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DANIEL VIDAL PÉREZ
AGRICULTURA COMO COMPONENTE DA ESTRATÉGIA DE SEGURANÇA NACIONAL
Trabalho de Conclusão de Curso - Monografia apresentada ao Departamento de Estudos da Escola Superior de Guerra como requisito à obtenção do diploma do Curso de Altos Estudos de Política e Estratégia.
Orientador: Capitão de Mar e Guerra (RM1-T)
Fortunato Lobo Lameiras.
Rio de Janeiro 2018
C2018 ESG
Este trabalho, nos termos de legislação que resguarda os direitos autorais, é considerado propriedade da ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA (ESG). É permitida a transcrição parcial de textos do trabalho, ou mencioná-los, para comentários e citações, desde que sem propósitos comerciais e que seja feita a referência bibliográfica completa. Os conceitos expressos neste trabalho são de responsabilidade do autor e não expressam qualquer orientação institucional da ESG
_____________________________
Assinatura do autor
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
Elaborada por Alessandra Alves dos Santos – CRB-7/6327
P438a Pérez, Daniel Vidal.
Agricultura como componente da estratégia de Segurança Nacional / Pesquisador Doutor Daniel Vidal Pérez. - Rio de Janeiro: ESG, 2018.
93 f.: il. Orientador: Capitão de Mar e Guerra (RM1-T) Fortunato Lobo
Lameiras. Trabalho de Conclusão de Curso – Monografia apresentada ao
Departamento de Estudos da Escola Superior de Guerra como requisito à obtenção do diploma do Curso de Altos Estudos de Política e Estratégia (CAEPE), 2018.
1. Agronegócio. 2. Segurança Alimentar. 3. Alimento Seguro. 4.
Defesa Alimentar. 5. Agroterrorismo. I. Título.
CDD- 355.03
A minha esposa e meu filho que me
incentivaram e apoiaram durante o meu
período de formação.
A minha gratidão, em especial aos meus
colegas da Turma Ética e Democracia
(TED) pelo companheirismo.
AGRADECIMENTOS
A bibliotecária da Embrapa Solos, Luciana Sampaio, a Maga, que sempre
conseguiu obter as referências bibliográficas para que pudesse realizar este trabalho,
por mais difíceis que fossem.
A analista da Embrapa Solos, Maria Regina Laforet, pelo apoio na obtenção
dos dados históricos a respeito de patentes de soja e de manejo de solo.
Ao Chefe Geral da Embrapa Solos, Dr. José Carlos Polidoro, pelo apoio e
liberação para realização do presente curso.
Ao meu colega da Embrapa e compadre, Dr. Marcelo Francisco da Costa
Saldanha, pelo seu apoio irrestrito.
Aos estagiários da melhor Turma do CAEPE pelo convívio harmonioso de
todas as horas, e em especial aos que, de alguma forma, me apoiaram em meu
trabalho de TCC, Coronel Inf. Armindo Nunes de Medeiros Júnior, Coronel Q.E.M.
André Gustavo Monteiro Lima, Coronel Sv. Int. Jorgemar Berniz Fuly, Coronel Inf.
Messias Coelho Freitas e Coronel Inf. João Roberto Bandeira Menezes.
Ao Corpo Permanente da ESG pelos ensinamentos e orientações que me
fizeram refletir sobre o verdadeiro caminho para se atingir o progresso de nossa
Nação. Nesse contexto, meu especial agradecimento a Engenheira Maria Cristina
Françoso, ao Capitão de Mar e Guerra (RM1) Caetano Tepedino Martins e Coronel
R/1 Luiz Cláudio de Souza Gomes, meus constantes incentivadores.
Ao meu orientador do TCC, Capitão de Mar e Guerra (RM1-T) Fortunato Lobo
Lameiras, pela confiança depositada e pelos ensinamentos que me nortearam na
laboriosa missão de realizar minha monografia: A fructibus eorum cognoscetis eos.
O que fazemos em nossa Vida ecoa pela Eternidade.
Gal. Maximus Decimus Meridius – “Gladiador”
RESUMO
As fatalidades derivadas da fome podem superar as mortes em uma guerra convencional. Por isso, a alimentação de uma nação deveria ser considerada como assunto da Segurança Nacional. No entanto, o conceito de Segurança Nacional só evoluiu nessa direção com o fim da Guerra Fria e com a percepção pública de que as Mudanças Globais poderiam exacerbar tensões relacionadas a escassez de alimentos e água. Nesse sentido, a presente monografia apresenta uma evolução conceitual da questão alimentar, dentro do contexto da Segurança Nacional. Inicialmente, a preocupação mundial repousava na disponibilidade, estabilidade, acesso e consumo de alimentos, reconhecido como Food Security ou Segurança Alimentar. Com o crescimento de eventos não intencionais de contaminação alimentar, nas décadas de 1980 e 1990, a população passou a cobrar normas e regulamentos que garantissem a qualidade dos alimentos, reconhecido como Food Safety ou Alimento Seguro. No princípio do século XXI, com o recrudescimento das ações terroristas, os governos passaram a questionar a vulnerabilidade das cadeias transnacionais de produção, levando ao desenvolvimento de normas e regulamentos que considerassem a Defesa Alimentar ou Food Defense. A situação do Brasil foi confrontada com os cenários internacionais traçados de forma a sugerir uma maior atenção do Ministério da Defesa com a agricultura nacional que tem importante participação nas cinco expressões do Poder Nacional. Possíveis ameaças ao agronegócio nacional foram discutidas, envolvendo desde vulnerabilidades a ciberataques, barreiras técnicas à exportação de produtos agropecuários brasileiros, agroterrorismo, aquisição de terras por estrangeiros, dependência de insumos externos e falta de estoques estratégicos. Palavras chave: Agronegócio. Segurança Alimentar. Alimento Seguro. Defesa Alimentar. Agroterrorismo.
ABSTRACT
Death caused by hunger may overcome the deaths derived from a conventional war. Therefore, food should be considered as a central issue of National Security of any country. However, the concept of National Security has evolved in that direction only with the end of the Cold War and with the public awareness that the global changes could exacerbate tensions related to food and water shortages. Accordingly, this monograph presents a conceptual evolution of the food issue, within the context of National Security. Initially, international concern rested on four dimensions: availability, access, stability and food consumption, i.e., Food Security. With the growth of unintended food contamination events, in the decades of 1980 and 1990, the population began to demand rules and regulations to ensure the quality of food, i.e., Food Safety. Finally, with the resurgence of terrorist actions in the early 21st century, Governments began to question the entire vulnerability of their transnational food chain, leading to the development of standards and regulations that consider the Food Defense. The situation of Brazil was faced with international scenarios outlined in order to suggest a greater attention of the Ministry of Defense with Brazilian agriculture because of its important role in the five expressions of national power. Possible threats to national agribusiness were discussed, involving: vulnerabilities to cyber-attacks, technical barriers to the export of Brazilian agricultural products, agroterrorism, land grab, dependence on external inputs and lack of strategic stocks. Some suggestions of joint actions between the Brazilian Ministry of Defense and the Ministry of Agriculture, Livestock and Supply were presented. Keywords: Agribusiness. Food Security. Food Safety. Food Defense. Agroterrorism.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
FIGURA 1 Imagem VIIRS “day-night band” do satélite Suomi NPP. ......................... 14 FIGURA 2 Resultados da pesquisa bibliométrica no programa DIMENSIONS, no
período de 1947 a 2017, envolvendo os termos “national security” (SN), agriculture (agricultura) e food (alimento). ................................................ 17
FIGURA 3 Percentual de aparecimento dos termos “agricultura” e “alimento”
associados à segurança nacional no período de 1947 a 2017 ................. 18 FIGURA 4 Evolução do índice de preços dos alimentos calculado segundo
metodologia FAO................ ...................................................................... 19
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 Dados mundiais de produção, consumo e estoques de cereais entre os anos agrícolas de 2007/2008 a 2017/2018 .............................................. 21
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ABC Agência Brasileira de Cooperação
ABIN Agência Brasileira de Inteligência
AED Ações Estratégicas de Defesa
AGU Advocacia-Geral da União
ARGUS Secure General Rapid Alert System
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
CAISAN Câmara Interministerial de Segurança Alimentar e Nutricional
CALTECH California Institute of Technology
CAN Center of Naval Analysis Corporation
CAPES Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior
CDN Conselho de Defesa Nacional
CERT.br Centro de Estudos, Resposta e Tratamento de Incidentes de Segurança no Brasil
CGU Controladoria-Geral da União
CONAB Companhia Nacional de Abastecimento
CPNI Centro para Proteção da Infraestrutura Nacional (UK)
CTIR Gov Centro de Tratamento de Incidentes de Redes do Governo
ED Estratégias de Defesa
EMBRAPA Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária
ENaDCiber Escola Nacional de Defesa Cibernética
EPEX Escritório de Projetos do Exército
ESG Escola Superior de Guerra
EUA Estados Unidos da América
FAO Food and Agriculture Organization of the United Nations
FBI Federal Bureau of Intelligence
FIESP Federação das Indústrias do Estado de São Paulo
FDA Food and Drugs Administration
GATT Acordo Geral de Tarifas e Comércio
GEE Gases de efeito estufa
HSU United Nations Human Security Unit
IFAD International Fund for Agricultural Development
ILPF Integração Lavoura-Pecuária-Floresta
INCRA Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária
IPCC Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas
IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
MAPA Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento
MD Ministério da Defesa
MRE Ministério das Relações Exteriores
NAFTA North American Free Trade Agreement
NASA National Aeronautics and Space Administration
NSC Conselho de Segurança Nacional americano
OECD Organization for Economic Co-Operation and Development
OGM Organismos geneticamente modificados
OMC Organização Mundial do Comércio
OND Objetivo Nacional de Defesa
PIB Produto Interno Bruto
PL Projeto de Lei
PND Plano Nacional de Defesa
RASFF Rapid Alert System for Food and Feed
RAS-BICHAT Rapid Alert System for Biological and Chemical and Agent Attacks
SDA Secretaria de Defesa Agropecuária
SISNATE Sistema Nacional de Aquisição de Terras por Estrangeiros
SNCR Sistema Nacional de Cadastro Rural
SNPA Sistema Nacional de Pesquisa Agropecuária
TCC Trabalho de Conclusão de Curso
USDA United State Department of Agriculture
UE União Europeia
UFSC/CEPED Universidade Federal de Santa Catarina/Centro Universitário de Estudos e Pesquisas sobre Desastres
UN United Nations
UNDP United Programme Nations Development
UNICEF United Nations International Children's Emergency Fund
UNTFHS United Nations Trust Fund for Human Security
USDA United States Department of Agriculture
USGS United States Geological Survey
VIIRS Visible Infrared Imaging Radiometer Suite
WFP World Food Programme
WHO World Health Organization
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ............................................................................................. 01
2 ORIGEM E EVOLUÇÃO DO TERMO SEGURANÇA NACIONAL .............. 03
3 NOVOS TEMAS ASSOCIADOS À SEGURANÇA NACIONAL NO MUNDO: A QUESTÃO AMBIENTAL ....................................................................................... 10
4 NOVOS TEMAS ASSOCIADOS À SEGURANÇA NACIONAL NO MUNDO: SEGURANÇA ALIMENTAR ..................................................................................... 16
5 CONTRIBUIÇÕES DO AGRONEGÓCIO BRASILEIRO À QUESTÕES DE DEFESA, SEGURANÇA E DESENVOLVIMENTO .................................................. 24
6 AGRONEGÓCIO BRASILEIRO E SEGURANÇA NACIONAL: AMEAÇAS, RISCOS E VULNERABILIDADES ............................................................................ 28
6.1 – POSSE DA TERRA POR ESTRANGEIROS (“LAND GRABBING”)..................28
6.2 - ESTOQUES DE ALIMENTO..............................................................................30
6.3 – DEPENDÊNCIA DE INSUMOS IMPORTADOS................................................33
6.4 – AGROTERRORISMO........................................................................................35
6.5 – CIBERATAQUE.................................................................................................38
6.6 – PROTECIONISMO............................................................................................40
7 INSERÇÕES DO AGRONEGÓCIO NA POLÍTICA NACIONAL DE DEFESA E SUGESTÕES DE AÇÕES CONJUNTAS ENTRE O MINISTÉRIO DA DEFESA E O MINISTÉRIO DA AGRICULTURA, PECUÁRIA E ABASTECIMENTO .................... 44
8 CONCLUSÃO............................................................................................... 47
REFERÊNCIAS ............................................................................................ 50
ANEXO A - Quadro 1 de Brasil (2007, p.19)...............................................67
ANEXO B – Quadro 1 do Autor...................................................................68
ANEXO C - Figura 1 de Brown (1977, p.26)........,.......................................71
ANEXO D – Estoques Públicos (Total e Estratégico) de Milho, Arroz, Trigo e Farinha de Mandioca........,..............................................................72
ANEXO E - Figura 1 de Belik (2012, p.101).................................................75
ANEXO F - Figura da Dependência Externa de Fertilizantes...................76
ANEXO G - Figura das Fusões das Principais Empresas do Agronegócio Mundial.........................................................................................................77
ANEXO H - Mapa dos 10 principais depositantes das invenções em fertilizantes...................................................................................................78
ANEXO I – Tabela sobre casos confirmados de bioterrorismo...............79
ANEXO J – Tabela sobre contaminação involuntária de alimentos........80
1
1 INTRODUÇÃO
O conceito de Segurança Nacional surge com o fim da II Guerra Mundial, em
consequência da Guerra Fria, a partir da aprovação do Act of National Security
Americano em 1947 (ROMM, 1993; STUART, 2008). Com a dissolução da União
Soviética, em 1991, esse termo ganha novos desenhos mundiais, geralmente,
associando Segurança Nacional com economia e inovação. Ou seja, o Estado deve
construir a segurança e defender o cidadão da perda de habilidades e riquezas,
perdas tão devastadoras quanto a perda de território.
A partir de meados da década de 1990, a questão agropecuária começa a
despontar na esfera global da Segurança Nacional sob quatro prismas: o da
segurança alimentar; o do bioterrorismo; o da vulnerabilidade das cadeias produtivas
de alimentos a possíveis adulterações intencionais; e o da vulnerabilidade de uma
agricultura cada vez mais dominada por sistemas de gestão digitais (dentro e fora da
“porteira”) a ataques cibernéticos.
A agricultura brasileira do século XXI catapultou nosso país ao ranking das
dez maiores potências econômicas globais. As lavouras e a pecuária nacionais
provocam uma reação em cadeia e influenciam todo um sistema de negócios e
indústrias, envolvendo fornecedores de insumos e serviços, a indústria
transformadora de alimentos e fibras, o sistema de armazenagem e transporte,
marketing, distribuição, enfim, um complexo de operações, conhecido como
Agronegócio. No Brasil, o agronegócio respondeu, em 2017, por 23,5 % do PIB e 40,8
% da balança comercial brasileira, empregando mais de 19 milhões de pessoas em
todos setores (RODRIGUES, 2018). Impossível, portanto, não considerar os imensos
efeitos que qualquer ameaça a nossa agricultura possa ter sobre a economia brasileira
e, por conseguinte, ao desenvolvimento e a Segurança Nacional. Principalmente, se
considerar se que muitos, internamente, analisam a agropecuária nacional com
preconceito.
Considerando que o agronegócio nacional é, sem dúvida, uma das maiores
expressões econômicas do Poder Nacional e que nossa pujança nesse setor tem sido
estrategicamente utilizada em prol de nossa política e relacionamentos externos, seria
fundamental que o Ministério da Defesa levasse em consideração a análise das
vulnerabilidades desse setor na concepção de nossa Política de Defesa e Segurança
Nacionais.
2
Neste contexto, o principal objetivo do presente trabalho é responder ao
seguinte questionamento: Em que medida o Ministério da Agricultura, Pecuária e
Abastecimento (MAPA) pode contribuir para o incremento do nível de Segurança
Nacional?
De forma a atingir esse objetivo, pretende-se perseguir os seguintes objetivos
intermediários: a) identificar a origem e evolução do termo “Segurança Nacional” no
mundo; b) identificar a introdução conceitual de novos temas à Segurança Nacional,
no mundo, além do aspecto militar; c) identificar a relação entre a recente discussão
sobre o termo “segurança alimentar” e a conceituação de Segurança Nacional no
mundo; d) identificar questões ligadas ao agronegócio nacional que possam ser
incorporadas aos Objetivos Nacionais de Defesa através de Ações Estratégicas de
Defesa (AED).
Não é objeto do presente trabalho buscar a exaustão as definições de
Segurança Nacional. O que se pretende é estabelecer uma evolução cronológica do
termo Segurança Nacional, desde o contexto puramente militar, de sua origem na
Guerra Fria, até a introdução de novos temas após a dissolução da União Soviética.
Por isso, o recorte desta pesquisa será de 1947 até os tempos atuais. Neste contexto,
só serão considerados os materiais bibliográficos obtidos a partir da integração das
palavras-chave: national security; food; agriculture e de sua tradução ao português.
