Федеральное государственное казенное образовательное учреждение

высшего образования laquoАкадемия управления Министерства внутренних дел

Российской Федерацииraquo

На правах рукописи

САДИОКОВА УЛЬЯНА ВАЛЕРЬЕВНА

ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ

РУКОВОДИТЕЛЯ СЛЕДСТВЕННОГО ОРГАНА

ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА РЕАЛИЗАЦИИ

Специальность 120009 ndash Уголовный процесс

ДИССЕРТАЦИЯ

на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель

заслуженный деятель науки

Российской Федерации

заслуженный юрист

Российской Федерации

доктор юридических наук профессор

Гаврилов Борис Яковлевич

Москва ndash 2020

2

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ helliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphellip3

ГЛАВА 1 ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ

ПОЛНОМОЧИЙ РУКОВОДИТЕЛЯ СЛЕДСТВЕННОГО ОРГАНА 21

sect 1 Генезис процессуальных полномочий руководителя следственного органа 21

sect 2 Функциональная характеристика процессуальных полномочий руководителя

следственного органа 58

sect 3 Пределы процессуальных полномочий руководителя следственного органа по

руководству предварительным следствием 81

ГЛАВА 2 РЕАЛИЗАЦИЯ ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ

РУКОВОДИТЕЛЯ СЛЕДСТВЕННОГО ОРГАНА В ДОСУДЕБНОМ

ПРОИЗВОДСТВЕ 106

sect 1 Реализация процессуальных полномочий руководителя следственного органа

переданных от прокурора Федеральным законом от 05062007

87-ФЗ 106

sect 2 Реализация процессуальных полномочий руководителя следственного органа

и их соотношение с процессуальной самостоятельностью следователя и

следственного органа 170

sect 3 Особенности реализации процессуальных полномочий руководителя

следственного органа при принятии уголовного дела к производству 210

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 230

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 237

ПРИЛОЖЕНИЯhelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphellip279

Приложение 1 Аналитическая справка по результатам изучения уголовных дел

накопительных производств ведомственных аналитических обзоров о состоянии

процессуального контроля руководителей следственных органов 279

Приложение 2 Результаты анкетирования руководителей следственных

органов 284

Приложение 3 Результаты анкетирования следователей 299

Приложение 4 Статистические показатели деятельности органов

предварительного следствия и судов 308

Приложение 5 Проект Федерального закона laquoО внесении изменений в

Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерацииraquo 312

3

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования Повышение качества и соблюдение

законности расследования в установленный уголовно-процессуальным законом срок

являются одними из приоритетных задач стоящих перед органами

предварительного следствия Их выполнение обеспечивается прежде всего

надлежащей организацией процессуального руководства деятельностью

следователей

Проведенной реформой организации досудебного производства 2007 г

направленной на совершенствование системы процессуального руководства

принципиально изменены объем и содержание процессуальных полномочий

руководителя следственного органа характер процессуальных взаимоотношений

между ним прокурором следователем руководителем вышестоящего

следственного органа и судом неоднозначно оцениваемые учеными и

практикующими юристами как непосредственно после принятия Федерального

закона от 05062007 87-ФЗ так и сегодня

Острота научных дискуссий обусловленная в том числе выявленными

практикой реализации внесенных изменений проблемами на современном этапе не

только не снижается а напротив усиливается что находит свое отражение в

полярно занимаемых позициях учеными-процессуалистами и правоприменителями в

зависимости от реализуемых ими функций ndash расследования или прокурорского

надзора за ним формируя тем самым разные подходы к направлениям их

совершенствования которые не могли не отразиться на содержании вносимых

предложений по изменению уголовно-процессуального законодательства в части

содержания процессуальных полномочий руководителя следственного органа и

прокурора имеющих в большей степени компромиссный характер

Сформировавшаяся практика применения уголовно-процессуального закона в свою

4

очередь обозначила проблемы требующие глубокого теоретического осмысления и

их разрешения путем нормативного правого регулирования

Тем актуальнее становится исследование проблем дифференциации

сложившихся в настоящее время процессуальных полномочий руководителя

следственного органа и прокурора через призму их функционального

предназначения и выполняемых функций в современном досудебном производстве

а также их содержания объема правового регулирования и практики реализации

Актуальным и требующим научного исследования является вопрос

соотношения процессуальных полномочий руководителя следственного органа

характеризующихся широкими возможностями процессуального управляющего

воздействия на деятельность следователя и процессуальной самостоятельностью

последнего Не менее важным в контексте обеспечения процессуальной

самостоятельности следователя является и проблема процессуального

управляющего воздействия на деятельность следователя руководителя

вышестоящего следственного органа

Научного исследования требует и вопрос объема процессуальных полномочий

руководителя следственного органа как участника уголовного судопроизводства

обладающего правом лично производить предварительное следствие в полном

объеме характере и содержании возникающих процессуальных отношений с

другими властными участниками уголовного процесса в связи с реализацией им

указанного права

Изложенные положения свидетельствуют об актуальности темы исследования

наличии неразрешенных теоретических законодательных и правоприменительных

вопросов относительно процессуальной фигуры руководителя следственного органа

обуславливая тем самым научную и практическую значимость диссертационного

исследования

Степень научной разработанности темы исследования Основные

исследования деятельности начальника следственного отдела проведены в период

действия УПК РСФСР 1960 г чему посвящены диссертационные исследования

5

БВ Асриева1 МВ Мешкова2 ПИ Минюкова3 В контексте исследования вопросов

процессуального контроля в органах внутренних дел подготовлены

диссертационные работы АП Дубровиным4 ВВ Кальницким5 ПВ Лементой6

ГН Меглицким7 Проблемам организационных функций начальника следственного

отдела посвящено диссертационное исследование ДА Влезько8 а специальное

исследование функций начальника следственного управления проведено

ВП Ашитко9

Вопросы процессуальной деятельности начальника следственного отдела

также рассматривались в работах ВП Божьева АГ Волеводза ЭИ Воронина

БЯ Гаврилова АП Гуляева ИМ Гуткина ИА Попова ВФ Статкуса

МС Строговича АА Чувилева ЛГ Шапиро в рамках исследования соотношения

прокурорского надзора и ведомственного контроля за расследованием преступлений

в научных работах НВ Жогина АМ Ларина ВД Ломовского ВА Михайлова

ВМ Савицкого ХС Таджиева ВС Чистяковой и других ученых в рамках

1 Асриев БВ Начальник следственного отдела в советском уголовном

процессе дис hellip канд юрид наук ndash М 1974 2 Мешков МВ Процессуальные положение начальника следственного

отдела в советском уголовном процессе дис hellip канд юрид наук ndash М 1992 3 Минюков ПИ Процессуальные полномочия начальника следственного

отдела (отделения) органов внутренних дел и проблемы руководства

расследованием дис hellip канд юрид наук ndash М 1981 4 Дубровин АП Проблемы процессуального контроля за деятельностью

следователей органов внутренних дел по расследованию преступлений дис hellip

канд юрид наук ndash М 1989 5 Кальницкий ВВ Ведомственный процессуальный контроль за

деятельностью следователей органов внутренних дел дис hellip канд юрид наук ndash

М 1982 6 Лемента ПВ Ведомственный процессуальный контроль за

предварительным следствием в органах внутренних дел дис hellip канд юрид

наук ndash Волгоград 1999 7 Меглицкий ГН Совершенствование системы контроля в следственном

аппарате органов внутренних дел дис hellip канд юрид наук ndash М 1984 8 Влезько ДА Проблемы организационных функций начальника

следственного отделения (отдела) в расследовании дис hellip канд юрид наук ndash

Краснодар 2002 9 Ашитко ВП Функция контроля начальника следственного управления в

уголовном судопроизводстве дис hellip канд юрид наук ndash М 1996

6

диссертационных исследований посвященных управлению и организационному

построению органов расследования преступлений изучались НИ Кулагиным

АВ Ивановым СВ Валовым

После принятия УПК РФ 2001 г отдельные вопросы процессуальной

деятельности начальника следственного отдела (руководителя следственного

органа) рассматривались в диссертационных исследованиях проблем досудебного

производства БЯ Гавриловым1 ЮВ Деришевым2 ОА Малышевой3

ГП Химичевой4 в контексте теоретических основ процессуального и (или)

ведомственного контроля ndash ОВ Химичевой5 ММ Черняковым6

СА Табаковым7 ВВ Самсоновым8 Проблемам соотношения процессуальных

полномочий руководителя следственного органа и прокурора в том числе

с учетом положений Федерального закона от 05062007 87-ФЗ посвящены

научные труды АС Александрова АМ Багмета ОЯ Баева АИ Бастрыкина

НВ Булановой БЯ Гаврилова ИС Дикарева ОД Жука НН Ковтуна

НА Колоколова АВ Красильникова ИА Насоновой АВ Образцова

1 Гаврилов БЯ Правовое регулирование защиты конституционных прав и

свобод участников уголовного судопроизводства дис hellip д-ра юрид наук ndash М

2004 2 Деришев ЮВ Оптимизация досудебного производства в уголовном

процессе России дис hellip канд юрид наук ndash Омск 1998 3 Малышева ОА Досудебное производство в российском уголовном

процессе проблемы реализации и правового регулирования дис hellip д-ра юрид

наук ndash М 2004 4 Химичева ГП Досудебное производство по уголовным делам Концепция

совершенствования уголовно-процессуальной деятельности дис hellip д-ра юрид

наук ndash М 2003 5 Химичева ОВ Концептуальные основы процессуального контроля и

надзора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства автореф дис hellip

д-ра юрид наук ndash М 2004 6 Черняков ММ Вопросы теории и практики процессуального контроля в

досудебном производстве дис hellip канд юрид наук ndash Омск 2005 7 Табаков СА Ведомственный процессуальный контроль за деятельностью

следователей и дознавателей органов внутренних дел дис hellip канд юрид наук ndash

Омск 2009 8 Самсонов ВВ Прокурорский надзор и ведомственный процессуальный

контроль в досудебном производстве дис hellip канд юрид наук ndash Ростов нД

2011

7

ТГ Олефиренко АВ Победкина АБ Соловьева МЕ Токаревой АГ Халиулина

ЮА Цветкова СА Шейфера ВБ Ястребова и других ученых

Процессуальная деятельность руководителя следственного органа на

диссертационном уровне после принятия Федерального закона от 05062007

87-ФЗ исследовалась ЕА Новиковым (2009 г)1 НА Моругиной (2010 г)2

ОВ Колесниковым (2011 г)3 ТЮ Поповой (2012 г)4 ИВ Чечулиным

(2013 г)5 ВА Шабуниным (2013 г)6 СА Минаевой (2014 г)7 ЕВ Ивановой

(2014 г)8 ПМ Олейником (2014 г)9 АО Бекетовым (2017 г)10

Однако эти исследования проводились в отличных между собой и настоящего

исследования аспектах (более широких или суженных до контекста частных

проблем) на основе соотношения организационных и процессуальных аспектов

деятельности руководителя следственного органа (ЕА Новиков)

1 Новиков ЕА Руководитель следственного органа в российском уголовном

судопроизводстве процессуальные и организационные аспекты дис hellip канд

юрид наук ndash М 2009 2 Моругина НА Руководитель следственного органа как участник

уголовного судопроизводства со стороны обвинения дис hellip канд юрид наук ndash

М 2010 3 Колесников ОВ Руководитель следственного органа в системе МВД

России как участник уголовного судопроизводства дис hellip канд юрид наук ndash

С-Петербург 2011 4 Попова ТЮ Уголовно-процессуальный статус руководителя

следственного органа дис hellip канд юрид наук ndash Омск 2012 5 Чечулин ИВ Полномочия руководителя следственного органа и их

реализация в досудебном производстве дис hellip канд юрид наук ndash М 2013 6 Шабунин ВА Руководитель следственного органа нормативное

регулирование и практика осуществления процессуальных функций и

полномочий дис hellip канд юрид наук ndash Саратов 2013 7 Минаева СА Процессуальная деятельность руководителя следственного

органа по обеспечению законности в досудебном производстве дис hellip канд

юрид наук ndash М 2014 8 Иванова ЕВ Руководитель следственного органа как субъект уголовного

судопроизводства дис hellip канд юрид наук ndash Екатеринбург 2014 9 Олейник ПМ Полномочия руководителя следственного органа по

обеспечению прав и законных интересов обвиняемого дис hellip канд юрид наук ndash

М 2014 ndash 215 с 10 Бекетов АО Руководитель следственного органа как субъект отношений

обжалования дис hellip канд юрид наук ndash Омск 2017 ndash 249 с

8

в контексте обеспечения руководителем следственного органа законности в

досудебном производстве (СА Минаева) прав и законных интересов обвиняемого

(ПМ Олейник) уголовно-процессуального статуса руководителя следственного

органа в целом (ТЮ Попова) или ограничения его ведомственными рамками МВД

России (ОВ Колесников) как участника со стороны обвинения (НА Моругина)

как субъекта правоотношений обжалования (АО Бекетов) исследования функций

руководителя следственного органа (ВА Шабунин) непосредственно его

процессуальных полномочий (ИВ Чечулин)

Вместе с тем динамика развития законодательства и правоприменительной

деятельности требует дальнейшего исследования процессуальных полномочий

руководителя следственного органа обуславливая необходимость их

переосмысления и дальнейшего изучения эффективности их использования

выявления возникающих проблем в их реализации и определении путей разрешения

Объектом исследования являются уголовно-процессуальные отношения

складывающиеся в досудебном производстве между властными субъектами

уголовного судопроизводства руководителем следственного органа прокурором

судом руководителем вышестоящего следственного органа следователем в связи с

процессуальной деятельностью руководителя следственного органа

Предмет исследования составляют нормы уголовно-процессуального

законодательства и иных подзаконных нормативных правовых актов

регламентирующих процессуальные полномочия руководителя следственного

органа и определяющих его роль и назначение в досудебном производстве порядок

условия и механизм реализации его процессуальных полномочий практика их

применения результаты научных исследований других ученых и достижения теории

уголовного судопроизводства по этим вопросам

Объект предмет и целевая направленность исследования обусловила его

методологическую теоретическую и эмпирическую основы исследования

Цель и задачи исследования Цель исследования состоит в выработке на

основе предшествующих научных исследований и комплексного анализа положений

УПК РФ иных нормативных правовых актов и практики их применения

9

теоретически и практически значимых положений о современном предназначении

месте и роли руководителя следственного органа в досудебном производстве

разработке научно обоснованных предложений по оптимизации его процессуальных

полномочий совершенствованию их правового регулирования и практики

реализации

Достижение цели исследования предопределило постановку задач

- выявить исторические предпосылки и закономерности формирования

современных процессуальных полномочий руководителя следственного органа

- определить содержание и характер выполняемых руководителем

следственного органа процессуальных функций и соответствие им его полномочий

- на основе анализа норм и практики их применения дать оценку качеству и

действенности изменений уголовно-процессуального законодательства в части

дифференциации полномочий руководителя следственного органа и прокурора

- определить в какой мере содержание и объем процессуальных полномочий

руководителя следственного органа и их реализация обеспечивают на современном

этапе процессуальную самостоятельность следователя и процессуальную

самостоятельность следственного органа

- выявить особенности характера и содержания складывающихся

процессуальных отношений руководителя следственного органа с другими

властными участниками уголовного процесса в связи с реализацией им права лично

производить предварительное следствие установить пробелы правового

регулирования этого правомочия и практики его реализации определить пути их

решения

- сформировать научное видение и определить дальнейшие направления

совершенствования правового регулирования процессуальных взаимоотношений

возникающих в досудебном производстве между руководителем следственного

органа и властными субъектами уголовного судопроизводства

- выявить проблемы практики реализации процессуальных полномочий

руководителя следственного органа и выработать предложения по их решению

10

Методология и методы исследования Методологическую основу

исследования составляет диалектический метод познания объективной реальности

позволивший комплексно и всесторонне проанализировать содержание и проблемы

регламентации процессуальных полномочий руководителя следственного органа

При проведении исследования использованы формально-логический

(догматический) метод позволивший исследовать основные понятия и

определения связанные с правовым регулированием и реализацией процессуальных

полномочий руководителя следственного органа и выявить их признаки

сравнительно-правовой метод ndash для сравнительного сопоставления этих понятий

историко-правовой метод применялся при исследовании развития процессуальных

полномочий руководителя следственного органа (начальника следственного органа)

на различных этапах их формирования статистический метод включивший в себя

сбор и анализ основных показателей результатов работы следственных

подразделений судебных органов органов прокуратуры реализации

руководителями следственных органов отдельных процессуальных полномочий

позволивший оценить эффективность дифференциации процессуальных

полномочий руководителя следственного органа и прокурора социологический

метод ndash при проведении анкетирования следователей и руководителей

следственных органов с целью выявления проблемных вопросов реализации

процессуальных полномочий руководителя следственного органа метод

исследования документов который применялся для исследования нормативных

правовых актов изучения уголовных дел материалов ведомственных

накопительных производств аналитических обзоров о состоянии процессуального

контроля руководителей следственных органов и использования ими

процессуальных полномочий информационных писем метод юридико-

технического анализа позволивший сформулировать и внести предложения по

совершенствованию норм уголовно-процессуального законодательства

регламентирующих процессуальные полномочия руководителя следственного

органа а также метод наблюдения реализованный в ходе личного

правоприменительного опыта работы в следственных подразделениях

11

Нормативную основу исследования составили положения Конституции

Российской Федерации Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации

иных нормативных правовых актов в сфере уголовного судопроизводства

относящихся к предмету исследования

Теоретической основой исследования послужили научные труды указанных

выше и других ученых посвященные правовому регулированию процессуальных

полномочий руководителя следственного органа вопросам соотношения

процессуального руководства процессуального контроля и прокурорского надзора

за производством предварительного следствия теоретическим основам управления

и организационного построения органов расследования преступлений

процессуальной самостоятельности лиц осуществляющих предварительное

следствие а также работы отечественных ученых по теории и истории государства и

права философии права теории уголовного процесса уголовному праву

Эмпирическую основу исследования составляют результаты проведенного

автором анкетирования 232 следователей и 187 руководителей следственных

органов системы МВД России ФСКН России (упразднена) Следственного комитета

Российского Федерации ФСБ России регионального и районного уровней из 32

территориальных органов входящих в состав пяти федеральных округов

Российской Федерации а также материалы изученных 342 уголовных дел из числа

прекращенных и приостановленных производством накопительные производства

542 постановления о продлении сроков следствия 498 письменных указаний

руководителей следственных органов по уголовным делам 744 требования

прокуроров об устранении нарушений федерального законодательства

аналитические обзоры о состоянии процессуального контроля руководителей

следственных органов и использования ими процессуальных полномочий

информационные письма Следственного департамента МВД России главных

следственных управлений главных управлений МВД России по г Москве

Московской и Нижегородской областям следственного управления МВД России по

Удмуртской Республике что позволяет утверждать о полноте и объективности

полученных результатов

12

Подвергнуты исследованию статистические показатели о результатах

следственной работы органов внутренних дел по форме 1-Е за 2006-2020 гг

органов прокуратуры о состоянии законности а также статистические данные

Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации о состоянии

деятельности судов общей юрисдикции При проведении исследования

использовались эмпирические данные полученные другими авторами по вопросам

имеющим отношение к теме диссертации

Научная новизна диссертации определяется авторским подходом к

исследованию сложившихся на современном этапе процессуальных полномочий

руководителя следственного органа с позиции соответствия их функциональному

предназначению руководителя следственного органа в досудебном производстве и

разработанной в теории уголовного процесса системе функций позволившим

теоретически по-новому осмыслить и оценить их содержание и оптимальность

определить роль руководителя следственного органа в современном уголовном

процессе и выполняемые им функции изложить обладающее элементами научной

новизны авторское видение их соотношения между собой и прокурорским надзором

С этой позиции

исследована и доказана на основе комплексного анализа теоретических

изысканий статистических показателей работы органов предварительного

следствия органов прокуратуры и судебных органов до и после проведенной

реформы организации процессуального руководства в стадии предварительного

следствия научная обоснованность и эффективность дифференциации

процессуальных полномочий между прокурором и руководителем следственного

органа по процессуальному руководству следствием

определена и теоретически обоснована модель построения контрольно-

надзорных отношений между руководителем следственного органа и прокурором в

досудебном производстве определено соответствующее ей авторское видение

дальнейшей оптимизации процессуальных полномочий руководителя следственного

органа и прокурора механизма их реализации

13

Научная новизна также проявляется в авторском подходе к исследованию

соотношения объема характера и содержания процессуальных полномочий

руководителя следственного органа и обеспечения процессуальной

самостоятельности следователя с позиции формирования в современном досудебном

производстве процессуальной самостоятельности следственного органа

Сформулировано и теоретически обосновано обладающее элементами

научной новизны авторское видение на определение должностных лиц обладающих

процессуальными полномочиями руководителя следственного органа авторское

определение руководителя вышестоящего следственного органа объема его

процессуальных полномочий в отношении процессуальной деятельности

следователей нижестоящих следственных подразделений

Положения выносимые на защиту

1 Вывод автора что сложившиеся на современном этапе процессуальные

полномочия руководителя следственного органа являются закономерностью

исторического развития научных представлений в теории уголовного процесса

о процессуальном руководстве деятельностью следователя потребности

функциональной дифференциации процессуального руководства и прокурорского

надзора практики реализации процессуальных полномочий начальника

следственного отдела и прокурора

Формами и ключевыми историческими этапами формирования предпосылок

зарождения и развития процессуальных полномочий руководителя следственного

органа являются

60-е гг ХХ века ndash создание следственных подразделений в МООП

РСФСР

90-е гг ХХ века ndash концептуальные теоретические разработки о создании

единого следственного органа и функциональном предназначении в досудебном

производстве начальника следственного отдела и прокурора

2 Утверждение автора что основной процессуальной функцией руководителя

следственного органа определяемой его предназначением в современном

досудебном производстве является процессуальное руководство предварительным

14

следствием заключающееся в организации наиболее эффективного производства

расследования по уголовному делу определении его основных и оптимальных

направлений наблюдении за соответствием процессуальной деятельности

следователя требованиям закона и выявлении отклонений от него и его нарушений

принятии мер к их устранению посредством использования предоставленных

уголовно-процессуальным законом полномочий

Процессуальный контроль выступая составной неотъемлемой частью

процессуального руководства является наряду с организацией и определением

основных направлений расследования средством реализации указанной функции

Дополнительной функцией руководителя следственного органа является

расследование им уголовного дела при принятии его к своему производству

3 Вывод автора что процессуальное руководство исходя из анализа

характера и содержания процессуальных полномочий руководителя следственного

органа призвано обеспечить прежде всего реализацию основной функции

следователя ndash предварительного расследования а не определенной в законе

основополагающей функции уголовного процесса ndash функции обвинения

Вместе с тем характер и содержание процессуальных полномочий

руководителя следственного органа не охватывается содержанием уголовного

преследования обусловленного наличием в уголовном деле подозреваемого

(обвиняемого) сужающим тем самым пределы выполняемой им функции

процессуального руководства следствием

4 Утверждение автора что определение состава субъектов уголовного

судопроизводства и объема их полномочий в рамках иных кроме федерального

закона нормативных правовых актов

вносит диссонанс в содержание уголовно-процессуальных отношений

путем юридико-фактического разрешения правоприменителю осуществлять в

зависимости от ведомственной принадлежности регулирование процессуального

статуса руководителя следственного органа иным кроме федерального закона

нормативным правовым актом

15

нарушает единство целостность и обязательность на территории

Российской Федерации положений ст 1 УПК РФ определяющей порядок

уголовного судопроизводства обуславливая необходимость единого подхода в

определении состава субъектов обладающих правовым статусом руководителя

следственного органа содержания и объема его полномочий для всех органов

предварительного следствия независимо от их ведомственной принадлежности

требует ограничения состава субъектов обладающих процессуальным

статусом руководителя следственного органа должностными лицами

возглавляющими подразделения непосредственно осуществляющими функцию

предварительного следствия и одновременного включения в их состав

руководителей структурных подразделений следственных органов

5 Вывод автора о том что в результате дифференциации полномочий

руководителя следственного органа и прокурора на современном этапе на

качественно новой основе

создана эффективная контрольно-надзорная система по обеспечению

законности и соблюдения прав свобод человека и гражданина исключающая

конкуренцию и дублирование близких по природе контрольных и надзорных

полномочий соответственно руководителя следственного органа и прокурора путем

разграничения реализации их полномочий относительно временных этапов

воздействия на процессуальную деятельность следователя

сформировано положение при котором руководитель следственного

органа и прокурор не подменяют а во взаимодействии дополняют друг друга в

своей деятельности выполняя каждый свою роль в достижении назначения

уголовного судопроизводства

дальнейшее совершенствование правоотношений между руководителем

следственного органа и прокурором требует создания объективных гарантий для

реализации прокурорского надзора посредством выработки действенных

процессуальных механизмов реализации его надзорных полномочий

6 Расширение процессуальных полномочий руководителя следственного

органа следует рассматривать не как ограничивающее процессуальную

16

самостоятельность следователя а в контексте созданного механизма обеспечения

законности и обоснованности деятельности следователя и процессуального

взаимодействия руководителя следственного органа и следователя внутри

следственного органа для достижения общих задач назначения уголовного

судопроизводства и укрепления процессуальной самостоятельности следственного

органа

7 Введение в уголовный процесс руководителя вышестоящего следственного

органа и определение в законе объема его процессуальных полномочий призвано

ограничить правомочия руководителей следственных органов различных уровней по

возможному вмешательству в процессуальную деятельность следователей

нижестоящего уровня выступая гарантией соблюдения их процессуальной

самостоятельности Исходя из этого руководитель вышестоящего следственного

органа не должен обладать полномочиями руководителя следственного органа

предусмотренными в статье 39 и иных статьях УПК РФ в отношении деятельности

нижестоящих следственных подразделений

С учетом двоякого использования в уголовно-процессуальном законе понятия

вышестоящего следственного руководства во всех случаях употребления в

уголовно-процессуальном законе словосочетания laquoруководитель вышестоящего

следственного органаraquo и laquoвышестоящий руководитель следственного органraquo следует

исходить из понятия руководитель следственного органа вышестоящего уровня

8 Утверждение автора о том что принимая уголовное дело к своему

производству руководитель следственного органа обретает в рамках его

расследования процессуальный статус следователя и в этой связи процессуальные

полномочия по осуществлению процессуального руководства по этому уголовному

делу реализует руководитель вышестоящего следственного органа обеспечивая

законность и обоснованность принимаемых процессуальных решений в ходе

производства предварительного следствия

9 В целях совершенствования процессуальных полномочий руководителя

следственного органа и регулирования уголовно-процессуальных отношений в

досудебном производстве между властными субъектами уголовного

17

судопроизводства условий и механизма реализации в их рамках его процессуальных

полномочий а также обеспечения единого понятийного аппарата автором

представлен проект Федерального закона о внесении изменений и дополнений в

УПК РФ (приложение 5) включающий в себя в том числе предложения

91 Предоставить органу предварительного следствия в лице руководителя

следственного органа и следователя возможность принесения возражения

вышестоящему прокурору на действия (бездействие) и решения надирающего

прокурора ограничивающие права и законные интересы участников уголовного

судопроизводства предусмотрев в УПК РФ единый механизм их обжалования

ключевыми элементами которого являются

обжалование решения прокурора вышестоящему прокурору ndash субъекту

контроля деятельности последнего

согласование следователем обжалования с руководителем

следственного органа решение которого для следователя является определяющим и

обязательным для исполнения

возможность обжалования решения прокурора наряду со следователем

руководителем следственного органа

установление срока для обжалования решения прокурора ndash не позднее

3 суток исчисляемого с момента поступления решения прокурора в следственный

орган и другие

92 Определить в уголовно-процессуальном законе

возможность обжалования следователем действий (бездействия) и

решений руководителя следственного органа ограничивающих права и законные

интересы участников уголовного судопроизводства руководителю вышестоящего

следственного органа предусмотрев приостановление исполнения обжалуемого

следователем решения

возможность приостановления исполнения указаний руководителя

следственного органа ограничивающие права и законные интересы участников

уголовного судопроизводства в случае их обжалования следователем

18

срок рассмотрения руководителем следственного органа поступившего

к нему уголовного дела с обвинительным заключением не более 3 суток а в случае

сложности или большого объема уголовного дела ndash не более 10 суток

основания возвращения руководителем следственного органа

уголовного дела следователю на дополнительное расследование аналогичные

основаниям для возвращения следователю уголовного дела прокурором

возможность обжалования следователем решения руководителя

следственного органа о возвращении уголовного дела для дополнительного

расследования руководителю вышестоящего следственного органа с

одновременным приостановлением его исполнения

93 С учетом выполняемых функций руководителем следственного органа и

прокурором в современном досудебном производстве определить

субъектом поддержания перед судом ходатайства о проведении

следственных и иных процессуальных действий или избрания меры пресечения

ограничивающих конституционные права и свободы граждан должны являться

следователь его вынесший или руководитель следственного органа согласовавший

соответствующее ходатайство основным предназначением участия которых в

судебном заседании является обоснование позиции следственного органа

участие прокурора в судебном заседании охватывается функцией

надзора и в этой связи его предназначение состоит не в поддержании в суде

заявленного органом предварительного следствия ходатайства а в даче заключения

о его законности и обоснованности

Теоретическая и практическая значимость работы определяется тем что

сформулированные на их основе научные выводы и предложения могут внести

вклад в развитие теории уголовного процесса и положены в основу дальнейших

научных исследований по совершенствованию процессуального статуса

руководителя следственного органа В диссертации определены предназначение

руководителя следственного органа в досудебном производстве выполняемые им

функции и их соотношение соответствие им содержания его процессуальных

полномочий состав субъектов обладающих процессуальным статусом

19

руководителя следственного органа обоснована дифференциация полномочий

между руководителем следственного органа и прокурором и ее эффективность

между руководителем следственного органа и руководителем вышестоящего

следственного органа оптимальность соотношения процессуальных полномочий

руководителя следственного органа и процессуальной самостоятельности

следователя выявлены проблемы теории и практики реализации процессуальных

полномочий руководителя следственного органа предложены направления их

решения

Основанные на результатах исследования выводы и предложения могут быть

использованы в нормотворческой деятельности по совершенствованию уголовно-

процессуального законодательства в деятельности органов предварительного

расследования для повышения эффективности деятельности руководителей

следственных органов в образовательном процессе юридических вузов при

преподавании дисциплин профилирующего значения

Степень достоверности и обоснованности выводов определяется

привлечением для решения поставленных задач большого по объему и

разнообразного по содержанию эмпирического и теоретического материала

применением различных методов научного исследования соответствующих

поставленным задачам Выводы основываются на анализе относящихся к теме

исследования научных трудов авторов правоприменительной практики результатах

анкетирования руководителей следственных органов следователей

Апробация результатов диссертационного исследования Положения

диссертации докладывались и обсуждались на заседаниях кафедры управления

органами расследования преступлений Академии управления МВД России а также

на международных научно-практических конференциях laquoПерспективы развития

деятельности органов досудебного расследования процессуальные и организационные

аспектыraquo 2013 г ndash Луганский государственный университет внутренних дел

им ЕО Дидоренко laquoГосударство и право в изменяющемся миреraquo 2015 г ndash

Приволжский филиал Российского государственного университета правосудияraquo

laquoПротиводействие преступлениям совершенным с использованием Интернетndash

20

технологий правовые криминалистические и организационные аспектыraquo (61-е

ежегодные криминалистические чтения)raquo 2020 г ndash Академия управления МВД России

на всероссийских научно-практических конференциях laquoПроблемы

квалификации и расследования отдельных видов преступленийraquo 2008 г ndash Липецкий

филиал Воронежского института МВД России laquoПроблемы современного состояния

и пути развития органов предварительного следствия (к 150-летию образования

следственного аппарата в России)raquo 2010 г ndash Академия управления МВД России

laquoОрганы предварительного следствия в системе МВД России история

современность перспективы (к 50-летию со дня образования следственного

аппарата в системе МВД России)raquo 2013 г ndash Академия управления МВД России

laquoАктуальные вопросы предварительного расследования на современном этапеraquo

2016 г ndash Санкт-Петербургский университет МВД России

на региональной межведомственной межвузовской научно-практической

конференции laquoПроблемы совершенствования уголовно-процессуального

законодательства и его правопримененияraquo 2010 г ndash Ижевский филиал

Нижегородской академии МВД России

Основные научные результаты исследования опубликованы в одной

монографии шестнадцати научных работах из них шесть публикаций в

рецензируемых изданиях рекомендованных ВАК при Министерстве науки и

высшего образования Российской Федерации Научные результаты внедрены в

практическую деятельность следственных подразделений территориальных органов

МВД России пяти субъектов четырех федеральных округов Российской Федерации

а именно главных следственных управлений главных управлений МВД России по

Московской и Нижегородской областям следственных управлений МВД по

Удмуртской Республике Республике Саха (Якутия) Кабардино-Балкарской

Республике в учебные процессы Академии управления МВД России и

Нижегородской академии МВД России о чем имеются акты внедрения

Структура и объем работы определены предметом целями и задачами

исследования Диссертация состоит из введения двух глав включающих шесть

параграфов заключения списка литературы и приложений

21

ГЛАВА 1 ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ

ПОЛНОМОЧИЙ РУКОВОДИТЕЛЯ СЛЕДСТВЕННОГО ОРГАНА

sect 1 Генезис процессуальных полномочий руководителя

следственного органа

Процессуальный статус руководителя следственного органа (начальника

следственного отдела) претерпел на своем эволюционном пути значительные

изменения Пройден путь от полного отрицания процессуальных полномочий до

предоставления сегодня руководителю следственного органа властно-

распорядительных полномочий ранее присущих исключительно прокурору

Появление в уголовном судопроизводстве начальника следственного отдела

в качестве самостоятельного участника уголовного процесса тесно связано с

вопросом о создании Указом Президиума Верховного Совета СССР от 06041963

1237-VI laquoО предоставлении права производства предварительного следствия

органам охраны общественного порядкаraquo1 следственного аппарата в органах

внутренних дел предпосылками и условиями его организационно-правового

становления

С принятием 25 декабря 1958 г Основ уголовного судопроизводства Союза

ССР2 следственный аппарат милиции как и в 1922 г был вновь ликвидирован

Ликвидация была обоснована признанием что функция производства милицией

предварительного следствия не свойственна ее правовой природе и правовому

1 Ведомости Верховного Совета СССР 1963 16 Ст 181 2 Закон СССР от 25121958 laquoОб утверждении Основ уголовного

судопроизводства Союза ССР и союзных республикraquo судопроизводства

Ведомости Верховного Совета СССР 1959 1 Ст15

22

назначению1 Правом производства предварительного следствия новым уголовно-

процессуальным законодательством были наделены следователи органов

прокуратуры и госбезопасности несмотря на то что милиция в конце 50-х гг

обеспечивала расследование более половины всех уголовных дел сведения о чем

приведены в таблице 1

Таблица 1

Сведения о состоянии работы по расследованию преступлений (1959-1962)2

Состояние работы 1959 1960 1961 1962

Всего окончено уголовных дел 490558 429701 535248 532276

в том числе

следователями прокуратуры

195338

184405

244280

256123

органами дознания 295170 245296 290968 276153

Всего направлено в суд уголовных дел 317252 244628 372213 375521

в том числе

следователями прокуратуры

125004

109363

160893

170831

органами дознания 192248 135265 211320 204690

Однако попытка обеспечить производство предварительного следствия

только следователями прокуратуры не могла быть реализована поскольку

согласно приведенным выше данным огромный объем следственной работы

возложенной на органы прокуратуры оказался непосильным для ее

следственного аппарата и привел к значительному снижению качества работы

Как следствие на дознавателей МООП РСФСР по указаниям прокуроров

возлагалось производство предварительного следствия в полном объеме по

уголовным делам подследственным следователям прокуратуры чем создавался

параллелизм в работе этих органов что также явилось одним из факторов

реформирования предварительного следствия

1 Бердичевский Ф Чистяков О О реорганизации предварительного

следствия Социалистическая законность 1957 7 С 21-25 Зыков И

Аверкиев И Иванов М О дознании и предварительном следствии

Социалистическая законность 1957 9 С 10-14 Гольст ГР Основные задачи

предварительного следствия в советском уголовном процессе Советское

государство и право 1957 8 С 71-72 и др 2 Гаврилов БЯ Следственный аппарат органов внутренних дел

Отечественные записки 2003 2 С 410

23

Учитывая сложившуюся обстановку и потребность в принятии действенных

мер к устранению этих недостатков 6 апреля 1963 г Указом Президиума

Верховного Совета СССР органы охраны общественного порядка (сегодня

органы внутренних дел) наряду с органами прокуратуры и государственной

безопасности были наделены правом производства предварительного следствия

Приказом Министра охраны общественного порядка РСФСР от 8 июня 1963 г

318 принято и утверждено Положение об организации и деятельности

следственного аппарата в органах Министерства охраны общественного порядка

РСФСР вступившее в силу с 1 июля 1963 года

Вновь созданный следственный аппарат в процессуальном отношении

вышел из подчинения органов милиции став самостоятельным структурным

подразделением Это безусловно имело позитивный характер в организации

предварительного следствия и способствовало более быстрому и качественному

расследованию уголовных дел равномерной нагрузке следователей различных

ведомств о чем свидетельствуют представленные в таблице 2 статистические

данные

Таблица 2

Сведения о состоянии работы по расследованию преступлений (1963-1964)1

Состояние работы 1963 1964

Всего окончено уголовных дел 451084 -

в том числе

следователями прокуратуры

194219

нет данных

следователями органов МООП 256865 227491

Всего направлено в суд уголовных дел 311650

в том числе

следователями прокуратуры

127444

нет данных

следователями органов МООП 184206 170420

Всего возвращено судом уголовных дел для дополнительного

расследования

7631

-

в том числе

следователями прокуратуры

удельный вес от направленных в суд (в )

4991

39

-

9

следователями органов МООП

удельный вес от направленных в суд (в )

2640

14

53667

31

1 Гаврилов БЯ Следственный аппарат органов внутренних дел С 411

24

Всего окончено уголовных дел в срок свыше двух месяцев

32340

-

в том числе

следователями прокуратуры

удельный вес от направленных в суд (в )

19419

100

31

-

9

следователями органов МООП

удельный вес от направленных в суд (в )

12921

50

10309

45

Для организации и руководства работой следователей были образованы

следственные управления отделы отделения Работу следователей возглавили

соответствующие начальники следственных подразделений и их заместители на

которых возлагались задачи организационного руководства следственным

подразделением и контроля за соблюдением законности при возбуждении и

расследовании уголовных дел Для достижения поставленных задач начальники

следственных подразделений указанным выше Положением об организации и

деятельности следственного аппарата в органах Министерства охраны

общественного порядка РСФСР наделялись определенными полномочиями

Так руководители следственных подразделений были наделены

полномочиями поручать производство предварительного следствия по уголовным

делам и распределять их между следователями проверять уголовные дела и

материалы по которым отказано в возбуждении уголовных дел давать указания и

рекомендации по уголовным делам участвовать в расследовании и лично вести

предварительное следствие Наряду с этим на них возлагался и ряд

административно-организационных функций

Деятельность начальников следственных подразделений сыграла

положительную роль в осуществлении задач уголовного судопроизводства

организации качественного и квалифицированного расследования уголовных дел

Но серьезным недостатком проведенного реформирования являлось то что

начальник следственного отдела по-прежнему как и в 40-е годы не был введен в

число участников уголовного процесса и не наделен по УПК РСФСР

процессуальными правами отчего испытывал сложности в реализации своих

должностных полномочий

25

Между тем первые же предложения по восполнению этого пробела вызвали

острую дискуссию как среди научных так и практических работников Одни

выступали сторонниками наделения начальников следственных отделов

процессуальными полномочиями другие ndash противниками этого

Так начальник следственного управления МООП УССР А Сербулов и

начальник кафедры уголовного права и процесса Высшей школы МООП УССР

А Соловьев отмечая важную роль начальников следственных аппаратов в

организации предварительного следствия в органах МООП решительно

выступали за предоставление им процессуальных прав необходимых для

выполнения своих обязанностей и задач Предоставление начальнику

следственного отдела процессуальных полномочий отмечали они имеет большое

практическое значение поскольку это должностное лицо несет ответственность за

состояние следствия в соответствующем аппарате Он не сможет обеспечить

качество предварительного следствия не обладая правами закрепленными в

уголовно-процессуальном законе и практика настоятельно требует

предоставления им процессуальных прав1

Аналогичную позицию занимал прокурор Московской области Л Ураков

предлагая предоставить начальникам следственных подразделений ряд

процессуальных прав включая право отмены постановлений следователей Он

считал что поскольку работа следователей по расследованию преступлений

представляет собой процессуальную деятельность то и отношения

складывающиеся между ними и начальниками следственных отделов

осуществляющими руководство этой деятельностью являются процессуальными

Поэтому права и обязанности начальников следственных отделов должны быть

урегулированы уголовно-процессуальным законом2

1 Сербулов А Соловьев А О работе следственного аппарата МООП

Социалистическая законность 1964 7 С 11 2 Ураков Л О процессуальном положении работников следственных

отделов органов охраны общественного порядка Социалистическая законность

1964 7 С 16

26

В свою очередь отдельные авторы высказывали свое несогласие с этими

предложениями Так ВС Чистякова не исключая необходимости

урегулирования процессуальных отношений начальника следственного

подразделения и следователя вместе с тем считала что принятие указанных

предложений означало бы нарушение процессуальной самостоятельности

следователя и превращение деятельности начальника следственного

подразделения в суррогат прокурорского надзора1

Аналогичного мнения придерживались заместитель Генерального

Прокурора СССР НВ Жогин и профессор ФН Фаткуллин которые также

высказывались против наделения процессуальными полномочиями начальников

следственных подразделений и придания их отношениям со следователями

процессуального характера Они полагали что предоставление начальникам

следственных отделов процессуальных прав в отношении следователей не имеет к

тому необходимых оснований а полномочий у руководителей следственных

подразделений и так достаточно чтобы laquohellipосуществлять определенное

руководство деятельностью следователя давать ему те или иные указания

убеждать его в правильности таких указаний и необходимости их исполненияraquo2

Вопрос наделения начальника следственного отдела процессуальными

правами также поднимался на состоявшемся 27-30 июля 1964 г в г Москве

Всесоюзном совещании следственных работников органов прокуратуры и охраны

общественного порядка Однако итоговым решением Совещания стал вывод о

том что начальники следственных отделов laquohellipне обладают и не могут обладать

процессуальными правамиhellipraquo а laquohellipпредоставление им процессуальных прав

означало бы подмену прокурорского надзора и посягательство на процессуальную

самостоятельность следователяraquo3

1 Чистякова ВС Органы предварительного расследования преступлений и

разграничение компетенции между ними автореф дис hellip канд юрид наук ndash М

1964 С 9 2 Жогин НВ Фаткуллин ФН Предварительное следствие в советском

уголовном процессе ndash М1965 С 356 3 Социалистическая законность 1964 9 С 9

27

Между тем сложившаяся объективная реальность противоречила научно-

правовым положениям с одной стороны и обусловленная историческим ходом

развития следственного аппарата и его руководства ndash с другой настоятельно

требовала наделения начальников следственного отдела процессуальными

полномочиями

Так содержание предоставленных ведомственными положениями

руководителям следственных подразделений полномочий свидетельствовало о

том что начальник следственного отдела фактически выполнял процессуальные

функции Реализуя предоставленные ведомственными положениями полномочия

начальник следственного отдела не только организовывал следственную работу и

руководил ею но и непосредственно участвовал в производстве по делу проверял

уголовные дела давал по ним указания участвовал в проводимых следователями

процессуальных действиях и мог лично вести предварительное следствие

То есть по сути осуществлял процессуальную деятельность вступая со

следователем в уголовно-процессуальные отношения не урегулированные в тот

период времени нормами уголовно-процессуального права и являлся субъектом

этой деятельности то есть участником уголовного процесса статус которого и

полномочия в противоречие этому в уголовно-процессуальном законе закреплены

не были

Следует отметить и то что руководство предварительным следствием в

первой половине ХХ века осуществлялось различными государственными

органами и должностными лицами многие из которых не относились к субъектам

уголовно-процессуальной деятельности Это приводило к серьезному ущемлению

процессуальной самостоятельности следователей и сказывалось на объективности

предварительного расследования и как результат не создавало надежных

гарантий обеспечения прав и законных интересов граждан вовлеченных в

уголовное судопроизводство Вновь учрежденные начальники следственных

отделов осуществляя в рамках административной деятельности руководство

процессуальной деятельностью следователя обладали разными в зависимости от

ведомственной принадлежности полномочиями

28

Так руководители следственных подразделений КГБ и МООП

осуществляли руководство деятельностью следователей на основании

соответствующих ведомственных нормативных правовых актов В органах

прокуратуры надзор за деятельностью следственных подразделений и

процессуальное руководство следователями осуществлялось помощниками или

заместителями соответствующих прокуроров и их полномочия определялись

соответственно процессуальным положением прокуроров обладающих всей

полнотой процессуальных прав в сфере предварительного расследования

Отсутствие у них процессуальных правпо должности как руководителей

следственных подразделений компенсировалось наличием процессуальных

полномочий прокурора

Вместе с тем законодательно закрепленная в УПК РСФСР 1960 года идея

обеспечения процессуальной самостоятельности следователя и недопустимости

произвольного вмешательства в его деятельность требовала регламентации в

законе единых для всех ведомств полномочий руководителя следственного

подразделения форм и пределов вмешательства в процессуальную деятельность

следователя

На основе анализа сложившейся следственной практики и учитывая

потребность в наделении руководителей следственных подразделений

процессуальными полномочиями 14 декабря 1965 года Президиумом Верховного

Совета РСФСР был принят Указ laquoО внесении изменений и дополнений в

Уголовно-процессуальный кодекс РСФСРraquo1 который положительно решил

диктуемый ходом развития следственного аппарата вопрос о наделении

начальника следственного отдела (управления отделения) процессуальными

правами

В соответствии с Указом статья 34 УПК РСФСР была дополнена пунктом

laquo6аraquo вводившим нового участника уголовного судопроизводства ndash начальника

следственного отдела Впервые в законе было определено понятие начальника

следственного отдела и раскрыто его содержание К числу субъектов уголовного

1 Ведомости Верховного Совета РСФСР 1965 50 Ст 1243

29

судопроизводства отнесены руководители следственных управлений отделов

отделений органов внутренних дел и органов государственной безопасности их

заместители

Вскоре после этого в УПК других союзных республик также были внесены

соответствующие изменения и дополнения касающиеся вопросов организации

предварительного расследования урегулирования правового положения

начальника следственного отдела органов охраны общественного порядка и

органов государственной безопасности

Одновременно введенная этим же Указом в УПК РСФСР статья 1271

закрепила объем процессуальных полномочий начальника следственного отдела

на которого возлагались процессуальные обязанности по осуществлению

контроля за своевременностью действий следователей по раскрытию и

предупреждению преступлений и принятию мер к наиболее полному

всестороннему и объективному производству предварительного следствия по

уголовным делам Закрепленные в законе полномочия начальника следственного

отдела фактически воспроизвели в том виде и в тех же пределах

предшествовавшие им ведомственные положения по сути предвосхитившие их

Начальник следственного отдела был наделен полномочиями проверять

уголовные дела давать указания следователю о производстве предварительного

следствия о привлечении лица в качестве обвиняемого квалификации

преступления и объеме обвинения о направлении дела о производстве отдельных

следственных действий Он мог поручать производство предварительного

следствия любому следователю находящемуся в его подчинении (или нескольким

следователям) передавать дело от одного следователя другому а также

участвовать в производстве предварительного следствия и лично проводить

расследование пользуясь при этом полномочиями следователя

Включение в УПК РСФСР специальных норм законодательно

определивших начальника следственного отдела как самостоятельного участника

уголовного процесса и регламентирующих его полномочия свидетельствовало о

возрастании его роли в уголовном судопроизводстве и принципиальном решении

30

ряда давно назревших и требующих разрешения в уголовно-процессуальном

законе процессуальных и организационных вопросов

Так с определением правового положения начальник следственного отдела

стал одним из основных и активных субъектов уголовно-процессуальной

деятельности Содержание предоставленных ему полномочий в своей

совокупности определили характер осуществляемой им деятельности его роль и

назначение в уголовном судопроизводстве то есть выполняемую им уголовно-

процессуальную функцию ndash функцию процессуального руководства

предварительным следствием1

Внесенные изменения устранили противоречия в правовом положении

руководителей следственных аппаратов различных ведомств и установили

допустимые пределы и формы вмешательства в процессуальную деятельность

следователя создав необходимые правовые механизмы для осуществления

начальниками следственных подразделений процессуального контроля2

В этой связи МВ Мешков констатировал что laquoзародившись как

бессистемный набор нормативно установленных форм воздействия на

организацию работы следственных учреждений деятельность по руководству

предварительным следствием hellip с течением времени интегрировалась в

самостоятельный вид процессуальной деятельности приобрела характер научно-

обоснованной системы мер предусмотренных уголовно-процессуальным

законодательством и в настоящее время осуществляется строго определенным в

1 Асриев БВ Возникновение института начальника следственного отдела в

советском уголовном процессе Проблемы предварительного следствия ndash

Волгоград 1974 Вып 3 С 16 2 Однако согласно п laquo6аraquo ст 34 УПК РСФСР к их числу относились только

