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IacuteNDICEIntroduccioacuten
CAPIacuteTULO 1 Desigualdad en Meacutexico ante la Covid-19
11 Efectos de la Covid-19 en la pobreza y la desigualdad de los ingresos
12 Efectos de la desigualdad en el acceso a derechos
Efectos diferenciados en materia de geacuteneroy grupos vulnerables
13 Efectos de la desigualdad fiscal entre generaciones
14 Implicaciones de Poliacutetica Puacuteblica para combatir la desigualdad ante la Covid-19
Referencias
CAPIacuteTULO 2 Desafiacuteos en salud y educacioacuten ante la COVID-19
21 El Sistema Nacional de Salud ante la Covid-19
211 Antecedentes del sistema de salud en Meacutexico
212 Gasto puacuteblico en salud
213 La respuesta en salud ante la COVID-19
214 Poliacuteticas y estrategias de respuesta
22 Educacioacuten
221 Tamantildeo del sistema de educacioacuten nacional
222 Gasto puacuteblico en educacioacuten
223 Efectos de la covid en la educacioacuten
224 Poliacuteticas y estrategias para atencioacuten de la educacioacuten ante la Covid-19 y su financiamiento
23 Implicaciones de poliacutetica puacuteblica para atender los desafiacuteos de la educacioacuten y salud ante la Covid-19
Bibliografiacutea
Anexos
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CAPIacuteTULO 3 Opciones tributarias para enfrentar la crisis
31 Opciones tributarias sobre el patrimonio y la riqueza
311 Impuesto a la riqueza neta
312 Herencias y donaciones
313 Predial
314 Tenencia
32 Opciones tributarias sobre los altos ingresos
321 Mejorar la progresividad de las tarifas de ISR
322 Modificar los tratamientos preferenciales a las ganancias de capital
323 Sustituir las deducciones personales por creacuteditos tributarios
33 Opciones para fortalecer la toma de decisiones y reducir la discrecionalidad
331 Regular la poliacutetica de beneficios fiscales (gastos fiscales)
332 Regular el etiquetado de impuestos
333 Transparentar las declaraciones del ISR
34 Implicaciones de poiacutetica puacuteblica en materia tributaria
Bibliografiacutea
Anexos
Implicaciones de poliacutetica puacuteblica
Autores
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INTRODUCCIOacuteN
La pandemia provocada por la Covid-19 ha puesto en evidencia la limitada capacidad del Estado mexicano para atender emergencias Los derechos a la educacioacuten y la salud se han visto afectados negativamente por las limita-ciones de los sistemas puacuteblicos ante las numerosas necesidades las cuales han sido difiacuteciles de satisfacer en un confinamiento con muchos desafiacuteos
Una de las principales restricciones que tiene el Estado mexicano para im-plementar acciones que aborden los efectos provocados por la Covid-19 es el limitado espacio fiscal Este se ve reducido por los bajos ingresos del Es-tado y los compromisos de pago de deuda y pensiones lo que implica me-nos recursos para proveer de educacioacuten salud infraestructura seguridad y programas sociales
El acceso a la salud y la educacioacuten se ha visto afectado por la pandemia y la respuesta ante ella Hasta abril de 2021 las cifras oficiales indican que maacutes de dos millones de personas han sido infectadas por el coronavirus y casi 10 ha fallecido con un sistema de salud que presenta varios desafiacuteos como la falta de personal meacutedico e infraestructura y la reduccioacuten del pre-supuesto puacuteblico
El sector educativo tiene sus propios retos Las clases presenciales fueron suspendidas desde marzo del 2020 y auacuten no hay fecha para el regreso a las es-cuelas a nivel nacional Aunque una de las medidas para evitar el contagio es el distanciamiento social Meacutexico tiene el mayor nuacutemero de alumnos por aula en promedio 45 alumnos en 78 metros cuadrados Ademaacutes las limitaciones debidas a la infraestructura fiacutesica son importantes Casi 30 de las escuelas puacuteblicas carece de agua potable y acceso limitado al lavado de manos1
Como se discute en el documento la pobreza y la desigualdad aumentaron debido a la falta de una respuesta raacutepida y oportuna Derivado de la crisis de salud y su impacto econoacutemico las desigualdades de ingresos y de ac-ceso a derechos entre generaciones pueden profundizarse no solo por la disminucioacuten de la riqueza sino tambieacuten por las caracteriacutesticas de identi-dad de la poblacioacuten
El objetivo de este proyecto que realizan en conjunto el Centro de Investi-gacioacuten Econoacutemica y Presupuestaria AC (CIEP) Fundar Centro de Anaacutelisis e Investigacioacuten AC y Oxfam Meacutexico es promover la garantiacutea de los derechos a la salud y educacioacuten impactados por la Covid-19 y la reduccioacuten de las des-igualdades en Meacutexico explorando las alternativas que tiene el gobierno fe-deral para ampliar su espacio fiscal a traveacutes de una poliacutetica tributaria maacutes progresiva y transparente que contribuya a resolver los desafiacuteos que pre-senta la pandemia
1 SEP (2020) Principales Cifras del Sistema Educativo Nacional 2019-2020
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La actual crisis nos ha puesto grandes retos pero tambieacuten frente a oportu-nidades que necesita un Meacutexico maacutes justo Estamos convencidos de que es posible un futuro mejor maacutes justo y equitativo y de que este es el mo-mento de lograrlo
La vacuna contra la desigualdad es una radiografiacutea de las afectaciones pro-vocadas por la Covid-19 en la poblacioacuten en riesgo y su impacto en el acceso a los derechos maacutes elementales Pero es tambieacuten una guiacutea baacutesica para debatir algunas formas en que nuestro sistema tributario sea progresivo y acorte la brecha existente entre los extremos de la poblacioacuten en teacuterminos de ingre-sos donde los recursos sean utilizados de forma eficiente para promover la igualdad de oportunidades para todas y todos los mexicanos
En el primer capiacutetulo se analizan los efectos de la Covid-19 en la pobreza y la desigualdad en Meacutexico A traveacutes de una revisioacuten de literatura se analiza la desigualdad desde tres perspectivas de ingresos seguacuten geacutenero sector econoacutemico y tamantildeo de empresas ante la pandemia de acceso a derechos como educacioacuten y salud con eacutenfasis en la poblacioacuten maacutes vulnerable como las mujeres joacutevenes e indiacutegenas y entre generaciones Se estima que entre 8 y 10 millones de personas podriacutean caer en la pobreza debido a la crisis eco-noacutemica creada por la pandemia
El confinamiento ha impactado de manera desigual a hombres y mujeres qestas uacuteltimas han hecho frente a las necesidades de cuidados en el hogar y en el sector salud privaacutendose de la oportunidad de regresar al mercado laboral Ademaacutes la provisioacuten desigual en cantidad y calidad de bienes y ser-vicios a la poblacioacuten viola el acceso y proteccioacuten de derechos humanos para las generaciones presentes y futuras Estas uacuteltimas tendriacutean acceso dismi-nuido a sus derechos y tendriacutean que pagar maacutes impuestos para saldar la deu-da en la que se incurrioacute para pagar los bienes y servicios del presente
En el segundo capiacutetulo se abordan los principales desafiacuteos de los sistemas puacuteblicos de salud y educacioacuten para garantizar el acceso de estos derechos a la poblacioacuten mexicana durante la pandemia Para ello se presentan los an-tecedentes de cada sistema previo a la Covid-19 en Meacutexico la evolucioacuten del gasto en salud y educacioacuten desde 2016 a la fecha incluyendo el gasto ejerci-do durante la crisis en curso
Se evidencia que Meacutexico no estaba preparado en ninguna de las tres priori-dades de respuesta ante la emergencia sanitaria personal insumos y capa-cidad fiacutesica Incrementar los recursos fiacutesicos y humanos para salud habriacutea requerido un presupuesto de al menos 059 del PIB Sin embargo el pre-supuesto modificado para 2020 se redujo 08 Por otro lado el abandono escolar y la falta de aprendizaje puede agravarse por la sustitucioacuten de clases presenciales por clases a distancia ya que la poblacioacuten escolar sin acceso a tecnologiacuteas de informacioacuten se veraacute afectada Ademaacutes de reconocer estos y otros retos que se originaron a raiacutez de la Covid-19 se delinean algunas estra-tegias de respuesta que podriacutean mitigar los efectos de la pandemia
En el tercer capiacutetulo se abordan algunas opciones tributarias para hacer frente a los desafiacuteos impuestos por la pandemia las cuales velan por la justicia fiscal a traveacutes de un sistema tributario maacutes progresivo es decir que grave en mayor medida a quienes maacutes tienen Para la ampliacioacuten del espacio fiscal que signifique mayores recursos para la atencioacuten a la crisis sanitaria y econoacutemica se analizan tres temaacuteticas tributarias La primera corresponde a aquellas poliacuteticas tributarias enfocadas en gravar el patri-
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monio de las personas esto es la titularidad o transferencia de bienes en-tre las personas fiacutesicas
La segunda aborda diversas opciones para mejorar la progresividad del Im-puesto Sobre la Renta (ISR) para las personas fiacutesicas (ISR personal) La terce-ra desarrolla diversas opciones para reducir la discrecionalidad de nuestra poliacutetica tributaria Implementar alguna de estas opciones permitiriacutea al Es-tado mexicano aumentar los recursos disponibles para atender esta crisis y avanzar hacia un sistema maacutes equitativo en donde las personas de mayores recursos contribuyan con una parte justa de sus ingresos y riqueza
En la uacuteltima seccioacuten de este documento se resumen las implicaciones de poliacutetica publica que podriacutean implementarse en Meacutexico para hacer frente a los desafiacuteos que impone la crisis sanitaria y econoacutemica por la Covid-19 y al mismo tiempo sentar las bases para lograr un paiacutes mas justo y equitativo Al-gunas opciones de poliacutetica fiscal que se ponen al debate puacuteblico para disentildear la vacuna contra la desigualdad son estiacutemulos econoacutemicos para proteger la estructura productiva programas sociales sostenibles dirigidos a los grupos maacutes vulnerables redirigir el financiamiento a sistemas de salud y educacioacuten efectivos impuestos al patrimonio (predial tenencia herencias donaciones o riqueza neta) reducir los beneficios fiscales y aumentar la progresividad del Impuesto Sobre la Renta
Esperamos que este esfuerzo conjunto entre organizaciones ndashCIEP Fundar y Oxfam Meacutexico- contribuya al debate puacuteblico en aras de proteger los De-rechos Humanos y combatir los efectos sociales y econoacutemicos desatados por la pandemia de Covid-19 Agradecemos su uso distribucioacuten y a todas las personas que participaron en la realizacioacuten de este proyecto
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DESIGUALDAD EN MEacuteXICO ANTE LA COVID-19
CAPIacuteTULO 1
La Organizacioacuten Mundial de la Salud (OMS) declaroacute en marzo del 2020 la existencia de una pandemia ocasio-nada por el virus SAR-CoV-2 (OMS 2020) Una de las medidas maacutes utilizadas por diferentes paiacuteses para con-tener los contagios fue el confinamiento El 30 de mar-zo el gobierno mexicano emitioacute una declaratoria de emergencia para suspender las actividades no esen-ciales en los espacios de trabajo tales como escuelas y guarderiacuteas centros comerciales de esparcimiento entre otros2
La crisis sanitaria por la Covid-19 trajo consigo una caiacuteda generalizada en la actividad econoacutemica mun-dial de la cual Meacutexico ni el resto de los paiacuteses han logrado recuperarse En 2020 la economiacutea global se contrajo 43 la latinoamericana 72 mientras que Meacutexico presentoacute una recesioacuten del orden de 9 una de las maacutes pronunciadas entre los paiacuteses emer-gentes (The World Bank enero 2021) Esta crisis sanitaria puede tener efectos de largo plazo si la in-versioacuten privada el empleo y la educacioacuten puacuteblica no recuperan raacutepidamente sus niveles pre-pandemia La profundidad de la recesioacuten y el tiempo de recu-peracioacuten en 2021 y antildeos subsecuentes dependeraacute crucialmente de las medidas sanitarias implementa-das y el avance en el desarrollo e implementacioacuten de las vacunas
La crisis amenaza con desencadenar un retroceso de deacutecadas en el combate a la pobreza y la desigualdad En paiacuteses como Meacutexico en donde la distribucioacuten de recursos econoacutemicos y de oportunidades es desigual los efectos en la pobreza y desigualdad puede0n ser considerables Como ha ocurrido en crisis pasadas si no se realizan po-liacuteticas puacuteblicas para proteger el empleo y los medios de vida de las personas vulnerables los efectos negativos econoacutemicos y sociales pueden ser mayores en la pobla-cioacuten de menores ingresos
El presente capiacutetulo tiene como objetivo analizar los po-sibles impactos en la desigualdad y la pobreza en Meacutexico a raiacutez de la pandemia y las acciones implementadas para su mitigacioacuten A traveacutes de una revisioacuten de literatura se analiza la desigualdad desde tres perspectivas de ingresos seguacuten geacutenero sector econoacutemico y tamantildeo de empresas ante la pandemia de acceso a derechos como la educacioacuten y salud con eacutenfasis en la poblacioacuten en situacioacuten de riesgo como las mujeres joacutevenes e indiacutegenas y entre generaciones
Se encuentra que las acciones tomadas para responder a la crisis sanitaria y econoacutemicas no seraacuten suficientes para asegurar un desarrollo equitativo para la poblacioacuten La provisioacuten desigual en cantidad y calidad de bienes y ser-vicios a la poblacioacuten viola el acceso y proteccioacuten de dere-chos humanos para la generacioacuten actual y las siguientes
2 httpswwwdofgobmxnota_detallephpcodigo=5590745ampfecha=30032020~text=El20presente20Acuerdo20en-trarC3A120en2D20RC3BAbrica
11 EFECTOS DE LA COVID-19 EN LA POBREZA Y LA DESIGUALDAD DE LOS INGRESOSLa crisis econoacutemica y social actual causada por la pandemia ha resultado en un deterioro en el mer-cado de trabajo caracterizado por peacuterdidas de em-pleos precarizacioacuten de condiciones de trabajo y
mayor desigualdad salarial Estos efectos afectan maacutes a ciertos grupos vulnerables como las mujeres los joacutevenes las personas adultas mayores y las per-sonas que trabajan en el sector informal
El efecto de la pandemia en el empleo for-mal ha sido arrasador De acuerdo con el IMSS de enero a julio de 2020 se perdieron aproximadamente un milloacuten de empleos formales (STPS 2020) en su mayoriacutea permanentes El Graacute-fico 1 muestra el nuacutemero de puestos de trabajo registrados (en millones de personas) del 2020 contra 2019 Observamos que de enero 2019 a enero 2020 hubo un incremento del em-pleo formal de 158 Sin embargo la crisis sanitaria provo-
coacute una peacuterdida de aproximadamente un milloacuten de empleos formales de enero a ju-lio de 2020 la cual se observa en tres mo-mentos una caiacuteda aguda en abril y mayo
en el momento en que se decretoacute la emergencia sanitaria luego un par de meses de estancamiento seguidos por una recuperacioacuten gradual en la segunda mitad del antildeo hasta al-canzar 198 millones de empleos registrados en diciembre de 2020 (Instituto Mexicano del Seguro Social 2020)
PEacuteRDIDAS DE EMPLEO
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Fuente Elaboracioacuten propia con datos del Instituto Mexicano del Seguro Social 2020
La alta tasa de contagios por SARS-CoV-2 y la lenta re-cuperacioacuten econoacutemica podriacutea afectar la creacioacuten de empleos para retomar los niveles observados en marzo del antildeo pasado Velasco Silverio-Murillo y Balmori (2021) estiman que las medidas de aislamiento social y reduc-cioacuten de actividad econoacutemica tuvieron como impacto una contraccioacuten de 5 en el empleo formal hasta noviembre de 2020 Aunque los autores no encuentran diferencias en el impacto en la peacuterdida de empleo por geacutenero obser-van una recuperacioacuten desigual Mientras que en agosto los empleos de los hombres comenzaron a recuperarse los de las mujeres permanecieron estancados (Hoe-hn-Velasco Silverio-Murillo amp Balmori de la Miyar 2021)
Ademaacutes del geacutenero la edad de las personas trabajado-ras tambieacuten afecta su permanencia en el empleo En el mismo estudio se encontroacute que la crisis impactoacute espe-ciacuteficamente a dos rangos de edades trabajadores de 15 a 29 antildeos y a los mayores de 60 antildeos Esto es particu-larmente importante en el contexto mexicano donde no existen mecanismos de proteccioacuten social para los joacuteve-nes que abandonan el mercado de trabajo
Otra de las caracteriacutesticas del mercado laboral de Meacutexico son las altas tasas de informalidad El 55 de la poblacioacuten ocupada labora en condicioacuten de informalidad (INEGI 2020) es decir no estaacute registrada en el IMSS ni tiene mecanismos de proteccioacuten social formal Es por esta razoacuten que la crisis econoacutemica y social en el empleo seraacute maacutes grande que lo que se pronostica de acuerdo con la informacioacuten del IMSS
La Encuesta Nacional de Ocupacioacuten y Empleo (ENOE) cuan-tifica los niveles de empleo formal e informal y es un insumo fundamental para entender de manera amplia la dinaacutemica de empleo En el primer trimestre del 2020 antes de que se sin-tiera el impacto maacutes fuerte de la Covid-19 habiacutea un total de 553 millones de Poblacioacuten Econoacutemicamente Activa (PEA)3 ocupada de las cuales 605 era representado por hom-bres mientras que la Poblacioacuten No Econoacutemicamente Activa (PNEA)4 disponible era de 57 millones de los cuales 67 era representado por mujeres (INEGI 2020)
Para el cuarto trimestre de 2020 la PEA ocupada cayoacute 37 afectando en mayor medida a las mujeres ya que su participacioacuten tuvo una caiacuteda de 52 frente a una
3 Es decir las personas que durante la semana de la entrevista realizaron alguacuten tipo de actividad econoacutemica o formaban parte de la poblacioacuten desocupada abierta (INEGI nd)4 Personas de 12 antildeos o maacutes que durante el periodo no realizaron ni tuvieron una actividad econoacutemica ni buscaron aunque hubieran aceptado un empleo si se les hubiera ofrecido la oportunidad (INEGI nd)
Graacutefico 1 Puestos de Trabajo Registrados en el IMSS 2019-2020 (en millones)
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disminucioacuten de 26 de los hombres La caiacuteda de la participacioacuten ocupada tuvo un efecto en la PNEA dis-ponible ya que esta se incrementoacute 549 siendo los hombres los maacutes afectados al presentar un aumento de 877 frente a un aumento de 385 de las mujeres
A pesar de la salida de millones tanto hombres como mujeres del mercado laboral en este grupo son las
