I

ENAM

REPOBLIKAN’I MADAGASIKARA

Fitiavana – Tanindrazana – Fandrosoana

ECOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION DE MADAGASCAR

Mémoire de Fin d’Etudes

Thème :

PRISE DE DECISION DANS LA PROCEDURE

D’ACQUISITION DU TERRAIN DOMANIAL

Présenté par :

RAHARIMANDIMBY Nirinela

Section : Inspecteur des Domaines et de la Propriété Foncière,

Encadreur : Monsieur RAKOTOSON Zoherinaina Inspecteur des Domaines et de la Propriété Foncière

Promotion FA.NI.LO 2009-2011

Mars 2011

ECOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION DE MADAGASCAR (ENAM)

BP: 1163- Androhibe Antananarivo 101

Tél: +261202242091- +261202455379

Email: enam@enam.mg – Site web: http://www.enam.mg

II

III

ENAM

REPOBLIKAN’I MADAGASIKARA

Fitiavana – Tanindrazana – Fandrosoana

ECOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION DE MADAGASCAR

Mémoire de Fin d’Etudes

Thème :

PRISE DE DECISION DANS LA PROCEDURE

D’ACQUISITION DU TERRAIN DOMANIAL

Présenté par :

RAHARIMANDIMBY Nirinela

Section : Inspecteur des Domaines et de la Propriété Foncière,

Encadreur : Monsieur RAKOTOSON Zoherinaina Inspecteur des Domaines et de la Propriété Foncière

Promotion FA.NI.LO 2009-2011

Mars 2011

ECOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION DE MADAGASCAR (ENAM)

BP: 1163- Androhibe Antananarivo 101

Tél: +261202242091- +261202455379

Email: enam@enam.mg – Site web: http://www.enam.mg

IV

REMERCIEMENTS

Je tiens à exprimer ici mes plus vifs remerciements à tous ceux qui ont collaboré afin que ce

présent mémoire soit une réussite :

• DIEU TOUT PUISSANT, pour sa bonté et sa grâce divine de m’avoir accordé la santé, le

temps, et le courage tout au long de la recherche et la rédaction de ce mémoire ;

• Ministère de l’Aménagement du Territoire et de la Décentralisation (MATD) ;

• Madame RAVELOJAONA Tantely Faliniriana, Directeur Général des Services Fonciers ;

• Monsieur RAJAONARIVELO Théogène, Directeur General de l’Ecole National

d’Administration de Madagascar (ENAM) ;

• Monsieur RAKOTOSON Zoherinaina, Inspecteur des domaines et de la propriété fonciere, mon

encadreur professionnel

• Tous les membres du jury qui ont bien voulu accepter de juger ce mémoire.

Je suis également reconnaissante à :

• Tous les personnels de la Direction Générale du Service Foncier (DGSF), Direction des

Domaines et du Service Foncier (DDSF), Services Régionaux des Domaines (SRD), Services

des Domaines et de la Conservation (SDC), Direction de la Réforme et de la Gestion Foncière

Décentralisée (DRGFD) ;

• Tous les enseignants et les responsables de l’ENAM, à l’issue de deux années études à l’ENAM

;

• Mes parents, ma famille, et tous les membres de la promotion FA.NI.LO, qui m’ont beaucoup

supporté durant mes études..

Je tiens à remercier tous ceux qui de près ou de loin ont contribué à la réalisation de ce travail.

V

RESUME

Dans le cadre de la reforme de la gestion foncière, les droits de l’Etat ont été transformés du fait de

l’annulation du principe de présomption de domanialité. Les terrains appartenant à l’Etat sont seuls les

terrains titrés au nom de l’Etat, et les terrains non immatriculés, ni cadastrés, non occupés ou

insuffisamment mis en valeur. La maîtrise du contrôle de distribution du terrain domanial et la garantie

du droit de propriété des usagers à travers le titre foncier semblent être défaillant. La prise de décision

en matière d’attribution du terrain domanial est régie par les nouvelles dispositions de la loi n° 2008-

014 du 23 juillet 2008.

Ainsi, le défaut des informations nécessaires à la prise de décision règnent par la non disponibilité

des informations à jour et fiables dans le traitement du dossier domanial. En outre, l’attribution ou non

du terrain domanial au profit des bénéficiaires dépend non seulement du déroulement de la procédure

mais surtout du pouvoir discrétionnaire de l’administration foncière en vertu du droit de souveraineté

de l’Etat. De ce fait l’abus de pouvoir ainsi que le conflit de compétence entre les responsables rendent

difficile la bonne prise de décision. A cela s’ajoute les confusions d’attribution en matière de

déconcentration de compétence de la gestion foncière et l’insuffisance de communication avec les

usagers. Par ailleurs, le manquement des ressources humaines, matérielles et financières s’abat. En

conséquence, le risque d’erreur en matière de décision augmente, le délai de la prise de décision

s’attarde et surtout les décisions prises se répercutent sur la vie de la société ainsi que le

développement du pays.

Face à cette situation, l’organisation de la prise de décision dans la procédure d’acquisition du

terrain domanial se pose pour une bonne gestion du foncier. Des solutions ont été avancées, il s’agit en

l’occurrence de la disponibilité des informations fiables et à jour à travers l’amélioration des archives,

le raffermissement du contrôle des responsables, la coordination des activités entre les intervenants à

la prise de décision. De plus, la précision et la cohérence des textes s’avèrent nécessaire dans la

redéfinition des attributions nettes et claires des responsables, et dans l’application des textes. La

vulgarisation des textes et le renforcement de compétence des responsables sont indispensables pour

une bonne gouvernance de la gestion foncière et le développement durable du pays, sans oublier la

mise à la disposition des Services Fonciers des moyens matériels, financiers, et humains pour la mise

en œuvre effective des textes. Cela en vue de promouvoir la sécurisation foncière massive et de

satisfaire l’intérêt général du pays.

VI

LISTE DES ABREVIATIONS

MATD : Ministère de l’Aménagement du Territoire et de la Décentralisation

CIRTOPO : Circonscription Topographique

CIRDOMA : Circonscription Domaniale

SRD : Services Régionaux des Domaines

SDC : Services des Domaines et de la Conservation

DDSF : Direction des Domaines et du Service Foncier

CCDF : Chef de Circonscription Domaniale et Foncière

EDBM : Economic Development Board of Madagascar

MCA : Millenium Challenge Account

GF : Guichet Foncier

MAP : Madagascar Action Plan

PLOF : Plan Local d’Occupation Foncier

CRIF : Centre de Ressources et d’Informations Foncières

OPCI : Organisme Public de la Coopération Intercommunal

VII

GLOSSAIRE

Acte domanial : acte administratif pris par l’administration de l’Etat en charge des Domaines ou par le

service domanial d’une collectivité décentralisée, pour établir ou constater un droit réel ou personnel

portant sur l’utilisation, l’occupation et/ou la valorisation d’un terrain.

Biens vacants et sans maître : bien pour lesquels il peut être établi, par une procédure appropriée,

qu’ils ne sont l’objet d’aucune utilisation ou occupation, et qu’ils ne font l’objet d’aucune

revendication de propriété.

Certificat foncier : acte administratif attestant de l’existence de droit d’occupation, d’utilisation, de

mise en valeur, personnels et exclusifs, portant sur une parcelle de terre, établi par suite d’une

procédure spécifique légalement définie. Le certificat reconnaît un droit de propriété opposable aux

tiers jusqu’à preuve du contraire.

Cession : acte juridique qui permet le transfert, moyennant ou non une contrepartie, de la propriété

d’un bien d’une personne juridique à une autre personne juridique. La cession peut être à titre onéreux

(avec contrepartie) ou à titre gratuit.

Elle peut être amiable ou forcée (par exemple en cas d’expropriation). Elle peut être de gré à gré, les

parties se choisissant, ou par adjudication, l’acheteur étant celui qui offre le meilleur prix dans le cadre

des conditions prédéfinies de la vente. La cession peut être définitive dès la signature de l’acte, ou

conditionnelle, lorsque certaines conditions sont fixées pour la valider.

Domaine privé immobilier : ensemble des biens fonciers de l’Etat, d’une collectivité décentralisée ou

de toute autre personne morale de droit public, susceptible de disposer d’un patrimoine. Les biens du

domaine privé sont soumis aux règles du droit commun relatives aux biens, sous réserves des règles

spécifiques légalement fixées dérogeant à ce droit commun.

Emprise : désigne un espace de terrain au regard du régime juridique qui lui est applicable. La

consistance de l’emprise est définie par la loi, par un acte administratif spécifique ou par un contrat.

VIII

Foncier : le terme « Foncier » peut être interprété comme substantif, auquel cas il recouvre l’ensemble

des relations entre l’Homme et la terre, ou comme qualificatif, auquel cas il renvoie à l’ensemble des

règles qui sont relatives à l’appropriation privative des terres.

Immatriculation : régime juridique applicable à la propriété foncière garantissant à celle-ci un

caractère définitif et inattaquable. Plus précisément, l’immatriculation est la phase qui permet

d’identification du terrain par le bornage de celui-ci et l’attribution d’un numéro chronologique ou

livre foncier.

Livre foncier : registre sur lequel sont inscrits, par ordre chronologique, les immeubles, au fur et à

mesure de leur immatriculation. A chaque immeuble correspond un compte, dit titre foncier, sur lequel

sont enregistrés, de manière chronologique, tous les actes juridiques réels relatifs à la parcelle de

terrain immatriculée.

Présomption : conséquence validée légalement d’un fait ou d’un acte dont la seule existence dispense

le bénéficiaire de la présomption d’apporter une preuve d’un autre fait ou acte dont l’existence est

vraisemblable au regard du premier.

Propriété ( droit de) : c’est le droit réel qui permet à son détenteur d’user, de jouir et de disposer de

son bien de la manière la plus absolue, sous réserve des limites qui pourraient être fixées par les

dispositions légales en vigueur.

Plan : document topographique, établi par un géomètre agréé ou par le service administratif

compétent, représentatif de la parcelle de terrain, de ses limites et bornes, de sa superficie.

Réserve foncière : espace érigée par arrêté du Ministre chargé des Domaines en zone à statut

spécifique dont la destination est de promouvoir une activité économique telle que le tourisme,

l’agriculture, l’industrie.

Titre foncier : de manière générale, copie authentique de la page du livre foncier relative à

l’immeuble immatriculé, attestant de la propriété au profit du détenteur du titre.

A Madagascar le titre foncier est le nom donné au compte spécifique de chaque immeuble dans le livre

foncier. Le propriétaire de l’immeuble reçoit un duplicata authentique dudit titre.

1

SOMMAIRE

INTRODUCTION…………………………………………………………………………………..1

PREMIERE PARTIE : GENERALITES SUR LA GESTION DU TERRAIN DOMANIAL……..5

CHAPITRE PREMIER : CADRE GENERAL DU SYSTEME FONCIER…..................................6

1.1 Historique du système foncier……………………………………………………………….….6

1.2 Reforme foncière…………………………………………………………………………….….8

1.3 Mesures transitoires…………………………………………………………………………....15

CHAPITRE II : DESCRIPTION DE L’ATTRIBUTION DU TERRAIN DOMANIAL…………20

2.1 Cadre général sur le domaine prive immobilier de l’Etat……………………………………..20

2.2 Procédure d’acquisition du terrain domanial………………………………………………….26

CHAPITRE III : CONCEPT DE L’ETAT DE DROIT ET DE LA BONNE GOUVERNANCE..36

3.1 Eléments constitutifs de l’Etat de droit………………………………………………………..36

3.2 Concept de la bonne gouvernance……………………………………………………………..36

PARTIE II : ANALYSE DU SYSTEME DE PRISE DE DECISION……………………………41

CHAPITRE PREMIER : PROCESSUS DE LA PRISE DE DECISION…………………………42

1.1 Conditions d’attribution du terrain domanial………………………………………………….42

1.2 Intervenants à la prise de décision………………………………………………………….....48

1.3 Décisions de l’autorité compétente……………………………………………………………52

CHAPITRE II : ANALYSE DIAGNOSTIQUE DE LA PRISE DE DECISION………………...58

2.1 Forces………………………………………………………………………………………….58

2.2Faiblesses………………………………………………………………………………………62

2.3 Menaces……………………………………………………………………………………….66

2.4 Opportunités…………………………………………………………………………………...69

CHAPITRE III : ANALYSE DES PROBLEMES LIES A LA PRISE DE DECISION………….72

3.1 Au niveau de l’organisation…………………………………………………………………...72

3.2 Au niveau des relations extérieures……………………………………………………………78

PARTIE III : PROPOSITION DE SOLUTIONS, MESURES D’ACCOMPAGNEMENT ET

RESULTATS ATTENDUS……………………………………………………………………….83

CHAPITRE PREMIER : PROPOSITION DE SOLUTIONS…………………………………….84

1.1 Au niveau de l’organisation…………………………………………………………………...84

1.2 Au niveau des relations extérieures……………………………………………………………84

CHAPITRE II : MESURES D’ACCOMPAGNEMENT.91

2.1 Affermissement du contrôle et suivi………………………………………………………….91

2.2 Renforcement de la déconcentration et de la décentralisation…………………………….......93

2

2.3 Intégration de l’éthique et de déontologie……………………………………………………95

CHAPITRE III : RESULTATS ATTENDUS……………………………………………………98

3.1 Amélioration de l’image de l’Administration foncière………………………………………98

3.2 Développement durable du pays……………………………………………………………...99

CONCLUSION GENERALE…………………………………………………………………...102

ANNEXE………………………………………………………………………………………...104

BIBLIOGRAPHIE……………………………………………………………………………….119

1

INTRODUCTION

Reconnaissant que l’accès à la terre constitue un facteur du développement durable du pays,

tout en représentant une source potentielle de denrées alimentaires, d’abri ; il peut également

représenter le fondement de la stabilité politique, sociale, culturelle et économique.

Compte tenu de l’importance de ces facteurs, Madagascar s’est engagé depuis 2005 a la

reforme en vue de l’amélioration de la sécurité foncière par l’adoption de la loi 2008-014 du 23 juillet

2004 portant sur le domaine privé de l’Etat, des Collectivités Décentralisées et des personnes morales

de droit public. L’objectif de sécurisation foncière n’est atteint que si elle est validée par l’autorité ou

par un ’acte officiel. Ainsi, une fois délivré, le titre devient intangible, inattaquable, définitif. Ce qui

permet de garantir le droit de propriété aux détenteurs du titre. Pourtant, l’administration foncière

détient le pouvoir discrétionnaire dans l’attribution du terrain domanial. Ainsi, l’attribution du terrain

domanial reste une option pour l’Etat. Tout monopole est source de pouvoir et potentiellement abus de

pouvoir. Cependant, une erreur dans la répartition des terres peut basculer un grand confit entre l’Etat

et la population, ou entre les citoyens eux-mêmes.

Du fait du nombre croissant des litiges fonciers, qui engorgent les tribunaux, l’attribution du

terrain domanial est aujourd’hui au cœur du débat sur la problématique du foncier. Les conflits

fonciers risquent de s’aggraver à Madagascar sous l’effet non seulement de la pression

démographique, de la raréfaction des terres disponibles, mais surtout de la mauvaise gestion des terres.

En effet, le titre délivré par l’administration foncière semble être perdu de sa valeur de fiabilité, et de

support de toutes transactions économiques. Ce phénomène montre le défaut de l’efficacité de décision

rendue en matière d’attribution d’une portion du domaine privé de l’Etat. Les conséquences au niveau

des usagers se manifestent par le sentiment d’insécurité foncière, la réticence à l’investissement

durable, mais surtout la méfiance à la crédibilité de l’administration foncière.

Au regard de ce qui précède, l’administration foncière n’a pas encore pu sortir de cette impasse.

Elle doit se sentir responsable de l’impact de la décision rendue pour l’intérêt général du pays.

Face à cette situation, nous avons choisi comme thème : « la prise de décision dans la

procédure d’acquisition du terrain domanial ».

Le problème qui se pose est alors de savoir si la reforme de la loi 2008-014 du 23juillet 2008

sur le Domaine privé de l’Etat, des Collectivités Décentralisées, et des personnes morales de droit

public est elle adéquate à la situation actuelle par rapport à la prise de décision ?

Notre thème a pour objectif de renforcer la capacité d’engagement des acteurs fonciers dans

l’attribution du terrain domanial et la maîtrise du contrôle de distribution du terrain domanial.

2

Comme hypothèses, ce sont les obstacles qui empêchent les acteurs fonciers à prendre une bonne

décision, à savoir :

• le non fiabilité des informations foncières fiables pour pouvoir prendre une décision en toute

connaissance de cause ;

• le manque de compétence des acteurs fonciers ;

• la non coordination et confusions des attributions des responsables dans la prise de décision par

l’imprécision des textes.

L’enjeu et l’intérêt du thème consistent à résoudre ces problèmes en vue de changer le

comportement des acteurs fonciers pour aboutir à l’engagement des leurs responsabilités sur la fiabilité

des décisions dans l’attribution du terrain domanial pour l’intérêt général du pays.

Pour ce faire, l’amélioration de l’accès à l’information fiable pour la prise de décision et le

renforcement de l’efficacité des responsables sur la maîtrise de la gestion de la terre s’avèreront utiles

et nécessaires ; sans oublier la mise à la disposition des outils et moyens nécessaires à la réalisation du

travail, dans le but d’ avoir la confiance des usagers par la satisfaction des besoins en terre, garantir la

sécurité foncière et nationale, et assurer la crédibilité de l’Administration foncière à travers la prise de

décision , la transparence et la bonne gouvernance , gage de du développement durable du pays.

Comme méthodologie de travail, nous avons commencé à la recherche des documents pour

enrichir notre connaissance en la matière. Ensuite, pendant le stage de deux mois à la Direction des

Domaines et des Services Fonciers à Anosy, nous avons l’occasion d’enquêter certains personnels et

usagers, et d’étudier scrupuleusement le système existant. Enfin, nous ajoutons à ces divers éléments

de la méthode d’approche nos connaissances théoriques acquises pendant nos années de formation à

l’ENAM.

Ainsi, notre travail comporte trois grandes parties dont la première traite les généralités sur la

gestion du terrain domanial. La deuxième partie présente l’analyse du système de prise de décision en

matière domaniale. La troisième partie propose de solutions, de mesures et recommandations à des

problèmes identifiés.

3

PREMIERE PARTIE

GENERALITES SUR LA GESTION DU TERRAIN

DOMANIAL

L’administration foncière a une place importante dans la gestion du terrain domaniale. En tant que

biens immobiliers de l’Etat, qu’on peut attribuer aux usagers, le terrain domanial est un moyen

d’exerce la puissance publique à travers la prise de décision des actes administratifs. Ainsi, le système

foncier en vigueur doit permettre l’application de la bonne gouvernance et l’Etat de droit pour

satisfaire les besoins en terre des usagers, et protéger l’intérêt général du pays en matière de la

sécurisation foncière. De ce fait, il est important de connaître le cadre général du système foncier dans

la prise de décision, ensuite la description de l’attribution du terrain domanial, et enfin le concept sur

l’Etat de droit et la bonne gouvernance.

4

CHAPITRE PREMIER

CADRE GENERAL DU SYSTEME FONCIER

Le régime foncier n’a pas préexisté à Madagascar, encore moins celle de sécurité foncière. Ces

concepts ont vu néanmoins le jour et évolué grâce aux relations socio-économiques entre les habitants

en transformant la notion de propriété par l’individualisation des biens et par le travail. De forme

collective, la propriété s’est individualisée et l’attention s’est alors tournée vers la sécurisation de cette

propriété qui constitue un objectif convoité par tout propriétaire pour asseoir toute action au

développement. Cet objectif n’a été considéré comme atteint que lorsque la sécurisation a pu être

garantie par une « autorité » ou par un acte officiel. Ce qui nous amène à voir successivement

l’évolution du système foncier

1.1 Historique du système foncier

1.1.1 Période royale

Pendant cette période, et notamment sous le régime Andrianampoinimerina, le « régime foncier »

reposait sur le principe du domaine éminent du souverain. Toutes les terres lui appartenaient, les sujets

n’en avaient que la jouissance. Le pouvoir d’administration de la gestion de la terre était détenu par le

Souverain. La royauté avait inscrit des règles foncières précises et contraignantes par la loi du 29 Mars

1881, communément appelée « code des 305 articles » relatifs à la propriété individuelle. La situation

de la propriété foncière vis-à-vis des Malgaches ainsi que des étrangers pouvait s’établir comme suit :

Pour les malgaches, la mise en valeur est la seule condition d’accession à la terre mais ils

n’étaient que simples usufruitiers des terres qu’ils occupaient sans titres, donc sans garanties1.

Quant aux étrangers, ils ne pouvaient acquérir des biens mais bénéficiaient d’un droit de location

établie sur des titres précaires2. De ce fait, dès le début de la conquête, une des préoccupations du

gouvernement Français a été la propriété foncière. Ainsi, comme conséquence du Traité du 1er octobre

1895, deux lois fondamentales étaient édictées le 09 Mars 1896 par la Reine RANAVALONA III et

visées par le Résident Général de France.

1 Selon l’Art 2 de la loi 1881, le droit à la propriété individuelle ne peut être acquérir qu’il n’a pas le fait de mise en valeur. 2 L’Art 85 de la 29 Mars 1881 est en effet conçu : « les terres à Madagascar ne peuvent être vendues ou données en garantie de capitaux prêtes, à qui que ce soit, sauf entre sujets malgaches ; celui qui vendrait ou donnerait en garantie une terre à un sujet étranger serait puni des fers à perpétuité. Le prix versé par l’acheteur ou le capital prêté ne pourrait plus être revendiqué et la terre retournerait à l’Etat »

5

La première concerne la propriété foncière indigène et l’établissement du système foncier basé sur

l’Act Torrens. La seconde qui porte le titre « loi sur les concessions de terre » établit de quelle façon et

dans quelles conditions les Français, les indigènes et les étrangers peuvent obtenir l’acquisition des

terres du Domaine.

1.1.2 Période coloniale

La colonisation marque une forte accélération des mutations de la reconnaissance du droit de

propriété au sein de la société malgache par la mise en valeur comme condition d’accès à la terre, le

principe de présomption de domanialité, et la conservation de la propriété foncière L’objectif du

colonisateur français était de faire Madagascar une colonie de peuplement. C’est dans ce contexte que

l’imposition d’une domanialité sur les terres réputées « vacantes » et « sans maître » apparaît par le

gouverneur Général, excluant toutes les possessions antérieures et voyant naître le refus de la

législation coloniale de reconnaître le témoignage comme élément de preuve d’une occupation

foncière, et exigeant la possession d’un titre.

La confirmation de l’Etat comme propriétaire « des terres vacantes et sans maîtres » était édictée

dans un objectif de mettre sous la responsabilité directe de l’Administration centrale la décision

d’affectation et d’utilisation de ces terrains. L’Art 3 de la loi du 09 Mars 1896 instituait une

conservation de la Propriété Foncière et un Service Topographique. Les habitants peuvent acquérir un

titre de propriété régulier et définitif en faisant immatriculer leurs immeubles. En effet, ils deviennent

propriétaires incommutables.

Bref, le droit de propriété ne peut être que le droit découlant de la loi du 09 Mars 1896, signé par la

Reine RANAVALONA III, sous « la puissance Française ». Cette loi dispose que le sol du royaume

appartient à l’Etat. La loi avait en effet pour incidence de faciliter l’installation des colons en rendant

ainsi plus difficile la reconnaissance de la propriété coutumière en supprimant la preuve testimoniale.

Les populations continuent à jouir des parcelles sur lesquelles ont bâti où qu’elles cultivent. La loi

institue une conservation de la propriété. Les demandeurs peuvent faire immatriculer leurs terres après

que leurs droits aient été établis par la conservation Foncière. Enfin, la loi ouvre la porte à des

concessions de terres non occupées par des cultures ou par du bâti qui font partie du domaine de

l’Etat.

1.1.3 Du 1960 - 2005

Lors de l’accession à l’indépendance en juin 1960, le souci majeur était de préserver une certaine

continuité dans les principes qui ont présidé à la recherche de la sécurité foncière. Cette période est

marquée par la substitution de l’Etat Malgache à l’Etat Française dans l’expression de la souveraineté,

en reprenant : le principe de domanialité des biens non appropriés par des titres réguliers de propriété,

6

la mise en valeur comme mode inchangé d’accession à la terre, le respect de la notion de terre des

ancêtres.

Deux procédures coexistent pour la mise en œuvre de l’immatriculation :

• La procédure individuelle instruite à la demande et par conséquent payante. Deux modes sont

les plus usités : l’accession à la propriété à la suite de la mise en valeur depuis dix ans ; la

concession à titre onéreux ou gratuit sous condition résolutoire de mise en valeur. Le principe

de base du régime foncier suppose que l’Etat est propriétaire de tout ce qui n’est pas

immatriculé, soit d’un ensemble que le langage courant a retenu comme « terres domaniales ».

La seule forme de propriété reconnue et garantie par l’Etat est la propriété privée issue d’une

procédure d’immatriculation qui s’inspire, dès la fin du XIX siècle, du Torrens Act australien.

Ce dernier consiste, après opérations préalables de délimitation, de bornage d’un terrain et de

reconnaissance de la « mise en valeur », à enregistrer dans des livres fonciers tenus par

l’administration foncière, dans un compte ouvert spécialement pour l’immeuble, l’ensemble

des droits qui s’y appliquent.

• La procédure collective, gratuite pour les bénéficiaires, car à l’initiative de l’administration.

Bien que moins complexe et moins coûteuse que la procédure individuelle et plus transparente,

elle n’a malheureusement connu qu’une application restreinte, principalement faute de

financement. La procédure comporte trois phases :

- La phase physique dont l’objet est d’identifier les présumés titulaires de droits à partir

d’enquête parcellaire contradictoire et de définir l’assiette de ces droits en établissant

un plan cadastral qui est un plan d’ensemble de toutes les parcelles de la zone traitée.

- la phase juridique au cours de laquelle un tribunal d’exception, le Tribunal Terrier

Ambulant (TTA) qui a rang de Tribunal de première instance, consacre le droit de

propriété par le jugement collectif pour les parcelles ne faisant pas l’objet de litige et

par jugement individuel pour les parcelles litigieuses, jugement susceptibles de recours.

Le TTA, présidé par un Inspecteur des Domaines et dont les membres sont en partie des

fonctionnaires des domaines et en partie des représentants des collectivités locales,

statue en audience foraine.

- La phase administrative qui est l’inscription de la propriété au livre foncier et la

délivrance de titres de propriété aux bénéficiaires.

7

1.1.4 Du 2005 jusqu’à présent

Le gouvernement Malgache a entamé un processus de reforme foncière fondé sur une rupture

conceptuelle du droit de propriété à l’époque coloniale. La présomption de domanialité a été

supprimée au profit d’une présomption de propriété privée par la loi de cadrage n°2005-019 du 17

octobre 2005 fixant les principes régissant les statuts des terres. Au lieu d’une présomption de

domanialité publique en faveur de l’Etat ou de ses démembrements sur les terres vacantes et sans

maître, on assiste à une sorte de présomption de domanialité privée. . L’Art 33 de la dite loi reconnaît

le statut de propriété privée non titrée sur « l’ensemble des terrains, urbains comme ruraux, sur

lesquels sont exercés des modes de détention du sol se traduisant par une emprise personnelle ou

collective, réelle, évidente et permanente, selon les usages du moment et du lieu et selon la vocation du

terrain, qui sont susceptibles d’être reconnus comme droit de propriété par un acte domanial ».

L’autre innovation tout aussi essentielle se situe dans la création du certificat foncier, qui est un

document de sécurisation foncière intermédiaire par rapport au titre qui représente la sécurité

maximale Le certificat foncier est établi selon une procédure de reconnaissance mutuelle (une sorte de

validation locale et contradictoire des droits), qui, s’il y a consensus, permet d’établir des droits pour

celui qui a mis en valeur une parcelle donnée.

La procédure de formalisation des droits fonciers passe par la descente sur terrain d’une «

Commission de Reconnaissance Locale » (CRL), composée de représentants élus de la commune et du

Fokonolona , chargée d’établir un procès-verbal des droits revendiqués et d’éventuelles oppositions.

Sur la base de ce procès-verbal, l’agent du guichet prépare un Certificat Foncier à la signature du

maire.

La qualité des droits consacrés par le titre et par le certificat est pratiquement identique à la différence

près que le titre foncier est inattaquable tandis qu’un titre foncier peut être opposé à un certificat

foncier si une procédure de certification mal réalisée a provoqué la superposition d’un certificat sur un

titre. Toutes les transactions foncières réalisables avec un titre le sont avec un certificat. Le certificat

foncier peut faciliter l’obtention d’un titre foncier, mais il se suffit à lui-même car les droits de

propriété qu’il garantit sont pleinement reconnus. (ANNEXE II). Cela permet aux exploitants d’avoir

beaucoup plus rapidement et de manière moins onéreuse, un document, qui n’est pas un titre, mais

offre un bon degré de sécurisation sur l’exploitation de la terre et en permet la transmission (héritage

ou vente).

8

La rénovation de la politique foncière à Madagascar vise à réconcilier la légitimité des pratiques

foncières de millions d’usagers, avec la légitimité des textes règlementaires d’une application

compliquée. Il s’agit de rapprocher les lois difficiles à appliquer vers les pratiques généralisées

localement, à faire reconnaître par les pouvoirs publics. C’est le mouvement de la décentralisation de

la gestion foncière.

1.2 Reforme foncière

Les grandes lignes de la reforme débutent par la prise en compte de différents constats sur la crise

foncière, sur la base desquels ont été érigés un certain nombre de principes directeurs.

1.2.1 Constat : la crise foncière

La Lettre de Politique Foncière, validée par le Conseil de Gouvernement du 3 mai 2005, met

l’accent sur la faible capacité de délivrance de titres de propriété alors que la demande des citoyens

malgaches en termes de sécurisation foncière est de plus en plus forte : environ 500 000 demandes

d’acquisition de terrains domaniaux sont actuellement en attente dans les services fonciers et encore

plus nombreux sont les ménages qui souhaitent obtenir une reconnaissance écrite de leurs droits

fonciers. Actuellement, le rythme de délivrance des titres est de l’ordre de quelques milliers par an.

Malgré les efforts entrepris jusqu’à présent par le Gouvernement, le constat est celui d’un système

d’immatriculation foncière individuelle en panne, tandis que l’espoir fondé dans une immatriculation

foncière généralisée grâce au cadastre reste conditionné à l’octroi de subventions considérables par les

agences d’aide. Par ailleurs, les titres deviennent progressivement obsolètes en raison de la rareté de

l’enregistrement des mutations (du fait de procédures complexes et onéreuses) et l’on peut douter de la

capacité réelle des services fonciers, dans leur forme actuelle, à gérer l’ensemble des terres agricoles et

urbaines de Madagascar.

La lettre de politique foncière pointe aussi que le service public rendu par les circonscriptions

déconcentrées de l’administration foncière (Services Fonciers) est jugé très insatisfaisant par les

usagers, au regard, notamment, des longs délais pour l’obtention des documents fonciers, tels les

certificats de situation juridiques. Les conditions de travail des agents sont difficiles : l’état des

bâtiments ne garantit plus la bonne conservation des documents ; les agents doivent parfois apporter

leur propre matériel de travail tandis que la détérioration des plans et registres a désormais atteint un

niveau élevé, parfois irréversible. Les Services Fonciers sont démunis et saturés : en 10 ans, les

circonscriptions domaniales (CIRDOMA) et topographiques (CIRTOPO) ont perdu un quart de leurs

effectifs et les budgets de fonctionnement alloués aux circonscriptions sont dérisoires.

Les causes de la crise foncière sont multiples : état dégradé des archives, complexité des lois,

procédure d’immatriculation foncière longue, complexe et coûteuse, centralisation excessive, services

9

fonciers démunis et saturés. La dégradation des conservations a pour conséquence l’impossibilité de

répondre dans des délais acceptables aux demandes des usagers. A la demande du Ministre en charge

des Domaines, plusieurs états des lieux ont été réalisés par les Services Fonciers et par des bureaux

d’études afin d’évaluer la dégradation des documents fonciers et topographiques. La situation s’avère

critique, en raison d’un nombre important de registres fonciers disparus ou inutilisables. Les

documents topographiques souffrent de la même vétusté.

1.2.2 Principes directeurs de la reforme

Les principes directeurs dégagés par la reforme pour répondre à pareil constat sont de divers

ordres. Les plus significatifs peuvent se présenter suivant: objectif et principes de la reforme.

1.2.2.1 Objectif de la reforme

L’objectif de la nouvelle politique foncière de Madagascar, fixé par la Lettre de Politique Foncière

en février 2005 est « de répondre à la demande massive en sécurisation foncière, dans de brefs délais et

à des coûts ajustés au contexte économique, par la formalisation des droits fonciers non écrits et par la

sauvegarde et la régularisation des droits fonciers écrits ».