начальники следственных отделов органов внутренних дел и органов

государственной безопасности В органах прокуратуры должностная и

процессуальная фигура начальника следственного отдела по-прежнему

отсутствовала Ее полностью подменял прокурор или его заместитель которые

помимо процессуального руководства одновременно осуществляли и надзор за

исполнением закона подчиненными следователями при производстве следствия

Совмещение в одном лице полномочий по следствию и надзору за ним в органах

прокуратуры явилось причиной проведенной реформы по их разделению только в

июне 2007 г

31

законе кругом должностных лиц ndash руководителей следственных учреждений

получивших полномочия субъектов уголовного судопроизводства ndash laquoначальников

следственных отделовraquo1

Полномочия начальника следственного отдела на протяжении

последующих 36 лет до принятия Уголовно-процессуального кодекса 2001 г

изменениям не подвергались Их развитие происходило в условиях изменения и

эволюции политики государства ориентированной на построение правового

демократического государства реформирование органов предварительного

следствия включая создание единой службы расследования

Введение в уголовное судопроизводство начальника следственного отдела

вызвало одновременно появление новых правовых идей касающихся его

правового статуса и процессуального руководства предварительным следствием

дальнейшего развития его полномочий инициировало широкий интерес и острые

дискуссии со стороны ученых и практических работников о соотношении

процессуального контроля и прокурорского надзора на протяжении последующих

десятилетий

Вызваны они были прежде всего схожестью правомочий предоставленных

законодателем начальнику следственного отдела и прокурору Как известно

включение начальника следственного отдела в состав участников уголовно-

процессуальных отношений и наделение его достаточно широкими

процессуальными полномочиями по руководству предварительным следствием

помимо уже рассмотренных в параграфе предпосылок было обусловлено и

необходимостью освободить надзирающего прокурора от осуществляемого им на

протяжении предшествующих десятилетий процессуального руководства за

деятельностью неподчиненных ему по службе следователей правоохранительных

ведомств что должно было позволить ему сосредоточиться на надзорной

деятельности

1 Мешков МВ Процессуальное положение начальника следственного

отдела в советском уголовном процессе дис канд юрид наук ndash М 1992

С 67

32

Но предоставив начальникам следственных отделов комплекс прав

позволяющих активно влиять на ход расследования и руководить им

законодатель оставил без изменения нормы регламентирующие правомочия

прокурора на предварительном следствии позволяющие ему осуществлять

руководство следствием в полном объеме Сравнительный анализ норм ст 1271 и

ст 211 УПК РСФСР соответственно регламентирующих процессуальное

положение в досудебном производстве начальника следственного отдела и

прокурора свидетельствует о схожести (а чаще дублировании) правовых средств

воздействия этими субъектами на процессуальную деятельность следователя

Контрольная деятельность начальников следственных подразделений во многом

стала похожа на действия прокурора при осуществлении им надзора за

законностью предварительного следствия

Несмотря на обоснование в теории уголовного процесса допущения их

схожести различием природы полномочий прокурора и начальника

следственного отдела их ролей и назначения в уголовном процессе в

правоприменительной деятельности это привело как указывает ДМ Бакаев к

подмене одного другим и созданию двух крайних ситуаций В первой отмечает

указанный автор начальники следственных отделов устранились от контроля за

работой следователя полностью сосредоточив его у прокурора Во второй

напротив прокуроры полагаясь на контроль начальника следственного отдела за

деятельностью следователей вступали в дело только тогда когда laquoполучали

сигналraquo о нарушении закона1

В юридической литературе сложившаяся ситуация получила

неоднозначную оценку

Так заместитель начальника Следственного управления МВД СССР

ВФ Статкус и доцент Академии МВД СССР АА Чувилев отмечали что в

практике прокурорского надзора имеются факты когда прокуроры дают указания

1 Бакаев ДМ О роли прокурорского надзора в укреплении законности при

расследовании преступлений Укрепление законности в деятельности

следователей в свете Конституции СССР ndash М 1979 С 63

33

следователям о возбуждении уголовных дел и принятии их к производству

выполнении тех или иных следственных действий о передаче дела от одного

следователя другому и не в связи с установлением нарушения законности минуя

при этом начальника следственного отдела Прокуроры подменяют его а

начальнику следственного отдела остается только повторить указания прокурора

чтобы не остаться безучастным к происходящему1

Аналогичное мнение высказал и прокурор Одесской области

ГМ Ясинский указывая что прокуроры превратились в консультантов

следователей по методике расследования и квалификации преступлений

составлению планов расследования и оказания помощи в производстве сложных

следственных действий решении вопросов сугубо организационного и

материально-технического характера Прокуроры берут на себя функции которые

новым законом специально возложены на начальника следственного

подразделения2

В течение двух последующих десятилетий включая время начавшейся в

конце 90-х годов судебной реформы рассматриваемая ситуация в части

соотношения процессуальных полномочий руководителя следственного отдела и

прокурора по-прежнему оставалась неизменной В этой связи прокурор

Московской области М Селезнев также констатировал laquoподменуraquo реализации

процессуальных полномочий начальника следственного отдела прокурором но

обосновывал это главным образом самоустранением начальников следственных

подразделений от выполнения своих процессуальных функций laquoНе вникая

глубоко в материалы находящихся в производстве следователей дел они

стараются отсылать следователя к прокурору для страховки в принятии решений

снимая тем самым ответственность за эти решения hellip Начальники следственных

отделов и их заместители превращаются порой в своеобразных диспетчеров по

1 Статкус ВФ Чувилев АА Прокурорский надзор и ведомственный

контроль на предварительном следствии Советское государство и право 1975

3 С 74 2 Ясинский ГМ Проблемы прокурорского надзора ndash М 1972 С 185

34

распределению дел между следователями и учету их движения в целях

достижения количественных показателей к концу отчетного периодаraquo1

Возможность прокурора не только осуществлять надзор за законностью

действий и решений следователя но и фактически руководить следствием

породила широкую научную дискуссию о допустимости и целесообразности

одновременного процессуального руководства со стороны прокурора и

начальника следственного отдела соотношении их процессуальных полномочий

между собой и с правом процессуальной самостоятельности следователя2

Возможность прокурора наряду с начальником следственного отдела

руководить следствием отдельными учеными обосновывалась разработанной

концепцией процессуального руководства следствием Суть ее по мнению

профессора ВМ Савицкого сводилась к тому что прокурорский надзор за

следствием органически включает в себя руководство и является единственным

способом обеспечить законность действий следственных органов без которого

невозможно осуществлять действенный надзор за исполнением законов в стадии

предварительного следствия Начальники следственных отделов МВД

осуществляют процессуальное руководство за следователями МВД наряду с

прокурором3

Одновременно высказывалось мнение о необходимости лишения прокурора

полномочий позволяющих руководить предварительным расследованием

Руководство процессуальной деятельностью следователя указывал В Клочков

1 Селезнев М Ведомственный процессуальный контроль и прокурорский

надзор на предварительном следствии Законность 1999 1 С 13 14 2 Бакрадзе А Прокурорский надзор и ведомственный контроль за

расследованием преступлений органами МВД Социалистическая законность

1970 3 С 39 Статкус ВФ Чувилев АА Прокурорский надзор и

ведомственный контроль на предварительном следствии Советское государство

и право 1975 3 С 73 Ломовский ВД О соотношении прокурорского надзора

и ведомственного контроля на стадии предварительного расследования

Процессуальные и криминалистические проблемы предварительного

расследования сб науч тр ndash Ташкент 1980 С 121 Таджиев ХС Прокурорский

надзор и ведомственный контроль за расследованием преступлений Вопросы

теории и практики ndash Ташкент 1985 С 74 и др 3 Савицкий ВМ Очерк теории прокурорского надзора ndash М 1975 С 205

35

совместимо с ведомственным контролем за исполнением процессуальной

деятельности следователя но не с высшим надзором за исполнением законов

Прокурор выступает в ходе предварительного следствия не в роли руководителя

а как представитель органа осуществляющего функцию надзора Понятия

руководство и надзор различны по своей правовой природе и включать первое во

второе нельзя Одновременное осуществление прокурором руководства и надзора

за законностью деятельности органов предварительного следствия приводит к

тому что прокуратура надзирает laquoсама за собойraquo и становится ответственной за

результаты производства по делу1 с чем диссертант может согласиться

Дискуссионность вопроса соотношения процессуального руководства и

прокурорского надзора возникшая в конце 60-х ndash начале 70-х гг обозначила

тенденцию и предпосылки к перераспределению в дальнейшем контрольно-

надзорных полномочий прокурора и начальника следственного отдела

В контексте развивающейся дискуссии о руководстве предварительным

следствием не менее остро обсуждались вопросы расширения процессуальных

полномочий начальника следственного отдела и перечня правовых средств по

осуществлению им процессуального контроля Главным образом касались они

возможности отмены начальником следственного отдела незаконных и

необоснованных постановлений следователя

Вопрос о необходимости предоставить начальникам следственных

подразделений правовые средства которые позволяли бы им не только

контролировать и не допускать принятия незаконных и необоснованных решений

следователем но и устранять выявленные нарушения своей властью

неоднократно поднимался на страницах юридической литературы Подобной

позиции придерживались многие ученые ndash процессуалисты Их доводы сводились

к необходимости избежать неоправданных потерь времени и сил которые

непроизводительно уходят в тех случаях когда начальники следственных

1 Клочков В К разработке концепции прокурорского надзора в уголовном

процессе Социалистическая законность 1989 11 С 31 Мирошниченко ИЯ

Прокурор в стадии предварительного расследования уголовных дел Вест МГУ

Сер laquoПравоraquo ndash М 1973 2 С 40

36

отделов обнаружившие незаконные и необоснованные постановления

следователя вынуждены ставить вопрос об их отмене перед прокурором1 Право

на отмену незаконных и необоснованных решений следователя начальником

следственного отдела указывали они предоставит ему возможность оперативно

своей властью исправлять ошибки и нарушения закона Благодаря чему

процессуальный контроль приобретет более действенный конструктивный и

эффективный характер

Высказанные доводы обосновывались и негативными примерами

сложившейся правоприменительной практики реализации существующей

процедуры отмены незаконных решений Прокуроры подтверждая факты

нарушения следователями закона не всегда удовлетворяли ходатайства

начальников следственных отделов об отмене незаконных необоснованных

постановлений следователя в связи с длительностью срока прошедшего с момента

их вынесения и как следствие нецелесообразностью отмены этих решений

Противоположная точка зрения по этому вопросу была аргументирована

тем что наделение начальника следственного отдела правом отмены решений

следователя приведет к ослаблению или подмене прокурорского надзора

стиранию грани между процессуальным контролем и прокурорским надзором и

существенно ограничит процессуальную самостоятельность следователя2

1 Викторов В Следственный аппарат органов охраны общественного

порядка Социалистическая законность 1968 4 С 12 Статкус ВФ

Чувилев АА Прокурорский надзор и ведомственный контроль на

предварительном следствии Советское государство и право 1975 3 С 77

Гаврилов АК Раскрытие преступлений на предварительном следствии

(правовые и организационные аспекты) ndash Волгоград 1976 С 159

Кальницкий ВВ Ведомственный процессуальный контроль за деятельностью

следователей органов внутренних дел автореф дис канд юрид наук ndash М

1982 С 16 Кулагин НИ Управление следственными аппаратами органов

внутренних дел (функционально-структурный анализ) автореф hellip дис hellip д-ра

юрид наук ndash М 1990 С 19 и др 2 Ларин АМ Прокурорский надзор и руководство расследованием

Социалистическая законность 1978 10 С 57 Петуховский АА Уголовно-

процессуальные основы деятельности органов внутренних дел Под ред

БТ Безлепкина ndash М 1988 С 52-53

37

Отвечая оппонирующей стороне обозначенные выше приверженцы

наделения начальников следственных отделов правом отмены решений

следователя в свою очередь указывали что подобные соображения

необоснованны и неправильны так как наделение таким полномочием

начальников следственных отделов положительно скажется на усилении

руководства предварительным следствием и повышении их ответственности за

состояние следственной работы и соблюдение законности А усиление роли по

осуществлению процессуального контроля со стороны начальника следственного

отдела являющегося одной из гарантий обеспечения законности в уголовном

судопроизводстве вовсе не предполагает ослабления значения и эффективности

другой ее гарантии ndash прокурорского надзора1

Предметом теоретической дискуссии также стало предложение ряда

ученых-процессуалистов2 закрепить в законе сформировавшуюся в

правоприменительной деятельности практику утверждения начальником

следственного отдела решений следователя Стремление свести к минимуму

возможность нарушения закона и совершения ошибки в практике работы

следственного аппарата привело к тому что основные процессуальные решения

следователь согласовывал с начальником следственного отдела а в ряде случаев

последний ставил визу на соответствующих решениях или утверждал их

Обусловлено это было и в ряде случаев и соответствующими требованиями

прокуроров визирования на выносимых постановлениях следователя как одну из

дополнительных гарантий обоснованности принятых решений

1 Дубровин АП Проблемы процессуального контроля за деятельностью

следователей органов внутренних дел по расследованию преступлений автореф

дис hellip канд юрид наук ndash М 1989 С 22 и др 2 Статкус ВФ Чувилев АА Прокурорский надзор и ведомственный

контроль на предварительном следствии С 77 Патов НА Процессуальные и

организационные основы производства по уголовным делам приостановленным в

связи с неустановлением лица подлежащего привлечению в качестве

обвиняемого дис канд юрид наук ndash М 1997 С 125 Пиюк АВ Прокурорский

надзор и состязательность в стадии предварительного расследования

Законность 1999 4 С 34-35

38

Однако представители противоположной позиции критикующие подобную

практику еще в 70-е годы указывали что утверждение решений следователя

ограничивает его процессуальную самостоятельность и основано на наступлении

ответственности начальников следственных отделов совместно со следователями

за принятое решение При этом утвердив неправильное решение начальник сам

становится ответственным за него и не может должным образом спросить со

следователя за допущенное нарушение что приводит к формальному

осуществлению ведомственного процессуального контроля1

В юридической литературе советского периода поднимался также и вопрос

о необходимости расширения процессуальных полномочий начальника

следственного подразделения по контролю на стадии возбуждения уголовного

дела Действующий на тот момент уголовно-процессуальный закон

регламентировал процессуальную деятельность начальника следственного отдела

только на этапе производства предварительного следствия но не предоставлял

ему возможности по осуществлению контроля за деятельностью следователя в

стадии возбуждения уголовного дела

В этой связи диссертант считает необходимым согласиться с позицией

профессора ИМ Гуткина о том что отношения в этой стадии уголовного

процесса между начальником следственного отдела и следователем также

являются процессуально-правовыми и потому требуют урегулирования в

уголовно-процессуальном законе В этой связи как отмечал указанный автор

является необходимым предоставление начальнику следственного отдела права

возбуждать уголовное дело и поручать его следователю давать ему указания о

1 Еремеев ВП Полномочия начальника следственного отдела органов

внутренних дел Вопросы совершенствования предварительного следствия ndash Л

1971 С 237-245 Гуткин ИМ Правовые формы деятельности начальника

следственного отдела Проблемы предварительного следствия сб науч тр ndash

Волгоград 1976 Вып 5 С 102-109 Петуховский АА Уголовно-процессуальные

основы деятельности органов внутренних дел С 53

39

проверке оснований к возбуждению уголовного дела направлять следователю

материалы для разрешения вопроса о возбуждении уголовного дела1

Таким образом в теории советского уголовного процесса сложились

неоднозначные позиции о правовом положении начальника следственного отдела

соотношении его полномочий и прокурора в досудебном производстве

Обозначенные вопросы не потеряли своей актуальности среди ученых и

практических работников и в наступившие впоследствии времена судебной

реформы конца ХХ ndash начала ХХI вв аналогично разделив их мнения на

необходимость расширения полномочий начальника следственного отдела ndash

с одной стороны и невозможность ndash с другой Вместе с тем необходимо

констатировать очевидное ndash новые правовые идеи и взгляды касающиеся

правового статуса начальника следственного отдела с течением времени все

более развивались в направлении расширения его властно-распорядительных

полномочий и были направлены главным образом на усиление роли начальника

следственного отдела и его возможности активно влиять на ход расследования

Бесспорно формирование тенденции усиления властно-распорядительных

полномочий начальника следственного отдела обусловлено реалиями

конкретного времени сформировавшимся общественным сознанием состоянием

преступности и развитием законодательства в сфере борьбы с ней Поэтому

диссертант полагает было бы неверным не брать во внимание и не учитывать

конкретно исторические условия в которых формировались указанные правовые

идеи

Как известно государственная политика периода 80-х-90-х гг

характеризовалась стремлением административно-политического аппарата

построить правовое демократическое государство Во исполнение этой задачи в

уголовно-процессуальное законодательство неоднократно вносились изменения

1 Гуткин ИМ Правовые формы деятельности начальника следственного

отдела С 105

40

направленные на расширение демократических начал предварительного

расследования расширение гарантий его участников1

В связи с этим контроль за производством расследования все более

усиливался Стремление избежать малейшей возможности нарушения закона и

совершения ошибки в работе следственных подразделений привело к ее

тотальному контролю При одновременном провозглашении самостоятельности

следователя декларировании построения демократического правового

государства и гуманизации судопроизводства стали неуклонно предаваться

забвению принципы процессуальной самостоятельности следователя

закладывающиеся еще в самодержавной России и первые годы советской власти2

Развитию администрирования в руководстве предварительным следствием

способствовало и включение следственных подразделений в состав

горрайорганов внутренних дел Следственные подразделения созданные в

1963 г лишь в течение 7 лет подчинялись непосредственно руководителям

следственных управлений (отделов) республик краев и областей С целью

объединить в одном органе все силы средства и возможности следственной

и оперативной работы в интересах своевременного раскрытия и расследования

преступлений приказом Министра внутренних дел СССР от 20 января 1970 г

следственные подразделения были включены в состав МВД-УВД-ГРОВД Это

решение противоречило действующему уголовно-процессуальному

законодательству согласно которому следователь не мог находиться в

подчинении органа дознания кем являлся начальник ОВД Подчинение

следствия органу дознания и их постепенное сращивание с оперативными

1 Так положениями Закона Российской Федерации от 23051992

2825-1 laquoО внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный

кодекс РСФСРraquo существенно расширены права подозреваемого обвиняемого на

защиту обеспечение реализации которых возложено на органы предварительного

расследования предусмотрен допуск защитника с момента фактического

задержания и тд 2 Деришев ЮВ Органы предварительного расследования прошлое

настоящее будущееhellip ndash Омск Юридический институт МВД России 1998

С 73-75

41

службами милиции привели не к укреплению их взаимодействия и законности

оперативно-служебной деятельности а к серьезным (порой непоправимым)

отрицательным последствиям1

Приоритетными направлениями в деятельности следственных

подразделений стала погоня за laquoуспешной статистикойraquo Руководители

следственных подразделений от подчиненных следователей стали требовать не

полного всестороннего объективного расследования по уголовным делам а

статистической фикции и ускоренных учетных данных о предъявленном

обвинении задержании и аресте чтобы не снизился показатель раскрываемости

преступлений по сравнению с предыдущим периодом Руководители органов

внутренних дел и следственных подразделений вмешивались в процессуальную

деятельность следователей и вынуждали их прекращать уголовные дела и

принимать иные необходимые для лучшей отчетности решения2

В 1987-1989 гг с целью практической проверки обоснованности

реорганизации следственного аппарата МВД СССР проводился эксперимент по

выводу следственных подразделений из состава органов внутренних дел

Эксперимент наглядно подтвердил правильность и прогрессивность такого

решения в экспериментальных подразделениях значительно укрепилось

состояние законности улучшилось качество и сократились сроки

предварительного следствия укрепилось взаимодействие с органами дознания

Тем не менее в феврале 1989 года эксперимент решением Министра внутренних

дел СССР был прекращен В соответствии с изданным приказом МВД России от

1 Николюк ВВ Деришев ЮВ Оптимизация досудебного производства в

уголовном процессе России монография ndash Красноярск Изд-во Сибирского

юридического института МВД России 2003 С 74 2 Мешков ВМ Процессуальное положение начальника следственного

отдела в советском уголовном процессе дис канд юрид наук С 105 110 111

117 Рустамов АК Обеспечение законности при производстве предварительного

расследования преступлений автореф дис hellip канд юрид наук ndash М 1992 С 15

Гаврилов БЯ Правовое регулирование конституционных прав граждан в

уголовном судопроизводстве дис hellip д-ра юрид наук ndash М Академия управления

МВД России 2005 С 272 и др

42

15061992 197 руководители следственных подразделений стали по

должности заместителями начальников органов внутренних дел1

К началу 90-х годов стало очевидным что необходима коренная судебная

реформа призванная создать подлинно демократическую и гуманистическую

систему судоустройства и судопроизводства

Важнейшим направлением реформы стало создание нового Уголовно-

процессуального кодекса взамен УПК РСФСР 1960 г в который за время его

действия было внесено более 400 дополнений и изменений вынесено 20

постановлений Конституционного Суда Российской Федерации о признании

ряда его норм несоответствующими Конституции Российской Федерации

Одновременно концептуальным источником правовых идей судебной

реформы стала Концепция судебной реформы в Российской Федерации

внесенная Президентом Российской Федерации и утвержденная Верховным

Советом РСФСР 24 октября 1991 года2 Ее основными идеями стали разделение

властей создание независимой и самостоятельной судебной власти презумпция

невиновности состязательность судопроизводства обеспечение

неприкосновенности личности и частной жизни участников судопроизводства

контроль суда за состоянием законности и соблюдением прав граждан на

предварительном следствии обеспечение полноценной самостоятельности

следователя как гаранта законности и обоснованности расследования Вопросы

связанные с обеспечением конституционных прав граждан нашли отражение в

стст 17-25 45-56 Конституции Российской Федерации3

Судебно-правовая реформа и подготовка в ее рамках Уголовно-

процессуального кодекса Российской Федерации актуализировали вопрос

правового статуса начальника следственного отдела и объема его процессуальных

1 Гаврилов БЯ Правовое регулирование конституционных прав граждан в

уголовном судопроизводстве С 239 2 О Концепция судебной реформы в РСФСР Постановление Верховного

Совета РСФСР 24101991 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и

Верховного Совета РСФСР 1991 44 Ст 1435 3 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием

12121993) Российская газета 1993 237

43

полномочий вызвавший широкую научную дискуссию С одной стороны

отмечалась необходимость наделения начальника следственного отдела более

широкими по сравнению с начальником следственного отдела по УПК РСФСР

процессуальными полномочиями (Гаврилов БЯ1 Гирько СИ2 Кальницкий

ВВ3) с другой стороны ndash начальник следственного отдела не рассматривался в

качестве субъекта уголовно-процессуальных отношений стремясь избавиться от

сложившихся административных процедур в деятельности следственных органов

(Савицкий ВМ4 Петрухин ИЛ5 Ларин АМ6)

Двойственность позиций относительно процессуального статуса

начальника следственного отдела нашла отражение и в разрабатываемых

проектах уголовно-процессуальных законов и Концепции проводимой судебно-

правовой реформы

Так положения Концепции судебной реформы не предусматривали

наделение процессуальными полномочиями начальника следственного отдела

рассматривая самостоятельность следователя и его личную ответственность за

проведение следствия как необходимые условия успешности и законности

расследования дела Роль начальника следственного отдела авторами Концепции

1 Гаврилов БЯ Проект Уголовно-процессуального кодекса

Российской Федерации и вопросы досудебного производства Юридический

консультант 1998 1 С 13-18 2 Гирько СИ Этапы судебной реформы и реализация некоторых задач

уголовного судопроизводства Проблемы предварительного следствия и

дознания Сборник научных трудов Изд-во ВНИИ МВД России 1994 С 3-9 3 Кальницкий ВВ Проект УПК России нуждается в доработке Научный

вестник Омского юридического института МВД России ndash Омск Изд-во Омюрид

ин-та МВД России 1998 С 29-32 4 Савицкий ВМ Каким быть следственному аппарату Советское

государство и право 1991 1 С 30-39 Уголовный процесс России на новом

витке демократизации Государство и право 1994 6 С 96-107 5 Петрухин И Л Прокурорский надзор и судебный контроль за

следствием Росюстиция 1998 9 С 13 Концептуальные основы реформы

уголовного судопроизводства в России Государство и право 2002 5 С 19 6 Ларин АМ О принципах уголовного процесса и гарантиях прав личности

в проекте УПК Судебная реформа итоги приоритеты перспективы Материалы

конференции ndash М 1997 С 80

44

определялась исключительно в организационно-ресурсном и методическом

обеспечении следственной работы не допуская его право вмешательства в

процессуальную деятельность следователя как ограничивающее его

процессуальную самостоятельность1 Согласно ее положениям процессуальные

действия следователя могли проверяться только при помощи средств

прокурорского надзора и контроля со стороны суда

Правовые положения Концепции в части касающейся процессуального

статуса начальника следственного отдела во многом были схожи и повторяли

положения теоретической модели УПК РСФСР разработанной незадолго до ее

принятия авторским коллективом под руководством ВМ Савицкого в 1990 г2

Указанная теоретическая модель отрицала наличие в числе участников

уголовного процесса начальника следственного отдела и соответственно в ней

отсутствовала норма определяющая его процессуальные полномочия Положения

статьи 31 проекта Кодекса регламентирующей полномочия следователя и

статьи 29 определяющей полномочия прокурора не регламентировали

отношения указанных участников процесса с руководителем следственного

подразделения Правом влиять на процессуальную деятельность следователя

давать ему указания отменять незаконные и необоснованные постановления и

тп наделялся только прокурор Руководители следственных подразделений

упоминались лишь в статье 380 проекта как должностные лица уполномоченные

производить предварительное следствие

Разработанная авторами Концепции судебной реформы идея обеспечения

полноценной самостоятельности следователя которая не может быть

реализована под жестким процессуальным влиянием административных

руководителей ndash начальников следственных отделов была отражена и в других

подготовленных проектах УПК РФ

1 Концепция судебной реформы в РФ С 66 91 2 Уголовно-процессуальное законодательство Союза ССР и РСФСР

Теоретическая модель ndash М 1990 С 49-317

45

Так разработанный специально созданной комиссией в составе отдела по

судебной реформе Государственного правового управления (ГПУ)

Администрации Президента Российской Федерации и опубликованный в

1994 году проект УПК1 также не содержал нормы закрепляющей правовое

положение начальника следственного отдела Авторский коллектив проекта в

большинстве своем состоял из авторов Концепции судебной реформы

(Вицин СВ Куцова ЭФ Михайловская ИБ Петрухин ИЛ Стецовский ЮИ

Пашин СА) отрицающих необходимость процессуальной деятельности

начальника следственного отдела Руководителем расследования статья 68

проекта УПК определяла прокурора В соответствии с частью 3 ст 71 данного

проекта УПК регламентирующей процессуальное положение следователя

последний был уполномочен самостоятельно направлять ход расследования и

осуществлять следственные и другие процессуальные действия

Несмотря на то что правовые идеи Концепции судебной реформы являлись

обязательными критериями оценки разрабатываемых законопроектов

совершенно иной подход к процессуальному статусу начальника следственного

отдела был заложен в проекте УПК РФ подготовленном комиссией при

Министерстве юстиции РФ2 принятом Государственной Думой Федерального

Собрания Российской Федерации в первом чтении 6 июня 1997 г3

В отличие от ранее рассмотренных проектов он содержал норму

закрепляющую процессуальные полномочия начальника следственного отдела

Но статья 171 проекта УПК РФ регламентирующая их была включена в главу

общих условий предварительного следствия а начальник следственного отдела

как и в УПК РСФСР не был указан среди участвующих в уголовном процессе

лиц В соответствии с частью 1 указанной статьи начальник следственного отдела

наделялся полномочиями по осуществлению контроля за своевременностью

1 Российская юстиция 1994 9 Спецвыпуск Проект УПК (общая часть)

С 2-92 2 Ромазин СБ Алексеева ЛБ Кашепов ВП Лупинская ПА

Савицкий ВМ Шурыгин АП Куликов СП Бобров ММ 3 Юридический вестник 1995 31

46

действий следователя по уголовным делам находящимся в его производстве

соблюдению им сроков следствия и содержания под стражей исполнением

указаний прокурора поручений других следователей дачи указаний по делам

поручения производства предварительного следствия нескольким следователям а

также правом участвовать в расследовании по делу находящемуся в производстве

следователя пользуясь при этом его полномочиями

По сути предусмотренные в проекте полномочия начальника следственного

отдела усечено воспроизвели его полномочия по действующему на тот момент

УПК РСФСР Но в отличие от ст 1271 УПК РСФСР определяющей перечень

вопросов по которым начальник следственного отдела мог давать указания

следователю ст 171 проекта УПК РФ не определяла его указав в части второй

этой статьи обязанность начальника следственного отдела не допускать

ограничения самостоятельности следователя и его процессуальных прав

предусмотренных в проекте Положения статьи также не определяли

приостанавливает ли исполнение указаний начальника следственного отдела

обжалование их следователем прокурору не создавая тем самым реального

механизма защиты процессуальной самостоятельности следователя

Подготовленный рабочей группой Комитета по законодательству и

судебной реформе Государственной Думы Российской Федерации проект

УПК РФ от 20 июня 2001 г как следствие позиции ряда ее представителей в том

числе Следственного комитета при МВД России не только конкретизировал

полномочия начальника следственного отдела но и в отличие от УПК РСФСР

1960 года их расширял Так начальнику следственного отдела дополнительно

предоставлялись давно обсуждаемые среди процессуалистов такие права как

отменять необоснованные постановления следователя о приостановлении

предварительного следствия вносить прокурору ходатайства об отмене иных

незаконных или необоснованных постановлений следователя давать указания об

избрании в отношении подозреваемого обвиняемого меры пресечения Проект

предоставлял следователю возможность обжаловать указания начальника

следственного отдела прокурору Обжалование указаний не приостанавливало их

47

исполнения за исключением случаев когда указания касались избрания меры

пресечения а также проведения следственных действий которые допускались

только по судебному решению Исключено правило обязательности для

начальника следственного отдела указаний прокурора1

Несмотря на существующие идеи полного отрицания процессуальных

полномочий начальника следственного отдела проект УПК РФ от 20 июня 2001 г

был принят в таком виде Государственной Думой 22 ноября 2001 г и одобрен

Советом Федерации 5 декабря 2001 г Но еще до вступления УПК РФ в законную

силу Федеральным законом от 29 мая 2002 г 58-ФЗ2 перечень указаний

начальника следственного отдела обжалование которых приостанавливало их

исполнение с целью обеспечения процессуальной самостоятельности был

расширен Они касались привлечения лица в качестве обвиняемого

квалификации преступления и объема обвинения Указания о направлении

расследования и производстве отдельных следственных действий не требующих

судебного решения могли быть обжалованы без приостановления их исполнения

Вступивший в законную силу УПК РФ предоставил начальнику

следственного отдела достаточно большой объем процессуальных полномочий

которые по сравнению с УПК РСФСР как уже было отмечено были значительно

расширены за счет права отменять незаконные и необоснованные постановления

следователя о приостановлении уголовного дела давать указания об избрании

меры пресечения вносить прокурору ходатайства об отмене других незаконных

постановлений следователя Изменился и перечень указаний начальника

следственного отдела обжалование которых следователем прокурору

приостанавливало их исполнение Сравнительный анализ ст 1271 УПК РСФСР и

ст 39 УПК РФ позволяет обнаружить что в числе таких указаний отсутствовали

указания руководителя следственного подразделения о направлении уголовного

1 Гаврилов БЯ УПК Российской Федерации мнение специалиста и

ученого Отечественные записки 2003 2 С 238-256 2 О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс

Российской Федерации Федеральный закон от 29052002 58-ФЗ Собрание

законодательства Российской Федерации 2002 22 Ст 2027

48

дела в суд или его прекращении1 Исключено было и правило обязательности

указаний прокурора для руководителей следственного органа Объем и характер

указанных полномочий свидетельствуют о возросшей возможности начальника

следственного отдела по обеспечению в целом законности при расследовании

уголовных дел а также прав и законных интересов участников уголовного

процесса что должно было положительно повлиять на ход и результаты

предварительного следствия

Определило место начальника следственного отдела в уголовном процессе

и то что в отличие от УПК РСФСР регламентировавшего его процессуальный

статус в главе общих условий предварительного следствия и не включавшего его

в перечень участников уголовного судопроизводства УПК РФ отнес его к

субъектам главы 6 laquoУчастники уголовного судопроизводстваraquo Таким образом

уголовно-процессуальный кодекс расширил направления деятельности

начальника следственного отдела и определил его место в системе участников

уголовного процесса Сочетание возложенных на него функций контроля за

следствием и функции осуществления уголовного преследования

свидетельствуют о возросшей возможности начальника следственного отдела

влиять на ход и результаты предварительного следствия

Дальнейшие изменения полномочий начальника следственного отдела в

действующем УПК РФ преимущественно были направлены на расширение их

объема необходимого для обеспечения законности и обоснованности при

производстве предварительного следствия все более приобретавших властно-

распорядительный характер Так Федеральным законом от 04072003

1 Федеральным законом от 05 июня 2007 г 87-ФЗ laquoО внесении

изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и

Федеральный закон laquoО прокуратуре Российской Федерацииraquo эти указания будут

вновь воспроизведены в перечне указаний обжалование которых

приостанавливает их исполнение восстановив тем самым в полном объеме

перечень таких указаний по УПК РСФСР (ст 127)

49

92-ФЗ1 начальнику следственного отдела предоставлено право изымать

уголовное дело у следователя и передавать его другому следователю с

обязательным указанием оснований такой передачи создавать следственную

группу изменять ее состав а также возбуждать уголовное дело Этим же законом

часть 4 ст 39 УПК РФ дополнена еще одним указанием начальника

следственного отдела обжалование которого приостанавливало исполнение

принятого решения Оно касалось введенного полномочия изымать уголовное

дело и передавать его другому следователю

При этом диссертант исходит из того что неоднократное дополнение и

последующее расширение перечня указаний обжалование которых

приостанавливает их исполнение было обусловлено в первую очередь

необходимостью обеспечить гармоничное сочетание расширения полномочий

начальника следственного отдела и обеспечения процессуальной

самостоятельности следователя

Между тем несмотря на обсуждаемое на протяжении предшествующих

десятилетий отрицание процессуального руководства со стороны прокурора

анализ норм вновь принятого уголовно-процессуального закона указывал на

обратное Содержание предоставленных ему полномочий свидетельствовал что

он мог повлиять как на принятие отдельных процессуальных решений так и на

судьбу уголовного дела в целом Стремление найти наиболее совершенные

формы руководства и организации предварительного расследования легло в

основу последующего этапа реформы уголовного судопроизводства

Федеральный закон от 05062007 87-ФЗ laquoО внесении изменений в

Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон

laquoО прокуратуре Российской Федерацииraquo2 принципиально изменил

1 О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс

Российской Федерации Федеральный закон от 04072003 92-ФЗ Собрание

законодательства Российской Федерации 2003 27 (ч 1) Ст 2706 2 О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской

Федерации и Федеральный закон laquoО прокуратуре Российской Федерацииraquo

50

процессуальный статус начальника следственного отдела дифференцировав на

новой основе полномочия между ним и прокурором по осуществлению

процессуального руководства предварительным следствием

Целью реформы организации досудебного производства стало

разграничение ранее сочетаемых в лице прокурора функций руководства

предварительным следствием и осуществления надзора за процессуальной

деятельностью следователя путем освобождения прокурора от обязанности

руководства следствием и возложение этой обязанности в полном объеме на

руководителя следственного органа (по УПК РФ в редакции 2001 г ndash начальника

следственного отдела ndash выделено УС) Передача процессуальных полномочий по

руководству предварительным следствием от прокурора руководителю

следственного органа одновременно должна была стать первым шагом в

направлении реформирования следственных органов имеющего цель создания

единого следственного органа

Для выполнения поставленных задач законодатель наделил руководителя

следственного органа значительным объемом процессуальных правомочий Так к

руководителям следственных органов перешли полномочия давать согласие

следователю на возбуждение перед судом ходатайства в случаях

предусмотренных УПК отменять незаконные или необоснованные

постановления следователя нижестоящего руководителя следственного органа

разрешать вопросы об отводе следователя или его самоотводы отстранять

следователя от ведения расследования если им допущено нарушение требований

уголовно-процессуального закона продлевать срок следствия утверждать

постановления следователя о прекращении производства по уголовному делу (ст

39 УПК РФ)

Таким образом руководитель следственного органа был наделен правовыми

средствами позволяющими ему не только выявлять как это имело место ранее

но и устранять нарушения закона Это кардинально изменило его правовое

Федеральный закон от 05062007 87-ФЗ Собрание законодательства

Российской Федерации 2007 24 Ст 2830

51

положение усилив процессуальные возможности по руководству

предварительным следствием Одновременно наделение руководителя

следственного органа широким кругом полномочий свидетельствовало о

расширении круга его процессуальных обязанностей и повышении

ответственности за обеспечение законности в досудебном производстве

На это указывает и вовлечение руководителя следственного органа в

уголовно-процессуальные отношения в связи с обжалованием следователем

решений принятых прокурором процедура которого по-новому

регламентирована законодателем внесенными в УПК РФ Федеральным законом

87-ФЗ изменениями Руководитель следственного органа сегодня наделен

правом давать следователю согласие на обжалование решения прокурора в случае

возвращения им уголовного дела с процедуры утверждения обвинительного

заключения (ч 4 ст 220 УПК РФ) рассматривать требования прокурора об

устранении допущенных следователем нарушений федерального

законодательства при расследовании уголовного дела по результатам которого он

дает следователю письменные указания об исполнении требований прокурора

либо информирует последнего о несогласии с его требованиями (ч 4 ст 39

УПК РФ)1

Помимо полномочий ранее принадлежащих прокурору внесенные

указанным законом изменения предоставили руководителю следственного органа

право возвращать уголовное дело следователю со своими указаниями о

производстве дополнительного расследования (п 11 ч 1 ст 39 УПК РФ)

руководитель следственного органа наделен правом рассматривать жалобы

участников уголовного судопроизводства на действия (бездействие)

подконтрольного ему следователя (ст 124 УПК РФ)

1 Оценка процессуального статуса руководителя следственного органа и

характера его правовых отношений с прокурором и следователем на современном

этапе позволяет отметить как позитивные тенденции так и свидетельствует о

недостатках в их законодательном регулировании анализ которых проведен в

последующих параграфах диссертации В настоящем параграфе рассматривая

вопросы развития процессуальных полномочий руководителя следственного

органа ограничимся их кратким описанием в ретроспективе

52

В отличие от предшествующего правового регулирования перечень

указаний руководителя следственного органа обжалование которых следователем

в соответствии с частью 3 ст 39 УПК РФ приостанавливает их исполнение был

вновь расширен Перечень указаний в ранее действовавшей редакции УПК РФ

был дополнен адресованными следователю указаниями руководителя

следственного органа о направлении уголовного дела в суд или его прекращении

Расширение перечня указаний обжалование которых следователем

приостанавливает их исполнение безусловно следует признать положительным

моментом в обеспечении процессуальной самостоятельности следователя

УПК РФ ввел в уголовный процесс руководителя вышестоящего

следственного органа Не закрепляя его процессуальный статус в отдельной

норме законодатель наделил его четко ограниченным кругом процессуальных

полномочий содержащихся в различных статьях уголовно-процессуального

закона (ч 6 ст 37 ч 3 ст 39 ч 1 ст 67 ч 4 ст 124 ч 1 ст 152 УПК РФ)

Указанное нововведение позволяет разграничить объем управляющего

процессуального воздействия руководителей следственных органов различных

уровней и ограничить их правомочия по вмешательству в процессуальную

деятельность следователя

Одновременно с наделением руководителя следственного органа широким

кругом полномочий по процессуальному руководству следствием законодатель

лишил его права на возбуждение уголовного дела (кроме случаев возбуждения

уголовных дел в отношении отдельных категорий лиц в соответствии со ст 448

УПК РФ)

Внесенные изменения вызвали негативные отклики в юридической

литературе как со стороны органов прокуратуры (Гурин АД Халиулин АГ

Саттаров ВС и др) так и представителей адвокатуры (Татьянина ЛГ) Разделяя

негативные отклики диссертант отмечает что отсутствие у руководителя

следственного органа права возбуждать уголовное дело не соответствовало его

сущности и предназначению в силу того что он призван осуществлять контроль

за законностью и обоснованностью действий и принимаемых решений

53

следователем не только в ходе производства следствия но и на этапе

рассмотрения сообщения о преступлении

В этой связи следует признать что право возбуждения уголовного дела

является необходимым средством позволяющим руководителю следственного

органа оперативно реагировать на допускаемые нарушения закона либо

бездействие подконтрольного ему следователя Кроме того в соответствии с

частью 2 ст 39 УПК РФ руководитель следственного органа вправе принимать

уголовное дело и к своему производству обладая при этом полномочиями

следователя Однако в соответствии с внесенными изменениями реализации этого

права предшествует сложный механизм указания руководителем следственного

органа следователю на необходимость возбуждения уголовного дела

непосредственно принятие такого решения следователем и последующее изъятие

руководителем следственного органа возбужденного дела у следователя для

принятия к своему производству В этой связи диссертант отмечает что обладая

правом производства предварительного следствия руководитель следственного

органа должен обладать и правом самостоятельно инициировать его начало

Изменения и дополнения внесенные в УПК РФ Федеральным законом от

02122008 226-ФЗ1 были направлены на дальнейшее укрепление статуса

руководителя следственного органа усиление и расширение его полномочий по

руководству предварительным следствием Указанным законом руководителю

следственного органа возвращено право возбуждать уголовное дело в том числе

частного и частно-публичного обвинения при отсутствии жалобы потерпевшего

отказывать в возбуждении уголовного дела вносить соответствующей

организации и должностному лицу представления об устранении обстоятельств

способствовавших совершению преступлений лично допросить подозреваемого

(обвиняемого) без принятия уголовного дела к производству при согласовании

ходатайства следователя перед судом об избрании меры пресечения участвовать

1 О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской

Федерации Федеральный закон от 02122008 226-ФЗ Собрание

законодательства Российской Федерации 2008 49 Ст 5724

54

в судебном заседании при рассмотрении такого ходатайства и некоторые другие

полномочия (ст 39 УПК РФ ч 4 ст 108 УПК РФ)

Значительно расширены полномочия на этапе возбуждения уголовного

дела Руководитель следственного органа вправе не только проверять сообщения

о преступлении но и участвовать в его проверке без принятия к производству

лично рассматривать сообщение о преступлении и принимать по нему

соответствующее решение (п2 п 3 ч 1 ст 39 ч 1 ст 144 УПК РФ)

Последующие изменения внесенные Федеральным законом от 28122010

404-ФЗ1 еще более расширили полномочия руководителя следственного

органа Последний наделен правом отменять незаконные и (или) необоснованные

постановления вынесенные руководителем следователем дознавателем другого

органа предварительного расследования по уголовным делам находящимся в

производстве подчиненного ему следственного органа Одновременно принятие

следователем решения об отказе в возбуждении уголовного дела по результатам

проверки выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства стало

возможно только с согласия руководителя следственного органа

Указанным выше Федеральным законом 404-ФЗ руководитель

следственного органа отнесен к числу субъектов полномочных принимать в

пределах своей компетенции меры безопасности предусмотренные уголовно-

процессуальным законом в отношении участников уголовного судопроизводства

Расширены полномочия и руководителя вышестоящего следственного

органа путем дополнения статьи 152 УПК РФ частью 6 предусматривающую

положение о возможности передачи уголовного дела для производства

предварительного следствия в вышестоящий следственный орган по

мотивированному постановлению соответственно руководителя вышестоящего

следственного органа с письменным уведомлением прокурора о принятом

решении

1 О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской

Федерации Федеральный закон от 28122010 404-ФЗ Собрание

законодательства Российской Федерации 2011 1 Ст 16

55

Важно отметить что наряду с расширением процессуальных полномочий

руководителя следственного органа и возможности его влияния на ход

расследования одновременно расширены и полномочия прокурора по надзору за

деятельностью органов предварительного следствия в том числе и руководителя

следственного органа Прокурору также предоставлено право истребовать и

проверять законность и обоснованность принимаемых следователем

руководителем следственного органа решений об отказе в возбуждении

уголовного дела приостановлении или прекращении уголовного дела и отменять

их но в определенные уголовно-процессуальным законом сроки

Изменения внесенные в Уголовно-процессуальный кодекс начиная с 2007

гола указанным выше федеральным законом 87-ФЗ и другими последующими

федеральными законами принципиально изменили процессуальный статус

руководителя следственного органа и сложившееся соотношение

процессуального контроля и прокурорского надзора создав новую правовую

ситуацию Властно-распорядительный характер процессуальной деятельности

руководителя следственного органа на современном этапе усилился настолько

что используя предоставленные ему правовые средства руководитель

следственного органа способен повлиять практически на любую правовую

ситуацию возникающую в ходе досудебного производства

Подводя итог изложенному в данном параграфе диссертант отмечает

1 Процессуальный статус руководителя следственного органа прошел

сложный и противоречивый путь своего становления Невзирая на существующие

с момента появления начальника следственного отдела в теории уголовного

процесса идеи полного отрицания необходимости наделения его

процессуальными полномочиями процессуальный статус данного участника

уголовного процесса постоянно развивался1

1 Колесников ОВ выделяет три этапа развития института руководителя

следственного органа 1) введение института начальника следственного отдела в

УПК РСФСР в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от

14 декабря 1965 г 2) сохранение института начальника следственного отдела в

УПК РФ 2001 г 3) трансформация института начальника следственного отдела в

56

2 Контроль начальника следственного отдела изначально имел своим

назначением не альтернативу прокурорскому надзору а самостоятельную форму

обеспечения процессуальной деятельности следователя Первопричинами

введения в УПК начальника следственного отдела и наделения его

процессуальными полномочиями являлись с одной стороны недопущение

произвольного вмешательства в деятельность следователя а с другой

предупреждение нарушений следователем уголовно-процессуального

законодательства при производстве предварительного следствия

3 С течением времени объем прав начальников следственных

подразделений дополнялся новыми полномочиями (таблица 3) все более

обретавшими властно-распорядительный характер необходимыми для

обеспечения законности и обоснованности производства предварительного

следствия

Таблица 3

Количественные показатели процессуальных полномочий начальника

следственного отдела (руководителя следственного органа)

по УПК РСФСР 1960 г и УПК РФ (1963-2020 гг)

4 На сегодняшний день полномочия руководителя следственного органа

направлены главным образом на осуществление процессуального руководства

институт руководителя следственного органа в соответствии с ФЗ-87

См Колесников ОВ Руководитель следственного органа в системе МВД России

как участник уголовного судопроизводства автореф дис hellip канд юрид наук ndash

С-Петербург 2011 С 7

0

20

40

60

80

100

УПК РСФСР УПК РФ 2001 г

ФЗ-92 2003 г

ФЗ-87 2007 г

ФЗ-226 2008 г

ФЗ-404 2010 г

ФЗ-432 2013 г

57

предварительным следствием Действующее законодательство регламентирует не

только как ранее отношения возникающие непосредственно между

следователем и его процессуальным руководителем но и выстраивает и

регулирует его отношения с руководителем вышестоящего следственного органа

возводя над следователем централизованную вертикаль субъектов контроля за его

деятельностью а также новые сложные отношения laquoтреугольникаraquo прокурор ndash

следователь ndash руководитель следственного органа

5 Изучение истории вопроса показало что направления развития

процессуального статуса начальника следственного отделав концептуальном

плане в полной мере соответствовали особенностям исторического этапа

развития государства его политической и правовой доктрине господствующим

на том или ином историческом отрезке времени а правовые идеи касающиеся его

процессуального положения в первую очередь опирались и формировались

исходя из общих условий развития в России правового государства1

1 Садиокова УВ Исторический очерк возникновения и развития

полномочий руководителя следственного органа Государство и право в

изменяющемся мире материалы международ науч-практ конф ndash Н Новгород

Российский государственный университет правосудия 2015 С 1194-1202

58

sect 2 Функциональная характеристика процессуальных полномочий

руководителя следственного органа

В исследовании процессуальных полномочий их содержания и

характеристики следует исходить из выполняемых участником уголовного

судопроизводства функций и его предназначения в уголовном процессе1

В этой связи их правильная оценка напрямую зависит от определения их

соответствия его функциональному предназначению обусловленному в свою

очередь стоящими перед участником уголовного судопроизводства задачами

С учетом специфики предметной деятельности органов предварительного

следствия и двойственной природы ее управления функции руководителя

следственного органа принято разделять на процессуальные и организационно-

управленческие по признаку определения их нормами соответственно уголовно-

процессуального закона или административного права исходя из

устанавливаемых перед ним задач2

Их реализация обусловила дискуссию о процессуальных функциях

руководителя следственного органа (начальника следственного отдела) которая

на протяжении последних десятилетий является одной из самых актуальных

особенно в связи с принятием Федерального закона от 05062007 87-ФЗ

Эта дискуссия обусловлена в том числе отсутствием единого определения

в теории уголовного процесса сущности и содержания уголовно-процессуальных

1 Победкин АВ Модель взаимоотношений прокурора руководителя

следственного органа и следователя (с учетом правовых позиций

Конституционного Суда Российской Федерации) Труды Академии управления

МВД России 2018 2 (46) С 118 2 Валов СВ Управление органами предварительного следствия в России

