Los grandes problemas de México. IIII. Economía

7/31/2019 Los grandes problemas de México. IIII. Economía

http://slidepdf.com/reader/full/los-grandes-problemas-de-mexico-iiii-economia 1/147

Los grandes problemas de México

Edición abreviada

II I

ECONOMÍA




Coordinadores generalesManuel Ordorica y Jean-François Prud’homme

Coordinadores de las secciones de este volumen:

1CRECIMIENTO ECONÓMICO Y EQUIDAD

Nora Lustig

2MICROECONOMÍA

Alejandro Castañeda Sabido

3ECONOMÍA RURAL

Antonio Yúnez Naude




Edición abreviada

III

ECONOMÍA

EL COLEGIO DE MÉXICO



Primera edición, 2012

DR © El Colegio de México, A.C.

Camino al Ajusco 20

Pedregal de Santa Teresa

10740 México, D.F.

www.colmex.mx

ISBN 978-607-462-289-8 (obra completa)

ISBN 978-607-462-292-8 (volumen III)

Impreso en México

320.972G7521v. 3

Economía / Manuel Ordorica y Jean-François Prud’homme, coor-dinadores generales -- 1a. ed. abreviada -- México, D.F. : El Co-legio de México, 2012.147 p. ; 22 cm. -- (Los grandes problemas de México, ediciónabreviada ; v. 3)Coordinadores de las secciones: 1. Crecimiento económico y

equidad / Nora Lustig -- 2. Microeconomía / Alejandro CastañedaSabido -- 3. Economía rural / Antonio Yúnez.

ISBN 978-607-462-289-8 (obra completa)ISBN 978-607-462-292-8 (volumen 3)

1. México -- Condiciones económicas. 2. México -- Condicio-nes rurales. I. Ordorica, Manuel, 1946-, coord. II. Prud’homme, Jean-François, coord. III. Serie.

DDC-22



7

ÍNDICE

Presentación 11

1. crecimiento

económico

y

equidad

Introducción 15 Nora Lustig (coordinadora)

1. De la inestabilidad macroeconómica al estancamientoestabilizador: el papel del diseño y la conducciónde la política económica 17

Gerardo Esquivel

2. ¿Puede la política macroeconómica ayudar a México a crecer? 21 Alain Ize

3. Política scal, tipo de cambio y crecimiento en regímenes de altay baja infación: la experiencia de México 25

Jaime Ros

4. La restricción por balanza comercial al crecimiento 30 Óscar Fernández

5. Comercio, empleo y distribución: eectos de la integraciónregional y global 35

Robert A. Blecker

6. El manejo de la deuda pública externa 40 Jorge Fernández Ruiz

7. Reorma scal y relaciones scales intergubernamentales 44 Horacio Enrique Sobarzo Fimbres

8. El impacto de 25 años de reormas sobre la pobreza y la desigualdad 48

Nora Lustig



8 III. ECONOMÍA

2. microeconomía

Introducción 55

Alejandro Castañeda Sabido (coordinador)

1. Competencia en el mercado de crédito bancario mexicano 58 José Luis Negrín, Diadela Ocampo y Pedro Struck

2. Evolución de las telecomunicaciones a partir de la privatizaciónde Telmex 64

Alejandro Castañeda Sabido

3. Competencia económica 69

Ernesto Estrada González4. La apertura comercial 74

Jaime Serra Puche

5. Externalidades económicas, ambientales y sociales de las empresas 87 Alonso Mercado

6. La participación laboral de los adultos mayores 90 Edwin van Gameren

7. Una refexión sobre la seguridad social 95 Nelly Aguilera

8. Una propuesta integral para mejorar el sistema de salud 100 Nelly Aguilera

9. El mecanismo de asignación estudiantil en la Zona Metropolitanade la Ciudad de México 105

David René Michel Cantala

10. Evolución y perspectivas de la producción de petróleoy gas natural 110

Adrián Lajous



III. ECONOMÍA 9

3. economía rural

Introducción 121

Antonio Yúnez Naude (coordinador)

1. Las políticas públicas dirigidas al sector rural: el carácterde las reormas para el cambio estructural 123

Antonio Yúnez Naude

2. La regularización de la tierra después de 1992: la “apropiación”campesina de Procede 128

Kirsten Appendini

3. Uso del suelo en México: ¿conservación o desarrollo? 133 George A. Dyer

4. Desarrollo y migración rural 138 José Jorge Mora Rivera

5. Determinantes de la migración interestatal: 1995-2000y 2000-2005 143

Isidro Soloaga, Gabriel Lara Ibarra y Florian Wendelspiess





11

PREsENTACIÓN

Este libro es el tercero de una serie de cuatro volúmenes que

condensan la colección de dieciséis volúmenes que ue publi-cada en 2010 bajo el título de Los grandes problemas de México,con motivo de las conmemoraciones del bicentenario de la In-dependencia, del centenario de la Revolución y de los setentaaños de El Colegio de México. Tomamos la decisión de resumirla colección para hacerla más accesible a un gran público en unmomento de discusión y debate en torno a las grandes orien-taciones de la política nacional. Cada capítulo reproduce una

estructura que contiene un diagnóstico, un pronóstico cuandoes posible y propuestas de acción en torno a problemas espe-cícos.

Este volumen reúne los textos relativos a la situación de laeconomía mexicana, en tres distintas secciones: Crecimientoeconómico y equidad, Microeconomía y Economía rural.

Agradecemos a la Secretaría de Educación Pública el apoyo

para la realización de este proyecto.





1CRECIMIENTO ECONÓMICO Y EQUIDAD





15

INTRODUCCIÓN

En los últimos 30 años la economía mexicana ha transitadopor crisis proundas y ha estado sujeta a una serie de reormassignicativas en los ámbitos macroeconómico, comercial, re-gulatorio, sectorial y laboral. En el macroeconómico pasó deuna política scal considerablemente expansiva a una conser-

vadora; las uentes de nanciamiento público han cambiado yel endeudamiento público se ha reducido marcadamente. Asi-mismo, el eje de la política monetaria hizo del control de la in-fación su objetivo central.

En el ámbito microeconómico, a mediados de los ochenta co-menzó un proceso de transormación cuyo objetivo era mejorarla eciencia de la economía mexicana y generar un mayor creci-miento a largo plazo. Entre las reormas más importantes están

la privatización de empresas públicas y la liberalización comer-cial. Otras reormas incluyeron la abolición de esquemas de sub-sidio generalizados a la producción, el consumo y el crédito.

Una parte esencial de la estrategia de cambio ue institucio-nalizar las nuevas reglas del juego en lo relativo al vínculo conel exterior, con la entrada de México al gatt en 1986 y la rmadel Tratado de Libre Comercio de América del Norte (tlcan)

con Estados Unidos y Canadá, que entró en vigor en enero de1994. Las privatizaciones, la liberalización comercial, la entra-da de México al gatt y la rma del tlcan implicaron un cam-bio en el paradigma de intervención económica del Estado —deun Estado propietario a uno regulador— y de la inserción deMéxico en la economía global —de una economía en gran me-dida cerrada a una abierta.

A principios de los noventa, y sobre todo a partir de la pues-

ta en marcha del tlcan, la expectativa era que México lograría



16 1. CRECIMIENTO ECONÓMICO Y EQUIDAD

la tan anhelada combinación de altos ritmos de crecimientosostenibles con bajas tasas de infación y, con ello, el desarro-llo. La realidad ha sido dierente.

No hay duda de que dos logros muy importantes han sido elcontrol de la infación y, en un país donde se enrentaban crisiscasi cada seis años, la estabilidad macroeconómica. Sin embargo,la tasa de crecimiento económico ha sido baja si se compara conel desempeño de México en etapas anteriores y con el de otraseconomías emergentes. Mientras que el ingreso per cápita de Co-rea del Sur e Irlanda, por ejemplo, es tres o cuatro veces mayor al

que tenían en 1980, el de México en 2007 es similar. Asimismo,si bien se logró una mayor estabilidad macroeconómica, el países hoy más vulnerable que nunca al ciclo económico de EstadosUnidos, como se ha podido observar con el desproporcionadoimpacto que tuvo la crisis nanciera estadounidense en 2009,cuando el producto por habitante experimentó la mayor con-tracción de la región latinoamericana.

Aunque en la década pasada ha habido un progreso impor-

tante en la reducción de la pobreza y la desigualdad, sus nivelesmuestran poco avance cuando se comparan con la situación queprevalecía a principios de los ochenta, antes de la crisis de la deu-da, de los programas de ajuste y de las reormas estructurales.

Queda aún mucho por hacer. Es importante impulsar el cre-cimiento de la productividad y el empleo en los sectores de pro-ductividad alta y con posibilidades de expansión. Asimismo, es

crucial romper con las estructuras monopólicas que se tradu-cen en menor crecimiento, precios elevados para los consumi-dores y excesiva concentración de la riqueza. Finalmente, esesencial eliminar la parte del gasto público que continúa siendoregresiva y ampliar la red de protección social para que se erra-dique la pobreza extrema, cualquiera que sea su causa, para locual se necesitarán programas adicionales a los vigentes.

nora lustig



17

1

DE LA INEsTABILIDAD MACROECONÓMICA

AL EsTANCAMIENTO EsTABILIZADOR: EL PAPEL DEL DIsEÑO

Y LA CONDUCCIÓN DE LA POLÍTICA ECONÓMICA

Gerardo Esquivel*

En las últimas décadas la economía mexicana ha transitadopor cuatro etapas. La primera se inicia con la recuperación dela Gran Depresión de los años treinta y culmina alrededor de1970; durante este periodo la economía mexicana se caracteri-zó por un rápido crecimiento económico (superior a 3% anual,medido en ingreso per cápita) y por una relativa estabilidad deprecios. Por dichas razones a una parte importante del periodose le llamó desarrollo estabilizador . La segunda etapa transcurrió

entre 1970 y 1982, periodo en el que México siguió creciendoa una tasa relativamente alta, aunque con cierta inestabilidadmacroeconómica, ya que se observaron episodios de devalua-ción e infación, así como un elevado endeudamiento externo.Durante la tercera etapa, 1982-1994, el país atravesó por un pe-riodo de ajuste económico con uertes choques externos nega-tivos (un importante aumento en la tasa de interés mundial y

una uerte caída en el precio internacional del principal pro-ducto de exportación, el petróleo), aunque también se caracte-rizó por reormas económicas importantes. Este periodo cul-minó, a su vez, con una prounda crisis económica hacia nalesde 1994, que se extendió hasta la primera mitad de 1995. Deentonces a la echa la economía mexicana ha regresado lenta-

* Proesor-investigador del Centro de Estudios Económicos de El Co-

legio de México: < [email protected]>.




mente a la estabilidad macroeconómica, aunque con un creci-miento económico muy bajo (cercano a 1% anual en términosper cápita), por lo que dicho periodo empieza a ser conocido

como el de estancamiento estabilizador .En parte como resultado de este accidentado proceso de cre-

cimiento económico, en las últimas dos décadas México ha to-mado algunas decisiones de política económica que, al mismotiempo que le han permitido reducir la inestabilidad macroeco-nómica de la segunda y tercera etapas, también han reducido demanera importante el margen de maniobra de las autoridades

económicas. Si bien el resultado podría ser deseable en una eta-pa de alta volatilidad macroeconómica como la que vivió Méxi-co en la década de los años ochenta (e incluso durante una partede los noventa), no es obvio que esto sea lo mejor en una econo-mía que ya ha alcanzado una relativa estabilidad y que ahoraenrenta problemas de otra naturaleza, como el de reiniciar unproceso de crecimiento económico sostenido a tasas superioresque las observadas en los últimos años, las cuales, claramente,

han estado por debajo de las necesidades de la población.Las decisiones clave de política económica a las que ha-

cemos reerencia son: 1] la rma del Tratado de Libre Comer-cio con Estados Unidos y Canadá que entró en vigor en 1994;2] la adopción de un esquema de objetivos de infación porparte del Banco de México a partir de 1999, y 3] la introducciónde la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacenda-

ria en 2006. Cabe señalar que las tres medidas, comercial, mo-netaria y scal, respectivamente, ueron adoptadas por separa-do y cada una de ellas encuentra una justicación en su propioámbito. También debemos aclarar que no se plantea una críti-ca a la adopción per se de dichas medidas, sino que se trata deexplorar las implicaciones de haberlas adoptado durante el des-empeño reciente de la economía mexicana.

Así, al analizar el papel de estas medidas de política econó-

mica se encuentra que han tenido un papel muy importante en



De la inestabilidad macroeconómica al estancamiento estabilizador 19

la determinación del patrón de crecimiento económico que haseguido México en los últimos años. El análisis demuestra quetales decisiones de política determinan el ritmo y la cadencia

de la actividad económica de México por medio de la uerteintegración económica con Estados Unidos, además de que po-nen límites a la capacidad de respuesta del gobierno mexicanomediante una serie de restricciones de política monetaria y s-cal que, en algunos casos, ya han sido incluso establecidas enel régimen legal. Por ello, en ausencia de medidas estructura-les más importantes, estas restricciones implican que la políti-

ca económica en México se maneje, prácticamente, con un “pi-loto automático” que depende sobre todo de actores exógenos(la economía estadounidense) y que, por otra parte, se caracte-rice porque las respuestas de política, ya sea scal o monetaria,tienden a exacerbar los eectos de choques externos en la acti-vidad económica del país.

En ese sentido, se considera necesario realizar algunos ajus-tes en el diseño y la conducción de la política económica para

que ésta pueda realmente propiciar el retorno a una senda decrecimiento sostenido. En particular, se sugiere valorar la ali-neación de los objetivos del Banco de México con el objetivodual (empleo e infación) de la Reserva Federal de Estados Uni-dos. Para ello es necesario moverse de un esquema de objeti-vos de infación “estricto” hacia un esquema de objetivos deinfación “fexible”. Lo anterior permitirá que el Banco de Mé-

xico pueda responder de manera más sincronizada con la Re-serva Federal ante choques externos que podrían aectar a Mé-xico debido a la estrecha integración económica entre ambospaíses. Otra modicación deseable sería la de transitar hacia unobjetivo de infación que no esté basado en la infación generalen diciembre, como se hace ahora, sino que se base en una me-dida promedio anual y que considere el núcleo de la infación(core ination) como la variable clave en el proceso de toma de

decisiones de política monetaria. Dicha denición podría co-




rresponder a la infación subyacente, como se dene por el Ban-co de México, o a una denición análoga a la que utiliza la Re-serva Federal. Esta modicación también ayudaría a una mejor

sincronización en las respuestas de política de los bancos cen-trales de México y Estados Unidos.

Por otra parte, es necesario modicar en orma estructu-ral la política scal vigente. En particular, se necesita eliminarde la legislación los componentes que acentúan el comporta-miento que amplía los choques iniciales y establecer elemen-tos que ayuden a estabilizar la economía (estabilizadores au-

tomáticos). Más aún, se considera deseable que la nueva políticascal tenga como objetivo explícito reducir la magnitud de losciclos económicos y para ello se sugiere incorporar el con-cepto “balance estructural scal”, de tal manera que se permi-ta realizar una verdadera política anticíclica en el uturo. Asi-mismo, se busca incorporar dentro de la política scal elementosde estabilización automática similares a los que existen en otrospaíses, por ejemplo, un seguro de desempleo, que podría ayudar

a atenuar los costos de los choques económicos negativos enel uturo.

Finalmente, se recomienda realizar cambios estructuralesque reduzcan la uerte relación industrial entre México y Esta-dos Unidos. Ello permitiría que la economía mexicana pudie-ra diversicar sus mercados y así enrentar mejor los proble-mas especícos de la economía estadounidense. Sin embargo,

para poder llevar a cabo el cambio estructural es undamentalrealizar una serie de inversiones clave en inraestructura (puer-tos, carreteras y aeropuertos) y diversas reormas administrati-vas en el proceso aduanal, de tal orma que los mercados euro-peos, latinoamericanos y asiáticos se vuelvan atractivos paralos exportadores mexicanos y no sean sólo mercados residua-les, como al parecer han sido hasta ahora.



21

2

¿PUEDE LA POLÍTICA MACROECONÓMICA

AYUDAR A MÉXICO A CRECER?

Alain Ize*

El contraste entre la estabilización macroeconómica estelar deMéxico y su decepcionante crecimiento ha sido objeto de unamplio debate. La explicación convencional ha sido que las

reormas estructurales se han quedado cortas. Al lograr un equi-librio estable y creíble, la política macroeconómica ha logradonalmente establecer un entorno adecuado para el crecimien-to. No hay nada más que se pueda o deba hacer; la políticamicroeconómica tiene ahora que tomar el relevo. Se recorre estedebate de manera panorámica y se llega a la conclusión de quela corriente de opinión dominante es, probablemente, en granmedida correcta; no hay mucho más que la macroeconomía

pueda hacer en este momento para impulsar el crecimiento.No obstante, se identican algunos ámbitos en los que pudie-ra tener un impacto signicativo (aunque no enorme) sobre elmismo.

La pregunta inicial es si el problema principal de crecimien-to para México se debe a la alta de ahorro o de inversión. Seconcluye que la escasez de inversión parece haber sido la cul-

pable principal. A su vez, esto ha refejado tanto un alto costode ondeo (debido a primas de riesgo altas y una relativamen-te baja eciencia en la intermediación) como cuellos de bote-lla en la productividad. Esta conclusión es consistente con losescollos que México ha encontrado para aumentar sus expor-taciones a Estados Unidos, una vez que China logró entrar ma-

* Consultor independiente del Banco Mundial y otros organismos:

<[email protected]>.




sivamente en ese mercado tras su ingreso en la OrganizaciónMundial de Comercio en 2001.

Dada la importancia de la productividad para el crecimien-

to, la siguiente pregunta es si existen ormas en que la políticamacroeconómica pueda aumentarla (además de mantener unentorno lo más estable posible). Una revisión de la literatura em-pírica sobre el crecimiento sugiere que el tipo de cambio eec-tivo real (tcer ) tiene un eecto sobre el crecimiento que es tan-to simétrico (las subvaluaciones aceleran el crecimiento, lassobrevaluaciones lo renan) como sustancial (una subvaluación

de 20% aumenta la tasa de crecimiento en alrededor de mediopunto porcentual). A su vez, esta conclusión conduce, natural-mente, a dos preguntas.

Primero, si miramos hacia atrás, ¿la estabilización ha sidocostosa para el crecimiento? Consideramos esta cuestión a par-tir de un análisis detallado de la condición de paridad descu-bierta de las tasas de interés. Una tasa de interés alta sólo pue-de aectar al tipo de cambio si se traduce en un retorno esperado

en pesos elevado en relación con su riesgo (que rentabilice elcarry-trade). Se puede inerir el retorno esperado a partir de lasencuestas del Banco de México sobre las expectativas de deva-luación y, la distribución del riesgo, a partir de la volatilidadsubyacente de las opciones de divisas al aplicar la órmula deBlack-Scholes. Se concluye que, salvo por un breve lapso en1999, no hubo presiones apreciables sobre el tipo de cambio

durante el periodo de estabilización. La conclusión es cohe-rente con el hecho de que la política monetaria se aproximó—mediante el uso del “corto” (el exceso de reservas de los ban-cos en el banco central) y la manutención de un tipo de cambionominal relativamente estable— a un régimen de tipo de cam-bio jo. Sin embargo, el régimen de tasa fotante permitió al tipode cambio depreciarse durante la crisis ruso-asiática, mientrasque las elevadas tasas de interés contribuyeron a evitar el auge

de la demanda que, regularmente, acompaña a los episodios de



¿Puede la política macroeconómica ayudar a México a crecer? 23

desinfación con tipo de cambio anclado. Por lo tanto, la políticamonetaria no solamente no causó la apreciación del tipo de cam-bio sino que, además, permitió limitarla.

La siguiente pregunta sería: si miramos hacia delante, ¿esposible mantener un tcer más competitivo? Aquí se concluyeque el ahorro de una racción mayor de los ingresos scalesprocedentes del petróleo y su inversión en el extranjero po-drían promover el crecimiento por la vía de una depreciacióndel tcer que mejore la competitividad de los bienes transables.Un cálculo burdo sugiere que, al sustituir 8% del pib de ingre-

sos petroleros por ingresos no petroleros, el tcer se depreciaríaen cerca de 25%, lo que aumentaría el crecimiento entre 0.3 y0.6 puntos porcentuales por año, dependiendo de la hipótesisque uno haga sobre el grado de sustitución entre los ahorrosprivado y público. Mientras, el retorno de algunas inversionesprioritarias en inraestructura local podría justicar el gastarparte de los ingresos petroleros localmente en vez de invertir-los auera; el rendimiento potencial de este esquema (en torno

a 7%) parecería ser lo sucientemente alto como para merecerun análisis más proundo. Para ello sería necesaria una proun-dización de la reorma scal de 2007 que permitiera elevar losingresos scales convencionales. En buena medida, esta orien-tación de política está siendo considerada por el gobierno. Exis-te un ondo de estabilización del petróleo y en la actualidad di-cho ondo sólo esteriliza los ingresos derivados de un aumento

del precio del petróleo por encima de su precio presupuestal; elconcepto puede ser ácilmente ampliado para incluir una rac-ción creciente del total de los ingresos petroleros.

La última pregunta que el estudio aborda es si hay algo más—o algo menos— que la política monetaria deba hacer parapromover la estabilidad y, por ende, el crecimiento. Se conclu-ye que el argumento de que ha llegado el momento de centrarmás ormalmente la atención del Banco de México en la esta-

bilización de la producción no parece ser demasiado convin-




cente, en vista de los problemas remanentes que enrenta elbanco central. Por una parte, las relativamente altas tasas decaptación y la brecha persistente entre la depreciación espe-

rada y la realizada sugieren que existe cierto margen para or-talecer, aún más, la credibilidad de la política monetaria. Almismo tiempo, la carga impuesta sobre la política monetariapodría aumentar en el uturo. Primero, el entorno de infaciónmundial quizá se vuelva menos avorable debido a los aumen-tos de los precios de los alimentos y los bienes básicos. Segun-do, cabría esperar que la condición de paridad de tasas de in-

terés se verique en orma cada vez más estrecha, lo que deberíaampliar el eecto sobre el tipo de cambio de los dierencialesde las tasas de interés peso-dólar. En este entorno, multiplicarsus objetivos podría exponer a la institución central a enor-mes presiones, socavando así su independencia y, por ende,su ecacia.

Sería preerible reducir la carga soportada por la políticamonetaria convencional (con su consiguiente costo potencial

en términos de acentuar la volatilidad de la producción y deltcer ) por medio de un uso más activo de políticas scales yprudenciales contracíclicas. La actual legislación scal podríaser revisada para incluir ajustadores cíclicos parecidos a losde Chile. Al mismo tiempo, la posibilidad de diseñar los im-puestos y gastos de orma que se vuelvan más contracíclicosdebería también estudiarse. La introducción de políticas ma-

croprudenciales anticíclicas también ayudaría a aliviar la po-lítica monetaria. Cuanto más pueda el Banco de México apo-yarse en ajustes prudenciales, menos tendrá que usar la tasade interés y, por tanto, será menor el impacto sobre el tipo decambio. Un uso más activo del encaje (no remunerado) podríaormar parte de la herramienta macroprudencial. Dado que suuso es puramente discrecional y no necesita estar en ase conel ciclo, proporciona un margen de fexibilidad que, incluso,

las normas prudenciales no pueden igualar.



25

3

POLÍTICA FIsCAL, TIPO DE CAMBIO Y CRECIMIENTO

EN REGÍMENEs DE ALTA Y BAJA INFLACIÓN:

LA EXPERIENCIA DE MÉXICO

Jaime Ros*

El desempeño de la economía mexicana, en términos de creci-miento, ha sido desde principios de los años ochenta medio-cre y decepcionante. La tasa de crecimiento del pib per cápitano sólo ha caído por debajo de la experiencia histórica del pe-riodo previo a la crisis de la deuda sino que, para 2006, el in-greso per cápita de México había caído a cerca de un tercio delnivel de los países de altos ingresos de la ocde, comparado conla mitad de ese nivel a principios de los ochenta. El lento cre-

cimiento económico debe ser atribuido a tasas de inversiónísica relativamente bajas, más que a una desaceleración exóge-na del crecimiento de la productividad o una baja tasa de or-mación de capital humano. Los principales actores detrás dela evolución decepcionante de la inversión son: i] la contrac-ción de la inversión pública (en particular en el área de inraes-tructura) como resultado de los ajustes scales a la crisis de

la deuda externa y al colapso del precio del petróleo de 1986,ii] un tipo de cambio real apreciado durante la mayor partedel periodo desde 1990, iii] el desmantelamiento de la políticaindustrial durante el periodo de reormas y iv] la alta de nan-ciamiento bancario. El primer actor contribuye, directamen-te, a una menor tasa de ormación de capital en el sector pú-

* Proesor del Departamento de Economía y Estudios de Política de

la Universidad de Notre Dame: <[email protected]>.




blico y, quizá, también en el sector privado. El segundo y terceractores han aectado la rentabilidad de la inversión privada,en particular en el sector manuacturero. El cuarto actor ha

impedido la realización de proyectos de inversión potencial-mente rentables.

En lo que sigue examinamos tres episodios de caída o re-cuperación de la inversión y el crecimiento desde principiosde los ochenta. Los dos primeros episodios corresponden a unrégimen de alta infación en el que, debido a arraigados meca-nismos de indización de precios y salarios, el eecto negativo

de una depreciación cambiaria sobre la inversión privada, queopera con una mayor tasa de infación, predomina por encimadel eecto positivo de un tipo de cambio real superior sobre larentabilidad de la inversión privada. El tercer episodio se daen un régimen de infación baja en el que, debido a débilesmecanismos de indización, la propagación de la infación esbaja después de un choque de tipo de cambio y de que predo-mina el eecto positivo del tipo de cambio real sobre la inver-

sión privada.

