1I II lll(ltt~ Lausunto VATT2930701 2016

2l1l2016

Asiantuntijalausunto eduskunnan tyoumlelaumlmauml- ja tasa-arvovaliokunnalle

Asia HE 2092016 VP

Eduskunnan tyoumlelaumlmauml- ja tasa-arvovaliokunta on pyytaumlnyt Kari Haumlmaumllaumliseltauml (V ATT) ja Tomi Kyyraumlltauml (V ATT) lausuntoja hallituksen esityksestauml laeiksi julkisesta tyoumlvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain muuttamisesta ja vaumlliaikaisesta muuttamisesta tyoumlttoumlmyysturvalain muuttamisesta ja vaumlliaikaisesta muuttamisesta sekauml tyoumlsopimuslain 13 luvun 6 sectn muuttamisesta ja 1 luvun 4 sectn vaumlliaikaisesta muuttamisesta Esityksen tavoitteena on vaumlhentaumlauml rakennetyoumlttoumlmyyttauml alentaa tyoumlllistymiskynnystauml lyhentaumlauml tyoumlttoumlmyysjaksojaja siten vaumlhentaumlauml valtion kustannuksia

Hallituksen esityksen monimuotoisuuden johdosta valmistelimme yhteislausunnon jossa nostamme esille kolmen kuukauden vaumllein toteutettavaksi ehdotetut tyoumlnhakijoiden haastattelut sekauml tyoumlttoumlmyysturvan kaumlyttaumlmisen muuhun kuin tyoumlttoumlmyyden aiheuttamilta tulomenetyksiltauml SUOJaamIseen

Tyoumlnhakijoiden haastattelut

Nykyisin tyouml- ja elinkeinoviranomainen jaumlrjestaumlauml ensimmaumlisen haastattelun tyoumlnhakijan kanssa kahden viikon kuluessa tyoumlnhaun alkamisesta Seuraavat haastattelut tulee jaumlrjestaumlauml kolmen ja kuuden kuukauden tyoumlttoumlmyyden jaumllkeen ja sen jaumllkeen aina kuuden kuukauden vaumllein Hallituksen esityksessauml ehdotetaan tyoumlttoumlmiauml haastateltavan jatkossakin kahden viikon ja kolmen kuukauden tyoumlttoumlmyyden jaumllkeen mutta sen jaumllkeen aina kolmen kuukauden vaumllein Vaumlhintaumlaumln puoli vuotta tyoumlttoumlmaumlnauml olleita haastateltaisiin siis nykyistauml aktiivisen1min Tosin nykytilan arvioinnissa todetaan ettauml tyoumlllistymissuunnitelmia tarkistetaan todellisuudessa paljon harvemmin kuin haastatteluja pitaumlisi jaumlrjestaumlauml vaikka haastattelujen yksi keskeinen tehtaumlvauml on suunnitelmien toteuttamisen seuraaminen Taumlmauml viittaa joko resurssipulaan tai useiden tyoumlttoumlmien kohdalla tapahtuvaan arvioon haastattelujen tarpeettomuudesta Naumlin ollen hallituksen esityksestauml ei selviauml kuinka paljon tyoumlttoumlmien haastattelut kaumlytaumlnnoumlssauml tulevat kasvamaan