mujeres quienes representan 60 de poblacioacuten bajo esta situacioacuten (Ver graacutefico 2) Esta informacioacuten nos indica que existe una proporcioacuten importante de per-sonas que se quedaron sin trabajo debido al impacto de la crisis de la Covid-19 al dejar aproximadamen-te a 9 millones de personas disponibles para tomar oportunidades laborales (INEGI 2020)
Graacutefico 2 PEA ocupada y PNEA disponible en 2020
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de (CONEVAL 2021)
Los efectos de la Covid-19 en el des-empleo han afectado de diferente manera a los hombres y mujeres mexi-canas Desde el inicio de la pandemia 34 de mujeres fueron expulsadas de su trabajo frente a 26 de los hom-bres De acuerdo con la ENOE al cuar-to trimestre de 2020 habiacutea 41 millones de personas disponibles para trabajar pero no lo haciacutean por cuidar familiares 85 de estas personas eran mujeres por lo que la carga de cuidados de las constituye una barrera para reinsertarse (INEGI 2018) Ademaacutes del efecto en la peacuterdida de empleos se encontroacute que en teacuterminos relativos en el cuarto trimestre de 2020 el ingreso de los hombres ocupados era aproximadamente 12 veces mayor al de las mujeres (CONEVAL 2021)
Ademaacutes de los efectos coyunturales de la pandemia en las mujeres existen barreras estructurales de geacute-nero En Meacutexico poco menos del 50 de las mujeres
participan en la fuerza laboral con una mayor oferta en las mujeres sol-teras joacutevenes y con maacutes educacioacuten Ademaacutes las mujeres enfrentan barre-ras para el acceso al cuidado infantil especialmente mujeres de bajos in-gresos El acceso limitado al cuidado
infantil se agravoacute durante la pandemia (Hoehn-Velas-co Silverio-Murillo Balmori de la Miyar 2021)
Existe evidencia de que las crisis traen consigo un retroceso en los avances logrados en materia de igualdad de geacutenero La atencioacuten a las medidas sani-tarias para prevenir el contagio por Covid-19 ha in-tensificado el trabajo domeacutestico y de cuidados no remunerado de las mujeres y nintildeas ya que las creen-cias sexistas tradicionales dan por hecho que ellas son quienes tienen que ocuparse de estas labores (OXFAM Internacional 2020)
EFECTOS POR GEacuteNERO
iquestHOMOGEacuteNEOS ENTRE HOMBRES
Y MUJERES
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Entre el primer y cuarto trimestre de 2020 se repor-toacute un incremento de 159 mil mujeres no disponibles para trabajar Este incremento se relaciona con el tra-bajo no remunerado tareas domeacutesticas y de cuidados que han aumentado a raiacutez de la pandemia y que histoacuteri-camente han sido asignadas a las mujeres Cuando los sistemas de salud tienen una alta demanda hay cierre de escuelas y guarderiacuteas y la atencioacuten en el hogar se incre-menta siendo en muchos casos una carga invisible para las mujeres (ONU Mujeres 2020)
De acuerdo con el INEGI en 20175 la valoracioacuten econoacute-mica del trabajo no remunerado que los integrantes de los hogares realizan en la generacioacuten de servicios reque-ridos para la satisfaccioacuten de sus necesidades mostroacute que cada persona participoacute en promedio el equivalente a $39736 pesos anuales por sus labores domeacutesticas y de cuidados Al desagregar este valor por sexo de quien realizoacute dichas actividades se encontroacute que el trabajo de las mujeres tuvo un valor equivalente a $55811 pesos mientras que el de los hombres fue de $20694 pesos durante el mismo antildeo
En promedio las mujeres asumen el triple de horas (39 horas semanales) de trabajo de cuidado no remunerado los hombres se responsabilizan en promedio 13 horas semanales Las mujeres del decil I el decil de menores ingresos contribuyeron con $59296 pesos en promedio al antildeo mientras que aquellas que pertenecen al deacutecimo decil lo hicieron con el equivalente a $52366 pesos en el mismo periodo La contribucioacuten de los hombres presen-
toacute para los mismos deciles (I y X) niveles de $18709 y $22129 pesos respectivamente (INEGI 2018)
Ademaacutes de las labores domeacutesticas y de cuidados que rea-lizan las mujeres su participacioacuten laboral destaca en los sectores relacionados con educacioacuten salud servicios de alojamiento temporal bebidas y alimentos y comercio al por menor los cuales han sido maacutes afectados durante la pandemia ya que la mayoriacutea de estos sectores fueron los primeros en parar durante el confinamiento
El sector salud es uno de los maacutes feminizados En Meacutexico existen aproximadamente 332 mil 200 personas ocupadas en la medicina (599 son hombres y 407 son mujeres) ademaacutes en enfermeriacutea se cuenta con un personal de 265 mil 248 del cual 82 son mujeres quienes actualmente estaacuten enfrentando la emergencia sanitaria por COVID-19 Sin embargo a pesar de desempentildear funciones que mar-can la diferencia entre la vida y la muerte de cientos de pacientes la remuneracioacuten del personal meacutedico y de en-fermeriacutea es baja El personal meacutedico en Meacutexico gana en promedio $16146 mensuales y el personal de enfermeriacutea gana en promedio $9909 al mes (Instituto Belisario Do-miacutenguez Senado de la Repuacuteblica 2020)
Lo anterior pone en evidencia que la crisis econoacutemica y sanitaria causada por la Covid-19 ha impactado en mayor medida en las mujeres Algunos aspectos para integrar la perspectiva de geacutenero y reducir esta desigualdad se abordan maacutes adelante y en el capiacutetulo final
5 Cuenta sateacutelite del trabajo no remunerado de los hogares de Meacutexico 2017 Esta cuenta se obtuvo de la Encuesta Nacional de Uso de Tiempo Libre (ENUT)
La falta de medidas y programas adi-cionales por parte del Estado mexica-no para enfrentar la crisis econoacutemica ha puesto a millones de mexicanos en medio de un dilema cuidar su salud y la de sus seres queridos o mantener su empleo arriesgando su vida y salud El trabajar y protegerse resulta un privi-legio para la mayoriacutea de la poblacioacuten ya que soacutelo en-tre 20 y 23 de las personas trabajadoras ocupadas pueden realizar sus labores viacutea remota Un ejemplo es el caso de la regioacuten del Bajiacuteo en donde existe una alta concentracioacuten de la industria manufacturera en don-de la sana distancia es casi imposible de cumplir Tan soacutelo entre 17 y 21 de los ocupados puede realizar sus actividades laborales desde casa (Monroy-Goacutemez-Franco 2020)
La peacuterdida de empleo por la crisis econoacutemica aunada a la falta de poliacute-ticas para proteger al mercado labo-ral ha tenido efectos en los salarios y medios de vida de las personas tra-bajadoras De acuerdo con el Consejo Nacional de Evaluacioacuten de la Poliacutetica de Desarrollo Social (CONEVAL) del
primer al cuarto trimestre de 2020 el porcentaje de personas cuyo ingreso laboral por persona fue me-nor a la liacutenea de pobreza extrema se incrementoacute de 357 a 407 (CONEVAL 2021) Cabe mencionar que como respuesta al confinamiento el porcentaje de poblacioacuten con ingreso menor al costo de la canas-ta alimentaria llegoacute a un maacuteximo histoacuterico de 445 al tercer trimestre de 2020 (Graacutefico 3)
POBREZA Y DESIGUALDAD EN EL MERCADO
LABORAL iquestQUEacute SABEMOS HASTA AHORA
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Fuente Elaboracioacuten propia con datos de (CONEVAL 2021)Debido a la contingencia sanitaria por la COVID-19 el INEGI suspendioacute la recoleccioacuten de informacioacuten de la ENOE segundo trimestre 2020 es por ello por lo que no se cuenta con la informacioacuten necesaria para el caacutelculo correspondientes a este periodo
Graacutefico 3 Porcentaje de poblacioacuten con Ingreso menor al Costo de la Canasta Alimentaria
Este incremento se debe al cierre de empresas y a la peacuter-dida de empleos que la pandemia ocasionoacute De acuerdo con Velasco Silverio-Murillo y Balmori (2021) se vieron maacutes afectados los trabajadores en en el extremo izquier-do de la distribucioacuten de ingreso es decir los maacutes pobres Por tamantildeo de empresa el confinamiento afectoacute espe-cialmente a las pequentildeas empresas (6-50 trabajadores) y a las medianas (51ndash250 trabajadores) Por sector econoacute-mico la construccioacuten fue el sector maacutes afectado pero se recuperoacute raacutepidamente El sector de servicios principal-mente servicios a personas y empresas tuvo un impacto alto debido al mayor riesgo de infeccioacuten durante la pande-mia Este impacto en el sector de servicios es una distin-cioacuten esencial a las recesiones pasadas
Aproximadamente 45 millones de personas ocupadas experimentan una pobreza persistente que antes no ocu-rriacutea o estaacuten cayendo en la pobreza cuando anteriormente era posible evitarla (De la Torre 2020)
La dinaacutemica de los salarios sugiere tambieacuten un incremen-to en la desigualdad econoacutemica en el mercado laboral Durante el tercer trimestre de 2019 el ingreso laboral per caacutepita promedio del 20 de la poblacioacuten con mayores in-gresos representaba 343 veces el ingreso del 20 de la poblacioacuten con menores ingresos Para el mismo trimestre de 2020 la desigualdad aumentoacute ya que el ingreso laboral
per caacutepita del quintil maacutes rico representaba 1463 veces el ingreso del maacutes pobre es decir un aumento de 43 veces en un antildeo (CONEVAL 2020)
Del primer al tercer trimestre de 2020 el coeficiente de Gini6 de los ingresos laborales aumentoacute de 049 a 054 respectivamente Sin embargo para el cuarto trimes-tre hubo una recuperacioacuten pasando de 054 a 051 Este efecto se debe principalmente al aumento del ingreso laboral del primer quintil de ingresos laborales es decir el ingreso de 20 de la poblacioacuten con menores ingresos (CONEVAL 2021)
El incremento de la pobreza laboral proviene de sectores de ingresos medios que han perdido sus ingresos y me-dios de vida De acuerdo con de la Torre (2020) 445 de las personas ocupadas del tercer quintil de ingresos derivados del trabajo estaacuten cayendo en pobreza laboral Sin embargo los efectos se extienden a los ocupados de los estratos de maacutes altos ingresos que estaacuten perdiendo su empleo o viendo caer sus remuneraciones al deprimirse el mercado de trabajo La tendencia en el mercado labo-ral durante los uacuteltimos trimestres desde 2018 indicaba un incremento en los ingresos laborales de las personas trabajadoras maacutes pobres y una reduccioacuten de la pobreza laboral Sin embargo la pandemia revirtioacute esta tendencia (de la Torre 2020)
6 Este iacutendice es una medida de desigualdad econoacutemica utilizada a escala mundial que toma el valor cero cuando hay perfecta igualdad en la distribucioacuten de los ingresos y uno cuando hay perfecta desigualdad (CONEVAL 2010)
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Debido a que auacuten no existen datos ob-servables para calcular el impacto del COVID-19 sobre el ingreso total de los hogares el CONEVAL ha realizado algu-nas estimaciones utilizando simulacio-nes y encuestas de ingresos basado en la ENIGH 2018 buscando estimar los efectos potenciales que la actual coyun-tura podriacutea generar en los niveles de po-breza por ingresos de la poblacioacuten mexicana de tal forma que permite mantener la comparabilidad histoacuterica de las cifras de pobreza simulando una contraccioacuten del ingreso total per caacutepita de los hogares (CONEVAL 2020)
De acuerdo con sus resultados se estima un incremen-to en la pobreza por ingresos de entre 72 y 79 puntos porcentuales o entre 89 y 98 millones de personas
adicionales En el caso de la crisis sa-nitaria pasada de la influenza AH1N1 se reportoacute que los hogares de los deciles maacutes bajos tuvieron mayor probabilidad de incurrir en gastos catastroacuteficos7 por motivos de salud Asimismo se estima que el total de personas en situacioacuten de pobreza extrema por ingresos tambieacuten se incrementaraacute en el escenario maacutes
conservador al menos 49 puntos porcentuales es decir 61 millones de personas (CONEVAL 2020)
La Graacutefica 4 muestra que el porcentaje de personas con ingresos menores a las distintas lineas de pobreza seraacuten al final de la pandemia similares a los porcentajes del 2000 Es decir 20 antildeos sin avances significativos en la lucha contra la pobreza
ESTIMACIONES PRELIMINARES
DE EFECTOS EN POBREZA
Y DESIGUALDAD PARA 2020
7 Entendemos por gasto catastroacutefico a aquellas enfermedades que su costo y los gastos que se derivan de sus tratamientos y medicamentos que pueden poner en riesgo la vida y el patrimonio familiar (CONEVAL)
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de (CONEVAL 2018) Los datos obtenidos para 2020 se basaron en estimaciones un incremento en la pobreza por ingresos de 79 puntos y un aumento del total de personas en situacioacuten de pobreza extrema de 49 puntos porcentuales mencionadas anteriormente
Graacutefico 4 Porcentaje de Poblacioacuten en situacioacuten de Pobreza
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Por otro lado Lustig et al (2020) realizan una simulacioacuten de los efectos potenciales del COVID para el caso de Meacute-xico Al igual que en el caso de CONEVAL estos autores utilizan la ENIGH 2018 para simular un choque en el ingre-so soacutelo en sectores econoacutemicos donde el ingreso estaacute en riesgo es decir en aquellos sectores considerados no esenciales8 De acuerdo con sus estimaciones se esti-ma un incremento de entre 64 y 7 puntos porcentuales de la pobreza usando la liacutenea de pobreza del CONEVAL es decir entre 8 y 88 millones de personas en pobreza adi-cionales Para el caso de la desigualdad se calcula que la desigualdad tendraacute incrementos moderados con un in-cremento en el coeficiente de Gini de entre 0039 y 0015 (Lustig et al 2020)
Estos incrementos en la pobreza podriacutean tener efectos en la movilidad social De acuerdo con Lustig et al 20 de las personas en situacioacuten de pobreza moderada9 podriacutean convertirse en pobres extremos Por otro lado aproxima-damente 20 de la clase media baja podriacutea caer en situa-cioacuten de pobreza (Lustig et al 2020)
Un anaacutelisis a profundidad de Lustig y Pabon (2020) usan-do una metodologiacutea similar sugiere que el impacto en la pobreza es mayor en zonas urbanas que en rurales y menor para la poblacioacuten indiacutegena ya que en su mayoriacutea viven en zonas rurales y que es similar entre hombres y mujeres jefes de familia En liacutenea con la informacioacuten sobre
ingresos salariales tambieacuten se encuentra que la peacuterdida seraacute maacutes severa en la parte media de la distribucioacuten que en los hogares maacutes pobres (Lustig y Pabon 2020)
Ello es explicado por que los hogares en las aacutereas urbanas que tienen mejores ingresos es asociado con la mayor proporcioacuten de ingresos provenientes del empleo puacuteblico y las pensiones Por otra parte la mayor participacioacuten de las rentas del empleo agriacutecola el consumo de produc-cioacuten propia y las transferencias monetarias en las zonas rurales explica por queacute para el resto de la distribucioacuten las zonas rurales son menos afectadas Al existir una mayor dependencia del mercado laboral por parte de los traba-jadores urbanos y una mayor concentracioacuten de la poliacutetica social en lo rural se requiere de un paquete fiscal adicio-nal mucho maacutes activo que soporte a la poblacioacuten de in-gresos medios
Esta evidencia es consistente con lo encontrado en la caiacute-da de los ingresos laborales y la dinaacutemica del empleo Por lo mencionado anteriormente se estima que las peacuterdidas sean maacutes pronunciadas para los pobres moderados y los vulnerables a caer por debajo de la liacutenea de pobreza que entre los maacutes pobres Esto se debe a que los programas de asistencia social y el auto consumo representan una parte mayor del ingreso bruto total de los maacutes pobres esencialmente estos dos elementos ponen un piso para sus ingresos
8 Los sectores considerados no esenciales son aquellos no consideradas de vital importancia para el funcionamiento oacuteptimo del paiacutes durante cualquier emergencia sanitaria es decir todos los sectores que no sean de la rama meacutedica parameacutedica administrativa seguridad puacuteblica proteccioacuten ciudadana y sectores esenciales para el funcionamiento de la economiacutea (sector financiero supermercados transportes)9 Es decir personas que no tienen ingresos para cubrir sus necesidades baacutesicas pero que si los tienen para cubrir su alimentacioacuten baacutesica
ESTIMACIONES PROPIAS SOBRE
LOS EFECTOS DE LA CRISIS ECONOacuteMICA
EN LA POBREZA Y LA DESIGUALDAD
El Banco Mundial (BM) proyecta una contraccioacuten del PIB de 9 en 2020 y un aumento de la produccioacuten de 37 en 2021 (World Bank 2021) De acuerdo con proyecciones hechas por el Fondo Monetario Internacional (FMI) con infor-macioacuten del BM el empleo los ingresos y la pobreza tardaraacuten varios antildeos en volver a los niveles anteriores a la pan-demia (FMI 2020) Esta caiacuteda del PIB mexicano ha sido la mayor en 90 antildeos y se espera que la economiacutea mexicana se recupere en el mejor de los escenarios en 2024 (IDIC 2021) Es por ello por lo que buscamos realizar una esti-macioacuten con base en el comportamiento del PIB sobre los posibles efectos de los indicadores de materia de pobreza y desigualdad
A continuacioacuten se realizaraacuten estima-ciones sobre pobreza por ingresos uti-lizando las liacuteneas de pobreza del BM donde usaremos un escenario para los siguientes tres antildeos dependiendo del crecimiento del PIB para cada antildeo (2020 y 2021) con base en las estimaciones del BM Se usaraacute la metodologiacutea emplea-da en PovcalNet (The World Bank enero
2021) la cual es una herramienta computacional interac-tiva que permite replicar los caacutelculos hechos por investi-gadores del Banco Mundial para estimar el alcance de la pobreza absoluta en el mundo o una regioacuten en especiacutefico PovcalNet informa dos tipos de estimaciones de pobreza a nivel econoacutemico
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1 Las estimaciones para el antildeo de la encuesta se cal-culan directamente a partir de las encuestas de ho-
gares disponibles y son ideacutenticas a las estimaciones in-formadas en los Indicadores de Desarrollo Mundial y el Portal de datos sobre la pobreza y la equidad del Banco Mundial Para el caso de Meacutexico se usa la Encuesta Na-cional de Ingresos y Gastos de los Hogares 2018 (ENIGH)
2 Estimaciones del antildeo de referencia que alinean las estimaciones de la encuesta con antildeos de referencia
comunes para fines de agregacioacuten global y regional
Para la realizacioacuten de las estimaciones se utilizaraacute una liacutenea de $55 doacutelares PPP10 al diacutea por persona (aproxima-damente $196804 pesos mensuales por persona asu-miendo un tipo de cambio PPP basado en regresiones realizadas por el Banco Mundial) como liacutenea inicial para el antildeo 2019 Dado que la base de datos PovcalNet permi-te al usuario calcular las tasas de pobreza sea cual sea el valor de la liacutenea de pobreza z aumentaremos dicho valor con base en las proyecciones del FMI mencionadas ante-