La crisis de la deuda

y la caída de los precios del petróleo de 1986

La crisis de la deuda de 1982 implicó una uerte caída en el

endeudamiento público externo, acompañada de un ajuste s-cal drástico que involucró, en particular, una severa reducciónde la inversión pública. Más adelante, el colapso de los ingre-sos petroleros en 1986 implicó un choque similar: una drásti-ca caída en los ingresos tanto en la balanza de pagos como enlas cuentas scales, que ue acompañada de reducciones adi-cionales en el gasto público. ¿Qué ocurre con el nivel de inver-sión privada, el tipo de cambio real y la infación, como con-

secuencia de estos choques? La caída en la inversión pública



Política fscal, tipo de cambio y crecimiento en regímenes de alta y baja inación 27

tiene un eecto negativo directo sobre el producto y uno indi-recto negativo en la inversión privada. El menor nivel de fujos de capital hacia el sector público implica una depreciación

del tipo de cambio real que da lugar a una aceleración de lainfación. La caída de la tasa de inversión privada puede versecomo una consecuencia de la depreciación real y sus eectoscontraccionistas en la inversión privada, así como de los eec-tos negativos de la reducción en la inversión pública. La tasade inversión total y, por lo tanto, la tasa de crecimiento caendada la reducción de la inversión pública. El resultado, depre-

ciación real, aceleración de la infación y menor crecimiento,es precisamente lo que observamos en 1982-1983 con la cri-sis de la deuda y, más adelante, en 1986-1987 con el colapsode los precios del petróleo a principios de 1986.

Contracción scal, política de ingresos

y recuperación de la inversión

Los años noventa registraron una recuperación de las tasas deinversión privada, sólo brevemente interrumpida por la crisisde 1994-1995, y una mejoría más modesta de la inversión to-tal. Algo paradójico: dicha recuperación siguió a la adopción deprogramas contraccionistas de ajuste scal que ueron acompa-ñados, tanto en 1988 como en 1995, por una política de ingre-

sos heterodoxa diseñada para combatir el componente inercialde la infación mediante la desindización de los precios clave dela economía.

¿Cómo se explica la recuperación de la inversión privada?El eecto de la contracción scal es apreciar el tipo de cambioy reducir la utilización de la capacidad. El resultado es una dis-minución de la infación junto con un eecto ambiguo sobrela inversión privada: mientras que la reducción del gasto pú-

blico y la utilización de la capacidad tienden a aminorar la in-




versión privada, la desinfación la estimula. Nótese, sin em-bargo, que los eectos contraccionistas del ajuste scal sobrela utilización de la capacidad se ven contrarrestados si la des-

infación se lleva a cabo por medio de un programa hetero-doxo que reduce el componente inercial de la infación. Elresultado es una caída de la infación y una recuperación de lainversión privada y total. Este patrón de desinfación, aprecia-ción real y recuperación de la inversión privada es, exactamen-te, lo que encontramos después de los ajustes scales con po-lítica de ingresos, en los periodos 1990-1994 y 1996-2000.

Contracción scal en un régimen de baja infación

Veamos ahora los eectos de una política scal contraccionistaen un régimen de baja infación, el cual caracteriza a la econo-mía mexicana en los años 2000, cuando la tasa de infación hapromediado 4.3% al año. El eecto de la contracción scal es

apreciar el tipo de cambio y reducir la utilización de la capaci-dad. La dierencia con lo que sucede en un régimen de altainfación es que ahora no hay ambigüedad sobre lo que ocurrecon la inversión privada. La reducción de la inversión, la caídaen la utilización de la capacidad y la apreciación del tipo decambio empujan la inversión privada hacia abajo. El resultadoes, entonces, una disminución de la tasa de crecimiento (en la

medida que tanto la inversión pública como la privada caen) yuna apreciación del tipo de cambio real junto con una reduc-ción de la tasa de infación.

El periodo reciente no ha registrado exactamente una caí-da en la inversión pública y privada, aunque sí ha sido testigode una política scal conservadora, refejada en un decremen-to del consumo público, y de una muy baja tasa de inversiónpública. El análisis sugiere, entonces, que la postura scal con-

servadora y, en particular, el escaso nivel de inversión pública



Política fscal, tipo de cambio y crecimiento en regímenes de alta y baja inación 29

que ha caracterizado a la política económica durante la pre-sente década pueden haber sido un obstáculo mayor a la expan-sión de la inversión privada. En estas condiciones, un aumen-

to en la inversión pública puede signicar un uerte impulsopara recuperar altas tasas de inversión privada y tasas más rá-pidas de crecimiento del producto, mediante tres canales: loseectos directos de atracción de la inversión pública en la in-versión privada, los eectos aceleradores de un alto grado deutilización de la capacidad y la reversión de la tendencia a laapreciación real que inhibe la inversión mediante sus eectos

negativos en la rentabilidad de los sectores de bienes comer-ciables.





La restricción por balanza comercial al crecimiento 31

bilidad que contribuyó a que la reciente crisis global se manies-tara en 2009 como una crisis particularmente intensa para nues-tro país.

El comportamiento de la economía estadounidense ha in-fuido proundamente en el de la mexicana debido a que todala economía nacional —tanto su sector exportador como el noexportador—, en la medida en que crece, demanda un corres-pondiente volumen de importaciones y por consiguiente dedivisas, las cuales son proporcionadas mayormente por el sec-tor exportador. Este sector tiene, por consiguiente, un signi-

cativo carácter estratégico. Las fuctuaciones de la economíade Estados Unidos aectan a la de México debido a que condi-cionan la generación de divisas para el total de la economíamexicana, por lo que si el sector exportador se debilita, se re-duce entonces la obtención de las divisas necesarias para cos-tear las importaciones requeridas. Esto ocasiona que el creci-miento tenga que reducirse, pues de otra manera se incurre enel riesgo de suscitar problemas de balanza comercial.

El deterioro creciente de la balanza comercial mexicana enlos últimos lustros signica que la brecha entre la inversión yel ahorro se ha ensanchado signicativamente. Puesto que elahorro no crece, la inversión tampoco puede hacerlo, pues secorrería el riesgo de incrementar peligrosamente el décit co-mercial. De ahí que la economía mexicana sólo pueda crecerlentamente. Los modestos intentos por hacerla crecer median-

te la inversión sólo han conducido a un mayor deterioro de labalanza comercial. La situación planteada motiva a examinarlas causas internas de la restricción por balanza comercial conmás proundidad, por lo que se presenta aquí una teoría senci-lla elaborada precisamente con este propósito.

Para analizar esta situación elaboramos un modelo de cre-cimiento que, a partir de la dinámica de la inversión, determi-na la correspondiente evolución de la balanza comercial con

el exterior. Hemos encontrado así una relación inversa entre la




tasa de crecimiento de la inversión y el desempeño de la ba-lanza comercial. El grado de aectación de esta última depen-de de las productividades del capital y del trabajo, que junto

con el coeciente de ahorro empresarial (elementos conside-rados en conjunto como parámetros estructurales) y el nivelde los salarios (parámetro de distribución del ingreso) deter-minan una cierta tasa de reerencia de la inversión, aeq, a la quedenominamos tasa de crecimiento de la inversión con equilibriode la balanza comercial, con la propiedad de que si la tasa a lacual crece la inversión es mayor que ella, la balanza comercial

tiende a deteriorarse y viceversa.Con el modelo elaborado procedimos a estudiar empírica-mente la disyuntiva entre crecimiento y balanza comercial a-vorable para el caso de México en el periodo 1993-2007. Ade-más, examinamos las posibilidades de nanciamiento de labalanza comercial a partir del análisis de la balanza de pagosde México, con el propósito de identicar las principales uen-tes de divisas que le permiten suragar el décit comercial y de

otros tipos con el exterior.Con ayuda del modelo encontramos para el caso mexica-

no que, en el periodo estudiado, la tasa de crecimiento de lainversión con balanza comercial equilibrada aeq tuvo una ten-dencia decreciente desde mediados de los años noventa. Apartir de 2001 su valor promedio anual ue de 1.2%; ello ex-plica que aunque el crecimiento de la inversión ue modera-

do (3.3% promedio anual), el décit comercial con el exteriorse elevó, llegando a representar 2.9% del pib en 2007 (y 3.7%en 2008). De acuerdo con nuestro análisis, la caída de aeq enlos últimos años ue ocasionada por la disminución de la pro-pensión al ahorro y la reducción, en menor medida, de la tasade ganancia.

La propensión al ahorro en México era baja y, además, uedescendiendo. La causa de ello se encuentra, según nuestro

análisis, en el rápido crecimiento del consumo privado no asa-






acuerdo con la tesis de este trabajo, si la inversión crece dema-siado rápido sin que al mismo tiempo se eleve la eciencia dela economía, se presentarán problemas de balanza comercial.

Para evitar tal situación debe pugnarse por que la economíasea más productiva, buscando que la tasa de equilibrio aeq au-mente, con lo cual la economía podría acelerar su crecimientosin estar expuesta a los problemas de la balanza comercial.

Algunas de las medidas que podrían aplicarse para enren-tar la problemática son las siguientes: en el rente interno ten-drían que procurarse acciones como a] promover el ahorro de

los sectores de altos ingresos (y no sólo de los trabajadores,que ya de por sí disponen de bajos ingresos), buscando au-mentar la participación del ahorro nacional en el nancia-miento de la inversión; b] al mismo tiempo que se promuevenlas exportaciones, se debe omentar activamente una políticade ortalecimiento de la economía interna que eleve su ecien-cia y permita al país reducir su propensión a importar, paramejorar con ello su balanza comercial con el exterior. Esto per-

mitiría, también, contener la tendencia creciente mostradapor la razón capital-producto y elevar así la tasa de gananciade la economía sin sacricio de los trabajadores. En el renteexterno se debe intentar reducir la dependencia comercial ynanciera con Estados Unidos, en la medida en que esto seaposible.



35

5

COMERCIO, EMPLEO Y DIsTRIBUCIÓN:

EFECTOs DE LA INTEGRACIÓN REGIONAL Y GLOBAL

Robert A. Blecker *

Diagnóstico

México liberalizó su comercio exterior durante la década de1980 y entró en el Tratado de Libre Comercio de América delNorte (tlcan) en 1994, con grandes esperanzas de que estaspolíticas atrajeran más inversión extranjera directa (ied), alen-taran las exportaciones y, por lo tanto, aumentaran de manerasignicativa el empleo y los salarios en las industrias manuac-tureras. Las expectativas se basaban en la visión de un proceso

de integración regional con Estados Unidos y, en menor grado,con Canadá. En este contexto, al considerar que México es elpaís relativamente más abundante en trabajo dentro de Améri-ca del Norte, se suponía que lograría un aumento importantedel empleo en las industrias intensivas en mano de obra y quelos trabajadores manuactureros (en especial los menos cali-cados) obtendrían ganancias signicativas en sus salarios rea-

les. De esta manera, se esperaba que la liberalización comercialllevara a una convergencia de los salarios de México con los deEstados Unidos y a una disminución en la desigualdad salarialen el primero.

En cierta medida, algunas de estas expectativas se han rea-lizado. México ha logrado atraer más ied, aunque tal vez me-

* Departamento de Economía, American University: <blecker@american.

edu>.




nos de lo que se esperaba, y las exportaciones han crecidorápidamente y se han concentrado mucho en el mercado esta-dounidense. Las industrias mexicanas en la actualidad orman

parte de las cadenas de oerta regionales y el ritmo de la pro-ducción industrial depende, más que nunca, de los ciclos dela economía estadounidense (como se demostró durante la cri-sis de 2008-2009).

Sin embargo, las expectativas con respecto al empleo, lossalarios y la disminución de la desigualdad no ueron alcanza-das. A pesar del aumento notable del empleo en las industrias

maquiladoras en los años noventa, el empleo manuactureroen conjunto disminuyó apenas después de 2000 y aumentórelativamente poco a largo plazo. La desigualdad salarial empeo-ró de manera notable entre 1987 y 1996, y aunque se invirtióparcialmente a partir de 1997, todavía resulta mayor en compa-ración con 1987. La remuneración real media de los obrerosmanuactureros se ha estancado a largo plazo, a pesar del creci-miento continuo en la productividad de su trabajo, y no ha con-

vergido con la misma de Estados Unidos.En gran medida, estos resultados decepcionantes de la li-

beralización comercial pueden explicarse al tomar en cuentala inserción global de la economía mexicana, además de su in-serción regional. A escala mundial, México no es un país dealta abundancia en trabajo, así que no es de sorprender que, alargo plazo, muchas de las industrias más intensivas en mano

de obra se hayan trasladado a China u otros países, todavíamás abundantes en trabajo. La competencia desde esos paísestanto dentro del mercado estadounidense como del mexicanoha presionado los salarios mexicanos hacia abajo, no sólo paralos obreros no calicados, sino también para todos los trabaja-dores manuactureros, en especial a partir de 2001 cuando Chi-na se adhirió a la Organización Mundial del Comercio (omc).Las importaciones crecientes desde China y otros países asiá-

ticos no solamente han desplazado las exportaciones mexica-



Comercio, empleo y distribución: eectos de la integración regional y global 37

nas en el mercado de Estados Unidos, sino que también hanpenetrado de orma notable en el mercado interno de Méxicoy han debilitado gran parte de la estructura de industrias ver-

ticalmente integradas en el conjunto de América del Norte. Así, justo cuando las industrias de México se integraban máscon las norteamericanas, ambas empezaron a surir una pérdi-da de competitividad global que llevó a una disminución en eltotal del empleo manuacturero y al estancamiento de la re-muneración real media en ese país.

En realidad, el proceso de integración regional que se em-

prendió con la apertura de la economía mexicana a nales delos años ochenta y que se intensicó con la entrada en vigordel tlcan durante los años noventa, se ha invertido en granmedida desde el año 2000. Por ejemplo, la proporción de lasimportaciones mexicanas que provienen de Estados Unidos,después de alcanzar alrededor de 75% en 2000, bajó a 49%en 2010, mientras que la proporción correspondiente de Chi-na y otros países asiáticos subió de 12% en 2000 a 32% en

2010. Las importaciones no petroleras de Estados Unidosdesde China, que se mantenían por debajo de las provenien-tes de México durante los años noventa, llegaron a ser casi eldoble de éstas para 2010. La participación de México en elmercado estadounidense ha aumentado de manera signicati-va, pero la de China ha subido mucho más.

Además de estas uerzas globales, otros actores también

han impedido alcanzar las expectativas generadas por la libe-ralización del comercio exterior. Si bien el valor bruto de lasexportaciones ha crecido enormemente, el valor agregado enlas industrias de exportación ha aumentado menos debido ala alta dependencia en la producción manuacturera mexicanade los insumos intermediarios importados. Pero sólo el valoragregado doméstico genera empleo dentro del país. Además,para hacerse más competitivas internacionalmente, las indus-

trias nacionales han tenido que mejorar la calidad de sus pro-




ductos, lo cual, a su vez, ha impulsado una orma de cambiotecnológico sesgado hacia el trabajo más calicado. Esto, com-binado con la pérdida de empleo en sectores como textiles y

ropa, que se han trasladado a Asia, ha disminuido la demandapara el trabajo menos calicado que, supuestamente, iba a ga-nar más con la liberalización comercial. Por todas estas razo-nes, el empleo manuacturero se ha estancado a largo plazo,mientras que las brechas salariales entre los obreros menos ymás calicados han permanecido más amplias de lo que se es-peraba y no se ha observado ninguna convergencia en los sa-

larios con Estados Unidos a largo plazo.

Pronóstico

Las exportaciones manuactureras seguirán siendo importan-tes para México y Estados Unidos seguirá siendo el mercadomás importante para ellas. Sin embargo, el mundo ha cambia-

do desde que México abrió su economía e intentó integrarseregionalmente dentro de América del Norte a nales del siglopasado. Los actuales problemas nancieros y scales de Esta-dos Unidos implican que su mercado probablemente no crez-ca tan rápido en el uturo como creció a nales de los añosnoventa o durante la burbuja inmobiliaria entre 2003 y 2007. Además, es muy probable que China conserve su posición pre-

dominante en la producción global de bienes manuacturadosde creciente complejidad y que las industrias más intensivasen mano de obra menos calicada no salgan de aquellos paísesque orecen salarios más bajos que los mexicanos (por ejem-plo, Honduras, Bangladesh o Camboya). Así, México tendrá queadaptarse a un ambiente internacional mucho más competiti-vo, sin contar con una expansión rápida del mercado estadouni-dense, a donde se destina la mayor parte de sus exportaciones.

En realidad, la mayoría del crecimiento del empleo en el utu-



Comercio, empleo y distribución: eectos de la integración regional y global 39

ro ocurrirá en los servicios o en industrias como las energéti-cas y la construcción, no en las industrias manuactureras.

Propuestas

Naturalmente, cualquier estrategia comercial para México debeempezar por ortalecer las industrias más exitosas, como elcomplejo automotriz. También queda claro que la exportaciónde bienes manuacturados nunca va a ser el mecanismo prin-

cipal para aumentar el empleo, por las razones ya indicadas. Así, México necesita buscar otras maneras de aumentar el em-pleo, especialmente al activar más la demanda interna (inclu-so por una redistribución más equitativa del ingreso) y alentarotras actividades exportadoras, como las agrícolas y de servi-cios, que dependen menos de insumos importados y, por lotanto, contienen más valor agregado. De igual orma, la com-petitividad internacional de la economía mexicana siempre de-

penderá de las políticas económicas instrumentadas en otrasáreas, en particular las inversiones públicas en inraestructuray educación, además de las reormas adoptadas relativas al Es-tado de derecho y la seguridad.



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6

EL MANEJO DE LA DEUDA PÚBLICA EXTERNA

Jorge Fernández Ruiz*

Este trabajo expone las razones por las cuales la contrataciónde deuda pública externa tiene el potencial de ser un instru-

mento poderoso para incrementar el bienestar de la población,así como algunos motivos que, con recuencia, impiden queeste potencial se transorme en realidad. Los planteamientosanteriores se usan más adelante como marco de reerencia paraexaminar la experiencia mexicana en el manejo de la deudapública externa. Aquí nos concentraremos en su manejo re-ciente, posterior a la crisis de 1994-1995, y en algunas refexio-nes sobre su manejo uturo derivadas de la experiencia global.

La política de deuda pública posterior a la crisis de 1994-1995 muestra varios rasgos que la distinguen de periodos pre-vios. En primer lugar, hay una decisión deliberada de reem-plazar deuda externa por deuda interna. En 1996, 20% de ladeuda pública neta era interna y 80% externa. Después de va-rios años en los que se elevó de orma consistente la participa-ción de la deuda interna, 28% en 1997 y 45% en 2000, los

papeles se invirtieron para 2007: casi 82% de la deuda erainterna. En segundo lugar, la suma de ambos tipos de deuda(interna y externa) arroja una deuda pública neta con una ten-dencia decreciente en relación con el tamaño de la economía(si se utiliza la medida tradicional de deuda pública empleadapor la shcp en sus inormes trimestrales). Esto es particular-


legio de México: < [email protected]>.



El manejo de la deuda pública externa 41

mente notable entre 1995 y 1997, cuando la deuda públicaneta se redujo de 38.5% del pib a 25.4%, en parte como resul-tado del rápido crecimiento de la economía, pero persiste has-

ta alcanzar una razón de deuda con el pib de 19.9% al nalizarel año 2007.

En tercer lugar, y como resultado de las dos tendenciasanteriores, se observa una reducción muy marcada de la deu-da pública externa neta, que pasó de representar 32.4% del pib en 1995 a 7.8% en 2001 y 4.3% en 2007. Esta caída tambiénse tradujo en una notable mejoría en los indicadores tradicio-

nales de capacidad de pago de la deuda externa, como el tama-ño de la deuda externa o de sus intereses en relación con lasexportaciones, y se refejó en la evaluación de las agencias ca-licadoras internacionales. La deuda pública externa mexica-na de largo plazo denominada en moneda extranjera recibió el“grado de inversión” de parte de una de las agencias más cono-cidas, Moody’s Investor Services, por primera vez en marzo de2000. En enero y ebrero de 2002 las otras dos agencias cali-

cadoras más infuyentes, Fitch y Standard & Poors, tomaronesa misma decisión. Este grado de inversión se ha conservadoen años posteriores, lo que aecta avorablemente el margenque se tiene que pagar por encima de la tasa de interés de bo-nos comparables emitidos por el Tesoro de Estados Unidos ypermite renanciar deuda antigua por deuda nueva en mejo-res condiciones.

Respecto del instrumento que ha venido reemplazando enbuena medida a la deuda externa en el periodo reciente, la deu-da interna, debe subrayarse la extensión de su plazo de madu-ración. Las características subyacentes de la economía mexica-na, en particular la disciplina scal y el control infacionarioposterior a la crisis de 1994-1995, son cruciales para explicar laposibilidad de que el gobierno nancie en moneda local conplazos de maduración cada vez más extensos y reducir, así, la

contratación de ormas de nanciamiento arriesgadas.




Los rasgos anteriores se ven ensombrecidos cuando se con-sideran las obligaciones gubernamentales que no aparecen enla medida tradicional de deuda pública (que la Secretaría de

Hacienda y Crédito Público toma en cuenta en sus inormes tri-mestrales). Al respecto, existe una medida más amplia, el saldo

histórico de los requerimientos fnancieros del sector público, querepresenta el acervo neto de las obligaciones, es decir, pasivosmenos activos nancieros disponibles, contraídas para alcan-zar los objetivos de las políticas públicas, tanto de las entidadesadscritas al sector público como de las del sector privado que

actúan por cuenta del gobierno. Esta medida alternativa de deu-da, que incorpora obligaciones “implícitas” del sector públicode carácter no presupuestario, aumenta de manera importan-te su magnitud y los requerimientos nancieros totales alcanza-ron un valor de 34.3% del pib en 2006. Entre ellos destacan,por su magnitud, los pasivos del Instituto para la Protecciónal Ahorro Bancario (ipab), con 7.2 puntos porcentuales de re-querimientos internos (también en 2006), que se derivan de

obligaciones públicas adquiridas en el rescate bancario de 1995.Dicho rescate tuvo éxito al evitar el colapso del sistema banca-rio, pero ue muy cuestionado, entre otras razones, por la exis-tencia de préstamos “relacionados” y porque involucró unasocialización de pérdidas privadas. Desde el punto de vista dela deuda pública, la existencia de este tipo de obligaciones ysu importancia cuantitativa nos hacen ver el riesgo de que, a

pesar de que se ejerza un buen control sobre las partidas con-templadas en el presupuesto, la deuda registre incrementosimportantes por la aparición de compromisos generados enun entorno que escapa a dicho control y que nalmente ten-gan que ser asumidos por el sector público.

Otra enseñanza de la experiencia mexicana en materia dedeuda, relevante para su manejo uturo, es la importancia deque se contemple en el diseño del nanciamiento del desarro-

llo la posibilidad de reversiones de fujos de recursos por cau-



El manejo de la deuda pública externa 43

sas que escapan al control de los gobiernos receptores. Debenexplorarse modicaciones contractuales que resulten útiles ensituaciones de tal naturaleza. Un ejemplo reciente de estas

modicaciones son las llamadas “cláusulas de acción colectiva”en los bonos colocados en el exterior, según las cuales se nece-sita la aprobación de sólo una mayoría calicada de acreedo-res (que se especica en el contrato) para modicar las condi-ciones inicialmente pactadas. Tienen la ventaja de que evitanque una pequeña minoría de acreedores vete cambios bené-cos tanto para el deudor como para el conjunto de los acree-

dores, en caso de que el primero no pueda cumplir con susobligaciones en los términos iniciales del contrato.Estas cláusulas son un ejemplo de las modicaciones en la

orma de nanciamiento, que pueden ayudar a hacer rente asituaciones adversas uera del control de los gobiernos deu-dores. Existen, sin duda, otras posibilidades. Entre ellas desta-can opciones similares a las utilizadas en episodios de crisis dedeuda pasadas, como por ejemplo, la obtención de un nan-

ciamiento adicional automático en caso de una caída en los pre-cios del petróleo. Pueden explorarse diseños contractuales con-tingentes en esta y otras variables centrales para la economíamexicana.

Se subraya el hecho de que existen aspectos negativos en eldiseño contractual, que en realidad responden a problemassubyacentes de la economía, que no se pueden mejorar en tan-

to ellos no se resuelvan; en este aspecto sobresalen los avancesen la disciplina scal y el control infacionario. En la mismalínea se inscribe la observación de que también es necesariauna regulación adecuada en otros ámbitos de la economía,para evitar situaciones en donde la deuda pública se incre-mente súbitamente como resultado de la socialización de pér-didas privadas.



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7

REFORMA FIsCAL Y RELACIONEs FIsCALEs INTERGUBERNAMENTALEs

Horacio Enrique Sobarzo Fimbres*

El presente trabajo aborda el tema de la reorma scal en Mé-xico, partiendo de un breve diagnóstico de la evolución del

problema en las últimas décadas, sus transormaciones recien-tes y, por último, se refexiona en torno a las características que,en opinión del autor, deberían tener las reormas requeridaspara que tuvieran éxito.

Del diagnóstico del problema destaca que, en materia tri-butaria, el país prácticamente ha permanecido estancado enlas últimas tres décadas, toda vez que, como proporción de suproducto interno bruto (pib), la recaudación tributaria no pe-

trolera ha oscilado alrededor de los diez puntos porcentuales. Aproximadamente un tercio de la recaudación total ha prove-nido de los excedentes de la exportación petrolera. En conse-cuencia, se plantea que una reorma tributaria exitosa deberíaentonces generar entre cinco y seis puntos porcentuales adi-cionales, a n de eliminar la uerte dependencia que en mate-ria tributaria tiene el país.

