decizia 1600/2002/CE

19


19/98


1. ACIUNILE-CHEIE ALE STRATEGIEI

Strategia identific 7 aciuni-cheie pentru atingerea obiectivelor sale. prima seciune

evalueaz progresele obinute n ceea ce privete realizarea acestor aciuni.A. Punerea n aplicare i asigurarea aplicrii legislaiei UE n vigoare privind

deeurileDin 2005, Comisia a iniiat aciuni de sprijin n vederea mbuntirii punerii n

aplicare i a asigurrii aplicrii la nivel naional a acquis-ului UE n domeniul deeurilor.Aceasta a organizat peste 60 de reuniuni i peste 40 de evenimente de sensibilizare i deschimb de informaii n toate statele membre. Au fost publicate 5 orientri ale UE privind

interpretarea i punerea n aplicare a conceptelor-cheie ale legislaiei din domeniuldeeurilor, pentru soluionarea diferendelor legate de probleme de interpretare. Au fost,deasemenea, efectuate n comun peste 10 000 de inspecii privind transferurile de deeuri,n cooperare cu organismele de inspecie naionale, n care au fost implicate 22 de statemembre i ri vecine i n urma crora s-a constatat c aproximativ 19% din transferuriletransfrontaliere de deeuri nclcau legislaia n domeniu.

Prin politica de coeziune, s-a furnizat sprijin financiar pentru mbuntirea

gestionrii deeurilor. ntre 2005 i 2006, au fost cheltuii aproximativ 4,1 miliarde de euro pentru a se facilita nchiderea sau reabilitarea depozitelor de deeuri neautorizate, pentrudezvoltarea infrastructurii de gestionare a deeurilor i sprijinirea colectrii separate i asistemelor de reciclare.

Un raport recent al Comisiei confirm faptul c lipsa unei puneri n aplicareadecvate continu s reprezinte cauza eecurilor larg rspndite n ceea ce priveteatingerea n practic a obiectivelor convenite de protecie a mediului i indic decalaje

semnificative ntre statele membre. La sfritul anului 2009, deeurile reprezentau, nmedie, 20% din toate cazurile de nclcare a legislaiei n domeniul mediului.

B. Simplificare i modernizareDe la adoptarea strategiei, Comisia a ntreprins a aciune permanent de

mbuntire a raportului cost-eficacitate al legislaiei UE n domeniul deeurilor, pentru aasigura baza unei creteri economice durabile.

20


20/98


Regulamentul revizuit privind transferurile de deeuri319 a intrat n vigoare n 2007i a consolidat i simplificat procedurile existente de control al transferurilor de deeuri ide mbuntire a cooperrii dintre statele membre. Directivele privind deeurile care provin din industria dioxidului de titan au fost incluse n noua Directiv privind emisiile

industriale420, fapt care reduce cu 32 de milioane de euro sarcina administrativ la nivel UE pentru activitile care intr n domeniul de aplicare al acesteia.

n 2008, Comisia a propus modernizarea i raionalizarea n continuare adirectivelor privind deeurile electronice21 (DEEE)5 i RoHS22, precum i asigurareacoerenei cu legislaia mai recent, cum ar fi Regulamentul REACH23 i Directiva-cadru privind deeurile24, revizuit (WFD). Propunerea Comisiei privind cerinele de nregistraren temeiul Directivei privind DEEE ar putea conduce la o reducere a sarcinii administrative

de pn la 66 de milioane de euro.Directiva-cadru privind deeurile a modernizat i simplificat i mai mult acquis-ul

n domeniul deeurilor. De exemplu, directivele privind deeurile periculoase i uleiurilereziduale au fost ncorporate n Directiva-cadru privind deeurile, iar cerinele privind planurile naionale de gestionare a deeurilor au fost raionalizate. Comisia va analiza ncontinuare posibilitatea mbuntirii coerenei acquis-ului UE n domeniul deeurilor prinevaluri ex-post care urmeaz s fie lansate n 2011.

C. Introducerea conceptului de ciclu de via n cadrul politicii privind deeurileAbordarea din perspectiva ciclului de via analizeaz tipurile de impact asupra

mediului avnd n vedere ntregul ciclu de via al unui produs, de la extracia resurselor, pn n etapa eliminrii acestora.

Conform ierarhiei deeurilor, se acord prioritate prevenirii generrii de deeuri,urmat de reutilizare, reciclare, recuperare, eliminarea deeurilor fiind soluia ultim.

Cu toate acestea, ntruct diferitele metode de tratare a deeurilor pot avea rezultatediferite n ceea ce privete mediul i sntatea, statele membre pot s nu respecte ierarhiadeeurilor dac acest lucru se justific din punctul de vedere al abordrii bazate pe ciclul devia. Comisia va utiliza acest instrument la evaluarea planurilor naionale de gestionare adeeurilor i va publica n 2012 un set de documente de orientare cu privire la modul deutilizare a acestui instrument n cadrul politicilor privind deeurile.19 Regulamentul 1013/200620 COM(2007) 84321

Directiva 2002/96/CE22 Directiva 2002/95/CE23 Regulamentul 1907/200624 Directiva 2008/98/CE

21


21/98


Directiva-cadru privind deeurile a modernizat, de asemenea, conceptul de deeu pentru a ncuraja abordarea din perspectiva ciclului de via, clarificnd, de exemplu,distincia dintre deeuri i produse secundare i introducnd criteriile de ncetare astatutului de deeu prin care se stabilete cnd deeul nceteaz s mai fie deeu.

Definirea valorificrii energetice a fost simplificat i modernizat prinintroducerea unui prag clar de eficien energetic ce faciliteaz funcionarea pieei interne.

Directiva privind proiectarea ecologic25 aplic abordarea din perspectiva cicluluide via la stabilirea msurilor de proiectare ecologic n vederea mbuntirii performanelor de mediu ale produselor.

D. Prevenirea generrii deeurilor

Prevenirea generrii deeurilor continu s reprezinte o prioritate bine definit ngestionarea deeurilor. De la adoptarea strategiei, Directiva-cadru privind deeurileintroduce o serie de noi dispoziii care urmresc maximizarea eforturilor de prevenire, nspecial prin programe naionale de prevenire a generrii deeurilor.