riormente a la liacutenea estimada la llamaremos zα debido a su correspondiente contraccioacuten en el PIB Para la estima-cioacuten se utiliza la siguiente foacutermula11
Por ejemplo para determinar el aumento en la pobreza de una contraccioacuten de 9 en 2020 inflamos el valor de la liacutenea de pobreza de $550 por diacutea a $604 por diacutea Para los tres escenarios empleamos la misma metodologiacutea sobre la liacutenea de pobreza de $550 por diacutea Sin embargo es necesario mencionar que esta simulacioacuten presenta li-mitaciones Una limitacioacuten es que asume una caiacuteda de la misma magnitud para todos los hogares es decir es una estimacioacuten neutral a la distribucioacuten por ingresos (Sumner et al 2020) Por otro lado se asume que el traspaso entre las disminuciones del PIB per caacutepita con contraccioacuten del bienestar per caacutepita de los hogares es de 100
10 Paridad del Poder Adquisitivo (PPP por sus siglas en ingleacutes) La PPA nos permite presentar los datos sobre ingresos y consumo de cada paiacutes de tal manera que puedan compararse (Banco Mundial 2018)11 Para maacutes informacioacuten acerca de la metodologiacutea empleada revisar (Symner 2020)12 Es conocido tambieacuten como Head-Count Index
z(1-xα)
Tabla 1 Estimaciones de pobreza y desigualdad en Meacutexico
ANtildeO POVERTY LINE (DLS$DAY) FGT (0) FGT (1) FGT (2)
2019 $55 2270 693 313
2020 $604 2724 855 392
2021 $583 2549 792 361
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de (The World Bank enero 2021)
Como lo muestra la Tabla 1 los resultados obtenidos muestran un aumento en los indicadores del iacutendice Foster-Greer-Thorbecke (FGT) El indicador FGT (0)12 nos muestra la proporcioacuten de personas que se encuen-tran por debajo de la liacutenea de pobreza Se observa un aumento de 454 puntos porcentuales del 2019 al 2020 es decir un aumento adicional de 56 millones de per-sonas en situacioacuten de pobreza tras la crisis por Co-vid-19 Ademaacutes en la graacutefica 5 se observan los efectos mencionados anteriormente donde 2019 presentoacute el porcentaje maacutes bajo reportado desde 2005 y si la eco-
nomiacutea logra una recuperacioacuten significativa en 2021 ha-braacute un disminucioacuten de la proporcioacuten de personas bajo esta situacioacuten Sin embargo no seraacute posible regresar a los niveles pre-pandemia Adicionalmente es impor-tante observar el comportamiento del iacutendice FGT (2) ya que este refiere a una mayor desigualdad existente en-tre el grupo de los pobres
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Fuente Elaboracioacuten propia con datos de (PovcalNet 2018)
Graacutefico 5 Proporcioacuten de personas por debajo de la liacutenea de la pobreza
12 EFECTOS DE LA DESIGUALDAD EN EL ACCESO A DERECHOSLa pandemia por Covid-19 no soacutelo ha causado graves dantildeos en el empleo y aumentado la pobreza por ingre-sos de las personas mexicanas tambieacuten ha afectado el acceso efectivo a sus derechos Esto es importan-te ya que la mayoriacutea de la poblacioacuten depende de los servicios puacuteblicos para cubrir sus necesidades de salud educacioacuten y seguridad social entre otros Esta dependencia se profundiza con la caiacuteda de ingresos descrita anteriormente Para disentildear una respuesta integral a la crisis es necesario entender el impacto que ha tenido en los derechos sociales de diversas po-blaciones y priorizar esfuerzos para restaurarlos Con ese objetivo observamos distintas bases de datos y diagnoacutesticos que permiten analizar los principales fo-cos rojos en cuanto a brechas de acceso a derechos y a las poblaciones que enfrentan mayor vulnerabilidad
La Encuesta de Seguimiento de los Efectos del Co-vid-19 en el Bienestar de los Hogares Mexicanos (EN-COVID-19) desarrollada por el Instituto de Investiga-
ciones para el Desarrollo con Equidad (EQUIDE) de la Universidad Iberoamericana ofrece una imagen maacutes completa de los efectos de la contingencia sanitaria en el bienestar econoacutemico en el acceso a programas sociales en el estado de salud fiacutesica y mental y en la nutricioacuten de las personas Adicionalmente se pre-senta un anaacutelisis sociodemograacutefico de la letalidad del Covid-19 elaborado por la Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe (CEPAL) que ayuda a ilus-trar coacutemo las carencias sociales que las personas en-frentan por su estatus socioeconoacutemico impactan di-rectamente en sus posibilidades de sobrevivir cuando se ven afectadas por la Covid-19
Otra referencia fundamental son los diagnoacutesticos de acceso a derechos sociales del CONEVAL (2018) que presentan los antecedentes de nuestro paiacutes ante la emergencia y las carencias en cuanto a la calidad dis-ponibilidad y accesibilidad oportuna de los derechos que los ciudadanos llevan consigo en tiempos de crisis
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La pandemia golpeoacute a un paiacutes con grandes carencias sociales pre-existentes En Meacutexico no soacutelo 524 millones de personas se encuentran en situacioacuten de pobreza sino que 293 de la poblacioacuten es vulnerable por carencias sociales (CONEVAL 2020)
es decir aunque tienen un ingreso por arriba de la liacutenea de pobreza es-tas experimentan una o maacutes caren-cias en el acceso a sus derechos en
cuanto a salud educacioacuten seguridad social vivienda y alimentacioacuten
En un contexto de severos choques exter-nos como una pandemia la red de protec-cioacuten social y los derechos que garantiza el gobierno se vuelven fundamentales De la mano con el acceso a la salud el derecho quizaacutes maacutes determinante en la contingencia actual ha sido la seguri-dad social Eacutesta es crucial para garantizar los medios de subsistencia de los hogares ante eventualidades como la peacuterdida de empleo los accidentes y las enfermeda-des o actualmente en particular el confinamiento y la Covid-19
La seguridad social ofrece acceso a servicios de salud de mayor calidad garantiza un sueldo fijo y prestacio-nes como incapacidad por enfermedad pagada seguro de vida pensioacuten guarderiacuteas para el cuidado de los hi-jos y seguro de desempleo entre otros Con seguridad social de calidad las personas tienen una red sobre la cual apoyarse para seguir indicaciones de quedarse en casa sin miedo a que un diacutea sin salir a trabajar signifique un diacutea sin garantizar el alimento en el hogar Desafortu-nadamente en Meacutexico este derecho estaacute directamente
vinculado al estatus laboral de las personas lo cual trae consigo diversas problemaacuteticas que se exponen a continuacioacuten
En primer lugar quienes laboran en el sector informal o se autoemplean no cuentan con esa red de apoyo por lo tanto ademaacutes de afrontar mayores riesgos de caer en la pobreza por gastos extraordinarios se han visto en la im-posibilidad de seguir medidas como las del confinamien-to pues para esas personas dejar de trabajar se traduce en la falta de ingreso del cual millones de personas depen-den diacutea con diacutea para subsistir La carencia por acceso a la seguridad social es maacutes marcada en la poblacioacuten mexica-na ya que afecta a 573 de la poblacioacuten (717 millones de personas) sobre todo en entidades como Oaxaca Puebla y Veracruz En el paiacutes 694 de los municipios alcanzan incluso el 70 en cuanto a poblacioacuten con carencias por seguridad social (CONEVAL 2020)
En segundo lugar la peacuterdida masiva de empleos en el sector formal no soacutelo implica la peacuterdida del ingreso de las personas sino que tiene como consecuencia directa
SEGURIDAD SOCIALSALUD Y SEGURIDAD
ALIMENTARIA
SEGURIDADSOCIAL
Tabla 2 Medicioacuten Multidimensional de la Pobreza 2018
INDICADORES
PORCENTAJE MILLONES DE PERSONAS
2008 2010 2012 2014 2016 2018 2008 2010 2012 2014 2016 2018Poblacioacuten en situacioacuten de
pobreza444 461 455 462 436 419 495 528 533 553 534 524
Pobreza moderada 333 348 357 366 359 345 372 398 418 439 44 431
Pobreza extrema 11 113 98 95 76 74 123 13 115 114 94 93
Vulnerables por carencias
sociales323 281 286 263 268 293 36 321 335 315 329 367
Por ingresos 47 59 62 71 7 69 52 67 72 85 86 86
No pobre y no vulnerable 187 199 198 205 226 219 209 228 232 246 278 274
Fuente Elaboracioacuten propia con datos del CONEVAL basados en el MCS-ENIGH 2008- 2014 y el MEC 2016 y 2018 del MCS-ENIGH
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la peacuterdida de su derecho a la seguridad social empujan-do a las personas casi de manera predeterminada a un estado de vulnerabilidad Los hogares que la pierden por lo general enfrentan reducciones en el ingreso maacutes marcadas mayores barreras para reinsertarse en el mercado laboral y se ven obligadas a acudir al Instituto de salud para el Bienestar (INSABI antes Seguro Popu-lar) que cuenta con menor calidad
Durante el 2020 el paiacutes vio una peacuterdida del empleo sin precedente a causa de la pandemia Como detallamos al inicio de este capiacutetulo entre enero y julio el IMSS (2020) reportoacute una peacuterdida aproximada de un milloacuten de puestos de trabajo formales
Ademaacutes de las carencias en acceso a ciertos derechos es necesario hablar del acceso efectivo a estos puesto que tener acceso a un servicio o estar afiliado a un pro-grama no garantiza la satisfaccioacuten oportuna y de cali-dad del derecho en cuestioacuten Por ejemplo aunque 838 de la poblacioacuten contaba con acceso a servicios meacutedicos en 2018 uacutenicamente 478 de la poblacioacuten derechoha-biente obtuvo servicios preventivos para padecimientos croacutenico-degenerativos considerados servicios baacutesicos en instituciones puacuteblicas (CONEVAL 2019) Esto eviden-cia que una crisis sanitaria como la que estamos vivien-do que amenaza con saturar el sistema de salud nacio-nal profundice auacuten maacutes las desigualdades en cuanto a la calidad disponibilidad y accesibilidad oportuna a los derechos de la poblacioacuten
En la Repuacuteblica Mexicana maacutes de 1 milloacuten 968 mil 566 personas se han contagiado del virus SARS-CoV-2 (Gobierno de Meacutexico 2021) y maacutes de 171 mil 234 murieron a causa de este virus hasta mi-tades de febrero 2021 En Meacutexico 162 de la poblacioacuten vive con carencias de acceso a servicios de salud (202 millones de personas) (CONEVAL 2020) porcentaje que en algunos municipios como Apatzingaacuten Michoacaacuten Santa Mariacutea Temaxcala Oaxaca o Domingo Arenas Pue-bla alcanza 40 (CONEVAL 2015) un escenario desde el inicio desalentador en cuanto a las capacidades de res-puesta ante un virus altamente contagioso
Al momento de la publicacioacuten de este anaacutelisis el paiacutes se encuentra en la segunda ola de contagios De acuer-do con el Sistema de Informacioacuten de la Red IRAG has-ta febrero de 2021 las entidades de Ciudad de Meacutexico Estado de Meacutexico Guerrero y Puebla reportaron una ocupacioacuten de camas mayor a 50 Para el mismo mes Ciudad de Meacutexico presentoacute una saturacioacuten de camas con ventilador de 75 lo que evidencioacute la saturacioacuten del sis-tema de salud y las dificultades de encontrar una cama de hospital (Secretariacutea de Salud 2021) tanto para ricos como para pobres ya que los hospitales privados COVID se encontraban tambieacuten saturados
Aunque el virus en siacute mismo no discrimina el perfil so-ciodemograacutefico y el entorno institucional siacute determinan la probabilidad de contagiarse y los efectos de la enfer-medad en la vida de las personas La Comisioacuten Econoacutemi-ca para Ameacuterica Latina y el Caribe (CEPAL 2020) se dio a la tarea de analizar coacutemo se relacionan estos determi-nantes sociales con el riesgo de contagio y muerte por Covid-19 y encontroacute que diversos factores interactuacutean
Los municipios con alto porcentaje de per-sonas hablantes de lengua indiacutegena resul-
tan ser los maacutes vulnerables ya que enfrentan tasas de contagios y mortalidad elevados junto con el nivel de le-talidad maacutes alto del paiacutes Esto principalmente porque las comunidades indiacutegenas estaacuten relacionadas con niveles maacutes altos de rezago social e infraestructura precaria Tambieacuten se observoacute inequidad en la realizacioacuten de prue-bas diagnoacutesticas entre los municipios lo cual influye de manera importante en los tres iacutendices (CEPAL 2020)
En cuanto a las caracteriacutesticas de la poblacioacuten la CEPAL encuentra una asociacioacuten estadiacutesticamente significa-tiva entre sexo edad escolaridad ocupacioacuten lugar de atencioacuten antes de morir y condiciones de salud preexis-tentes En Meacutexico han muerto dos hombres por cada mujer a causa de Covid-19 resultado que podriacutea relacio-narse con los roles de geacutenero del paiacutes Por otro lado las personas mayores son maacutes vulnerables pues aunque la tasa de contagio se mantiene igual de alta a partir de los 49 antildeos el riesgo de morir una vez contraiacutedo el SARS-CoV-2 se intensifica de manera constante con la edad
La uacuteltima determinante analizada son las instituciones en las que los pacientes por Covid-19 han sido atendi-dos y los resultados sobre su desempentildeo son revela-dores El IMSS y el ISSSTE presentan los niveles maacutes altos de letalidad con 191 y 17 respectivamente superando considerablemente el promedio nacional de 11 al momento del anaacutelisis (Agosto 2020) En cambio en hospitales privados soacutelo fallecieron 42 de los pa-cientes con Covid-19
SALUD
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Fuente Elaboracioacuten propia con datos de Secretariacutea de Salud Datos Abiertos 2020
Graacutefico 6 Letalidad del COVID-19 por tipo de institucioacuten meacutedica al 25 de agosto 2020
La CEPAL considera la omisioacuten de proporcionar atencioacuten en las unidades de cuidado intensivo (UCI) como una de las principales causas de los iacutendices de letalidad men-cionados En este sentido contrasta el hecho de que en el IMSS soacutelo 44 pacientes por cada 100 fallecidos fueron atendidos en UCI mientras que en hospitales privados maacutes pacientes han sido atendidos en terapia intensiva de los que han muerto (1477) (CEPAL 2020)
Eacuteste uacuteltimo punto realza la discusioacuten en materia de po-liacutetica puacuteblica sobre las disparidades en la calidad de los diferentes servicios de salud la cual puede evaluarse con base en factores como tiempos de espera en las unidades meacutedicas gasto de bolsillo y cobertura de cier-tos tratamientos entre otros Al analizar la Encuesta Nacional de Salud y Nutricioacuten (ENSANUT 2018) Vaacutezquez amp Jaramillo-Molina (2020) encontraron que quienes maacutes precariedad enfrentan son las personas afiliadas al en-tonces Seguro Popular ahora INSABI que ademaacutes se concentran en los estratos socioeconoacutemicos maacutes bajos 606 de los mexicanos estaacuten afiliados al Seguro Popu-lar pero soacutelo 79 de sus beneficiarios suele atenderse en unidades meacutedicas de la SSa mientras que 143 pre-fiere atenderse en consultorios privados o de farmacia
Ademaacutes 639 de los afiliados al INSABI han tenido que pagar por sus medicamentos y econoacutemicamente les ha costado 58 maacutes que a sus pares del primer quintil so-cioeconoacutemico afiliados al IMSS o sin afiliacioacuten (Vaacutezquez amp Jaramillo-Molina 2020) Por otro lado el IMSS tiene el
tiempo de espera maacutes largo de todos al hacer esperar a pacientes un promedio de 91 minutos para ser atendi-dos mientras que en el Seguro Popular son 69 minutos y en unidades de Pemex 42 minutos (CIEP 2018)
Es necesario recordar que mientras el foco mediaacutetico se encuentra en la Covid-19 el resto de las enfermedades que apremian la salud puacuteblica no han cesado Seguacuten la ENCOVID-19 de octubre 2020 12 de los hogares con padecimientos distintos a la Covid-19 ha dejado de reci-bir atencioacuten Entre las causas de esto destaca que dejoacute de proporcionarse el servicio en 45 de los casos se-guido del miedo al contagio con 21 de los casos Por lo tanto miles de personas que padecen caacutencer diabetes y padecimientos cardiovasculares entre otros se en-cuentran desatendidas situacioacuten sobre la cual advierte la Organizacioacuten Mundial de la Salud (Noticias ONU 2020)
Ademaacutes el aislamiento social la incertidumbre econoacutemica y el miedo al contagio han producido estragos en la salud men-tal de las personas pues desde inicios de la contingencia los siacutentomas de ansiedad y depresioacuten en la poblacioacuten mayor a 18 antildeos se habiacutean mantenido en niveles altos afectando a 3 de cada 10 individuos (ENCOVID-19 2020) Una vez maacutes los efectos son mayores en los sectores maacutes vulnerables pues 34 de las personas de menor nivel socioeconoacutemico repor-tan siacutentomas severos de ansiedad frente a 23 de aquellas con nivel alto No obstante los siacutentomas de depresioacuten han visto una disminucioacuten en los uacuteltimos meses de 27 a 20 entre abril y octubre (ENCOVID-19 2020)
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Ademaacutes de afectar el empleo y los ingre-sos la crisis econoacutemica que vive actual-mente Meacutexico tiene un efecto en la segu-ridad alimentaria de la poblacioacuten Meacutexico recibioacute la pandemia con 555 de los hogares con alguacuten grado de inseguridad alimentaria es decir que no po-diacutean satisfacer sus necesidades alimentarias miacutenimas durante un periodo sostenido (FAO 2020) Es probable que esta condicioacuten se agrave por medio de dos proce-sos la reduccioacuten en la demanda por la caiacuteda en los in-gresos y por lo tanto del poder adquisitivo de los hoga-res y la reduccioacuten o interrupcioacuten de la oferta debido al quiebre de productores e intermediarios afectando la cadena de suministro y el arribo de los alimentos a las mesas de los hogares
De acuerdo con la ENCOVID-19 (2020) 4 de cada 5 hogares de bajo nivel socioeco-noacutemico auacuten cargan con preocupaciones o dificultades para disponer de alimentos
Es preciso aclarar que las variaciones observadas has-ta ahora en la seguridad alimentaria se asocian princi-palmente a la percepcioacuten y preocupacioacuten por no poder asegurar los alimentos suficientes en el hogar puesto que el porcentaje de hogares con una menor calidad y cantidad real de alimentos se ha mantenido en aproxi-madamente 30 (ENCOVID-19 2020) Aun asiacute podemos prever un aumento en la inseguridad alimentaria real de las personas conforme se materialicen las estimaciones respecto al aumento en la pobreza y la reduccioacuten de in-gresos y medios de vida de los hogares
La crisis social causada por la pandemia de Covid-19 amenaza con aumentar las brechas educativas en el paiacutes Meacutexico se caracteri-za por una cobertura educativa de 94 a nivel baacutesico (SEP 2020) pero con carencias significativas en cali-dad infraestructura y profesionalizacioacuten asiacute como con brechas marcadas entre regiones zonas urbanas y ru-rales sectores puacuteblico y privado entre nintildeas y nintildeos comunidades indiacutegenas y no indiacutegenas y entre escue-las de bajo y alto costo Al llegar la Covid-19 a Meacutexico las medidas sanitarias y de emergencia en especial la del confinamiento pusieron al sistema educativo mexi-cano frente a retos sin precedentes y aunque praacutectica-mente todos los nintildeos y joacutevenes en Meacutexico se han visto afectados por estas medidas son los maacutes vulnerables quienes se enfrentan a las mayores dificultades para continuar con su educacioacuten