A pesquisa será exploratória, já que não se verificou estudo nacional que
aborde a importância da agricultura brasileira com a Segurança Nacional.
Para isso, será realizada análise bibliográfica nas bases bibliográficas da Web
of Science, Scopus, Scielo, Pergamon e Google Acadêmico. Todas essas bases estão
disponíveis via: CAPES, no caso da Web of Science e Scopus; ESG, no caso da
Pergamon; ou são gratuitas (livres), no caso da Scielo e do Google Acadêmico.
Também pretende se realizar uma análise bibliométrica com o programa Dimensions
(https://app.dimensions.ai) para os principais termos (palavras chave) que serão
considerados nessa busca, a saber: national security; food; agriculture. Se outros
termos demonstrarem se importantes para o presente trabalho, eles também poderão
ser incorporados a posteriori nessa análise.
Com base no material bibliográfico levantado, pretende se identificar estudos
que tragam real contribuição para a conexão entre o setor produtivo agropecuário e a
Segurança Nacional.
3
2 ORIGEM E EVOLUÇÃO DO TERMO SEGURANÇA NACIONAL
Segundo Romm (1993) o termo “Segurança Nacional” não era usualmente
utilizado até a Segunda Guerra Mundial. Pode se considerar, então, como origem da
popularização desse termo o National Security Act promulgado pelo governo dos
Estados Unidos da América (EUA) em 1947 (ROMM, 1993; STUART, 2008). Hogan
(1998) refere-se a ele como “a Carta Magna do estado de Segurança Nacional1”
(HOGAN, 1998, p. 24, tradução nossa). O National Security Act estabeleceu, entre
outros, o Conselho de Segurança Nacional, cuja função seria “aconselhar o
Presidente americano a respeito da integração de políticas nacionais, internacionais
e militares relacionadas à Segurança Nacional2” (TAYLOR, 1974, p. 593, tradução
nossa). Desta forma, depreende-se que, desde o seu princípio, o termo “Segurança
Nacional”, não se aplicava puramente a questões militares, embora a questão da
Guerra Fria tenha dominado a estratégia de Segurança Nacional por,
aproximadamente, 45 anos (HOGAN, 1998; ROMM, 1993; STUART, 2008). Além
disso, por ter sido criado em função da Guerra Fria, boa parte dos textos e analistas
em Segurança Nacional estarão relacionados aos EUA e seus aliados da Europa
Ocidental, notadamente, da Inglaterra, que foram os principais afetados (STARES,
2001).
A sinonímia entre Segurança e Defesa, no entanto, começa a ser questionada já
no início da década de 1970. Em 1974, o General Maxwell D. Taylor, importante figura
militar e diplomática da crise dos mísseis de Cuba e da guerra do Vietnã, sugeria que
o Conselho de Segurança Nacional (NSC) americano deveria lidar com todas as
formas de ameaças, sejam elas militares ou não-militares (CAMPBELL, 2008; ROMM,
1993; TAYLOR, 1974), criticando o fato do NSC só levar em consideração assuntos
relacionados à política militar americana.
O General Taylor acreditava firmemente que “as ameaças mais formidáveis à
nação americana viriam do campo não-militar3” (TAYLOR, 1974, p. 592, tradução
nossa). Citava, por exemplo, a ameaça derivada da dependência americana das
importações do petróleo o que, em função das elevações do preço do barril de
1 […] the Magna charta of the national security state. (HOGAN, 1998, p. 24) 2 […] advise the President with respect to the integration of domestic, foreign, and military policies relating to the national security […].(TAYLOR, 1974, p. 593). 3 [...] the most formidable threats to this nation are in the nonmilitary field. (TAYLOR, 1974, p. 592).
4
petróleo, a partir de 1973, período conhecido como primeiro choque do petróleo, muito
comprometeram a economia mundial e, principalmente, a economia americana.
Interessante observar que Aspin (1993) e Crane et al. (2009) fizeram abordagem
similar décadas após a crise econômica mundial de 1973.
Segundo Room (1993) e Campbell (2008), foi o ambientalista Lester Brown, em
1977, um dos primeiros a identificar a necessidade de se estender o termo “Segurança
Nacional” às questões ambientais e econômicas (BROWN, 1977, p. 5, tradução
nossa):
[...] ameaças à segurança agora deverão surgir menos da relação de nação-nação e mais da relação homem-natureza [...] A Segurança Nacional não pode ser mantida a não ser que a economia mundial possa ser sustentável4.
Esse viés da inclusão da segurança ambiental no âmbito da segurança
econômica voltou a ser observado mais tarde, por Snow (2014), ao identificar os
componentes não-militares da Segurança Nacional contemporânea.
Coube, contudo, a Buzan (1983) sistematizar a discussão em torno dos
diferentes níveis de Segurança Nacional, ao discutir a participação do Indivíduo, do
Estado e dos Sistemas Internacionais no entendimento/definição de segurança. E
numa visão mais holística, integradora e sinérgica ao invés de uma análise de cada
um dos três níveis per se. Ele argumentava que até então toda literatura especializada
se baseava no conceito de Poder (escola Realista) e Paz (escola Idealista) que
poderia ser assim sumarizado: “[...] um ator com poder suficiente para chegar a uma
posição dominante atingirá, como resultado, a sua segurança. Ou, como
consequência de uma paz duradoura, todos terão segurança.5 ” (BUZAN, 1983, p. 2,
tradução nossa).
Buzan (1983, p. 2, tradução nossa), então, advogava, que: “a segurança seria
mais facilmente compreendida como companhia, ao contrário de derivada, do Poder,
e que seria uma pré-condição, ao invés de uma consequência, da Paz6”. Ou seja, ela
seria melhor definida entre os dois extremos e não por cada um isoladamente.
4 [...] threats to security may now arise less from the relationship of nation to nation and more from the relationship of man to nature. […]. National security cannot be maintained unless national economies can be sustained […].(BROWN, 1977, p. 5). 5 [...] an actor with enough power to reach a dominating position will acquire security as a result or as a consequence of peace […].(BUZAN, 1983, p. 2). 6 [...] security is more usefully viewed as a companion to rather than a derivative of power, and that is more usefully viewed as a prior condition of peace than a consequence of it. (BUZAN, 1983, p. 2).
5
Por fim, em artigo redigido após as grandes transformações de I989-90 (Glasnost
e Perestroika7) e a primeira crise pós-Guerra Fria, a guerra no Golfo, Buzan (1991,
p.5) sistematiza a análise da Segurança Nacional em cinco setores: político, militar,
econômico, societal e ambiental. A segurança política envolveria a estabilidade
organizacional do Estado, o sistema de governo e suas ideologias. A segurança militar
lidaria com a capacidade ofensiva e defensiva de um Estado. A segurança econômica
se preocuparia com o acesso aos recursos, finanças e mercados necessários para
manter o bem-estar. A segurança societal se basearia na habilidade da sociedade em
manter seu padrão de linguagem, sua cultura, sua identidade nacional e religiosa. Por
fim, a segurança ambiental que envolveria a capacidade de suporte local e global da
Biosfera às atividades humanas. Vale a pena notar que essa abordagem sistemática
de segurança foi a origem da Escola de Copenhague, que tanto influenciou os
analistas de segurança europeus a partir de 1985 (TANNO, 2003).
Com a dissolução da União Soviética em 1991/1992 e o fim da Guerra Fria, os
americanos e o mundo buscaram uma nova direção e a questão da definição das
ameaças à Segurança Nacional foi renovada (ROMM, 1993; STARES, 2001). Uma
miríade de novas ameaças foi identificada (BROWN, 1977; ROMM, 1993; STARES,
2001; TAYLOR, 1974; UNDP, 1994) e incluiria: déficits orçamentários e de comércio;
estagnação dos salários americanos face à concorrência econômica global; a
degradação ambiental; crise energética; explosão demográfica; insegurança
alimentar; destruição da camada de ozônio; mudanças climáticas; combate às drogas;
disputas étnicas, terrorismo, entre outros. Contudo, no caso americano, como bem
pontuado por Sarkesian, Williams e Cimbala (2013, p. 5, tradução nossa):
Sem claras ameaças ao território, os americanos geralmente discordam sobre as prioridades de segurança. E mesmo quando há concordância, discordam sobre o uso de recursos e estratégias. [...] Pois cada geração americana interpreta os valores, interesses e segurança nacionais em termos de sua própria perspectiva8.
Assim mesmo, como bem pontuado por Booth e Vale (1995, p.293, tradução
nossa), estamos num momento em que “o Estado se transforma no meio e não o fim
7 Segundo Franciscon (2010) “as palavras perestroika e glasnost tornaram-se correntes na segunda metade dos anos 80, a ponto de integrar o léxico político, como sinônimas de reforma e transparência”. 8 Short of clear threats to US territory, Americans often disagree over priorities. Even when there is agreement on priorities, there is disagreement on resource commitment and strategy. […] Each generation of Americans interprets national values, national interests, and national security in terms of its own perspective and mind-set. (SARKESIAN; WILLIAMS; CIMBALA, 2013, p. 5).
6
da segurança9. ” Nesse sentido, vale a pena citar o Relatório de Desenvolvimento
Humano de 1990, um marco na análise do desenvolvimento das nações. Coordenado
por Mahbub ul Haq, esse documento deixa claro que (UNDP, 1990, p. 1, nossa
tradução):
O desenvolvimento humano é um processo de ampliar as escolhas das pessoas. E dentro dessa ampla gama de escolhas, a mais crítica diz respeito a viver uma vida longa e saudável, de ser educado e ter acesso aos recursos necessários para um padrão de vida decente.10
Ou seja, “as pessoas são a verdadeira riqueza de uma nação”11 (UNDP, 1990,
p. 9, nossa tradução).
Mas como era a percepção de Segurança Nacional em outras nações fora do
eixo EUA-Europa Ocidental? Alguns trabalhos já apontavam que não só assuntos
militares tinham importância no campo da Segurança Nacional, mesmo durante a
Guerra Fria. De todos, por sua antiguidade, desponta o Japão a partir da revolução
Meiji em 1868 (NAJITA, 1980). A prática japonesa deixa claro que o benefício coletivo
e a Segurança Nacional derivariam, principalmente, de instituições econômicas e de
inovação e não da força militar (SAMUELS, 1994). Tetsuo Najita pontua esse fato
muito bem ao afirmar que “a nação garante sua autonomia somente através do poder
econômico – fukoku12” (NAJITA, 1980, p. 6, tradução nossa). E é missão (shimei) do
serviço burocrático japonês “incrementar o bem-estar da nação através da sistemática
criação de riqueza industrial13” (NAJITA, 1980, p. 6, tradução nossa).
Neste contexto, Room (1993, p. 77, tradução nossa) observava claramente que,
ao final da década de 1970, “os objetivos não militares japoneses incluíam atingir a
segurança energética e a segurança alimentar14”.
Korany, Noble e Brynen (1993) já apontavam a insegurança alimentar e a água
como assuntos de Segurança Nacional para os países do Oriente Médio e Turquia.
9 [...] states become the means and not the ends of security. (BOOTH; VALE, 1995, p.293). 10 Human development is a process of enlarging people's choices. The most critical of these wide-ranging choices are to live a long and healthy life, to be educated and to have access to resources needed for a decent standard of living. (UNDP, 1990, p. 1). 11 People are the real wealth of a nation. (UNDP, 1990, p. 9). 12 [...] the nation assures its autonomy only through economic power – fukoku. (NAJITA, 1980, p. 6). 13 [...] enhance the well-being of the nation through the systematic creation of industrial wealth. (NAJITA, 1980, p. 6). 14 Its nonmilitary goals includes attaining energy security and food security. (ROOM, 1993, p. 77).
7
Booth e Vale (1995) apresentam fortes argumentos pela visão mais ampla de
segurança trazida por Buzan (1983) ao discutir a situação dos países do sul da África,
com especial atenção à África do Sul. Neste último caso, historicamente, a Segurança
Nacional embutia o conceito de segurança do regime e da elite social (Apartheid),
sendo, por isso, hostil à segurança da maioria da população e dos países vizinhos.
No entanto observavam que “ as dificuldades inerentes à expansão da agenda de
segurança não deveriam ser uma desculpa para a regressão a conceitos reducionistas
da escola Realista15”. (BOOTH; VALE, 1995, p. 295, tradução nossa).
Cai e Smit (1996) introduzem uma visão contundente da ligação entre o futuro
da Segurança Nacional chinesa e a suficiência alimentar, num ambiente de mudanças
globais.
Por fim, vale ressaltar o foco das Nações Unidas na segurança humana, fruto do
Relatório de Desenvolvimento Humano de 1990 (UNDP, 1990). Ela poderia ser
organizada em sete categorias principais de segurança: econômica, alimentar, de
saúde, ambiental, pessoal, comunitária e política (UNDP, 1994, p. 24-25). Essa
motivação inicial teve sequência com o estabelecimento, em 1999, de um fundo para
apoiar as ações das Nações Unidas em complexos problemas envolvendo segurança
humana (UNTFHS); a criação, em 2003, do Conselho Consultivo para a Segurança
Humana como forma de aconselhamento do Secretário Geral da ONU sobre assuntos
de segurança humana; e a criação da Unidade de Segurança Humana (HSU) cuja
missão precípua seria manter o tema segurança humana dentro das principais linhas
de atividades da ONU, fazendo a gestão, para tal, do Fundo criado em 1999 (UN,
2018).
E qual a visão brasileira? RI Jr. (2013) considera, do ponto de vista jurídico, que
Getúlio Vargas promulgou a Lei de Segurança Nacional em 1935, pontuando que ela
apresentava forte tendência autoritária, muito influenciada pela ideologia fascista. No
entanto, ao se observar a lei ao qual esse autor provavelmente faz menção (BRASIL,
1935) observa-se que, na verdade, ela não guardava nenhum tipo de relação com a
questão de Segurança Nacional propriamente dita. Na realidade, ela somente definia
os crimes contra a ordem política e social.
Realmente, foi no período dos governos militares (1964-1985) que a doutrina de
Segurança Nacional foi definida em sua íntegra graças a participação da Escola
15 The difficulties inherent in expanding the security agenda should not be an excuse for regression into the shrivelled conceptions of realism. (BOOTH; VALE, 1995, p. 295).
8
Superior de Guerra (ESG). Embora, em sua fundação em 1949, tenha sido
influenciada pela intensa relação com National War College americano, a ESG evoluiu
da simples reação anticomunista, derivada da Guerra Fria, para um conceito
desenvolvimentista. Ou seja, de acordo com a ESG, a Segurança Nacional deveria
focar no alcance dos objetivos nacionais, sobretudo no desenvolvimento econômico e
social e com uma maior ênfase na visão de vulnerabilidades internas do que ameaças
externas (FERNANDES, 2009; RI Jr., 2013). Com o fim do regime militar, a questão
de Segurança Nacional, muito relacionada às leis de exceção, que tinham conotação
autoritária e repressora, foi abandonada pelos governos civis que se seguiram. Assim
mesmo, vale ressaltar que, em 2007, o Ministério da Defesa, em sua publicação
Doutrina Militar de Defesa (BRASIL, 2007), apresenta e descreve a abrangência do
conceito de segurança que se desdobra nos níveis individual, comunitário, nacional e
coletivo (ANEXO A), o que demonstra a atualização doutrinária das Forças Armadas
Brasileiras em consonância com o foco no ser humano preconizado pela UNDP (1990,
1994).
Somente no governo Fernando Henrique Cardoso - FHC (RUDZIT; NOGAMI,
2010), o tema volta ao cenário brasileiro através da criação da Primeira Política de
Defesa Nacional (BRASIL, 1996b). Neste contexto, entende-se que a política de
Defesa trataria de “problemas específicos, insuscetíveis de transferência à iniciativa
privada ou a qualquer outro campo da gestão governamental” (ALMEIDA, 2010, p.
222).
Em 2005, o governo Luiz Inácio Lula da Silva – Lula – lança documento
equivalente ao editar o Decreto 5484/2005 (BRASIL, 2005) que é atualizado no
governo Dilma Rousseff, em 2012, passando se a chamar de Política Nacional de
Defesa (BRASIL, 2012), sendo que uma nova versão está ainda em análise pelo
Congresso Nacional (BRASIL, 2016a). Todos têm em comum um tratamento mais
abrangente de distintos temas relacionados à defesa, não só os afetos a área militar.