De asemenea, alte acte legislative, cum ar fi Directiva privind bateriile26 i Directiva privind gestionarea deeurilor din industriile extractive27, ambele adoptate n 2006,Regulamentul REACH, Directiva privind emisiile industriale i Directiva privind

proiectarea ecologic pot, de asemenea, s contribuie la mbuntirea prevenirii generriideeurilor.

Au fost lansate iniiative suplimentare care abordeaz aspectele legate de proiectare, producie i consum, prin adoptarea, n 2008, a Planului de aciune privind consumul i producia durabile28 . n 2009, a fost lansat n UE, cu sprijinul Comisiei, Sptmnaeuropean de prevenire a generrii deeurilor.

E. mbuntirea bazei de cunotineRealizarea de politici ntemeiate pe date concrete rmne unul din principiileComisiei, inclusiv n domeniul complex al politicilor privind gestionarea deeurilor.Expertiza necesar n ceea ce privete abordarea i evaluarea din perspectiva ciclului devia este asigurat printr-o platform specific gzduit de Centrul Comun de Cercetare(JRC). Comisia coopereaz, de asemenea, cu Eurostat, cu Agenia European de Mediu

25 Directiva 2009/125/CE.26

Directiva 2006/66/CE:27 Directiva 2006/21/CE28 COM/2008/0397

22


22/98

Apreotesei Anca Regimul juridic al deseurilor in contextul reglementarilor europene (AEM) i cu organizaii internaionale. Eurostat gzduiete un centru de date privinddeeurile care reprezint punctul central de intrare pentru raportare i acces la date privinddeeurile. AEM public cu regularitate materiale despre nouti n domeniul deeurilor ireciclrii, cu sprijinul centrului su tematic.

Pentru a mbunti calitatea rapoartelor naionale, Comisia a lansat un exerciiu n2010 care se concentreaz asupra Directivei privind vehiculele scoase din uz29. Exerciiisimilare ar putea fi lansate n viitor pentru obligaiile privind raportarea n temeiul altor acte legislative din domeniul deeurilor.

F. Dezvoltarea de standarde de reciclareStrategia propune un numr de msuri care stabilesc standarde minime ale UE

pentru activitile de reciclare, n vederea asigurrii unei funcionri corespunztoare a pieei interne pentru reciclare i n vederea diseminrii bunelor practici la nivelul UE, nspecial n ceea ce privete produsele derivate din deeuri biologice.

n 2006, a fost publicat un document de referin privind cele mai bune tehnicidisponibile pentru industriile de tratare a deeurilor 30. Propunerea Comisiei referitoare laDirectiva privind emisiile industriale31 din 2007 include precizri detaliate cu privire laautorizarea instalaiilor de tratare a deeurilor.

Comisia a nceput elaborarea de criterii de ncetare a statutului de deeu pentrudeeurile care - dup recuperare nceteaz s mai fie deeuri, ncepnd cu oel i aluminiuvechi, urmate de cupru, sticl, hrtie i compost.

G. Continuarea elaborrii politicii UE n domeniul reciclrii.Din 2005, obiective noi sau revizuite, stabilite la nivelul UE n domeniul colectrii

sau reciclrii, au continuat s promoveze piaa intern a reciclrii. n 2006, au fost

examinate i meninute la nivelurile lor ambiioase obiectivele de 85% pentru reutilizare,reciclare i recuperare stabilite n Directiva privind vehiculele scoase din uz, care suntcompletate de cerine legislative n materie de proiectare, privind posibilitile de reciclarei reutilizare a vehiculelor lansate pe pia32. Directiva privind bateriile, adoptat n 2006, ainclus obiective privind colectarea i reciclarea pentru toate tipurile de baterii.

n 2008, Directiva-cadru revizuit privind deeurile a introdus un obiectiv de 50% pentru reciclarea deeurilor municipale care s conin cel puin hrtie, metal, plastic i29

Directiva 2000/53/CE30 A se vedea: http://eippcb.jrc.es/reference/wt.html31 COM/2007/084432 Directiva 2005/64/CE

23


23/98


24/98


25/98

Apreotesei Anca Regimul juridic al deseurilor in contextul reglementarilor europene genereaz i alte beneficii n termeni de creare de locuri de munc, de reducere aconsumului excesiv i de furnizare de produse la mna a doua la preuri accesibile.

n timp ce ratele de reciclare variaz de la un flux de deeuri la altul, reciclareadeeurilor la nivel general n UE a crescut. n 2008, reciclarea deeurilor a fost estimat la

38%, ceea ce reprezint o cretere de 5% fa de 2005 i de 18% fa de 1995. 40% dindeeurile municipale au fost reciclate sau transformate n compost n 2008, ceea cereprezint o cretere de 11,4% ntre 2005 i 2008, cu decalaje semnificative ntre statelemembre (de la cteva procente pn la 70%).

Valorificarea energetic a deeurilor a crescut (de la 96 de kg pe cap de locuitor n2005 la 102 kg n 2008), fapt care a condus la o cretere a produciei de energie:aproximativ 1,3% din producia total de energie a UE-27 provine din incinerarea

deeurilor municipale solide (DMS). S-a estimat c ntre 50 i 60 % din incineratoarele dedeeuri municipale din UE vor ndeplini noile criterii de eficien energetic stabilite nDirectiva-cadru privind deeurile.

De la adoptarea strategiei, au fost trimise la depozitele de deeuri cantiti mai micide deeuri: aproximativ 40% n 2008, fa de 49% n 2005 i 65% n 1995.

Modernizarea i simplificarea acquis-ului n domeniul deeurilor permit obinereaunui raport costuri-ficacitate mai bun. Cu toate acestea, persist diferene mari ntre statele

membre n ceea ce privete punerea n aplicare i asigurarea aplicrii. n funcie deobiective i de fluxurile de deeuri, unele state membre au depit cu mult obiectiveleeuropene minime privind reciclarea sau evitarea descrcrii deeurilor la depozite, iar altelevor trebui s depun eforturi suplimentare pentru a respecta cerinele UE.

n afar de o bun guvernan i o voin politic puternic, statele membreavansate au creat condiii mai bune pentru pieele de reciclare printr-o utilizare optim ainstrumentelor juridice i economice, cum ar fi interdiciile privind depozitele de deeuri,

aplicarea de impozite i taxe n concordan cu ierarhia deeurilor i aplicarea conceptuluide responsabilitate a productorului diverselor fluxuri de deeuri. Aceasta a condus la ointegrare progresiv a costurilor gestionrii deeurilor n preul produselor i serviciilor.

