LOS SERVICIOS PÚBLICOS MUNICIPALES EN LAS

LOS SERVICIOS PÚBLICOS MUNICIPALES

EN LAS DELEGACIONES DEL DISTRITO FEDERAL.

JoRGE VARGAS MORGADO

1.- PRESENTACIÓN

Quisiera iniciar mi participación recordando el pensamiento de Montaigne acerca de que: "No hay deseo más natural que el del conocimiento", de tal manera que la exploración de estos temas corresponde a la propensión humana de la búsqueda del saber, de modo que mientras más investigamos más nos acercamos al carácter humano de nuestras existencias.

Ahora bien, esta humana búsqueda del saber al generar conocimiento produce también nuevos cuestionamientos en un proceso dialéctico y dinámico que a veces puede producir la percepción de que mientras más sabemos menos entendemos, Klaus Theodor Mueller al reflexionar acerca de Heidegger expone que:

El sentido de la vida palideció a través del uso cotidiano del lenguaje promovido por parte de la filosofía moderna de la vida; justo por este hecho, la vida se expresa como un sentido muy borroso y de multisignificatividad.l

Este pensamiento ubicado en el derecho nos puede servir para explicarnos por qué no dejamos de intentar la compresión de temas que parecieran

1 Mueller Uhlenbrock, Klaus Theodor. La Nueva Doctrina de Categorías de la Vida como movimiento en la Filoso!la del Heidegger. REVISTA DEL POSGRADO EN DERECHO DE LA UNAM_ México. U.N.A.M. Vol. 8, número 14, enero-junio 2012. p. 67

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Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx

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añejos y por ello separados, no obstante lo cierto es que no cesamos de esmerilar el pensamiento y de refinar las conclusiones de la reflexión.

En este tenor expondre sucintamente cual es la situación de los servicios públicos municipales en el Distrito Federal, pues por una parte la población capitalina tiene el derecho a percibir el beneficio de esos servicios, no obstante que en el Distrito Federal no hay municipios, y por la otra, el Estado en sus tres niveles, está obligado a prever y proveer lo necesario para la prestación de esos servicios públicos municipales.

II.- ALGUNOS ANTECEDENTES ÚTILES

La historia del Municipio en Mexico es larga, la primera institución juridico política formal no solo en nuestro país sino en toda la America continental fue la constitución del Ayuntamiento de la Villa Rica de la Veracruz, lo cual sucedió en el año de 1519.

Es emocionante imaginar esos momentos descritos en la carta de la Justicia y Regimiento de la Rica Villa de la Veracruz a la Reina Doña Juana y al Emperador Carlos V, su hijo, en 10 de julio de 1519, documento que debido al extravío de la Primera Carta de Relación de Hernán Cortes, vino a sustituir dicha Primera Carta de Relación2

La aludida carta del primer cabildo veracruzano refiere la decisión de crear el primer municipio en Mexico en el siguiente fragmento:

Y hecho este requerimiento al dicho capitán como convenía al servicio de vuestras reales altezas lo que le pedíamos, luego otro día nos respondió (Cortes) diciendo que su voluntad estaba más

2 Alcalá, Manuel en Cortés, Hernán. CARTAS DE RELACION. México. Porrúa. 1983. p. XIV.

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inclinada al servicio de nuestras majestades que a otra cosa alguna, y que no mirando al interese que a él se le siguiera si prosiguiera en el rescate que traía propuesto de hacer, ni los grandes gastos que su hacienda había hecho, en aquella armada juntamente con el dicho Diego Velázquez, antes posponiéndolo todo, le placía y era contento de hacer lo que por nosotros le era pedido, pues que tanto convenía al servicio de vuestras reales altezas. Y luego comenzó con gran diligencia de poblar y fundar una villa, a la cual puso por nombre la Rica Villa de la Veracruz y nombronos a los que la presente suscribimos, los alcaldes y regidores de la dicha villa, y en nombre de vuestras reales altezas recibió de nosotros el juramento y solemnidad que en tal caso se acostumbra y suele hacer3.

Así nació aquel primer municipio y aquel primer ayuntamiento, institución gobemativa básica, que desde entonces ha sido parte de las instituciones públicas nacionales y, desde luego, la más antigua, que ya en el México independiente paso a formar parte perene de la organización pública constitucional4

Actualmente la Constitución General de la República ordena que las entidades federativas tendrán como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, textualmente el primer párrafo del artículo 115 establece:

Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y

3 Cortes, Hernán. CARTAS ... op.cit.p.l9 4 Cfr. LOS DERECHOS DEL PUEBLO MEXICANO.

México. Manuel Porrúa- Catnara de Diputados. 1978. Tomo VIII. pp. 293 y SS.