E como esses temas são fruto da percepção dos políticos, dos militares e da
sociedade civil, é comum observar-se renovações, ampliações e evoluções
conceituais. Neste contexto, o Quadro 1, que compõe o Anexo B do presente
documento, esboça uma tentativa de comparação entre os Planos Nacionais de
Defesa (PND), desde o governo FHC, buscando identificar o comportamento de certos
temas ao longo dos quatro PNDs. Dois temas são recorrentes em todos os PNDs, a
proteção da Amazônia e a preocupação com a Antártica. A questão do desarmamento
9
nuclear, no governo FHC (BRASIL, 1996b), reflete o fim da Guerra Fria e evolui para
a eliminação total de armas químicas, biológicas e nucleares nos próximos dois PNDs,
sendo inclusa a arma radiológica no PND em análise no Congresso Nacional
(BRASIL, 2016a). Outro ponto digno de nota é a relação indissociável entre
desenvolvimento e Defesa exposto no PND do governo Dilma (BRASIL, 2012) e
naquele que está ainda em avaliação (BRASIL, 2016a), o que já era preconizada pelo
ESG como observado por Fernandes (2009) e Ri Jr. (2013). Por sinal, esses dois
últimos PNDs também guardam similaridade quanto ao fato de considerarem
estratégicos os setores espacial, cibernético e nuclear e apontarem, também, a
escassez de alimentos como fonte de possíveis disputas futuras. Isso representa uma
clara evolução de temas correlatos apresentados no PND do governo Lula (BRASIL,
2012). O último PND (BRASIL, 2016a), também demonstra evolução, em respeito aos
PNDs anteriores, quando: aplica o conceito de sustentabilidade a todo país e não só
à Amazônia; apresenta um maior entendimento dos impactos das Mudanças
Climáticas; aponta a premência em se desenvolver todas as matrizes energéticas para
sustentar o nosso desenvolvimento; identifica a carência de infraestrutura,
investimentos em CT&I e na formação de recursos humanos de qualidade.
E qual seria a importância atual de estabelecer que determinado assunto é
questão de Segurança Nacional? A rotulagem de um problema como uma ameaça à
Segurança Nacional implicaria no fato de que ele precederia outros problemas. Ou
seja, que ele receberia imediata atenção e rápido acesso a recursos humanos e
financeiros, num ambiente econômico atual de austeridade e controle orçamentário,
constituindo se num driver da política doméstica (ROMM, 1993).
Dentre todas as novas vulnerabilidades à Segurança Nacional, aquela que mais
se destaca, por atingir inequivocamente todos os países do globo terrestre
(CAMPBELL, 2008; LEVY, 1995; PORTER, 1995) e pelo seu forte apelo popular
(BUZAN; HANSEN, 2009), é a relacionada à segurança ambiental, o que será alvo do
próximo capítulo.
10
3 NOVOS TEMAS ASSOCIADOS À SEGURANÇA NACIONAL NO MUNDO: A
QUESTÃO AMBIENTAL
Porter (1995) e Snow (2014) observam que a segurança ambiental requer
políticas de longo prazo, o que é incompatível com os atuais sistemas políticos, que
trabalham em um espectro de tempo mais imediatista. A não ser que haja uma
ameaça real, como foi o caso do furacão Katrina em Nova Orleans, as ameaças
ambientais são conjecturais. Respaldam-se em projeções que são passíveis de
questionamento. Além disso, baseiam-se em um cenário futuro, que, para muitos, se
encontra incerto e distante (SNOW, 2014).
Porter (1995, p. 219, tradução nossa) também pontua que “Segurança ambiental
envolve, invariavelmente, um aspecto global e não nacional, já que ameaças
ambientais afetam toda humanidade e requerem ação coordenada em escala
global16”.
Apesar das controvérsias, a questão ambiental e das mudanças climáticas
entraram na mira dos debates mundiais sobre Segurança Nacional entre as décadas
de 1970 e 1980 (CAMPBELL, 2008). Vários foram os acontecimentos que podem ser
considerados como precursores desse pensamento, mas um dos mais importantes foi
a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente, também conhecida como
Conferência de Estocolmo, realizada em junho de 1972 (COSTA; DAMASCENO;
SANTOS, 2012). Segundo Costa, Damasceno e Santos (2012), ela foi
[...] basicamente a primeira grande reunião organizada para concentrar-se as questões ambientais e a primeira atitude mundial a tentar preservar o meio ambiente, visto que a ação antrópica gera séria degradação ambiental.
Em 1988, o governo canadense realizou a primeira grande conferência
internacional em mudanças climáticas com o tema The changing atmosphere:
implications for global security (CAMPBELL, 2008). Nos EUA, o senador Al Gore foi o
grande expoente midiático na discussão sobre as mudanças ambientais chegando a
afirmar “ De fato, o ambiente está se tornando um problema de segurança ambiental
– um tópico que ameaça direta e imediatamente os interesses do Estado e o bem-
16 [...] environmental security is inherently global rather than national in character, since environmental threats affect all humanity and require coordinated action on global scale. (PORTER, 1995, p. 219).
11
estar da população17” (GORE, 1989, tradução nossa). Nesse interim, dois relatórios
foram fundamentais para que as mudanças climáticas entrassem definitivamente no
panorama da Segurança Nacional dos EUA. O primeiro foi realizado por Schwartz e
Randall (2003) da Caltech. Eles sugeriam que apesar do baixo risco de uma mudança
climática abrupta, em função de sua ação devastadora, essa questão deveria ser
catapultada dos meios puramente acadêmicos para um de debate no âmbito da
Segurança Nacional americana. Posteriormente, o Centro de Análises Navais (CNA)
lançou um documento que teve muito impacto, à época, em função do conselho militar
utilizado na produção do texto: todos militares de alta patente e com larga experiência
em altos comandos dos mais variados nos EUA (CAMPBELL, 2008). O relatório
apresentava, como primeira conclusão, que “As mudanças climáticas previstas
representam uma séria ameaça à Segurança Nacional americana18”. (CNA, 2007, p.
6, tradução nossa). Logo em seguida recomendavam que “As consequências das
mudanças climáticas no que concerne à Segurança Nacional devem ser
completamente integradas às estratégias de Segurança Nacional e de Defesa
Nacional19”. (CNA, 2007, p. 7, tradução nossa).
Assim mesmo, a mudança do status do meio ambiente de variável de fundo para
o primeiro plano da Segurança Nacional ocorreu de forma paulatina, muito em função
da crescente consciência ambiental da opinião pública (BUZAN; HANSEN, 2009).
Neste contexto, Levy (1995) distingue três formas de conexão entre as ameaças ao
meio ambiente e a Segurança Nacional. A visão Existencial, que tem forte apelo
público, foca na conexão de problemas ambientais com os mais profundos valores
éticos e morais, a exemplo de “a degradação global do meio ambiente é integralmente
conectada ao crescimento da população humana20” (MATHEWS, 1990, p.6, tradução
nossa). Pura retórica, pois, desta forma, fica a falsa impressão que qualquer ameaça
ambiental será sempre um problema de segurança. A visão Física envolve o
delineamento preciso de como os interesses americanos são afetados por
determinado problema ambiental. É o caso da diminuição da espessura da camada
de ozônio. Os dados mostravam, sem sombra de dúvidas, que centenas de milhares
17 In effect, the environment is becoming a matter of national security -- an issue that directly and imminently menaces the interests of the state or the welfare of the people. (GORE, 1989). 18 Projected climate change poses a serious threat to America’s national security. (CNA, 2007, p. 6). 19 The national security consequences of climate change should be fully integrated into national security and national defense strategies. (CNA, 2007, p. 7). 20 The degradation of the global environment is integrally linked to human population growth. (MATHEWS, 1990, p.6).
12
de americanos ficariam cegos ou morreriam por conta de câncer de pele (LEVY,
1995). Isso representava risco físico direto à Segurança Nacional. Por fim, a visão de
Efeito Indireto, derivada, por exemplo, da influência que as mudanças climáticas
exerceriam no aumento de conflitos regionais e migrações em massa, causando
mudanças políticas externas que afetariam diretamente os interesses de segurança
americanos.
Porter (1995, p.221) observa que o Presidente Bush foi o primeiro a mencionar
a questão da segurança ambiental como um dos objetivos da Segurança Nacional
americana. No entanto, o primeiro governo a realmente se preocupar com os efeitos
das mudanças climáticas na Segurança Nacional foi o do Presidente Clinton. Segundo
Levy (1995), ele foi muito influenciado pelo artigo de Robert Kaplan, The Coming
Anarchy, sendo sua citação “praticamente obrigatória para os membros do seu
gabinete que se apresentassem perante o Congresso21” (LEVY, 1995, p.35, tradução
nossa). Segundo Kaplan (1994), o crescimento demográfico, a disseminação de
doenças, o desmatamento, a erosão e poluição do solo, a escassez de água e,
possivelmente, a elevação do nível dos oceanos em regiões superpovoadas e com
produção agrícola costeira seriam os principais desafios pós Guerra-Fria da política
externa, a partir do qual outras ameaças, como guerras por recursos naturais, conflitos
étnicos e religiosos poderiam surgir. Para chegar a essa hipótese, Levy utilizou,
também, do trabalho de Homer-Dixon (1991), que apresentava uma série de
evidências históricas contemporâneas, em nível regional e de sociedade, para
demonstrar que “a ação progressiva e contínua da degradação ambiental incrementa
o grau de disrupção social22” (HOMER-DIXON, 1991, p. 116, tradução nossa) para
além da capacidade de intervenção dos políticos a fim de evitar um conflito. Além
disso, esse autor ressalta que países pobres seriam os mais vulneráveis e, por isso,
mais afetos aos conflitos, já que não teriam os recursos financeiros, materiais e
intelectuais para minimizar os impactos indesejáveis das mudanças climáticas. Mais
recentemente, Hsiang, Burke e Miguel (2013) e Schleussner et al. (2016), em estudos
bem mais robustos, corroboraram as observações de Homer-Dixon (1991) ao
21 […] citation of it became practically de rigueur for Cabinet members appearing before Congress. (LEVY, 1995, p.35). 22 [...] as environmental degradation proceeds, the size of the potential social disruption will increase [...]. (HOMER-DIXON, 1991, p. 116).
13
relacionarem as mudanças climáticas com o aumento de conflitos em nível global e
de países afetos a divisões étnicas, respectivamente.
Após o governo Clinton, somente outro Democrata, Presidente Obama, levou a
sério a ameaça das mudanças climáticas à Segurança Nacional. Por meio de diversas
Ordens Executivas23, foram tomadas medidas concretas para aumentar a resiliência
das novas obras de infraestrutura governamentais, a exemplo de pontes e de bases
militares, a futuros eventos climáticos extremos (THE WHITE HOUSE, 2015).
No Brasil, a questão ambiental só foi realmente considerada a partir da Política
Nacional de Defesa do Presidente Lula (Quadro 1). Brasil (2005), já nos seus
preâmbulos indica, no item 1.3, que “[...] o conceito de segurança foi ampliado,
abrangendo os campos político, militar, econômico, social, ambiental [...]”. Mesmo
rebatimento encontra-se em Brasil (2012) no item 2.3, mas desaparece em Brasil
(2016). Brasil (2005) também introduz a assertiva de que “A questão ambiental
permanece como uma das preocupações da humanidade”, o que é repetido em Brasil
(2012) no item 3.4, mas desaparece em Brasil (2016). Por fim, Brasil (2005), no item
4.4, e Brasil (2012), no item 5.4, indicam que o desenvolvimento e integração da região
amazônica são dependentes da exploração sustentável dos recursos naturais e da
proteção do meio ambiente. Já Brasil (2016), nos itens 2.3.4 e 3.2.X, amplia esse
conceito ao englobar a importância da sustentabilidade para todo país. No governo
Dilma surge, pela primeira vez a questão das mudanças climáticas (item 3.5). Porém,
somente associou-se esse evento às suas consequências sociais (Brasil, 2012). Brasil
(2016) amplia, no item 2.3.5, as consequências das mudanças climáticas, ao adicionar
as questões ambientais, sociais, econômicas e políticas. Assim mesmo, apesar de
estar mencionado nos ambientes nacional e internacional descritos, não se divisou a
emergência, em nenhum dos PNDs analisados, de Objetivos Nacionais de Defesa
contundentes e diretos sobre como o governo brasileiro pretende lidar com a ameaça
global das mudanças climáticas. E qual o risco que isso traz? Sem estar listrado como
um dos Objetivos Nacionais, não há porque constarem medidas a serem consideradas
pela Estratégia Nacional de Defesa. Neste contexto, considerando a Figura 1, onde
aparecem as luzes das cidades brasileiras iluminando a noite, não é fato que boa parte
dessas luzes se encontra na região costeira ou próxima a ela? Então, qual seria o
impacto do aumento do nível do mar nas cidades brasileiras? E nas bases navais?
23 As Ordens Executivas nos EUA equivalem às Medidas Provisórias no Brasil, representando o poder de Decreto do Executivo (CINTRA, 2005).
14
Qual seria o impacto de eventos climáticos extremos vindos do mar? Será que essas
“possibilidades”, por mais remotas que pareçam, não deveriam ser claramente
analisadas por nossos principais documentos relativos à Segurança Nacional?
Figura 1 - Imagem VIIRS “day-night band” do satélite Suomi NPP.
Fonte: NASA, 2014
Os processos de produção agropecuários, florestais e pesqueiros são
extremamente sensíveis ao clima. Consequentemente, qualquer variação climática,
notadamente as baseadas no aumento da frequência de eventos extremos, têm efeito
imediato (PORTER et al., 2014). E todos modelos e cenários estudados indicam que
possíveis efeitos negativos ocorrerão, em maior probabilidade, na região tropical
(PORTER et al., 2014). No Brasil, avalia-se que o prejuízo agropecuário acumulado,
ligado às mudanças climáticas no período de 1995-2014 foi de, aproximadamente, R$
82.373.535.040, (UFSC/CEPED, 2016, p. 113). Além disso, não se pode esquecer
que as cadeias de distribuição de alimentos também são fortemente impactadas, na
medida em que eventos extremos normalmente prejudicam a infraestrutura de
transporte e distribuição. No Brasil, no período de 1995-2014, o valor acumulado
relacionado aos danos em infraestrutura, conforme estimativas realizadas e
informadas pelos municípios, foi de R$ 26.987.966.665, (UFSC/CEPED, 2016, p. 62).
15
Importante observar que esses danos têm aumentado significativamente, desde 2001,
em todas as regiões brasileiras.
Neste contexto, de todos possíveis impactos estudados internacionalmente com
as mudanças climáticas, o mais citado e temido está relacionado com a produção de
alimentos (FAO, 2008; FAO, 2017; PORTER et al., 2014). Com isso, vários países
começaram a constatar a forte ligação entre alimento, segurança alimentar e
Segurança Nacional. Ou seja, a maioria dos países começaram a entender que o
direito do homem a uma quantidade adequada e nutritiva de alimento era condição
básica para a estabilidade e segurança de uma nação (BEREUTER; GLICKMAN,
2017; ECHOLS, 2016), o que será alvo do próximo capítulo.
16
4 NOVOS TEMAS ASSOCIADOS À SEGURANÇA NACIONAL NO MUNDO:
SEGURANÇA ALIMENTAR
Neste momento, propõem se a reflexão das seguintes situações, hipotéticas ou
verdadeiras, colocadas como exemplos:
CASO 1. Situação hipotética levantado por BAILEY e WELLESLEY (2017, p.vii):
Por exemplo, um furacão, comparável em ferocidade ao furacão Katrina de 2005, interrompe as exportações de soja dos EUA pelo Golfo do México, ao mesmo tempo que chuvas torrenciais tornam as estradas nas áreas de produção de soja brasileiras intransitáveis (como ocorrido em 2013), ao mesmo tempo que o mar Negro é atingido por uma onda de calor semelhante ao registrado em 201024.
Quais seriam as repercussões mundiais desses eventos combinados?
Resposta: cerca de 51 por cento dos embarques globais de soja, juntamente com 41
por cento e 18 por cento das exportações globais de milho e trigo, respectivamente,
seriam interrompidos. Não é preciso dizer que países dependentes da importação de
alimentos e sem estoques estratégicos de grande monta seriam fortemente afetados.
O racionamento e a fome levariam à radicalização e à instabilidade política,
aumentando os conflitos civis.
CASO 2: CARLETON (2017, p.8749) aponta que na Índia, aproximadamente,
59.300 mil pessoas cometeram suicídio, nos últimos 30 anos, em decorrência de
flutuações climáticas, notadamente de temperatura, ocorridas no período da safra
agrícola. A Índia responde por 20% de todos os suicídios cometidos no mundo.
CASO 3: O ciclone Enawo atingiu a ilha de Madagascar em 07 de março de 2017
causando 78 mortes, desalojando 250.000 pessoas e destruindo 30% das
propriedades que produziam baunilha (Rabary, 2017). Com isso, iniciou-se uma crise
na produção de alimentos que continham esse ingrediente em sua composição, já que
essa ilha responde por 50% de toda produção mundial de baunilha. É o caso dos
sorvetes, alimento fortemente demandado nos períodos de primavera e verão pelos
consumidores americanos e canadenses que preferem o sabor baunilha. Os preços
24 For example, if a hurricane comparable in ferocity to Hurricane Katrina in 2005 were to shut down US exports from the Gulf of Mexico at the same time as extreme rainfall rendered Brazil’s roads impassable (the latter happened in 2013), up to 50 per cent of global soybean exports could be affected. If this in turn occurred in conjunction with a Black Sea heatwave similar to the one recorded in 2010, around 51 per cent of global soybean shipments, together with 41 per cent and 18 per cent of global maize and wheat exports respectively, could be halted or delayed. (BAILEY; WELLESLEY, 2017, p.vii)
17
subiram a exorbitantes US$ 850.00/kg das bagas quando, a cinco anos atrás, o preço
não chegava a US$ 20.00/kg. A maioria dos produtores de sorvete não veem como
não repassar os custos ao cliente final.
