Miskolci Egyetem

Állam-és Jogtudományi Kar

Alkotmányjogi Tanszék

SZAKDOLGOZAT

A helyi önkormányzatok szervezete

Név: Gácsi Veronika Konzulens: Dr. Pap Gábor

Igazgatásszervező egyetemi adjunktus

Nappali tagozat

Miskolc

2015

University of Miskolc

Faculty of law

Department of Constitutional Law

FINAL THESIS

The organisation of the local government

Name: Gácsi Veronika Tutor: Dr. Pap Gábor

BA in Public Administration Management senior lecturer

Full-time Course

Miskolc

2015

3

Tartalomjegyzék Bevezetés ......................................................................................................................4

1. Önkormányzati rendszer Magyarországon 1871 és 1950 között ........................5

2. A tanácsrendszer ..................................................................................................7

3. Helyi Önkormányzatok Európai Chartája..........................................................9

3.2. Magyarország csatlakozása a Chartához ........................................................ 11

4. A rendszerváltástól 2011-ig ................................................................................ 12

4.1. A helyi önkormányzáshoz való jog ................................................................ 13

4.2. A helyi önkormányzás tartalma ..................................................................... 14

4.3. A helyi önkormányzatok szervei az Ötv.-ben ................................................. 15

4.4. Nem az önkormányzat szerveként nevesített résztvevői az önkormányzásnak 16

5. A hatályos önkormányzati rendszer szabályozásának előzményei................... 17

5.1. Az önkormányzati szabályozás módosításának okai ...................................... 17

6. A helyi önkormányzás általános szabályi az Mötv.-ben ................................... 20

7. A helyi önkormányzatok szervei az Mötv.-ben ................................................. 26

7.1. A képviselő-testület ....................................................................................... 26

7.2. A képviselő-testület bizottságai ..................................................................... 30

7.2.1. A bizottság összetétele ........................................................................... 31

7.2.2. A bizottság feladat- és hatásköre ............................................................ 31

7.3. Településrészi önkormányzat ........................................................................ 33

7.4. A polgármester .............................................................................................. 35

7.4.1. Díjazás, költségtérítés ............................................................................. 38

7.4.2. A tisztség megszűnése ............................................................................ 39

7.5. A jegyző ........................................................................................................ 42

7.5.1. A jegyző és az aljegyző munkajogi viszonyának jellege ......................... 44

7.6. Az önkormányzatok hivatala ......................................................................... 48

7.6.1. A közös önkormányzati hivatalra vonatkozó szabályok .......................... 50

7.7. A társulás ...................................................................................................... 54

Összegzés ................................................................................................................... 57

Felhasznált irodalom ................................................................................................. 59

Felhasznált jogszabályok........................................................................................... 60

4

Bevezetés

A modern polgári önkormányzati rendszer kialakítására a kiegyezést követően indult

törekvés Magyarországon. Az 1870-es évtől kezdődően napjainkig eltelt időszakban

bemutatom azt, hogy az állam milyen mértékben biztosította a helyi önkormányzáshoz

való jog gyakorlását. Annak fejlődését a szóban forgó 145 év alatt. Dolgozatom

címéhez hűen törekedtem az önkormányzatok szervezetére fókuszálni.

A téma vizsgálatát az egyes korszakok helyi önkormányzásról szóló

törvényeinek bemutatása, valamint az ezekkel kapcsolatban született szakirodalom

áttekintésével végeztem.

A dolgozat első felében ismertetem a történelmi előzményeket. Az 1871 és 1950

között fennálló vármegye rendszerben helyi szinten kialakított autonómiát. Ezt

követően a rendszerváltásig fennálló tanácsrendszert, amely az önállóság teljes

hiányából adódóan törésnek tekinthető az önkormányzati rendszer fejlődésében. Ezután

a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájának és a csatlakozás feltételrendszerének

áttekintésére kerül sor.

Ennél bővebben szólok a rendszerváltást követő időszakról, hiszen az

önkormányzás mai alapjait az 1990-es évek elején fektették le. A hatályos törvény

bemutatására, mint témám fő részére a szakdolgozat második felében kerül sor. Ennek

kapcsán részletesen elemzem a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi

CLXXXIX. törvényt, különös tekintettel annak szervezetéről szóló fejezetére.

Párhuzamot vonok közte és elődje a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV.

törvény között, rávilágítva a változásokra. Ezenkívül szót ejtek az egyes szervezeti

elemek átalakításaiban megnyilvánuló, költséghatékonysági érdekeken nyugvó

autonómiacsorbításról is.

5

1. Önkormányzati rendszer Magyarországon 1871 és 1950

között

Az európai értelemben vett modern, polgári önkormányzati rendszer kialakulásáról, a

kiegyezést követően beszélhetünk. Ehhez mintaként a porosz rendszer szolgált.1

A köztörvényhatóságok rendezéséről szólt az 1870. évi XLII. törvény az egész

korszakra kiterjedően meghatározta az önkormányzatok jogállását.2 Rendelkezett a

vármegyékről, illetve a törvényhatósági jogú városokról. Később az 1886. évi XXI.

törvény rendelkezett róluk. A községek, illetve a rendezett tanácsú városok jogállásáról,

a községek rendezéséről szóló 1871. évi XVIII. törvény, majd később a községekről

szóló 1886. évi XXII. törvény rendelkezett.

A vármegyék és a nagyobb városok rendelkeztek törvényhatósági joggal. A

törvényhatósági bizottság volt a testületi szerv a törvényhatóságban. Ennek megbízatása

határozott időre szólt. 1871-től tagjait csak részben választották. Másik részük az

államnak legtöbb adót fizetők listájára felvett személyek közül került ki. Ezt a rendszert

nevezzük virilizmusnak. 1944-ig a testület fele a vagyoni cenzus alapján, választás

nélkül jutott tagsági joghoz. A vármegyei igazgatás élén az alispán állt. A

törvényhatóságok három szerepkörrel rendelkeztek. Az első az önkormányzati feladatok

ellátása, ami a helyi ügyek elintézésének jogát jelentette. A második az állami

feladatkörbe tartozó funkciók ellátása, rövidebben az államigazgatás közvetítése.

Harmadik a politikai hatáskör, mely jogot adott arra, hogy a törvényhatóság közérdekű

és országos ügyekben véleményt nyilváníthatott. Arról más törvényhatóságokkal és a

Kormánnyal konzultálhatott, valamint az Országgyűlés bármely házához

felterjeszthette.

A községi és a rendezett tanácsú városi önkormányzatok testületi szerve a

képviselő-testület volt. A képviselők köre a törvényhatósági bizottságnál áttekintett

eljáráshoz hasonlóan alakult.3

1 Fogarasi József: A helyi önkormányzatok. HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., Bp., 2010. 53. o. 2 Bekényi József: Nagy önkormányzati kézikönyv. Nemzeti Közszolgálati és Tankönyv Kiadó Zrt., Bp.,

2014. 21. o. 3 Fogarasi: i. m. 5354.o.

6

A 1871. évi XVIII. tv. 34. §-ában ezt olvashatjuk: „A képviselőtestület felerészben

a választó közönség választottaiból, hason felerészben pedig a legtöbb egyenes

államadót fizető községi lakos vagy birtokos nagykorú honpolgárokból áll.”

Községben a képviselő-testület községi bírót, városban polgármestert választott.

Az igazgatási szervezet élén a jegyző állt. A városok vármegyei hatóság alatt álltak, a

községek a járási igazgatás keretébe tartoztak. Az 1886. évi törvények csökkentették a

községek testületi szerveinek autonómiáját. A tényleges vezető egyre inkább a községi

jegyző lett.

Végül 1945 után, a tanácsrendszer kiépítése előtti időben került sok a magyar

polgári önkormányzati rendszer felszámolására.4

4 Fogarasi: i. m. 5455.o.

7

2. A tanácsrendszer

Az elvesztett háború után bekövetkezett a korábbi hatalmi rendszer, így ezzel együtt a

helyi közigazgatás, teljes mértékű átalakítása. A nemzeti bizottságok vették át a hatalom

helyi gyakorlását. Ezek fontos szerepet töltöttek be a helyi igazgatási teendők

ellátásában. Az erősödő kommunista párt kezdetben a demokratikus alapon nyugvó

valódi önkormányzatiság mellett tette le a voksát. Később, különösen 1948 után az a

nézet került előtérbe, hogy a meglevő kereteket olyan, új tartalommal kell kitölteni,

hogy azok a párt hatalmának, az egypártrendszeren alapuló államszervezet szilárd

bázisát jelentsék. A Magyar Népköztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX.

törvény, egyben hazánk első írott alkotmánya, számolta fel a megelőző korszak polgári

államában kialakult közigazgatási rendszert. Valamint lefektette a tanácsi szervezet

kialakításának jogalapját.5

Az első tanácstörvény, az 1950.évi. I. törvény a helyi tanácsokról. Ez az

önkormányzati jellegű igazgatás helyett szovjet mintára bevezetett tanácsokat hozott

létre, melyeket az egységes és központosított államhatalom helyi szerveiként határozott

meg. Minden közigazgatási egységben választott tanács működött.6 Ez az említett

törvényben így szerepel: „A helyi tanácsok a dolgozó nép köréből a széleskörű

demokrácia alapelvei szerint választott és a demokratikus centralizmus elveinek

megfelelően egymás alá és fölé rendelt szervek, amelyek működési területükön a

dolgozó nép egységes államhatalmát képviselik, biztosítják a tervszerűséget az állami

élet minden vonatkozásában, ellátják a gazdasági, társadalmi és kulturális vezetés

feladatait, valamint általában az államigazgatás helyi tennivalóit. (…) Helyi tanácsot

kell alakítani minden megyében, minden járásban, minden városban, valamint a

minisztertanács által meghatározott városi kerületben és rendszerint minden olyan

községben, amelynek lakossága az ötszáz főt eléri.” [1950. évi I. tv. 1.§; 3.§ (3)] Bár

tömegszervezeti jellegét kimondták a tanácsoknak, az valótlan volt. Ténylegesen csupán

helyi szintű végrehajtói voltam az államigazgatási feladatoknak. Gazdasági önállósággal

sem rendelkeztek. Felsőbb szervek által meghatározott keretek között végezték

tevékenységüket, nem csak a törvények, de minden más jogszabálynak is alárendelve,

valamint megfelelve a tanácsok közötti hierarchiában elfoglalt helyüknek. A helyi

5 Bekényi: i. m. 30. o. 6 Fogarasi: i. m. 55. o.

8

tanácsok végrehajtó és intézkedő szervei a végrehajtó bizottságok voltak. Tagjait a

tanács választotta a sajátjai közül. Ezek kettős alárendeltségben működtek: felelősek

voltak a helyi tanácsoknak és a felsőbb tanácsok végrehajtó bizottságainak.

A második tanácstörvénnyel, ami az 1954. évi X. törvény a tanácsokról,

valamint az alkotmány módosítása folytán nyertek némi önállóságot a tanácsok. Ettől az

évtől a Népköztársaság Elnöki Tanácsa látta el a központi irányítást a helyi tanácsok

fölött.7 Javult a törvény kapcsán a tanácsok feladat- és hatásköri szabályozása. Változást

hozott az egyes szervek elhatárolásában is. „A tanácstestület mint államhatalmi szerv,

végrehajtó bizottság mint általános hatáskörű államigazgatási szerv és a szakigazgatási

szervek mint kettős alárendeltségű szervek működtek.”8

A 1971. évi I. törvény a harmadik tanácstörvény, ennek létrejötte is

megkövetelte az alkotmánymódosítást. Jelentős különbség a korábbi kettőhöz képest,

hogy nem az államhatalom helyi szerveként szerepelnek, hanem ebben már elismerésre

került a tanácsok önkormányzati jellege is.9 Az említett törvény 2. §-ának (1) és (2)

bekezdései szerint: „A tanács és szervei (továbbiakban együtt: tanácsok) a nép hatalmát

megvalósító szocialista államnak, a demokratikus centralizmus alapján működő

népképviseleti-önkormányzati és államigazgatási szervei. A tanács szervei: a végrehajtó

bizottság, a bizottságok, a szakigazgatási szervek; járásban a járási hivatal, megyei

városban a kerületi hivatal.” Az itt megjelent önkormányzati fogalom még nem a mai

értelemben használja ezt a kifejezést, hiszen a demokratikus centralizmus alapján

szerveződnek a helyi szervek továbbra is, de itt is folytatódott a demokratikus

törekvések erősödése. Példázza ezt, hogy a különböző szintű tanácsok feladat- és

hatásköreit törvénybe foglalták, megszűnt a hierarchia az egyes szintek között, valamint

kimondták, hogy a tanácsra milyen szintű jogszabály róhat feladatkört. Ekkor került

bevezetésre a törvényességi felügyeleti jogkör is. Kiesett a járási tanácsi szint, helyét a

járási hivatal vette át, amely a megyei tanács végrehajtó bizottságának egységes, önálló

hatáskörű szerve volt.10

Mindettől függetlenül a tanácsok az államigazgatási szervezet

részeként működtek a helyi önkormányzatok 1990-ben történő kiépítéséig.11

7 Fogarasi: i. m. 55–56. o. 8 Bekényi: i. m. 31. o. 9 Fogarasi: i. m. 56. o. 10 Bekényi: i. m. 33. o. 11 Fogarasi: i. m. 56. o.

9

3. Helyi Önkormányzatok Európai Chartája

Az Európa Tanács által 1985. október 15-én, Stasbourgban kelt Helyi Önkormányzatok

Európai Chartája (továbbiakban: Charta) a helyi önkormányzás területén

alapdokumentumnak tekinthető. Összefoglalja azokat a közös értékeket, amelyek

Európa demokratikus helyi autonómiáinak önkormányzó működésében rejlenek12

Tehát

egy keretszabályozásról, minimális követelmény rendszerről beszélhetünk, amelynek

megfelelően kell, hogy kiépítésre kerüljenek az aláíró államok önkormányzati

rendszerei. A Charta nem egy bizonyos helyi önkormányzati modell kialakítását

támogatja. Meg sem tehetné, hiszen az európai államok önkormányzati rendszerei

nagyon változatosak.13

A Charta preambulumában megjelöli a létrehozás elveit és

céljait. Ez a tagjai közötti szorosabb egység létrehozása, a közös örökségüket képező

eszmék és elvek védelmének és megvalósításának érdekében. Ennek egyik eszköze: a

közigazgatás terén történő megállapodás. A Charta létrehozása a következő elvek

mentén zajlott: a helyi önkormányzatok minden demokratikus rendszer egyik

alapintézményét képezik. Az állampolgárok közügyekben való részvételének joga,

egyike az Európa Tanács valamennyi tagállama által elfogadott demokratikus elveknek.

E jog, legközvetlenebbül helyi szinten gyakorolható. Csak tényleges feladatkörrel bíró

helyi önkormányzatok biztosíthatnak egyszerre hatékony és az állampolgárokhoz

közelálló igazgatást. A helyi önkormányzás védelme és megerősítése a különböző

európai országokban fontos hozzájárulás a demokráciának és a hatalom

decentralizálásának elvein alapuló Európa kialakításához. Mindez feltételezi olyan helyi

önkormányzatok létezését, amelyeknek részét képezik a demokratikusan létrehozott

döntéshozó szervek, és amelyek feladatainak és e feladatok gyakorlása módjának és

eszközeinek, valamint mindezek megvalósításához szükséges forrásoknak a

tekintetében széles körű autonómiával rendelkeznek.14

12 Bekényi József: A Helyi önkormányzatok Európai Chartája. Ön- Kor- Kép. 1998/9. sz. 13–20. o. 13 Fogarasi: i. m. 4047. o. 14 1997. évi XV. törvény a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájáról szóló, 1985. október 15-én,

Strasbourgban kelt egyezmény kihirdetéséről

10

3.1. A Charta szerkezetéről, a csatlakozás feltételeiről

A Charta, a már ismertetett Preambulummal kezdődik. Az I. Része tartalmazza az

érdemi rendelkezéseket, a 2.-tól a 12. Cikkig. Ezek a következők: a helyi önkormányzás

elvét a belső jogalkotásban, és amennyire lehetséges, az Alkotmányban is el kell

ismerni. A 3. Cikk tartalmazza a helyi önkormányzás fogalmát, amely: A helyi

önkormányzás a helyi önkormányzatoknak azt a jogát és képességét jelenti, hogy -

jogszabályi keretek között - a közügyek lényegi részét saját hatáskörükben

szabályozzák és igazgassák a helyi lakosság érdekében. E jogot olyan tanácsok vagy

testületek gyakorolják, amelyeknek tagjait egyenlő, közvetlen és általános

választójogon alapuló szabad és titkos szavazással választják, és amelyek nekik felelős

végrehajtó szervekkel is rendelkezhetnek. E rendelkezés semmilyen módon nem érinti

az állampolgári gyűléseknek, a népszavazásnak vagy a közvetlen állampolgári részvétel

egyéb formájának igénybe vételét ott, ahol azt jogszabály megengedi. A cikkek a

továbbiakban tartalmazzák még, a helyi önkormányzás terjedelmét, a helyi

önkormányzat határainak védelmét, a helyi önkormányzatok feladatainak megfelelő

igazgatási szervezetek és a források megteremtését, a helyi feladatok gyakorlásának

feltételeit, a helyi önkormányzatok tevékenységének állami felügyeletét, a helyi

önkormányzatok pénzügyi forrásai biztosításának követelményeit, a helyi

önkormányzatok egyesülési jogát, illetve a helyi önkormányzás jogi védelmét. A II.

Rész a vegyes rendelkezéseket tartalmazza, a III. a záró rendelkezéseket.

A csatlakozás feltétele, hogy a szerződő felek a Charta első részéből legalább 20

szakaszt magukra nézve kötelezőnek ismerjenek el, amelyek közül tízet a Charta 12.

Cikkében felsoroltak közül kell kiválasztani. [1997. évi XV. tv.]

11

3.2. Magyarország csatlakozása a Chartához

A rendszerváltás után hazánk az első volt a kelet-európai államok közül, aki

csatlakozott az Európa Tanácshoz. Így lehetősége nyílt részt venni olyan

egyezményekben, amelyeknél kötelező feltétel a tagállamiság. Bár a Magyar

Köztársaság 1992. április 6-án írta alá a Chartát és a 16/1993. (III. 26.) OGY

határozattal erősítette meg, a rendszerváltás után létrehozott önkormányzati rendszer

már a demokratikus európai értékeknek megfelelően került kialakításra.