Il est attendu de cette nouvelle politique foncière un impact sur l’investissement privé, sur la

production agricole, sur la gestion des ressources naturelles, sur le développement des collectivités

locales et sur le renforcement de la cohésion sociale. La nouvelle Politique Foncière s’articule autour

de quatre axes :

Axe1: Restructuration, modernisation et informatisation des conservations foncières et

topographiques ;

Axe 2: Amélioration et décentralisation de la gestion foncière ;

Axe 3: Rénovation de la réglementation foncière et domaniale ;

Axe 4: Programme national de formation aux métiers du foncier.

1.2.2.2 Principes de la réforme

La nouvelle politique foncière mise en œuvre à travers le Programme National Foncier (PNF) peut

se caractériser par deux axes majeurs : d’une part par l’adoption d’un nouveau système de gestion

foncière et domaniale basé sur la décentralisation de la gestion des terrains non titrés et par

l’implantation d’une capacité communale de gestion foncière, le guichet foncier ; et d’autre part, par

la restructuration et la modernisation du système d’immatriculation par le titre existant.

1.2.2.2.1 Transformations du statut juridique de la terre

10

La loi cadre n° 2005-019 du 17 octobre 2005 fixant les principes régissant les statuts des terres

regroupe ces statuts en trois ensemble :

• Les terrains dépendant des domaines de l’Etat, des collectivités décentralisées et des autres

personnes morales de droit public,

• Les terrains des personnes privées ;

• Les terrains constitutifs des aires soumises à un régime juridique de protection spécifique

Cette loi cadre a été précisée par des lois d’application suivantes : la loi n°2006-31 sur la propriété

privée non titrée qui fixe les modalités de la gestion foncière décentralisée, la loi n°2008-013 sur le

domaine public et la loi n°2008-014 sur le domaine privé de l’Etat. Ce qui permet la coexistence de

deux systèmes de gestion foncière à Madagascar : celui du titre foncier, géré par les services fonciers

déconcentrés, et celui du certificat foncier, géré par les guichets fonciers communaux qui constitue une

innovation majeure.

L’évolution de la nouvelle réglementation depuis la reforme foncière en 2005 peut se schématiser

comme suit : (architecture de l’évolution de la réglementation depuis 2005)

11

ARCHITECTURE DE LA NOUVELLE REGELEMENTATION FONCIERE ET DOMANIALE DEPUIS 2005

Loi « de cadrage » fixant les principes régissant les statuts des terres N° 2005 – 019 du 17 octobre 2005

Domaines de l’Etat

Domaine Public

Domaine Privé de l’Etat

Terrains des personnes privées

Propriété Privée Titrée

Propriété Privée Non Titrée

Terrains à statut spécifiques

Aires protégée Zones d’investissement

Loi fixant le régime juridique du domaine public n°2008 – 013 du 23 juillet 2008

Loi fixant le régime juridique du domaine privé n°2008- 014 du 23 juillet 2008

Loi fixant le régime juridique de la propriété foncière privée titrée (en cours d’approbation)

Loi fixant le régime juridique de la propriété foncière privée non titrée N°2006 – 031 du 24 Novembre 2006

Loi sur les statuts domaniaux et fonciers particuliers (en cours d’approbation)

Décret d’application de la loi sur le domaine public n°2008 – 1141 du 01 décembre 2008

Décret d’application de la loi sur le domaine privé n° 2010-233 du 20 Avril 2010

Décret d’application de la loi sur la propriété foncière titrée (à préparer)

Décret d’application de la loi sur la propriété foncière privée non titrée N° 2007 – 1109 du 18 décembre 2007

12

1.2.2.2.2 Modernisation de la gestion foncière :

La modernisation de la gestion foncière passe par la reprise en main des services domaniaux et

des procédures domaniales aux fins de favoriser l’accession à la terre pour tout intéressé. Cela se

présente au niveau des moyens et des structures :

• Les moyens : ce sont la mise en place d’une procédure d’identification des parcelles par un plan

local d’occupation (PLOF) ; ensuite le projet d’institution de guichets fonciers au niveau de

chaque commune, dont la mise en place a débuté à côté de la procédure classique

d’immatriculation foncière continue à fonctionner. Le guichet foncier est un service pérenne, à

la charge du budget communal. Ses coûts de fonctionnement sont supportés soit par les recettes

dégagées par les droits perçus pour chaque acte (délivrance d’un certificat, mutation,…), soit

par les ressources fiscales de la commune. Les coûts de délivrance du certificat sont laissés à

l’appréciation de chaque commune, en fonction d’une catégorisation de terrains et de surfaces

propres à chaque contexte local.

• Les structures : l’instauration du Programme National Foncier (P NF) sur financement

européen, maître d’œuvre de l’application de la reforme et qui s’avère un appui de poids aux

services domaniaux d’une part; et d’autre part le Millénium challenge Account (MCA)

américain, filiale du Millénium Challenge Corporation, dont Madagascar était l’un des premiers

pays bénéficiaires, qui a commencé à tracer la voie en matière d’investissements agricole et

agro-industriels, et qui a suspendu son appui depuis les évènements d’Avril 2009 ; enfin, la mise

en place de l’EDBM, Economic Developpement Board of Madagascar, structure rattachée à la

présidence de la République , qui est chargée en tant qu’une sorte de guichet unique de faciliter

l’accès au foncier en faveur des investisseurs.

1.2.3 Points importants de la loi 2008-014

Le décret d’application de la loi n° 2008-014 du 23 Juillet 2008 sur le Domaine privé de l’Etat, a

été adopté, en l’occurrence le décret n°2010-233 du 20 Avril 2010. Les points focaux de ce nouveau

décret s’énoncent ainsi qu’il suit :

• Suppression du principe de la présomption de domanialité : cette suppression s’est avérée

nécessaire compte tenu de la mise en place d’un nouveau statut des terres, à savoir la propriété

13

privée non titrée dont la gestion sera effectuée par un service foncier communal, le Guichet

foncier.

• Adoption d’une procédure plus simplifiée concernant les demandes de terrain dépendant du

Domaine privé de l’Etat : aucun délai règlementaire n’est exigé, et les oppositions ne sont plus

prises en compte.

• Renforcement du caractère souverain de l’Etat dans l’attribution des demandes d’acquisition

d’une portion de son domaine privé : l’Etat apprécie librement l’opportunité de toute cession

d’une partie de son domaine privé et reste seul juge du refus.

• Immatriculation des terrains non titrés et non mis en valeur au nom de l’Etat : cette mesure

permet ainsi à l’Etat de disposer d’une banque de données directement exploitable concernant

son domaine privé.

• Augmentation du montant de cautionnement : le montant du cautionnement exigé à l’appui

d’une demande a été révisé avec un minimum de Ar 5.000.

• Révision de la commission règlementaire : la Commission chargée de constater l’état des lieux

relève désormais des Services Fonciers, le District n’ayant plus été associé.

• En cas de vente des biens meubles domaniaux, un droit de priorité est donné aux agents en

service du Ministère dépositaire.

1.3 Mesures transitoires

Dans le cadre de l’application des phases transitoires par tous les responsables concernés, le

nouveau décret n° 2010-233 du 20 Avril 2010 a prévu, dans ses dispositions transitoires un moyen

permettant de basculer plus facilement de l’ancienne réglementation à la nouvelle réglementation :

1.3. 1 Mode d’attribution du terrain domanial

Pour les terrains d’une superficie inférieure à 10 Ha : Les titres de vente sous conditions

résolutoires deviennent définitifs sur réquisition du concessionnaire. Les terrains antérieurement

compris dans l’ancienne zone des pas géométriques sont versés dans le Domaine privé de l’Etat, après

défalcation de la bande littorale de 25 mètres et peuvent par conséquent, être attribués à titre définitif.

Par contre, pour les terrains d’une superficie supérieure à 10 Ha, l’Administration doit procéder à

la constatation de la mise en valeur.

a) Lorsqu’il a été constaté que les terrains sont suffisamment mis en valeur :

- L’autorisation à titre précaire et révocable est transformée en vente définitive.

14

-Le conservateur procède à la radiation sur le titre foncier sous conditions résolutoires des clauses

y afférentes inscrites au vu du Procès-verbal de constatation.

b) S’il a été constaté que les mises en valeur sont insuffisantes :

- L’autorisation d’occupation à titre précaire et révocable est transformée en acte administratif de

cession auquel est annexé un cahier des charges fixant les droits et obligations de l’acquéreur.

- dans le cas du titre de vente sous conditions résolutoires, l’Administration procède à

l’établissement d’un cahier des charges fixant de nouvelles conditions de mise en valeur

Pour les actes assortis de conditions de paiement de prix déjà approuvés avant la promulgation

de la nouvelle loi, la cession ne peut avoir lieu que sur présentation de justification de paiement de

ce prix.

Quant à la suppression des réserves indigènes, toutes les clauses d’indisponibilité grevant tous

les terrains issus desdites réserves sont levées. Les terrains constitutifs des réserves titrées au nom

de l’Etat sont régis par les dispositions de la loi n°2008-014 du 23 juillet 2008. Les réserves

indigènes non titrées sont soumises aux dispositions de la loi sur la propriété foncière privée non

titrée.

1.3.2 Modalités du traitement des demandes de terrains domaniaux

Concernant le traitement des demandes de terrains domaniaux déposées sous l’empire de la loi

n° 60-004 du 15 Février 1960. L’administration foncière doit d’abord procéder à inventaire et

classification des dossiers de demandes d’acquisition sous l’égide de l’ancienne loi. Les demandes

de terrain en instance engagées antérieurement à la promulgation de la loi n °2008-014 du 23 juillet

2008 sont instruites comme suit :

• Celles n’ayant pas encore fait l’objet d’une reconnaissance domaniale sont régies par la

nouvelle procédure tracée par le Décret n° 2010-233 du 20 Avril 2010.

• Celles portant sur un terrain immatriculé au nom de l’Etat et dont la reconnaissance est

déjà effectué, sont régies par les dispositions de la nouvelle loi. En cas d’opposition et/ ou

d’empiètement non encore résolus, l’administration foncière doit procéder à une

constatation de l’état des lieux. Les dossiers connexes doivent être traités de pairs et faire

l’objet d’un avis d’ensemble.

• Celles portant sur un terrain non immatriculé, ni cadastré, occupé mais n’ayant pas fait

l’objet de reconnaissance domaniale, deux cas peuvent se présenter :

a) Si le terrain n’est pas mis en valeur ou insuffisamment mis en valeur : les dossiers relèvent de la

compétence du Service Foncier, et sont régies par les dispositions de la nouvelle loi n° 2008-014

du 23 juillet 2008 sur le Domaine privé de l’Etat, des collectivités décentralisées et des personnes

15

morales de droit public. En cas d’opposition ou d’empiètement non encore résolus, l’administration

foncière doit procéder à la constatation de l’état des lieux et poursuivre l’instruction suivant la

nouvelle procédure.

b) Si le terrain est suffisamment mis en valeur : les dossiers relèvent de la compétence du Guichet

Foncier suivant la loi n° 2006-031 du 24 Novembre 2006 fixant le régime juridique de la propriété

foncière privée non titrée. Si la Commune du lieu de l’immeuble dispose d’un Guichet Foncier,

l’administration foncière y transmet le dossier en état. A défaut, les Services Fonciers traitent le

dossier au niveau de la CIRDOMA et CIRTOPO conformément à la loi n° 2006-031 du 24

Novembre 2006 et son décret d’application.

En effet, Le traitement des demandes de terrains domaniaux déposées sous l’empire de la loi n°

60-.004 du 15 Février 1960 peut être récapitulé dans le tableau ci-après :

16

Tableau : classement des dossiers et répartition des compétences

TRIAGE DES DOSSIERS DE DEMANDE D’ACQUISITION DES TERRAINS SOUS

L’EGIDE DE LA LOI N° 60-004 DU 15 FEVRIER 1960

CATEGORIE SERVICES

COMPETENTS

REGIME JURIDUQE

CATEGORIE 1 : Demande

visant des terrains titrés au nom

de l’Etat Malagasy

Service Foncier -Loi n° 2008-014 du 23 juillet 2008

- Décret n° 2010-233 du 20 Avril 2010

CATEGORIE 2 : Demande

visant des terrains non

immatriculés, ni cadastrés

2.1 Décision de principe déjà

accordé

Service Foncier

(poursuite de la

procédure

jusqu’à la

délivrance du

titre)

-Loi n° 2008-014 du 23 juillet 2008

- Décret n° 2010-233 du 20 Avril 2010

2.2 Reconnaissance domaniale

déjà effectuée. Si le PV

mentionne :

-absence /insuffisance de mise

en valeur

-mise en valeur suffisante

Service Foncier

Guichet Foncier

-Loi n° 2008-014 du 23 juillet 2008

- Décret n° 2010-233 du 20 Avril 2010

-Loi n° 2006-031 du 24 Novembre 2006

-Décret n° 2007-1109 du 18 Décembre2007

2.3 Reconnaissance domaniale

non encore effectuée : requérir

une lettre du chef Fokontany

pour voir si :

-Le terrain est non occupé ou

insuffisamment mis en valeur

-Le terrain est suffisamment mis

en valeur

Service Foncier

Guichet Foncier

-Loi n° 2008-014 du 23 juillet 2008

- Décret n° 2010-233 du 20 Avril 2010

-Loi n° 2006-031 du 24 Novembre 2006

-Décret n° 2007-1109 du 18 Décembre2007

17

1.3.3 Protocole d’accord entre les Services Fonciers et la Commune

Il est à souligner que les Services Fonciers assureront, à titre temporaire jusqu’à la mise en

place du Guichet Foncier communal dans les meilleurs délais, l’instruction des demandes de

certification afin de satisfaire au mieux et dans les meilleurs delais les attentes des usagers en

matière de sécurisation foncière massive. Cela nécessite un protocole d’accord entre la Commune

et les Services Fonciers. Ce protocole constitue une sorte de contrat entre les deux parties, et ayant

force obligatoire. Il doit comporter les éléments ci-après :

• Les responsabilités des deux parties

• La fréquence des échanges d’information

• La charge des dépenses : frais de déplacement des agents des services fonciers, coût des

fournitures nécessaires…

• L’affectation d’agent de la commune au niveau du bureau spécialisé

La mise en place d’un bureau spécialisé au niveau de chaque CCDF pour la gestion de la propriété

privée non titrée, qui disposera d’un Sigle, d’un personnel et d’un archive distinct s’avère

nécessaire. Ce bureau est à doter des moyens financiers et matériels. Les agents de la Commune y

affectés assureront à titre effectif le traitement des dossiers de demande de certification. Les agents

des Services fonciers qui y sont affectés assureront les rôles d’assistance et d’encadrement.

Compte tenu de la rupture conceptuelle du droit de propriété à l’époque coloniale, le cadre

juridique de la reforme foncière a été profondément rénové. Les droits de l’Etat sur la terre ont été

transformés par l’adoption de la loi de cadrage 2005-019 du 17 octobre 2005 sur les statuts des terres. .

Une grande part des « terres vacantes et sans maître » qui relevait du domaine privé de l’Etat, est

maintenant définie comme des propriétés privées non titrées. En effet, les droits sur la terre peuvent

faire l’objet d’une constatation par les collectivités et non pas par les services fonciers, et la notion de

domanialité étant refondé par une nouvelle disposition législative. La délivrance d’un titre n’est donc

plus la seule possibilité pour constater et reconnaître la propriété privée. De ce fait, la procédure

d’acquisition du terrain domanial, plus précisément le domaine privé de l’Etat, comme la seule

compétence de l’administration foncière est prévue par les dispositions de la nouvelle loi n°2008-014

du 23 juillet 2008 sur le Domaine privé de l’Etat, les collectivités décentralisées et les personnes

morales de droit public, et son décret d’application n° 2010-233 du 20 Avril 2010. La description de

l’attribution du terrain domanial sera examinée dans le chapitre qui suit.

18

CHAPITRE II

DESCRIPTION DE L’ATTRIBUTION DU TERRAIN DOMANIAL

Avec les dispositions de la nouvelle loi n° 2008- 014 du 23 juillet 2010 sur le domaine privé de

l’Etat, les collectivités décentralisées, et les personnes morales de droit public, la gestion du terrain

domanial est chargée par les Services Fonciers. L’attribution du terrain domanial doit poursuivre la

nouvelle procédure de la dite loi. Avant d’aborder les étapes de la procédure, nous allons voir le cadre

général sur le domaine privé immobilier de l’Etat, et l’organisation des Services Fonciers.

2.1 Cadre général sur le domaine prive immobilier de l’Etat

2.1.1Terrain domanial

Le terrain domanial est un terrain du domaine privé de l’Etat. De ce fait, ces terrains sont

« susceptibles de propriété privé en raison de leur nature ou de la destination qui leur est donnée »3.

Le terrain du domaine privé de l’Etat est constitué par :

• les terrains immatriculés au nom de l’Etat ;

• les terrains constitutifs du domaine public après leur déclassement ;

• les dons et legs faits au profit de l’Etat ;

• les îles et îlots, lesquels ne peuvent faire l’objet d’une appropriation privée sous quelque forme

que ce soit, et qui peuvent seulement être loués ;

• les terrains transférés à l’Etat à la suite de la période d’expropriation ou de la procédure de

transfert à l’Etat des propriétés non exploitées (ordonnance n° 74 021 du 20 juin 1974).

• Les terrains qui n’ont jamais fait ni d’une première occupation ni d’une première appropriation

Ce dernier alinéa exclut ainsi du domaine privé immobilier de l’Etat, les terrains non immatriculés, ni

cadastrés déjà occupés ou ayant fait l’objet d’une première appropriation. En conséquence, les

demandes visant des parcelles de ces catégories de terrain ne sont plus recevables au guichet de la

CIRDOMA et foncière.

2.1.2 Cadre juridique sur le domaine privé de l’Etat

Les textes ci-après sont appliqués pour la gestion du domaine privé immobilier de l’Etat :

• la loi 2005-019 du 17 octobre 2005 fixant les principes régissant les statuts des terres ;

• l’ordonnance modifiée à 62 064 du 27 septembre1962 relative au bail emphytéotique ;

3 Art 1 de la loi 2008-014 du 23 juillet 2008

19

• la loi n°2008-014 du 23 juillet 2008 sur le Domaine privé de l’Etat, des collectivités

Décentralisées et des Personnes morales du droit public ;

• le Décret n°2010-233 du 20 Avril 2010 fixant les modalités d’application de la loi n°2008-014

du 23 juillet 2008 sur le Domaine Privé de l’Etat, des Collectivités Décentralisées et des

Personnes morales de droit public ;

• l’Arrêté du 07 Novembre 1936 abrogeant et remplaçant celui du 23 Avril 1926 qui fixe les

conditions de remboursement des frais de reconnaissance et de constitution des dossiers

domaniaux ;

• le Décret n° 70 422 du 28 juillet 1970 relatif aux acquisitions des biens immobiliers dépendant

du Domaine de l’Etat, des provinces et des communes par les Agents des services publics et les

officiers et sous-officiers des Forces Armées ;

• la loi n° 2007-036 du 14 janvier 2007 sur les investissements à Madagascar.

2.1.3 Division du domaine prive immobilier de l’Etat

Le domaine privé immobilier de l’Etat est divisé en domaine privé affecté et en domaine privé non

affecté. Le domaine privé affecté comprend les immobiliers mis à la disposition des divers services

publics pour l’accomplissement de leur mission. Le domaine privé immobilier de l’Etat affecté à tout

service public est indisponible tant que dure l’affectation. L’Etat n’a pas la faculté d’en disposer

librement qu’après désaffectation régulière. En conséquence, toutes les demandes d’acquisition visant

des parcelles dépendant d’une propriété affectée ne peut pas être reçues aux guichets de la CIRDOMA

et foncière

Quant au domaine privé immobilier non affecté de l’Etat, ce sont les biens immobiliers qui ne sont

pas affectés. L’Etat peut en disposer librement de son intérêt. La gestion du domaine privé non affecté

incombe au service chargé des Domaines. Ce service est le mandataire légal de l’Etat et représente

celui-ci en justice pour le règlement des litiges intéressant le domaine privé et le recouvrement des

produits domaniaux. (Art 32 de la loi 2008 -014 du 23 juillet 2008). Ce qui nous amène à examiner

l’organisation des Services Fonciers afin de connaître les entités qui prennent les décisions dans

l’attribution du terrain domanial.

2.2 Organisation de Services Fonciers

Le service chargé des Domaines gère les biens immobiliers appartenant à l’Etat. Il s’agit plus

précisément du domaine privé de l’Etat non affecté. Les Services Fonciers sont organisés suivant les

missions et structure de la Direction Générale des Services Fonciers. Cette direction est rattachée

actuellement au Ministère de l’Aménagement du Territoire et de la Décentralisation. Ce ministère est

20

composé de trois directions générales à savoir : Direction Générale des Services Fonciers (DGSF),

Direction Générale de la Décentralisation (DGD), Direction Générale de l’Aménagement du Territoire

(DGAT). C’est la DGSF qui nous intéresse dans cette étude. Dans son organigramme (ANNEXE I),

elle est composée de trois directions à savoir : la Direction des Domaines et des Services Fonciers

(DDSF), la Direction des Services Topographiques (DST), la Direction de la Reforme et de la Gestion

Foncière Décentralisée (DRGFD). Au sein de la DDSF que s’effectue la prise de décision dans la

procédure d’acquisition du terrain domanial. Avant de voir les entités intervenants à la prise de

décision dans les Services Fonciers. Nous allons voir la mission de la Direction Générale des Services

Fonciers.

2.2.1 Mission de la DGSF

La Direction Générale des Services Fonciers a pour mission la mise en œuvre de la politique

générale de l’Etat en matière domaniale et foncière, et plus particulièrement de la lettre de politique

foncière pour promouvoir une sécurisation foncière rapide et massive en vue d’un développement

harmonieux, équilibré et durable du pays.

Il est rappelé que la Politique Foncière a pour finalité une gestion foncière favorable :

-à l’investissement privé national et étranger,

-à la production agricole,

-à la gestion, la protection, la restauration et le renouvellement des ressources naturelles,

-au développement des collectivités territoriales décentralisées par la mise à disposition d’outils de

gestion territoriale et de fiscalité,

-au renforcement de la cohésion sociale au niveau local et communal.

2.2.2 Entités intervenant à la prise de décision

Avant de prendre les décisions sur le sort des dossiers domaniaux, les Services Fonciers doivent traiter

ces dossiers en poursuivant l’instruction suivant la nouvelle procédure. Les entités qui se chargent du

traitement des dossiers domaniaux sont liées hiérarchiquement selon l’organigramme des Services

fonciers au sein de la Ministère de l’Aménagement du Territoire et de la Décentralisation. Il s’agit

entre autres : Cabinet du Ministre et le Secrétariat Général, Direction Générale des Services Fonciers

(DGSF), Direction des Domaines et des Services Fonciers (DDSF), Division Domaniale et de

Réclamation Foncière, Service des Domaines et de la Conservation (SDC), Services Régionaux des

Domaines, Division d’Etudes, Division Approbation, Services Régionaux des Domaines,

Circonscriptions Domaniales et Foncières

21

2.2.2.1 Ministre

Le Ministre chargé des Domaines se trouve au plus haut niveau de la structure hiérarchique de

l’Autorité Supérieure. Le Secrétaire Général et les membres du Cabinet sont rattachés directement au

Ministre. Lors de la procédure d’instruction du terrain domanial, il est chargé :

• de vérifier la régularité de la procédure d’instruction des dossiers domaniaux,

• de solutionner les litiges fonciers éventuels non résolus auprès de la DGSF ;

• de vérifier tous les actes relatifs au foncier avant de procéder à l’approbation et à la signature

des actes.

2.2.2.2 Direction Générale des Services Fonciers (DGSF)

elle est sous l’autorité du Ministre chargé des Domaines. En matière d’attribution du terrain domanial,

elle est chargée :

• D’instaurer une gestion foncière favorable aux investissements économiques privés nationaux,

ou étrangers, au développement rural et au renforcement de la cohésion sociale,

• D’élaborer des Notes ou circulaires d’application des nouveaux textes domaniaux et fonciers.

• D’’assurer le système d’immatriculation et de bornage afin de répondre au besoin massif des

usagers.

• D’’assurer une meilleure gestion et conservation de la propriété foncière et des plans et

documents topographiques.

• De vérifier la régularité de la procédure d’instruction des dossiers domaniaux, de solutionner

les litiges fonciers éventuels, ou faire des propositions à soumettre à l’appréciation de

l’Autorité Supérieure.

• De vérifier et de préparer tous les actes relatifs au foncier à soumettre à l’approbation ou à la

signature de l’Autorité Supérieure.

Pour la réalisation de sa mission, la DGSF dispose de trois Directions (DDSF, DST, DRGFD) et

d’une Division chargée du système informatique. La Direction des Domaines et des Services

Fonciers interviennent à la prise de décision dans la procédure d’acquisition du terrain domanial.

2.2.2.3 Direction des Domaines et des Services Fonciers (DDSF)

La Direction des Domaines et des Services Fonciers a pour mission la mise en œuvre de la

politique générale de l’Etat en matière domaniale et foncière pour promouvoir une sécurisation

foncière massive. Pour ce faire, elle est chargée de :

22

• la gestion des biens de l’Etat,

• d’assurer l’immatriculation des terres selon la procédure tracée par les lois et règlement

relatifs au domaine privé de l’Etat, et la procédure d’immatriculation collective ou

cadastre,

• d’assurer la gestion et la conservation des propriétés foncières titrées,

• d’engager et de valider les opérations de modernisation foncière des services des Domaines

et de la propriété foncière pour une modernisation durable de l’Administration domaniale et

foncière.

Elle est l’interlocuteur de tous les Services Régionaux des Domaines. Elle dispose trois services

(SDCF, SCCATT, SNTSI) et trois divisions (DDRF, DICQS, DALF) qui y sont directement

rattachés. Le Service des Domaines et de la propriété foncière, et la Division domaniale et de

réclamation foncière sont chargées d’étudier les dossiers domaniaux.

2.2.2.4 Division Domaniale et de Réclamation Foncière (DDRF)

Elle est chargée d’étudier les dossiers domaniaux au niveau de la DDSF et de préparation des actes

ou propositions à soumettre à l’approbation ou à l’appréciation de l’Autorité supérieure et traite les

réclamations foncières reçues à son niveau.

2.2.2.5 Service des Domaines et de la Conservation (SDC)

Le SDC est sous l’autorité de la DDSF. Ce service est chargé :

• de la gestion des biens mobiliers et immobiliers de l’Etat non affectés ni mis à la disposition

des Services Publics,

• du contrôle de la régularité des procédures de demandes des terrains domaniaux,

• de l’uniformisation des méthodes de traitement des dossiers domaniaux,

• des études et analyses des dossiers relevant de la compétence des Instances Supérieures,

• du contrôle d’application des textes et préparation des actes y afférant éventuels en matière de

transfert à l’Etat des propriétés non exploitées,

Il dispose de deux Divisions :

a) Division d’Etudes : elle est chargée du contrôle de la régularité de procédure des dossiers

domaniaux et fonciers, et proposer des avis et / ou des décisions de principe.

b) Division Approbation : son attribution consiste à vérifier de la régularité et la conformité des

pièces de procédure, et la préparation des actes à soumettre à l’approbation de l’Autorité

Supérieure.

23

2.2.2.6 Services Régionaux des Domaines

Le Directeur des Domaines a une autorité sur les Services Régionaux des Domaines et des

Circonscriptions Domaniales et Foncières.

Chaque Service Régional des Domaines représente la Direction des Domaines et des Services Fonciers

au niveau de la Région. Il anime et coordonne les activités des circonscriptions domaniales et foncières

qui lui sont rattachées. Il est chargé :

• des études et analyse des dossiers domaniaux dont la compétence d’approbation relève du

Représentant de l’Etat au niveau de la Région. Sous sa propre responsabilité. Il peut prendre à

son niveau la décision de principe y afférente ;

• après vérification et contrôle de la régularité de la procédure d’instruction, de préparer les

divers actes domaniaux à soumettre à l’approbation de l’Autorité Régionale compétente ;

• de la tutelle des Guichets Fonciers Communaux ou intercommunaux ;

• de la gestion des crédits à lui alloués ;

• de la représentation de l’Etat et d’assurer la défense de ses intérêts au niveau de la Cour

d’Appel.

.Les services Régionaux des Domaines a autorité sur la CIRDOMA de sa compétence territoriale.

2.2.2.7 Circonscriptions Domaniales et Foncières

La Circonscription Domaniale et Foncière est chargée de :

• la gestion des biens mobiliers et immobiliers non affectés de l’Etat

• la réception et de l’instruction des demandes des terrains du Domaine Privé de l’Etat

• l’immatriculation des terres et la conservation des documents relatifs aux propriétés privés

titrés.

• la mise en œuvre des opérations d’expropriation pour cause d’utilité publique.

• la représentation de l’Etat et assure la défense de ses intérêts devant la juridiction de première

instance.

En effet le traitement des dossiers de la demande du terrain domanial s’effectue tant au niveau

central qu’au niveau régional de la Direction selon la procédure d’instruction de la nouvelle loi.

24

2.2 Procédure d’acquisition du terrain domanial

On peut avancer deux définitions pour expliquer ce qu’on entend par procédure :

D’abord, une procédure est une série d’opérations exprimées par ordre chronologique dans le but

de réaliser une tâche. En d’autres termes, une procédure est un plan qui définit le déroulement normal

des activités en indiquant de façon précise la manière de les accomplir.

En effet la procédure d’instruction du terrain domanial consiste à détailler les étapes nécessaires

en vue d’immatriculer le terrain domanial ou rejeter le dossier de la demande du terrain domanial.

C’est un guide de travail pour les agents. Elle permet des paramètres de mesures pour le

responsable afin d’assurer le contrôle de l’action. C’est aussi une méthode permettant d’atteindre des

objectifs au sein d’une administration foncière qui sont essentiellement la sécurisation foncière rapide

et massive en vue d’un développement harmonieux, équilibré, et durable du pays.

Comme nous avons vu plus haut, il existe deux types de procédure d’immatriculation à savoir la

procédure d’immatriculation individuelle et la procédure d’immatriculation collective. C’est la

procédure d’immatriculation individuelle qui fait l’objet de notre étude concernant la procédure

d’instruction du terrain domanial. Ainsi, en matière d’attribution du terrain domanial, certaines

conditions doivent être réunies avant l’exécution de la procédure d’instruction du terrain domanial.

2.2.1 Conditions avant de l’exécution de la procédure

Le demandeur qui désire acquérir le terrain domanial doit suivre les formalités préalables et fournir

les pièces nécessaires à la demande avant le dépôt du dossier au guichet de la CIRDOMA.

2.2.1.1 Formalités préalables

Les formalités préalables concernent la prospection, l’établissement du plan et le repérage

préalable qui sont à la charge du demandeur avant le déroulement de la procédure au sein du Service

foncier. Ainsi, l e demandeur est tenu de faire la prospection sur le terrain demandé avant d’établir le

plan par le géomètre. Après, ce plan doit porter la mention de repérage préalable effectué par le

Service Topographique.

• La prospection : Le demandeur doit faire la prospection du terrain demandé. le demandeur doit

se renseigner aux services Topographiques sur la disponibilité ou non du terrain, et si le terrain

appartient ou non à l’Etat, ou si le terrain n’est ni titré, ni cadastré

• Etablissement du plan : après être renseigné sur l’origine de propriété du terrain objet de la

demande, le demandeur fait établir par un géomètre et à ses frais, un plan.

-Un plan officiel : s’il s’agit d’un terrain dépendant d’une propriété immatriculé ou cadastré. La

parcelle objet de la demande est délimitée sur ce plan par un géomètre assermenté ;

25

-Un plan régulier dressé selon les normes du Service topographique par un géomètre

assermenté accompagné d’un procès verbal descriptif des limites, s’il s’agit d’un terrain non

immatriculé ni cadastré

• Repérage préalable : le plan ainsi établi sera soumis aux formalités de repérage préalable au

service topographique, toujours les soins du demandeur et à ses propres frais. Cette opération

consiste à délimiter sur le plan de repérage aux fins d’identifier les empiètements éventuels et

d’en déterminer la nature juridique du terrain.