Joka tapauksessa haastattelujen lisaumlaumlmistauml voidaan pitaumlauml toimena joka luultavasti edistaumlauml tyoumlttoumlmien tyoumlllistymistauml Kansainvaumllisen tutkimuskirjallisuuden perusteella tihennetyt tapaamiset tyoumlvoimavirkailijan kanssa ovat edistaumlneet tyoumlllistymistauml sekauml ennen sovittuja tapaamisia ettauml tapaamisten jaumllkeen Edellauml mainittu uhkavaikutus voi liittyauml siihen ettauml velvoitteitaan laiminlyoumlneet tyoumlttoumlmaumlt pyrkivaumlt etukaumlteen vaumllttaumlmaumlaumln tapaamisessa mahdollisesti asetettavat seuraamukset Tapaamisen jaumllkeinen tyoumlllistymisen koheneminen voi puolestaan johtua sanktion maumlaumlraumlaumlmisestauml tyoumlttoumlmaumln mielestauml ikaumlvien uusien velvoitteiden asettamisesta tai tapaamisen yhteydessauml saaduista tyoumlllistymistauml edistaumlvistauml hyoumldyllisistauml neuvoista ja tuesta Tutkimuksen valossa ei ole aivan selvaumlauml johtuvatko positiiviset tyoumlllisyysvaikutukset tyoumlnhakuvelvoitteiden monitoroinnista ja sanktioiden uhasta (keppi) vai tyoumlvoimavirkailijan tarjoamasta tuesta ja neuvoista (porkkana) Oletettavasti molemmilla on merkitystauml ja naumliden tekijoumliden suhteellinen merkitys varmasti vaihtelee henkiloumliden vaumllillauml

VAlTION TALOUDELLINEN TUTKIMUSKESKUS VAn

VATT INSTITUTE FOR ECONOMIC RESEARCH

PUPO BOX 1279 (Arkadiankatu 7) FI-00101 Helsinki FINLAND

PUHrrEL +358 295 519400 wwwvattfi

ll11 1llllatti

Koska tapaamisiin ei liity lukitusvaikusta toisin kuin tyoumlvoimapoliittisiin toimenpiteisiin (eli tyoumlllistyn1isen todennaumlkoumlisyys laskee toimenpiteen ajaksi) ja ne ovat varsin edullisia niiden tihentaumlmiselle ei ole tyoumlnhaun naumlkoumlkulmasta esteitauml Tapaamiset ovat todennaumlkoumlisesti erityisen tehokkaita heti tyoumlttoumlmyyden alkuvaiheissa jolloin tyoumlnhakijoidenjoukossa on paljon ihmisiauml ilman tuoretta kokemusta tyoumlnhausta ja joiden osaamiselle loumlytyy tyoumlmarkkinoilta kysyntaumlauml Taumlllaisten henkiloumliden auttaminen tyoumlnhaun alkuun raivaisi tilaa vaikeammin tyoumlllistyvien palvelemiselle Itse asiassa tutkimusten mukaan pelkillauml tapaamisilla ei ole juurikaan vaikutusta pitkaumlaikaistyoumlttoumlmien tyoumlllistymiseen Taumltauml taustaa vasten on harmillista ettauml hallituksen esityksen mukaan tapaamisten tehostaminen tapahtuu vasta puolen vuoden tyoumlttoumlmyyden jaumllkeen

Vaikka tapaamisten lisaumlaumlmisellauml lienee positiivisia vaikutuksia niiden vaikuttavuuteen liittyy useita avoimia kysymyksiauml Kuinka usein tapaamisia kannattaisi jaumlrjestaumlauml Missauml tyoumlttoumlmyyden vaiheessa ne ovat tehokkaimmillaan Mitkauml ryhmaumlt niistauml hyoumltyvaumlt eniten Millaisia asioita tapaamisissa kannattaisi kaumlsitellauml Naumlihin kysymyksiin vastaaminen edellyttaumlisi ettauml erilaisia tapaamismalleja kokeiltaisiin satunnaisesti valituille ryhmille Taumlllainen kokeilu olisi suhteellisen helppo ja edullinen toteuttaa Hallituksen esityksen mukaan uusia haastatteluohjeita sovelletaan kaikkiin tyoumlttoumlmiin ja ne otetaan samanaikaisesti kaumlyttoumloumln kaikkialla samalla kun tehdaumlaumln lukuisia muitakin uudistuksia Taumlstauml seuraa vaumlistaumlmaumlttauml se ettauml jaumllkikaumlteen on mahdotonta arvioida missauml maumlaumlrin haastattelujen lisaumlaumlmisestauml oli apua

Tyoumlttoumlmyysturvan kaumlyttaumlminen muuhun kuin tyoumlttoumlmyyden tulomenetyksiltauml suojaamiseen