Itt kerítek sort a Charta 13. Cikkének ismertetésére, ugyanis A Magyar

Köztársaságnak élnie kellett vele. Az említett cikk tartalmazza, hogy bármely szerződő

fél a megerősítő, elfogadó vagy jóváhagyó okirat letétbe helyezésekor megjelölheti azon

helyi és területi szervek kategóriáit, amelyekre ezt a Chartát alkalmazni kívánja, illetve

amelyeket kivon a Charta hatálya alól, tehát fenntartást tehet. Mivel Magyarország

ekkor még csak részben tudta biztosítani a Charta 3. Cikk 2. pontjában foglalt azon

követelményt, amely szerint a helyi önkormányzati testület tagjait egyenlő, közvetlen és

általános választójogon alapuló szabad és titkos szavazással választják. Erre

vonatkozóan azonban a magyar jogforrások eltérő rendelkezéseket tartalmaztak. A

fővárosi közgyűlésbe a kerületi képviselő-testületek mindegyike egy képviselőt választ.

A képviselő-testület további 66 tagját a fővárosi választópolgárok listán közvetlenül

választják. A megyei közgyűlés tagjait a települési önkormányzat képviselő-testületének

tagjai által megválasztott küldöttek választják. Így került megerősítésre a köztársasági

elnök által első ízben a Charta és került letétbe helyezésre a megerősítésről szóló okirat

az Európa Tanács Főtitkáránál. Ezután 3 hónappal lépett hatályba a 15. Cikk 3. pontja

szerint. Magyarországon 1994. július 1. napjától kell alkalmazni. Az Országgyűlés

módosítással élt az 1990. évi LXIV. törvényt a helyi önkormányzati képviselők és a

polgármesterek választásáról, így már sor kerülhetett a Charta hatálya alá vonására a

fővárosi és a megyei közgyűlésnél is. Az országgyűlés a Chartát az 1997. évi XV.

törvénnyel hirdette ki.15

15 Fogarasi: i. m. 5658. o.

12

4. A rendszerváltástól 2011-ig

A rendszerváltás után létrehozott önkormányzati rendszer már a demokratikus európai

értékeknek megfelelően került kialakításra.

1990 tavaszán, egészen pontosan március 25-én, majd második fordulóban,

április 8-án megtartott első demokratikus választások nyomán alakult meg az

Országgyűlés. Ami úgy határozott, hogy nem fogad el új Alkotmányt. Ehelyett az 1949.

évi XX. törvény (továbbiakban: Alkotmány) teljes körű módosítása mellett döntöttek.

Ez több szakaszban valósult meg. A helyi önkormányzatok szempontjából az 1990. évi

LXIII. törvény bír a legnagyobb jelentőséggel. Ebben került ugyanis kimondásra, hogy

a módosított Alkotmány IX. fejezete a Helyi önkormányzatok címet viseli és tartalma

hivatott szabályozni az új demokratikus jogállam keretei között megvalósítandó helyi

önkormányzati rendszer kiépítésének vonalait, az önkormányzatok alapjogait, helyüket

az államszervezetben és a helyi közhatalom gyakorlásának elveit. Az új Alkotmány

ekként rögzítette a helyi önkormányzás fogalmát 42. §-ában: „A helyi önkormányzás a

választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a

helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása.” Ezek a rendelkezések a

helyi önkormányzati képviselő- testületek tagjai 1990. évi választásának napján léptek

hatályba.

Később Lőrinc Lajos így foglalta össze az időszak eseményeit: „1989-90-ben a

jogszerűségi elemek visszakerültek a magyar közigazgatásba, amely modellválasztási

kényszer elé került.” Ezúttal viszont ismét szabadon és önként választhattunk a

megoldási lehetőségek közül.16

A rendszerváltásnak fontos eleme volt a demokratikus önkormányzati rendszer

kialakítása. A szocializmus államszervezetének lebontása után, mely hatalmi

koncentrációra épült, elsődleges volt egy decentralizált, demokratikus működés,

autonómia és az ezeket védő garanciák az önkormányzati törvény megalkotásakor. A

másik meghatározói a folyamatnak pedig, a Helyi Önkormányzatok Európai

Chartájának követelményei voltak.

Ilyen körülmények között született meg, az Országgyűlés által nagy többséggel

elfogadott jogforrás, az 1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról.

16 Lőrincz Lajos: A közigazgatás alapintézményei. HVG- ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., Bp., 2007. 38.

o.

13

(továbbiakban: Ötv.) A minősített többséget, azaz kétharmados szavazattöbbséget

igénylő jogszabály elfogadásához a parlamenti képviselők 98%-a járult hozzá voksával.

A támogatottság mértéke is jelezte, hogy a parlamenti pártok a rendszerváltozás

részeként egyetértettek abban, hogy a tanácsrendszert fel kell váltani a kor

követelményeinek megfelelő önkormányzati rendszerrel. A helyi közügyek intézését

vissza kell adni a választópolgárok közösségének.17

Verebélyi Imre így kommentálta az

eseményt: „A rendszerváltoztatás egyik alapvető jelentőségű törvénye a helyi

önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény, hatályon kívül helyezte a

Tanácstörvényt, új típusú: demokratikus és decentralizált helyi önkormányzati rendszer

alapjait fektette le.”18

A törvény 1990. szeptember 30-án lépett hatályba, az első önkormányzati

képviselő-testületi választás napján. Ezzel a Magyar Köztársaságban a tanácsrendszert

felváltotta a helyi önkormányzati rendszer. Rövid idő alatt, magyar vonatkozásban

legutóbb a tanácsrendszer előtti időkből, valamint külföldi mintákból táplálkozó

rendszer került kiépítésre.

4.1. A helyi önkormányzáshoz való jog

Az Alkotmánybíróság több határozatában is kimondta, hogy a helyi

önkormányzáshoz való jog alapjogi természetű, így az alapvető jogokkal megegyező

védelemben kell részesülnie. Valamint kifejtette, hogy habár az Alkotmány nem az

alapvető jogok között szabályozza, tartalmánál fogva, mégis az. A helyi önkormányzás

joga az önkormányzati jogok anyajogát jelenti. Ebből következően csak törvényben

szabályozható. A helyi önkormányzáshoz való jog alanyaiként a község, a város, a

főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közössége került

megnevezésre. Ez jól tükrözi azt, hogy a szabályozással teljes mértékben szakítani

akartak az előző berendezkedéssel. A törvényben kimondták, hogy a választópolgárok

közösségét, mint kollektív jogalanyt illeti a helyi önkormányzáshoz való jog. Az

Alkotmánybíróság álláspontja szerint ez a népszuverenitásból vezethető le. Ez

területhez kötött alkotmányos jogot jelent.19

17 Bekényi: 35. o. és 55. o. 18 Verebélyi Imre: Az önkormányzati rendszer magyarázata. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó,

Bp., 1999. 13. o. 19 Fogarasi: i. m. 5860. o.

14

4.2. A helyi önkormányzás tartalma

Az Alkotmány 42. §-a és az Önkormányzati törvény Preambuluma is megadták a helyi

önkormányzás fogalmát. Ennek három alapeleme, a helyi önállóság, a demokratikusan

választott és működő helyi szervezet, valamint a helyi érdekű közügyek széles körét

felölelő feladat- és hatáskör és az ehhez kapcsolódó átfogó felelősség voltak. 1) A helyi

önállóság az állam és a helyi önkormányzatok viszonyában értékelhető. Akkor valósul

meg az önállóság, ha a helyi önkormányzatok megkapják a helyi közügyek intézéséhez

a feladat- és hatáskört, hogy a helyi érdekek juthassanak érvényre a helyi sajátosságok

és igények ismeretében meghozott döntések nyomán. Magyari Zoltán ezt a

következőképpen fogalmazta meg: „Vannak kérdések, melyeknek az intézésében a

centrális hatalom az önkormányzati szervekkel sosem fog tudni versenyezni.”20

2) A

helyi demokrácia a közhatalom néptől való eredetét jelenti, a népfelség elvét, a

népszuverenitást. „A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a

népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül

gyakorolja.”[Alkotmány 2. § (2)] Ez három részre bontható. Egyrészt a képviselő-

testület demokratikus úton, tehát általános és egyenlő választójog alapján, szabad és

titkos szavazással kerüljenek megválasztásra. Másrészt, a képviselő- testület ne

elsődlegesen, hanem kizárólagosan legyen a helyi önkormányzati feladat- és hatáskör

címzettje. Harmadrészt a helyi demokráciához tartozik az is, ahogy vagy amilyen

mértékben a közvetlen választópolgári részvételt biztosító intézmények működtek.

Ennek fórumai voltak a helyi népszavazás, a népi kezdeményezés és a lakossági

fórumok. 3) A helyi közügyek átfogó felelősséggel való intézése.21

Mint már szó esett róla, a helyi önkormányzatok térbeli elhelyezkedését,

működési szintjeit Magyarország területi tagozódása adja meg. Az Ötv. szerint

községben, városban, fővárosban és megyében működhet helyi önkormányzat. Az

Alkotmány szerint meg kell különböztetni települési és területi szintet. Ez utóbbi alatt a

megyei önkormányzatok értendőek. Települések pedig a községek és a városok.

Település és terület egymás közötti viszonyáról elmondhatóvá vált az új törvény óta,

hogy a települési és a területi szint között nincs hierarchia, valamint az is, hogy a

települési önkormányzatok jogi helyzete azonos. Mint tudjuk azonban ez nem mindig

volt így. A kiegyezést követően a tanyák és falusi települések voltak a kis és

20 Fogarasi: i. m. 6162. o. 21 Fogarasi: i. m. 6065. o.

15

nagyközségek, a városi települések pedig rendezett tanácsú városok és a

törvényhatósági városok. Ezek szervezetében és feladat- és hatáskörében is

megmutatkoztak jogállásbeli különbségek. A tanácsrendszer két települési kategóriája a

község és a város. Számukra eltérő működési és fejlesztési feltételeket biztosítottak.22

4.3. A helyi önkormányzatok szervei az Ötv.-ben

„Az önkormányzat jogi személy. Az önkormányzati feladat- és hatáskörök a képviselő-

testületet illetik meg. A képviselő-testületet a polgármester képviseli. Az önkormányzati

feladatokat a képviselő-testület és szervei: a polgármester, a képviselő-testület

bizottságai, a képviselő-testület hivatala látják el. A képviselő-testület egyes hatásköreit

a polgármesterre, a bizottságaira ruházhatja.”[Ötv. 9. §]

A képviselő-testület mint az Ötv. 9. §-ából is látszott, nem jogi személy. A

választópolgárok helyi közössége által közvetlenül választott testület, mely közvetve

juttatja érvényre a választópolgárok helyi önkormányzáshoz való jogát. A testületet

illetik meg az önkormányzati alapjogok és elsődlegesen a képviselő-testület a címzettje

az önkormányzati feladat- és hatásköröknek is. Elnevezése megyei jogú városban,

fővárosban és megyében, közgyűlés.

Az Ötv. szerint a polgármester a képviselő-testület elnöke és tagja. Közvetlen

választás útján nyeri el megbízatását. Fölötte a munkáltatói jogokat a képviselő-testület

gyakorolja. A megyei közgyűlés elnökét titkos szavazással a közgyűlés saját soraiból

választja.

A bizottság létrehozása az Alkotmány 44/B § szerinti lehetőség. A helyi

önkormányzat szabadon dönthet bizottsági szervezetéről. Az Ötv. 22. § szerint

kötelezően megalakítandó bizottságok: „A képviselő-testület a kétezernél több lakosú

településen pénzügyi ellenőrző bizottságot választ. (…) A képviselő-testület nemzetiségi,

etnikai kisebbséget képviselő tagjai kezdeményezésére kisebbségek ügyeivel foglalkozó

bizottságot hoz létre.”

A településrészi önkormányzati testületet a képviselő-testület - szervezeti és

működési szabályzatában - hozhat létre települési képviselőkből és más

választópolgárokból. A vezetője települési képviselő. A képviselő-testület a

22 Fogarasi: i. m. 7581. o.

16

településrészt érintő ügyekben egyes hatásköreit átruházhatja a településrészi

önkormányzatra, anyagi eszközöket adhat számára.

A képviselő-testület hivatalának létrehozását az Alkotmány kötelezőként írja elő.

Az Ötv. 38. §-a szabályozza. Ennek belső szervezeti tagolódását a képviselő-testület

határozza meg. A hivatal elnevezése községben és városban polgármesteri hivatal,

megyében, megyei önkormányzati hivatal. Kialakítható úgynevezett körjegyzőség is a

39. és 40. § szerint. Ezt a közös polgármesteri hivatalt a megyén belül egymással

határos községek az igazgatási feladataik ellátására hozhatják létre.

4.4. Nem az önkormányzat szerveként nevesített résztvevői az

önkormányzásnak

Ezek önkormányzati hatáskör nélkül működnek közre az önkormányzati

tevékenységben. Ilyenek az alpolgármester, a jegyző, a tanácsnok és az elöljáró.

Az Ötv. 34. §-a alapján az alpolgármestert a képviselő-testület titkos szavazással

választja meg tagjai közül, a polgármester javaslatára. Egy alpolgármestert kötelező

megválasztani, többet lehetőség.

A 36. §-ban foglaltak szerint a képviselő-testület pályázat alapján, a

köztisztviselők jogállásáról szóló törvényben megállapított képesítési

követelményeknek megfelelő jegyzőt nevez ki. Határozatlan időre. A jegyző a

képviselő-testület hivatalát vezeti valamint köteles jelezni a képviselő-testületnek, a

bizottságnak és a polgármesternek, ha a döntésüknél jogszabálysértést észlel. Helyi

szintem ő az államigazgatási feladatok elsődleges címzettje. Az aljegyzőt a jegyzővel

azonos módon nevezik ki, a jegyző javaslatára. Községi önkormányzatnál kinevezése

nem kötelező.

A 21. § szerint a tanácsnokot a képviselő-testület a polgármesternek vagy

bármely települési képviselőnek a javaslatára a települési képviselők közül választhatja.

A tanácsnok felügyeli a képviselő-testület által meghatározott önkormányzati

feladatkörök ellátását.

Az elöljáróról a 61. § (3) és (4) bekezdései szólnak. „A megyei jogú városban a

közgyűlés kerületeket alakíthat, és kerületi hivatalokat hozhat létre. A megyei jogú

város kerületi hivatalának vezetője az elöljáró.”

17

5. A hatályos önkormányzati rendszer szabályozásának

előzményei

Ahogy 1990-ben, ezúttal is az alkotmányos szabályozás megváltoztatása tette lehetővé

az új törvény megalkotását. A 2011. április 25-én kihirdetett Alaptörvény 31. cikke

rendelkezik arról, hogy a helyi önkormányzatokra vonatkozó szabályok sarkalatos

törvényben határozandók meg. Ennek a kötelezettségének eleget téve alkotta meg az

Országgyűlés a 2011. évi CLXXXIX. törvényt, Magyarország helyi önkormányzatairól.

(a továbbiakban: Mötv.) Az új törvény a legnagyobb horderejű szabályozás a helyi

igazgatás területét tekintve a rendszerváltás óta. A törvény hatálybalépése lépcsőzetesen

történt meg. 2012. január 1-je és 2014. november 9-e, a helyi önkormányzati képviselő-

testületi választás napja között az Ötv. és az Mötv. párhuzamosan voltak hatályosak.

5.1. Az önkormányzati szabályozás módosításának okai

Az Ötv. vitathatatlan érdeme, hogy megszilárdította az önkormányzatiságot több mint

két évtizedes működése során, a magyar államszervezetben. Azonban már az 1990-es

évek elején nyilvánvalóvá váltak bizonyos problémák és hiányosságok.

Az Ötv. megalkotása során a jogalkotó célul tűzte ki a Chartában foglaltaknak a

magyar jogrendbe való átültetését és a helyi demokrácia kereteinek kialakítását. Így az

említett célok elérése érdekében az önkormányzati törvényben a lehető legszélesebb

körben biztosították a helyi demokrácia és a helyi közösségek minél teljesebb

önállósága, valamint a szubszidiaritás érvényesülését. Az Alkotmány, az önkormányzati

jogokat kollektív alapjogként szemlélő modelljéhez igazodóan az Ötv. rögzítette, hogy

helyi közügyekben az önkormányzati feladatellátás elsődlegességét a törvényalkotó

csak kivételes esetben minősíthette más állami szerv feladatának. A törvény másik fő

jellemzője a település centrikussága volt. Széles körben határozta meg a településeknek

a kötelezően ellátandó feladatokat, valamint a megyei önkormányzatoktól való feladat

átvállaláshoz is csekély korlátokat szabott.

Az önkormányzati igazgatási rendszer úgy került szabályozásra, hogy széles

hatáskörű testületeivel a választópolgárok akaratának minél nagyobb fokú

érvényesülését szolgálja. Kontrasztot biztosítva ezzel a szocializmus egyszemélyi

18

vezetésének. A működés szakszerűségének biztosítása érdekében alkalmazott jegyzőt

számos önálló hatáskörhöz juttatták és a képviselő-testülettől függött.

A rendszerváltás után az önkormányzatok önálló vagyonnal és tulajdonnal bírtak

ismét. Alkotmányos védelmet élvezett a feladatok ellátásához kapcsolódó vagyon, a

törzsvagyon. Habár az Alkotmány és az Ötv. széles körben biztosított saját bevételt az

önkormányzatoknak, ezek jelentősen kevesebb összeget tettek ki, mint az állami

költségvetésből nyújtott támogatás. Ezért a jogilag biztosított jelentős gazdasági

függetlenség nem tudott érvényesülni a valóságban.

Az Ötv. az úgynevezett törvényességi ellenőrzési modellt alakította ki a helyi

önkormányzatok jogszabályok szerinti működésének biztosítása érdekében. Itt az

ellenőrzést az általános hatáskörű területi államigazgatási szervek végezték, melyek

törvénysértés esetén más hatalmi ágban tartozó szervek eljárását kezdeményezhették.

Az önkormányzati gazdálkodással kapcsolatos ellenőrzési jogosultságot az Állami

Számvevőszék kapott.