(теоретический и организационные основы) автореф hellip дис hellip канд юрид

наук ndash М 2007 С 15 Кулагин НИ Управление следственными аппаратами

органов внутренних дел (функционально-структурный анализ) автореф hellip дис

hellip докт юрид наук ndash М 1990 С 22

59

функций их количества и отсутствием дефиниций этих понятий в законе Одни

авторы рассматривают уголовно-процессуальные функции как отдельные

направления уголовно-процессуальной деятельности1 другие ученые ndash как

функции отдельных участников уголовного судопроизводства взяв за основу

ведущую процессуальную обязанность в которой проявляется главное

назначение и процессуальная роль участника процесса2 Различные позиции

существуют и по вопросу их количества3

В последнее время в научной литературе получила распространение

позиция направленная на вычленение в системе процессуальных функций

нескольких уровней аккумулирующая в себе по сути ранее высказанные взгляды

на их сущность и содержание4 В основе указанной позиции заложена идея

отграничения основополагающих уголовно-процессуальных функций как

отдельных направлений уголовно-процессуальной деятельности (обвинения

зашиты и правосудия) от функций отдельных участников уголовного

судопроизводства основных для реализации которых предусмотрен участник

судопроизводства и дополнительных выполняемых им при возникновении

1 Строгович МС Курс советского уголовного процесса Т 1 ndash М 1968

С 188 Савицкий ВМ Очерк теории прокурорского надзора в уголовном

судопроизводстве ndash М 1975 С 300 2 Элькинд ПС К вопросу о функции обвинения в советском уголовном

процессе Вопросы теории и практики прокурорского надзора ndash Саратов 1974

С 9 Попова ТЮ Уголовно-процессуальный статус руководителя следственного

органа автореф hellip дис hellip канд юрид наук ndash Челябинск 2012 С 13 3 Нажимов ВП Об уголовно-процессуальных функциях

Правоведение1973 5 С 73 Алексеев НС Даев ВТ Кокорев ЛД Очерк

развития науки советского уголовного процесса Воронеж Изд-во Воронежского

университета 1980 С 53-54 Рахунов РД Участники уголовно-процессуальной

деятельности ndash М Юридлит 1961 С 78 Якубович НА Процессуальные

функции следователя Проблемы предварительного следствия в уголовном

судопроизводстве ndash М 1980 С 144 и др 4 Химичева ГП Досудебное производство по уголовным делам концепция

совершенствования уголовно-процессуальной деятельности монография ndash М

Изд-во laquoЭкзаменraquo 2003 С 48 Химичева ОВ Концептуальные основы

процессуального контроля и надзора на досудебных стадиях уголовного

судопроизводства монография ndash М ЮНИТИ-ДАНА Закон и право 2004

С 104 и др

60

определенных процессуальных оснований и условий Реализуя в соответствии с

предлагаемой моделью конкретные полномочия участник уголовного

судопроизводства выполняет свойственные ему основные и (или)

дополнительные функции обеспечивая тем самым осуществление

основополагающих функций уголовного процесса Предлагаемая конструкция

отмечает диссертант построена исходя из модели закрепления уголовно-

процессуальных функций в действующем уголовно-процессуальном законе

Подходя с обозначенной позиции к исследованию процессуальных функций

и полномочий руководителя следственного органа диссертант считает

необходимым определить

во-первых соответствуют ли содержание и характер предоставленных

уголовно-процессуальным законом руководителю следственного органа

процессуальных полномочий содержанию выполняемых им функций

определенных в законе посредством реализации этих полномочий

во-вторых какие из них являются определяющими его предназначение

Ответы на поставленные вопросы позволят определить выполняемые

руководителем следственного органа процессуальные функции в современном

уголовном судопроизводстве и их соотношение

Несмотря на дискуссионность вопроса о количестве функций в науке

уголовного процесса общепризнанными как отмечено выше являются три

основополагающие функции обвинения зашиты и разрешения дела которые

закреплены в действующем УПК РФ С учетом указанных функций в уголовно-

процессуальном законе выделены три активно действующие группы участников

уголовного судопроизводства представляющие соответственно стороны

обвинения защиты и суд

Проводя сравнительный анализ определения законодателем места

расположения данных функций в уголовно-процессуальном законе диссертант

отмечает что в отличие от УПК РСФСР 1960 г регламентировавшего

процессуальные полномочия начальника следственного отдела в главе об общих

условиях предварительного следствия УПК РФ 2001 г определил его

61

полномочия в главе6 ndash laquoУчастники уголовного судопроизводства со стороны

обвиненияraquo Тем самым законодатель определил основополагающую функцию

руководителя следственного органа в уголовном процессе ndash функцию обвинения

(уголовного преследования)1

Исследуя далее функции выполняемые руководителем следственного

органа необходимо определить его основную ведущую процессуальную

функцию обеспечивающую согласно приведенной выше системе процессуальных

функций основополагающую уголовно-процессуальную функцию обвинения

подлежащую законодательному закреплению

Исходя из наименования идеи реформы в 2007 году организации

досудебного производства а также характера содержания и объема

предоставленных руководителю следственного органа процессуальных

полномочий логично что основной выполняемой в досудебном производстве

функцией руководителя следственного органа законодатель определяет

руководство процессуальной деятельностью следователя

Точка зрения об осуществлении начальником следственного отдела

функции процессуального руководства предварительным следствием

сформировалась еще в период действия УПК РСФСР Процессуальное

руководство связывалось главным образом с применением властно-

распорядительных полномочий способных повлиять на ход и результаты

предварительного следствия В число таких полномочий входили право

начальника следственного отдела давать указания передавать уголовное дело от

одного следователя другому лично участвовать в производстве предварительного

следствия Такого суждения о содержании процессуальной деятельности

начальника следственного отдела придерживались АК Гаврилов2

1 К ее содержанию диссертант обращается ниже в контексте исследования

соотношении с основной функцией руководителя следственного органа 2 Гаврилов АК Раскрытие преступлений на предварительном следствии

(правовые и организационные вопросы) Волгоград 1976 С 156

62

ИМ Гуткин1 АМ Ларин2 ХС Таджиев3 БВ Асриев4 ВМ Савицкий5 и др

Одновременно контроль рассматривался как один из неотъемлемых составных

элементов руководства6 или средством его осуществления7

Представители другой точки зрения (ВВ Кальницкий и др) исходили из

разделения процессуального руководства и процессуального контроля Авторами

занимающими эту позицию контроль и руководство рассматривались как два

самостоятельных правовых средства реализации начальником следственного

отдела его полномочий8 взаимодополняющих метода его процессуальной

деятельности9 В свою очередь АП Дубровин выделял осуществление

процессуального руководства и обеспечение точного и неуклонного исполнения

требований закона при расследовании преступлений подчиненными

следователями в две самостоятельные функции10

1 Гуткин ИМ Правовые формы деятельности начальника следственного

отдела Проблемы предварительного следствия сб научтр ndash Волгоград 1976

Вып 5 С 104 2 Ларин АМ Расследование по уголовному делу Процессуальные

функции ndash М Юридлит 1986 С 116-124 3 Таджиев ХС Прокурорский надзор и ведомственный контроль за

расследованием преступлений ndash Ташкент 1985 С 71 4 Асриев БВ Начальник следственного отделав советском уголовном

процессе дис hellip канд юрид наук ndash М 1974 С 7 5 Савицкий ВМ Очерк теории прокурорского надзора ndash М 1975 С 202 6 Асриев БВ Там же Меглицкий ГН Совершенствование системы контроля

в следственном аппарате органов внутренних дел дис hellip канд юрид наук ndash М

1984 С 96 7 Воронин ЭИ Прокурорский надзор за исполнением законов в

деятельности следователя и начальника следственного отдела в органах

внутренних дел Вопросы теории и практики прокурорского надзора межвуз

науч сб ndash Саратов 1974 С 41 8 Кальницкий ВВ Ведомственный процессуальный контроль за

деятельностью следователей органов внутренних делавтореф дис hellip канд

юрид наук ndash М 1982 С 10 9 Чеканов ВЯ Самостоятельность следователя органов внутренних дел и

процессуальное руководство следствием Вопросы теории и практики

предварительного следствия в органах внутренних дел ndash Саратов 1973 С 40 10 Дубровин АП Проблемы процессуального контроля за деятельностью

следователей органов внутренних дел по расследованию преступлений

автореф дис hellip канд юрид наук ndash М 1989 С 14

63

Определяя процессуальное руководство и процессуальный контроль как

различные функции ВП Ашитко в контексте изучения процессуального

положения руководителя вышестоящего следственного подразделения ndash

следственного управления отмечал что значимость этих функций зависит от

уровня должности начальника следственного отдела (по УПК РСФСР)

Следователь и его руководитель в горрайоргане в большей степени приближены

друг к другу потому для руководителя этого уровня вес функции руководства

выше функции процессуального контроля Для начальника следственного

управления функция процессуального руководства определяющей не является

так как реализуется лишь по делам поставленным на контроль1

Принципиально не изменились убеждения относительно осуществления

руководителем следственного органа (начальником следственного отдела)

процессуального руководства предварительным следствием и процессуального

контроля за деятельностью следователя в период действия УПК РФ 2001 г но

изменились суждения относительно их соотношения

Так ОВ Химичева в связи с вступлением в действие УПК РФ в качестве

основной функции начальника следственного отдела определяет процессуальный

контроль который по ее мнению занимает первостепенное положение и

осуществляется в виде процессуального руководства уголовно-процессуальной

деятельностью подчиненных ему следователей2

Аналогичную позицию несмотря на изменения внесенные в УПК РФ

указанным выше Федеральным законом от 05062007 87-ФЗ занимает

ЕА Новиков поддерживая ученых-процессуалистов полагающих что

процессуальный контроль проявляется и реализуется через процессуальное

руководство Указанный автор определяет процессуальный контроль основной

функцией руководителя следственного органа поскольку он первичен по

1 Ашитко ВП Функция контроля начальника следственного управления в

уголовном судопроизводстве дис hellip канд юрид наук ndash М 1996 С 39-43 2 Химичева ОВ Концептуальные основы процессуального контроля и

надзора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства монография

ОВХимичева ndash М ЮНИТИ-ДАНА Закон и право 2004 С 23-24

64

отношению к руководству Процессуальное руководство в свою очередь

является по мнению ЕА Новикова его частью (активной стороной)1

В то же время СА Табаковым солидарным с приведенной выше позицией

ВВ Кальницкого с учетом указанных изменений уголовно-процессуального

закона в 2007 году высказано суждение что руководство и контроль являются

неотъемлемыми взаимосвязанными правовыми средствами руководителя

следственного органа отличающимися друг от друга объемом возможностей его

воздействия на расследование уголовных дел По мнению СА Табакова

процессуальное руководство осуществляется только когда невозможно решить

поставленные задачи посредством процессуального контроля Как правило

руководство вытекает из контрольных полномочий и поэтому имеет по

отношению к нему второстепенный характер Однако гибкое использование

руководителем следственного органа правовых средств не исключает ситуации

при которых контроль может вытекать из руководства2

ИВ Чечулин в свою очередь определяет процессуальное руководство как

ведущее направление деятельности руководителя следственного органа по

организации расследования и определению его основных направлений

а процессуальный контроль ndash наиболее эффективным средством руководства

ТЮ Попова также занимая позицию что процессуальное руководство является

основной функцией руководителя следственного органа процессуальный

контроль выделяет в качестве дополнительной его функции как обеспечивающее

надлежащее исполнение руководства3

1 Новиков ЕА Руководитель следственного органа в российском уголовном

судопроизводстве процессуальные и организационные аспекты дис hellip канд

юрид наук ndash М 2009 С 68 2 Табаков СА Ведомственный процессуальный контроль за деятельностью

следователей и дознавателей органов внутренних дел дис hellip канд юрид наук ndash

Омск 2009 С 48-56 3 Попова ТЮ Уголовно-процессуальный статус руководителя

следственного органа автореф hellip дис hellip канд юрид наук ndash Челябинск 2012

С 22

65

Интерес вызывает позиция НА Моругиной1 также определяющей

основной функцией руководителя следственного органа процессуальное

руководство поглощающее по ее мнению его дополнительную функцию ndash

процессуальный контроль При этом автор соглашается с мнением

ОВ Химичевой ВП Ашитко ПВ Лементы что процессуальное руководство

является частью процессуального контроля его активной стороной

Из изложенного следует отмечает диссертант что по мнению

НА Моругиной основная функция является частью дополнительной функции

laquoактивной сторонойraquo ее реализации что диссертанту представляется в

определенной степени противоречивым

ВА Шабунин отмечает что laquoруководство расследованиемraquo и

laquoведомственный процессуальный контрольraquo допустимо употреблять как

равнозначные2 Как о составном элементе процессуального контроля

высказывается о процессуальном руководстве ЕВ Иванова3 ПМ Олейник

определяет процессуальное руководство и контроль как две самостоятельные

функции основной из которых является процессуальное руководство4

Нетрудно заметить что большинство авторов признают осуществление

руководителем следственного органа (начальником следственного отдела (по

УПК РСФСР в ред 1965 г УПК РФ в ред 2001 г) руководства предварительным

следствием но как правило расходятся во мнениях относительно характера этой

деятельности определяя ее как самостоятельную функцию (основную или

1 Моругина НА Руководитель следственного органа как участник

уголовного судопроизводства со стороны обвинения дис hellip канд юрид наук ndash

М 2010 С 50 52 54-55 2 Шабунин ВА Руководитель следственного органа нормативное

регулирование и практика осуществления процессуальных функций и

полномочий автореф hellip дис канд юрид наук ndash Саратов 2013 С 25 3 Иванова ЕВ Руководитель следственного органа как субъект уголовного

судопроизводства автореф hellip дис канд юрид наук ndash Екатеринбург 2014 С 16 4 Олейник ПМ Полномочия руководителя следственного органа по

обеспечению прав и законных интересов обвиняемого автореф hellip канд юрид

наук ndash М 2014 С 8

66

дополнительную) правовое средство или метод часть (сторону) контроля его

проявление и тд

Смысловое толкование понятий контроль и руководство указывает на их

отличие и одновременно тесную взаимосвязь и взаимообусловленность

Под руководством понимается процесс управления и контроля

деятельностью организации или группы лиц Руководство ndash это направляющая

организующая деятельность того или иного управомоченного субъекта

Руководить ndash значит управлять направлять чью-либо деятельность1

В этом контексте процессуальное руководство осуществляемое

руководителем следственного органа заключается в организации наиболее

эффективного производства расследования по уголовному делу следователем

определенииего основных и наиболее оптимальных направлений наблюдении за

соответствием процессуальной деятельности следователя требованиям закона

выявлении отклонений (нарушений) и принятии мер к их устранению

посредством использования предусмотренных уголовно-процессуальным законом

полномочий

Под контролем понимается наблюдение за поведением управляемой

системы с целью проверки и обеспечения ее оптимального функционирования

Исходя из этого процессуальный контроль руководителя следственного органа

прежде всего заключается в систематической проверке и обеспечении

исполнения следователем в ходе производства расследования по уголовному делу

норм уголовно-процессуального законодательства В этой связи он может иметь

предварительный текущий и последующий (производный) характер обладая

соответственно профилактирующим свойством по предупреждению нарушений

закона или свойством устранения уже допущенных позволяя тем самым

контролировать процессуальную деятельность следователя на различных этапах

реализации процессуальных управляющих решений

1 Ожегов СИ Толковый словарь русского языка 100000 слов терминов и

выражений под общ ред Л И Скворцова ndash 28-е изд перераб ndash М Мир и

образование 2015 ndash 1375 с

67

Из приведенных суждений следует что процессуальный контроль наряду с

организацией и определением основных направлений расследования является

правовым средством процессуального руководства деятельностью следователя не

менее важным и эффективным обеспечивающим высокое качество деятельности

следователя Непосредственно процессуальный контроль реализуется через

процессуальное руководство является его неотъемлемой составной частью как

определяют указанные выше авторы laquoего активной сторонойraquo Осуществляя

процессуальный контроль руководитель следственного органа тем самым

осуществляет функцию процессуального руководства В этой связи он не может

быть первичен или вторичен по отношению к нему и одновременно не является

самостоятельной функцией

Таким образом руководство процессуальной деятельностью следователя

составляет определяющую суть и основное содержание деятельности

руководителя следственного органа как в определении его процессуального

статуса так и содержательной характеристики его полномочий

Полномочия руководителя следственного органа по руководству

процессуальной деятельностью следователя имеют выраженный властно-

распорядительный характер и способны повлиять на любую ситуацию

возникающую в ходе предварительного следствия его ход и результаты Характер

его процессуальных полномочий позволяет контролировать расследование

оценивая законность обоснованность и целесообразность принимаемых

следователем решений предупреждать и устранять нарушения закона на любом

этапе расследования

Вместе с тем следует признать что руководство проявляющееся в

организационном вмешательстве руководителя следственного органа в

деятельность следователя необходимо и оправдано в ситуациях когда

следователь в своей деятельностью не обеспечивает достижение поставленных в

расследовании задач

Изменения внесенные в УПК РФ Федеральным законом от 05062007

87-ФЗ в части передачи от прокурора руководителю следственного органа

68

полномочий по процессуальному руководству следствием значительно

увеличили объем полномочий руководителя следственного органа властно-

распорядительного характера выделяя при этом особенности его современного

правового положения

Дифференциация полномочий по процессуальному руководству между

руководителем следственного органа и прокурором существенно усилили

возможности процессуального управляющего воздействия первого в отношении

деятельности следователя Обозначенные в ст 39 УПК РФ полномочия

руководителя следственного органа включают в себя право отменять незаконные

необоснованные постановления следователя разрешать заявленные следователю

участниками уголовного процесса отводы а также самоотводы отстранять

следователя от производства расследования если им допущено нарушения

закона утверждать постановления следователя о прекращении уголовного дела

разрешать жалобы на действия следователя продлевать срок проверки сообщения

о преступлении и срок предварительного следствия по уголовному делу

согласовывать постановления следователя о возбуждении перед судом

ходатайства об избрании изменении продлении меры пресечения а также

проведении следственных и иных процессуальных действий требующих

разрешения суда и другие полномочия ранее принадлежащие прокурору с

которыми главным образом связывалась возможность последнего влиять на ход

следствия осуществляя тем самым его процессуальное руководство

Помимо указанных полномочий руководитель следственного органа

согласно ст 39 УПК РФ наделен правами поручать производство

предварительного следствия нескольким следователям передавать дело от одного

следователя другому создавать следственную группу давать следователю

указания о направлении расследования возвращать дело для дополнительного

расследования и тд В последних правомочиях позволяющих организовать

определить и (или) изменить направление следствия роль руководителя

следственного органа по руководству следствием является наиболее значимой

69

Приведенный перечень процессуальных полномочий руководителя

следствия ученые ndash процессуалисты связывают как правило именно с

осуществлением руководства предварительным следствием1 Между тем

отдельные авторы полномочия по распределению уголовных дел между

следователями (поручение производства следствия перераспределение уголовных

дел создание следственной группы и тп) выделяют в отдельную группу

отличную от полномочий по непосредственному руководству ходом

расследования и устранению нарушений законов Высказанная точка зрения

строится на том что результатом использования этих полномочий не является

направление чьей-либо деятельности2

Не возражая против указанной позиции диссертант отмечает что

выделение в отдельную группу организационных по содержанию (по мнению ее

авторов) полномочий не изменяет по своему характеру их направленности на

реализацию процессуального руководства Осуществляя координирующие

действия и принимая распорядительные процессуальные решения о создании и

расследовании наиболее сложных и объемных уголовных дел следственной

группой о поручении производства расследования конкретного уголовного дела

тому или иному следователю с учетом его профессиональных возможностей

опыта и нагрузки с одной стороны и характером расследуемого преступления с

другой а также о перераспределении уголовных дел руководитель следственного

органа в конечном счете реализуя эти полномочия организует и направляет

деятельность по расследованию преступлений обеспечивая руководство им Тем

самым полномочия по организации и определению основных направлений

расследования наряду с контролем как уже было отмечено выше являются

1 Михайлов ВА Участники предварительного следствия ndash Волгоград 1972

С 68 Мешков МВ Процессуальные положение начальника следственного отдела

в советском уголовном процессе автореф дис hellip канд юрид наук ndash М 1992

С 12 Табаков СА Ведомственный процессуальный контроль за деятельностью

следователей и дознавателей органов внутренних дел С 53 2 Уголовно-процессуальное право Российской Федерации под ред

ПА Лупинской ndash М Норма 2013 С 134-137

70

правовыми средствами процессуального руководства руководителем

следственного органа деятельностью следователя

ВВ Кальницкий ссылаясь на противоречие процессуального руководства

следствием с самостоятельностью следователя указанные полномочия

выделяемые им как не затрагивающие существа уголовного дела и не

оказывающие непосредственного влияния на собирание проверку и оценку

доказательств определяет их как именно средства процессуального руководства1

Наглядным проявлением процессуального руководства следствием со

стороны руководителя следственного органа отмечает диссертант выступает его

вовлечение в процедуру обжалования следователем требований прокурора об

устранении допущенных им нарушений закона (ч 3 ст 38 УПК РФ)

с предоставлением руководителю следственного органа властных правомочийпо

разрешению возникшей правовой ситуации (ч 4 ст 39 УПК РФ)

Отмечая актуальность и значимость рассматриваемого правомочия

профессор ЛН Воскобитова относит его к полномочиям по защите

процессуальной самостоятельности следователя2 а ЕА Новиковым оно в свою

очередь определено как контрольное по выявлению руководителем

следственного органа нарушений закона в деятельности следователя3

Диссертант полагает возможным согласиться с мнениями обоих авторов

которые отнюдь не противоречат друг другу С одной стороны указанное

полномочие действительно выступает правовым средством позволяющим

руководителю следственного органа проверить не только законность и

обоснованность процессуальных действий или процессуального решения

следователя но и правомерность его действий по обжалованию требований

1 Кальницкий ВВ Ведомственный процессуальный контроль за

деятельностью следователей органов внутренних дел автореф hellip дис hellip канд

юрид наук С 10 2 Уголовно-процессуальное право Российской Федерации учебник Под

ред П А Лупинской ndash М Норма 2013 3-е изд С 136 3 Новиков ЕА Руководитель следственного органа в российском уголовном

судопроизводстве процессуальные и организационные аспекты

С 81

71

прокурора Одновременно следует признать что данное правомочие

руководителя следственного органа нацелено на создание определенных гарантий

не только законности расследования но и процессуальной самостоятельности

следователя при расследовании уголовных дел

Вместе с тем решение принимаемое руководителем следственного органа

по результатам рассмотрения требований прокурора и возражений следователя на

них носит ярко властно-распорядительный характер Руководитель следственного

органа может согласиться или не согласиться с требованиями прокурора и только

информирует прокурора о несогласии с его требованиями В случае же согласия с

предъявленными требованиями руководитель следственного органа дает

обязательные для следователя письменные указания об их исполнении Любое из

принимаемых им решений может быть отменено только руководителем

вышестоящего следственного органа

Тем самым руководящие и властные по своему содержанию и характеру

полномочия обязывают руководителя следственного органа разрешить laquoспорraquo

между прокурором и следователем заняв позицию той или другой стороны

направляя тем самым процесс расследования в определенном именно им

направлении

Аналогична исходя из характера и содержания полномочий роль

руководителя следственного органа и при разрешении вопроса об осуществлении

уголовного преследования при направлении ему прокурором в порядке

предусмотренном п 2 ч 2 ст 37 УПК РФ материалов о совершенном или

готовящемся преступлении Руководитель следственного органа либо по его

указанию следователь по результатам рассмотрения материалов представленных

прокурором принимает соответствующее процессуальное решение исходя из

того что уголовно-процессуальный закон не обязывает органы предварительного

следствия возбудить уголовное дело в обязательном порядке по направленным

прокурором материалам содержащими по мнению последнего повод и

основание для осуществления уголовного преследования

72

Изложенное свидетельствует что полномочия предоставленные

руководителю следственного органа уголовно-процессуальным законом в

значительной степени носят властно-распорядительный характер и по своему

содержанию направлены на координирование процессуальных действий

следователя способны влиять на ход и результаты предварительного следствия

Это позволяет определить что содержанием процессуальной деятельности

руководителя следственного органа и основной выполняемой им функцией

является процессуальное руководство предварительным расследованием

Определив основополагающую функцию ndash обвинения и основную

функцию ndash процессуального руководства осуществляемые руководителем

следственного органа необходимо рассмотреть их соотношение поскольку в

науке уголовного процесса признанным является что функция участника

уголовного судопроизводства призвана обеспечивать функцию уголовного

процесса

Выше определено что основным назначением руководителя следственного

органа является процессуальное руководство предварительным следствием

В соответствии с этим к первоочередным задачам его деятельности с учетом

положений ст 6 УПК РФ (назначение уголовного судопроизводства) относятся

обеспечение точного и неуклонного исполнения следователем уголовно-

процессуального закона при рассмотрении сообщений о преступлениях и

производстве предварительного следствия по уголовным делам защита прав и

законных интересов физических и юридических лиц вовлеченных в сферу

уголовного судопроизводства защита личности от незаконного необоснованного

обвинения нарушения ограничения ее прав и свобод отказ от уголовного

преследования невиновных реабилитация лиц необоснованно подвергнутых

уголовному преследованию принятие мер к восстановлению нарушенных прав и

устранению нарушений закона

В свою очередь под функцией обвинения принято рассматривать

процессуальную деятельность уполномоченных на то лиц направленную на

изобличение лица в совершении преступления с целью обеспечения осуждения

73

виновного и применения к нему справедливого наказания Такое определение

соответствует понятию уголовного преследования приведенному в п 55 ст 5

УПК РФ Профессор МС Строгович включает в структуру функции обвинения

действия по собиранию доказательств уличающих обвиняемого и

устанавливающих отягчающие его вину обстоятельств применение к

обвиняемому принудительных мер1

Вместе с тем анализ содержания полномочий предоставленных уголовно-

процессуальным законом руководителю следственного органа для реализации

назначения уголовного судопроизводства позволяет утверждать что сегодня они

направлены не только на реализацию функции обвинения путем изобличения

подозреваемого обвиняемого в совершении преступления а в первую очередь

на процессуальное руководство расследованием преступлений контроль за

исполнением уголовно-процессуального закона при совершении действий и

принятии процессуальных решений следователем по уголовному делу

Осуществляя процессуальное руководство расследованием руководитель

следственного органа обязан объективно оценивать установленные следователем

обстоятельства не только уличающие но и оправдывающие подозреваемого

обвиняемого отягчающие и смягчающие степень его ответственности а также

допустимость и достаточность собранных следователем доказательств

объективность законность и обоснованность принимаемых им на их основе

процессуальных решений по уголовному делу Тем самым действия руководителя

следственного органа направлены на обеспечение полного всестороннего и

объективного расследования уголовного дела следователем

Вместе с тем реализацию функции обвинения в стадии предварительного

расследования уголовно-процессуальный закон связывает с уголовным

преследованием конкретного лица в статусе подозреваемого или обвиняемого

(п 55 ст 5 УПК РФ) Тем самым уголовное преследование по уголовным делам

возбуждаемым по факту совершения преступления (не в отношении конкретного

1 Строгович МС Курс советского уголовного процесса Т 1 ndash М 1968

С 194

74

лица) доля которых составляет ежегодно 70-75 а по отдельным регионам и

выше в соответствии с УПК РФ осуществляется не с момента возбуждения

уголовного дела то есть не с самого начала осуществления предварительного

следствия а лишь с появлением такого участника уголовного судопроизводства

как подозреваемый обвиняемый1

Однако лицо совершившее преступление устанавливается и обретает

статус подозреваемого обвиняемого в результате осуществляемой следователем

уголовно-процессуальной деятельности ndash расследования преступления Но и на

этом этапе расследования еще до установления указанного участника уголовного

процесса руководитель следственного органа наделен широкими полномочиями

по осуществлению руководства и контроля за процессуальной деятельностью

следователя как в стадии возбуждения уголовного дела так и в ходе

предварительного расследования

Кроме того закон наделяет руководителя следственного органа правом

лично принять проверить сообщение о любом совершенном или готовящемся

преступлении и принять по нему решение о возбуждении уголовного дела (ч 1

ст 144 УПК РФ) а также вправе возбудить уголовное дело или принять его к

своему производству (ч 2 ст 144 УПК РФ) вне зависимости от наличия в

уголовном деле подозреваемого обвиняемого или хотя бы лица подозреваемого в

совершении преступления

Тем самым если подозреваемый обвиняемый установлен руководитель

следственного органа осуществляя свои полномочия выполняет наряду со

следователем функцию обвинения (уголовного преследования) в отношении

данного участника процесса Если же подозреваемый обвиняемый не установлен

руководитель следственного органа осуществляя указанные полномочия на этом

1 Из 247 изученных диссертантом уголовных дел приостановленных по

п 1 ч 1 ст 208 УПК РФ в связи с неустановлением лица подлежащего

привлечению в качестве обвиняемого 238 уголовных дел было возбуждено по

факту совершения преступления Приложение 3 Аналитическая справка по

результатам изучения уголовных дел накопительных производств

75

же этапе расследования выполняет иную не укладывающуюся в указанную выше

систему и не регламентированную законом функцию

Вопрос о том какая функция осуществляется стороной обвинения включая

руководителя следственного органа до появления подозреваемого обвиняемого

является предметом дискуссии среди ученых-процессуалистов на протяжении

нескольких десятилетий1 В ее контексте отдельными авторами высказывается

мнение что возбуждение уголовного дела и его расследование до указанного

момента как laquoприводящее к выявлению конкретного лицаraquo есть опосредованное

уголовное преследование а установление события преступления и лиц виновных

в совершении преступления ndash его структурные элементы имеющие единую цель

с непосредственным преследованием ndash обвинение2

Наряду с приведенным суждением между тем следует отметить что

указание в законе на изобличение именно подозреваемого или обвиняемого

сужает пределы действия уголовного преследования так как речь идет об

осуществлении процессуальных действий не по установлению лиц совершивших

преступление а по изобличению уже обладающих процессуальным статусом

подозреваемого обвиняемого участников уголовного процесса Одновременно

задача уголовно-процессуальной деятельности в стадии возбуждения уголовного

дела заключается не столько в изобличении лица совершившего преступление а

прежде всего в установлении необходимых предпосылок для начала

производства по уголовному делу Установление же обстоятельств совершения

преступления а также лица его совершившего возможно только при полном

объективном и всестороннем исследовании всех имеющих значение для

уголовного дела обстоятельств Только при соблюдении этих условий возможен

обоснованный вывод и принятие законного процессуального решения о

1 Полянский НН Очерк развития советской науки уголовного процесса ndash

М 1960 С 115 Гуляев АП Процессуальные функции следователя ndash М 1981

С 11 Рахунов РД Процессуальное положение следователя и его функции

Проблемы предварительного следствия ndash Волгоград 1973 С 23 2 Баев ОЯ О состязательности в досудебном производстве по уголовному

делу Воронежские криминалистические чтения Сборник научных трудов

Вып 6 ndash Воронеж 2005 С18

76

необходимости и возможности осуществления уголовного преследования в

отношении установленного в результате этой деятельности лица равно как и

отказ от этой деятельности

Представляется что приведенное суждение в большей степени характерно

для уголовного судопроизводства по УПК РСФСР в котором уголовное

преследование не было выделено в законе как деятельность стороны обвинения а

рассматривалось скорее как единая направленность всего уголовного

судопроизводства выражение его общих задач на что указывает профессор

ПС Элькинд1

Наряду с признанием разделения уголовного преследования на

непосредственное и опосредованное ЕА Новиков в свою очередь выделяет их

наряду с процессуальным контролем в две самостоятельные функции

руководителя следственного органа осуществляемые в случае принятия

уголовного дела к производству Эти функции определены им как

дополнительные способствующие также как и контроль реализации

руководителем следственного органа основополагающей уголовно-

процессуальной функции ndash функции обвинения2

Тем не менее диссертанту более близка позиция профессора

МС Строговича полагающим что функция обвинения возникает лишь после

появления в производстве по уголовному делу обвиняемого Предшествующая до

этого момента деятельность ndash предварительное следствие в которой еще не

разграничены процессуальные функции и которое представляет собой подготовку

к уголовному преследованию но не само уголовное преследование3

1 Элькинд ПС К вопросу о функции обвинения в советском уголовном

процессе Вопросы теории и практики прокурорского надзора ndash Саратов 1974

С 9 2 Новиков ЕА Руководитель следственного органа в российском уголовном

судопроизводстве процессуальные и организационные аспекты автореф дис hellip

канд юрид наук ndash М 2009 С 13 3 Строгович МС Право обвиняемого на защиту и презумпцию

невиновности ndash М 1984 С 36-38

77

Вместе с тем сегодня с учетом позиции выраженной Конституционным

Судом Российской Федерации в постановлении от 27 июня 2000 г 11-П по

делу Маслова ВИ что началом уголовного преследования является фактическое

задержание и реальное ограничение лица в конституционных правах и свободах

еще до наступления этапа признания (или непризнания) его подозреваемым

обвиняемым1 а также исходя из признанного в теории уголовного процесса

положения что уголовно-процессуальные функции обеспечиваются функциями

конкретных участников судопроизводства следует принять как неизбежное

существование приведенного выше понятия laquoопосредованное преследованиеraquo

Тем не менее рассмотрев характеристику уголовно-процессуальных

функций диссертант отмечает что функции руководителя следственного органа

имеют обеспечительный характер прежде всего относительно деятельности

следователя и определяются процессуальными задачами и направлениями

деятельности руководимого им подразделения обусловлены обязанностью

оказывать содействие следователю в реализации им его функции В этой связи

прав был РД Рахунов утверждавший что деятельность следователя

усматривается в выполнении только одной основной единой по своему характеру

и сущности функции ndash функции расследования уголовного дела и ее разделение

на ряд других является искусственным2

Поэтому с учетом изложенных выше суждений диссертант полагает более

логичным определить что руководитель следственного органа выполняя свою

основную функцию процессуального руководства расследованием обеспечивает

выполнение следователем его основной функции ndash непосредственно

расследования уголовного дела а не обвинения как функции уголовного

процесса

1 Постановление Конституционного Суда РФ о проверке

конституционности положений части первой статьи 47 и части второй статьи 51

УПК РСФСР в связи с жалобой гражданина ВИ Маслова Собрание

законодательства РФ 2000 27 Ст 2822 2 Рахунов РД Участники уголовно-процессуальной деятельности ndash М

1961 С 23

78

Продолжая исследование соотношение уголовно-процессуальных функций

и функций руководителя следственного органа диссертант отмечает что

разделение уголовно-процессуальным законом функций обвинения и защиты и

отнесение участников уголовного судопроизводства соответственно к сторонам

зашиты и обвинения включая руководителя следственного органа базируется на

положениях ст 15 УПК РФ (состязательность сторон) и было законодателем

нацелено на внедрение универсального действия указанного принципа

состязательности во всех стадиях уголовного процесса

В то же время уголовно-процессуальный закон сохранил смешанную форму

уголовного процесса1 с присущим ей предварительным расследованием

широкими полномочиями органов расследования принимающих решения о

возбуждении уголовных дел их расследовании и разрешении в форме

прекращения или направления в суд с отсутствием юридических предпосылок

для утверждения о построении в современном российском уголовном процессе

предварительного следствия на состязательной основе Субъекты ответственные

за расследование уголовного дела совмещают функции расследования

обвинения и разрешения дела а руководитель следственного органа еще и

контроля за исполнением законов следователями

Приведенные положения по мнению диссертанта свидетельствуют что

процессуальные полномочия руководителя следственного органа реализуя

которые он призван исполнять функцию обвинения не охватываются одним

понятием уголовного преследования Руководитель следственного органа ndash это

субъект уголовно-процессуальных отношений призванный прежде всего

объективно используя предусмотренные законом формы и методы осуществлять

руководство предварительным следствием обеспечивая тем самым его качество

полноту всесторонность и объективность

Анализ процессуальных полномочий руководителя следственного органа

позволяет также выделить выполняемую им функцию предварительного

1 Божьев ВП Состязательность на предварительном следствии

Законность 2004 1 С 5

79

расследования предусматривающую его полномочия лично рассмотреть

сообщение о готовящемся или совершенном преступлении и принять по нему

решение (ч 1 ст 144 УПК РФ) возбудить уголовное дело и приняв его к своему

производству произвести по нему следствие в полном объеме обладая при этом

полномочиями следователя или руководителя следственной группы

(ч 2 ст 39 УПК РФ) Перечисленные полномочия являются правовыми

средствами реализации указанной функции Между тем практика их применения

свидетельствует что руководители следственных органов используют их

эпизодически (факультативно) О выполнении ими указанной функции указали

лишь 8 опрошенных руководителей следственных органов1 из чего диссертант

делает вывод что производство предварительного следствия не является

основной функцией руководителя следственного органа она носит

вспомогательный дополнительный характер

Приведенная в настоящем параграфе функциональная характеристика

процессуальных полномочий руководителя следственного органа позволяет

диссертанту сформулировать следующие выводы

1 Действующий уголовно-процессуальный закон основополагающей

функцией руководителя следственного органа как отдельного направления

уголовно-процессуальной деятельности определяет функцию обвинения закрепив

его полномочия в главе 6 ndash laquoУчастники уголовного судопроизводства со стороны

обвиненияraquo

2 Основной функцией руководителя следственного органа как отдельного

участника уголовного судопроизводства для реализации которой он

предусмотрен и определяющей его предназначение является процессуальное

руководство деятельностью следователя

Оно заключается в организации наиболее эффективного производства

следователем расследования по уголовному делу определении его основных и

наиболее оптимальных направлений наблюдении за соответствием

1 Приложение 1 Результаты анкетирования руководителей следственных

органов Пункт 12

80

процессуальной деятельности следователя требованиям закона выявлении

отклонений (нарушений) и принятии мер к их устранению посредством

использования предусмотренных уголовно-процессуальным законом полномочий

Функция процессуального руководства как основная функция руководителя

следственного органа требует законодательного закрепления В этой связи

часть 1 ст 39 УПК РФ диссертантом предлагается изложить в редакции

laquo1 Руководитель следственного органа осуществляет руководство

процессуальной деятельностью следователяraquo Часть 2 ст 39 УПК РФ в

измененной в этой связи нумерации частей статьи дополнить словами

laquo2 Для реализации указанной функции руководитель следственного органа

уполномочен hellip raquo

3 Процессуальный контроль наряду с организацией и определением

основных направлений расследования является правовым средством функции

руководителя следственного органа по процессуальному руководству

деятельностью следователя Процессуальный контроль реализуется через

процессуальное руководство

4 Согласно выполняемой основной функции полномочия руководителя

следственного органа по руководству процессуальной деятельностью следователя

на современном этапе имеют выраженный властно-распорядительный характер

Реализуя полномочия по руководству процессуальной деятельностью

следователя руководитель следственного органа правомочен повлиять на любую

ситуацию возникающую в ходе предварительного следствия его ход и

результаты

Вместе с тем что руководство проявляющееся в организационном

вмешательстве руководителя следственного органа в деятельность следователя

необходимо и оправдано в ситуациях когда следователь своей деятельностью не

обеспечивает достижение поставленных по расследуемому им уголовному делу

задач направленных на реализацию положений ст 6 УПК РФ

5 Характер и содержание процессуальных полномочий руководителя

следственного органа не соответствуют содержанию функции обвинения Их

81

анализ позволяет прийти к выводу что функция процессуального руководства

деятельностью следователя не обеспечивает функцию обвинения а являясь

основным содержанием его процессуальной деятельности обеспечивает

реализацию следователем его основной функции ndash расследования

6 Дополнительной функцией руководителя следственного органа является

расследование им уголовного дела при принятии его к своему производству

выполняемых им при возникновении определенных процессуальных оснований и

условий о чем в диссертации излагается в третьем параграфе второй главы

sect 3 Пределы процессуальных полномочий руководителя следственного

органа по руководству предварительным следствием

В предыдущем параграфе диссертантом определено что основной

функцией руководителя следственного органа является процессуальное

руководство предварительным следствием Между тем необходимо отметить что

осуществление указанной функции ограничено нормами уголовно-

процессуального закона в которых сформулированы пределы процессуального

управляющего воздействия руководителя следственного органа на ход

расследования определяемыми в свою очередь несколькими факторами

К их числу следует отнести 1) строго определенный круг должностных лиц

обладающих процессуальным статусом руководителя следственного органа

2) круг полномочий предоставленных уголовно-процессуальным законом

руководителю следственного органа для осуществления процессуального

руководства следствием 3) дифференциация компетенции должностных лиц

обладающих процессуальным статусом руководителя следственного органа

4) объект и предмет процессуального руководства 5) соотношение

82

процессуального руководства предварительным следствием с необходимостью

обеспечения процессуальной самостоятельности следователя1

Исследуя круг должностных лиц обладающих процессуальным статусом

руководителя следственного органа диссертант отмечает что положения части

пятой ст 39 УПК РФ определяют достаточно широкий круг лиц

осуществляющих процессуальные полномочия руководителя следственного

органа (в формулировке приведенной нормы уголовно-процессуального закона)

При его определении в действующем УПК РФ законодатель применил

новый подход выстраивая обозначенных субъектов в иерархическую

централизованную вертикаль в пределах соответствующих федеральных органов

государственной власти таких как Следственный комитет Российской

Федерации МВД России ФСБ России не ограниченную только рамками

федерального закона

Так в соответствии с частью 5 ст 39 УПК РФ (в редакции Федерального

закона от 03122007 323-ФЗ2) к руководителям следственных органов помимо

определенного в данной норме закона перечня должностных лиц относятся и

иные руководители следственных органов и их заместители Их перечень и объем

процессуальных полномочий законодатель официально поручил установить

правоприменителю на уровне ведомственного нормативного правового

регулирования На основе этого положения руководителями правоохранительных

ведомств федерального уровня изданы соответствующие приказы3

Однако анализ приведенных выше положений части 5 ст 39 УПК РФ

регламентирующих в рамках иных кроме федерального закона нормативных

1 Соотношение полномочий руководителя следственного органа по

руководству предварительным следствием и процессуальной самостоятельности

следователя является предметом исследования второго параграфа второй главы

диссертации 2 О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской

Федерации Федеральный закон от 03122007 323-ФЗ Собрание

законодательства РФ 2007 50 Ст 6236 3 Названия приказов приведены далее по тексту при непосредственном

исследовании их содержания

83

правовых актов определение перечня и объема полномочий субъектов уголовного

процесса вносит определенный диссонанс в содержание уголовно-

процессуальных отношений путем юридико-фактического разрешения

правоприменителю осуществлять регулирование процессуального статуса

руководителя следственного органа иным кроме федерального закона

нормативным правовым актом1

Диссертант полагает что принимая указанный выше Федеральный закон

323-ФЗ законодателем не учтено что уголовно-процессуальные отношения

составляют основу уголовного процесса и их регулирование является

прерогативой норм федерального законодательства поскольку в их основе лежат

положения Конституции Российской Федерации При этом УПК РФ является

федеральным законом специально посвященным их регулированию (ст 1 УПК

РФ) Соответственно правовой статус участников уголовно-процессуальных

отношений должен быть определен исключительно в УПК РФ и определение

круга субъектов этих правоотношений и объема их полномочий может быть

предметом регулирования законодателем лишь непосредственно в уголовно-

процессуальном законе Тем более исключительно предметом регулирования

федерального закона может быть определение круга таких властных субъектов

уголовного процесса как руководитель следственного органа обладающих

исключительными полномочиями по применению норм уголовно-

процессуального и уголовного права в том числе ограничивающих

конституционные права граждан

Издаваемые руководителями следственных органов соответствующих

федеральных органов исполнительной власти на основании части 5 ст 39 УПК

РФ нормативные правовые акты являются ведомственными актами и их

нормотворчество осуществляется исключительно в пределах компетенции этого

ведомства и регулирует отношения возникающие в его рамках

Изложенное позволяет диссертанту утверждать что

1 Садиокова УВ Процессуальный статус руководителя следственного

органа Законность 2010 9 С 42-47

84

во-первых нормотворчество руководителей соответствующих федеральных

ведомств в лице Следственного комитета Российской Федерации следственных

органов соответствующих федеральных органов исполнительной власти в лице

МВД России и ФСБ России в рассматриваемом случае хотя и по прямому

указанию в законе осуществляется с превышением ими своих полномочий

во-вторых делегирование законодателем правоприменителю в лице

Следственного комитета Российской Федерации и следственных органов

соответствующих федеральных органов исполнительной власти в лице

МВД России и ФСБ России полномочий по определению перечня не указанных в

федеральном законе руководителей следственных органов фактически наделяет

этих руководителей законотворческой функцией что представляется не в полной

мере правомерным

Тем не менее в научной литературе встречается положительная оценка

бланкетного характера нормы части 5 ст 39 УПК РФ авторы которой оценивают

внесенные изменения в указанную норму как laquoдолгожданное благоraquo Так по

мнению СА Табакова laquoтеперь имеется прекрасная возможность без

корректировки закона совершенствовать (дополнять изменять) перечень

носителей процессуальных полномочий руководителей следственных органовraquo1

Однако указанным автором при обосновании необходимости laquoболее гибкогоraquo

установления круга должностных лиц наделяемых полномочиями руководителя

следственного органа не учтено что недопустимо административными нормами

иных кроме федеральных законов нормативных правовых актов разрешать

вопросы уголовного процесса являющиеся предметом регулирования

исключительно уголовно-процессуального закона (ст 1 УПК РФ) и

laquoкорректироватьraquo его ими на уровне ведомства тем более что следственные

подразделения функционируют в разных по своему назначению

правоохранительных ведомствах

1 Табаков СА Ведомственный процессуальный контроль за деятельностью

следователей и дознавателей органов внутренних дел дис hellip канд юрид наук ndash

Омск 2009 С 138

85

Исследование положений ведомственных приказов руководителей

следственных органов федеральных органов исполнительной власти

(Следственный комитет Российской Федерации МВД России ФСБ России)

подтверждает изложенные нами выше доводы о необоснованности наделения

таким способом процессуальными полномочиями руководителя следственного

органа и определения их правового статуса

Так в первоначальном и в последующем изданных приказах начальника

Следственного комитета при МВД России1 и приказе начальника Следственного

департамента МВД России2 подробно перечислены руководители следственных

органов занимающихся непосредственно расследованием и их заместители всех

уровней которые не обозначены в части 5 ст 39 УПК РФ Главным образом в них

сосредоточено внимание на полное установление их перечня с учетом

организационной структуры следственных органов в системе МВД России и

продолжающегося реформирования органов внутренних дел в определении

объема их процессуальных полномочий в зависимости от занимаемой

руководителями той или иной должности

Положения приказов Председателя Следственного комитета при

прокуратуре Российской Федерации3 не только определили полномочия всех

1 О процессуальных полномочиях руководителей следственных органов

приказ Следственного комитета при МВД России 38 от 17122007

Российская газета 2008 26 января 4573 О процессуальных полномочиях

руководителей следственных органов приказ Следственного комитета при

МВД России 10 от 02032010 (в редакции приказов Следственного комитета

при МВД России 16 от 16042009 и 52 от 01112010) Российская газета

2010 294 2 О процессуальных полномочиях руководителей следственных органов

приказ Следственного департамента МВД России 58 от 08112011

Российская газета 2011 294 3 Об установлении объема и пределов процессуальных полномочий

руководителей следственных органов (следственных подразделений) системы

Следственного комитета при Прокуратуре Российской Федерации приказ

Следственного комитета при Прокуратуре Российской Федерации от 18122007

43 Законность 2008 2 Об установлении объема и пределов

процессуальных полномочий руководителей следственных органов

(следственных подразделений) системы Следственного комитета Российской

86

субъектов обладающих статусом руководителей следственных органов не

ограничиваясь указанием закона на установление полномочий только laquoиныхraquo не

указанных в части 5 ст 39 УПК РФ руководителей но и расширили их перечень

включив в него начальников подразделений не занимающихся расследованием

уголовных дел в частности руководителей контрольно-зональных контрольно-

криминалистических контрольно-методических методико-криминалистических

отделов и тп В соответствии с пунктами 35ndash310 приказа Следственного

комитета при прокуратуре Российской Федерации от 18122007 43

руководители подчиненных Следственному комитету следственных органов и их

заместители наделялись полномочиями закрепленными в УПК РФ

В зависимости от занимаемой должности указанным приказом они были

дифференцированно наделены процессуальными правами рассматривать жалобы

участников уголовного судопроизводства проверять материалы уголовных дел и

проверок сообщений о преступлениях отменять незаконные или необоснованные

решения давать указания о направлении расследования производстве отдельных

следственных действий привлечении лица в качестве обвиняемого

квалификации преступления об объеме обвинения и избрании меры пресечения

и тд Тем самым ведомственным нормативным правовым актом указанные

должностные лица включены в число полноправных субъектов уголовно-

процессуальных отношений и наделены полномочиями по процессуальному

руководству предварительным следствием

Приведенный принцип определения субъектов обладающих статусом

руководителя следственного органа не изменился и в положениях приказа

Председателя уже самостоятельного Следственного комитета Российской

Федерации1

Федерации приказ Следственного комитета при Прокуратуре Российской

Федерации от 15012011 5 СПС laquoКонсультант-Плюсraquo 1 Об объеме процессуальных полномочий руководителей следственных