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administrativa el Municipio Libre, conforme ... El propio artículo constitucional que se

viene citando determina que el Municipio ha de ser administrado por un Ayuntamiento, electo popularmente bajo el principio de representación proporcional, integrado por un Presidente, un Síndico y varios regidores, constituyendo un concilio de representación política amplia, de manera que sus decisiones son una manifestación muy auténtica de la voluntad ciudadana.

Quisiera hacer particular señalamiento de la importancia de que la institución municipal es la expresión gubernamental más cercana al individuo, por ello deber ser muy auténtica en la manifestación y portación de la voluntad ciudadana.

A esta institución pública de contacto inmediato con la población corresponde lo que Michael Lipsky denomina burocracia en el nivel callejeroS, expresión que nada tiene de peyorativa y sí, en cambio, es una simpática ilustración de lo que es el trabajo en los servicios público~ ~e contacto inmediato con la población, como son los que presta el ayuntamiento en cualquier municipio del país, esta cercanía así descrita conduce en forma inequívoca al significado de la administración municipal como una comunidad gobernándose a sí misma.

Ahora bien, este concilio municipal está integrado, como ha quedado anotado por un Presidente, que lo es del Ayuntamiento no del Munjcipjo· por el Síndico, que es el administrador

5 Lipsky, Michael. La Burocrada en el Nivel Callejero: La Función Critica de los Burócratas en el Nivel Callejero en Shafritz, Jay M. y Hyde, Albert C. CLÁSICOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. México. Colegio Nacional de Ciencia Politicas y Administración Pública, Universidad Autónoma de Campeche y Fondo de Cultura Económica. 1999. p. 780.

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del patrimonio y de la tesorería municipales y los Regidores que además de representar las corrientes políticas más significativas en la demarcación, suelen estar encargados de atender las diversas áreas de actividad de la administración pública municipal.

Si agregamos a lo anterior que la Constitución al crear y normar las instituciones nacionales fundamentales está regulando y, por tanto, limitando las atribuciones de los órganos públicos, consecuentemente generan un régimen político y jurídico a favor de los particulares, en beneficio de éstos, lo que construye una serie de derechos fundamentales que a su vez se relacionan con el derecho humano al acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas de cada país, según se prescribe en el artículo 21 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos6.

Así entonces, los mexicanos tenemos, entre otros, los derechos constitucionales a gozar de un gobierno inmediato, de carácter municipal, integrado colegiadamente como Ayuntamiento, el cual ha de estar constituido atendiendo al principio de representación política partidista proporcional.

Es decir, no sólo se trata que una estructura administrativa que realice ciertas labores, es un gobierno comunitario por naturaleza, colegiado en su estructura y de representación popular proporcional en su integración, todo lo cual constituye una institución, estimada idónea, para la conducción de la comunidad, a la cual tenemos derecho de manera fundamental.

Este derecho básico tiene la significación de que los servicios públicos que se nos deben prestar estén a cargo de una administración de localidad

6 http://www.un.org/es/documents/udhr/ Organización de las Naciones Unidas. Marzo 19, 2013.

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en la que tengamos una efectiva representación comunitaria.

El artículo 115 de la Constitución Política observó una reforma sustantiva, que fuera publicada en el Diario Oficial de la Federación el 3 de febrero de 1983 mediante la adición del actual contenido de la fracción tercera, que consistió en determinar una lista mínima de servicios públicos a cargo de las administraciones municipales y que fueron y son:

- agua potable y alcantarillado -alumbrado público -Limpia - mercados y centrales de abasto -panteones -rastro - calles, parques y jardines -seguridad pública y tránsito Adicionalmente se dispuso en la fracción

tercera de cita, que las legislaturas estatales pudieran agregar otros semcws públicos, atendiendo a las circunstancias y a la capacidad financiera de cada Estado.

Por cierto, cabe hacer la observación que el anterior listado de servicios públicos municipales se encuentran establecidos en el texto de la Constitución nacional, por lo que deberla de estimarse lógico que los servicios públicos que localmente se crearían mediante su inclusión en el texto de cada Constitución estatal, pero si así hubiera de suceder el ordenamiento federal aludido tendría que haber encargo al constituyente permanente de cada Entidad Federativa la creación de servicios públicos municipales locales y no meramente a las legislaturas estatales.