Abban a történelmi korszakban természetes volt, hogy a hangsúlyt a

demokratikus működés, az önkormányzati autonómia és a kormányzati hatalmat

megalapozó garanciák kiépítése kapta. Ez viszont azt eredményezte, hogy a

gazdaságossági, hatékonysági és a szakmai szempontokat háttérbe szorították. A lehető

legszélesebb körben érvényesült a helyi önkormányzás joga, így lélekszámtól

függetlenül valamennyi település választópolgárai élhettek ezzel a lehetőséggel. Így egy

település-centrikus, nagy autonómiával rendelkező, ugyanakkor széles felelősségre

épülő rendszer alakult ki, amely már ekkor magában hordozott több olyan

ellentmondást (pl. az elaprózott településszerkezet és a széles feladatrendszer közötti

feszültséget), amely később érthető módon működési zavarokhoz vezetett.23

Az Mötv. általános indokolása ekként magyarázza az új törvény szükségességét:

„A kialakított nagyfokú önállóság ellenére az elmúlt húsz év során folyamatosan szűkült

az önkormányzatok mozgástere, a helyi közszolgáltatások biztosítása egyre nagyobb

erőfeszítéseket igényelt, a finanszírozás elnehezült a diszfunkcionális elemek egymást

erősítő hatására. Ezek az önkormányzati rendszer belső ellentmondásai, működési

zavarai, másrészt az állam szerepvállalásának tisztázatlansága, harmadrészt a

folyamatosan csökkenő állami támogatások mértéke (miközben a kötelezően ellátandó

feladatok száma jelentősen megnövekedett) (…) Napjainkra szakmai és politikai síkon

23 Nagy Marianna Hoffman István: A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvény

magyarázata. HVG- ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., Bp., 2012. 1316. o.

19

is egyértelművé vált, hogy hazánk önkormányzati rendszere átfogó megújításra szorul.

(…) Az átalakítás során figyelembe kell venni a folyamatban lévő államszervezeti

reform hatásait, különös tekintettel az állam szerepének átértékelésére, bizonyos

területeken az állam feladatvállalásának növekedésére, és az ehhez kapcsoló szervezeti

változásokra. (…) A helyi önkormányzati rendszer a meglévő értékek megőrzésével és

több új elem beillesztésével újul meg, megőrizve a demokratikus jogállam alapelveinek

a helyi hatalomgyakorlásban is érvényesülő szabályait. (…) Alapvető cél, hogy a

választópolgároknak a helyi önkormányzáshoz való joga változatlanul és hiánytalanul

érvényesül, ugyanakkor az önkormányzati szervezet és működés átalakítása segítse elő

a közigazgatási szolgáltatások színvonalának emelését.”

Az Alaptörvény szerint Magyarországon a helyi közügyek intézése és a helyi

közhatalom gyakorlása érdekében, helyi önkormányzatok működnek. Ezzel rögzítve,

hogy az önkormányzatiság két fő eleme ma is a helyi közügyek intézése és a helyi

közhatalom gyakorlása. Az Alaptörvény már nem rögzíti alapjogként a helyi

önkormányzás jogát, hiszen kimarad az új fogalomból, hogy ez a jog a választópolgárok

helyi közösségét illeti. Viszont ezt a Charta rendelkezéseiből e nélkül is tudjuk. Az

Alaptörvényben a helyi önkormányzatokra vonatkozó rendelkezésekről elmondható

még, hogy keret jellegűvé váltak, a szabályok kibontását többségében az Mötv.-re

bízva.24

Az Alaptörvénybe további új elem a helyi önkormányzatokra vonatkozóan a

korábbi törvényességi ellenőrzés helyett, a helyi önkormányzatok törvényességi

felügyeletéről rendelkezik a 34. cikk (4) bekezdésében. „A Kormány a fővárosi és a

megyei kormányhivatal útján biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi

felügyeletét.” Az Alaptörvény viszont nem határozza meg a törvényességi felügyelet

tartalmát és nem sorolja fel a klasszikus felügyeleti eszközöket sem. Azonban bevezet

egy új eszközt, amely lehetővé teszi a bíróságnak, hogy megállapítsa a helyi

önkormányzat rendeletalkotás elmulasztásában megnyilvánuló mulasztását. A rendeletet

a kormánymegbízott döntésével pótolhatja. További felügyeleti elemet tartalmaz az

Alaptörvény, mikor kimondja, hogy a helyi önkormányzatok törvényben meghatározott

mértékű kölcsönfelvétele vagy más kötelezettségvállalása feltételhez, illetve a Kormány

hozzájárulásához köthető. Újdonság az autonómiát némiképpen korlátozó szabály,

amely a feladatellátásban megjelenő kötelező társulás írja elő.25

24 Bekényi: 59. o. 25 Nagy – Hoffman: i. m. 17–19. o.

20

6. A helyi önkormányzás általános szabályi az Mötv.-ben

Az Mötv. I. fejezete szól róla. Itt tartalmazza az önkormányzás általános szabályait,

ezen belül is a helyi önkormányzáshoz való jogot, az önkormányzatok általános feladat-

és hatásköri korlátait, az állami szervezetrendszerben elfoglalt helyüket, az

önkormányzati feladatok rendszerét és a feladatrendszerre vonatkozó egyes felügyeleti

jellegű intézkedésekre vonatkozó szabályokat.

A törvény első szakaszában három fogalom kerül tisztázásra, ezek a

választópolgár, a kormányhivatal és a képviselő- testület határozata. A Charta és a

nemzeti jog szerint is a helyi önkormányzáshoz való jogot a választópolgár gyakorolja.

Közvetlenül vagy közvetve. A kormányhivatalt azért fontos értelmezni, mert a magyar

közigazgatási jog kétféle értelemben is használja. Egyrészt a kormányhivatal egy, a

Kormány irányítása alatt álló különös hatáskörű központi közigazgatási szerv. Viszont

az Alaptörvény 17. cikkében nevesített fővárosi és megyei kormányhivatal, a Kormány

általános hatáskörű területi államigazgatási szerve. A helyi önkormányzatok

szempontjából utóbbiak a meghatározók, hiszen ők látják el a törvényességéi

felügyeletüket. A képviselő-testület mint a helyi önkormányzatok legfőbb döntéshozó

szervének értelmező rendelkezésében említett határozata nem jogszabály. Két típusa

van, a normatív és az egyedi. Előbbi úgynevezett közjogi szervezetszabályozó eszköz,

ami azt jelenti, hogy a képviselő-testület saját és az általa irányított szervek

tevékenyvégét, valamint utóbbiak cselekvését, szervezetét és működését hivatott

meghatározni benne. Az egyedi határozat konkrét címzettnek állapít meg

rendelkezéseket.

Az alapvető rendelkezések alcím alatt tartalmazza a törvény a helyi

önkormányzáshoz való joggal és az önkormányzatisággal összefüggő kérdéseit, melyek

korábban az Alkotmányban szerepeltek.26

Az Alkotmányba 1990-ben bekerült, hogy „a község, a város, a főváros és

kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi

önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi

közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében

való gyakorlása”. Így az Alkotmány pontosan meghatározta az önkormányzáshoz való

26 Nagy Hoffman: i. m. 2122. o.

21

jog alanyait, valamint annak tartalmát is, azzal, hogy alkotmányosan garantált volt az

említett közigazgatási egységek mindegyikében önkormányzatot működtetni. Addig az

Alaptörvény azt mondja, hogy a helyi önkormányzás jogát sarkalatos törvényben kell

rendezni. Ami azt jelenti, hogy a törvényalkotóra bízta, hogy mely területi egységben

alakítanak önkormányzatot. Alkotmányos akadálya például nincs annak, hogy

községekben megszüntessék az önkormányzatokat.27

Az Mötv. 2. §-a szerint tehát az önkormányzáshoz való jog jogosultja a

település, illetve a megye választópolgárainak közössége. A törvény

megfogalmazásában találkozunk később azzal, hogy település a község, a nagyközség, a

város, a járásszékhely város, a megyei jogú város, valamint a fővárosi kerület és a

főváros. Utóbbi azonban területi önkormányzati feladatokat is ellát. A nagyközség az új

szabályozás szerint már csak cím. Semmilyen jog vagy kötelezettség nem kapcsolódik

hozzá. A megyékben pedig a területi önkormányzatok működnek.

Az önkormányzás joga a fent említett területi egységekben élő választópolgárok

közösségét illeti meg. A választópolgárok körét az Alaptörvény, valamint a helyi

önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 2010. évi L. törvény,

határozza meg. Ezek alapján választópolgárnak tekinthető az a magyar állampolgárságú,

más európai uniós tagállam állampolgárságával, továbbá Magyarországon

menekültként, bevándoroltként vagy letelepedettként elismert minden nagykorú

személy, akinek az adott településen vagy a megyei önkormányzat esetében a megyei

önkormányzat illetékességi területén fekvő településen, lakóhelye vagy bejelentett

tartózkodási helye van, ha a tartózkodási helyet a választást megelőző 30. napig

létesítette. A választópolgárok közössége a helyi önkormányzáshoz fűződő jogát

elsősorban választott képviselői útján gyakorolja, másodlagosan, de lehetőség nyílik a

közvetlen hatalomgyakorlásra is, helyi népszavazás útján. Mivel az Mötv. megszüntette

a népi kezdeményezés jogintézményét, így a fentebb említett népszavazás maradt az

egyetlen eszköz a közvetlen demokrácia gyakorlására.

A Charta kiegészítő jegyzőkönyvet kapott az Európa Tanácstól, a helyi

közügyben való részvétel törvényben történő támogatásáról. Ennek nyomán az Mötv. a

helyi önkormányzáshoz való jogot már nem csak jogosultságként, de kötelezettségként

is értelmezi, mikor az állampolgári felelősségérzetről beszél. Emellett hangsúlyozza,

27 Nagy Hoffman: i. m. 23. o.

22

hogy az önkormányzáshoz való jog kollektív jogosultság, melynek eredményeképpen

kibontakozik az alkotó együttműködés a helyi közösségen belül.28

„A helyi közügyek alapvetően a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátásához,

valamint a helyi önkormányzás és a lakossággal való együttműködés szervezeti,

személyi és anyagi feltételeinek megteremtéséhez kapcsolódnak.”[Mötv. 4.§]

Az Alaptörvény 31. cikke alapján, Magyarországon a helyi közügyek intézése és

a helyi közhatalom gyakorlása érdekében helyi önkormányzatok működnek. Az említett

faladatok végrehajtása során olyan nehézségekbe kell ütközniük, mint a helyi közügy

elhatárolása az országostól valamint az ügy közügyi jellege és a közhatalom gyakorlása.

Ezek pontos fogalmi meghatározását ma az Mötv. tartalmazza.

Mint már korábban bemutatásra került, az Ötv.-ben a helyi közügy fogalmának

három eleme a helyi közszolgáltatások biztosítása, a közhatalom önkormányzati típusú

helyi gyakorlása és az előző kettő szervezeti, személyi és anyagi feltételeinek a

biztosítása. Láthatjuk, hogy a korábbi törvény fő szempontnak tekintette a helyi közügy

elhatárolását az államigazgatás által ellátott országos közügyektől, országos jelentőségű

ügyektől.

Az Mötv. feljebb hivatkozott, helyi közügyre alkotott meghatározása lehetővé

teszi, hogy a jogalkotó bizonyos esetekben helyi közügynek tekinthető ügyeket országos

közüggyé, illetve országos közügyeket helyi közüggyé minősítsen. Jó példa erre a 2011.

évi CXC. törvény a nemzeti köznevelésről, amely kivette az óvodai és egyéb

köznevelési intézmények fenntartását és működtetését az önkormányzatok feladat- és

hatásköréből.

A lakosság közszolgáltatásokkal való ellátása az Mötv. helyi közügy fogalmának

második eleme. Ez a lakosság ellátásának kötelezettsége. Lakosság pedig főszabályként

a településen vagy megyében lakóhellyel, tartózkodási hellyel rendelkező személyek

köre. Viszont bizonyos törvények tekintetében nem csak ők. Az 1993. évi III. törvény a

szociális ellátásokról és szociális igazgatásról.29

A 2. §-ának (2) bekezdése szerint:

„hajléktalan a bejelentett lakóhellyel nem rendelkező személy”. Az esetükben nem

beszélhetünk az illetékességet meghatározó bejelentett lakhelyről, a szociális törvény

mégis ellátási kötelezettséget ír elő minden önkormányzatnak. Továbbá az Mötv 21. §-

ában kifejti, hogy a városok, járásszékhely városok és a megyei jogú városok a

vonzáskörzetükben élő lakosság tekintetében is biztosítják közszolgáltatásokkal való

28 Nagy Hoffman: i. m. 2229. és 3637. o. 29 Nagy Hoffman:i. m. 2932. o.

23

ellátást. A közszolgáltatásokkal való ellátás fogalma jogszabályonként eltérő. Az egyes

közszolgáltatások közül az tekinthető a helyi önkormányzatok hatáskörébe tartozónak,

amelyeket a törvényalkotó kötelező önkormányzati közszolgáltatásként határoz meg,

másrészt lehetőséget biztosít fakultatív feladatként való vállalására, harmadrészt

amelyek közszolgáltatásnak minősülnek és helyi jellegűek. Helyi jellegű közszolgáltatás

az önkormányzati jog tekintetében történő megközelítésében minden olyan

közszolgáltatás, amely a helyi lakosság ellátására irányul, és amelyet a jog nem minősít

állami feladatként országos közügynek, és ezzel országos közszolgáltatásnak. Ezt

támasztja alá az Mötv indokolása is, mikor kimondja, hogy a helyi közügyek

legfontosabb korlátjai az Országgyűlés törvényei.

A helyi közügy fogalmának harmadik eleme a helyi önkormányzás és a

lakossággal való együttműködése. Még korábban az Ötv. kizárólag a települési

önkormányzatok tekintetében rögzítette a lakosság önszerveződő köreivel való

együttműködést, az Mötv. kiszélesítette ezt. Egyrészt nem csak az önszerveződő

körökkel kell együttműködni, hanem a lakosság egészével, másrészt ma már nem csak a

települési önkormányzatok, de a területiek is kötelesek rá. Ezzel együtt a lakossággal

szemben is új, plusz követelményeket támaszt a törvény. Például a 8. §-ban kimondja,

hogy a helyi közösség tagjai a helyi önkormányzás alanyaként kötelesek

öngondoskodással enyhíteni a közösségre háruló terheket, képességeik és lehetőségeik

szerint hozzájárulni a közösségi feladatok ellátásához. Az együttműködés

kötelezettségének keretszabályát az Mötv. 6. §-ában határozza meg azzal, hogy

kimondja a helyi önkormányzat feladatai ellátása során támogatja a lakosság

önszerveződő közösségeit, együttműködik velük, biztosítja a helyi közügyekben való

széles körű állampolgári részvételt; erősíti a település önfenntartó képességét, feltárja

lehetőségeit.

A helyi közügy fogalmának negyedik eleme a szervezeti személyi és anyagi

feltételek megteremtése. Ezt a feladatot az önkormányzatok megfelelő anyagi

erőforrásokkal és szükség szerinti személyzettel működő szervezeteken keresztül vagy

természetes és jogi személlyel vagy jogi személyiséggel nem rendelkező szervezettel

kötött szerződéssel láthatják el. Az Mötv.-ből levezethető, hogy a szervezeti feltételek

biztosítása körében az önkormányzatok szervezetalakítási szabadsággal rendelkeznek.

Ezért létrehozhatják azokat a szerveket, amelyek a helyi közügyek ellátásához

szükségesek, valamint amelyek létrehozását jogszabály nem zárja ki. A

szervezetalakítási szabadságot jelentősen korlátozza, hogy bizonyos szervezetek

24

megalakítását maga az Mötv. írja elő. A létrehozott szervezet jogállása meghatározó a

személyi körnél, ugyanis annak jogállása szerint alakul a személyeké is, az arra

vonatkozó törvények lesznek érvényesek rájuk. Így egy helyi önkormányzatnál lesznek

foglalkoztatottak a 2011. évi CXCIX. törvény a közszolgálati tisztviselőkről, 2012. évi

I. törvény a munka törvénykönyvéről és az 1992. évi XXXIII. törvény a

közalkalmazottak jogállásáról hatálya alatt is. Az anyagi feltételek megteremtése is a

helyi közügy körébe sorolható. De csak a helyi adókra vonatkozó szabályok

megalkotása erejéig. A helyi adóhatósági ügyek jegyzői államigazgatási feladat- és

hatáskörbe tartoznak.30

„A helyi önkormányzatok által ellátott, az Alaptörvény 32. cikk (1)

bekezdésében rögzített feladat- és hatáskörök jogszerű gyakorlása alkotmánybírósági és

bírósági védelemben részesül.”[Mötv. 5. §]

A helyi önkormányzati autonómiának feltétele és egyben korlátja is az

alkotmánybírósági és a bírósági védelem. Ez a jogvédelem osztható alkotmányos és

bírói jogvédelemre. Bár a hatásköri szabályozás jelentősen átalakult az Mötv nyomán,

ez az új rendszerben sem változott. A korábban alkotmánybírósági hatáskörbe tartozó

önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálata ma már a Kúria

hatáskörében van. Az Alaptörvény szerint Alkotmánybíróság vizsgálja az összhangot az

önkormányzatok által hozott és a velük kapcsolatos jogszabályok kapcsán is.31

A

bíróságokról pedig kimondja, hogy „A bíróság dönt (…) a közigazgatási határozatok

törvényességéről; az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközéséről és

megsemmisítéséről és a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási

kötelezettsége elmulasztásának megállapításáról.”[Alaptörvény 25. cikk (2) bek.]

Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés j) pontja szerint - a feladat- és hatáskörrel

rendelkező szervtől tájékoztatást kérhet, döntést kezdeményezhet, véleményt

nyilváníthat- megkeresett szerv a helyi önkormányzat megkeresésére harminc napon

belül érdemben köteles válaszolni. Amennyiben a tájékoztatás, a válaszadás vagy az

intézkedés nem a megkeresett szerv hatáskörébe tartozik, az köteles a megkeresést

nyolc napon belül áttenni a hatáskörrel rendelkező szervhez és erről a megkereső helyi

önkormányzatot egyidejűleg tájékoztatni.