органов (следственных подразделений) системы Следственного комитета

Российской Федерации приказ Следственного комитета Российской Федерации

от 07062013 35 Российская газета 2013 6154 Об объеме процессуальных

87

Аналогично приказом руководителя Следственного департамента ФСКН

России1 процессуальными полномочиями руководителя следственного органа

помимо иных не указанных в уголовно-процессуальном законе руководителей

были наделены начальники отделов зонально-следственного управления и их

заместители2

Руководством Следственного управления ФСБ России в свою очередь

перечень иных руководителей следственных органов определен в приказе

применительно к структуре следственных подразделений но что принципиально

важно и нельзя не оценить положительно выполняющих исключительно

функцию расследования в системе органов федеральной службы безопасности3

Таким образом на основании части 5 ст 39 УПК РФ на ведомственном

уровне вышеперечисленными приказами были определены четыре (в настоящее

время в связи с ликвидацией ФСКН России ndash три) различных в зависимости от

ведомственной принадлежности уровня должностных лиц из числа руководителей

подчиненных подразделений следственных органов выполняющих

процессуальные полномочия одного субъекта уголовно-процессуальных

отношений ndash руководителя следственного органа И вопрос не столько в

несоответствии их количества которое может быть обусловлено особенностями

организационного построения органов следствия отдельных ведомств сколько в

тех принципиальных положениях которыми руководствовались в

полномочий руководителей следственных органов Следственного комитета

Российской Федерации приказ Следственного комитета Российской Федерации

от 17072014 89 Российская газета 2014 272 1 Об установлении объема процессуальных полномочий руководителей

следственных органов Федеральной службы Российской Федерации по контролю

за оборотом наркотиков приказ Следственного департамента ФСКН России от

11122008 34 СПС laquoКонсультантПлюсraquo 2 Указом Президента Российской Федерации от 05042016 156 ФСКН

России ликвидирована 3 Об объеме процессуальных полномочий приказ Следственного

управления Федеральной службы безопасности Российской Федерации от

17012008 7 Об объеме процессуальных полномочий приказ Следственного

управления Федеральной службы безопасности Российской Федерации от

28112019 58 СПС laquoКонсультантПлюсraquo

88

нормотворческой деятельности руководители федеральных следственных органов

в определении состава властных субъектов уголовно-процессуальных отношений

Напомним что согласно пункту 381 ст 5 УПК РФ руководителем

следственного органа является должностное лицо возглавляющее

соответствующее следственное подразделение В связи с этим диссертант

обращает внимание что по сути все подразделения входящие в состав органов

предварительного следствия формально претендуют называться следственными

Но в структуре следственных органов функционируют подразделения не

наделенные правом выполнения функции расследования ndash информационно-

аналитические организационно-зональные кадровые и др1

Изложенное позволяет диссертанту утверждать что несовершенство

положений части 5 ст 39 УПК РФ во взаимосвязи с п 381 ст 5 УПК РФ создает

возможность ведомственным приказам Следственного комитета Российской

Федерации Следственного департамента МВД России Следственного

управления ФСБ России включать в состав субъектов уголовно-процессуальных

отношений должностных лиц возглавляющих зональные контрольно-

методические и иные выполняющие административные функции подразделения

(так называемый аппарат управления) стирая тем самым грань между

процессуальными и организационно-управленческими функциями

При этом деятельность контрольных и методических подразделений

базируется на предоставлении им исключительно функций по осуществлению

ведомственного (организационного) контроля за ходом и результатами

расследования уголовных дел анализу и оценке показателей деятельности

органов предварительного расследования разработке методических

рекомендаций и тп Таким образом характер форма и содержание контрольной

деятельности и управляющих воздействий указанных субъектов являются

непроцессуальными

1 Об органах предварительного следствия в системе МВД России приказ

МВД России от 9 января 2018 1 Вопросы деятельности Следственного

комитета Российской Федерации указ Президента Российской Федерацииraquo от 14

января 2011 года 38 СПС laquoКонсультантПлюсraquo

89

Но сложившееся в практической деятельности по своему содержанию

процессуальное воздействие следователей-методистов следователей

осуществляющих зональный контроль в процессуальную деятельность

нижестоящих следственных подразделений обусловило в рамках специально

проводимых в разное время исследований выдвижение предложений о наделении

процессуальными полномочиями сотрудников организационно-зональных и

контрольно-методических подразделений аппаратов управления1 что имело

место и в период действия УПК РСФСР2 и возобновило научную дискуссию уже

в рамках действия УПК РФ

Диссертант не разделяет предложений о включении в состав субъектов

выполняющих процессуальные полномочия руководителей следственных

органов сотрудников аппарата управления органами предварительного

следствия Учитывая двойственную природу предметной деятельности

следственных органов и основанные на ней положения теории управления о

разделении руководства органами предварительного следствия на процессуальное

и непроцессуальное (организационно-управленческое) и наличие принципиальной

разницы в содержании этих видов управляющих воздействий субъектах и

объектах характере их взаимоотношений полагаем их смешение недопустимым

что нашло отражение в аргументации этих вопросов СВ Валовым в его

диссертационном исследовании3 а также в работах других авторов1

1 Табаков СА Ведомственный процессуальный контроль за деятельностью

следователей и дознавателей органов внутренних дел дис hellip канд юрид наук ndash

Омск 2009 С 154 Чечулин ИВ Полномочия руководителя следственного

органа и их реализация в досудебном производстве дис hellip канд юрид наук

С 198 2 Кальницкий ВВ Ведомственный процессуальный контроль за

деятельностью следователей органов внутренних дел автореф hellip дис hellip канд

юрид наук ndash М 1982 С 15 21 Меглицкий ГН Совершенствование системы

контроля в следственном аппарате органов внутренних дел автореф hellip дис hellip

канд юрид наук ndash М 1984 С 19 и др 3 Валов СВ Управление органами предварительного следствия в России

(теоретические и организационные основы) автореф hellip дис hellip канд юрид

наук ndash М 2007 С 15

90

Кроме того диссертант отмечает что наделение руководителей

следственных подразделений осуществляющих ведомственный контроль

следователей-методистов процессуальными полномочиями руководителей

следственных органов во-первых понижает роль их непосредственных

начальников а во-вторых значительно ограничивает процессуальную

самостоятельность следователя выстраивая многоуровневую вертикальную

систему субъектов осуществляющих процессуальный контроль за его

деятельностью полномочных вмешаться в действия и отменить принятые им

процессуальные решения

В этой связи диссертант разделяет мнение авторов ранее предлагавших

ограничить реализацию процессуальных управляющих воздействий пределами

подразделений специализирующихся исключительно на выполнении функции

предварительного следствия2

Обращаясь к содержанию указанных выше ведомственных приказов

диссертант считает необходимым обратить внимание не только на определенный

ими перечень субъектов но и на объем полномочий предоставленных

руководителям следственных органов

Анализ положений приказов свидетельствует что руководство

Следственного комитета Российской Федерации следственных органов

МВД России и ФСБ России при издании указанных приказов прежде всего

основывалось на обеспечении управляемости органами предварительного

следствия путем построения централизованного процессуального контроля и

повышения согласованности функционирования выстроенной ими вертикали

В связи с этим при определении объема процессуальных полномочий

laquoиныхraquo руководителей следственных органов положения указанных приказов

ограничивают их в применении ряда процессуальных полномочий Логично

1 Иванов АВ Правовые основы организации и деятельности следственных

частей в системе министерств и управлений внутренних дел дис hellip канд юрид

наук ndash М 1999 С 145 2 Валов СВ Управление органами предварительного следствия в России

(теоретические и организационные основы)

91

предположить что они могут быть реализованы руководителем вышестоящего

следственного органа расширяя тем самым его полномочия по контролю за

ходом предварительного следствия в нижестоящем следственном подразделении

Между тем законодатель введя в уголовный процесс руководителя

вышестоящего следственного органа определил объем его процессуальных

полномочий Таким образом отмечает диссертант правоприменитель в целях

надлежащей организации процессуального контроля за деятельностью

следователей перераспределил процессуальные полномочия между

руководителями различных уровней неправомерно расширив по сути

процессуальные полномочия руководителя вышестоящего следственного органа

объем которых установлен законом

Приказами руководителей Следственного комитета Российской Федерации

федеральных органов исполнительной власти (МВД России ФСБ России)

установлен различный объем полномочий и руководителей следственных

подразделений одного уровня Так к примеру критерием дифференциации в

приказе начальника Следственного департамента МВД России объема

процессуальных полномочий начальников отделов следственных частей

следователи которых непосредственно расследуют уголовные дела выступает

дислоцирование отделов непосредственно по месту расположения следственной

части или расположение таких подразделений в других населенных пунктах

Начальники отделов и их заместители расположенные в других населенных

пунктах удаленных от места дислокации следственной части приказом

наделяются всем объемом полномочий предусмотренным ст 39 УПК РФ В свою

очередь объем прав начальников следственных подразделений дислоцированных

по месту расположения следственной части значительно ограничен

Расхождения объемов полномочий имеют место и у начальников

следственных подразделений занимающих аналогичные по уровню должности в

разных ведомствах которые перечислены выше

Отличаются и сами принципы определения объема полномочий

Так приведенный выше приказ Следственного комитета Российской Федерации

92

от 17 июля 2014 г 89 регламентирует конкретные правомочия которыми

наделяются соответствующие руководители следственных органов

а приказы начальника Следственного департамента МВД России от 08112011

58 и начальника ФСБ России от 28112019 58 устанавливают правомочия

методом исключения отдельных из них из общего объема полномочий

руководителя следственного органа предусмотренного УПК РФ

Одновременно приказ Председателя Следственного комитета Российской

Федерации от 17072014 89 наделяет laquoиныхraquo руководителей следственных

подразделений соответствующими полномочиями руководителя следственного

органа определенного уровня в связи с чем законность его положений

неоднократно рассматривались в Верховном Суде Российской Федерации1

К примеру руководители отделов управлений по расследованию особо важных

дел Главного следственного управления Следственного комитета Российской

Федерации всеми процессуальными полномочиями предусмотренными УПК РФ

для руководителей следственных отделов по районам городам за исключением

полномочий связанных с продлением сроков следствия и содержания под

стражей

Представляется что подобное регулирование статуса участника уголовно-

процессуальных отношений противоречит нормам уголовно-процессуального

права и не обеспечивает единообразного осуществления процессуального

руководства следователями затрудняя единообразное выполнение

процессуальных функций В изложенном тезисе диссертант исходит из того что

единство целостность и обязательность порядка уголовного судопроизводства

1 См Решение Верховного Суда РФ от 18022016 АКПИ15-1466 laquoОб

отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим

пункта 3 приказа Следственного комитета Российской Федерации от 17102014

89 laquoОб объеме процессуальных полномочий руководителей следственных

органов Следственного комитета Российской Федерацииraquo Решение Верховного

Суда РФ от 07022019 АКПИ18-1189 laquoОб отказе в удовлетворении заявления о

признании частично недействующими пунктов 1 3 и 4 приказа Следственного

комитета Российской Федерации от 17102014 89 laquoОб объеме процессуальных

полномочий руководителей следственных органов Следственного комитета

Российской Федерацииraquo СПС laquoКонсультантПлюсraquo

93

обуславливают необходимость и требуют единого и одинакового подхода в

определении состава субъектов обладающих правовым статусом руководителя

следственного органа характера содержания объема его полномочий и форм их

реализации для всех органов предварительного следствия независимо от их

ведомственной принадлежности

С учетом изложенного диссертант приходит к выводу что формулировка

части 5 ст 39 УПК РФ во взаимосвязи с положениями ведомственных приказов и

пунктом 381 ст 5 УПК РФ является не в полной мере приемлемой несмотря на ее

положительную оценку отдельными авторами в научной литературе что требует

внесения в нее редакционных изменений

Между тем выдвигая тезис о возможности определения круга субъектов

уголовно-процессуальных отношений и объема их полномочий только в

уголовно-процессуальном законе диссертант считает необходимым признать что

положения п 381 ст 5 УПК РФ и части 5 ст 39 УПК РФ до внесенных в

последнюю указанных выше изменений не позволяли законодательно определить

всех должностных лиц обладающих процессуальным статусом руководителя

следственного органа

В то же время следует констатировать что в связи с многообразием

следственных органов определить предельный перечень их руководителей в

рамках одной статьи УПК РФ фактически невозможно поскольку органы

предварительного следствия функционируют на федеральном окружном

межрегиональном региональном и районном уровнях имея внутри структурное

построение в виде например следственных частей в системе МВД России

Следует учитывать и особенности построения следственных органов ФСБ России

Так в структуре следственных органов в системе МВД России заместители

начальника следственной части и руководители структурных подразделений

следственных частей ndash отделов специализирующихся на расследовании

конкретных видов преступлений нормами УПК РФ к субъектам уголовного

процесса не отнесены и соответственно процессуальными полномочиями не

94

наделены1 Начальник следственной части наделяется процессуальными

полномочиями при условии что он одновременно является заместителем

начальника следственного управления Тем самым уголовно-процессуальный

аспект его компетенции зависит от административно-правового Сложившееся

положение диссертант полагает нельзя считать оправданным

Аналогичная проблема возникает при определении процессуальных

правомочий и других руководителей (начальников) отделов занимающихся

непосредственно расследованием уголовных дел например следственного

подразделения по расследованию преступлений на обслуживаемой территории

Указанное следственное подразделение отдела полиции входит в структуру

следственного управления (отдела отделения) территориального органа на

районном уровне и не является самостоятельным следственным органом а его

начальник соответственно руководителем следственного органа Тем самым

фактически осуществляя руководство процессуальной деятельностью

следственного подразделения (на отдельных территориях до 30 и 40 штатных

единиц) его руководитель процессуальными полномочиями УПК РФ не

наделяется Дискуссионным является вопрос о процессуальных полномочиях

руководителей специализированных следственных подразделений

специализированных следственных подразделений на транспорте и тд в числе

подвергнутых исследованию проблем определения пределов полномочий

руководителей следственных органов по процессуальному руководству

предварительным расследованием

В этой связи диссертант отмечает что приказы Следственного комитета при

МВД России (в последующем ndash Следственного департамента МВД России) в

1 Ранее отдельными авторами в проводимых ими исследованиях в этой

связи высказывались суждения о необходимости наделения процессуальными

полномочиями руководителей отделов (отделений) следственных частей

См Иванов АВ Правовые основы организации и деятельности следственных

частей в системе министерств и управлений внутренних дел дис hellip канд юрид

наук ndash М 1999 С 84 103 113 Ашитко ВП Функция контроля начальника

следственного управления в уголовном судопроизводстве дис канд юрид

наук ndash М 1996 С 21

95

связи с указанными обстоятельствами и в соответствии с частью 5 ст 39 УПК РФ

установили начальника следственной части и его заместителя начальников ее

отделов и других начальников отделов занимающихся расследованием

в перечне руководителей следственных органов но наделили их полномочиями в

ограниченномвиде (критерии дифференциации полномочий приведены выше при

исследовании объема предоставленных ведомственными приказами

руководителям следственных органов полномочий)

Изложенные тезисы полагает диссертант обуславливают необходимость

дополнить определенный выше перечень руководителей следственных органов

начальниками следственных подразделений (структурных единиц следственных

органов) в подчинении которых находятся следователи непосредственно

осуществляющие предварительное расследование При этом нет необходимости а

также возможности перечислять все должности и полные названия возглавляемых

соответствующими начальниками следственных подразделений в уголовно-

процессуальном законе в особенности в связи с систематически проводимыми

реорганизациями ведомственных органов Об этом свидетельствуют

перечисленные выше неоднократно переизданные ведомственные приказы

определяющие полномочия руководителей следственных органов Особенно

приемлемой предложенная формулировка становится в свете проводимого

неоднократно реформирования структуры МВД России и структуры его

следственных органов1

Продолжая исследование пределов полномочий руководителя

следственного органа по процессуальному руководству предварительным

следствием диссертант обращается к опыту наделения УПК РСФСР 1960 г

фактически всех руководителей следственных подразделений полномочиями

начальника следственного отдела что показало возникновение трудностей при

осуществлении процессуального контроля в связи с возможностью оценки

1 К примеру упразднение следственных частей на окружном уровне кроме

Северо-Кавказского федерального округа см Указ Президента от 05052014

300 laquoО некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской

Федерацииraquo Собрание законодательства РФ 2014 19 Ст 2396

96

решений и деятельности одного следователя несколькими субъектами

обладающими равной уголовно-процессуальной компетенцией

Отчасти указанная проблема была обусловлена отсутствием в уголовно-

процессуальном законе такого участника уголовного процесса как начальник

вышестоящего следственного отдела и регламентации объема его полномочий

УПК РФ ввел в уголовный процесс руководителя вышестоящего

следственного органа Не закрепляя его процессуальный статус в отдельной

норме законодатель наделил его четко ограниченным кругом процессуальных

полномочий содержащихся в различных статьях уголовно-процессуального

закона

А именно руководитель вышестоящего следственного органа обладает

правом

определения подследственности (ч 3 ч 6 ст 152 УПК РФ)

отмены незаконных или необоснованных постановлений

нижестоящего руководителя следственного органа (п 7 ч 1 ст 39 УПК РФ)

рассмотрения письменных возражений следователя а) на указания

руководителя следственного органа (ч 3 ст 39 УПК РФ) б) на действия

(бездействие) и решения руководителя следственного органа (ч 4 ст 124

УПК РФ) в) на требования прокурора об устранении нарушений федерального

законодательства в случае несогласия с ними руководителя следственного органа

либо следователя (ч 6 ст 37 УПК РФ)

принятия решения об отводе руководителя следственного органа

(ч 1 ст 67 УПК РФ) Эти полномочия применяются руководителем

вышестоящего следственного органа в отношении нижестоящих следственных

подразделений

Указанные нововведения позволяют разграничить объем управляющего

процессуального воздействия руководителей следственных органов различных

уровней и ограничить их правомочия по вмешательству в процессуальную

деятельность следователя

97

Между тем диссертант отмечает что УПК РФ не содержит определения

кто является руководителем вышестоящего следственного органа и в этой связи

крайне важно сформулировать и закрепить на законодательном уровне это

понятие В уголовно-процессуальном законе используются два словосочетания

применительно к вышестоящему руководству

руководитель вышестоящего следственного органа (ч 6 ст 37 ч 3 ст 39

ч 4 ст 124 ч 6 ст 152 УПК РФ)

вышестоящий руководитель следственного органа (ч 1 ст 67 ч 3 ст 152

п 10 ч 1 ст 448 УПК РФ)

Диссертант полагает что при определении понятия вышестоящего

руководителя следует исходить из централизованной системы уровней

следственных органов с подчинением руководителей нижестоящего уровня

следственных органов вышестоящим Иное толкование порождает затруднения в

правоприменении норм уголовно-процессуального закона и их коллизию с

административно-правовыми нормами Так в соответствии с организационным

построением следственного подразделения вышестоящим руководителем по

отношению к заместителю является начальник этого подразделения Но в

процессуально-правовом понимании этого термина следует учитывать что

начальник следственного подразделения и его заместитель приравнены друг к

другу и обладают равными процессуальными полномочиями руководителя

следственного органа Соответственно процессуально они не выступают по

отношению друг к другу как вышестоящий и нижестоящий руководитель

поэтому руководитель следственного подразделения не обладает правами

вышестоящего руководителя по отношению к своему заместителю что является

принципиально важным

С учетом приведенных доводов не в полной мере верным являлось

определение понятия laquoвышестоящий руководитель следственного органаraquo в

приведенном выше приказе Следственного комитета при прокуратуре Российской

98

Федерации от 18122007 43 о чем отмечалось профессором ВП Божьевым1

В соответствии с пунктом 4 данного приказа вышестоящим по отношению к

заместителю руководителя следственного органа определялся laquohellipруководитель

которому он непосредственно подчинен а также руководители вышестоящих

следственных органов и их заместители в компетенцию которых входит контроль

деятельности указанных должностных лицraquo

В этой связи диссертант приходит к выводу что во всех случаях

употребления в действующем уголовно-процессуальном законе словосочетания

laquoруководитель вышестоящего следственного органаraquo и laquoвышестоящий

руководитель следственного органraquo следует исходить из понятия руководитель

органа вышестоящего уровня С учетом изложенного статью 5 УПК РФ

необходимо дополнить п 382 следующего содержания laquo382) руководитель

вышестоящего следственного органа ndash должностное лицо возглавляющее

соответствующий следственный орган вышестоящего уровня а также его

заместительraquo

К примеру исходя из существующей системы управления органами

расследования преступлений в системе МВД России

руководителями вышестоящих следственных органов относительно

следственных подразделений территориальных органов на районном уровне

следует считать руководителей следственных органов территориальных органов

на региональном уровне

руководителями вышестоящих следственных органов для следственных

подразделений территориальных органов на региональном уровне ndash начальника

Следственного департамента и его заместителей

относительно процессуальной деятельности осуществляемой

следственными подразделениями на федеральном уровне руководителем

1 Божьев ВП Проблемы организации процессуального руководства

производством предварительного следствия Проблемы управления органами

расследования преступлений в связи с изменением уголовно ndash процессуального

законодательства материалы межвуз науч- практ конф (10 апреля 2008г) ndash М

2008 Ч 1 С 23

99

вышестоящего следственного органа диссертанту представляется должен

являться начальник Следственного департамента МВД России1

Аналогичным образом должна быть выстроена система руководителей

вышестоящих следственных органов в структуре Следственного комитета

Российской Федерации и органов ФСБ России

В целях разграничения объема управляющего процессуального воздействия

руководителей следственных органов различных уровней законодателем также

наряду с введением в уголовный процесс руководителя вышестоящего

следственного органа дифференцированы полномочия руководителя

следственного органа по субъекту Российской Федерации Председателя

Следственного комитета Российской Федерации и соответствующих

руководителей следственного органа федерального органа исполнительной

власти определяя тем самым их исключительную компетенцию Одновременно в

целях разграничения полномочий в УПК РФ используется понятие руководитель

соответствующего следственного органа

Так руководитель следственного органа по субъекту полномочен

- продлевать срок следствия свыше 12 месяцев (ч 5 ст 162 УПК РФ)

- давать согласие следователю на возбуждение перед судом ходатайства о

продлении срока содержания под стражей до 12 месяцев (ч 2

ст 109 УПК РФ)

или предельного срока по его истечении для ознакомления обвиняемого с

материалами уголовного дела (ч 7 ст 109 УПК РФ)

Дифференцировано в компетенции руководителя следственного органа

Следственного комитета Российской Федерации по субъекту принимать решения

в отношении отдельных категорий лиц о возбуждении уголовных дел (или давать

согласие на его возбуждение) давать согласие на возбуждение перед судом

1 С учетом особенностей построения территориальных органов на

транспорте руководителями вышестоящих следственных органов соответственно

будут являться руководители следственных органов на межрегиональном

окружном и федеральном уровне

100

ходатайства об избрании меры пресечения в порядке предусмотренном главой 52

УПК РФ

Руководитель следственного органа на федеральном уровне полномочен

продлевать срок следствия свыше 12 месяцев (ч 5 ст 162 УПК РФ)

давать согласие следователю на возбуждение перед судом ходатайства о

продлении срока содержания под стражей свыше 12 месяцев до 18 месяцев (ч 3

ст 109 УПК РФ)

рассматривать требования прокурора об устранении нарушений

федерального законодательства при несогласии с ними руководителей

нижестоящих следственных органов (ч 6 ст 37 УПК РФ)

давать согласие следователю на обжалование Генеральному прокурору

Российской Федерации решений прокурора и вышестоящего прокурора

вынесенных в соответствии с пунктом 2 части первой статьи 221 УПК РФ и

частью 4 статьи 211 УПК РФ (ч 4 ст 221 УПК РФ)

Дифференцированно в компетенции Председателя Следственного комитета

Российской Федерации определение места проведения следствия по

преступлению направленному против интересов Российской Федерации

совершенному вне ее пределов иностранным гражданином или лицом без

гражданства не проживающим постоянно в Российской Федерации (ч 41

ст 152 УПК РФ) возбуждение уголовного дела (или дача согласия на его

возбуждение) дача согласие на возбуждение перед судом ходатайства об

избрании в качестве меры пресечения заключение под стражу в отношении

отдельных категорий должностных лиц в порядке предусмотренном главой 52

УПК РФ направление в Конституционный Суд Российской Федерации

квалификационную коллегию судей представление о возбуждении уголовного

дела в отношении судьи привлечении его в качестве обвиняемого (ч 5 ст 448

УПК РФ) избрании в отношении него меры пресечения заключения под стражу

или о производстве обыска (ч 4 ст 450 УПК РФ)

Дифференциация в уголовно-процессуальном законе компетенции

начальников конкретных следственных подразделений усматривается и в

101

определении полномочий руководителей соответствующих следственных органов

в части

продления срока предварительного расследования (ч 4 ст 162 УПК РФ)

отмены постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела и

возбуждение уголовного дела либо направление материалов для дополнительной

проверки со своими указаниями с установлением сроков их исполнения (ч 6

ст 148 УПК РФ)

Изложенные тезисы во взаимосвязи между собой свидетельствуют об

иерархически выстроенной в законе системе процессуального контроля

руководителей следственных органов различных уровней за процессуальной

деятельностью следователя

Согласно ей и приведенным положениям во взаимосвязи с пунктом 381 ст 5

УПК РФ следует констатировать что компетенция руководителей следственных

органов ограничена процессуальной деятельностью возглавляемого им

следственного подразделения

Руководители вышестоящих следственных органов осуществляют

процессуальный контроль за деятельностью следователей и руководителей

нижестоящих следственных органов в пределах предоставленных им законом

полномочий приведенных выше Тем самым по мнению диссертанта

руководители вышестоящих следственных органов не обладают полномочиями

руководителя следственного органа предусмотренными в статье 39 и иных

статьях УПК РФ в отношении нижестоящих подразделений И в этой связи

диссертант не разделяет суждений отдельных авторов занимающих

противоположную позицию1

К определяющим пределы управляющего процессуального воздействия

руководителя следственного органа факторам как отмечено диссертантом в

начале параграфа относятся также его объект и предмет

1 Табаков СА Ведомственный процессуальный контроль за деятельностью

следователей и дознавателей органов внутренних дел С 127

102

Объектом процессуального руководства руководителя следственного

органа очевидно является процессуальная деятельность следователя состоящего

в возглавляемом им следственном подразделении Процессуальные полномочия

руководителя следственного органа как определено в предыдущем параграфе

исходя из их содержания по отношению к ней имеют обеспечительный характер

Процессуальные полномочия по руководству осуществляются тогда и постольку

когда и поскольку имеет место процессуальная деятельность следователя Иная

кроме процессуальной деятельность следователя не охватывается

процессуальным руководством руководителя следственного органа и является

объектом его непроцессуального (организационного) воздействия

Объектом процессуального управляющего воздействия руководителя

вышестоящего следственного органа с учетом изложенных выше тезисов является

соответственно процессуальная деятельность следователя и руководителя

нижестоящего следственного органа в рамках определенной законом ему

компетенции

Предметом процессуального управляющего воздействия руководителя

следственного органа обусловленным обеспечивающим характером руководства

реализации функции расследования выступает законность обоснованность

своевременность полнота объективность процессуальной деятельности

следователя и соответственно им права и законные интересы участников

уголовного судопроизводства

На основании изложенного диссертант приходит к следующим выводам

1 Пределы процессуальных полномочий руководителя следственного

органа по руководству предварительным следствием определены в уголовно-

процессуальном законе и обусловлены строго определенным кругом

должностных лиц обладающих процессуальным статусом руководителя

следственного органа перечнем определенных в законе процессуальных

полномочий дифференциацией компетенции должностных лиц обладающих

процессуальным статусом руководителя следственного органа объектом и

предметом процессуального руководства соотношением процессуального

103

руководства руководителя следственного органа и процессуальной

самостоятельности следователя

2 Положения части 5 ст 39 УПК РФ регламентирующие в рамках иных

кроме федерального закона нормативных правовых актов определение перечня и

объема полномочий субъектов уголовного процесса вносят определенный

диссонанс в содержание уголовно-процессуальных отношений путем юридико-

фактического разрешения правоприменителю осуществлять регулирование

процессуального статуса руководителя следственного органа иным кроме

федерального закона нормативным правовым актом

3 Единство целостность и обязательность установленного ст 1 УПК РФ на

территории Российской Федерации порядка уголовного судопроизводства

обуславливают необходимость и требуют единого подхода в определении состава

субъектов обладающих правовым статусом руководителя следственного органа

содержания и объема его полномочий форм их реализации для всех органов

предварительного следствия независимо от их ведомственной принадлежности

Разрешение этих вопросов может быть предметом только уголовно-

процессуального закона и исключительно функцией законодателя

4 С учетом двойственной природы управления деятельностью органов

предварительного следствия и предотвращения их смешения необходимо

ограничить реализацию процессуальных управляющих воздействий руководителя

следственного органа пределами подразделений специализирующихся

исключительно на выполнении функции предварительного следствия

Одновременно перечень руководителей следственных органов необходимо

дополнить начальниками структурных единиц следственных органов

В этой связи часть 5 ст 39 УПК РФ диссертант полагает необходимым

изложить в следующей редакции laquo5 Полномочия руководителя следственного

органа осуществляют Председатель Следственного комитета Российской

Федерации руководители следственных органов Следственного комитета

Российской Федерации по субъектам Российской Федерации по районам

городам межмуниципальным образованиям их заместители а также

104

руководители следственных органов соответствующих федеральных органов

исполнительной власти их территориальных органов по субъектам Российской

Федерации по районам городам межмуниципальным образованиям их

заместители иные руководители следственных органов и их структурных

подразделений непосредственно осуществляющих расследование уголовных дел

и их заместителиraquo

Соответственно пункт 381 ст 5 УПК РФ после слов laquoсоответствующее

подразделениеraquo дополнить словами laquoнепосредственно осуществляющее

расследование уголовных делraquo

5 Во всех случаях употребления в действующем уголовно-процессуальном

законе словосочетания laquoруководитель вышестоящего следственного органаraquo и

laquoвышестоящий руководитель следственного органraquo следует исходить из понятия

руководитель органа вышестоящего уровня Соответственно этому статью 5 УПК

РФ дополнить п 382 следующего содержания laquo382) Руководитель вышестоящего

следственного органа ndash должностное лицо возглавляющее соответствующий

следственный орган вышестоящего уровня а также его заместительraquo

6 Введение в уголовный процесс руководителя вышестоящего следственного

органа а также дифференцированное определение в уголовно-процессуальном

законе полномочий руководителя следственного органа по субъекту Российской

Федерации Председателя Следственного комитета Российской Федерации

(руководителей следственных органов соответствующих федеральных органов

исполнительной власти) позволяет разграничить объем управляющего

процессуального воздействия руководителей следственных органов различных

уровней

7 Не закрепляя процессуальный статус в отдельной норме законодатель

наделил руководителя вышестоящего следственного органа четко определенным

кругом процессуальных полномочий ограничившего правомочия по

вмешательству в процессуальную деятельность следователя чем определено что

руководитель вышестоящего следственного органа не обладает полномочиями

105

руководителя следственного органа предусмотренными в статье 39 и иных

статьях УПК РФ в отношении нижестоящих следственных подразделений

8 Объектом процессуального руководства как фактора определяющего

пределы управляющего процессуального воздействия руководителя

следственного органа является процессуальная деятельность следователя

состоящего в возглавляемом им следственном подразделении Предметом

обусловленным обеспечивающим характером процессуального руководства

реализации функции расследования выступает его законность обоснованность

своевременность полнота объективность и соответственно им обеспечение прав

и законных интересов участников уголовного судопроизводства

106

ГЛАВА 2 РЕАЛИЗАЦИЯ ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ

РУКОВОДИТЕЛЯ СЛЕДСТВЕННОГО ОРГАНА

В ДОСУДЕБНОМ ПРОИЗВОДСТВЕ

sect 1 Реализация процессуальных полномочий руководителя

следственного органа переданных от прокурора Федеральным законом

от 05062007 87-ФЗ

Вопрос о необоснованности сосредоточения в лице прокурора полномочий

по процессуальному руководству предварительным следствием и надзора за

соблюдением законности в этой сфере деятельности на протяжении многих

десятилетий вызывает неоднозначную научную оценку

Так МС Строгович еще в 1960 г указывал на недопустимость совмещения

в лице прокурора функций процессуального руководства следствием и

прокурорского надзора за законностью деятельности следователя по

расследованию дел разделение которых было осуществлено указанным выше

Федеральным законом от 05062007 87-ФЗ В целях разграничения функций

процессуального руководства предварительным следствием и надзора за

законностью в этом виде деятельности на принципиально новой основе были

дифференцированы полномочия между начальником следственного отдела и

прокурором чем был существенно изменен процессуальный статус руководителя

следственного органа и характер его процессуальных отношений с прокурором

Приведенными в диссертационном исследовании статистическими данными

за 13 лет действия Федерального закона 87-ФЗ фактически подтверждена

эффективность проведенной реформы Ее результаты характеризуются

значительным сокращением (от 3-х до 8-ми раз) числа реабилитированных

107

судами граждан в том числе содержащихся под стражей при одновременном

возрастании надзорных требований прокурора к качеству расследования

уголовных дел что в свою очередь повлекло резкое (в 8 раз) уменьшение

количества уголовных дел возвращенных судом прокурору в порядке ст 237

УПК РФ1

На эффективность реализации положений указанного Федерального закона

указывают в своих работах БЯ Гаврилов2 НН Ковтун3 АМ Багмет4

СА Минаева5 ИВ Чечулин6 и другие ученые-процессуалисты

Одновременно ряд ученых АБ Соловьев СН Хлопушин АГ Халиулин

ВП Рябцев НВ Буланова исходя из того что на прокурора возложена

реализация функции уголовного преследования по-прежнему настаивают на

возвращении в уголовно-процессуальный закон полномочий прокурора в

редакции УПК РФ 2001 года7 На необходимость возвращения прокурору

1 См Садиокова УВ Об эффективности дифференциации процессуальных

полномочий властных субъектов уголовного судопроизводства и дальнейшем

совершенствовании их процессуальных взаимоотношений Труды Академии

МВД России 2018 3 (47) С 124-128 2 Гаврилов БЯ Перераспределение процессуальных и надзорных

полномочий между прокурором и руководителем следственного органа

объективная необходимость или волюнтаризм в праве Уголовное

судопроизводство 2009 4 С 35-44 3 Ковтун НН К вопросу об laquoутраченныхraquo полномочиях прокурора Есть ли

предмет для дискуссий Российская юстиция 2010 5 С 29-34 4 Багмет АМ Об устранении двоевластия в уголовном преследовании

Российская юстиция 2013 12 С 57-60 5 Минаева СА Процессуальная деятельность руководителя следственного

органа по обеспечению законности в досудебном производстве дис hellip канд

юрид наук ndash М 2014 6 Чечулин ИВ Полномочия руководителя следственного органа и их

реализация в досудебном производстве дис hellip канд юрид наук ndash М 2013 7 Соловьев АБ Проблемы обеспечения законности при производстве

предварительного следствия в связи с изменением процессуального статуса

прокурора Уголовное судопроизводство 2007 3 С10-16 Хлопушин С

Применение УПК после внесения изменений Законность 2008 4 С 9

Халиулин АГ Рябцев ВП Полномочия прокурора и руководителя следственного

органа Вестн Акад Ген прокуратуры РФ 2008 6(8) С 21-24 Буланова НВ

Механизм осуществления прокурором уголовного преследования в досудебном

108

полномочий по процессуальному руководству предварительным следствием

долгие годы настаивало и руководство Генеральной прокуратуры Российской

Федерации1

Оценивая эффективность использования руководителем следственного

органа переданных ему от прокурора указанным Федеральным законом

87-ФЗ и последующими за ним федеральными законами ряда полномочий

диссертант отмечает что указанные выше изменения были направлены главным

образом на разграничение полномочий руководителя следственного органа по

процессуальному руководству расследованием уголовных дел и функций

прокурорского надзора за различными и организационно независимыми

участниками уголовного судопроизводства путем корректировки полномочий

прокурора по руководству процессуальной деятельностью следователей

Тем актуальнее становится исследование эффективности указанных нововведений

путем

во-первых анализа условий и эффективности реализации руководителями

следственных органов конкретных процессуальных полномочий переданных ему

от прокурора с учетом внесенных изменений

во-вторых установления оптимальности соотношения процессуальных

полномочий руководителя следственного органа и прокурора на современном

этапе и дальнейших путей его совершенствования

От прокурора руководителю следственного органа законодателем были

переданы полномочия отменять незаконные и необоснованные постановления

производстве Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской

Федерации 2016 2 С 45-54 и др 1 Доклад Генерального прокурора Российской Федерации Чайки ЮЯ

18 апреля 2018 г на заседании Совета Федерации Федерального Собрания

Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в 2017 г URL

http genprocgovrugenrokurorаррearences document-1367434 (дата обращения

05052018 выступление заместителя Генерального прокурора Российской

Федерации Винниченко НА 13 декабря 2017 г на круглом столе в Совете

Федерации на тему laquoПроблемы законодательного обеспечения проекта

концепции уголовной политикиraquo URL http igpranrunlive4461 (дата

обращения 07012018)

109

следователя давать согласие на возбуждение перед судом ходатайства в случаях

предусмотренных уголовно-процессуальным законом продлевать срок следствия

разрешать вопросы об отводе самоотводе следователя отстранять его от ведения

расследования утверждать постановление следователя о прекращении

производства по уголовному делу и тд

К числу наиболее значимых полномочий предоставленных руководителю

следственного органа следует отнести полномочие по отмене незаконных

необоснованных постановлений следователя

Вопрос наделения начальника следственного отдела (сегодня руководителя

следственного органа) правом отменять незаконные необоснованные

постановления следователя стал предметом дискуссии среди ученых-

процессуалистов еще в период действия УПК РСФСР Суждения о

необходимости предоставления ему указанного правомочия обосновывались

требованием оперативно устранять допущенные следователем нарушения закона

во избежание неоправданных потерь времени и сил которые непроизводительно

затрачиваются при постановке начальниками следственных подразделений перед

прокурором вопроса об отмене незаконных или необоснованных постановлений

следователя Считалось что не связанный с реагированием прокурора

процессуальный контроль в этом случае приобретет более эффективный

характер1

Противоположная точка зрения аргументировалась тем что наделение

начальника следственного отдела полномочием отмены незаконных или

необоснованных постановлений следователя приведет к стиранию грани между

1 Статкус ВФ Чувилев АА Прокурорский надзор и ведомственный

контроль на предварительном следствии Советское государство и право 1975

3 С 77 Кальницкий ВВ Ведомственный процессуальный контроль за

деятельностью следователей органов внутренних дел автореф дис hellipканд юрид

наук ndash М 1982 С 16 Гаврилов БЯ О некоторых проблемных вопросах

реализации органами предварительного следствия правовых норм о защите

конституционных прав и свобод человека и гражданина laquoЧерные дырыraquo в

российском законодательстве 2001 1 С 458 Ведомственный процессуальный

контроль в системе предварительного следствия органов внутренних дел Под

ред НИ Кулагина ПВ Лементы ndash Краснодар 2001 С 119 и др

110

процессуальным контролем и прокурорским надзором а незаконные решения

следователя а в ряде случаев и начальника следственного отдела останутся вне

поля зрения прокурора При этом прокурорский надзор будет сведен к надзору за

начальником следственного отдела что вступает в противоречие с его

сущностью1

Аналогичным образом разделились прогностические суждения и после

наделения руководителя следственного органа указанным полномочием в

результате проведенной в 2007 году реформы организации досудебного

производства

Исследуемое полномочие отмены незаконных и необоснованных

постановлений следователя отражает новое направление деятельности

руководителя следственного органа связанное с самостоятельным устранением

выявленных со стороны следователя нарушений закона Особенностью является

то что его применение направлено на уже совершенные процессуальные

действия следователя и имеет целью прежде всего устранение возникших

правовых препятствий для дальнейшего расследования по уголовному делу Тем

самым руководитель следственного органа стал субъектом наделенным

правовым средством по устранению выявленных нарушений закона

Важно отметить то что исследуемое полномочие дозволяет руководителю

следственного органа отменить как промежуточные решения следователя по

уголовному делу так и окончательные усиливая тем самым процессуальный

контроль за законностью и обоснованностью принимаемых следователем

решений на любом этапе расследования

1 Савицкий ВМ Очерк теории прокурорского надзора в уголовном

судопроизводстве ndash М 1975 С 220-224 Петуховский АА Уголовно-

процессуальные основы деятельности органов внутренних дел Под ред

БТ Безлепкина ndash М 1988 С 52-53 Ашитко ВП Функция контроля начальника

следственного управления в уголовном судопроизводстве автореф дис hellipканд

юрид наук ndash М 1996 С 24 Селезнев М Ведомственный процессуальный

контроль и прокурорский надзор на предварительном следствии Законность

1999 1 С 15

111

При этом право отменять незаконные и необоснованные постановления

следователя позволяет руководителю следственного органа пресекать и устранять

допущенные следователем нарушения в минимально короткие сроки являясь в

этой связи не только эффективным но и своевременным средством защиты и

восстановления нарушенных прав и свобод участников уголовного

судопроизводства что подтверждает позицию диссертанта об отнесении

рассматриваемого полномочия к наиболее значимым

Одновременно наделение руководителя следственного органа правом

отмены незаконных и необоснованных постановлений следователя не только

повышает действенность этого права но и что не менее важно и актуально

ответственность непосредственно руководителя следственного органа за

законность и обоснованность принимаемых следователем процессуальных

решений как обязательную составляющую выполняемой им функции руководства

расследованием1

Изложенный тезис подтверждают результаты проведенного диссертантом

анкетирования Так 100 опрошенных руководителей следственных

подразделений независимо от ведомственной принадлежности положительно

оценивают наделение их правомочием самостоятельно отменять незаконные и

необоснованные постановления следователя отмечая что указанное полномочие

способствует немедленному восстановлению нарушенных прав и законных

интересов граждан значительно повышая действенность процессуального

контроля2 Одновременно два из 187 опрошенных респондентов указали что

наряду с руководителем следственного органа правом отмены незаконных и

1 К сожалению установленные позиции федеральных форм отчетности о

результатах работы следственных органов не позволяют сравнить как

количественные показатели отмененных постановлений следователей

руководителями следственных органов и прокурорами до и после внесенных

изменений в УПК так и качественные ndash относительно содержания (видов)

отменяемых решений предшествующих и последующих принимаемых решений

по ним их количественного соотношения и соответственно установить по ним

динамику допускаемых нарушений законности 2 Приложение 2 Результаты анкетирования руководителей следственного

органа Пункт 10

112

необоснованных постановлений следователя должен быть наделен прокурор

Один респондент пояснил что при отмене руководителем следственного органа

незаконных необоснованных постановлений следователя требуется уведомление

об этом прокурора

Учитывая существовавшую в тот период времени позицию органов

прокуратуры о необходимости возврата прокурору полномочий по отмене

незаконных необоснованных процессуальных решений следователя

законодателем Федеральным законом от 28122010 404-ФЗ1 внесены изменения

в ст 148 ст 211 ст 214 УПК РФ установившие право прокурора отменять

незаконные и необоснованные постановления руководителя следственного органа

или следователя ограничив при этом срок принятия прокурором решения об

отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела 5 сутками с

момента получения материалов проверки сообщения о преступлении а о

приостановлении или прекращении производства предварительного следствия

(уголовного преследования) ndash не позднее 14 суток с момента получения

материалов уголовного дела За пределами установленных сроков прокурор

правомочен обращаться в следственный орган соответственно с требованием об

устранении нарушений федерального законодательства точно так как при

решении вопроса об отмене постановлений выносимых руководителем

следственного органа или следователем при принятии ими иных процессуальных

решений Указанные нововведения законодателя на данном этапе развития

современного досудебного производства диссертанту представляется следует

признать носящими в большей степени компромиссный характер

Руководитель следственного органа наделен полномочием отмены не

только незаконных и необоснованных постановлений следователя но и

нижестоящего руководителя следственного органа (п 7 ч 1 ст 39 УПК РФ

в ред Федерального закона от 05062007 г 87-ФЗ) а также постановлений

1 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской

Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов

предварительного следствия Федеральный закон от 28122010 404-ФЗ

Собрание законодательства РФ 2011 1 Ст 16

113

руководителя следователя (дознавателя) другого органа предварительного

расследования по находящимся в производстве подчиненного следственного

органа уголовным делам (п 21 ч 1 ст 39УПК РФ в ред Федерального закона от

28122010 404-ФЗ) свидетельствующим о существенном расширении сферы

его процессуального воздействия не ограниченной рамками процессуальной

деятельности непосредственно подчиненного ему следственного подразделения

Буквальное толкование положений пункта 7 ч 1 ст 39 УПК РФ во

взаимосвязи с частью 5 ст 39 УПК РФ позволяет диссертанту прийти к выводу

что рассматриваемое полномочие законодатель определяет для введенного в

УПК РФ Федеральным законом от 05062007 87-ФЗ руководителя

вышестоящего следственного органа реализуемое им в порядке процессуального

контроля

Исходя из четко определенных в уголовно-процессуальном законе

полномочий руководителя вышестоящего следственного органа определяющих

по сути объем его управляющего процессуального воздействия отмена им

незаконных и необоснованных постановлений нижестоящего руководителя

следственного органа может реализовываться в связи с рассмотрением им

требований прокурора об устранении нарушений федерального

законодательства при несогласии с ними следователя или руководителя

следственного органа (ч 6 ст 37 УПК РФ) с обжалованием следователем

указаний руководителя следственного органа по уголовному делу (ч 3 ст 39

УПК РФ) с обжалованием следователем действия (бездействия) руководителя

следственного органа (ч 4 ст 124 УПК РФ) с определением подследственности

уголовного дела для производства предварительного расследования в

вышестоящий следственный орган (ч 6 ст 152 УПК РФ)принятием решения об

отводе руководителя следственного органа (ч 1 ст 67 УПК РФ) Соответственно

исследуемое полномочие может реализовываться руководителем следственного

органа регионального уровня и Председателем Следственного комитета

Российской Федерации или соответствующими руководителями следственных

114

органов федеральных органов исполнительной власти ndash в связи с реализацией

ими предусмотренных для них в уголовно-процессуальном законе полномочий

Иное означало бы нивелирование идеи законодателя о дифференциации

процессуальных полномочий и объема управляющего процессуального

воздействия руководителей следственных органов различных уровней

Наделение руководителя следственного органа полномочием отменять

незаконные и (или) необоснованные постановления по сути любого органа

предварительного расследования по находящимся в производстве подчиненного

следственного органа уголовным делам обусловлено как представляется

необходимостью отмены постановлений прежде всего по переданным по

подследственности или соединенным в одном производстве уголовным делам с

целью сокращения сроков обращения к руководителям следственных

органов(прокурорам) которые осуществляли процессуальный контроль (надзор)

за органом предварительного расследования его вынесшим

Безусловно поддерживая стремление сокращения сроков следствия

диссертант между тем отмечает следующее Процессуальная деятельность

следователя руководителя следственного органа не является объектом

процессуального контроля руководителя другого следственного органа если он

не является вышестоящим по отношению к нему и тем самым реализация

рассматриваемого полномочия не охватывается его компетенцией ограниченной

деятельностью возглавляемого им следственного подразделения (п 381 ст 5 УПК

РФ) Тем более не является объектом процессуального контроля руководителя

следственного органа процессуальная деятельность дознавателя в том числе и в

случае соединения уголовных дел в одном производстве или передаче

уголовного дела по подследственности

Следует понимать что несмотря на нахождение уголовного дела в

производстве подчиненного ему следователя управляющее процессуальное

воздействие руководителя следственного органа направлено только на

процессуальную деятельность этого следователя и только с момента принятия им

уголовного дела к своему производству Процессуальная деятельность

115

осуществляемая до поступления уголовного дела в производство возглавляемого

им следственного подразделения соответственно не охватывается его

процессуальным управляющим воздействием

Таким образом исследуемое полномочие по сути наделяет руководителя

следственного органа одновременно в одном лице правомочиями руководителя

вышестоящего следственного органа начальника подразделения дознания и

прокурора что представляется принципиально неверным

Изложенные тезисы особенно актуальны в связи с возможностью

наделения полномочиями руководителя следственного органа на ведомственном

уровне в соответствии с частью 5 ст 39 УПК РФ иных должностных лиц

следственных подразделений

Исследуя полномочие руководителя следственного органа по отмене

незаконных и необоснованных постановлений следователя диссертант считает

также необходимым отметить что Федеральным законом от 12112018

411-ФЗ1в уголовно-процессуальный закон внесены изменения согласно

которым отмена постановления о прекращении уголовного дела по истечении

года со дня его вынесения допускается после получения разрешения в судебном

порядке В этой связи руководитель следственного органа уполномочен

возбуждать перед судом ходатайство о разрешении отмены постановления о

прекращении уголовного дела или уголовного преследования (п 71 ч 1 ст 39

УПК РФ) Данные изменения обусловлены решением Конституционного суда

Российской Федерации от 14112017 28-П2 согласно которому отсутствие в

уголовно-процессуальном законе ограничения сроков на отмену постановления о

1 Федеральный закон от 12112018 411-ФЗ laquoО внесении изменений в

Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерацииraquo Собрание

законодательства РФ 2018 47 Ст 7132 2 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от