2.2.1.2 Pièces à fournir

Tout candidat à la procédure d’acquisition du terrain domanial doit constituer un dossier

comprenant :

• la demande en double exemplaire sur imprimé préétabli fourni par l’Administration, indiquant

son état civil, la description de l’immeuble, sa situation, sa superficie. La demande doit être

signée du demandeur. L’élection de domicile à Madagascar est imposée à tout demandeur autre

que les personnes morales ;

A la demande sont jointes en double exemplaire également les pièces suivantes :

• plan régulier avec procès-verbal descriptif des limites et revêtu des mentions de repérage ;

• photocopie certifiée conforme de la carte d’identité nationale ;

• certificat de situation juridique si le terrain est immatriculé ou cadastré ;

• procuration dûment légalisée et enregistrée si la demande est faite par représentation d’une autre

personne agissant au nom du demandeur sauf le cas de représentation des mineurs ;

• pour les sociétés, statut et mandat du représentant de la société ;

• statut, et récépissé du dépôt de statut pour les associations et mandat du représentant donné par

l’Association ;

• pour les demandes déposées par les collectivités décentralisées, une copie de délibération du

conseil communal ou Municipal ;

• pour la concession gratuite, pièces justifiant en qualité du demandeur (pièces exigées par

l’Article 42 du décret n° 2010 233)

• pour les terrains d’une superficie de plus de 10 Ha, objet d’une demande de bail emphytéotique,

ou de la mise à la disposition gratuite, un projet d’utilisation du terrain ou business plan faisant

ressortir : la destination envisagée, le plan d’aménagement et la description des travaux,

capitaux, moyens d’action à engager, impact sur le développement local.

26

Dès que les conditions exigées avant la procédure d’instruction du terrain domanial sont remplies

par le demandeur, il peut déposer le dossier domanial auprès du bureau de la CIRDOMA.

Ainsi, la procédure d’instruction du terrain domanial commence dès la réception de la demande du

dossier domanial.

2.2.2 Etapes de la procédure d’acquisition du terrain domanial

Les étapes de la procédure d’instruction du terrain domanial peuvent schématiser comme suit :

• la réception de la demande

• le paiement du cautionnement

• la constatation d’état des lieux

• l’avis des Services techniques

• la décision préalable de l’Autorité Supérieure

• l’immatriculation ou morcellement préalable

• la perception des provisions domaniales et établissement du projet d’acte

• l’approbation des actes domaniaux

• la notification de l’acte

Pour mieux comprendre la procédure d’instruction du terrain domanial, nous étudierons

successivement les étapes citées ci-dessus.

a) Réception de la demande

Lors du dépôt de la demande, les agents de la CIRDOMA procèdent à l’examen du dossier. Deux

cas peuvent se présenter : la réception du dossier de la demande, ou le rejet du dossier.

Le dossier de la demande est recevable si :

• le terrain est juridiquement disponible (terrain immatriculé ou cadastré au nom de l’Etat, non

grevé d’aucune charge ni d’aucun droit réel immobilier)

• le terrain demandé n’est ni immatriculé ou cadastré, mais non occupé ou insuffisamment mis en

valeur. Dans ce cas, une attestation par le Chef fokontany du lieu de la situation de l’immeuble

doit être annexée au plan régulier.

• aucun empiètement n’a été signalé au repérage préalable

• la superficie demandée n’excède pas 250 Ha. les demandes portant sur les terrains d’une

superficie supérieure à 250 Ha ne peuvent être reçues qu’après avis et autorisations préalables

des Instances supérieures 4 de même les demandes visant totalité ou partie des terrains compris

4 Note ministériel n°621/09/MATD du 10 décembre 2009

27

dans les réserves foncières régulièrement constituées ne sont recevables qu’après avoir obtenu

l’aval du Ministre chargé de la gestion de la réserve. Par exemple : réserve foncière

touristique = aval du Ministre chargé du tourisme) Dans le cas contraire à citer ci-dessus, le

dossier de la demande est retourné au demandeur.

Par contre, la demande est refusée s’il y a un empiètement sur une autre demande antérieure, le

ou terrain objet de la demande est compris dans le domaine privé affecté. Dans ce cas, le Chef de

Circonscription domaniale et foncière (CCDF) demande alors par télégramme officiel d’annuler le

repérage préalable au Service Topographique.

b) Paiement du cautionnement

Si les conditions de recevabilité sont remplies, le demandeur est invité à payer le cautionnement de

200 Ar par Ha avec un minimum de 5000Ar5. Le versement d’un cautionnement est justifié par un

certificat de situation financière établi par le CCDF. La date de versement du cautionnement constitue

la date légale du dépôt de la demande 6

Pour le cas de la dotation, la mise à disposition gratuite, aucun cautionnement n’est exigible à l’appui

de la demande.

c) Constatation d’état des lieux

Après la consignation et paiement du cautionnement, le demandeur peut solliciter déjà la

constatation d’état des lieux. Cette opération consiste à vérifier la disponibilité du terrain objet d’une

demande ainsi que sa mise en valeur par les membres de la commission

L’Art 29 du décret 2010 233 du 20 Avril 2010 prévoit la commission chargée de constater l’état des

lieux. Elle est composée de :

• Président : agent du Service des Domaines

• Membres : Agent du Service Topographique

• Représentant de la Commune

• Chef de Fokontany du lieu de la situation de l’immeuble

A la fin de l’opération, les membres de commission sont tenus de dresser un procès-verbal de

constatation d’état des lieux comportant tous les renseignements demandés doivent être fournis d’une

manière claire et nette relatifs à la nature, à la vocation et la consistance du terrain, aux acteurs des

mises en valeurs du terrain demandé et à la date de réalisation respectives. Par ailleurs, la commission

est tenue d’émettre son avis tant sur la revendication que sur le sort à réserver à la demande.

5 Art 49 du décret 2010-233 du 20 Avril 2010 6 Art 40 du décret 2010 233 du 20 Avril 2010

28

Ensuite, le procès-verbal est visé par le CCDF. Il demande l’avis des Services techniques selon la

nature et la vocation du terrain par soit transmis.

d) Avis des Services Techniques

Pour les terrains urbains, l’avis du Service de l’Aménagement du Territoire est obligatoire. A

défaut, celui des Travaux Publics ou de l’Agent Voyer de la Commune Urbaine concernée doit être

requis notamment pour la détermination des réserves des voies publiques et pour l’observation des

prescriptions d’urbanisme selon le plan directeur d’urbanisme en vigueur. Pour les terrains ruraux, les

avis à requérir dépendent de la situation et de la vocation du terrain demandé. Ainsi, les services

techniques peuvent être :

• l’agriculture

• le service de travaux publics

• le service militaire (suivant l’emplacement du terrain se trouvant aux alentours immédiat des

terrains ruraux)

• le service du tourisme

• le service des eaux et forêt

Après l’avis des Services techniques, le CCDF transmet le dossier au Service topographique pour

second repérage lorsque des rectifications ont été apportées lors de la constatation de l’état des lieux,

ou des distractions ont été imposées par les services techniques. Ce nouveau repérage permet de

déterminer le calcul de superficie susceptible d’être attribuée au demandeur.

e) Décision préalable de l’Autorité Supérieure

Après avoir vérifié la régularité du procès-verbal de la commission, et constaté l’accomplissement

de toutes les prescriptions prévues par la réglementation en vigueur et la disponibilité du terrain en

cause, le CCDF transmet avec ses avis et propositions le dossier à l’Autorité Supérieure pour décision

préalable.

Pour les terrains dont l’approbation de l’acte relève de la compétence du Ministre en charge des

Domaines, la décision préalable doit être prise au niveau du Service Central :

• Service des Domaines et de la Conservation

• Direction des Domaines et des Services Fonciers

• Direction Générale des Services Fonciers

• Ministre

29

De même pour toutes les demandes faisant l’objet des litiges quel que soit l’autorité compétente

pour l’approbation de l’acte. Chaque responsable peut décider à son niveau ou soumettre ses

propositions à l’Autorité Supérieure hiérarchique.

Dans les autres cas, la décision préalable est prise par le Chef du Service Régional. Ainsi, le chef du

Service Régional des Domaines peut décider pour toutes demandes de terrains non litigieux dont

l’approbation de l’acte relève de la compétence du représentant de l’Etat au niveau de la Région.

Toutefois, en cas de doute, il peut saisir l’instance supérieure hiérarchique. Les dossiers connexes

doivent faire l’objet d’un avis d’ensemble.

Cette décision se rapporte :

• à la mode de cession à appliquer

• au prix de base à adopter. La fixation du prix du terrain est en mètres carrés.

• à la détermination du bénéficiaire de l’attribution

• au classement du dossier s’il y a indisponibilité du terrain.

f) Immatriculation ou morcellement au nom de l’Etat

Au vu de la décision préalable de l’Autorité Supérieure, le CCDF procède :

Soit au morcellement de la parcelle objet de la constatation de l’Etat des lieux, soit en application

des dispositions de l’Art 23 du décret 2010-233 du 20 Avril 2010 lorsqu’il s’agit d’une demande visant

un terrain non immatriculé ni cadastré non occupé, à l’immatriculation au nom de l’Etat Malagasy. Au

vu de la décision préalable de l’Autorité Supérieure, le CCDF procède :

• soit au morcellement de la parcelle objet de la constatation de l’état des lieux pour la demande

des terrains immatriculés au nom de l’Etat,

• soit, en application des dispositions de l’article 23 du décret n° 2010 233, lorsqu’il s’agit d’une

demande visant un terrain non immatriculé ni cadastré non occupé, à l’immatriculation au nom

de l’Etat Malagasy. Pour ce faire, il dépose une réquisition qui peut se cantonner soit seulement

sur la parcelle objet de la demande, soit sur le terrain non immatriculé ni cadastré autour de la

demande. Il transmet ensuite, le dossier de bornage ainsi constitué au Service Topographique.

Dès réception du dossier de bornage, le chef de la circonscription domaniale et foncière

procède, après examen des pièces à l’immatriculation au registre foncier.

Il est à souligner que l’immatriculation ou le morcellement préalable au nom de l’Etat Malagasy

est décidé par l’Autorité Supérieur en vue de l’attribution du terrain au demandeur.

30

g) Perception des provisions domaniales et établissement du projet d’acte

Après immatriculation ou morcellement préalable au nom de l’Etat Malagasy, le CCDF établit le

projet d’acte suivant le modèle existant. Avant l’envoi de l’acte pour approbation par l’Autorité

compétente, le demandeur doit verser les provisions domaniales prévues par l’Art 54 du décret 2010

233 du 20 Avril 2010 à savoir :

1. Le prix du terrain ou une annuité de redevance selon le cas :

Pour le cas d’un projet d’acte de vente accompagné de cahier des charges, le prix fixé au mètre carré,

est versé en deux fractions dont : la première, qui ne peut être inférieur à 5000Ar, le jour de la

signature du projet d’acte ; la seconde, deux ans après notification de l’acte sauf large facilité de

paiement accordée par décision du Ministre des Domaines.

Pour garantir le paiement du prix restant dû, l’acquéreur est tenu de consentir au profit de l’Etat

Malagasy une inscription hypothécaire de la somme correspondante sur le titre foncier.

2. Les frais de constitution de dossier :

• Vente définitive : 5 % du prix du terrain

• Vente sous conditions de cahier des charges : 10% du prix du terrain

• location : 10 % des redevances totales pendant toute la durée du bail sans dépasser le montant

d’une annuité

• 10 % de la valeur du terrain pour les autres cas : concession gratuite, échange….

La mise à disposition gratuite, l’affectation et la dotation sont dispensées de frais de dossier.

3. Droit d’enregistrement :

• 6% pour la vente ou transaction de même nature

• 4% pour la location

Le paiement des provisions domaniales et des cautionnements est justifié par un certificat de

situation financière établi par le CCDF.

h) Approbation des actes domaniaux

L’autorité compétente pour l’approbation de l’acte est celle prévue par l’Art 27 de la loi 2008-014

du 23 juillet 2008, à savoir :

31

• Le Ministre en charge des Domaines pour les actes domaniaux concernant : le terrain urbain

d’une superficie supérieure à 1000 mètres carrés, et le terrain rural d’une superficie supérieure

à 50 Hectares. De même les actes unilatéraux d’attribution relèvent de la compétence du

Ministre en charge de Domaines (dotation, affectation, mise à disposition gratuite).

En outre l’approbation des actes de transformation des autorisations d’occupation à titre précaire

et révocable des terrains compris dans les ex-zone des pas géométriques en vente ou bail

emphytéotique relève de la compétence exclusive du Ministre en charge des Domaines quel que soit la

superficie et la nature du terrain.

• Représentant de l’Etat au niveau de la Région pour les actes domaniaux concernant : le terrain

urbain d’une superficie inférieure ou égale à 1000 mètres carrés ; et le terrain rural d’une

superficie inférieure ou égale à 50 hectares.

i) Inscription de l’acte

Après approbation, le CCDF procède à l’inscription de l’acte sur le livre foncier. De ce fait, il :

• invite le demandeur à soumettre l’acte approuvé aux formalités d’enregistrement

• procède ensuite à la régularisation comptable : imputation des prix ou redevances et frais de

constitution au Budget général, versement des frais de conservation après opération de dépense

• en cas de vente définitive, procède à l’inscription et remet le duplicata au propriétaire

• en cas de cessions sous conditions résolutoires (vente sous conditions de cahier des charges,

cession gratuite prévue par l’article 27 de la loi n° 2008 014 du 23 Juillet 2008) :

� procède à la consignation au SOMMIER DES CONCESSIONS et à la constitution du

dossier y afférent à garder dans les archives,

� transmet le numéro de la concession à la CIRTOPO pour repérage définitif

� procède à l’inscription sur le titre foncier correspondant,

� notifie le concessionnaire, soit par voie administrative, soit par voie d’affichage à la porte du

bureau de la commune pendant quinze jours, dans ce cas, l’attestation certifiant

l’accomplissement de la formalité de publication justifie la notification de l’intéressé (art 56 du

décret n° 2010- 233 du 20 Avril 2010) La date de notification de l’approbation de l’acte

constitue le point de départ de la mise en valeur en cas de cessions sous condition des cahiers

des charges

Pour le rejet ou classement de la demande, le CCDF est tenu de notifier l’intéressé par voie d’avis

de décision.

32

Il est rappelé que l’acte administratif de cession de terrain d’une superficie supérieure à 10 ha est

annexé un cahier des charges fixant les droits et obligations de l’acquéreur. (Art 23 de la loi n° 2008

014 du 23 juillet 2008).

2.2.3 Remarques

Il y a lieu de remarquer que la procédure d’instruction du terrain domanial détaillé ci-dessus

concerne le terrain domanial d’une superficie inférieure à 250 Ha conformément aux dispositions de

loi n° 2008 -014 du 23 juillet 2008.

Pour les terrains domaniaux d’une superficie compris entre 250 ha et 2500 Ha, les demandes

d’acquisition doivent être, avant réception, soumises à l’avis préalable du Ministre chargé du foncier.

Ainsi, les demandes portant sur les terrains d’une supérieure à 250 Ha ne peuvent être reçues qu’après

avis et autorisation préalables des Instances Supérieures, selon la note ministérielle n° 621/09/MATD/

du 10 Décembre 2009.

Par ailleurs, quant aux terrains titrés au nom de l’Etat ou terrains non immatriculés ni cadastrés non

mis en valeur dont la superficie est supérieure à 2500 Ha, la procédure à suivre est celle de la

procédure d’instruction de la demande de terrain de grande superficie suivant le circulaire n° 321/10 /

MATD/ SG/DGSF en date du 25 octobre 2010 (ANNEXE VIII). Ce type de terrain ne peut pas faire

l’objet d’une vente, mais seulement d’une location en bail emphytéotique ou bail ordinaire assorti de

conditions bien déterminées. Le non accomplissement des conditions peut entraîner la déchéance totale

ou partielle des droits.

Enfin , on peut constater que les innovations apportées loi n ° 2008-014 du 23 juillet 2008 par

rapport à l’ancienne loi n° 60-004 du 15 février 1960 en matière de la procédure d’acquisition du

terrain domanial sont les suivantes :

• la suppression de la publicité et de l’opposition,

• l’obligation du repérage préalable avant le dépôt des dossiers au Guichet de la CIRDOMA,

pour éviter la connexité des demandes,

• la constatation de l’état des lieux au lieu de la reconnaissance domaniale. Elle permet de

connaître la disponibilité du terrain demandé. Par contre la reconnaissance domaniale se base

sur les conditions de mise en valeur,

• l’avis des Services Techniques est facultatif pour les terrains ruraux,

• la fixation du prix du terrain est en mètres carrés

• la nouvelle définition des terrains urbains,

• l’immatriculation des terrains non titrés et non mis en valeur au nom de l’Etat

33

• la suppression de l’intervention du Premier Ministre dans l’approbation des actes domaniaux.

• la superficie du terrain demandé est le seul critère déterminant de la compétence

d’approbation,

• la suppression du droit de recours judiciaire contre les décisions de l’administration foncière.

Ces innovations permettent d’alléger la procédure d’acquisition du terrain domanial et faciliter le

traitement des dossiers domaniaux par les responsables des services fonciers. De ce fait, pour satisfaire

les besoins des usagers et promouvoir la sécurisation foncière massive, la prise de décision en matière

d’attribution du terrain domanial exige du concept de la bonne gouvernance et de l’Etat de droit.

34

CHAPITRE III

CONCEPT DE L’ETAT DE DROIT ET DE LA BONNE GOUVERNANCE

7

L’étude de l’Etat de droit et de la bonne gouvernance concerne d’une pratique rationnelle dans la

gouvernance des ressources publiques. Elle fait appel à l’ensemble des parties prenantes, et aboutit à

des résultats positifs. L’Etat de droit est lié à la bonne gouvernance pour mettre un état démocratique

face au pouvoir de l’administration. Nous allons voir successivement les éléments constitutifs de l’Etat

de droit, ainsi que la bonne gouvernance.

3.1 Eléments constitutifs de l’Etat de droit

L’Etat de droit peut se définir comme un système institutionnel dans lequel la puissance publique

est soumise au droit. Cette notion d’origine allemande a été redéfinie au début du vingtième siècle par

le juriste autrichien Hans Kelsen, comme un Etat dans lequel les normes juridiques sont hiérarchisées

de telle sorte que sa puissance s’en trouve limitée. Dans ce modèle, chaque règle tire sa validité de sa

conformité aux règles supérieures. Un tel système suppose, par ailleurs, l’égalité des sujets de droit

devant les normes juridiques et l’existence de juridictions indépendantes.

L’Etat de droit est constitué de trois éléments constitutifs à savoir : le respect de la hiérarchie des

normes, l’égalité des sujets de droit, l’indépendance de la justice.

3.1.1Respect de la hiérarchie des normes

L’existence d’une hiérarchie des normes constitue l’une des plus importantes garanties de l’Etat de

droit. Dans ce cadre, les compétences des différents organes de l’Etat sont précisément définies et les

normes qu’ils édictent ne sont valables qu’à condition de respecter l’ensemble des normes de droit

supérieures. Au sommet de cette ensemble pyramidale figure la constitution, suivie des engagements

internationaux, de la loi, puis des règlements. A la base de la pyramide figurent les décisions

administratives ou les conventions entre personnes de droit privé.

Cet ordonnancement juridique s’impose à l’ensemble des personnes juridiques. L’Etat, pas plus

qu’un particulier, ne peut ainsi méconnaître le principe de légalité : toute norme, toute décision qui ne

respecteraient pas un principe supérieur seraient en effet susceptible d’encourir une sanction juridique.

L’Etat, qui a compétence pour édicter le droit, se trouve ainsi lui-même soumis aux règles juridiques,

7 Document la bonne gouvernance et Etat de droit à l’ENAM en 1ère année

35

dont la fonction de régulation est ainsi affirmée et légitimée. Un tel modèle suppose donc la

reconnaissance d’une égalité des différents sujets de droit soumis aux normes en vigueur.

3.1.2 Egalité des sujets de droit

L’égalité des sujets de droit constitue la deuxième condition de l’existence d’un Etat de droit,

celui-ci implique en effet que tout individu, toute organisation, puissent contester l’application d’une

norme juridique, dès lors que celle-ci n’est pas conforme à une norme supérieure. Les individus et les

organisations reçoivent en conséquence la qualité des personnes juridiques : on parle de personne

physique dans le premier cas, de personne morale dans le second cas.

L’Etat est lui-même considéré comme une personne morale : ses décisions sont ainsi soumises au

respect du principe de la légalité, à l’instar des personnes juridiques. Ce principe permet d’encadrer

l’action de la puissance publique en la soumettant au principe de légalité, qui suppose au premier chef,

le respect des principes constitutionnels. Dans ce cadre, les contraintes qui pèsent sur l’Etat sont

fortes : les règlements qu’il édicte et les décisions qu’il prend doivent respecter l’ensemble des normes

juridiques supérieures en vigueur (lois, conventions internationales, et règles constitutionnelles), sans

pouvoir bénéficier d’un quelconque privilège de juridiction, ni d’un régime dérogatoire au droit

commun. Les personnes physiques et morales de droit privé peuvent ainsi contester les décisions de la

puissance publique en lui opposant les normes qu’elle a elle-même édictées. Dans ce cadre, le rôle des

juridictions est primordial et leur indépendance est la nécessité incontournable.

3.1.3 Indépendance de la justice

Pour avoir une portée pratique, le principe de l’Etat de droit suppose l’existence de juridictions

indépendantes, compétentes pour trancher les conflits entre les différentes personnes juridiques en

appliquant à la fois le principe de légalité, qui découle de l’existence de la hiérarchie des normes, et le

principe d’égalité, qui s’oppose à tout traitement différencié des personnes juridiques. Un tel modèle

implique l’existence d’une séparation des pouvoirs et d’une justice indépendante. En effet, la Justice

faisant partie de l’Etat, seule son indépendance à l’égard des pouvoirs législatifs et exécutifs est une

mesure de garantir son impartialité dans l’application des normes de droit.

Par ailleurs, les juridictions doivent être en mesures de confronter les différentes normes, afin de

juger de leur légalité, y compris s’il s’agit des règles ayant un rang élevé dans la hiérarchie. Une loi ou

une convention internationale contraire à la constitution doit ainsi être écartée par le juge et considérée

comme non valide. L’Etat de droit suppose donc l’existence d’un contrôle de constitutionnalité.

Compte tenu du caractère complexe d’un tel contentieux, Hans Kelsen a proposé de le confier à une

juridiction unique et spécialisé, ayant la qualité de cour constitutionnelle.

36

L’Etat de droit est considéré comme la principale caractéristique des régimes démocratiques. En

faisant du droit un instrument privilégié de régulation de l’organisation politique et sociale, il

subordonne le principe de légitimité au respect de la légalité. Il justifie ainsi le rôle croissant des

juridictions dans le pays qui se réclament de ce modèle

3.2 Concept de la bonne gouvernance

3.2.1 Définitions

La gouvernance est la manière dont les gouvernements gèrent les ressources sociales et

économiques du pays. La commission européenne précise qu’il s’agit de la capacité d’un Etat à servir

ses citoyens. La gouvernance concerne :

• les règles, les processus, les comportements pour lesquels les intérêts sont organisés, les

ressources générées et le pouvoir exercé dans la société,

• la manière dont les services publics fonctionnent, les ressources publiques sont gérées et es

pouvoirs règlementaires publics exercés constituent le principal problème à traiter dans ce

contexte.

Nonobstant, les diverses définitions citées ci-dessus, la « bonne » gouvernance peut se résumer

comme l’exercice du pouvoir par les divers paliers de gouvernement de façon efficace, honnête,

équitable, transparente et responsable. D’où une gestion des affaires publiques exempte de pratiques

abusives et de corruption et qui respecte la primauté du droit.

La bonne gouvernance assure que les priorités politiques, sociales, économiques, soient fixées par

un large consensus et que les voix des plus pauvres et plus vulnérables soient entendues dans la prise

de décision dans l’allocation des ressources de développement.

3.2.2 Six dimensions de la bonne gouvernance

La Banque Mondiale identifie six dimensions de la bonne gouvernance :

La gouvernance politique est un processus de sélection et de remplacement des autorités. Une bonne

gouvernance politique implique de :

1. être à l’écoute des citoyens et leur rendre compte

2. leur assurer une stabilité politique et l’absence de violence ou du terrorisme.

La gouvernance économique consiste en la capacité du gouvernement à formuler et montrer en place

une politique économique. Une Bonne Gouvernance économique repose sur :

3. l’efficacité de la bureaucratie et la qualité du Service public effectivement offert,

37

4. la qualité des règlementations, notamment pour fluidifier le marché.

La gouvernance constitutionnelle constitue un respect des citoyens et l’existence d’institutions assurant

les interactions avec ces derniers. Une bonne gouvernance institutionnelle est basée sur :

5. la suprématie de la loi, et donc l’indépendance de la justice, la qualité du fonctionnement de la

police, et les tribunaux, y compris la maîtrise de la criminalité ;

6. la maîtrise de la corruption

Elle accorde une attention particulière aux droits de l’homme, ainsi qu’à la démocratie et à la

primauté du droit et de la qualité du gouvernement.

3.2.3 Eléments de la bonne gouvernance

Les principaux éléments de la bonne gouvernance concernent sur : l’obligation de rendre compte,

la transparence, l’efficience et l’efficacité, la réceptivité, la prospective, et la primauté du droit ;

1. l’obligation de rendre compte : les administrations publiques sont capables et désireuses de

montrer en quoi leur action et leurs décisions sont conformes à des objectifs précis et convenus

2. la transparence : l’action des décisions et la prise de décision des administrations publiques

sont dans une certaine mesure, ouvertes à l’examen des autres secteurs de l’administration, du

Parlement, de la société civile et parfois d’institutions et d’autorités extérieures. ;

3. l’efficience et efficacité : les administrations publiques s’attachent une production de qualité,

notamment dans les services rendus aux citoyens, et veillent à ce que leurs prestations

répondent à l’intention des responsables de l’action publique ;

4. la réceptivité : les autorités publiques ont les moyens et la flexibilité voulus pour répondre

rapidement à l’évolution de la société, tiennent compte des attentes de la société civile

lorsqu’elles définissent l’intérêt général et elles sont prêtes à faire l’examen critique du rôle de

l’Etat ;

5. la prospective : les autorités publiques sont en mesure d’anticiper les problèmes qui se poseront

à partir des données disponibles et des tendances observées, ainsi que d’élaborer des politiques

qui tiennent compte de l’évolution des coûts et des changements prévisibles

6. la primauté du droit : les autorités publiques font appliquer les lois, la réglementation et les

codes en toute égalité et en toute transparence.

De ce fait, la bonne gouvernance fait intervenir le concept d’Etat de droit, l’Etat met la valeur

importante à la paix, à la démocratie, aux droits de l’homme et au développement durable. L’enjeu

n’est donc pas de réduire la crise de l’Etat mais de réussir les reformes par la responsabilisation des

acteurs afin de rendre le processus irréversibles.

38

Conclusion partielle

L’évolution de la législation foncière malgache, a été constamment sous-tendue par le désir

d’améliorer la sécurisation de la propriété foncière. Le cadre juridique de la reforme foncière a été

profondément rénové par l’adoption de la loi de cadrage 2005-019 du 17 octobre 2005 sur les statuts

des terres. L’innovation radicale consiste à supprimer le principe de domanialité selon lequel la terre

est présumée appartenir à l’Etat. Les terrains non titrés ne relèvent plus du domaine privé de l’Etat si

une « emprise personnelle ou collective » atteste d’une occupation, est maintenant définie comme des

propriétés privées non titrées. La gestion foncière de ces propriétés privées non titrées peut être

désormais déléguée au guichet foncier le guichet foncier, habilité à établir un certificat foncier. La

réforme foncière est ainsi basée sur un système combiné de gestion foncière : la délivrance et la

gestion de titres fonciers comme compétences de l’administration foncière, la délivrance et la gestion

de certificats fonciers comme nouvelles prérogatives des communes. Le domaine privé de l’Etat

comme compétence de l’administration foncière est régi dans les dispositions de la nouvelle loi n°

2008-014 du 23 Juillet 2008. En matière de l’attribution d’une portion du domaine privé de l’Etat,

l’administration foncière doit poursuivre la nouvelle procédure de la dite loi du fait qu’elle est

soumise au principe de la légalité. Elle doit respecter la hiérarchie des normes. En effet, la prise de

décision dans la procédure d’acquisition du terrain domanial doit se reposer sur le concept de la bonne

gouvernance et l’Etat de droit en vue de la prospérité économique, de la paix sociale et de la stabilité

de l’Etat.

Les généralités sur la gestion foncière nous a permis d’analyser les faits, étudier les problèmes,

voir les lacunes et faiblesse dans la prise de décision en matière d’attribution du terrain du domaine

privé de l’Etat. La seconde partie est consacrée à l’analyse du système de prise de décision.

39

PARTIE II

ANALYSE DU SYSTEME DE PRISE DE DECISION

Introduction partielle

La prise de décision dans la procédure d’instruction du terrain domanial est conditionnée par

plusieurs éléments. Elle est soumise par le principe de la légalité en conformant aux normes et

procédure en vigueur pour les conditions d’attribution du terrain, et le traitement du dossier domanial.

Pourtant, lors de la prise de décision, des problèmes surgissent tant au niveau organisationnel qu’au

niveau des relations extérieures. Ainsi, le chapitre premier nous permet d’examiner le processus de

prise de décision en expliquant sur les conditions d’attribution du terrain domanial, et les intervenants

dans la prise de décision. Dans le second chapitre, nous traiterons l’analyse diagnostique de la prise de

décision La troisième chapitre sera consacré à l’analyse des problèmes liés à la prise de décision.

40

CHAPITRE PREMIER

PROCESSUS DE LA PRISE DE DECISION

La prise de décision dans la procédure d’acquisition du terrain domanial est régie par le principe de

la légalité. Les décisions prises doivent être conforme aux dispositions édictées dans la nouvelle loi

2008-014 du 23 juillet 2008 sur le Domaine Privé de l’Etat, des collectivités décentralisées et des

personnes morales de Droit public. Ainsi, il est important de comprendre le processus de prise de

décision en examinant les conditions d’attribution du terrain domanial, les intervenants dans la prise

de décision ainsi que les décisions prises par l’autorité compétente

1.1 Conditions d’attributions du terrain domanial

La prise de décision dans l’attribution du terrain domanial est une voie d’obtention du titre foncier.

Pour cela, elle doit être distinguée des modes dérivées de la dite obtention : il s’agit d’abord du

morcellement qui consiste à avoir un titre sur une parcelle de terrain qui a au préalable fait l’objet d’un

premier titre foncier ; ensuite de la mutation, qui est le fait d’avoir un même terrain titré mais de

changer de titulaire ; on peut également mentionner la cession qui consiste pour le détenteur d’un titre

foncier à céder ses droits sur le terrain à un tiers ; et enfin la fusion qui consiste à réunir deux ou

plusieurs titres fonciers pour obtenir un seul lorsque lesdits terrains sont situés côté à côte. Rappelons

que ces modes dérivés diffèrent de la procédure de la prise de décision dans l’attribution du terrain

domanial proprement dite en ce sens qu’ils ne se réalisent que sur des terrains ayant au préalable fait

l’objet d’un titre foncier. Pour connaître les conditions d’attribution du terrain domanial, il convient de

se demander, au préalable, quelles sont les personnes habilitées à solliciter à cette l’attribution et les

différents modes d’attribution du terrain domanial.

1.1.1 Bénéficiaires de l’attribution du terrain domanial

L’attribution du terrain domanial a pour but de mettre sous l’emprise privée une parcelle du

domaine privé de l’Etat. Cette attribution est soumise de nos jours aux dispositions de la loi 2008- 014

du 23 juillet 2008 modifiant la loi 60-004 du 15 février 1960 relative au domaine privé national. Ainsi,

peuvent demander un terrain domanial, sont les personnes physiques ou morales de nationalité

Malagasy, les collectivités décentralisées, certaines catégories de personnes à savoir les

fonctionnaires, les agriculteurs, et les élèves issus de l’établissement et de centre de l’agriculture et les

associations de bienfaisance.

41

Les personnes de nationalité étrangère sont en principe bénéficiaires d’une location mais ils ne

bénéficient pas d’une acquisition du terrain domanial sauf autorisations délivrées par l’EDBM dans les

conditions prévues par la loi n° 2007 -036 du 14 janvier 2008 sur les investissements à Madagascar

1.1.2 Différents modes d’attribution du terrain domanial

L’attribution du terrain domanial peut être collective ou individuel selon le cas. L’administration

foncière peut attribuer un terrain domanial par divers modes à savoir : l’attribution à titre onéreux,

l’attribution gratuite, et la location ou autres.