Az Mötv. idézett része a nagy hagyományokkal bíró felterjesztési jogot hivatott

továbbvinni. Ehhez továbbra is hozzátartozik, hogy az érdemi válasz nem feltétlenül a

30 Nagy Hoffman: i. m. 3235. o. 31 Nagy Hoffman: i. m. 3637. o

25

felterjesztésben foglalt javaslat, vélemény elfogadását jelenti, hanem az érdemi válasz

megadását vele kapcsolatban. Így a felterjesztés joga komoly érdekvédelmi eszköznek

tekinthető.32

Az általános rendelkezések végén olyan újdonságokkal találkozhatunk, mint

hagyományosan a magánjogra jellemző klasszikus jogelvek, a jóhiszemű joggyakorlás,

együttműködés vagy a rendeltetésszerű joggyakorlás beiktatása az önkormányzati

törvénybe. Az Mötv.-ben meghatározott legfontosabb jog a helyi önkormányzáshoz

való jog. Ez a választópolgárok helyi közösségét illeti meg. Az említett jogelvek pedig a

helyi önkormányzat és a központi és területi állami szervek, a helyi önkormányzatok

egymás közötti, illetve a lakosság és a szervezetei viszonylatában értelmezendőek.33

32 Nagy Hoffman: i. m. 3738. o. 33 Nagy Hoffman: i. m. 39.o.

26

7. A helyi önkormányzatok szervei az Mötv.-ben

Az önkormányzás jogát a választópolgárok közvetett módon a képviselő-testület útján

gyakorolják. Az önkormányzás jogok gyakorlását és kötelezettségek teljesítését jelenti.

Ehhez elengedhetetlen követelmény, hogy az önkormányzatok jogi személyiséggel

rendelkezzenek. A jogi személy jogait és kötelezettségeit szervezete útján gyakorolja.

Az önkormányzat szervei a képviselő testület, a polgármester, a bizottság, a

részönkormányzat, a társulás és a jegyző. Az önkormányzat autonómiájának része, hogy

az Mötv. keretei között meghatározza, mely feladatokat, milyen szerv útján végzi el.

7.1. A képviselő-testület

Az Alaptörvény 31. cikkének (1) bekezdése kimondja, hogy a helyi önkormányzat

feladat és hatásköreit a képviselő-testület gyakorolja. Az Mötv. 41. §-a is rögzíti, hogy

az önkormányzatok számára meghatározott, átvállalt vagy az önkormányzatok által

vállalt önkéntes feladatokat az önkormányzatok a képviselő-testület és annak szervei

útján látja el.

A képviselő-testület szervei: a polgármester, a főpolgármester, a megyei

közgyűlés elnöke (továbbiakban a polgármester), a képviselő-testület bizottságai, a

részönkormányzat testülete, a polgármesteri hivatal, megyei önkormányzati hivatal

(továbbiakban: polgármesteri hivatal), a közös önkormányzati hivatal, a jegyző és a

társulás. Az Ötv.-hez képest bővült a szervek köre, hiszen a jegyző és a társulás

korábban nem volt szerv. A képviselő-testület nem rendelkezik jogi személyiséggel, így

annak törvényes képviseletét a polgármester látja el.

A képviselő-testület a képviselőkből és a polgármesterből áll. Tagjainak létszámát a

helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 2010. évi L.

törvényben találjuk. Ez meghatározza, hogy a település lakosságszámától függően hány

képviselőt kell választani.

A képviselő-testület szervei segítik annak munkáját. A feladat-és hatáskör

végrehajtásában működnek közre. A feladatgyakorlás állandó szervezeti rendjét, a

képviselő-testület egyes szerveinek feladatait a Szervezeti és Működési Szabályzatáról

szóló rendeletében (továbbiakban: SZMSZ) szabályozza. Az önkormányzati jogok

27

elsődleges címzettje a képviselő-testület. Ezt azonban a polgármesteri hivatal

kivételével az összes szervére átruházhatja, bizonyos törvényi korlátok között,

amelyeket az Mötv. 42. §-ában találhatunk.

A hatáskör átruházása történhet az Mötv. és a közigazgatási hatósági eljárás és

szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (továbbiakban: Ket.)

szabályai szerint. Az Mötv. 41. §-ának (4) bekezdése szerint az átruházott hatáskör

gyakorlásához a képviselő-testület utasítást adhat, valamint vissza is vonhatja azt. A

hatáskör gyakorlásának átruházása az SZMSZ mellett történhet normatív határozattal

vagy egyedi döntéssel is. A felelősség a képviselő-testületet illeti meg. A Ket. 19. §-a

szerint kell a hatósági hatáskör átruházásánál eljárni. Érvényesül a hatáskör-elvonás

tilalma, így a képviselő-testület hatósági ügyben egyedi utasítást nem adhat. Kizárólag

rendeleti úton lehet ilyen hatáskört átruházni és visszavonni is. A képviselő-testület

felügyeleti szervi feladatokat lát el a hatósági hatáskörben eljáró szerv felett. Bármilyen

módú hatáskör átruházásnál érvényesülnie kell az Mötv. 41. §-ának (5) bekezdésében

foglaltaknak, miszerint „az átruházott hatáskör tovább nem ruházható”. Ehhez a Ket. 19.

§-ának (3) bekezdésében foglalt szabály, mely kimondja, hogy „nem minősül a hatáskör

átruházásának, ha a hatáskör gyakorlója kiadmányozási jogát jogszerűen átengedte”.

Szintén a Ket.-ből tudjuk meg, hogy ha önkormányzati hatósági ügyben az

elsőfokú döntést nem a képviselő-testület hozta, hanem valamelyik szerve átruházott

hatáskörben, akkor a fellebbezés elbírálása a képviselőtestület hatáskörébe tartozik. Az

államigazgatási hatósági ügyben első fokon hozott döntés ellen pedig a

kormányhivatalhoz lehet fellebbezni.

Vannak azonban a képviselő-testületnek kizárólagos hatáskörei. Az Mötv. 42. §-

a 16 pontban részletesen felsorolja, hogy mi az, ami nem ruházható át a képviselő-

testület hatásköréből. A 17. pontban pedig hozzáteszi, hogy ezeken kívül, még egyéb

törvény is határozhat meg kizárólagos hatáskört. Valamint maga a képviselő-testület is

dönthet az SZMSZ-ében rögzítve, arról, hogy valamely hatáskörét át nem ruházhatónak

nyilvánítja.

A képviselő-testület a feladatkörébe tartozó közszolgáltatások ellátására

költségvetési szervet, gazdálkodó szervezetet, nonprofit szervezetet és egyéb szervezetet

alapíthat, továbbá szerződést köthet természetes- és jogi személlyel vagy jogi

személyiséggel nem rendelkező szervezettel. [Mötv. 41. § (6)] Az Ötv.-hez hasonlóan

az Mötv. is feladatellátási kötelezettséget ír elő az önkormányzatoknak, nem intézmény

fenntartásit. Az Mötv. megadja a keretet, de a képviselő-testület maga választja meg a

28

feladatellátás módját. Ezt korlátozza némiképpen a (8) bekezdés, amely előírja, hogy

meghatározott közszolgáltatást kizárólag erre a célra alapított, állami vagy legalább

többségi önkormányzati tulajdonban álló szerv láthat el. Törvényi kivétel hiányában az

önkormányzat képviselő-testülete nevezi ki az intézmények vezetőit.

7.1.1. A képviselő

A helyi önkormányzati képviselővel kapcsolatos szabályokat az Mötv. 28. és 39. §-ai

között találjuk. Mivel a képviselő az Mötv.-ben nem nevesített szerve az

önkormányzatnak, így a terjedelmi korlátokra tekintettel dolgozatomban csak egy

rövidebb ismertetéssel élek.

A képviselő megbízatása, jogai és kötelezettségei a megválasztásával keletkezik

és a megbízatás megszűnésével ér véget. Ezeket tételesen tartalmazza az Mötv. 29. §-a.

Az önkormányzati képviselők jogai és kötelezettségei azonosak, ezek felsorolását a 32.

§ tartalmazza.

A képviselő-testület a képviselőnek rendeletében tiszteletdíjat, természetbeni

juttatást állapíthat meg, de csak akkora mértékűt, ami nem veszélyezteti az

önkormányzat kötelező feladatainak ellátását, mely juttatások közérdekből nyilvános

adatok. A kötelezettségszegő képviselő tiszteletdíja az SZMSZ-ben meghatározottak

alapján csökkenthető vagy megvonható.

Az összeférhetetlenség szabályait, eseteit a 36. § tartalmazza. Összeférhetetlen a

képviselő, ha olyan tevékenységet folytat, amely a feladatainak ellátásához szükséges

közbizalmat megingathatja. Ilyenek az egyes államigazgatási tisztségek, melyek

képviselői tisztséggel egyszerre történő betöltésének tilalma az állami és önkormányzati

funkciók szétválasztását szolgálja. A jegyzői tevékenységgel sem egyeztethető össze a

képviselői tevékenység. Köztisztviselői, alkalmazotti jogviszonyban csak a saját

településén nem állhat. Nem lehet egyszerre több településen képviselő, polgármester,

alpolgármester. De a megyei közgyűlés tagja lehet. Nem lehet a helyi önkormányzat

által alapított vagy tulajdoni részesedésével működő gazdasági társaság vagy ilyen

gazdasági társaság által alapított gazdasági társaság legfőbb szervének, ügyvezetésének

tagja, személyes közreműködője, képviselet ellátására jogosultja. Valamint

médiatartalom-szolgáltató természetes személy, jogi személy vagy gazdasági társaság

legfőbb szervénél sem töltheti be az említett tisztségeket. Az összeférhetetlenségi

29

eljárást részletesen tartalmazza a 37. §. A képviselő harminc napod belül köteles

megszüntetni az összeférhetetlenségét. Ha ennek nem tesz eleget, bármely

önkormányzati képviselő vagy bizottság indítványára a képviselő-testület határozatban

kimondja az összeférhetetlenséget, majd kézbesíti a kormányhivatalnak és a

képviselőnek. A képviselő jogszabálysértésre hivatkozva kérheti a közigazgatási és

munkaügyi bíróságtól az összeférhetetlenségét, tisztsége megszüntetését tartalmazó

határozat felülvizsgálatát. A bíróság nemperes eljárásban, három hivatásos bíróból álló

tanácsban határoz. A döntés ellen további jogorvoslatnak helye nincs.

Az Mötv. 38. §-a tartalmazza a méltatlanság eseteit. Ha a méltatlanság fennállta

bíróság vagy hatáskörrel rendelkező hatóság jogerős döntésével megállapítást nyer, az a

képviselő megbízatásának megszüntetését eredményezi. Ennek esetei: közügyek

gyakorlásától való jogerős eltiltás, szándékos bűncselekmény, amely miatt jogerős

szabadságvesztést ítéltek meg, elrendelt kényszergyógykezelés, állammal vagy

önkormányzattal szembeni köztartozás, gazdasági társaság felszámolása utáni

helytállási kötelezettség nem teljesítése, a jogerős bírósági döntés végrehajtásának

akadályozása, a 36. § szerinti összeférhetetlenségi okról való tájékoztatás elmulasztása.

A képviselő megválasztása után minden év január 1-jétől számított harminc

napon belül vagyonnyilatkozatot köteles tenni. Ehhez csatolni köteles a vele közös

háztartásban élő hozzátartozóiét is, de ezek az adatok nem nyilvánosak. Amennyiben a

képviselő elmulaszt vagyonnyilatkozatot tenni, a képviselői tisztségéből fakadó jogokat

nem gyakorolhatja, az említett pénzbeli juttatásokra nem jogosult a nyilatkozat

megtételéig. A vagyonnyilatkozatot erre kijelölt bizottság tartja nyilván és ellenőrzi.

30

7.2. A képviselő-testület bizottságai

Az Mötv. a képviselő-testület bizottságait az 57. és a 61. §-ok között tárgyalja. A

képviselő-testület nagy szabadsággal bír a bizottsági szervezet kialakításában, azok

feladat- és hatáskörének meghatározásában. Az Mötv. szabta keretek között dönt a

képviselő-testület arról, hogy mely feladatok ellátására hoz létre bizottságot, milyen

létszámmal, kapnak-e döntési jogkört, ha igen, akkor mely hatáskört ruházzák rá. A

képviselő-testület az SZMSZ-ében rögzíti a bizottsági szervezetet, tagjainak számát,

feladat- és hatáskörét valamint működési szabályait. Az Mötv. elrendeli bizonyos

bizottságok kötelező létrehozását. Ilyen a kétezernél nagyobb lakosságszámú

településen a pénzügyi bizottság. Ennek feladata a vagyonnyilatkozatok vizsgálata,

valamint gondoskodás azok nyilvántartásáról, kezeléséről és őrzéséről. Ennek

szükségességét az önkormányzat tulajdonával, vagyonával való önálló gazdálkodása

adja. Egyéb törvény is előírhatja további bizottságok kötelező létrehozását és annak

feladatkörét

A bizottságalakítás önállósága következtében a bizottsági szervezet, valamint a

bizottságok feladat- és hatásköre önkormányzatonként nagyon eltérő. Nagyobb

településen az önkormányzat szerveinek rengeteg feladatot kell ellátnia, az

önkormányzati hatáskörök széles körét gyakorolják. Emiatt nagyfokú a

munkamegosztás, több bizottságot hoznak létre. Kisebb településeken kevesebb

bizottság működtetése is elegendő. Az egészen apró településeken pedig nem is

szükségesek, hiszen a képviselő-testület bizottság nélkül is eleget tud tenni a

feladatainak. Ezért rendelkezik úgy az Mötv., hogy száz fős lakosságszám alatt nem

hozható létre bizottság, száz és ezer fő között egy bizottság létrehozható.

A bizottság létrehozása alatt főszabály szerint állandó bizottság értendő. Az

Mötv. viszont lehetővé teszi a képviselő-testületnek, hogy az egyes önkormányzati

feladatok ellátásának időtartamára ideiglenes bizottságot hozzon létre.

A polgármester előterjesztésére a képviselő-testület a bizottság létszámát,

személyi összetételét bármikor megváltoztathatja, a kötelező bizottságok kivételével,

meg is szüntetheti. A bizottságon történő változtatás szükségessé teszi az SZMSZ

módosítását.

31

7.2.1. A bizottság összetétele

A bizottság tagjává önkormányzati képviselők és nem képviselő-testületi tag személye

is megválasztható. Növelve ezzel az önkormányzati döntések megalapozottságát és

szakszerűségét. Az Ötv.-től eltérően az Mötv. teljes egészében a képviselő-testületre

bízza a nem képviselő-testületi tag megválasztását. Az Ötv. 24. §-ának (2) bekezdése

adott iránymutatást arra nézve, hogy mely személyi körből indokolt választani. Ma a

megkötés csupán annyi, hogy a bizottság tagjainak több mint fele, valamint az elnök az

önkormányzat képviselője legyen. Mivel a polgármester felügyeleti jogot gyakorol a

bizottság fölött, annak sem elnöke, sem tagja nem lehet. A bizottság munkájában a

képviselő és nem képviselő tagok egyenrangúak, az üléseken azonosak a jogaik és

kötelezettségeik.

A bizottság megbízatása a képviselőtestületének időtartamára szól. Az elnök és a

tagok választással nyerik el megbízatásukat. A képviselő-testület a polgármester

előterjesztésére az alakuló ülésen, de legkésőbb az azt követő ülésen köteles

megválasztani az SZMSZ-ben meghatározott bizottságokat.

Az elnök és a tagok megbízatása megszűnik a képviselő-testület mandátumának

lejártával, a személyi összetétel valamint a létszám módosításával és a bizottság

megszüntetésével. Ezeken túl a bizottság elnöke és tagja megbízatását lemondásával is

megszüntetheti. Ez a polgármesterhez benyújtott írásbeli nyilatkozattal történik. A

lemondás érvényességéhez nincs szükség a képviselő-testület elfogadására. A lemondó

nyilatkozat később nem vonható vissza.34

7.2.2. A bizottság feladat- és hatásköre

Az Mötv. szerint: „A bizottságok legfontosabb alapfeladata a képviselő-testület

döntéseinek előkészítése, végrehajtásának szervezése, ellenőrzése, a hivatal

tevékenységének ellenőrzése.”

A képviselő-testület tanácsadó, javaslattevő, véleményező szerveként a bizottság

a képviselő-testület döntéseinek előkészítésében vesz részt. Az SZMSZ-ben kerül

meghatározásra azoknak az előterjesztéseknek a köre, amelyeket kizárólag a bizottság

nyújthat be a képviselő-testületnek. Valamint meghatározható a képviselő-testület által

34 Nagy Hoffman: i. m. 220223. o.

32

olyan előterjesztések is, amelyek csak bizottsági állásfoglalással vihetők a testület elé.

Nem köthető azonban előzetes bizottsági állásfoglaláshoz, olyan döntés, amelyet a

törvény az önkormányzat más szervének, tisztségviselőjének hatáskörébe utal, mert az

hatáskör elvonást, korlátozást jelentene.

A bizottság a helyi önkormányzásban akkor töltik be a legerősebb szerepkört, ha

a képviselő-testület döntési jogot ad neki. Ez a döntési jog lényegében háromtípusú: 1)

A képviselő-testület egyes hatásköreit átruházhatja a bizottságaira. 2) A képviselő-

testület önkormányzati rendeletében önkormányzati hatósági hatáskört állapíthat meg a

bizottságnak. 3) A bizottság a képviselő-testülettől anyagi eszközöket kaphat, amelyek

felhasználásáról dönthet.35

A képviselő-testület a bizottságtól a hatáskört bármikor

visszavonhatja, gyakorlásához utasítást adhat. Sajátos esete az átruházásnak az

önkormányzati hatósági jogkör átruházása. A 2004. évi CXL. törvény a közigazgatási

hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól (továbbiakban: Ket.) 19. §-ának

(2) bekezdésében arról rendelkezik, hogy az első fokon eljáró képviselő-testület

önkormányzati hatósági ügyben, ezt a hatáskörét a polgármesterre, a bizottságára, a

társulására vagy a jegyzőre átruházhatja. Valamint nem csak átruházott hatáskörben

eljárva gyakorolhat önkormányzati hatósági jogköröket a bizottság. A képviselő-testület

eredeti jogalkotási jogkörében hozhat olyan önkormányzati hatósági ügyeket, amelyben

az eljárást és a döntést eleve valamely bizottsága hatáskörébe telepíti. Az ilyen döntés

ellen a képviselő-testhez lehet fordulni jogorvoslatért.36

A képviselő-testület szerveként felette az irányítási jogokat a képviselő-testület

gyakorolja. Azonban rendelkezik jogosítványokkal a bizottság felé az önkormányzati

képviselő és a polgármester is.