14112017 28-П laquoПо делу о проверке конституционности отдельных

положений Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с

жалобой гражданина МИ Бондаренкоraquo Собрание законодательства РФ 2017

48 Ст 7299

2

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ helliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphellip3

ГЛАВА 1 ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ

ПОЛНОМОЧИЙ РУКОВОДИТЕЛЯ СЛЕДСТВЕННОГО ОРГАНА 21

sect 1 Генезис процессуальных полномочий руководителя следственного органа 21

sect 2 Функциональная характеристика процессуальных полномочий руководителя

следственного органа 58

sect 3 Пределы процессуальных полномочий руководителя следственного органа по

руководству предварительным следствием 81

ГЛАВА 2 РЕАЛИЗАЦИЯ ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ

РУКОВОДИТЕЛЯ СЛЕДСТВЕННОГО ОРГАНА В ДОСУДЕБНОМ

ПРОИЗВОДСТВЕ 106

sect 1 Реализация процессуальных полномочий руководителя следственного органа

переданных от прокурора Федеральным законом от 05062007

87-ФЗ 106

sect 2 Реализация процессуальных полномочий руководителя следственного органа

и их соотношение с процессуальной самостоятельностью следователя и

следственного органа 170

sect 3 Особенности реализации процессуальных полномочий руководителя

следственного органа при принятии уголовного дела к производству 210

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 230

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 237

ПРИЛОЖЕНИЯhelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphelliphellip279

Приложение 1 Аналитическая справка по результатам изучения уголовных дел

накопительных производств ведомственных аналитических обзоров о состоянии

процессуального контроля руководителей следственных органов 279

Приложение 2 Результаты анкетирования руководителей следственных

органов 284

Приложение 3 Результаты анкетирования следователей 299

Приложение 4 Статистические показатели деятельности органов

предварительного следствия и судов 308

Приложение 5 Проект Федерального закона laquoО внесении изменений в

Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерацииraquo 312

3

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования Повышение качества и соблюдение

законности расследования в установленный уголовно-процессуальным законом срок

являются одними из приоритетных задач стоящих перед органами

предварительного следствия Их выполнение обеспечивается прежде всего

надлежащей организацией процессуального руководства деятельностью

следователей

Проведенной реформой организации досудебного производства 2007 г

направленной на совершенствование системы процессуального руководства

принципиально изменены объем и содержание процессуальных полномочий

руководителя следственного органа характер процессуальных взаимоотношений

между ним прокурором следователем руководителем вышестоящего

следственного органа и судом неоднозначно оцениваемые учеными и

практикующими юристами как непосредственно после принятия Федерального

закона от 05062007 87-ФЗ так и сегодня

Острота научных дискуссий обусловленная в том числе выявленными

практикой реализации внесенных изменений проблемами на современном этапе не

только не снижается а напротив усиливается что находит свое отражение в

полярно занимаемых позициях учеными-процессуалистами и правоприменителями в

зависимости от реализуемых ими функций ndash расследования или прокурорского

надзора за ним формируя тем самым разные подходы к направлениям их

совершенствования которые не могли не отразиться на содержании вносимых

предложений по изменению уголовно-процессуального законодательства в части

содержания процессуальных полномочий руководителя следственного органа и

прокурора имеющих в большей степени компромиссный характер

Сформировавшаяся практика применения уголовно-процессуального закона в свою

4

очередь обозначила проблемы требующие глубокого теоретического осмысления и

их разрешения путем нормативного правого регулирования

Тем актуальнее становится исследование проблем дифференциации

сложившихся в настоящее время процессуальных полномочий руководителя

следственного органа и прокурора через призму их функционального

предназначения и выполняемых функций в современном досудебном производстве

а также их содержания объема правового регулирования и практики реализации

Актуальным и требующим научного исследования является вопрос

соотношения процессуальных полномочий руководителя следственного органа

характеризующихся широкими возможностями процессуального управляющего

воздействия на деятельность следователя и процессуальной самостоятельностью

последнего Не менее важным в контексте обеспечения процессуальной

самостоятельности следователя является и проблема процессуального

управляющего воздействия на деятельность следователя руководителя

вышестоящего следственного органа

Научного исследования требует и вопрос объема процессуальных полномочий

руководителя следственного органа как участника уголовного судопроизводства

обладающего правом лично производить предварительное следствие в полном

объеме характере и содержании возникающих процессуальных отношений с

другими властными участниками уголовного процесса в связи с реализацией им

указанного права

Изложенные положения свидетельствуют об актуальности темы исследования

наличии неразрешенных теоретических законодательных и правоприменительных

вопросов относительно процессуальной фигуры руководителя следственного органа

обуславливая тем самым научную и практическую значимость диссертационного

исследования

Степень научной разработанности темы исследования Основные

исследования деятельности начальника следственного отдела проведены в период

действия УПК РСФСР 1960 г чему посвящены диссертационные исследования

5

БВ Асриева1 МВ Мешкова2 ПИ Минюкова3 В контексте исследования вопросов

процессуального контроля в органах внутренних дел подготовлены

диссертационные работы АП Дубровиным4 ВВ Кальницким5 ПВ Лементой6

ГН Меглицким7 Проблемам организационных функций начальника следственного

отдела посвящено диссертационное исследование ДА Влезько8 а специальное

исследование функций начальника следственного управления проведено

ВП Ашитко9

Вопросы процессуальной деятельности начальника следственного отдела

также рассматривались в работах ВП Божьева АГ Волеводза ЭИ Воронина

БЯ Гаврилова АП Гуляева ИМ Гуткина ИА Попова ВФ Статкуса

МС Строговича АА Чувилева ЛГ Шапиро в рамках исследования соотношения

прокурорского надзора и ведомственного контроля за расследованием преступлений

в научных работах НВ Жогина АМ Ларина ВД Ломовского ВА Михайлова

ВМ Савицкого ХС Таджиева ВС Чистяковой и других ученых в рамках

1 Асриев БВ Начальник следственного отдела в советском уголовном

процессе дис hellip канд юрид наук ndash М 1974 2 Мешков МВ Процессуальные положение начальника следственного

отдела в советском уголовном процессе дис hellip канд юрид наук ndash М 1992 3 Минюков ПИ Процессуальные полномочия начальника следственного

отдела (отделения) органов внутренних дел и проблемы руководства

расследованием дис hellip канд юрид наук ndash М 1981 4 Дубровин АП Проблемы процессуального контроля за деятельностью

следователей органов внутренних дел по расследованию преступлений дис hellip

канд юрид наук ndash М 1989 5 Кальницкий ВВ Ведомственный процессуальный контроль за

деятельностью следователей органов внутренних дел дис hellip канд юрид наук ndash

М 1982 6 Лемента ПВ Ведомственный процессуальный контроль за

предварительным следствием в органах внутренних дел дис hellip канд юрид

наук ndash Волгоград 1999 7 Меглицкий ГН Совершенствование системы контроля в следственном

аппарате органов внутренних дел дис hellip канд юрид наук ndash М 1984 8 Влезько ДА Проблемы организационных функций начальника

следственного отделения (отдела) в расследовании дис hellip канд юрид наук ndash

Краснодар 2002 9 Ашитко ВП Функция контроля начальника следственного управления в

уголовном судопроизводстве дис hellip канд юрид наук ndash М 1996

6

диссертационных исследований посвященных управлению и организационному

построению органов расследования преступлений изучались НИ Кулагиным

АВ Ивановым СВ Валовым

После принятия УПК РФ 2001 г отдельные вопросы процессуальной

деятельности начальника следственного отдела (руководителя следственного

органа) рассматривались в диссертационных исследованиях проблем досудебного

производства БЯ Гавриловым1 ЮВ Деришевым2 ОА Малышевой3

ГП Химичевой4 в контексте теоретических основ процессуального и (или)

ведомственного контроля ndash ОВ Химичевой5 ММ Черняковым6

СА Табаковым7 ВВ Самсоновым8 Проблемам соотношения процессуальных

полномочий руководителя следственного органа и прокурора в том числе

с учетом положений Федерального закона от 05062007 87-ФЗ посвящены

научные труды АС Александрова АМ Багмета ОЯ Баева АИ Бастрыкина

НВ Булановой БЯ Гаврилова ИС Дикарева ОД Жука НН Ковтуна

НА Колоколова АВ Красильникова ИА Насоновой АВ Образцова

1 Гаврилов БЯ Правовое регулирование защиты конституционных прав и

свобод участников уголовного судопроизводства дис hellip д-ра юрид наук ndash М

2004 2 Деришев ЮВ Оптимизация досудебного производства в уголовном

процессе России дис hellip канд юрид наук ndash Омск 1998 3 Малышева ОА Досудебное производство в российском уголовном

процессе проблемы реализации и правового регулирования дис hellip д-ра юрид

наук ndash М 2004 4 Химичева ГП Досудебное производство по уголовным делам Концепция

совершенствования уголовно-процессуальной деятельности дис hellip д-ра юрид

наук ndash М 2003 5 Химичева ОВ Концептуальные основы процессуального контроля и

надзора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства автореф дис hellip

д-ра юрид наук ndash М 2004 6 Черняков ММ Вопросы теории и практики процессуального контроля в

досудебном производстве дис hellip канд юрид наук ndash Омск 2005 7 Табаков СА Ведомственный процессуальный контроль за деятельностью

следователей и дознавателей органов внутренних дел дис hellip канд юрид наук ndash

Омск 2009 8 Самсонов ВВ Прокурорский надзор и ведомственный процессуальный

контроль в досудебном производстве дис hellip канд юрид наук ndash Ростов нД

2011

7

ТГ Олефиренко АВ Победкина АБ Соловьева МЕ Токаревой АГ Халиулина

ЮА Цветкова СА Шейфера ВБ Ястребова и других ученых

Процессуальная деятельность руководителя следственного органа на

диссертационном уровне после принятия Федерального закона от 05062007

87-ФЗ исследовалась ЕА Новиковым (2009 г)1 НА Моругиной (2010 г)2

ОВ Колесниковым (2011 г)3 ТЮ Поповой (2012 г)4 ИВ Чечулиным

(2013 г)5 ВА Шабуниным (2013 г)6 СА Минаевой (2014 г)7 ЕВ Ивановой

(2014 г)8 ПМ Олейником (2014 г)9 АО Бекетовым (2017 г)10

Однако эти исследования проводились в отличных между собой и настоящего

исследования аспектах (более широких или суженных до контекста частных

проблем) на основе соотношения организационных и процессуальных аспектов

деятельности руководителя следственного органа (ЕА Новиков)

1 Новиков ЕА Руководитель следственного органа в российском уголовном

судопроизводстве процессуальные и организационные аспекты дис hellip канд

юрид наук ndash М 2009 2 Моругина НА Руководитель следственного органа как участник

уголовного судопроизводства со стороны обвинения дис hellip канд юрид наук ndash

М 2010 3 Колесников ОВ Руководитель следственного органа в системе МВД

России как участник уголовного судопроизводства дис hellip канд юрид наук ndash

С-Петербург 2011 4 Попова ТЮ Уголовно-процессуальный статус руководителя

следственного органа дис hellip канд юрид наук ndash Омск 2012 5 Чечулин ИВ Полномочия руководителя следственного органа и их

реализация в досудебном производстве дис hellip канд юрид наук ndash М 2013 6 Шабунин ВА Руководитель следственного органа нормативное

регулирование и практика осуществления процессуальных функций и

полномочий дис hellip канд юрид наук ndash Саратов 2013 7 Минаева СА Процессуальная деятельность руководителя следственного

органа по обеспечению законности в досудебном производстве дис hellip канд

юрид наук ndash М 2014 8 Иванова ЕВ Руководитель следственного органа как субъект уголовного

судопроизводства дис hellip канд юрид наук ndash Екатеринбург 2014 9 Олейник ПМ Полномочия руководителя следственного органа по

обеспечению прав и законных интересов обвиняемого дис hellip канд юрид наук ndash

М 2014 ndash 215 с 10 Бекетов АО Руководитель следственного органа как субъект отношений

обжалования дис hellip канд юрид наук ndash Омск 2017 ndash 249 с

8

в контексте обеспечения руководителем следственного органа законности в

досудебном производстве (СА Минаева) прав и законных интересов обвиняемого

(ПМ Олейник) уголовно-процессуального статуса руководителя следственного

органа в целом (ТЮ Попова) или ограничения его ведомственными рамками МВД

России (ОВ Колесников) как участника со стороны обвинения (НА Моругина)

как субъекта правоотношений обжалования (АО Бекетов) исследования функций

руководителя следственного органа (ВА Шабунин) непосредственно его

процессуальных полномочий (ИВ Чечулин)

Вместе с тем динамика развития законодательства и правоприменительной

деятельности требует дальнейшего исследования процессуальных полномочий

руководителя следственного органа обуславливая необходимость их

переосмысления и дальнейшего изучения эффективности их использования

выявления возникающих проблем в их реализации и определении путей разрешения

Объектом исследования являются уголовно-процессуальные отношения

складывающиеся в досудебном производстве между властными субъектами

уголовного судопроизводства руководителем следственного органа прокурором

судом руководителем вышестоящего следственного органа следователем в связи с

процессуальной деятельностью руководителя следственного органа

Предмет исследования составляют нормы уголовно-процессуального

законодательства и иных подзаконных нормативных правовых актов

регламентирующих процессуальные полномочия руководителя следственного

органа и определяющих его роль и назначение в досудебном производстве порядок

условия и механизм реализации его процессуальных полномочий практика их

применения результаты научных исследований других ученых и достижения теории

уголовного судопроизводства по этим вопросам

Объект предмет и целевая направленность исследования обусловила его

методологическую теоретическую и эмпирическую основы исследования

Цель и задачи исследования Цель исследования состоит в выработке на

основе предшествующих научных исследований и комплексного анализа положений

УПК РФ иных нормативных правовых актов и практики их применения

9

теоретически и практически значимых положений о современном предназначении

месте и роли руководителя следственного органа в досудебном производстве

разработке научно обоснованных предложений по оптимизации его процессуальных

полномочий совершенствованию их правового регулирования и практики

реализации

Достижение цели исследования предопределило постановку задач

- выявить исторические предпосылки и закономерности формирования

современных процессуальных полномочий руководителя следственного органа

- определить содержание и характер выполняемых руководителем

следственного органа процессуальных функций и соответствие им его полномочий

- на основе анализа норм и практики их применения дать оценку качеству и

действенности изменений уголовно-процессуального законодательства в части

дифференциации полномочий руководителя следственного органа и прокурора

- определить в какой мере содержание и объем процессуальных полномочий

руководителя следственного органа и их реализация обеспечивают на современном

этапе процессуальную самостоятельность следователя и процессуальную

самостоятельность следственного органа

- выявить особенности характера и содержания складывающихся

процессуальных отношений руководителя следственного органа с другими

властными участниками уголовного процесса в связи с реализацией им права лично

производить предварительное следствие установить пробелы правового

регулирования этого правомочия и практики его реализации определить пути их

решения

- сформировать научное видение и определить дальнейшие направления

совершенствования правового регулирования процессуальных взаимоотношений

возникающих в досудебном производстве между руководителем следственного

органа и властными субъектами уголовного судопроизводства

- выявить проблемы практики реализации процессуальных полномочий

руководителя следственного органа и выработать предложения по их решению

10

Методология и методы исследования Методологическую основу

исследования составляет диалектический метод познания объективной реальности

позволивший комплексно и всесторонне проанализировать содержание и проблемы

регламентации процессуальных полномочий руководителя следственного органа

При проведении исследования использованы формально-логический

(догматический) метод позволивший исследовать основные понятия и

определения связанные с правовым регулированием и реализацией процессуальных

полномочий руководителя следственного органа и выявить их признаки

сравнительно-правовой метод ndash для сравнительного сопоставления этих понятий

историко-правовой метод применялся при исследовании развития процессуальных

полномочий руководителя следственного органа (начальника следственного органа)

на различных этапах их формирования статистический метод включивший в себя

сбор и анализ основных показателей результатов работы следственных

подразделений судебных органов органов прокуратуры реализации

руководителями следственных органов отдельных процессуальных полномочий

позволивший оценить эффективность дифференциации процессуальных

полномочий руководителя следственного органа и прокурора социологический

метод ndash при проведении анкетирования следователей и руководителей

следственных органов с целью выявления проблемных вопросов реализации

процессуальных полномочий руководителя следственного органа метод

исследования документов который применялся для исследования нормативных

правовых актов изучения уголовных дел материалов ведомственных

накопительных производств аналитических обзоров о состоянии процессуального

контроля руководителей следственных органов и использования ими

процессуальных полномочий информационных писем метод юридико-

технического анализа позволивший сформулировать и внести предложения по

совершенствованию норм уголовно-процессуального законодательства

регламентирующих процессуальные полномочия руководителя следственного

органа а также метод наблюдения реализованный в ходе личного

правоприменительного опыта работы в следственных подразделениях

11

Нормативную основу исследования составили положения Конституции

Российской Федерации Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации

иных нормативных правовых актов в сфере уголовного судопроизводства

относящихся к предмету исследования

Теоретической основой исследования послужили научные труды указанных

выше и других ученых посвященные правовому регулированию процессуальных

полномочий руководителя следственного органа вопросам соотношения

процессуального руководства процессуального контроля и прокурорского надзора

за производством предварительного следствия теоретическим основам управления

и организационного построения органов расследования преступлений

процессуальной самостоятельности лиц осуществляющих предварительное

следствие а также работы отечественных ученых по теории и истории государства и

права философии права теории уголовного процесса уголовному праву

Эмпирическую основу исследования составляют результаты проведенного

автором анкетирования 232 следователей и 187 руководителей следственных

органов системы МВД России ФСКН России (упразднена) Следственного комитета

Российского Федерации ФСБ России регионального и районного уровней из 32

территориальных органов входящих в состав пяти федеральных округов

Российской Федерации а также материалы изученных 342 уголовных дел из числа

прекращенных и приостановленных производством накопительные производства

542 постановления о продлении сроков следствия 498 письменных указаний

руководителей следственных органов по уголовным делам 744 требования

прокуроров об устранении нарушений федерального законодательства

аналитические обзоры о состоянии процессуального контроля руководителей

следственных органов и использования ими процессуальных полномочий

информационные письма Следственного департамента МВД России главных

следственных управлений главных управлений МВД России по г Москве

Московской и Нижегородской областям следственного управления МВД России по

Удмуртской Республике что позволяет утверждать о полноте и объективности

полученных результатов

12

Подвергнуты исследованию статистические показатели о результатах

следственной работы органов внутренних дел по форме 1-Е за 2006-2020 гг

органов прокуратуры о состоянии законности а также статистические данные

Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации о состоянии

деятельности судов общей юрисдикции При проведении исследования

использовались эмпирические данные полученные другими авторами по вопросам

имеющим отношение к теме диссертации

Научная новизна диссертации определяется авторским подходом к

исследованию сложившихся на современном этапе процессуальных полномочий

руководителя следственного органа с позиции соответствия их функциональному

предназначению руководителя следственного органа в досудебном производстве и

разработанной в теории уголовного процесса системе функций позволившим

теоретически по-новому осмыслить и оценить их содержание и оптимальность

определить роль руководителя следственного органа в современном уголовном

процессе и выполняемые им функции изложить обладающее элементами научной

новизны авторское видение их соотношения между собой и прокурорским надзором

С этой позиции

исследована и доказана на основе комплексного анализа теоретических

изысканий статистических показателей работы органов предварительного

следствия органов прокуратуры и судебных органов до и после проведенной

реформы организации процессуального руководства в стадии предварительного

следствия научная обоснованность и эффективность дифференциации

процессуальных полномочий между прокурором и руководителем следственного

органа по процессуальному руководству следствием

определена и теоретически обоснована модель построения контрольно-

надзорных отношений между руководителем следственного органа и прокурором в

досудебном производстве определено соответствующее ей авторское видение

дальнейшей оптимизации процессуальных полномочий руководителя следственного

органа и прокурора механизма их реализации

13

Научная новизна также проявляется в авторском подходе к исследованию

соотношения объема характера и содержания процессуальных полномочий

руководителя следственного органа и обеспечения процессуальной

самостоятельности следователя с позиции формирования в современном досудебном

производстве процессуальной самостоятельности следственного органа

Сформулировано и теоретически обосновано обладающее элементами

научной новизны авторское видение на определение должностных лиц обладающих

процессуальными полномочиями руководителя следственного органа авторское

определение руководителя вышестоящего следственного органа объема его

процессуальных полномочий в отношении процессуальной деятельности

следователей нижестоящих следственных подразделений

Положения выносимые на защиту

1 Вывод автора что сложившиеся на современном этапе процессуальные

полномочия руководителя следственного органа являются закономерностью

исторического развития научных представлений в теории уголовного процесса

о процессуальном руководстве деятельностью следователя потребности

функциональной дифференциации процессуального руководства и прокурорского

надзора практики реализации процессуальных полномочий начальника

следственного отдела и прокурора

Формами и ключевыми историческими этапами формирования предпосылок

зарождения и развития процессуальных полномочий руководителя следственного

органа являются

60-е гг ХХ века ndash создание следственных подразделений в МООП

РСФСР

90-е гг ХХ века ndash концептуальные теоретические разработки о создании

единого следственного органа и функциональном предназначении в досудебном

производстве начальника следственного отдела и прокурора

2 Утверждение автора что основной процессуальной функцией руководителя

следственного органа определяемой его предназначением в современном

досудебном производстве является процессуальное руководство предварительным

14

следствием заключающееся в организации наиболее эффективного производства

расследования по уголовному делу определении его основных и оптимальных

направлений наблюдении за соответствием процессуальной деятельности

следователя требованиям закона и выявлении отклонений от него и его нарушений

принятии мер к их устранению посредством использования предоставленных

уголовно-процессуальным законом полномочий

Процессуальный контроль выступая составной неотъемлемой частью

процессуального руководства является наряду с организацией и определением

основных направлений расследования средством реализации указанной функции

Дополнительной функцией руководителя следственного органа является

расследование им уголовного дела при принятии его к своему производству

3 Вывод автора что процессуальное руководство исходя из анализа

характера и содержания процессуальных полномочий руководителя следственного

органа призвано обеспечить прежде всего реализацию основной функции

следователя ndash предварительного расследования а не определенной в законе

основополагающей функции уголовного процесса ndash функции обвинения

Вместе с тем характер и содержание процессуальных полномочий

руководителя следственного органа не охватывается содержанием уголовного

преследования обусловленного наличием в уголовном деле подозреваемого

(обвиняемого) сужающим тем самым пределы выполняемой им функции

процессуального руководства следствием

4 Утверждение автора что определение состава субъектов уголовного

судопроизводства и объема их полномочий в рамках иных кроме федерального

закона нормативных правовых актов

вносит диссонанс в содержание уголовно-процессуальных отношений

путем юридико-фактического разрешения правоприменителю осуществлять в

зависимости от ведомственной принадлежности регулирование процессуального

статуса руководителя следственного органа иным кроме федерального закона

нормативным правовым актом

15

нарушает единство целостность и обязательность на территории

Российской Федерации положений ст 1 УПК РФ определяющей порядок

уголовного судопроизводства обуславливая необходимость единого подхода в

определении состава субъектов обладающих правовым статусом руководителя

следственного органа содержания и объема его полномочий для всех органов

предварительного следствия независимо от их ведомственной принадлежности

требует ограничения состава субъектов обладающих процессуальным

статусом руководителя следственного органа должностными лицами

возглавляющими подразделения непосредственно осуществляющими функцию

предварительного следствия и одновременного включения в их состав

руководителей структурных подразделений следственных органов

5 Вывод автора о том что в результате дифференциации полномочий

руководителя следственного органа и прокурора на современном этапе на

качественно новой основе

создана эффективная контрольно-надзорная система по обеспечению

законности и соблюдения прав свобод человека и гражданина исключающая

конкуренцию и дублирование близких по природе контрольных и надзорных

полномочий соответственно руководителя следственного органа и прокурора путем

разграничения реализации их полномочий относительно временных этапов

воздействия на процессуальную деятельность следователя

сформировано положение при котором руководитель следственного

органа и прокурор не подменяют а во взаимодействии дополняют друг друга в

своей деятельности выполняя каждый свою роль в достижении назначения

уголовного судопроизводства

дальнейшее совершенствование правоотношений между руководителем

следственного органа и прокурором требует создания объективных гарантий для

реализации прокурорского надзора посредством выработки действенных

процессуальных механизмов реализации его надзорных полномочий

6 Расширение процессуальных полномочий руководителя следственного

органа следует рассматривать не как ограничивающее процессуальную

16

самостоятельность следователя а в контексте созданного механизма обеспечения

законности и обоснованности деятельности следователя и процессуального

взаимодействия руководителя следственного органа и следователя внутри

следственного органа для достижения общих задач назначения уголовного

судопроизводства и укрепления процессуальной самостоятельности следственного

органа

7 Введение в уголовный процесс руководителя вышестоящего следственного

органа и определение в законе объема его процессуальных полномочий призвано

ограничить правомочия руководителей следственных органов различных уровней по

возможному вмешательству в процессуальную деятельность следователей

нижестоящего уровня выступая гарантией соблюдения их процессуальной

самостоятельности Исходя из этого руководитель вышестоящего следственного

органа не должен обладать полномочиями руководителя следственного органа

предусмотренными в статье 39 и иных статьях УПК РФ в отношении деятельности

нижестоящих следственных подразделений

С учетом двоякого использования в уголовно-процессуальном законе понятия

вышестоящего следственного руководства во всех случаях употребления в

уголовно-процессуальном законе словосочетания laquoруководитель вышестоящего

следственного органаraquo и laquoвышестоящий руководитель следственного органraquo следует

исходить из понятия руководитель следственного органа вышестоящего уровня

8 Утверждение автора о том что принимая уголовное дело к своему

производству руководитель следственного органа обретает в рамках его

расследования процессуальный статус следователя и в этой связи процессуальные

полномочия по осуществлению процессуального руководства по этому уголовному

делу реализует руководитель вышестоящего следственного органа обеспечивая

законность и обоснованность принимаемых процессуальных решений в ходе

производства предварительного следствия

9 В целях совершенствования процессуальных полномочий руководителя

следственного органа и регулирования уголовно-процессуальных отношений в

досудебном производстве между властными субъектами уголовного

17

судопроизводства условий и механизма реализации в их рамках его процессуальных

полномочий а также обеспечения единого понятийного аппарата автором

представлен проект Федерального закона о внесении изменений и дополнений в

УПК РФ (приложение 5) включающий в себя в том числе предложения

91 Предоставить органу предварительного следствия в лице руководителя

следственного органа и следователя возможность принесения возражения

вышестоящему прокурору на действия (бездействие) и решения надирающего

прокурора ограничивающие права и законные интересы участников уголовного

судопроизводства предусмотрев в УПК РФ единый механизм их обжалования

ключевыми элементами которого являются

обжалование решения прокурора вышестоящему прокурору ndash субъекту

контроля деятельности последнего

согласование следователем обжалования с руководителем

следственного органа решение которого для следователя является определяющим и

обязательным для исполнения

возможность обжалования решения прокурора наряду со следователем

руководителем следственного органа

установление срока для обжалования решения прокурора ndash не позднее

3 суток исчисляемого с момента поступления решения прокурора в следственный

орган и другие

92 Определить в уголовно-процессуальном законе

возможность обжалования следователем действий (бездействия) и

решений руководителя следственного органа ограничивающих права и законные

интересы участников уголовного судопроизводства руководителю вышестоящего

следственного органа предусмотрев приостановление исполнения обжалуемого

следователем решения

возможность приостановления исполнения указаний руководителя

следственного органа ограничивающие права и законные интересы участников

уголовного судопроизводства в случае их обжалования следователем

18

срок рассмотрения руководителем следственного органа поступившего

к нему уголовного дела с обвинительным заключением не более 3 суток а в случае

сложности или большого объема уголовного дела ndash не более 10 суток

основания возвращения руководителем следственного органа

уголовного дела следователю на дополнительное расследование аналогичные

основаниям для возвращения следователю уголовного дела прокурором

возможность обжалования следователем решения руководителя

следственного органа о возвращении уголовного дела для дополнительного

расследования руководителю вышестоящего следственного органа с

одновременным приостановлением его исполнения

93 С учетом выполняемых функций руководителем следственного органа и

прокурором в современном досудебном производстве определить

субъектом поддержания перед судом ходатайства о проведении

следственных и иных процессуальных действий или избрания меры пресечения

ограничивающих конституционные права и свободы граждан должны являться

следователь его вынесший или руководитель следственного органа согласовавший

соответствующее ходатайство основным предназначением участия которых в

судебном заседании является обоснование позиции следственного органа

участие прокурора в судебном заседании охватывается функцией

надзора и в этой связи его предназначение состоит не в поддержании в суде

заявленного органом предварительного следствия ходатайства а в даче заключения

о его законности и обоснованности

Теоретическая и практическая значимость работы определяется тем что

сформулированные на их основе научные выводы и предложения могут внести

вклад в развитие теории уголовного процесса и положены в основу дальнейших

научных исследований по совершенствованию процессуального статуса

руководителя следственного органа В диссертации определены предназначение

руководителя следственного органа в досудебном производстве выполняемые им

функции и их соотношение соответствие им содержания его процессуальных

полномочий состав субъектов обладающих процессуальным статусом

19

руководителя следственного органа обоснована дифференциация полномочий

между руководителем следственного органа и прокурором и ее эффективность

между руководителем следственного органа и руководителем вышестоящего

следственного органа оптимальность соотношения процессуальных полномочий

руководителя следственного органа и процессуальной самостоятельности

следователя выявлены проблемы теории и практики реализации процессуальных

полномочий руководителя следственного органа предложены направления их

решения

Основанные на результатах исследования выводы и предложения могут быть

использованы в нормотворческой деятельности по совершенствованию уголовно-

процессуального законодательства в деятельности органов предварительного

расследования для повышения эффективности деятельности руководителей

следственных органов в образовательном процессе юридических вузов при

преподавании дисциплин профилирующего значения

Степень достоверности и обоснованности выводов определяется

привлечением для решения поставленных задач большого по объему и

разнообразного по содержанию эмпирического и теоретического материала

применением различных методов научного исследования соответствующих

поставленным задачам Выводы основываются на анализе относящихся к теме

исследования научных трудов авторов правоприменительной практики результатах

анкетирования руководителей следственных органов следователей

Апробация результатов диссертационного исследования Положения

диссертации докладывались и обсуждались на заседаниях кафедры управления

органами расследования преступлений Академии управления МВД России а также

на международных научно-практических конференциях laquoПерспективы развития

деятельности органов досудебного расследования процессуальные и организационные

аспектыraquo 2013 г ndash Луганский государственный университет внутренних дел

им ЕО Дидоренко laquoГосударство и право в изменяющемся миреraquo 2015 г ndash

Приволжский филиал Российского государственного университета правосудияraquo

laquoПротиводействие преступлениям совершенным с использованием Интернетndash

20

технологий правовые криминалистические и организационные аспектыraquo (61-е

ежегодные криминалистические чтения)raquo 2020 г ndash Академия управления МВД России

на всероссийских научно-практических конференциях laquoПроблемы

квалификации и расследования отдельных видов преступленийraquo 2008 г ndash Липецкий

филиал Воронежского института МВД России laquoПроблемы современного состояния

и пути развития органов предварительного следствия (к 150-летию образования

следственного аппарата в России)raquo 2010 г ndash Академия управления МВД России

laquoОрганы предварительного следствия в системе МВД России история

современность перспективы (к 50-летию со дня образования следственного

аппарата в системе МВД России)raquo 2013 г ndash Академия управления МВД России

laquoАктуальные вопросы предварительного расследования на современном этапеraquo

2016 г ndash Санкт-Петербургский университет МВД России

на региональной межведомственной межвузовской научно-практической

конференции laquoПроблемы совершенствования уголовно-процессуального

законодательства и его правопримененияraquo 2010 г ndash Ижевский филиал

Нижегородской академии МВД России

Основные научные результаты исследования опубликованы в одной

монографии шестнадцати научных работах из них шесть публикаций в

рецензируемых изданиях рекомендованных ВАК при Министерстве науки и

высшего образования Российской Федерации Научные результаты внедрены в

практическую деятельность следственных подразделений территориальных органов

МВД России пяти субъектов четырех федеральных округов Российской Федерации

а именно главных следственных управлений главных управлений МВД России по

Московской и Нижегородской областям следственных управлений МВД по

Удмуртской Республике Республике Саха (Якутия) Кабардино-Балкарской

Республике в учебные процессы Академии управления МВД России и

Нижегородской академии МВД России о чем имеются акты внедрения

Структура и объем работы определены предметом целями и задачами

исследования Диссертация состоит из введения двух глав включающих шесть

параграфов заключения списка литературы и приложений

21

ГЛАВА 1 ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ

ПОЛНОМОЧИЙ РУКОВОДИТЕЛЯ СЛЕДСТВЕННОГО ОРГАНА

sect 1 Генезис процессуальных полномочий руководителя

следственного органа

Процессуальный статус руководителя следственного органа (начальника

следственного отдела) претерпел на своем эволюционном пути значительные

изменения Пройден путь от полного отрицания процессуальных полномочий до

предоставления сегодня руководителю следственного органа властно-

распорядительных полномочий ранее присущих исключительно прокурору

Появление в уголовном судопроизводстве начальника следственного отдела

в качестве самостоятельного участника уголовного процесса тесно связано с

вопросом о создании Указом Президиума Верховного Совета СССР от 06041963

1237-VI laquoО предоставлении права производства предварительного следствия

органам охраны общественного порядкаraquo1 следственного аппарата в органах

внутренних дел предпосылками и условиями его организационно-правового

становления

С принятием 25 декабря 1958 г Основ уголовного судопроизводства Союза

ССР2 следственный аппарат милиции как и в 1922 г был вновь ликвидирован

Ликвидация была обоснована признанием что функция производства милицией

предварительного следствия не свойственна ее правовой природе и правовому

1 Ведомости Верховного Совета СССР 1963 16 Ст 181 2 Закон СССР от 25121958 laquoОб утверждении Основ уголовного

судопроизводства Союза ССР и союзных республикraquo судопроизводства

Ведомости Верховного Совета СССР 1959 1 Ст15

22

назначению1 Правом производства предварительного следствия новым уголовно-

процессуальным законодательством были наделены следователи органов

прокуратуры и госбезопасности несмотря на то что милиция в конце 50-х гг

обеспечивала расследование более половины всех уголовных дел сведения о чем

приведены в таблице 1

Таблица 1

Сведения о состоянии работы по расследованию преступлений (1959-1962)2

Состояние работы 1959 1960 1961 1962

Всего окончено уголовных дел 490558 429701 535248 532276

в том числе

следователями прокуратуры

195338

184405

244280

256123

органами дознания 295170 245296 290968 276153

Всего направлено в суд уголовных дел 317252 244628 372213 375521

в том числе

следователями прокуратуры

125004

109363

160893

170831

органами дознания 192248 135265 211320 204690

Однако попытка обеспечить производство предварительного следствия

только следователями прокуратуры не могла быть реализована поскольку

согласно приведенным выше данным огромный объем следственной работы

возложенной на органы прокуратуры оказался непосильным для ее

следственного аппарата и привел к значительному снижению качества работы

Как следствие на дознавателей МООП РСФСР по указаниям прокуроров

возлагалось производство предварительного следствия в полном объеме по

уголовным делам подследственным следователям прокуратуры чем создавался

параллелизм в работе этих органов что также явилось одним из факторов

реформирования предварительного следствия

1 Бердичевский Ф Чистяков О О реорганизации предварительного

следствия Социалистическая законность 1957 7 С 21-25 Зыков И

Аверкиев И Иванов М О дознании и предварительном следствии

Социалистическая законность 1957 9 С 10-14 Гольст ГР Основные задачи

предварительного следствия в советском уголовном процессе Советское

государство и право 1957 8 С 71-72 и др 2 Гаврилов БЯ Следственный аппарат органов внутренних дел

Отечественные записки 2003 2 С 410

23

Учитывая сложившуюся обстановку и потребность в принятии действенных

мер к устранению этих недостатков 6 апреля 1963 г Указом Президиума

Верховного Совета СССР органы охраны общественного порядка (сегодня

органы внутренних дел) наряду с органами прокуратуры и государственной

безопасности были наделены правом производства предварительного следствия

Приказом Министра охраны общественного порядка РСФСР от 8 июня 1963 г

318 принято и утверждено Положение об организации и деятельности

следственного аппарата в органах Министерства охраны общественного порядка

РСФСР вступившее в силу с 1 июля 1963 года

Вновь созданный следственный аппарат в процессуальном отношении

вышел из подчинения органов милиции став самостоятельным структурным

подразделением Это безусловно имело позитивный характер в организации

предварительного следствия и способствовало более быстрому и качественному

расследованию уголовных дел равномерной нагрузке следователей различных

ведомств о чем свидетельствуют представленные в таблице 2 статистические

данные

Таблица 2

Сведения о состоянии работы по расследованию преступлений (1963-1964)1

Состояние работы 1963 1964

Всего окончено уголовных дел 451084 -

в том числе

следователями прокуратуры

194219

нет данных

следователями органов МООП 256865 227491

Всего направлено в суд уголовных дел 311650

в том числе

следователями прокуратуры

127444

нет данных

следователями органов МООП 184206 170420

Всего возвращено судом уголовных дел для дополнительного

расследования

7631

-

в том числе

следователями прокуратуры

удельный вес от направленных в суд (в )

4991

39

-

9

следователями органов МООП

удельный вес от направленных в суд (в )

2640

14

53667

31

1 Гаврилов БЯ Следственный аппарат органов внутренних дел С 411

24

Всего окончено уголовных дел в срок свыше двух месяцев

32340

-

в том числе

следователями прокуратуры

удельный вес от направленных в суд (в )

19419

100

31

-

9

следователями органов МООП

удельный вес от направленных в суд (в )

12921

50

10309

45

Для организации и руководства работой следователей были образованы

следственные управления отделы отделения Работу следователей возглавили

соответствующие начальники следственных подразделений и их заместители на

которых возлагались задачи организационного руководства следственным

подразделением и контроля за соблюдением законности при возбуждении и

расследовании уголовных дел Для достижения поставленных задач начальники

следственных подразделений указанным выше Положением об организации и

деятельности следственного аппарата в органах Министерства охраны

общественного порядка РСФСР наделялись определенными полномочиями

Так руководители следственных подразделений были наделены

полномочиями поручать производство предварительного следствия по уголовным

делам и распределять их между следователями проверять уголовные дела и

материалы по которым отказано в возбуждении уголовных дел давать указания и

рекомендации по уголовным делам участвовать в расследовании и лично вести

предварительное следствие Наряду с этим на них возлагался и ряд

административно-организационных функций

Деятельность начальников следственных подразделений сыграла

положительную роль в осуществлении задач уголовного судопроизводства

организации качественного и квалифицированного расследования уголовных дел

Но серьезным недостатком проведенного реформирования являлось то что

начальник следственного отдела по-прежнему как и в 40-е годы не был введен в

число участников уголовного процесса и не наделен по УПК РСФСР

процессуальными правами отчего испытывал сложности в реализации своих

должностных полномочий

25

Между тем первые же предложения по восполнению этого пробела вызвали

острую дискуссию как среди научных так и практических работников Одни

выступали сторонниками наделения начальников следственных отделов

процессуальными полномочиями другие ndash противниками этого

Так начальник следственного управления МООП УССР А Сербулов и

начальник кафедры уголовного права и процесса Высшей школы МООП УССР

А Соловьев отмечая важную роль начальников следственных аппаратов в

организации предварительного следствия в органах МООП решительно

выступали за предоставление им процессуальных прав необходимых для

выполнения своих обязанностей и задач Предоставление начальнику

следственного отдела процессуальных полномочий отмечали они имеет большое

практическое значение поскольку это должностное лицо несет ответственность за

состояние следствия в соответствующем аппарате Он не сможет обеспечить

качество предварительного следствия не обладая правами закрепленными в

уголовно-процессуальном законе и практика настоятельно требует

предоставления им процессуальных прав1

Аналогичную позицию занимал прокурор Московской области Л Ураков

предлагая предоставить начальникам следственных подразделений ряд

процессуальных прав включая право отмены постановлений следователей Он

считал что поскольку работа следователей по расследованию преступлений

представляет собой процессуальную деятельность то и отношения

складывающиеся между ними и начальниками следственных отделов

осуществляющими руководство этой деятельностью являются процессуальными

Поэтому права и обязанности начальников следственных отделов должны быть

урегулированы уголовно-процессуальным законом2

1 Сербулов А Соловьев А О работе следственного аппарата МООП

Социалистическая законность 1964 7 С 11 2 Ураков Л О процессуальном положении работников следственных

отделов органов охраны общественного порядка Социалистическая законность

1964 7 С 16

26

В свою очередь отдельные авторы высказывали свое несогласие с этими

предложениями Так ВС Чистякова не исключая необходимости

урегулирования процессуальных отношений начальника следственного

подразделения и следователя вместе с тем считала что принятие указанных

предложений означало бы нарушение процессуальной самостоятельности

следователя и превращение деятельности начальника следственного

подразделения в суррогат прокурорского надзора1

Аналогичного мнения придерживались заместитель Генерального

Прокурора СССР НВ Жогин и профессор ФН Фаткуллин которые также

высказывались против наделения процессуальными полномочиями начальников

следственных подразделений и придания их отношениям со следователями

процессуального характера Они полагали что предоставление начальникам

следственных отделов процессуальных прав в отношении следователей не имеет к

тому необходимых оснований а полномочий у руководителей следственных

подразделений и так достаточно чтобы laquohellipосуществлять определенное

руководство деятельностью следователя давать ему те или иные указания

убеждать его в правильности таких указаний и необходимости их исполненияraquo2

Вопрос наделения начальника следственного отдела процессуальными

правами также поднимался на состоявшемся 27-30 июля 1964 г в г Москве

Всесоюзном совещании следственных работников органов прокуратуры и охраны

общественного порядка Однако итоговым решением Совещания стал вывод о

том что начальники следственных отделов laquohellipне обладают и не могут обладать

процессуальными правамиhellipraquo а laquohellipпредоставление им процессуальных прав

означало бы подмену прокурорского надзора и посягательство на процессуальную

самостоятельность следователяraquo3

1 Чистякова ВС Органы предварительного расследования преступлений и

разграничение компетенции между ними автореф дис hellip канд юрид наук ndash М

1964 С 9 2 Жогин НВ Фаткуллин ФН Предварительное следствие в советском

уголовном процессе ndash М1965 С 356 3 Социалистическая законность 1964 9 С 9

27

Между тем сложившаяся объективная реальность противоречила научно-

правовым положениям с одной стороны и обусловленная историческим ходом

развития следственного аппарата и его руководства ndash с другой настоятельно

требовала наделения начальников следственного отдела процессуальными

полномочиями

Так содержание предоставленных ведомственными положениями

руководителям следственных подразделений полномочий свидетельствовало о

том что начальник следственного отдела фактически выполнял процессуальные

функции Реализуя предоставленные ведомственными положениями полномочия

начальник следственного отдела не только организовывал следственную работу и

руководил ею но и непосредственно участвовал в производстве по делу проверял

уголовные дела давал по ним указания участвовал в проводимых следователями

процессуальных действиях и мог лично вести предварительное следствие

То есть по сути осуществлял процессуальную деятельность вступая со

следователем в уголовно-процессуальные отношения не урегулированные в тот

период времени нормами уголовно-процессуального права и являлся субъектом

этой деятельности то есть участником уголовного процесса статус которого и

полномочия в противоречие этому в уголовно-процессуальном законе закреплены

не были

Следует отметить и то что руководство предварительным следствием в

первой половине ХХ века осуществлялось различными государственными

органами и должностными лицами многие из которых не относились к субъектам

уголовно-процессуальной деятельности Это приводило к серьезному ущемлению

процессуальной самостоятельности следователей и сказывалось на объективности

предварительного расследования и как результат не создавало надежных

гарантий обеспечения прав и законных интересов граждан вовлеченных в

уголовное судопроизводство Вновь учрежденные начальники следственных

отделов осуществляя в рамках административной деятельности руководство

процессуальной деятельностью следователя обладали разными в зависимости от

ведомственной принадлежности полномочиями

28

Так руководители следственных подразделений КГБ и МООП

осуществляли руководство деятельностью следователей на основании

соответствующих ведомственных нормативных правовых актов В органах

прокуратуры надзор за деятельностью следственных подразделений и

процессуальное руководство следователями осуществлялось помощниками или

заместителями соответствующих прокуроров и их полномочия определялись

соответственно процессуальным положением прокуроров обладающих всей

полнотой процессуальных прав в сфере предварительного расследования

Отсутствие у них процессуальных правпо должности как руководителей

следственных подразделений компенсировалось наличием процессуальных

полномочий прокурора

Вместе с тем законодательно закрепленная в УПК РСФСР 1960 года идея

обеспечения процессуальной самостоятельности следователя и недопустимости

произвольного вмешательства в его деятельность требовала регламентации в

законе единых для всех ведомств полномочий руководителя следственного

подразделения форм и пределов вмешательства в процессуальную деятельность

следователя

На основе анализа сложившейся следственной практики и учитывая

потребность в наделении руководителей следственных подразделений

процессуальными полномочиями 14 декабря 1965 года Президиумом Верховного

Совета РСФСР был принят Указ laquoО внесении изменений и дополнений в

Уголовно-процессуальный кодекс РСФСРraquo1 который положительно решил

диктуемый ходом развития следственного аппарата вопрос о наделении

начальника следственного отдела (управления отделения) процессуальными

правами

В соответствии с Указом статья 34 УПК РСФСР была дополнена пунктом

laquo6аraquo вводившим нового участника уголовного судопроизводства ndash начальника

следственного отдела Впервые в законе было определено понятие начальника

следственного отдела и раскрыто его содержание К числу субъектов уголовного

1 Ведомости Верховного Совета РСФСР 1965 50 Ст 1243

29

судопроизводства отнесены руководители следственных управлений отделов

отделений органов внутренних дел и органов государственной безопасности их

заместители

Вскоре после этого в УПК других союзных республик также были внесены

соответствующие изменения и дополнения касающиеся вопросов организации

предварительного расследования урегулирования правового положения

начальника следственного отдела органов охраны общественного порядка и

органов государственной безопасности

Одновременно введенная этим же Указом в УПК РСФСР статья 1271

закрепила объем процессуальных полномочий начальника следственного отдела

на которого возлагались процессуальные обязанности по осуществлению

контроля за своевременностью действий следователей по раскрытию и

предупреждению преступлений и принятию мер к наиболее полному

всестороннему и объективному производству предварительного следствия по

уголовным делам Закрепленные в законе полномочия начальника следственного

отдела фактически воспроизвели в том виде и в тех же пределах

предшествовавшие им ведомственные положения по сути предвосхитившие их

Начальник следственного отдела был наделен полномочиями проверять

уголовные дела давать указания следователю о производстве предварительного

следствия о привлечении лица в качестве обвиняемого квалификации

преступления и объеме обвинения о направлении дела о производстве отдельных

следственных действий Он мог поручать производство предварительного

следствия любому следователю находящемуся в его подчинении (или нескольким

следователям) передавать дело от одного следователя другому а также

участвовать в производстве предварительного следствия и лично проводить

расследование пользуясь при этом полномочиями следователя

Включение в УПК РСФСР специальных норм законодательно

определивших начальника следственного отдела как самостоятельного участника

уголовного процесса и регламентирующих его полномочия свидетельствовало о

возрастании его роли в уголовном судопроизводстве и принципиальном решении

30

ряда давно назревших и требующих разрешения в уголовно-процессуальном

законе процессуальных и организационных вопросов

Так с определением правового положения начальник следственного отдела

стал одним из основных и активных субъектов уголовно-процессуальной

деятельности Содержание предоставленных ему полномочий в своей

совокупности определили характер осуществляемой им деятельности его роль и

назначение в уголовном судопроизводстве то есть выполняемую им уголовно-

процессуальную функцию ndash функцию процессуального руководства

предварительным следствием1

Внесенные изменения устранили противоречия в правовом положении

руководителей следственных аппаратов различных ведомств и установили

допустимые пределы и формы вмешательства в процессуальную деятельность

следователя создав необходимые правовые механизмы для осуществления

начальниками следственных подразделений процессуального контроля2

В этой связи МВ Мешков констатировал что laquoзародившись как

бессистемный набор нормативно установленных форм воздействия на

организацию работы следственных учреждений деятельность по руководству

предварительным следствием hellip с течением времени интегрировалась в

самостоятельный вид процессуальной деятельности приобрела характер научно-

обоснованной системы мер предусмотренных уголовно-процессуальным

законодательством и в настоящее время осуществляется строго определенным в

1 Асриев БВ Возникновение института начальника следственного отдела в

советском уголовном процессе Проблемы предварительного следствия ndash

Волгоград 1974 Вып 3 С 16 2 Однако согласно п laquo6аraquo ст 34 УПК РСФСР к их числу относились только