O gestionare mai bun a deeurilor reduce impactul negativ asupra mediului isntii cauzat de emisiile n aer, sol i ap, precum i de emisiile de gaze cu efect de ser provenite din eliminarea deeurilor. Emisiile directe de gaze cu efect de ser din sectoruldeeurilor n UE-27 care reprezint 2,8% din emisiile totale din 2007, au sczut cu peste30% ntre 1995 i 2007.

26


26/98


De la adoptarea strategiei, nchiderea depozitelor de deeuri i a incineratoarelor care nu respect standardele a condus la o reducere semnificativ a polurii apei, solului iaerului. Au fost nchise un numr mare de depozite de deeuri care nu respect standardele(aproximativ 3 300 de nchideri ntre 2004 i 2006). Cu toate acestea, Comisia a identificat

aproximativ 1 000 de depozite de deeuri care nu respect standardele i care urmeaz a fimodernizate sau nchise ct mai curnd.

Reciclarea asigur noi oportuniti economice. Aceasta contribuie n grade diferitela creterea furnizrii de materii prime valoroase, necesare economiei UE. De exemplu, n prezent, fierul vechi /reprezint 40% -56% din resursele utilizate n producia de metal dinUE. Cu toate acestea, reciclarea n UE a metalelor specifice, eseniale pentru unele aplicaiitehnice-cheie, rmne la un nivel sczut. Conform estimrilor, industriile din UE de

gestionare i reciclare a deeurilor au nregistrat n 2009 o cifr de afaceri de 95 de miliardede euro. Sectorul asigur ntre 1,2 i 1,5 milioane de locuri de munc, prin aceastacontribuind la ndeplinirea obiectivului Strategiei Europa 2020 care prevede o rat deocupare de 75%, i reprezint aproximativ 1% din PIB. n afar de evitarea deeurilor,reutilizarea genereaz i alte beneficii n termeni de creare de locuri de munc, reducereaconsumului excesiv i furnizarea de produse la mna a doua la preuri accesibile.

3. ASPECTE INTERNAIONALE

Contextul internaional devine din ce n ce mai important. Globalizarea din ce n cemai accentuat i schimbrile din economia UE au condus la creterea importurilor dematerii prime i de materiale semifabricate. n acelai timp, au crescut i exporturile dedeeuri care pot fi transformate n materii prime secundare valoroase i care ar reduce,astfel, cererea de materii prime. Acest fapt ridic ntrebri cu privire la furnizarea de

materii prime pentru UE i la riscul de a exporta probleme de mediu ctre rile tere ncazul n care resursele sau materialele semifabricate importate provin de la instalaii de producie care nu ndeplinesc standardele sau deeurile exportate ajung n instalaii degestionare a deeurilor care nu corespund standardelor.

Comisia a avut mai multe iniiative n vederea promovrii unei gestionri ecologicea deeurilor, cu precdere prin programul tematic pentru mediu i gestionarea durabil aresurselor naturale. n rile vecine din Europa au fost finanate, de asemenea, mai multeaciuni de sprijinire a alinierii legislaiei la acquis-ul UE n domeniul deeurilor. Comisia

27


27/98

Apreotesei Anca Regimul juridic al deseurilor in contextul reglementarilor europene abordeaz, de asemenea, aceste probleme prin Iniiativa privind materiile prime36, n care politicile de reciclare joac un rol important, precum i prin sprijin pentru o mai bunasigurare a aplicrii Regulamentului UE privind transferurile de deeuri. n ciuda acestor eforturi, exportul ilegal de deeuri reprezint o problem permanent care este, prin natura

sa, dificil de cuantificat. Comisia particip, de asemenea, n mod activ la discuiileinternaionale privind interdicia de la Basel prin care sunt interzise exporturile dedeeuri periculoase ctre rile care nu fac parte din OCDE.

De la adoptarea strategiei, rile tere pun n aplicare politici privind deeurile ireciclarea similare cu cele din UE, fapt care creeaz avantaje de prim rang pentru industriaUE. De exemplu, China, SUA i India au introdus dispoziii similare cu privire larestricionarea utilizrii substanelor periculoase n echipamentele electronice.

4. TENDINE VIITOARE

Avndu-se n vedere creterea continu a populaiei la nivel mondial, alturi deeconomii emergente mai puternice, se estimeaz o cretere semnificativ a consumuluitotal. Aceasta va conduce la o presiune mai mare asupra utilizrii resurselor, fapt ce va aveaun impact asupra mediului i sntii, n special n ceea ce privete materialele biotice,

mineralele i metalele. ntruct cererea de materii prime n UE continu s creasc i avndn vedere dependena UE de importul a numeroase materii prime, rolul reciclrii va devenidin ce n ce mai important.

Estimrile privind tendinele viitoare n ceea ce privete generarea i tratareadeeurilor indic faptul c, n absena unor politici suplimentare n materie de prevenire agenerrii deeurilor, aceasta va crete cu 7% din 2008 pn n 2020. Se ateapt caaplicarea Directivei REACH, mpreun cu politicile naionale de prevenire, s contribuie la

reducerea generrii deeurilor periculoase. Odat cu punerea integral n aplicare a acquis-ului existent, reciclarea ar crete de la 40% n 2008 la 49% n 2020. Depozitarea deeurilor ar scdea cu 10 %, stabilizndu-se la 28%. n anii care urmeaz, ar trebui s fie evitatdescrcarea la depozitele de deeuri a unei cantiti mai mari de deeuri biologice, fapt ceofer noi perspective de dezvoltare pentru activitatea de obinere de compost i pentru producia de gaze.