Dicho lo anterior, si bien es cierto que en materia scal exis-te un rezago importante, también lo es que las reormas parcia-les de las últimas décadas han modernizado y hecho más e-ciente al sistema tributario, lo que ha logrado, en todo caso,evitar caídas drásticas de la recaudación durante las diversascrisis económicas que ha surido la economía. Un problema u


legio de México: <[email protected]>.



Reorma fscal y relaciones fscales intergubernamentales 45

obstáculo de ondo es que las reormas tributarias han tenidoeectos limitados, ya que la propia economía ha crecido muypoco y de manera muy errática; esto último, en materia tribu-

taria, tiene eectos que son diíciles de revertir cuando la eco-nomía ha vuelto a su senda de crecimiento. De las reormasparciales de las últimas décadas destacan dos característicasimportantes. En su mayoría se han realizado en etapas inme-diatamente posteriores a una crisis económica con el propósi-to de resarcir la caída de los ingresos públicos y, quizá comoconsecuencia de esto, se han diseñado no como una estrategia

de política pública de largo plazo sino como respuesta a las exi-gencias de los cambios y ajustes tan uertes que se han provo-cado con posteridad a los periodos de crisis.

La situación descrita explica, en buena medida, que el pro-ceso de tributación sea en la actualidad un esquema costoso ycomplicado para el contribuyente y, a su vez, que exista unaevasión scal importante, caracterizada por la existencia deregímenes especiales y tratamientos de exención que han sido

diíciles de remover. En términos más amplios, la concentra-ción del ingreso en México es un actor importante que expli-ca en buena medida el rezago tributario del país pues, comose ha documentado ampliamente en la literatura sobre el tema,la concentración excesiva del ingreso diculta mucho la recau-dación tributaria.

Del análisis comparativo internacional se desprende que

México no diere mucho en términos agregados en materia derecaudación y gasto como proporción del pib rente a países dedesarrollo similar y, en todo caso, su problema undamental secentra en la uerte dependencia de sus nanzas públicas de losingresos provenientes de la exportación petrolera, que lo pue-den hacer muy vulnerable rente a las fuctuaciones del preciointernacional.

Por lo que se reere a las reormas más recientes, un análi-

sis detallado de las reormas de 2008 revela que sus alcances




son limitados, ya que es poco lo que puede esperarse rente ala magnitud del problema. En este contexto, México, al igualque muchos países en desarrollo, tiene rente a sí dos grandes

rutas de reorma tributaria, a saber, ingreso o consumo. Estasdos rutas, como opciones importantes de reorma, tienen cos-tos y benecios. En particular, la propia concentración del in-greso a que ya se hizo reerencia puede implicar obstáculos alas reormas y, en consecuencia, las reormas vía consumo po-drían ser una opción, como de hecho ha ocurrido en algunasde las llamadas economías emergentes. Esto por supuesto con-

duce a la necesidad de examinar si los problemas de equidadpropios de este país pueden corregirse por medio del gasto. Ladiscusión, por supuesto, es un tema no resuelto y que mereceun análisis serio y proundo.

Asimismo, el problema de la reorma scal en México no serestringe únicamente al ámbito tributario sino que exige, tam-bién, cambios proundos en los esquemas de gasto público. Laexperiencia de gasto público en el país es quizá poco exitosa,

pues si bien es diícil presentar estimaciones al respecto, elanálisis de las últimas décadas muestra que, como proporciónde su pib, el gasto público en México, quizá con la excepciónde algunos años de la década de 1980, no ha sido muy dieren-te del de otros países con desarrollo similar, pero con resulta-dos menos avorables.

Una reorma de los esquemas de gasto tendría que modi-

car aspectos diversos, y uno de ellos tiene que ver con el es-quema actual de relaciones scales intergubernamentales. Eneecto, a partir de los inicios de la década de 1990 comenzó enMéxico un proceso de descentralización de gasto del gobiernoederal a los estados, al grado de que, en la actualidad, más dela mitad de cada peso que se gasta es por parte de los gobier-nos subnacionales, principalmente las entidades ederativas.Por el lado del ingreso, sin embargo, prevalece un esquema de

uerte concentración en el ámbito ederal de gobierno y un



Reorma fscal y relaciones fscales intergubernamentales 47

esquema de transerencias poco eciente. Se arguye, entonces,que un esquema de este tipo no sólo no ha avorecido sinoque, por el contrario, ha inducido una menor responsabilidad

scal (accountability) del gasto público. Así, el problema reside no sólo en la necesidad de incremen-

tar signicativamente la recaudación no petrolera sino tambiénse requiere una reingeniería del gasto público que, entre otrascosas, pase por una reorma del esquema actual de relacionesscales intergubernamentales, modicándolo para transerir alos gobiernos subnacionales una mayor participación activa, si

bien parcial, en la recaudación de ingresos propios.Una reorma de tal magnitud exige modicaciones scalesproundas y no sólo tributarias que, a su vez, seguramente re-querirán cambios transexenales, lo que pone en duda su actibi-lidad, ya que involucraría a una gran cantidad de actores, comogobiernos, sector privado, sindicatos, etc. Será entonces impor-tante pensar en reormas de largo alcance, en las que se plan-teen modicaciones tributarias serias que logren ampliar, de

manera signicativa, la base de contribuyentes vía consumo oingreso, o quizá una combinación de ambas pero acompañadade transormaciones de los esquemas de gasto público. Ampliarla base de contribuyentes puede, en el corto plazo, no implicaraumentos signicativos de la recaudación, tal es el caso de lasreormas recientes de 2008, pero su orientación esencial debe-ría dirigirse a crear los incentivos para incorporar al mayor nú-

mero posible de contribuyentes y simplicar el proceso de tri-butación. Las condiciones de estabilidad económica de losúltimos años constituyen una buena base de arranque. Además,para que una recaudación más amplia se traduzca en un mayorcrecimiento económico se requerirá también una reorma deondo del esquema actual de gasto público. Ambas reormas, dedarse, lo tendrán que hacer de manera gradual, por lo que senecesitará plantear una reorma scal transexenal con mucho

más alcance de lo que hasta ahora ha sucedido.



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8

EL IMPACTO DE 25 AÑOs DE REFORMAs

sOBRE LA POBREZA Y LA DEsIGUALDAD

Nora Lustig*

A partir de la crisis de la deuda de 1982 el gobierno mexicano

puso en marcha un programa de ajuste macroeconómico y re-ormas estructurales. Entre las reormas destacan dos: la aper-tura comercial y el programa de privatización de empresas pú-blicas. La expectativa era que estos cambios resultaran en mayorestabilidad macroeconómica, crecimiento económico alto y sos-tenido y disminución de la pobreza. También se esperaba quela apertura comercial redujera la brecha salarial entre la manode obra calicada y la no calicada, y que las privatizaciones y

reormas a los regímenes de precios y subsidios mejoraran laeciencia y la equidad. Sin embargo, la realidad ha sido die-rente. En 2008 la incidencia de la pobreza ue aproximadamen-te igual a la vigente en 1984 y la concentración del ingreso uemayor.

La crisis de la deuda y el proceso de ajuste de los años ochen-ta se caracterizaron por una uerte caída de la actividad eco-

nómica. Como era de esperarse, esto condujo a un aumentode la incidencia de la pobreza. Entre 1984 y 1989 la indigen-cia (pobreza extrema) subió de 13.9 a 17.1% y la pobreza lohizo de 28.5 a 32.6%. Además, el gobierno no introdujo pro-gramas para amortiguar el impacto de la caída de los ingresos

* Samuel Z. Stone Proessor o Latin American Economics, TulaneUniversity, y Non-resident Fellow del Center or Global Development y

del Diálogo Interamericano: <[email protected]>.



Impacto de 25 años de reormas sobre la pobreza y la desigualdad 49

de la población pobre y, peor aún, eliminó uno de los pocos queexistían: el imss-Coplamar. Durante los ochenta también se pre-sentó un incremento uerte de la desigualdad: el coeciente

de Gini (cuando más cercano a la unidad [cero] indica mayor[menor] desigualdad) aumentó de 0.47 en 1984 a 0.53 en1989. En parte, esto se explica por la apertura comercial y eldesmantelamiento de los apoyos a ciertos sectores de la agri-cultura. Es decir, el ajuste y las reormas de los años ochenta,probablemente, implicaron un aumento “excesivo” de la inci-dencia de la pobreza y la desigualdad. Lo excesivo se reere a

que una combinación dierente de políticas públicas hubierapodido arrojar mejores logros en términos de crecimiento, es-tabilidad económica y equidad.

Las privatizaciones en teleonía y agua mejoraron el accesode los pobres a estos servicios. Sin embargo, los precios ueronen promedio más altos después de las privatizaciones. La pér-dida de empleos a raíz de las privatizaciones se estimó en 1%de la uerza de trabajo y aproximadamente la mitad de los tra-

bajadores no se reinsertaron en el sector ormal a un año dehaber perdido su empleo. En las empresas privatizadas los sa-larios reales de los trabajadores aumentaron y la brecha entretrabajadores calicados y no calicados disminuyó, pero los tra-bajadores despedidos perdieron en varios sentidos: sus sala-rios bajaron y perdieron acceso a la seguridad social. No se tie-ne inormación, desaortunadamente, sobre el eecto neto de

este proceso en la incidencia de la pobreza y la desigualdad.En términos de la política de subsidios y transerenciasse pueden distinguir dos grandes etapas. La primera, de 1983a 1994, se caracterizó por el desmantelamiento de muchos es-quemas de apoyo a precios (como los precios de garantía paraciertos productos agrícolas) y subsidios (generalizados) in-directos al consumo (por ejemplo, a la tortilla) y la produc-ción (por ejemplo, al crédito agrícola, semillas y ertilizantes,

etc.) y su muy limitado reemplazo por subsidios ocalizados




(por ejemplo, los Tortibonos). La segunda etapa, de 1995 enadelante, se caracterizó por la introducción de programas detranserencias monetarias ocalizadas directas. Los más impor-

tantes ueron el Programa de Apoyos Directos al Campo (Pro-campo), el Programa de Empleo Temporal (pet) y, sobre todo,el innovador programa de transerencias condicionadas, Pro-grama de Educación, Salud y Alimentación (Progresa), lanza-do en 1997 y cuyo nombre cambió a Oportunidades a partirde 2002.

Los subsidios y apoyos generalizados beneciaban en ma-

yor proporción a la población no pobre. Sin embargo, algunasde las intervenciones con subsidios al consumo de alimentoseran importantes para la población pobre y su eliminación odisminución debió haber tenido un eecto negativo sobre ésta,eecto que no ue reemplazado por ningún subsidio dirigido otranserencia ocalizada. Si bien a principios de los noventa seintrodujo un programa de combate a la pobreza, el ProgramaNacional de Solidaridad (Pronasol), por sus características y

distribución de los recursos presupuestales no compensaba ala población pobre aectada por la eliminación de los otrosapoyos.

Entre los nuevos programas destaca Oportunidades, unprograma de transerencias de ingreso condicionadas que tie-ne como objetivo reducir la pobreza monetaria presente y, almismo tiempo, alentar la inversión en el capital humano de los

niños (incluso desde antes de nacer) para, con ello, mejorar susposibilidades de salir de la pobreza. En 2009 el programa otor-gó benecios a cinco millones de amilias (alrededor de 24 mi-llones de personas, equivalente a 24% de la población mexica-na) con un costo relativamente bajo (0.36% del pib). Numerososestudios han estimado su eecto sobre la salud y la asistenciaescolar de los niños de los hogares beneciados, y los resul-tados son positivos. El programa también ha reducido la po-

breza y la desigualdad. En 2006 la pobreza rural se redujo de



Impacto de 25 años de reormas sobre la pobreza y la desigualdad 51

28.4 a 24.5%, el equivalente a 1.7 millones de personas, comoconsecuencia del impacto directo de las transerencias mone-tarias. No obstante, por ser un programa orientado a hogares

con niños (y personas mayores de 65 años) principalmente enel sector rural, alrededor de 40% de la población que vive enpobreza extrema no recibe transerencias de Oportunidades.

Si bien la concentración del ingreso es mayor después demás de dos décadas de reormas, hay indicios de que estopodría estar cambiando desde la segunda mitad de los no-venta. El coeciente de Gini se redujo de 0.55 en 1996 a 0.51

en 2008 (y la incidencia de la pobreza extrema, de alrededorde 40% a cerca de 15% para el mismo periodo). La reducciónde la desigualdad está asociada, principalmente, a una dismi-nución en la brecha salarial entre trabajadores calicados yno calicados. El proceso revierte la tendencia anterior y pa-rece estar vinculado a una reducción relativa de la oerta demano de obra poco calicada, producto del avance en losniveles de escolaridad de la población. El otro actor que ex-

plica la caída en la desigualdad es la expansión de las transe-rencias en eectivo ocalizadas en la población pobre, comoes el caso de Oportunidades. Es decir, la política pública víaeducación, salud y transerencias ocalizadas se volvió mu-cho más propobre.

A pesar de estas tendencias alentadoras, la concentracióndel ingreso en México y las brechas educativas continúan sien-

do altas. Más aún, subsisten programas regresivos y la mayorparte del gasto público no es sucientemente progresivo, losimpuestos no son progresivos, la desigualdad de oportuni-dades no se ha eliminado y la política pública ha contribuidoa la generación de monopolios que han alimentado una uer-te concentración de riqueza. En suma, queda aún mucho porhacer. En particular, y tal vez lo más importante, es impulsarel crecimiento de la productividad y el empleo en los sectores

de productividad alta y con posibilidades de expansión. Asi-




mismo, es crucial romper con las estructuras monopólicas quese traducen en precios altos para los consumidores y en exce-siva concentración de la riqueza. Finalmente, es esencial eli-

minar la parte del gasto público que continúa siendo regresivay ampliar la red de protección social para que se erradique lapobreza extrema, cualquiera que sea su causa. Para ello se ne-cesitarán programas adicionales a los vigentes, porque el perlde los que son pobres en extremo después de las transerenciasgubernamentales tiende a ser más urbano, más joven y relati-vamente mejor educado que los beneciarios de los programas

existentes.



2MICROECONOMÍA





55

INtROduCCIóN

La economía mexicana ha experimentado grandes cambios enlos últimos 30 años. A nales de la década de 1980 se inicióun proceso de transormación que tenía como objetivo mejo-rar la eciencia de la economía mexicana y proyectar un ma-yor crecimiento a largo plazo. Entre las reormas más importan-

tes están la privatización de empresas y la entrada de Méxicoal gatt y al tlcan, esto último implicaba la liberalización delcomercio exterior. La mayoría de las privatizaciones de la eta-pa del gobierno de Miguel de la Madrid buscaban disminuir eldécit público, pues casi todas las empresas privatizadas per-dían dinero al tener restricciones presupuestarias débiles y ca-recer de incentivos para la eciencia. En el sexenio de Salinasde Gortari se privatizaron las empresas más grandes, los ban-

cos y la compañía Teléonos de México (Telmex), lo que ten-dría eectos sobre el comportamiento de la economía. La priva-tización de Telmex (1990) se realizó sin que existiera un marconormativo adecuado; la Ley Federal de Telecomunicacionesapareció en 1995 y, tiempo después, la Comisión Federal deTelecomunicaciones (Coetel). Asimismo, en 1990 comenzó laprivatización de los bancos, cuyo objetivo básico era recaudar.

Los ejemplos ilustrados nos muestran que las privatizacionesueron pensadas, en su momento, como una solución a los pro-blemas scales que enrentaba México, pero enocada en la re-caudación y olvidando los problemas de eciencia que aqué-llas podrían ocasionar al resto de la economía.

Aquí se discuten los problemas actuales que enrentan labanca y las telecomunicaciones como industrias que aectan laeconomía en su conjunto, al ser proveedoras de insumos bási-

cos, y se analizan sus condiciones de competencia. En los años



56 2. MICROECONOMÍA

noventa se rmó el Tratado de Libre Comercio de América delNorte (tlcan). Dicha reorma, junto con la entrada al gatt, hizoposible establecer reglas de comportamiento para las autorida-

des, que garantizaban un compromiso de largo plazo respecto ala política comercial y permitían un ambiente de certidumbrepara los inversionistas sobre la nueva estructura de precios rela-tivos que estaría presente a lo largo del tiempo.

Se presenta aquí un análisis del tlcan, el cual evalúa conseriedad sus eectos y abunda sobre posibles perspectivas. En1993 el gobierno de México creó una ley de competencia y la

Comisión Federal de Competencia, como órgano desconcentra-do, con autonomía técnica y operativa de la Secretaría de Eco-nomía. Sobre el tema se incluye un estudio de la competencia enMéxico, que resalta su importancia para el crecimiento econó-mico y plantea propuestas para incrementar la aplicabilidad dela ley de competencia.

A partir de 1997 se instrumentaron reormas a la Ley delSeguro Social para migrar el sistema de pensiones de un es-

quema de derechos denidos, nanciadas con las aportacio-nes proveídas por las generaciones jóvenes, a un esquema ple-namente ondeado en el que la pensión de adulto correspondea los ahorros que los trabajadores realizan a lo largo de su vidaproductiva. Sin embargo, las reormas ueron insucientes paraatender todos los problemas que enrenta el gobierno mexica-no para proveer seguridad social, ya que sólo contemplan una

de las dimensiones que brindan los esquemas de seguridadsocial —las pensiones—, pero no resuelven los problemas re-erentes a ellas al no existir en la actualidad un esquema depensión universal para todos los mexicanos. En la provisiónde seguridad social existen restricciones organizacionales ytambién alta de cobertura para ciertos grupos poblacionalesdesprotegidos. En este sentido, se examina aquí cómo la altade pensión, el nivel de la misma o la alta de esquemas de se-

guro de salud obligan a las personas mayores a trabajar. Asi-



Introducción 57

mismo, se plantean algunas propuestas para alcanzar un esque-ma de pensión universal que sea compatible con la presencia detrabajadores ormales e inormales y se sugieren cambios orga-

nizacionales entre las distintas entidades encargadas de proveerseguridad social para orecer un esquema más eciente. De igualmanera, en la sección se habla sobre la instrumentación de unseguro de desempleo, la provisión de asistencia a discapacitadosy el cuidado inantil y, más adelante, se examina un esquema or-ganizacional que mejore las condiciones de suministro de los ser-vicios de salud, que omente la competencia en la provisión y

que evite las dobles coberturas sociales y privadas.Estos esquemas de rediseño institucional se ubican dentrode la nueva tradición microeconómica que habla de cómo re-diseñar los mercados para que uncionen de mejor manera.Dentro de esta tradición se enmarca el estudio sobre la asigna-ción, que muestra las deciencias y ventajas del esquema deasignación estudiantil a programas educativos en el Distrito Fe-deral y revela cómo el análisis económico moderno es útil para

resolver problemas prácticos.Para nalizar la presente sección orece un análisis de la pro-

ducción petrolera, la cual ha ido en descenso en los últimos años(de 2005 a 2009) y cuyas reormas aprobadas en 2008 respon-dieron (en gran medida) a esa caída. Se describe con detalle eluncionamiento de la industria petrolera, su evolución recien-te, así como las perspectivas a uturo, tanto del sector como de

su infuencia en la economía del país.

alejandro c astañeda s abido



58

1

COMPEtENCIA EN EL MERCAdO

dE CRÉdItO BANCARIO MEXICANO

José Luis Negrín,* Diadela Ocampo** y Pedro Struck**

Este trabajo intenta medir el nivel de competencia en los mer-

cados de crédito bancarios en México por medio del indica-dor estadístico h desarrollado por Panzar y Rosse (1987). Sumetodología se basa en la correspondencia entre la estructurade mercado y la respuesta (proporcional) de los ingresos de losbancos a cambios (proporcionales) en los precios de los insu-mos utilizados. La metodología se aplica tanto al mercado decrédito en su conjunto como a carteras de crédito particulares.Uno de los resultados más importantes es que se reuta la hi-

pótesis de que la industria se comporta como un monopolio. Además, concluimos que en cuanto al crédito agregado, la in-tensidad de la competencia ha aumentado en los últimos años.Se encuentra, también, que la estructura no es homogénea entodos los mercados de crédito bancario. De hecho, en algunasactividades no puede rechazarse la hipótesis de que en el mer-cado exista un cartel.

Por varias razones, resulta esencial realizar un análisis decompetencia para el sector bancario mexicano que abarque losúltimos años, especícamente de 2000 a 2007. Después de lacrisis nanciera de 1994-1995, los bancos mexicanos inicia-ron un proceso de ajuste proundo que terminó hasta princi-

* Especialista nanciero del Banco de México: < [email protected]>.

** Investigadores nancieros del Banco de México: <docampo@banxico.

org.mx> y < [email protected]>.



Competencia en el mercado de crédito bancario mexicano 59

pios de la presente década e incluyó, entre otras cosas, la parti-cipación mayoritaria de bancos extranjeros. Al mismo tiempo,las autoridades nancieras realizaron cambios institucionales y

regulatorios para reducir la vulnerabilidad del sistema banca-rio. Asimismo, se eectuaron modicaciones contables que al-teraron la manera en que se registraban algunas de las variablesnancieras más relevantes. La mayor parte de los ajustes ocu-rrió antes del año 2000. De este modo, entre 1995 y 2000 losbancos parecían más preocupados por alcanzar una situaciónnanciera sana que por proporcionar crédito. Paralelamente, la

estabilidad macroeconómica que caracterizó al periodo 2000-2007 procuró las bases para el aumento del crédito y la genera-ción de competencia, no sólo en el sistema bancario sino en laeconomía en general.

En México existe la percepción de que las tasas de interésde los créditos y las comisiones asociadas a los servicios ban-carios son demasiado elevadas; suele considerarse que las ga-nancias de los bancos son excesivas. Se inere, entonces, que

la competencia bancaria no es intensa, aunque no existen es-tudios ormales que sustenten tales armaciones; más aún, sepresume que el nivel de competencia no es homogéneo en to-dos los servicios bancarios, pues las condiciones en que se pres-ta no son iguales. El análisis de la competencia existente en cadamercado crediticio debe realizarse por separado.

Por tal razón, aplicamos la metodología de Panzar y Rosse

(pr

) a los ingresos generados en cada mercado de crédito ban-cario (hipotecario, comercial y al consumo). Es razonable su-poner que el precio de los insumos para un banco dado es elmismo, sin importar el uso que se les dé en términos de loscréditos que se generen, lo que equivale a denir cada una delas uentes de ingreso por crédito como un mercado particu-lar. Éste es el primer estudio que emplea la metodología de pr para analizar por separado los dierentes mercados de crédito

en los que participan los bancos.




Nuestro análisis se limita a los bancos comerciales; no inclu-ye bancos públicos ni instituciones no bancarias. Los primeros seexcluyen porque no necesariamente tienen como objetivo la

maximización de ganancias, supuesto central del modelo. Lassegundas, porque son instituciones que enrentan una regula-ción enteramente distinta de los bancos. También debemos men-cionar que nos concentramos en el mercado de crédito, no en elde depósitos. Seguimos el enoque de intermediación, que consi-dera los depósitos como insumos, no como servicios; así, los ban-cos sólo son considerados como intermediarios de ondos.

La rentabilidad en el sistema bancario mexicano se ha ele-vado de manera continua durante la anterior década, aunqueal compararla con una muestra de países emergentes no pare-ce excesiva. Dado que el estudio se centra en la competenciaen el mercado de crédito, se considera la importancia del in-greso relacionado con crédito en el ingreso total de los bancos.Luego de disminuir (en términos reales) durante varios perio-dos, el ingreso por intereses totales empezó a recuperarse de

nuevo a partir de 2003 y en 2007 representó cerca de 80% delos ingresos totales.

La evolución de los ingresos por crédito se relaciona con lade la cartera de crédito al sector privado; en 2000 sólo repre-sentaba 8% del pib y para 2007 se duplicó, y más todavía. Asi-mismo, la composición de la cartera de crédito ha tendido amodicarse en los últimos años. El crédito al consumo mostró

un gran dinamismo durante casi todo el periodo de análisis,mientras que el crédito hipotecario y a las empresas empezó arepuntar en 2005. La participación del crédito al consumo enla cartera vigente pasó de 8 a 32% del total, de 2000 a 2007;de manera aún más dramática, los ingresos relacionados concréditos al consumo aumentaron de 12 a 57% de los ingresospor crédito total en el mismo lapso. El crédito al consumo ge-nera los mayores ingresos a los bancos mexicanos. Por su par-

te, el crédito hipotecario bancario siguió reduciéndose duran-




te los primeros años de la década, porque su cartera vencidaseguía elevada; simultáneamente, la existencia de las socieda-des para compartir inormación crediticia ha permitido un ma-

yor dinamismo del crédito al consumo.Otro indicador que puede estar vinculado con los niveles

de competencia son los márgenes nancieros, que es la die-rencia entre los ingresos y gastos relacionados con interesesrecibidos y pagados, respectivamente, por los bancos. El mar-gen nanciero promedio de 2004-2006 es mayor que el de2000-2003. Otro indicador son las tasas de interés pasivas y

activas que jan los bancos. Las tasas implícitas para créditoscomerciales y a la vivienda se ubican en niveles ineriores a10% desde hace varios años; las de créditos al consumo man-tienen niveles superiores a 20 por ciento.

Al revisar los indicadores de concentración de dierentestipos de crédito se aprecia que son muy heterogéneos. El nú-mero de bancos que orecen crédito al consumo pasó de 16 a30 entre 2000 y 2007. Entre los años 2000 y 2004, la cartera

hipotecaria registró una caída de 622 puntos, seguida de unincremento de 560 puntos de 2005 a 2007, debido a un cam-bio en el uncionamiento del mercado hipotecario mexicanoentre 2004 y 2005, cuando algunos bancos adquirieron socie-dades nancieras de objeto limitado (Sooles) hipotecarias.