Tyoumlttoumlmyysturvajaumltjestelmauml on luotu suojaamaan kansalaisia tyoumlttoumlmyyden aiheuttamilta tulomenetyksiltauml Viime aikoina tyoumlttoumlmyysetuuksia on yhauml enenevaumlssauml maumlaumlrin ehdotettu kaumlytettaumlvaumln muussakin kuin tulomenetysten vakuuttamistarkoituksessa Kuluvana vuonna tyoumlmarkkinatuella omaehtoisesti opiskelevien tyoumlttoumlmien lukumaumlaumlrauml ylittaumlnee 20 000 henkiloumln rajan Nyt ehdotetun palkkatuetun tyoumln rahoitusuudistuksen toteutuessa palkkatuki siirtyy kaumlsittaumlaumlksemme valtion menokehyksen ulkopuolelle Rajoitteiden heiketessauml tyoumlmarkkinaetuudella tukityoumlllistettyjen lukumaumlaumlrauml ylittaumlnee vuoden 2014 tason jolloin tyoumlmarkkinatukirahoitteisella palkkatuella aloitti 25 100 henkiloumlauml Hallituksen esityksen seurauksena tyoumln1arkkinatukea kaumlytettaumlneen siis yli 50 000 tyoumlttoumlmaumln henkiloumln tukityoumljakson tai opiskelun rahoittamiseen

Taumlmaumln kokoluokan panostus ei ole ongelma jos toimenpiteet oikeasti edistaumlvaumlt tyoumlllistymisiauml avoimille tyoumlmarkkinoille Kansainvaumllisen tutkimuskirjallisuuden valossa taumlmauml ei ole lainkaan varmaa Varsinkin yksityisen sektorin ulkopuolella tapahtuvat tukityoumljaksot ovat lukuisissa tutkimuksissa osoittautuneet hyvin tehottomiksi Havainto on Suomen kohdalla huolestuttava sillauml 40 prosenttia palkkatukijaksoista tapahtuu kunnissa Kuntien kiinnostus palkkatuen kaumlyttoumloumln kasvanee vielauml entisestaumlaumln kun niille lankeaa maksettavaksi osa 300 paumlivaumlauml tyoumlmarkkinatuella olleiden passiiviajan tyoumlmarkkinatukimenoista Palkkatuetun tyoumln yleistymiseen liittyy kohdentumisen lisaumlksi muunlaisiakin riskejauml Laajamittainen tukityoumlllistaumlminen kohdentuu vaumlaumljaumlaumlmaumlttauml myoumls ilman tukitoumlitaumlkin tyoumlllistyviin henkiloumlihin syrjaumlyttaumlauml muita tyoumlnhakijoita ja aiheuttaa kilpailuvaumlaumlristymiauml Osa reunaehdoista koskee myoumls tyoumlttoumln1yysturvasta rahoitettavaa omaehtoista koulutusta Omaehtoisen kouluttautun1isen kohdalla olisi lisaumlksi aiheellista pohtia missauml maumlaumlrin jaumlrjestelmauml ohjaa tyoumlssauml olevia siirtymaumlaumln tyoumlttoumlmyyden kautta opiskelemaan

Hallituksen esitys sivuuttaa tyystin tyoumlvoimapolitiikan vaikuttavuuden ja jaumlrjestelmien kaumlyttaumlytymisvaikutukset Naumliden pitaumlisi muodostaa olennaisen osan taloudellisten vaikutusten arvioinnista sillauml ilman kyseisten tekijoumliden arvioita ei ole mahdollista arvioida esityksen todellisia

lVlIlllatt~ budjettivaikutuksia Ylipaumlaumltaumlaumln tyoumlvoimapolitiikan tavoitteeksi ei voi asettaa mahdollisimman lukuisien sijoitusten tarjoamista tyoumlttoumlmille tyoumlnhakijoille Sijoitusten lukumaumlaumlrauml on tyoumlvoimapolitiikan panostus jonka lisaumlaumlmistarvetta pitaumlisi arvioida sen tuottamien tulosten perusteella