CASO 4: Action of Hunger (2001) apresenta exemplos de vários países que
usaram o controle da distribuição do alimento como uma arma a fim de infligir
submissão, fuga em massa ou até morte sobre sua população, ou parte étnica dela,
Em cada uma das situações acima descritas, observa-se, respectivamente, a
expressão econômica, política, psicossocial e militar da cadeia alimentar na
Segurança Nacional. Por isso, para muitos países, o termo “Segurança Nacional” é
sinônimo de “Segurança Alimentar”. Neste contexto, realizou-se uma análise
bibliométrica usando o programa DIMENSIONS (https://app.dimensions.ai/). O termo
“National Security” foi pesquisado sozinho e acompanhado (+) dos termos Agriculture
e Food. A pesquisa foi realizada a partir de 1947, quando foi promulgado o National
Security Act pelo governo americano (ROMM, 1993; STUART, 2008), até 2017. Os
resultados encontram-se na Figura 2.
Figura 2 - Resultados da pesquisa bibliométrica no programa DIMENSIONS, no período de 1947 a 2017, envolvendo os termos “national security” (SN), agriculture
(agricultura) e food (alimento).
Fonte: O Autor (2012).
Inicialmente, verifica-se que houve um significativo aumento das publicações
envolvendo o termo “Segurança Nacional” nos últimos anos, com picos em 2007 e
2014 ao se ultrapassar o patamar de 19.000 publicações. A associação desse termo
com “agricultura” e “alimento” é relativamente estável, no período de 1947 a 2017,
ficando a participação, em média, em torno de 20% e 25%, respectivamente, em
relação ao total das citações envolvendo Segurança Nacional (FIGURA 2 e 3).
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Também aqui verifica-se um incremento, nos anos de 2007 e 2014, onde o termo
“agricultura” ficou associado a 60% e 36%, respectivamente, das citações em
Segurança Nacional e o termo “alimento” ficou associado a 65% e 49%,
respectivamente, das citações em Segurança Nacional. Estes resultados
provavelmente estão relacionados à crise econômica global iniciada em 2007. A crise
do SubPrime americano25 desencadeou uma série de turbulências no mercado
financeiro global, o que acabou afetando o custo dos alimentos. A Figura 4 mostra que
o índice de custo dos alimentos, calculado pela FAO, apresentou um pico em 2007,
após um longo período de estabilidade, o que possivelmente elevou a preocupação
com a segurança alimentar como viés da Segurança Nacional. Já em 2014, percebe
se o princípio de uma nova alta dos preços, depois de um período de cinco anos de
queda ininterrupta dos preços após a crise de 2007. Com isso, mais uma vez, embora
de forma menos expressiva, aumenta o interesse mundial na segurança alimentar
como forma de expressão da Segurança Nacional.
Figura 3 - Percentual de aparecimento dos termos “agricultura” e “alimento” associados à Segurança Nacional no período de 1947 a 2017.
Fonte: O Autor (2012).
25 A crise do Subprime, também conhecida como a crise imobiliária norte-americana, deveu se ao aumento significativo no financiamento classificado como Subprime, tipo de financiamento de risco. A inadimplência no período de 2005 a 2007 levou à crise do mercado imobiliário, contaminando o mercado financeiro e afetando as instituições bancárias (CAMPOS, 2010).
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Agricultura Alimento
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Figura 4 - Evolução do índice de preços dos alimentos calculado segundo
metodologia FAO.
Fonte: FAO, 2018. Disponível em: <http://www.fao.org/worldfoodsituation/foodpricesindex/en/>. Acessado em 25 maio 2018.
Historicamente, os países em desenvolvimento e subdesenvolvidos são aqueles
que demonstram uma séria preocupação sobre a capacidade nacional de manter a
produção de alimentos em níveis satisfatórios para seu mercado interno. Já no
começo da década de 90, Korany, Noble e Brynen (1993), a partir de um levantamento
de periódicos especializados e de documentos oficiais árabes, indicavam que o medo
causado pela insegurança alimentar era similar ao medo gerado pelas guerras
regionais, com um detalhe: a escassez de alimentos representava uma ameaça
imediata e de impacto diário. Cai e Smit (1995) indicavam que a produção de
alimentos na China seria fortemente impactada pelas mudanças climáticas,
ameaçando o futuro da Segurança Nacional chinesa. Essa preocupação com a
insegurança alimentar levou a China, em 2015, a incluir um artigo (nº 22) de segurança
alimentar na Lei de Segurança Nacional (WOOD, 2017). Sedik, Sotnikov e Wiesmann
(2003) indicam que os EUA e a União Europeia doaram US$1,5 bilhão para garantir a
segurança alimentar da recém-criada Federação Russa em 1998. Em 2010, uma
severa seca mais uma vez afetou a Federação Russa (KRAMER, 2010). Com isso, a
segurança alimentar foi inserida no contexto da estratégia de Segurança Nacional
russa em 2015, principalmente, nos artigos 52 e 54 (RUSSIAN FEDERATION
PRESIDENTIAL EDICT 683, 2015).
Foi nesse cenário que surgiu o termo “Segurança Alimentar” (Food Security),
cuja definição mais aceita pela maioria dos autores (FAO, 2003) é aquela definida no
Plano de Ação nº 1 derivada de um encontro patrocinado pela FAO em 1996 (FAO,
1996): “segurança alimentar existe quando todas as pessoas, em todo o tempo, têm
acesso físico e econômico a uma alimentação suficiente, segura e nutritiva, para
20
atender as suas necessidades e preferências para uma vida ativa e saudável. ” Com
isso, a segurança alimentar pode ser avaliada de acordo com quatro dimensões
categóricas (FAO, 2006; CHANG; HSIU, 2011): disponibilidade, acesso e
consumo/utilização, que dizem respeito ao fluxo dos alimentos, e, por fim, a
estabilidade, que representa a dimensão temporal. (GROSS et al., 2004; FAO, 2006).
FAO et al. (2017) apontam que, em torno de um em cada seis habitantes do
planeta podem ser considerados subnutridos. E mais de 40% destes vivem na Ásia, a
região que apresenta maiores valores de crescimento demográfico mundial. A
conjugação desses dois fatores impõe, consequentemente, que a produção de
alimentos mundial deva aumentar em 40%, até 2020, e 70%, até 2050 (GRANT, 2012;
MUTEIA, 2012) para garantir a disponibilidade de alimentos no futuro.
Mais de 50% da ingestão de calorias na alimentação humana deriva,
basicamente, de três tipos de cereais, trigo, milho e arroz (AWIKA, 2011) que, por
isso, também são os cereais mais cultivados. Desta forma, analisar-se-á a capacidade
de suprimento de alimentos mundial com base nos dados de estoques totais de
cereais. Eles têm aumentado no mundo desde a última crise de 2007/2008 (FAO,
2018), passando de 448 para 748 milhões de toneladas (TABELA 1). Boa parte deles
se encontra na China e nos países desenvolvidos, que estocam algo em torno de 508
milhões de toneladas, o que representa 71% do total mundial. No entanto, os estoques
da China são de caráter estratégico, de forma a garantir a segurança alimentar
chinesa (KUTELEVA, 2016; WOOD, 2017), num país em que a classe média
consumidora de bens de consumo aumenta ano após ano. E a situação fica mais
complicada ao pensar que o consumo de cereais, atualmente, não ocorre somente
para fins de alimentação humana, mas também concorre com a alimentação animal
(produção de proteína suína e avícola, principalmente) e com a produção de
biocombustíveis, notadamente nos EUA (BROWN, 2011).
21
Tabela 1 - Dados mundiais de produção, consumo e estoques de cereais entre os anos agrícolas de
2007/2008 a 2017/2018.
Ano Agrícola Produção Utilização EstoqueConsumo por mês
Meses garantidos
estoque
2007/08 2.131,4 2.128,1 447,7 177,3 2,52008/09 2.292,9 2.194,6 533,4 182,9 2,92009/10 2.258,3 2.220,1 569,7 185,0 3,12010/11 2.246,7 2.269,9 542,5 189,2 2,92011/12 2.339,5 2.311,3 563,7 192,6 2,92012/13 2.291,4 2.318,0 546,2 193,2 2,82013/14 2.522,4 2.429,5 610,3 202,5 3,02014/15 2.569,6 2.499,6 676,8 208,3 3,22015/16 2.540,0 2.521,5 691,3 210,1 3,32016/17 2.611,2 2.572,9 720,0 214,4 3,42017/18 2.645,8 2.612,3 748,2 217,7 3,4
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . milhão tons . . . . . . . . . . . . . . . .
Fonte: FAO, 2018. Disponível em: <http://www.fao.org/fileadmin/templates/worldfood/Reports_and_docs/Cereal_supply_and_demand_data_may.xls>. Acessado 01 abr. 2018. Outro dado interessante diz respeito ao tempo de consumo que os estoques
suportam no caso de uma emergência alimentar global derivada da quebra de
produção, por exemplo, por conta de eventos climáticos extremos, como seca
prolongada, tempestades na época de colheita etc. A figura 1 do trabalho de Brown
(ANEXO C) indicava que as reservas de grãos mundiais variaram, no período de 1960
a 1978, em torno de 40 a 110 dias das necessidades de consumo global. A tabela 1
mostra que, em período mais recente, entre 2007 e 2017, as reservas variaram entre
75 e 102 dias. Ou seja, por mais que as reservas de grãos tenham crescido
nominalmente, a margem de segurança nos últimos 57 anos não aumentou, o que
provavelmente está relacionado às taxas de crescimento demográfico mundial. E isso
é particularmente preocupante ao se considerar a fragilidade dos sistemas agrícolas
mundiais frente às intempéries. Brown (1977) cita a quebra de safra mundial de trigo
de 1972, em que a União Soviética adquiriu boa parte dos estoques do mundo, não
deixando quase nada para a Índia. Como consequência, a taxa de mortalidade indiana
aumentou, sendo que nas três províncias mais pobres (Uttar Pradesh, Bihar, Orissa)
as mortes por fome somaram mais de 829 mil habitantes. Kramer (2010) e Wegren
(2011) reportaram que a Rússia sofreu a perda de 1/3 da produção de grãos,
principalmente trigo, em função de uma severa seca em 2010, levando o governo a
proibir todas as exportações de grãos, o que elevou os preços do trigo em todo mundo
em 5% (GRANT, 2012).
22
Spinoni et al. (2014), em estudo compreendendo o período de 1951 a 2010,
apontam que as áreas mais propensas a eventos drásticos de seca (maior frequência,
duração e gravidade) foram a África, Ásia Oriental, Região do Mediterrâneo e sul da
Austrália. Ou seja, espera-se, no futuro, que esses eventos cada vez mais
representem um fator de insegurança alimentar nessas regiões.
Neste contexto, divisa se outra dimensão da segurança alimentar, a da
acessibilidade em função dos custos. O mundo está cada vez mais vulnerável à alta
e volatilidade dos preços (MUTEIA, 2012). No passado, as maiores crises de preços
eram causadas por combinação de fatores como alta do petróleo e desastres naturais
em áreas de produção. Mas com a entrada de grandes corporações no comércio
agrícola, a especulação comercial tornou a variação dos preços menos previsível
(MUTEIA, 2012). Tome-se como exemplo os países do Golfo Pérsico produtores de
petróleo. Sua percepção sempre foi a de que os petrodólares arrecadados com a
venda do barril de petróleo seriam suficientes para contrabalançar a importação de
alimentos (WOERTZ, 2013). No entanto, a crise de 2007/2008 demonstrou que países
tradicionalmente exportadores de alimentos, como Argentina e Rússia, impuseram
restrições a essa exportação a fim de garantir a sua própria segurança alimentar
(BROWN, 2011). Ou seja, os países produtores de petróleo “[...] podem não ser
capazes de assegurar suficiente importação de alimentos a qualquer preço26 [...]”
(WOERTZ, 2013, p. 3, nossa tradução). Além disso, não se pode comparar o impacto
do aumento do trigo, ocorrido em 2010, entre um americano e um indiano, por
exemplo. No primeiro caso, os gastos com alimentação representam menos de 10%
de seu salário. Logo, um aumento de 5-10% representa, no máximo, um
aborrecimento. Mas para um indiano, que gasta em torno de 40-50% de seus ganhos
com alimentação, isso é uma calamidade (BROWN, 2011).
Interessante notar que, no Brasil, os Planos Nacionais de Defesa (BRASIL,
1996b; BRASIL, 2005; BRASIL, 2012; BRASIL, 2016a) e as Estratégias Nacionais de
Defesa (BRASIL, 2012; BRASIL, 2016a) não fazem nenhuma menção à segurança
alimentar. Apesar disso, o governo brasileiro criou, em 2006, a Câmara Interministerial
de Segurança Alimentar e Nutricional (CAISAN). A CAISAN foi criada pela Lei n°
11.346/2006 (Lei Orgânica da Segurança Alimentar e Nutricional), sendo
regulamentada pelo Decreto n° 6.273/2007, e tendo como principal atribuição
26 Gulf countries now face the specter that some day they might not be able to secure enough food imports at any price […].(WOERTZ, 2013, p. 3).
23
coordenar a execução da Política e do Plano Nacional de Segurança Alimentar e
Nutricional (CAISAN, 2017). Ele visa, em última instância, a prever “as diferentes
ações do governo federal que se propõem a respeitar, proteger, promover e prover o
Direito Humano à Alimentação Adequada para todas as pessoas que estão no Brasil”
(CAISAN, 2017, p.12). Neste sentido, vale enfatizar que, apesar da pujança brasileira
como produtor e exportador de alimentos, nosso país não está livre de problemas de
abastecimento. Em maio de 2018, o Brasil passou por uma greve de caminhoneiros
que durou em torno de dez dias. Essa crise revelou a fragilidade e vulnerabilidade de
todo sistema de estocagem e distribuição de alimentos, trazendo de novo à baila o
fantasma do racionamento de alimentos, como era comum nas décadas de 60 a 80.
Fato similar ocorreu no ano de 2000 na Grã-Bretanha, considerada um dos países
menos vulneráveis à insegurança alimentar, também em função de uma greve de
caminhoneiros (GRANT, 2012).
Considerando, então, a produção de alimentos como questão basilar e atual de
Segurança Nacional, o próximo capítulo abordará o histórico e a importância da
agricultura no contexto da defesa, segurança e desenvolvimento brasileiros.
24
5 CONTRIBUIÇÕES DO AGRONEGÓCIO BRASILEIRO À QUESTÕES DE
DEFESA, SEGURANÇA E DESENVOLVIMENTO
A agricultura, no Brasil, desde o descobrimento até 40 anos atrás, pode ser
simplesmente resumida em uma série de ciclos de monoculturas para fins de
suprimento do mercado externo: cana-de-açúcar, a partir do século XVI até o final do
século XVIII, quando se perdeu a competitividade para as colônias holandesas no
Caribe; café, a partir do século XVIII até década de 30 do século XX, em função da
crise econômica mundial de 1929 (NAVARRO; BUAINAIN, 2018). No entanto, não se
pode esquecer que essas duas culturas foram a principal expressão econômica do
Poder Nacional à época, sendo responsáveis pelos primeiros esboços da sociedade
brasileira. Além disso, indiretamente, foi o interesse dos holandeses pela cana-de-
açúcar que levou à invasão holandesa de Pernambuco em 1630 e que culminou com
a Batalha dos Guararapes, berço da nacionalidade e do exército brasileiro
(EXÉRCITO BRASILEIRO, s.d.).
O perfil do produtor rural do início do século XX poderia ser, por analogia,
comparado ao Jeca Tatu de Monteiro Lobato. Um pequeno produtor fustigado pelo
grande latifúndio, praticante de uma agricultura de subsistência e sem nenhum apoio
do governo (GALERA, 2017). Daí a dependência brasileira da importação de
alimentos e nossas constantes crises de abastecimento.
Conforme Alves, Contini e Gasques (2008, p. 69):
No começo da década de 1950, o governo brasileiro adotou uma política econômica de industrialização forçada (draft industrialization). Até o começo da década de 1970, facilidades foram criadas para a indústria, discriminando fortemente a agricultura.
Com isso, estabeleceu-se o princípio do êxodo rural, pela atração aos grandes
centros urbanos e industriais. Desta forma, ou a agricultura se modernizava ou
desaparecia.
No período de 1965-1980, conforme Delgado (2001), as ideias de Delfim Neto e
de sua equipe da USP passaram a influenciar o desenvolvimento agrícola brasileiro.
Para eles, a resposta à expansão do setor agrícola estaria, como definido por Delgado
(2001), na integração técnica-agricultura-indústria. Ela seria caracterizada pelo uso
crescente de: insumos, tais como fertilizantes, defensivos, sementes melhoradas etc.;
25
de mecanização agrícola; e da integração entre a produção primária de alimentos,
matérias-primas e vários ramos industriais. Ou seja, “Tratava-se, no caso, de fazer
crescer a produção e a produtividade do setor agrícola, puxadas pela demanda urbana
e pela demanda externa em processo de acelerado crescimento. ” (DELGADO, 2001,
p. 164).