La estructura de la industria de crédito bancario en Méxi-co, a nivel agregado, es de competencia monopólica, la cual es

muy común en un mercado en el que conviven muchas em-presas que orecen productos heterogéneos. En esta estructu-ra la competencia se basa en la dierenciación de productosmás que en los precios; así, cada banco enrenta una demandade crédito con pendiente negativa que le da cierto control so-bre sus precios, como lo hace un monopolio. Cada empresaobtiene ganancias extraordinarias, al menos en el corto plazo.Un actor que avorece tal tipo de estructura es la dicultad de

los consumidores para comparar inormación sobre las carac-




terísticas de los servicios que orece cada institución. En lacompetencia perecta, aunque haya varios proveedores, losservicios son homogéneos y no se necesita mucha inorma-

ción para comparar. En cambio, en la competencia monopóli-ca los consumidores deben reunir y comparar inormación dedierentes proveedores, lo cual diculta la movilidad de losconsumidores entre bancos. De ahí que en los mercados don-de hay competencia monopólica los gastos de promoción seanmuy grandes, pues los bancos intentan obtener lealtad a sumarca. Lo anterior parece describir muy bien la industria ban-

caria, en general, y la mexicana, en particular.Pese a ello, a nivel agregado se detecta una tendencia a in-tensicar la competencia en el mercado; éste es un signo alen-tador que, posiblemente, se relacione con la estabilidad eco-nómica, los cambios institucionales y la mayor entrada debancos a la industria registrada en el periodo. Así, es necesarioestudiar si dicho proceso se vincula con la participación debancos extranjeros. Además, es actible que el proceso se am-

plíe con la entrada en operación de los bancos-tienda y losbancos de nicho.

Como era previsible, la estructura en los dierentes merca-dos de crédito bancario es heterogénea. En particular, en elmercado de crédito bancario al consumo se detectó una es-tructura de tipo cartel, lo cual no es del todo sorprendente,porque en este tipo de crédito la dierenciación de productos

es más actible.Desde la perspectiva de promoción de competencia en elmercado de crédito al consumo se deben seguir desarrollandomecanismos que abaraten la obtención de inormación sobrelos servicios y el precio de los mismos para los consumidores.Esto tenderá a avorecer la movilidad de los clientes y, conello, se impulsará la competencia.

Uno de los resultados interesantes de nuestro estudio es que,

precisamente, el crédito al consumo, cuyos índices de concen-




tración se redujeron más durante el periodo analizado, resultótener la estructura menos competitiva, lo que conrma que lasmedidas de concentración no siempre uncionan como una

buena aproximación de la intensidad de la competencia.



64

2

EVOLuCIóN dE LAS tELECOMuNICACIONES

A PARtIR dE LA PRIVAtIZACIóN dE tELMEX

Alejandro Castañeda Sabido*

Nuestro objetivo es presentar un estudio sobre el proceso de

regulación de las telecomunicaciones a partir de la privatiza-ción de Teléonos de México (Telmex), la mayor empresa detelecomunicaciones del país. A pesar de la experiencia interna-cional ésta se privatizó como un monopolio verticalmente in-tegrado. Antes de su privatización, el Departamento de Justiciade Estados Unidos ya había negociado el desmembramientode la empresa de telecomunicaciones nacional, att, por com-portamiento anticompetitivo hacia otros operadores locales. A

raíz de la negociación, la empresa att dejó el servicio local y seorientó al negocio de larga distancia. La experiencia de EstadosUnidos indicaba que empresas verticalmente integradas (queorecían servicio local y de larga distancia) se podían involu-crar en prácticas anticompetitivas. No obstante, el gobierno deMéxico decidió privatizar Telmex como una empresa vertical-mente integrada, por una razón eminentemente recaudatoria,

lo que signicaría un mayor ingreso si se orecía así, ya que, enel precio de venta, se obtendría parte de las ganancias mono-pólicas a las que podían aspirar los nuevos dueños.

Recordemos que al inicio de la década de 1990 el país es-taba saliendo de la crisis de la deuda y la prioridad de la polí-

* Proesor-investigador del Centro de Estudios Económicos de ElColegio de México: <[email protected]>. Se agradece la colaboración

de Yerania Sánchez.



Evolución de las telecomunicaciones a partir de la privatización de Telmex 65

tica económica era recaudar para mejorar la posición scal delgobierno. Al momento de la privatización la competencia entelecomunicaciones era limitada: la única red nacional en ce-

lulares pertenecía a Telmex. La competencia en larga distanciano comenzó sino hasta 1997 y la de servicio local en 1999. Elúnico mercado en el que había competencia era el de radiolo-calizadores.

Asimismo, el marco institucional en aquel momento era re-lativamente débil. En 1990 no existía un órgano regulador autó-nomo capaz de enrentar las presiones políticas y orientado a

regular las telecomunicaciones. La Comisión Federal de Teleco-municaciones (Coetel) se creó en 1996 y la Comisión Federalde Competencia en 1993. El instrumento legal para regular aTelmex ue el título de concesión y el órgano encargado de ha-cerlo ue, al principio, la Secretaría de Comunicaciones y Trans-portes (sct). El instrumento para regular las telecomunicacionesue emitido hasta 1995, con la Ley Federal de Telecomunicacio-nes. Todos estos elementos se conjuntaban para tener un esque-

ma institucional débil que avorecía el ejercicio del poder mono-pólico. Además, la Coetel no ha tenido ni tiene hasta el día dehoy la discrecionalidad necesaria para regular, las sanciones alos concesionarios por incumplimiento, así como la emisión yrevocación de concesiones que son llevadas a cabo por la sct.Por otro lado, la redacción actual de la ley otorga a la sct aculta-des para revisar, modicar o no considerar los planteamientos

de la Coetel relativos a la interconexión, por ejemplo. Lasct

está mucho más sujeta a presiones políticas y de grupos de inte-rés, por lo que sus decisiones de competencia están politizadas.

Estado actual de las telecomunicaciones

Respecto al estado actual de las telecomunicaciones, pode-

mos decir que existe una gran participación de mercado por




parte de los operadores principales. Con datos de 2009 com-probamos que Telcel (teleonía celular de Telmex) tiene unaparticipación de 75% en el número de usuarios. Por otra par-

te, en 2006 Telmex participaba con 90% en el número de lí-neas. No sería sorprendente encontrar poder de mercado conestos datos.

En cuanto a precios, encontramos que México sigue sien-do un país caro en servicios de línea ja para uso residencial,en bajo, medio y alto consumo. Datos del CommunicationsOutlook de la ocde en 2009 indican que, en estos tres servi-

cios, México se ubica entre los cuatro países más caros de laOrganización. En servicio de líneas a negocios es el más caro;en móvil está entre los seis países más caros, de acuerdo conla canasta de consumo, y en algunos casos llega al cuarto lu-gar. En banda ancha, si medimos los precios en mb/seg, el pre-cio más bajo que puede conseguirse en México es cuatro ve-ces más elevado que el de Turquía, el segundo país más carode acuerdo con esta medida. En conclusión, la evidencia re-

ciente indica que México se ha movido a niveles de precio li-geramente más bajos en teleonía móvil; sin embargo, en lí-neas jas y banda ancha sigue siendo de los países más carosde la ocde.

Interconexión

La interconexión se dene como los acuerdos técnicos y co-merciales que negocian los operadores para que sus usuariospuedan comunicarse con los usuarios de los otros operadores.Las tarias de interconexión aectan de manera sustantiva losprecios para los usuarios nales; por lo tanto, si se quiere re-ducir los precios a los usuarios nales, se debe trabajar, tam-bién, en reducir las tarias de interconexión. La taria de inter-

conexión puede ser utilizada como un mecanismo de colusión






Recomendaciones

Para mantenerse en el camino correcto debe seguirse avan-

zando en la regulación de la interconexión con base en costos,sobre todo para los operadores dominantes. Asimismo, debe ex-plorarse la opción de instrumentar un esquema de bill and keep,mediante el cual los operadores reciban el tráco de otros ope-radores sin cobrar, a cambio de que los otros hagan lo mismo,lo que debe llevar a mejores precios nales.



69

3

COMPEtENCIA ECONóMICA

Ernesto Estrada González*

La literatura económica y la evidencia empírica indican que lacompetencia en los mercados reduce el precio de los bienes y

servicios para el consumidor y promueve la productividad yel crecimiento económico. Sin embargo, un gran número desectores de la economía mexicana muestra niveles de compe-tencia muy por debajo de los promedios observados en otrospaíses miembros de la ocde.

Por su bajo nivel de competencia destacan, entre otros, lossectores de transporte, telecomunicaciones, energía y serviciosnancieros, los cuales tienen eectos en la competitividad del

resto de la economía; asimismo, sobresalen diversas industriasmanuactureras, entre ellas las de rerescos, cemento, harina demaíz, cerveza y productos armacéuticos.

México también se caracteriza por un sinnúmero de regu-laciones y políticas gubernamentales que introducen restric-ciones innecesarias a la competencia en un amplio número desectores. Por ejemplo, entre los países miembros de la ocde,

México se ubica como el segundo con más barreras al comer-cio y la inversión, como el tercero con mayores restriccionespara regular los mercados de productos e imponer barreras ala iniciativa empresarial y como uno de los países con meno-res mejoras relativas en estos indicadores.

* Director general de Estudios Económicos de la Comisión Federalde Competencia: <[email protected]>. Las opiniones aquí expresa-

das no necesariamente refejan las de la Comisión.




La política de competencia en México comienza en 1993,cuando entra en vigor la Ley Federal de Competencia Eco-nómica y con la creación de la Comisión Federal de Compe-

tencia (cfc) como organismo responsable de su aplicación.Desde su creación la cfc ha avanzado hacia una política decompetencia que promueva la eciencia de mercado y el bien-estar del consumidor. En la aplicación de la ley se ha buscado:i] implantar un control de concentraciones que prevenga usio-nes de corporaciones dañinas para la competencia, sin inhibiro infigir costos injusticados en las concentraciones procom-

petitivas; ii] eliminar una inclinación a la colusión promovidapor el papel histórico que tienen las cámaras empresariales, yiii] identicar y sancionar un número relevante de conductasunilaterales. Con respecto a la abogacía por la competencia sehan incorporado principios de competencia en procedimientosasociados con privatizaciones y la asignación de concesiones ypermisos, así como en el diseño y aplicación de varias regula-ciones sectoriales. Finalmente, la Comisión ha ganado litigios

clave ante los tribunales, lo que abre el camino hacia una apli-cación de la ley basada en un sólido análisis económico.

No obstante, la cfc necesita superar retos undamentalespara tener éxito en el uturo. La competencia todavía no es elmodo normal de hacer negocios en México; sigue siendo co-mún obtener y deender privilegios otorgados por el Estado.En este sentido, deben ampliarse las actividades de abogacía y

continuar los esuerzos para hacer que la política de compe-tencia sea relevante para un público amplio.Un reto similar consiste en hacer de la política de compe-

tencia una política de Estado. En México muchos uncionariospúblicos todavía consideran opuestas las políticas de compe-tencia y de regulación, actitud que crea barreras de acceso ysubsidios que avorecen a las empresas domésticas y aparentanimpulsar la competitividad de las empresas mexicanas. La Co-

misión ha publicado varias opiniones para promover regula-



Competencia económica 71

ciones avorables a la competencia y aun cuando no siempre sellevan a cabo se han logrado mejoras hacia un marco regulato-rio procompetitivo.

Las multas máximas son ineriores que en los estándaresinternacionales e insucientes para disuadir a las empresas do-minantes de incurrir en conductas anticompetitivas. La apli-cación eectiva de la ley requiere un incremento sustancial enestas multas. No obstante, parece que algunas de las empresasaectadas han tenido éxito en cabildear contra varias iniciativasinspiradas en dicha meta.

La eectividad en la aplicación de la Ley ha sido mermadapor un exceso de litigios. La demanda de amparo constituyeun instrumento crucial para salvaguardar los derechos de losindividuos, pero el gran número de demandas se ha vuelto unserio problema para la promoción de la competencia: consu-men una parte importante de los recursos de la Comisión y,más importante, retardan la justicia al dejar desprotegido elinterés público. Otro problema importante se reere a la poca

amiliaridad con los conceptos e instrumentos económicosdentro del sistema judicial.

Dichos problemas son diíciles de resolver. Por ortuna, laSuprema Corte de Justicia de la Nación ha resuelto la constitu-cionalidad de la gran mayoría de los artículos de la Ley, asícomo varios aspectos importantes de procedimiento al pronun-ciarse sobre contradicciones de los tribunales ineriores, lo que

podría reducir el número de demandas de amparo en el uturo.La Comisión ha puesto en marcha diversas estrategias con elobjetivo de promover una mayor comprensión de los aspectoseconómicos dentro del sistema judicial y aboga por establecerun tribunal de amparo especializado en asuntos económicos.También es necesario reorzar los procesos de investigación yresolución a n de minimizar el riesgo de que los tribunales re-voquen las resoluciones por errores de procedimiento y de re-

ducir los incentivos de los agentes para litigar en esos términos.




El artículo 28 de la Constitución prohíbe los monopolios ylas prácticas monopólicas. Sin embargo, la denición de mo-nopolios excluye las actividades del Estado en los siguientes

“sectores estratégicos”: correos, servicios de telegraía y radio-telegraía, petróleo y otros hidrocarburos, petroquímica bá-sica, energía nuclear y electricidad. En estos sectores la leyde competencia no tiene jurisdicción y el papel de la Comi-sión se encuentra limitado; las actividades más relevantes abar-can el sector energético por su considerable importancia parala competitividad de los restantes sectores económicos. La re-

moción de tales restricciones es un tema muy sensible en Mé-xico y requiere cambios constitucionales. La cfc poco puedehacer en esta materia, más allá de identicar los costos que seimponen a la competitividad de la economía y al bienestar delconsumidor y de prevenir que los monopolios estatales exclu-yan a competidores en mercados uera de la excepción consti-tucional.

Varios sectores abiertos a la inversión privada ueron priva-

tizados mediante esquemas que buscaban maximizar el ingre-so de su venta en lugar de promover la eciencia económicay el bienestar del consumidor. Estos procesos crearon agentescon altas participaciones de mercado y con incentivos para rea-lizar prácticas de exclusión, que dicultan la labor de promo-ver un ambiente propicio para la competencia. Algunos de esossectores incluyen telecomunicaciones, errocarriles, aeropuer-

tos y puertos marítimos; en ellos lacfc

necesita continuar in-vestigando y sancionando las prácticas que buscan excluir a loscompetidores, así como identicar los casos que ameriten de-terminar una alta de condiciones de competencia que detoneel mecanismo para establecer regulaciones especícas.

Las nuevas acultades de investigación de carteles que in-volucran complejos acuerdos secretos también enrentan re-tos; tal es el caso del programa de reducción de sanciones apro-

bado por el Congreso en 2006, que a la echa sólo ha producido



Competencia económica 73

algunos delatores; el éxito del programa requiere que las ac-ciones de la autoridad de competencia tengan un eecto disua-sivo real.

En las investigaciones sobre conductas unilaterales, la cfc necesita concentrar sus recursos en casos que ameriten estu-dio y evitar disipar tiempo y esuerzo en aquellos que no repre-sentan una amenaza a la competencia. Con este propósito sedeben revisar los criterios de análisis para incorporar un eno-que más económico y asegurar que sólo se investiguen y san-cionen las conductas verdaderamente anticompetitivas.



74

4

LA APERtuRA COMERCIAL

Jaime Serra Puche*

Hace 70 años se undó La Casa de España, hoy El Colegio deMéxico, como resultado de una histórica decisión del gobier-

no mexicano. A dierencia de los países aliados europeos, Mé-xico optó por no reconocer al gobierno de Franco y mantenerrelaciones con el gobierno republicano español, abriendo ge-nerosamente sus puertas a los exiliados, entre los que había unelevado número de académicos. Esta decisión de política exte-rior de avanzada contrasta, claramente, con la decisión conser-vadora y proteccionista que el propio gobierno mexicano tomó,10 años después, de no participar en la undación del Acuerdo

General de Comercio y Aranceles (gatt), en la que participa-ron, entre otros, Brasil e India, países de tradición proteccionis-ta. Tuvieron que transcurrir casi 40 años más para que Méxicoingresara al gatt y empezara, así, la apertura ranca de su eco-nomía al comercio internacional.

El proceso de apertura comercial contemporánea, que esen-cialmente se inició con el ingreso de México al gatt, ha sido

materia de intenso debate público. En el ámbito político el de-bate ha sido dominado por posicionamientos ideológicos, conpocos undamentos analíticos y empíricos e, incluso, con gra-ves elementos de desinormación. En el ámbito académico eldebate ha sido más serio.

El proceso de apertura que comenzó en México con el in-greso al gatt tiene cuatro eventos clave: primero, el propio in-

* Consultor económico de SAI Consultores: < [email protected]>.



La apertura comercial 75

greso al gatt; segundo, la introducción del Pacto; tercero, elinicio del tlcan y, cuarto, la introducción de otros tratados delibre comercio, principalmente con la Unión Europea (tlcue).

La apertura comercial de México ue tardía; el país ingresóal gatt 40 años después de su undación, cuando el Acuerdocontaba ya con 90 países. Entre la undación del gatt y la en-trada de México ingresaron a esa organización 67 países, en-tre los que guran varios latinoamericanos e incluso arica-nos, todos ellos con tradición proteccionista.

La apertura comercial que se inició en 1986 conllevó la

corrección de precios relativos entre bienes exportables e im-portables y eliminó el sesgo antiexportador en la economía. Eleecto de la disminución arancelaria sobre el crecimiento delas exportaciones no petroleras es, tal como se esperaría, esta-dísticamente signicativo.

Si bien la señal del ingreso al gatt ue poderosa, la dismi-nución arancelaria eectiva, que se introdujo con el Pacto a -nales de 1987, ue mucho más sustantiva. La señal del gatt

encontró un buen complemento en la jación de un arancelmáximo de 20% en prácticamente todos los sectores, comomedida central del Pacto. El grado de apertura aumentó des-pués de la introducción de dicho arancel máximo. A pesar deque este arancel máximo no era un compromiso internacio-nal, como sí lo ue la consolidación arancelaria en el gatt, laclaridad y contundencia de la medida y el compromiso en el

seno del Pacto le dieron un elevado grado de credibilidad queinfuyó en las decisiones de los agentes económicos y, por tan-to, continuó gradualmente la reasignación de recursos haciala producción de bienes exportables.

El ingreso de México al gatt aunado a la introducción delarancel máximo del Pacto representaron el primer cambio es-tructural en la apertura comercial contemporánea de México,pero el tlcan signicó el paso más importante en dicho proce-

so. Las características distintivas de este Tratado, en términos del




tamaño del mercado, de la reciprocidad y del tratamiento a lainversión, parecen ser las razones undamentales detrás de suimportancia relativa.

Hay, por lo menos, tres características distintivas del tlcan que destacan por su naturaleza y alcance, cuando se le com-para con los otros tratados multilaterales o regionales que Mé-xico ha rmado. En primer lugar, el tamaño relativo del mer-cado que se crea con el tlcan y el del comercio que había antesde él en la región son superiores a cualquier otro mercadocreado por tratados bilaterales o regionales suscritos por Mé-

xico. En segundo lugar, el grado y ritmo de reciprocidad queMéxico obtuvo de Canadá y Estados Unidos tiene un alcancemayor que los otros tratados o, naturalmente, que las medidasde apertura unilateral. Tercero, el tratamiento y la protecciónque se otorgan a los fujos de inversión entre las partes en eltlcan son más amplios que en el resto de los tratados. Estoselementos explican, como lo veremos, que el tlcan haya sidoel acontecimiento más signicativo en la apertura comercial

en la historia del México moderno.El resto de los tratados (v.g., tlcue) no ha tenido un eecto

estructural en la apertura comercial de México. El tlcan re-sultó en un incremento importante de las exportaciones nopetroleras, que hubieran sido 50% ineriores; de la inversiónextranjera directa, que habría resultado 40% inerior; de la ve-locidad de la transerencia tecnológica, la cual pasó de 1.6 a

0.7 años, y en una disminución del tiempo para que la manode obra absorba dicha transerencia productivamente, al pasarde 2.5 a 1.7 años.

Desde que se creó el tlcan se ha dado una integración cre-ciente en términos de comercio e inversión intrarregionales,convergencia macroeconómica y sincronización de ciclos eco-nómicos.

Hay una tendencia mundial a la regionalización comercial.

La prolieración de tratados regionales, los aumentos en el cos-




to del transporte y la imposición creciente de restricciones alas exportaciones otorgan ventajas a los socios comerciales queestán cerca del mercado. Existe complementariedad entre las

tres economías de América del Norte en la dotación de acto-res de la producción. En los mercados de la región del gas na-tural, los alimentos y el acero hay un balance razonable queorece una ventaja rente al encarecimiento generalizado deestos bienes. Asimismo, existe una complementariedad en elmercado laboral que, de permitirse la movilidad de este ac-tor, disminuiría la razón de dependencia demográca de la

región de manera sustantiva. A pesar de que las medidas del tlcan sólo se hicieron res-pecto a Canadá y Estados Unidos, el tamaño mismo del merca-do norteamericano y los fujos comerciales previos al Tratadoexplican parcialmente el importante alcance que esta medidatuvo en el grado de apertura de la economía en general. A ladimensión del mercado hay que añadir que, en contraste conlas medidas unilaterales de apertura de nación más avoreci-

da (Pacto y gatt), en el tlcan se planteó eliminar, y no sólodisminuir, las barreras arancelarias al comercio. El tamañodel mercado y el alcance de la apertura tuvieron eectos im-portantes en el estímulo al comercio del país. Antes del tlcan el comercio con los países de América del Norte representabacasi 77.6% del total.* Al mismo tiempo, el acuerdo de totaleliminación de aranceles ocasionó una expectativa de apertu-

ra comercial que también incidió en el impacto de esta medi-da sobre el grado de apertura de la economía.Para analizar el uturo del tlcan se utilizan tres premisas:

la primera intenta desmenuzar el grado de integración de laseconomías de América del Norte; la segunda pretende diluci-

* El porcentaje ha disminuido a 68.1%. Esta evidencia es contrariaal argumento que arma que con el tlcan aumentó la dependencia de

la economía mexicana respecto a la estadounidense.




dar el uturo del regionalismo comercial, a la luz de los aumen-tos del costo del transporte, y la tercera aborda la complemen-tariedad en la dotación de actores de producción y el balance

de mercados de materias primas en la región. A partir de estaspremisas y de su correspondiente evidencia empírica se con- jetura sobre lo que puede ser el uturo del principal instru-mento comercial de México.

premisa 1. El grado de integración de las economías de Américadel Norte ha aumentado a partir de la introducción del tlcan,

tanto en términos de comercio e inversión intrarregionales comode convergencia macroeconómica y sincronización de ciclos eco-nómicos.

Los fujos comerciales y de inversión dentro de la regiónhan crecido de manera razonablemente sostenida desde que eltlcan entró en operación y muestran un crecimiento dinámicocon una notable disminución entre los años 2000 y 2002, quecoinciden con el ingreso de China a la omc y los sucesos del 11

de septiembre de 2001. Los dos eventos tuvieron un eecto so-bre los fujos comerciales y de inversión norteamericanos des-de y hacia México. En particular, cuando China entró ocial-mente a la omc recibió, automáticamente, el trato de naciónmás avorecida. Esto terminó con la incertidumbre sobre el ac-ceso de los bienes chinos al mercado de Estados Unidos, quepreviamente estaban sujetos a una aprobación anual del estatus

de nación más avorecida por parte del Congreso de ese país. Eleecto ue doble porque esta modicación aectó el comporta-miento de las exportaciones chinas, sobre todo de manuactu-ras, y el comportamiento de los inversionistas estadouniden-ses, quienes decidieron, una vez que se eliminó la incertidumbredel acceso, invertir de manera creciente en plantas chinas paraexportar al mercado de su país. Este segundo eecto ue mayor.

Además del crecimiento del comercio y de las inversiones

regionales, se ha generado, a lo largo de la vida del tlcan, un




proceso de convergencia macroeconómica entre las tres eco-nomías de América del Norte. El comportamiento de las prin-cipales variables macroeconómicas —las tasas de interés, el

tipo de cambio y la infación— de las tres economías muestrauna tendencia muy clara hacia la convergencia desde que en-tró en vigor el tlcan. Después de la crisis mexicana de balanzade pagos de 1994-1995, el comportamiento de estas variablesen su economía ha ido convergiendo en un patrón muy pare-cido al de Estados Unidos y Canadá; se ha dado un proceso deconvergencia macroeconómica notable entre las tres econo-

mías de la región.Naturalmente, las políticas scales y monetarias responsa-bles que ha seguido el gobierno de México desde la crisis de1994-1995 son la explicación undamental de la estabilidad.*Habría que añadir, sin embargo, que la apertura de la economíatambién contribuyó en este proceso. La balanza comercial, gra-cias a la apertura, pasó de ser un desestabilizador en la épocade la economía cerrada a un estabilizador cuando la economía

se abrió. Cuando ésta estaba cerrada había un sesgo antiexpor-tador y, por tanto, las exportaciones eran de carácter residual,por lo que el crecimiento económico siempre iba acompañadode décits comerciales crecientes: conorme la economía crecíahabía menos exportaciones y las importaciones subían. Con laapertura se reasignaron, como hemos visto, recursos crecientesa la producción de bienes exportables y, por tanto, las expor-

taciones pasaron de ser residuales a uno de los principales mo-tores de crecimiento. Por ello, cuando las tasas de crecimientosuben, también lo hacen las exportaciones, que evolucionan demanera similar a las importaciones y tiende a desaparecer elelemento desestabilizador de la balanza comercial que era in-

* Esta disciplina scal y monetaria mexicana contrasta con la in-disciplina estadounidense, que es la causa undamental de la crisis -

nanciera en la que estamos inmersos.




herente a las épocas de elevado proteccionismo. Por ello, laevidencia de convergencia macroeconómica a partir de la in-troducción del tlcan no es del todo sorprendente.

premisa 2. La prolieracion de tratados comerciales regionales(tcr ) en la última década y media, aunada al aumento del cos-to del transporte y la introducción de restricciones a las expor-taciones, están dando lugar a una autarquía regional que avo-rece el comercio y la inversión intrarregionales sobre los fujosglobales.