O mai bun prevenire i reciclare, care sunt cele mai importante efecte preconizateale Directivei privind depozitele de deeuri, ar putea conduce la beneficii suplimentare

36 COM/2008/699

28


28/98

Apreotesei Anca Regimul juridic al deseurilor in contextul reglementarilor europene semnificative. Punerea integral n aplicare a legislaiei UE privind deeurile i creterea prevenirii generrii de deeuri i a reciclrii acestora ar putea determina reducerisuplimentare ale gazelor cu efect de ser, fapt care corespunde unei pri importante dinobiectivele UE n materie de combatere a schimbrilor climatice care trebuie atinse pn n

2020. Reciclarea va continua s ofere oportuniti economice contribuind, n acelai timp,la utilizarea eficace a resurselor economiei UE. Se estimeaz c, n sectorul reciclriideeurilor, crearea de locuri de munc ar putea ajunge pn la jumtate de milion de locuride munc.

Se ateapt s existe n continuarea diferene ntre statele membre n ceea ce privete punerea n aplicare i asigurarea aplicrii, dac nu se iau msuri suplimentare lanivel UE pentru sprijinirea statelor membre i asigurarea de condiii egale, n special n

domeniul inspeciilor la nivel naional. Respectarea obiectivelor statelor membre n ceea ce privete colectarea, reciclarea i evitarea descrcrii deeurilor la depozite va reprezenta, ncontinuare, o prioritate, iar unele state membre vor trebui s depun eforturi importante pentru a ndeplini acele obiective ale UE.

5. CONCLUZII

Strategia a jucat un rol important in orientarea dezvoltrii politicii n domeniuldeeurilor. Sau obinut progrese semnificative pe mai multe fronturi, n special n ceea ce privete mbuntirea i simplificarea legislaiei, definirea i diseminarea unor concepte-cheie cum ar fi ierarhia deeurilor i ciclul de via, acordarea unei atenii deosebite prevenirii generrii deeurilor, coordonarea eforturilor de mbuntire a cunotinelor istabilirea de noi obiective europene privind colectarea i reciclarea.

n ansamblu, ratele de reciclare s-au mbuntit, cantitile de deeuri care se

ndreapt ctre depozitele de deeuri au sczut, iar utilizarea substanelor periculoase nunele fluxuri de deeuri a fost redus. Politicile actuale au condus la o relativ reducere aimpactului asupra mediului pe ton de deeuri tratate. Cu toate acestea, reducerea esteneutralizat de impactul negativ asupra mediului, cauzat de creterea preconizat agenerrii de deeuri.

Fr iniiative suplimentare i complementare, se vor rata oportunitile de reducerea emisiilor de gaze cu efect de ser i a impactului asupra mediului n general, precum ioportunitile de creare de locuri de munc i de acoperire a cererii de resurse n viitor.

29


29/98


30/98

Apreotesei Anca Regimul juridic al deseurilor in contextul reglementarilor europene exporturilor ilegale de deeuri i se va asigura c deeurile exportate n rile tere sunttratate n instalaii de nalt standard, n special n cazul dezmembrrii navelor.

Politicile privind deeurile pot contribui la dezvoltarea pieelor de materii primesecundare i la consolidarea furnizrii acestora n UE, ceea ce va permite o utilizare mai

eficace a resurselor economiei UE. Ar trebui analizate noi mecanisme de pia care sfavorizeze materiile prime secundare, inclusiv stimulentele economice, cu precdere pentrua se ine mai bine seama de potenialul semnificativ al reciclrii n termeni de reducere aemisiilor de gaze cu efect de ser. Definirea de obiective noi i mai ambiioase n ceea ce privete prevenirea i reciclarea, precum i eforturile n vederea unor obiective specifice pentru materiale pot contribui direct la ndeplinirea obiectivului Strategiei Europa 2020 depromovare a unei economii care i utilizeaz eficient resursele i a iniiativei

emblematice aferente. n acest sens, ar trebui vizate materialele care au un impact negativasupra mediului i sntii pe durata ntregului lor ciclu de via, inclusiv n ceea ce privete consumul energetic i schimbrile climatice. Aceste obiective ar putea fi incluse n procesul de monitorizare a progreselor statelor membre n vederea unei creteri economiceeficiente din punct de vedere al utilizrii resurselor, n cadrul raportrii la nivel naional privind Strategia Europa 2020.

ntruct ndeplinirea obiectivelor ambiioase privind reciclarea i prevenirea

generrii deeurilor necesit participarea ntregii societi civile, se vor depune eforturicontinue n vederea mbuntirii participrii prilor interesate i a sensibilizrii opiniei publice. Se vor bucura de o atenie special iniiativele noi de sprijinire a inovrii prin programul cadru i prin parteneriatele n domeniul inovrii, precum i integrarea mai buna conceptului de ciclu de via n dezvoltarea de politici. Aceasta ar implica o mai marecoeren ntre politicile privind deeurile i cele privind proiectarea produselor, inclusiv prin analizarea normelor referitoare la coninutul minim de materiale reciclate n produsele

de prim necesitate, referitoare la capacitatea de reciclare i durabilitatea produselor, precum i la reducerea utilizrii substanelor periculoase. Se va ncuraja utilizareafondurilor structurale i de coeziune, respectndu-se ierarhia deeurilor, n vedereaadoptrii celor mai bune tehnologii disponibile.

Dup 5 ani, obiectivele principale ale strategiei anterioare sunt n continuarevalabile. Interveniile s-au concentrat asupra unei mai bune puneri n aplicare i a asigurriiaplicrii, privilegiindu-se ierarhia deeurilor, promovndu-se prevenirea generrii dedeeuri sub toate aspectele sale i orientndu-se, n materie de resurse, ctre politici maiglobale i consolidate, n care gestionarea deeurilor este un element esenial al unui tablou

31


31/98

Apreotesei Anca Regimul juridic al deseurilor in contextul reglementarilor europene mai larg. Comisia consider c este necesar continuarea consolidrii politicilor sale privind deeurile i va face alte propuneri n 2012, care s includ paii concrei pe careintenioneaz s i fac astfel nct UE s continue s progreseze ctre o societate axat pereciclare, care utilizeaz eficient resursele.