Alves, Contini e Gasques (2008, p. 70) destacam a importância de três políticas
nesse contexto:
[...] o crédito subsidiado, principalmente para a compra de insumos modernos e financiamento de capital; a extensão rural; e a pesquisa agropecuária (Sistema Nacional de Pesquisa Agropecuária - SNPA), liderada pela Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (EMBRAPA).
A tendência nos últimos 40 anos tem sido de crescimento sistemático da
produção das lavouras brasileiras, o que tem ocorrido, principalmente, por causa dos
ganhos de produtividade. Segundo CONAB (2018a), a produção de grãos no Brasil,
entre 1976/1977 e 2016/2017, por exemplo, aumentou de, aproximadamente, 46,9
para 237,7 milhões de toneladas, enquanto a área plantada aumentou de,
aproximadamente, 37,2 para 60,9 milhões de hectares. Ou seja, o aumento da
produtividade da terra foi o principal responsável pelo aumento da produção e não o
aumento da área cultivada. Esses dados sugerem, então, um efeito “poupa-terra” de
128 milhões de hectares, obtido da subtração da necessidade de área cultivada com
a produtividade de 1976/1977 (estimada em 188,9 milhões de hectares) com o total
de área cultivada em 2016/2017.
A mesma lógica se aplica a produção de carnes que, no período de 1990 a 2016,
teve um incremento de 252% na produção de carne suína, 448% de aves e 85% de
bovinos (RODRIGUES, 2018) sem aumentos significativos da área de produção. Com
isso, em 2016, a agropecuária respondeu por 23,5% do PIB nacional, sendo que 27%
do PIB agropecuário foi devido às industriais e 31% ao setor de serviços
(RODRIGUES, 2018). Em 2017, a agropecuária respondeu por 20% dos empregos e
44% das exportações (RODRIGUES, 2018). É bom frisar que o Brasil só exporta seus
excedentes de produção. Com isso, é lícito afirmar que nossa segurança e soberania
alimentar só foram conseguidas com os recentes desenvolvimentos técnico-científicos
na produção agropecuária. E isso foi obtido com o foco em tecnologia. Beirão (2013)
corrobora essa afirmação ao apontar que 15,4% de toda produção mundial nos
26
campos da ciência agrícola, de planta e animais, no período de 2007 a 2011, foi
brasileira.
Outro viés da contribuição do agronegócio para o desenvolvimento nacional diz
respeito de sua utilização como parte da estratégia da política externa brasileira.
Vários projetos de cooperação na área agrícola foram firmados entre o Brasil e os
países africanos e da América Latina, via Ministério das Relações Exteriores (MRE) e
da Agência Brasileira de Cooperação (ABC), notadamente no período do Presidente
Lula (MAGALHÃES, 2008; SANTOS, 2013; SOUZA, 2012). Conforme Magalhães
(2008, p. 32) “O reconhecimento da tecnologia agropecuária desenvolvida para os
trópicos, [...], atravessou as fronteiras do País e cria expectativas no mundo em
desenvolvimento”. Lopes (2017a) cita que a Empresa Brasileira de Pesquisa
Agropecuária (EMBRAPA), entre 2011 e 2013, foi o segundo órgão que mais
contribuiu para a cooperação técnica internacional brasileira, correspondendo a 5,5%
de todo o recurso gasto do governo brasileiro com essa política.
Essas alianças Sul-Sul, assim construídas, permitiram ao Brasil angariar apoio
na tentativa de influenciar a agenda dos regimes internacionais e reduzir as
assimetrias nas relações exteriores com as potências (MILHORANCE, 2012;
SANTOS, 2013). Conforme cita Milhorance (2012, p.7) “[...] o Brasil atraiu a confiança
e o reconhecimento do hemisfério Sul, sem, contudo, empreender uma atitude hostil
em relação ao Norte. ” Exemplo disso foi a liderança do Brasil na coalização de países
em desenvolvimento nas negociações comerciais, em 2003, que levou à rejeição da
proposta conjunta dos Estados Unidos e União Europeia (UE) em Doha (LIMA, 2012).
Neste contexto, outro fato digno de nota diz respeito à Conferência das Partes da
Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre a Mudança do Clima. Boa parte do
protagonismo mundial do governo brasileiro no combate às mudanças climáticas se
deveu ao agronegócio (LIMA, 2015). Ele está alavancado nos processos inovativos
agropecuários que hoje estão em curso no Brasil, como a Integração Lavoura-
Pecuária-Floresta (ILPF) e o incremento do Plantio Direto, o que se contrapõe à má
fama que a agricultura, em geral, tem nesse assunto.
De toda forma, não se pode esquecer que toda intensificação das relações SUL-
SUL patrocinadas pelo Brasil incrementou o comércio exterior e a atuação de diversos
tipos de empresas brasileiras, não só as ligadas ao agronegócio (MILHORANCE,
2013). Nesse sentido, vale destacar a atuação do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) na África, América Latina e Caribe
27
cujo principal papel foi o de ampliar a presença do capital nacional exportador nessas
regiões (MALUF; PRADO, 2015; MILHORANCE, 2013).
Agora, imagine-se a seguinte situação, irrompe uma séria doença nas
variedades de arroz cultivadas na região Sul do país, que representa mais de 70% de
toda produção nacional. Qual o impacto que essa disrupção teria na cadeia produtiva
nacional? Quais os impactos esperados na dieta nacional? E se essa situação
ocorresse em países asiáticos, onde o arroz é o principal componente da dieta do
país? A história mostra que situações como essa já ocorreram no passado, a exemplo
da requeima (Phytophtora infestans) da batata na Irlanda entre 1845-1849 (MOURA,
2002). Milhares de pessoas morreram de fome e quase um milhão de pessoas
emigraram. Mas apesar de toda sua importância, o agronegócio nacional é o setor
que menos apoio recebe do governo federal. Haja visto o orçamento do Ministério da
Agricultura, que foi o décimo entre os 22 ministérios (BRASIL, 2017).
Considerando, então, a produção de alimentos como uma questão basilar e atual
de Segurança Nacional, uma série de ameaças devem ser analisadas a fim de que
planos de contingenciamento sejam traçados pelas autoridades nacionais. Neste
contexto, no próximo capítulo, abordar-se-ão algumas ameaças divisadas como
potencialmente sérias e urgentes para o contexto brasileiro.
28
6 AGRONEGÓCIO BRASILEIRO E SEGURANÇA NACIONAL: AMEAÇAS, RISCOS
E VULNERABILIDADES
6.1 – POSSE DA TERRA POR ESTRANGEIROS (“LAND GRABBING”)
A crise de 2007/2008 demonstrou que o fato de um país ter muito recurso
financeiro pode não viabilizar a importação de alimentos em momentos de escassez
(GRANT, 2012; WOERTZ, 2013). Por isso, países como a Arábia Saudita, Coréia do
Sul e China tomaram a iniciativa de adquirir ou fazer “leasing” de terras em outros
países (BROWN, 2011; NALLY, 2015), notadamente na África, e, principalmente, na
Etiópia e Sudão (BROWN, 2011). O Banco Mundial em relatório de 2011 aponta que,
aproximadamente, 56 milhões de acres foram comercializados entre 2008 e 2009,
sendo mais de 70% deles na Etiópia, Sudão e Moçambique (DEININGER; BYERLEE,
2011). É interessante observar que esses dois primeiros países são apoiados por
programas de doação de alimentos das Nações Unidas (FAO, 2018; FAO et al., 2017)
e, assim mesmo, comercializaram suas terras com empresas e governos estrangeiros.
E por que esse tema é importante para o Brasil? Porque boa parte das terras
com potencial agropecuário que sobraram no mundo estão na América Latina (OECD,
2016), mais especificamente no Brasil (BRUINSMA, 2011). E a China é o maior
parceiro comercial brasileiro, contribuindo com extensiva importação de commodities
agrícolas brasileiras, principalmente, soja (BARRUCHO, 2017; BRASIL, 2018a) e que
vem sendo responsável pelas maiores aquisições recentes de empresas no ramo do
agronegócio nacional (AMORIM, 2017; BARRUCHO, 2017).
No caso brasileiro, a aquisição de terras por estrangeiro foi regulamentada pela
Lei nº 5.709, de 1971, fruto de discussões, do final da década de 60, que tiveram sua
origem em um diagnóstico de descontrole de aquisições de terras por estrangeiros,
ante a deficiência dos mecanismos de controle federal até então existentes
(FURTADO, 2016; PINTO NETO, 2017).
Na década de 1990, a Emenda Constitucional nº 6, de 1995, que revogou
expressamente o art. 171 do texto da Constituição de 1988, eliminou a diferenciação
entre empresas brasileiras em razão da presença do capital estrangeiro, sob o
argumento da época que inviabilizava a livre concorrência (FURTADO, 2016). Com
isso, abriu-se uma brecha para novos descontroles de aquisição de terras por
estrangeiros, o que recrudesceu com a crise de 2007/2008.
29
Dentro deste contexto, surgiu o parecer CGU/AGU nº 01/2008-RVJ, de 3 de
setembro de 2008, que foi aprovado pela Advocacia-Geral da União, por meio do
Parecer nº AGU/LA-01/2010 em 19 de agosto de 2010, e que reestabeleceu a
diferenciação entre empresas brasileiras com base na origem de seu capital
(FURTADO, 2016; SAUER; LEITE, 2012).
A partir daí, surge intensa discussão no Legislativo que dura até hoje.
Vislumbram-se, basicamente, dois diferentes grupos de pressão: “uma tendente à
abertura da economia com mecanismos regulatórios a partir de uma abordagem
restritiva de empresa estrangeira, e outra direcionada à ampliação desse conceito
para fins de controle de terras” (FURTADO, 2016, p. 189).
No Brasil, o controle de investimento estrangeiro direto em terras está a cargo
do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA). No entanto,
negociações realizadas com terras agrícolas localizadas na faixa de fronteira devem,
antes, ser avalizadas pelo Conselho de Defesa Nacional (CDN).
Para fins de controle permanente e monitoramento das aquisições e
arrendamentos dos imóveis rurais adquiridos por estrangeiros, utilizam-se como
ferramentas gerenciais o Sistema Nacional de Cadastro Rural (SNCR) e o Sistema
Nacional de Aquisição de Terras por Estrangeiros (SISNATE). Contudo, o INCRA não
tem capacidade de analisar todos os tipos de modelos empresariais e respectivos
controles para verificar se determinada empresa conta com capital estrangeiro.
Também não há parcerias estabelecidas tanto em nível federal, como estadual e
municipal para trocas desse tipo de informação (FURTADO, 2016).
Conforme informações do SNCR, em 2012, o total de terras pertencentes a
estrangeiros representava, aproximadamente, 0,52% do território nacional
(FURTADO, 2016; SAUER; LEITE, 2012). Em 2016, Furtado (2016), analisando o
SNCR, verificou um acréscimo de, aproximadamente, 39,88% no número de registros
do Incra, totalizando 0,73% do território brasileiro pertencentes a estrangeiros. E boa
parte dessas terras encontra-se em estados com grande vocação agropecuária, como
São Paulo e Paraná (FURTADO, 2016). No entanto, acredita-se que haja
inconsistência dos dados coletados pelo Incra em função do uso de “laranjas”
(FURTADO, 2016; PINTO NETO, 2017) e por “falhas no sistema regulatório tais como
ausência de ilegalidade de compra de participação societária em empresas
proprietárias de terras” (FURTADO, 2016, p. 238). Além disso, ao se considerar o total
30
de área apta à agropecuária e não o total do território nacional, esses valores tenderão
a crescer, no mínimo, quatro vezes.
Atualmente, o Projeto de Lei em discussão, em regime de Urgência, é o PL nº
4.059, de 2012, que retira do poder central qualquer controle sobre a aquisição de
imóveis rurais por estrangeiro, com base na simples análise de dados extraídos do
quadro societário de empresas nacionais, haja visto que não considera estrangeira a
empresa brasileira com maioria de capital estrangeiro (FURTADO, 2016; PINTO
NETO, 2017).
Com base em toda bibliografia estudada sobre o caso, fica claro a necessidade
de um novo marco legal sobre a temática, que vise a conjugar a segurança jurídica
com a soberania nacional e a segurança alimentar. Assim mesmo, não se pode
esquecer que a terra, em si, é um fator de produção, junto com outros insumos como
sementes, fertilizantes etc. Aumentar nossa dependência externa não é a solução
econômica de longo prazo mais viável para a capitalização do país. O risco de termos
nossa política agrícola dominada por interesses econômicos de grupos comerciais
estrangeiros é diretamente proporcional ao grau de subordinação desses grupos a
razões estratégicas de um Estado estrangeiro. Para isso, recomenda-se a leitura do
editorial do jornal O Estado de S. Paulo (O ESTADO DE SÃO PAULO, 2010), a
respeito da China.
6.2 - ESTOQUES DE ALIMENTO
Trecho retirado do Gênesis (capítulo 41, versículos 26 a 36) a respeito da
interpretação do sonho do Faraó por José:
As sete vacas formosas são sete anos, as sete espigas formosas também são sete anos, o sonho é um só. E as sete vacas feias à vista e magras, que subiam depois delas, são sete anos, e as sete espigas miúdas e queimadas do vento oriental, serão sete anos de fome. Esta é a palavra que tenho dito a Faraó; o que Deus há de fazer, mostrou-o a Faraó. E eis que vêm sete anos, e haverá grande fartura em toda a terra do Egito. E depois deles levantar-se-ão sete anos de fome, e toda aquela fartura será esquecida na terra do Egito, e a fome consumirá a terra; E não será conhecida a abundância na terra, por causa daquela fome que haverá depois; porquanto será gravíssima. E que o sonho foi repetido duas vezes a Faraó, é porque esta coisa é determinada por Deus, e Deus se apressa em fazê-la. Portanto, Faraó previna-se agora de um homem entendido e sábio, e o ponha sobre a terra do Egito.
31
Faça isso Faraó e ponha governadores sobre a terra, e tome a quinta parte da terra do Egito nos sete anos de fartura, E ajuntem toda a comida destes bons anos, que vêm, e amontoem o trigo debaixo da mão de Faraó, para mantimento nas cidades, e o guardem. Assim será o mantimento para provimento da terra, para os sete anos de fome, que haverá na terra do Egito; para que a terra não pereça de fome.
Desde o princípio, a preocupação com estoques estratégicos é uma realidade
para cada civilização que povoou a Terra. Por isso, de certa forma, como apontado
pelo IPEA (2012), tem se que o termo segurança alimentar encontra sua origem no
meio militar, uma vez que a segurança da nação era diretamente relacionada a sua
autossuficiência em alimentos. Na atualidade brasileira encontra-se exemplo dessa
prática de estoques estratégicos no caso dos Comandos de Fronteira. Os Coronéis
Medeiros Jr. e Bandeira (Informação verbal27), que foram, respectivamente,
comandantes do 4º e 7º Batalhões de Infantaria de Selva, informaram que era comum
manter estoques que garantissem 2 a 3 meses de suprimento dos pelotões em função
de problemas que ocorriam na distribuição de víveres por via aérea na região
amazônica, a exemplo de chuvas torrenciais, degradação de pistas de pouso etc
(NASCIMENTO; SÁ, 2008). O coronel Fuly (Informação verbal28), que foi chefe do 11º
Depósito de Suprimentos em Brasília (DF), também informou que havia normas no
Exército que garantiam o nível de segurança de estocagem, em função da localização
da unidade militar. Além disso, como comentado pelos Coronéis Medeiros Jr. e
Bandeira (Informação verbal25), recentemente, foi incorporado aos Pelotões de
Fronteira a figura do Sargento agrário. Esse militar complementa o lema dos Pelotões
de Fronteira “Vida, Combate e Trabalho” na medida em que propicia a produção de
gêneros alimentícios que seriam muito difíceis de se obter, a exemplo do
hortigranjeiros e carne (aves ou suína) fresca (BEZERRA, 2008; HERMANN, 2010;
SILVA, 2009). Ou seja, ele é mais um componente que garante a segurança alimentar
do Pelotão no quesito de qualidade de vida e suprimento nutricional.
No Brasil, a Política de Preços Mínimos, desde sua reestruturação com o
Decreto-Lei 79/66, permitia ao governo intervir na formação de estoques públicos de
alimentos (DELGADO; CONCEIÇÃO, 2005, p. 27):
27 Informação fornecida pelo Coronel Inf. Armindo Nunes de Medeiros Júnior e Coronel Inf. João Roberto Bandeira Menezes durante o CAEPE, Rio de Janeiro, 2018. 28 Informação fornecida pelo Coronel Sv. Int. Jorgemar Berniz Fuly durante o Curso de Altos Estudos em Política e Estratégia (CAEPE), Rio de Janeiro, 2018.
32
O governo interviria toda vez que o preço de mercado se situasse abaixo do preço mínimo, comprando o excedente. Por outro lado, caso o preço de mercado estivesse em níveis muito elevados, definido por um critério de preço de intervenção – o Preço de Liberação de Estoque preestabelecido –, haveria desmobilização dos estoques.