En los últimos años, al amparo del artículo 24 del gatt, seha registrado una gran prolieración de tratados preerencialesde comercio (tpc). Hoy día existen casi 90 tpc registrados en laomc, que involucran a prácticamente todos los países miembrode dicha organización y representan más de 50% del comerciomundial. Entre ellos hay un buen número de acuerdos regio-nales (tcr ), que deno como acuerdos entre países que com-parten ronteras. Este tipo de acuerdo comercial no sólo inclu-

ye preerencias arancelarias y de otra naturaleza, sino tambiénimplica ventajas por la cercanía geográca que, debido a los re-cientes aumentos del costo de transporte, ha tomado gran im-portancia.

Las ventajas de acceso que los países se otorgan, al amparode los acuerdos preerenciales, aumentan en los acuerdos re-gionales porque la cercanía implica menos costos de transpor-

te. Frente al reciente encarecimiento del transporte, debe to-marse en cuenta que los tcr no sólo otorgan a sus miembrosventajas equivalentes al dierencial entre los aranceles pree-renciales y los de nación más avorecida, sino que a estos últi-mos también habría que sumarles el costo del transporte, quetiene que ser cubierto, de acuerdo con las distancias especí-cas, por todos aquellos países distantes de la región. Dicho e-nómeno puede medirse en términos de aranceles implícitos

del costo del transporte.




En el caso del tlcan esto es particularmente claro cuandose analiza el eecto potencial sobre los fujos comerciales entreel bloque norteamericano y China. El costo de transportar un

contenedor estandar de 40 pies de China a la costa este deEstados Unidos, por ejemplo, es superior en alrededor de4 500 dólares al costo desde México, cuando el precio del ba-rril de petróleo es de 70 dpb,* lo que es equivalente a un aran-cel de 7.4% que, aunado al arancel de nación más avorecidaque China tiene que pagar al ingresar al mercado estadouni-dense, constituye una preerencia promedio para los produc-

tos mexicanos de alrededor de 12.3%. Este eecto es, natural-mente, mayor en aquellos productos que tienen una razón bajade valor a costo de transporte. No es sorprendente que la par-ticipación de dicho tipo de productos en el total de las expor-taciones chinas hacia Estados Unidos haya pasado de 52 a42% en los últimos cuatro años.

A las uerzas que apuntan hacia la regionalización del co-mercio hay que añadir las tendencias recientes en varios paí-

ses a establecer restricciones a las exportaciones, con el aánde disminuir precios domésticos en un ambiente de encareci-miento generalizado de materias primas. En ciertas circuns-tancias tal tipo de restricciones pueden tener un eecto positi-vo sobre el bienestar del país que las introduce, puesto que enéste ocurre un daño en el excedente del productor y un aumen-to en el excedente del consumidor. Pero en los países importa-

dores el eecto es inverso: se produce un daño en el excedentedel consumidor mientras que aumenta el excedente del pro-ductor. Inequívocamente, hay una disminución en el bienes-tar mundial. Sin embargo, la posibilidad de que el bienestar del

* Esta ventaja ha estado presente siempre. Sin embargo, con moti-vo del cambio tecnológico en el transporte, que signica que el com-bustible representa una proporción mayor del costo de operación delos barcos, junto con el eecto de un petróleo más caro, la ventaja com-

parativa ha crecido signicativamente.




país exportador aumente, aunada a la alta de disciplina enmateria de restricciones a las exportaciones en las reglas de laomc, hacen que este tipo de medidas prolieren, acentuando

la tendencia hacia la autarquía.La evidencia permite concluir, con un razonable grado de

conanza, que la prolieración de tcr , el aumento en el costodel transporte y la tendencia a restringir exportaciones pararesponder a la infación de materias primas, junto con el apa-rente racaso de la Ronda de Doha de la omc, apuntan a que lapremisa 2 sea válida.

premisa 3. Existe un elevado grado de complementariedad enla dotación de actores de producción y balance en los princi-pales mercados de materias primas entre las tres economías de América del Norte, lo que constituye una uerza estructural enavor de la integración económica de la región.

Cuando se analizan los mercados de las principales mate-rias primas en la región norteamericana se aprecia, en térmi-

nos generales, un razonable equilibrio entre demanda y oertapotenciales, como se demuestra a continuación en los casos dela agricultura, del gas natural y del acero. En un sistema co-mercial internacional con claras tendencias hacia la regionali-zación este enómeno puede constituirse en un importanteactor de competitividad rente a otras regiones del mundo.

El mercado agrícola. Además del balance entre demanda y oer-ta generales de alimentos en la región (los países del tlcan pro-ducen en conjunto alrededor de 15% de la producción mun-dial de alimentos y consumen cerca de 11% de ella) existe unacomplementariedad natural en la producción de alimentos en-tre los tres países. En la producción de granos y cereales, quees intensiva en el uso de capital y requiere grandes extensio-nes y humedad de la tierra, Estados Unidos y Canadá tienen

una ventaja competitiva clara. Por el contrario, en la produc-




ción de legumbres y rutas, que es intensiva en el uso de manode obra, se benecia de un clima templado todo el año, requie-re pequeñas extensiones y sus márgenes aceptan los costos

asociados con la irrigación, México tiene ventajas competiti-vas. La evolución de los fujos comerciales, desde que el tlcan entró en vigor, muestra estas ventajas relativas. Las exportacio-nes mexicanas de legumbres y rutas han crecido 235.5%,mientras que las exportaciones de granos y cereales de EstadosUnidos lo han hecho 95.6%. En los últimos 15 años, comoresultado de la apertura de los mercados agrícolas contempla-

da por el tlcan, se ha dado una sustitución en los fujos comer-ciales de estos bienes entre las economías de América del Nor-te, en avor de la producción regional.

El mercado del gas natural en América del Norte puede ser des-crito por tres hechos undamentales: primero, la región tieneuentes abundantes de gas natural; segundo, la produccióndoméstica de Canadá, Estados Unidos y México continuará

satisaciendo la demanda de la región durante las próximasdos o tres décadas y, tercero, la inraestructura actual de trans-misión (gasoductos) cubre razonablemente el territorio. Sinembargo, el pequeño décit que hoy enrenta la región crece-rá a menos de que se desarrollen nuevas uentes de gas natu-ral. Para satisacer este décit regional el gas natural licuado(gnl) será una uente adicional importante, dado el elevado

costo de los nuevos desarrollos en regiones lejanas de Nortea-mérica (v.g., las aguas proundas del Golo de México, por res-tricciones regulatorias, y el extremo norte de Canadá y Alaska,por costos de transporte y tecnología). Hoy día existen cincoplantas regasicadoras en Estados Unidos con una capacidadmáxima de procesamiento de 5.8 billones de pies cúbicos pordía, están en construcción cuatro plantas adicionales en el Gol-o de México y dos en Nueva Inglaterra; una vez terminadas

duplicarán la producción actual. Por su parte, México cuenta,




desde agosto de 2006, con una planta de regasicación en ope-ración en Altamira, en la costa del Golo de México, una másen inicio de operaciones en Ensenada y otra por construirse en

Manzanillo. Dicha inraestructura coadyuvará a cubrir el dé-cit de la región con gnl proveniente del exterior. Sin embargo,el componente regional de los fujos comerciales de gas naturalseguirá siendo dominante en las próximas décadas. Esta com-plementariedad, aunque no absoluta, representa una ventajacomparativa rente a otras regiones comerciales.

El mercado del acero en la región norteamericana no está infui-do por un sistema de susbsidios, como es el caso del agríco-la, y tampoco está sobrerregulado, como ocurre con el gas natu-ral. Por ello, esta industria representa un ejemplo contrastantecon las dos previas. La iniciativa privada de los tres países haormado el North American Steel Trade Committee (nastc),que tiene como propósito trabajar junto con los gobiernos dela región para identicar obstáculos y distorsiones en el co-

mercio regional de acero y diseñar una estrategia industrialpara maximizar la competitividad rente a las empresas extra-rregionales. La región tenía un décit neto equivalente a 4%de la producción mundial en 2006, que se refejó en impor-taciones extrarregionales superiores a las intrarregionales. Sinembargo, la tendencia de los últimos años muestra un creci-miento mayor de las importaciones intrarregionales que el de

las extrarregionales: entre 1999 y 2007 las importaciones de ace-ro intra-tlcan crecieron 42.2%, mientras que las extra-tlcan se redujeron 10.4% durante el mismo periodo. La complemen-tariedad creciente, aunada a la eliminación de obstáculos al co-mercio en la región, como los esuerzos sectoriales conjuntosdel nastc, acentuarán las ventajas competitivas de la industriarente a otras regiones.

La dotación de actores de producción en la región está

caracterizada por una clara complementariedad: Estados Uni-




dos y Canadá son abundantes en capital y México lo es entrabajo. La movilidad del capital, que por naturaleza es mayorque la del trabajo, está claramente contemplada en el capítulo

11 del tlcan. Este no es el caso en lo que se reere a la movi-lidad del trabajo. Desde que se negoció el tlcan ha habido re-sistencia para abordar este tema porque tiene aristas políticascomplejas. No obstante, desde el punto de vista económico di-cha complementariedad otorgaría una envidiable ventaja com-parativa a la región.

La simple comparación de las respectivas pirámides po-

blacionales muestra el enómeno de complementariedad en-tre Estados Unidos, México y Canadá, en tanto que las razonesde dependencia de cada uno son muy distintas. Hay una claracomplementariedad entre México, población muy joven, y Es-tados Unidos y Canadá, poblaciones más envejecidas.

Existe un balance razonable en los mercados de materias pri-mas y una clara complementariedad en los mercados de actoresde producción. Ambos enómenos generan, en un ambiente de

regionalización del comercio internacional, importantes ventajas competitivas. La complementariedad laboral desarrolla, ade-más, uerzas naturales hacia la integración. Esto, en conjunto,tiende a conrmar la premisa 3.

Por todo lo anterior, resulta razonable concluir que la inte-gración de las tres economías de América del Norte continua-rá, independientemente de las políticas seguidas por los go-

biernos de la región, aunque algunas consideraciones puedenverse aectadas por la crisis nanciera de 2008.Seguramente veremos una disminución en el valor del ín-

dice de integración, como ocurrió en 2001. La volatilidad delos mercados también aectará las tendencias de convergenciamacroeconómica. Sin embargo, puede aventurarse que, unavez que el eecto de esta crisis se absorba en la economía real,la integración y la convergencia continuarán. La disminución

del precio del petróleo, que acompaña a la crisis nanciera,




podría restarle uerza al argumento de la regionalización co-mercial; no obstante, los niveles en los que existe consenso deestabilización del precio del petróleo siguen siendo relativa-

mente altos y, por ende, las ventajas de la cercanía geográcase mantendrán. La desaceleración de la economía de EstadosUnidos renará el fujo de mano de obra y, en consecuencia,las ventajas competitivas que dicha movilidad conlleva.

En cualquier escenario seguirán las presiones demográ-cas hacia la movilidad que resultan de las dierencias en las res-pectivas pirámides poblacionales. Finalmente, como resultado

de la crisis nanciera, si las autoridades estadounidenses em-piezan a introducir, de manera miope, políticas proteccionis-tas agresivas, el proceso de integración continuará a un pasomucho más lento y, denitivamente, estaremos en un escena-rio de integración desordenada, que implica elevados costos ydisminución del bienestar de la región.



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5

EXtERNALIdAdES ECONóMICAS,

AMBIENtALES Y SOCIALES dE LAS EMPRESAS

Alonso Mercado*

Por lo general, la conducta de las empresas en su mercado es no

cooperativa; es decir, el comportamiento de cada empresa se en-oca en avorecer su propio interés. Pero, al actuar de esta mane-ra, la empresa puede generar externalidades positivas y negati-vas, ya sea que se lo proponga o no. Las externalidades positivasde una empresa se reeren a su capacidad para producir derra-mas económicas, tecnológicas y sociales, pero otra contribuciónexterna es la de mitigar las externalidades ambientales negativas.En el caso de México se ha cuestionado, precisamente, la genera-

ción de tales externalidades, en especial por parte de las empre-sas extranjeras. Este es un tema relevante dada la importancia queha tenido para la economía mexicana la captación de inversiónextranjera directa (ied) en los últimos 25 años.

Con el n de analizar este tema se llevaron a cabo dos estu-dios empíricos complementarios. Uno se basó en una muestrade empresas grandes y el segundo se apoyó en una encuesta

ocial de establecimientos de casi todos los tamaños (exceptomicro). En el primer estudio, con datos de 2007, se aplicaroníndices de calicación a un grupo selecto de 39 empresas delas que se tenía evidencia de que producían derramas sustan-ciales. Destacan cuatro resultados:






• Las 39 empresas tienen políticas de sustentabilidad, por

lo que, en este aspecto, conorman un grupo “sobresa-liente”.

• De las 39 empresas, 20 son mexicanas, las cuales tienenmayores derramas económicas y altos niveles de orma-ción de recursos humanos (frh).

• Las 19 empresas extranjeras tienen mayores derramas so-ciales y una responsabilidad ambiental también mayor.

• El resultado de la evaluación fnal indica que las empre-sas extranjeras muestran mayor responsabilidad social

corporativa (rsc), aunque por un margen pequeño. Es de-cir, las empresas mexicanas también tienen un buen des-empeño en este rubro y se encuentran muy cerca de lasextranjeras.

En otras palabras, se encontró que, si bien las empresasmexicanas tienen mayores derramas económicas y mejoresniveles de ormación de recursos humanos (frh) que las ex-

tranjeras, estas últimas tienen más derramas sociales y mejorcontrol de sus externalidades negativas de tipo ambiental. Asi-mismo, resultó que las empresas extranjeras tienen más respon-sabilidad social corporativa, por un ligero margen. De acuerdocon este resultado, las empresas de capital mayoritariamentemexicano también presentan un buen desempeño en rsc, muycercano al de las extranjeras.

Dado que la muestra del primer estudio incluye solamenteempresas grandes, quedaron sin examinar las empresas de otrostamaños. El segundo estudio abarca varios tamaños de estable-cimientos manuactureros. Se analizaron los datos de la Encues-ta Nacional de Empleo, Salarios, Tecnología y Capacitación de2005, del Instituto Nacional de Estadística y Geograía, reeri-dos al año 2004. Se hizo un análisis estadístico sencillo, perosuciente, de las derramas, sobre todo de las plantas de capi-

tal en su mayoría estadounidenses y canadienses —las cuales



Externalidades económicas, ambientales y sociales de las empresas 89

concentran la mayoría de la iedque ingresa a México—, en com-paración con el gran total de las plantas. Entre los resultadosdestaca que los establecimientos estadounidenses y canadienses

cuentan con más canales de derrama tecnológica que la genera-lidad, capacitan más con respecto al total de establecimientos,pero capacitan con menos intensidad en términos del porcentajede sus gastos totales.

Si juntamos los resultados de los dos estudios se obtienenlas siguientes conclusiones:

1] Las empresas establecidas en México, sean nacionales oextranjeras, generan externalidades positivas y mitigan susexternalidades negativas.

2] De acuerdo con varios cuestionamientos, la generaciónde externalidades económicas por las empresas naciona-les parece ser relativamente mayor que la de las empresasextranjeras. Una situación similar se observa en el casode las externalidades en la ormación de recursos huma-

nos, en términos de su participación en los gastos totales.3] Contrario a varios cuestionamientos, la generación de ex-

ternalidades sociales de las empresas extrajeras es relati-vamente mayor que la de las empresas nacionales. Tam-bién se encuentra una mayor contribución en el controlde las externalidades negativas.

4] En especial, las empresas extranjeras de origen estadouni-

dense y canadiense cuentan con más canales de derramatecnológica que las demás empresas extranjeras y las na-cionales.



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6

LA PARtICIPACIóN LABORAL dE LOS AduLtOS MAYORES

Edwin van Gameren*

Envejecimiento, participación laboral

y pensiones: el problema

Cuando se habla del desarrollo económico a largo plazo en Mé-xico es importante estar consciente de las consecuencias políti-cas de los cambios demográcos, predecibles en las discusio-nes sobre el rediseño del sistema de seguridad social. Como yase ha documentado, México, al igual que muchos otros paísesde la ocde, tiene una población en envejecimiento. En México,la parte de la población mayor de 65 años de edad es poca en

comparación con otros países, bastante estable y representa al-rededor de 5% de la población total. No obstante, es poco pro-bable que dicha estabilidad continúe por siempre, dado queMéxico está convergiendo con otros países. En especial, en lapoblación menor de 15 años se ha observado una uerte dismi-nución de alrededor de 30 por ciento.

Por un lado, se incrementará el número de personas con

derecho a solicitar el plan de pensión y, por otro, es posibleque el número de contribuyentes a los planes se reduzca porla disminución de la uerza de trabajo. Esto último, no obs-tante, puede ser compensado si aumentan los bajos índices departicipación en los planes de pensión. Actualmente, la situa-ción de los ingresos de los adultos mayores en México no es





La participación laboral de los adultos mayores 91

muy buena, en parte debido a la alta de acceso a una pensiónde retiro. En México más de 50% de los hombres mayores de65 años están aún activos en el mercado laboral, mientras que

en Estados Unidos sólo representan 18%; la participación delos hombres de edad avanzada es de casi el doble en compara-ción con países como Argentina, Brasil y Colombia.

Otra consecuencia de una población en envejecimiento esque los costos de los servicios de salud pueden aumentar de-bido a que, en general, los adultos mayores tienen más proble-mas de salud. Una mayor cantidad de adultos mayores puede,

por tanto, aumentar la presión sobre los gastos de salud, loscuales son pagados por medio de los planes de seguro socialotorgados a la población trabajadora y, cada vez más, por me-dio de la protección social nanciada con impuestos (SeguroPopular). Esto implica que las generaciones más jóvenes (cuyacantidad disminuirá a largo plazo) tienen que contribuir mása los planes de protección o seguro social para cubrir los gas-tos de salud de las generaciones mayores, lo que puede crear

incentivos adicionales para la inormalidad y la evasión de im-puestos y de contribuciones al seguro social.

En 2004 sólo alrededor de 44% de la población total esta-ba cubierta por la seguridad social, de la cual más de 60% nocontaba con seguro social por medio de su propio trabajo; sólocerca de 15 millones de personas estaban cubiertas. Esto no es lomismo que participar en un programa de pensión, pero es una

buena indicación. No obstante, es probable que un número con-siderable de aquellos que actualmente contribuyen a un plande pensión no pueda recibir una pensión mínima una vez quehaya llegado a la edad de retiro, ya que no cumplirá con la re-gla del número mínimo de años de contribución.

La participación laboral, los problemas de retiro y la saludestán íntimamente relacionados. Sin embargo, no se sabe mu-cho sobre los mecanismos que regulan la participación laboral,

las decisiones de retiro y la salud. En estudios internacionales




los incentivos nancieros que permiten el retiro generalmenteresultan determinantes para la decisión de dejar de trabajar.La evidencia empírica disponible sugiere que la mala salud

aecta de orma negativa la participación laboral y lleva a unretiro temprano, pero el rango de estimaciones varía enorme-mente, en parte debido a la variedad de mediciones aplicadas.Para México se han analizado los determinantes de la cobertu-ra de cuidados médicos y la recepción de pensión, pero noexplican el estado de salud o la participación laboral. Se hamostrado que las consideraciones nancieras son importan-

tes cuando se toma la decisión de retirarse o continuar trabajando. Al estudiar la relación entre la participación laboral y lasalud se concluye que una mejor salud incrementa la partici-pación y no hay indicaciones claras de causalidad en sentidocontrario. Los adultos mayores que han contribuido a un plande retiro tienen más probabilidades de retirarse del mercadolaboral; la introducción del Seguro Popular tiene un eecto po-sitivo, pero menor, sobre el estado de salud y no aecta las de-

cisiones laborales.

Resumen de los resultados empíricos

Se analiza la relación entre la participación laboral, las pensio-nes de retiro y la salud en México con datos del Estudio Na-

cional sobre Salud y Envejecimiento en México (Enasem), unconjunto de datos de panel que contiene inormación detalla-

da sobre la salud y la situación nanciera de los adultos de 50años o más.

Un análisis causal de los eectos de la salud sobre la parti-cipación laboral y viceversa, con la aplicación del marco esta-blecido por Stern y el método de Cai, muestra que la saludtiene un peso importante en las decisiones de participación de

los hombres, en quienes una mejor salud incrementa el índice



La participación laboral de los adultos mayores 93

de participación. Este eecto está ausente en el caso de las mujeres. En el análisis causal ni hombres ni mujeres muestran uneecto que vaya de la participación laboral hacia la salud; tam-

bién en un análisis de los cambios en la salud durante un pe-riodo de dos años están ausentes los eectos claros de la parti-cipación en el año inicial sobre la prevalencia de enermedadeso síntomas dos años más tarde.

La situación nanciera, en particular las contribuciones pre-vias a un plan de pensión, y el derecho a obtener dicha pensiónson actores importantes en el caso de la decisión de participa-

ción de los hombres. Los hombres mayores que han contribui-do durante un periodo más largo tienen más posibilidades dedejar el trabajo denitivamente que los hombres más jóvenes ocon menos años de contribución. Muchas mujeres señalan quenunca han tenido un trabajo pagado y, aparentemente, la parti-cipación no es reconsiderada al convertirse en mujeres de edadavanzada; hay simplemente una continuación de decisioneshistóricas. No obstante, se encontró que las oportunidades para

calicar para una pensión aumentan las posibilidades de conti-nuar con la participación entre las mujeres.

Un actor importante para la decisión de participación tan-to de hombres como de mujeres es el acceso a los servicios desalud proporcionados por las instituciones de seguridad social.Para hombres y mujeres la variable que indica acceso a los ser-vicios de seguridad social, que pueden derivarse de los parien-

tes que trabajan, tiene un uerte eecto negativo sobre la parti-cipación. Al parecer, el hecho de contar con acceso por mediode otros (parejas, hijos) reduce signicativamente la necesidado el deseo de tener un empleo pagado.

Ser activo en el mercado laboral y recibir una pensión noson estados exclusivos: algunas personas continúan trabajan-do, a menudo en un empleo inormal, al mismo tiempo quereciben una pensión. Los eectos esperados de los anteceden-

tes nancieros se descubren cuando se explican las decisiones




de los hombres de edad avanzada. Las personas que hacen con-tribuciones a los planes de pensión tienen más probabilidadesde recibir una pensión, aun cuando no se distinga si esta se re-

cibe con o sin un empleo adicional. En un periodo de dos añoshay una alta persistencia; recibir una pensión mientras se tra-baja en el sector inormal aumenta de orma signicativa la pro-babilidad de un cambio de estado, en particular la posibilidadde dejar de trabajar dos años después. El acceso a la seguridadsocial reduce de orma importante la probabilidad de que elindividuo se empleé en el sector inormal sin una pensión dos

años después.

Pensiones y seguridad social: el futuro

La situación nanciera, en especial la oportunidad de obteneruna pensión después de contribuciones anteriores, el acceso alos servicios médicos y la salud en sí misma son actores im-

portantes que determinan las decisiones sobre la participaciónlaboral y la elección del sector. El rediseño del sistema de se-guridad social, que incluye el aseguramiento de la salud y laspensiones de retiro, tendrá eectos sobre la decisión de parti-cipación y, por lo tanto, sobre las contribuciones uturas a losplanes de seguro y de pensión, no sólo de orma directa sinotambién indirecta, ya que puede cambiar los pros y contras de

obtener un empleo ormal en vez de uno inormal. Al tener encuenta el envejecimiento predecible que reducirá el númerode los contribuyentes potenciales a largo plazo, cada propues-ta para mejorar el sistema debería asegurarse de que haya gen-te suciente que aporte a los planes a n de evitar una cargaexcesiva sobre un número limitado de contribuyentes.



95

7

uNA REFLEXIóN SOBRE LA SEGuRIdAd SOCIAL

Nelly Aguilera*

Desde su creación, a mediados del siglo xx, la seguridad socialen México ha sido un actor de estabilidad y mayor bienestar

para algunos grupos de la población. Sin embargo, en la ac-tualidad la seguridad social enrenta retos que nos obligan arefexionar sobre el sistema que queremos y necesitamos parael México del uturo.

Aquí se presenta una discusión que versa sobre dos retosactuales del sistema de seguridad social. Primero, la alta de unacobertura universal, que ha sido identicada por varios inves-tigadores y organismos internacionales como el gran pendien-

te de los sistemas de seguridad social en América Latina, in-cluido México. Segundo, la necesidad de que las agencias quemanejan los programas sociales mejoren cada uno de los proce-sos que desarrollan para avanzar en la eciencia de los progra-mas y el servicio al usuario.