Panosten ja vaikutusten sekoittumista edesauttaa kaumlsitteiden ja mittareiden sekavuus Taumlllauml hetkellauml jokainen tukityoumlpaikka vaumlhentaumlauml laskennallisesti yhdellauml henkiloumlllauml tyoumlttoumlmien lukumaumlaumlraumlauml Jos tukityoumlllistetty on vielaumlpauml ollut yli vuoden tyoumlttoumlmaumlnauml vaumlhenee samalla myoumls pitkaumlaikaistyoumlttoumlmien lukumaumlaumlrauml yhdellauml Kyseinen tyoumlttoumlmyystilanteen parantuminen syntyy kuitenkin vain ja ainoastaan tilastointikaumlsitteiden kautta eikauml se kerro mitaumlaumln toimenpiteiden tehokkuudesta Tilanne olisi helppo korjata perustamalla raportointi kokonaistyoumlttoumlmyyteen (tyoumlttoumlmaumlt + sijoitetut) Taumllloumlin sijoitusten lukumaumlaumlraumln eli panosten lisaumlaumlmisellauml ei kyettaumlisi suoraan vaikuttamaan tilastoituun tyoumlttoumlmyyteen Tyoumlttoumln1yysluvut parantuisivat ainoastaan siinauml tapauksessa ettauml tarjotut toimenpiteet oikeasti auttaisivat tyoumlttoumlmiauml Ehdotuksemme onkin tyoumlvoimahallinnon kaumlyttaumlmaumln mittariston laajentaminen kokonaistyoumlttoumlmyyden kaumlsitteellauml jossa tyoumlvoimapoliittisissa toin1enpiteissauml vietetty aika rinnastetaan nykyiseen avoimeen tyoumlttoumlmyyteen Taumlmauml suuntaisi tyoumlvoimapolitiikan suunnittelua panosten laskemisesta kohti toimenpiteiden vaikuttavuutta

Hallituksen esitys kohdentuu kaikkiin tyoumlttoumlmiin joten sen vaikutuksia on jaumllkikaumlteen mahdoton arvioida luotettavasti Palkkatuettuun tyoumlhoumln liittyy kuitenkin ehdotus tuen suuntaamisesta vaikeasti tyoumlllistyville profilointimallin vaumllityksellauml Taumlmauml on erittaumlin kannatettava ehdotus sillauml se mahdollistaa myoumls palkkatuetun tyoumln vaikutusten aiempaa uskottavamman arvioinnin Profilointimallin asemaa kannattaisi vielauml vahventaa hallituksen esityksessauml lisaumlaumlmaumlllauml siihen vaatimus profilointimallin tulosten tallentamisesta mikauml mahdollistaisi palkkatuen vaikuttavuuden aiempaa uskottavamman arvioinnin Profilointia ei ole ainakaan syytauml mitaumltoumlidauml sillauml ettauml nuorilla tai maahanmuuttajilla mallin tuottamat tulokset eivaumlt ole niin hyviauml kuin muilla ryhmillauml Taumlhaumln on yksinkertaisena syynauml nuorten tyypillisesti lyhyet tyoumlttoumlmyysjaksot ja maahanmuuttajien pitkittyvaumlt tyoumlttoumlmyysjaksot Tuskin virkailijatkaan pystyvaumlt taumlydellisesti arvioimaan tyoumlnhakijan tyoumlttoumlmyyden pitkittymisen todennaumlkoumlisyyttauml

Valtion taloudellinen tutkimuskeskus

tM~ ~tk~ Anni IIuhtal-a 0$~k- Kari Haumlmaumllaumlinen Tomi Kyyrauml ylijohtaja ~1aJ-I) johtava ekonomisti tutkimusohjaaja

lVlIlllatt~ budjettivaikutuksia Ylipaumlaumltaumlaumln tyoumlvoimapolitiikan tavoitteeksi ei voi asettaa mahdollisimman lukuisien sijoitusten tarjoamista tyoumlttoumlmille tyoumlnhakijoille Sijoitusten lukumaumlaumlrauml on tyoumlvoimapolitiikan panostus jonka lisaumlaumlmistarvetta pitaumlisi arvioida sen tuottamien tulosten perusteella