A partir do governo Fernando Henrique, ocorre a sucessiva substituição da
formação física de estoques pelo mecanismo de garantia de preços, sem formação
de estoques (DELGADO; CONCEIÇÃO, 2005). É também em seu governo que se cria
a Companhia Nacional de Abastecimento – CONAB (BRASIL, 1996a) que fica
responsável, entre outros, por formar e controlar os estoques do governo. No entanto,
embora exista referência à formação de estoques estratégicos, seu objetivo é tão
somente “absorver excedentes e corrigir desequilíbrios decorrentes de manobras
especulativas” (Brasil, 1996a, cap.3, artigo 6, subitem IV). Não se vislumbra nenhuma
preocupação com a formação de estoques que cubram possíveis quebras de safras.
Por exemplo, em consulta à página de estoques públicos da CONAB (ANEXO D),
inicialmente observa-se que só existe informação de estoque estratégico para milho,
arroz, trigo e farinha de mandioca. No caso do milho, a informação de estoque
estratégico é de 2016, sendo o volume estocado de 1.974 kg localizado no município
de Pontalina (GO). Talvez seja por isso, que as Cooperativas agroindustriais de Santa
Catarina estejam ameaçadas, já que o milho, que está em falta no mercado, compõe
70% da ração dos mais de 1 bilhão de aves e 12 milhões de suínos produzidos
anualmente no estado (CANAL RURAL, 2018). Como já vaticinava Delgado (1995,
p.30):
Contudo, a reserva em estoques de alimentos não é prescindível porque o mundo está globalizado, como querem alguns arautos do livre-cambismo. As possibilidades de crise cambial, interrupções conflitivas de comércio, choques de oferta externa e outras tantas situações imprevisíveis continuam a impor riscos altamente danosos aos países que não se previnem para as incertezas da modernidade.
Durante o governo Lula houve uma volta da questão dos estoques. Belik (2012)
apontava no esquema das propostas do Projeto Fome Zero, no campo de Políticas
Específicas, a questão da Manutenção de Estoques de Segurança (ANEXO E). O
programa de Aquisição de Alimentos (PAA), institucionalizado em 2003, tinha como
uma das finalidades a formação de estoques governamentais ou o apoio para que
agricultores familiares realizassem a estocagem de seus produtos para serem
33
comercializados a preços mais justos (D’ÁVILA; SILVA, 2011). Desta forma, quando
essa estocagem ocorria, se dava nas áreas de atuação do Fome Zero.
A recente greve dos caminhoneiros, em maio de 2018, como já citado
anteriormente (página 23), expôs a fragilidade e vulnerabilidade de todo sistema de
estocagem e distribuição de alimentos no Brasil.
Apesar do alto custo de manutenção de estoques de reserva (estratégicos), pode
ser que, no futuro, como já ocorreu no passado, o fato de ter recursos financeiros para
importar alimentos não seja suficiente para fazê-lo (GRANT, 2012).
Desta forma, o MD e o MAPA deveriam trabalhar em planos de contingência,
analisando possíveis cenários de carência de alimentos (greve do modal de
transporte, agroterrorismo, eventos climáticos extremos na época de colheita etc) e
repensando a logística de estocagem estratégica de alimentos, de preferência,
próximos a grandes centros urbanos, já que, por sua elevada densidade populacional,
a radicalização de possíveis distúrbios civis é mais provável (HOMER-DIXON, 1991).
6.3 – DEPENDÊNCIA DE INSUMOS IMPORTADOS
Calcula-se que, no período de 1975 a 2015, tenha sido a expansão de uso de
tecnologias, como fertilizantes, pesticidas, sementes melhoradas e máquinas
agrícolas, o principal fator que elevou o crescimento do valor bruto da produção no
Brasil (EMBRAPA, 2018). Com isso, o País é, atualmente, o principal exportador de
suco de laranja, açúcar, café e carnes bovina, suína e de aves, e o 2º maior exportador
de soja e de milho (ESTADOS UNIDOS, 2017).
No entanto, o emprego de todas essas tecnologias citadas é basicamente
dependente da importação ou de empresas multinacionais atuando no país
(GLOBALFERT, 2017a; HEINRICH-BÖLL-STIFTUNG et al., 2017).
Segundo GlobalFert (2017b) “o Brasil é o quarto maior consumidor de Nitrogênio
(N), o terceiro de Fósforo (P) e o segundo de Potássio (K) ” do mundo. Em 2016, a
dependência externa brasileira de N, P e K era, respectivamente, de 87%, 61% e 94%,
sendo que esse quadro não tende a mudar nos próximos dez anos (ANEXO F).
Somente duas empresas multinacionais, a Yara e a Mosaic controlam 45% do
mercado de fertilizantes no Brasil (GLOBALFERT, 2017a).
O nitrogênio é obtido industrialmente em processo que demanda elevado
consumo de energia. No Brasil, seu maior produtor era a Petrobrás que tem interesse
de cessar suas atividades nessa área (FRANCO, 2018). Com isso, aumentará ainda
34
mais nossa dependência externa. Fósforo e potássio são obtidos por mineração e
posterior processamento industrial para aumentar a solubilidade do elemento. No
Brasil, existem fortes indicações de novas áreas de mineração de fósforo, mas,
infelizmente, muitas delas encontram se em áreas indígenas ou de proteção ambiental
como citado, por exemplo, pelo Prof. Luiz Almir de Menezes Fonseca da Secretaria
de Estado do Planejamento, de Desenvolvimento, Ciência Tecnologia e inovação do
Amazonas (informação verbal29). No caso do potássio, a saída brasileira seria uma
parceria com a Argentina na exploração da mina Rio Colorado no município de
Mendonza. No entanto, a Vale fertilizantes parece ter desistido do negócio (DURÃO,
V.S.; FELÍCIO, 2013).
No caso de pesticidas, sementes e máquinas agrícolas a dependência também
é muito elevada. E para complicar, o mundo do agronegócio mundial está vivenciando
um período de fusões que tende a concentrar o mercado mundial de insumos
agropecuários em um diminuto número de empresas (ANEXO G).
Segalla (2018a) aponta várias fusões em andamento:
A fusão Suzano-Fibria foi apenas uma das monumentais transações que resultaram em empresas ainda maiores e mais fortes – e até em novas marcas. É o caso da Corteva, fruto da união Dupont-Dow. Entre as principais fusões em andamento, a Bayer-Monsanto foi aprovada no Brasil e na União Europeia e agora aguarda as autoridades dos Estados Unidos. [...] No início do ano, a americana Mosaic comprou a brasileira Vale Fertilizantes. [...] Recentemente, a chinesa ChemChina comprou o grupo suíço Syngenta, que agora passa por reestruturação.
Toledo (2017) aponta que o fundo chinês Citic Agri Fund concluiu a compra do
negócio de sementes de milho da Dow Agrosciences no Brasil, que passou a se
chamar LP Sementes.Com isso, os chineses assumiram 20% do mercado nacional
de sementes de milho e ocuparam a terceira colocação no ranking brasileiro.
Lopes (2017b) destaca que a alemã Basf adquiriu parte dos negócios da Bayer
CropScience fortalecendo seu portfólio de herbicidas e marcando sua entrada no
negócio de sementes.
Como bem observado por Segalla (2018b):
29 Informação fornecida pelo Prof. Luiz Almir no Painel Político Econômico realizado na Federação das Indústrias do Estado do Amazonas (FIEAM) por ocasião da visita do Curso Superior de Defesa (CSD) da Escola Superior de Guerra (ESG), Manaus, em 07 de agosto de 2018.
35
O excesso de concentração aumentará o poder político das empresas, o que facilitará a alteração de normas fitossanitárias e o registro de patentes. As gigantes também vão dominar o sistema tecnológico de produção, deixando toda a cadeia dependente de suas inovações.
Esse é, por exemplo, o caso dos fertilizantes. Realizando pesquisa na base
Derwent Innovations Index no período de 24/04/2018 a 04/05/2018, recuperaram-se
5.864 patentes em busca aberta sobre produtos e processos fertilizantes para soja.
Essas patentes apresentavam três tipos de situações mais comuns: produtos e
processos fertilizantes para cultivo da soja; produtos e processos fertilizantes com uso
de derivados da cultura da soja; ou os dois casos ocorrendo em conjunto. Um dos
resultados (ANEXO H) mostra que os 10 principais depositantes de pedidos de
patentes são inventores e empresas chinesas.
E quem irá pagar o custo disso? O produtor rural, que verá sua margem de lucro
diminuir, e o Brasil que terá sua Soberania ameaçada pelo humor do mercado ou de
uma Nação estrangeira.
6.4 - AGROTERRORISMO
Segundo Barreto (2013, p. 58) “ Após o atentado terrorista às torres gêmeas nos
EUA, em 11 de setembro de 2001, o mundo despertou para a possibilidade de os
ataques terroristas se repetirem”. Dentre as mais variadas formas de ataque, uma das
que apresenta maior dificuldade de detecção e prevenção é a baseada no uso de
material biológico patogênico (bioterrorismo). No entanto, Casagrande (2000) observa
que desenvolver patógenos humanos com potencial perigo requer um expertise muito
elevado e, por isso, mais fácil de rastrear. Já patógenos perigosos para animais e
plantas são mais fáceis de serem cultivados e disseminados no ambiente. Spellman
(2016, p.20, tradução nossa) menciona que “o grupo terrorista al Qaeda estava
considerando usar aviões agrícolas (pulverizadores) para disseminar toxinas e
patógenos sobre campos cultivados e áreas povoadas30”. Porém, isso é só uma face
da moeda.
Imagine se, agora, a seguinte situação: uma série de pessoas dão entrada em
vários hospitais e descobre-se que todos apresentam sintomatologia associada com
envenenamento por nicotina. Num primeiro momento, pensar-se-ia que todos eram
30 The al Qaeda terrorist group is known to have considered using crop duster aircraft, apparently with the intent of distributing toxins or pathogens over crops and populated areas. (SPELLMAN, 2016, p.20)
36
fumantes inveterados ou que, dependendo do país, mascavam tabaco em demasia.
Quem poderia deduzir que isso se tratava de um ato de agroterrorismo doméstico?
Essa situação é real e ocorreu no estado do Michigan, nos EUA, em 2003, e foi citado
por Spellman (2016) para ilustrar a facilidade com que uma pessoa mal-intencionada
pode impactar toda uma cadeia produtiva. O Anexo I traz exemplos de outras ações
comprovadas de bioterrorismo no século XX.
Dalziel (2009) realizou levantamento, em várias bases de informação abertas,
entre 1950 e 2008, de todos incidentes envolvendo contaminação intencional e
maliciosa de alimentos. Dos 365 casos levantados, ele observou que a maioria
esmagadora estava relacionado com agentes químicos, sendo oito casos com
radionuclídeos. Somente nove casos foram associados a agentes biológicos. Quase
98% dos casos envolveu contaminação no nível do consumidor (casa, trabalho,
mercado varejista específico) e, por isso, de menor espalhamento na cadeia de
produção e suprimento de alimentos.
Para se ter ideia da dimensão e dos custos associados a possíveis
contaminações, Spellman (2016, p.25) apresenta uma tabela com cinco casos
notórios de intoxicação alimentar involuntária que ocorreram nos EUA (ANEXO J). Por
sinal, é importante comentar que casos como esses são usados em estudos sobre
vulnerabilidade da cadeia de alimentos. Mas, talvez, um dos mais emblemáticos tenha
sido o caso das uvas chilenas (VEIGA, 2011). Em 1989, a embaixada dos EUA, em
Santiago do Chile, recebeu um telefonema anônimo informando sobre a contaminação
por cianeto das uvas chilenas que estavam sendo exportadas. Cinco países, incluindo
os EUA, cessaram as importações de todas frutas chilenas. O prejuízo estimado foi
de US$ 300 milhões. A análise química realizada a posteriori pela Food and Drugs
Administration (FDA) estadunidense revelou que só duas partidas de uvas
apresentavam traços de cianeto e em níveis abaixo da letalidade.
Com isso, surge no contexto mundial mais um termo relacionando à importância
do alimento para a Segurança Nacional: Food Defense ou Defesa Alimentar, que
considera a contaminação intencional dos alimentos. É bom enfatizar esse novo termo
difere do termo Food Safety, que se relaciona com a contaminação acidental
(FREDRICKSON, 2014). O surgimento do conceito do termo Food Defense não é
preciso, mas pode ser relacionado à publicação do Public Health Security and
Bioterrorim Preparedness and Response Act em 2002 pelos EUA (VEIGA, 2011) ou
até mesmo à publicação do Homeland Security Act, também em 2002 (UNITED
37
STATES OF AMERICA, 2017b). Logo depois, em 2006, o United States Department
of Agriculture (USDA) definiu os planos de Defesa Alimentar (VEIGA, 2011). A UE
também criou, em 2006, dois sistemas de intercâmbio de informação de ameaças a
saúde envolvendo contaminação de alimentação humana e animal (KJELLÉN, 2007;
VEIGA, 2011): Rapid Alert System for Food and Feed (RASFF) e o Rapid Alert System
for Biological and Chemical and Agent Attacks (RAS-BICHAT). Em 2007, a UE criou
o ARGUS (Secure General Rapid Alert System) que integrou os dois sistemas
anteriores e mais seis outros relacionados com a saúde pública (KJELLÉN, 2007).
A ameaça de agroterrorismo é tão seriamente considerada nos EUA que um
projeto de lei (S. 616), conhecido como Food Security is National Security Act of 2017
tramita no senado com o intuito de (United States of America, 2017a, tradução nossa):
Alterar a seção 721 do ato de produção da defesa de 1950 para incluir o Secretário de agricultura e o Secretário de saúde e serviços humanos como membros do Comitê de investimento estrangeiro nos Estados Unidos e exigir dessa Comissão considerar a segurança dos sistemas de alimentação e a agricultura dos Estados Unidos como um fator a ser considerado nas decisões relacionadas ao investimento estrangeiro e para outros fins.31
No Brasil, Valois (2016) cita diversos casos, aparentemente intencionais, de
introdução de patógenos ou pragas, a exemplo: do inseto bicudo-do-algodoeiro, que
dizimou as lavouras de algodão no Paraná e no Nordeste brasileiro (anos 1970); da
vassoura-de-bruxa que dizimou plantações de cacau no sul da Bahia (1989); da
ferrugem asiática da soja causada pelo fungo Phakopsora pachyrhizi (2003). Desses,
o que teve maior destaque internacional foi o da vassoura-de-bruxa (CALDAS; PERZ,
2013).
No âmbito governamental, a revisão do Planejamento Estratégico do MAPA
(MAPA, 2018b) não considera os riscos (ameaças) de agroterrorismo. Os projetos
estratégicos delineados após essa revisão visam, basicamente, aumentar a produção
agropecuária. Não há nada, também, sobre rastreabilidade das cadeias produtivas, o
que é, sabidamente, uma ferramenta de prevenção muito usada em casos de
contaminação (KJELLÉN, 2007; VEIGA, 2011). Dentro do Planejamento Estratégico
do MAPA (MAPA, 2018b) só existe um plano de estruturação das ações de controle
31 To amend section 721 of the Defense Production Act of 1950 to include the Secretary of Agriculture and the Secretary of Health and Human Services as members of the Committee on Foreign Investment in the United States and to require the Committee to consider the security of the food and agriculture systems of the United States as a factor to be considered when determining to take action with respect to foreign investment, and for other purposes. (United States of America, 2017a).
38
sanitário, fitossanitário e de fraude em faixas de fronteira, cujo objetivo é manter a
competitividade do agronegócio e não rastrear possíveis ameaças.
Considerando toda pesquisa bibliográfica realizada, dentro da área
governamental, somente a Agência Brasileira de Informação (ABIN) demonstrou
preocupação, com a questão do agroterrorismo. Em recente audiência pública
(25/04/2018), na Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional sobre a
ameaça das armas químicas e biológicas, o representante da Abin destacou que o
Brasil deveria se preparar melhor para possibilidades de agroterrorismo e sabotagem
na agricultura (HAJE, 2018). Observa, ainda, que o Brasil não tem lista de agentes
químico-biológicos que deveriam ser objeto de controle e de políticas públicas internas
(HAJE, 2018).
Claramente, os efeitos do Agroterrorismo no campo do Poder Nacional
Econômico-Financeiro seriam devastadores no Brasil. A disrupção da cadeia
produtiva não comprometeria tão somente a exportação agropecuária brasileira, forte
componente do PIB e da balança comercial brasileira, mas também o consumo
interno. Com isso, além da perda de capacidade de gerar divisas, o governo
fatalmente alocaria recursos de outras áreas para custear a importação de alimentos.
Além disso, enquanto uma possível situação de agroterrorismo não fosse resolvida,
no campo Psicossocial, se esperariam distúrbios civis nos principais centros urbanos
em função do provável racionamento de alimentos. Com o pânico se espalhando pelo
país, os campos Político e Militar do Poder Nacional seriam afetados pelo
comprometimento da Segurança Nacional.