A bizottságok működésével kapcsolatos ügyviteli feladatokat az

önkormányzat hivatala látja el.37

35 Patyi András: Közigazgatási szakvizsga Önkormányzati igazgatás. Bp., 2013. FÁMA Zrt. – Nemzeti

Közszolgálati és Tankönyv Kiadó Zrt. 55. o. 36 Nagy Hoffman: i. m. 225. o. 37 Nagy Hoffman: i. m. 225226. o.

33

7.3. Településrészi önkormányzat

Az Mötv. 62. §-a tartalmazza a településrészi önkormányzatra vonatkozó szabályokat.

Ennek a formának a létjogosultsága a települések inhomogén szerkezetén nyugszik. A

telepöléseken belül lehetnek olyan településrészek, amelyek például földrajzi tényezők,

strukturális adottságok, esetleg a településrész funkciói miatt elkülönülnek a település

többi részétől. Az ilyen esetekben van lehetőség a településrészi önkormányzat

kialakítására, a településrész sajátos érdekeinek képviseletére.38

A képviselő-testület az SZMSZ-ben dönt településrészi önkormányzat

létrehozásáról, megállapítja benne a szervezetét, működését, feladat- és hatáskörét. Az

Ötv. 55. §-a meghatározott olyan településrészeket, amelyeken kötelező volt létrehozni

településrészi önkormányzatot. Ezek az egyesítéssel létrejött településrész, a külterületi

lakott hely és az olyan üdülőterület, amelynek népessége eléri a település állandó

lakosságának egynegyedét. Az Mötv. nem állapít meg ehhez hasonló szabályt.

A településrészi önkormányzat az önkormányzat szerveként felhatalmazással

rendelkezik önkormányzati döntések meghozatalára, a képviselő-testület hatáskört

ruházhat rá. Azonban önkormányzati hatósági jogkör nem ruházható rá.

A településrészi önkormányzati testület mellett a képviselő-testület hivatali

kirendeltségeket hozhat létre, amelyek segítik a testület munkáját és egyben a lakossági

ügyintézésben ügyfélszolgálati teendőket is elláthatnak.

A részönkormányzat szervezetére, működésére a bizottságokra vonatkozó

szabályokat kell alkalmazni. Tehát a testület elnöke csak képviselő lehet, a tagok

többsége szintén az önkormányzat képviselője lesz.

A településrészi önkormányzat sajátos formája a törvény erejénél fogva létrejövő

részönkormányzat. Erre az Mötv. 98. §-ának (7) bekezdésében találunk rendelkezést. A

említett § szól az önálló község alakításáról. A folyamat a választópolgárok helyi

népszavazásával indul, háromtagú előkészítő bizottság megválasztásával folytatódik,

amely tagja lehet a településrészen lakó képviselő vagy bármely választópolgár. Ez a

bizottság javaslatot készít az új község alakításáról, melyet megküld a helyi

önkormányzatok törvényességéért felelős miniszternek. Ő határoz róla, hogy benyújtja-

e a kezdeményezést a köztársasági elnöknek Ha a településrész új községgé alakításáról

döntött a köztársasági elnök, akkor a döntés közzétételétől számított harminc napon

38 Patyi András: i. m. 55. o.

34

belül a községátalakítást előkészítő bizottság településrészi önkormányzattá alakul át. A

megalakult részönkormányzat sajátos funkciója, hogy az új község önkormányzatának

létrejöttéig védje az új község érdekeit. Ehhez a hatáskörébe utalja az egyetértés

jogkörét az Mötv. a községet érintő minden területszervezési kérdésben, a bel- és

külterületek lehatárolásához és az önkormányzati vagyonról, vagyoni jogokról és

kötelezettségekről szóló döntéshez.

35

7.4. A polgármester

A polgármester az önkormányzat első számú vezetője. A helyi közigazgatás szereplői

közül, ő a politikus. Ez a különböző települési szinteken másként jelenik meg. A

nagyobb településeken, valamint a megyékben a polgármesteri pozíció jellemzően a

politikai harcok élvonalában van. A jelöltek pártok képviseletében indulnak, ők maguk

pártpolitikusok. A kisebb településeken jellemzőbbek a független jelöltek. Ők nem

valamelyik országos szintű párt politikáját képviselik, hanem önállóak vagy helyi

szervezetek által támogatottak. Településpolitikusnak nevezetők. 39

Az előzőektől függetlenül a település méretére tekintet nélkül ugyanazok a

szabályok vonatkoznak, az összes polgármesterre. Politikus mivoltukat erősíti a tény,

hogy a polgármesteri tisztség betöltésének nincsenek képesítési feltételei, szakmai

követelményei. Ez a demokrácia feltétele, semmilyen képesítési előírás nem

korlátozhatja a választói akaratot.

Polgármesternek lenni hivatás. Ugyan egy ciklusra választják, de számos

polgármester van, aki több ciklus óta tölti be a tisztséget. A polgármesternek ismernie

kell az önkormányzati törvényt, a közélet normáit, jó kapcsolatot kell fenntartania a

választókkal, együtt működésre kell törekednie a képviselőkkel. A helyi önkormányzás,

a helyi közszolgáltatások nyújtása úgy történet eredményesen, ha a polgármesternek

sikerül a sokféle érdek és vélemény összehangolása, szükség esetén kompromisszumos

megoldások kialakítása.40

A települési önkormányzatok polgármestereit a választópolgárok közvetlenül

választják meg. A megyei közgyűlés elnökét a megyei közgyűlés választja meg a saját

tagjai közül, titkos szavazással, a megyei közgyűlés megbízatásának időtartamára.

Az Mötv. 63. §-a szerint a polgármester megválasztása után esküt tesz és arról

okmányt ír alá a képviselő testület előtt. Ez elengedhetetlen a megbízatás

gyakorlásához. A polgármesteri jogok és kötelezettségek azonban nem ezzel

keletkeznek, hanem a megválasztásával. Ahogy ez a § is mutatja a megbízatás

keletkezésének napja a megválasztás napja.

39 Gyergyák Ferenc: Az új önkormányzati törvény értelmezése. Menedzser Praxis Szakkiadó és Gazdasági

Tanácsadó Kft., Bp., 2013.1. o. 40 Nagy Hoffman: i. m. 228. o.

36

A 64. § szerint a polgármesteri megbízatás olyan közjogi megbízatás, amely

ellátható foglalkoztatási jogviszony keretén belül, azaz főállásban és azon kívül is,

vagyis társadalmi megbízatásban. 2014 előtt a háromezernél több lakosú

önkormányzatnál főállású, háromezernél kevesebb lakosú önkormányzatnál főállású

vagy társadalmi megbízatású volt a polgármester. Hogy az önkormányzatok melyik

formát választják azt leginkább az önkormányzatok által ellátandó feladatok

mennyisége, valamint anyagi teherbíró képességük határozza meg. Az Mötv. szerint

„főállású a polgármester, ha főállású polgármesterként választották meg”. Azonban

lehetőséget ad egy cikluson belül egyszeri változtatásra a polgármesteri tisztség

betöltésének módján. Ez a képviselő testület és a polgármester egyetértésével történhet

és az SZMSZ módosítását vonja maga után.

65. és a 66.§-ok szerint a képviselő-testület elnöke a polgármester. A testület

határozat képessége, döntéshozatala, működése szempontjából önkormányzati

képviselőnek tekintendő. Az elnöki szerepe a testület működtetésére vonatkozik. Ő

hívja össze és vezeti a képviselő-testület ülését.

A polgármestert mint a képviselő-testület törvényes képviselőjét, közjogi és

polgári jogi képviseleti jog illeti meg.41

A polgármesternek az önkormányzat igazgatási szervezetével kapcsolatos

feladat-és hatáskörét az Mötv. 67. § tartalmazza. A polgármester egyik legfontosabb

feladata, hogy a képviselő-testület döntései szerint és saját hatáskörében irányítja a

polgármesteri hivatalt. Ez döntően a jegyző útján valósul meg. Az Mötv. helytelenül

használja az irányítás kifejezését, hiszen az alatt a közigazgatás-tudomány szervezeten

kívülről jövő beavatkozást ért. A polgármesteri hivatal azonban nem tekinthető a

polgármestertől elkülönülő szervnek. Ezért a polgármester Mötv.-ben meghatározott

jogosítványai vezetési jellegűek. A polgármester a kapcsolat megteremtője a képviselő-

testület és a hivatal között. De látnunk kell, hogy a polgármesteri hivatal elnevezésétől

függetlenül a jegyző vezetésével működik. Ezt fejti ki a törvény részletesen ennek a §-

nak a b) pontjában amikor kimondja, hogy a polgármester a jegyző javaslatának

figyelembe vételével meghatározza a polgármesteri hivatal feladatait az önkormányzat

munkájának szervezésében, a döntések előkészítésében és végrehajtásában. A c) pont

szerint a polgármester dönt a jogszabály vagy törvényi felhatalmazás alapján, a

kormányrendelet által hatáskörébe utalt államigazgatási ügyekben, hatósági

41 Nagy Hoffman: i. m. 232234. o.

37

hatáskörökben. A polgármester államigazgatási feladatköre elsősorban honvédelmi,

polgári védelmi, katasztrófa- elhárítási ügyekre terjed ki. A polgármesternek joga van

átruházni az egyes államigazgatási feladat- és hatásköreinek gyakorlását az

alpolgármesterre, a jegyzőre és a polgármesteri hivatal ügyintézőjére. A

polgármesternek írásban kell meghatároznia ügytípusonként, hogy mely ügyekben dönt

maga és mely ügyekben ruházza át egyes hatásköreinek gyakorlását.42

Az Mötv.

megfogalmazása ellenére a Ket. 19. § (1) és (2) bekezdéseire figyelemmel, nem

hatáskör-átruházására kerül sor, hanem a kiadmányozási jog átadására. Az így kiadott

döntések ellen ugyanúgy a képviselő-testülethez lehet fellebbezni, mit a személyesen a

polgármester által kiadott döntésekkel szemben43

A polgármester hatáskörébe tartozó

ügyekben is szabályozza a kiadmányozás rendjét. A kiadmányozás átruházása nem

jelenti a felelősség átruházását.

A d) pont szerint a jegyző javaslatára a polgármester nyújt be előterjesztést a

képviselő-testületnek, a hivatal belső szervezeti tagozódásának meghatározására. A

polgármesteri hivatal munkarendjének és ügyfélfogadási rendjének meghatározásakor

tekintettel kell lenni például a napi munkaidő hosszát megállapító jogszabályokra, a

helyi közlekedési feltételekre és a településre jellemző foglalkoztatási struktúrára is.

Az f) és g) pontok a polgármester munkáltatói jogkörének gyakorlásáról szólnak.

A polgármester a jegyző tekintetében gyakorolja a munkáltatói jogokat ami jelentős

változás. Az Ötv. rendelkezései szerint a jegyző tekintetében a képviselő-testület

gyakorolta az alapvető munkáltatói jogokat, a polgármester pedig az egyéb munkáltatói

jogköröket. Azonban az Mötv. 82. § (1) bekezdése szerint a jegyzőt a polgármester

nevezi ki, így már nem oszlanak meg a munkáltatói jogkörök a testület és a

polgármester között. Az alpolgármester és az önkormányzati intézményvezetők

tekintetében az egyéb munkáltatói jogok gyakorlója a polgármester, őket a képviselő-

testület nevezi ki. A törvények egy része, így azt Mötv. is különbséget tesz az alapvető

munkáltatói jogkör és az egyéb munkáltatói jogok köre között. Alapvető munkáltatói

jogkörbe tartozik a kinevezés, a vezetői megbízás, a felmentés, a vezetői megbízás

visszavonása, az összeférhetetlenség megállapítása, a fegyelmei eljárás megindítása és a

fegyelmi büntetés kiszabása. Minden más jogosítvány az egyéb munkáltatói jogkörhöz

tartozik. Például az előmenetel, az illetmény, továbbképzés ügyében való döntés.44

42

Gyergyák: i. m. 56. o. 43 Nagy Hoffman: i. m. 236. o. 44 Gyergyák: i. m. 78. o.

38

A polgármesternek a képviselő-testülettel összefüggő feladat- és hatáskörét a

Mötv. 68. §-a tartalmazza. A polgármesternek a képviselő-testület döntésével szemben

felfüggesztő hatályú vétójoga van. Ha az önkormányzat érdekét sértőnek tartja a

döntést, akkor egy alkalommal kezdeményezeti az ismételt tárgyalását. Ez alól két

kivétel van, az egyik a képviselő-testület feloszlásáról való döntése, hiszen ez a testület

elidegeníthetetlen ügye. A másik, az Mötv. 70. §-ának (1) bekezdésében foglaltak ellen,

a képviselő testület a polgármester tisztségének megszüntetése iránti keresetindítása a

törvényszéknél, ellen sem léphet fel. Ebben a esetben személyes érintettsége miatt nem

vétózhat. Az újratárgyalás alkalmával a képviselő-testület változtathat a döntésén vagy

ragaszkodhat a korábbihoz. Utóbbi esetben minősített többségben kell megerősítenie

azt. A polgármester ezután már köteles gondoskodni a végrehajtásáról.

A képviselő-testületi döntés elmaradása esetén a polgármester jogosult lehet

annak pótlására, ha a képviselő-testület egymást követő két alkalommal, ugyan azon

ügyben nem hoz döntést határozatképtelenség vagy határozathozatal hiánya miatt.

Olyan ügyben élhet ezzel a jogosítványával, amelyet az SZMSZ tartalmaz. Mivel azt a

képviselő-testület fogadja el, rajta múlik, hogy az ügyek milyen széles körében engedi

meg a polgármester helyettesítő döntését. Ha a feltételek adottak, akkor a polgármester

mérlegel, hogy kíván-e döntés hozni a testület helyett. Ha döntött, akkor arról a

következő ülésen tájékoztatja a képviselő-testületet.

A polgármester szerepének erősítésére szolgál, továbbá rugalmas és gyors

reakciót tesz lehetővé a két ülés közötti halaszthatatlan ügyben történő döntésre kapott

jogosítványa. A testület hatáskörébe tartozó, az SZMSZ-ben meghatározott

önkormányzati ügyekben dönthet. A polgármester tehát törvényi feltételek között a

képviselő-testületet helyettesítő jogkörrel rendelkezik

A polgármester önkormányzati rendeletben meghatározott értékhatárig dönt a

forrás felhasználásról és arról tájékoztatja a képviselő-testületet. A képviselő-testület

rendeletben dönti el, hogy milyen értékhatár fölött dönt a források felhasználásáról

maga és mit bíz a polgármestere és az önkormányzati bizottságra. Ez

önkormányzatonként eltérő.45

7.4.1. Díjazás, költségtérítés

45 Nagy Hoffman: i. m. 238239. o.

39

A főpolgármester, a polgármester és a megyei önkormányzat közgyűlésének elnökét

megillető díjazás, költségtérítés az Mötv. 71. §-ában kerül szabályozásra. A főállásban

foglalkoztatott polgármester illetményre jogosult, a társadalmi megbízatású pedig

térítési díjra. Utóbbi csupán 50%-a a polgármesteri illetménynek, melyről a képviselő-

testülethez intézett nyilatkozattal lemondhat a társadalmi megbízatású polgármester.

A törvény differenciája a polgármesteri illetmény mértékét az önkormányzat

típusa, lakosság száma szerint. Az illetmény megállapításakor a törvény

összehasonlítási alappal él. A legnagyobb lakosságszámú település, a főváros

főpolgármesterének illetményét határozza meg egyenlőként a miniszter illetményével.

A megyei jogú város és a fővárosi kerület polgármesterének az illetménye pedig a

helyettes államtitkár illetményével egyenlő a többi polgármester illetménye pedig a

megyei jogú város és a fővárosi került polgármesterének illetményéhez igazodva annak

meghatározott százaléka ként kerül megállapításra

A polgármester illetményén vagy tisztelet díján felül költség térítésre is jogosult,

ami a havi bérének 15%-a. Ez az összeg alanyi jogon jár a polgármesternek semmilyen

módon nem kell igazolnia a szükségességét.46

7.4.2. A tisztség megszűnése

A polgármester tisztségének megszűnésére vonatkozó szabályokat az Mötv. 69. §-a

tartalmazza. Eszerint a tisztség megszűnik az új polgármester megválasztásával. Erre

általában a ciklus lejártával kerül sor. Ha az általános választás napján valamilyen okból

nem választanak új polgármestert, akkor a polgármester megbízatása meghosszabbodik

az időközi választás napjáig. A megszűnés b) szerinti esete, ha a helyi önkormányzati

képviselők és polgármesterek választásán már nem választható. A c) pont szerint az

összeférhetetlenség kimondásával. A d) pontban méltatlanság megállapításával szűnik

meg a polgármesteri tisztség. Az e) pont szerint a polgármester sorozatosan

törvénysértő tevékenysége, mulasztása miatti jogi felelősségének jogerős bírósági

ítéletben történő megállapításával, az ítélet jogerőre emelkedésének a napján szűnik

meg. A választópolgárok által közvetlenül választott polgármesterrel szemben a

képviselő-testületnek nem lehet olyan jogköre, amely megszünteti a polgármester

jogviszonyát. Minősített többségű döntésükkel azonban a helyi önkormányzat székhelye

46 Gyergyák: i. m. 2226. o.

40

szerint illetékes törvényszékhez nyújthatnak be keresetet, a polgármester tisztségének

megszüntetése érdekében. A bíróság az eljárás során a polgári perrendtartásról szóló

törvény rendelkezéseit, azzal az eltéréssel alkalmazza, hogy a perben viszontkeresetnek,

szünetelésnek és egyezségnek helye nincs. [Mötv. 70. § (1)] Az f) pont szerinti

tisztségről történő lemondással, a g) pontban a képviselő-testület feloszlásának

kimondását követően új polgármester megválasztásával, a h) pontban az

Országgyűlésnek a helyi önkormányzat képviselő-testülete feloszlatását kimondó

határozatával és az i) pontbeli halálával való megszűnés esetei is egybeesnek az

önkormányzati képviselők megbízatásának megszűnésével.