Tras una suspensioacuten extendida de actividades escola-res la Secretariacutea de Educacioacuten Puacuteblica ordenoacute la impar-ticioacuten de clases a distancia (SEGOB 2020) y el 20 de abril lanzoacute oficialmente la iniciativa Aprende en Casa la cual se transmite por televisioacuten e internet para garantizar la mayor cobertura posible Otras instituciones educativas privadas han optado por plataformas digitales para im-partir y dar seguimiento a sus clases
Estos nuevos formatos presentan diversos retos de ac-ceso y calidad en la educacioacuten de esta generacioacuten cau-sando dificultades en 786 de los hogares para con-tinuar la educacioacuten de los nintildeos nintildeas y adolescentes (ONU Meacutexico 2020) Las principales causas reportadas son la falta de computadora e internet (485) la falta de apoyo por parte de las y los maestros (314) la distrac-cioacuten de los nintildeos y las nintildeas (211) la falta de conoci-mientos (171) y la falta de libros yo material didaacutectico
(149) (ENCOVID-19 2020) Como lo muestra la ENCOVID-19 el princi-
pal reto a enfrentar es la brecha digital en el paiacutes ya que no todos los nintildeos nintildeas y adolescentes cuentan con el equipo necesario para estudiar a distancia En Meacutexico 447 de ellos no tiene acceso a la televisioacuten 5472 a la radio 2484 a internet y 108 de nintildeos nintildeas y joacute-venes de entre 7 y 17 antildeos no cuentan con acceso a nin-guna de estas tres herramientas (UNICEF 2020) Esta brecha variacutea tambieacuten entre estados siendo Chiapas la que presenta el menor iacutendice de conectividad a internet de nintildeas nintildeos y adolescentes seguido por Tabasco Hi-dalgo y Oaxaca (UNICEF 2020)
Las clases en liacutenea no soacutelo representan un reto para los nintildeos las nintildeas y sus padres sino tambieacuten para las y los maestros que de manera repentina se vieron obligados a adaptarse a un formato de ensentildeanza digital En Lati-noameacuterica 83 de los maestros de primaria y 84 de los maestros de secundaria no cuentan con las herra-mientas y capacidades necesarias para desempentildear sus funciones en liacutenea (UNESCO 2020) situacioacuten que com-promete la calidad de la educacioacuten que los estudiantes reciben Es por esto que casi tres cuartas partes de los paiacuteses latinoamericanos han ofrecido a maestros capa-citaciones para el uso de plataformas digitales (UNES-CO 2020)
Estas limitaciones impactan de forma adversa en varia-bles relacionadas con el desempentildeo escolar de los joacute-venes Cynthia Boruchowicz Susan W Parker y Lindsay Robbins (2021) estiman el efecto del confinamiento sobre el tiempo dedicado a los estudios por joacutevenes entre 12 y 18 antildeos usando datos de la Encuesta Nacional de Ocupacioacuten y Empleo (ENOE) para 2020 hasta marzo y la Encuesta Te-lefoacutenica de Ocupacioacuten y Empleo (ETOE) para abril y mayo
SEGURIDADALIMENTARIA
EDUCACIOacuteN
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2020 Sus resultados indican una clara reduccioacuten en las horas de tiempo estudiado entre los joacutevenes igualmente para nintildeos y nintildeas y regiones rurales y urbanas
Auacuten falta medir el impacto directo de estas variables sobre el desempentildeo de los alumnos y las alumnas sin embargo la ENCOVID-19 (2020) realizada para Ciudad de Meacutexico ya sentildeala que para finales del ciclo escolar 2019-2020 1 de cada 10 nintildeos no logroacute continuar sus es-
tudios en el periodo de confinamiento Esta situacioacuten se complica en los hogares con menos recursos en donde 2 de cada 10 no continuoacute con su educacioacuten El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) estima que en total 14 millones de alumnos no continuaraacuten sus estudios Entre ellos 630 mil universitarios de licencia-tura y posgrado estaacuten en peligro de abandonar sus estu-dios esto es 1555 de toda la matriacutecula del 2019-2020 (PNUD 2020)
EFECTOS DIFERENCIADOS EN MATERIA DE GEacuteNEROY GRUPOS VULNERABLESLa pandemia por COVID-19 no soacutelo ha generado una crisis sanitaria y econoacutemica sino tambieacuten social Esto significa que la contingencia ha tenido impactos dife-renciados en distintos grupos vulnerables que deben ser distinguidos para disentildear las poliacuteticas puacuteblicas adecua-
das de respuesta a la emergencia tomando en cuenta las necesidades especiacuteficas de las personas maacutes afec-tadas En este apartado se destacan tres grupos parti-cularmente vulnerables mujeres personas mayores y personas indiacutegenas
Un grupo que se ha visto afectado por la Covid -19 y el confinamiento son las mujeres La pandemia ha incrementado la presioacuten sobre su economiacutea tiempo y salud mental y fiacutesica mientras el limitado acceso a servicios de seguridad salud y cuida-dos las ha dejado desprotegidas ante estos cambios
Una primera vertiente importante de la emergencia es la crisis del cuidado que ha recaiacutedo de manera despropor-cional sobre las mujeres Como se mencionoacute en la pri-mera parte del capiacutetulo derivado del sistema patriarcal del paiacutes las mujeres ocupan una mayor proporcioacuten de las posiciones laborales relacionadas directamente con el cuidado de enfermos lo cual hoy en diacutea implica una mayor exposicioacuten a contagiarse
Adicionalmente al cerrar importantes instituciones de cuidado como las escuelas y guarderiacuteas y al alcanzar el liacutemite de capacidad de los hospitales quienes asumen el trabajo de cuidado extra de enfermos y dependien-tes son los hogares en especial las mujeres Previo a la pandemia en Meacutexico las mujeres dedicaban maacutes del triple de tiempo al trabajo domeacutestico y de cuida-dos no remunerado en comparacioacuten con los hombres (ONU Mujeres 2020) Durante el confinamiento esto se agravoacute colocando a las mujeres en un espacio en el que se les imponiacutea la responsabilidad de atender a los hijos acompantildear su desarrollo educativo cuidar a los enfermos incluso en casos maacutes graves de lo nor-mal y al mismo tiempo cumplir con las exigencias de sus empleos Esta situacioacuten representa una presioacuten a
la salud mental y fiacutesica de las mujeres Esta sobrecarga ha obligado a miles de
mujeres a abandonar su empleo
Maacutes allaacute de la mayor presioacuten sobre las mujeres generada por las labores de cuidados existe evidencia amplia de que la pandemia ha limitado su acceso a servicios baacutesi-cos de salud y seguridad Al comparar los meses de con-finamiento (marzo-mayo) con el inicio del antildeo 2020 para Ciudad de Meacutexico observamos una reduccioacuten de maacutes de 80 de las llamadas a servicios de atencioacuten telefoacutenica relacionadas con el aborto (Silverio-Murillo et al 2021) Silverio-Murillo et al (2021) relacionan este hecho con un acceso restringido a servicios de salud durante el confi-namiento privando en particular a mujeres entre 15 y 30 antildeos de su derecho fundamental de ejercer control sobre sus cuerpos y sus decisiones reproductivas
Otra dimensioacuten clave para el bienestar de las mujeres como la seguridad se ha visto gravemente afectada por la pandemia Entre las cinco semanas previas a la intro-duccioacuten del confinamiento en Ciudad de Meacutexico en mar-zo de 2020 y el periodo de marzo a finales de mayo Liacutenea Mujeres un servicio puacuteblico de atencioacuten telefoacutenica que ofrece asesoramiento juriacutedico psicoloacutegico y meacutedico a las mujeres reporta un incremento de 30 en las llamadas relacionadas con la violencia domeacutestica Una compara-cioacuten con los cambios entre estos mismos periodos en los antildeos 2018 y 2019 sugiere que no se trata de fluctuaciones estacionales sino de un efecto causado por el confina-miento (Silverio-Murillo et al 2021)
MUJERES
20
Sin embargo durante el mismo periodo el estudio mencionado arriba detecta una disminucioacuten de 27 de denuncias de violencia domeacutestica en informes po-liciales oficiales Descartando una serie explicaciones alternativas los autores concluyen que la violencia contra las mujeres incrementoacute durante el encierro creando de manera simultaacutenea nuevas barreras para denunciar a sus agresores a la policiacutea dada la situacioacuten de confinamiento y el riesgo de contagio al presentarse fiacutesicamente para realizar una denuncia
La mayor presioacuten sobre las mujeres al realizar tareas laborales y de cuidados la peacuterdida de empleos y la cre-ciente amenaza de violencia en el propio hogar con acceso restringido a servicios externos de cuidados salud y seguridad se han traducido en un deterioro considerable de su salud mental Para Ciudad de Meacutexi-co Liacutenea mujeres registroacute un incremento de 88 en las llamadas relacionadas con problemas de ansiedad en el periodo de confinamiento entre marzo a finales de mayo comparado con las primeras nueve semanas del 2020 (Silverio-Murillo et al 2021)
La evidencia meacutedica es contundente res-pecto al rol que juega la edad en el riesgo de complicaciones una vez contraiacuteda la Covid-19 ya que con la vejez se incre-menta la prevalencia de comorbilidades Aunque el coronavirus ataca a todos los grupos etarios el riesgo de morir por este virus aumenta de manera significa-tiva con la edad (CEPAL 2020) Hasta febrero del 2021 los adultos mayores de 65 representaban tan solo 12 de los casos confirmados pero 49 de las defunciones en Meacutexico (Gobierno de Meacutexico 2021)
A pesar de que desde muy temprano las autoridades sani-tarias indicaron tener especial cuidado con las personas mayores las condiciones socioeconoacutemicas para este gru-
po en el paiacutes dificultaron que siguieran las recomendaciones sanitarias En Meacutexico las tasas de participacioacuten laboral de las personas mayores son comparativamen-te altas La tercera parte de la poblacioacuten
de la tercera edad trabaja con diferencias considerables ya que la participacioacuten de los hombres mayores es de 508 y de las mujeres mayores de 194 (INMUJERES 2015) Esto se debe a que muchas de ellas no cuentan con acceso a me-canismos de seguridad social como una pensioacuten contribu-tiva digna con la cual satisfacer sus necesidades De hecho aunque siete de cada 10 personas mayores a 65 antildeos conta-ban con una pensioacuten eacutesta en varios casos no era suficiente para cubrir la liacutenea de bienestar dejando en pobreza a 411 de las personas mayores en 2018 (CONEVAL 2020)
Las personas hablantes de alguna len-gua indiacutegena o que viven en municipios predominantemente indiacutegenas enfren-tan diversos retos e impactos especiacuteficos derivados de la pandemia incluso este es el grupo que presenta el mayor riesgo de morir por Covid-19 Se ha encontrado que las tasas de mortalidad son cuatro veces maacutes altas que las de los municipios pobres y tienen el nivel de letalidad maacutes alto del paiacutes con 20 fallecimientos por cada 100 contagia-dos (CEPAL 2020) Esto se debe principalmente a los ni-veles de marginacioacuten y rezago social que presentan
En el 2016 30 de la poblacioacuten indiacutegena presentaba ca-rencias de acceso a una alimentacioacuten adecuada 776 de seguridad social 151 de acceso a la salud y 563 ca-rencias en el acceso a una vivienda de calidad (CONEVAL 2018) Adicionalmente la mayoriacutea de los 179 municipios en donde maacutes de 30 de la poblacioacuten careciacutea de acceso al agua eran indiacutegenas (CONEVAL 2020) colocaacutendolos en una posicioacuten altamente precaria para enfrentar la pande-mia y apegarse a las medidas de emergencia
El confinamiento tambieacuten ha tenido un impacto especial en el acceso a la educacioacuten de los nintildeos y joacutevenes indiacutege-
nas Antes de la pandemia este grupo ya contaba con bajos niveles educativos pues 316 presentaba rezago educati-
vo y 503 habiacutea completado soacutelo la primaria (CONEVAL 2018) Al cerrar las escuelas por decreto oficial en marzo del 2020 los estudiantes indiacutegenas enfrentan barreras particulares para dar seguimiento a su educacioacuten Pri-mero los nintildeos y las nintildeas indiacutegenas enfrentan grandes brechas digitales ya que 547 no tiene acceso a radio 248 no tiene acceso a internet y 4 carece de acceso a televisioacuten (UNICEF 2020) Pero incluso quienes tienen acceso a una televisioacuten no necesariamente pueden be-neficiarse de la iniciativa Aprende en casa por barreras de lenguaje y la falta de materiales pedagoacutegicos y educati-vos especializados Por ejemplo en Meacutexico los materia-les educativos a distancia transmitidos en radio han sido traducidos uacutenicamente a 15 de las 68 lenguas indiacutegenas reconocidas en el paiacutes (UNICEF 2020) Aunado a esto es fuente de preocupacioacuten la falta de alternativas al pro-grama Escuelas de Tiempo Completo bajo el cual estu-diantes indiacutegenas recibiacutean desayunos y comidas y al que estaacuten vinculadas un alto porcentaje de escuelas de edu-cacioacuten indiacutegena (UNESCO 2020)
PERSONASMAYORES
DE 65 ANtildeOS
PERSONASINDIacuteGENAS
21
Fuente Elaborado por autores con datos de SSA y CONEVAL
RECUADRO 1 LA DISTRIBUCIOacuteN TERRITORIAL DE LA PANDEMIA Y LA POBREZA
El mapa siguiente muestra coacutemo la mayor parte de los municipios con mayor grado de pobreza tienen una baja tasa de fallecimientos por COVID-19 (color rojo claro) a su vez los municipios con mayor tasa de fallecimientos sue-len ser aquellos que tienen relativamente menor grado de pobreza (colo azul claro) Asiacute pues son pocos los mu-
nicipios que estaacuten al mismo tiempo entre los que tienen mayor grado de pobreza y mayor tasa de fallecimientos La principal razoacuten detraacutes de este patroacuten se encuentra en la poca densidad poblacional y el caraacutecter rural de las po-blaciones maacutes pobres en contraste con la aglomeracioacuten de las ciudades propicia para los contagios
Se analizoacute si existe una correlacioacuten entre las cuatro ca-rencias sociales que podriacutean estar relacionadas y se en-controacute que a nivel nacional disminuye la tasa de falleci-mientos en los municipios conforme aumenta la carencia de servicios sanitarios de seguridad social y de calidad y
espacios en la vivienda En cambio aunque la correlacioacuten es muy baja parece que existe una tendencia en que una mayor carencia en servicios de salud siacute se asocia con una tasa mayor de fallecimientos por Covid-19 A pesar de eso la relacioacuten es tenue y no significativa
Relacioacuten entre fallecimientos COVID y pobreza Meacutexicofallecimientos confirmados oficialmente
- e
n Po
brez
a +
- Tasa Fallecimientos +
22
Dados los resultados anteriores otra posible hipoacutetesis es que los municipios con mayor poblacioacuten y mayor nuacutemero de personas en situacioacuten de pobreza se asocian con un mayor nuacutemero de fallecimientos por Covid-19 Si bien la relacioacuten entre nuacutemero de personas en pobreza a nivel mu-
nicipio se relaciona con el mayor nuacutemero de fallecimien-tos totales la relacioacuten es auacuten mayor con respecto al total de poblacioacuten Una posible variable de control para futuras investigaciones es el nivel de hacinamiento y la calidad de espacios de la vivienda tal como la define CONEVAL
En ese sentido maacutes allaacute del porcentaje de poblacioacuten en po-breza a nivel municipal la variable clave para entender la distribucioacuten territorial de la pandemia y sus fallecimientos pasa maacutes por el total de poblacioacuten que reside en cada uno de los municipios asiacute como el total de poblacioacuten en po-breza Por ejemplo los diez municipios con mayor nuacutemero total de poblacioacuten en situacioacuten de pobreza (que se pueden observar en la siguiente tabla) acumulan 1137 de la pobla-cioacuten total 993 del total de poblacioacuten en pobreza y 1665 del total de fallecimientos a nivel nacional
De lo anterior podriacutea desprenderse que una estrategia de priorizacioacuten territorial de las poliacuteticas para la aten-cioacuten a la pandemia como la poliacutetica de vacunacioacuten deberiacutea tener principalmente un enfoque que ponga atencioacuten en los municipios maacutes poblados y con mayor poblacioacuten en situacioacuten de pobreza y no en aquellos que tienen un mayor porcentaje de pobreza
con corte al 21 de febrero 2021
TOTA
L DE
FAL
LECI
MIE
NTO
S
TOTAL DE POBLACIOacuteN EN POBREZA
REGIOacuteN
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de SSA (2020-2021) y CONEVAL (2015)
Graacutefico 7 Relacioacuten entre fallecimientos COVID y pobreza a nivel municipal
23
MUNICIPIO TOTAL DE POBLACIOacuteN
TOTAL DE FALLECIDOS
TASA DE MUERTES POR MIL
HABITANTES
POBLACIOacuteN EN POBREZA
PORCENTAJE DE POBLACIOacuteN
EN POBREZA
Ecatepec de Morelos
1840902 4057 220 786065 427
Puebla 1719828 4550 265 698250 406
Iztapalapa 1903552 5082 267 666243 350
Leoacuten 1659125 3491 210 522624 315
Tijuana 1693494 3139 185 499581 295
Chimalhuacaacuten 787224 835 106 484143 615
Acapulco de Juaacuterez
771454 1578 205 436643 566
Toluca 908605 1875 206 413415 455
Juaacuterez (Cd) 1502327 2689 179 396614 264
Nezahualcoacuteyotl 1018123 2757 271 394014 387
Total 10 municipios
13804634 30053 218 5297592 384
10 municipiossobre nacional
1137 1665 - 993 -
Total Nacional 121368751 180536 149 5337570900 440
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de SSa (2020-2021) y CONEVAL (2015)
24
13 EFECTOS DE LA DESIGUALDAD FISCAL ENTRE GENERACIONESLa desigualdad fiscal intergeneracional se refiere a los recursos con los que se financian las poliacuteticas puacuteblicas actuales y coacutemo se financiariacutean para las siguientes ge-neraciones Si estas poliacuteticas se mantienen sin cambios la desigualdad seguiraacute estando presente en la sociedad mexicana transmitieacutendose de generacioacuten en genera-cioacuten con implicaciones fiscales que contribuyen y agra-van la desigualdad
Todos los bienes y servicios que el Estado provee a los ciudadanos se financian a traveacutes de los ingresos que el mismo obtiene por pago de impuestos produccioacuten de petroacuteleo y endeudamiento principalmente Coacutemo se gastan estos recursos es decir coacutemo se distribu-yen entre las distintas necesidades de la sociedad y la operacioacuten de gobierno se establece antildeo con antildeo en el Presupuesto de Egresos de la Federacioacuten (PEF) En ese
instrumento presupuestario se puede ver cuaacutento se destina a proveer educacioacuten salud seguridad e infraes-tructura entre otros