32


32/98


CAPITOLUL 3Probleme ale aproximrii legislaiilor naionale cu acquis-ul comunitar de mediu

Extinderea ,,ecologic spre est a Uniunii Europene este un proces deosebit decomplex i poate mai complicat dect alte aspecte ale integrrii continentale. De regul seconsider c situaia dificil a mediului n aceast zon i consistena msurilor financiar-tehnice i instituional-juridice care vor trebui alocate vor ntrzia construcia unei Europe amediului.37 Ca atare, se impune o ,,vigilenpentru a se conserva principiul care vrea ca

UE s menin un nivel ridicat de protecie; pericolul de a vedea produse din Est poluate,n raport cu normele ridicate din Vest, care s soseasc pe piaa comunitar, poate fi evitatn starea actual de drept.38

Exista deja, n acest sens, experiena unificrii celor dou Germanii - de Est i deVest - din 1990, care a obligat CE s integreze noile date i s prevad amendamente latextele existente, prin directivele nr. 90/656 i nr.90/660/CE acordndu-se Germaniei posibiliti de derogare n prelucrarea acquis-ului comunitar, inclusiv a celui de mediu. n

acelai timp ns, preocuprile conferirii unei viguroase dimensiuni verzi Europei unitesunt deosebit de puternice i pentru c spaiul fizic european este relativ limitat, iar experienele recente ale tranziiei din rile ex-comuniste pretendente la aderare arat c problemele de mediu marcheaz din plin procesul de dezvoltare economico-social. n plus, astzi securitatea internaional nu mai poate fi redus la tradiionala dimensiunediplomatico-strategic, ci trebuie s ia din ce n ce mai mult n considerare i aspectele denatur economic, ecologic i sanitar.39 Iar trasformarea Uniunii Europene ntr-un lider

mondial ecologist cum o demonstreaz, printre altele, succesul de a impune intrarea nvigoare a Protocolului de la Kyoto (1997) privind reducerea emisiilor de gaze cu efect de

37 Aa, de exemplu, potrivit declaraiei ex-comisarului european pentru mediu Margot Wallstrom (februarie2003), cele 10 state care au aderat la Uniunea European la 1 mai 2004 vor cheltui ntre 80 i 110 miliardede euro pentru a se conforma normelor comunitare de mediu. Eforturile cele mai costisitoare vor vizarespectarea exigenelor privind tratarea apelor uzate, care vor necesita aproape 25 miliarde de euro.Totodat, adoptarea acestor msuri va ameliora calitatea mediului i ar evita n fiecare an circa 34.000 dedecese premature. n privina Romniei, conformarea la Acquis-ul comunitar de mediu va costa circa 30miliarde de euro.38

Raphael Romi, La protection de lenvironnement, n vol. LUnion europeenne, La documentationFranaise, Paris, 1999.39Christian Lequesne, Gouvernance mondiale: la voie europeenne, n vol. LEurope et la mondialisation,PUF, Paris, 2002, p.26-27.

33


33/98

Apreotesei Anca Regimul juridic al deseurilor in contextul reglementarilor europene ser, n pofida refuzului SUA i a aliailor si tradiionali de a-l ratifica, favorizeaz i facecredibil o asemenea perspectiv.

3.1. Aderarea rilor din Europa Central i de Est: un proces complex

Procedura unic de aderare la Uniunea European implic din partea statuluiinteresat o adeziune simultan la cele trei comuniti i la cele dou componenteinterguvernamentale ale UE.

Astfel, procedura este deosebit de complex i presupune ca, n prealabil,candidatul s respecte principiile pe care se bazeaz Uniunea. n practic s-au impuscandidatului i alte exigene dect cele expres prevzute n Tratatul UE, precum cea

conform creia adeziunea unui nou stat nu ar pune n discuie ,,acquis-ul comunitar, nsensul c statul interesat trebuie s accepte nu numai tratatele, dar, de asemenea, ansamblulactelor adoptate pe baza lor, precum i diversele aciuni ntreprinse de ctre Comuniti. Iar dac se ridic unele probleme de adaptare, acestea nu vor antrena modificarea dreptuluicomunitar existent i nici adaptarea sa, ci doar adoptarea de msuri tranzitorii.40

Prbuirea ,,cortinei de fier din Europa, n urma evenimentelor din 1989, a generat un proces amplu, din ce n ce mai intens, de apropiere, deschidere i , n ultimul deceniu, de

lrgire spre est a Uniunii Europene. Ajutoarele acordate unilateral acestora au permisstabilirea ntre Comunitatea European i statele n tranziie din regiune, relaii fondate peacordul de cooperare, aa denumite ,,din prima generaie.41

Cele 10 state din Europa Central i de Est legate de UE prin acordurile de asocierei-au exprimat, n perioada martie 1994 - iunie 1996, intenia de a adera la Comunitate.Aceste documente au coninut dispoziii referitoare la schimburile comerciale reciproce,dialogul politic, apropierea legislaiilor, regulile de concuren i cooperarea n domenii

precum: mediul, industria, trasporturile ori vama. Prevederile comerciale au condus lacrearea zonei de liber-schimb pentru produsele industriale.La solicitarea Consiliului European de la Madrid42, Comisia European, n a sa

,,Agend 200043, s-a pronunat asupra progresului nregistrat de ctre fiecare arcandidat n cadrul acordurilor de asociere. Conform deciziei Consiliului European de la40 Armel Pecheul, Droit communautaire general, Ed. Ellipses, Paris, 2002, p.39.41 Primele acorduri de cooperare economic i comercial au fost ncheiate cu Ungaria (1988), Polonia(1989), Bulgaria, Romnia i Cehoslovacia (1990) i apoi cu Estonia, Letonia i Lituania (1992). Pe larg,despre procesul lrgirii UE i implicaiile sale legislative, a se vedea i: Maria Blaszczyk, Limpact de

llargissement vers les pays dEurope centrale et orientale, n vol. Lintegration europenne aux XXIsicle, La documentation Franaise, 2004, p. 160-167.42 Madrid, 15-16 septembrie 1995.43 Agenda 2000, 16 iulie 1997.