Panosten ja vaikutusten sekoittumista edesauttaa kaumlsitteiden ja mittareiden sekavuus Taumlllauml hetkellauml jokainen tukityoumlpaikka vaumlhentaumlauml laskennallisesti yhdellauml henkiloumlllauml tyoumlttoumlmien lukumaumlaumlraumlauml Jos tukityoumlllistetty on vielaumlpauml ollut yli vuoden tyoumlttoumlmaumlnauml vaumlhenee samalla myoumls pitkaumlaikaistyoumlttoumlmien lukumaumlaumlrauml yhdellauml Kyseinen tyoumlttoumlmyystilanteen parantuminen syntyy kuitenkin vain ja ainoastaan tilastointikaumlsitteiden kautta eikauml se kerro mitaumlaumln toimenpiteiden tehokkuudesta Tilanne olisi helppo korjata perustamalla raportointi kokonaistyoumlttoumlmyyteen (tyoumlttoumlmaumlt + sijoitetut) Taumllloumlin sijoitusten lukumaumlaumlraumln eli panosten lisaumlaumlmisellauml ei kyettaumlisi suoraan vaikuttamaan tilastoituun tyoumlttoumlmyyteen Tyoumlttoumln1yysluvut parantuisivat ainoastaan siinauml tapauksessa ettauml tarjotut toimenpiteet oikeasti auttaisivat tyoumlttoumlmiauml Ehdotuksemme onkin tyoumlvoimahallinnon kaumlyttaumlmaumln mittariston laajentaminen kokonaistyoumlttoumlmyyden kaumlsitteellauml jossa tyoumlvoimapoliittisissa toin1enpiteissauml vietetty aika rinnastetaan nykyiseen avoimeen tyoumlttoumlmyyteen Taumlmauml suuntaisi tyoumlvoimapolitiikan suunnittelua panosten laskemisesta kohti toimenpiteiden vaikuttavuutta

Hallituksen esitys kohdentuu kaikkiin tyoumlttoumlmiin joten sen vaikutuksia on jaumllkikaumlteen mahdoton arvioida luotettavasti Palkkatuettuun tyoumlhoumln liittyy kuitenkin ehdotus tuen suuntaamisesta vaikeasti tyoumlllistyville profilointimallin vaumllityksellauml Taumlmauml on erittaumlin kannatettava ehdotus sillauml se mahdollistaa myoumls palkkatuetun tyoumln vaikutusten aiempaa uskottavamman arvioinnin Profilointimallin asemaa kannattaisi vielauml vahventaa hallituksen esityksessauml lisaumlaumlmaumlllauml siihen vaatimus profilointimallin tulosten tallentamisesta mikauml mahdollistaisi palkkatuen vaikuttavuuden aiempaa uskottavamman arvioinnin Profilointia ei ole ainakaan syytauml mitaumltoumlidauml sillauml ettauml nuorilla tai maahanmuuttajilla mallin tuottamat tulokset eivaumlt ole niin hyviauml kuin muilla ryhmillauml Taumlhaumln on yksinkertaisena syynauml nuorten tyypillisesti lyhyet tyoumlttoumlmyysjaksot ja maahanmuuttajien pitkittyvaumlt tyoumlttoumlmyysjaksot Tuskin virkailijatkaan pystyvaumlt taumlydellisesti arvioimaan tyoumlnhakijan tyoumlttoumlmyyden pitkittymisen todennaumlkoumlisyyttauml

Valtion taloudellinen tutkimuskeskus

tM~ ~tk~ Anni IIuhtal-a 0$~k- Kari Haumlmaumllaumlinen Tomi Kyyrauml ylijohtaja ~1aJ-I) johtava ekonomisti tutkimusohjaaja