Los ingresos provienen de impuestos laborales al con-sumo y al capital principalmente Para 2021 se estima que los ingresos asciendan a 222 del PIB esto es 55 billones de pesos de los cuales 54 provienen de im-puestos laborales 62 de impuestos al consumo 91 de impuestos a capital y 15 de otro tipo de ingresos En la graacutefica 8 se observa esta distribucioacuten y se observa que todos los deciles de la poblacioacuten contribuyen a los ingresos puacuteblicos en mayor o menor medida dependien-do de los ingresos laborales y patrones de consumo de cada decil En cuanto a los impuestos de capital estos incluyen los ingresos petroleros (43) mientras que el decil X contribuye con 25
Graacutefica 8 Ingresos puacuteblicos 2021
Poblacioacuten contribuyente
III
IIIIVV
VI
VII
VIII
IX
X
OyE estatales
Otros ingresos
Futuro
III
III
IV
V
VI
VII
VIII
IX
X
Imp Laborales
Imp Consumo
Imp al capital
Sistema Fiscal
Imp Laborales
Educacioacuten
Salud
Salario de gobierno
Pensioacuten Bienestar
Pensiones
Infraestrutura
Otros gastos
Otras Part y Aport
Costo de la deudaSistema financiero
Estados y municipios
No disponibles
543
Endeudamiento
FMP
Ingresos Federacioacuten Gasto puacuteblico
Poblacioacuten beneficiaria
25
Fuente Simulador fiscal CIEP (httpsimuladorfiscalciepmx)
Poblacioacuten contribuyente
Poblacioacuten contribuyente
III
IIIIVV
VI
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VIII
IX
X
OyE estatales
Otros ingresos
Futuro
III
IIIIVV
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IX
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OyE estatales
Otros ingresos
Futuro
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VII
VIII
IX
X
III
III
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VI
VII
VIII
IX
X
Imp Laborales
Imp Laborales
Imp Consumo
Imp Consumo
Imp al capital
Imp al capital
Sistema Fiscal
Sistema Fiscal
Imp Consumo
Imp al capital
Educacioacuten
Educacioacuten
Salud
Salud
Salario de gobierno
Salario de gobierno
Pensioacuten Bienestar
Pensioacuten Bienestar
Pensiones
Pensiones
Infraestrutura
Infraestrutura
Otros gastos
Otros gastos
Otras Part y Aport
Otras Part y Aport
Costo de la deuda
Costo de la deuda
Sistema financiero
Sistema financiero
Estados y municipios
Estados y municipios
No disponibles
No disponibles
624
913
Endeudamiento
Endeudamiento
FMP
FMP
Ingresos
Ingresos
Federacioacuten
Federacioacuten
Gasto puacuteblico
Gasto puacuteblico
Poblacioacuten beneficiaria
Poblacioacuten beneficiaria
26
Por otro lado el gasto programado para 2021 correspon-de a 63 billones de pesos o 252 del PIB En el escenario ideal el Presupuesto de Egresos de la Federacioacuten (PEF) deberiacutea ser el instrumento que el Estado utiliza para la redistribucioacuten del ingreso es decir los impuestos que pagan los deciles maacutes altos de la distribucioacuten de ingreso deberiacutean financiar los bienes y servicios que consumen los deciles maacutes bajos sin embargo esto no sucede asiacute En la graacutefica 9 es posible observar que el gasto en pen-
siones se concentra en los deciles VI al X mientras que salud parece distribuirse maacutes equitativamente pero el decil I recibe menos recursos que los demaacutes deciles de la distribucioacuten de ingresos
Debido a que el gasto aprobado para 2021 es mayor a los ingresos estimados para el mismo antildeo el endeudamiento para cubrir esa brecha corresponde a 3 del PIB lo que con-tribuye a la tendencia a la alza de la deuda puacuteblica del paiacutes
Graacutefica 9 Gasto puacuteblico 2021
Fuente Simulador fiscal CIEP (httpsimuladorfiscalciepmx)
Poblacioacuten contribuyente
Poblacioacuten contribuyente
III
IIIIVV
VI
VII
VIII
IX
X
OyE estatales
Otros ingresos
Futuro
III
IIIIVV
VI
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IX
X
OyE estatales
Otros ingresos
Futuro
III
III
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V
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VII
VIII
IX
X
III
III
IV
V
VI
VII
VIII
IX
X
Imp Laborales
Imp Laborales
Imp Consumo
Imp Consumo
Imp al capital
Imp al capital
Sistema Fiscal
Sistema Fiscal
Educacioacuten
Educacioacuten
Salud
Salud
Salario de gobierno
Salario de gobierno
Pensioacuten Bienestar
Pensioacuten Bienestar
Pensiones
Pensiones
Pensiones 426
Pensiones 426
Infraestrutura
Infraestrutura
Otros gastos
Otros gastos
Otras Part y Aport
Otras Part y Aport
Costo de la deuda
Costo de la deuda
Sistema financiero
Sistema financiero
Estados y municipios
Estados y municipios
No disponibles
No disponibles
Endeudamiento
Endeudamiento
FMP
FMP
Ingresos
Ingresos
Federacioacuten
Federacioacuten
Gasto puacuteblico
Gasto puacuteblico
Poblacioacuten beneficiaria
Poblacioacuten beneficiaria
27
En cada PEF se identifica la disminu-cioacuten constante del espacio fiscal el cual se refiere a los recursos disponibles para realizar poliacutetica puacuteblica que se traduce en servicios para la poblacioacuten como hospitales escuelas y carreteras entre otros Lo anterior es el resultado de restar al total de ingresos los gastos comprometidos como el pago de pensiones y el pago de deuda entre otros
El espacio fiscal en Meacutexico se ha redu-cido de 64 del PIB en 2016 a 22 del PIB en 2021 como se observa en la graacute-
fica 10 La crisis sanitaria provocada por la Covid-19 hace que este espacio se reduzca auacuten maacutes por la caiacuteda en los ingresos esperada para 2020 y 2021 pero los gastos com-prometidos siguen creciendo Al mismo tiempo aumen-tan las necesidades de mayor gasto y mejores poliacuteticas puacuteblicas en salud y educacioacuten
ESPACIOFISCAL
Graacutefica 10 Evolucioacuten del espacio fiscal
La disminucioacuten del espacio fiscal es importante porque sentildeala que los recursos que se destinan a proveer de educacioacuten salud infraestructura seguridad programas sociales como guarderiacuteas o transferencias monetarias es cada vez menor lo que implica que la cobertura o la ca-lidad de estos bienes o servicios seraacuten menores Por lo tanto menos personas podraacuten tener acceso a educacioacuten o atencioacuten meacutedica y si lo hacen probablemente la calidad no sea la requerida Esta situacioacuten hace que la pobreza y la desigualdad sigan profundizaacutendose
Asimismo en la graacutefica 11 puede observarse coacutemo el gas-to en pensiones ha desplazado el gasto en salud educa-cioacuten e infraestructura en los uacuteltimos cinco antildeos En 2013 el mayor gasto que haciacutea el Estado era en educacioacuten des-tinando aproximadamente 38 del PIB y a infraestructu-ra 31 por encima de las pensiones el gasto en salud se ha mantenido por debajo del 3 del PIB Sin embargo a partir de 2016 el gasto en pensiones se convirtioacute en el gas-to programable principal en el PEF
28
Graacutefico 11 Desplazamiento de gasto por gasto en pensiones
Fuente Cuenta Puacuteblica 2013-2019 y PEF 2020
Dada la situacioacuten actual y de antildeos ante-riores respecto a coacutemo se financian las poliacuteticas puacuteblicas en Meacutexico antildeo con antildeo se tienen deacuteficits que son cubiertos con deuda Sin embar-go la deuda se paga a mediano o largo plazo por lo que las siguientes generaciones deberaacuten pagar por bienes y servi-cios que estaacuten recibiendo las generaciones actuales
Aquiacute se introduce el teacutermino de inequidad fiscal intergene-racional el cual se refiere a la situacioacuten cuando el sistema fiscal traslada el pago de obligaciones pertenecientes de una generacioacuten a otra creando desigualdad en las apor-taciones netas es decir entre lo que generan viacutea pago de impuestos por ejemplo y lo que reciben viacutea gasto puacuteblico (Auerbach et al 1994ONU 2013) En este sentido los in-gresos puacuteblicos recaudados y los que se espera recaudar en el futuro deben ser suficientes para cubrir las obligacio-nes sociales y financieras de corto mediano y largo plazo
Para calcular la inequidad intergeneracio-nal es necesario proyectar los impuestos y el gasto puacuteblico mediante el uso de per-
files demograacuteficos Este procedimiento estima una recau-dacioacuten y un gasto puacuteblico potencial por antildeo y edad bajo el supuesto de que las poliacuteticas puacuteblicas se mantienen cons-tantes (Auerbach et al 1994 Kotlikoff 2018 ONU 2013)
Cabe mencionar que la sociedad mexicana se encuentra en una transicioacuten demograacutefica lo que quiere decir que antildeo con antildeo hay maacutes adultos mayores pero menos joacutevenes y nintildeos (CONAPO 2018) En la graacutefica 12 se proyecta que para 2050 las personas mayores de 61 antildeos representaraacuten 213 de la poblacioacuten nacional mientras que aquellas entre 35 y 60 antildeos seraacuten 34 del total Esto significa maacutes gente fue-ra de las edades laborales y en este sentido maacutes personas dentro de las edades para jubilarse Con una sociedad en envejecimiento la recaudacioacuten de los principales ingresos del gobierno probablemente disminuiraacute
CUENTAS GENERACIONALES
29
Graacutefica 12 Transicioacuten demograacutefica
Fuente Elaboracioacuten por el CIEP con informacioacuten de CONAPO (2018)
Tomando en cuenta la transicioacuten demograacutefica se calculan los perfiles de impuestos y los perfiles de gasto puacuteblico que permitiraacuten estimar la diferencia en las aportaciones netas entre una generacioacuten y otra Los resultados arrojan que bajo las poliacuteticas puacuteblicas actuales un nintildeo recieacuten nacido pagariacutea 138 mil 770 pesos en aportaciones netas mientras que un recieacuten nacido de las siguientes generaciones paga-riacutea 993 mil 066 pesos Esto implica que las futuras gene-raciones tendriacutean que pagar 616 maacutes que las presentes generaciones para recibir los mismos bienes y servicios puacuteblicos que actualmente se proveen tanto en cantidad como en calidad (CIEP 2021)
Existen derechos humanos que el Estado debe respetar proteger garantizar y promover en todo momento Entre esos derechos se encuentran la educacioacuten y la salud los cuales se establecen cada uno en un artiacuteculo de la Cons-titucioacuten Mexicana
La provisioacuten desigual en cantidad y calidad de bienes y servicios relacionados con estos dos derechos principal-mente viola los principios mencionados no solamente en la actualidad sino para las siguientes generaciones quie-nes tendriacutean acceso disminuido a sus derechos y tendriacutean que pagar maacutes impuestos para saldar la deuda en la que se incurrioacute para pagar los bienes y servicios actuales
14 IMPLICACIONES DE POLIacuteTICA PUacuteBLICA PARA COMBATIR LA DESIGUALDAD ANTE LA COVID 19Como se mencionoacute anteriormente la crisis econoacutemica derivada de la pandemia ha ocasionado una desacele-racioacuten de la economiacutea global Sin embargo las afecta-ciones socioeconoacutemicas dependen en gran medida de la pertinencia de las respuestas de poliacutetica econoacutemica implementadas por las autoridades Entre maacutes eficaz sea la respuesta de los gobiernos para proteger empleo y medios de vida los efectos negativos en la economiacutea se-raacuten menores y habraacute mayor bienestar de la poblacioacuten La
efectividad del gobierno depende en cierto porcentaje de la reduccioacuten en el nuacutemero de contagios de tal forma que pueda iniciarse un proceso sostenido de recupera-cioacuten (PNUD 2020)
Los principales efectos que tiene la pandemia en la econo-miacutea de los hogares y su acceso a derechos son Una caiacuteda en la participacioacuten laboral producto de una
peacuterdida de empleos en el sector formal e informal de la
30
economiacutea El empleo femenino no se recupera a la par del masculino
Un incremento de la carga de cuidados de las mujeres que resulta en un incremento en la desigualdad de geacute-nero
De acuerdo con estimaciones realizadas por varios auto-res se espera un incremento en la pobreza y desigualdad de ingresos particularmente en zonas urbanas y en ho-gares vulnerables
Un incremento en la desigualdad en el acceso a derechos que se visibiliza con la pandemia particularmente en el acceso a la salud y a la educacioacuten
Hasta ahora la evidencia en materia econoacutemica sugiere que Meacutexico no ha gastado lo suficiente para lograr estos fines De acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (FMI) los estiacutemulos anunciados por el gobierno federal ante la crisis del coronavirus representan aproximadamente 1 del PIB Sin embargo la media de las economiacuteas emergen-tes es de 6 Ademaacutes mencionan que Meacutexico necesita maacutes apoyo fiscal a corto plazo y reformas creiacutebles a me-diano plazo ya que las autoridades proporcionan un apoyo fiscal directo muy modesto (FMI 2020)
De acuerdo con la evidencia presentada en las secciones anteriores las poliacuteticas puacuteblicas necesarias para reducir el efecto de la pandemia en la desigualdad deben de conside-rar las siguientes liacuteneas
A Para reducir los efectos negativos en el mercado labo-ral se requiere de un programa econoacutemico maacutes decisivo a traveacutes de mayores estiacutemulos econoacutemicos para proteger la estructura productiva de manera incluyente El FMI considera que Meacutexico tiene cierto espacio fiscal y goza de un coacutemodo acceso al mercado de deuda que podriacutea utilizarse en el corto plazo para detener el declive en la actividad econoacutemica y el aumento en la pobreza El espacio fiscal podriacutea ser utilizado para 1) ampliar la de red de seguridad social para incluir a aquellas personas que carecen de acceso o beneficio 2) apoyar la liquidez por ejemplo con aplazamientos de los impuestos y con-tribuciones a la seguridad social y 3) brindar asistencia para la reduccioacuten de costos como subsidios salariales Es decir ir maacutes allaacute de los preacutestamos disponibles para micro y pequentildeas empresas actualmente implementa-dos (FMI 2020)
La ENCOVID estima que en mayo de 2020 866 de las empresas en el paiacutes tuvo alguna afectacioacuten a causa de la pandemia siendo la disminucioacuten de los ingresos la princi-pal que reportaron (Santaella 2020) Aunado a lo anterior el cierre de miles de empresas se traduce en un deterioro del mercado laboral incrementos en la tasa de desempleo y la tasa de informalidad lo que a su vez genera una dis-minucioacuten en la reduccioacuten de los ingresos en los hogares en la calidad de vida y en el consumo de bienes baacutesicos
(PNUD 2020)Aunque el gobierno federal asignoacute en 2020 25 mil millones de pesos del presupuesto federal para programas de creacute-ditos para pequentildeas empresas la proporcioacuten de empresas que recibieron apoyos fue de 59 mientras que el 941 restante no recibioacute ninguacuten tipo de apoyo durante agosto 613 de las empresas considera necesaria una poliacutetica re-lacionada con apoyos fiscales de tal forma que les ayude para hacer frente a la pandemia (INEGI 2020)
La poliacutetica puacuteblica para promover y preservar el empleo en un periodo de crisis como el actual requiere de un enfo-que de geacutenero que permita atender las desigualdades que enfrentan las mujeres por la doble carga laboral y de cuida-dos Sin una estrategia integral en la materia podriacutean per-derse antildeos de avances en la integracioacuten de las mujeres en el mercado laboral
B Mitigar el incremento de la pobreza y desigualdad so-cial de los grupos maacutes vulnerables como mujeres perso-nas adultas mayores y hablantes de lengua indiacutegena con programas sociales adicionales vigilando que sean sos-tenibles en el largo plazoAunque las transferencias monetarias de la actual admi-nistracioacuten pueden contribuir a tener un ingreso miacutenimo en los hogares (CONEVAL 2021) no seraacuten suficientes para poder mitigar el impacto en el mercado laboral ya que no estaacuten disentildeadas para la mayoriacutea de la poblacioacuten que estaacute perdiendo sus ingresos laborales
Algunas de las propuestas sugeridas en materia de poliacutetica social han sido generar un seguro de desempleo un ingre-so miacutenimo vital temporal un programa de subsidios a la noacute-mina o una transferencia directa focalizada a la poblacioacuten sin seguridad social (Oxfam 2020)
En el primer levantamiento de la ENCOVID-19 en abril y mayo menos de 30 de los hogares reportoacute recibir alguacuten programa social porcentaje que aumentoacute a 394 en julio (EQUIDE 2020) Sin embargo es necesario mirar el mon-to maacutes a fondo asiacute como la frecuencia y el tipo de apoyo que se distribuye para evaluar el impacto de la respuesta en el bienestar de las personas En octubre los principales programas sociales que recibieron los hogares mexicanos fueron la Pensioacuten para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores (PBAM) y las Becas Benito Juaacuterez beneficiando a un 13 y 10 de los hogares respectivamente En total 3 de cada 10 hogares declararon formar parte de alguacuten pro-grama social y 1 de cada 10 ha recibido apoyo adicional por la pandemia como despensas descuentos en servicios y apoyos en efectivo cuyo monto y frecuencia variacutea conside-rablemente (EQUIDE 2020)
En el aacutembito subnacional las respuestas han sido insufi-cientes Soacutelo un tercio de los gobiernos estatales (34) ha implementado alguna accioacuten para los trabajadores con
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disminuciones de sus ingresos mientras que soacutelo 47 de los estados ha implementado alguacuten tipo de atencioacuten a los trabajadores informales con creacuteditos transferen-cias monetarias o subsidios fiscales (OXFAM 2020) En Meacutexico el gobierno federal no ha proporcionado (al menos no al momento de redactar este anaacutelisis) asis-tencia social adicional a raiacutez de la crisis
Un mayor apoyo fiscal temporal a corto plazo aliviariacutea la angustia y el dantildeo econoacutemico duradero Tener pro-puestas claras de reforma fiscal a mediano plazo per-mitiriacutea reducir en el corto plazo los efectos de la Co-vid-19 y asegurariacutea los recursos para poder atender las desigualdades estructurales que agudizaron la crisis econoacutemica y social en beneficio de las presentes y fu-turas generaciones
La implementacioacuten de un paquete de poliacutetica macro-econoacutemica de este tipo podriacutea tener un impacto po-sitivo en el PIB al aumentar 4 puntos porcentuales a mediano plazo y reducir la deuda puacuteblica (FMI 2020) Ademaacutes la insercioacuten de las mujeres en el merca-do laboral ofrece una oportunidad econoacutemica que
puede aprovecharse a raiacutez de la pandemia Si lograacutera-mos igualar la participacioacuten econoacutemica de los hombres y mujeres mexicanas en 2025 se podriacutean generar 810 mil millones adicionales lo cual equivale a 70 del PIB nacional (Masse 2021)
C Proteger el derecho a la salud y educacioacutenEl gobierno mexicano ha mantenido una poliacutetica de austeridad con el objetivo de mantener un balance pre-supuestal Sin embargo la falta de financiamiento a sectores estrateacutegicos para el desarrollo como la salud y la educacioacuten han profundizado la desigualdad en el acceso a estos derechos con importantes consecuen-cias en el corto y largo plazo