34


34/98

Apreotesei Anca Regimul juridic al deseurilor in contextul reglementarilor europene Luxemburg44, ncepnd cu 30 martie 1998, s-au deschis negocierile de aderare care s-auncheiat printr-un nou val de aderare (de 10 state) la 1 mai 2004.45

Protocolul asupra lrgirii Uniunii Europene anexat prin Tratatul de la Nisa laTratatul UE i la Tratatele de la Roma a asimilat consecinele adeziunii acestor ri n ceea

ce privete Parlamentul European, Consiliul i Comisia, iar Declaraia nr.20 relativ lalrgirea Uniunii Europene, anexat Tratatului de la Nisa, a prevzut, de asemenea,modificarea repartizrii de locuri n Parlamentul European, ponderea voturilor n Consiliu,compunerea Comitetului Economic i Social a Comitetului regiunilor, n funcie de oUniune cu 27 de state membre.

n sfrit, Consiliul European de la Copenhaga46 a invitat s adere la UniuneaEuropean 10 state i a fixat ,,foaia de parcurs pentru Romnia i Bulgaria n perspectiva

primirii la 1 ianuarie 2007.Din punct de vedere al ,,integrrii verzi, cel de-al 6-lea program de aciune

comunitar pentru mediu, intitulat ,,Mediu 2000: Alegerea nostr, viitorul nostru (2001-2010), adoptat la 21 ianuarie 2001, a stabilit printre prioritile sale ,,promovarea adaptrii politicilor i abordrilor care contribuie la afirmarea unei dezvoltri durabile n rilecandidate la aderare pe baza traspunerii i punerii n oper a acquis-ului.

Totodat, procesul lrgirii va trebui s menin i s protejeze les atonts

patrimoniului natural al statelor candidate, precum bogia diversitii biologice, i vatrebui s pstreze i s ntreasc o producie, un consum i o amenajare a teritoriului cares fie durabile, i structuri de trasport care respect mediul.

3.2. Aproximarea legislaiei: un obiectiv prioritar privind mediul

Aproximarea legislaiei naionale cu dreptul comunitar al mediului reprezint o

operaiune indispensabil, specific procesului de preaderare, ca expresie a exigenei maigenerale de acceptare prealabil a acquis-ului comunitar, spre deosebire de armonizarealegislaiilor ,,n msura necesar funcionrii pieei comune, prevzute n articolul 3 (h) alTratatului CE. Indiferent de vocabularul folosit coordonare, armonizare, apropiere alegislaiilor-, acest cerin aplicabil n cadrul Uniunii i exclusiv pentru statele membre afost conceput de Tratatul de la Roma ca un instrument de integrare pozitiv. Dup o

44 Luxemburg, 12-13 decembrie 1997.45

Negocierile s-au deschis la 30 martie 1998 cu Polonia, Ungaria, Republica Ceh, Slovenia i Estonia ( iCipru); ele au nceput parial pentru Romnia, Bulgaria, Slovacia, Letonia i Lituania la 28 martie 2000(precum i cu Malta i Turcia).46 Copenhaga, 12-13 decembrie 2002.

35


35/98

Apreotesei Anca Regimul juridic al deseurilor in contextul reglementarilor europene perioad marcat de cutarea uniformizrii, procesul s-a nclinat n sensul unei noi abordrilimitate la efortul de armonizare a dispoziiilor eseniale i a fcut loc normalizriitehnice.47

Aadar, n perioada de preaderare nu se poate impune exigena ,,armonizrii

legislaiilor, deoarece ea nu opereaz dect n privina statelor membre ale UE.Dimpotriv, aproximarea reprezint un proces de transformare a legislaiilor naionale dupamodelul i n vederea deprinderii i rspunderii n viitor a cerinelor acquis-ului comunitar.Aceasta exprim cerina alinierii dreptului intern, a practicilor i procedurilor administrative de mediu la ansamblul de reglementri semnificative (regulamente,directive, decizii) adoptate n baza tratatelor constitutive, tratatelor internaionale acceptatede CE, principiilor i interpretrilor rezultate din jurisprudena Curii de Justiie a CE,

politicilor, programelor i practicilor dezvoltate de UE n domeniu. (acquis-ul comunitar demediu)

Liniile directoare ale acestui proces specific au fost prefigurate din punct de vederetehnic n Ghidul privind aproximarea reglementrilor de mediu ale Uniunii Europene,adoptat de Comisia CE la 25 august 1997. Documentul a stabilit o serie de principii ireguli generale menite s ghideze procesul de aproximare legislativ n materie.

Astfel o prim cerin de acest gen este aceea a respectrii principiului ierarhiei

actelor normative. Cu toate c Tratatul CE pare a lsa statelor membre o larg libertate n privina modurilor de traspunere utilizate, CJ/CE a statuat c folosirea altor acte juridicedect legea (sau alte acte normative cu putere de lege) pentru traspunerea reglementrilor comunitare n dreptul intern este n dezacord cu natura irevocabil a directivelor.

O alt regul n materie este aceea c aproximarea cu reglementrile UE nu presupune, n mod necesar, adoptarea unor noi acte normative interne. n msura posibilse pot folosi legile naionale existente ori recurge la amendarea i/sau completarea acestora.

De asemenea, regula este c directivele nu se transpun n termeni exaci, prin preluarea talequale a prevederilor acestora n cadrul dreptului intern. Important este s fie preluateobiectivele i cerinele definitorii ale textelor comunitare de referin.

n privina utilizrii sanciunilor juridice pentru traspunerea directivelor, libertateastatelor n acest sens nu este total, fiind circumscris prin cel puin dou cerine:sanciunea naional aleas trebuie s fie eficient pentru a se asigura atingerea obiectivelor directivei i, respectiv, evitarea existenei unor discriminri ntre sanciunile adoptate camsuri de implementare a directivei i sanciunile legislaiei naional asociate.

47 Jacqueline Dutheil de la Rochere, Droit communautaire materiel, Editura Hachette, Paris, 2001, p.93-106.36


36/98


n sfrit, aproximarea permite, n principiu, ca statele candidate48 s adopte ori smenin standarde naionale de mediu mai stricte dect cele coninute n reglementrilecomunitare pertinente.

Aproximarea legislaiilor naionale cu dreptul comunitar (acquis-ul) al mediului

reprezint un proces complex, desfurat pe mai multe etape, care presupune un set deaciuni menit s fac efective obligaiile impuse de reglementrile CE.

Astfel, prim etap n ordine cronologic o constituie traspunerea, respectivncorporarea n ordinea juridic naional a exigenelor legislaiei comunitare. Esteoperaiunea cea mai facil, dar care presupune o bun cunoatere, deopotriv a specificuluidreptului comunitar i a celui intern.