6.5 – CIBERATAQUE
A Agricultura de Precisão compreende um conjunto de técnicas e metodologias
que visam otimizar o manejo de cultivos e a utilização dos insumos agrícolas,
proporcionando máxima eficiência (BRASIL, 2013). Para isso, utilizam-se tecnologias
que permitam um sistema de gerenciamento que considere a variabilidade espacial
da produção, ou seja, considerando as desuniformidades de uma lavoura em campo
(tipo de solo, declividade etc), fazer uma aplicação de insumos mais específica,
evitando sub ou superutilização dos mesmos. Neste contexto, embute-se o recente
desenvolvimento de uma série de ferramentas digitais que vão desde a seleção
georreferenciadas de áreas para realizar as análises de solo, passando pela própria
análise de solo, utilização de veículos inteligentes (sem motorista) para plantio e
39
colheita, monitoramento do desenvolvimento da lavoura via drones etc (FBI, 2016;
MOLIN, 2017). E isso inclui, também, a análise de séries históricas de dados
produzidos em diferentes anos agrícola, o Big Data do agronegócio (FBI, 2016;
MOLIN, 2017).
A “Fazenda Inteligente” é um conceito de agricultura baseada na quarta
revolução industrial, que vai desde o plantio até o mercado em que se vende o produto
agropecuário (MEOLA, 2016). Tudo é analisado, rastreado e com mínima participação
humana. É a “Internet das Coisas” (Internet of Things, IoT, em inglês) e o Big Data
aplicados ao agronegócio (SEIXAS; CONTINI, 2017). E a perspectiva de crescimento
estimada por algumas consultorias internacionais, como a Business Insider, é
surpreendente. Ela estima que a instalação de dispositivos de IoT na agricultura
aumentará de 30 milhões, em 2015, para 75 milhões em 2020 (MEOLA, 2016).
No entanto, o outro lado desse incrível desenvolvimento é o aumento da
vulnerabilidade do setor agrícola a ataques cibernéticos, já que os agricultores
dependem mais de dados gerados por tratores guiados por satélite ou por serviços de
plantio orientados por algum tipo de algoritmo (HOMELAND SECURITY NEWS WIRE,
2015).
Rantala (2008) observou, em levantamento realizado em 2005, que o impacto
econômico de ciberataques na agricultura e áreas relacionadas nos EUA foi baixo. No
entanto, empresas prestadoras de serviço em alimentação foram das que mais
sofreram revezes econômicos, embora tenham sido uma das que menos tenham
sofrido ciberataques.
O FBI demonstrou recentemente preocupação com respeito ao crescimento da
tecnologia de agricultura de precisão ou da chamada “fazenda inteligente” (FBI, 2016).
Os riscos de ciberataques aumentam, não só ao próprio agricultor, que gera o dado,
mas, também, às empresas responsáveis por gerenciar seus dados, incluindo aí, por
exemplo, os desenvolvedores de aplicativos e prestadores de serviços de nuvem.
Conforme Soprana (2018), temos “[...] uma cultura early adopter (usuários que adotam
tecnologias antes e com rapidez) que não vem acompanhada de conscientização”.
Os riscos são variados. Desde o próprio roubo dos dados, o que pode significar
uma vantagem mercadológica (especulativa) na previsão de safras e preços futuros,
até o sequestro dos dados, via encriptação, com cobranças de resgate, passando pela
própria destruição da base de dados (FBI, 2016).
40
No Brasil, o setor cibernético foi elencado como de importância estratégica para
a Defesa Nacional desde 2009 (BRASIL, 2009), sendo sua coordenação capitaneada
pelo Exército (EPEX, 2018). Neste contexto, criou-se o +.-(EPEX, 2018).
Considerando a importância da agricultura no contexto de todas as expressões do
Poder Nacional seria fundamental promover, em curto espaço de tempo, campanha
de conscientização dos produtores rurais, o que poderia, por exemplo, ficar a cargo
da Escola Nacional de Defesa Cibernética (ENaDCiber) que tem atuação dual, ao
orientar militares e civis (EPEX, 2018). Além disso, seria fundamental que o MD
coordenasse com o MAPA uma maior discussão, em nível governamental, a fim de
traçar projetos estruturantes nas áreas de planejamento e execução da segurança
cibernética e de produção de doutrina específica, por exemplo, para a área
agropecuária. A integração do MAPA ao Centro de Tratamento de Incidentes de
Redes do Governo (CTIR gov) também seria uma sugestão na medida em que o CTIR
gov tem, na sua missão “apoiar órgãos e entidades da administração pública federal
nas atividades de tratamento de Incidentes de Segurança de Redes de computadores”
(CTIR GOV, 2018). Outra possibilidade seria a integração com o CERT.br que, além
do processo de tratamento a incidentes em si, também atua na conscientização sobre
os problemas de segurança (CERT.BR, 2018). Não foi verificado, até o dia 04 de
agosto de 2018, no portal do Ministério da Agricultura (http://www.agricultura.gov.br/),
nenhuma ação ou menção a ciberataque ou ataque cibernético.
6.6 – PROTECIONISMO
A política econômica de todos os países sempre viveu num aparente paradoxo
entre promover o livre comércio e proteger seu próprio mercado (COSTA, 2003).
A Rodada Uruguai, iniciada em 1986 e finalizada em 1994, do Acordo Geral de
Tarifas e Comércio (GATT) culminou com a criação da Organização Mundial do
Comércio - OMC (PRESSER, 1996). Entre os vários acordos, um dos mais
importantes dizia respeito à agricultura, instituindo um marco jurídico-institucional que
reduziria as distorções sobre o comércio de bens agropecuários (LAMPREIA, 1995).
A redução das tarifas de importação e a diminuição dos subsídios agrícolas
praticados pelos EUA e UE, em um primeiro momento, favoreceriam países com
elevado desempenho e competitividade na área agrícola como o Brasil. No entanto,
novos sistemas protecionistas foram criados, o que se costumou denominar como
barreiras não alfandegárias ou não tarifárias. Destas, serão analisadas e comentadas
41
algumas barreiras técnicas, que afetam a exportação de produtos agropecuários
brasileiros de elevada competitividade e que se baseiam, principalmente, em questões
sanitárias ou ambientais regulamentadas pelo país exportador.
Porém, antes de iniciar, cabe a pergunta: Por que a agricultura é o setor mais
protegido pelos países industrializados? Costa (2003, p.13) resume bem a resposta:
“A defesa dessa prática é o argumento de que os produtos agrícolas são estratégicos
e assim passam a ser considerados como questão de Segurança Nacional. ”
Um dos mitos mais propalados pela mídia internacional, de forma recorrente,
tem sido a questão do desmatamento para incremento da área agrícola brasileira.
Aconteceu para soja na década de 1980/1990 e para a cana de açúcar (etanol) nas
décadas de 1990 e 2000. Neste último caso, havia uma insidiosa acusação de que: a)
a Amazônia Legal seria desmatada e transformada em um grande canavial (IBP Inc.,
2015, pag. 79; RACHED, 2011, p. 87); b) haveria uma grande contribuição para as
mudanças climáticas via emissão de gases de efeito estufa (KOZLOFF, 2010); c) o
etanol era obtido por intermédio de trabalhadores rurais submetidos a condições sub-
humanas de trabalho (RACHED, 2011). Na primeira situação, foi com grande esforço
e dispêndio de recursos financeiros e humanos, já que esse assunto não fazia parte
de sua programação de pesquisa, que a Embrapa atuou a pedido do Gabinete da
Casa Civil. Ela produziu um zoneamento agroecológico da cana-de-açúcar
(MANZATTO et al., 2009) que serviu de base para uma legislação específica (BRASIL,
2009) que proibia o financiamento desse tipo de empreendimento agrícola na
Amazônia Legal e no Pantanal. Mesmo assim, ainda hoje, há quem questione isso
(FACHIN, 2018).
Com respeito à emissão de gases de efeito estufa (GEE), existem vários
trabalhos que demonstram a diminuição da emissão. Escolheu-se o de LIMA, LUIZ e
NEVES (2016) por utilizar metodologia utilizada pelo IPCC e por se tratar do estado
de São Paulo, que é o maior produtor de cana do Brasil (MAPA, 2018). Eles são
taxativos ao afirmar que apesar da área colhida de cana-de-açúcar, no estado de São
Paulo, ter aumentado em 205%, entre 1990 e 2015, houve redução de 44,3% nas
emissões estimadas dos GEE (CH4, CO, N2O e NOx). Além disso, com o incremento
do plantio e colheita mecanizados, o balanço de carbono oriundo das emissões de
GEE e da acumulação no solo tendem a ser positivos para o sequestro de carbono
(CERRI et al., 2010). Com respeito às condições sub-humanas de trabalho, nos
42
últimos anos, boa parte do plantio e colheita de cana-de-açúcar no Brasil é realizado
de forma mecanizada (CERRI et al., 2010).
A maioria dos importadores exige algum tipo de certificação, e o problema está
na proliferação dos critérios (RACHED, 2011). Rached (2011, p. 88) apresenta um
sem número de iniciativas de certificação para diferentes tipos de biocombustíveis, e
afirma que “[...] essas certificações podem incentivar a implementação de mais
barreiras comerciais” (RACHED, 2011, p. 87).
Considerando a recorrente reclamação internacional de que a agricultura
brasileira se vale do desmatamento para seu crescimento, a Embrapa Territorial
(MIRANDA, 2018) calculou a área cultivada do Brasil em 2017 como sendo
65.913.738 ha (7,8% do país). Se fossem agregadas as áreas de reflorestamento
(1,2%) chegar-se-ia a 76.054.313 ha (9% do Brasil). Esse valor é bem inferior aos
45,3% praticados pelos americanos usando o mesmo cálculo (17,4% lavouras +
27,9% florestas plantadas e exploradas). E para os descrentes dos dados nacionais,
em 2017, a United States Geological Survey (USGS) divulgou o mapeamento das
áreas mundiais cultivadas com grãos. Segundo a USGS (2017), a área cultivada do
Brasil corresponderia a 7,6% do país, uma diferença de 0,2% em relação ao trabalho
nacional. Segundo a mesma fonte, as áreas cultivadas com grãos dos principais
países europeus estariam bem acima dos 50% da área total desses países (França,
Espanha, Itália, Reino Unido, Itália) e a área de grãos dos EUA representaria 18,3%
de seu território. Miranda (2018) estima, então, que 66,3% do território brasileiro
destina-se, hoje, à proteção, à preservação e à conservação da vegetação nativa. Daí,
surge a pergunta que não quer calar: Que pais no mundo tem esse nível de proteção
ambiental coadunado com uma agricultura tão pujante? Não seria isso a tão propalada
SUSTENTABILIDADE?
No caso das carnes, comercializadas in natura (fresca ou refrigerada e
congelada) ou industrializada, o protecionismo se reveste de uma aura de garantia da
segurança do alimento (Food Safety). Ou seja, que o produto está protegido da
contaminação não intencional pelo manuseio ou processamento. Por exemplo, das
612 notificações emitidas à OMC por seus países membros entre 1995 e 2005, 71%
das situações envolviam medidas sanitárias e fitossanitárias (JUNQUEIRA, 2006). A
definição do que é alimento seguro varia em função da audiência/demandante.
Consumidores, legisladores/reguladores, indústrias e academia, cada um tem sua
perspectiva sobre essa questão. E pode-se, ainda, esmiuçar tal variabilidade de
43
definições se adicionar-se, por exemplo, a questão cultural, a influência da mídia e de
grupos de interesse, como os contrários ao uso de organismos geneticamente
modificados - OGM (KING et al., 2017; SEWARD II, 2003).
A expansão da cadeia de suprimento de alimentos do nível regional para o
internacional implica em um mútuo entendimento entre entidades governamentais,
fabricantes e consumidores quanto aos padrões de qualidade e os sistemas de
garantia de qualidade para produção de alimentos seguros (KORADA et al., 2018). E
é exatamente nesse ponto que reside toda fragilidade do sistema.
Silva; Triches e Malafaia (2011) e Junqueira (2006) apontam uma série de
inconsistências nas relações do Brasil com certos países. Por exemplo, os países que
compõem o Tratado Norte-Americano de Livre Comércio (Nafta) não acatam o acordo
sobre a aplicação de medidas sanitárias da OMC, que reconhece áreas livres de
doenças ou pragas dentro do País (Princípio da Regionalização). Assim, as
exportações brasileiras de carne estão proibidas, sob a alegação de ocorrência de
contaminação por febre aftosa em alguns estados. Essa situação ocorre também com
o Japão. No caso da UE, que adota o Princípio da Regionalização, o problema está
nas exigências de qualidade e sanidade animal, especificando níveis de resíduos e
substâncias permitidas na carne (JUNQUEIRA, 2006). Henson e Caswell (1999) já
tinham observado que em situações em que não havia estudos científicos suficientes
para uma análise de risco, a UE, ao contrário dos EUA, aplicava o princípio excludente
da precaução. E isso poderia ser entendido como pretexto para o uso de requisitos de
segurança alimentar nacional como barreiras não-tarifárias ao comércio.
A solução é continuar a investir em sistemas de segurança e de garantia de
qualidade de alimentos mais eficientes, com redução de custos de implantação e de
manutenção, de forma a criar uma fonte de vantagem competitiva (JONGWANICH,
2009; SILVA; TRICHES; MALAFAIA, 2011). No entanto, os trabalhos analisados
indicam que razões políticas ou meramente de interesses comerciais podem
desfavorecer o Brasil, independente da qualidade do nosso produto.
Como visto até agora, o agronegócio nacional é uma das maiores expressões
do Poder Nacional. Portanto, seria fundamental que o Ministério da Defesa levasse
em consideração a análise das vulnerabilidades desse setor na concepção de nossa
Política de Defesa e Segurança Nacionais, o que será alvo do próximo capítulo.
44
7 INSERÇÕES DO AGRONEGÓCIO NA POLÍTICA NACIONAL DE DEFESA E
SUGESTÕES DE AÇÕES CONJUNTAS ENTRE O MINISTÉRIO DA DEFESA E O
MINISTÉRIO DA AGRICULTURA, PECUÁRIA E ABASTECIMENTO
As maiores potências mundiais, EUA, China e a Rússia, passaram a englobar a
Segurança Alimentar no escopo da sua Segurança Nacional. E, por que não o Brasil?
Dada a grande participação do agronegócio em todas as cinco expressões do
Poder Nacional, talvez fosse estratégico fixar sua importância na Política e Estratégia
Nacional de Defesa. Não é o caso de prever nenhum tipo de intervenção do MD no
MAPA. Mas de estender a relação da Defesa com o MAPA para além da mera
“Fiscalização das fronteiras para evitar a propagação de doenças no Brasil. ” (BRASIL,
2016b, p. 134). As parcerias com instituições técnico-científicas na área agropecuária
seriam fundamentais para analisar os principais sinais e tendências, antever
transformações disruptivas e prevenir possíveis problemas, notadamente, na área de
estocagem estratégica de alimentos e disseminação (intencional ou não) de pragas e
doenças vegetais e animais. Nesse sentido, seria muito interessante incrementar o
relacionamento dos Sistemas de Inteligência Estratégica do MAPA, via Embrapa e
Secretaria de Defesa Agropecuária (SDA), com os principais Think Tank do MD.
Nesse contexto, um ponto de partida talvez fosse a realização de um exercício
de Planejamento Estratégico que estabelecesse uma visão macro para além do risco
econômico. Seria fundamental que fossem avaliados cenários em que a agropecuária
nacional pudesse ser ameaçada ou, mesmo, representasse uma ameaça aos
interesses de outras nações, seja pela questão de soberania alimentar, seja pela mera
questão de competição por mercados internacionais.
Nesse sentido, existem possíveis inserções no texto da Política e Estratégia
Nacional de Defesa (BRASIL, 2016a) que poderiam capitanear essa mudança de
relação entre a Agropecuária e a Defesa.
Por exemplo, no caso do PND, dentro do subitem 2.2 (BRASIL, 2016a, p. 6)
poderia se incluir a seguinte sugestão: Nas últimas cinco décadas, o país passou
de importador de alimentos para um dos mais importantes produtores e
exportadores mundiais, tendo reconhecida sua capacidade de contribuir para a
alimentação de uma população mundial em expansão. O desenvolvimento
tecnológico em curso traz em seu bojo novos tipos de ameaças (p.e., ataques
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cibernéticos e agroterrorismo) que representam um novo desafio para a Defesa
e Segurança Nacionais.
Outra possibilidade estaria na redação do subitem 2.3.5 (BRASIL, 2016a, p. 9),
que poderia ser modificada para incluir (destaque em negrito):
Os impactos da “Mudança do Clima” poderão, ademais, acarretar graves consequências ambientais, sociais, econômicas e políticas, o que pode colocar em risco à Segurança Alimentar, exigindo maior capacidade estatal de agir.