En el siguiente capiacutetulo se abordaraacuten los desafiacuteos que la Covid-19 ha puesto en los sistemas puacuteblicos de salud y educacioacuten A traveacutes de un anaacutelisis del gasto puacuteblicos y los sistemas vigentes antes de la pandemia se abor-dan algunas poliacuteticas y estrategias de respuesta que podriacutean ayudar a proteger los derechos a la salud y la educacioacuten de la poblacioacuten mexicana
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DESAFIacuteOS ENSALUD Y EDUCACIOacuteN ANTE LA COVID-19
CAPIacuteTULO 2
Los efectos de la crisis sanitaria podriacutean significar un re-troceso en los avances logrados en materia de desarrollo social de la uacuteltima deacutecada ademaacutes de un incremento en las desigualdades pre-existentes El capiacutetulo anterior mostroacute que la crisis sanitaria y econoacutemica causada por la Covid-19 puede exacerbar las desigualdades en ingresos entre los sectores econoacutemicos yo el tamantildeo de las empresas Tam-bieacuten puede profundizar las desigualdades en el acceso a los derechos dependiendo del geacutenero y las vulnerabilidades de las personas
El presente capiacutetulo aborda los principales desafiacuteos de los sistemas puacuteblicos de salud y educacioacuten para garantizar el acceso de estos derechos a la poblacioacuten mexicana ante las consecuencias por la pandemia de la Covid-19 Para ello se presentan los antecedentes de cada sistema previo a la Co-vid-19 en Meacutexico la evolucioacuten del gasto en salud y educa-cioacuten desde 2016 a la fecha incluyendo el gasto ejercido du-rante la pandemia en curso y con ello se plantean los retos que se originaron a raiacutez de la Covid-19 asiacute como las poliacuteticas y estrategias de respuesta que podriacutean mitigar los efectos de la pandemia
De acuerdo con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en Meacutexico la mejora en los niveles de
salud y educacioacuten de las personas contribuye a mejorar la movilidad igualadora de oportunidades es decir reducir las diferencias que existen entre regiones hogares y personas en teacuterminos de su desarrollo humano entendido como el conjunto de oportunidades que tienen las personas para aumentar su libertad (alcanzar estados o realizar acciones que consideran valiosas) (PNUD Meacutexico 2016 paacuteg 22) A esta ampliacioacuten de oportunidades le acompantildea el poder de agen-cia ya que las personas pueden tomar decisiones autoacutenomas para construir activamente sus planes de vida
Una mayor cobertura y calidad en los servicios de salud y educacioacuten ayuda a las familias a escapar de trampas de po-breza en las se encuentran inmersas Tal como menciona Sen (1997) si mediante una mejor educacioacuten y salud los indi-viduos aumentan su productividad e ingreso resulta natural suponer que tambieacuten adquiriraacuten una mayor libertad para to-mar control sobre su propia vida La educacioacuten por ejemplo beneficia a los individuos mediante un mayor ingreso pero tambieacuten en su capacidad para leer comunicarse discutir y tomar decisiones informadas entre otras De esta ma-nera las capacidades obtenidas mediante la educacioacuten y la salud sirven como medios no soacutelo para la produccioacuten econoacutemica sino para el beneficio y la libertad de los individuos influen-ciando el cambio social
21 EL SISTEMA NACIONAL DE SALUD ANTE LA COVID-19La Covid-19 ha puesto a prueba la capacidad de res-puesta del sistema sanitario y ha evidenciado el rezago en materia de cobertura universal en salud (CUS) (Meacuten-dez-Meacutendez 2020) Paiacuteses en todo el mundo se enfrentan a retos en materia de poliacutetica fiscal lo que ha provocado un replanteamiento en las asignaciones presupuestarias entre sectores y dentro de cada sector en este caso al interior del sector salud (Gupta amp Barroy The COVID-19 Crisis and Budgetary Space for Health in Developing Countries 2020)
A nivel internacional la Organizacioacuten Mundial de la Salud (OMS) ha sugerido que cada paiacutes deberiacutea destinar 6 de su Producto Interno Bruto (PIB) a su sistema de salud (OMS OPS 2018) Meacutexico se sumoacute a este compromiso mediante la resolucioacuten del Comiteacute Ejecutivo en su 154ordf sesioacuten de tra-bajo de la 66ordf Sesioacuten del Comiteacute Regional de la Organiza-cioacuten Mundial de la Salud (OMS) para las Ameacutericas que tuvo lugar del 16 al 20 de junio del 2014 Sin embargo entre 2010 y 2021 Meacutexico soacutelo ha destinado entre 25 y 29 de su
PIB anual esto es la mitad de la sugerencia internacional y de estimaciones propias (CIEP 2018)
Si bien los retos originados por la Covid-19 son mundiales el desafiacuteo para el sistema de salud en Meacutexico se ve agudiza-do debido a las carencias acumuladas desde hace al menos una deacutecada particularmente en la variable presupuestaria que impacta los recursos econoacutemicos disponibles en el sistema (Meacutendez-Meacutendez 2019)
Aunado a este contexto se suma un reto maacutes A inicios de 2020 se hizo oficial la creacioacuten del Instituto Nacio-nal de Salud para el Bienestar (INSABI)13 cuyo objetivo es universalizar los servicios de salud para la poblacioacuten que no cuenta con afiliacioacuten a una institucioacuten de seguri-dad social y que sustituye al entonces Seguro Popular sin embargo los retos de financiamiento se mantienen el instituto no cuenta con reglas de operacioacuten y auacuten no estaacute claro el proceso e interaccioacuten que se tendraacute con los gobiernos subnacionales
13 Decreto por el que se reforman adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Salud y de la Ley de los Instituciones Nacio-nales de Salud publicado en el Diario Oficial de la Federacioacuten el 29 de noviembre de 2019 (DOF 2019b)
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Aunado a este contexto se suma un reto maacutes A inicios de 2020 se hizo oficial la creacioacuten del Instituto Nacio-nal de Salud para el Bienestar (INSABI) cuyo objetivo es universalizar los servicios de salud para la poblacioacuten que no cuenta con afiliacioacuten a una institucioacuten de seguridad
social y que sustituye al entonces Seguro Popular sin embargo los retos de financiamiento se mantienen el instituto no cuenta con reglas de operacioacuten y auacuten no estaacute claro el proceso e interaccioacuten que se tendraacute con los gobiernos subnacionales
211 ANTECEDENTES DEL SISTEMA DE SALUD EN MEacuteXICOEn Meacutexico el sistema de salud se encuentra fragmenta-do y es heterogeacuteneo el acceso a los servicios de salud depende del nivel de ingresos o trabajo (CIEP 2018) A traveacutes del sector puacuteblico las instituciones de seguridad social cubren a jubilados trabajadores y sus familiares y de 2004 a 2019 el Seguro Popular dio atencioacuten a una parte de la poblacioacuten sin seguridad social ahora con el INSABI se busca cubrir al total de esta poblacioacuten En cambio las personas de mayores ingresos pueden acce-der a seguros privados (Ver figura 1) Esta fragmentacioacuten tiene como consecuencia una atencioacuten desigual por ejemplo el paquete de servicios de una persona afiliada a INSABI equivale a 225 del paquete de IMSS o SSSTE (CIEP 2018)
Una manera de conocer los antecedentes y heteroge-neidades del sistema de salud en Meacutexico es analizar los avances en materia de cobertura universal del siste-
ma de salud El tema de universalizacioacuten ha estado en la agenda nacional desde hace 20 antildeos cuando el Plan Nacional de Salud (PNS) 2001-2006 hablaba de la demo-cratizacioacuten de la salud enfocada a satisfacer las necesi-dades de todos los ciudadanos y que les brindara protec-cioacuten financiera (Meacutendez-Meacutendez 2020) Sin embargo la universalizacioacuten de la salud auacuten no se ha alcanzado pues existen retos en la afiliacioacuten los servicios o paquetes de atencioacuten y el gasto o seguridad financiera los cuales se profundizan con la Covid-19 y se analizan maacutes adelante La Cobertura Universal en Salud (CUS) se define como asegurar servicios de salud de calidad para todas las personas que lo necesitan sin poner en riesgo su situa-cioacuten econoacutemica (OMS 2018) Para alcanzar este objetivo es necesario incluir tres dimensiones o ejes afiliacioacuten servicios o paquetes de atencioacuten y gasto o seguridad financiera (Ver figura 2) Se analiza cada una de estas di-mensiones con datos de la ENIGH 2016 y 2018
Graacutefico 1 Sistema Nacional de Salud
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de (Danteacutes 2011)
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Graacutefico 2 Las tres dimensiones de la cobertura universal de salud (CUS)
Graacutefico 3 Poblacioacuten afiliada por subsistema
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de (OMS BM 2015)
La afiliacioacuten hace referencia a la derecho-habiencia o inscripcioacuten de una persona o una institucioacuten o programa de salud La afiliacioacuten no es sinoacutenimo de cobertura (CIEP 2018) es una de las tres dimen-siones que incluye la cobertura universal Por lo tanto la afiliacioacuten es una condicioacuten necesaria mas no suficiente para alcanzar la CUS
De acuerdo con la ENIGH la poblacioacuten afiliada a los ser-vicios puacuteblicos de salud se redujo de 821 de la pobla-cioacuten total en 2016 a 815 en 2018 esto es un milloacuten 536 mil 922 personas menos (Ver figura 3) En contraste la
poblacioacuten que no estaacute afiliada al siste-ma puacuteblico de salud se incrementoacute en un milloacuten 120 mil 525 personas de 2016 a 2018 Ademaacutes como se mencionoacute en el capiacutetulo 1 en 2018 la poblacioacuten que viviacutea
con carencias de acceso a servicios de salud fue 162
La reduccioacuten en la poblacioacuten afiliada al sistema puacuteblico de salud por un lado estaacute vinculada al incremento en la poblacioacuten que se autorreportoacute no afiliada a ninguacuten sub-sistema por otro tambieacuten puede estar relacionada a los esfuerzos de eliminar las duplicidades de afiliacioacuten en el sistema (CNPSS 2020)
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de ENIGH 2016 y 2018
A AFILIACIOacuteN iquestQUIEacuteN ESTAacuteCUBIERTO
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14 Clasificacioacuten Estadiacutestica Internacional de Enfermedades y Problemas Relacionados con la Salud (CIE) que permite conocer las causas de mortalidad enfermedades y otros motivos de atencioacuten que afectan a la poblacioacuten Se consideroacute el total de las intervenciones ya que aun-que se solicitoacute el cataacutelogo de servicios las respuestas convergen a que se cubren todos los servicios que necesite la persona afiliada Por la agregacioacuten de IMSS se llega al total de 8 mil intervenciones a partir de las 12 mil 643 intervenciones de la CIE 15 Solo se consideran las intervenciones incluidas en el CAUSES y no las 66 que cubriacutea el Fondo de Proteccioacuten contra Gastos Catastroacuteficos (FPGC)16 En 2018 la diabetes representoacute la segunda causa de muerte y se diagnosticaron 85 millones de mexicanos con diabetes
La segunda dimensioacuten de la CUS tie-ne como objetivo incluir los paquetes de servicios de salud que demande la poblacioacuten considerando la situacioacuten sociodemograacutefica nacional (OMS 2018) Esta segunda variable incluye la capacidad fiacutesica y humana y teoacuteri-camente se conoce como amplitud de los servicios
Para cuantificar la cobertura en paquetes de servicios se consideran las enfermedades o intervenciones incluidas en cada uno de los subsistemas de salud En 2019 el IMSS el ISSSTE y Pemex cubriacutean 8 mil intervenciones de la CIE14 el Seguro Popular cubriacutea un total de mil 807 e IMSS-Bien-estar 50 intervenciones
Lo anterior implica que mientras el programa de IMSS Bienestar incluye aproximadamente 50 intervenciones baacutesicas de salud puacuteblica (vacunas acciones de preven-cioacuten y exaacutemenes de deteccioacuten) las personas afiliadas a los servicios meacutedicos de Pemex tienen acceso a cirugiacuteas esteacuteticas y cosmeacuteticas como parte de la prestacioacuten del contrato colectivo de trabajo (Pemex 2019) En el caso del
Cataacutelogo Uacutenico de Servicios de Salud (CAUSES)15 del entonces Seguro Po-pular eacuteste corresponde a 2258 del cataacutelogo del IMSS e ISSSTE
En especiacutefico la atencioacuten de la dia-betes16 es diferenciada en IMSS
Bienestar uacutenicamente se tiene acceso al examen de diagnoacutestico en contraste con los afiliados al entonces Seguro Popular e IMSS que teniacutean 6 y 11 tipos de com-plicaciones de diabetes cubiertas respectivamente Entre estas intervenciones encontramos diabetes me-llitus originada en el embarazo y diabetes mellitus insu-linodependiente con diversas complicaciones
En cuanto a los recursos fiacutesicos y humanos tambieacuten se presentan diferencias significativas La tabla 1 muestra los resultados en cuanto a algunos indicadores de recur-sos fiacutesicos y humanos seleccionados A nivel nacional el nuacutemero de meacutedicos enfermeras y camas por cada 1000 habitantes se redujo el cambio maacutes pronunciado corresponde al nuacutemero de camas que pasoacute de 16 en 2012 a 11 en 2019
B PAQUETES DE SERVICIOS RECURSOS FIacuteSICOS Y HUMANOS
iquestQUEacute SERVICIOS ESTAacuteN CUBIERTOS
Tabla 1 Capacidad y acceso indicadores por instituciones (por cada 1000 derechohabientes)
DESCRIPCIOacuteN ANtildeO IMSS ISSSTE PEMEX SEGURO POPULAR
IMSS-BIENESTAR
NACIONAL OCDE
Camas censables
2012 09 09 47 12 09 16 48
2019 07 07 28 13 03 11 48
Meacutedicos 2012 13 14 46 18 06 22 32
2019 13 15 40 22 05 20 33
Enferme-riacutea 2012 16 16 58 23 11 26 88
2019 15 17 35 30 10 24 91
Nota Las variables se calculan por cada 1000 habitantes para el caso de la OCDE y a nivel nacional y por cada 1000 derecho-habientes en el caso de las instituciones o programas Pemex incluye a Sedena y Semar
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de ENIGH 2016 y 2018
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17 En Meacutexico maacutes de 90 del gasto privado corresponde al gasto de bolsillo de los hogares (Sesma-Vaacutezquez 2002) 18 Un hogar incurre en gasto catastroacutefico en salud cuando su gasto de bolsillo en salud representa 30 o maacutes de su ingreso disponible (Meacuten-dez-Meacutendez 2017) 19 El gasto empobrecedor se refiere al gasto en salud que realizan los hogares y que los ubican por debajo de la liacutenea de pobreza alimentaria desarrollada por el CONEVAL (Secretariacutea de Salud 2015)
Como resultado de la fragmentacioacuten del sistema de sa-lud los recursos humanos y fiacutesicos por subsistema son muy diferentes Los indicadores de Pemex son los que maacutes se acercan o incluso superan al promedio de la OCDE En contraste los indicadores maacutes bajos se pre-sentan en IMSS-Bienestar seguidos por los indicadores del IMSS e ISSSTE
De acuerdo con la tabla 2 los recursos fiacutesicos y humanos disponibles para la atencioacuten de padecimientos oncoloacutegi-cos son muy diferentes por subsistema y geograacuteficamen-te El mayor nuacutemero de consultorios camas y meacutedicos
para la atencioacuten de padecimientos oncoloacutegicos se con-centran en SSa seguido por el IMSS Sin embargo Ciudad de Meacutexico Jalisco y Nuevo Leoacuten concentran 377 de los consultorios en el IMSS mientras que Tlaxcala no cuenta con recursos fiacutesicos y humanos para este padecimiento
En el ISSSTE uacutenicamente los estados de Baja Califor-nia Ciudad de Meacutexico Hidalgo Jalisco Tabasco y Ta-maulipas reportaron camas de oncologiacutea Por su parte Ciudad de Meacutexico concentra 742 de los consultorios 821 de las camas y 640 de los meacutedicos oncoloacutegicos de Pemex
Tabla 2 Capacidad y acceso para Oncoloacutegico indicadores por instituciones
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de (DGIS 2020)
SUBSISTEMA PROGRAMA
CONSULTORIOS CAMAS MEacuteDICOS
IMSS 138 275 208
IMSS BIENESTAR 0 1 0
ISSSTE 28 58 96
SSA 271 855 565
Pemex 31 67 25
Otros 64 31 71
Total 532 1287 965
La tercera dimensioacuten de la CUS co-rresponde a los recursos econoacutemicos disponibles en el sistema de salud ya que estaacute vinculado con la seguridad fi-nanciera que busca evitar que el gasto de bolsillo de los hogares no ponga en riesgo su situacioacuten econoacutemica
Meacutexico mantiene una brecha de maacutes de 3 puntos del PIB en el presupuesto que destina a su sistema de salud respecto a lo sugerido por la OMS y al promedio que los paiacuteses de la OCDE desti-nan a este sector Ademaacutes la recomendacioacuten internacio-nal es tender a una composicioacuten 8020 entre el gasto puacute-
blico y gasto privado (OMS BM 2015) esto con la finalidad de evitar que el gasto privado17 sea tan elevado que conlleve a gasto catastroacutefico18 o gas-to empobrecedor19 a causa del gasto en saludAl comparar el gasto puacuteblico contra el gasto de bolsillo se observa que uacutenicamente en la poblacioacuten dere-chohabiente de Pemex el gasto puacute-
blico supera el 80 sugerido por la OMS y el BM 87 del gasto total es puacuteblico y 13 es gasto de bolsillo En contraste para la poblacioacuten de IMSS Bienestar el gasto de bolsillo es superior al gasto puacuteblico (Ver figura 4) El
CRECURSOS ECONOacuteMICOS GASTO PER CAacutePITA Y GASTO
DE BOLSILLO iquestQUEacute PROPORCIOacuteN DE
LOS COSTOS ESTAacuteN CUBIERTOS
41
incremento en el gasto de bolsillo de la poblacioacuten maacutes vulnerable podriacutea ser resultado del bajo nivel de gasto per caacutepita Ademaacutes la inexistencia de mecanismos de
proteccioacuten contra el riesgo financiero por gastos en salud origina y perpetuacutea un ciacuterculo vicioso de enferme-dad y pobreza (OMS 2018)
Graacutefico 4 Gasto per caacutepita y gasto de bolsillo promedio
Fuente Elaboracioacuten propiadel CIEP con informacioacuten de la SHCP y del INEGI
212 GASTO PUacuteBLICO EN SALUD En Meacutexico el presupuesto puacuteblico para salud ha sido in-suficiente para dar respuesta a la creciente demanda de los servicios de salud (CIEP 2018) En 202120 el presu-puesto para salud se ubicaraacute al mismo nivel que el gasto ejercido en 2013 pero con 105 millones de mexicanos maacutes debido al crecimiento poblacional
La figura 5 muestra que de 2016 a 2019 el presupuesto para salud se contrajo 35 en teacuterminos reales Durante este periodo el presupuesto reforzoacute la tendencia inercial al bajo crecimiento con recortes en SSa FASSA Pemex y Sedena por 152 10 209 y 62 respectivamen-te en teacuterminos reales
20 El aumento del presupuesto en salud como porcentaje del PIB se debe a la caiacuteda de 8 del PIB estimado para 2020
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Graacutefico 5 Graacutefico total en salud 2016-2021
Fuente Elaboracioacuten propiadel CIEP con informacioacuten de la SHCP
Ademaacutes en 2019 los programas presupuestarios de Apoyos para la proteccioacuten de las personas en estado de necesidad y el Programa de Desarrollo Comunitario ldquoCo-munidad DIFerenterdquo de la SSa dejaron de recibir recursos Asimismo de 2018 a 2019 el presupuesto de PROSPERA Programa de Inclusioacuten Social y el Programa de estancias infantiles para apoyar a madres trabajadoras disminuyoacute 963 y 735 respectivamente estos programas des-aparecieron en 2020