7.4.3. Összeférhetetlenség

A 3000 fő és az az alatti lakosságszámú település polgármesterének, valamint a 3000 fő

feletti település társadalmi megbízatású polgármesterének összeférhetetlenségére

vonatkozó szabályok megegyeznek a képviselőkre vonatkozó összeférhetetlenségi

szabályokkal. „Az 1500 fő feletti lakosságszámú település főállású polgármestere – a

tudományos, oktatói, lektori, szerkesztői, művészeti, jogi oltalom alá eső szellemi

tevékenység és a nevelőszülői foglalkoztatási jogviszony kivételével – egyéb,

munkavégzésre irányuló jogviszonyt nem létesíthet, más keresőfoglalkozást nem

folytathat, nem lehet gazdasági társaság személyesen közreműködő tagja”, az Mötv. 72.

§ (2) bekezdése szerint. A (4) bekezdés szerint a polgármesterre alkalmazni kell a

képviselőkre vonatkozó összeférhetetlenségi, méltatlansági, vagyonnyilatkozat-tételi

szabályokat azzal, hogy a polgármester nem lehet más önkormányzatnál polgármester,

alpolgármester, települési önkormányzati képviselő, megyei közgyűlés elnöke, alelnöke,

kivéve, hogy a fővárosi kerületi polgármester a fővárosi közgyűlés tagja. A fővárosi

kerületi polgármester nem lehet főpolgármester, valamint főpolgármester-helyettes.

Az Mötv. erősített a polgármester új jogköreivel az önkormányzati szervezetben

betöltött szerepén.

7.4.4. Az alpolgármester

Az Mötv. 74. és 80. §-i között szabályozza. A polgármester széles feladat- és

hatásköréből adódóan elengedhetetlen, hogy tehermentesítésére, helyettesítésére

41

alpolgármestert alkalmazzon. Az alpolgármesterek számának az önkormányzati

feladatok mennyiségéhez kell igazodnia. A törvény kimondja, hogy egy alpolgármestert

kötelező megválasztani, többet lehetőség. Az SZMSZ-ben kerül megállapításra a

számuk. A képviselő-testület a polgármester javaslatára, titkos szavazással, minősített

többséggel választja. Egy alpolgármester megválasztása esetén, az mindenképpen az

önkormányzat képviselőinek egyike kell, hogy legyen. Hiszen a polgármester

akadályoztatása esetén ő fogja a képviselő-testület elnökeként összehívni és vezetni

annak ülését. Több alpolgármester választása esetén legalább egynek képviselőnek kell

lennie. 2010. óta van lehetőség arra, hogy a testület saját tagjain kívüli, úgymond külsős

alpolgármestert nevezzen ki. Ennek indoka a külső szakértelem beépítése a képviselő-

testület munkájába. Az ilyen alpolgármester nem válik képviselő-testületi taggá. Az

üléseken tanácsokozási joggal vehet részt. Egyebekben a képviselő-testület tagjai körül

választott alpolgármesterre vonatkozó szabályokat kell alkalmazni rá.

Az alpolgármester funkciója a polgármester helyettesítése, annak irányításával

látja el a feladatait. A polgármester megbízhatja egyes feladatcsoportok felügyeletével,

bizonyos államigazgatási feladat- és hatásköreinek gyakorlásával.

A tisztség főállásban és társadalmi megbízatásban is ellátható. Az Mötv. nem

köti lakosságszámhoz az ellátás módját. Ha a polgármester megbízatása társadalmi,

akkor az alpolgármester is csak társadalmi megbízatásban foglalkoztatható.

Az alpolgármester tisztségének megszűnésének esetei két csoportba oszthatók.

Az elsőbe tartozók megegyeznek a polgármesteri tisztség megszűnésével, azaz az Mötv.

69. § (1) bekezdésének b) és i) pontjai között foglalt esetekben. A másik csoportba csak

az alpolgármesterre vonatkozó esetek tartoznak. Az alpolgármester tisztsége megszűnik

az önkormányzati választások napján, ha nem választották meg képviselőnek. Hiszen az

alpolgármestert a lakosság képviselőnek választotta. Ha újra megválasztották

képviselőnek, akkor az alakuló ülésen fog eldőlni, hogy a testület újra megválasztja-e

alpolgármesternek. A tisztség végül megszűnhet a keletkezéshez hasonlóan, a

polgármester javaslatára, a képviselő-testület titkos szavazásával minősített többséggel.

Az alpolgármester díjazása, költségtérítése is függ attól, hogy főállásban vagy

társadalmi megbízatásban látja-e el a feladatát. Viszont mindkét esetben igaz, hogy az

alpolgármester fizetésének a polgármesteréhez kell igazodnia, annak meghatározott

százaléka lesz. Az alpolgármester a megbízatás módjára tekintet nélkül, költségtérítésre

jogosult, ami a havi illetményének, tiszteletdíjának 15 %-a.

42

7.5. A jegyző

Az Mötv. indokolása szerint: „Az önkormányzati döntések szakszerű előkészítése,

végrehajtásuk hatékony szervezése, a törvényes önkormányzati működés biztosítása

érdekében szükséges, hogy megfelelő felkészültségű szakember vezesse az

önkormányzati, illetőleg a közös hivatalt, segítse a testület és a polgármester munkáját.

Ezt a funkciót a történelmi hagyományokra is tekintettel a jegyző tölti be. Fontos, hogy

a nagy legitimitással rendelkező polgármester és a jegyző együttműködjenek egymással

az önkormányzati munka szervezésében.”

A jegyző az önkormányzat első számú szakmai vezetője, egy igazgatási

professzionalista. Az ő szakmai felkészültsége lehet a garancia az önkormányzat

képviselő-testületének, annak bizottságainak és a polgármesternek a törvényesen

végzett tevékenységére. Rendeleteik, határozataik jogszerűségére, szakszerűségére. A

polgármesteri hivatal vezetőjeként felel a hivatal hatékony működéséért, az

önkormányzati és az államigazgatási hatósági ügyek végrehajtásáért, valamint a

köztisztviselői kar felkészült és elhivatott munkavégzéséért.47

A jegyzői tisztség folyamatos vita téma volt az Ötv. megalkotása óta. Ennek oka

az, hogy nehezen meghatározható, hogy a jegyző az önkormányzat érdekeit képviseli

vagy az állam érdekeit képviseli az önkormányzatnál. Közigazgatási szakmai és nem

politikai vezető. A jegyzői munka több mint felét államigazgatási hatósági ügyek

intézése tölti ki. Valamint törvényességi szempontú ellenőrzést gyakorol a képviselő-

testület és a polgármester döntései felett. Ez sokszor lehetetlenné teszi a feladatellátás

kiegyensúlyozott megvalósítását, hiszen az önkormányzat elvárja, hogy a jegyző

keressen az érdekeiknek megfelelő jogi megoldást, amely talán nem is létezik. A jegyző

az egyik központi eleme az önkormányzatnak, a javaslatban is megfogalmazottak

szerint, együttműködésük a polgármesterrel az önkormányzat stabilitásának,

működőképességének a feltétele.48

1990 óta többször változott a jegyző jogállása. 1990-ben az Ötv. a magyar

közigazgatás történeti hagyományokra is építve szabályozta a jegyző jogállását,

feladatait és hatásköreit. A törvényhozó egyrészt visszanyúlt a régi elnevezéshez,

másrészt lényegében visszahozta az első tanács törvény előtti időszak alapvető feladat-

47 Gyergyák: i. m. 1. o. 48 Nagy Hoffman: i. m. 259260. o.

43

és hatásköri szabályait is. Nevezetesen a képviselő-testület hivatalának vezetőjeként

felel az önkormányzati ügyek döntés-előkészítéséért és végrehajtásáért, másrészt

államigazgatási ügyekben – kevés kivételtől eltekintve – a hatáskörök címzettje. A

magyar közigazgatás rendszerében elhelyezve a jegyző általános hatáskörű, helyi, első

fokú államigazgatási szerv. Pályázat útján a képviselő-testület választotta ki a jelöltek

közül, a kinevezése határozatlan időre szólt. A képviselő-testületi üléseken az

önkormányzati törvény tanácskozási jogot biztosított a jegyzőnek. A hivatal

munkavállalói feletti munkáltatói jogokat a polgármesterek gyakorolták. Ezen az Ötv.

1994-es módosítása változtatott, amely a jegyzőkhöz tette a munkáltatói jogokat, de

gyakorlatilag a polgármester korlátlan vétójogát beépítve a szabályozásba. Ez a

munkajogi rendszer a mai napig megmaradt. 1994-től változott a polgármester

választásának szabályozása. Ekkortól már nem a képviselő-testület, hanem közvetlenül

a választópolgárok választják a polgármestert. Ez a politikai legitimáció oldaláról óriási

mértékben erősítette a polgármesterek pozícióját. Ezután hatáskörök hozzá telepítésével

a cselekvési jogait is megerősítették. Az elmúlt évtized során a hivatal vezetésében egy

sajátos kettős hatalom alakult ki. A polgármester ugyanúgy részt vesz a hivatal

vezetésében, mint a jegyző. A polgármester irányítási és a jegyző vezetési tevékenysége

keveredik, összecsúszik. Azt viszont látni kell, hogy a helyi közigazgatás két

meghatározó szereplőjének, a polgármesternek és a jegyzőnek az együttműködése

alapvetően kihat a hivatali munkán túl az önkormányzat teljesítményére is. Kétségtelen

tény, hogy 2013-tól a jegyző önkormányzati szerepe jelentősen erősödik azáltal, hogy

önkormányzati hatáskörei is lehetnek, átruházott hatáskörben önkormányzati ügyekben

is dönthet. Ez a rendelkezés pedig beemelte a jegyzőt az önkormányzati szervek sorába.

Ugyanakkor miközben az új szabályozás az előzőekben említett módon erősítette a

jegyző pozícióját, egyéb vonatkozásban végtelenül legyengítette azt. Ugyanis a jegyzőt

a polgármester nevezi ki. 2013. január 1-jétől élő szabály, miszerint a jegyző vezető

beosztású köztisztviselőnek minősül és megbízatása bármikor indokolás nélkül

visszavonható A testületi kinevezés és stabil státusz nem csupán a pártatlanság, a

semlegesség biztosítéka volt, de az önkormányzati rendszer demokratikus és törvényes

keretek közt történő működésének egyik fontos záloga is.49

49Kéki Zoltán: A jegyző szerepe az államigazgatásban a járások megalakulása után.. Pro publico bono -

Magyar közigazgatás: a Nemzeti Közszolgálati Egyetem közigazgatás-tudományi szakmai folyóirata.

Nemzeti Közszolgálati Egyetem. 2013/ 2. sz. 59-63. o.

44

A függelmi viszony feloldását jelenthette volna Fogarasi József 2010-ben

megfogalmazott véleménye: „A jegyzők államigazgatási kötődését kellene erősíteni.

Ennek egyik lehetséges „legdurvább” módja, ha a közigazgatási/kormányhivatal

vezetője nevezi ki a jegyzőt, és jelöli ki szolgálati helyéül az adott önkormányzatot. Az

enyhébb forma, ha a kinevezési jogkör továbbra is az önkormányzati testületnél marad,

de az előbb említett hivatal véleménye - vagy ennél erősebb jogosítványa: egyetértése -

nélkül sem kinevezni, sem felmenteni nem lehetne a jegyzőt.”50

Ezen azonban a

jogalkotó, nem biztos, hogy helyes, túllépett az Mötv megalkotásával.

7.5.1. A jegyző és az aljegyző munkajogi viszonyának jellege

Mötv. 82. §-ának (1) bekezdése szerint, a jegyzői és az aljegyzői kinevezés

vezetői megbízásnak minősül. Ez azt jelenti, hogy a kinevezéssel keletkezik egy

közszolgálati jogviszonya, ez az alapjogviszony és emellett keletkezik egy vezetői

megbízása is. Ennek visszavonása nem jelenti a közszolgálatai jogviszonya

megszüntetését is. A jegyzőt akadályoztatása és egyéb távolléte alatt az Mötv. 82. §-

ának (2) bekezdése szerint az aljegyző helyettesíti. Az aljegyző alkalmazásának

szabályozása változott. Még az Ötv. kimondta, hogy a megyei jogú városban, városban,

megyében, fővárosban és fővárosi kerületekben aljegyző kinevezése kötelező, addig az

Mötv. előírásai szerint a megyei önkormányzatokban valamint, azokban a polgármesteri

hivatalokban, közös önkormányzati hivatalokban kötelező az aljegyző kinevezése, ahol

az összlakosság száma eléri a 10 000 főt. Az új rendelkezés szerint tehát, az ennél

kisebb lakosság számú városokban csak lehetőség az aljegyző alkalmazása. Ahogy

feljebb említettem a munkáltatói jogokat felettük 2013. január 1-től nem a képviselő-

testület, hanem a polgármester gyakorolja. Jogviszonyukat a polgármester keletkezteti

és szünteti meg. Ma az összes munkáltatói jogot a polgármesterhez telepíti a törvény. Ez

a jogosítványa nem átruházható. Az aljegyzőt is a polgármester nevezi ki, a jegyző

javaslatára. Az egyéb munkáltatói jogokat felette azonban a jegyző gyakorolja.

Munkáltatói jogait a jegyző a polgármester egyetértésével gyakorolja. Munkája

során az Mötv. óta az önkormányzat működésével kapcsolatos feladatok és hatáskörök

jóval hangsúlyosabbá váltak. Így látnunk kell, hogy a jegyző határozatlan idejű

50 Fogarasi József: „A jegyző is megfontolja, mikor fordul kenyéradó gazdája ellen” HVG. 2010/ 21. sz.

3839. o.

45

megbízatása könnyen kapcsolódhat össze a polgármesteri megbízatás ciklusával,

amelyet a Kttv. rugalmas felmentési szabályai csak erősítenek.

Közös önkormányzati hivatal jegyzőjével kapcsolatban is változás van

munkáltatói jogok gyakorlása terén. Még a korábbi megnevezéssel élve a körjegyző

fölött a munkáltatói jogokat a körjegyzőséget alkotó képviselő-testületek gyakorolták,

ma már a közös önkormányzati hivatalt létrehozó települések polgármestereinél van a

munkáltatói jogok gyakorlása. Ez a változás azért került be az Mötv.-be, mert a

körjegyzőséget alkotó polgármesterek szerint a körjegyző szinte számonkérhetetlen

volt, mert az Ötv. kimondta, hogy a körjegyző kinevezéséhez felmentéséhez fegyelmei

fenyítéséhez, a körjegyzőségben résztvevő összes települési önkormányzat képviselő

testületének hozzájárulása szükséges volt.51

A jegyző és az aljegyző kinevezésének feltételeit a Kttv. 247. §-ának (1)

bekezdésében találjuk. Eszerint „jegyzővé, aljegyzővé (a továbbiakban együtt: jegyző)

az nevezhető ki, aki a) igazgatásszervezői vagy állam- és jogtudományi doktori

képesítéssel vagy okleveles közigazgatási menedzser szakképesítéssel, és jogi vagy

közigazgatási szakvizsgával, vagy a Közigazgatási Továbbképzési Kollégium által a

teljeskörűen közigazgatási jellegűnek minősített tudományos fokozat alapján adott

mentesítéssel rendelkezik, és b) legalább kétévi közigazgatási gyakorlatot szerzett”.

Főjegyzővé - valamint a főjegyző helyettesítésére aljegyzőként történő kinevezés

feltételi megegyeznek a jegyzői kinevezés feltételével, annyi az eltérés, hogy okleveles

közgazdász végzettséggel is betölthető a pozíció. A kinevezést az Mötv. 82. §-ának (1)

bekezdés szerint pályázati eljárásnak kell megelőznie. A pályázat legkésőbb a jegyző

közszolgálati jogviszonyának megszűnését követő 30 napon belül kiírandó. A Mötv. 6

hónapban maximálja a jegyzői állás betöltetlenségét. Az említett időre, ha a jegyző és az

aljegyző egyszerre akadályoztatott, a szervezeti és működési szabályzatban kell

meghatározni a jegyzői feladatok ellátásának módját. A Kttv. 251. §-a szerint jegyzőt az

aljegyző vagy más jegyző helyettesíthet. Az Mötv. 82. §-ának (2) bekezdése szerint, ha

a 6 hónap alatt nem neveznek ki új jegyzőt a megüresedett posztra, akkor a

kormányhivatal vezetője ideiglenesen nevez ki jegyzőt, más településről vagy a

törvényi, képesítési feltételeknek megfelelő hivatali köztisztviselőt. Az ilyen kinevezés

az új jegyző kinevezéséig tart.

51 Nagy Hoffman: i. m. 262264. o.

46

A jegyző és az aljegyző munkájának fejében illetményben részesül. Az aljegyző

illetményét kevesebb összegben kell meghatározni, mint a jegyzőét. A Kttv. 255. és

256. §-ai határozzák meg a jegyző illetményét. Ez alapilletményből és vezetői illetmény

pótlékból áll. Az illetmény mértéke a település nagyságától függően különböző. A

közös hivatalt vezető jegyző közös hivatalvezetői pótlékra is jogosult

A jegyző az Mötv. 81. § (3) bekezdés b) pontja szerint a jegyző munkáltatói

joggyakorlása szélesebb lett, mint korábban, mert az nem csak a köztisztviselőkre

terjedt ki, hanem a hivatal egyéb munkavállalóira is.52

Ehhez az Mötv. előbb hivatkozott

szakaszának (4) bekezdése szerint a polgármester egyetértése szükséges ma is.

Elmondható még, hogy a képviselő-testület határozza meg a jegyző munkáltatói

jogainak anyagi kereteit és a hivatal létszámát is. A bérelőirányzat az önkormányzat

éves költségvetésében kerül megállapításra a létszámmal együtt. A létszámot a hivatal

SZMSZ-e is tartalmazza összhangban az éves költségvetéssel. Így a jegyző mint

munkáltató azzal a létszámmal gazdálkodik, amelyet számára engedélyeznek és kötött

bérelőirányzat áll a rendelkezésére.53

A polgármester irányítja, a jegyző pedig vezeti a polgármesteri hivatalt. A

vezetés azt jelenti, hogy a jegyző a polgármesteri hivatal részeként, első számú szakmai

főnökeként szervezi a hivatal tevékenységét.