De lo expuesto hasta ahora se concluye que la estructura jurídico política de México se

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sustenta y constituye teniendo como base y primer nivel de gobierno al Ayuntamiento municipal, el cual administra los asuntos públicos en cada Municipio, entre ellos los servicios públicos a cargo de ese nivel de gobierno.

La Constitución General de 1917, desde su origen y siguiendo la pauta de la tradición jurídica nacional establece una estructura gubernamental de tres niveles y sus correspondientes campos competenciales orden ascendente que son los Ayuntamientos, los Gobiernos estatales y el Gobierno federal.

El tema del Distrito Federal ha impuesto la realización de algunos esfuerzos para regular ese pequeño territorio en el que se asientan los poderes federales.

Permítame una breve referencia a la genealogía de la figura política del distrito federal.

La creación de un distrito que, ajeno a todas las entidades federativas, sirviera de asiento a los poderes federales fue una solución para una situación novedosa y dificil específica en Norteaméríca, el hecho es que a la independencia de las trece colonias britanicas se consideró que establecer la capital federal en cualquiera de esas colonias preexistentes acarreaba el temor y el peligro auténtico de que hubiera una influencia indeseada en virtud de la convivencia de los poderes federales y de las locales, asi lo expresó James Madison en la obra monumental llamada EL FEDERALISTA:

La necesidad indispensable de un dominio completo sobre la residencia del gobierno se demuestra por sí sola. Es un poder que poseen todas las legislaturas de la Unión, y podría decir que del mundo, por virtud de su supremacía general, sin ella, sólo podría ser insultada la autoridad

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pública y sus procedimientos interrumpidos impunemente, sino que la dependencia de los miembros del gobierno general respecto del Estado que incluyera el asiento del gobierno, a efecto de que los protegiera en el desempeño de su deber, podría acarrearles a las asambleas nacionales la acusación de influencia o miedo, igualmente deshonrosa para el gobierno y molesta para los demás componentes de la Confederación. 7

El anterior razonamiento acerca de la conveniencia de crear un pequeño territorio en el que se asentaran los poderes federales se plasmó en el inciso 17 de la sección 8 de la Constitución estadounidense con el siguiente texto que es parte de la lista de atribuciones del Congreso:

Para legislar en todo lo referente al Distrito, (que no podrá ser mayor de un cuadrado de 1 O millas por lado) que se convierta en sede del gobierno de los Estados Unidos, como consecuencia de la cesión de algunos Estados en que se encuentren situados, para la Construcción de fuertes, almacenes, arsenales, astilleros y otros edificios necesarios8.

Finalmente, después de haber estado los poderes nacionales en Filadelfia por cerca de diez años, en 1790, se acordó trasladar a la ciudad de Washington la capital9

Así entonces, el distrito federal norteamericano significó una fórmula creativa para un problema

7 Madison, James en Hamilton, Madison y Jay. EL FEDERALISTA. México. Fondo de Cultura Económica. Segunda Edición, primera reimpresión. 1974. pp. 182-183

8 http:/ jwww.archives.gov / espanoljconstitución. html Archivos Nacionales y Administración de Documentos (NARA) abril 19,2013.

9 Morrison, Samuel Eliot; Commager Henry Steel y Leuchtemburg, William E. BREVE HISTORIA DE LOS ESTADOS UNIDOS. México. Fondo de Cultura Económica. 2a. Edición en español, traducida de la 7a Edición en inglés. 1980. pp.l78-179.

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puntual y que consistió en la creacwn de una ciudad en despoblado, es decir, en un territorio claramente neutral.

En México, la historia fue diametralmente diferente, a su independencia no existían entidades políticas distintas como las distintas colonias que integraron Norteamérica, así las circunstancias y problemas nacionales eran distintos a los norteamericanos de tal suerte que las soluciones de aquel país no congeniaron fácilmente con las realidades mexicanas.

No obstante, se hicieron imitaciones, en ocasiones muy forzadas, de las fórmulas políticas estadounidenses una de ellas fue la adopción de una circunscripción, separada de toda entidad federativa, para la ubicación de los poderes federaleslO, decisión que fue grandemente controvertida como ilustra Manuel Ferrer Muñoz en el siguiente fragmento:

La conversión de la ciudad de México en sede del Distrito Federal, propuesta por Lorenzo de Zavala y rechazada por las instrucciones que transmitieron a los diputados de los estados de México, Jalisco y Zacatecas, fue objeto de largas discusiones en el Congreso, donde también se consideró la posibilidad de asentar los poderes federales en la ciudad de Querétaro: Teresa de Mier rechazó la necesidad de una ciudad federal; y, supuesto que fuera conveniente, abogó por la elección de la capital del viejo Virreinato con su valle que, de otro lado, era el más razonable pues, como había manifestado el secretario del Despacho de Justicia, los inconvenientes de la traslación de la capital eran 'muy obvios y poderosos' y

1 O Considerando que el primer y único distrito federal existente en la época de la primera constitución mexicana era el Distrito de COLUMBIA, sería absurdo negar el antecedente norteamericano de nuestro distrito.