Se postula que en los dos temas es necesario que los pro-gramas sociales se encuentren articulados, es decir, en el dise-

ño y en su operación, enoque que se ha dejado de lado en losrecientes cambios al sistema. La multiplicidad de programasde la seguridad social (también llamados de seguro social ocontributivos) y de programas de protección social (tambiénllamados no contributivos), por un lado, y la administración

* Coordinadora de Investigación del Centro Interamericano de Es-tudios de Seguridad Social: <[email protected]>. Las opinionesvertidas en este trabajo son exclusivas de la autora y no refejan la opi-

nión de la Conerencia Interamericana de Seguridad Social.




casi por silos de programas manejados por una misma agencia,por otro, son una realidad que no corresponde a un mercadolaboral muy dinámico, en el que las personas tienen una alta

rotación entre el sector ormal y el inormal, ni a la cada vezmayor demanda por mejores servicios de una población máseducada. La articulación de los programas es undamentalpara minimizar las distorsiones en las decisiones de los trabajadores y de las empresas, para lograr una mayor eciencia delos programas sociales y para mejorar el servicio al ciudadano.

Es evidente que el análisis de la cobertura está intrínseca-

mente relacionado con las uentes de nanciamiento, por loque, a la par que se orece una propuesta en el tema de la ex-tensión de cobertura, se hace una propuesta respecto a su -nanciamiento.

Más allá de las propuestas en detalle que se presentan, elmensaje principal de este trabajo es que el diseño de los progra-mas sociales debe estar basado en los individuos, no en seg-mentos de la población. Es decir, más que una planeación por

instancias del gobierno —por ejemplo, el Instituto Mexicanodel Seguro Social (imss), por un lado, y la Secretaría de Desa-rrollo Social (Sedesol), por otro—, lo que se necesita es unaplaneación integral y es además prioritario que se dé a los te-mas administrativos la importancia que requieren para quelos programas sociales cumplan con las unciones para los queueron creados.

Situación de los programas de seguridad social

y de los mercados laborales

La base undamental del sistema de seguridad social en Méxi-co está conormada por programas para las personas que tie-nen una relación laboral asalariada. A lo largo de los años, sin

embargo, los programas de seguridad social en el país no han



Una refexión sobre la seguridad social 97

podido alcanzar una cobertura completa de todos los riesgos—destacan la alta del seguro de desempleo y de cuidados delargo plazo— y de todas las personas, especialmente de aqué-

llas con menores recursos económicos.La alta de cobertura de la seguridad social en México y

Latinoamérica se ha tratado de suplementar con planes nocontributivos, es decir, aquellos que son nanciados por im-puestos generales y no por contribuciones. En nuestro país elgobierno ederal ha instrumentado: i] el sistema de protecciónsocial en salud, más conocido por sus dos programas, Seguro

Popular y Seguro Médico para una Nueva Generación y Em-barazo Saludable; ii] las pensiones de los programas Setenta yMás y Adultos Mayores del programa de desarrollo humanoOportunidades, y iii] el programa de guarderías y estancias in-antiles para apoyar a las madres trabajadoras, administradopor la Sedesol. A su vez, diversos estados han instrumentadopensiones no contributivas, mientras que el Distrito Federal es-tableció el programa de servicios médicos y medicamentos gra-

tuitos y el “seguro de desempleo”.La pregunta que surge es: ¿en qué condiciones esta solu-

ción es la adecuada para resolver la alta de cobertura? Larespuesta tiene que ver con la dinámica de los mercados la-borales, con el diseño de los programas y con las condicionespolíticas.

Al revisar la evidencia del eecto de los programas no con-

tributivos en los mercados laborales y la literatura sobre reor-mas alternativas de nanciamiento se llega a la opinión de que,al considerar que en el corto plazo puede descartarse la des-aparición de los impuestos a la nómina y el establecimiento purode nanciamiento por medio de impuestos generales, la exten-sión de la cobertura pasará por su ampliación mediante progra-mas no contributivos y requerirá: a] que los programas socia-les tengan un diseño cuidadoso para minimizar los incentivos

a la desormalización; b] una articulación que, por un lado,




elimine ineciencias y, por otro, permita la consolidación en ellargo plazo de los programas contributivos y no contributivos,y c] avanzar en temas administrativos y operativos que pueden

estar reduciendo la valoración que los ciudadanos le otorgan ala seguridad social.

Una agenda para el futuro

La extensión de la cobertura que minimice la distorsión en los

mercados laborales tiene dos componentes:

1] Cubrir riesgos hasta ahora no contemplados por la se-guridad social, pero que requieren pronta atención.

2] Mejorar el sistema operativo de los programas socialespara lograr eciencia y calidad en los benecios otorga-dos.

Un criterio que debe guiar las decisiones en ambos temases el de la articulación de los programas para minimizar lasposibles distorsiones en los mercados laborales, tratar los ries-gos de orma integral con todas las palancas que tiene el Esta-do a su disposición y mejorar la eciencia de los programas yel servicio al usuario.

La extensión de la cobertura pasa por cuatro acciones: pri-

mera, elimss

debe promover los esuerzos que están a su al-cance para incrementar su cobertura. Segunda, la ampliaciónde cobertura mediante programas no contributivos ocaliza-dos, en particular las pensiones de retiro y por discapacidad.Tercera, la instrumentación de programas para cubrir riesgosactualmente no considerados por la seguridad social, como elseguro de desempleo y de cuidados de largo plazo. Cuarta, laarticulación de programas contributivos y no contributivos exis-

tentes.



Una refexión sobre la seguridad social 99

La mejora operativa tiene, básicamente, dos ejes comple-mentarios: i] la mejora en cada uno de los procesos que or-man el fujo administrativo de los riesgos, y ii] la articulación

operativa de los programas sociales. El primero se reere a“hacer las cosas mejor” en cada uno de los procesos. El segun-do signica aprovechar que distintos programas sociales lle-van a cabo procesos en común, por lo que, de consolidarse,no sólo se le orece un mejor servicio al cliente, sino que ade-más puede haber importantes ganancias en la eciencia.

La extensión de la cobertura requiere mayores recursos.

Las pensiones de retiro y de invalidez no contributivas, asícomo una parte del seguro de desempleo, necesitan recursosprovenientes de impuestos generales. El seguro de desempleoy de cuidados de largo plazo en esta propuesta se nancia porimpuestos a la nómina. Con base en supuestos realistas, seestima que en 2050 los recursos necesarios de impuestos ge-nerales representarán, anualmente, 0.52% del pib.

Por otro lado, se argumenta que para nanciar el seguro de

cuidados de largo plazo y el de desempleo se requieren contri-buciones basadas en la nómina de, aproximadamente, 4.7%de los salarios. Como el costo de la seguridad social en Méxicoya es muy signicativo (equivale a cerca de 23% del salario) sepuede pensar que sea poco viable aumentar las contribucio-nes, además de que puede provocar mayores distorsiones en elmercado laboral. La propuesta que hacemos es que haya una

redistribución de las cotizaciones: de la de vivienda (5% al In-onavit) a la de cuidados de largo plazo y desempleo. La justi-cación de la desaparición de la contribución al programa devivienda se basa en términos de eciencia y equidad; no obs-tante, dado que el programa de vivienda es un programa enactivo se establece cómo se instrumentaría esta reorma.





Una propuesta integral para mejorar el sistema de salud 101

Esta situación ha llevado a plantear propuestas de reormaal sistema de salud en México por parte de organismos interna-cionales, grupos de expertos e investigadores individuales. Las

propuestas tienen varios elementos en común, como la necesi-dad de acabar con la segmentación y migrar hacia un sistemanacional de salud y avanzar en la separación de unciones. Tie-nen, asimismo, elementos especícos que no comparten conotras propuestas. Podemos decir que el diagnóstico y el diseñonal del sistema de estas propuestas coinciden además, en logeneral, con la visión de largo plazo del gobierno actual plan-

teada en el Programa Nacional de Salud 2007-2012.Las propuestas establecen escenarios deseables y nales querepresentan una reorganización sustancial del sistema. No obs-tante, la experiencia internacional señala que las reormas im-portantes son muy diíciles de lograr; en especial, los cambiosoperativos y organizacionales enrentan grandes obstáculos parasu instrumentación, aspectos que, por lo general, son ignora-dos cuando se proponen reormas regulatorias. De hecho, la

mayoría de los cambios a los sistemas de salud son incrementa-les, derivados de la experiencia y la evidencia, más que de lateoría o la ideología.

En este contexto presentamos una propuesta que puedeser viable en el corto plazo, ya que recomienda cómo avanzarde orma gradual hacia la visión de largo plazo. La propuestaademás toma en cuenta: i] los consensos que se han dado a ma-

nera de principios undamentales, que guían las decisiones pú-blicas enocadas al alcance de los objetivos de los sistemas desalud, como por ejemplo, el incremento en el gasto público y launiversalidad en el acceso a los servicios de salud; ii] las reor-mas recientes, con sus éxitos y limitaciones, en particular laintroducción del sistema de protección social en salud, y iii] elmarco institucional, económico y político que delimita, en opi-nión de la autora, el alcance de las reormas, como es la posi-

bilidad de cambiar las uentes de nanciamiento.




Propuesta de avance

La propuesta se presenta en dos vías. Por un lado, se plantea

que para avanzar signicativamente en el uncionamiento delsistema es preciso progresar en el desarrollo de unciones bá-sicas necesarias para mejorar la eciencia en el uso de los re-cursos, la eciencia operativa y el servicio al ciudadano. Porotro, se hace una propuesta para transitar de un esquema seg-mentado a uno integrado en el que prevalezca la coordinaciónen ciertas unciones y la competencia en otras.

Esta propuesta se basa en el supuesto de que el estableci-miento de unciones básicas puede conducir a que el sistemacumpla con sus objetivos, sin esperar a que se lleve a cabo unareorganización del mismo. Pero, además, la plena operación delas unciones básicas puede acilitar la reorganización del sis-tema y reormas de mayor envergadura.

Respecto del segundo tema, la reestructuración del sistemamexicano de salud, su análisis explica cómo podrían modi-

carse los aspectos nancieros y organizacionales del sistemapara mejorar la equidad, eciencia y el servicio al ciudadano.En los aspectos nancieros se propone el establecimento de unpaquete universal, el cual puede complementarse con un pa-quete para ciertos grupos, como por ejemplo, empleados delimss, al cual pueden añadirse servicios suplementarios nan-ciados de orma privada. La propuesta básicamente radica en

la necesidad de articular el nanciamiento público, el de la se-guridad social y el privado.En relación con los aspectos organizacionales, la propues-

ta plantea cómo podría transitarse de un esquema con agenciasverticalmente integradas, es decir, que realizan tres unciones—nanciación, organización y administración del cuidado ala salud (oacs) y provisión—, en el cual no existe fujo de per-sonas ni de recursos, a un esquema más fexible, en el que se

puedan llegar a consolidar ciertas unciones sujetas a econo-



Una propuesta integral para mejorar el sistema de salud 103

mías de escala, como la nanciación, y a establecer un sistemamás descentralizado en otras unciones, al tomar como princi-pio undamental que los ciudadanos puedan elegir y que exis-

ta competencia tanto a nivel de aseguramiento (oacs) comode provisión.

Las ventajas de la propuesta son varias. Primero, se lograla cobertura universal al respetar las preerencias por los cui-dados a la salud de las amilias. Segundo, se rompe la asocia-ción entre dierentes niveles de cuidados a la salud y el es-tatus laboral de los jees de amilia. En esta propuesta, por

ejemplo, cualquier amilia puede estar aliada al imss o no, yello no cambiará conorme el jee del hogar pase de trabajardel sector ormal al inormal. De hecho, el cambio signicarápara el imss que se aecte un renglón contable distinto y quesus uentes de nanciamiento cambien (ahora no provendránde las cuotas de la seguridad social sino de aportaciones ami-liares), pero no se alterará la aliación. Tercero, se estableceuna sana competencia entre las instituciones que realizan la

unción de oacs, como imss, issste, instituciones de seguridadsocial estatales, regímenes estatales de protección social en sa-lud e incluso planes privados. La posibilidad de elegir el plany el tamaño del paquete debe traducirse en una mayor satis-acción de los ciudadanos. La competencia debe llevar a mejoras en eciencia y servicio de las instituciones. Cuarto, se in-tegra parte del gasto privado al sistema y se cambia la estructura

del mismo, en la cual el aseguramiento crece a costa de los pa-gos de bolsillo. Quinto, y más importante, se respetan las ins-tituciones actuales, diíciles de cambiar en el corto y medianoplazos. De hecho, el statu quo es una opción que puede resultarcon este nuevo modelo, lo que, en términos políticos, lo haceviable.




Conclusiones

Que el sistema mexicano de salud ha mejorado en las últimas

décadas, pero que necesita mejorar sustancialmente, es un con-senso. Existe, a su vez, desde hace varios años, una serie depropuestas para mejorarlo que, aunque con dierentes matices,comparten puntos sustanciales. Sin embargo, vemos que se hanhecho diversos esuerzos, muchos hacia la visión de largo pla-zo, pero muchos otros con pasos hacia adelante y hacia atrás.En opinión de la autora, es necesario que se tengan dos agen-

das paralelas, con lo cual el estancamiento en la que requierecambios legales signicativos —la agenda de reorganizacióndel sistema de salud— no detenga los avances en la otra, quese basa en arreglos internos de las organizaciones y requieremenos cambios legales pero un uerte liderazgo —la agendadel desarrollo de las unciones básicas. En un escenario opti-mista, los avances en ambas agendas de acción crean sinergiasmuy productivas.



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9

EL MECANISMO dE ASIGNACIóN EStudIANtIL

EN LA ZONA MEtROPOLItANA dE LA CIudAd dE MÉXICO

David René Michel Cantala*

En la Zona Metropolitana de la Ciudad de México los aspiran-

tes a ingresar a alguna carrera orecida por una institución pú-blica de educación superior deben acreditar el examen queorganiza la Comisión Metropolitana de Instituciones Públicasde Educación Media Superior (Comipems). El examen se com-pone de varias pruebas para determinar las aptitudes y los co-nocimientos de los alumnos. Con base en sus resultados y enlas aspiraciones de los estudiantes se les asignan opciones edu-cativas. Pero, ¿cómo debe asignarse a cada alumno una opción

educativa? Esta pregunta se conoce como “el problema de laelección estudiantil”.

Pensemos en un mercado conormado por tres alumnos,Itzel, Paul y Jorge, y tres opciones educativas: un bachillera-to, una escuela de hotelería y una escuela de agricultura. Su-pongamos que las preerencias de los alumnos son las siguien-tes: Itzel preere el bachillerato a la escuela de agricultura, al

nal pone la escuela de hotelería; Paul preere el bachilleratoa la escuela de hotelería, su tercera opción es la escuela de agri-cultura; Jorge preere la escuela de hotelería a la escuela deagricultura, con el bachillerato como última opción. Además,supongamos que los exámenes para las respectivas opcioneseducativas arrojaron los siguientes resultados: en cuanto al ba-

* Proesor-investigador del Centro de Estudios Económicos de El

Colegio de México: <[email protected]>.




chillerato, Itzel obtuvo mejores resultados que los de Paul y Jorge; para la escuela de hotelería, Paul sobresalió de Jorge eItzel, y para la escuela de agricultura, Jorge salió primero, ade-

lante de Itzel y Paul. No es posible asignar a cada alumno sumejor opción, dado que dos de ellos, Itzel y Paul, compartenla misma: el bachillerato. ¿Qué otro criterio adoptar? Si la Co-misión quisiera maximizar el número de alumnos asignados asu mejor opción, dos asignaciones son posibles: Itzel en bachi-llerato, Paul en agricultura y Jorge en hotelería, o bien, Itzel enagricultura, Paul en bachillerato y Jorge en hotelería. En am-

bos casos la Comisión lograría que dos alumnos tengan accesoa su primera opción. Otro objetivo sería proponer una asigna-ción justa, en cuanto a que los alumnos con mejor desempeñoacadémico tengan prioridad para elegir. En nuestro mercadoexiste una sola asignación justa: la Comisión debería asignar aItzel el bachillerato, a Paul la escuela de hotelería y a Jorge lade agricultura. Vemos en este simple mercado que los dos cri-terios propuestos son incompatibles ¿Qué criterio adoptar?

La respuesta de la Comipems es crucial, por varios moti-vos. Primero, porque la elección de una carrera marca en mu-chos sentidos la vida de los alumnos durante y después de susaños de estudio. Segundo, porque una eciente asignación decarreras puede consistir en ubicar a los alumnos en la espe-cialidad en la que son más productivos. En tercer lugar, por-que la legitimidad de la misma Comisión depende de la cali-

dad de la solución instrumentada. En este sentido, el estudioaxiomático de mecanismos llevado a cabo se perla en la tra-dición de pensamiento donde la legitimidad del poder públi-co depende tanto del modo de designación de sus atribucio-nes y de sus integrantes como de su capacidad para generarbienestar social.

Planteamos ormalmente el problema y sus dos vertientes:el aspecto normativo y el diseño de mecanismos. La primera

vertiente corresponde a la pregunta: ¿qué propiedades desea-



El mecanismo de asignación estudiantil en la zmcm 107

mos que cumpla la asignación? Presentamos dos axiomas: elprimero, la justicia, captura la idea de que los alumnos conmejor desempeño académico deben tener prioridad para es-

coger su carrera. El segundo, la eciencia de Pareto, estipulaque la Comipems debería dar la mejor opción posible a losalumnos, siempre que no sea en perjuicio de otros alumnos.

La Comipems se encarga de diundir la inormación acer-ca del procedimiento de asignación, de organizar los exáme-nes, de recolectar las presencias de los alumnos y de estable-cer la asignación nal a partir de un mecanismo dado. Nuestro

propósito es comparar el mecanismo de la Comisión con otrosmás estudiados y utilizados.Se destacan tres puntos. El primero es una singularidad en

el planteamiento del problema. En eecto, cuando en cualquierotro caso real las instituciones permiten a las escuelas tener supropio criterio para asignar órdenes de prioridad a los alum-nos, la Comipems no sólo las restringe para llevar a cabo losmismos exámenes, sino que la ponderación de cada materia es

la misma para todas las opciones educativas, cualquiera quesea la especialidad impartida por la opción educativa. La Co-mipems, en sus diversas publicaciones, no presenta argumen-tos pedagógicos para tal homogenización de criterios; su inte-rés práctico es obvio, pues implica que si Itzel tiene prioridadsobre Paul para una escuela, la tiene para todas las escuelas, loque trivializa inmensamente el problema de asignación.

Esta homogenización de criterios de selección permite a laComipems usar un mecanismo de asignación que ninguna otrainstitución pone en práctica, el mecanismo del “dictador se-rial”. El principio del mecanismo es simple: primero escoge sumejor opción el agente con mejor calicación, luego elige, en-tre las opciones todavía libres, el alumno con segunda mejorpuntuación y así hasta que todas las opciones educativas esténasignadas. La elección del mecanismo del “dictador serial”, se-

gundo punto destacado de nuestro análisis, es una singulari-




dad de la Comipems para resolver el problema de asignaciónestudiantil. Su costo es la homogenización de los criterios deselección entre las escuelas; su virtud teórica consiste en ins-

trumentar siempre una asignación justa y eciente, lo que sedebe a que el mecanismo del “dictador serial” es inmune amanipulaciones: es en interés de los propios alumnos revelarcon sinceridad cuáles son sus escuelas preeridas.

Desaortunadamente, el mecanismo parece carecer de unainstrumentación eciente. Para poner en práctica de manerasatisactoria el mecanismo la Comipems podría convocar a los

alumnos en orden decreciente de las calicaciones y dejar queseleccionen su mejor opción entre las asignadas, cuando lleguesu turno de escoger. Pero la Comisión no procede así, sino quepide a los alumnos presentar 20 opciones educativas, en ordendecreciente de preerencia, antes de proceder a la asignación.Por sí misma, la imposición de una cuota en la lista de pree-rencias reportadas vuelve manipulable al “dictador serial”. Aunasí, los alumnos deberían presentar no menos de 20 opciones

educativas y esto tampoco se observa, lo cual es una clara señalde que los alumnos manipulan sus preerencias y de que laComipems alla en la instrumentación del mecanismo. Estoconstituye el tercer punto destacado de nuestro análisis.

El problema no se debe únicamente a la imposición de unacuota en la lista reportada por los alumnos a la Comipems;creemos que también se origina por la comunicación conusa

del objetivo del mecanismo en uso: en ningún documento des-tinado a los alumnos encontramos una descripción explíci-ta del mismo, tampoco se menciona su objetivo; además, laComisión, en sus diversas publicaciones, presenta estadísticassobre la proporción del alumno para alcanzar su primera op-ción, su segunda, etc., así como del promedio necesario, enediciones anteriores, para entrar en cada opción educativa.La publicación de estos criterios, ajenos al principio de justi-

cia perseguido por el mecanismo, parece inducir comporta-





110

10

EVOLuCIóN Y PERSPECtIVAS

dE LA PROduCCIóN dE PEtRóLEO Y GAS NAtuRAL

Adrián Lajous*

Es posible que México haya alcanzado su máximo nivel de

producción de petróleo en 2004, desde entonces ha declina-do rápidamente: de un pico de 3.4 millones de barriles diarios(mbd) en diciembre de 2003 a 2.6 mbd a nales de 2009. Pe-tróleos Mexicanos (Pemex) se propone mantener la produc-ción por arriba de los 2.5 mbd hasta 2014; realizarlo más alládel actual periodo gubernamental requiere una oleada de des-cubrimientos signicativos de hidrocarburos.

Petróleos Mexicanos y el gobierno ederal se resisten a re-

conocer, explícitamente, que su principal reto es administrarel declive de la producción petrolera; rente a las restricciones dela oerta se requiere dar mayor importancia a la administraciónde la demanda interna y externa. Las consecuencias de la decli-nación previsible para el país no deben subestimarse, obligan apriorizar el uso eciente de energía y a revisar la convenienciade mantener exportaciones elevadas, ante una preocupante re-

ducción en la vida media de las reservas probadas; supone unarenovación sustantiva de la gestión operativa y de proyectos deinversión en Pemex, lo cual incremente los volúmenes de pro-ducción y reduzca costos. A más largo plazo, el gobierno buscauna posible uga hacia adelante al ncar sus esperanzas en re-cursos aún no descubiertos en aguas ultraproundas.

* Presidente de la Junta de Gobierno del Oxord Institute or Energy

Studies: <[email protected]>.



Evolución y perspectivas de la producción de petróleo y gas natural 111

Recursos y reservas

El debate público sobre la política petrolera de México se ha

visto aectado por la conusión conceptual que prevalece entrerecursos y reservas de hidrocarburos. La mejor ilustración deello son las discusiones sobre la necesidad apremiante de ini-ciar la exploración en aguas proundas y ultraproundas delGolo de México. Pemex dene sus recursos prospectivos comoel volumen de hidrocarburos estimado a una echa dada, deacumulaciones que todavía no se descubren, pero que han sido

ineridas y se consideran potencialmente recuperables.La cuanticación de los recursos prospectivos se basa en in-ormación geológica y geoísica; se han identicado nueve pro-vincias geológicas que integran tres proyectos exploratorios.De dichos recursos prospectivos 69% está en aguas ultrapro-undas; Pemex registra 126 oportunidades exploratorias en laregión y ha documentado 25% de los recursos ineridos. Laidenticación y clasicación de los recursos prospectivos son

actores críticos para el diseño de una estrategia exploratoria;la disminución secular de las reservas ha tendido a desplazarla atención hacia los recursos prospectivos. Las reservas sonvolúmenes de hidrocarburos que se espera recuperar econó-micamente, en cambio, los recursos contingentes son volúme-nes de hidrocarburos potencialmente recuperables de acumu-laciones conocidas, pero que no se consideran comercialmente

recuperables.El actor de recuperación esperado de reservas probadas yprobables de hidrocarburos del país es de sólo 28%. Sin em-bargo, ya que el actor de recuperación de gas natural es sensi-blemente mayor que el del petróleo crudo, el actor medio derecuperación de este último se estima en 25%. La experienciaacumulada y el conocimiento que se tiene de los yacimientospermitirán a Pemex convertir múltiples rezagos en oportuni-

dades para incrementar los actores esperados de recupera-




ción; nuevas tecnologías ahora disponibles pueden contribuirde manera decisiva a elevarlos y a moderar el ritmo de la decli-nación. México es un país predominantemente petrolero, don-

de el gas natural tiene un papel secundario pero signicativo.Por sus reservas originales y remanentes y su producción acu-mulada y actual, los volúmenes de petróleo son muy superio-res a los del gas natural; no hay campos supergigantes de gasnatural y sus reservas iniciales son ineriores a las del décimocampo más grande del mundo. Las reservas probadas de cru-do de México ocupan el lugar 17 y las de gas natural el 37. Más

de la mitad de las reservas originales totales ya ueron explota-das y aunque la concentración de las reservas de gas natural eselevada, su nivel es signicativamente menor que el del petró-leo crudo por la ausencia de campos supergigantes de gas. Los10 principales campos de petróleo crudo y de gas natural noson jóvenes: ueron descubiertos hace más de 25 años. Su ma-durez tiene importantes consecuencias para el uturo de laproducción; 72% de las reservas originales de crudo y 76% de

las de gas ya ueron explotadas.

Producción de petróleo crudo

En la primera década de este siglo la producción de petróleocrudo siguió patrones quinquenales contrastantes. El actor

determinante ha sido el comportamiento de la producción delcomplejo Cantarell, en los últimos 30 años su prodigiosa his-toria natural ha dominado la trayectoria de la producción pe-trolera del país. Desaortunadamente cuando un campo su-pergigante declina ello tiende a ser diícil de compensar; laproducción de Cantarell llegó a su pico en diciembre de 2003e inició de inmediato su declinación en enero de 2004. Sucolapso ha sido un golpe abrumador; la tasa media anual de la

declinación observada de la producción total ue de 5.1.