1.1.2.1 L’attribution du terrain domanial à titre onéreux

Elle concerne la vente définitive, et la vente accompagnée du cahier de charge aux particuliers de

nationalité Malagasy, ou personnes physiques ou morales de nationalité Malagasy. Les étrangers sont

exclus de cette mode d’attribution sauf autorisations délivrées par l’EDBM dans les conditions

prévues par la loi n° 2007-036 du 14 janvier 2007 sur les investissements à Madagascar.

a) La vente définitive : cette vente peut se faire aux particuliers pour le terrain domanial d’une

superficie inférieure à 10 HA.

b) La vente accompagnée d’un cahier des charges : ce mode d’attribution est appliqué au terrain

d’une superficie supérieure ou égale à 10 HA. Conformément aux dispositions de l’Art 23 de la loi n°

2008-014 du 23 juillet2008, l’acte administratif de cession de terrain d’une superficie à 10ha est

annexé un cahier des charges fixant les droits et obligations de l’acquéreur. Les éléments que doit

contenir le cahier des charges sont édictés par les articles 61 et suivants du décret n° 2010-233 du 20

avril 2010 :

1. L’obligation de commencement d’exploitation dans un délai de six mois à compter de la

notification

2. L’obligation de mise en valeur : lors de la constatation, il ne sera tenu compte que la réalisation

conforme à la vocation du terrain selon l’usage du moment du lieu, suivant le plan

d’aménagement ou de production préalablement établi par l’acquéreur et dûment approuvé par

le service technique compétent, lequel demeure annexé au cahier de charges.

3. Les délais de mises en valeur sont fixés comme suit :

• Superficie de 10 Ha à 25 Ha : 5 ans

• Superficie > à 25 Ha à 50 Ha : 6 ans

• Superficie > 50 Ha : 7ans

42

A l’expiration du délai imparti, l’Administration procède d’office à la constatation de mise en

valeur. Au vu du procès de constatation de mise en valeur, elle procède soit:

• à la radiation des clauses du cahier des charges, si la constatation est positive et les prix

payés. Le droit de propriété à l’acquéreur est ainsi devenu définitif ;

• à la distraction de parcelle non mise en valeur et à sa rétrocession à l’Etat, au frais de

l’acquéreur, si la mise en valeur est partielle. Le droit de l’acquéreur pour la partie

restante est devenu définitif dans les conditions ci-dessus ;

• à la mutation de la totalité de propriété au nom de l’Etat Malagasy, si la mise en valeur

est négative

Il est à souligner qu’aucun autre acte n’est exigé ni pour la reconnaissance de droit définitif, ni

pour l’annulation des droits provisoires.

1.1.2.2 Attribution à titre gratuite

L’attribution à titre gratuite concerne l’affectation du terrain domanial, la mise à disposition

gratuite, et la cession gratuite. Ce mode d’attribution est caractérisé par la qualité des personnes qui

peuvent bénéficier de l’attribution.

a) L’affectation : c’est un mode d’attribution qui consiste à mettre à la disposition d’un service

public de l’Etat (Ministère ou institutions de l’Etat) un terrain nécessaire au fonctionnement de ce

service après accomplissement de la procédure tracée par la réglementation en vigueur. Elle est

prononcée par Arrêté du Ministre chargé des Domaines. Le dit arrêté détermine la destination de

l’immeuble et précise le délai accordé pour la réalisation du projet préétabli par le Ministère affecta ire

lui-même et annexé au projet d’arrêté. A défaut de réalisation dûment constatée dans le délai imparti,

un arrêté pris par le Ministre chargé des Domaines peut en prononcer la désaffectation.

L’arrêté d’affectation public au journal officiel a pour effet de rendre l’immeuble indisponible tant

que dure l’affectation.

Chaque circonscription est tenu d’ouvrir d’un registre de consignation des immeubles affectés

dénommés : « SOMMIER DES IMMEUBLES AFFECTES (AI) ». Un autre registre tenu au niveau du

Service Centrale des Domaines centralise tous les renseignements relatifs aux immeubles affectés et

non affectés.

b) La dotation : les collectivités décentralisées peuvent demander en dotation des terrains

immatriculés au nom de l’Etat, soit pour leurs besoins actuels et / ou futurs en fonction de la

progression démographique ou autres circonstances économiques ou sociales, soit pour être répartis

43

aux habitants qui y exercent collectivement des droits de jouissance. Cette dotation est assortie de

conditions générales et particulières dont l’inobservation peut entraîner sa réduction ou même sa

suppression.

Les terrains dotés dans les conditions ci-dessus sont attribués gratuitement aux occupants.

Toutefois, au cas où une collectivité envisage d’aménager un terrain du domaine privé de l’Etat en vue

de sa revente, l’article 29 de la loi 2008-014 du 23 juillet 2008 prévoit, entre l’Etat et elle-même, la

possibilité d’une cession amiable et à titre onéreux soit en toute propriété, soit en jouissance et dans les

formes du droit commun.

c) La mise à la disposition gratuite : L’art 26 de la loi 2008-014 du 23 juillet 2008 prévoit la

possibilité de -la mise à la disposition gratuite d’un terrain domanial au profit des sociétés ou

particuliers ou toutes organismes publics ou privés par l’installation d’œuvre social, culturel,

scientifique ou cultuel. Ces terrains restent la propriété de l’immeuble au cas où il entend poursuivre

pour son compte l’œuvre installé.

d) La cession gratuite : Dans les conditions de l’Art 27 de la loi 2008-014, peuvent bénéficier de

la cession gratuite de terrains ruraux à usage agricole, jusqu’à concurrence de 10 Ha :

• Les paysans agriculteurs et /ou éleveurs : ils sont tenus de joindre à l’appui de leur demande

une attestation délivrée par le chef Fokontany justifiant que l’intéressé exerce le métier

l’agriculteur ou éleveur et un certificat de non inscription au rôle des assujettis aux impôts

fonciers sur le terrain délivré par le Délégué d’Arrondissement.

• Les fonctionnaires militaires ou civils ayant accomplis 20 années de services effectifs : un état

analytique de propriété et état de services accomplis constituent les pièces exigées avec la

demande

• Les anciens élèves issus des Etablissements et centres de formation en Agriculture agréés par

l’Etat : ils doivent produire les pièces justificatives de leur ancienneté.

Les cessions gratuites s’opèrent par tranche de 5 Ha et ne sont pas cumulables pour les différentes

catégories.

1.1.2.3 Location

Il existe deux formes de location à savoir :

• Le bail ordinaire d’une durée moins de dix huit ans ;

• Le bail emphytéotique d’une durée plus de 18 ans sans dépasser 99 ans

Les personnes physiques ou morales de nationalité Malagasy ou étrangères peuvent bénéficier

d’une location du terrain domanial.

44

Toutefois, toutes transactions de toute nature autorisée par le droit commun des contrats et des

biens constituent aussi de mode d’attribution du terrain domanial.

Il est à noter que seules les personnes morales ou physiques de nationalité Malagasy peuvent

acquérir des terrains à Madagascar. Seule la location pourrait être accordée aux sujets étrangers sauf

autorisations délivrées par l’EDBM dans les conditions prévues par la loi n° 2007 -036 du 14 janvier

2008 sur les investissements à Madagascar.

1.1.3 Critères d’attribution du terrain domanial

Le terrain est attribué au demandeur si les critères ci-après sont remplis :

1.1.3.1 La disponibilité du terrain

Le terrain est reconnu disponible si :

• la demande n’a fait l’objet d’aucun empiètement. toutefois, si à la suite d’erreur de repérage,

des demandes s’empiètent, l’Art 37 du décret n° 2010-233 du 20 Avril 2010 dispose que

l’attribution a lieu en principe dans l’ordre de demandes déposées si le terrain n’a aucune mise .

La date du versement du cautionnement constitue la date légale de la demande en application de

l’Art 40 du décret n° 2010-233 du 20 Avril 2010. par contre, sil y a une mise en valeur

antérieure du dépôt de la demande, dans ce cas, si l’auteur de mise en valeur a lui-même déposé

une demande, le terrain sera attribué et ce nonobstant l’acte de priorité des autres demandes

connexes.

Toutefois, si le terrain a une vocation particulière, l’Administration peut décider de la priorité en

fonction de l’importance du projet envisagé par chaque demandeur.

En cas de demandes concurrentes, la vente aux enchères publiques sera la règle.

Cependant, il est à souligner qu’avec la reforme, les dispositions dans l’art 27 alinéa 2 du décret

n°2010-233 du 20 Avril 2010 indiquent que « la réception d’une nouvelle demande concernant un

terrain déjà objet d’une demande en cours d’instruction ne peut avoir lieu jusqu’à la décision finale sur

le sort de cette dernière ».

Les revendications formulées sont jugées non fondées et classées sans suite par l’administration.

Dans ce cas, le CCDF est tenu de notifier l’intéressé par l’avis de décision.

Par ailleurs, les revendications ou demande d’inscription sont jugées fondées lorsqu’elles sont

basées sur des mises en valeur constatées et effectuées avant le dépôt de la demande, ou sur des titres

d’appropriation, ou sur l’exercice des droits de préemption. Lorsque l’attribution du terrain risque

d’entraîner un préjudice au détriment du revendicateur, propriétaire riverain. Dans ce cas, si la

45

revendication ne vise qu’une partie de la demande, la distraction est ordonnée et la partie restante sera

attribuée au demandeur ; si la revendication est totale, la demande sera rejetée. Le CCDF en avise le

demandeur par un avis de décision. Par contre, si les revendications sont jugées non fondées, elles sont

rejetées par simple décision de l’Autorité Supérieure (sur Fiche de Présentation, Note ou ST ou BE).

Le revendicateur sera avisé par le CCDF par un avis de décision. En vertu du droit souverain de l’Etat

que lui a conféré par l’Art 28 de la loi n° 2008-014 du 23 juillet 2008, cette décision de

l’Administration n’est plus susceptible d’aucun recours.

1.1.3.2 Bénéficiaire du droit de préemption

Si le demandeur bénéficie d’un droit de préemption, le terrain domanial est attribué au demandeur.

Certains terrains du domaine privé peuvent être dans certains cas grevés d’un droit de préemption

permettant à son bénéficiaire d’obtenir, par préférence à tous autres tout ou partie des dits terrains. Les

cas permettant l’exercice de ces droits de préemption sont limités par l’Art 12 de la loi 2008 014 du 23

juillet 2008, ainsi qu’il suit :

• au profit des riverains de cours d’eau qui abandonnent leur ancien lit, de donnant de nouveau

cours naturellement ou à la suite des travaux légalement exécutés dans les conditions et limites

fixés par les règlements ;

• au profit des riverains des canaux de navigation et d’irrigation délaissés ou désaffectés ;

• au profit des riverains des voies publiques déclassées et des délassées de voie publiques

déterminés par les alignements réguliers.

Le droit de préemption s’applique exclusivement dans les trois cas précédents et est exercé par

chaque propriétaire riverain, sur la parcelle déterminée par des perpendiculaires tirées des deux limites

extrêmes de sa propriété sur la ligne médiane du terrain délaissé quand il existe des riverains de deux

côtés ; sur la bordure des terrains délaissés, quand il n’existe de riverain que d’un côté. En effet, dans

tous les autres cas non prévus, on ne parle pas de droit de préemption mais plutôt d’un droit de

préférence dont le bénéfice reste soumis à l’appréciation de l’Administration. Ainsi, pour le dernier,

l’administration a le choix d’attribuer le terrain domanial au requérant, ou rejeter sa demande.

1.1.3.3 Rejet de la demande,

La demande est rejetée si :

• Le terrain qui en fait l’objet n’est pas disponible. On dit que le terrain est indisponible lorsque :

il a fait l’objet d’une occupation antérieure au dépôt de la demande, ou il est déjà approprié, ou

un empiètement sur une demande antérieure non relevé lors du repérage préalable a été

identifié, ou il est nécessaire à l’installation des services publics ou des travaux d’intérêt public,

46

ou il est inaliénable en raison de son appartenance au domaine public, ou compris dans une zone

forestière ou dans une zone des aires soumises à un régime juridique de protection spécifique.

• si le demandeur désiste quel que soit les motifs, on peut rejeter la demande,

• si le demandeur n’est pas libéré des provisions domaniales exigibles. Dans ce cas, le rejet sera

procédé dans les conditions de l’Art 55 du décret 2010-233 du 20 Avril 2010 qui stipule que « si

dans un délai d’un an à compter de la notification de décision de principe de l’Administration, le

demandeur ne s’est pas libéré des provisions domaniales exigibles, il sera dressé un procès-

verbal de non paiement et la demande est classée sans suite ».

• et enfin, si le désintéressement du demandeur est prouvé.

1.2 Intervenants à la prise de décision

La prise de décision en matière d’attribution du terrain domanial nécessite l’intervention des

différents organes tant interne qu’externe de l’administration foncière. En principe, ces intervenants

donnent leurs avis ou propositions sur le sort de la demande du terrain; mais ce sont les autorités

compétentes qui prennent la décision finale par l’approbation et signature de l’acte domanial

1.2.1 Intervenants internes

Les intervenants internes au sein de l’administration foncière comprennent : le chef de la

circonscription domaniale et foncière, les autorités supérieures chargées d’assurer la gestion du terrain

domanial, ainsi que les autorités compétentes pour l’approbation de l’acte.

1.2.1.1 Chef de la circonscription domaniale et foncière

Le chef de la Circonscription Domaniale et Foncière intervient dans la prise de décision

d’attribution du terrain domanial lors de la procédure d’instruction de la demande. Il donne ses avis ou

ses propositions sur le sort de la demande après avoir avisé le procès-verbal de la constatation d’état

des lieux et contrôler la régularité de la procédure. Par voie de bordereau d’envoi, il transmet le dossier

à l’autorité supérieure avec ses observations. La Circonscription Domaniale et foncière est chargée de

la réception et de l’instruction des demandes des terrains du Domaine privé de l’Etat.

1.2.1.2 Autorités supérieures

Il existe deux types d autorité supérieure du service foncier en matière d’attribution du terrain

domanial à savoir : les autorités supérieures au niveau régional, et les autorités supérieures au niveau

central. Mais ces deux types d’autorités supérieures sont hiérarchiquement liés pour la communication

des dossiers dont relève la compétence du Ministre chargé des Domaines.

47

1.2.1.2.1 Autorités supérieures au niveau central

Elles comprennent :

• SERVICE DES DOMAINES ET DE LA CONSERVATION

• DIRECTION DES DOMAINES ET DES SERVICES FONCIERS

• DIRECTION GENERALE DES SERVICES FONCIERS

• MINISTRE

Chaque responsable au sein de Service Central peut décider à son niveau ou soumettre ses

propositions à l’autorité Supérieure Hiérarchique pour accord de principe sur le sort de la demande du

terrain demandé. Sont soumis à la décision préalable de l’Autorité Supérieure Centrale :

• Tout dossier de demande dont l’approbation de l’acte relève de la compétence du Ministre en

charge des Domaines

• toutes les demandes faisant l’objet des litiges quel que soit l’Autorité compétente pour

approbation de l’acte.

1.2.1.2.2 Autorités supérieures au niveau régional : Services régionaux des Domaines

Le chef du Service Régional des Domaines peut décider pour toutes demandes de terrains non

litigieux dont l’approbation de l’acte relève de la compétence du représentant de l’Etat au niveau de la

Région. Toutefois, en cas de doute, il peut saisir l’Instance supérieure hiérarchique.

Après vérification et contrôle de la régularité de la procédure d’instruction, il est tenu de préparer les

divers actes domaniaux à soumettre à l’approbation de l’Autorité Régionale compétente et/ ou du

Ministre chargé des Domaines.

1.2.1.3 Autorités compétentes

L’article 27 de la loi n° 2008-014 prévoit deux autorités compétentes pour l’approbation des actes

domaniaux à savoir : le représentant de l’Etat au niveau de la Région, et le Ministre chargé des

Domaines selon le cas.

1.2.1.3.1 Représentant de l’Etat au niveau de la Région

Le représentant de l’Etat au niveau de la Région est actuellement le chef de Région. Il est

compétent pour l’approbation des actes domaniaux concernant :

• le terrain urbain d’une superficie inférieure ou égale à 1000 m2 ;

• le terrain rural d’une superficie inférieur ou égale à 50 Ha

48

Les Services Régionaux des Domaines préparent les actes domaniaux soumis à l’approbation du

chef de Région. Il est à souligner que les terrains urbains sont définis, selon l’Art 26 de la loi 2008-014

du 23 juillet 2008, tous les terrains situés dans les périmètres des communes urbaines. Ce qui équivaut

à dire que tous les terrains se trouvant en dehors des Communes urbaines sont classés de nature rurale.

1.2.1.3.2 Ministre chargé des Domaines

Le Ministre chargé des Domaines est compétent pour l’approbation des actes domaniaux

concernant :

• le terrain rural d’une superficie supérieur à 50 Ha

• le terrain urbain d’une superficie supérieure à 1000 m2

En vertu du principe de parallélisme de forme et pour l’application de l’article 74 du décret n°

2010-233 du 20 Avril 2010, l’application des actes de transformation des autorisations d’occupation à

titre précaire et révocable des terrains compris dans les ex-zone des pas géométriques en vente ou bail

emphytéotique relève de la compétence exclusive du Ministre en charge des Domaines quel que soit la

superficie et la nature du terrain.

De même, les actes unilatéraux d’attribution relèvent de la compétence du Ministre en charge des

Domaines notamment : la dotation, l’affectation, la mise à disposition gratuite.

D’une manière générale, tous les actes qui échappent à la compétence du Représentant de l’Etat au

niveau de la Région relèvent de la compétence du Ministre chargé des Domaines

Il est à noter que conformément à l’Article 27 alinéa 4 de la loi 2008-014 du 23 juillet 2008,

l’autorité compétente pour l’approbation des terrains l’est également pour prononcer le rejet des

demandes.

1.2.2 Intervenants externes

Concernant les intervenants externes, ils s’agissent des organes en dehors de la hiérarchie de

l’administration foncière mais leur avis et propositions sont utiles pour la prise de décision lors de la

procédure d’instruction du terrain domanial. On peut citer : la commission de constatation d’état des

lieux, les services techniques.

1.2.2.1 La commission de constatation d’état des lieux

La commission est chargée de constater l’état des lieux, la mise en valeur et la disponibilité des

terrains objets d’une demande d’acquisition.

49

La commission de constatation d’état des lieux a une simple voix délibérative. Son avis ne lie pas

l’Administration qui décide souverainement de la suite à réserver à ses propositions. Par ailleurs,

l’opération de constatation d’état des lieux est une formalité fondamentale de la procédure

d’attribution des terrains domaniaux et doit être effectuée avec le plus grand soin. Elle conditionne la

décision finale de l’Administration qui doit y trouver les raisons de rejeter la demande ou de délivrer

un acte d’attribution avec des clauses éventuelles.

Les membres de la commission est tenu de fournir tous les informations demandées concernant le

terrain en cause d’une manière claire et nette à savoir : à la vocation et à la consistance du terrain, aux

acteurs des mises en valeurs et à la date de réalisation respectives dans le procès-verbal

Pour mieux comprendre la mission de la commission, il s’avère nécessaire de connaître sa composition, ainsi que le contenu du procès –verbal de la constatation ; 1.2.2.1.1 Composition de la Commission

Conformément à l’Article 29 du décret 2010-233 du 20 Avril 2010, la commission est composée

de :

• Président : agent du Service des Domaines

• Membres : Agent du Service Topographique

Représentant de la Commune

Chef de Fokontany du lieu de la situation de l’immeuble.

La commission se réunit sur convocation de son Président. (Art 29 du décret 2010 233 du 20 Avril

2010) la commission peut fonctionner en la présence du Président et de l’Agent du Service

Topographique. Elle peut s’adjoindre toute personne qu’elle juge compétente pour les travaux de

constatation. A l’issue de ces travaux, un procès-verbal avec la proposition de la commission est

dressé.

1.2.2.1.2 Procès Verbal de constatation

Toutes les informations demandées concernant le terrain en cause doivent être fournis d’une

manière claire et nette en particulier ceux relatifs à la nature, à la vocation et à la consistance du

terrain, aux acteurs des mises en valeurs et à la date de réalisation respectives dans le procès-verbal

Le procès-verbal de la commission doit contenir les renseignements suivants:

• le jour et l’heure de l’opération

• la composition de la commission : noms, prénoms, et qualité des membres

• la disponibilité du terrain demandé ;

• l’énonciation de la superficie, de la nature et de la consistance de l’immeuble ;

50

• la délimitation de la demande d’inscription reçue ;

• la déclaration qu’il ne s’est produit aucune demande d’inscription ou de réclamation ;

• la valeur du terrain,

• le résultat de la conciliation ;

L’avis de la commission à l’égard des réclamations formulées et, en tous cas, sur la suite qu’elle

propose de réserver à la demande instruite, observation n’étant faite qu’en cas de divergence d’avis

entre les membres de la commission, l’avis de chacun sera rapporté sans que celui-ci soit indiqué

nominativement.

L’opérateur assistant la commission est habilité à rectifier le plan soit l’indication du demandeur et

ou l’état des lieux. Le plan certifié par l’opérateur doit refléter les éléments cités au procès-verbal.

Le procès-verbal dûment signé par toutes les personnes intéressées et les membres de commission

comportent obligatoirement les avis et propositions de la commission qui resteront confidentiels et

n’ont pas être communiqués au demandeur.

1.2.2.2 Services techniques

Les avis des Services techniques sont nécessairement utilisés pour la prise de décision. Pour les

terrains urbains, l’avis du Service de l’Aménagement du Territoire est obligatoire. A défaut, celui des

travaux publics ou de l’Agent Voyer de la Commune Urbaine concernée doit être requis notamment

pour la détermination des réserves des voies publiques et pour l’observation des prescriptions

d’urbanisme selon le plan directeur d’urbanisme en vigueur. Pour les terrains ruraux, les avis à requérir

dépendent de la situation et de la vocation et la nature du terrain demandé. Ainsi, les services

techniques peuvent être :

• l’agriculture

• le service de travaux publics

• le service militaire (suivant l’emplacement du terrain se trouvant aux alentours immédiat des

terrains ruraux)

• le service du tourisme

• le service des eaux et forêt

1.3Décisions de l’autorité compétente

Les décisions de l’autorité compétente sont présentées sous deux formes : l’attribution du terrain

domanial, et le rejet ou classement de la demande. Mais avant d’examiner ces décisions, il convient de

51

connaître les informations nécessaires à la prise de décision, actes domaniaux, ainsi que la nature des

actes domaniaux, et les recours possibles contre les décisions.

1.3.1 Informations nécessaires à la prise de décision

Lors de la procédure d’instruction du terrain domaniale, certaines informations sont nécessaires

pour pouvoir prendre de décision à savoir, les informations contenues dans la demande, le plan croquis

ou plan régulier, le certificat de situation juridique, et le procès verbal de constatation d’état des lieux.

1.3.1.1 Informations contenues dans la demande

La demande du dossier domanial déposée au guichet du bureau de la CIRDOMA permet aux

agents de vérifier les renseignements concernant le demandeur notamment :

• le nom du demandeur

• l’âge du demandeur : les mineurs doivent être représentés par l’un des parents

• la nationalité et la situation de famille : lorsque les noms du demandeur ne sont pas

typiquement malagasy, une copie certifiée conforme de la CIN ou un certificat de nationalité

doit être annexé à la demande. En effet, les personnes morales ou physiques étrangères ne

peuvent pas acquérir des terrains à Madagascar. De plus, si le demandeur est marié, la situation

le régime matrimonial du conjoint s’avère nécessaire.

• la nationalité et le régime matrimonial du conjoint : s i le conjoint admet le régime de

séparation des biens : le demandeur malagasy peut acquérir librement le terrain domanial, par

contre si le régime matrimonial du conjoint est le régime de communauté des biens : le conjoint

étranger doit formuler une lettre de désistement à son droit de communauté concernant le

terrain demandé.

1.3.1.2 Plan croquis ou plan régulier

Le plan déposé doit porter les éléments suivants :

• le repérage : permet de vérifier l’existence ou non d’empiètement lors du dépôt de la demande

• la mention du plan acceptable ou plan rectifié par l’opérateur, membre de la commission de

constatation de l’état des lieux. En cas de rectification, les mentions doivent être signées par le

demandeur.

• si un empiètement a été révélé lors du premier repérage mais disparaît au second repérage sans

rectification du plan au moment de la constatation : la raison de la disparition de l’empiètement

doit être précisée.

52

• Le calcul de la superficie attribuable, ce pour permettre de se fixer sur l’autorité d’approbation

et le mode de cession.

• les consistances relatées en PV de constatation doivent être figurée sur le plan

• l’assiette des revendications éventuelles doit figurées avec des légendes bien appropriées

• au cas où le plan a été refait lors de la constatation de l’état des lieux, le plan originel doit

toujours rester dans le dossier.

1.3.1.3 L Certificat de situation juridique

Avant la prise de décision en matière du terrain domanial, le certificat de situation juridique

constitue une information nécessaire pour vérifier l’origine de propriété : si la propriété en cause a été

acquis par l’Etat soit à l’amiable soit par voie d’expropriation, l’avis du service destinataire doit être

préalablement requis.

1.3.1.4 Procès-verbal de constatation d’état des lieux

Dès la réception du dossier domanial, le demandeur peut envisager la constatation d’état des lieux

effectué par les membres de la commission en présence du demandeur, des voisins, et des

revendicateurs. A la fin de ces travaux, les membres de la commission doivent dresser un procès-

verbal. Ainsi, la vérification de ce procès-verbal de constatation d’état des lieux porte sur :

• la qualité du Président et des membres de la commission. En effet, l’absence de l’opérateur

topographe rend nul et de nul effet le procès-verbal de la commission.

• la présence du demandeur (signature), en cas de représentation, une procuration en bonne et

due forme doit compléter le dossier.

• la situation de l’immeuble : lieu dit, Fokontany, Commune, District, Régional nature et

vocation du terrain demandé : pour connaître si le terrain demandé est de nature soit urbain, ou

suburbaine ou rurale. Concernant la vocation du terrain demandé, il peut s’agir soit d’un terrain

à vocation édilitaire, ou agricole, forestière, ou touristique. La connaissance de ces

informations est un outil nécessaire pour les membres de la commission en vue de proposer

le prix à adopter dans le cadre de la fourchette de prix en vigueur.

• la consistance du terrain avec le minimum de détail. S’il s’agit de culture, la superficie doit être

précisée

• les auteurs et dates des réalisations respectives ;

• les réclamations reçues : nom et adresse du réclamant, motif, assiette de la revendication (totale

ou partielle)

• les signatures du PV (demandeur, voisin, membres, commission…)

53

• l’avis de la commission tant sur la demande que sur la revendication et le prix proposé.

• les observations du CCDF

En effet, le Procès-verbal de constatation d’état des lieux est une information de base dans la prise

de décision en matière d’attribution du terrain domanial. Ainsi, il s’avère nécessaire de bien s’assurer

les éléments fournis par le PV de constatation afin de permettre à l’Autorité Supérieure de décider en

toute connaissance de cause.

1.3.2 Nature des actes domaniaux

Les actes à établir varient selon son objet qu’il s’agit d’attribution ou de rejet des demandes. Les

actes d’attribution peuvent être unilatéraux ou synallagmatiques, à titre onéreux ou gratuit.

1.3.2.1 Actes unilatéraux

Les actes unilatéraux peuvent se définir comme une manifestation par lesquelles les autorités

administratives contribuent à modifier l’ordonnancement juridique. C’est l’œuvre d’une volonté de

l’administration qui constitue un acte individuel visant une personne connue ou un groupe de

personnes identifiées. Les décisions des actes unilatéraux domaniaux pris par l’administration foncière

sans accord avec les requérants du terrain domanial se manifestent sous forme de décisions prises par

l’autorité compétentes, et les arrêtés pris par le Ministre chargé des Domaines.

Les décisions : la décision ne concerne que le rejet des demandes. Il peut s’agir d’une décision

règlementaire ou d’une décision sur fiche ou note de présentation. Dans ce dernier cas, le demandeur

est notifié par le CCDF par un AVIS DE DECISION.

Les arrêtés : Le Ministre chargé des Domaines prend les actes domaniaux concernant l’affectation,

la dotation, et la mise à disposition gratuite par un arrêté.

1.3.2.2 Actes synallagmatiques

Ce sont les contrats signés par les deux parties (l’Etat et le demandeur), il peut s’agir :

• d’un acte de vente définitive : c’est l’acte d’attribution le plus courant. L’acte de vente définitive

ne peut être accordé que pour les terrains d’une superficie inférieure ou égale à 10 Ha (Annexe

III).

• d’un acte de vente sous conditions de cahier des charges : au –delà de 10 Ha, la vente est

accordée sous conditions de cahier des charges. Le cahier des charges établi d’accord parties,

fixe les conditions de vente et des mises en valeur. Il est soumis à l’approbation en même temps

que l’acte de vente. Tant que les conditions du cahier des charges ne sont pas levées, le droit de

54

propriété ne peut pas cédé que sous l’accord de l’Autorité qui l’a approuvé. Ce droit est

transmissible par dévolution héréditaire.

• d’un acte de concession gratuite : concernant les terrains ruraux à usage agricole jusqu’à

concurrence de 10 Ha

• d’une location : soit du bail ordinaire d’une durée moins de dix huit ans, soit du bail

emphytéotique d’une durée plus de 18 ans sans dépasser 99 ans.

• de tous les autres actes relatifs à toutes transactions de toute nature autorisées par le droit

commun des contrats et des biens.

1.3.3 Recours contre les décisions

Le rejet de la demande est prononcé par la décision de l’Autorité compétence pour l’approbation

de l’acte d’attribution. Elle est notifiée au demandeur par le CCDF. Une ampliation conforme de la

décision sera également remise au chef de la Circonscription Topographique aux fins d’annulation des

mentions de repérage. Le rejet de l’opposition ou demande d’inscription est aussi prononcé par la

décision de l’Autorité compétente pour l’approbation de l’acte (sur fiche de Présentation, Note ou Soit

Transmis ou Bordereau d’envoi). Le revendicateur en sera avisé par le CCDF par un avis de décision.

La décision de l’Administration sur le rejet de demande ou rejet d’opposition n’est susceptible

d’aucune voie de recours en vertu du droit de souverain de l’Etat que lui a conféré l’Article 28 de la

loi n° 2008 014 du 23 juillet 2008 : « L’Etat, propriétaire, conserve la faculté d’apprécier l’opportunité

de toute cession d’une partie de son domaine privé et reste le seul juge de refus ».

Pour le cas de la déchéance, le non respect des clauses du cahier des charges, autres que les

conditions de mise en valeur, peuvent entraîner la résiliation totale des contrats et la déchéance des

contractants. Cette déchéance est prononcée par l’Autorité compétente. L’acte de déchéance est

susceptible de recours dans un délai de deux mois à compter de la notification.

Il s’ensuit que l’inscription ne pourra être effectuée qu’après l’expiration dudit délai sur production

d’un certificat de non recours. Conformément à l’Article 9 de la loi 2008-014 du 23 juillet 2008, les

biens du domaine privé immobilier de l’Etat sont soumis, sauf les règles spéciales de la présente loi, à

la législation de droit commun des contrats et des biens et, lorsqu’il y a lieu, au règlement organisant le

régime foncier de l’immatriculation .Ainsi, le Tribunal compétent pour le règlement de ce litige est le

Tribunal Civil du lieu de la situation de l’immeuble.

55

D’après cette description de la prise de décision, il ressort que les décisions prises par les autorités

compétentes doivent être conforme aux conditions d’attribution du terrain domanial édictées par les

nouvelles dispositions du décret n° 2010-233 du 24 avril 2010. Elles peuvent être : soit l’attribution du

terrain domanial au requérant, soit le rejet de la demande.

Pour l’attribution du terrain, la décision porte sur : le mode de cession du terrain objet de la

demande, la fixation du prix du terrain, ainsi que la détermination du bénéficiaire de l’attribution.

L’attribution peut être accordée si le terrain est reconnu disponible et/ ou le requérant bénéficie le droit

de préemption du terrain domanial. Cette attribution est en fonction de l’ordre de priorité de demande

déposée si le terrain n’a aucune trace d’occupation, surtout en cas d’erreur de repérage. Par contre, si

le terrain demandé a déjà fait l’objet de mise en valeur antérieure à la demande, le terrain sera attribué

à l’auteur de mise en valeur. Toutefois, si le terrain a une vocation particulière, l’administration

foncière peut décider de la priorité en fonction de l’importance du projet envisagé pour chaque

demandeur.

Quant, au rejet de la demande, la demande est rejetée si : le terrain qui en fait l’objet n’est pas

disponible à cause de l’existence d’une occupation antérieure au dépôt de la demande, ou si le

demandeur désiste quel que soit les motifs, ou s’il est libéré des provisions domaniales exigibles, ou si

le désistement du demandeur est prouvé.

Malgré les conditions d’attribution du terrain domanial, la vente à l’Etat de son domaine privé reste

une option, en vertu de la souveraineté de l’Etat prévu par l’Art 28 de la loi 2008-014 du 23 juillet

2008. Cette situation nous permet de faire l’analyse diagnostique de la prise de décision qui fera l’objet

de l’étude au chapitre suivant.