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extremadamente costosos.11 En este contexto se llevó a la Constitución

Mexicana de 1824, de corte federalista, el tema del distrito federal, insertándose en la fracción XXVIII del artículo 50, que consideró como facultad del Congreso la siguiente

Elegir un lugar que sirva de residencia de los supremos poderes de la federación, y ejercer en su distrito las atribuciones del poder legislativo 12

Con este texto constitucional, sorprendentemente parecido al análogo de la Constitución de Estados Unidos, se agregó a la tradición constitucional mexicana de corte federalista la institución del Distrito Federal, que no se ubicó físicamente ni políticamente en un terreno virgen, como el que es su antecedente, sino que lo fue en la ciudad más poblada y más importante del país en los aspectos político y económico, lo que generó retos políticos, económicos y jurídicos que hasta la fecha no hemos atinado a resolver.

Hecho el anterior repaso histórico apunto que el artículo 73 constitucional, en su texto original de 1917, ordenaba que en el Distrito Federal, habría un Gobemador designado y removido libremente por el Presidente de la República y también Municipalidades a cargo de ayuntamientos elegidos popularmente.

Es notorio que el Gobernador del Distrito Federal no era producto de la elección ciudadana, lo cual era una drástica diferencia respecto de los gobernadores de las entidades federativas,

11 Ferrer Muñoz, Manuel. LA FORMACIÓN DE UN ESTADO NACIONAL EN MÉXICO. El Imperio y la República federal: 1821-1835. México. Universidad Nacional Autónoma de México. 1995. p.165.

12 http:/ / juridicas. Unamfinfjur f1egf conshist/ pdf/1824.pdf Instituto de Investigaciones Juridicas. UNAM. Abril 15, 2013.

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sin embargo, la institución como tal congeniaba a plenitud con el edificio constitucional integral y sistémicamente considerado y en cuanto a la administración municipal a cargo de ayuntamientos en el Distrito Federal se hacía cabal el régimen jurídico constitucional de tres niveles de gobiemo, al cual ya he hecho algunas alusiones.

Pero las cosas siempre pueden empeorar -o mejorar, desde luego-, y mediante una reforma constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 20 de agosto de 1928, se modificó el texto de la fracción sexta del artículo 73 de la constitución, al que me vengo refiriendo, y a partir de entonces, el Gobiemo del Distrito Federal, quedo a cargo del Presidente de la República, quien lo ejercería por medio de un regente o vicario, si se me permite la expresión, y, oh desgracia, simplemente desaparecieron los municipios y, consecuentemente, los Ayuntamientos, creándose un auténtico mazacote, un canto al centralismo más ciego e irracional.

La exposición de motivos para tan infausta reforma constitucional manifestó que:

los hechos han demostrado que la organización municipal en el Distrito Federal no ha alcanzado nunca los fines que esa forma gubernativa debe !lenar," ... l3,

Lo curioso de este caso, como muchos otros en la historia nacional, cuando se hace un diagnóstico tan radical respecto de una institución, no se tiene el propósito de remediar las deficiencias o vicios encontrados en tal institución, asumiendo que el referido dictamen fuera certero y de buena fe, lo que simplemente se pretende es buscar un subterfugio, no una justificación, para suprimir la

13 http:/ fwww2.scjn.gob.mxfredfleyes/ Corte de Justicia de la Nación. abril 5, 2013.

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Suprema



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institución, lo cierto es que no puede uno dejar de preguntarse porque sólo en el Distrito Federal no resultaba operante el Municipio y sí lo era en el resto del país, parecería inevitable concluir que lo que se buscaba con la reforma fue lo que se consiguió, concentrar poderes en el presidente de la República.