A partir de los años setenta las Cuencas del Sureste hansido las principales productoras de petróleo: han acumuladomás de 75% de la producción histórica del país y hoy cuentan

con 68% de las reservas remanentes de crudo. Pemex ha em-prendido un programa de desarrollo integral de grandes cam-pos maduros donde está aplicando tecnología y prácticas in-dustriales modernas para acelerar la producción, incrementaractores de recuperación nal y prolongar la vida económica desus yacimientos; los patrones actuales de responsabilidad ad-ministrativa personal alientan una creciente aversión al riesgo

en sus cuadros gerenciales.El Paleocanal de Chicontepec ha sido visto como un puen-te entre el proceso de declinación de Cantarell y la producciónque se espera obtener eventualmente en aguas ultraproundasdel Golo de México. Es un viejo proyecto, periódicamente re-lanzado, que se ha negado a madurar. La magnitud de su volu-men original de hidrocarburos es deslumbrante: se estima en86 000 millones de barriles de petróleo y 34 billones de gas

natural; no puede soslayarse la importancia potencial, a pesarde las dicultades que suponen su desarrollo y el elevado cos-to de producción.

Perdura el anhelo de que México retome su lugar como unade las más importantes potencias petroleras del mundo. A par-tir de 2004, en cinco años y medio las exportaciones se desplo-maron y rompieron a la baja el umbral del millón de barriles

diarios. Las importaciones de productos pesan cada vez mássobre las exportaciones de petróleo crudo; en 2009 su valorequivalió a más de la mitad del de las exportaciones de crudo;adicionalmente, la balanza comercial de hidrocarburos se veaectada por las importaciones —públicas y privadas— de gasnatural. Ha llegado el momento de evaluar la conveniencia derestringir la exportación de petróleo crudo para garantizar losrequerimientos internos previsibles del país, a un plazo razo-

nable. Es necesario un cambio de orientación undamental: de




una estrategia que se ha concentrado en ampliar la oerta inter-na y maximizar las exportaciones a una que modere el creci-miento de la demanda de hidrocarburos y regule las exporta-

ciones. Limitar el nivel de las exportaciones tendrá consecuenciasimportantes sobre las relaciones comerciales y políticas entreMéxico y Estados Unidos. La reducción de la producción y delas exportaciones petroleras de México aecta de manera sus-tancial la balanza comercial del país y, sobre todo, sus nanzaspúblicas.

Producción y consumo de gas natural

En los últimos 10 años se registró en México un incrementoexcepcional en la producción y consumo de gas natural, conimportantes cambios estructurales en la oerta y demanda delcombustible y una mayor participación privada en sus merca-dos. El país enrenta un décit estructural de gas natural que

diícilmente podrá corregirse a mediano plazo y en la últimadécada ha sido un importador creciente del combustible.

El gas natural es importante en el acervo de hidrocarburosdel país. Su producción neta aumentó sustancialmente en laúltima década, 23%, cira que maniesta un esuerzo sosteni-do exitoso. En general, dado su valor comercial relativo, la pro-ducción de gas queda supeditada a la de petróleo crudo hasta

el agotamiento económico de éste. Todo parece indicar quelas importaciones netas de gas natural seguirán creciendo enlos próximos cinco años, si bien es diícil pronosticar el nivelque alcanzarán. El análisis del balance de gas natural de 2009es el punto de partida obligado para evaluar la posible evolu-ción de su demanda. Ésta, a su vez, dependerá también a largoplazo de la producción interna disponible y de la oerta de gasen los mercados de América del Norte y, a más corto plazo, del

ritmo de expansión del sector eléctrico y de la economía mexi-




cana. Pemex es el segundo consumidor más importante delpaís; sorprende la baja proporción de gas utilizado por la in-dustria, así como en el sector residencial y comercial. La baja

penetración del gas natural se explica, en parte, por el alto con-sumo de gas lp en el último sector y por los obstáculos políti-cos y sociales a la expansión de las redes urbanas de distribu-ción de gas natural.

En los próximos años Pemex podría moderar su demandaya que existen oportunidades signicativas para mejorar elaprovechamiento del gas natural y hacer un uso más eciente

a lo largo de la cadena de producción, procesamiento y trans-porte. Una creciente demanda del sector eléctrico —cuyo rit-mo de expansión seguirá superando al del pib— será el actordeterminante del proceso. La demanda creciente de gas natu-ral tendrá que ser satisecha con gas producido internamente,con un mejor aprovechamiento y un uso más eciente.

Exploración en aguas ultraprofundas

Pemex ha sido el principal productor costa auera de petróleoen el mundo. La producción se localiza casi exclusivamente enaguas someras del Golo de Campeche y en el litoral de Tabas-co. En 1999 se iniciaron los trabajos de exploración que lleva-ron a perorar en aguas proundas y ahora se apresta a incur-

sionar en aguas ultraproundas.Llama la atención el bajo perl público de las decisiones quecomprometieron a Pemex con una trayectoria que representabauna importante discontinuidad estratégica. Se lanzó un progra-ma de exploración sin contar con los recursos técnicos nece-sarios, la regulación requerida y el apoyo externo indispensa-ble. No tiene capacidad técnica, organizativa y de gestión, comotampoco recursos humanos altamente calicados y sus caren-

cias serán aún mayores en la medida en que las actividades de




exploración sean exitosas, dado que el desarrollo de campos en-traña recursos humanos y técnicos más cuantiosos.

El papel principal que hoy tienen las grandes empresas pe-

troleras es la administración de riesgos; los proyectos en aguasproundas y ultraproundas se caracterizan precisamente porsus altos riesgos y elevados costos de inversión. En este contex-to, el tema central que todavía no ha sido abordado por las au-toridades mexicanas es la naturaleza de la relación que vincula-ría a las empresas petroleras internacionales con el dueño de losrecursos del subsuelo, en este caso el Estado, así como con Pe-

mex. La participación privada en la industria petrolera mexica-na presupone la construcción de un nuevo régimen regulatoriocon un marco normativo moderno e instituciones autónomastécnicamente competentes. Si el gobierno intenta abrir la ex-ploración y la producción a la inversión privada, necesita de-mostrar que puede regular, primero, a la empresa estatal y quecuenta también con instituciones capaces de dar un trato simi-lar a las empresas, sean públicas o privadas.

Enigmas petroleros

Una mayor apertura a la inversión privada en las activida-des extractivas de la industria se podría lograr, eventualmen-te, apalancándose en los proyectos que se ubicaban en la

rontera de la tecnología y en la rontera marítima del país.Los pronósticos de Pemex respecto a la producción de pe-tróleo crudo en aguas proundas y ultraproundas son im-prudentes. No deja de sorprender que pronósticos ocialesincluyan la producción en áreas donde aún no se ha pero-rado un solo pozo. Pemex corre el riesgo de surir una peli-grosa sobrecarga de objetivos y de programas, por lo que estáobligado a desarrollar simultáneamente programas y proyec-

tos de gran dimensión y complejidad; necesita relajar una




multitud de restricciones que limitan su acción mediante re-ormas proundas.

Es posible identicar ahora los principales errores y las

limitaciones de la reorma petrolera de 2008; las estructuraslegales, regulatorias, organizativas y de gobierno que ueronaprobadas por el Congreso resultaron una muestra de cinis-mo político colectivo que pronto se convirtió en obstáculopara una verdadera reorma. La reorma aprobada no logródar un claro sentido de dirección a la industria petrolera; ueel producto de intensas negociaciones entre los principales

partidos políticos, que se dieron en un vacío conceptual.La introducción de contratos incentivados ue un paso me-surado en la dirección correcta; en cambio, el ortalecimiento yla ormalización del monopolio comercial de Pemex y la inter-nalización y transerencia de controles gubernamentales a suconsejo son dos rmes pasos atrás. Entre los aspectos más de-cepcionantes de la reorma petrolera está la decisión de mante-ner entes regulatorios débiles, lo cual maniesta toda la gama

de debilidades institucionales propias de la regulación en lospaíses subdesarrollados, donde destacan: limitada capacidad re-gulatoria, debilidad de los mecanismos de rendición de cuen-tas, alta de un verdadero compromiso regulatorio, así comobaja eciencia y debilidad de las instituciones scales. Un pasoatrás propuesto por el pri y apoyado por el prd ue la protec-ción y el ortalecimiento ormal del monopolio comercial de

Pemex; las disposiciones al respecto refejan una desconanzaprounda en los mecanismos y soluciones de mercado y unamarcada preerencia por decisiones administrativas discrecio-nales. No hay una comprensión clara de los benecios poten-ciales de la competencia para el consumidor nal, la ideologíadominante está rmemente anclada en una tradición que im-pide siquiera pensar en los mecanismos y salvaguardas quepueden proteger a los grupos menos privilegiados.





3ECONOMÍA RURAL





121

INtROdUCCIóN

El principal propósito de los autores de esta sección es presen-tar una síntesis de sus investigaciones sobre los cambios que enlas últimas dos o tres décadas han experimentado diversos e-nómenos vinculados a los sectores rural y agrícola, haciendoreerencia a las políticas públicas correspondientes. Los traba-

jos incluyen reexiones sobre perspectivas y sugerencias enmateria de políticas públicas relevantes a los temas tratados.En el primer trabajo, de mi autoría y titulado “Las políticas

públicas dirigidas al sector rural: el carácter de las reormas parael cambio estructural”, concluyo que la reorientación de las po-líticas rural y agropecuaria no ha conducido al esperado creci-miento sostenido de la agricultura y que hay grandes retos paraque el sector rural logre un desarrollo sustentable.

En “La regularización de la tierra después de 1992: la ‘apro-piación’ campesina de Procede”, Kirsten Appendini describelos cambios que se han dado en los derechos de propiedad agra-ria a partir de la reorma del artículo 27 constitucional y plan-tea que la seguridad en la tenencia de la tierra surgida de la apli-cación del Procede no es condición sufciente para el desarrollode la agricultura.

El propósito de George A. Dyer en “Uso del suelo en Méxi-co: ¿conservación o desarrollo?” es estudiar la relación entre elcultivo del maíz y el uso y cobertura del suelo, así como la in-uencia que han tenido en este proceso (y sobre la biodiversi-dad del grano) las políticas públicas relativas al campo durantelas últimas dos décadas. Dyer argumenta que aún no hay unapolítica integrada de uso del suelo congruente con un desarro-llo sustentable y que la historia del maíz en México proporcio-

na lecciones relevantes para elaborarla.



122 3. ECONOMÍA RURAL

Las dos últimas contribuciones tratan el tema de la migra-ción. En “Desarrollo y migración rural”, Jorge Mora Rivera es-tudia el sustancial crecimiento de la emigración rural durante

los años noventa para examinar las vinculaciones entre esteenómeno y el desarrollo económico, con énasis en la emigra-ción rural de mexicanos a Estados Unidos. Mora Rivera con-cluye que, aunque por la vía de las remesas, la emigración in-ternacional puede apoyar el desarrollo rural, ésta no debiera serla opción. Por su parte, Isidro Soloaga, Gabriel Lara Ibarra yFlorian Wendelspiess, en “Determinantes de la migración in-

terestatal: 1995-2000 y 2000-2005”, presentan resultados deun estudio econométrico sobre los actores de atracción y expul-sión de migrantes a partir de las características de los estadosde destino y origen (económicas, educativas, sociodemográfcasy otras) y concluyen que, en general, no ha habido modifca-ciones sustanciales en los determinantes de tales ujos migra-torios durante 2000-2005 en comparación con el quinquenioprevio.

Los trabajos aquí presentados constituyen un aporte tantopara la comprensión de los problemas que enrenta el campomexicano como para el diseño de políticas efcaces y efcientesen la promoción de un desarrollo rural sustentable.

Antonio Yúnez n Aude



123

1

LAS POLÍtICAS PÚBLICAS dIRIgIdAS AL SECtOR RURAL:

EL CARÁCtER dE LAS REFORMAS PARA EL CAMBIO EStRUCtURAL

Antonio Yúnez Naude*

Presento aquí brevemente resultados de investigaciones sobre

las tendencias recientes de la agricultura mexicana y algunasde las razones que las explican a la luz de las “reormas para elcambio estructural” adoptadas por el Estado desde los iniciosde la década de 1990. A partir de esto, hago una sucinta re-exión sobre las perspectivas y las políticas públicas necesa-rias para el desarrollo rural.

Las reormas y las expectativas

La agricultura mexicana ue incorporada al proceso de libera-lización económica a fnales de los años ochenta con base enuna serie de acciones gubernamentales, entre las que desta-can: 1] la reorma ejidal de 1992, cuyos propósitos básicos han

sido defnir los derechos de propiedad sobre tierras ejidales ypermitir su privatización; 2] la abolición de la Compañía Na-cional de Subsistencias Populares (Conasupo), y, con ella, eldesmantelamiento de los subsidios a los precios al productorde cultivos básicos (arroz, cebada, rijol, maíz, sorgo, trigo y al-gunas oleaginosas) y la venta de la inraestructura de almacena-






miento de la paraestatal, de sus empresas y de los subsidios alos alimentos, incluyendo el de la tortilla de maíz; 3] la reduc-ción del crédito ofcial al agro; 4] la disminución de los subsi-

dios a los insumos agropecuarios, y 5] la inclusión del sectoren el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (tlcAn).Han acompañado a estas reormas los programas de combatea la pobreza rural de la Secretaría de Desarrollo Social, creadaen 1991.

De orma paralela a las reormas, la administración públicacreó instituciones y programas agrícolas con dos propósitos

originales y transitorios: preparar a los agricultores mexicanospara la competencia internacional y mitigar los eectos negati-vos inmediatos de la apertura comercial para los productoresde cultivos no competitivos (los básicos). Para sustituir par-cialmente las unciones de comercialización de estos cultivosque tenía Conasupo, en 1991 el gobierno creó Apoyos y Servi-cios a la Comercialización Agropecuaria (Aserca), que subsidiaa agricultores excedentarios en algunas zonas del país y a los

que compran sus productos. Además, Aserca está a cargo deProcampo, programa de transerencias directas de ingreso porhectárea otorgado desde 1994 a productores de cultivos bási-cos en todo el país. En 1995 el gobierno creó Alianza para elCampo, el tercer gran programa agropecuario contemporáneo,cuyo objetivo básico era aumentar la competitividad y produc-tividad agropecuarias y de otras actividades rurales a partir, en-

tre otros, de ondos para proyectos de inversión y sanitarios.Los apoyos de Aserca ueron de transición. Se esperaba quea la larga (hacia 2008), las decisiones de los productores dealimentos se guiaran por las señales del mercado. O sea que,además de la expectativa de que la reorma ejidal impulsaría elmercado de tierras agropecuarias, promovería el crecimientodel tamaño de los predios y el crédito en el sector, los gobier-nos mexicanos esperaban que con la eliminación de la inter-

vención del Estado en la fjación de los precios de los cultivos



Las políticas públicas dirigidas al sector rural 125

básicos y de otros subsidios al campo, los agricultores toma-rían sus decisiones de producción a partir de los precios inter-nacionales, enrentando la competencia de sus contrapartes

en Norteamérica. Se esperaba pues, que la liberalización eco-nómica propiciaría un mejor uso de los recursos del agro —osea, incrementaría la efciencia productiva—, la transorma-ción de la estructura de la oerta agropecuaria —de la produc-ción de cultivos no competitivos a los competitivos, como lasrutas y hortalizas— y, en última instancia, el crecimiento delsector.

Las tendencias

Se han cumplido las previsiones sobre la convergencia entrelos precios al productor mexicano de cultivos básicos y losinternacionales, sobre el aumento en el comercio agropecua-rio en América del Norte, sobre el crecimiento de las exporta-

ciones mexicanas de rutas y hortalizas, y sobre la reducciónde la oerta de cultivos no competitivos. Sin embargo, esto úl-timo no ha sucedido con algunas gramíneas, entre las que des-taca el maíz. Además, y como antaño, el sector agropecuariode México ha seguido creciendo a tasas muy bajas (similares alas de su población), no ha aumentado el tamaño promedio delos predios agrícolas, la privatización de los ejidos ha sido es-

caza, el crédito al campo se desplomó desde la crisis económi-ca de mediados de los noventa y subsiste la pobreza rural.

Diagnóstico

Las dierencias entre las tendencias en la producción agrope-cuaria y las expectativas indican que la liberalización econó-

mica no es condición sufciente para el crecimiento del sector.




A nuestro entender, el pobre desempeño de la agricultura mexi-cana durante las reormas se ha debido, básicamente, al carác-ter en extremo regresivo de los subsidios al campo, que han

provocado inefciencias y privilegiado la provisión de bienesprivados, no públicos, como la inversión estatal en obras deinraestructura y en investigación y en el desarrollo de tecno-logías agropecuarias apropiadas. A lo anterior hay que añadirel escaso desarrollo de instituciones que hagan uso del benef-cio de los mercados; por ejemplo, persiste la baja presencia deinstituciones fnancieras en el medio rural y de organizaciones

que promuevan la producción, el cambio tecnológico y la co-mercialización de los productos del campo, sobre todo de aque-llos que se producen en pequeña escala. Lo último se debe enparte a la limitada e inefcaz aplicación de los principios dedescentralización promulgados en la Ley de Desarrollo RuralSustentable (ldrs) de 2001.

Conviene añadir que la producción de algunos granos bá-sicos no competitivos se ha mantenido o crecido debido en

parte a los elevados subsidios que Aserca ha otorgado a susgrandes productores, destacando los de maíz en el norte. A loanterior hay que añadir la persistencia de los hogares ruralespor producir el grano como parte de su estrategia de vida ysubsistencia.

Consideraciones nales

La reorientación de las políticas públicas al agro mexicano noha conducido a una prounda transormación del sector ni aun elevado y sustentable crecimiento del mismo; tampoco hasignifcado una sostenida reducción de la pobreza rural. Esentonces necesario y urgente que los tomadores de decisionespúblicas, el sector privado, los académicos y la sociedad civil

discutamos con undamentos el papel que debe tener el Esta-



Las políticas públicas dirigidas al sector rural 127

do en el desarrollo del campo mexicano, tomando en cuenta,por supuesto, las unciones de los mercados.

Con base en resultados de estudios sobre el tema, hemos

propuesto que para impulsar la producción de alimentos demanera efcaz, efciente y sustentable, y para promover la se-guridad alimentaria de los mexicanos, se deben reormar lasreormas al campo. En específco y entre otros aspectos, suge-rimos privilegiar el uso de los recursos del erario en la provi-sión de bienes públicos y eliminar los apoyos de Aserca al in-greso de los grandes productores de cultivos básicos, junto

con los subsidios a la electricidad otorgados a los agricultorespara la extracción de agua, ya que promueven la inequidad yel uso dispendioso de los recursos naturales. Procampo debe-ría reormarse de tal manera que sus transerencias de ingre-sos ueran condicionadas, por ejemplo, al uso sustentable delsuelo. También sería necesaria la eectiva aplicación de lospreceptos de descentralización de la ldrs y la coordinaciónintersecretarial de los programas para el sector agropecuario y

rural.Desaortunadamente, la necesaria reorma de las reormas

todavía es un asunto pendiente. Ello no obstante el evidentepobre desempeño de la agricultura en México y, en conse-cuencia, su previsible incapacidad para contribuir a la seguri-dad alimentaria de los mexicanos ante el aumento reciente yuturo en el precio internacional de los alimentos.



128

2

LA REgULARIZACIóN dE LA tIERRA dESPUÉS dE 1992:

LA “APROPIACIóN” CAMPESINA dE PROCEdE

Kirsten Appendini*

En 1992 se reormó el artículo 27 de la Constitución mexicana

que rige la tenencia de la tierra y la Ley Agraria. Con ello se diopor terminada la distribución de tierras de la reorma agraria yse propuso tener mayor exibilidad en la tenencia de la tierraen el sector social. Para tal fn se ampliaron los derechos de losejidatarios y de los comuneros sobre la orma de propiedad desus terrenos. Se trataba de promover un mercado de tierras—que abarcaba 105 millones de hectáreas— que permitierauna reasignación más efciente de la tierra, lo cual debiera dar

incentivos a la inversión —agrícola y no agrícola— y, en elprimer caso, permitir unidades de producción más viables. Adierencia de la ley anterior a 1992, la ley vigente permite laventa o renta, así como otros tratos con las parcelas en los eji-dos, entre ejidatarios y avecindados del mismo núcleo, así comocon terceras personas, y ya no es obligatorio el cultivo de la tie-rra. Con respecto a las tierras de uso común, siguen siendo in-

alienables, pero la asamblea ejidal o comunal puede aportarlasal capital de sociedades mercantiles para su explotación; asi-mismo puede decidir el cambio de uso (por ejemplo, el cambiode uso común a tierras parceladas y de uso agrícola).

Una vez que se da por terminada la distribución de tierraspor medio de la reorma agraria, en 1993 el gobierno mexicano

* Proesora-investigadora del Centro de Estudios Demográfcos, Ur-

banos y Ambientales de El Colegio de México: <[email protected]>.



La regularización de la tierra después de 1992 129

inició un programa de certifcación y regularización de ejidosy comunidades agrarias, el Procede (Programa de Certifca-ción y Titulación de Derechos Ejidales y de Titulación), que se

enrentó a la enorme tarea de poner en orden los derechos depropiedad dentro de los ejidos y las comunidades. A cada eji-datario se le entregaba un certifcado de derechos ejidales, elcertifcado de la parcela, el derecho a la tierra de uso común yel título de propiedad del solar urbano. En el caso de las co-munidades se entregó el deslinde de la superfcie de la comu-nidad y la lista de comuneros.

En noviembre de 2006 se cerró el programa con una co-bertura de certifcación de 95% de los núcleos agrarios delpaís y 66.5% de la superfcie. Resultaron benefciados 3.5 mi-llones de sujetos agrarios con derecho a la tierra.

¿Cuál ha sido el eecto de la certifcación de la tierra delsector social en términos de los objetivos de la reorma delartículo 27 y del Procede? ¿Se ha modifcado la estructura dela tenencia? ¿Ha habido una compactación de la tierra a fn de

constituir unidades productivas agropecuarias más viables? Losdatos de los censos ejidales (1991 y 2007) permiten una pri-mera aproximación para conocer cuáles han sido las tenden-cias respecto a estas interrogantes. La estructura de la tenenciade la tierra no muestra cambios radicales en las últimas déca-das. La superfcie total ejidal representa 59% rente a 39% dela privada. Entre el censo ejidal de 1991 y el de 2007 hubo un

incremento de la superfcie en propiedad social de 2.6 millo-nes de hectáreas: asimismo, aumentó el número de sujetos agra-rios de 3.5 a 4.5 millones.

Esto se debe en parte a que la Ley Agraria de 1992 recono-ce dos nuevos sujetos agrarios: los posesionarios y los avecin-dados. Los primeros (1.4 millones en 2007) tienen derecho auna parcela y con el Procede se otorgó el certifcado correspon-diente. Una parte importante de éstos ueron hijos o hijas de

ejidatarios. Para darles cabida en los ejidos y comunidades se




han aplicado principalmente dos estrategias: el cambio de usode la tierra y la ragmentación de las parcelas existentes.

Entre 1991 y 2007 hubo un incremento de 5.9 millones

de hectáreas (21%) de la superfcie parcelada en el país (una par-te puede corresponder a tierras con derecho reconocido perocuya entrega no ha sido ejecutada). A la par, hubo una dismi-nución de las tierras de uso común del orden de 4.8 millonesde hectáreas de la superfcie no parcelada (6.4%). Los pastosnaturales, los terrenos de agostadero o de enmontada ueronlas tierras más aectadas, pues disminuyeron en 22.9 millones

de hectáreas. Al paso del Procede, en las asambleas de muchos ejidos ycomunidades se cambió el uso de la tierra y se asignaron tie-rras de uso común al uso agrícola como parcelas. Esto signif-có que se incorporaran tierras marginales a la agricultura, ya quelas de uso común son undamentalmente pastos y tierras deagostaderos o bosque. Aunque la ley agraria prohíbe el cambiode uso y la ragmentación de selvas y bosques, se han docu-

mentado prácticas de desmonte para luego incorporar las tie-rras al uso agrícola.

Los datos proporcionados por los censos ejidales tambiénmuestran la ragmentación de la tierra, ya que el tamaño pro-medio de las parcelas por sujeto agrario pasó de 7.9 hectáreasa 7.4, al mismo tiempo que el número de hectáreas promediode tierras de uso común por individuo disminuyó de 21.4 hec-

táreas a 15.7 entre 1991 y 2007. Lo anterior se interpreta comouna estrategia para asegurar la tierra para los miembros delnúcleo agrario y la posibilidad de que las nuevas generacionescuenten con un patrimonio.

Nuestra hipótesis, basada en la experiencia de trabajo decampo y en casos de estudio, es que la tierra como recursoagrícola signifca cada vez más una parte menor de la base desustentación de los hogares rurales, que aporta un mínimo de

alimentos u otros recursos al hogar. Otra explicación es que la



La regularización de la tierra después de 1992 131

tierra ha adquirido nuevos valores como activo patrimonial delos hogares. Por ejemplo, tener un lugar de residencia, tenerun activo para negociar la herencia entre hijos y el cuidado en

la vejez, y acilitar el acceso a ciertos recursos públicos, comoel Procampo (Programa de Apoyos Directos al Campo), con elcertifcado del Procede.

Esto es, hubo una reasignación de la tierra, pero los cam-bios obedecieron a estrategias campesinas en el sentido de ase-gurar el recurso undamental para su subsistencia y de resi-dencia (sobre todo para los hijos).

No hubo una tendencia importante hacia la creación de unmercado de tierras por medio de la privatización: sólo 4.4% dela propiedad social total y 7% de la certifcada por el Procedehan adoptado el dominio pleno.