56

CHAPITRE II

ANALYSE DIAGNOSTIQUE DE LA PRISE DE DECISION

L’accès à la terre est un levier du développement du pays. La prise de décision dans la procédure

du terrain domanial constitue la source à cet accès. Ainsi, la nouvelle loi 2008- 014 du 23 juillet 2008

est un outil essentiel de la prise de décision. Dès lors, malgré le dynamisme et la volonté de

l’administration foncière à la sécurisation foncière rapide pour répondre aux besoins des usagers, nous

pouvons constater des contraintes qui sont devenues faiblesses et menaces pour la prise de décision en

matière d’attribution du terrain domanial. C’est pour cette raison que nous allons identifier les forces,

faiblesses de la prise de décision dans la nouvelle procédure d’acquisition du terrain domanial ainsi

que les opportunités et les menaces auxquels l’administration foncière devra faire face à la prise de

décision.

2.1 Forces

L’administration foncière est chargée de prendre les décisions dans la procédure d’acquisition du

terrain domanial selon les dispositions de la nouvelle loi 2008- 014 du 23 juillet 2008. De ce fait, la

décision prise dans la procédure d’acquisition du terrain domanial a un caractère d’un acte

administratif unilatéral. L’analyse du pouvoir de l’administration foncière ainsi que les dispositions sur

la procédure d’acquisition du terrain domanial dans les textes en vigueur nous permet d’évoquer les

forces liées à la prise de décision à savoir : le pouvoir discrétionnaire de l’administration foncière, la

force probante de la décision, la rapidité de la prise de décision, la participation à la prise décision.

Nous allons voir successivement ces forces.

2.1.1 Pouvoir discrétionnaire de l’administration foncière

En vertu de l’Art 28 de la loi 2008-014 du 23 juillet 2008 : « l’Etat propriétaire, conserve la faculté

d’apprécier l’opportunité de toute cession d’une partie de son domaine privé et reste le seul juge de

refus », l’administration foncière n’est pas obligée d’attribuer d’une partie de son domaine privé aux

demandeurs. Elle dispose d’un pouvoir discrétionnaire de prendre des décisions hors des règles

établies. Elle agit en toute opportunité sans y être contrainte. La vente de l’Etat de son domaine privé

reste une option.

57

Par conséquent, autre que le droit de préemption, on parle d’un droit de préférence dont le

bénéfice reste soumis à l’appréciation de l’administration foncière. L’avis de décision de rejet de

demande ou rejet de revendication n’est susceptible d’aucun recours.

2.1.2 Force probante de la décision

En principe, la décision prise par l’administration foncière dans la procédure d’acquisition d’une

partie du domaine privé de l’Etat, détient le privilège préalable. Elle est présumée authentique et

sincère. Elle fait foi par elle –même jusqu’à preuve de contraire. En plus, cette décision ayant un

caractère d’un acte administratif unilatéral, s’impose dès son émission par l’autorité administrative

après la publication ou la notification de l’intéressé.

Concernant les actes approuvés, une fois délivré, le titre est inattaquable, intangible, définitif.

Parce qu’il est inattaquable, il ne peut en principe plus être contesté dès qu’il a été délivré. En d’autres

termes, si celui qui l’a obtenu n’était pas le véritable titulaire des droits fonciers, il va quand même

demeurer propriétaire du terrain. Intangible, le titre foncier ne peut pas être modifié, sauf en cas de

rectification, et sous la responsabilité du conservateur foncier. Quant au caractère définitif, il signifie

que le titre foncier s’octroie une seule fois sur la terre concernée, qu’il n’est pas susceptible de

prescription et qu’il n’admet pas de titre concurrent.

2.1.3 Rapidité dans la prise de décision

La prise de décision dans la procédure d’acquisition du terrain domanial devient plus rapide par

l’application des dispositions nouvelles dans la loi 2008- 014. Cela est dû par l’allègement de la

procédure et la réduction du nombre des intervenants dans la prise de décision.

Pour l’allègement de la procédure, les points importants sont les suivants :

• Il n’y a plus de publicité et d’opposition. Dans l’ancienne procédure, le dossier

domanial est affiché pendant 15 jours au niveau du District avant de procéder à la

reconnaissance domaniale, et le PV, un mois à compter du jour de la reconnaissance.

• Du fait du principe de l’antériorité de la demande et notamment des repérages

préalables, la résolution des litiges serait facilitée ainsi que l’instruction de la demande.

Toute demande postérieure est irrecevable jusqu’au sort de la première demande.

Cependant, la demande antérieure prime et est à considérer.

• Diminution du nombre des intervenants dans la prise de décision :

58

Le nombre des intervenants dans la prise de décision est réduit par la suppression de l’intervention

du Premier Ministre dans l’approbation des actes concernant le terrain d’une superficie supérieure à

500 Ha. En effet, la procédure d’élaboration des actes domaniaux devient de plus en plus rapide. .

Dans l’ancienne procédure, il convient de remarquer que pour être approuvé, l’acte ou le rejet

d’opposition devait passer sous le regard du Commissaire Général avant de transmettre au

Gouverneur et /ou du Ministre en charge des Domaines pour arriver enfin au Premier Ministre Chef du

Gouvernement. Alors il ne faut pas oublier que la signature de ces hautes personnalités ne peut être

acquise facilement, il faudrait attendre beaucoup de temps. Ainsi, pour simplifier la procédure, la

compétence du Premier Ministre est attribuée au Ministre chargé des Domaines pour approbation des

actes domaniaux concernant le terrain urbain d’une superficie supérieure à 1000 m2 et le terrain rural

d’une superficie supérieure à 50 Ha.

En contrepartie, le domaine de compétence du Ministre chargé des Domaines s’élargit en matière

d’approbation des actes domaniaux. De plus, la compétence d’approbation est partagée entre deux

autorités seulement, c’est la superficie qui en est le seul critère déterminant. Cependant, les demandes

portant sur les terrains d’une supérieure à 250 Ha ne peuvent être reçues qu’après avis et autorisation

préalable des Instances Supérieures, selon la note ministérielle n° 621/09/MATD/ du 10 Décembre

2009. Par ailleurs, quant aux terrains titrés au nom de l’Etat ou terrains non immatriculés ni cadastrés

non mis en valeur dont la superficie est supérieur à 2500 Ha, la procédure à suivre est celle de la

procédure d’instruction de la demande de terrain de grande superficie suivant le circulaire n° 321/10 /

MATD/ SG/DGSF en date du 25 octobre 2010. Cette procédure nécessite l’intervention de plusieurs

entités ministérielles pour l’autorisation de prospection, et l’étude d’impact du projet envisagé sur

l’environnement avant de se soumettre à l’approbation du Ministre en charge des Domaines.

2.1.4 Participation à la prise de décision

L’autorité compétente n’agit pas seul dans la prise de décision. Les acteurs fonciers collaborent à la

prise de décision sous différent mode de participation à savoir : la responsabilisation des membres de

la commission, la déconcentration de la gestion foncière ainsi que la répartition des tâches des

responsables dans l’administration foncière.

2 1 4 1- Responsabilisation des membres de la commission

Avec les dispositions de la nouvelle loi 2008-014 du 23 juillet 2008, il n’y a qu’une commission

qui se charge de la constatation d’état des lieux au lieu de deux commissions auparavant à savoir : la

commission itinérante présidée par l’agent du service des domaines, et la commission administrative

59

ordinaire présidé par le sous- préfet ou adjoint. Actuellement, l’agent du Service Topographique fait

partie du membre de la commission avec le Président du Fokontany autre que le représentant de la

commune. La commission est présidée par l’agent du service des domaines.

La composition du membre de la commission tient une place importante à la participation

citoyenne dans la prise de décision dans la procédure d’acquisition du terrain domanial.

D’une part, le représentant de la commune représente la collectivité décentralisée. D’autre part, la

présence du President du fokontany dans le membre de la commission constitue la participation

citoyenne dans la prise de décision du fait que, la voix du Président du fokontany tant que représentant

du fokonolona dans le PV de la commission indique la voix de la population. Il est à noter que même

si la commission de constatation d’état des lieux n’émet qu’une simple voix délibérative dans la prise

de décision, le PV de la commission est une information de base à la prise de décision dans la

procédure d’acquisition du terrain domanial.

En ce qui concerne le président de la commission, il ne s’agit plus du représentant du district ou

sous préfet mais c’est l’agent du service des domaines. Cette situation est favorable à la prise de

décision dans la mesure où l’agent du service des domaines est expert en matière d’attribution du

terrain domanial par rapport au représentant du district. Ce qui fait que la responsabilité de l’agent du

service des domaines est engagé dans le déroulement normale de la constatation d’état des lieux et

surtout sur les avis et propositions énumérés dans le PV sur le sort du terrain objet de la demande.

2 1 4 2 Déconcentration de la gestion foncière

Le partage du pouvoir dans la prise de décision se manifeste par la déconcentration des

compétences aux services régionaux des domaines. En effet, la déconcentration des compétences aux

Services Régionaux des Domaines est une technique de rapprochement de l’administration foncière

des usagers. Ils peuvent concourir à la facilitation de procédure d’acquisition du terrain domanial.

Ces services sont rattachés à la Direction des Domaines et de Services Fonciers au niveau central. Le

Service Régional des Domaines est dirigé par un Chef de Service Régional. Il a un rang des Chefs de

Services Centraux de la Direction. C’est le pouvoir central qui nomme le Chef de Service Régional

des Domaines. Il peut être assisté par un Adjoint nommé par le Directeur des Domaines et des Services

Fonciers. En principe, les chefs de Services Régionaux des domaines sont des techniciens, des

fonctionnaires compétents qui connaissent bien la gestion foncière en matière d’attribution du terrain

domanial. La plupart de ces agents ont la qualité d’inspecteur des domaines et ayant de l’expérience

sur la matière. Ainsi, la décision prise par cette catégorie d’agents peut être bien fondée.

60

Compte tenu des forces présentées dans la prise de décision dans la procédure d’acquisition du

terrain domanial, dont les plus importantes sont le pouvoir de l’administration foncière par

l’établissement de l’acte unilatéral et la rapidité de la prise de décision avec le partage du pouvoir, il

existe aussi des faiblesses dans la prise de décision que nous allons examiner

2.2 Faiblesses

Les faiblesses dans la prise de décision reposent sur les facteurs qui empêchent la fiabilité de la

décision prise par l’Administration foncière. Il s’agit de la remise en cause de la procédure publique et

contradictoire, le manque du système de contrepoids, ainsi de l’imprécision des textes

2.2.1 - Absence du principe publique et contradictoire

L’absence de la publicité et l’opposition dans la procédure d’acquisition du terrain domanial

constitue un avantage sur l’allègement de la procédure. Pourtant, ce fait engendre des conséquences

sur la fiabilité de la décision prise par l’administration foncière.

La force attachée à la publicité est d’attirer l’attention de tout intéressé, des transactions qui se font

ou se feront sur le terrain, objet de la procédure. La publicité produit à l’égard des tiers un effet de

l’opposabilité. La nouvelle loi n° 2008-014 du 23 juillet 2008 supprime l’affichage de la demande du

terrain domanial au placard administratif pour faire opposition. Mais le plan accompagné de la

demande du dossier domanial doit porter la mention du repérage préalable en vue de déterminer la

nature juridique ainsi que l’existence ou non de l’empiètement du terrain demande lors du dépôt de la

demande du dossier domanial. En cas d’erreur de repérage préalable, l’absence de publicité dans la

procédure d’attribution du terrain domanial a un impact sur les droits des personnes qui veulent faire

l’opposition mais ils sont empêchés de la faire par l’ignorance de la procédure. Ces personnes

n’auront droit qu’à un recours soit pour annulation du titre de propriété établi, soit pour dommages et

intérêts. Dans ce cas, la décision prise pourra faire l’objet de litige envers la société.

2.2.2 Eloignement des services domaniaux

Les compétences des agents du SRD sont limitées à une étendue de la Région. Tout acte pris en

dehors du ressort territorial de son auteur peut être annulé par le juge pour incompétence quant au lieu.

Les circonscriptions domaniales comprises au niveau de Région sont rattachées directement sous

l’autorité des services régionaux des domaines. Pourtant, chaque Région contient en moyenne deux

circonscriptions domaniales et foncières à l’exception de la Région Analamanga comportant cinq

61

circonscriptions sous son autorité. Ainsi, dans les 22 régions du pays, il n’y a que 35 circonscriptions

domaniales et foncières qui traitent le dossier domanial (Annexe VI). L’insuffisante du nombre de

circonscription au sein de la Région contribue à freiner la conquête du titre foncier, dans la mesure où

cela accroît encore davantage le coût de l’information et des transactions foncières. A cela s’ajoute la

complication du découpage territorial de la région non résolue par l’Etat. De ce fait, la constatation de

l’état des lieux, qui suppose le déplacement du requérant et des agents des services domaniaux va

occasionner, du fait de la localisation géographique des services régionaux, des frais de déplacement

sur plusieurs centaines de km, très souvent à la charge du requérant. A titre d’exemple, dans la Région

d’Anosy, le service foncier à Fort-Dauhpin s’étend à la limite territoriale environ 500 km. En effet, les

usagers rencontrent des difficultés en matière du problème d’éloignement des services administratifs

par rapport aux zones à couvrir. Souvent, les terrains concernés par les demandes des usagers sont très

éloignés des services fonciers déconcentrés

2.2.3 Faiblesse du système de contrepoids

En vertu des prérogatives de l’administration foncière en matière d’attribution du terrain domanial,

le contrôle de l’action de l’administration foncière pour protéger l’intérêt des usagers ainsi que l’intérêt

général du pays semble être insuffisant. Cela est dû à la dualité de la juridiction compétente ainsi que

la dualité de la nature juridique de la Région.

2 2 3 1 Dualité de la juridiction compétente

Les actes domaniaux approuvés par l’autorité compétente selon le cas sont des actes unilatéraux.

L’administration foncière a l’initiative de prendre des mesures, c’est son autonomie. Cependant, le

pouvoir discrétionnaire de l’administration est toujours soumis au droit. Elle est soumise à des

contrôles et agit pour l’intérêt général. En vertu du caractère souverain de l’Etat, la décision de rejet

de demande n’est susceptible d’aucun recours. Le recours pour excès de pouvoir est possible, et dans

les délais de trois mois à partir de la notification pour l’acte individuel devant la juridiction

administrative. Ce recours constitue la sanction du principe de légalité. Il est ouvert contre toute

décision administrative sans qu’il soit besoin qu’un texte particulier le prévoit. Même si la loi déclare,

à propos d’un acte administratif qu’il n’est pas susceptible de recours. Le recours permet aux usagers

d’obtenir l’annulation d’une décision illégale prise par l’autorité administrative. Pour cela, il faut au

moins une des conditions suivantes : acte illégal ou entaché d’illégalité, incompétence, vice de forme

62

de l’acte8, violation de la loi, détournement de pouvoir. Le juge de l’excès de pouvoir ne peut prendre

aucune autre décision que celle prononçant l’annulation de l’acte, en vertu du principe de la séparation

de l’autorité administrative et la juridiction administrative.

Par ailleurs, l’Etat agit comme des particuliers en matière d’attribution du terrain domanial, le

Tribunal compétent c’est le Tribunal Civil9.

Ce qui provoque la dualité de la juridiction compétente (Juridiction Civile et Administrative). De ce

fait, l’Administration peut évoquer le principe de la liaison de compétence et du fond pour que les

responsables de l’administration ne soient pas préjudiciables. Cette situation montre qu’il y a un

déséquilibre de puissance entre l’administration et les usagers dans la décision sur l’attribution du

domaine privé de l’Etat. Le système de contrepoids envers le pouvoir discrétionnaire de

l’administration foncière est faible, et ne peut pas protéger l’intérêt des usagers.

Outre l’absence du contrôle de la légalité que nous avons constaté, le contrôle de l’action de

l’administration foncière présente aussi des défaillances par la dualité de la nature juridique de la

Région.

2 2 3 2 Dualité de la nature juridique de la région

Il est rappelé que selon l’art 56 de l’ancienne loi n° 60-004 du 15 juillet 1960, trois autorités sont

compétentes pour approbation des actes domaniaux : le Ministre en charge des Domaines, et le sous-

Préfet ou Préfet et le Premier Ministre selon les cas. Mais depuis la deuxième République, à vrai dire

depuis 1977, le changement de structure écarte la compétence du sous-préfet, ou du préfet en matière

d’approbation. Ce rôle est dévolu aux représentants élus. Alors qu’ils n’ont pas reçu de formation

adéquate en la matière. C’est pourquoi, l’administration foncière ne veut pas leur soumettre ces actes,

elle le fait procéder au niveau du Président Faritany. C’est l’Art 10 de l’ordonnance n°83- 030 du 27

décembre 1983 qu’il a prévu, et ensuite un décret n°2001-611 du 06 juillet 2001 qui donne la

compétence aux gouverneurs des provinces autonomes .Actuellement, l’art 27 de la loi 2008-014 du 23

juillet 2008 prévoit la compétence du représentant de la Région en matière d’approbation des actes

domaniaux concernant :

-les terrains ruraux d’une superficie inférieure ou égale à 50 Ha

-les terrains urbains d’une superficie inférieure ou égale à 1000 m2

8 Art 61 de la loi 60-004 du 15 février 1960, stipule que : « les titres et autres actes délivrés après les procédures instituées seront définitifs et inattaquables » 9 Art 24 de la loi 2008-014du 23 juillet 2008 précise que « tout litige relatif à l’application de la présente concernant

un droit réel immobilier soulevé soit par l’Administration , soit par un particulier relève de la compétence exclusive du

Tribunal Civil

63

Pourtant, le représentant de l’Etat au niveau de la Région a une double casquette du fait que la

Région est à la fois une circonscription de l’administration d’Etat et une collectivité territoriale

décentralisée. En application de cette loi, le décret n°2004-859 du 17 septembre 2004 (fixant les règles

relatives à l’organisation, au fonctionnement et aux attributions des Régions) prévoit, en son article 1,

que la Région :

• en tant que Collectivité territoriale décentralisée, est composée de Communes ;

• en tant que Circonscription administrative, comprend des Districts dont les limites

territoriales coïncident avec celles des anciennes sous-préfectures.

L’article 2 de la même loi, en fixant les modalités de constitution des responsables de l’exécutif,

donne une illustration parfaite de la nature de circonscription administrative de la Région. Ces

responsables sont en effet tous nommés par décret du Président de la République pris en Conseil des

Ministres sur proposition conjointe du Ministre chargé de l’Intérieur et du Ministre chargé de la

Décentralisation. Il s’agit là des modalités contraires à celles de la constitution de l’exécutif d’une

collectivité territoriale décentralisée.

La double nature juridique de la Région s’analyse également à travers la dualité des domaines

d’attributions de Chef de Région fixées par deux articles du décret en question. Il exerce :

• aux termes de l’article 4, des attributions de premier responsable de l’exécutif régional ;

• aux termes de l’article 8, des fonctions de représentant de l’Etat et du Chef du

Gouvernement et chacun des membres du Gouvernement.

Cette double attribution du chef de Région entraîne la confusion de pouvoir en matière

d’attribution du terrain domanial sur la déconcentration et la décentralisation de la gestion foncière. En

effet, le contrôle de l’action de l’Administration foncière effectué par le Délégué Général du

Gouvernement au niveau de la Région n’est pas véritable, car il est à la fois juge et partie. La précision

des textes sur ce point est primordiale pour la bonne prise de décision dans la procédure d’acquisition

du terrain domanial.

2.2.4 Imprécision des textes

Dans la prise de décision, les textes jouent un rôle important, car c’est un outil de travail des

acteurs fonciers dans l’étude du dossier de demande d’acquisition du domaine privé immobilier de

l’Etat. Étant donné que l’Administration est soumise au principe de légalité, le respect des normes est

nécessaire pour la légalité de décision prise par l’Administration foncière. De ce fait, la décision prise

en matière d’attribution du terrain domanial doit être conforme aux dispositions du décret n°2010-233

du 20 Avril 2010 fixant les modalités d’application de la loi n°2008-014 du 23 juillet 2008 sur le

64

Domaine privé de l’Etat, des collectivités Décentralisées, et des Personnes morales du droit public.

Cependant, l’application de ce décret dans le traitement du dossier de la demande d’acquisition d’une

partie du domaine privé de l’Etat rend difficile par les responsables à cause de l’imprécision de

certains éléments à savoir : sur le délai de la convocation, la définition de la durée permanente en

matière de condition de classification des terrains privés non titrés.

D’une part, le délai de la convocation de l’intéresse avant la constatation d’état des lieux n’est pas

fixé dans les textes. En principe, 15 jours avant la constatation de l’état des lieux, mais par l’absence

de précision de ce délai, le responsable est libre d’envoyer la convocation au moment où il veut.

Pourtant, la conséquence de cet acte est ressentie dans la prise de décision, car l’absence des intéressés

ou les voisins ou les revendicateurs lors de la constatation d’état des lieux remet en cause l’authenticité

du PV de la commission. Pourtant, on sait que ce PV est la base de l’information dans la prise de

décision en matière d’attribution du terrain domanial.

D’autre part, concernant les conditions de classification des terrains privés non titrés qui sont

exclus de la compétence du Service des domaines, l’Art 33 de la loi 2005-019 sur les statuts de la terre

stipule que : « favorable des terrains, urbains comme ruraux, sur lesquels sont exercés des modes de

détention du sol se traduisant par une emprise personnelle ou collective, réelle, évidente et permanente,

selon les usages du moment et du lieu et selon la vocation du terrain, qui sont susceptibles d’être

reconnus comme droit de propriété pour un acte domanial ». C’est le service administratif compétent

de la collectivité décentralisé qui en charge. La nature de l’occupation du terrain est alors déterminée

par l’emprise personnelle ou collective, réelle, évidente et permanente. Pourtant, le texte ne précise pas

la durée « permanente » de l’emprise. En effet, les agents font la classification à son appréciation.

Face à l’imprécision des textes sur certaines questions, le traitement du dossier de la demande

d’acquisition d’une partie du domaine privé de l’Etat laisse à l’appréciation personnelle des agents.

Ces faiblesses conduisent les responsables dans le traitement inégalitaires des agents. La prise de

décision est menacée par l’abus de pouvoir des responsables ainsi que le non maîtrise de l’attribution

du terrain

2.3 Menaces

Les menaces dans la prise de décision concernent la décision abusive de l’autorité compétente, la

spéculation foncière, le traitement inégalitaire des usagers.

65

2.3.1 Décision abusive de l’autorité

En vertu du droit souverain de l’Etat que lui a conféré l’article 28 de la loi n° 2008 014 du 23

juillet 2008: « l’Etat, propriétaire, conserve la faculté d’apprécier l’opportunité de toute cession d’une

partie de son domaine privé et reste le seul juge de refus », la décision de rejet de demande ou

d’opposition de l’Administration n’est plus susceptible d’aucun recours.

L’administration foncière décide souverainement, au vu des avis de la commission et des services

techniques à l’attribution du terrain domanial. Mais il arrive parfois que cette autorité a passé outre

sans les considérer, elle garde sa propre conviction même si cela ne correspond pas à la réalité.

Le problème apparaît notamment en matière de rejet de demande et d’opposition, parce que le

requérant ne peut pas faire l’objet de recours autre que gracieuse (non judiciaire).

Il est vrai que ce rejet doit être motivé, mais l’on n’est pas obligé d’annoncer cela au demandeur

déchu, la conviction de l’administration ne doit pas être établi au grand jour pour éviter la polémique.

D’ailleurs, la décision prise en connaissance de cause n’est pas en principe susceptible de revenir.

Mais il faut prendre des précautions car cela risque d’inciter au soulèvement public

2.3.2 Traitement inégalitaire des usagers

Le principe de l’égalité des citoyens devant la loi et les autorités publiques a une portée très large.

En ce qui concerne les usagers, il s’applique tant aux charges du service qu’à son bénéfice. Tout

particulier, dès lors qu’il remplit les conditions légales, a le droit d’obtenir la prestation que le service

fournit. Toutefois, face au pouvoir discrétionnaire de l’administration foncière dans la prise de

décision, l’attribution du terrain dépend de l’appréciation de l’administration foncière. De plus, l’acte

établit par l’administration foncière est un acte unilatéral, selon sa volonté d’agir ou non à l’attribution.

Par conséquent, cette situation risque de traitement inégalitaire des demandeurs d’acquisition du

terrain domanial. Même si les usagers remplissent les conditions nécessaires dans l’attribution du

terrain, la décision finale d’attribution revient à l’appréciation de l’autorité compétente. Cette situation

est favorable à la corruption

2.3.3 Corruption

Il est à noter que l’administration foncière est réputée parmi les plus corrompue dans le Ministère

ou secteur public. La corruption dans le traitement du dossier domanial est une source d’inégalité du

traitement des usagers. Puisque l’attribution du terrain est une option pour l’administration foncière,

les usagers qui veulent acquérir des terrains essaient par tous les moyens possibles de faire

l’administration à l’attribution du terrain entre autre la corruption.

66

Ainsi, certains agents reçoivent les pots de vin pour faire le travail tel qu’attendu les usagers. A

l’inverse, certains agents corrompus exigent de l’argent pour effectuer les services normalement

gratuits pour orienter une décision d’attribution ou non du terrain domanial. Enfin, du fait de

l’insuffisance financière de l’administration, les frais de transport des membres de la commission de

constatation d’état des lieux sont aux soins des requérants. Certains requérants donnent le plus avec un

bon accueil lors de la constatation, certains agents ont la dette morale et orientent l’avis et proposition

dans le PV au profit des requérants.

2.3.4Spéculation foncière

Les innovations apportées par la loi n°2008-014 du 23 juillet 2008 vont occasionner la spéculation

foncière tant au niveau du principe de la priorité du premier demandeur, ainsi qu’au mode d’attribution

du terrain. Etant donné que la priorité n’est accordée qu’au seul premier demandeur. En effet, ceux qui

ont accès à l’information foncière bénéficient plus que ceux qui n’en ont pas. Quant au mode

d’attribution du terrain domanial, les conditions de vente des terrains non mis en valeurs sont

supprimées. Le terrain est attribué par vente définitive au demandeur si la superficie est inférieure à 10

Ha. Dans ce cas, il n’y a pas de contrôle de mise en valeur, l’acquéreur est libre de jouir son droit de

propriété. Par contre, pour la superficie supérieure à 10Ha, la vente est assortie à des conditions du

cahier des charges fixant les droits et obligations du demandeur. Pour échapper de ce cahier des

charges, les spéculateurs choisissent de demander d’acquérir par fraction le domaine privé de l’Etat à

la limite d’une superficie inférieure à 10 Ha. Ainsi, ils peuvent céder immédiatement l’immobilier sans

l’engagement de mise en valeur afin de gagner du profit. Cependant, la spéculation foncière a un

impact important dans la prise de décision d’attribution du domaine privé de l’Etat sur la fixation du

prix du terrain. Le prix du terrain prévu par la fourchette du prix est dévalué du fait de l’action des

spéculateurs. Il est donc nécessaire de prendre de précaution sur le contrôle de distribution du terrain.

De ce qui précède, la prise de décision dans la procédure d’acquisition du terrain domanial risque

d’influencer par l’abus du pouvoir discrétionnaire de l’administration, la corruption au profit des

riches, les mieux informés, ceux bénéficient des relations. En contrepartie, la prise de décision dans la

procédure d’acquisition du terrain domanial procure des opportunités.

67

2.4 Opportunités

L’application de la nouvelle loi n° 2008-014 du 23 Juillet 2008 par l’administration foncière dans

la prise de décision met en évidence des opportunités à savoir : la souveraineté nationale,

l’intensification de la sécurisation foncière, la garantie du développement socio-économique.

2.4.1 Souveraineté nationale

La prise de décision dans la procédure d’attribution du terrain domanial renforce la souveraineté

nationale. C’est une prérogative de la puissance publique d’attribuer ou non à un requérant une portion

du domaine privé de l’Etat par l’application des textes en vigueur L’attribution d’un terrain est un

choix de l’administration foncière en vertu de l’art 28 de la dite loi : « L’Etat apprécie librement

l’opportunité de toute cession d’une partie de son domaine privé et reste seul juge du refus ». Par

ailleurs, en matière de la gestion du terrain domanial, l’Etat agit comme des particuliers du fait que les

biens du domaine privé immobilier de l’Etat sont soumis à la législation de droit commun des contrats

et des biens. L’Etat détient un droit de préférence dont le bénéfice reste soumis à l’appréciation de

l’Administration. En effet, la décision de rejet de demande, ou d’opposition n’est susceptible d’aucun

recours. De plus, cette souveraineté nationale garantit l’unicité nationale à travers l’égalité de tous

devant le service public, ainsi que la sécurisation foncière par la délivrance du titre foncier.

2.4.2 Intensification de la Sécurisation foncière

L’administration foncière est chargée de mettre en œuvre l’objectif principal de la politique

foncière. Cet objectif vise à répondre à la demande massive en sécurisation foncière, dans de brefs

délais et à des coûts ajustés au contexte économique, par la formalisation des droits fonciers non écrits

et par la sauvegarde et la régularisation des droits fonciers écrits. La décision d’octroi du terrain

domanial aboutit à la délivrance du titre foncier. L’intérêt de ce titre est double : d’une part, il permet

de mettre en évidence l’importance qui s’attache dorénavant dans l’esprit des usagers à avoir entre ses

mains un document qui établit non seulement un droit précis, légalement défini, mais aussi une

légitimité juridique ; d’autre part, il établit une capacité. En effet, le titre est inattaquable, définitif, et

intangible. C’est une garantie du droit réel de propriété. L’allègement de la procédure encourage les

usagers à introduire plus de demandes d’immatriculation, du fait que le raccourcissement des délais de

la procédure permet aux usagers d’obtenir rapidement leur titre. A titre d’exemple : si le Service des

Domaines a réalisé 300 000 titres en cent ans d’existence, avec l’application de la nouvelle procédure,

le Service a réalisé 200 000 titres dans deux ans (2008-2010). Cette reforme améliore le

développement socio-économique du pays.

68

2.4. Garantie de la durabilité du développement socio-économique du pays

La décision prise dans l’attribution d’une portion du domaine privé de l’Etat influence le

développement socio-économique du pays. Elle favorise l’investissement privé national et étranger,

l’accroissement de la production agricole ; la gestion, la protection, la restauration et le

renouvellement des ressources naturelles. D’abord, l’accès à la terre permet aux paysans d’augmenter

sa production agricole afin d’assurer la sécurité alimentaire et d’augmenter les devises du pays par

l’exportation des produits à l’extérieur. Quant à l’investissement privé national et étranger, les

investisseurs contribuent à la croissance économique par l’amélioration les recettes fiscales du pays,

la réduction du taux de chômage par la création de l’emploi, et l’amélioration de l’infrastructure dans

le pays. Enfin la décision dans l’attribution d’une portion du domaine privé de l’Etat a un impact dans

la société. Elle réduit les conflits fonciers dans la mesure où elle est prise avec transparence et équité.

L’analyse diagnostique de la prise de décision dans la procédure d’acquisition du terrain domanial

met en évidence les points suivants : la souveraineté de l’Etat dans l’établissement d’un acte domanial

à caractère unilatéral par le pouvoir discrétionnaire de l’administration foncière, l’amélioration de la

prise de décision par l’allègement de la nouvelle procédure. Cependant, la suppression de l’opposition

et du droit de recours judiciaire affaiblit le contrôle de l’action de l’administration foncière en matière

de l’attribution du terrain domanial. À cela s’ajoute la dualité de la nature juridique de la Région ainsi

que l’imprécision des textes dans certaines questions nécessaires au traitement de la demande du

dossier domanial. Par conséquent, L’abus du pouvoir de l’autorité, le traitement inégalitaire qui

favorise la corruption et la spéculation foncière ont une influence dans la prise de décision. Pourtant,

la mise en œuvre de la politique foncière par l’administration foncière constitue une opportunité à la

sécurisation foncière massive, et au développement socio-économique en plus de la souveraineté

nationale. Compte tenu de cette diagnostique, il nous est utile d’examiner les problèmes liés à la prise

de décision afin de satisfaire les besoins en terre des usagers, protéger l’intérêt général du pays.

69

CHAPITRE III

ANALYSE DES PROBLEMES LIES A LA PRISE DE DECISION

L’analyse des problèmes liés à la prise de décision est axée sur deux niveaux à savoir : au niveau

de l’organisation, au niveau des relations extérieures à l’administration foncière. Chaque niveau

représente des problèmes liés à la prise de décision dans la procédure d’acquisition du terrain

domanial. Cette étude nous permet de voir les causes et les effets de ces problèmes à la prise de

décision.

3.1 Au niveau de l’organisation

L’analyse des problèmes au niveau de l’organisation concerne sur la fiabilité des informations

ainsi que sur le problème de sous administration dans les Services Foncier. Ces problèmes ont des

répercussions sur la prise de décision dans la procédure d’acquisition du terrain domanial à savoir le

risque d’augmentation d’erreur et le retard dans la prise de décision, et les effets dans la société.