La concentración de poderes en el titular del ejecutivo federal fue total pues se le confirieron las potestades propias de los gobernadores de las entidades federativas y las pertenecientes a los ayuntamientos municipales, tal como lo confirmó la jurisprudencia en distintas tesis como la que sigue:

9a. Época; 2a. Sala; S.J.F. y su Gaceta; Tomo IV, Agosto de 1996; Pág. 267

MERCADOS DEL DISTRITO FEDERAL. EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA TENIA FACULTADES PARA EXPEDIR EL REGLAMENTO RESPECTIVO HASTA ANTES DE LA CREACION DE LA ASAMBLEA DE REPRESENTANTES.

Con anterioridad al 25 de octubre de 1993, fecha en que se publicó en el Diario Oficial de la Federación la reforma de los artículos 73, fracción VI y 122 constitucionales, que instituyeron a la Asamblea de Representantes del Distrito Federal con facultades de órgano legislativo local, en términos de las Leyes Orgánicas del Departamento del Distrito Federal de 1928, 1941, 1973 y 1978, la potestad de expedir Reglamentos o Bandos de Policía y Buen Gobierno reconocida en favor de los Municipios, igualmente correspondía al Distrito Federal; en este último caso depositada en su titular originario, el que estaba autorizado para adoptar las medidas necesarias para el buen gobierno local (mediante la realización de actos administrativos formalmente, que bien podían

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revestir el carácter material de legislativos), de allí surge la facultad del Ejecutivo Federal para dictar los Reglamentos de Policía y Buen Gobierno, categoria dentro de la cual se ubica el Reglamento de Mercados del Distrito Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación de lo. de junio 1951, pues la materia que regula se encuentra en estrecha relación con el interés general y el orden público, conforme al artículo 23 de la Ley Orgánica del año de 1941, por cuanto se refiere a servicios prestados al público y desarrollados en lugares públicos. Luego, atendiendo a que la prestación de este servicio y la realización de las actividades materiales inherentes a él, pueden afectar a terceros, resulta claro que se está en presencia de una materia propia de los Reglamentos de Policía y Buen Gobierno previstos por el artículo 21 de la Constitución y, por tanto, el presidente de la República tenía facultades para expedir el referido Reglamento.

Amparo en revisión 645/96. Lourdes Lemus Chico. 26 de junio de 1996. Cinco votos. Ponente: Genaro David Góngora Pimentel. Secretario: Víctor Francisco Mota Cienfuegos.

Desmontados los municipios en el Distrito Federal, las atribuciones propias de los ayuntamientos se aglomeraron en la figura del entonces Jefe del Departamento Central, posteriormente denominado Jefe del Departamento del Distrito Federal, funcionarios que realizaban las labores propias de lo que habría sido la administración local y las administraciones municipales, siempre, desde luego, en representación del presidente de la República, en qmen recaía el gobierno unitario del Distrito Federal.

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Como ya se ha expuesto, el Municipio y su administración edilicia es la expresión del gobiemo comunitario, de la gestión más directamente popular y por ello democrática -Hans Kelsen afirma que "los municipios son las democracias más antiguas"14-, de suerte que viene a constituir esa estructura jurídico política un derecho fundamental de la comunidad como tal y de los individuos que personalmente la integran.

La siguiente tesis jurisprudencia! refiere algunos de los aspectos sustantivos del ayuntamiento como estructura básica en lo político y en lo social y de qué manera esta condición genera un derecho de los ciudadanos a su existencia y a su debido funcionamiento:

Sa. Época; Pleno; S.J.F.; Tomo XXIII; Pág. 411

AYUNTAMIENTOS.

Por regla general, la sociedad y el Estado tienen interés en que los Ayuntamientos no sean suspendidos, a fin de que no se altere la organización político-social; los servicios públicos se proporcionen por quienes fueron electos y se observen los preceptos constitucionales que dan vida al Municipio Libre, sin que, entre los Ayuntamientos de elección popular directa y el pueblo, existan autoridades intermedias, y además, porque la suspenswn de los Ayuntamientos privarla a las personas electas de los honores y emolumentos respectivos, ocasionándoles perjuicios dificil es de reparar, puesto que su cargo es por tiempo limitado, y no es obstáculo para conceder la suspensión contra

14 Kelsen, Hans. TEORÍA GENERAL DEL ESTADO. México. Ediciones Coyoacán. Segunda edición. 2005. p. 244.

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la orden administrativa que mande suspender a los Ayuntamientos, que las constituciones locales autoricen el acto, cuando haya causa justificada, si, al otorgarse la suspensión, no se puede estimar la justificación de esa causa.

Amparo administrativo. Revisión del incidente de suspensión. Guevara Moisés V. y coags. 21 de junio de 1928. Unanimidad de ocho votos. La publicación no menciona el nombre del ponente.