Com respeito à Estratégia Nacional de Defesa, na Ação de Estratégia de Defesa
nº 2 – AED-2 (BRASIL, 2016a, p. 33), relacionada ao Objetivo Nacional de Defesa nº
1 (OND-1), poderia ser incluído (destaque em negrito):
Contribuir para o incremento do nível de segurança das Estruturas Estratégicas (sistema de captação, tratamento e distribuição de água, produção, distribuição e estocagem estratégica de alimentos, geração e distribuição de energia elétrica, sistemas de transporte, produção e distribuição de combustíveis, finanças, comunicações e cibernética)
Com isso, vislumbra se, também, algumas oportunidades de inserção de novas
AEDs nas Estratégias de Defesa (ED) existentes. Por exemplo, no caso da ED-16
(BRASIL, 2016a, p. 42), poder-se-ia incluir uma AED cuja sugestão de redação seria:
Promover a integração do Setor de Defesa nas áreas de Segurança e Defesa
Alimentares. No caso da ED-17 (BRASIL, 2016a, p. 42), poder-se-ia incluir uma AED
que previsse, por exemplo, a transferência da expertise do MD nas áreas de combate
aos ataques cibernéticos, químicos e biológicos, cuja redação poderia ser: Buscar a
inserção da temática de defesa no sistema agropecuário nacional, notadamente
em prevenção a ataques cibernéticos e agroterrorismo.
Dentro deste contexto, o MAPA também deveria buscar incentivar a
rastreabilidade de toda cadeia de produção agropecuária nacional, pois ela é a chave
para os esquemas de qualidade assegurada. Na eventualidade de ocorrência de um
evento de contaminação ou agroterrorismo, a identificação e isolamento das fontes de
contaminação ocorre de forma rápida, segura e eficiente (BANTHAM; OLDHAM, 2003;
SILVA; TRICHES; MALAFAIA, 2011). Exemplo internacional recente, foi a
contaminação não intencional de quase 207 milhões de ovos de uma fazenda na
Carolina do Norte por Salmonella enterica subsp. enterica serovar Braenderup (USA,
2018). O caso iniciou se em 05 de março de 2018, quando a FDA detectou uma série
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de infecções por Salmonella Braenderup em alguns estados dos EUA. Em 13 de abril
de 2018, já se havia identificado a granja responsável, as partidas contaminadas, os
atacadistas que receberam essas partidas e, até, os consumidores que a tinham
adquirido.
Deste modo, em função dos elevados custos, o governo deveria considerar um
suporte financeiro e legal a medidas que dessem suporte e melhorassem a
compliance das industriais alimentícias no caso da Defesa Alimentar (GRANT, 2012).
Além disso, vale a pena ressaltar os esforços e ações que precisariam ser
implementados, de acordo com Valois (2016, p. 45):
a) Identificação e priorização dos setores mais críticos e de recursos para o estabelecimento do programa de proteção, vigilância e barreira sanitária, além de estações quarentenárias; b) Identificação e priorização das etapas e setores mais vulneráveis, onde deve-se considerar: os produtos alimentares e processos de produção mais acessíveis, os produtos mais vulneráveis a atos de difícil detecção, produtos mais disseminados e áreas de produção e processos menos supervisionados; c) Desenvolvimento de sensibilização e aviso antecipado para o reconhecimento de ameaças; d) Aplicação de consistentes planos de contingência para debelar o risco, perigo e dano de ordem biótica ao agronegócio; e) Estabelecimento de um programa de diagnóstico, podendo-se partir das bases do Programa Nacional de Proteção ao Conhecimento (PNPC) da Abin, para ser aplicado na cadeia produtiva agrícola.
A única ressalva é de que, em função do caráter estratégico e de Segurança
Nacional, o MD também deveria participar das articulações entre a Abin e o MAPA.
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8 CONCLUSÃO
Historicamente, sempre houve uma conexão entre o direito do ser humano a
uma alimentação adequada e a Segurança Nacional. Vários são os exemplos de
civilizações que desapareceram por não respeitarem essa relação.
A Revolução Verde, ocorrida logo após a Segunda Guerra Mundial, deu a falsa
impressão que havia uma solução para a inequação Malthusiana entre crescimento
humano e produção de alimentos. No entanto, as recorrentes crises de abastecimento
que têm ocorrido desde a década de 1970 reacenderam a sensação de insegurança
alimentar. Notadamente a última crise, ocorrida entre 2007/2008, colocou em xeque o
efeito de compensação exercido pelo comércio internacional: os países que tinham
produção para vender, não queriam correr o risco de ficar sem estoques. Contribui,
também, para esse cenário atual, o ceticismo geral com respeito à Globalização,
derivado das ameaças a vários tratados comerciais já assinados pelos EUA, como o
NAFTA, em que se vislumbram novas barreiras ao comércio global.
Com isso, o pensamento da autossuficiência volta à tona em todas as áreas,
notadamente naquelas ligadas à alimentação humana e, indiretamente, animal. Mas,
é lógico que nem todas as Nações têm condições de atingir esse patamar. Nesse
contexto, o Brasil aparece como um dos poucos países que ainda têm condições de
elevar sua produção de alimentos em virtude da quantidade de terras e água (das
chuvas) aptas à utilização agropecuária, sem que, para isso, seja necessário fazer
nenhum desmatamento. Basta, tão somente, incorporar ao sistema produtivo as áreas
degradadas de pastagens malconduzidas. No entanto, essa oportunidade derivada de
nossa pujança deságua em fortes ameaças ao Desenvolvimento e, em última
instância, à Soberania Nacional travestidas de diversas formas e fontes, como tentou-
se apresentar no presente trabalho.
A China, talvez, seja a melhor tradução de todos os riscos que o Brasil corre.
Atualmente, ela é o principal parceiro comercial do Brasil. O agronegócio contribui
com pouco mais de 25% das exportações brasileiras para China, principalmente, em
soja (grão e farelo), carne de frango e bovina, açúcar, celulose e café. O recente
desenvolvimento meteórico chinês fez crescer uma classe média ávida por consumir,
o que, na área alimentar, repercute diretamente no aumento da demanda por proteína
animal. Por isso, ela tornou-se uma das maiores produtoras mundiais de grãos
(consumo humano e animal), de aves e de suínos. Mas, na China, não há área
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suficiente para atingir as necessidades alimentares de sua população. Além disso, de
forma a obter os níveis espetaculares de crescimento industrial no passado, a China
descuidou-se do seu meio ambiente, contaminando e perdendo extensas áreas de
cultivo ao longo dos seus principais rios.
Desta forma, para atingir sua Segurança Alimentar, a China tem agido
globalmente em diversas áreas. Primeiro, ela tem comprado e estocado enormes
quantidades de grãos e vem comprando terras, notadamente na África Oriental, para
assegurar novas áreas de produção e o envio de alimentos. Empresas chinesas já
demonstraram interesse, também, na flexibilização da legislação sobre venda de
terras a estrangeiros no Brasil. Além dessa estratégia, empresas chinesas vêm
comprando diversas empresas brasileiras e multinacionais, principalmente na área de
produção de sementes, de pesticidas e de processamento, concedendo-lhe a
possibilidade de controlar os meios de produção agrícolas no mundo e,
especialmente, no Brasil. Por fim, a China tem se apresentado como a grande
provedora de serviços de infraestrutura no mundo e, em futuro próximo, no Brasil, o
que, obviamente, inclui todo tipo de modal de transporte. Isso influenciará, com
certeza, a logística de distribuição de alimentos, permitindo às empresas chinesas
obterem concessões de utilização e taxação que podem ultrapassar décadas no
Brasil.
O atual caráter transnacional da produção de alimentos, notadamente em países
desenvolvidos, também tem sido alvo de questionamentos e cobranças,
principalmente em países que sofrem com o terrorismo internacional. Por isso
verificou-se uma evolução do conceito de FOOD SECURITY para FOOD SAFETY e,
mais recentemente, FOOD DEFENSE. Toda essa evolução conceitual trouxe, no bojo,
uma série de exigências para países exportadores como o Brasil. Nesse contexto,
considerando o caráter extremamente competitivo do comércio global, existem, por
diversas vezes, atitudes não convencionais de certos países que tendem a denegrir
ou eliminar o seu concorrente. Nesse campo, se encontram a disseminação proposital
de doenças vegetais/animais ou, até mesmo, fake news questionando a qualidade ou
o compliance ambiental dos alimentos produzidos em determinado país. O Brasil tem
sofrido bastante neste campo e apresentado, na maioria das vezes, somente ações
reativas.
Como tratado no presente trabalho, o agronegócio brasileiro tem presença
marcante nas cinco expressões do Poder Nacional, a saber: a política, a econômica,
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a psicossocial, a militar e a científico-tecnológica. Além disso, é um dos principais
fatores para o desenvolvimento econômico e social do país. Por isso, urge que o
Ministério da Defesa e o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento
aumentem o diálogo sobre os riscos e ameaças ao agronegócio no escopo da
Segurança Nacional. Por sinal, seria fundamental resgatar esse termo, considerado
apócrifo após o fim dos governos militares. Como apontado no presente trabalho,
países como os EUA, Rússia e China invocam a Segurança Nacional para defender
sua Segurança e Defesa Alimentar.
É preciso embasar o Governo Brasileiro com um elenco de cenários futuros que
auxiliem nossos principais gestores (p.e., na área Econômica, de Planejamento e da
Casa Civil) na tomada de decisão na área agropecuária que não seja só o de vender.
Neste contexto, a Escola Superior de Guerra, um dos principais Think Tank do
Ministério da Defesa e em função dos diversos cursos que realiza, poderia encabeçar
esse movimento de planejamento estratégico visando a proteção dos recursos
terrestres, das águas interiores e do espaço aéreo como fator de desenvolvimento
econômico e social do nosso país.
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67
ANEXO A - Quadro 1 de Brasil (2007, p.19)
Quadro 1 de Brasil (2007, p.19) indicando a abrangência do conceito de segurança
que se desdobra nos níveis individual, comunitário, nacional e coletivo.
68
ANEXO B - Quadro 1 do Autor
Quadro 1 - Observação do aparecimento, supressão ou evolução de temas nos Planos Nacionais de Defesa desde 1996. Células com mesmo tom de cinza apresentam textos similares.
Tema
Texto e Item da PND
Texto e Item (BRASIL, 1996b)
Texto e Item (BRASIL, 2005)
Texto e Item (BRASIL, 2012)
Texto e Item (BRASIL,
2016b)
Desenvolvimento
Modelo de desenvolvimento que reduza a desigualdade social e os desequilíbrios regionais Item - 1.6
Medidas de segurança envolvem, além da defesa externa, defesa civil, segurança pública, políticas econômicas, de saúde, educacionais, ambientais Item - 1.3
A defesa do País é inseparável do seu desenvolvimento Item - 1
A defesa do País é indissociável do seu desenvolvimento Item - 2.1.4
Possibilidade de disputas internacionais
Poderão ser intensificadas disputas por áreas marítimas, pelo domínio aeroespacial e por fontes de água doce e de energia Item - 2.1
Poderão ser intensificadas disputas por áreas marítimas, pelo domínio aeroespacial e por fontes de água doce, alimentos e de energia Item - 3.1
Poderão ser intensificadas disputas por áreas marítimas, pelo domínio aeroespacial e por fontes de água doce, alimentos e de energia Item - 2.3.3
Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento
Incentivo ao civismo e dedicação à Pátria Item - 5.1.u
Globalização Item - 2.2
Globalização Itens - 3.2 e 3.5
Globalização Item - 2.3.1
Biodiversidade, reservas de recursos naturais e sistema produtivo
Biodiversidade, enormes reservas de recursos naturais e imensas áreas passíveis de incorporação ao sistema produtivo podem ser objeto de interesse internacional Item - 2.4
Biodiversidade, enormes reservas de recursos naturais e imensas áreas passíveis de incorporação ao sistema produtivo podem ser objeto de interesse internacional Item - 3.4
Biodiversidade, enormes reservas de recursos naturais e imensas áreas passíveis de incorporação ao sistema produtivo podem ser objeto de interesse internacional Item - 2.3.4
Satélites e sensoriamento eletrônico
Utilização de satélites e sensoriamento eletrônico criam vulnerabilidades
Utilização de satélites e sensoriamento eletrônico criam vulnerabilidades
69
que podem ser explorados Item - 2.5
que podem ser explorados Item - 3.7
Crime organizado internacional, Terrorismo internacional e contraterrorismo
A ação de bandos armados que atuam nos países vizinhos, nos lindes da Amazônia brasileira, e do crime organizado internacional provocam preocupação Item - 2.12
Terrorismo internacional e contraterrorismo Itens – 2.6 e 6.18
Terrorismo internacional e contraterrorismo Itens - 5.8 e 7.16
Amazônia e desenvolvimento sustentável
Exploração sustentável da Amazônia Item - 4.4
Exploração sustentável da Amazônia Itens - 5.4 e 7.6
Promoção do desenvolvimento sustentável em todo país Itens - 2.3.4 e 3.2.X
Armas químicas, biológicas, radiológicas e nucleares
Desarmamento nuclear Item - 5.1.1
Proscrição das armas químicas, biológicas e nucleares Itens - 4.7 e 4.14
Proscrição das armas químicas, biológicas e nucleares Item - 5.7
Eliminação total de armas químicas, biológicas, radiológicas e nucleares Item - 3.2.VII
Amazônia e Atlântico Sul
Proteger a Amazônia brasileira Item - 5.1.j
Planejamento de Defesa Prioriza Amazônia e Atlântico Sul Item - 4.3
Planejamento de Defesa Prioriza Amazônia e Atlântico Sul Item - 5.3
Do ponto de vista da Defesa, deve-se ter maior atenção às áreas onde se concentram os poderes político, econômico e a maior parte da população brasileira, além da Amazônia e do Atlântico Sul Itens - 2.2.3 e 2.2.12
Ataques cibernéticos e mudanças climáticas
Reduzir vulnerabilidades a eventuais ataques cibernéticos Item - 6.19
Mudanças climáticas têm graves consequências sociais Item - 3.5
Mudanças climáticas trarão graves impactos ambientais, sociais, econômicos e políticos Item - 2.3.5
Setores espacial, cibernético e nuclear
Setor espacial, cibernético e nuclear são estratégicos Itens - 3.6 e 7.10
Setor espacial, cibernético e nuclear são estratégicos Item - 3.3.5
Pré-sal e matriz energética
Camada de pré-sal Item - 5.5
Expansão da matriz energética:
70
solar, eólica, hidrelétrica, fóssil e nuclear Item - 2.2.18
CT&I e capital humano
Necessidade de Investimento em infraestrutura, CT&I e qualificação de capital humano Item - 2.2.4
Fonte: O Autor (2018).
71
ANEXO C - Figura 1 de Brown (1977, p.26)
Figura 1 de Brown (1977, p.26) indicando as reservas de grãos mensuradas em dias
de consumo mundial no período de 1960 a 1978.
72
ANEXO D – Estoques Públicos (Total e Estratégico) de Milho, Arroz, Trigo e
Farinha de Mandioca
Figura 1 - Estoque público de milho total, extraído de Conab (2018b).
Figura 2 - Estoque público de milho estratégico, extraído de Conab (2018b).
Figura 3 - Estoque público de arroz total, extraído de Conab (2018b).
73
Figura 4 - Estoque público de arroz estratégico, extraído de Conab (2018b).
Figura 5 - Estoque público de trigo total, extraído de Conab (2018b).
Figura 6 - Estoque público de trigo estratégico, extraído de Conab (2018b).
74
Figura 7 - Estoque público de farinha de mandioca total, extraído de Conab (2018b).
Figura 8 - Estoque público de farinha de mandioca estratégico, extraído de Conab
(2018b).
75
ANEXO E - Figura 1 de Belik (2012, p.101)
Figura 1, Esquema das propostas do Projeto Fome Zero, no campo de Políticas
Específicas, apontava Manutenção de Estoques de Segurança (BELIK, 2012, p.101).
76
ANEXO F - Figura da Dependência Externa de Fertilizantes
Necessidade de importação sobre a demanda brasileira de fertilizantes de 2016 e
estimada para 2026 (FIESP, 2017, p.80).
77
ANEXO G - Figura das Fusões das Principais Empresas do Agronegócio
Mundial
Concentração das maiores companhias de química agrícola do mundo. O eixo vertical
tem por base o volume de negócios em bilhões de dólares americanos (HEINRICH-
BÖLL-STIFTUNG et al., 2017, p.21). Saatgut significa semente e Pestizide significa
pesticida.
78
ANEXO H - Mapa dos 10 principais depositantes das invenções em fertilizantes
Figura simulada com base na pesquisa realizada na base Derwent Innovations Index, com data da busca entre 24/04 a 04/05/2018. Trabalho realizado pela Analista da Embrapa Solos, Maria Regina C Laforet, em: http://wcs-webofknowledge.ez103.periodicos.capes.gov.br/RA/analyze.
79
ANEXO I – Tabela sobre casos confirmados de bioterrorismo
Tabela de casos confirmados de bioterrorismo no século XX (SPELLMAN, 2016, p.13).
80
ANEXO J – Tabela sobre contaminação involuntária de alimentos
Tabela contendo cinco casos de intoxicação alimentar involuntária nos EUA (SPELLMAN, 2016, p.25).