3.1.1 Non fiabilité des informations

L’information est considérée comme une matière première dans la prise de décision. La

disponibilité des informations suffisantes conditionne la qualité de la décision prise ainsi que

l’efficacité du travail des agents Nous constatons qu’au niveau de l’autorité supérieure, seule

l’instruction administrative est prévue. Le défaut de la qualité de l’information nécessaire à la prise de

décision provient à la fois de la faiblesse de l’organisation de l’administration foncière et des

problèmes extérieurs aux Services Fonciers à travers les irrégularités commises par les usagers.

3 1 1 1 Non mise à jour des informations foncières

Du fait de l’importance des demandes d’acquisition des terrains domaniaux en cours ou en instance

d’instruction qu’on estime à plus de 500 000 les demandes de titres en attente dans les Services

Fonciers, certaines de ces demandes sont parfois très anciennes et ne correspondent plus à une

demande effective de reconnaissance de droit de propriété. De plus, la mauvaise qualité de l’archive

favorise l’indisponibilité de l’information. Beaucoup de dossiers dans les archives sont détruites. Par

conséquent, les pièces dans les dossiers ne sont pas mises à jour, et incomplètes. Les informations

nécessaires à la prise de décision ne correspondent plus à la réalité. Il en est ainsi, l’existence de la

connexité des demandes. Cela est dû à l’empiètement des terrains objet de la demande à d’autres à

70

cause d’illisibilité du repérage du plan, ainsi que l’application du principe de la réception de toutes les

demandes déposées sur le même terrain sous l’égide de l’ancienne loi n° 60- 004 du 15 février 1960

malgré la nouvelle disposition de la loi n° 2008-014 du 23 juillet 2008 qui met l’accent sur la priorité

accordée au premier demandeur. En effet, cette situation peut induire les décideurs en erreurs lors de

la prise de décision.

Concernant le PV de constatation dressé par les membres de la commission (ANNEXE V), il arrive

que ce PV ne soit pas conforme à la situation réelle du terrain (la consistance, les auteurs et la date de

la mise en valeur du terrain). Pourtant, les autorités supérieures chargées de prendre de décision de

principe ou préalable se contentent des éléments versés au dossier d’acquisition du terrain domanial.

Son travail se limite à l’apparence. Au vu du PV de la constatation de l’état des lieux, les autorités

supérieures prennent la décision de principe et la décision préalable compte tenu des avis émis par les

membres de la commission. La fiabilité du PV de constatation conditionne la bonne prise de décision

par les acteurs fonciers.

3.1.1.2 Les irrégularités commises par le requérant

Le requérant peut fausser le cours de la procédure en procédant à des manœuvres dilatoires,

frauduleuses et dolosives. Par exemple, le requérant ne donne pas toutes les informations nécessaires

dans sa réquisition du terrain domanial. Lorsque les manœuvres sont constatées, la procédure s’arrête

et si le titre foncier était délivré, il pourra faire l’objet d’un anéantissement de son effet soit par retrait

ou annulation du titre foncier établi.

Il est généralement constaté que lorsque l’opération de bornage a été effectuée par le géomètre, le

procès-verbal et le plan établi, le requérant procède ultérieurement au déterrement des bornes aux fins

d’agrandir la superficie de son terrain. Lorsque les riverains se rendent comptent de ce comportement

déloyal, ils s’adressent généralement au service topographique pour qu’il commette le géomètre ayant

effectué les opérations de bornage afin de rectifier les limites du terrain. D’autres s’adressent

directement à la juridiction civile pour atteinte à la propriété privée, lorsqu’ils n’ont pas trouvé un

terrain d’entente.

La prise de décision dans la procédure d’instruction du terrain domanial peut rencontrer des

difficultés lorsque les informations ne sont pas pertinentes. Il en est ainsi que les pièces versées dans le

dossier domanial ne sont pas complètes. Pour le cas du terrain en héritage, les héritiers ont droit à

inscrire sur le terrain lors de la procédure d’instruction du terrain domanial. De ce fait, le requérant

représentant des héritiers doit verser les pièces d’hérédité à savoir : procuration des héritiers, acte de

71

notoriété, lettre de désistement pour ceux qui ne veulent pas acquérir le terrain. Il en est de même

pour les sociétés qui demandent d’acquérir un terrain domanial, la procuration du mandataire est

nécessaire pour complément du dossier. L’absence de ces pièces rend la décision d’attribution du

terrain au profit du requérant sans compter les autres membres ou héritiers. Cette situation peut

provoquer des conflits sociaux après l’obtention du titre.

3.1.1.3 Effets dans la prise de décision

3.1.1.3.1 Augmentation de risque d’erreur

La vérification des pièces versées dans le dossier domanial joue un rôle important dans le

traitement du dossier. Lorsque le CCDF ne détecte pas les pièces manquantes ou les irrégularités, il

appartient aux autorités supérieures de vérifier la régularité et la conformité de la procédure

d’instruction du dossier domanial. Cependant, la vérification reste sur l’instruction administrative.

Autrement dit, la vérification ne consiste pas à faire la descente sur terrain pour contrôler la réalité

mais elle repose sur les pièces versées dans le dossier. Ainsi, lorsque les informations versées dans le

dossier ne sont pas fiables ou mises à jour, elles peuvent induire en erreur les responsables qui

prennent la décision.

3.1.1.3.2 Retard dans la prise de décision d’attribution

Cette étude a permis de constater que lorsque les responsables à l’échelon supérieure trouvent que

les pièces nécessaires à la prise de décision ne sont pas versées dans le dossier, ils ne prennent pas tout

de suite la décision, mais attendent le versement des pièces manquantes au dossier domanial. De ce

fait, ils retournent le dossier à la CIRDOMA par soit transmit. C’est le CCDF qui s’en charge d’aviser

le requérant pour le complément du dossier. Dès que le requérant verse les pièces exigées, le circuit du

dossier revient à la procédure normale. Ce va- et -vient du dossier prend beaucoup du temps.

Par ailleurs, pour la perte du dossier domanial, le requérant est invité à reconstituer le dossier. Cela

engendre le mécontentement des usagers. Le traitement ne commence qu’après le dépôt du dossier

constitué. En effet, cette situation entraîne le retard de la prise de décision dans la procédure

d’instruction du terrain domanial.

3.1.1.3.3 Effets dans la société environnementale

Les défauts de la qualité des informations versées dans le dossier le requérant, ou par les membres

de la commission ou les tiers (chef fokontany) peuvent fausser la décision prise par l’autorité

compétente, et par la suite créer des tensions et des conflits entre les usagers ou entre les citoyens.

72

Par exemple, il peut arriver qu’un terrain soit immatriculé à la place d’une autre. Ce, du fait des

agents intervenants à la procédure qui n’ont pas examiné minutieusement le dossier, soit parce qu’ils

étaient corrompus ou par simple négligence. Dans cette situation, le conflit naît quand le détenteur du

titre foncier vient d’effectuer les travaux sur le terrain. Il arrive que des conflits sanglants surviennent.

Un autre conflit peut naître lorsque le terrain immatriculé ne respecte pas les limites initiales du terrain

et empiète sur le terrain du voisin. Pire encore, est le fait que les intervenants à la procédure ne

respectent pas la classification des différents domaines de la terre et délivrent le titre foncier sur le

domaine public de l’Etat. Les détenteurs de ces titres fonciers seront plus tard retirés et jetés dans la

rue sans aucune indemnité. En somme, les irrégularités commises par les responsables des Services

Fonciers ont des conséquences néfastes dans la société.

En effet, la qualité d’information joue un rôle important dans la prise de décision. Son défaut se

répercute sur la qualité de la décision prise, et par la suite sur le développement économique et social

du pays. En outre, le problème de sous administration constitue une faiblesse dans la prise de décision

d’attribution du terrain domanial au sein des services fonciers. Il s’agit des problèmes de personnel,

moyens matériels, moyens financiers.

3.1.2 Problèmes du personnel

Le problème au niveau du personnel repose sur l’insuffisance des effectifs et de qualité.

D’une part, l’insuffisance du personnel fait réellement sentir dans l’administration foncière. Les

agents qui partent en retraite ou décédé ne sont pas remplacés. Pourtant, le nombre des dossiers

domaniaux ne cessent d’augmenter au fil du temps. Ainsi, les agents en fonction travaillent plus qu’il

ne faut, car ils doivent répondre promptement aux attentes des usagers. Avec une grande demande

adressée à un personnel insuffisant, le traitement des dossiers risque de se faire quelques fois à la hâte,

ce qui peut provoquer des erreurs ainsi que des situations de corruption (ANNEXE VI). Dès lors, la

prioritaire du traitement des demandes d’acquisition des terrains domaniaux de particuliers peut

aboutir facilement à « un marchandage » entre usagers et agents du service des domaines, et ce à tous

les niveaux et stades d’avancement du dossier. Un exemple d’insuffisance en personnel est l’existence

du personnel au sein du service des domaines qui est à la retraite, mais il continue d’exercer ses

fonctions, en attendant que son remplaçant y soit affecté, ce qui est contraire au nouveau statut de la

fonction. Pour les autres cas, cette insuffisance entraîne le cumul de fonctions du personnel, en

l’occurrence, le cas d’Ihosy, Ihorombe, Androy, le conservateur prend à la fois le rôle de CCDF et du

chef de Service Régional des Domaines.

73

Par ailleurs, l’analyse du Rapport de suivi d’évaluation des Services Fonciers en mois de

Novembre 2010 nous montre que le problème du personnel ne réside pas du tout au niveau des

insuffisances des effectifs pour l’inspecteur des domaines, mais sur la répartition de ces agents dans

toutes les circonscriptions. Ainsi, la circonscription à Toliary dispose 4 inspecteurs, par contre, celle

d’Ihosy n’a qu’un seul inspecteur qui accomplisse en même temps le travail du

contrôleur .Cependant, en moyenne chaque circonscription doit disposer deux inspecteurs. Le meilleur

déploiement des inspecteurs s’avère être utile.

D’autre part, en plus d’être de quantité insuffisante, une bonne partie du personnel ne semble pas de

bonne qualité. Au cours des activités de collectes des informations menées sur le terrain, il est apparu

que certains agents ne maîtrisent pas grand-chose dans leur domaine. Il s’agit pour la plupart du

personnel emprunté à d’autres corps, ou alors recruté sur le tas, étant donné que la plupart du personnel

aux Services Fonciers est des ECD et EFA qui n’ont pas reçu de formation adéquate en matière

domaniale10.

En outre, certains agents ne disposent pas de nouvelle loi n° 2008-014 du 23 juillet 201011 qui

indique la nouvelle procédure d’acquisition du terrain domanial. De ce fait, ils continuent de travailler

sur l’ancienne loi n°60-004 du 15 février 1960 dans le traitement du dossier domanial. Cette situation

risque d’induire en erreur à la prise de décision en matière d’attribution du terrain domanial.

Concernant les membres de la commission, outre l’agent du service des domaines, certains

représentants de la commune, ou chef Fokontany n’ont pas reçu de niveau d’instruction requis,

d’autres sont illettrés. Pourtant, l’établissement du PV de constatation nécessite leur avis et signature

ou empreinte digitale. Les autres membres risquent de profiter de cette situation à émettre des avis qui

ne sont pas consentis par les autres. En effet, la voix de la population, ou la collectivité territoriale

décentralisée est remise en cause dans la prise de décision. En plus, chaque membre n’est pas du

même niveau d’information lors la constatation d’état des lieux en matière d’attribution du terrain

domaniale. Cela peut créer de divergence d’opinion dans l’émission des avis et propositions sur le sort

du terrain objet de la demande lors de l’établissement du PV de constatation..

3.1.3 Insuffisance des moyens matériels

Les matériels constituent les moyens utilisés dans l’accomplissement du service rendu aux usagers.

Au sein des Services Fonciers, nous avons constaté que les matériels sont non seulement insuffisants

mais en mauvais état. Les services fonciers souffrent de l’insuffisance des moyens techniques, du

moins pour ce qui est des services extérieurs ou déconcentrés. L’on note dans différents services

10 97 agents sont des ECD, et 49 des EFA : source Service Personnel à la DDSF 11 Rapport de suivi d’évaluation des Services Fonciers en mois de novembre 2010

74

déconcentrés, la vétusté des locaux, l’absence des outils de travail, l’insuffisance des bureaux pour les

responsables de service, l’absence ou la mauvaise tenue des registres. Le matériel nécessaire pour le

bon fonctionnement des services fonciers est quasi-inexistant. Ce problème survit au lendemain de la

reforme de 2005. Les dossiers de demande d’acquisition du terrain domanial en instance, nombreux ne

suffisent plus dans les placards qui sont fabriqués pour eux. Par conséquent, les dossiers sont entassés

à même le sol dans un coin du bâtiment abritant le service. Les agents se débrouillent tant bien que mal

à trouver des solutions pour y remédier.

Par ailleurs, le manque de matériel oblige parfois certains géomètres à utiliser la fronde et la corde

pour procéder à la délimitation des terrains, ce qui rend les informations sur le plan imprécis, provoque

l’empiètement du terrain. Enfin, l’absence des véhicules de services pour les membres de la

commission consultative à exercer ses fonctions a contraint les Services Fonciers à faire supporter les

frais de transport et dans certaines circonstances, les frais d’hébergement des membres de la

commission par les usagers. Cette méthode influence la corruption des membres du fait de l’existence

de la dette morale envers les usagers. Par conséquent, l’avis ou proposition sur le sort du dossier doit

orienter au profit des requérants. Les responsables et les autorités compétentes ne savent pas la réalité

sur terrain. Ils se réfèrent sur les informations contenues dans le PV avant de prendre la décision.

3.1.4 Problèmes financiers

Les moyens financiers qui manquent cruellement dans ce domaine sont aussi des fonds destinés au

fonctionnement général et quotidien des Services Fonciers. Les crédits alloués au fonctionnement de

ces services sont très insuffisants malgré les recettes domaniales perçues. De plus, les partenaires

techniques et financiers internationaux (Banque Mondiale, MCA) ont suspendu leurs financements de

la reforme foncière à la suite de la crise institutionnelle.

En effet, dans les Services Fonciers, l’usager est obligé de supporté des frais de diverses natures. Il

en est ainsi, autre que le frais de transport pour la constatation de l’état des lieux, le frais

d’immatriculation préalable du terrain domanial au nom de l’Etat Malagasy prescrit en cas de

repérage illisible est à la charge du demandeur. Pourtant aucune décision d’attribution au profit du

demandeur n’a été encore prise. Le fait d’immatriculer à ses frais le terrain en cause n’engage en aucun

cas l’Administration à attribuer à l’intéressé le terrain demandé. Il ne s’agit que d’une simple

instruction destinée à déterminer la nature juridique du terrain et d’en identifier les empiètements

éventuels. Avant de procéder à l’immatriculation, le demandeur devrait ainsi déclarer séparément ou

dans sa réquisition que le fait d’immatriculer le terrain au nom de l’Etat ne constitue pas une promesse

d’attribution à son profit.

75

3.2 Au niveau des relations extérieures

La prise de décision dans la procédure d’acquisition du terrain domanial se fait par la collaboration

de l’administration foncière avec les services externes. L’articulation de ses actions avec les acteurs

fonciers pose du problème dans la prise de décision. En plus, il y a lieu de remarquer que la

communication avec les usagers est insuffisante sur l’application de la nouvelle loi n° 2008-014 du 23

juillet 2008 sur le Domaine privé de l’Etat, les collectivités décentralisées et les personnes morales du

droit public.

3.2.1 Non coordination des activités entre les acteurs fonciers

La non coordination des activités entres les acteurs fonciers se manifestent par l’absence de

cohérence et harmonisation des textes sur les responsabilités des acteurs fonciers entre autres : le

service de l’aménagement du territoire, la Commune, la Région, et l’EDBM.

D’abord, avec les dispositions de la nouvelle loi n°2008- 014 du 23 juillet 2008, sont considérés

comme terrains urbains, les terrains situés dans les périmètres des communes urbaines. En effet, tous

les terrains en dehors de la commune urbaine sont considérés comme terrains ruraux. Cette disposition

facilite le travail des responsables à fixer le prix du terrain selon le modèle de la fourchette de prix en

vigueur. Cependant, l’avis du service de l’aménagement du territoire est obligatoire avant la prise de

décision préalable par les autorités supérieures dans la procédure. En matière de l’aménagement du

territoire, il existe un plan d’urbanisme pour les terrains urbains, tandis qu’un schéma d’urbanisme

pour les terrains ruraux. Face à la nouvelle définition des terrains urbains, le service de l’aménagement

du territoire doit se conformer avec cette définition pour mettre le plan d’urbanisme sur les terrains

urbains ainsi que le schéma d’urbanisme pour les terrains ruraux. En plus, pour qu’il y ait une

coordination de l’action entre les services Fonciers et le service de l’aménagement du territoire, la

nouvelle définition des terrains urbains doit être en cohérence avec décret n° 2011-0042 du 26 Janvier

2011 portant le classement des communes en communes urbaines et en communes rurales.

Ensuite, concernant la dualité de la procédure sur l’efficacité d’un processus d’accès à la terre,

guichets fonciers d’un côté, les services domaniaux de l’autre, ne peut être en soi un facteur de

sécurisation d’accès à la terre jusqu’à présent. La cohérence et l’harmonisation entre les deux

procédures restent à prouver. Ainsi, en matière de dotation des terrains aux collectivités décentralisées,

le conflit de compétence surgit entre la compétence du chef de Région et le Maire. Le chef de Région

est compétent pour l’approbation des actes domaniaux concernant les terrains ruraux d’une superficie

inférieure ou égale à 50 Ha, et les terrains urbains d’une superficie inférieure ou égale à 10A. Pourtant,

76

le Maire est compétent de délivrer de certificat foncier sur les terrains issus de sa compétence

territoriale.

Enfin, l’articulation entre différents acteurs et services domaniaux. Les guichets fonciers dépendent

en premier du PNF (Programme National Foncier), les services domaniaux centraux continuent à gérer

la procédure classique d’immatriculation foncière, l’EDBM se charge de délivrer de manière rapide les

certificats fonciers

s en faveur des investisseurs. La question a été soulevée un certain nombre de fois de savoir le

degré d’autonomie ou de concentration entre ces différents acteurs du foncier, car à terme, eu égard à

l’importance économique et psychologique de la terre, des procédures aussi disparates les unes des

autres ne peuvent qu’engendrer doute, méprise et questionnements.

3.2.2 Conflits de compétence

En matière de la déconcentration, on décongestionne le pouvoir central en éparpillant les services

des domaines à travers les collectivités locales. De ce fait, il y a risque de conflit entre les Chef de

Région et les agents du service régional des domaines. Du fait que les représentants de l’Etat, et les

élus locaux se considèrent comme des challengers au lieu d’être des collaborateurs.

En effet, le problème d’intégration de ces derniers au sein de la collectivité territoriale

décentralisée devient une faiblesse à la prise de décision en matière d’attribution du terrain domanial.

Les actes domaniaux concernant le terrain rural d’une superficie inférieur à 50 Ha, et le terrain

urbain d’une superficie inférieure à 10 A sont approuvés par le Représentant de l’Etat au niveau de la

Région après décision de principe prise par le chef de SRD lorsque le terrain demandé n’a pas fait

l’objet d’un litige éventuel. Toutefois se pose un problème, le chef de Région est-il tenu par la

proposition du Chef de Service ? A cette interrogation, nous avons tendance à dire oui et non. Oui

parce que le chef du service est considéré comme expert en la matière, par conséquent, il est mieux

outillé que le chef de Région pour donner une réponse satisfaisante aux problèmes. Dans ce cas, sa

proposition doit constituer un planché à la décision que le chef de région prendra.

Non, parce qu’une proposition ne saurait constituer une obligation. Le chef de région, garant de

l’ordre public, de la paix et de la cohésion sociale dans son unité de commandement, peut passer outre

la proposition du chef de service régional des domaines lorsque cette décision va dans le sens de

préserver la paix sociale en empêchant des troubles. En somme, la proposition faite n’est qu’un

canevas, un ensemble de solutions qui vont orienter la décision du chef de région. Ce dernier est libre

de tenir compte ou non des propositions qui lui sont faites, d’autant plus que sa décision est susceptible

de recours hiérarchique devant le Ministre en charge des Domaines.

77

3.2.3 Insuffisance de communication avec les usagers

En tant que service public, les Services fonciers n’ont pas de concurrence externe. Pourtant, la

qualité de la décision rendue par les services fonciers est conditionnée par la communication avec les

usagers. L’information joue un rôle important dans la communication des usagers sur son droit à la

revendication du terrain objet de la demande.

Cette étude a permis de constater qu’il y a une insuffisance de communication entre les services

fonciers et les usagers. Cette insuffisance de communication externe est marquée par l’ignorance de la

procédure et la méconnaissance des textes. On entend par usagers ici, les demandeurs du terrain

domanial, ainsi que les revendicateurs en matière d’attribution du terrain domanial.

3.2.2.1 Ignorance de la procédure

Il est fréquent de constater que des usagers ne connaissent pas la procédure d’instruction du terrain

domanial. Ce fait engendre deux effets : à l’égard du demandeur, ainsi qu’à l’égard des revendicateurs.

D’un côté, l’ignorance de la procédure provoque une certaine précipitation et portant une pression

auprès des agents du service foncier de la part du demandeur du terrain. Mise à part la perte de temps,

il résulte que les frais supportés par le demandeur à l’acquisition du terrain domanial augmentent à

cause du va –et vient sur le suivi du dossier. Cette situation constitue l’une des causes de démotivation

du demandeur à la procédure d’immatriculation de l’obtention du titre foncier

De l’autre côté, les personnes intéressées à faire l’opposition ne sont pas au courant du

déroulement de la procédure. Etant donné qu’il n’y a plus d’affichage sur les placards administratifs,

ils ne sont pas censés de connaître l’avancement du traitement du dossier en vue de déposer ses

revendications. Par conséquent, ses droits sont lésés, et la décision portant l’attribution devient source

de conflits sociaux. De plus les dispositions du décret n° 2010-233 du 20 Avril 2010 dans l’article 27

alinéa 2, stipule que : « la réception d’une nouvelle demande concernant un terrain déjà objet d’une

demande en cours d’instruction ne peut avoir lieu jusqu'à la décision finale sur le sort de cette

dernière ». Ce qui fait que le premier demandeur est le premier servi en matière de procédure

d’instruction du terrain domanial. Les plus informés peuvent obtenir beaucoup de terrains par rapport

aux moins informés. Cette situation peut favoriser la spéculation du terrain domanial par les plus riches

et plus informés en matière de la procédure.

78

3.2.2.2 Méconnaissance des textes

Il y a lieu de constater que l’insuffisance de communication avec les usagers se manifeste aussi sur

la méconnaissance du système ou des textes applicables, et parfois la spéculation de ceux qui les

connaissent partiellement et vendent leurs services. Les usagers dans la plupart des cas, ont une très

mauvaise connaissance des textes et des procédures en matière foncière. C’est ainsi qu’ils se

comportent souvent comme bon leur semble, au mépris des dispositions de textes en vigueur.

Au cours de la rédaction de ce mémoire, nous nous sommes rendus au Tribunal de la Première

Instance. La remarque a été faite sur le grand nombre des litiges fonciers. L’analyse des décisions de

justice y relatives prouve à suffisance l’ignorance des usagers. Mais, il convient de souligner que

généralement, le comportement de ces derniers relève plus que de la malhonnêteté que de l’ignorance.

Ainsi, à titre d’exemple. Au niveau du Tribunal de Première Instance à Fianarantsoa :

• 40 % des affaires portées devant la justice sont constituées de conflits fonciers

• 90 % des litiges fonciers concernent les terrains domaniaux12.

De plus, Beaucoup d’agents sont-ils spécialisés, avec le temps, dans l’arnaque et le dépouillement

des usagers. Un pareil comportement est constitutif d’abus de fonctions. Ils agissent généralement en

leur fournissant de mauvais renseignements, profitant ainsi de leur ignorance pour leur imposer le

paiement de frais fictifs. Il s’avère donc nécessaire que les agents reçoivent une formation adéquate,

une sensibilisation à la bonne gouvernance et à la conscience professionnelle.

L’analyse des problèmes liés à la prise de décision tant au niveau organisationnel qu’au niveau des

relations extérieures montre que des obstacles entravent la bonne prise de décision par l’administration

foncière. Le problème de sous administration a un impact sur la qualité de l’information foncière qui

est la base de la prise de décision ainsi que l’incohérence dans l’activité des acteurs fonciers. Enfin la

communication des usagers sur l’application des textes est insuffisante.

12 ONI-Enquête Correspondant Régional Haute Matsiatra, Septembre 2006 auprès du Tribunal de Première Instance et de la Cour d’Appel Fianarantsoa : observatoire nationale de l’intégrité. Rapport d’observation. Les problèmes fonciers, dec 2006 19p.)

79

Conclusion partielle

De tout ce qui a été décrit dans cette deuxième partie, il peut être conclu que la prise de décision

dans la procédure d’instruction du terrain domanial met en évidence le pouvoir souverain de l’Etat

dans l’établissement d’un acte domanial ainsi que l’allègement de la procédure par l’absence de la

publicité et d’opposition, la réduction du nombre des autorités compétentes à l’approbation suivant la

superficie des terrains demandés. De ce fait, le système de contrepoids contre l’action de

l’administration est faible par la suppression du droit de recours judiciaire. A cela s’ajoute

l’imprécision des textes sur certaines questions essentielles à la prise de décision. Par conséquent, des

risques de corruption et abus de pouvoir peuvent entraîner le traitement inégalitaire des usagers. La

fiabilité de la décision est mise en cause. Cela a un impact dans la sécurisation foncière ainsi qu’au

développement socio-économique du pays. Compte tenu de cette analyse, des problèmes ont été

identifiés tant au niveau de l’organisation qu’au niveau des relations extérieures. Au vu de ces

problèmes, l’administration foncière rencontre des difficultés dans l’information foncière et dans la

communication avec les usagers et les acteurs fonciers. ces problèmes ont des repussions sur la prise

de décision à savoir : l’augmentation du risque d’erreur comme la délivrance de double titre sur le

même terrain, le retard dans la prise de décision, les conflits sociaux par l’existence des litiges

fonciers. il faut reconnaître cependant que des litiges fonciers constituent une source majeure de

l’insécurité aussi bien rural qu’urbain. Qu’une telle situation ne peut qu’annihiler l’engagement acteurs

fonciers dans le développement rapide et durable. Un développement qui porte sur un intérêt général et

en particulier sur le foncier. D’où, des solutions proposées feront l’objet de la troisième partie.

80

PARTIE III

PROPOSITION DE SOLUTIONS, MESURES

D’ACCOMPAGNEMENT ET RESULTATS ATTENDUS Introduction partielle

Après cet aperçu des différentes difficultés relatives à la prise de décision dans la procédure

d’acquisition du terrain domanial, le problème de la bonne gestion du foncier se pose. Il faut la

maîtriser afin d’asseoir le droit de propriété sur de bases garanties et acceptées, et par conséquent,

satisfaire les besoins en terre de la population. Ainsi que toute opération d’aménagement, équipement

et de développement économique. L’essentiel est de pouvoir sécuriser les paysans ainsi que les

investisseurs nationaux ou étrangers dans une société en évolution pour s’adapter à la nouvelle donne

économique dominée par la mondialisation, et de maîtriser le contrôle de la distribution du terrain

domanial. Dans ce cas, il faut résoudre les divers incidents et problèmes, qui handicapent la bonne

marche de la prise de décision pour pouvoir atteindre ces nobles objectifs presque sacrés.

81

CHAPITRE PREMIER

PROPOSITION DE SOLUTIONS

La prise de décision dans la procédure d’instruction du terrain domanial permet d’obtention du

titre foncier. Ce titre est la certification officielle de la propriété immobilière, et est pourvu des

caractères inattaquable, intangible et définitif. Au regard de la force probante de cet important

document, des mesures particulières doivent être prises afin qu’il soit établi dans les conditions

meilleures et susceptibles de garder davantage son rigorisme. Les propositions de solutions avancées

concernent les améliorations au niveau organisationnel, au niveau des relations extérieures.

1.1 Au niveau de l’organisation

1.1.1 Amélioration des archives

Cette amélioration passe par la disponibilité de l’information fiable à la prise de décision. Il s’agit

de sauvegarder les archives des Services Fonciers par le nettoyage juridique de demande de titre en

cours et de reconstitution des dossiers perdues ou effrités.

Parmi les 500 000 demandes de titres en attente dans les Services Fonciers, certaines de ces

demandes sont parfois très anciennes et ne correspondent plus à une demande effective de

reconnaissance de droit de propriété. D’autres demandes, généralement plus récentes, correspondent à

des dossiers encore actifs. L’action de nettoyage juridique consistera à faire la part entre les demandes

encore actives et les demandes obsolètes. Cela permettra de désencombrer les services de dossiers

inutiles, et de disposer d’informations concernant les terrains faisant l’objet d’une demande de titre de

manière à en informer les guichets fonciers communaux dont le traitement relève de leur compétence.

Le nettoyage juridique pourra également porter sur des opérations cadastrales non abouties.

Cependant, le nettoyage de demandes de titres en cours ne suffit pas pour avoir une information

fiable à la prise de décision dans la procédure d’instruction du terrain domanial. Il doit être

accompagné de la reconstitution des informations foncières manquantes. Cette reconstitution doit

comporter des dimensions légales essentielles notamment concernant la valeur juridique de

l’information constituée. Ainsi, les requérants sont invités à reconstitués leurs dossiers pour la

régularisation et en vue de l’avancement du traitement du dossier domanial.

82

1.1.2 Gestion du personnel

Quand on parle de gestion des ressources humaines, il faut toujours avoir l’idée de gestion

prévisionnelle du personnel, la qualité en termes d’effectif du personnel, de la formation et de

compétence. Afin de palier aux problèmes de compétences, liés à l’étude de dossier domanial, il y a

lieu de renforcer la formation et le recyclage. Le concours de plusieurs personnes physiques bien

formées est une nécessité pour les Services Fonciers afin qu’elle puisse bien assurer la continuité de

son service. Pour cela, il est nécessaire de mettre un programme dynamique de recyclage sur

l’ensemble du personnel des Services Fonciers. Il faudrait privilégier la formation sur le tas, aussi bien

pour les cadres que pour les subordonnées. Les formations organisées doivent être en adéquation avec

les besoins en formation. Ainsi, la tenue du fiche d’inscription de poste pour chaque agent est

nécessaire pour qu’une formation soit efficace

1.1.2.1 Description du poste pour chaque personnel

La définition claire de l’attribution des responsables est nécessaire à l’accomplissement de leur

mission en vue d’engager la responsabilité des agents dans le traitement des dossiers et de pouvoir

élaborer le plan de formation et d’évaluer la compétence des agents. Il y lieu donc d’exiger

systématiquement une description de poste pour chaque personnel du service foncier.

La description de poste consiste à décrire, qualifier et évaluer les postes de travail. D’abord, la

description narrative du poste consiste à redéfinir les attributions de chaque agent. Cette première

partie de la description de poste permet d’apprécier l’adéquation du profil au poste de travail Quant à

la qualification, il s’agit de décrire les missions et listing des activités de chaque agent. Cette deuxième

partie de la description permet d’identifier pour le cadre les besoins en formation de chaque agent. La

sélection soigneusement des agents perfectibles est nécessaire sur la base des critères comme un

niveau suffisant de connaissances générales et professionnelles, des qualités de travail et

d’intelligence, mais aussi l’âge.

Enfin, la troisième partie de la description du post consiste à l’évaluation du travail de chaque

agent. En tenant compte de la mission de chaque agent, l’élaboration de la grille d’évaluation avec les

critères et de la notation permet d’évaluer la compétence et la performance des agents. La description

de poste pour chaque agent est donc un outil pour mieux gérer et former les agents du Service Foncier.

83

1.1.2.2 Renforcement de compétence

Etant donné que la plupart des agents de Services Fonciers sont des ECD et EFA. Ces agents n’ont

pas de formation en matière domaniale et foncière surtout concernant les dispositions de la nouvelle loi

régissant le domaine privé de l’Etat. Pourtant, le traitement des dossiers domaniaux nécessitent la

parfaite maîtrise des textes à savoir la loi n° 2008-041 du 23 juillet 2008 et son décret d’application

pour pouvoir poursuivre la procédure d’instruction édictée par la dite loi. Afin de mettre en application

les textes en vigueur, il s’avère nécessaire de former les agents concernant la nouvelle procédure et

mettre à la disposition des agents les textes ainsi que la note et circulaire qui facilitent l’application de

ces textes. Le mieux serait de formuler un guide pour les agents des domaines ainsi que les usagers

dans la procédure d’acquisition d’une portion du domaine privé de l’Etat.