начальники следственных отделов органов внутренних дел и органов

государственной безопасности В органах прокуратуры должностная и

процессуальная фигура начальника следственного отдела по-прежнему

отсутствовала Ее полностью подменял прокурор или его заместитель которые

помимо процессуального руководства одновременно осуществляли и надзор за

исполнением закона подчиненными следователями при производстве следствия

Совмещение в одном лице полномочий по следствию и надзору за ним в органах

прокуратуры явилось причиной проведенной реформы по их разделению только в

июне 2007 г

31

законе кругом должностных лиц ndash руководителей следственных учреждений

получивших полномочия субъектов уголовного судопроизводства ndash laquoначальников

следственных отделовraquo1

Полномочия начальника следственного отдела на протяжении

последующих 36 лет до принятия Уголовно-процессуального кодекса 2001 г

изменениям не подвергались Их развитие происходило в условиях изменения и

эволюции политики государства ориентированной на построение правового

демократического государства реформирование органов предварительного

следствия включая создание единой службы расследования

Введение в уголовное судопроизводство начальника следственного отдела

вызвало одновременно появление новых правовых идей касающихся его

правового статуса и процессуального руководства предварительным следствием

дальнейшего развития его полномочий инициировало широкий интерес и острые

дискуссии со стороны ученых и практических работников о соотношении

процессуального контроля и прокурорского надзора на протяжении последующих

десятилетий

Вызваны они были прежде всего схожестью правомочий предоставленных

законодателем начальнику следственного отдела и прокурору Как известно

включение начальника следственного отдела в состав участников уголовно-

процессуальных отношений и наделение его достаточно широкими

процессуальными полномочиями по руководству предварительным следствием

помимо уже рассмотренных в параграфе предпосылок было обусловлено и

необходимостью освободить надзирающего прокурора от осуществляемого им на

протяжении предшествующих десятилетий процессуального руководства за

деятельностью неподчиненных ему по службе следователей правоохранительных

ведомств что должно было позволить ему сосредоточиться на надзорной

деятельности

1 Мешков МВ Процессуальное положение начальника следственного

отдела в советском уголовном процессе дис канд юрид наук ndash М 1992

С 67

32

Но предоставив начальникам следственных отделов комплекс прав

позволяющих активно влиять на ход расследования и руководить им

законодатель оставил без изменения нормы регламентирующие правомочия

прокурора на предварительном следствии позволяющие ему осуществлять

руководство следствием в полном объеме Сравнительный анализ норм ст 1271 и

ст 211 УПК РСФСР соответственно регламентирующих процессуальное

положение в досудебном производстве начальника следственного отдела и

прокурора свидетельствует о схожести (а чаще дублировании) правовых средств

воздействия этими субъектами на процессуальную деятельность следователя

Контрольная деятельность начальников следственных подразделений во многом

стала похожа на действия прокурора при осуществлении им надзора за

законностью предварительного следствия

Несмотря на обоснование в теории уголовного процесса допущения их

схожести различием природы полномочий прокурора и начальника

следственного отдела их ролей и назначения в уголовном процессе в

правоприменительной деятельности это привело как указывает ДМ Бакаев к

подмене одного другим и созданию двух крайних ситуаций В первой отмечает

указанный автор начальники следственных отделов устранились от контроля за

работой следователя полностью сосредоточив его у прокурора Во второй

напротив прокуроры полагаясь на контроль начальника следственного отдела за

деятельностью следователей вступали в дело только тогда когда laquoполучали

сигналraquo о нарушении закона1

В юридической литературе сложившаяся ситуация получила

неоднозначную оценку

Так заместитель начальника Следственного управления МВД СССР

ВФ Статкус и доцент Академии МВД СССР АА Чувилев отмечали что в

практике прокурорского надзора имеются факты когда прокуроры дают указания

1 Бакаев ДМ О роли прокурорского надзора в укреплении законности при

расследовании преступлений Укрепление законности в деятельности

следователей в свете Конституции СССР ndash М 1979 С 63

33

следователям о возбуждении уголовных дел и принятии их к производству

выполнении тех или иных следственных действий о передаче дела от одного

следователя другому и не в связи с установлением нарушения законности минуя

при этом начальника следственного отдела Прокуроры подменяют его а

начальнику следственного отдела остается только повторить указания прокурора

чтобы не остаться безучастным к происходящему1

Аналогичное мнение высказал и прокурор Одесской области

ГМ Ясинский указывая что прокуроры превратились в консультантов

следователей по методике расследования и квалификации преступлений

составлению планов расследования и оказания помощи в производстве сложных

следственных действий решении вопросов сугубо организационного и

материально-технического характера Прокуроры берут на себя функции которые

новым законом специально возложены на начальника следственного

подразделения2

В течение двух последующих десятилетий включая время начавшейся в

конце 90-х годов судебной реформы рассматриваемая ситуация в части

соотношения процессуальных полномочий руководителя следственного отдела и

прокурора по-прежнему оставалась неизменной В этой связи прокурор

Московской области М Селезнев также констатировал laquoподменуraquo реализации

процессуальных полномочий начальника следственного отдела прокурором но

обосновывал это главным образом самоустранением начальников следственных

подразделений от выполнения своих процессуальных функций laquoНе вникая

глубоко в материалы находящихся в производстве следователей дел они

стараются отсылать следователя к прокурору для страховки в принятии решений

снимая тем самым ответственность за эти решения hellip Начальники следственных

отделов и их заместители превращаются порой в своеобразных диспетчеров по

1 Статкус ВФ Чувилев АА Прокурорский надзор и ведомственный

контроль на предварительном следствии Советское государство и право 1975

3 С 74 2 Ясинский ГМ Проблемы прокурорского надзора ndash М 1972 С 185

34

распределению дел между следователями и учету их движения в целях

достижения количественных показателей к концу отчетного периодаraquo1

Возможность прокурора не только осуществлять надзор за законностью

действий и решений следователя но и фактически руководить следствием

породила широкую научную дискуссию о допустимости и целесообразности

одновременного процессуального руководства со стороны прокурора и

начальника следственного отдела соотношении их процессуальных полномочий

между собой и с правом процессуальной самостоятельности следователя2

Возможность прокурора наряду с начальником следственного отдела

руководить следствием отдельными учеными обосновывалась разработанной

концепцией процессуального руководства следствием Суть ее по мнению

профессора ВМ Савицкого сводилась к тому что прокурорский надзор за

следствием органически включает в себя руководство и является единственным

способом обеспечить законность действий следственных органов без которого

невозможно осуществлять действенный надзор за исполнением законов в стадии

предварительного следствия Начальники следственных отделов МВД

осуществляют процессуальное руководство за следователями МВД наряду с

прокурором3

Одновременно высказывалось мнение о необходимости лишения прокурора

полномочий позволяющих руководить предварительным расследованием

Руководство процессуальной деятельностью следователя указывал В Клочков

1 Селезнев М Ведомственный процессуальный контроль и прокурорский

надзор на предварительном следствии Законность 1999 1 С 13 14 2 Бакрадзе А Прокурорский надзор и ведомственный контроль за

расследованием преступлений органами МВД Социалистическая законность

1970 3 С 39 Статкус ВФ Чувилев АА Прокурорский надзор и

ведомственный контроль на предварительном следствии Советское государство

и право 1975 3 С 73 Ломовский ВД О соотношении прокурорского надзора

и ведомственного контроля на стадии предварительного расследования

Процессуальные и криминалистические проблемы предварительного

расследования сб науч тр ndash Ташкент 1980 С 121 Таджиев ХС Прокурорский

надзор и ведомственный контроль за расследованием преступлений Вопросы

теории и практики ndash Ташкент 1985 С 74 и др 3 Савицкий ВМ Очерк теории прокурорского надзора ndash М 1975 С 205

35

совместимо с ведомственным контролем за исполнением процессуальной

деятельности следователя но не с высшим надзором за исполнением законов

Прокурор выступает в ходе предварительного следствия не в роли руководителя

а как представитель органа осуществляющего функцию надзора Понятия

руководство и надзор различны по своей правовой природе и включать первое во

второе нельзя Одновременное осуществление прокурором руководства и надзора

за законностью деятельности органов предварительного следствия приводит к

тому что прокуратура надзирает laquoсама за собойraquo и становится ответственной за

результаты производства по делу1 с чем диссертант может согласиться

Дискуссионность вопроса соотношения процессуального руководства и

прокурорского надзора возникшая в конце 60-х ndash начале 70-х гг обозначила

тенденцию и предпосылки к перераспределению в дальнейшем контрольно-

надзорных полномочий прокурора и начальника следственного отдела

В контексте развивающейся дискуссии о руководстве предварительным

следствием не менее остро обсуждались вопросы расширения процессуальных

полномочий начальника следственного отдела и перечня правовых средств по

осуществлению им процессуального контроля Главным образом касались они

возможности отмены начальником следственного отдела незаконных и

необоснованных постановлений следователя

Вопрос о необходимости предоставить начальникам следственных

подразделений правовые средства которые позволяли бы им не только

контролировать и не допускать принятия незаконных и необоснованных решений

следователем но и устранять выявленные нарушения своей властью

неоднократно поднимался на страницах юридической литературы Подобной

позиции придерживались многие ученые ndash процессуалисты Их доводы сводились

к необходимости избежать неоправданных потерь времени и сил которые

непроизводительно уходят в тех случаях когда начальники следственных

1 Клочков В К разработке концепции прокурорского надзора в уголовном

процессе Социалистическая законность 1989 11 С 31 Мирошниченко ИЯ

Прокурор в стадии предварительного расследования уголовных дел Вест МГУ

Сер laquoПравоraquo ndash М 1973 2 С 40

36

отделов обнаружившие незаконные и необоснованные постановления

следователя вынуждены ставить вопрос об их отмене перед прокурором1 Право

на отмену незаконных и необоснованных решений следователя начальником

следственного отдела указывали они предоставит ему возможность оперативно

своей властью исправлять ошибки и нарушения закона Благодаря чему

процессуальный контроль приобретет более действенный конструктивный и

эффективный характер

Высказанные доводы обосновывались и негативными примерами

сложившейся правоприменительной практики реализации существующей

процедуры отмены незаконных решений Прокуроры подтверждая факты

нарушения следователями закона не всегда удовлетворяли ходатайства

начальников следственных отделов об отмене незаконных необоснованных

постановлений следователя в связи с длительностью срока прошедшего с момента

их вынесения и как следствие нецелесообразностью отмены этих решений

Противоположная точка зрения по этому вопросу была аргументирована

тем что наделение начальника следственного отдела правом отмены решений

следователя приведет к ослаблению или подмене прокурорского надзора

стиранию грани между процессуальным контролем и прокурорским надзором и

существенно ограничит процессуальную самостоятельность следователя2

1 Викторов В Следственный аппарат органов охраны общественного

порядка Социалистическая законность 1968 4 С 12 Статкус ВФ

Чувилев АА Прокурорский надзор и ведомственный контроль на

предварительном следствии Советское государство и право 1975 3 С 77

Гаврилов АК Раскрытие преступлений на предварительном следствии

(правовые и организационные аспекты) ndash Волгоград 1976 С 159

Кальницкий ВВ Ведомственный процессуальный контроль за деятельностью

следователей органов внутренних дел автореф дис канд юрид наук ndash М

1982 С 16 Кулагин НИ Управление следственными аппаратами органов

внутренних дел (функционально-структурный анализ) автореф hellip дис hellip д-ра

юрид наук ndash М 1990 С 19 и др 2 Ларин АМ Прокурорский надзор и руководство расследованием

Социалистическая законность 1978 10 С 57 Петуховский АА Уголовно-

процессуальные основы деятельности органов внутренних дел Под ред

БТ Безлепкина ndash М 1988 С 52-53

37

Отвечая оппонирующей стороне обозначенные выше приверженцы

наделения начальников следственных отделов правом отмены решений

следователя в свою очередь указывали что подобные соображения

необоснованны и неправильны так как наделение таким полномочием

начальников следственных отделов положительно скажется на усилении

руководства предварительным следствием и повышении их ответственности за

состояние следственной работы и соблюдение законности А усиление роли по

осуществлению процессуального контроля со стороны начальника следственного

отдела являющегося одной из гарантий обеспечения законности в уголовном

судопроизводстве вовсе не предполагает ослабления значения и эффективности

другой ее гарантии ndash прокурорского надзора1

Предметом теоретической дискуссии также стало предложение ряда

ученых-процессуалистов2 закрепить в законе сформировавшуюся в

правоприменительной деятельности практику утверждения начальником

следственного отдела решений следователя Стремление свести к минимуму

возможность нарушения закона и совершения ошибки в практике работы

следственного аппарата привело к тому что основные процессуальные решения

следователь согласовывал с начальником следственного отдела а в ряде случаев

последний ставил визу на соответствующих решениях или утверждал их

Обусловлено это было и в ряде случаев и соответствующими требованиями

прокуроров визирования на выносимых постановлениях следователя как одну из

дополнительных гарантий обоснованности принятых решений

1 Дубровин АП Проблемы процессуального контроля за деятельностью

следователей органов внутренних дел по расследованию преступлений автореф

дис hellip канд юрид наук ndash М 1989 С 22 и др 2 Статкус ВФ Чувилев АА Прокурорский надзор и ведомственный

контроль на предварительном следствии С 77 Патов НА Процессуальные и

организационные основы производства по уголовным делам приостановленным в

связи с неустановлением лица подлежащего привлечению в качестве

обвиняемого дис канд юрид наук ndash М 1997 С 125 Пиюк АВ Прокурорский

надзор и состязательность в стадии предварительного расследования

Законность 1999 4 С 34-35

38

Однако представители противоположной позиции критикующие подобную

практику еще в 70-е годы указывали что утверждение решений следователя

ограничивает его процессуальную самостоятельность и основано на наступлении

ответственности начальников следственных отделов совместно со следователями

за принятое решение При этом утвердив неправильное решение начальник сам

становится ответственным за него и не может должным образом спросить со

следователя за допущенное нарушение что приводит к формальному

осуществлению ведомственного процессуального контроля1

В юридической литературе советского периода поднимался также и вопрос

о необходимости расширения процессуальных полномочий начальника

следственного подразделения по контролю на стадии возбуждения уголовного

дела Действующий на тот момент уголовно-процессуальный закон

регламентировал процессуальную деятельность начальника следственного отдела

только на этапе производства предварительного следствия но не предоставлял

ему возможности по осуществлению контроля за деятельностью следователя в

стадии возбуждения уголовного дела

В этой связи диссертант считает необходимым согласиться с позицией

профессора ИМ Гуткина о том что отношения в этой стадии уголовного

процесса между начальником следственного отдела и следователем также

являются процессуально-правовыми и потому требуют урегулирования в

уголовно-процессуальном законе В этой связи как отмечал указанный автор

является необходимым предоставление начальнику следственного отдела права

возбуждать уголовное дело и поручать его следователю давать ему указания о

1 Еремеев ВП Полномочия начальника следственного отдела органов

внутренних дел Вопросы совершенствования предварительного следствия ndash Л

1971 С 237-245 Гуткин ИМ Правовые формы деятельности начальника

следственного отдела Проблемы предварительного следствия сб науч тр ndash

Волгоград 1976 Вып 5 С 102-109 Петуховский АА Уголовно-процессуальные

основы деятельности органов внутренних дел С 53

39

проверке оснований к возбуждению уголовного дела направлять следователю

материалы для разрешения вопроса о возбуждении уголовного дела1

Таким образом в теории советского уголовного процесса сложились

неоднозначные позиции о правовом положении начальника следственного отдела

соотношении его полномочий и прокурора в досудебном производстве

Обозначенные вопросы не потеряли своей актуальности среди ученых и

практических работников и в наступившие впоследствии времена судебной

реформы конца ХХ ndash начала ХХI вв аналогично разделив их мнения на

необходимость расширения полномочий начальника следственного отдела ndash

с одной стороны и невозможность ndash с другой Вместе с тем необходимо

констатировать очевидное ndash новые правовые идеи и взгляды касающиеся

правового статуса начальника следственного отдела с течением времени все

более развивались в направлении расширения его властно-распорядительных

полномочий и были направлены главным образом на усиление роли начальника

следственного отдела и его возможности активно влиять на ход расследования

Бесспорно формирование тенденции усиления властно-распорядительных

полномочий начальника следственного отдела обусловлено реалиями

конкретного времени сформировавшимся общественным сознанием состоянием

преступности и развитием законодательства в сфере борьбы с ней Поэтому

диссертант полагает было бы неверным не брать во внимание и не учитывать

конкретно исторические условия в которых формировались указанные правовые

идеи

Как известно государственная политика периода 80-х-90-х гг

характеризовалась стремлением административно-политического аппарата

построить правовое демократическое государство Во исполнение этой задачи в

уголовно-процессуальное законодательство неоднократно вносились изменения

1 Гуткин ИМ Правовые формы деятельности начальника следственного

отдела С 105

40

направленные на расширение демократических начал предварительного

расследования расширение гарантий его участников1

В связи с этим контроль за производством расследования все более

усиливался Стремление избежать малейшей возможности нарушения закона и

совершения ошибки в работе следственных подразделений привело к ее

тотальному контролю При одновременном провозглашении самостоятельности

следователя декларировании построения демократического правового

государства и гуманизации судопроизводства стали неуклонно предаваться

забвению принципы процессуальной самостоятельности следователя

закладывающиеся еще в самодержавной России и первые годы советской власти2

Развитию администрирования в руководстве предварительным следствием

способствовало и включение следственных подразделений в состав

горрайорганов внутренних дел Следственные подразделения созданные в

1963 г лишь в течение 7 лет подчинялись непосредственно руководителям

следственных управлений (отделов) республик краев и областей С целью

объединить в одном органе все силы средства и возможности следственной

и оперативной работы в интересах своевременного раскрытия и расследования

преступлений приказом Министра внутренних дел СССР от 20 января 1970 г

следственные подразделения были включены в состав МВД-УВД-ГРОВД Это

решение противоречило действующему уголовно-процессуальному

законодательству согласно которому следователь не мог находиться в

подчинении органа дознания кем являлся начальник ОВД Подчинение

следствия органу дознания и их постепенное сращивание с оперативными

1 Так положениями Закона Российской Федерации от 23051992

2825-1 laquoО внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный

кодекс РСФСРraquo существенно расширены права подозреваемого обвиняемого на

защиту обеспечение реализации которых возложено на органы предварительного

расследования предусмотрен допуск защитника с момента фактического

задержания и тд 2 Деришев ЮВ Органы предварительного расследования прошлое

настоящее будущееhellip ndash Омск Юридический институт МВД России 1998

С 73-75

41

службами милиции привели не к укреплению их взаимодействия и законности

оперативно-служебной деятельности а к серьезным (порой непоправимым)

отрицательным последствиям1

Приоритетными направлениями в деятельности следственных

подразделений стала погоня за laquoуспешной статистикойraquo Руководители

следственных подразделений от подчиненных следователей стали требовать не

полного всестороннего объективного расследования по уголовным делам а

статистической фикции и ускоренных учетных данных о предъявленном

обвинении задержании и аресте чтобы не снизился показатель раскрываемости

преступлений по сравнению с предыдущим периодом Руководители органов

внутренних дел и следственных подразделений вмешивались в процессуальную

деятельность следователей и вынуждали их прекращать уголовные дела и

принимать иные необходимые для лучшей отчетности решения2

В 1987-1989 гг с целью практической проверки обоснованности

реорганизации следственного аппарата МВД СССР проводился эксперимент по

выводу следственных подразделений из состава органов внутренних дел

Эксперимент наглядно подтвердил правильность и прогрессивность такого

решения в экспериментальных подразделениях значительно укрепилось

состояние законности улучшилось качество и сократились сроки

предварительного следствия укрепилось взаимодействие с органами дознания

Тем не менее в феврале 1989 года эксперимент решением Министра внутренних

дел СССР был прекращен В соответствии с изданным приказом МВД России от

1 Николюк ВВ Деришев ЮВ Оптимизация досудебного производства в

уголовном процессе России монография ndash Красноярск Изд-во Сибирского

юридического института МВД России 2003 С 74 2 Мешков ВМ Процессуальное положение начальника следственного

отдела в советском уголовном процессе дис канд юрид наук С 105 110 111

117 Рустамов АК Обеспечение законности при производстве предварительного

расследования преступлений автореф дис hellip канд юрид наук ndash М 1992 С 15

Гаврилов БЯ Правовое регулирование конституционных прав граждан в

уголовном судопроизводстве дис hellip д-ра юрид наук ndash М Академия управления

МВД России 2005 С 272 и др

42

15061992 197 руководители следственных подразделений стали по

должности заместителями начальников органов внутренних дел1

К началу 90-х годов стало очевидным что необходима коренная судебная

реформа призванная создать подлинно демократическую и гуманистическую

систему судоустройства и судопроизводства

Важнейшим направлением реформы стало создание нового Уголовно-

процессуального кодекса взамен УПК РСФСР 1960 г в который за время его

действия было внесено более 400 дополнений и изменений вынесено 20

постановлений Конституционного Суда Российской Федерации о признании

ряда его норм несоответствующими Конституции Российской Федерации

Одновременно концептуальным источником правовых идей судебной

реформы стала Концепция судебной реформы в Российской Федерации

внесенная Президентом Российской Федерации и утвержденная Верховным

Советом РСФСР 24 октября 1991 года2 Ее основными идеями стали разделение

властей создание независимой и самостоятельной судебной власти презумпция

невиновности состязательность судопроизводства обеспечение

неприкосновенности личности и частной жизни участников судопроизводства

контроль суда за состоянием законности и соблюдением прав граждан на

предварительном следствии обеспечение полноценной самостоятельности

следователя как гаранта законности и обоснованности расследования Вопросы

связанные с обеспечением конституционных прав граждан нашли отражение в

стст 17-25 45-56 Конституции Российской Федерации3

Судебно-правовая реформа и подготовка в ее рамках Уголовно-

процессуального кодекса Российской Федерации актуализировали вопрос

правового статуса начальника следственного отдела и объема его процессуальных

1 Гаврилов БЯ Правовое регулирование конституционных прав граждан в

уголовном судопроизводстве С 239 2 О Концепция судебной реформы в РСФСР Постановление Верховного

Совета РСФСР 24101991 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и

Верховного Совета РСФСР 1991 44 Ст 1435 3 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием

12121993) Российская газета 1993 237

43

полномочий вызвавший широкую научную дискуссию С одной стороны

отмечалась необходимость наделения начальника следственного отдела более

широкими по сравнению с начальником следственного отдела по УПК РСФСР

процессуальными полномочиями (Гаврилов БЯ1 Гирько СИ2 Кальницкий

ВВ3) с другой стороны ndash начальник следственного отдела не рассматривался в

качестве субъекта уголовно-процессуальных отношений стремясь избавиться от

сложившихся административных процедур в деятельности следственных органов

(Савицкий ВМ4 Петрухин ИЛ5 Ларин АМ6)

Двойственность позиций относительно процессуального статуса

начальника следственного отдела нашла отражение и в разрабатываемых

проектах уголовно-процессуальных законов и Концепции проводимой судебно-

правовой реформы

Так положения Концепции судебной реформы не предусматривали

наделение процессуальными полномочиями начальника следственного отдела

рассматривая самостоятельность следователя и его личную ответственность за

проведение следствия как необходимые условия успешности и законности

расследования дела Роль начальника следственного отдела авторами Концепции

1 Гаврилов БЯ Проект Уголовно-процессуального кодекса

Российской Федерации и вопросы досудебного производства Юридический

консультант 1998 1 С 13-18 2 Гирько СИ Этапы судебной реформы и реализация некоторых задач

уголовного судопроизводства Проблемы предварительного следствия и

дознания Сборник научных трудов Изд-во ВНИИ МВД России 1994 С 3-9 3 Кальницкий ВВ Проект УПК России нуждается в доработке Научный

вестник Омского юридического института МВД России ndash Омск Изд-во Омюрид

ин-та МВД России 1998 С 29-32 4 Савицкий ВМ Каким быть следственному аппарату Советское

государство и право 1991 1 С 30-39 Уголовный процесс России на новом

витке демократизации Государство и право 1994 6 С 96-107 5 Петрухин И Л Прокурорский надзор и судебный контроль за

следствием Росюстиция 1998 9 С 13 Концептуальные основы реформы

уголовного судопроизводства в России Государство и право 2002 5 С 19 6 Ларин АМ О принципах уголовного процесса и гарантиях прав личности

в проекте УПК Судебная реформа итоги приоритеты перспективы Материалы

конференции ndash М 1997 С 80

44

определялась исключительно в организационно-ресурсном и методическом

обеспечении следственной работы не допуская его право вмешательства в

процессуальную деятельность следователя как ограничивающее его

процессуальную самостоятельность1 Согласно ее положениям процессуальные

действия следователя могли проверяться только при помощи средств

прокурорского надзора и контроля со стороны суда

Правовые положения Концепции в части касающейся процессуального

статуса начальника следственного отдела во многом были схожи и повторяли

положения теоретической модели УПК РСФСР разработанной незадолго до ее

принятия авторским коллективом под руководством ВМ Савицкого в 1990 г2

Указанная теоретическая модель отрицала наличие в числе участников

уголовного процесса начальника следственного отдела и соответственно в ней

отсутствовала норма определяющая его процессуальные полномочия Положения

статьи 31 проекта Кодекса регламентирующей полномочия следователя и

статьи 29 определяющей полномочия прокурора не регламентировали

отношения указанных участников процесса с руководителем следственного

подразделения Правом влиять на процессуальную деятельность следователя

давать ему указания отменять незаконные и необоснованные постановления и

тп наделялся только прокурор Руководители следственных подразделений

упоминались лишь в статье 380 проекта как должностные лица уполномоченные

производить предварительное следствие

Разработанная авторами Концепции судебной реформы идея обеспечения

полноценной самостоятельности следователя которая не может быть

реализована под жестким процессуальным влиянием административных

руководителей ndash начальников следственных отделов была отражена и в других

подготовленных проектах УПК РФ

1 Концепция судебной реформы в РФ С 66 91 2 Уголовно-процессуальное законодательство Союза ССР и РСФСР

Теоретическая модель ndash М 1990 С 49-317

45

Так разработанный специально созданной комиссией в составе отдела по

судебной реформе Государственного правового управления (ГПУ)

Администрации Президента Российской Федерации и опубликованный в

1994 году проект УПК1 также не содержал нормы закрепляющей правовое

положение начальника следственного отдела Авторский коллектив проекта в

большинстве своем состоял из авторов Концепции судебной реформы

(Вицин СВ Куцова ЭФ Михайловская ИБ Петрухин ИЛ Стецовский ЮИ

Пашин СА) отрицающих необходимость процессуальной деятельности

начальника следственного отдела Руководителем расследования статья 68

проекта УПК определяла прокурора В соответствии с частью 3 ст 71 данного

проекта УПК регламентирующей процессуальное положение следователя

последний был уполномочен самостоятельно направлять ход расследования и

осуществлять следственные и другие процессуальные действия

Несмотря на то что правовые идеи Концепции судебной реформы являлись

обязательными критериями оценки разрабатываемых законопроектов

совершенно иной подход к процессуальному статусу начальника следственного

отдела был заложен в проекте УПК РФ подготовленном комиссией при

Министерстве юстиции РФ2 принятом Государственной Думой Федерального

Собрания Российской Федерации в первом чтении 6 июня 1997 г3

В отличие от ранее рассмотренных проектов он содержал норму

закрепляющую процессуальные полномочия начальника следственного отдела

Но статья 171 проекта УПК РФ регламентирующая их была включена в главу

общих условий предварительного следствия а начальник следственного отдела

как и в УПК РСФСР не был указан среди участвующих в уголовном процессе

лиц В соответствии с частью 1 указанной статьи начальник следственного отдела

наделялся полномочиями по осуществлению контроля за своевременностью

1 Российская юстиция 1994 9 Спецвыпуск Проект УПК (общая часть)

С 2-92 2 Ромазин СБ Алексеева ЛБ Кашепов ВП Лупинская ПА

Савицкий ВМ Шурыгин АП Куликов СП Бобров ММ 3 Юридический вестник 1995 31

46

действий следователя по уголовным делам находящимся в его производстве

соблюдению им сроков следствия и содержания под стражей исполнением

указаний прокурора поручений других следователей дачи указаний по делам

поручения производства предварительного следствия нескольким следователям а

также правом участвовать в расследовании по делу находящемуся в производстве

следователя пользуясь при этом его полномочиями

По сути предусмотренные в проекте полномочия начальника следственного

отдела усечено воспроизвели его полномочия по действующему на тот момент

УПК РСФСР Но в отличие от ст 1271 УПК РСФСР определяющей перечень

вопросов по которым начальник следственного отдела мог давать указания

следователю ст 171 проекта УПК РФ не определяла его указав в части второй

этой статьи обязанность начальника следственного отдела не допускать

ограничения самостоятельности следователя и его процессуальных прав

предусмотренных в проекте Положения статьи также не определяли

приостанавливает ли исполнение указаний начальника следственного отдела

обжалование их следователем прокурору не создавая тем самым реального

механизма защиты процессуальной самостоятельности следователя

Подготовленный рабочей группой Комитета по законодательству и

судебной реформе Государственной Думы Российской Федерации проект

УПК РФ от 20 июня 2001 г как следствие позиции ряда ее представителей в том

числе Следственного комитета при МВД России не только конкретизировал

полномочия начальника следственного отдела но и в отличие от УПК РСФСР

1960 года их расширял Так начальнику следственного отдела дополнительно

предоставлялись давно обсуждаемые среди процессуалистов такие права как

отменять необоснованные постановления следователя о приостановлении

предварительного следствия вносить прокурору ходатайства об отмене иных

незаконных или необоснованных постановлений следователя давать указания об

избрании в отношении подозреваемого обвиняемого меры пресечения Проект

предоставлял следователю возможность обжаловать указания начальника

следственного отдела прокурору Обжалование указаний не приостанавливало их

47

исполнения за исключением случаев когда указания касались избрания меры

пресечения а также проведения следственных действий которые допускались

только по судебному решению Исключено правило обязательности для

начальника следственного отдела указаний прокурора1

Несмотря на существующие идеи полного отрицания процессуальных

полномочий начальника следственного отдела проект УПК РФ от 20 июня 2001 г

был принят в таком виде Государственной Думой 22 ноября 2001 г и одобрен

Советом Федерации 5 декабря 2001 г Но еще до вступления УПК РФ в законную

силу Федеральным законом от 29 мая 2002 г 58-ФЗ2 перечень указаний

начальника следственного отдела обжалование которых приостанавливало их

исполнение с целью обеспечения процессуальной самостоятельности был

расширен Они касались привлечения лица в качестве обвиняемого

квалификации преступления и объема обвинения Указания о направлении

расследования и производстве отдельных следственных действий не требующих

судебного решения могли быть обжалованы без приостановления их исполнения

Вступивший в законную силу УПК РФ предоставил начальнику

следственного отдела достаточно большой объем процессуальных полномочий

которые по сравнению с УПК РСФСР как уже было отмечено были значительно

расширены за счет права отменять незаконные и необоснованные постановления

следователя о приостановлении уголовного дела давать указания об избрании

меры пресечения вносить прокурору ходатайства об отмене других незаконных

постановлений следователя Изменился и перечень указаний начальника

следственного отдела обжалование которых следователем прокурору

приостанавливало их исполнение Сравнительный анализ ст 1271 УПК РСФСР и

ст 39 УПК РФ позволяет обнаружить что в числе таких указаний отсутствовали

указания руководителя следственного подразделения о направлении уголовного

1 Гаврилов БЯ УПК Российской Федерации мнение специалиста и

ученого Отечественные записки 2003 2 С 238-256 2 О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс

Российской Федерации Федеральный закон от 29052002 58-ФЗ Собрание

законодательства Российской Федерации 2002 22 Ст 2027

48

дела в суд или его прекращении1 Исключено было и правило обязательности

указаний прокурора для руководителей следственного органа Объем и характер

указанных полномочий свидетельствуют о возросшей возможности начальника

следственного отдела по обеспечению в целом законности при расследовании

уголовных дел а также прав и законных интересов участников уголовного

процесса что должно было положительно повлиять на ход и результаты

предварительного следствия

Определило место начальника следственного отдела в уголовном процессе

и то что в отличие от УПК РСФСР регламентировавшего его процессуальный

статус в главе общих условий предварительного следствия и не включавшего его

в перечень участников уголовного судопроизводства УПК РФ отнес его к

субъектам главы 6 laquoУчастники уголовного судопроизводстваraquo Таким образом

уголовно-процессуальный кодекс расширил направления деятельности

начальника следственного отдела и определил его место в системе участников

уголовного процесса Сочетание возложенных на него функций контроля за

следствием и функции осуществления уголовного преследования

свидетельствуют о возросшей возможности начальника следственного отдела

влиять на ход и результаты предварительного следствия

Дальнейшие изменения полномочий начальника следственного отдела в

действующем УПК РФ преимущественно были направлены на расширение их

объема необходимого для обеспечения законности и обоснованности при

производстве предварительного следствия все более приобретавших властно-

распорядительный характер Так Федеральным законом от 04072003

1 Федеральным законом от 05 июня 2007 г 87-ФЗ laquoО внесении

изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и

Федеральный закон laquoО прокуратуре Российской Федерацииraquo эти указания будут

вновь воспроизведены в перечне указаний обжалование которых

приостанавливает их исполнение восстановив тем самым в полном объеме

перечень таких указаний по УПК РСФСР (ст 127)

49

92-ФЗ1 начальнику следственного отдела предоставлено право изымать

уголовное дело у следователя и передавать его другому следователю с

обязательным указанием оснований такой передачи создавать следственную

группу изменять ее состав а также возбуждать уголовное дело Этим же законом

часть 4 ст 39 УПК РФ дополнена еще одним указанием начальника

следственного отдела обжалование которого приостанавливало исполнение

принятого решения Оно касалось введенного полномочия изымать уголовное

дело и передавать его другому следователю

При этом диссертант исходит из того что неоднократное дополнение и

последующее расширение перечня указаний обжалование которых

приостанавливает их исполнение было обусловлено в первую очередь

необходимостью обеспечить гармоничное сочетание расширения полномочий

начальника следственного отдела и обеспечения процессуальной

самостоятельности следователя

Между тем несмотря на обсуждаемое на протяжении предшествующих

десятилетий отрицание процессуального руководства со стороны прокурора

анализ норм вновь принятого уголовно-процессуального закона указывал на

обратное Содержание предоставленных ему полномочий свидетельствовал что

он мог повлиять как на принятие отдельных процессуальных решений так и на

судьбу уголовного дела в целом Стремление найти наиболее совершенные

формы руководства и организации предварительного расследования легло в

основу последующего этапа реформы уголовного судопроизводства

Федеральный закон от 05062007 87-ФЗ laquoО внесении изменений в

Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон

laquoО прокуратуре Российской Федерацииraquo2 принципиально изменил

1 О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс

Российской Федерации Федеральный закон от 04072003 92-ФЗ Собрание

законодательства Российской Федерации 2003 27 (ч 1) Ст 2706 2 О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской

Федерации и Федеральный закон laquoО прокуратуре Российской Федерацииraquo

50

процессуальный статус начальника следственного отдела дифференцировав на

новой основе полномочия между ним и прокурором по осуществлению

процессуального руководства предварительным следствием

Целью реформы организации досудебного производства стало

разграничение ранее сочетаемых в лице прокурора функций руководства

предварительным следствием и осуществления надзора за процессуальной

деятельностью следователя путем освобождения прокурора от обязанности

руководства следствием и возложение этой обязанности в полном объеме на

руководителя следственного органа (по УПК РФ в редакции 2001 г ndash начальника

следственного отдела ndash выделено УС) Передача процессуальных полномочий по

руководству предварительным следствием от прокурора руководителю

следственного органа одновременно должна была стать первым шагом в

направлении реформирования следственных органов имеющего цель создания

единого следственного органа

Для выполнения поставленных задач законодатель наделил руководителя

следственного органа значительным объемом процессуальных правомочий Так к

руководителям следственных органов перешли полномочия давать согласие

следователю на возбуждение перед судом ходатайства в случаях

предусмотренных УПК отменять незаконные или необоснованные

постановления следователя нижестоящего руководителя следственного органа

разрешать вопросы об отводе следователя или его самоотводы отстранять

следователя от ведения расследования если им допущено нарушение требований

уголовно-процессуального закона продлевать срок следствия утверждать

постановления следователя о прекращении производства по уголовному делу (ст

39 УПК РФ)

Таким образом руководитель следственного органа был наделен правовыми

средствами позволяющими ему не только выявлять как это имело место ранее

но и устранять нарушения закона Это кардинально изменило его правовое

Федеральный закон от 05062007 87-ФЗ Собрание законодательства

Российской Федерации 2007 24 Ст 2830

51

положение усилив процессуальные возможности по руководству

предварительным следствием Одновременно наделение руководителя

следственного органа широким кругом полномочий свидетельствовало о

расширении круга его процессуальных обязанностей и повышении

ответственности за обеспечение законности в досудебном производстве

На это указывает и вовлечение руководителя следственного органа в

уголовно-процессуальные отношения в связи с обжалованием следователем

решений принятых прокурором процедура которого по-новому

регламентирована законодателем внесенными в УПК РФ Федеральным законом

87-ФЗ изменениями Руководитель следственного органа сегодня наделен

правом давать следователю согласие на обжалование решения прокурора в случае

возвращения им уголовного дела с процедуры утверждения обвинительного

заключения (ч 4 ст 220 УПК РФ) рассматривать требования прокурора об

устранении допущенных следователем нарушений федерального

законодательства при расследовании уголовного дела по результатам которого он

дает следователю письменные указания об исполнении требований прокурора

либо информирует последнего о несогласии с его требованиями (ч 4 ст 39

УПК РФ)1

Помимо полномочий ранее принадлежащих прокурору внесенные

указанным законом изменения предоставили руководителю следственного органа

право возвращать уголовное дело следователю со своими указаниями о

производстве дополнительного расследования (п 11 ч 1 ст 39 УПК РФ)

руководитель следственного органа наделен правом рассматривать жалобы

участников уголовного судопроизводства на действия (бездействие)

подконтрольного ему следователя (ст 124 УПК РФ)

1 Оценка процессуального статуса руководителя следственного органа и

характера его правовых отношений с прокурором и следователем на современном

этапе позволяет отметить как позитивные тенденции так и свидетельствует о

недостатках в их законодательном регулировании анализ которых проведен в

последующих параграфах диссертации В настоящем параграфе рассматривая

вопросы развития процессуальных полномочий руководителя следственного

органа ограничимся их кратким описанием в ретроспективе

52

В отличие от предшествующего правового регулирования перечень

указаний руководителя следственного органа обжалование которых следователем

в соответствии с частью 3 ст 39 УПК РФ приостанавливает их исполнение был

вновь расширен Перечень указаний в ранее действовавшей редакции УПК РФ

был дополнен адресованными следователю указаниями руководителя

следственного органа о направлении уголовного дела в суд или его прекращении

Расширение перечня указаний обжалование которых следователем

приостанавливает их исполнение безусловно следует признать положительным

моментом в обеспечении процессуальной самостоятельности следователя

УПК РФ ввел в уголовный процесс руководителя вышестоящего

следственного органа Не закрепляя его процессуальный статус в отдельной

норме законодатель наделил его четко ограниченным кругом процессуальных

полномочий содержащихся в различных статьях уголовно-процессуального

закона (ч 6 ст 37 ч 3 ст 39 ч 1 ст 67 ч 4 ст 124 ч 1 ст 152 УПК РФ)

Указанное нововведение позволяет разграничить объем управляющего

процессуального воздействия руководителей следственных органов различных

уровней и ограничить их правомочия по вмешательству в процессуальную

деятельность следователя

Одновременно с наделением руководителя следственного органа широким

кругом полномочий по процессуальному руководству следствием законодатель

лишил его права на возбуждение уголовного дела (кроме случаев возбуждения

уголовных дел в отношении отдельных категорий лиц в соответствии со ст 448

УПК РФ)

Внесенные изменения вызвали негативные отклики в юридической

литературе как со стороны органов прокуратуры (Гурин АД Халиулин АГ

Саттаров ВС и др) так и представителей адвокатуры (Татьянина ЛГ) Разделяя

негативные отклики диссертант отмечает что отсутствие у руководителя

следственного органа права возбуждать уголовное дело не соответствовало его

сущности и предназначению в силу того что он призван осуществлять контроль

за законностью и обоснованностью действий и принимаемых решений

53

следователем не только в ходе производства следствия но и на этапе

рассмотрения сообщения о преступлении

В этой связи следует признать что право возбуждения уголовного дела

является необходимым средством позволяющим руководителю следственного

органа оперативно реагировать на допускаемые нарушения закона либо

бездействие подконтрольного ему следователя Кроме того в соответствии с

частью 2 ст 39 УПК РФ руководитель следственного органа вправе принимать

уголовное дело и к своему производству обладая при этом полномочиями

следователя Однако в соответствии с внесенными изменениями реализации этого

права предшествует сложный механизм указания руководителем следственного

органа следователю на необходимость возбуждения уголовного дела

непосредственно принятие такого решения следователем и последующее изъятие

руководителем следственного органа возбужденного дела у следователя для

принятия к своему производству В этой связи диссертант отмечает что обладая

правом производства предварительного следствия руководитель следственного

органа должен обладать и правом самостоятельно инициировать его начало

Изменения и дополнения внесенные в УПК РФ Федеральным законом от

02122008 226-ФЗ1 были направлены на дальнейшее укрепление статуса

руководителя следственного органа усиление и расширение его полномочий по

руководству предварительным следствием Указанным законом руководителю

следственного органа возвращено право возбуждать уголовное дело в том числе

частного и частно-публичного обвинения при отсутствии жалобы потерпевшего

отказывать в возбуждении уголовного дела вносить соответствующей

организации и должностному лицу представления об устранении обстоятельств

способствовавших совершению преступлений лично допросить подозреваемого

(обвиняемого) без принятия уголовного дела к производству при согласовании

ходатайства следователя перед судом об избрании меры пресечения участвовать

1 О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской

Федерации Федеральный закон от 02122008 226-ФЗ Собрание

законодательства Российской Федерации 2008 49 Ст 5724

54

в судебном заседании при рассмотрении такого ходатайства и некоторые другие

полномочия (ст 39 УПК РФ ч 4 ст 108 УПК РФ)

Значительно расширены полномочия на этапе возбуждения уголовного

дела Руководитель следственного органа вправе не только проверять сообщения

о преступлении но и участвовать в его проверке без принятия к производству

лично рассматривать сообщение о преступлении и принимать по нему

соответствующее решение (п2 п 3 ч 1 ст 39 ч 1 ст 144 УПК РФ)

Последующие изменения внесенные Федеральным законом от 28122010

404-ФЗ1 еще более расширили полномочия руководителя следственного

органа Последний наделен правом отменять незаконные и (или) необоснованные

постановления вынесенные руководителем следователем дознавателем другого

органа предварительного расследования по уголовным делам находящимся в

производстве подчиненного ему следственного органа Одновременно принятие

следователем решения об отказе в возбуждении уголовного дела по результатам

проверки выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства стало

возможно только с согласия руководителя следственного органа

Указанным выше Федеральным законом 404-ФЗ руководитель

следственного органа отнесен к числу субъектов полномочных принимать в

пределах своей компетенции меры безопасности предусмотренные уголовно-

процессуальным законом в отношении участников уголовного судопроизводства

Расширены полномочия и руководителя вышестоящего следственного

органа путем дополнения статьи 152 УПК РФ частью 6 предусматривающую

положение о возможности передачи уголовного дела для производства

предварительного следствия в вышестоящий следственный орган по

мотивированному постановлению соответственно руководителя вышестоящего

следственного органа с письменным уведомлением прокурора о принятом

решении

1 О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской

Федерации Федеральный закон от 28122010 404-ФЗ Собрание

законодательства Российской Федерации 2011 1 Ст 16

55

Важно отметить что наряду с расширением процессуальных полномочий

руководителя следственного органа и возможности его влияния на ход

расследования одновременно расширены и полномочия прокурора по надзору за

деятельностью органов предварительного следствия в том числе и руководителя

следственного органа Прокурору также предоставлено право истребовать и

проверять законность и обоснованность принимаемых следователем

руководителем следственного органа решений об отказе в возбуждении

уголовного дела приостановлении или прекращении уголовного дела и отменять

их но в определенные уголовно-процессуальным законом сроки

Изменения внесенные в Уголовно-процессуальный кодекс начиная с 2007

гола указанным выше федеральным законом 87-ФЗ и другими последующими

федеральными законами принципиально изменили процессуальный статус

руководителя следственного органа и сложившееся соотношение

процессуального контроля и прокурорского надзора создав новую правовую

ситуацию Властно-распорядительный характер процессуальной деятельности

руководителя следственного органа на современном этапе усилился настолько

что используя предоставленные ему правовые средства руководитель

следственного органа способен повлиять практически на любую правовую

ситуацию возникающую в ходе досудебного производства

Подводя итог изложенному в данном параграфе диссертант отмечает

1 Процессуальный статус руководителя следственного органа прошел

сложный и противоречивый путь своего становления Невзирая на существующие

с момента появления начальника следственного отдела в теории уголовного

процесса идеи полного отрицания необходимости наделения его

процессуальными полномочиями процессуальный статус данного участника

уголовного процесса постоянно развивался1

1 Колесников ОВ выделяет три этапа развития института руководителя

следственного органа 1) введение института начальника следственного отдела в

УПК РСФСР в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от

14 декабря 1965 г 2) сохранение института начальника следственного отдела в

УПК РФ 2001 г 3) трансформация института начальника следственного отдела в

56

2 Контроль начальника следственного отдела изначально имел своим

назначением не альтернативу прокурорскому надзору а самостоятельную форму

обеспечения процессуальной деятельности следователя Первопричинами

введения в УПК начальника следственного отдела и наделения его

процессуальными полномочиями являлись с одной стороны недопущение

произвольного вмешательства в деятельность следователя а с другой

предупреждение нарушений следователем уголовно-процессуального

законодательства при производстве предварительного следствия

3 С течением времени объем прав начальников следственных

подразделений дополнялся новыми полномочиями (таблица 3) все более

обретавшими властно-распорядительный характер необходимыми для

обеспечения законности и обоснованности производства предварительного

следствия

Таблица 3

Количественные показатели процессуальных полномочий начальника

следственного отдела (руководителя следственного органа)

по УПК РСФСР 1960 г и УПК РФ (1963-2020 гг)

4 На сегодняшний день полномочия руководителя следственного органа

направлены главным образом на осуществление процессуального руководства

институт руководителя следственного органа в соответствии с ФЗ-87

См Колесников ОВ Руководитель следственного органа в системе МВД России

как участник уголовного судопроизводства автореф дис hellip канд юрид наук ndash

С-Петербург 2011 С 7

0

20

40

60

80

100

УПК РСФСР УПК РФ 2001 г

ФЗ-92 2003 г

ФЗ-87 2007 г

ФЗ-226 2008 г

ФЗ-404 2010 г

ФЗ-432 2013 г

57

предварительным следствием Действующее законодательство регламентирует не

только как ранее отношения возникающие непосредственно между

следователем и его процессуальным руководителем но и выстраивает и

регулирует его отношения с руководителем вышестоящего следственного органа

возводя над следователем централизованную вертикаль субъектов контроля за его

деятельностью а также новые сложные отношения laquoтреугольникаraquo прокурор ndash

следователь ndash руководитель следственного органа

5 Изучение истории вопроса показало что направления развития

процессуального статуса начальника следственного отделав концептуальном

плане в полной мере соответствовали особенностям исторического этапа

развития государства его политической и правовой доктрине господствующим

на том или ином историческом отрезке времени а правовые идеи касающиеся его

процессуального положения в первую очередь опирались и формировались

исходя из общих условий развития в России правового государства1

1 Садиокова УВ Исторический очерк возникновения и развития

полномочий руководителя следственного органа Государство и право в

изменяющемся мире материалы международ науч-практ конф ndash Н Новгород

Российский государственный университет правосудия 2015 С 1194-1202

58

sect 2 Функциональная характеристика процессуальных полномочий

руководителя следственного органа

В исследовании процессуальных полномочий их содержания и

характеристики следует исходить из выполняемых участником уголовного

судопроизводства функций и его предназначения в уголовном процессе1

В этой связи их правильная оценка напрямую зависит от определения их

соответствия его функциональному предназначению обусловленному в свою

очередь стоящими перед участником уголовного судопроизводства задачами

С учетом специфики предметной деятельности органов предварительного

следствия и двойственной природы ее управления функции руководителя

следственного органа принято разделять на процессуальные и организационно-

управленческие по признаку определения их нормами соответственно уголовно-

процессуального закона или административного права исходя из

устанавливаемых перед ним задач2

Их реализация обусловила дискуссию о процессуальных функциях

руководителя следственного органа (начальника следственного отдела) которая

на протяжении последних десятилетий является одной из самых актуальных

особенно в связи с принятием Федерального закона от 05062007 87-ФЗ

Эта дискуссия обусловлена в том числе отсутствием единого определения

в теории уголовного процесса сущности и содержания уголовно-процессуальных

1 Победкин АВ Модель взаимоотношений прокурора руководителя

следственного органа и следователя (с учетом правовых позиций

Конституционного Суда Российской Федерации) Труды Академии управления

МВД России 2018 2 (46) С 118 2 Валов СВ Управление органами предварительного следствия в России