Por ello es importante que acabemos de abandonar la teorización del municipio como la "descentralización por región", pues artificialmente intenta utilizar lo que se ha llamado "teoría cl?sica", que no tiene sino escasos cien años como máximo para explicar una institución milenaria como es el municipio.lS

Asumir que el municipio es simplemente una regionalización del poder central, además de ser profundamente obscura pues parece olvidar que hay gobiernos federal y estatales, de modo que no queda claro de cuál de los dos niveles gubernativos se descentralizaría o si, peor aún, también las entidades federativas serian descentralizaciones por región pero más grandes, también y más grave significa una negación o desprecio del derecho comunitario a dirigirse en los temas que evidentemente le resultan más cercanos y vívidos.

Ha de hacerse notar que en la simple descentralización no obstante que se contemplen algunas modalidades de autonomía, siempre existirá una sumisión programática la cual simplemente no existe en la regulación municipal respecto de funciones y servicios que le corresponden, libertad que de ninguna manera tienen las instituciones descentralizadas en México.

15 cfr. Fraga, Gabino. DERECHO ADMINISTRATIVO. México. Porrü.a. 31a. Edición. 1992. pp. 218y ss.

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No, más bien la consideración de la autonomía de la administración municipal ubica nuestra reflexión en el hecho de que dicha administración corresponde a una comunidad dirigiéndose a sí misma, lo que señala el presupuesto constitucional de que el gobierno municipal es el gobierno de las distintas comunidades que integran el país, es decir, significa igualmente que las comunidades en particular y cada uno de sus miembros tiene el derecho, colectivo la primera, e individual los segundos, para administrarse y liderarse a sí mismos con márgenes de discrecionalidad amplios, muy amplios, que en la práctica a veces retan a los derechos fundamentales mismos.

García de Enterria y Femández expresan lo siguiente:

En el caso de la autonomía municipal puede admitirse, desde su garantía constitucional, que los municipios disponen de una competencia residual para desarrollar actividades que consideren de interés de la comunidad, ... 16

Si bien el anterior señalamiento corresponde a derecho español, que corresponde, en principio, a un país centralista, es diametralmente clara en el sentido comunitario de su estructura y de su poder.

III.- REGULACIÓN CONSTITUCIONAL VIGENTE

ACERCA DEL DISTRITO FEDERAL

El 22 de agosto de 1996 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la reforma total del artículo 122 constitucional con esta modificación el texto original del artículo enmendado se movió

16 García de Enterría, Eduardo y Fernández, TomásRamón. CURSO DE DERECHO ADMINISTRATIVO. Bogotá. Temis. 2008. Tomo 1, p. 433.

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completo hacia el artículo 119 quedando agregado a esta corno primer párrafo.

Vaciado de esa manera el artículo 122 se destinó a regular lo que a partir de entonces es la base constitucional para el gobierno del Distrito Federal.

El Distrito Federal es una más de las entidades integrantes de la federación mexicana, tal corno dispone el artículo 42 de la Constitución, pero es, al mismo tiempo, el asiento fisico, político y jurídico de los pobres federales, por ello de su estructura política y legal se ha suprimido la capacidad de darse a sí mismo una Constitución local, corno sucede con las otras entidades federativas, por ello el artículo 122 ha venido a suplir la carencia de una Constitución propia y ha establecido las bases para el gobierno del Distrito Federal, mecanismo jurídico por el que la federación hace efectiva su atribución de regular la jurisdicción en que se asientan sus poderes pero, ese artículo, a la vez crea diversos dispositivos que dan cierto cauce a la presión social que reclama vías para su expresión y para la generación de sus órganos gubernativos.

A partir de la reforma al 122 constitucional el presidente de la República dejó de ser el gobernador del Distrito Federal y se creó la institución de Jefe de Gobierno, electo mediante sufragio universal, figura que se diferencia de la de gobernador de un Estado porque tiene ciertos límites a sus atribuciones, por ejemplo, la designación del jefe de la policía no le corresponde a él sino al presidente de la República, quien también participa en la designación al Procurador General de Justicia del Distrito Federal.

El nuevo reg:¡rnen estructurado por la Constitución General no incluyó la figura de la institución municipal y poco esclarece acerca de

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los servicios públicos que el artículo 115 determina a cargo de los Ayuntamientos y a favor de los particulares, quienes tienen derecho a ellos.