A jegyző feladatait, hatáskörét az Mötv. 81. §-a tartalmazza. Az Ötv.-hez képest

nem sok változás található benne. Viszont tevékenységi körének hangsúlya változott a

járási hivatalok létrejöttével. A jegyző feladati két irányúak. Az egyik csoportot az

önkormányzati jellegű feladatok adják, a másikat az államigazgatási és önkormányzati

hatósági ügyek alkotják. A jegyző államigazgatási feladatainak egy része a járási

hivatalokhoz került. Az államigazgatási feladatait a jegyző nem ruházhatja át. A jegyző

készíti elő a polgármester államigazgatási hatósági jogkörében gyakorolt döntéseit is.54

Az önkormányzati jellegű feladatai kapcsán gondoskodik az önkormányzat

működésével kapcsolatos feladatok ellátásáról. Ez a működés adminisztratív

feltételeinek biztosítását jelenti, az önkormányzat szervei üléseinek, előterjesztéseinek

adminisztratív feladatai ellátását, az önkormányzati szervek döntéseinek szakmai

előkészítő munkáját jelenti. Tanácskozási joggal vesz részt a képviselő-testület és a

képviselő-testület bizottságának ülésén, bár az Mötv. nem köti a testület

52 Gyergyák Ferenc: A jegyző mint munkavállaló és munkáltató és az aljegyző. Jegyző és közigazgatás.

2012/1. sz. 2526. o. 53

Nagy Hoffman: i. m. 268269. o. 54 Gyergyák: i. m. 2328. o.

47

határozatképességét a jegyző jelenlétéhez, tehát elvileg megtartható lenne a távollétében

is.55

Részvételére azért van szükség, mert segítséget ad az esetleges jogi

bizonytalanságok esetén, valamint a törvényesség őreként megakadályozhatja a

jogszabálysértő eljárást és döntéshozatalt. Az e) pont rögzíti, hogy feladata jelezni a

képviselő-testületnek, a képviselő-testület szervének és a polgármesternek, ha a

döntésük, működésük jogszabálysértő. Ez a jelzés nincs alakszerűséghez kötve,

megtehető szóban és írásban is. Kényes és nehéz feladatról van itt szó. Ebből a

szempontból viszont jobb, hogy a polgármester gyakorolja fölötte a munkáltatói

jogokat, hiszen így távolabb áll függelmi szempontból azoktól, akiknek a tevékenységét

vizsgálja. Így már egzisztenciális megfontolások mérlegelése nélkül tud fellépni a

képviselő-testület vagy a bizottság jogszabálysértő döntéseivel szemben.56

Véleményem

szerint ez az álláspont vitatható, mivel a polgármesternek rendszerint többsége van a

képviselő-testületen belül. A polgármester és az általa vezetett többség jogsértő döntései

elleni fellépés, továbbra is jelenthet egzisztenciális problémát, a törvényességet

érvényesítő jegyzőnek. Az f) pont szerint évente beszámol a képviselő-testületnek a

hivatal tevékenységéről. Ez a hivatal által előkészített és végrehajtott önkormányzati és

államigazgatási ügyekről szól, a jogorvoslattal érintett ügyekről és annak eredményéről,

érinti a hivatal szervezeti, gazdálkodási és humánerőforrás kérdéseit is. Mivel a jegyző

az Mötv.-ben foglaltak szerint az önkormányzat szerve lett, így ruházható rá

önkormányzati feladat. Az i) pont szerint dönt a hatáskörébe utalt önkormányzati és

önkormányzati hatósági ügyekben. A j) pontban megjelölt hatáskörébe tartozó

kiadmányozás rendjét azért kell szabályoznia, mert főleg egy nagyobb

önkormányzatnál, nem képes minden ügyet maga intézni. Meg kell tehát határoznia,

hogy nevében és helyette melyik köztisztviselő jár el az adott ügycsoportban. A

kiadmányozás nem jelenti a felelősség átruházását.57

55

Nagy Hoffman: i. m. 270. o. 56

Gyergyák: i. m. 2427. o. 57 Gyergyák: i. m. 2829. o.

48

7.6. Az önkormányzatok hivatala

A települési önkormányzatok részére polgármesteri hivatalok, valamint közös

önkormányzati hivatalok létrehozása kötelező. A megyei közgyűlés pedig megyei

önkormányzatot hoz létre az önkormányzat működésével, valamint a polgármester vagy

a jegyző feladat- és hatáskörébe tartozó ügyek döntésre való előkészítésével és

végrehajtásával kapcsolatos feladatok ellátására. A hivatal közreműködik az

önkormányzatok egymás közötti, valamint az állami szervekkel történő

együttműködésének összehangolásában is, az Mötv. 84. §-ának (1) és (3) bekezdései

szerint. „(2) A polgármesteri hivatal, a közös önkormányzati hivatal hivatalos

elnevezését a képviselő-testület a szervezeti és működési szabályzatában feltünteti. (4)

A hivatal működési költségét az állam – az adott évi központi költségvetésről szóló

törvényben meghatározott mértékben, és a hivatal által ellátott feladataikkal arányban –

finanszírozza, amelyet a székhelytelepülés, valamint a megye részére, e célra

elkülönített számlájára folyósít.”

Az (1) bekezdés alapján a hivatal tevékenysége három fő csoportba sorolható.

Az elsőt az önkormányzat működésével, valamint a polgármester vagy a jegyző feladat-

és hatáskörébe tartozó ügyek döntésre való előkészítése és végrehajtásának ellátása

adják. Itt kerülnek elvégzésre az önkormányzati testületi szervekhez kapcsolódó

adminisztrációs feladatok, előterjesztések előkészítései. Az ülések tárgyi, technikai

feltételeinek biztosítása, jegyzőkönyv készítése. Az önkormányzati képviselők

munkáját, a vezetést segítő törzskari funkciók ellátása. A belső munkaszervezési,

igazgatási teendők elvégzése. A testületi szervek önkormányzati döntéseinek, a

polgármester irányítása és a jegyző vezetése mellett történő előkészítése és

végrehajtása. A második csoportba tartoznak a polgármester és a jegyző feladat- és

hatáskörébe tartozó ügyek döntésre való előkészítésével és végrehajtásával kapcsolatos

feladatok. A szakapparátus feladata, hogy szakmailag megalapozott döntéseket

készítsen elő, azt követően gondoskodjon a végrehajtás megszervezéséről. A harmadik

csoportot az önkormányzatok egymás közötti, valamint az állami szervekkel történő

együttműködésének összehangolása adja. 2013. január 1-jén jelentős változás

következett be a jegyzőhöz telepített államigazgatási feladatokat illetően. A járási szint

átvette az államigazgatási hatósági hatáskörök egy jelentős részét. Így az önkormányzati

feladat ellátási rendszer jelentősen átalakult. A közszolgáltatási feladatok

49

zökkenőmentes ellátásához pedig nélkülözhetetlen, az abban résztvevő szervek

nagyfokú együttműködése. A polgárok igazgatási szolgáltatásokhoz való hozzáférése

megköveteli, hogy a hivatal a tevékenységét összehangolja az állami szervek

tevékenységével.58

A polgármesteri hivatal egységes szakapparátus, amelynek hatásköröket nem

állapíthat meg jogszabály. A munka jellege miatt a hivatal egységes szakmai szempontú

működése mellett a hatékony munkavégzés érdekében munkamegosztás és

munkaszervezés szükséges. A hivatal belső szervezeti tagozódását, a munkarendjét és

ügyfélfogadási rendjét a hivatal SZMSZ-ében rögzítik. A szervezetalakítás szabadsága a

belső tagozódás tekintetében korlátlan. Az önkormányzat tetszőlegesen alakítja ki a

szervezeti egységeit. Erre városi szinttől kezdődően van szükség. Ugyanis a belső

szervezeti egységeket célszerű az ellátandó feladatok nagyága és jellege szerint

létrehozni. Ezek elnevezése is szabadon történik. Ilyenek például az osztály, a főosztály,

a csoport és az ügyosztály. A kialakított szervezeti egységek élén nem önálló hatáskört

gyakorló egységvezető áll.59

Egyébként az Mötv. nem tartalmaz rendelkezést a hivatal

szervezeti felépítéséről. A polgármester feladatai között kimondja, hogy a polgármester

a jegyző javaslatára előterjesztést nyújt be a képviselő testületnek a hivatal belső

szervezeti tagozódásának, létszámának, munkarendjének, valamint ügyfélfogadási

rendjének a meghatározására. Az Ötv. szó szerint tartalmazta, hogy a képviselő-testület

egységes hivatalt hoz létre. Ez azt jelentette, hogy az esetlegesen kialakított szervezeti

egységek élén álló szervezeti vezetőnek nincs önálló feladat és hatásköre, ugyanis azzal

a hivatalon belül, kevés kivételtől eltekintve, a jegyző rendelkezett. Az Mötv. bár nem

mondja ki az egységességét a hivatalnak, a feladatok és hatáskörök szétosztásából

kiderül, hogy továbbra is az. Hiszen a törvény meg sem említi a hivatal belső szervezeti

egységének vezetőjét, így hatáskört sem adhatott neki. Ennek van előnye és hátránya is.

Mellette szól, hogy így a hivatalban a jegyző feladat- és hatáskörével egységes

joggyakorlat alakulhat ki, valamint a jegyző viseli a felelősséget a hivatal szakszerű

működéséért. A probléma a nagyobb települések hivatalaiban kezdődnek, hiszen az

ilyen polgármesteri hivatalokban annyi az elintézésre váró ügy, hogy annyit a jegyző

nemhogy elintézni, de eldönteni sem tudna. Ezért vagy azt választja, hogy olvasatlanul

írja alá a meghozott határozatokat, vagy a kiadmányozás rendjét szabályozva a

határozatok aláírásának jogát is átadja az adott szervezeti egység vezetőjének. Bárhogy

58

Nagy Hoffman: i. m. 281282. o. 59 Nagy Hoffman: i. m. 282284. o.

50

is döntsön, a felelősség nem száll át a szervezeti egység vezetőjére, hanem a jegyzőnél

marad.60

Mint már említésre került korábban, az önkormányzati autonómia fontos

biztosítéka a szervezetalakítás szabadsága. Az önkormányzati feladatok és hatáskörök a

képviselő-testületet illetik meg, amely ezeket a feladatokat szervei útján látja el. Az

önkormányzati döntéseket is a testület és a szervek hozzák. A polgármesteri hivatal

kivétel, hiszem ez az egyetlen olyan szerv, amely döntést nem hozhat, rá önkormányzati

hatáskör gyakorlása nem ruházható át. Ezzel a jogalkotó azt akarta biztosítani, hogy a

hivatali apparátus ne vehesse át formálisan vagy informálisan a választott hatalmi

szervek feladatait.

Az Mötv. az egy település által fenntartott hivatalt nevezi polgármesteri

hivatalnak, melyet gyűjtőfogalomként használ. Érteni kell alatta a megyei

önkormányzati hivatalt és a főpolgármesteri hivatalt is. A több település által fenntartott

hivatal megnevezése ma már nem körjegyzőség, hanem közös önkormányzati hivatal.

Az Mötv. rendelkezik a hivatalok elnevezésének egységesítéséről a 84. § (5)

bekezdésében. Ennek lényege, hogy a megnevezésében a település neve szerepel,

valamint annak szintje és a polgármesteri hivatali titulus.

7.6.1. A közös önkormányzati hivatalra vonatkozó szabályok

Újdonság az Ötv.-hez képest, hogy a polgármesteri hivatal és a közös önkormányzati

hivatal egy cím alatt kerül taglalásra. Jelezve ezzel, hogy utóbbi már nem kivételes

forma, hanem egyenrangú az egy település által fenntartott hivatallal.61

Jelentős változás az Ötv.-hez képest, hogy csak a 2000 fő népességszámot

meghaladó településnek van joga polgármesteri hivatalt fenntartani. Az ez alatti

lakosságszámú települések közös önkormányzati hivatalt kötelesek alakítani.

Az Ötv. 39. §-a szerint „az ezernél kevesebb lakosú, a megyén belül egymással

határos községek az igazgatási feladataik ellátására körjegyzőséget alakítanak és

tartanak fenn. Ezernél több, de kétezernél kevesebb lakosú község is részt vehet

körjegyzőségben, körjegyzőség székhelye kétezernél több lakosú település is lehet. A

körjegyzőség fenntartásának költségeihez az érdekelt képviselő-testületek a településük

60 Gyergyák: i. m. 23. o. 61 Gyergyák: i. m. 1. o.

51

lakosságszámának arányában járulnak hozzá. Az ezernél kevesebb lakosú község

képviselő-testülete is létrehozhat önálló hivatalt, ha a képesítési követelményeknek

megfelelő jegyzőt nevez ki.”

Az Mötv.-ben nagyobb hangsúlyt kap az igazgatási és pénzügyi racionalitás, az

önkormányzati önállóságnál.62

Az egyik legnagyobb jelentőségű változás az Mötv.-ben

a hivatalok számának csökkentése. A rendelkezésnek természetesen velejárója az

önkormányzatok önállóságának, szervezetalakítási szabadságának csökkenése.

„Az új hivatali szervezet felállítását megelőzően 2012-ben 19 megyei

önkormányzati hivatal, 1036 polgármesteri hivatal 786 körjegyzőség, összesen 1841

hivatal működött. Az új hivatali szervezet felállítását követően 2013 júliusára a

hivatalok száma 1313 hivatalra (19 megyei önkormányzati hivatal, 545 polgármesteri

hivatal és 749 közös önkormányzati hivatal) csökkent, vagyis 528 hivatal szűnt meg.”63

A törvény 85. §-ának (1) bekezdése szerint: „Közös önkormányzati hivatalt

hoznak létre azok a járáson belüli községi önkormányzatok, amelyek közigazgatási

területét legfeljebb egy település közigazgatási területe választja el egymástól, és a

községek lakosságszáma nem haladja meg a kétezer főt. A kétezer fő lakosságszámot

meghaladó település is tartozhat közös önkormányzati hivatalhoz. (2) A közös

önkormányzati hivatalhoz tartozó települések összlakosságszáma legalább kétezer fő,

vagy a közös hivatalhoz tartozó települések száma legalább hét. (2) a) Ha a kialakítandó

közös önkormányzati hivatalhoz tartozó települések közül valamelyik város, a (2)

bekezdésben meghatározott összlakosságszámra vonatkozó követelményt nem kell

alkalmazni.” 7 településben való maximálás 2000 főt el nem érő közös hivataloknál arra

szolgál, hogy az ország ritkábban lakott területein ne alakítsanak ki járásnyi méretű

települési szintű együttműködéseket.64

Az Mötv. 85. §-ának (3) bekezdése szerint: „Közös önkormányzati hivatal

létrehozásáról vagy megszüntetéséről az érintett települési önkormányzatok képviselő-

testületei az általános önkormányzati választások napját követő hatvan napon belül

állapodnak meg. A megállapodás az általános önkormányzati választásokat követő év

január 1-jén lép hatályba.” Amennyiben e határidőn belül nem kerül sor a közös

önkormányzati hivatal létrehozására vagy ahhoz valamely település nem csatlakozik,

62

Gyergyák: i. m. 6. o. 63 Dr. Diósgyőri Gitta – dr. Gyergyák Ferenc – dr. Horváth Teréz – dr. Kórósi Emőke – Kövér János –

Tóth János: Kerekasztal-beszélgetés a közös önkormányzati hivatalok felállításának, működésének

tapasztalatairól. Új magyar közigazgatás. 2014/1. sz. 9299. o. 64 Nagy Hoffman: i. m. 275. o.

52

akkor a kormányhivatal vezetője a határidő lejártát követő hónap első napjával

döntésével kijelöli a közös önkormányzati hivatalhoz tartozó településeket és egyúttal

pótolja a közös önkormányzati hivatalról szóló megállapodást. A kormányhivatal

vezetője a megállapodás létrehozásáról szóló döntésében rendelkezik a közös

önkormányzati hivatal székhelytelepüléséről, a közös önkormányzati hivatal

létszámáról, és a közös önkormányzati hivatal ügyfélfogadási rendjéről. A

kormányhivatal vezetőjének döntése ellen az érintett önkormányzat képviselő-testülete

– jogszabálysértésre hivatkozással – a döntés közlésétől számított harminc napon belül

bírósági felülvizsgálatot kezdeményezhet. A keresetindításnak nincs halasztó hatálya a

végrehajtásra.

Település hivatal nélkül nem maradhat, ezért a kormánymegbízott kijelölési

jogát köteles gyakorolni. Viszont ahogy az Mötv.-ben is látszik, ezt megalapozottan és

körültekintően kell tennie. Szigorodott a szabályozás, elvárja a törvény a közös hivatalt

létrehozóktól, hogy megfontolt döntést hozzanak, mert a közös önkormányzat

létrehozása az Mötv.-ben, a korábbi 1 évvel szemben, minimum egy egész ciklusra

szól.65

Az Mötv. 85. §-ának (4) bekezdése szerint: Ha a közös önkormányzati hivatalt

működtető települések egyike város, akkor a város a székhelytelepülés. Egyéb

esetekben a székhelytelepülést a közös önkormányzati hivatalhoz tartozó

önkormányzatok képviselő-testületei határozzák meg. A (7) bekezdésben kerül

rögzítésre, hogy a városi, valamint a kétezer főt meghaladó lakosságszámú települési

önkormányzat képviselő-testülete nem tagadhatja meg a közös önkormányzati hivatal

létrehozására irányuló megállapodás megkötését, ha azt a vele határos település

kezdeményezi. Ennek a megállapodásnak a megkötése a kormányhivatal vezetőjének

jóváhagyásával megtagadható. A (7) bekezdés a) pontja szerint: „A jóváhagyásról vagy

annak megtagadásáról szóló döntés ellen az érintett önkormányzat képviselő-testülete –

jogszabálysértésre hivatkozással – a döntés közlésétől számított tizenöt napon belül

bírósági felülvizsgálatot kezdeményezhet.” Ezekben a perekben a polgári

perrendtartásról szóló törvény közigazgatási perekre vonatkozó fejezetének

rendelkezéseit az Mötv.-ben foglalt eltéréseknek megfelelően kell alkalmaznia a

közigazgatási és munkaügyi bíróságnak az eljárásai során.