(теоретический и организационные основы) автореф hellip дис hellip канд юрид

наук ndash М 2007 С 15 Кулагин НИ Управление следственными аппаратами

органов внутренних дел (функционально-структурный анализ) автореф hellip дис

hellip докт юрид наук ndash М 1990 С 22

59

функций их количества и отсутствием дефиниций этих понятий в законе Одни

авторы рассматривают уголовно-процессуальные функции как отдельные

направления уголовно-процессуальной деятельности1 другие ученые ndash как

функции отдельных участников уголовного судопроизводства взяв за основу

ведущую процессуальную обязанность в которой проявляется главное

назначение и процессуальная роль участника процесса2 Различные позиции

существуют и по вопросу их количества3

В последнее время в научной литературе получила распространение

позиция направленная на вычленение в системе процессуальных функций

нескольких уровней аккумулирующая в себе по сути ранее высказанные взгляды

на их сущность и содержание4 В основе указанной позиции заложена идея

отграничения основополагающих уголовно-процессуальных функций как

отдельных направлений уголовно-процессуальной деятельности (обвинения

зашиты и правосудия) от функций отдельных участников уголовного

судопроизводства основных для реализации которых предусмотрен участник

судопроизводства и дополнительных выполняемых им при возникновении

1 Строгович МС Курс советского уголовного процесса Т 1 ndash М 1968

С 188 Савицкий ВМ Очерк теории прокурорского надзора в уголовном

судопроизводстве ndash М 1975 С 300 2 Элькинд ПС К вопросу о функции обвинения в советском уголовном

процессе Вопросы теории и практики прокурорского надзора ndash Саратов 1974

С 9 Попова ТЮ Уголовно-процессуальный статус руководителя следственного

органа автореф hellip дис hellip канд юрид наук ndash Челябинск 2012 С 13 3 Нажимов ВП Об уголовно-процессуальных функциях

Правоведение1973 5 С 73 Алексеев НС Даев ВТ Кокорев ЛД Очерк

развития науки советского уголовного процесса Воронеж Изд-во Воронежского

университета 1980 С 53-54 Рахунов РД Участники уголовно-процессуальной

деятельности ndash М Юридлит 1961 С 78 Якубович НА Процессуальные

функции следователя Проблемы предварительного следствия в уголовном

судопроизводстве ndash М 1980 С 144 и др 4 Химичева ГП Досудебное производство по уголовным делам концепция

совершенствования уголовно-процессуальной деятельности монография ndash М

Изд-во laquoЭкзаменraquo 2003 С 48 Химичева ОВ Концептуальные основы

процессуального контроля и надзора на досудебных стадиях уголовного

судопроизводства монография ndash М ЮНИТИ-ДАНА Закон и право 2004

С 104 и др

60

определенных процессуальных оснований и условий Реализуя в соответствии с

предлагаемой моделью конкретные полномочия участник уголовного

судопроизводства выполняет свойственные ему основные и (или)

дополнительные функции обеспечивая тем самым осуществление

основополагающих функций уголовного процесса Предлагаемая конструкция

отмечает диссертант построена исходя из модели закрепления уголовно-

процессуальных функций в действующем уголовно-процессуальном законе

Подходя с обозначенной позиции к исследованию процессуальных функций

и полномочий руководителя следственного органа диссертант считает

необходимым определить

во-первых соответствуют ли содержание и характер предоставленных

уголовно-процессуальным законом руководителю следственного органа

процессуальных полномочий содержанию выполняемых им функций

определенных в законе посредством реализации этих полномочий

во-вторых какие из них являются определяющими его предназначение

Ответы на поставленные вопросы позволят определить выполняемые

руководителем следственного органа процессуальные функции в современном

уголовном судопроизводстве и их соотношение

Несмотря на дискуссионность вопроса о количестве функций в науке

уголовного процесса общепризнанными как отмечено выше являются три

основополагающие функции обвинения зашиты и разрешения дела которые

закреплены в действующем УПК РФ С учетом указанных функций в уголовно-

процессуальном законе выделены три активно действующие группы участников

уголовного судопроизводства представляющие соответственно стороны

обвинения защиты и суд

Проводя сравнительный анализ определения законодателем места

расположения данных функций в уголовно-процессуальном законе диссертант

отмечает что в отличие от УПК РСФСР 1960 г регламентировавшего

процессуальные полномочия начальника следственного отдела в главе об общих

условиях предварительного следствия УПК РФ 2001 г определил его

61

полномочия в главе6 ndash laquoУчастники уголовного судопроизводства со стороны

обвиненияraquo Тем самым законодатель определил основополагающую функцию

руководителя следственного органа в уголовном процессе ndash функцию обвинения

(уголовного преследования)1

Исследуя далее функции выполняемые руководителем следственного

органа необходимо определить его основную ведущую процессуальную

функцию обеспечивающую согласно приведенной выше системе процессуальных

функций основополагающую уголовно-процессуальную функцию обвинения

подлежащую законодательному закреплению

Исходя из наименования идеи реформы в 2007 году организации

досудебного производства а также характера содержания и объема

предоставленных руководителю следственного органа процессуальных

полномочий логично что основной выполняемой в досудебном производстве

функцией руководителя следственного органа законодатель определяет

руководство процессуальной деятельностью следователя

Точка зрения об осуществлении начальником следственного отдела

функции процессуального руководства предварительным следствием

сформировалась еще в период действия УПК РСФСР Процессуальное

руководство связывалось главным образом с применением властно-

распорядительных полномочий способных повлиять на ход и результаты

предварительного следствия В число таких полномочий входили право

начальника следственного отдела давать указания передавать уголовное дело от

одного следователя другому лично участвовать в производстве предварительного

следствия Такого суждения о содержании процессуальной деятельности

начальника следственного отдела придерживались АК Гаврилов2

1 К ее содержанию диссертант обращается ниже в контексте исследования

соотношении с основной функцией руководителя следственного органа 2 Гаврилов АК Раскрытие преступлений на предварительном следствии

(правовые и организационные вопросы) Волгоград 1976 С 156

62

ИМ Гуткин1 АМ Ларин2 ХС Таджиев3 БВ Асриев4 ВМ Савицкий5 и др

Одновременно контроль рассматривался как один из неотъемлемых составных

элементов руководства6 или средством его осуществления7

Представители другой точки зрения (ВВ Кальницкий и др) исходили из

разделения процессуального руководства и процессуального контроля Авторами

занимающими эту позицию контроль и руководство рассматривались как два

самостоятельных правовых средства реализации начальником следственного

отдела его полномочий8 взаимодополняющих метода его процессуальной

деятельности9 В свою очередь АП Дубровин выделял осуществление

процессуального руководства и обеспечение точного и неуклонного исполнения

требований закона при расследовании преступлений подчиненными

следователями в две самостоятельные функции10

1 Гуткин ИМ Правовые формы деятельности начальника следственного

отдела Проблемы предварительного следствия сб научтр ndash Волгоград 1976

Вып 5 С 104 2 Ларин АМ Расследование по уголовному делу Процессуальные

функции ndash М Юридлит 1986 С 116-124 3 Таджиев ХС Прокурорский надзор и ведомственный контроль за

расследованием преступлений ndash Ташкент 1985 С 71 4 Асриев БВ Начальник следственного отделав советском уголовном

процессе дис hellip канд юрид наук ndash М 1974 С 7 5 Савицкий ВМ Очерк теории прокурорского надзора ndash М 1975 С 202 6 Асриев БВ Там же Меглицкий ГН Совершенствование системы контроля

в следственном аппарате органов внутренних дел дис hellip канд юрид наук ndash М

1984 С 96 7 Воронин ЭИ Прокурорский надзор за исполнением законов в

деятельности следователя и начальника следственного отдела в органах

внутренних дел Вопросы теории и практики прокурорского надзора межвуз

науч сб ndash Саратов 1974 С 41 8 Кальницкий ВВ Ведомственный процессуальный контроль за

деятельностью следователей органов внутренних делавтореф дис hellip канд

юрид наук ndash М 1982 С 10 9 Чеканов ВЯ Самостоятельность следователя органов внутренних дел и

процессуальное руководство следствием Вопросы теории и практики

предварительного следствия в органах внутренних дел ndash Саратов 1973 С 40 10 Дубровин АП Проблемы процессуального контроля за деятельностью

следователей органов внутренних дел по расследованию преступлений

автореф дис hellip канд юрид наук ndash М 1989 С 14

63

Определяя процессуальное руководство и процессуальный контроль как

различные функции ВП Ашитко в контексте изучения процессуального

положения руководителя вышестоящего следственного подразделения ndash

следственного управления отмечал что значимость этих функций зависит от

уровня должности начальника следственного отдела (по УПК РСФСР)

Следователь и его руководитель в горрайоргане в большей степени приближены

друг к другу потому для руководителя этого уровня вес функции руководства

выше функции процессуального контроля Для начальника следственного

управления функция процессуального руководства определяющей не является

так как реализуется лишь по делам поставленным на контроль1

Принципиально не изменились убеждения относительно осуществления

руководителем следственного органа (начальником следственного отдела)

процессуального руководства предварительным следствием и процессуального

контроля за деятельностью следователя в период действия УПК РФ 2001 г но

изменились суждения относительно их соотношения

Так ОВ Химичева в связи с вступлением в действие УПК РФ в качестве

основной функции начальника следственного отдела определяет процессуальный

контроль который по ее мнению занимает первостепенное положение и

осуществляется в виде процессуального руководства уголовно-процессуальной

деятельностью подчиненных ему следователей2

Аналогичную позицию несмотря на изменения внесенные в УПК РФ

указанным выше Федеральным законом от 05062007 87-ФЗ занимает

ЕА Новиков поддерживая ученых-процессуалистов полагающих что

процессуальный контроль проявляется и реализуется через процессуальное

руководство Указанный автор определяет процессуальный контроль основной

функцией руководителя следственного органа поскольку он первичен по

1 Ашитко ВП Функция контроля начальника следственного управления в

уголовном судопроизводстве дис hellip канд юрид наук ndash М 1996 С 39-43 2 Химичева ОВ Концептуальные основы процессуального контроля и

надзора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства монография

ОВХимичева ndash М ЮНИТИ-ДАНА Закон и право 2004 С 23-24

64

отношению к руководству Процессуальное руководство в свою очередь

является по мнению ЕА Новикова его частью (активной стороной)1

В то же время СА Табаковым солидарным с приведенной выше позицией

ВВ Кальницкого с учетом указанных изменений уголовно-процессуального

закона в 2007 году высказано суждение что руководство и контроль являются

неотъемлемыми взаимосвязанными правовыми средствами руководителя

следственного органа отличающимися друг от друга объемом возможностей его

воздействия на расследование уголовных дел По мнению СА Табакова

процессуальное руководство осуществляется только когда невозможно решить

поставленные задачи посредством процессуального контроля Как правило

руководство вытекает из контрольных полномочий и поэтому имеет по

отношению к нему второстепенный характер Однако гибкое использование

руководителем следственного органа правовых средств не исключает ситуации

при которых контроль может вытекать из руководства2

ИВ Чечулин в свою очередь определяет процессуальное руководство как

ведущее направление деятельности руководителя следственного органа по

организации расследования и определению его основных направлений

а процессуальный контроль ndash наиболее эффективным средством руководства

ТЮ Попова также занимая позицию что процессуальное руководство является

основной функцией руководителя следственного органа процессуальный

контроль выделяет в качестве дополнительной его функции как обеспечивающее

надлежащее исполнение руководства3

1 Новиков ЕА Руководитель следственного органа в российском уголовном

судопроизводстве процессуальные и организационные аспекты дис hellip канд

юрид наук ndash М 2009 С 68 2 Табаков СА Ведомственный процессуальный контроль за деятельностью

следователей и дознавателей органов внутренних дел дис hellip канд юрид наук ndash

Омск 2009 С 48-56 3 Попова ТЮ Уголовно-процессуальный статус руководителя

следственного органа автореф hellip дис hellip канд юрид наук ndash Челябинск 2012

С 22

65

Интерес вызывает позиция НА Моругиной1 также определяющей

основной функцией руководителя следственного органа процессуальное

руководство поглощающее по ее мнению его дополнительную функцию ndash

процессуальный контроль При этом автор соглашается с мнением

ОВ Химичевой ВП Ашитко ПВ Лементы что процессуальное руководство

является частью процессуального контроля его активной стороной

Из изложенного следует отмечает диссертант что по мнению

НА Моругиной основная функция является частью дополнительной функции

laquoактивной сторонойraquo ее реализации что диссертанту представляется в

определенной степени противоречивым

ВА Шабунин отмечает что laquoруководство расследованиемraquo и

laquoведомственный процессуальный контрольraquo допустимо употреблять как

равнозначные2 Как о составном элементе процессуального контроля

высказывается о процессуальном руководстве ЕВ Иванова3 ПМ Олейник

определяет процессуальное руководство и контроль как две самостоятельные

функции основной из которых является процессуальное руководство4

Нетрудно заметить что большинство авторов признают осуществление

руководителем следственного органа (начальником следственного отдела (по

УПК РСФСР в ред 1965 г УПК РФ в ред 2001 г) руководства предварительным

следствием но как правило расходятся во мнениях относительно характера этой

деятельности определяя ее как самостоятельную функцию (основную или

1 Моругина НА Руководитель следственного органа как участник

уголовного судопроизводства со стороны обвинения дис hellip канд юрид наук ndash

М 2010 С 50 52 54-55 2 Шабунин ВА Руководитель следственного органа нормативное

регулирование и практика осуществления процессуальных функций и

полномочий автореф hellip дис канд юрид наук ndash Саратов 2013 С 25 3 Иванова ЕВ Руководитель следственного органа как субъект уголовного

судопроизводства автореф hellip дис канд юрид наук ndash Екатеринбург 2014 С 16 4 Олейник ПМ Полномочия руководителя следственного органа по

обеспечению прав и законных интересов обвиняемого автореф hellip канд юрид

наук ndash М 2014 С 8

66

дополнительную) правовое средство или метод часть (сторону) контроля его

проявление и тд

Смысловое толкование понятий контроль и руководство указывает на их

отличие и одновременно тесную взаимосвязь и взаимообусловленность

Под руководством понимается процесс управления и контроля

деятельностью организации или группы лиц Руководство ndash это направляющая

организующая деятельность того или иного управомоченного субъекта

Руководить ndash значит управлять направлять чью-либо деятельность1

В этом контексте процессуальное руководство осуществляемое

руководителем следственного органа заключается в организации наиболее

эффективного производства расследования по уголовному делу следователем

определенииего основных и наиболее оптимальных направлений наблюдении за

соответствием процессуальной деятельности следователя требованиям закона

выявлении отклонений (нарушений) и принятии мер к их устранению

посредством использования предусмотренных уголовно-процессуальным законом

полномочий

Под контролем понимается наблюдение за поведением управляемой

системы с целью проверки и обеспечения ее оптимального функционирования

Исходя из этого процессуальный контроль руководителя следственного органа

прежде всего заключается в систематической проверке и обеспечении

исполнения следователем в ходе производства расследования по уголовному делу

норм уголовно-процессуального законодательства В этой связи он может иметь

предварительный текущий и последующий (производный) характер обладая

соответственно профилактирующим свойством по предупреждению нарушений

закона или свойством устранения уже допущенных позволяя тем самым

контролировать процессуальную деятельность следователя на различных этапах

реализации процессуальных управляющих решений

1 Ожегов СИ Толковый словарь русского языка 100000 слов терминов и

выражений под общ ред Л И Скворцова ndash 28-е изд перераб ndash М Мир и

образование 2015 ndash 1375 с

67

Из приведенных суждений следует что процессуальный контроль наряду с

организацией и определением основных направлений расследования является

правовым средством процессуального руководства деятельностью следователя не

менее важным и эффективным обеспечивающим высокое качество деятельности

следователя Непосредственно процессуальный контроль реализуется через

процессуальное руководство является его неотъемлемой составной частью как

определяют указанные выше авторы laquoего активной сторонойraquo Осуществляя

процессуальный контроль руководитель следственного органа тем самым

осуществляет функцию процессуального руководства В этой связи он не может

быть первичен или вторичен по отношению к нему и одновременно не является

самостоятельной функцией

Таким образом руководство процессуальной деятельностью следователя

составляет определяющую суть и основное содержание деятельности

руководителя следственного органа как в определении его процессуального

статуса так и содержательной характеристики его полномочий

Полномочия руководителя следственного органа по руководству

процессуальной деятельностью следователя имеют выраженный властно-

распорядительный характер и способны повлиять на любую ситуацию

возникающую в ходе предварительного следствия его ход и результаты Характер

его процессуальных полномочий позволяет контролировать расследование

оценивая законность обоснованность и целесообразность принимаемых

следователем решений предупреждать и устранять нарушения закона на любом

этапе расследования

Вместе с тем следует признать что руководство проявляющееся в

организационном вмешательстве руководителя следственного органа в

деятельность следователя необходимо и оправдано в ситуациях когда

следователь в своей деятельностью не обеспечивает достижение поставленных в

расследовании задач

Изменения внесенные в УПК РФ Федеральным законом от 05062007

87-ФЗ в части передачи от прокурора руководителю следственного органа

68

полномочий по процессуальному руководству следствием значительно

увеличили объем полномочий руководителя следственного органа властно-

распорядительного характера выделяя при этом особенности его современного

правового положения

Дифференциация полномочий по процессуальному руководству между

руководителем следственного органа и прокурором существенно усилили

возможности процессуального управляющего воздействия первого в отношении

деятельности следователя Обозначенные в ст 39 УПК РФ полномочия

руководителя следственного органа включают в себя право отменять незаконные

необоснованные постановления следователя разрешать заявленные следователю

участниками уголовного процесса отводы а также самоотводы отстранять

следователя от производства расследования если им допущено нарушения

закона утверждать постановления следователя о прекращении уголовного дела

разрешать жалобы на действия следователя продлевать срок проверки сообщения

о преступлении и срок предварительного следствия по уголовному делу

согласовывать постановления следователя о возбуждении перед судом

ходатайства об избрании изменении продлении меры пресечения а также

проведении следственных и иных процессуальных действий требующих

разрешения суда и другие полномочия ранее принадлежащие прокурору с

которыми главным образом связывалась возможность последнего влиять на ход

следствия осуществляя тем самым его процессуальное руководство

Помимо указанных полномочий руководитель следственного органа

согласно ст 39 УПК РФ наделен правами поручать производство

предварительного следствия нескольким следователям передавать дело от одного

следователя другому создавать следственную группу давать следователю

указания о направлении расследования возвращать дело для дополнительного

расследования и тд В последних правомочиях позволяющих организовать

определить и (или) изменить направление следствия роль руководителя

следственного органа по руководству следствием является наиболее значимой

69

Приведенный перечень процессуальных полномочий руководителя

следствия ученые ndash процессуалисты связывают как правило именно с

осуществлением руководства предварительным следствием1 Между тем

отдельные авторы полномочия по распределению уголовных дел между

следователями (поручение производства следствия перераспределение уголовных

дел создание следственной группы и тп) выделяют в отдельную группу

отличную от полномочий по непосредственному руководству ходом

расследования и устранению нарушений законов Высказанная точка зрения

строится на том что результатом использования этих полномочий не является

направление чьей-либо деятельности2

Не возражая против указанной позиции диссертант отмечает что

выделение в отдельную группу организационных по содержанию (по мнению ее

авторов) полномочий не изменяет по своему характеру их направленности на

реализацию процессуального руководства Осуществляя координирующие

действия и принимая распорядительные процессуальные решения о создании и

расследовании наиболее сложных и объемных уголовных дел следственной

группой о поручении производства расследования конкретного уголовного дела

тому или иному следователю с учетом его профессиональных возможностей

опыта и нагрузки с одной стороны и характером расследуемого преступления с

другой а также о перераспределении уголовных дел руководитель следственного

органа в конечном счете реализуя эти полномочия организует и направляет

деятельность по расследованию преступлений обеспечивая руководство им Тем

самым полномочия по организации и определению основных направлений

расследования наряду с контролем как уже было отмечено выше являются

1 Михайлов ВА Участники предварительного следствия ndash Волгоград 1972

С 68 Мешков МВ Процессуальные положение начальника следственного отдела

в советском уголовном процессе автореф дис hellip канд юрид наук ndash М 1992

С 12 Табаков СА Ведомственный процессуальный контроль за деятельностью

следователей и дознавателей органов внутренних дел С 53 2 Уголовно-процессуальное право Российской Федерации под ред

ПА Лупинской ndash М Норма 2013 С 134-137

70

правовыми средствами процессуального руководства руководителем

следственного органа деятельностью следователя

ВВ Кальницкий ссылаясь на противоречие процессуального руководства

следствием с самостоятельностью следователя указанные полномочия

выделяемые им как не затрагивающие существа уголовного дела и не

оказывающие непосредственного влияния на собирание проверку и оценку

доказательств определяет их как именно средства процессуального руководства1

Наглядным проявлением процессуального руководства следствием со

стороны руководителя следственного органа отмечает диссертант выступает его

вовлечение в процедуру обжалования следователем требований прокурора об

устранении допущенных им нарушений закона (ч 3 ст 38 УПК РФ)

с предоставлением руководителю следственного органа властных правомочийпо

разрешению возникшей правовой ситуации (ч 4 ст 39 УПК РФ)

Отмечая актуальность и значимость рассматриваемого правомочия

профессор ЛН Воскобитова относит его к полномочиям по защите

процессуальной самостоятельности следователя2 а ЕА Новиковым оно в свою

очередь определено как контрольное по выявлению руководителем

следственного органа нарушений закона в деятельности следователя3

Диссертант полагает возможным согласиться с мнениями обоих авторов

которые отнюдь не противоречат друг другу С одной стороны указанное

полномочие действительно выступает правовым средством позволяющим

руководителю следственного органа проверить не только законность и

обоснованность процессуальных действий или процессуального решения

следователя но и правомерность его действий по обжалованию требований

1 Кальницкий ВВ Ведомственный процессуальный контроль за

деятельностью следователей органов внутренних дел автореф hellip дис hellip канд

юрид наук С 10 2 Уголовно-процессуальное право Российской Федерации учебник Под

ред П А Лупинской ndash М Норма 2013 3-е изд С 136 3 Новиков ЕА Руководитель следственного органа в российском уголовном

судопроизводстве процессуальные и организационные аспекты

С 81

71

прокурора Одновременно следует признать что данное правомочие

руководителя следственного органа нацелено на создание определенных гарантий

не только законности расследования но и процессуальной самостоятельности

следователя при расследовании уголовных дел

Вместе с тем решение принимаемое руководителем следственного органа

по результатам рассмотрения требований прокурора и возражений следователя на

них носит ярко властно-распорядительный характер Руководитель следственного

органа может согласиться или не согласиться с требованиями прокурора и только

информирует прокурора о несогласии с его требованиями В случае же согласия с

предъявленными требованиями руководитель следственного органа дает

обязательные для следователя письменные указания об их исполнении Любое из

принимаемых им решений может быть отменено только руководителем

вышестоящего следственного органа

Тем самым руководящие и властные по своему содержанию и характеру

полномочия обязывают руководителя следственного органа разрешить laquoспорraquo

между прокурором и следователем заняв позицию той или другой стороны

направляя тем самым процесс расследования в определенном именно им

направлении

Аналогична исходя из характера и содержания полномочий роль

руководителя следственного органа и при разрешении вопроса об осуществлении

уголовного преследования при направлении ему прокурором в порядке

предусмотренном п 2 ч 2 ст 37 УПК РФ материалов о совершенном или

готовящемся преступлении Руководитель следственного органа либо по его

указанию следователь по результатам рассмотрения материалов представленных

прокурором принимает соответствующее процессуальное решение исходя из

того что уголовно-процессуальный закон не обязывает органы предварительного

следствия возбудить уголовное дело в обязательном порядке по направленным

прокурором материалам содержащими по мнению последнего повод и

основание для осуществления уголовного преследования

72

Изложенное свидетельствует что полномочия предоставленные

руководителю следственного органа уголовно-процессуальным законом в

значительной степени носят властно-распорядительный характер и по своему

содержанию направлены на координирование процессуальных действий

следователя способны влиять на ход и результаты предварительного следствия

Это позволяет определить что содержанием процессуальной деятельности

руководителя следственного органа и основной выполняемой им функцией

является процессуальное руководство предварительным расследованием

Определив основополагающую функцию ndash обвинения и основную

функцию ndash процессуального руководства осуществляемые руководителем

следственного органа необходимо рассмотреть их соотношение поскольку в

науке уголовного процесса признанным является что функция участника

уголовного судопроизводства призвана обеспечивать функцию уголовного

процесса

Выше определено что основным назначением руководителя следственного

органа является процессуальное руководство предварительным следствием

В соответствии с этим к первоочередным задачам его деятельности с учетом

положений ст 6 УПК РФ (назначение уголовного судопроизводства) относятся

обеспечение точного и неуклонного исполнения следователем уголовно-

процессуального закона при рассмотрении сообщений о преступлениях и

производстве предварительного следствия по уголовным делам защита прав и

законных интересов физических и юридических лиц вовлеченных в сферу

уголовного судопроизводства защита личности от незаконного необоснованного

обвинения нарушения ограничения ее прав и свобод отказ от уголовного

преследования невиновных реабилитация лиц необоснованно подвергнутых

уголовному преследованию принятие мер к восстановлению нарушенных прав и

устранению нарушений закона

В свою очередь под функцией обвинения принято рассматривать

процессуальную деятельность уполномоченных на то лиц направленную на

изобличение лица в совершении преступления с целью обеспечения осуждения

73

виновного и применения к нему справедливого наказания Такое определение

соответствует понятию уголовного преследования приведенному в п 55 ст 5

УПК РФ Профессор МС Строгович включает в структуру функции обвинения

действия по собиранию доказательств уличающих обвиняемого и

устанавливающих отягчающие его вину обстоятельств применение к

обвиняемому принудительных мер1

Вместе с тем анализ содержания полномочий предоставленных уголовно-

процессуальным законом руководителю следственного органа для реализации

назначения уголовного судопроизводства позволяет утверждать что сегодня они

направлены не только на реализацию функции обвинения путем изобличения

подозреваемого обвиняемого в совершении преступления а в первую очередь

на процессуальное руководство расследованием преступлений контроль за

исполнением уголовно-процессуального закона при совершении действий и

принятии процессуальных решений следователем по уголовному делу

Осуществляя процессуальное руководство расследованием руководитель

следственного органа обязан объективно оценивать установленные следователем

обстоятельства не только уличающие но и оправдывающие подозреваемого

обвиняемого отягчающие и смягчающие степень его ответственности а также

допустимость и достаточность собранных следователем доказательств

объективность законность и обоснованность принимаемых им на их основе

процессуальных решений по уголовному делу Тем самым действия руководителя

следственного органа направлены на обеспечение полного всестороннего и

объективного расследования уголовного дела следователем

Вместе с тем реализацию функции обвинения в стадии предварительного

расследования уголовно-процессуальный закон связывает с уголовным

преследованием конкретного лица в статусе подозреваемого или обвиняемого

(п 55 ст 5 УПК РФ) Тем самым уголовное преследование по уголовным делам

возбуждаемым по факту совершения преступления (не в отношении конкретного

1 Строгович МС Курс советского уголовного процесса Т 1 ndash М 1968

С 194

74

лица) доля которых составляет ежегодно 70-75 а по отдельным регионам и

выше в соответствии с УПК РФ осуществляется не с момента возбуждения

уголовного дела то есть не с самого начала осуществления предварительного

следствия а лишь с появлением такого участника уголовного судопроизводства

как подозреваемый обвиняемый1

Однако лицо совершившее преступление устанавливается и обретает

статус подозреваемого обвиняемого в результате осуществляемой следователем

уголовно-процессуальной деятельности ndash расследования преступления Но и на

этом этапе расследования еще до установления указанного участника уголовного

процесса руководитель следственного органа наделен широкими полномочиями

по осуществлению руководства и контроля за процессуальной деятельностью

следователя как в стадии возбуждения уголовного дела так и в ходе

предварительного расследования

Кроме того закон наделяет руководителя следственного органа правом

лично принять проверить сообщение о любом совершенном или готовящемся

преступлении и принять по нему решение о возбуждении уголовного дела (ч 1

ст 144 УПК РФ) а также вправе возбудить уголовное дело или принять его к

своему производству (ч 2 ст 144 УПК РФ) вне зависимости от наличия в

уголовном деле подозреваемого обвиняемого или хотя бы лица подозреваемого в

совершении преступления

Тем самым если подозреваемый обвиняемый установлен руководитель

следственного органа осуществляя свои полномочия выполняет наряду со

следователем функцию обвинения (уголовного преследования) в отношении

данного участника процесса Если же подозреваемый обвиняемый не установлен

руководитель следственного органа осуществляя указанные полномочия на этом

1 Из 247 изученных диссертантом уголовных дел приостановленных по

п 1 ч 1 ст 208 УПК РФ в связи с неустановлением лица подлежащего

привлечению в качестве обвиняемого 238 уголовных дел было возбуждено по

факту совершения преступления Приложение 3 Аналитическая справка по

результатам изучения уголовных дел накопительных производств

75

же этапе расследования выполняет иную не укладывающуюся в указанную выше

систему и не регламентированную законом функцию

Вопрос о том какая функция осуществляется стороной обвинения включая

руководителя следственного органа до появления подозреваемого обвиняемого

является предметом дискуссии среди ученых-процессуалистов на протяжении

нескольких десятилетий1 В ее контексте отдельными авторами высказывается

мнение что возбуждение уголовного дела и его расследование до указанного

момента как laquoприводящее к выявлению конкретного лицаraquo есть опосредованное

уголовное преследование а установление события преступления и лиц виновных

в совершении преступления ndash его структурные элементы имеющие единую цель

с непосредственным преследованием ndash обвинение2

Наряду с приведенным суждением между тем следует отметить что

указание в законе на изобличение именно подозреваемого или обвиняемого

сужает пределы действия уголовного преследования так как речь идет об

осуществлении процессуальных действий не по установлению лиц совершивших

преступление а по изобличению уже обладающих процессуальным статусом

подозреваемого обвиняемого участников уголовного процесса Одновременно

задача уголовно-процессуальной деятельности в стадии возбуждения уголовного

дела заключается не столько в изобличении лица совершившего преступление а

прежде всего в установлении необходимых предпосылок для начала

производства по уголовному делу Установление же обстоятельств совершения

преступления а также лица его совершившего возможно только при полном

объективном и всестороннем исследовании всех имеющих значение для

уголовного дела обстоятельств Только при соблюдении этих условий возможен

обоснованный вывод и принятие законного процессуального решения о

1 Полянский НН Очерк развития советской науки уголовного процесса ndash

М 1960 С 115 Гуляев АП Процессуальные функции следователя ndash М 1981

С 11 Рахунов РД Процессуальное положение следователя и его функции

Проблемы предварительного следствия ndash Волгоград 1973 С 23 2 Баев ОЯ О состязательности в досудебном производстве по уголовному

делу Воронежские криминалистические чтения Сборник научных трудов

Вып 6 ndash Воронеж 2005 С18

76

необходимости и возможности осуществления уголовного преследования в

отношении установленного в результате этой деятельности лица равно как и

отказ от этой деятельности

Представляется что приведенное суждение в большей степени характерно

для уголовного судопроизводства по УПК РСФСР в котором уголовное

преследование не было выделено в законе как деятельность стороны обвинения а

рассматривалось скорее как единая направленность всего уголовного

судопроизводства выражение его общих задач на что указывает профессор

ПС Элькинд1

Наряду с признанием разделения уголовного преследования на

непосредственное и опосредованное ЕА Новиков в свою очередь выделяет их

наряду с процессуальным контролем в две самостоятельные функции

руководителя следственного органа осуществляемые в случае принятия

уголовного дела к производству Эти функции определены им как

дополнительные способствующие также как и контроль реализации

руководителем следственного органа основополагающей уголовно-

процессуальной функции ndash функции обвинения2

Тем не менее диссертанту более близка позиция профессора

МС Строговича полагающим что функция обвинения возникает лишь после

появления в производстве по уголовному делу обвиняемого Предшествующая до

этого момента деятельность ndash предварительное следствие в которой еще не

разграничены процессуальные функции и которое представляет собой подготовку

к уголовному преследованию но не само уголовное преследование3

1 Элькинд ПС К вопросу о функции обвинения в советском уголовном

процессе Вопросы теории и практики прокурорского надзора ndash Саратов 1974

С 9 2 Новиков ЕА Руководитель следственного органа в российском уголовном

судопроизводстве процессуальные и организационные аспекты автореф дис hellip

канд юрид наук ndash М 2009 С 13 3 Строгович МС Право обвиняемого на защиту и презумпцию

невиновности ndash М 1984 С 36-38

77

Вместе с тем сегодня с учетом позиции выраженной Конституционным

Судом Российской Федерации в постановлении от 27 июня 2000 г 11-П по

делу Маслова ВИ что началом уголовного преследования является фактическое

задержание и реальное ограничение лица в конституционных правах и свободах

еще до наступления этапа признания (или непризнания) его подозреваемым

обвиняемым1 а также исходя из признанного в теории уголовного процесса

положения что уголовно-процессуальные функции обеспечиваются функциями

конкретных участников судопроизводства следует принять как неизбежное

существование приведенного выше понятия laquoопосредованное преследованиеraquo

Тем не менее рассмотрев характеристику уголовно-процессуальных

функций диссертант отмечает что функции руководителя следственного органа

имеют обеспечительный характер прежде всего относительно деятельности

следователя и определяются процессуальными задачами и направлениями

деятельности руководимого им подразделения обусловлены обязанностью

оказывать содействие следователю в реализации им его функции В этой связи

прав был РД Рахунов утверждавший что деятельность следователя

усматривается в выполнении только одной основной единой по своему характеру

и сущности функции ndash функции расследования уголовного дела и ее разделение

на ряд других является искусственным2

Поэтому с учетом изложенных выше суждений диссертант полагает более

логичным определить что руководитель следственного органа выполняя свою

основную функцию процессуального руководства расследованием обеспечивает

выполнение следователем его основной функции ndash непосредственно

расследования уголовного дела а не обвинения как функции уголовного

процесса

1 Постановление Конституционного Суда РФ о проверке

конституционности положений части первой статьи 47 и части второй статьи 51

УПК РСФСР в связи с жалобой гражданина ВИ Маслова Собрание

законодательства РФ 2000 27 Ст 2822 2 Рахунов РД Участники уголовно-процессуальной деятельности ndash М

1961 С 23

78

Продолжая исследование соотношение уголовно-процессуальных функций

и функций руководителя следственного органа диссертант отмечает что

разделение уголовно-процессуальным законом функций обвинения и защиты и

отнесение участников уголовного судопроизводства соответственно к сторонам

зашиты и обвинения включая руководителя следственного органа базируется на

положениях ст 15 УПК РФ (состязательность сторон) и было законодателем

нацелено на внедрение универсального действия указанного принципа

состязательности во всех стадиях уголовного процесса

В то же время уголовно-процессуальный закон сохранил смешанную форму

уголовного процесса1 с присущим ей предварительным расследованием

широкими полномочиями органов расследования принимающих решения о

возбуждении уголовных дел их расследовании и разрешении в форме

прекращения или направления в суд с отсутствием юридических предпосылок

для утверждения о построении в современном российском уголовном процессе

предварительного следствия на состязательной основе Субъекты ответственные

за расследование уголовного дела совмещают функции расследования

обвинения и разрешения дела а руководитель следственного органа еще и

контроля за исполнением законов следователями

Приведенные положения по мнению диссертанта свидетельствуют что

процессуальные полномочия руководителя следственного органа реализуя

которые он призван исполнять функцию обвинения не охватываются одним

понятием уголовного преследования Руководитель следственного органа ndash это

субъект уголовно-процессуальных отношений призванный прежде всего

объективно используя предусмотренные законом формы и методы осуществлять

руководство предварительным следствием обеспечивая тем самым его качество

полноту всесторонность и объективность

Анализ процессуальных полномочий руководителя следственного органа

позволяет также выделить выполняемую им функцию предварительного

1 Божьев ВП Состязательность на предварительном следствии

Законность 2004 1 С 5

79

расследования предусматривающую его полномочия лично рассмотреть

сообщение о готовящемся или совершенном преступлении и принять по нему

решение (ч 1 ст 144 УПК РФ) возбудить уголовное дело и приняв его к своему

производству произвести по нему следствие в полном объеме обладая при этом

полномочиями следователя или руководителя следственной группы

(ч 2 ст 39 УПК РФ) Перечисленные полномочия являются правовыми

средствами реализации указанной функции Между тем практика их применения

свидетельствует что руководители следственных органов используют их

эпизодически (факультативно) О выполнении ими указанной функции указали

лишь 8 опрошенных руководителей следственных органов1 из чего диссертант

делает вывод что производство предварительного следствия не является

основной функцией руководителя следственного органа она носит

вспомогательный дополнительный характер

Приведенная в настоящем параграфе функциональная характеристика

процессуальных полномочий руководителя следственного органа позволяет

диссертанту сформулировать следующие выводы

1 Действующий уголовно-процессуальный закон основополагающей

функцией руководителя следственного органа как отдельного направления

уголовно-процессуальной деятельности определяет функцию обвинения закрепив

его полномочия в главе 6 ndash laquoУчастники уголовного судопроизводства со стороны

обвиненияraquo

2 Основной функцией руководителя следственного органа как отдельного

участника уголовного судопроизводства для реализации которой он

предусмотрен и определяющей его предназначение является процессуальное

руководство деятельностью следователя

Оно заключается в организации наиболее эффективного производства

следователем расследования по уголовному делу определении его основных и

наиболее оптимальных направлений наблюдении за соответствием

1 Приложение 1 Результаты анкетирования руководителей следственных

органов Пункт 12

80

процессуальной деятельности следователя требованиям закона выявлении

отклонений (нарушений) и принятии мер к их устранению посредством

использования предусмотренных уголовно-процессуальным законом полномочий

Функция процессуального руководства как основная функция руководителя

следственного органа требует законодательного закрепления В этой связи

часть 1 ст 39 УПК РФ диссертантом предлагается изложить в редакции

laquo1 Руководитель следственного органа осуществляет руководство

процессуальной деятельностью следователяraquo Часть 2 ст 39 УПК РФ в

измененной в этой связи нумерации частей статьи дополнить словами

laquo2 Для реализации указанной функции руководитель следственного органа

уполномочен hellip raquo

3 Процессуальный контроль наряду с организацией и определением

основных направлений расследования является правовым средством функции

руководителя следственного органа по процессуальному руководству

деятельностью следователя Процессуальный контроль реализуется через

процессуальное руководство

4 Согласно выполняемой основной функции полномочия руководителя

следственного органа по руководству процессуальной деятельностью следователя

на современном этапе имеют выраженный властно-распорядительный характер

Реализуя полномочия по руководству процессуальной деятельностью

следователя руководитель следственного органа правомочен повлиять на любую

ситуацию возникающую в ходе предварительного следствия его ход и

результаты

Вместе с тем что руководство проявляющееся в организационном

вмешательстве руководителя следственного органа в деятельность следователя

необходимо и оправдано в ситуациях когда следователь своей деятельностью не

обеспечивает достижение поставленных по расследуемому им уголовному делу

задач направленных на реализацию положений ст 6 УПК РФ

5 Характер и содержание процессуальных полномочий руководителя

следственного органа не соответствуют содержанию функции обвинения Их

81

анализ позволяет прийти к выводу что функция процессуального руководства

деятельностью следователя не обеспечивает функцию обвинения а являясь

основным содержанием его процессуальной деятельности обеспечивает

реализацию следователем его основной функции ndash расследования

6 Дополнительной функцией руководителя следственного органа является

расследование им уголовного дела при принятии его к своему производству

выполняемых им при возникновении определенных процессуальных оснований и

условий о чем в диссертации излагается в третьем параграфе второй главы

sect 3 Пределы процессуальных полномочий руководителя следственного

органа по руководству предварительным следствием

В предыдущем параграфе диссертантом определено что основной

функцией руководителя следственного органа является процессуальное

руководство предварительным следствием Между тем необходимо отметить что

осуществление указанной функции ограничено нормами уголовно-

процессуального закона в которых сформулированы пределы процессуального

управляющего воздействия руководителя следственного органа на ход

расследования определяемыми в свою очередь несколькими факторами

К их числу следует отнести 1) строго определенный круг должностных лиц

обладающих процессуальным статусом руководителя следственного органа

2) круг полномочий предоставленных уголовно-процессуальным законом

руководителю следственного органа для осуществления процессуального

руководства следствием 3) дифференциация компетенции должностных лиц

обладающих процессуальным статусом руководителя следственного органа

4) объект и предмет процессуального руководства 5) соотношение

82

процессуального руководства предварительным следствием с необходимостью

обеспечения процессуальной самостоятельности следователя1

Исследуя круг должностных лиц обладающих процессуальным статусом

руководителя следственного органа диссертант отмечает что положения части

пятой ст 39 УПК РФ определяют достаточно широкий круг лиц

осуществляющих процессуальные полномочия руководителя следственного

органа (в формулировке приведенной нормы уголовно-процессуального закона)

При его определении в действующем УПК РФ законодатель применил

новый подход выстраивая обозначенных субъектов в иерархическую

централизованную вертикаль в пределах соответствующих федеральных органов

государственной власти таких как Следственный комитет Российской

Федерации МВД России ФСБ России не ограниченную только рамками

федерального закона

Так в соответствии с частью 5 ст 39 УПК РФ (в редакции Федерального

закона от 03122007 323-ФЗ2) к руководителям следственных органов помимо

определенного в данной норме закона перечня должностных лиц относятся и

иные руководители следственных органов и их заместители Их перечень и объем

процессуальных полномочий законодатель официально поручил установить

правоприменителю на уровне ведомственного нормативного правового

регулирования На основе этого положения руководителями правоохранительных

ведомств федерального уровня изданы соответствующие приказы3

Однако анализ приведенных выше положений части 5 ст 39 УПК РФ

регламентирующих в рамках иных кроме федерального закона нормативных

1 Соотношение полномочий руководителя следственного органа по

руководству предварительным следствием и процессуальной самостоятельности

следователя является предметом исследования второго параграфа второй главы

диссертации 2 О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской

Федерации Федеральный закон от 03122007 323-ФЗ Собрание

законодательства РФ 2007 50 Ст 6236 3 Названия приказов приведены далее по тексту при непосредственном

исследовании их содержания

83

правовых актов определение перечня и объема полномочий субъектов уголовного

процесса вносит определенный диссонанс в содержание уголовно-

процессуальных отношений путем юридико-фактического разрешения

правоприменителю осуществлять регулирование процессуального статуса

руководителя следственного органа иным кроме федерального закона

нормативным правовым актом1

Диссертант полагает что принимая указанный выше Федеральный закон

323-ФЗ законодателем не учтено что уголовно-процессуальные отношения

составляют основу уголовного процесса и их регулирование является

прерогативой норм федерального законодательства поскольку в их основе лежат

положения Конституции Российской Федерации При этом УПК РФ является

федеральным законом специально посвященным их регулированию (ст 1 УПК

РФ) Соответственно правовой статус участников уголовно-процессуальных

отношений должен быть определен исключительно в УПК РФ и определение

круга субъектов этих правоотношений и объема их полномочий может быть

предметом регулирования законодателем лишь непосредственно в уголовно-

процессуальном законе Тем более исключительно предметом регулирования

федерального закона может быть определение круга таких властных субъектов

уголовного процесса как руководитель следственного органа обладающих

исключительными полномочиями по применению норм уголовно-

процессуального и уголовного права в том числе ограничивающих

конституционные права граждан

Издаваемые руководителями следственных органов соответствующих

федеральных органов исполнительной власти на основании части 5 ст 39 УПК

РФ нормативные правовые акты являются ведомственными актами и их

нормотворчество осуществляется исключительно в пределах компетенции этого

ведомства и регулирует отношения возникающие в его рамках

Изложенное позволяет диссертанту утверждать что

1 Садиокова УВ Процессуальный статус руководителя следственного

органа Законность 2010 9 С 42-47

84

во-первых нормотворчество руководителей соответствующих федеральных

ведомств в лице Следственного комитета Российской Федерации следственных

органов соответствующих федеральных органов исполнительной власти в лице

МВД России и ФСБ России в рассматриваемом случае хотя и по прямому

указанию в законе осуществляется с превышением ими своих полномочий

во-вторых делегирование законодателем правоприменителю в лице

Следственного комитета Российской Федерации и следственных органов

соответствующих федеральных органов исполнительной власти в лице

МВД России и ФСБ России полномочий по определению перечня не указанных в

федеральном законе руководителей следственных органов фактически наделяет

этих руководителей законотворческой функцией что представляется не в полной

мере правомерным

Тем не менее в научной литературе встречается положительная оценка

бланкетного характера нормы части 5 ст 39 УПК РФ авторы которой оценивают

внесенные изменения в указанную норму как laquoдолгожданное благоraquo Так по

мнению СА Табакова laquoтеперь имеется прекрасная возможность без

корректировки закона совершенствовать (дополнять изменять) перечень

носителей процессуальных полномочий руководителей следственных органовraquo1

Однако указанным автором при обосновании необходимости laquoболее гибкогоraquo

установления круга должностных лиц наделяемых полномочиями руководителя

следственного органа не учтено что недопустимо административными нормами

иных кроме федеральных законов нормативных правовых актов разрешать

вопросы уголовного процесса являющиеся предметом регулирования

исключительно уголовно-процессуального закона (ст 1 УПК РФ) и

laquoкорректироватьraquo его ими на уровне ведомства тем более что следственные

подразделения функционируют в разных по своему назначению

правоохранительных ведомствах

1 Табаков СА Ведомственный процессуальный контроль за деятельностью

следователей и дознавателей органов внутренних дел дис hellip канд юрид наук ndash

Омск 2009 С 138

85

Исследование положений ведомственных приказов руководителей

следственных органов федеральных органов исполнительной власти

(Следственный комитет Российской Федерации МВД России ФСБ России)

подтверждает изложенные нами выше доводы о необоснованности наделения

таким способом процессуальными полномочиями руководителя следственного

органа и определения их правового статуса

Так в первоначальном и в последующем изданных приказах начальника

Следственного комитета при МВД России1 и приказе начальника Следственного

департамента МВД России2 подробно перечислены руководители следственных

органов занимающихся непосредственно расследованием и их заместители всех

уровней которые не обозначены в части 5 ст 39 УПК РФ Главным образом в них

сосредоточено внимание на полное установление их перечня с учетом

организационной структуры следственных органов в системе МВД России и

продолжающегося реформирования органов внутренних дел в определении

объема их процессуальных полномочий в зависимости от занимаемой

руководителями той или иной должности

Положения приказов Председателя Следственного комитета при

прокуратуре Российской Федерации3 не только определили полномочия всех

1 О процессуальных полномочиях руководителей следственных органов

приказ Следственного комитета при МВД России 38 от 17122007

Российская газета 2008 26 января 4573 О процессуальных полномочиях

руководителей следственных органов приказ Следственного комитета при

МВД России 10 от 02032010 (в редакции приказов Следственного комитета

при МВД России 16 от 16042009 и 52 от 01112010) Российская газета

2010 294 2 О процессуальных полномочиях руководителей следственных органов

приказ Следственного департамента МВД России 58 от 08112011

Российская газета 2011 294 3 Об установлении объема и пределов процессуальных полномочий

руководителей следственных органов (следственных подразделений) системы

Следственного комитета при Прокуратуре Российской Федерации приказ

Следственного комитета при Прокуратуре Российской Федерации от 18122007

43 Законность 2008 2 Об установлении объема и пределов

процессуальных полномочий руководителей следственных органов

(следственных подразделений) системы Следственного комитета Российской

86

субъектов обладающих статусом руководителей следственных органов не

ограничиваясь указанием закона на установление полномочий только laquoиныхraquo не

указанных в части 5 ст 39 УПК РФ руководителей но и расширили их перечень

включив в него начальников подразделений не занимающихся расследованием

уголовных дел в частности руководителей контрольно-зональных контрольно-

криминалистических контрольно-методических методико-криминалистических

отделов и тп В соответствии с пунктами 35ndash310 приказа Следственного

комитета при прокуратуре Российской Федерации от 18122007 43

руководители подчиненных Следственному комитету следственных органов и их

заместители наделялись полномочиями закрепленными в УПК РФ

В зависимости от занимаемой должности указанным приказом они были

дифференцированно наделены процессуальными правами рассматривать жалобы

участников уголовного судопроизводства проверять материалы уголовных дел и

проверок сообщений о преступлениях отменять незаконные или необоснованные

решения давать указания о направлении расследования производстве отдельных

следственных действий привлечении лица в качестве обвиняемого

квалификации преступления об объеме обвинения и избрании меры пресечения

и тд Тем самым ведомственным нормативным правовым актом указанные

должностные лица включены в число полноправных субъектов уголовно-

процессуальных отношений и наделены полномочиями по процессуальному

руководству предварительным следствием

Приведенный принцип определения субъектов обладающих статусом

руководителя следственного органа не изменился и в положениях приказа

Председателя уже самостоятельного Следственного комитета Российской

Федерации1

Федерации приказ Следственного комитета при Прокуратуре Российской

Федерации от 15012011 5 СПС laquoКонсультант-Плюсraquo 1 Об объеме процессуальных полномочий руководителей следственных