Urmeaz apoi etapa implementrii, care presupune desfurarea mai multor

categorii de activiti complementare i interdependente:- adoptarea de dispoziii juridice privind executarea procedurilor traspuse n dreptul

naional;- stabilirea infrastructurii tehnice aferente i necesare (instalaii de epurare a apelor

urbane reziduale, rampe de deeuri, instrumente de msurare a polurii, sisteme desupraveghere a calitii mediului);

- stabilirea de msuri tehnice (planuri de reducere a polurii, de intervenie etc.) cerute

pentru a determina autoritile competente s-i ndeplineasc obligaiile ce le revin ide a lua deciziile pertinente;

- ncorporarea obligaiilor impuse de dreptul comunitar n deciziile individuale luate deautoritile competente (emiterea autorizaiilor de mediu, executarea unui plan sau program etc.);

- controlul aplicrii efective (enforcement) realizat de autoritile special nsrcinate nacest sens printr-un ansamblu de mijloace utilizate pentru ncurajarea ori obligarea

celor implicai s se conformeze legislaiei existente (supravegherea, controlul la faalocului , sanciuni i msuri corectorii obligatorii).n sens restrns, aplicarea poate desemna numai implementarea practic, respectiv

ncorporarea dreptului comunitar al mediului n deciziile individuale, msurile juridice itehnice de executare i control al aplicrii efective. n acelai timp, este de remarcat faptulc aplicarea practic a reglementrilor comunitare presupune numeroase aciuni i deciziidin partea unor actori multiplii, situai la diferite niveluri i confruntai cu situaii concrete.

48 Ca de altfel, i statele membre.37


37/98

Apreotesei Anca Regimul juridic al deseurilor in contextul reglementarilor europene Aadar, edictarea normelor juridice generale i aplicarea msurilor naionale sunt cele douelemente definitorii ale efectivitii dreptului comunitar.

3.2.1.Dificulti specifice dreptului mediului n procesul de aproximare

Problemele generale ale aproximrii dreptului naional sunt amplificate de o seriede aspecte specifice reglementrilor juridice n materie de mediu. Natura i particularitileaciunii de protecie a mediului creeaz dificulti proprii dreptului mediului, naional icomunitar, deopotriv n privina edictrii normelor, ct i cea a aplicrii lor.

Astfel, spre deosebire de ramurile tradiionale ale dreptului, dreptul mediului estedominat n mod esenial de principiile precauiei i prevenirii i se bazeaz mai puin pe o

abordare curativ, de rspundere pe trmul ,,rului nfptuit49. Apoi, dreptul mediuluitrebuie s in seama de interdependenele specifice sistemelor naturale, mai ales afactorilor aer, sol, ap, ceea ce a impus metoda abordrii integrate. Totodat, ,,tehnicitateadomeniului a reclamat conferirea unui rol important instrumentelor de ordin tehnic precumexpertiza tiinific, obligativitatea studiului de impact ecologic.

n acelai timp, reglementarea juridic de mediu trebuie s reflecte o stare acunotinelor aflate ntr-o evoluie permanent, ceea ce implic inovaii frecvente, adaptri

rapide, situaii potenial n contradicie cu regulile de stabilitate i de securitate juridic.Totodat, nu se poate ignora faptul c regulile juridice adaptate la nivel comunitar

se aplic la o diversitate de situaii regionale i zonale deosebite. n plus, dreptul mediuluin aplicarea sa, fiind susceptibil s provoace efecte multiple, trebuie s integreze cerinele iinteresele a numeroi actori publici i privai, fiind ntr-o permanent cutare a echilibruluidintre aceste interese adesea contradictorii.Iat doar cteva aspecte specifice ale armonizrii legislative din perspectiva dreptului

mediului.

3.3. Strategia naional de aproximare legislativ n domeniul Mediului

La nivel naional, fiecare ar candidat a elaborat Documentul de poziie privindcapitolul 22 - Protecia mediului - care a cuprins angajamentele acestora privind preluareai aplicarea acquis-ului comunitar n domeniu.

49 Mircea Duu, Principii i instituii fundamentale de drept comunitar al mediului, Editura Economic,Bucureti, 2005, p. 349

38


38/98


Negocierile pentru acest capitol s-au desfurat n cadrul conferineiinterguvernamentale de aderare i au condus la elaborarea unei Poziii Comune care a fixatcalendarul aproximrii i perioadele de tranziie. De regul, statele candidate au acceptat nntregime acquis-ul comunitar privind capitolul 22 - Protecia mediului -, n vigoare la 31

decembrie 2000, i s-au angajat s implementeze prevederile acestuia pn la data aderrii,cu excepia anumitor acte comunitare, cel mai adesea din sectoare precum:

calitatea aerului i schimbrilor climatice; managementul deeurilor; calitatea apei; controlul polurii industriale i managementului riscului, pentru care s-au solicitat perioade de tranziie cuprinsentre 3-15 ani.Pentru fiecare reglementare comunitar mai important (n special directivele-

cadru, precum directiva-cadru privind deeurile - nr. 75/442/EEC amendat prin Directivanr.91/156/EEC, directiva-cadru privind nr. 2000/60/EEC, Directiva nr.76/464/EEC privind poluarea cauzat de anumite substane periculoase deversate n mediul acvatic alComunitii, i cele 7 directive,, fiice, etc.) s-au ntocmit, negociat i stabilit planuri deimplementare, concepute ca un ansamblu de msuri viznd resursele umane i financiare,

modificrile legislative i ajustrile administrative necesare.50

3.3. Modalitile juridice de transpunere a dreptului comunitar al mediului

Traspunerea n legislaia intern a acquis-ului comunitar de mediu n perioada de preaderare ridic cel puin dou aspecte principale: actele normative interne de receptare i,respectiv, dispensa de traspunere n cazul suficienei reglementrilor juridice interne

existente.

3.3.1. Utilizarea legii ca principal instrument de traspunere

Spre deosebire de situaia din statele care sunt deja membre ale Uniunii, n cazulcrora raportul dintre dreptul intern i cel comunitar, precum i modalitile de traspuneresunt stabilite prin dispoziii constituionale, rile aflate n cursa de aderare se raporteaz la

50 De exemplu, un plan de implementare presupune ca obiective principale: estimarea costurilor deconformare, amendrile legislative, reglementrile ce se impun adoptate, responsabilitile ce revinautoritilor, stabilirea de programe de reducere a polurii .a.