En conclusión, la modifcación de los derechos de propie-dad en 1992 y el programa de regularización de los derechosagrarios con el Procede han tenido algunos eectos distintos alos objetivos de las reormas. No se ha modifcado la estructu-

ra agraria del país, en el sentido de una tendencia a la privati-zación de la tierra bajo tenencia social.

Al contrario, la certifcación mediante el Procede permitióa ejidatarios y comuneros sustentar legalmente sus estrategiasde subsistencia, muchas veces marginal y sin capacidad parasostener la economía amiliar, y no abandonar la tierra. La cer-tifcación de la tierra ha dado seguridad en la tenencia, lo que

es positivo para los sujetos agrarios, pero no es condición su-fciente para el desarrollo de la agricultura.En un contexto económico adverso para los productores

campesinos del sector social, que ha aectado la viabilidad dela agricultura de pequeña escala, así como los mercados de tra-bajo nacionales rurales y urbanos, la tierra sigue siendo un ac-tivo en las estrategias de reproducción de las amilias rurales.Es un recurso que permite obtener algunos alimentos básicos

como el maíz y que ha adquirido valor como patrimonio un-




damental para los campesinos y sus amilias. A ello se agrega queen muchas comunidades la tierra sigue siendo un activo socialy cultural que confrma la pertenencia e identidad con la co-

munidad. Reconocer esta realidad debiera ser la base de unapolítica pública de desarrollo rural y agropecuario orientadaa la producción en pequeña escala, así como a actividades re-lacionadas que puedan dinamizar las economías locales y re-gionales.



133

3

USO dEL SUELO EN MÉXICO:

¿CONSERVACIóN O dESARROLLO?

George A. Dyer *

Si el cambio de uso del suelo es un aspecto central del desa-

rrollo económico, la cobertura del suelo es la clave de la con-servación de los recursos bióticos. Ambos, desarrollo y conser-vación, han sido objeto de la política pública mexicana desdehace muchos años y, sin embargo, los resultados no han sidolos esperados. Repercutir avorablemente en ambas áreas re-quiere una clara comprensión de los procesos que intervienenen el uso del suelo. El estudio de dichos procesos es, por lotanto, imprescindible para la política pública.

El cambio en la cobertura y el uso del suelo son enóme-nos complejos, resultado de la interacción de múltiples proce-sos sociales y bioísicos que concurren a muy diversas escalasen espacio y tiempo. Su estudio consta de tres etapas concate-nadas: 1] la descripción de los patrones de cambio a distintasescalas; 2] la identifcación y el análisis de los actores y proce-sos que dan origen a esos patrones, y 3] la aplicación del en-

tendimiento de dichos procesos a la elaboración de pronósti-cos, lo que incluye el análisis de opciones de política. Aunquese han logrado avances en todos estos rubros, no han sido su-fcientes para permitir un manejo sustentable del suelo en be-nefcio de la población, la auna y la ora mexicanas. Por ejem-plo, contamos con ciras de la tasa de deorestación nacional

* Investigador en Economía Rural en The Macaulay Land Use Re-

search Institute, Aberdeen, Escocia: < [email protected]>.




entre 1976 y 2000, pero no disponemos de estimaciones decambios en dicha tasa durante el mismo periodo. Dada la es-casez de esta inormación, no debe sorprender la alta de estu-

dios, por ejemplo, sobre el alcance del comercio internacionalen el uso del suelo en México. Ante el rezago en la generacióny publicación de inormación confable es también diícil dis-cernir el eecto de las políticas públicas en materia de uso delsuelo.

Se estima que la superfcie arbolada del país disminuyó auna tasa anual de 0.5% entre 1976 y 2000, mientras que la

superfcie cultivada y los pastizales se extendieron a tasas de 0.5y 1.7%, respectivamente. Además, extensas superfcies de bos-ques y selvas primarias ueron degradadas, convirtiéndose encomunidades secundarias. Los ecosistemas tropicales han sidolos más aectados: las selvas se han perdido a una tasa tres ve-ces mayor que los bosques templados y la tasa anual de deo-restación en el sureste del país ue de 1.1%. Se observa, al mis-mo tiempo, que una racción de la superfcie en uso recuperó

la cobertura vegetal.Es diícil atribuir los cambios anteriores a actores especí-

fcos. Hace 15 años se dijo que el Tratado de Libre Comerciode América del Norte (tlcAn) y la liberalización del sector agrí-cola tendrían amplias implicaciones en el uso del suelo. Poruna parte, se esperaba que cambios en los precios de insumosy productos agrícolas redujeran la presión de uso del suelo,

particularmente en zonas de agricultura marginal. Al mismotiempo, se temía que la liberalización ocasionara desempleoy pobreza, propiciando una agricultura de subsistencia enla rontera agrícola que implicara mayor deorestación. La in-troducción del Programa de Apoyos Directos al Campo (Pro-campo) pretendió atender ambos problemas. Se decía que elProcampo contribuiría al ingreso de los productores sin me-noscabo del uso efciente del suelo, pues permitiría cualquier

uso lícito del mismo. Incluso, la modalidad conocida como Pro-



Uso del suelo en México: ¿conservación o desarrollo? 135

campo ecológico haría posible retirar el suelo de la produc-ción. En suma, se anticipaba que la liberalización resultaría enla contracción de la producción maicera, en particular la de

subsistencia. Sin embargo, hacia 2007, la superfcie en maízse mantenía elevada, lo cual se atribuye tanto a la política de Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria (Aser-ca), particularmente el programa Ingreso Objetivo, como a laimportancia del cultivo en la economía rural de subsistencia.

En México, las actividades de subsistencia son una uentede empleo y otros servicios más intangibles, como la seguri-

dad alimentaria, lo cual explica la prominencia de la produc-ción maicera de autoconsumo en años recientes. Esto no sig-nifca que la liberalización comercial no haya disminuido larentabilidad del cultivo o la presión de uso del suelo en Méxi-co. Por el contrario, la persistencia de la producción de auto-consumo ha sido posible gracias a la pérdida de rentabilidadde la producción comercial. En el sureste del país, por ejem-plo, tanto la superfcie en maíz como la presión de uso del

suelo han disminuido notablemente. Sin embargo, el resulta-do no ha sido un incremento de la cobertura arbórea sino laexpansión de pastizales subutilizados, ya que el hato ganade-ro ha disminuido signifcativamente. Dicha expansión se ex-plica, en gran medida, por la promoción del Procampo gana-dero realizada por el personal de la Secretaría de Agricultura,Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (Sagarpa),

en detrimento del Procampo ecológico, y por el desconoci-miento de alrededor de 90% de los benefciarios del Procam-po de la modalidad ecológica, además de que otros conside-ran que ésta pone en riesgo su registro en el programa.

La coyuntura actual es importante debido, entre otras ra-zones, al desarrollo de la industria de los biocombustibles. En-tre 2006 y 2008, el precio internacional del maíz se elevó dra-máticamente después de varias décadas a la baja, aectando

directamente el bienestar de la población y el uso del suelo.




Aunque la presión de uso quizá aumentó más en el noroestedel país, las restricciones al riego pudieran limitar cambios enel uso del suelo. El riesgo de deorestación es mayor en el sur-

este, ya que el costo de la mano de obra es bajo y los progra-mas de conservación no son eectivos. En esta región, el cre-cimiento del sector maicero pudo generar ganancias para losproductores comerciales pero no para la población rural en suconjunto. Se estima que el producto bruto rural en la regiónaumentó sólo 0.1% a raíz del alza en los precios. Una políticaederal omisa podría exacerbar el riesgo de deorestación en el

sureste sin contribuir signifcativamente al desarrollo rural.Éste podría ser el caso de la política actual en materia de bio-combustibles.

Amplios benefcios públicos justifcan la intervención delEstado mexicano a avor del desarrollo económico y la con-servación de bosques y selvas. Como su nombre lo indica, laLey de Desarrollo Rural Sustentable reconoce ambos —elmejoramiento de las condiciones de vida de la población ru-

ral y la conservación de los recursos bióticos— como objeti-vos generales de la política pública. Sin embargo, esto deja unamplio margen para la defnición de objetivos específcos y laselección de los instrumentos para alcanzarlos. En la prácti-ca, los objetivos de la administración pública han sido, en elmejor de los casos, el crecimiento de la actividad productivay de la economía monetaria. Los benefcios de esta decisión

tanto en materia de bienestar rural como de conservación sonmuy discutibles. Por una parte, los eectos de los programasde gobierno recuentemente han sido regresivos. Al mismotiempo, se ha soslayado la atención al ambiente en menospre-cio de su contribución a la calidad de vida de la población. Apesar de los avances, siguen siendo escasos los recursos pú-blicos que se destinan a corregir las externalidades económi-cas que menoscaban la oerta de bienes y servicios públicos

ambientales.



Uso del suelo en México: ¿conservación o desarrollo? 137

Una intervención eectiva requeriría una política de usodel suelo con objetivos precisos y metas cuantifcables quepermitiera la integración de los diversos programas del sector

agrícola y orestal. La defnición de metas sería también un-damental para evaluar los programas de gobierno de ormaobjetiva. Una política que busque corregir a ondo los proble-mas expuestos deberá comenzar por promover la generacióny publicación de inormación básica desagregada, incluidaaquella sobre los programas de gobierno. En tanto no conte-mos con inormación más amplia, tendremos que restringir-

nos a buscar soluciones provisionales.



138

4

dESARROLLO Y MIgRACIóN RURAL

José Jorge Mora Rivera*

El enómeno migratorio representa uno de los temas priorita-rios en la agenda de la política internacional. En los albores

del siglo xxi prácticamente ningún país y ninguna región delmundo se escapan de este enómeno. Si se considera la distri-bución de migrantes entre países desarrollados y en vías dedesarrollo, se observa que el número de los que viven en lasregiones más desarrolladas representa 60% y en las menos de-sarrolladas 40 por ciento.

El movimiento migratorio a lo largo del mundo crea unmercado laboral internacional que conduce a la generación

de ingresos que, en cierta proporción, se trasladan a los paí-ses de origen en orma de remesas. La conexión entre el cre-cimiento del monto recibido de remesas internacionales y lospaíses menos desarrollados es notable. Según datos del Ban-co de México, en 1990 las remesas internacionales captadaspor nuestro país oscilaban en alrededor de 2 490 millones dedólares; para 2007 esta cira se había elevado a 23 979 millo-

nes de dólares.La emigración de mexicanos al vecino país del norte es unenómeno complejo, con una prolongada tradición histórica ycon raíces estructurales. Dos de las principales uerzas que hancontribuido a estructurar este complejo sistema migratorio

* Proesor-investigador del Departamento de Economía del Institu-to Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey, campus ciudad de

México: < [email protected]>.



Desarrollo y migración rural 139

son: 1] los actores vinculados con la expulsión de uerza detrabajo mexicana que busca en Estados Unidos opciones deempleo e ingreso para enrentar las limitaciones económicas

prevalecientes en sus lugares de origen, y 2] los actores aso-ciados con los requerimientos de mano de obra en distintossectores de Estados Unidos.

Perspectivas teóricas

El extraordinario crecimiento de la migración internacionaly el ujo monetario asociado con este enómeno ha origina-do el interés, cada vez mayor, de investigadores sociales porestudiar los distintos eectos que la migración provoca enlos países expulsores y receptores de migrantes. Al respec-to, un tema básico es el relacionado con el desarrollo eco-nómico en las zonas de origen del movimiento migratorio.Más allá de la importancia cuantitativa de los recursos pro-

venientes del exterior, el alcance de las remesas debe valo-rarse según sus usos en diversos contextos, pues de ellospueden depender sus eectos multiplicadores sobre las eco-nomías locales y sus consecuencias sobre la misma dinámi-ca migratoria.

Algunos estudios recientes que analizan la experiencia mexi-cana en los ámbitos rural y urbano han mostrado que los re-

cursos de los migrantes proporcionan, con recuencia, el ca-pital inicial para impulsar una amplia variedad de actividadesproductivas; en cambio, también es posible encontrar otros es-tudios con una visión menos alentadora.

A pesar de la creciente aceptación de los eectos positivosque la emigración puede tener en las comunidades de ori-gen, la relación entre migración y desarrollo económico per-manece sin ser resuelta, tanto en el plano teórico como en el

empírico.




Resultados sobre los eectos de la emigración rural

En esta sección se discuten tres temas. El primero se refere a

los determinantes de la emigración rural, interna e interna-cional, incluyendo las variables que pueden inuir en el sec-tor económico de destino de los emigrantes (agropecuario yno agropecuario). El segundo trata de los eectos que las re-mesas —provenientes del México urbano y de Estados Uni-dos— tienen sobre la pobreza y la desigualdad del ingreso enel medio rural. Por último, se presenta evidencia sobre el uso

de las remesas en los lugares de origen de los emigrantes y sedetermina si la migración internacional inuye de manerasignifcativa en los patrones de gasto de los hogares ruralesmexicanos.

Determinantes de la emigración rural

Los resultados empíricos muestran que la migración es alta-

mente selectiva entre individuos, amilias y comunidades. Ade-más, dicha selectividad difere signifcativamente de acuerdocon el destino migratorio y con el sector de empleo. Se en-cuentra que la escolaridad de los individuos no tiene un eec-to importante en las decisiones de migración internacional,mientras que sí lo tiene para las decisiones de migración inter-na hacia empleos no agrícolas.

Otro resultado, ampliamente documentado, es que las re-des amiliares en Estados Unidos aectan de manera signifca-tiva la migración internacional de quienes realizan trabajosagrícolas y no agrícolas en ese país, aunque su inuencia esmucho mayor en los segundos. Por su parte, el grado de ri-queza acumulada aecta en orma negativa la probabilidad departicipar en la migración interna para trabajos no agrícolas,pero tiene un eecto positivo en la migración internacional en

ambos sectores.



Desarrollo y migración rural 141

Los hallazgos encontrados respecto a la selectividad de lamigración sugieren que los cambios en la magnitud y los patro-nes de la migración alterarán, a lo largo del tiempo, las caracte-

rísticas de los hogares rurales y de sus comunidades de origen.

Remesas, desigualdad y pobreza

Al utilizar datos de la Encuesta Nacional a Hogares Rurales deMéxico (enhrum, El Colegio de México) se encuentra eviden-cia de que los eectos marginales de las remesas en la desigual-

dad y pobreza varían entre regiones rurales y que dicha varia-bilidad está relacionada con las distintas historias migratoriasde cada región.

Los principales resultados sobre remesas y desigualdad in-dican que, para México, las remesas internacionales incremen-tan la desigualdad del ingreso rural, mientras que el eecto delas remesas nacionales es equilibrador. No obstante, cuandose realiza el ejercicio por región rural se observa que las reme-

sas internacionales tienen un eecto de igualdad en el ingresoen las regiones con mayor tradición migratoria (Centro Occi-dente y Noroeste). Ignorar la experiencia migratoria podría ex-plicar los resultados opuestos que hay en la literatura empíri-ca sobre el tema.

Por su parte, los resultados muestran que las remesas re-ducen la pobreza rural en México y dicho eecto se da en to-

das las regiones; además, es posible observar que el eecto esmayor para las remesas internacionales que en el caso de lasremesas nacionales.

Migración y patrones de gasto

Una cuestión clave que surge sobre la relación entre migra-ción y decisiones de gasto es determinar si los hogares recep-

tores de remesas dirigen parte de éstas a inversiones produc-




tivas, y con ello promueven el desarrollo rural, o simplementelas consumen en gasto corriente no productivo. Para el casode México es común argumentar que esto último sucede, ya

que, en su mayoría, las remesas son usadas para el consumo. A partir del análisis empírico con base en la enhrum, los re-

sultados indican que la emigración transorma la demanda delos hogares de manera independiente a su eecto en el ingresototal y que la migración inuye signifcativamente en los patro-nes de gasto en las áreas rurales. Ello se debe a que los resulta-dos obtenidos muestran que la propensión a realizar inversio-

nes productivas es considerablemente mayor para los hogaresque cuentan con miembros migrantes en Estados Unidos.

Refexiones nales

No obstante que, a partir de las remesas, la emigración ruralpuede traer consigo eectos positivos en el desarrollo, un prin-

cipio básico que deben contener las políticas nacionales de de-sarrollo rural en México es el de orecer opciones de empleobien remunerado a sus campesinos. En primer lugar, tales me-didas deben tomar en cuenta que el desarrollo va acompaña-do de la pérdida de peso de la agricultura dentro de la econo-mía del país. En segundo, las intervenciones gubernamentalesdeben enocarse en la reducción del proceso de emigración a

las grandes ciudades, el cual ha traído como consecuencia lamarginación urbana. Es pues de undamental importancia quelos esuerzos estatales se orienten hacia el desarrollo regionalurbano (ciudades pequeñas y medianas) y rural.

Los resultados presentados en este trabajo indican que,entre otros, el esuerzo estatal rendiría rutos para el desarro-llo si se canalizara hacia la ormación de capital humano, lainversión en inraestructura y comunicaciones, así como la

promoción de las actividades no agrícolas en el medio rural.



143

5

dEtERMINANtES dE LA MIgRACIóN INtEREStAtAL:

1995-2000 Y 2000-2005

Isidro Soloaga,*

Gabriel Lara Ibarra** y Florian Wendelspiess***

Igual que lo observado en otros países, la migración interna enMéxico es un actor demográfco importante. Desde 1975 yhasta el año 2000 cerca de 800 000 personas han cambiadoanualmente de estado de residencia, en tanto que entre el año2000 y 2005 dicho número ue de 530 000 personas por año. Asimismo, se han registrado importantes cambios en las dimen-siones y direcciones de estos ujos migratorios domésticos.Por ejemplo, entre 1955 y 1970, el Distrito Federal aparecía

12 veces como destino entre los 32 principales ujos migrato-rios interestatales, en tanto que para el periodo 1995-2000 sóloaparece tres veces como destino. Mientras que en las décadasde 1950 y 1960 la mayor intensidad migratoria se daba condestino al Distrito Federal y la zona central de México, en laúltima década los ujos migratorios ueron mucho más hete-rogéneos, con actividad migratoria en prácticamente todas las

entidades.Dada la estrecha relación que la migración sostiene con lascondiciones sociales y económicas, tanto en las regiones de

* Investigador asociado de El Colegio de México: <[email protected]>.

** Estudiante del doctorado en Economía, Universidad de Maryland:<[email protected]>.

*** Estudiante de la maestría en Economía, Universidad de Lausanne:

< [email protected]>.




origen como en las de destino, es importante investigar cuálesson los determinantes de estos ujos migratorios y de sus cam-bios a lo largo del tiempo. El presente trabajo contribuye al

estudio de los determinantes de la migración interestatal enMéxico mediante el uso de métodos econométricos. Con baseen la literatura sobre el proceso migratorio y en investigacio-nes recientes, este análisis se enoca en identifcar cuáles de lascaracterísticas económicas y demográfcas de las regiones deorigen y destino actúan como actores de expulsión de migran-tes y cuáles son actores de atracción. Además, investigamos si

han cambiado los eectos de estas características en dos perio-dos: 1995-2000 y 2000-2005.Para analizar los ujos migratorios interestatales nuestro

modelo econométrico utiliza todos los posibles pares de esta-dos de México y el ujo migratorio entre ellos. Es decir, utili-zamos como medida de migración el número de personas queviven en la entidad j e indicaron haber residido en la entidad i

cinco años antes. Nuestro modelo busca explicar este ujo

migratorio con base en eectos derivados de distintas teorías,en general complementarias, sobre la migración. Así, el análi-sis considera el denominado “eecto Todaro”, el eecto “capitalmigratorio”, así como eectos dinámicos relacionados con lahistoria reciente del crecimiento económico en las entidades yaquellos derivados de circunstancias propias de cada entidad.Por “eecto Todaro” (derivado de uno de los autores clásicos

sobre teoría de la migración) entendemos aquí aquellos acto-res puramente económicos que motivan la migración de laentidad i a la entidad j. En nuestro trabajo, el producto inter-no bruto (pib) per cápita servirá como medida sumaria del ni-vel de ingreso disponible para el migrante en la entidad deorigen y del nivel esperado en la entidad de destino de su mi-gración.

La literatura sobre capital migratorio indica que el proceso

migratorio es costoso y requiere habilidades determinadas, como



Determinantes de la migración interestatal: 1995-2000 y 2000-2005 145

conocimiento de cómo viajar, dónde alojarse hasta conseguirempleo y poder valerse por uno mismo, cómo desempeñarseen distintos lugares, etc. Típicamente esta literatura concluye

que no migra todo el que quiere, sino sólo aquellos que pue-den, en términos de dinero (personal o amiliar) y de nivelesde escolaridad mínima, por ejemplo. De manera adicional,la nueva teoría de la migración señala que la existencia de re-des de migrantes es un determinante importante de los ujosmigratorios porque, precisamente, acilitan aquellos elemen-tos ya expuestos. Para poner un ejemplo concreto podemos

pensar en el caso de la migración México-Estados Unidos, donde es claro el alcance de estas redes sobre la continuidad yel aumento de los ujos migratorios de michoacanos al áreade Chicago y, más recientemente, de poblanos al área de Nue-va York. Con el propósito de captar eectos dinámicos del cre-cimiento de las entidades, el modelo incluye como controles lastasas de crecimiento del pib per cápita en los cinco años ante-riores al ujo de migración que se considera, tanto en los esta-

dos receptores como en los emisores de migrantes. Finalmen-te, nuestro estudio también toma en cuenta las particularidadeshistóricas del proceso migratorio mexicano. Dada la impor-tancia del Distrito Federal y del Estado de México en la migra-ción rural-urbana y la migración en dos etapas a Estados Uni-dos (algunas personas migran a los estados del norte del paíscomo un primer paso, para luego hacerlo a Estados Unidos),

se decidió incluir estas variables en el análisis. Además, y a fnde tener un control de acuerdo con el tamaño de la poblaciónposible de migrantes de cada estado, se toman en cuenta losniveles de población total del estado emisor de migrantes.

Nuestro estudio de los determinantes de los ujos migra-torios encontró que la mayoría de los eectos analizados ue-ron signifcativos y robustos para los dos periodos conside-rados (1995-2000 y 2000-2005). El nivel del pib per cápita

resultó ser, de acuerdo con lo esperado, un actor de retención




de migrantes en los estados de origen y uno de atracción en losde destino. Resulta interesante que el “eecto de atracción” en elestado de destino es el doble que el “eecto de retención” en la

zona expulsora. Esto es un indicador de la inercia observadaen los ujos migratorios: aun si los niveles de pib estatales tu-vieran un crecimiento similar, los ujos migratorios se man-tendrían positivos dado que el eecto de atracción es muchomayor que el eecto de retención. En términos de costos de tran-sacción, las redes de migrantes, defnidas en nuestro trabajocomo el acervo de personas del estado expulsor i que viven en

el estado receptor j al inicio de la migración, resultaron deter-minantes importantes de ésta, al igual que la contigüidad geo-gráfca de los estados. Asimismo, encontramos que, mantenien-do lo demás constante, son los habitantes de los estados coningresos altos quienes migran en mayor proporción. Un hallaz-go importante del trabajo es que la escolaridad resultó un ac-tor de retención de migrantes sólo en niveles bajos: a partir delos 7.4 años de escolaridad promedio de la entidad, esta varia-

ble se comporta como un proveedor de capital migratorio, a-voreciendo la emigración. El Distrito Federal y el Estado de Mé-xico resultaron tener ujos migratorios por encima de los delpromedio. El Distrito Federal, sobre todo en el primer periodoconsiderado, tenía una tasa de expulsión de personas entre 80y 224% por arriba del promedio, en tanto que el Estado de Mé-xico atrajo migrantes en ambos periodos, con una tasa muy

superior al promedio, reejando quizá el hecho de que partede la población que antes residía y trabajaba en el Distrito Fe-deral ahora, si bien continúa trabajando ahí, reside en el Esta-do de México. Algo similar sucedió con las entidades del norte,en especial con Baja Caliornia, en el primero de los periodosanalizados.

La comparación estadística de la inuencia estimada de losdistintos determinantes del enómeno migratorio indica que

ésta se mantuvo constante durante ambos periodos. Las únicas



Determinantes de la migración interestatal: 1995-2000 y 2000-2005 147

excepciones ueron el aumento en el eecto de la tasa de creci-miento del pib en el ujo migratorio y el marcado descenso delas entidades del norte como polo dierenciado de atracción

de migrantes.Los eectos resultaron robustos para distintas segmenta-

ciones de los datos utilizados (por edad y sexo de los migran-tes y dejando uera la regresión al Distrito Federal y el Estadode México). Extensiones del modelo presentado podrían mejorar la orma en que se controlan los ujos migratorios a Es-tados Unidos y la inclusión de las tendencias demográfcas de

largo plazo observadas en México (por ejemplo, la disminuciónmarcada en la tasa de crecimiento demográfco, la composiciónde la pirámide poblacional y el crecimiento de las ciudades in-termedias). Además, sería importante controlar de acuerdo conotros actores que reejen el ortalecimiento de algunas eco-nomías locales o de la calidad de vida, no ligados directamen-te al pib per cápita, como, tal vez más interesante, el enómenode la migración dentro de cada entidad dado el crecimiento de

las localidades intermedias.





Colaboraron en la producción editorial de este volumen:

en el colegio de méxico,

la Dirección de Publicaciones,

María del Rocío Contreras Romo, Ana García Sepúlveda

y Lorena Murillo Saldaña (coord.);

en r edActA, s.A. de c.V.,Oswaldo Barrera y Antonio Bolívar (coord.).

Composición tipográfca y ormación:Socorro Gutiérrez.

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Los grandes problemas de México. IIII. Economía