Escasamente el inciso k) de la base primera del 122 que se viene comentando otorga a la Asamblea Legislativa, que el órgano legislador en el Distrito Federal, la atribución de regular la prestación y concesión de los servicios públicos, no obstante es enteramente omiso en señalar de qué manera los servicios públicos que el articulo 115 considera como mínimos a cargo de los ayuntamientos serán prestados por las instituciones gubernativas del Distrito Federal, esta omisión se observa a pesar de que el dispositivo 122 de la Constitución que se viene comentando crea los órganos públicos fundamentales y bien hubiera podido incluir la orden clara de qué institución tendria a su cargo hacer cabales los servicios públicos a que la población tiene derecho.

El Estatuto de Gobierno tiene el carácter de ley y complementa el contenido del artículo 122 constitucional en la función de proveer la normativa que en cualquier otra entidad federativa estaria incluida en su Constitución local. Este Estatuto es emitido por el Congreso de la Unión y no por la Asamblea Legislativa.

Pues bien, en este Estatuto al referirse a los servicios públicos define, entre otros aspectos, los siguientes:

1.- Los habitantes del Distrito Federal tienen derecho a que le presten servicios los servicios públicos 17, expresión desde luego inexacta porque obviamente tienen derecho a los servicios públicos no solo los habitantes de la demarcación sino cualquier persona que se encuentre en ella.

17 Artículo 17, fracción 11. -290-



2.- La Asamblea Legislativa tiene atribución de regular la prestación y la concesión de los servicios públicos18, sin embargo, parecerla no estar atribuida para la creación de los servicios públicos sino únicamente regularlos, porque si bien se establece que la administración pública del Distrito Federal tendrá a su cargo los servicios públicos que la ley establezca19, la duda prevalece porque la Asamblea Legislativa no tiene la atribución específica de crear servicios públicos.

3.- Corresponde a los órganos centrales de la administración del Distrito Federal, es decir, no corresponde en inicio a las Delegaciones, la planeación, organización, normatividad, control, evaluación y operación de los servicios públicos de cobertura general20, es decir, todos los servicios, pues sólo hay servicios públicos de cobertura general, no los hay de carácter individual.

El Estatuto dispone que los mencionados órganos centrales determinarán los sistemas de participación y coordinación de las Delegaciones respecto a la prestación de servicios públicos21, es decir, lo que queda claro que es la imprecisión en la determinación de responsabilidades en la prestación de los servicios públicos en el Distrito Federal pues, en principio, corren a cargo de los órganos centrales, sin embargo, se puede hacer participar en ello a la Delegaciones, lo que es sin duda una contrariedad mayor para el beneficiario de los servicios públicos aludidos, que no puede saber con exactitud que órgano público habrá de responderle por la prestación de los servicios públicos.

18 Artículo 42, fracción XV. 19 Artículo 93. 20 Articulo 115, fracción VI. 21 Artículo 115, fracción X.

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Finalmente mencionaría que la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal dispone distintas formas de participar de las Delegaciones en la prestación de los servicios públicos, pero siempre sometida dicha prestación al presupuesto y a la normatividad central, es decir, a lo que decidan los órganos centrales y no a lo que decidieran las Delegaciones por sus propios órganos de dirección, lo cual es por demás casuístico y más bien desordenado a los ojos del beneficiario de la obligación de los servicios públicos, de las potestades municipales.

Así entonces, me atrevo a proponer el superar para siempre la visión empobrecedora de la descentralización por región, en cambio hacer conciencia de la dimensión del Municipio y de la administración por Ayuntamiento como estructuras que representan derechos fundamentales en lo nacional y humanos en lo internacional.

IV.- LOS SERVICIOS PÚBLICOS MUNICIPALES

EN EL DISTRITO FEDERAL

De servicios públicos utilizo el concepto vertido por Dugit, con el cual comulgo a cabalidad, este autor estima que los servicios públicos:

Consisten esencialmente en la existencia de una obligación de orden jurídico que se impone a los gobernantes, es decir, a aquellos que de hecho tienen el poder de un país dado, obligación de asegurar sin interrupción el cumplimiento de una cierta actividad22

Expuestos en este tenor, los servicios públicos son las prestaciones generales que el Estado se

22 Dugit, León. LAS TRANSFORMACIONES DEL DERECHO. PÚBLICO Y PRIVADO. Buenos Aires. Heliasta. 2001. p. 31

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encuentra constreñido a otorgar a los particulares, tanto en lo individual y como comunidad, y por ello es que estos últimos tienen el derecho subjetivo de ser beneficiarios de esas obligaciones públicas y tienen también el correspondiente derecho humano al funcionamiento de los órganos y organismos del Estado en términos de la legislación positiva.