органов (следственных подразделений) системы Следственного комитета

Российской Федерации приказ Следственного комитета Российской Федерации

от 07062013 35 Российская газета 2013 6154 Об объеме процессуальных

87

Аналогично приказом руководителя Следственного департамента ФСКН

России1 процессуальными полномочиями руководителя следственного органа

помимо иных не указанных в уголовно-процессуальном законе руководителей

были наделены начальники отделов зонально-следственного управления и их

заместители2

Руководством Следственного управления ФСБ России в свою очередь

перечень иных руководителей следственных органов определен в приказе

применительно к структуре следственных подразделений но что принципиально

важно и нельзя не оценить положительно выполняющих исключительно

функцию расследования в системе органов федеральной службы безопасности3

Таким образом на основании части 5 ст 39 УПК РФ на ведомственном

уровне вышеперечисленными приказами были определены четыре (в настоящее

время в связи с ликвидацией ФСКН России ndash три) различных в зависимости от

ведомственной принадлежности уровня должностных лиц из числа руководителей

подчиненных подразделений следственных органов выполняющих

процессуальные полномочия одного субъекта уголовно-процессуальных

отношений ndash руководителя следственного органа И вопрос не столько в

несоответствии их количества которое может быть обусловлено особенностями

организационного построения органов следствия отдельных ведомств сколько в

тех принципиальных положениях которыми руководствовались в

полномочий руководителей следственных органов Следственного комитета

Российской Федерации приказ Следственного комитета Российской Федерации

от 17072014 89 Российская газета 2014 272 1 Об установлении объема процессуальных полномочий руководителей

следственных органов Федеральной службы Российской Федерации по контролю

за оборотом наркотиков приказ Следственного департамента ФСКН России от

11122008 34 СПС laquoКонсультантПлюсraquo 2 Указом Президента Российской Федерации от 05042016 156 ФСКН

России ликвидирована 3 Об объеме процессуальных полномочий приказ Следственного

управления Федеральной службы безопасности Российской Федерации от

17012008 7 Об объеме процессуальных полномочий приказ Следственного

управления Федеральной службы безопасности Российской Федерации от

28112019 58 СПС laquoКонсультантПлюсraquo

88

нормотворческой деятельности руководители федеральных следственных органов

в определении состава властных субъектов уголовно-процессуальных отношений

Напомним что согласно пункту 381 ст 5 УПК РФ руководителем

следственного органа является должностное лицо возглавляющее

соответствующее следственное подразделение В связи с этим диссертант

обращает внимание что по сути все подразделения входящие в состав органов

предварительного следствия формально претендуют называться следственными

Но в структуре следственных органов функционируют подразделения не

наделенные правом выполнения функции расследования ndash информационно-

аналитические организационно-зональные кадровые и др1

Изложенное позволяет диссертанту утверждать что несовершенство

положений части 5 ст 39 УПК РФ во взаимосвязи с п 381 ст 5 УПК РФ создает

возможность ведомственным приказам Следственного комитета Российской

Федерации Следственного департамента МВД России Следственного

управления ФСБ России включать в состав субъектов уголовно-процессуальных

отношений должностных лиц возглавляющих зональные контрольно-

методические и иные выполняющие административные функции подразделения

(так называемый аппарат управления) стирая тем самым грань между

процессуальными и организационно-управленческими функциями

При этом деятельность контрольных и методических подразделений

базируется на предоставлении им исключительно функций по осуществлению

ведомственного (организационного) контроля за ходом и результатами

расследования уголовных дел анализу и оценке показателей деятельности

органов предварительного расследования разработке методических

рекомендаций и тп Таким образом характер форма и содержание контрольной

деятельности и управляющих воздействий указанных субъектов являются

непроцессуальными

1 Об органах предварительного следствия в системе МВД России приказ

МВД России от 9 января 2018 1 Вопросы деятельности Следственного

комитета Российской Федерации указ Президента Российской Федерацииraquo от 14

января 2011 года 38 СПС laquoКонсультантПлюсraquo

89

Но сложившееся в практической деятельности по своему содержанию

процессуальное воздействие следователей-методистов следователей

осуществляющих зональный контроль в процессуальную деятельность

нижестоящих следственных подразделений обусловило в рамках специально

проводимых в разное время исследований выдвижение предложений о наделении

процессуальными полномочиями сотрудников организационно-зональных и

контрольно-методических подразделений аппаратов управления1 что имело

место и в период действия УПК РСФСР2 и возобновило научную дискуссию уже

в рамках действия УПК РФ

Диссертант не разделяет предложений о включении в состав субъектов

выполняющих процессуальные полномочия руководителей следственных

органов сотрудников аппарата управления органами предварительного

следствия Учитывая двойственную природу предметной деятельности

следственных органов и основанные на ней положения теории управления о

разделении руководства органами предварительного следствия на процессуальное

и непроцессуальное (организационно-управленческое) и наличие принципиальной

разницы в содержании этих видов управляющих воздействий субъектах и

объектах характере их взаимоотношений полагаем их смешение недопустимым

что нашло отражение в аргументации этих вопросов СВ Валовым в его

диссертационном исследовании3 а также в работах других авторов1

1 Табаков СА Ведомственный процессуальный контроль за деятельностью

следователей и дознавателей органов внутренних дел дис hellip канд юрид наук ndash

Омск 2009 С 154 Чечулин ИВ Полномочия руководителя следственного

органа и их реализация в досудебном производстве дис hellip канд юрид наук

С 198 2 Кальницкий ВВ Ведомственный процессуальный контроль за

деятельностью следователей органов внутренних дел автореф hellip дис hellip канд

юрид наук ndash М 1982 С 15 21 Меглицкий ГН Совершенствование системы

контроля в следственном аппарате органов внутренних дел автореф hellip дис hellip

канд юрид наук ndash М 1984 С 19 и др 3 Валов СВ Управление органами предварительного следствия в России

(теоретические и организационные основы) автореф hellip дис hellip канд юрид

наук ndash М 2007 С 15

90

Кроме того диссертант отмечает что наделение руководителей

следственных подразделений осуществляющих ведомственный контроль

следователей-методистов процессуальными полномочиями руководителей

следственных органов во-первых понижает роль их непосредственных

начальников а во-вторых значительно ограничивает процессуальную

самостоятельность следователя выстраивая многоуровневую вертикальную

систему субъектов осуществляющих процессуальный контроль за его

деятельностью полномочных вмешаться в действия и отменить принятые им

процессуальные решения

В этой связи диссертант разделяет мнение авторов ранее предлагавших

ограничить реализацию процессуальных управляющих воздействий пределами

подразделений специализирующихся исключительно на выполнении функции

предварительного следствия2

Обращаясь к содержанию указанных выше ведомственных приказов

диссертант считает необходимым обратить внимание не только на определенный

ими перечень субъектов но и на объем полномочий предоставленных

руководителям следственных органов

Анализ положений приказов свидетельствует что руководство

Следственного комитета Российской Федерации следственных органов

МВД России и ФСБ России при издании указанных приказов прежде всего

основывалось на обеспечении управляемости органами предварительного

следствия путем построения централизованного процессуального контроля и

повышения согласованности функционирования выстроенной ими вертикали

В связи с этим при определении объема процессуальных полномочий

laquoиныхraquo руководителей следственных органов положения указанных приказов

ограничивают их в применении ряда процессуальных полномочий Логично

1 Иванов АВ Правовые основы организации и деятельности следственных

частей в системе министерств и управлений внутренних дел дис hellip канд юрид

наук ndash М 1999 С 145 2 Валов СВ Управление органами предварительного следствия в России

(теоретические и организационные основы)

91

предположить что они могут быть реализованы руководителем вышестоящего

следственного органа расширяя тем самым его полномочия по контролю за

ходом предварительного следствия в нижестоящем следственном подразделении

Между тем законодатель введя в уголовный процесс руководителя

вышестоящего следственного органа определил объем его процессуальных

полномочий Таким образом отмечает диссертант правоприменитель в целях

надлежащей организации процессуального контроля за деятельностью

следователей перераспределил процессуальные полномочия между

руководителями различных уровней неправомерно расширив по сути

процессуальные полномочия руководителя вышестоящего следственного органа

объем которых установлен законом

Приказами руководителей Следственного комитета Российской Федерации

федеральных органов исполнительной власти (МВД России ФСБ России)

установлен различный объем полномочий и руководителей следственных

подразделений одного уровня Так к примеру критерием дифференциации в

приказе начальника Следственного департамента МВД России объема

процессуальных полномочий начальников отделов следственных частей

следователи которых непосредственно расследуют уголовные дела выступает

дислоцирование отделов непосредственно по месту расположения следственной

части или расположение таких подразделений в других населенных пунктах

Начальники отделов и их заместители расположенные в других населенных

пунктах удаленных от места дислокации следственной части приказом

наделяются всем объемом полномочий предусмотренным ст 39 УПК РФ В свою

очередь объем прав начальников следственных подразделений дислоцированных

по месту расположения следственной части значительно ограничен

Расхождения объемов полномочий имеют место и у начальников

следственных подразделений занимающих аналогичные по уровню должности в

разных ведомствах которые перечислены выше

Отличаются и сами принципы определения объема полномочий

Так приведенный выше приказ Следственного комитета Российской Федерации

92

от 17 июля 2014 г 89 регламентирует конкретные правомочия которыми

наделяются соответствующие руководители следственных органов

а приказы начальника Следственного департамента МВД России от 08112011

58 и начальника ФСБ России от 28112019 58 устанавливают правомочия

методом исключения отдельных из них из общего объема полномочий

руководителя следственного органа предусмотренного УПК РФ

Одновременно приказ Председателя Следственного комитета Российской

Федерации от 17072014 89 наделяет laquoиныхraquo руководителей следственных

подразделений соответствующими полномочиями руководителя следственного

органа определенного уровня в связи с чем законность его положений

неоднократно рассматривались в Верховном Суде Российской Федерации1

К примеру руководители отделов управлений по расследованию особо важных

дел Главного следственного управления Следственного комитета Российской

Федерации всеми процессуальными полномочиями предусмотренными УПК РФ

для руководителей следственных отделов по районам городам за исключением

полномочий связанных с продлением сроков следствия и содержания под

стражей

Представляется что подобное регулирование статуса участника уголовно-

процессуальных отношений противоречит нормам уголовно-процессуального

права и не обеспечивает единообразного осуществления процессуального

руководства следователями затрудняя единообразное выполнение

процессуальных функций В изложенном тезисе диссертант исходит из того что

единство целостность и обязательность порядка уголовного судопроизводства

1 См Решение Верховного Суда РФ от 18022016 АКПИ15-1466 laquoОб

отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим

пункта 3 приказа Следственного комитета Российской Федерации от 17102014

89 laquoОб объеме процессуальных полномочий руководителей следственных

органов Следственного комитета Российской Федерацииraquo Решение Верховного

Суда РФ от 07022019 АКПИ18-1189 laquoОб отказе в удовлетворении заявления о

признании частично недействующими пунктов 1 3 и 4 приказа Следственного

комитета Российской Федерации от 17102014 89 laquoОб объеме процессуальных

полномочий руководителей следственных органов Следственного комитета

Российской Федерацииraquo СПС laquoКонсультантПлюсraquo

93

обуславливают необходимость и требуют единого и одинакового подхода в

определении состава субъектов обладающих правовым статусом руководителя

следственного органа характера содержания объема его полномочий и форм их

реализации для всех органов предварительного следствия независимо от их

ведомственной принадлежности

С учетом изложенного диссертант приходит к выводу что формулировка

части 5 ст 39 УПК РФ во взаимосвязи с положениями ведомственных приказов и

пунктом 381 ст 5 УПК РФ является не в полной мере приемлемой несмотря на ее

положительную оценку отдельными авторами в научной литературе что требует

внесения в нее редакционных изменений

Между тем выдвигая тезис о возможности определения круга субъектов

уголовно-процессуальных отношений и объема их полномочий только в

уголовно-процессуальном законе диссертант считает необходимым признать что

положения п 381 ст 5 УПК РФ и части 5 ст 39 УПК РФ до внесенных в

последнюю указанных выше изменений не позволяли законодательно определить

всех должностных лиц обладающих процессуальным статусом руководителя

следственного органа

В то же время следует констатировать что в связи с многообразием

следственных органов определить предельный перечень их руководителей в

рамках одной статьи УПК РФ фактически невозможно поскольку органы

предварительного следствия функционируют на федеральном окружном

межрегиональном региональном и районном уровнях имея внутри структурное

построение в виде например следственных частей в системе МВД России

Следует учитывать и особенности построения следственных органов ФСБ России

Так в структуре следственных органов в системе МВД России заместители

начальника следственной части и руководители структурных подразделений

следственных частей ndash отделов специализирующихся на расследовании

конкретных видов преступлений нормами УПК РФ к субъектам уголовного

процесса не отнесены и соответственно процессуальными полномочиями не

94

наделены1 Начальник следственной части наделяется процессуальными

полномочиями при условии что он одновременно является заместителем

начальника следственного управления Тем самым уголовно-процессуальный

аспект его компетенции зависит от административно-правового Сложившееся

положение диссертант полагает нельзя считать оправданным

Аналогичная проблема возникает при определении процессуальных

правомочий и других руководителей (начальников) отделов занимающихся

непосредственно расследованием уголовных дел например следственного

подразделения по расследованию преступлений на обслуживаемой территории

Указанное следственное подразделение отдела полиции входит в структуру

следственного управления (отдела отделения) территориального органа на

районном уровне и не является самостоятельным следственным органом а его

начальник соответственно руководителем следственного органа Тем самым

фактически осуществляя руководство процессуальной деятельностью

следственного подразделения (на отдельных территориях до 30 и 40 штатных

единиц) его руководитель процессуальными полномочиями УПК РФ не

наделяется Дискуссионным является вопрос о процессуальных полномочиях

руководителей специализированных следственных подразделений

специализированных следственных подразделений на транспорте и тд в числе

подвергнутых исследованию проблем определения пределов полномочий

руководителей следственных органов по процессуальному руководству

предварительным расследованием

В этой связи диссертант отмечает что приказы Следственного комитета при

МВД России (в последующем ndash Следственного департамента МВД России) в

1 Ранее отдельными авторами в проводимых ими исследованиях в этой

связи высказывались суждения о необходимости наделения процессуальными

полномочиями руководителей отделов (отделений) следственных частей

См Иванов АВ Правовые основы организации и деятельности следственных

частей в системе министерств и управлений внутренних дел дис hellip канд юрид

наук ndash М 1999 С 84 103 113 Ашитко ВП Функция контроля начальника

следственного управления в уголовном судопроизводстве дис канд юрид

наук ndash М 1996 С 21

95

связи с указанными обстоятельствами и в соответствии с частью 5 ст 39 УПК РФ

установили начальника следственной части и его заместителя начальников ее

отделов и других начальников отделов занимающихся расследованием

в перечне руководителей следственных органов но наделили их полномочиями в

ограниченномвиде (критерии дифференциации полномочий приведены выше при

исследовании объема предоставленных ведомственными приказами

руководителям следственных органов полномочий)

Изложенные тезисы полагает диссертант обуславливают необходимость

дополнить определенный выше перечень руководителей следственных органов

начальниками следственных подразделений (структурных единиц следственных

органов) в подчинении которых находятся следователи непосредственно

осуществляющие предварительное расследование При этом нет необходимости а

также возможности перечислять все должности и полные названия возглавляемых

соответствующими начальниками следственных подразделений в уголовно-

процессуальном законе в особенности в связи с систематически проводимыми

реорганизациями ведомственных органов Об этом свидетельствуют

перечисленные выше неоднократно переизданные ведомственные приказы

определяющие полномочия руководителей следственных органов Особенно

приемлемой предложенная формулировка становится в свете проводимого

неоднократно реформирования структуры МВД России и структуры его

следственных органов1

Продолжая исследование пределов полномочий руководителя

следственного органа по процессуальному руководству предварительным

следствием диссертант обращается к опыту наделения УПК РСФСР 1960 г

фактически всех руководителей следственных подразделений полномочиями

начальника следственного отдела что показало возникновение трудностей при

осуществлении процессуального контроля в связи с возможностью оценки

1 К примеру упразднение следственных частей на окружном уровне кроме

Северо-Кавказского федерального округа см Указ Президента от 05052014

300 laquoО некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской

Федерацииraquo Собрание законодательства РФ 2014 19 Ст 2396

96

решений и деятельности одного следователя несколькими субъектами

обладающими равной уголовно-процессуальной компетенцией

Отчасти указанная проблема была обусловлена отсутствием в уголовно-

процессуальном законе такого участника уголовного процесса как начальник

вышестоящего следственного отдела и регламентации объема его полномочий

УПК РФ ввел в уголовный процесс руководителя вышестоящего

следственного органа Не закрепляя его процессуальный статус в отдельной

норме законодатель наделил его четко ограниченным кругом процессуальных

полномочий содержащихся в различных статьях уголовно-процессуального

закона

А именно руководитель вышестоящего следственного органа обладает

правом

определения подследственности (ч 3 ч 6 ст 152 УПК РФ)

отмены незаконных или необоснованных постановлений

нижестоящего руководителя следственного органа (п 7 ч 1 ст 39 УПК РФ)

рассмотрения письменных возражений следователя а) на указания

руководителя следственного органа (ч 3 ст 39 УПК РФ) б) на действия

(бездействие) и решения руководителя следственного органа (ч 4 ст 124

УПК РФ) в) на требования прокурора об устранении нарушений федерального

законодательства в случае несогласия с ними руководителя следственного органа

либо следователя (ч 6 ст 37 УПК РФ)

принятия решения об отводе руководителя следственного органа

(ч 1 ст 67 УПК РФ) Эти полномочия применяются руководителем

вышестоящего следственного органа в отношении нижестоящих следственных

подразделений

Указанные нововведения позволяют разграничить объем управляющего

процессуального воздействия руководителей следственных органов различных

уровней и ограничить их правомочия по вмешательству в процессуальную

деятельность следователя

97

Между тем диссертант отмечает что УПК РФ не содержит определения

кто является руководителем вышестоящего следственного органа и в этой связи

крайне важно сформулировать и закрепить на законодательном уровне это

понятие В уголовно-процессуальном законе используются два словосочетания

применительно к вышестоящему руководству

руководитель вышестоящего следственного органа (ч 6 ст 37 ч 3 ст 39

ч 4 ст 124 ч 6 ст 152 УПК РФ)

вышестоящий руководитель следственного органа (ч 1 ст 67 ч 3 ст 152

п 10 ч 1 ст 448 УПК РФ)

Диссертант полагает что при определении понятия вышестоящего

руководителя следует исходить из централизованной системы уровней

следственных органов с подчинением руководителей нижестоящего уровня

следственных органов вышестоящим Иное толкование порождает затруднения в

правоприменении норм уголовно-процессуального закона и их коллизию с

административно-правовыми нормами Так в соответствии с организационным

построением следственного подразделения вышестоящим руководителем по

отношению к заместителю является начальник этого подразделения Но в

процессуально-правовом понимании этого термина следует учитывать что

начальник следственного подразделения и его заместитель приравнены друг к

другу и обладают равными процессуальными полномочиями руководителя

следственного органа Соответственно процессуально они не выступают по

отношению друг к другу как вышестоящий и нижестоящий руководитель

поэтому руководитель следственного подразделения не обладает правами

вышестоящего руководителя по отношению к своему заместителю что является

принципиально важным

С учетом приведенных доводов не в полной мере верным являлось

определение понятия laquoвышестоящий руководитель следственного органаraquo в

приведенном выше приказе Следственного комитета при прокуратуре Российской

98

Федерации от 18122007 43 о чем отмечалось профессором ВП Божьевым1

В соответствии с пунктом 4 данного приказа вышестоящим по отношению к

заместителю руководителя следственного органа определялся laquohellipруководитель

которому он непосредственно подчинен а также руководители вышестоящих

следственных органов и их заместители в компетенцию которых входит контроль

деятельности указанных должностных лицraquo

В этой связи диссертант приходит к выводу что во всех случаях

употребления в действующем уголовно-процессуальном законе словосочетания

laquoруководитель вышестоящего следственного органаraquo и laquoвышестоящий

руководитель следственного органraquo следует исходить из понятия руководитель

органа вышестоящего уровня С учетом изложенного статью 5 УПК РФ

необходимо дополнить п 382 следующего содержания laquo382) руководитель

вышестоящего следственного органа ndash должностное лицо возглавляющее

соответствующий следственный орган вышестоящего уровня а также его

заместительraquo

К примеру исходя из существующей системы управления органами

расследования преступлений в системе МВД России

руководителями вышестоящих следственных органов относительно

следственных подразделений территориальных органов на районном уровне

следует считать руководителей следственных органов территориальных органов

на региональном уровне

руководителями вышестоящих следственных органов для следственных

подразделений территориальных органов на региональном уровне ndash начальника

Следственного департамента и его заместителей

относительно процессуальной деятельности осуществляемой

следственными подразделениями на федеральном уровне руководителем

1 Божьев ВП Проблемы организации процессуального руководства

производством предварительного следствия Проблемы управления органами

расследования преступлений в связи с изменением уголовно ndash процессуального

законодательства материалы межвуз науч- практ конф (10 апреля 2008г) ndash М

2008 Ч 1 С 23

99

вышестоящего следственного органа диссертанту представляется должен

являться начальник Следственного департамента МВД России1

Аналогичным образом должна быть выстроена система руководителей

вышестоящих следственных органов в структуре Следственного комитета

Российской Федерации и органов ФСБ России

В целях разграничения объема управляющего процессуального воздействия

руководителей следственных органов различных уровней законодателем также

наряду с введением в уголовный процесс руководителя вышестоящего

следственного органа дифференцированы полномочия руководителя

следственного органа по субъекту Российской Федерации Председателя

Следственного комитета Российской Федерации и соответствующих

руководителей следственного органа федерального органа исполнительной

власти определяя тем самым их исключительную компетенцию Одновременно в

целях разграничения полномочий в УПК РФ используется понятие руководитель

соответствующего следственного органа

Так руководитель следственного органа по субъекту полномочен

- продлевать срок следствия свыше 12 месяцев (ч 5 ст 162 УПК РФ)

- давать согласие следователю на возбуждение перед судом ходатайства о

продлении срока содержания под стражей до 12 месяцев (ч 2

ст 109 УПК РФ)

или предельного срока по его истечении для ознакомления обвиняемого с

материалами уголовного дела (ч 7 ст 109 УПК РФ)

Дифференцировано в компетенции руководителя следственного органа

Следственного комитета Российской Федерации по субъекту принимать решения

в отношении отдельных категорий лиц о возбуждении уголовных дел (или давать

согласие на его возбуждение) давать согласие на возбуждение перед судом

1 С учетом особенностей построения территориальных органов на

транспорте руководителями вышестоящих следственных органов соответственно

будут являться руководители следственных органов на межрегиональном

окружном и федеральном уровне

100

ходатайства об избрании меры пресечения в порядке предусмотренном главой 52

УПК РФ

Руководитель следственного органа на федеральном уровне полномочен

продлевать срок следствия свыше 12 месяцев (ч 5 ст 162 УПК РФ)

давать согласие следователю на возбуждение перед судом ходатайства о

продлении срока содержания под стражей свыше 12 месяцев до 18 месяцев (ч 3

ст 109 УПК РФ)

рассматривать требования прокурора об устранении нарушений

федерального законодательства при несогласии с ними руководителей

нижестоящих следственных органов (ч 6 ст 37 УПК РФ)

давать согласие следователю на обжалование Генеральному прокурору

Российской Федерации решений прокурора и вышестоящего прокурора

вынесенных в соответствии с пунктом 2 части первой статьи 221 УПК РФ и

частью 4 статьи 211 УПК РФ (ч 4 ст 221 УПК РФ)

Дифференцированно в компетенции Председателя Следственного комитета

Российской Федерации определение места проведения следствия по

преступлению направленному против интересов Российской Федерации

совершенному вне ее пределов иностранным гражданином или лицом без

гражданства не проживающим постоянно в Российской Федерации (ч 41

ст 152 УПК РФ) возбуждение уголовного дела (или дача согласия на его

возбуждение) дача согласие на возбуждение перед судом ходатайства об

избрании в качестве меры пресечения заключение под стражу в отношении

отдельных категорий должностных лиц в порядке предусмотренном главой 52

УПК РФ направление в Конституционный Суд Российской Федерации

квалификационную коллегию судей представление о возбуждении уголовного

дела в отношении судьи привлечении его в качестве обвиняемого (ч 5 ст 448

УПК РФ) избрании в отношении него меры пресечения заключения под стражу

или о производстве обыска (ч 4 ст 450 УПК РФ)

Дифференциация в уголовно-процессуальном законе компетенции

начальников конкретных следственных подразделений усматривается и в

101

определении полномочий руководителей соответствующих следственных органов

в части

продления срока предварительного расследования (ч 4 ст 162 УПК РФ)

отмены постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела и

возбуждение уголовного дела либо направление материалов для дополнительной

проверки со своими указаниями с установлением сроков их исполнения (ч 6

ст 148 УПК РФ)

Изложенные тезисы во взаимосвязи между собой свидетельствуют об

иерархически выстроенной в законе системе процессуального контроля

руководителей следственных органов различных уровней за процессуальной

деятельностью следователя

Согласно ей и приведенным положениям во взаимосвязи с пунктом 381 ст 5

УПК РФ следует констатировать что компетенция руководителей следственных

органов ограничена процессуальной деятельностью возглавляемого им

следственного подразделения

Руководители вышестоящих следственных органов осуществляют

процессуальный контроль за деятельностью следователей и руководителей

нижестоящих следственных органов в пределах предоставленных им законом

полномочий приведенных выше Тем самым по мнению диссертанта

руководители вышестоящих следственных органов не обладают полномочиями

руководителя следственного органа предусмотренными в статье 39 и иных

статьях УПК РФ в отношении нижестоящих подразделений И в этой связи

диссертант не разделяет суждений отдельных авторов занимающих

противоположную позицию1

К определяющим пределы управляющего процессуального воздействия

руководителя следственного органа факторам как отмечено диссертантом в

начале параграфа относятся также его объект и предмет

1 Табаков СА Ведомственный процессуальный контроль за деятельностью

следователей и дознавателей органов внутренних дел С 127

102

Объектом процессуального руководства руководителя следственного

органа очевидно является процессуальная деятельность следователя состоящего

в возглавляемом им следственном подразделении Процессуальные полномочия

руководителя следственного органа как определено в предыдущем параграфе

исходя из их содержания по отношению к ней имеют обеспечительный характер

Процессуальные полномочия по руководству осуществляются тогда и постольку

когда и поскольку имеет место процессуальная деятельность следователя Иная

кроме процессуальной деятельность следователя не охватывается

процессуальным руководством руководителя следственного органа и является

объектом его непроцессуального (организационного) воздействия

Объектом процессуального управляющего воздействия руководителя

вышестоящего следственного органа с учетом изложенных выше тезисов является

соответственно процессуальная деятельность следователя и руководителя

нижестоящего следственного органа в рамках определенной законом ему

компетенции

Предметом процессуального управляющего воздействия руководителя

следственного органа обусловленным обеспечивающим характером руководства

реализации функции расследования выступает законность обоснованность

своевременность полнота объективность процессуальной деятельности

следователя и соответственно им права и законные интересы участников

уголовного судопроизводства

На основании изложенного диссертант приходит к следующим выводам

1 Пределы процессуальных полномочий руководителя следственного

органа по руководству предварительным следствием определены в уголовно-

процессуальном законе и обусловлены строго определенным кругом

должностных лиц обладающих процессуальным статусом руководителя

следственного органа перечнем определенных в законе процессуальных

полномочий дифференциацией компетенции должностных лиц обладающих

процессуальным статусом руководителя следственного органа объектом и

предметом процессуального руководства соотношением процессуального

103

руководства руководителя следственного органа и процессуальной

самостоятельности следователя

2 Положения части 5 ст 39 УПК РФ регламентирующие в рамках иных

кроме федерального закона нормативных правовых актов определение перечня и

объема полномочий субъектов уголовного процесса вносят определенный

диссонанс в содержание уголовно-процессуальных отношений путем юридико-

фактического разрешения правоприменителю осуществлять регулирование

процессуального статуса руководителя следственного органа иным кроме

федерального закона нормативным правовым актом

3 Единство целостность и обязательность установленного ст 1 УПК РФ на

территории Российской Федерации порядка уголовного судопроизводства

обуславливают необходимость и требуют единого подхода в определении состава

субъектов обладающих правовым статусом руководителя следственного органа

содержания и объема его полномочий форм их реализации для всех органов

предварительного следствия независимо от их ведомственной принадлежности

Разрешение этих вопросов может быть предметом только уголовно-

процессуального закона и исключительно функцией законодателя

4 С учетом двойственной природы управления деятельностью органов

предварительного следствия и предотвращения их смешения необходимо

ограничить реализацию процессуальных управляющих воздействий руководителя

следственного органа пределами подразделений специализирующихся

исключительно на выполнении функции предварительного следствия

Одновременно перечень руководителей следственных органов необходимо

дополнить начальниками структурных единиц следственных органов

В этой связи часть 5 ст 39 УПК РФ диссертант полагает необходимым

изложить в следующей редакции laquo5 Полномочия руководителя следственного

органа осуществляют Председатель Следственного комитета Российской

Федерации руководители следственных органов Следственного комитета

Российской Федерации по субъектам Российской Федерации по районам

городам межмуниципальным образованиям их заместители а также

104

руководители следственных органов соответствующих федеральных органов

исполнительной власти их территориальных органов по субъектам Российской

Федерации по районам городам межмуниципальным образованиям их

заместители иные руководители следственных органов и их структурных

подразделений непосредственно осуществляющих расследование уголовных дел

и их заместителиraquo

Соответственно пункт 381 ст 5 УПК РФ после слов laquoсоответствующее

подразделениеraquo дополнить словами laquoнепосредственно осуществляющее

расследование уголовных делraquo

5 Во всех случаях употребления в действующем уголовно-процессуальном

законе словосочетания laquoруководитель вышестоящего следственного органаraquo и

laquoвышестоящий руководитель следственного органraquo следует исходить из понятия

руководитель органа вышестоящего уровня Соответственно этому статью 5 УПК

РФ дополнить п 382 следующего содержания laquo382) Руководитель вышестоящего

следственного органа ndash должностное лицо возглавляющее соответствующий

следственный орган вышестоящего уровня а также его заместительraquo

6 Введение в уголовный процесс руководителя вышестоящего следственного

органа а также дифференцированное определение в уголовно-процессуальном

законе полномочий руководителя следственного органа по субъекту Российской

Федерации Председателя Следственного комитета Российской Федерации

(руководителей следственных органов соответствующих федеральных органов

исполнительной власти) позволяет разграничить объем управляющего

процессуального воздействия руководителей следственных органов различных

уровней

7 Не закрепляя процессуальный статус в отдельной норме законодатель

наделил руководителя вышестоящего следственного органа четко определенным

кругом процессуальных полномочий ограничившего правомочия по

вмешательству в процессуальную деятельность следователя чем определено что

руководитель вышестоящего следственного органа не обладает полномочиями

105

руководителя следственного органа предусмотренными в статье 39 и иных

статьях УПК РФ в отношении нижестоящих следственных подразделений

8 Объектом процессуального руководства как фактора определяющего

пределы управляющего процессуального воздействия руководителя

следственного органа является процессуальная деятельность следователя

состоящего в возглавляемом им следственном подразделении Предметом

обусловленным обеспечивающим характером процессуального руководства

реализации функции расследования выступает его законность обоснованность

своевременность полнота объективность и соответственно им обеспечение прав

и законных интересов участников уголовного судопроизводства

106

ГЛАВА 2 РЕАЛИЗАЦИЯ ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ

РУКОВОДИТЕЛЯ СЛЕДСТВЕННОГО ОРГАНА

В ДОСУДЕБНОМ ПРОИЗВОДСТВЕ

sect 1 Реализация процессуальных полномочий руководителя

следственного органа переданных от прокурора Федеральным законом

от 05062007 87-ФЗ

Вопрос о необоснованности сосредоточения в лице прокурора полномочий

по процессуальному руководству предварительным следствием и надзора за

соблюдением законности в этой сфере деятельности на протяжении многих

десятилетий вызывает неоднозначную научную оценку

Так МС Строгович еще в 1960 г указывал на недопустимость совмещения

в лице прокурора функций процессуального руководства следствием и

прокурорского надзора за законностью деятельности следователя по

расследованию дел разделение которых было осуществлено указанным выше

Федеральным законом от 05062007 87-ФЗ В целях разграничения функций

процессуального руководства предварительным следствием и надзора за

законностью в этом виде деятельности на принципиально новой основе были

дифференцированы полномочия между начальником следственного отдела и

прокурором чем был существенно изменен процессуальный статус руководителя

следственного органа и характер его процессуальных отношений с прокурором

Приведенными в диссертационном исследовании статистическими данными

за 13 лет действия Федерального закона 87-ФЗ фактически подтверждена

эффективность проведенной реформы Ее результаты характеризуются

значительным сокращением (от 3-х до 8-ми раз) числа реабилитированных

107

судами граждан в том числе содержащихся под стражей при одновременном

возрастании надзорных требований прокурора к качеству расследования

уголовных дел что в свою очередь повлекло резкое (в 8 раз) уменьшение

количества уголовных дел возвращенных судом прокурору в порядке ст 237

УПК РФ1

На эффективность реализации положений указанного Федерального закона

указывают в своих работах БЯ Гаврилов2 НН Ковтун3 АМ Багмет4

СА Минаева5 ИВ Чечулин6 и другие ученые-процессуалисты

Одновременно ряд ученых АБ Соловьев СН Хлопушин АГ Халиулин

ВП Рябцев НВ Буланова исходя из того что на прокурора возложена

реализация функции уголовного преследования по-прежнему настаивают на

возвращении в уголовно-процессуальный закон полномочий прокурора в

редакции УПК РФ 2001 года7 На необходимость возвращения прокурору

1 См Садиокова УВ Об эффективности дифференциации процессуальных

полномочий властных субъектов уголовного судопроизводства и дальнейшем

совершенствовании их процессуальных взаимоотношений Труды Академии

МВД России 2018 3 (47) С 124-128 2 Гаврилов БЯ Перераспределение процессуальных и надзорных

полномочий между прокурором и руководителем следственного органа

объективная необходимость или волюнтаризм в праве Уголовное

судопроизводство 2009 4 С 35-44 3 Ковтун НН К вопросу об laquoутраченныхraquo полномочиях прокурора Есть ли

предмет для дискуссий Российская юстиция 2010 5 С 29-34 4 Багмет АМ Об устранении двоевластия в уголовном преследовании

Российская юстиция 2013 12 С 57-60 5 Минаева СА Процессуальная деятельность руководителя следственного

органа по обеспечению законности в досудебном производстве дис hellip канд

юрид наук ndash М 2014 6 Чечулин ИВ Полномочия руководителя следственного органа и их

реализация в досудебном производстве дис hellip канд юрид наук ndash М 2013 7 Соловьев АБ Проблемы обеспечения законности при производстве

предварительного следствия в связи с изменением процессуального статуса

прокурора Уголовное судопроизводство 2007 3 С10-16 Хлопушин С

Применение УПК после внесения изменений Законность 2008 4 С 9

Халиулин АГ Рябцев ВП Полномочия прокурора и руководителя следственного

органа Вестн Акад Ген прокуратуры РФ 2008 6(8) С 21-24 Буланова НВ

Механизм осуществления прокурором уголовного преследования в досудебном

108

полномочий по процессуальному руководству предварительным следствием

долгие годы настаивало и руководство Генеральной прокуратуры Российской

Федерации1

Оценивая эффективность использования руководителем следственного

органа переданных ему от прокурора указанным Федеральным законом

87-ФЗ и последующими за ним федеральными законами ряда полномочий

диссертант отмечает что указанные выше изменения были направлены главным

образом на разграничение полномочий руководителя следственного органа по

процессуальному руководству расследованием уголовных дел и функций

прокурорского надзора за различными и организационно независимыми

участниками уголовного судопроизводства путем корректировки полномочий

прокурора по руководству процессуальной деятельностью следователей

Тем актуальнее становится исследование эффективности указанных нововведений

путем

во-первых анализа условий и эффективности реализации руководителями

следственных органов конкретных процессуальных полномочий переданных ему

от прокурора с учетом внесенных изменений

во-вторых установления оптимальности соотношения процессуальных

полномочий руководителя следственного органа и прокурора на современном

этапе и дальнейших путей его совершенствования

От прокурора руководителю следственного органа законодателем были

переданы полномочия отменять незаконные и необоснованные постановления

производстве Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской

Федерации 2016 2 С 45-54 и др 1 Доклад Генерального прокурора Российской Федерации Чайки ЮЯ

18 апреля 2018 г на заседании Совета Федерации Федерального Собрания

Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в 2017 г URL

http genprocgovrugenrokurorаррearences document-1367434 (дата обращения

05052018 выступление заместителя Генерального прокурора Российской

Федерации Винниченко НА 13 декабря 2017 г на круглом столе в Совете

Федерации на тему laquoПроблемы законодательного обеспечения проекта

концепции уголовной политикиraquo URL http igpranrunlive4461 (дата

обращения 07012018)

109

следователя давать согласие на возбуждение перед судом ходатайства в случаях

предусмотренных уголовно-процессуальным законом продлевать срок следствия

разрешать вопросы об отводе самоотводе следователя отстранять его от ведения

расследования утверждать постановление следователя о прекращении

производства по уголовному делу и тд

К числу наиболее значимых полномочий предоставленных руководителю

следственного органа следует отнести полномочие по отмене незаконных

необоснованных постановлений следователя

Вопрос наделения начальника следственного отдела (сегодня руководителя

следственного органа) правом отменять незаконные необоснованные

постановления следователя стал предметом дискуссии среди ученых-

процессуалистов еще в период действия УПК РСФСР Суждения о

необходимости предоставления ему указанного правомочия обосновывались

требованием оперативно устранять допущенные следователем нарушения закона

во избежание неоправданных потерь времени и сил которые непроизводительно

затрачиваются при постановке начальниками следственных подразделений перед

прокурором вопроса об отмене незаконных или необоснованных постановлений

следователя Считалось что не связанный с реагированием прокурора

процессуальный контроль в этом случае приобретет более эффективный

характер1

Противоположная точка зрения аргументировалась тем что наделение

начальника следственного отдела полномочием отмены незаконных или

необоснованных постановлений следователя приведет к стиранию грани между

1 Статкус ВФ Чувилев АА Прокурорский надзор и ведомственный

контроль на предварительном следствии Советское государство и право 1975

3 С 77 Кальницкий ВВ Ведомственный процессуальный контроль за

деятельностью следователей органов внутренних дел автореф дис hellipканд юрид

наук ndash М 1982 С 16 Гаврилов БЯ О некоторых проблемных вопросах

реализации органами предварительного следствия правовых норм о защите

конституционных прав и свобод человека и гражданина laquoЧерные дырыraquo в

российском законодательстве 2001 1 С 458 Ведомственный процессуальный

контроль в системе предварительного следствия органов внутренних дел Под

ред НИ Кулагина ПВ Лементы ndash Краснодар 2001 С 119 и др

110

процессуальным контролем и прокурорским надзором а незаконные решения

следователя а в ряде случаев и начальника следственного отдела останутся вне

поля зрения прокурора При этом прокурорский надзор будет сведен к надзору за

начальником следственного отдела что вступает в противоречие с его

сущностью1

Аналогичным образом разделились прогностические суждения и после

наделения руководителя следственного органа указанным полномочием в

результате проведенной в 2007 году реформы организации досудебного

производства

Исследуемое полномочие отмены незаконных и необоснованных

постановлений следователя отражает новое направление деятельности

руководителя следственного органа связанное с самостоятельным устранением

выявленных со стороны следователя нарушений закона Особенностью является

то что его применение направлено на уже совершенные процессуальные

действия следователя и имеет целью прежде всего устранение возникших

правовых препятствий для дальнейшего расследования по уголовному делу Тем

самым руководитель следственного органа стал субъектом наделенным

правовым средством по устранению выявленных нарушений закона

Важно отметить то что исследуемое полномочие дозволяет руководителю

следственного органа отменить как промежуточные решения следователя по

уголовному делу так и окончательные усиливая тем самым процессуальный

контроль за законностью и обоснованностью принимаемых следователем

решений на любом этапе расследования

1 Савицкий ВМ Очерк теории прокурорского надзора в уголовном

судопроизводстве ndash М 1975 С 220-224 Петуховский АА Уголовно-

процессуальные основы деятельности органов внутренних дел Под ред

БТ Безлепкина ndash М 1988 С 52-53 Ашитко ВП Функция контроля начальника

следственного управления в уголовном судопроизводстве автореф дис hellipканд

юрид наук ndash М 1996 С 24 Селезнев М Ведомственный процессуальный

контроль и прокурорский надзор на предварительном следствии Законность

1999 1 С 15

111

При этом право отменять незаконные и необоснованные постановления

следователя позволяет руководителю следственного органа пресекать и устранять

допущенные следователем нарушения в минимально короткие сроки являясь в

этой связи не только эффективным но и своевременным средством защиты и

восстановления нарушенных прав и свобод участников уголовного

судопроизводства что подтверждает позицию диссертанта об отнесении

рассматриваемого полномочия к наиболее значимым

Одновременно наделение руководителя следственного органа правом

отмены незаконных и необоснованных постановлений следователя не только

повышает действенность этого права но и что не менее важно и актуально

ответственность непосредственно руководителя следственного органа за

законность и обоснованность принимаемых следователем процессуальных

решений как обязательную составляющую выполняемой им функции руководства

расследованием1

Изложенный тезис подтверждают результаты проведенного диссертантом

анкетирования Так 100 опрошенных руководителей следственных

подразделений независимо от ведомственной принадлежности положительно

оценивают наделение их правомочием самостоятельно отменять незаконные и

необоснованные постановления следователя отмечая что указанное полномочие

способствует немедленному восстановлению нарушенных прав и законных

интересов граждан значительно повышая действенность процессуального

контроля2 Одновременно два из 187 опрошенных респондентов указали что

наряду с руководителем следственного органа правом отмены незаконных и

1 К сожалению установленные позиции федеральных форм отчетности о

результатах работы следственных органов не позволяют сравнить как

количественные показатели отмененных постановлений следователей

руководителями следственных органов и прокурорами до и после внесенных

изменений в УПК так и качественные ndash относительно содержания (видов)

отменяемых решений предшествующих и последующих принимаемых решений

по ним их количественного соотношения и соответственно установить по ним

динамику допускаемых нарушений законности 2 Приложение 2 Результаты анкетирования руководителей следственного

органа Пункт 10

112

необоснованных постановлений следователя должен быть наделен прокурор

Один респондент пояснил что при отмене руководителем следственного органа

незаконных необоснованных постановлений следователя требуется уведомление

об этом прокурора

Учитывая существовавшую в тот период времени позицию органов

прокуратуры о необходимости возврата прокурору полномочий по отмене

незаконных необоснованных процессуальных решений следователя

законодателем Федеральным законом от 28122010 404-ФЗ1 внесены изменения

в ст 148 ст 211 ст 214 УПК РФ установившие право прокурора отменять

незаконные и необоснованные постановления руководителя следственного органа

или следователя ограничив при этом срок принятия прокурором решения об

отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела 5 сутками с

момента получения материалов проверки сообщения о преступлении а о

приостановлении или прекращении производства предварительного следствия

(уголовного преследования) ndash не позднее 14 суток с момента получения

материалов уголовного дела За пределами установленных сроков прокурор

правомочен обращаться в следственный орган соответственно с требованием об

устранении нарушений федерального законодательства точно так как при

решении вопроса об отмене постановлений выносимых руководителем

следственного органа или следователем при принятии ими иных процессуальных

решений Указанные нововведения законодателя на данном этапе развития

современного досудебного производства диссертанту представляется следует

признать носящими в большей степени компромиссный характер

Руководитель следственного органа наделен полномочием отмены не

только незаконных и необоснованных постановлений следователя но и

нижестоящего руководителя следственного органа (п 7 ч 1 ст 39 УПК РФ

в ред Федерального закона от 05062007 г 87-ФЗ) а также постановлений

1 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской

Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов

предварительного следствия Федеральный закон от 28122010 404-ФЗ

Собрание законодательства РФ 2011 1 Ст 16

113

руководителя следователя (дознавателя) другого органа предварительного

расследования по находящимся в производстве подчиненного следственного

органа уголовным делам (п 21 ч 1 ст 39УПК РФ в ред Федерального закона от

28122010 404-ФЗ) свидетельствующим о существенном расширении сферы

его процессуального воздействия не ограниченной рамками процессуальной

деятельности непосредственно подчиненного ему следственного подразделения

Буквальное толкование положений пункта 7 ч 1 ст 39 УПК РФ во

взаимосвязи с частью 5 ст 39 УПК РФ позволяет диссертанту прийти к выводу

что рассматриваемое полномочие законодатель определяет для введенного в

УПК РФ Федеральным законом от 05062007 87-ФЗ руководителя

вышестоящего следственного органа реализуемое им в порядке процессуального

контроля

Исходя из четко определенных в уголовно-процессуальном законе

полномочий руководителя вышестоящего следственного органа определяющих

по сути объем его управляющего процессуального воздействия отмена им

незаконных и необоснованных постановлений нижестоящего руководителя

следственного органа может реализовываться в связи с рассмотрением им

требований прокурора об устранении нарушений федерального

законодательства при несогласии с ними следователя или руководителя

следственного органа (ч 6 ст 37 УПК РФ) с обжалованием следователем

указаний руководителя следственного органа по уголовному делу (ч 3 ст 39

УПК РФ) с обжалованием следователем действия (бездействия) руководителя

следственного органа (ч 4 ст 124 УПК РФ) с определением подследственности

уголовного дела для производства предварительного расследования в

вышестоящий следственный орган (ч 6 ст 152 УПК РФ)принятием решения об

отводе руководителя следственного органа (ч 1 ст 67 УПК РФ) Соответственно

исследуемое полномочие может реализовываться руководителем следственного

органа регионального уровня и Председателем Следственного комитета

Российской Федерации или соответствующими руководителями следственных

114

органов федеральных органов исполнительной власти ndash в связи с реализацией

ими предусмотренных для них в уголовно-процессуальном законе полномочий

Иное означало бы нивелирование идеи законодателя о дифференциации

процессуальных полномочий и объема управляющего процессуального

воздействия руководителей следственных органов различных уровней

Наделение руководителя следственного органа полномочием отменять

незаконные и (или) необоснованные постановления по сути любого органа

предварительного расследования по находящимся в производстве подчиненного

следственного органа уголовным делам обусловлено как представляется

необходимостью отмены постановлений прежде всего по переданным по

подследственности или соединенным в одном производстве уголовным делам с

целью сокращения сроков обращения к руководителям следственных

органов(прокурорам) которые осуществляли процессуальный контроль (надзор)

за органом предварительного расследования его вынесшим

Безусловно поддерживая стремление сокращения сроков следствия

диссертант между тем отмечает следующее Процессуальная деятельность

следователя руководителя следственного органа не является объектом

процессуального контроля руководителя другого следственного органа если он

не является вышестоящим по отношению к нему и тем самым реализация

рассматриваемого полномочия не охватывается его компетенцией ограниченной

деятельностью возглавляемого им следственного подразделения (п 381 ст 5 УПК

РФ) Тем более не является объектом процессуального контроля руководителя

следственного органа процессуальная деятельность дознавателя в том числе и в

случае соединения уголовных дел в одном производстве или передаче

уголовного дела по подследственности

Следует понимать что несмотря на нахождение уголовного дела в

производстве подчиненного ему следователя управляющее процессуальное

воздействие руководителя следственного органа направлено только на

процессуальную деятельность этого следователя и только с момента принятия им

уголовного дела к своему производству Процессуальная деятельность

115

осуществляемая до поступления уголовного дела в производство возглавляемого

им следственного подразделения соответственно не охватывается его

процессуальным управляющим воздействием

Таким образом исследуемое полномочие по сути наделяет руководителя

следственного органа одновременно в одном лице правомочиями руководителя

вышестоящего следственного органа начальника подразделения дознания и

прокурора что представляется принципиально неверным

Изложенные тезисы особенно актуальны в связи с возможностью

наделения полномочиями руководителя следственного органа на ведомственном

уровне в соответствии с частью 5 ст 39 УПК РФ иных должностных лиц

следственных подразделений

Исследуя полномочие руководителя следственного органа по отмене

незаконных и необоснованных постановлений следователя диссертант считает

также необходимым отметить что Федеральным законом от 12112018

411-ФЗ1в уголовно-процессуальный закон внесены изменения согласно

которым отмена постановления о прекращении уголовного дела по истечении

года со дня его вынесения допускается после получения разрешения в судебном

порядке В этой связи руководитель следственного органа уполномочен

возбуждать перед судом ходатайство о разрешении отмены постановления о

прекращении уголовного дела или уголовного преследования (п 71 ч 1 ст 39

УПК РФ) Данные изменения обусловлены решением Конституционного суда

Российской Федерации от 14112017 28-П2 согласно которому отсутствие в

уголовно-процессуальном законе ограничения сроков на отмену постановления о

1 Федеральный закон от 12112018 411-ФЗ laquoО внесении изменений в

Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерацииraquo Собрание

законодательства РФ 2018 47 Ст 7132 2 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от

14112017 28-П laquoПо делу о проверке конституционности отдельных

положений Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с

жалобой гражданина МИ Бондаренкоraquo Собрание законодательства РФ 2017

48 Ст 7299