Les avantages escomptés de cette formation sont nombreux. C’est ainsi que les décisions prises

par les responsables sont légales par l’application de la nouvelle procédure prévue par les textes en

vigueur. Ainsi, aucun cas ne peut engager la responsabilité des agents dans le traitement des dossiers

de la demande d’acquisition d’une portion du domaine privé de l’Etat. Il est opportun de prévoir une

ligne budgétaire pour la formation continue et professionnelle du personnel des Services fonciers.

1.1.3 Mise à disposition des matériels et équipements adéquats

L’administration foncière a besoin d’un matériel de bonne qualité et en quantité suffisante pour la

réalisation des décisions prises par les autorités. L’amélioration des capacités des services passe par

l’amélioration des conditions de travail et par de nouveaux équipements : bâtiments, mobiliers,

équipements informatiques, matériel roulant principalement. Ces équipements et matériels sont

nécessaires à l’accomplissement du travail des agents et responsables. Ainsi, cela permettra d’alléger

le coût de procédure en matière d’acquisition du terrain domanial pour les usagers dans la mesure où

les membres de la commission véhiculés par un véhicule administratif dans l’accomplissement de la

constatation d’état des lieux.

1.1.6 - Financement des Services Fonciers

A cause de l’insuffisance de financement, le fonctionnement de la machine administrative des

Services Fonciers ne marche pas bien. La réforme foncière engagée doit s’inscrire dans un processus

durable et intégré au fonctionnement de l’administration foncière. La pérennisation financière de la

réforme foncière compte parmi les principales préoccupations du MATD, de la DDSF, du PNF et de

leurs partenaires financiers. La pérennisation financière doit veiller à la durabilité et à la fonctionnalité

des Services Fonciers dès lors qu’ils seront restructurés, équipés et informatisés et que leur coût de

fonctionnement augmentera en conséquence.

84

Un Fonds National Foncier est proposé pour subvenir aux charges de fonctionnement de

l’administration foncière. Cette proposition reste à approfondir afin de déterminer les modalités

garantissant la réforme foncière de dispositifs administratifs et financiers pérennes et viables. Il sera

alors possible d’évaluer le bien fondé de l’hypothèse formulée par le PNF en matière de pérennisation

de la réforme foncière, à savoir la création d’un Fonds National Foncier alimenté par un prélèvement

sur les ressources générées par les services fonciers et, éventuellement, par les aides octroyées par la

communauté internationale. Une comparaison financière entre d’une part, les coûts de fonctionnement

des différentes institutions impliquées dans la réforme foncière et d’autre part, les ressources qui

peuvent être dégagées, permettront d’évaluer plusieurs hypothèses de travail.

A terme, il sera nécessaire de spécifier un cadre réglementaire rénové en matière de droits

d’enregistrement des différentes transactions et de définir les modalités de création d’un éventuel

Fonds National Foncier : description et mandat de l’instance chargée de la gestion de ce fonds

national, insertion institutionnelle et organigramme correspondant, fonctionnement, moyens matériels

et humains.

1.2 Au niveau des relations extérieures

Face aux problèmes de la communication avec les usagers, occasionnant l’opposabilité de la

décision prise par l’autorité compétente dans l’attribution du terrain domanial, il est opportun

d’améliorer la communication avec les usagers par les services fonciers. De plus, la qualité de la

décision s’élabore par un échange permanent d’informations, de suggestions, de critiques et remarques

permettant d’ajuster les décisions prises, et ce à tous les personnels qui traitent le dossier domanial.

1.2.1 Amélioration de la coordination des activités entre les intervenants

Le traitement du dossier domanial nécessite la collaboration de la CIRDOMA et la CIRTOPO

dans la communication des informations concernant les plans sur les repérages préalables. De plus, la

qualité des informations sur la disponibilité de terrains présumés domaniaux doit améliorer par les

opérations de la réfection de documents de repérage.

Par conséquent, il est envisagé de fusionner les bases de données en format papier des

circonscriptions domaniales et des circonscriptions topographiques et de créer des services fonciers

régionaux sous forme de « guichets uniques ».

Le but du guichet unique est d’améliorer le service rendu au public en évitant les passages dans

différents bureaux et en simplifiant le traitement des demandes affluant chaque jour. Le guichet unique

sera alors la seule interface entre l’administration et le public. Toute demande de prestation adressée au

85

guichet unique sera traitée par les agents en « back-office. Pour faciliter le travail, une réorganisation

du « back office » est nécessaire : les deux services (CIRDOMA et CIRTOPO) doivent être

fonctionnellement rapprochés et être présents sur un même site ; les circuits et traitements de

l’information doivent être clarifiés et, le cas échéant, simplifiés.

Par ailleurs, la réforme foncière induit deux systèmes de gestion foncière mais doit rester unitaire.

Il est donc nécessaire de maintenir une étroite relation entre le dispositif de gestion décentralisée

(guichets fonciers, CRIF) et les services fonciers régionaux. Par ailleurs, les communes qui doivent

assurer une nouvelle compétence foncière ont besoin d’appui et de conseil extérieurs. Au sein des

Services Fonciers déconcentrés, le service d’appui et de conseil aux guichets fonciers permettra de lier

les deux systèmes, d’apporter aux communes des conseils sur la réglementation ou la technologie, de

préciser les compétences foncières respectives et d’aider à la résolution de conflits à l’échelle

communale. Ce service permettra également de suivre l’action foncière des communes et d’éviter, ou

de corriger le cas échéant, des dérives dans le fonctionnement des guichets fonciers. Ce service sera

également responsable de la fluidité des échanges d’information entre communes et services fonciers,

de façon à disposer de PLOF opérationnels, fiables et régulièrement mis à jour.

1.2.2 Vulgarisation des textes, et intensification de la campagne de sensibilisation

La campagne de sensibilisation et la vulgarisation des textes concernant le domaine privé de l’Etat

s’avèrent nécessaire à l’imprégnation de la population en matière d’attribution du terrain du domaine

privé de l’Etat. Cette sensibilisation aura pour but de mettre l’ensemble de la population au parfum du

processus de prise de décision en matière domaniale, et partant des textes qui régissent le foncier afin

qu’elle puisse y prendre goût. Sans être exhaustif, Il s’avère nécessaire d’instituer un journal qui paraît

mensuellement en sus de guide pratique de la procédure d’instruction du terrain domanial jusqu'à

l’obtention du titre. Cependant, à cause du pouvoir d’achat des citoyens, ce ne sont pas tous les

Malgaches qui ont la possibilité de s’acheter la presse. A cet effet, il se peut de prévoir des

programmes radiodiffusés, et même télédiffusés. Aussi, les acteurs politiques peuvent être d’un grand

apport compte tenu de la sensibilisation qu’ils peuvent effectuer au cours des meetings politiques.

Cette sensibilisation ou mieux cette vulgarisation de la procédure d’attribution du terrain domanial

permettra, à tous le moins, d’atténuer la complication des difficultés que rencontrent les usagers du fait

des intermédiaires.

86

Par ailleurs, l’encadrement juridique, pour être efficace, doit avoir une action préventive

considérable. Cette action signifie que la population soit au courant des réformes foncières avant leur

entrée en vigueur. Pour remédier à cette situation, nous proposons qu’il est nécessaire d’introduire des

techniciens agricoles, à l’instar des chefs de poste agricole, qui son généralement en contact permanent

avec la population villageoise, dans le processus de vulgarisation de la procédure d’instruction du

terrain domanial. A telle enseigne qu’ils puissent enseigner aux paysans non seulement les techniques

agricoles mais également leur expliquer le bien fondé d’obtention du titre foncier. Un budget

consistant doit être alloué à cet effet.

1.2.3 Mise en place du service en ligne

L’amélioration de la communication externe est nécessaire afin d’aider, d’informer, d’orienter les

usagers des services fonciers de toutes manières possibles. En effet, au niveau du service, il est

important de constituer un service en ligne, car étant donné l’organisation centralisée du traitement des

dossiers domaniaux, et l’éloignement géographique des services régionaux, les moyens de

communication en ligne évitent tout déplacement engendrant une perte de temps et en plus des coûts.

L’information et les services seraient plus faciles à trouver grâce au site web de la direction, tous les

deux axés sur les usagers.

1.2.4 Précision et harmonisation des textes

La déconcentration de la gestion foncière par le transfert de compétence de l’échelon central au

niveau régional permet de faciliter la démarche administrative dans le traitement du dossier domanial

et améliorer l’administration de proximité. Ainsi, le chef de région en tant que représentant de l’Etat

au niveau de la Région est compétent à approuver l’acte domanial concernant les terrains urbains

d’une superficie inférieure à 10 A et les terrains ruraux d’une superficie inférieure à 50 Ha, prévue

dans l’art 27 de la loi 2008-014 du 23 juillet 2008. Cependant, la Région une double nature juridique

en tant que collectivité territoriale décentralisée d’une part et circonscription administrative de l’Etat

d’autre part selon le décret n°2004-859 du 17 septembre 2004 (fixant les règles relatives à

l’organisation, au fonctionnement et aux attributions des Régions). Cette dualité de la nature juridique

de la Région provoque la confusion d’attribution du chef de Région dans l’attribution du terrain

domanial. Il a double casquette pour la décentralisation et la déconcentration de la gestion foncière. En

effet pour le bon déroulement de la prise de décision dans la procédure d’instruction du terrain

domanial, il s’avère nécessaire de préciser les textes sur l’attribution exacte du chef de Région afin

87

d’éviter le conflit de compétente entre le Chef de Région et les représentants des services régionaux

des domaines.

Par ailleurs, en matière de délégation de pouvoir et de signature, la loi 2008-014 du 23 juillet 2008

ne prévoit pas de délégation de compétence et de signature dans ses dispositions. Il est utile de préciser

le représentant de l’autorité compétente à l’approbation de l’acte en cas de l’absence, par des textes

précis. Ce en vue d’éviter l’empiètement de pouvoir entre les autorités compétentes et surtout

l’annulation de la décision prise devant la juridiction administrative. Il en est aussi pour la

classification des terrains suffisamment mis en valeur qui relèvent de la compétence du Guichet

Foncier pour ne pas confondre l’attribution des Services Fonciers et le Guichet Foncier pour le

traitement des dossiers domaniaux en instance.

En outre, pour une bonne application des dispositions de la nouvelle loi n° 2008- 014 du 23 juillet

2008, il y a lieu de préciser la dite loi par du décret, note, ou circulaire. La DGSF est en cours de la

faire en l’occurrence par : le décret 2010- 233 du 20 Avril 2010, la note expliquant les dispositions

transitoires afin de basculer plus facilement de l’ancienne réglementation à la nouvelle réglementation,

la conception du manuel pratique du domaine privé de l’Etat.

Même si des solutions sont proposées tant au niveau organisationnel, qu’au niveau des relations

extérieures, des mesures d’accompagnement sont nécessaire pour la concrétiser.

88

CHAPITRE II

MESURES D’ACCOMPAGNEMENT

A la lumière de tout ce que nous avons dit précédemment, nous jugeons qu’il est impératif

d’entreprendre les mesures ci-après : amélioration de la qualité de service, renforcement de la

décentralisation et de la déconcentration de la gestion foncière, intégration de l’éthique et de

déontologie

2.1 Affermissement du contrôle et suivi

Face aux irrégularités commises par les requérants, les responsables au près de la CIRDOMA et

des autorités supérieures doivent prendre une attention à vérifier bien les pièces versées dans la

demande du dossier domanial. Lors de la constatation de l’état des lieux, le contrôle du CCDF sur le

PV de constatation doit être renforcé pour vérifier que tous les éléments du PV soit remplis ainsi que

la signature des membres de la commission et les personnes assistées lors de la commission. Il est

préférable que le CCDF assiste à la constatation de l’état des lieux afin de confirmer la véracité des

informations fournies dans les PV, puisqu’on sait que le contrôle reste sur les pièces versées dans le

dossier. La négligence de la vérification peut induire en erreur dans la prise de décision. De ce fait,

pour faciliter le contrôle des pièces, il s’avère nécessaire de mettre en place des normes de référence

exigées pour les différents cas du dossier domanial. Au cours de la vérification, les responsables ne

font que se référer sur les normes.

Par ailleurs, il est opportun de faire l’inventaire de tous les terrains non immatriculés, ni cadastré

insuffisamment mise en valeur et les terrains titrés au nom de l’Etat Malagasy pour pouvoir maîtriser

le contrôle de distribution du terrain. L’inventaire de tous les terrains constituants les zones

d’investissement agricole et des aires de mises en valeur dans les 22 régions contribue également à la

prise de décision en matière de la politique d’attribution du terrain à la majorité de la population. Cela

contribue à identifier les priorités du demandeur en préconisant l’attribution des terres en larges

catégories représentatives.

89

2.1.1 Standardisation de service

La standardisation de service permet de renforcer l’information des usagers du service public

conformément au note circulaire n° 009 –PM/ SGG du 24 juin 2005. Elle a une mission de rendre le

service public transparent, efficace et responsable afin de satisfaire les besoins des usagers. Ainsi, les

valeurs importantes véhiculées dans la standardisation de service consiste à la considération des

usagers, l’intégrité, l’efficacité, le respect, l’esprit d’équipe, le professionnalisme, afin de mériter la

confiance des usagers, la responsabilité des agents, et évaluer et améliorer le progrès du service public,

ainsi qu’encourager les bonnes initiatives pour atteindre les objectifs.

En effet, la mise en place d’un standard de service est recommandée par :

• l’affichage à l’entrée du plan de masse

• l’identification des bureaux

• la redynamisation ou mise en place d’un guichet d’accueil et d’information des usagers

• l’affichage des horaires de travail

• le port visible d’un badge et l’identification des agents et des visiteurs

• le port des tenues règlementaires ;

• l’affichage par chaque service : des procédures du traitement des dossiers, des délais

d’exécution des opérations, des tarifs, des lieux de paiement ;

• l’amélioration des prestations de chaque service concernant : la qualité de l’accueil, le

traitement égalitaire de tous les usagers, la traçabilité des dossiers, la mise en place des

dispositifs éliminant la présence des rabatteurs et intermédiaires ainsi que la mobilisation

fréquente des usagers en raison des fonctionnements des services

• la systématisation des réponses aux correspondances adressées par le public ou service, dans un

délai raisonnables

• la mise en place des boîtes à idées

• sensibilisation à tous les niveaux pour l’application immédiate des principes de bonne

gouvernance et de transparence.

90

2.2 Renforcement de la déconcentration et de la décentralisation de la gestion

foncière

2.2.1 Décentralisation et la déconcentration

La décentralisation se justifie par des motifs politiques. Elle consiste à transférer des compétences

ou pouvoirs de décision et des ressources (financières) à une autre collectivité publique ou à des

personnes publiques autres que l’Etat, c’est-à-dire les collectivités territoriales décentralisées

(Provinces autonomes, Régions, Communes) dirigées par des organes autres que de simples agents du

pouvoir central, non soumis au devoir d’obéissance hiérarchique et qui sont souvent élus par les

citoyens intéressés.

Déconcentration et décentralisation ont en commun le fait que des pouvoirs de décision importants

échappent au pouvoir central et son exercés sur place. Leurs significations sont pourtant politiquement

et pratiquement différentes : la déconcentration n’est qu’une technique de commandement (n’ayant pas

par elle-même de valeur démocratique, puisqu’elle laisse toute l’Administration aux mains du pouvoir

central ou de ses agents ; la décentralisation a une valeur démocratique puisqu’elle se ramène à faire

gérer le maximum d’affaires par les collectivités locales elles-mêmes

2.2.2 Responsabilisation des communautés locales à la gestion foncière

Il est difficile d’envisager un réel développement pour un pays sans une véritable participation

citoyenne à la gestion des affaires publiques. Madagascar ne déroge pas à cette règle. Si les structures

étatiques sont les organisateurs principaux du développement, les acteurs civils en sont les acteurs et

les bénéficiaires principaux. Force est de constater que la population en général ne joue pas

principalement leur rôle d’acteurs du développement.

L’objectif est de mettre fin à l’accès libre tout en permettant aux communautés d’assumer leurs

responsabilités quant aux ressources sur leurs propres terres. Ces contrats ne peuvent être conclus qu’à

la demande volontaire des communautés, et doivent permettre une exploitation et une valorisation des

ressources au profit des communautés ou collectivité. Ce genre de contrat implique une négociation

entre le gouvernement central, la collectivité territoriale, et la communauté locale sur la base d’une

médiation patrimoniale exemple GELOSE. Le but de cette dernière est d’éviter que des contrats ne

soient conclus de manière trop hâtive ou bâclée à cause d’un déséquilibre flagrant entre les parties

contractantes.

91

2.2.3 Proximité plus effective entre l’administration foncière et les usagers

L’administration de proximité se présente sous deux formes dont la déconcentration et la

décentralisation. La gouvernance de proximité vise à mettre en place :

• une administration et d’accès facile au citoyen par sa déconcentration et sa décentralisation

effective, tant au plan organisationnelle, qu’au plan de la gestion des missions et des ressources

publiques ;

• une administration disponible que la définition claire des missions de chacun des organes et

l’affectation de chaque agent à un poste de travail décrit et reflétant un niveau et un profil

professionnel avec assignation d’objectifs à atteindre. C’est-à-dire « the right man at the right

place », ou placer l’homme à la place où il faut ;

• une administration de culture managériale privilégiant les Résultats à atteindre par la gestion

axée sur le résultat ;

• une administration revalorisant et motivante à travers les possibilités.

C’est la gouvernance responsable qui est basée sur l’efficacité et efficience de l’administration, à

fournir des meilleures prestations de service public afin de satisfaire les citoyens et les usagers clients.

Le premier résultat palpable d un renforcement de la déconcentration est la proximité plus effective

entre l’administration et les usagers Celles-ci seraient vraiment accessible à tous e faciles à maîtriser et

à suivre. Ainsi que ce soit en milieu urbain ou rural , chaque individu serait capable de faire

immatriculer sa terre sans avoir à se déplacer ou à faire face à des tracasseries de quelque nature que

ce soit, cette proximité ayant entraîné une familiarité entre les agents et les usagers.

Cette proximité va également favoriser l’émergence d’une plus grande transparence dans le travail

de l’Administration, car, plus il y a réduction du nombre d’intervenant, plus les risques de corruption

s’amenuisent également. Au final, l’usager aurait de plus en plus confiance en Administration. Cette

confiance est importante dans la mesure où elle rehausserait au moins le niveau des demandes à la

procédure d’acquisition du terrain domanial et ipso facto encouragerait la sécurisation massive des

droits fonciers.

Dans le même ordre d’idées, les risques de double titre foncier sur un même terrain,

s’estomperaient car les populations seraient plus regardantes que jamais. En effet, tel que déjà relevé

ci-dessus, la double immatriculation survient plus par le fait de certaines personnes plus informées en

la matière, que par la faute de l’administration foncière.

92

De plus, les agents seraient présents sur le terrain grâce à la régionalisation, mieux les droits

immobiliers des citoyens seraient sauvegardés. Ceci se justifie par le fait que chaque circonscription

administrative domaniale pourrait valablement développer une carte de circonscription et repérer

toutes les parcelles déjà immatriculées, de telle sorte que, lorsqu’une demande d’attribution du terrain

domanial est déposée, les agents vérifient d’abord la situation juridique de la terre en question avant de

programmer toute descente sur le terrain

En effet, la déconcentration des compétences aux services régionaux des domaines qui est une

technique de rapprochement de l’administration foncière des usagers, pourrait concourir à la

facilitation des procédures d’acquisition du terrain domanial. Ces services sont rattachés à la Direction

des Domaines et de Services Fonciers au niveau central. C’est le pouvoir central qui nomme les Chefs

de Services Régionaux des Domaines. Ainsi, les décisions prises par ces derniers sont au nom du

pouvoir central. En principe, les chefs de Services Régionaux des domaines sont des techniciens, des

fonctionnaires compétents qui connaissent bien la gestion foncière en matière d’attribution du terrain

domanial. La plupart de ces agents ont la qualité d’inspecteur des domaines et ayant de l’expérience

sur la matière. Ainsi, la décision prise par cette catégorie d’agents est bien fondée.

2.3 Intégration de l’éthique et de déontologie

Le rôle des responsables des services fonciers est important dans la prise de décision dans la

mesure où la décision prise conditionne la sécurisation foncière ou sécurité nationale ainsi que le

développement durable du pays.

De ce fait, l’accomplissement de leurs missions nécessite l’instauration des règles disciplinaire

précises pour aboutir à une prise de décision juste et équitable. Ainsi, l’intégration de l’éthique et de la

déontologie s’avère nécessaire dans le traitement du dossier domanial.

2.3.1 Objet et champ d’application

La politique relative à l’éthique et à la déontologie a pour objet :

• D’énoncer les valeurs, les règles de conduite et les devoirs des bénévoles

• De soutenir la confiance du public dans l’institution en proposant des normes orientées vers

l’excellence plutôt que sur la discipline.

L’éthique est l’ensemble des valeurs privilégiées par l’organisme sur lesquelles se fondent les

règles de conduite. Ces valeurs sont : l’honnêteté, l’intégrité, la dignité, le respect, l’équité, la loyauté

93

La déontologie est la codification des règles régissant la conduite des administrateurs, des

bénévoles et des employés. Les responsables au sein des Services fonciers doivent s’engagent à

respecter les valeurs de l’organisme et les règles déontologiques qui leur sont applicables.

Ainsi, le code de déontologie de l’Administration et de bonne conduite est régi par les dispositions

du décret n° 2003 -1158 du 17décembre 2003. Ces dispositions du présent code s’appliquent à tous les

agents de l’Etat sans exception qu’elles que soient leur fonction et leur place dans la hiérarchie

concernant les devoirs et obligations généraux de l’administration pour l’égalité des citoyens, la

neutralité, la légalité du service public. Tout manquement aux devoirs et obligations définies par ce

code expose son auteur à une sanction disciplinaire sans préjudice, le cas échéant, des peines prévues

par les textes législatifs.

2.3.2 Valeurs véhiculées du code de déontologie

Le code de déontologie édicte les comportements des agents de l’Etat dans l’accomplissement de

leur travail. Il s’agit de l’engagement, détermination, intégrité et honnêteté des responsables lors du

traitement du dossier des usagers.

Pour l’engagement, les agents de l’administration ont les devoirs et obligations de faire preuve

l’objectivité et de neutralité dans les décisions prises en vue de la transparence, de légalité et continuité

du service public. Quant à la détermination, les conduites des agents envers les usagers et

l’Administration sont fixées par le respect de l’institution de l’Etat ainsi que de la loyauté à l’autorité

constituée pour le bon déroulement du service public. Enfin, concernant l’honnêteté et l’intégrité,

l’agent de l’Etat doit observer et appliquer d’une manière rigoureuse les principes de l’équité, de la

justice et de la morale dans l’accomplissement de ses tâches. Les agents de l’Etat doivent faire preuve

de diligence, et de la célérité et respecter le secret professionnel dans le traitement dans tous les

dossiers. En effet, dans l’attribution du terrain domanial, les responsables des services fonciers

doivent :

• Eviter de se placer en situation de conflit d’intérêts ou de tirer avantage de leurs fonctions ;

• Assurer une saine gestion des ressources dont ils ont la responsabilité ;

• Veiller au respect des lois, des règlements, des politiques et directives qui leur sont applicables ;

• Eviter tout dépassement budgétaire ;

• Prendre leurs décisions dans le meilleur intérêt de l’administration et de l’usager ;

• Assurer la confidentialité des renseignements.

94

Les mesures d’accompagnement évoquées permettent de faciliter la prise de décision dans la

procédure d’acquisition du terrain domanial afin que la décision prise par l’administration foncière ait

un impact positif envers les usagers et le pays. Ce qui nous amène voir les résultats attendus de la prise

de décision dans la procédure d’acquisition du terrain domanial

95

CHAPRITRE III

RESULTATS ATTENDUS

L’amélioration de la prise de décision dans la procédure d’acquisition du terrain domanial procure

diverses valeurs ajoutées et des avantages comparatifs comme l’amélioration de l’image de marque des

Services Fonciers, et le développement durable du pays. C’est dans cette optique que les résultats

prévisibles de l’amélioration de la prise de décision dans la procédure d’acquisition du terrain

domanial sont anticipés

3.1 Amélioration de l’image de l’administration foncière

L’administration foncière est réputée parmi les plus corrompu de l’institution ou secteurs publics.

Ainsi, cette situation a terni l’image de l’administration foncière envers les usagers et les bailleurs de

fonds. La prise de décision dans la procédure d’instruction du terrain domanial d’une manière

équitable et juste, permet de redorer son image à travers la confiance des usagers, et la transparence

dans la gestion des affaires foncières.

3.1.1 Confiance des usagers

L’amélioration de la prise de décision dans la procédure d’instruction du terrain domanial a pour

but de donner la confiance des usagers à l’administration foncière. Avec la transparence et

l’amélioration de la communication, les décisions rendues par l’administration foncière en matière

d’attribution du terrain domanial sont légitimes et authentiques envers les usagers. De plus, le titre

foncier délivré requiert sa valeur probante, qui permet de garantir le droit de propriété des usagers.

Ainsi, les usagers seront satisfaits du service rendu par l’administration et ont le goût de procéder à

l’immatriculation du terrain domanial.

3.1.2 Transparence dans la gestion des affaires publiques

La prise de décision dans la procédure d’acquisition du terrain domanial conduit soit à l’attribution

du terrain objet de la demande, soit au rejet de la demande ou d’opposition ou classement du dossier. Il

y a donc une partie lésée et une partie gagnante dans la prise de décision. Cependant, lorsque la prise

de décision se fait d’une manière transparente et honnête aux fins de l’intérêt général de la nation, elle

permettra de répondre aux attentes de la population. La transparence se manifeste par l’obligation de

rendre compte et la mise en place de procédure simple, dans un court délai.

96

De ce fait, l’administration foncière doit être capable et désireuse de montrer en quoi son action et son

décision sont conformes à des objectifs précis et convenus. L’action, les décisions prises par

l’administration foncière sont, dans une certaine mesure ouverte à l’examen des autres secteurs de

l’administration, du Parlement et de la Société civile et parfois d’institutions et d’autorités extérieures.

De plus, la bonne circulation de l’information garantie la transparence qui est source de la bonne

gouvernance. Par conséquent, les investisseurs ou les bailleurs de fonds vont avoir confiance à

l’administration foncière. Cette situation contribue à améliorer les conditions de financement d’octroi

de crédit à l’administration foncière et au pays en général.

3.2 Développement durable du pays

Les décisions prises par les responsables de l’administration foncière constituent un facteur clé de

l’avenir du pays. Ainsi, les décisions efficaces contribuent au développement durable du pays. Ce

développement se présente surtout sur le plan économique et social.

3.2.1 Développement économique

La décision de l’administration foncière joue un rôle important dans la sécurisation foncière. Elle

est un moyen d’obtenir un titre foncier. Cette sécurité a un impact sur l’augmentation de la

productivité agricole afin d’éradiquer la pauvreté et l’insécurité alimentaire. De plus, les investisseurs

nationaux ou étrangers peuvent inciter à utiliser leurs capitaux pour l’accroissement économique du

pays.

3.2.1.1 Augmentation de la production agricole

L’accès à la terre équitable et fiable surtout pour les ruraux pauvres est une condition déterminante

de la pauvreté et la faim. Il est également une condition de l’augmentation de la productivité agricole,

et de l’amélioration du niveau de vie en milieu rural.

La protection de la propriété foncière est cruciale pour le bien être des plus pauvres, dans la

mesures où elle conditionne l’amélioration de la productivité agricole à travers plusieurs démarches,

d’abord comme motif d’incitation à la valorisation de la terre, mais aussi comme clé d’accès au crédit,.

La protection du droit de propriété est une condition préalable à l’accès au crédit bancaire, dans la

mesure où les biens immobiliers sont les principales formes de garanties exigées par les institutions

financières. Pour la grande majorité des agriculteurs malgaches, le fait de ne pas détenir des titres

fonciers est une barrière insurmontable à l’accès au crédit.

97

A travers le crédit, et la disponibilité de la terre, les agriculteurs qui constituent le 85% de la

population malgache sont incités à améliorer leurs productions. L’augmentation de la production a un

impact positif sur la sécurisation alimentaire et le niveau de vie des agriculteurs. De plus, l’écoulement

des produits agricoles tant au niveau national qu’international, favorise d’améliorer l’augmentation du

produit intérieur brut du pays

3.2.1.2 Accroissement de l’investissement

La sécurisation foncière est un motif d’incitation à la valorisation de la terre. Si les paysans ne

valorisent pas leurs exploitations c’est que leur droit à la propriété n’est pas suffisamment protégé.

D’une manière générale, l’investissement est avant tout une question de confiance, les gens ne sont

incités à investir que s’ils sont certains qu’ils vont profiter du fruit de leurs efforts. Etant donné que la

tendance de l’économie global malgache est à l’ouverture sur l’extérieure. Ainsi, les investisseurs sont

sollicités dans les domaines aussi divers que : l’élevage, l’agriculture, les mines, le tourisme,

l’exploitation forestière, les zones franches industrielles, l’immobilier. Il est recherché par les

entrepreneurs une garantie maximale des droits pour sécuriser leurs investissements. En effet,

l’attribution du terrain domanial aux investisseurs nationaux ou étrangers permettra d’améliorer le

climat d’investissement à Madagascar.

3.2.1.3 Amélioration des recettes fiscales

La décision d’attribution du terrain domanial au requérant est un moyen de contribution de

l’administration foncière à l’amélioration des recettes fiscales. D’une part, le fait d’attribuer du terrain

domanial aux particuliers permet d’augmenter le nombre des contribuables qui sont obligés à payer

l’impôt foncier. D’autre part, le prix du terrain domanial vient d’être évalué par un modèle de

fourchette de prix en vigueur. Or, la détermination de l’impôt foncier est en fonction du prix du terrain

fixé par l’administration foncière. De ce fait, la décision d’attribution du terrain domanial permet

d’augmenter les recettes fiscales de l’Etat, est source de l’accroissement économique.

3.2.2 Développement social

L’attribution du terrain domanial d’une façon juste et équitable permet le développement social du

pays. D’un côté, l’attribution du terrain aux investisseurs permet de réduire le taux de chômage par la

création de nouveaux emplois, et d’améliorer les infrastructures du pays. De l’autre côté, l’attribution

du terrain en toute connaissance de cause, comme moyen de l’obtention du titre, permet de réduire le

nombre de litige foncier du fait de la force probante du titre foncier. Cette situation contribue non

98

seulement à l’allègement du travail des Tribunaux mais surtout à l’instauration de la paix sociale dans

le pays. De plus, la décision favorise la cohésion sociale entre la famille et les voisins dans la mesure

où les décisions prises tiennent comptent de l’impact de toute attribution dans la relation familiale et

dans la société.

La sécurité foncière ne stimule la productivité que si la protection du droit de propriété est

intégrale, en d’autres termes matérialisée par des titres fonciers irrévocables et garanti par des

structures juridiques adéquates. En effet, si la prise de décision dans la procédure d’acquisition du

terrain domanial assure la garantie de droit de propriété aux usagers, elle assure aussi la responsabilité

et l’engagement des responsables sur les décisions prises. Ainsi, l’amélioration de la qualité des

décisions conditionne le développement durable du pays ainsi que l’image de l’administration

foncière.

Conclusion partielle

Les dispositions de la nouvelle loi n°2008-014 du 23 juillet 2008 sur le Domaine Privé de l’Etat,

des collectivités décentralisées et les personnes morales de droit public, qui renforce la souveraineté de

l’Etat dans l’attribution du terrain domaniale donne des privilèges à l’administration foncière. Mais ce

privilège doit être géré d’une manière transparente, et juste afin de protéger l’intérêt général du pays.

Ainsi des solutions concernant la disponibilité des informations fiables ainsi que la cohérence et

l’harmonisation des textes pour une prise de décision objective et légale sont proposées.

L’intensification de vulgarisation des textes aux usagers et aux acteurs fonciers s’avère nécessaire.

L’intégration de l’éthique et de la bonne conduite dans l’accomplissement du travail des responsables

et l’amélioration des services fonciers aident à la bonne prise de décision afin que la décision prise a

pour objet de l’intérêt général du pays et des usagers en particuliers à travers la sécurisation foncière et

le développement économique et sociale du pays.

99

CONCLUSION GENERALE

Dans le cadre la reforme foncière, la prise de décision dans la procédure d’acquisition du terrain

domanial occupe une place importante, dans la mesure où elle permet d’engager les responsables sur

l’efficacité de la décision précise tant sur le plan administratif que sur le plan national. Ainsi,

l’amélioration de la prise de décision s’avère nécessaire afin que les responsables des Services

Fonciers puissent maîtriser le contrôle de distribution du terrain domanial et assurer l’effectivité de

droit des usagers par l’obtention du titre foncier.