Se observa que para el antildeo 2020 hubo un aumento en el presupuesto para salud y que con la pandemia el presu-puesto aprobado en PEF se modificoacute y aumentoacute 304 aunque al cuarto trimestre de 2020 no parece haber uti-lizado estos recursos extra
Para el antildeo 2021 se planea gastar 19 maacutes de lo aproba-do en 2020 pero 11 menos que el presupuesto modifi-cado Lo anterior sigue siendo insuficiente para atender
la crisis sanitaria provocada por la Covid-19 Este au-mento de recursos se concentra en la creacioacuten de 18 mil 426 plazas laborales lo que hariacutea que Meacutexico pase de te-ner 20 a 21 meacutedicos por cada 1000 derechohabientes El promedio de la OCDE es 33 meacutedicos por cada 1000 habitantes (CIEP 2020)
Ademaacutes el presupuesto de 2021 oficialmente incorpora los recursos del INSABI Anteriormente los programas relacionados con el instituto eran tres Medicamentos gratuitos21 FASSA y Seguro Meacutedico Siglo XXI Para 2021 desaparece el programa Seguro Meacutedico Siglo XXI por lo cual el INSABI considera una parte del programa de Atencioacuten a la Salud y alcanza un monto de 198 mil 334 mi-llones de pesos (mdp) lo que representoacute un aumento de 45 y 39 respecto a 2019 y 2020 respectivamente
En el anexo 1 se encuentra la lista de programas y su pre-supuesto modificado para 2020
21 Antes Seguro Popular
43
2121 GASTO PER CAacutePITA
Las reducciones y aumentos del gasto puacuteblico en salud se reflejan en el gasto per caacutepita el cual permite conocer cuaacutel seriacutea el monto disponible en teoriacutea para cada persona afiliada o adscrita a alguacuten sistema o programa de salud Este gasto puede incrementarse por dos viacuteas una disminucioacuten en la poblacioacuten o un aumento en el presupuesto
De acuerdo con la figura 6 de 2010 a 2021 el gasto per caacutepita de todos los subsistemas se contrajo Pemex pre-senta la mayor contraccioacuten al pasar de
24 mil 542 pesos en 2010 a 13 mil 293 pesos en 2021 El gas-to per caacutepita del IMSS disminuyoacute 192 en teacuterminos reales Ademaacutes en el ISSSTE e IMSS Bienestar el presupuesto per caacutepita se contrajo 97 y 102 respectivamente
POR SUBSISTEMADE SALUD
Graacutefico 6 Gasto per caacutepita por subsistema
Fuente Elaboracioacuten propiadel CIEP con informacioacuten de la SHCP e informes de resultados de subsistemas
Por su parte de 2010 a 2020 el gasto per caacutepita de Se-guro Popular (ahora INSABI) aumentoacute 126 Sin embar-go en 2021 presenta la mayor reduccioacuten debido a que el aumento en el presupuesto no corresponde con la
ampliacioacuten para llegar a toda la poblacioacuten sin seguridad social por lo que pasoacute de $3991 pesos en 2020 a $2602 pesos por persona
44
La figura 7 muestra la heterogeneidad del presupuesto para salud conforma-do por ramo 12 (SSa) FASSA y gasto es-tatal por entidad federativa en 2018 La diferencia en el presupuesto por entidad federativa llegoacute a ser hasta de 37 mil 77 mdp el presupuesto de Estado
de Meacutexico y Ciudad de Meacutexico fue 38 mil 620 mdp y 30 mil 892 mdp respec-tivamente En contraste las entidades federativas de Baja California Sur y Co-
lima con montos inferiores a mil 869 mdp
POR ENTIDADFEDERATIVA
Graacutefico 7 Presupuesto para la salud por entidad federativa
Fuente Elaboracioacuten propiadel CIEP con informacioacuten de SICUENTAS
(Inluye ramo 12 FASSA gasto estatal)
Los recursos del ramo 12 se situaron entre 22 mil 305 mdp y 320 mdp las entidades con mayores recursos para salud a traveacutes de este ramo fueron Estado de Meacute-xico Ciudad de Meacutexico Veracruz Puebla y Guanajuato El gasto estatal de Ciudad de Meacutexico fue 10 mil 498 mdp contra 06 mdp de Chiapas La inequidad geograacutefica del gasto total en salud es adicional a la que existe por ins-titucioacuten o programa de atencioacuten a la salud (CIEP 2018) El presupuesto por entidad federativa se determina en parte por el tamantildeo de la poblacioacuten por esta razoacuten se realiza el anaacutelisis per caacutepita a continuacioacuten
El gasto total en salud por persona difiere hasta en $13118 pesos de acuerdo con la entidad federativa en
la que se encuentre El gasto puacuteblico y el gasto de bol-sillo presenta una diferencia de $12524 pesos y $1979 pesos respectivamente El gasto puacuteblico de Ciudad de Meacutexico fue $15553 pesos por persona como resultado de la centralizacioacuten de aspectos administrativos segui-do por Baja California Sur con $6636 pesos por persona En contraste el gasto puacuteblico en Oaxaca Puebla y Chia-pas fue menor a $3588 pesos por persona La media a nivel nacional fue $5312 pesos (Ver figura 8) El gasto de bolsillo por entidad se ubicoacute en un rango que va desde $1494 a $3474 pesos anuales Jalisco Aguascalientes y Nuevo Leoacuten presentaron un gasto de bolsillo mayor a $3000 pesos Las entidades con menor gasto de bolsillo son Estado de Meacutexico Tlaxcala y Tamaulipas
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Graacutefico 8 Gasto per caacutepita y de bolsillo entidad federativa
Fuente Elaboracioacuten propiadel CIEP con informacioacuten de SHCP INEGI y SICUENTAS
213 LA RESPUESTA EN SALUD ANTE LA COVID 19El 11 de marzo de 2020 la OMS caracterizoacute a la Covid-19 como pandemia es decir la propagacioacuten mundial de una nueva enfermedad (OMS 2020a OMS 2020b) y en Meacutexico el 24 de marzo 2020 se publicoacute el Acuerdo por el que se esta-blecen las medidas preventivas que se deberaacuten implemen-tar para la mitigacioacuten y control de los riesgos para la salud que implica la Covid-19 (DOF 2020)
La respuesta a la pandemia incluiacutea enfocar esfuerzos en tres aspectos Garantizar el acceso al diagnoacutestico y trata-
miento para todos impulsar y optimizar la capacidad del sistema de salud y mantener los servicios preexistentes de salud (OCDE 2020)
Para esta respuesta seriacutea necesario contar con personal necesario insumos adecuados y capacidad fiacutesica En las secciones previas se muestran los indicadores por tipo de institucioacuten que de manera general reflejan el estatus de estas variables al inicio de la pandemia Ante esa situacioacuten los principales retos se abordan a continuacioacuten
46
Personal En suma Meacutexico cuenta con 2 meacutedicos por cada mil habitantes y 24 enfer-meras por cada mil habitantes Para alcanzar el promedio de los paiacuteses de la OCDE seriacutea necesario incrementar a 33 el nuacutemero de meacutedicos y 91 el nuacutemero de enfermeras
Insumos En este aspecto se destaca en primer lugar el nuacutemero de pruebas aplicadas y el suministro de protec-cioacuten y emergencia Soacutelo en el caso del nuacutemero de prue-bas el promedio de los paiacuteses de la OCDE ronda las 155 pruebas por cada 1000 habitantes Meacutexico tiene una tasa de 015 pruebas por cada 1000 habitantes22 al 12 de enero 2021 (Meacutendez-Meacutendez 2020)
Capacidad fiacutesica Hace referencia al nuacutemero total de ca-mas disponibles es decir camas hospitalarias en general Aunque de manera maacutes especiacutefica se requieren camas de cuidado intensivo las camas hospitalarias pueden ser uti-lizadas de manera temporal si se equipan adecuadamen-te En este aspecto Meacutexico cuenta con 11 camas por cada mil habitantes Para alcanzar el promedio de los paiacuteses de la OCDE se requeririacutea incrementar 43 veces el nuacutemero de camas actuales (Meacutendez-Meacutendez 2020)
Soacutelo para estos tres rubros seriacutea necesario 094 puntos del PIB adicionales al presupuesto aprobado en el antildeo 2020 para salud En el ejercicio del gasto que se presenta en
la siguiente seccioacuten lo que se observoacute es un in-cremento de 304 respecto al monto aproba-
do para este antildeo equivalente a 009 puntos del PIB (Meacuten-dez-Meacutendez 2020)
Interrupcioacuten de los servicios preexistentes de salud Uno de los efectos indirectos de la Covid19 ha sido la interrup-cioacuten de servicios de salud esto se puede deber tanto a una falta de oferta como a una falta de demanda de la atencioacuten
Durante el primer semestre de 2020 las consultas cayeron 470 al pasar de 44 millones 565 mil 889 a 23 millones 636 mil 743 en 2019 Seis de cada diez consultas que se dejaron de otorgar corresponden a consulta sub-secuente En 2020 188 de las consultas fue por enfer-medades croacutenicas lo cual estaacute en liacutenea con la transicioacuten epidemioloacutegica que atraviesa actualmente el paiacutes La categoriacutea con menor participacioacuten es salud mental con 20 del total en 2019 y 19 del total en 2020
Las reducciones en consultas de primera vez durante el primer semestre de 2020 respecto al mismo periodo de 2019 se muestran en la figura 9 En teacuterminos porcentua-les la mayor caiacuteda se da en las consultas de salud bucal con 573 menos seguida de consultas a sanos y salud mental con 484 y 464 menos consultas respectivamente
22 El promedio de la OCDE es 155 pruebas por cada 1000 afiliados los paiacuteses de Latinoameacuterica han realizado 29 pruebas (BID 2020)
Graacutefico 9 Consultas meacutedicas enero-junio 2019 vs 2020 primera vez
Fuente Elaboracioacuten propiadel CIEP con informacioacuten de la DGIS SSa
RETOS
47
Tambieacuten las consultas subsecuentes de salud bucal tuvieron la mayor caiacuteda en teacuterminos porcentuales con 632 menos consultas Las consultas a sanos fueron 4
millones 398 mil 710 menos respecto a 2019 asiacute como la caiacuteda de 2 millones 460 mil 584 en consultas de enfer-medades croacutenicas (Ver figura 10)
Graacutefico 10 Consultas meacutedicas enero-junio 2019 vs 2020 subsecuente
Fuente Elaboracioacuten propiadel CIEP con informacioacuten de la DGIS SSa
Las reducciones en consultas de primera vez y sub-secuentes muestran un panorama nacional sobre el impacto indirecto en la interrupcioacuten de servicios pre-
existentes de salud los cuales podriacutean tener implica-ciones durante los siguientes antildeos asiacute como requeri-mientos financieros
Al cierre del antildeo 2020 el gasto paga-do por el sector salud fue 47 menor al presupuesto modificado El presu-puesto para salud durante el antildeo de pandemia aumentoacute 836 respecto al
gasto ejercido en 2019 y 304 respec-to al monto aprobado para 2020 El pago de servicios personales (noacutemina) alcan-zoacute 4275 del presupuesto pagado (Ver figura 11)
GASTO PUacuteBLICOEN SALUD
DURANTE 2020
48
De acuerdo con los avances trimestrales se encuentra que en los cuatro trimestres de 2020 el gasto del sector salud fue inferior al presupuesto programado que resultoacute al incorporar las adecuaciones presupuestarias al presu-puesto aprobado
En los primeros tres meses del antildeo 2020 el gasto ejercido por el sector salud ascendioacute a 203 de todo el gasto apro-bado Pemex gastoacute maacutes del presupuesto que le habiacutean pro-gramado mientras que IMSS e ISSTE gastaron menos Al segundo semestre de 2020 todos los subsistemas del sector salud gastaron menos de lo programado en el pre-supuesto pero para el tercer trimestre de 2020 los sub-sistemas de salud gastaron entre 618 y 809 de su
presupuesto aprobado El presupuesto ejercido al tercer trimestre por el sector salud fue 435 mil 72 mdp
Finalmente al cuarto trimestre de 2020 el IMSS ejercioacute me-nos del presupuesto que teniacutea aprobado mientras que el ISSSTE la SSa y los servicios meacutedicos de Pemex ejercieron un presupuesto menor al modificado pero mayor al aproba-do es decir menos de lo que se programoacute ante la pandemia por Covid-19 (Ver Figura 12)
En resumen los recursos destinados a salud no se ocupa-ron en su totalidad a pesar de la necesidad de atencioacuten por la Covid-19 durante 2020
Graacutefico 11 Gasto del sector salud al cuarto trimestre del 2020
Fuente Elaboracdo por el CIEP con datos de los informes al Congreso de la Unioacuten de SHCP
Graacutefico 12 Gasto puacuteblico por subsistema de salud al cuarto trimestre del 2020
Fuente Elaboracdo por el CIEP con informacioacuten de SHCP
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Tabla 3 Presupuesto para proyectos de inversioacuten para hacer frente a la pandemia
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de (SHCP 2020)
Dentro del gasto programado para pro-yectos de inversioacuten para hacer frente a la Covid-19 se encuentra la adquisicioacuten de ventiladores equipos de diagnoacutestico y adquisicioacuten de equipamiento para la reconversioacuten de hos-pitales para la atencioacuten de pacientes
En 2020 el monto aprobado para pro-yectos de inversioacuten para hacer frente a la pandemia fue 4 mil 125 mdp sin em-bargo el monto ejercido alcanzoacute 2 mil 519
mdp esto representa 04 del gasto modificado del sector salud Este monto ejercido uacutenicamente estuvo a cargo del IMSS (Ver tabla 3)
AMPLIACIOacuteN DE CAPACIDAD FIacuteSICA
INCREMENTOAL GASTO
CONCEPTO INVERSIOacuteN TOTAL (A)
MONTO MODIFICADO (B)
MONTO EJERCIDO (C)
AVANCE (CB)
Equipo meacutedico 977310 278364 157004 564
Ventiladores 771370 75336 52850 702
Unidades meacutedicasreconversioacuten
65257 58782 41997 714
Otros 070 000 000 00
Total 1814006 412483 251852 611
Del gasto ejercido 623 corresponde a la adquisicioacuten de equipo meacutedico para la atencioacuten de la Covid-19 Para la compra de ventiladores se destinaron 5285 mdp y 420
mdp para la adquisicioacuten de unidades meacutedicas tempora-les y reconversioacuten hospitalaria
214 POLIacuteTCAS Y ESTRATEGIAS DE RESPUESTALas estrategias de reasignacioacuten del gasto puacuteblico han sido las maacutes utilizadas en el mundo para hacer frente a las necesidades de atencioacuten que incluyen no soacutelo la atencioacuten por Covid-19 sino tambieacuten el mantenimiento de los servicios preexistentes de salud
Dentro de las herramientas que se han utilizado para la res-puesta inmediata estaacute la creacioacuten de un fondo para la res-puesta por Covid19 reasignaciones presupuestarias entre sectores priorizacioacuten del presupuesto a la salud (Gupta amp Barroy 2020) y la creacioacuten de programas presupuestarios emergentes yo temporales para dar seguimiento y traza-bilidad al gasto (Social Health Protection Network 2020)
En Meacutexico el 18 de marzo de 2020 se aproboacute la creacioacuten de un fondo para la Prevencioacuten y Atencioacuten de Emergencias por hasta 180 mil 733 mdp pero este monto no fue exclusivo para el sistema de salud Ade-maacutes como se detalloacute en la seccioacuten anterior el gasto
total en el sector salud durante 2020 no incrementoacute respecto al monto ejerci-do en 2019 lo cual podriacutea disminuir los recursos existentes para mantener los
servicios y atencioacuten meacutedica
50
23 Cifras obtenidas de la conferencia matutina del 13 de octubre de 202024 Antes Fondo de Proteccioacuten contra Gastos Catastroacuteficos (FPGC) 25 13 hospitales de la SSa 18 del IMSS y 2 hospitales del ISSSTE
Tabla 4 Compra de vacuna contra Covid19
LABORATORIO NUacuteMERO DE DOSIS (MILLONES)
DOSIS POR PERSONA POBLACIOacuteN INMUNIZADA (MILLONES)
COVAX 515 2 26
Pfizer 344 2 17
AstraZeneca 774 2 38
CanSino 350 1 35
Sputnik V 220 2 11
AstraZeneca (India) 20 2 1
Sinovac 100 2 5
Total 2323 133
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de la conferencia matutina presidencial del 16 de febrero de 2021
VACUNASSe contempla un presupuesto de 35 mil 153 mdp para cubrir aproximadamente 116 millones de personas En la primera semana de octu-bre se realizoacute el primer anticipo por 6 mil mdp23 En la
tabla 4 se presenta el nuacutemero de dosis que se planea comprar por laboratorio y el total
de poblacioacuten que seriacutea inmunizada
Los recursos para la compra de la vacuna contra Co-vid-19 no provienen de una reasignacioacuten presupuestaria entre otros sectores ni al interior del sector salud sino del Fondo de Salud para el Bienestar24 el cual se encar-ga de atender padecimientos de alta especialidad para poblacioacuten que no cuenta con afiliacioacuten a instituciones de seguridad social
Este fondo con la creacioacuten del INSABI y con la com-pra de la vacuna reduciriacutea su saldo en 75 respecto al monto que teniacutea al segundo trimestre de 2020 y podriacutea arriesgar los recursos comprometidos para la atencioacuten de enfermedades de mayor especialidad croacutenicas y que representan un costo significativo para las familias
RECONVERSIOacuteNHOSPITALARIA
La reconversioacuten hospitalaria implica usar camas de aacutereas distintas que pue-dan equiparse y modificarse a fin de prestar atencioacuten de cuidados intensivos a pacientes de Covid-19 En abril de 2020 se emitieron los Lineamientos para la Reconversioacuten Hospitalaria (LRH) que establecen los criterios que deben de cumplirse en las tres etapas de la atencioacuten de Covid-19 (PNUD 2020)
Etapa 1 se designaron 33 hospitales exclusivos para la atencioacuten de Covid-1925 y cinco Institutos Nacionales que recibiriacutean a pacientes de Covid1-9 soacutelo en aacutereas es-peciales De acuerdo con PNUD (2020) los 33 hospitales
aportaron hasta 8000 camas hospitala-rias 97 camas de cuidados intermedios y 600 camas en UCI Ademaacutes el gobier-no federal contratoacute 3300 camas de hos-
pitales privados incluidas 500 de cuidados intensivos
Etapa 2 camas reconvertidas de los hospitales de la etapa 1 y otras que camas que puedan ser reconvertidas en hospitales que no cumplen con los requisitos de la eta-pa 1 Se contaron con 132 hospitales con un total de 18 mil 377 camas hospitalarias y mil 180 en UCI Estos hospitales tendriacutean que seguir atendiendo a su demanda habitual de servicios y recibir ademaacutes a pacientes con Covid-19
51
26 En Ciudad de Meacutexico se habilitoacute de manera temporal el Centro de Convenciones Citibanamex como hospital para la atencioacuten a la Covid-19 el cual contoacute con 240 camas incluidas 36 de terapia intermedia 27 Es un sistema de seleccioacuten y clasificacioacuten de pacientes en los servicios de urgencia basado en sus necesidades terapeacuteuticas y los recursos disponibles para atenderlo
Tabla 5 Reconversioacuten hospitalaria IMSS (enero 2021)
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de (IMSS 2021)
ENTIDAD CAMAS ANTES DE RECONVERSIOacuteN
TOTAL VARIACIOacuteN
Quereacutetaro 380 484 274
Hidalgo 270 332 230Puebla 402 609 515
Morelos 183 302 650Guanajuato 620 932 503Nuevo Leoacuten 1038 1188 145
Jalisco 1290 1853 436Michoacaacuten 221 416 882
TOTAL 4404 6116 389
Nota El total corresponde a la suma de las camas antes de reconversioacuten maacutes mil 712 camas
Etapa 3 hospitales que podriacutean expandir su capacidad para atender a pacientes desplazados de los hospitales Co-vid-19 en aacutereas independientes sin arriesgar las intervencio-nes que realizan En total se contaron con 42 mil 194 camas
No obstante no se encontraron datos oficiales sobre el nuacutemero de camas adicionales que se adquirieron por la
reconversioacuten hospitalaria de unidades temporales de Co-vid-1926 En varios medios de comunicacioacuten se mencionoacute que Meacutexico incrementoacute en 3756 las camas de cuidados intensivos para pacientes de Covid-19 (La Jornada 2020) Mientras el IMSS incrementoacute en 389 el nuacutemero de ca-mas en ochos entidades federativas esto es mil 712 ca-mas maacutes (Ver tabla 5)