65 Nagy Hoffman: i. m. 277. o.

53

A közös önkormányzati hivatalok a kis lakosságszámú települések igazgatási

munkáit hivatottak ellátni, ennek ellenére előfordul, hogy város is csatlakozik a közös

hivatalhoz. Ennek oka, hogy a kis települések segítséget várnak a városi

közigazgatástól. Ezt támasztja alá a törvénynek az a rendelkezése, hogy a 2000 fő

lakosságszámú település képviselő-testülete nem tagadhatja meg a csatlakozást. Az is

természetes, hogy, ha van, akkor a város lesz a székhelye a közös önkormányzatnak,

hiszen az rendelkezik a legmegfelelőbb igazgatási és infrastrukturális feltételekkel, a

feladatok ellátásához.66

Az Mötv. 85. § (8) bekezdése mondja ki az ügyfélfogadási rend

megszervezésének kötelezettségét. „A közös önkormányzati hivatal létrehozásáról szóló

megállapodásban meghatározottak szerint minden érintett településen biztosítani kell az

igazgatási munka folyamatos vagy időszakos ellátásához szükséges személyi és tárgyi

feltételeket.” Az önkormányzatok képviselő-testületei megállapodhatnak abban, hogy a

nem székhely településeken az ügyfélfogadás a közös önkormányzati hivatal által

létrehozott, állandó vagy ideiglenes jelleggel működő kirendeltség vagy ügyfélszolgálati

megbízott személyén keresztül, informatikai hálózat alkalmazásával történjen. Az

önkormányzati szervek munkájuk során egyre nagyobb mértékben támaszkodnak

különböző informatikai rendszerekre. Ez könnyíti a szervek tevékenységét, növeli a

hatékonyságukat.67

A közös önkormányzati hivatal működési költségeit a közös hivatalhoz tartozó

önkormányzatok – eltérő megállapodásuk hiányában – lakosságszámuk arányában

biztosítják. A törvény 84. § (4) bekezdéségen szól arról, hogy az állami támogatást a

székhelytelepülés, valamint a megye részére, e célra elkülönített számlájára folyósítja.

Ezek költségvetésében jelennek meg a közös önkormányzati hivatal költségei. Mivel az

állam a polgármesteri hivatalok és a közös önkormányzati hivatalok tekintetében

feladatarányos finanszírozást biztosít a működési költségekhez, az állam által nem

finanszírozott működési költségeket és a hivatal fejlesztéséhez szükséges forrásokat a

létrehozó önkormányzatoknak kell finanszíroznia. Hiányosság, hogy a közös hivatal

megszüntetésének esetére nem szól az egymás közötti elszámolás módjáról.68

66 Gyergyák: i. m. 911. o. 67

Gyergyák: i. m. 13. o. 68 Nagy Hoffman: i. m. 279. o.

54

7.7. A társulás

Az Mötv. társulásra vonatkozó szabályai 2013. január 1-jén léptek hatályba. Ezt

megelőzően 3 különböző törvényben voltak keresendőek az önkormányzatokra

vonatkozó társulási szabályok.69

Az első jogforrás az Ötv. volt. A törvény kimondta a társulás jogát és annak

szabadságát, és két formáját hatósági igazgatási és intézményi társulásban határozta

meg. Valamint lehetőséget biztosított további társulások létrehozására is. A második

jogszabály az 1997. évi CXXXV. törvény volt, a helyi önkormányzatok társulásairól és

együttműködéséről. A harmadik jogszabály, mely a társulásokra vonatkozott, a

települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásairól szóló 2004. évi CVII.

törvény volt. A három bemutatott törvény alapján létrehozott társulásokban egyszerre is

lehetőség volt részt venni.

Az Mötv.-ről elmondható, hogy szabályozása ennek a három törvénynek a

rendelkezéseit olvasztotta magába, hiszem a társulásokra vonathozó részének

életbelépésével hatályát vesztette az előzőekben bemutatott három jogforrás. Ma már

csak az Mötv. szabályozza az önkormányzati társulások működését.70

87. §-a szerint: „A helyi önkormányzatok képviselő-testületei megállapodhatnak

abban, hogy egy vagy több önkormányzati feladat- és hatáskör, valamint a polgármester

és a jegyző államigazgatási feladat- és hatáskörének hatékonyabb, célszerűbb ellátására

jogi személyiséggel rendelkező társulást hoznak létre.”

A feladataik ellátása során az önkormányzatok nagyfokú önállósággal

rendelkeznek, legyen szó önkormányzati vagy államigazgatási hatósági ügyek

intézéséről. Általában nem írják elő más jogszabályok, hogy milyen módon tegyenek

eleget közszolgáltatási kötelezettségüknek az önkormányzatok. Nagyságuk, anyagi

teherbíró képességük, szakember ellátottságuk és közigazgatásról vallott nézeteik

alapján döntenek arról, hogy feladataikat önállóan vagy más önkormányzatokkal

összefogva, társulások létrehozásával látnak el.

69 Nagy Hoffman: i. m. 285. o. 70 Gyergyák: i. m. 13. o.

55

Az eddigi tapasztalatok alapján elmondható, hogy az önkormányzatok egy része,

az önállóság korlátját látja a társulás intézményében. Ezt a politika és a jogalkotók is

látták, hiszen az Mötv. szabályaiban is megmaradt a társulási szabadság elve. 71

Az Alaptörvény 32. cikkének (1) bekezdésének k) pontja teszi ezt lehetővé,

amikor kimondja, hogy a helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése körében

törvény keretei között „szabadon társulhat más helyi önkormányzattal, érdek-képviseleti

szövetséget hozhat létre, feladat- és hatáskörében együttműködhet más országok helyi

önkormányzatával, és tagja lehet nemzetközi önkormányzati szervezetnek.” Ugyan a

34. cikk (2) bekezdése rögzíti, hogy „törvény elrendelheti a helyi önkormányzat

kötelező feladatának társulásban történő ellátását”. Az Mötv. viszont nem tartalmaz

rendelkezést a társulások kötelező jellegéről, még kötelező önkormányzati feladat

ellátásával kapcsolatban sem. Az Mötv. 87. §-át tekintve megállapítható, hogy a

társulások létrejöttéhez a helyi önkormányzatok képviselő-testületeinek megállapodása

szükséges. Két vagy több önkormányzat közös érdeken nyugvó akarat elhatározásáról

van szó. Ahogy az Mötv. 42. §-a fogalmaz az 5. pontjában: „A képviselő-testület

hatásköréből nem ruházható át az önkormányzati társulás létrehozása, megszüntetése,

abból történő kiválás, a társulási megállapodás módosítása, társuláshoz,

érdekképviseleti szervezethez való csatlakozás, abból történő kiválás.” A társulás egy

vagy több önkormányzati vagy államigazgatási feladat- és hatáskör ellátására alapítható.

Tehát az Mötv. a többcélú társulásokat tekinti mintának, de nem zárja ki annak a

lehetőségét, hogy a társulást mégis csak egyetlen feladatra hozzák létre.72

Az Mötv. visszanyúl az Ötv. 1990 és 1997 között alkalmazott koncepciójához,

miszerint az önkormányzatok társulása ismét jogi személy. Így elmondható, hogy a

társulás szervezetileg és vagyoni szempontból is elkülönül a létrehozó

önkormányzatoktól. A társulás önállóan hozhat létre szervezetet, mely társulási célokat

szolgál. Önállóan vállalhat kötelezettségeket megkímélve ezzel a társulás valamelyik

önkormányzatát a feladattól. Valamint önállóan rendelkezik vagyoni jogokkal.

Nem csak két önkormányzat állapodhat meg feladatátvállalásról, hanem egy

önkormányzat egy társulással is.73

Az Mötv. 88. és 89. §-ai szerint a helyi önkormányzati társulások az képviselő-

testületek írásbeli megállapodásaival jönnek létre, mely aláírására a polgármesterek

71

Gyergyák: i. m. 1. o. 72

Gyergyák: i. m. 23. o. 73 Gyergyák: i. m. 4. o.

56

jogosultak. A képviselő-testületek mindegyikének minősített többséggel hozott döntése

szükséges a megállapodás létrejöttéhez. Ugyan ez igaz a megállapodás módosítására is.

A társulás működésének előreláthatónak és tervezhetőnek kell lennie. Ezt

indokolják az államigazgatási és önkormányzati feladat- és hatásköreinek a gyakorlása

valamint az önálló költségvetése. A társuláshoz csatlakozni a naptári év első, abból

kiválni a naptári év utolsó napjával lehet.74

A törvény 93. §-a szól a társulási megállapodásról, 19 pontban meghatározva

annak kötelező elemeit. Ezeken túl az önkormányzatok bármiben megállapodhatnak,

ami nem ütközik jogszabályba.75

Ez a törvényes működés, valamint a társulásban

résztvevő önkormányzatok védelme érdekében, az esetleges érdekellentétek

csökkentéséért és a résztvevők számára átlátható, egyértelmű működés érdekében

szabályozza a törvény ilyen részletességgel a társulási megállapodás tartalmát.76

A

társulási megállapodás a társulás létrehozásának alapdokumentuma.77

A társulás szervezete és működése az Mötv. 94. és 95. §-ában kerül

szabályozásra. Elmondható, hogy a társulás szervezete nagyfokú hasonlóságot mutat az

önkormányzatok felépítésével. Döntéshozó szerve a társulási tanács, olyan mint a

képviselő-testület, tagjait az egyes települési képviselő-testületek delegálják és

meghatározott számú szavazattal rendelkeznek. A tanács elnöke mint a polgármester,

bár az elnököt a tanács a saját tagjai közül választja. A társulási tanács döntéshozatalaik

előkészítésére és végrehajtására bizottságokat alakíthat. A munkaszervezet pedig

olyannyira hasonlít a polgármesteri hivatalra, hogy eltérő rendelkezés hiányában, a

munkaszervezeti feladatokat a székhelytelepülés polgármesteri hivatala látja el.

A társulási tanács határozattal hozza a döntéseit Akkor határozatképes, ha az

ülésen a megállapodásban meghatározott számú, de legalább a szavazatok felével

rendelkező képviselő jelen van. A tagok nem feltétlenül egyenlő számú szavazati

aránnyal rendelkeznek. Gyakoribb a szavazatarány meghatározása lakosságarányosan

vagy a hozzájárulás mértéke alapján. A társulás ülésein a határozatait egyszerű vagy

minősített többséggel hozza.

74 Gyergyák: i. m. 57. o. 75 Gyergyák: i. m. 1315. o. 76 Szvercsák Szilvia: A helyi önkormányzatok szervei és társulásaik. Új magyar közigazgatás. 2012/1. sz.

4051. o. 77 Gyergyák: i. m. 2425. o.

57

Összegzés

Magyarországon a helyi önkormányzás gyökerei az 1800-as évek második feléig

nyúlnak vissza, már a kezdetekkor megfigyelhető a megyei és a települési szint

kialakítása, a jegyzői tisztség megjelenése. A történeti áttekintés kapcsát látható, hogy

az önkormányzás szabályozása folyamatos fejlődésen ment keresztül. A szocialista

állami berendezkedés évtizedeiben kialakított helyi közigazgatási rendszer megtöri ezt a

fejlődést, hiszen a tanács mint az egységes és központosított államhatalom helyi szerve,

nem tekinthető önkormányzatnak. Habár a demokratikus centralizmus keretei között is

mutatkozott elmozdulás a demokratizmus felé, erre nem tekinthetünk az önkormányzati

rendszer fejlődősének szerves részeként.

A mai értelemben vett önkormányzáshoz a rendszerváltást követően érkezünk el.

A Chartában elfogadott kritériumok megteremtése, valamint az igény a megelőző

rendszerrel való teljes szakításra tette lehetővé az ötven éve félbehagyottak folytatását.

A kilencvenes évek elején a kiegyezést követő időszak hagyományaihoz

visszanyúlva alakult ki újra a modern értelemben vett önkormányzati rendszer, a kor

Európájának megfelelő színvonalon. Az Ötv. újraépítette az önkormányzatiságot a

tanácsrendszer után, sajátosan széles önkormányzati jogokat biztosítva, nagy számú

önkormányzat részére. Már a megalkotást követőem is látszott, hogy a törvényben az

autonómia és a demokratikus működés kapták a legnagyobb hangsúlyt, ez pedig a

gazdaságosság, a hatékonyság és a szakmai szempontok háttérbe szorulásához vezetett.

Ettől függetlenül ez az önkormányzati rendszer működőképes volt, betöltötte a szerepét.

Az évek során megfigyelhetők változásokról elmondható, hogy az önkormányzat

szerveinek szabályozása egyre kiforrottabbá vált, mely tendencia napjainkig

folytatódott. Az Mötv. szabályozza a szervek jogviszonyainak jelentős részét, ritkán

keresendőek rájuk vonatkozó rendelkezések egyéb jogforrásban

21 év elteltével az Mötv. megalkotásával viszi tovább az önkormányzatiság

fejlődésének vonalát a jogalkotó. Az új törvényben célja egy modern, költségtakarékos,

feladatorientált önkormányzati rendszer kiépítése, amely lehetőséget biztosít a

demokratikus és hatékony működésre. Ez viszont csak az önállóság szigorúbb keretei

között valósulhatott meg. Ennek nyomán a választópolgárok érdekeinek és igényeinek

megfelelő önkormányzati rendszer kialakítása feladatellátásban megjelenő kötelező

58

társulásként ölt testet az Alaptörvényben, valamint a polgármesteri hivatal fenntartási

jogának lakosságszámhoz kötéseként jelenik meg az Mötv.-ben.

Ezek ahhoz vezettek, hogy nagyobb hangsúlyt kap az igazgatási és pénzügyi

racionalitás az Mötv.-ben, mint az önkormányzati önállóság. Ennek kézzelfoghatóbb

megnyilvánulása az állampolgárok szempontjából az, hogy az önkormányzatot sokszor

a hivatal szervezetével azonosítják, hiszen a hétköznapokban ez közvetíti az

önkormányzati döntéseket a lakosság felé.

Az önkormányzatok egyenlő alapjogaik szerint a legkisebb települési

önkormányzatot ugyanúgy meg kellene, hogy illesse az autonómia, mint a

főpolgármesteri hivatalt.

A Charta preambulumában foglaltakból viszont láthatjuk, hogy a helyi

önkormányzatok akkor tudják betölteni a feladatukat, ha az azok állátásához szükséges

forrásoknak a tekintetében széles körű autonómiával rendelkeznek.

A tanácsrendszer máig ható következményeként, az önkormányzatok komoly

ellenérzésekkel bírnak, ezért a végsőkig ellenállnak a társulásban való részvételnek,

még ha a bevételeik nehézkesen elegendőek a feladatellátás biztosítására, akkor is. Ezt

tudva tartotta a jogalkotó szükségesnek szabályozni az autonómia mérséklésével a

kötelező feladatok társulásban történő ellátását.

Véleményem szerint attól függetlenül, hogy a helyi önkormányzati autonómia

szempontjából visszaesést jelent a korábbiakhoz képest, rendelkeznek létjogosultsággal

az Mötv.-ben foglaltak.

59

Felhasznált irodalom

Bekényi József: A Helyi önkormányzatok Európai Chartája. Ön- Kor- Kép. 1998/9. sz.

13–20. o.

Bekényi József: Nagy önkormányzati kézikönyv. Nemzeti Közszolgálati és Tankönyv

Kiadó Zrt., Bp., 2014.

Dr. Diósgyőri Gitta – dr. Gyergyák Ferenc – dr. Horváth Teréz – dr. Kórósi Emőke –

Kövér János – Tóth János: Kerekasztal-beszélgetés a közös önkormányzati hivatalok

felállításának, működésének tapasztalatairól. Új magyar közigazgatás. 2014/1. sz. 92-

99. o.

Fogarasi József: „A jegyző is megfontolja, mikor fordul kenyéradó gazdája ellen” HVG.

2010/ 21. sz. 38-39. o.

Fogarasi József: A helyi önkormányzatok. HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., Bp.,

2010.

Gyergyák Ferenc: A jegyző mint munkavállaló és munkáltató és az aljegyző. Jegyző és

közigazgatás. 2012/1. sz. 25-26. o.

Kéki Zoltán: A jegyző szerepe az államigazgatásban a járások megalakulása után.. Pro

publico bono - Magyar közigazgatás: a Nemzeti Közszolgálati Egyetem közigazgatás-

tudományi szakmai folyóirata. Nemzeti Közszolgálati Egyetem. 2013/ 2. sz. 59-63. o.

Gyergyák Ferenc: Az új önkormányzati törvény értelmezése. Menedzser Praxis

Szakkiadó és Gazdasági Tanácsadó Kft., Bp., 2013.

Lőrincz Lajos: A közigazgatás alapintézményei. HVG- ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft.,

Bp., 2007.

Nagy Marianna Hoffman István: A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló

törvény magyarázata. HVG- ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., Bp., 2012.

Patyi András: Közigazgatási szakvizsga Önkormányzati igazgatás. FÁMA Zrt. –

Nemzeti Közszolgálati és Tankönyv Kiadó Zrt., Bp., 2013.

Szvercsák Szilvia: A helyi önkormányzatok szervei és társulásaik. Új magyar

közigazgatás. 2012/1. sz. 40-51. o

Verebélyi Imre: Az önkormányzati rendszer magyarázata. Közgazdasági és Jogi

Könyvkiadó, Bp., 1999.

60

Felhasznált jogszabályok

1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya

Alaptörvény

1871. évi XVIII. törvény a községek rendezéséről

1950. évi I. törvény a helyi tanácsokról

1954. évi X. törvény a tanácsokról

1971. évi I. törvény a tanácsokról

1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról

1993. évi III. törvény a szociális ellátásokról és szociális igazgatásról

1997. évi XV. törvény a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájáról

1997. évi CXXXV. törvény a helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéséről

2004. évi CVII. törvény a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásairól

2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános

szabályairól

2010. évi L. törvény a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról

2011. évi CLXXXIX. törvény Magyarország helyi önkormányzatairól

2011. évi CLXXXIX. törvény indokolása

2011. évi CXCIX. törvény a közszolgálati tisztviselőkről