L’innovation radicale de la réforme foncière consiste à supprimer le principe de domanialité selon

lequel la terre est présumée appartenir à l’Etat, ainsi que la mise en place de la propriété foncière

privée non titrée par la loi n 2005-019 du 17 octobre 2005 fixant les statuts des terres à Madagascar.

A cet égard, il est à noter que la gestion du terrain domaniale est régie par les dispositions du

nouvelle loi n° 2008-014 du 23 juillet 2008 portant sur le Domaine Privé de l’Etat, des Collectivités

Décentralisées et des personnes morales de Droit public. Cette loi établit les nouvelles modalités de

gestion du patrimoine par l’Etat, de cession de terrain du domaine privé et à l’allègement des

procédures y afférentes

La prise de décision dans la procédure d’acquisition du terrain du domaine privé de l’Etat

implique le respect de la hiérarchie. D’une part, l’administration foncière est soumise au principe de la

légalité dans la prise de décision. Elle doit respecter la hiérarchie pour que la décision prise par

l’administration foncière soit légale. D’autre part, la prise de décision repose sur le respect de la

structure hiérarchique dans l’administration foncière. Les responsables donnent des avis et

propositions sur le sort du dossier mais c’est l’autorité compétente qui prend la décision finale par

l’approbation et la signature des actes domaniaux. A cela s’ajoute la séparation du pouvoir judiciaire

au pouvoir exécutif, l’administration foncière détient un pouvoir discrétionnaire dans l’attribution du

terrain domanial. La vente pour l’Etat de son domaine privé reste une option. En vertu de cette

souveraineté de l’Etat, les décisions de l’administration ne sont susceptibles d’aucune voie de recours.

De plus, l’Etat agit dans la gestion de son domaine privé, comme un propriétaire privé et peut

contracter tous les actes de droit commun des transactions. Les actes approuvés ont une force probante,

comme le titre, une fois délivré, il devient définitif, inattaquable, et intangible. En effet, pour que la

décision soit juste et équitable, qui vise la satisfaction des usagers et la protection de l’intérêt général

du pays, la précision et la cohérence des textes s’avèrent nécessaire, sans oublier la mise à la

disposition des acteurs fonciers des moyens mis en œuvre effective des textes. En outre, la

disponibilité des responsables des informations fiables conditionne la qualité de la décision afin qu’ils

puissent prendre les décisions en toute connaissance de cause. Enfin, pour l’application effective de la

100

loi n° 2008-014 du 23 Juillet 2008 sur le Domaine privé de l’Etat, des collectivités décentralisées et les

personnes morales du droit public, la formation des agents du Service foncier et la vulgarisation des

textes est proposées comme des solutions nécessaires.

Pourtant, face à la situation de crise que prévaut notre pays, la bonne volonté des acteurs fonciers

pour protéger l’intérêt général du pays doivent être prise en considération afin d’instaurer la bonne

gouvernance dans la gestion foncière, qui constitue le gage du développement du pays.

101

ANNEXE I

ORGANIGRAMME DE LA DIRECTIION GENERALE DES SERVICES FONCIERS ( au sein du MATD)

102

LEGE NDE :

CABINET : Cabinet du Ministre de l’Aménagement du Territoire et de la Décentralisation

DGSF : Direction Générale des Services Fonciers

Div E : Division Etudes

Div CS : Division Contrôle et Suivi

Div Info : Division Informatique

DDSF : Direction des Domaines et des Services Fonciers

SDCF : Service des Domaines et de la Conservation Foncière

DE : Division Etudes

DA : Division Approbation

SCCATT : Service de Contentieux et de la Coordination des Activités des Tribunaux Terriers

DCE : Division du Contentieux et de l’Expropriation

DOFC : Division des Opérations Foncières Collectives

SNTSI : Service de la Nouvelle Technologie et du Système d’Information

DCSI : Division Communication et du Système d’Information

DMF : Division Modernisation Foncière

DDRF : Division Domaniale et de Réclamation Foncière

DICQS : Division de l’Inspection et de Contrôle des qualités de Service

DALF : Division Administrative, Logistique et Financière

SRD : Services Régionaux des Domaines

CIRDOMA : Circonscriptions Domaniales et Foncières

DST : Direction des Services Topographiques

SIM : Service de l’Intervention et des Méthodes

SSS : Service Statistique et de Suivi

SRT : Services Régionaux Topographiques

CIRTOPO : Circonscriptions Topographiques

DRGFD : Direction de la Reforme et de la Gestion Foncière Décentralisée

SGFD : Service des Guichets Fonciers Décentralisés

DEA : Division Etudes et Appui

DF : Division Formation

SPRF : Service de la Programmation de la Reforme Foncière

DP : Division de Programmation

DSR : Division Suivi de la Reforme

103

ANNEXE II

AVANTAGES COMPARATIFS DU CERTIFICAT FONCIER ET TITRE FONCIER

Source : Programme National Foncier (PNF)

Titre foncier Certificat foncier Régime juridique et champ d’application

Propriété privée titrée

Loi n°60-004 du 15 février 1960, lois et décrets correspondants

Propriété privée non titrée

Loi n°2005-019 du 17 octobre 2005.

Loi n°2006-031 du 24 novembre 2006.

Décret d’application n°2007-1109 du 18 décembre 2007.

Services compétents et gestion administrative

Direction des Domaines et des Services Fonciers et services fonciers déconcentrés, compétents pour l’établissement, la délivrance et la mutation des titres fonciers

Commune, équipée d’un service communal spécialisé et pérenne, le Guichet foncier, compétents pour l’établissement, la délivrance et la mutation des certificats fonciers

Garantie des droits de propriété

Inscription par les services compétents des droits sur le Livre Foncier

Inscription par le Guichet foncier des droits sur le Registre parcellaire de la commune

Procédure d’obtention

Immatriculation foncière individuelle, avec commission de reconnaissance domaniale.

- Coût: 500 $

- Durée : 6 ans

Immatriculation foncière collective (cadastre) :

- Coût : gratuit en principe pour l’usager, coût de revient minimum autour de 80 $ / ha

- Durée : fonction des financements publics et internationaux et de l’importance des brigades topographiques

Certification locale, avec commission de reconnaissance locale, publique et contradictoire, en présence du voisinage

- Coût : selon la nature et la dimension du terrain, estimé en moyenne autour de 24 $ par certificat.

- Durée : 104 jours.

Valeur juridique Inattaquable, sauf nécessité d’utilité publique, sauf pour les inscriptions suivantes au titre initial

Droits opposables au tiers jusqu’à preuve du contraire (preuve contraire = titre antérieur), sauf nécessité d’utilité publique

Usages de l’acte Mutation du titre foncier selon les procédures habituelles des services fonciers : vente et autres transactions, héritage, bail, emphytéose.

En cas de morcellement : nouveau levé physique par une brigade topographique

Formalisation immédiate des transactions suivantes au guichet foncier : vente et autres transactions, héritage, bail, emphytéose. En cas de morcellement : délimitation réalisée devant les usagers concernés sur écran par le guichet foncier. Descente sur terrain de la Commission de Reconnaissance Locale avec les concernés, si nécessaire

Règlement des litiges et contentieux

Renvoi des affaires devant le tribunal de droit commun

Médiation lors de la Commission de Reconnaissance Locale, puis arbitrage par les autorités municipales. Renvoi au tribunal le cas échéant

104

ANNEXE III

CLASSIFICATION DES DOSSIERS ET REPARTITION DES COMPETENCES

TRIAGE DES DOSSIERS DE DEMANDE D’ACQUISITION DES TERRAINS SOUS

L’EGIDE DE LA LOI N° 60-004 DU 15 FEVRIER 1960

CATEGORIE SERVICES COMPETENTS

CATEGORIE 1 : Demande visant des terrains

titrés au nom de l’Etat Malagasy

Service Foncier

CATEGORIE 2 : Demande visant des terrains

non immatriculés, ni cadastrés

2.1 Décision de principe déjà accordé Service Foncier (poursuite de la procédure

jusqu’à la délivrance du titre)

2.2 Reconnaissance domaniale déjà effectuée Si

le PV mentionne :

-absence /insuffisance de mise en valeur

-mise en valeur suffisante

Service Foncier

Guichet Foncier

2.3 Reconnaissance domaniale non encore

effectuée : requérir une lettre du chef Fokontany

pour voir si :

-le terrain est non occupé ou insuffisamment mis

en valeur

-le terrain est suffisamment mis en valeur

Service Foncier

Guichet Foncier

105

ANNEXE IV

106

107

108

ANNEXE V

MODELE DU PROCES-VERBAL DE CONSTATATION DE L’ETAT DES LIEUX

109

110

111

112

ANNEXE VI

ORDRE D’IMPORTANCE DE CORRUPTION DES MINISTERES OU SECTERS

RANG MINISTERES ou SECTEURS TAUX %

1 JUSTICE 23.8

2 FINANCES 11.6

3 DOMAINES 09.52

4 SANTE 09.4

5 POLICE 07.7

6 GENDARMERIE 07.5

7 MFPTLS 05.08

8 DOUANES 03.3

8 EDUCATION 03.3

10 Environnement et Forêt 02.5

10 INDUSTRIE 02.5

13 PECHE 1.6

13 Travaux Publics 1.6

13 Aménagement du Territoire 1.6

13 COMMERCE 1.6

18 UNIVERSITE 0.8

18 Affaires Etrangères 0.8

18 Administration pénitentiaire 0.8

18 TOURISME 0.8

TOTAL =100

Source : BIANCO en 2010

113

ANNEXE VII

NOMBRE DES CIRCONSCRIPTIONS DOMANIALES PAR REGION

REGION Nombre des circonscriptions domaniales

ANALAMANGA 5

ITASY 2

BONGOLAVA 1

VAKINAKARATRA 2

DIANA 2

SAVA 2

ALAOTRA MANGORO 2

ATSINANANA 2

ANALAJIROFO 2

BOENY 1

BETSIBOKA 1

SOFIA 2

MELAKY 2

ATSIMO ANDREFANA 1

MENABE 1

ANOSY 1

ATSIMO ATSINANANA 1

VATOVAVY FITOVINANY 2

HAUTE MATSIATRA 1

IHOROMBE 1

AMORON’I MANIA 2

TOTAL 35

Source : Observatoire du Foncier en 2010

114

ANNEXE VIII

Procédure d’instruction de la demande de terrain de grande superficie (>à 2500 Ha)

ÉTAPES PIÈCES A FOURNIR RÉSULTATS ATTENDUS RESPONSABLES Analyse du Projet Dossier de projet avec son

Business Plan • Impacts socio-économiques du projet • Délai nécessaire pour le projet (cycle de culture, …) • Durée éventuelle du contrat • Redevance locative

Procès-verbal du Comité Décision du Comité : − Note de rejet ; ou − Approbation ; − Le cas échéant, soumission

du dossier au Conseil des Ministres

Comité interministériel institué, pour chaque projet, par décision du ministère chargé du foncier. Feront partie de ce comité les représentants des collectivités territoriales décentralisées concernées.

Soumission du dossier au Conseil des Ministres

Pièces ci-dessus énumérées Note de conseil : − Note de rejet ; ou − Approbation

Conseil des Ministres

Notification de la note de rejet ou d’approbation du projet

Poursuite de la procédure ou abandon du projet

MATD ou

Comité interministériel ci-dessus spécifié

SI DEMANDE APPROUVÉE Dépôt du dossier de demande de terrain

• Lettre d’intention • Business plan • Plan sommaire de la zone

demandée • Avis favorable du ou des ministères

sectoriels concernés • Récépissé de demande du permis

environnemental • PV du comité interministériel • Note d’approbation du Comité ou, le

cas échéant, du Conseil des Ministres

Récépissé de la demande Demandeur

MATD

Délivrance d’une lettre d’introduction portant autorisation de prospection dont la publication se fera en 2 langues (malagasy et français)

Autorisation de prospection (modèle en annexe) dont la publicité est à la charge du demandeur

MATD

Sensibilisation, information de la population et prospection de terrains

Règlement des litiges éventuels

Avis des Autorités locales

Rapport de sensibilisation annexé

d’une fiche de présence

Repérage des terrains concernés et

établissement d’un plan régulier

Distraction et /ou annulation des

demandes antérieures

Terrain disponible et quitte de toutes charges

Demandeur

Régions, Communes, Fokontany, Population locale, CIRTOPO, Géomètre Libre Assermenté, Représentants des services techniques concernés (Ministère de l’environnement, des eaux et forêts…)

Frais à la charge du demandeur

115

ETAPES PIECES A FOURNIR RESULTATS ATTENDUS RESPONSA BLES

Remise des résultats de la prospection, des avis des Autorités régionales et communales et dossier de demande d’acquisition au MATD

• Demande en double exemplaire

• Deux (02) Plans réguliers

• Business plan

• Statuts

• RCS

• NIF

• Pouvoir

• Élection de domicile à Madagascar

• Rapport de la prospection

Accord de principe Demandeur

MATD

En cas d’acceptation, envoi dossier de demande auprès CIRDOMA aux fins d’instruction et de paiement du cautionnement

Pièces ci-dessus énumérées et Décision du MATD

Dossier consigné

Quittance

MATD

Demandeur

Etat des lieux avec bornage des parties disponibles, aux frais du demandeur

Dossier de bornage Terrains immatriculés au nom de l’Etat Malagasy

Demandeur, Géomètre Libre Assermenté, CIRDOMA, CIRTOPO, Commission règlementaire, autres services techniques

Consultations services techniques

• Un exemplaire de la demande

• Certificat de Situation Juridique

• Plan d’immatriculation

Avis des services techniques sur la situation physique et juridique du terrain

Cirdoma

Services Techniques

Décision de principe Dossier complet Durée du bail et prix ou redevance à appliquer arrêtés

MATD

Paiement des provisions domaniales auprès de la CIRDOMA du ressort

Dossier complet Quittance de versement Demandeur

Cirdoma Établissement du projet d’acte

Dossier complet Acte rédigé prenant en compte les conditions et clauses indispensables et du cahier des charges

Cirdoma

Approbation du projet d’acte

Dossier complet Acte approuvé MATD

Enregistrement de l’acte

Projet d’acte dûment approuvé Acte enregistré Centre fiscal, Demandeur

Notification du demandeur

Ampliation conforme de l’acte Demandeur,

Cirdoma Inscription du droit au bail et création d’un titre spécial audit droit

Dossier complet Droit au bail publié

Titre spécial délivré

Circonscription domaniale

Demandeur

Source : Circulaire n°321-10/MATD/SG/DGSF du 25/10/2010

116

BIBLIOGRAPHIE OUVRAGES GENERAUX:

• Jean COMTE._ pour une administration meilleure et plus efficace : des moyens et des

méthodes propres à améliorer l’organisation et le fonctionnement des Services administratives à

Madagascar._ Imprimerie National._ Tananarive, 1er trimestre, Mars 1968._ p230.

• Bidou J-E, Droy I. « et al. »._ Décentralisation, gouvernance locale et lutte contre la pauvreté :

liaisons fructueuses ou liaisons dangereuses ? Une approche comparative entre la Guinée et

Madagascar. Communication aux Journées de l’Association Tiers Monde, «L’Etat malgré tout.

Acteurs publics et développements»._ Mons, Belgique, mai 2007._ p 15.

• MDAT._ Lettre de politique de décentralisation et de déconcentration «LP2D»._ Ministère de

la décentralisation et de l’aménagement du territoire, 2006._ p19.

OUVRAGES SPECIFIQUES :

• MAEP._ Lettre de politique foncière._ Direction des Domaines et des services fonciers.

2006._ p11.

• JEAN Carbonnier._ le concept de propriété en droit foncier de Madagascar : études sociologie

– juridique._ Editions CUJAS._ 19 Rue Cujas Paris Vè, 1967._ Université de Madagascar.

• Emile LEBRIS, Etienne LE ROY « et al. »._ L’appropriation de la terre en Afrique Noire,

manuel d’analyse, de décision et de gestion foncière._ Editions KARTHALA, sl, 1991.

• Frédéric SANDRON._ Population rural et enjeux fonciers à Madagascar._ Editions

KARTHALA, 2008.

• Chauveau J.P., Colin J.P. « et al. »._ Modes d’accès à la terre, marchés fonciers, gouvernance

et politiques foncières en Afrique de l’Ouest. Résultat du projet de recherche CLAIMS, IIED._

2006._ p 84.

TEXTES :

• Loi 2005-019 du 17 octobre 2005 fixant les principes régissant les statuts des terres.

• Ordonnance modifiée à 62- 064 du 27 septembre1962 relative au bail emphytéotique.

• Loi n°2008-014 du 23 juillet 2008 sur le Domaine privé de l’Etat, des collectivités

Décentralisées et des Personnes morales du droit public.

• Décret n°2010-233 du 20 Avril 2010 fixant les modalités d’application de la loi n°2008-014 du

23 juillet 2008 sur le Domaine Privé de l’Etat, des Collectivités Décentralisées et des Personnes

morales de droit public.

117

• Arrêté du 07 Novembre 1936 abrogeant et remplaçant celui du 23 Avril 1926 qui fixe les

conditions de remboursement des frais de reconnaissance et de constitution des dossiers

domaniaux.

• Décret n° 70 -422 du 28 juillet 1970 relatif aux acquisitions des biens immobiliers dépendant du

Domaine de l’Etat, des provinces et des communes par les Agents des services publics et les

officiers et sous-officiers des Forces Armées.

• Loi n° 2007-036 du 14 janvier 2007 sur les investissements à Madagascar.

• Circulaire n° 321/10/MATD/SG /DGSF du 25 octobre 2010.

• Décret n° 2007- 444 du 21 mai 2007, Fixant les règles de gestion budgétaire, financière et

comptable des Régions.

• Loi n° 2004-001 du 17 juin 2004, relative aux Régions, J.O. n°2915 du 12 juillet 2004, E.S.,

p.2556.

• Décret n°2004-859 du 17 septembre 2004, fixant les règles relatives à l’organisation, au

fonctionnement et aux attributions des Régions.

• Loi n°.60-004 du 15 février 1960. Loi relative au domaine privé national (J.O. n°88 du

27.02.60, p. 411, RTL IV) modifiée par ordonnance n° 62-047 du 20 septembre 1962 (J.O.

n°246 du 05.10.62, p. 2042), loi n° 64-026 du 11 décembre 1964 (J.O. n° 390 du 12.12.64), loi

n° 67-029 du 18 décembre 1967 (J.O. n° 569 du 23.12.67, p. 2080), ordonnance n° 72-031 du

18 septembre 1972 (J.O. n° 872 du 11.11.72, p. 3001).). Recueil des textes constitutionnels

législatifs et réglementaires de la République Malgache IV : 875

• Décret n° 2011-0042 du 26 Janvier 2011 portant le classement des communes en communes

urbaines et en communes rurales.

RAPPORTS :

• Observatoire National de l’Intégrité, ._ Rapport d’observation : les problèmes fonciers._

Décembre 2006._ p19.

• Rapport de suivi d’évaluation des Services Fonciers, mois de Novembre 2010.

• Evers S., Haak van den M « et al. »._ Lois nationales et pratiques locales : conflit de

compétences dans la gestion foncière à Madagascar. Taloha- Revue scientifique internationale

des civilisations._ 2006, N° 16-17._ p 10.

SITES WEB :

• www.fao.org

• www.foncier.gov.mg,

118

TABLE DES MATIERES

INTRODUCTION ............................................................................................................................... I

PREMIERE PARTIE : GENERALITES SUR LA GESTION DU TERRAIN DOMANIAL ............ 3

CHAPITRE PREMIER : CADRE GENERAL DU SYSTEME FONCIER ...................................... 4

1.1 HISTORIQUE DU SYSTEME FONCIER ................................................................................ 4

1.1.1 PERIODE ROYALE .............................................................................................................. 4

1.1.2 PERIODE COLONIALE ....................................................................................................... 5

1.1.3 DU 1960 - 2005 ..................................................................................................................... 5

1.1.4 DU 2005 JUSQU’A PRESENT ............................................................................................. 7

1.2: REFORME FONCIERE ………………………………………………………...……………..…7

1.2.1 CONSTAT : LA CRISE FONCIERE ..................................................................................... 8

1.2.2 PRINCIPES DIRECTEURS DE LA REFORME .................................................................. 9

1.2.2.1 OBJECTIF DE LA REFORME ......................................................................................................... 9

1.2.2.2 PRINCIPES DE LA REFORME ...................................................................................................... 9

1.2.2.2.1 TRANSFORMATIONS DU STATUT JURIDIQUE DE LA TERRE ...................................................... 9

1.2.2.2.2 MODERNISATION DE LA GESTION FONCIERE : ....................................................................... 12

CHAPITRE II : DESCRIPTION DE L’ATTRIBUTION DU TERRAIN DOMANIAL.................. 18

2.1 CADRE GENERAL SUR LE DOMAINE PRIVE IMMOBILIER DE L’ETAT ....................... 18

2.1.1TERRAIN DOMANIAL ........................................................................................................................ 18

2.1.2 CADRE JURIDIQUE SUR LE DOMAINE PRIVE DE L’ETAT .................................................................... 18

2.1.3 DIVISION DU DOMAINE PRIVE IMMOBILIER DE L’ETAT .................................................................... 19

2.2 PROCEDURE D’ACQUISITION DU TERRAIN DOMANIAL .............................................. 24

2.2.1 CONDITIONS AVANT DE L’EXECUTION DE LA PROCEDURE ............................................................... 24

2.2.1.1 FORMALITES PREALABLES ......................................................................................................... 24

2.2.1.2 PIECES A FOURNIR ..................................................................................................................... 25

2.2.2 ETAPES DE LA PROCEDURE D’ACQUISITION DU TERRAIN DOMANIAL ............................................... 26

CHAPITRE III : CONCEPT DE L’ETAT DE DROIT ET DE LA BONNE GOUVERNANCE ... 34

3.1 ELEMENTS CONSTITUTIFS DE L’ETAT DE DROIT ........................................................ 34

3.1.1RESPECT DE LA HIERARCHIE DES NORMES ............................................................... 34

3.1.2 EGALITE DES SUJETS DE DROIT ................................................................................... 35

3.1.3 INDEPENDANCE DE LA JUSTICE .................................................................................. 35

3.2 CONCEPT DE LA BONNE GOUVERNANCE ...................................................................... 36

3.2.1 DEFINITIONS ................................................................................................................... 36

3.2.2 SIX DIMENSIONS DE LA BONNE GOUVERNANCE ....................................................... 36

PARTIE II : ANALYSE DU SYSTEME DE PRISE DE DECISION ........................................... 39

CHAPITRE PREMIER : PROCESSUS DE LA PRISE DE DECISION ...................................... 40

1.1 CONDITIONS D’ATTRIBUTIONS DU TERRAIN DOMANIAL ........................................... 40

119

1.1.1 BENEFICIAIRES DE L’ATTRIBUTION DU TERRAIN DOMANIAL .............................. 40

1.1.2 DIFFERENTS MODES D’ATTRIBUTION DU TERRAIN DOMANIAL ............................ 41

1.1.2.1 L’ATTRIBUTION DU TERRAIN DOMANIAL A TITRE ONEREUX .................................................... 41

1.1.2.2 ATTRIBUTION A TITRE GRATUITE ............................................................................................. 42

1.1.3 CRITERES D’ATTRIBUTION DU TERRAIN DOMANIAL ............................................... 44

1.1.3.1 LA DISPONIBILITE DU TERRAIN ................................................................................................. 44

1.1.3.2 BENEFICIAIRE DU DROIT DE PREEMPTION ................................................................................. 45

1.1.3.3 REJET DE LA DEMANDE, ............................................................................................................. 45

1.2 INTERVENANTS A LA PRISE DE DECISION .................................................................... 46

1.2.1 INTERVENANTS INTERNES ............................................................................................ 46

1.2.1.1 CHEF DE LA CIRCONSCRIPTION DOMANIALE ET FONCIERE ...................................................... 46

1.2.1.2 AUTORITES SUPERIEURES ........................................................................................................... 46

1.2.1.2.1 AUTORITES SUPERIEURES AU NIVEAU CENTRAL ..................................................................... 47

1.2.1.2.2 AUTORITES SUPERIEURES AU NIVEAU REGIONAL : SERVICES REGIONAUX DES DOMAINES 47

1.2.1.3 AUTORITES COMPETENTES ........................................................................................................ 47

1.2.1.3.1 REPRESENTANT DE L’ETAT AU NIVEAU DE LA REGION .......................................................... 47

1.2.1.3.2 MINISTRE CHARGE DES DOMAINES ........................................................................................ 48

1.2.2 INTERVENANTS EXTERNES ........................................................................................... 48

1.2.2.1 LA COMMISSION DE CONSTATATION D’ETAT DES LIEUX ........................................................... 48

1.2.2.1.1 COMPOSITION DE LA COMMISSION ......................................................................................... 49

1.2.2.1.2 PROCES VERBAL DE CONSTATATION ...................................................................................... 49

1.2.2.2 SERVICES TECHNIQUES ............................................................................................................... 50

1.3DECISIONS DE L’AUTORITE COMPETENTE .................................................................... 50

1.3.1 INFORMATIONS NECESSAIRES A LA PRISE DE DECISION ....................................... 51

1.3.1.1 INFORMATIONS CONTENUES DANS LA DEMANDE ....................................................................... 51

1.3.1.2 PLAN CROQUIS OU PLAN REGULIER ........................................................................................... 51

1.3.1.3 L CERTIFICAT DE SITUATION JURIDIQUE ................................................................................... 52

1.3.1.4 PROCES-VERBAL DE CONSTATATION D’ETAT DES LIEUX .......................................................... 52

1.3.2 NATURE DES ACTES DOMANIAUX ................................................................................ 53

1.3.2.1 ACTES UNILATERAUX ................................................................................................................. 53

1.3.2.2 ACTES SYNALLAGMATIQUES ..................................................................................................... 53

1.3.3 RECOURS CONTRE LES DECISIONS .............................................................................. 54

CHAPITRE II : ANALYSE DIAGNOSTIQUE DE LA PRISE DE DECISION ............................ 56

2.1 FORCES ................................................................................................................................ 56

2.1.1 POUVOIR DISCRETIONNAIRE DE L’ADMINISTRATION FONCIERE ......................... 56

2.1.2 FORCE PROBANTE DE LA DECISION ............................................................................ 57

2.1.3 RAPIDITE DANS LA PRISE DE DECISION ..................................................................... 57

2.1.4 PARTICIPATION A LA PRISE DE DECISION ................................................................. 58

2 1 4 1- RESPONSABILISATION DES MEMBRES DE LA COMMISSION .............................. 58

2 1 4 2 DECONCENTRATION DE LA GESTION FONCIERE ................................................... 59

2.2 FAIBLESSES ........................................................................................................................ 60

120

2.2.1 - ABSENCE DU PRINCIPE PUBLIQUE ET CONTRADICTOIRE ................................... 60

2.2.2 ELOIGNEMENT DES SERVICES DOMANIAUX .............................................................. 60

2.2.3 FAIBLESSE DU SYSTEME DE CONTREPOIDS .............................................................. 61

2 2 3 1 DUALITE DE LA JURIDICTION COMPETENTE .......................................................... 61

2 2 3 2 DUALITE DE LA NATURE JURIDIQUE DE LA REGION ............................................ 62

2.2.4 IMPRECISION DES TEXTES ............................................................................................ 63

2.3 MENACES............................................................................................................................. 64

2.3.1 DECISION ABUSIVE DE L’AUTORITE ............................................................................ 65

2.3.2 TRAITEMENT INEGALITAIRE DES USAGERS .............................................................. 65

2.3.3 CORRUPTION .................................................................................................................... 65

2.3.4SPECULATION FONCIERE ............................................................................................... 66

2.4 OPPORTUNITES .................................................................................................................. 67

2.4.1 SOUVERAINETE NATIONALE ......................................................................................... 67

2.4.2 INTENSIFICATION DE LA SECURISATION FONCIERE ............................................... 67

2.4. GARANTIE DE LA DURABILITE DU DEVELOPPEMENT SOCIO-ECONOMIQUE DU

PAYS ........................................................................................................................................... 68

CHAPITRE III : ANALYSE DES PROBLEMES LIES A LA PRISE DE DECISION .................. 69

3.1 AU NIVEAU DE L’ORGANISATION .................................................................................... 69

3.1.1 NON FIABILITE DES INFORMATIONS .......................................................................... 69

3 1 1 1 NON MISE A JOUR DES INFORMATIONS FONCIERES ............................................. 69

3.1.1.2 LES IRREGULARITES COMMISES PAR LE REQUERANT ........................................ 70

3.1.1.3 EFFETS DANS LA PRISE DE DECISION ...................................................................... 71

3.1.1.3.1 AUGMENTATION DE RISQUE D’ERREUR ............................................................... 71

3.1.1.3.2 RETARD DANS LA PRISE DE DECISION D’ATTRIBUTION .................................... 71

3.1.1.3.3 EFFETS DANS LA SOCIETE ENVIRONNEMENTALE .............................................. 71

3.1.2 PROBLEMES DU PERSONNEL ....................................................................................... 72

3.1.3 INSUFFISANCE DES MOYENS MATERIELS .................................................................. 73

3.1.4 PROBLEMES FINANCIERS .............................................................................................. 74

3.2 AU NIVEAU DES RELATIONS EXTERIEURES .................................................................. 75

3.2.1 NON COORDINATION DES ACTIVITES ENTRE LES ACTEURS FONCIERS ............... 75

3.2.2 CONFLITS DE COMPETENCE ......................................................................................... 76

3.2.3 INSUFFISANCE DE COMMUNICATION AVEC LES USAGERS .................................... 77

3.2.2.1 IGNORANCE DE LA PROCEDURE ................................................................................ 77

3.2.2.2 MECONNAISSANCE DES TEXTES............................................................................... 78

121

PARTIE III : PROPOSITION DE SOLUTIONS, MESURES D’ACCOMPAGNEMENT ET

RESULTATS ATTENDUS........................................................................................................... 80

CHAPITRE PREMIER : PROPOSITION DE SOLUTIONS ........................................................ 81

1.1 AU NIVEAU DE L’ORGANISATION .................................................................................... 81

1.1.1 AMELIORATION DES ARCHIVES ................................................................................... 81

1.1.2 GESTION DU PERSONNEL .............................................................................................. 82

1.1.2.1 DESCRIPTION DU POSTE POUR CHAQUE PERSONNEL ................................................................... 82

1.1.2.2 RENFORCEMENT DE COMPETENCE.......................................................................... 83

1.1.3 MISE A DISPOSITION DES MATERIELS ET EQUIPEMENTS ADEQUATS .................. 83

1.1.6 - FINANCEMENT DES SERVICES FONCIERS................................................................ 83

1.2 AU NIVEAU DES RELATIONS EXTERIEURES .................................................................. 84

CHAPITRE II : MESURES D’ACCOMPAGNEMENT ............................................................... 88

2.1 AFFERMISSEMENT DU CONTROLE ET SUIVI ................................................................ 88

2.1.1 STANDARDISATION DE SERVICE .................................................................................. 89

2.2 RENFORCEMENT DE LA DECONCENTRATION ET DE LA DECENTRALISATION DE

LA GESTION FONCIERE .......................................................................................................... 90

2.2.1 DECENTRALISATION ET LA DECONCENTRATION ................................................... 90

2.2.2 RESPONSABILISATION DES COMMUNAUTES LOCALES A LA GESTION FONCIERE

.................................................................................................................................................... 90

2.2.3 PROXIMITE PLUS EFFECTIVE ENTRE L’ADMINISTRATION FONCIERE ET LES

USAGERS ................................................................................................................................... 91

2.3 INTEGRATION DE L’ETHIQUE ET DE DEONTOLOGIE .................................................. 92

2.3.1 OBJET ET CHAMP D’APPLICATION .............................................................................. 92

2.3.2 VALEURS VEHICULEES DU CODE DE DEONTOLOGIE ............................................... 93

CHAPRITRE III : RESULTATS ATTENDUS ............................................................................. 95

3.1 AMELIORATION DE L’IMAGE DE L’ADMINISTRATION FONCIERE ........................... 95

3.1.1 CONFIANCE DES USAGERS ............................................................................................ 95

3.1.2 TRANSPARENCE DANS LA GESTION DES AFFAIRES PUBLIQUES ........................... 95

3.2 DEVELOPPEMENT DURABLE DU PAYS ........................................................................... 96

3.2.1 DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE................................................................................. 96

3.2.1.1 AUGMENTATION DE LA PRODUCTION AGRICOLE ...................................................................... 96

3.2.1.2 ACCROISSEMENT DE L’INVESTISSEMENT .................................................................................. 97

3.2.2 DEVELOPPEMENT SOCIAL ............................................................................................. 97

CONCLUSION GENERALE ....................................................................................................... 99

ANNEXE I ................................................................................................................................... 101

BIBLIOGRAPHIE ..................................................................................................................... 116