39


39/98

Apreotesei Anca Regimul juridic al deseurilor in contextul reglementarilor europene acquis-ul comunitar ca la un model, fr ns nicio legtur juridic direct. Obligaia dearmonizare incumb statului candidat n virtutea acordului de asociere, care trebuie sadopte msurile de receptare n ordinea juridic intern, conform prevederilor Constituieii cu respectarea principiului ierarhiei actelor normative creatoare de noi situaii juridice.

Din aceast perspectiv, ntruct este vorba de reglementri primare, indiferent cactul normativ comunitar este regulament, directiv, decizie .a., n dreptul intern estenevoie mai nti de existena unei legi care s preia coninutul reglementrii CE, cel puinn linii generale, i care, eventual, s delege mai ales n privina aspectelor de ordin tehnic, puterea de a lua msuri reglementare prin hotrri de guvern sau ordine ministeriale. Deasemenea, aproape n toate cazurile, traspunerea legislativ implic un ,,decupaj, oreceptare fracionat a unei directive, de exemplu, prin mai multe acte normative, fapt

admis i n jurisprudena Curii de Justiie a CE (CJCE). Dar, aa cum s-a remarcat n practica vest-european n cazul n ,,decuprii ori fracionrii traspunerii unui actnormativ comunitar n mai multe acte normative naionale (lege, ordonan, hotrre deguvern, ordine ministeriale), apare problema accesibilitii pentru administraie. Chiar pentru cei direct interesai i preocupai cu problema aproximrii, utilizarea unui numr mare de acte normative de traspunere poate conduce la aspect de receptarenecorespunztoare sau incomplet.

Pentru a respecta exigenele CJCE privind ,,claritatea, trasparena i cunoaterea dectre beneficiari a deplintii drepturilor lor, n practic s-a recurs la avizarea despecialitate a proiectelor de acte normative sau de menionare a directivei ntr-un articolspecial al legii, referirea la actul normativ comunitar n titlul legii ori ntr-un subtitlu(capitol, seciune), ori cel puin n expunerea de motive.

La nivel comunitar, pentru a evita dificultile rezultnd din cutarea bazeicomunitare a unui text intern de transpunere, Consiliul a decis, la 9 noiembrie 1990, c

statele membre vor trebui s fac explicit referin la reglementrile comunitare ninstrumentele juridice naionale de receptare. Mai mult dect att, n unele directive privindmediul a fost inserat o meniune care cere o atare referin n actele normative interne.51

Noua procedur i-a gsit o prim expresie direct n articolul 3.1. al Directiveinr.97/11 din 3 martie 1997 care a modificat Directiva nr.85/377 privind evaluareaincidentelor anumitor proiecte publice i private asupra mediului conform cruia: ,,Atuncicnd statele membre adopt aceste dispoziii, aceasta conine o referin la prezenta

51 Ca, de pild, Directiva din 12 decembrie 1991 privind deeurile periculoase, Directiva nr. 91/271 din 21mai 1991 relativ la tratarea apelor urbane uzate, Directiva nr. 92/43 din 21 mai 1992 privind conservareahabitatelor naturale, precum i flora i fauna slbatic .a.

40


40/98

Apreotesei Anca Regimul juridic al deseurilor in contextul reglementarilor europene directiv ori sunt nsoite de o atare referin cu ocazia publicrii sale oficiale. Modalitileacestei referiri sunt hotrte de statele membre. Ca atare, indiferent de textul intern detraspunere lege, decret, hotrre guvermanental -, aceasta va trebui s fac trimitere ladirectiva pe care o vizeaz.

Desigur, aceast situaie este valabil n privina statelor membre ale UniuniiEuropene, ea neputnd servi dect cel mult ca model pentru rile n proces de preaderare.Oricum ns, preluarea unei atari practici ar avea meritul de a permite o identificare ntrecele dou categorii de acte normative.

Aadar, privit din perspectiva cazului Romniei, aproximarea (armonizarea)legislaiei naionale cu acquis-ul comunitar de mediu presupune respectarea dispoziiilor constituionale n materie.

Astfel, indiferent de categoria actului normativ comunitar ce urmeaz a fi transpus -regulamentul - nu este direct aplicabil pn la aderare - directiv, decizie -, obiectivele salecel puin trebuie s fie receptate print-o lege ori alt act normativ cu putere de lege(ordonan, ordonan de urgen).

Pentru ,,organizarea executrii legii prin hotrri ale Guvernului sau, n prelungirea acestora, prin ordine ministeriale s-ar putea stabili, prin menionarea expres aactului normativ primar, aspecte de ordin tehnic-proceduri, manuale de aciune, valori de

poluani .a.m.d. Nu poate fi permis deci, pentru aceast perioad de preaderare,receptarea direct prin acte normative prin natura lor subsidiar precum hotrri de guvern,ordine ministeriale, ntruct ele nu-i pot gsi baza de existen direct n acte normative dinafara sistemului juridic intern. n acest context se ridic o alt problem deosebit deimportant: msura n care actele normativ subsidiare respect statutul i rolul lor constituional, respectiv, acela de ,,a organiza executarea legii i de a nu se trece la excesde putere52, pentru c limita ntre conformare i exces este deosebit de labil.53

3.3.2. Situaia n care traspunerea nu e necesar, ntruct contextul juridic existent asiguraplicarea acquis-ului comunitar

52 Excesul de putere poate fi sancionat n dreptul romn prin anularea actului administrativ de ctre instanacompetent, potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004. Ajungerea la aceast situaie ar creans o stare de confuzie n privina receptrii dreptului comunitar, iar dup aderare, declanarea proceduriide sancionare pentru absena transpunerii.53

De exemplu, n dreptul francez excesul circularelor administrative a fost aspru sancionat de Consiliul deStat care, prin decizia din 21 octombrie 1996, a anulat o hotrre administrativ ce regrupa mai multe textede acest gen, care transpuneau 27 directive i introduceau 4 convenii internaionale din 1 martie 1993 pentru , , exces de putere i violare a delegrii puterii reglementare a art. 7, ntruct era necesar un decret.

41


41/98


Dei aparent cu un statut mai ales teoretic, existena unei asemenea situaii nu esteexclus. n raport cu contextul i prioritile interne, statel

Documents

Licenta Anca Apreotesei[1]