Quisiera citar una muy añeja tesis de jurisprudencia en la que se reflexiona acerca del carácter de prestación general a· cargo del Estado de los servicios públicos:

Sa. Época; Pleno; S.J.F.; Tomo XVIII; Pág. 981

ASEO DE LAS CALLES. Los Ayuntamientos están obligados a llevarlo

a cabo, pues las contribuciones que recaudan, no tienen más destino que cubrir los servicios públicos; por tanto, procede conceder la suspensión contra la orden que se dé para que los vecinos lleven a cabo ese aseo, pues tal suspensión no irroga perjuicios a la sociedad y la orden sí los causa a los quejosos, quienes, en su carácter de particulares, se verian obligados a prestar un servicio público.

Amparo administrativo. Revisión del incidente de suspensión. Melgar Enrique. 6 de mayo de 1926. Unanimidad de nueve votos. La publicación no menciona al nombre del ponente.

Es decir, desde largo tiempo atrás no ha quedado lugar a la duda, el servicio público en la medida que es una obligación a cargo del Estado es un derecho fundamental de los individuos a ser beneficiarios de esa obligación de derecho público.

Las obligaciones a cargo del Estado, representado por cualquiera de nuestros niveles, ofrecen el gran reto conceptual consistente en determinar las vías jurídicas para reclamar su incumplimiento, a diferencia de las infracciones al

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cumplimiento obligacional entre particulares, caso en el que tenemos acciones jurídicas controversiales para forzar su cumplimiento y para reclamar toda consecuencia de la renuencia al cumplimiento por vía de los daños y perjuicios.

En cambio, con el gobierno la cosa es diferente, Sir Paul Vinogradoff cita el ejemplo de la Constitución del Reich que prohibía al emperador alemán declarar la guerra sin el consentimiento del Reichstag pero sin establecer consecuencia alguna al incumplimiento de tal deber, acerca de lo cual reflexiona que:

Todos estos actos habrían constituido, evidentemente, infracciones de normas jurídicas, sin embargo, no habría medio de coacción utilizable contra el jefe del Estado.23

Esta gran realidad jurídica, particularmente grave en México no debe llevarnos a perder la certeza acerca de los derechos de los que somos titulares frente al Estado, que es obligado de obedecerlos en el tema que nos ocupa, obedecerlos en la forma de prestarnos efectivamente los servicios públicos constitucionalmente impuestos a la organización pública.

Es decir, el que no haya claras vias de forzamiento a la disposición de los particulares no tiene la consecuente significación de que el derecho al servicio público es un derecho de menor envergadura o menor entidad.

Asípues,lafaltadeclaridadenlaestructuración legal y administrativa para el cumplimiento de la obligación de prestar los servicios públicos en el Distrito Federal que constitucionalmente están encomendados a los ayuntamientos municipales es una radical violación a los derechos de los

23 Vinogradoff, Paul. INTRODUCCION AL DERECHO. México. Fondo de Cultura Económica. 1957. p. 31

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pobladores del Distrito Federal. Es importante exponer que respecto de

los servtcws públicos las Delegaciones del Distrito Federal se conducen efectivamente como delegaciones y no como órganos desconcentrados, es decir, según hemos visto las Delegaciones no cuentan con atribuciones propias respecto de los servicios públicos, lo que seria imprescindible para considerarlas como instituciones desconcentradas respecto de los servicios públicos24, sino que actúan en función de las instrucciones que acerca de particular recibe de los órganos centrales de la administración pública del Distrito Federal, es decir, operan únicamente con atribuciones delegadas.

Esta condición redunda en peljuicio de los Titulares del derecho a percibir los servicios púbhcos, debido a la incertidumbre acerca de la definición de la institución que ha de prestarle esos servicios, además, por supuesto, que no hay participación alguna de la población en las decisiones propias de la planeación y operación de los servicios públicos ya que las Delegaciones están a cargo individualmente del Delegado, entonces no son dirigidas por un cuerpo colegiado integrado pluralmente como en el caso de los ayuntamientos municipales.

24 Las Delegaciones del Distrito Federal están contempladas en la legislación correspondiente como órganos desconcentrados de la administración pública del Distrito Federal, a pesar de ello, lo cierto es que son órganos duales en tanto tienen muy escasas atribuciones propias, característica que las hace órganos desconcentrados, pero esencialmente actúan bajo instrucción de la administración central, luego entonces operan mayormente como dependencias con delegación de atribuciones.

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