PAQUETE DE SERVIVIOS SIN INTERRUPCIOacuteN
En cuanto a las estrategias para man-tener los servicios preexistentes de sa-lud las principales recomendaciones se orientan en aplicar tres estrategias de priorizacioacuten de los servicios de sa-lud triaje27 uso de telemedicina y definir un paquete de servicios que no podraacuten ser interrumpidos como vacu-nas y seguimiento a enfermedades croacutenicas entre otras
Ademaacutes de los esfuerzos que realizan los paiacuteses por aplanar la curva de contagios de Covid-19 y evitar que la pandemia se acelere los gobiernos tambieacuten deben pro-teger otros servicios de salud esenciales que van desde el trabajo de parto y la inmunizacioacuten hasta la atencioacuten
del VIH y la tuberculosos la diaacutelisis y el tratamiento del caacutencer (CGD 2020)
La atencioacuten de la pandemia durante 2020 requeriacutea aumentar el presu-
puesto del sector salud en 094 puntos del PIB (Tabla 6) esto es 108 veces el gasto adicional al aprobado que se hizo en 2020 Este presupuesto considera la contratacioacuten de meacutedicos y enfermeras la compra de pruebas y aumentar el nuacutemero de camas El gasto del sector salud al cuarto trimestre de 2020 fue 19 mil 985 mdp maacutes respecto al monto aprobado que representoacute 009 puntos del PIB
52
28 Incluye uacutenicamente la matriacutecula escolarizada
Tabla 6 Respuesta presupuestaria ante la Covid19
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de (DGIS 2020) (IMSS 2020) (CNPSS 2020) (INEGI 2017) (INEGI 2019) (OCDE 2014)
Nota Para personal se considera incrementar al doble el nuacutemero de enfermeras con un salario mensual de $18254 pesos la contratacioacuten de meacutedi-cos para alcanzar el promedio de la OCDE de 33 con un salario mensual de $29956 pesos Insumos contempla la compra de pruebas con un precio unitario de $22019 pesos Incrementar al doble el nuacutemero de camas (El IMSS contemplo $1255837916 para la adquisicioacuten de 21 mil 500 camas)
PRIORIDADES ABRIL - DICIEMBRE 2020 (MDP) PIB
Personal 1651519 07
Insumos 436148 02
Inversioacuten 79824 003
Total 2167491 094
22 EDUCACIOacuteNLa crisis sanitaria por la Covid-19 no soacutelo ha tenido con-secuencias en el sector salud El confinamiento tambieacuten implicoacute el cierre de escuelas alrededor del mundo lo que representa que maacutes de mil 600 millones de nintildeos interrum-piraacuten el proceso educativo que transitaban reduciendo el aprendizaje de cada uno de ellos y con posibles aumentos en las tasas de abandono escolar (De Hoyos 2020)
La educacioacuten abona a la recuperacioacuten de las crisis a traveacutes de la aportacioacuten de normalidad conocimientos y habilida-des necesarias para el desarrollo ademaacutes de que se crean las bases para disminuir brechas sociales y econoacutemicas (UNICEF 2020) Por ello la educacioacuten no debe suspenderse a pesar de una emergencia sanitaria Sin embargo dada la crisis sanitaria se optoacute por el cierre de escuelas como una medida para prevenir los contagios
Existe evidencia que muestra un impacto desproporciona-do de la crisis de la Covid-19 sobre las mujeres A diferencia de recesiones anteriores esta crisis produjo un aumento en el desempleo femenino en Estados Unidos dado que las mujeres se encargan en mayor medida del cuidado in-fantil ante el cierre de las escuelas al tiempo que enfrentan una mayor probabilidad de reducir sus horas de trabajo Se
advierte que incluso antes de la contingencia sanitaria de 2020 los cambios en los horarios escolares derivaron en cambios en la participacioacuten laboral femenina lo que pone de manifiesto una probable ampliacioacuten de la desigualdad de geacute-nero en la crisis actual dado que las mujeres comprometen en mayor medida sus oportunidades de empleo al quedarse en casa al cuidado de los nintildeos (Francesca Caselli Frances-co Grigoli Damiano Sandri Antonio Spilimbergo 2021)
En Meacutexico las clases presenciales se suspendieron a partir de marzo de 2020 y para finales de abril en aproxi-madamente 180 paiacuteses las escuelas se encontraban ce-rradas o parcialmente cerradas (The World Bank 2020) En este contexto el derecho a la educacioacuten de las nintildeas nintildeos y adolescentes se ve perjudicado por la suspensioacuten de clases presenciales
No obstante durante 2020 la poliacutetica y estrategia para combatir los efectos de la Covid-19 en el Sistema Educativo Nacional (SEN) no contoacute con una inversioacuten adicional al pre-supuesto educativo de 2020 Lo anterior en un contexto en el que soacutelo 564 de los hogares en Meacutexico tiene acceso a internet y uacutenicamente 443 cuenta con una computadora (INEGI 2019)
221 TAMANtildeO DEL SISTEMA DE EDUCACIOacuteN NACIONALEn los uacuteltimos diez antildeos el sistema educativo mexicano ha crecido y se ha caracterizado por ser en su mayoriacutea puacuteblico y gratuito como lo estipula el Artiacuteculo 3deg consti-tucional De acuerdo con la SEP (SEP 2021) la matriacutecula total28 en Meacutexico incrementoacute de 33 millones 875 mil 685 alumnos en el ciclo escolar 2009-2010 a 36 millones 518 mil 712 alumnos en el ciclo 2019-2020 Sin embargo la
proporcioacuten de alumnos matriculados en el sistema puacute-blico disminuyoacute de 871 en el ciclo escolar 2009-2010 a 855 en el ciclo 2019-2020 (ver figura 13) En relacioacuten con el nuacutemero total de escuelas este presentoacute un incre-mento en los uacuteltimos 10 antildeos y al igual que la matriacutecula el porcentaje de escuelas de sostenimiento puacuteblico dis-minuyoacute de 84 a 822 del total
53
La matriacutecula puacuteblica de educacioacuten indiacutegena ascendioacute en el ciclo escolar 2019-2020 a 12 millones de alumnas y alumnos lo que representoacute 4 de la matriacutecula total puacute-blica y 55 de la matriacutecula puacuteblica de educacioacuten baacutesica (SEP 2020) Estos alumnos acuden a 22 mil 080 escue-las puacuteblicas
Respecto a la distribucioacuten geograacutefica de los alumnos matriculados en el sistema puacuteblico durante el ciclo es-colar 2019-2020 en relacioacuten con el nuacutemero de alumnos
por escuela las entidades con maacutes alumnos por cada plantel educativo fueron Ciudad de Meacutexico Baja Cali-fornia y Aguascalientes En cambio Veracruz Chiapas y Oaxaca fueron las entidades con menos alumnos por escuela (ver Figura 14) Es preciso mencionar que las en-tidades con maacutes alumnos por cada plantel educativo se encuentran entre las entidades con menores niveles de pobreza en el paiacutes Asimismo las entidades con menos alumnos se encuentran entre las maacutes pobres con cifras de pobreza por arriba de 60 (CONEVAL 2019)
Graacutefico 13 Matriacutecula total y nuacutemero de escuelas del SEN por ciclo escolar y sostenimiento
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de la SEP
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Graacutefico 14 Alumnos por escuela por entidad federativa 2010-2020
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de la SEP
La educacioacuten baacutesica es el nivel educativo que cuenta con el mayor nuacutemero de alumnos inscritos respecto al grupo de poblacioacuten en edad reglamentaria para cursar en dicho nivel La educacioacuten baacutesica registroacute una tasa de cobertu-ra escolar de 94 durante el ciclo escolar 2019-2020 la maacutes alta de todos los niveles educativos Sin embargo esta tasa es la maacutes baja registrada en los uacuteltimos siete
antildeos (SEP 2020) Dentro de la educacioacuten baacutesica se ob-serva que el nivel preescolar tuvo una tasa de cobertura de 717 mientras que a nivel primaria y secundaria se reportaron tasas de 1042 y 957 respectivamente (ver figura 15) Para estos niveles hubo maacutes nintildeas inscri-tas que nintildeos con excepcioacuten de la educacioacuten indiacutegena donde esta proporcioacuten es inversa (Tabla 7)
2212 INDICADORES EDUCATIVOS
Graacutefico 15 Cobertura escolar 2019-2020
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de la SEP
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Tabla 7 Cobertura educativa por sexo 2019-2020
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de (SEP 2020)
El nivel superior tiene menos alumnos inscritos respec-to al total de joacutevenes en edad de cursar ese nivel pero a diferencia de la educacioacuten baacutesica el nuacutemero de alum-nos inscritos ha incrementado de 256 en 2009-2010 a
349 durante el ciclo 2019-2020 Cabe sentildealar que du-rante el ciclo 2019-2020 fueron maacutes mujeres inscritas que hombres tal como lo muestra la tabla 7
NIVEL EDUCATIVO HOMBRES MUJERES
Preescolar 711 723
Primaria 1041 1043
Educacioacuten indiacutegena 506 494
Secundaria 949 965
Media superior 745 799
Superior 341 358
En cuanto a la eficiencia terminal que mide cuaacutentos alum-nos concluyen el nivel al que estaacuten inscritos respecto al total de alumnos inscritos al inicio del ciclo escolar se ob-serva la tasa de eficiencia terminal durante el ciclo escolar 2018-2019 para el nivel primaria fue de 962 secundaria 863 y para educacioacuten media superior de 648 Por su parte este indicador para educacioacuten indiacutegena se ubica en 927 es decir 35 puntos porcentuales por debajo de la cifra que presenta la educacioacuten no indiacutegena
Por otra parte las tasas de reprobacioacuten observadas son consistentes con las tasas de eficiencia terminal pues la tasa de reprobacioacuten durante el ciclo escolar 2018-2019 en educacioacuten media superior fue de 129 en secunda-ria fue 55 y para primaria fue de 11 (SEP 2020)
El abandono escolar en primaria y media superior ha disminuido del ciclo escolar 2009-2010 al ciclo escolar 2018-2019 02 y 19 puntos porcentuales respectiva-mente Asimismo las tasas observadas para secundaria y educacioacuten superior se ubican en 48 y 79 respec-tivamente (ver figura 16) Para el ciclo escolar 2019-2020 se estima que las tasas para los niveles primaria secun-daria media superior y superior sean 07 42 102 y 74 respectivamente (SEP 2020)
Ademaacutes durante el ciclo escolar 2018-2019 las mujeres abandonaron menos sus estudios que los hombres Como se observa en la tabla 8 la tasa de abandono es mayor en hombres que en mujeres en todos los niveles educativos
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de la SEP
Graacutefico 16 Abandono escolar 2018-2019 Tasa Porcentual
56
29 Entendido como el total de los recursos asignados a la funcioacuten educacioacuten maacutes lo asignado al ramo Educacioacuten Puacuteblica a traveacutes de funciones distintas a educacioacuten
Tabla 8 Abandono escolar por sexo 2018-2019
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de (SEP 2020)
NIVEL EDUCATIVO HOMBRES MUJERES
Primaria 08 06
Secundaria 58 37
Media superior 152 109
La evidencia sentildeala que factores econoacute-micos como la pobreza y la desigualdad econoacutemica estaacuten asociados con el acce-so a la educacioacuten y la desercioacuten La En-cuesta Nacional de Desercioacuten en la Edu-cacioacuten Media Superior (ENDEMS) 2012 (SEP 2012) asiacute como el Anaacutelisis del Mo-vimiento contra el Abandono Escolar en la Educacioacuten Media Superior (SEP INSP 2015) indican que maacutes de la mitad de las y los joacutevenes que abandonaron sus estudios lo hicieron principalmente por las siguientes razo-nes 364 por falta de dinero para cubrir los gastos educa-tivos (uacutetiles pasajes o inscripcioacuten) 78 por disgusto por el estudio 72 por darle maacutes importancia al trabajo que el estudio 71 por problemas para entender a los maestros y 6 por darse de baja por reprobacioacuten de materias
La principal razoacuten para abandonar los estudios tanto para mujeres como para hombres es la falta de dinero (377 y 391 respectivamente) Sin embargo para las mujeres la segunda y tercera razoacuten de desercioacuten corresponden a un embarazo o haber tenido un hijo (118) y a haberse casado (88)
Los problemas para entender a los maestros tambieacuten es una de las principales causas de desercioacuten lo que se rela-ciona con la carencia de habilidades y conocimientos baacute-sicos por parte de los estudiantes para continuar con su formacioacuten acadeacutemica (De Hoyos 2020)
CAUSAS DE DESERCIOacuteN
ESCOLAR EN EDUCACIOacuteN
MEDIA SUPERIOR
Entre 2010 y 2021 el gasto puacuteblico educativo29 ha tenido una tasa de crecimiento promedio anual de 02 real Para 2021 el gasto educativo previsto en el Presupuesto de Egresos de la Federacioacuten (PEF) 2021 asciende a 836 mil 404 mdp monto que representa un nulo crecimiento
en teacuterminos reales respecto al PEF 2020 (ver figura 17) En teacuterminos per caacutepita se advierte que durante 2021 el gasto educativo ascenderiacutea a $26776 pesos por estu-diante (SHCP 2019) (SHCP 2020) En contraste la educa-cioacuten indiacutegena $3344 pesos por alumno
222 GASTO PUacuteBLICO EN EDUCACIOacuteN
57
Graacutefico 17 Evolucioacuten del gasto puacuteblico educativo 2011-2021
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de la SHCP
El gasto educativo de 2021 concentra 34 del PIB a pesar de que la Ley General de Educacioacuten establece un porcentaje miacutenimo de 8 del PIB enfocado a educacioacuten anualmente (ver figura 18) Asimismo en el Artiacuteculo 3deg constitucional se establece que los niveles educativos
inicial preescolar primaria secundaria medio superior y superior son considerados obligatorios y un derecho para las nintildeas nintildeos y adolescentes (NNA) por lo que el Estado se veraacute obligado a destinar los recursos necesa-rios para promover y garantizar el derecho a la educacioacuten
Graacutefico 18 Gasto puacuteblico educativo como porcentaje del PIB 2010-2021
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de la SHCP
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Del total de recursos presupuestados para educacioacuten en 2021 981 tiene el objetivo de cubrir las necesidades de gasto corriente como el pago de noacutemina y otros servicios necesarios para la operacioacuten del SEN Asimismo 18 del gasto en educacioacuten seraacute destinado a gasto de capital di-ferente de obra puacuteblica es decir a la adquisicioacuten alqui-ler y mantenimiento de bienes inmuebles De este modo 004 estaraacute destinado a gasto de obra puacuteblica que se refiere a la construccioacuten y edificacioacuten de espacios educa-
tivos y 002 a gasto corriente por concepto de gastos indirectos de programas de subsidios En comparacioacuten con el PEF 2020 el gasto corriente educativo de 2021 representa un incremento real de 01 en tanto que el gasto de capital diferente de obra puacuteblica revela una re-duccioacuten real de 45 y el gasto de obra puacuteblica una caiacute-da real de 297 De igual manera el gasto corriente por concepto de gastos indirectos de programas de subsidios estima un recorte de 33 real anual
El gasto educativo per caacutepita por estados revela que como se muestra en la figu-ra 22 Ciudad de Meacutexico es el estado con el mayor gasto educativo por alumno de sostenimiento puacuteblico con $138316 pesos para cada alumno del sistema escolarizado Sin embargo este monto resulta de los gastos administrativos concentrados en esta entidad ante la presencia de la autoridad educativa en este territorio Asimismo Colima que es la entidad con la me-nor matriacutecula puacuteblica destaca como el segundo estado con el mayor gasto educativo por alumno con $32225 pesos por es-tudiante lo mismo que Baja California Sur la segunda entidad
con menor nuacutemero de alumnos de sosteni-miento puacuteblico a nivel nacional cuenta con uno de los mayores gastos educativos per caacutepita que ascendioacute a $28252 pesos por alumno en 2021
Por el contrario Guanajuato que es una de las entidades con mayor nuacutemero de alumnos contoacute con el gasto per caacute-pita maacutes bajo en 2021 que fue de $12854 pesos por alum-no De igual forma para Estado de Meacutexico la entidad con la matriacutecula puacuteblica estudiantil maacutes amplia del paiacutes se estimoacute un gasto por alumno de $13074 pesos para 2021 Graacutefico 19)
GASTO EDUCATIVO POR ENTIDAD FEDERATIVA
Graacutefico 19 Gasto educativo per caacutepita por entidad federativa 2021
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de la SHCP y la SEP
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Respecto a la educacioacuten indiacutegena el PEF 2021 indica que el presupuesto destinado a brindar servicios educativos especiacuteficamente a esa poblacioacuten por medio del Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE) y la Direccioacuten General de Educacioacuten Indiacutegena asciende a $4123 mdp 199 menos en teacuterminos reales que su presupuesto para 2020 Soacutelo el presupuesto asignado al CONAFE as-ciende a $3973 mdp 173 real por debajo de lo presu-puestado para el Consejo en 2020 En el caso de la Di-
reccioacuten General de Educacioacuten Indiacutegena su presupuesto para 2020 es de 150 mdp que implica una reduccioacuten de 566 en teacuterminos reales frente al PEF 2020 Lo ante-rior en un contexto en el que 523 de la poblacioacuten en zonas rurales no tiene acceso a internet lo que difi-culta que esta poblacioacuten acceda a su derecho a los servicios educativos y se beneficie de la estrategia Aprende en Casa por TV y en Liacutenea para continuar con su formacioacuten acadeacutemica
Uno de los principales costos educativos directos de la suspensioacuten de clases presenciales es la interrupcioacuten desaceleracioacuten y peacuterdida de aprendizaje (Morduchowicz amp Garciacutea 2021) asiacute como la limitacioacuten en la adquisicioacuten de conocimientos y habilidades en la educacioacuten baacutesica (De Hoyos 2020) La evidencia sentildeala que posterior al cierre de escuelas causado por emergencias sanitarias las y los joacutevenes de entre 14 y 17 antildeos mostraron logros educativos reducidos en comparacioacuten con estudiantes de generaciones anteriores (De Hoyos 2020) (The World Bank 2020) Las proyecciones globales maacutes recientes preveacuten que se perderaacuten casi 06 antildeos de escolaridad debido al cierre de escuelas vinculado a la Covid-19 (The World Bank 2020)
Conforme a lo anterior se estima que para 2020 se ob-tenga un puntaje de 481 puntos en promedio para alum-nos de 6deg de primaria en la prueba PLANEA (Plan Nacio-nal para la Evaluacioacuten de los Aprendizajes) es decir 24 puntos menos de los que se esperariacutea obtener en ausen-cia de la Covid-19 Para esa misma generacioacuten al encon-trarse a nivel secundaria se espera una reduccioacuten de la eficiencia terminal pasando de 883 en ausencia de la Covid-19 a 858 en presencia del virus
Las acciones implementadas hasta el momento para con-tinuar con la educacioacuten de nintildeas nintildeos y adolescentes en el mundo se han enfocado en continuar con las clases a distancia Para ello la Organizacioacuten para la Cooperacioacuten y el Desarrollo Econoacutemicos (OCDE) hace recomendaciones para adaptarse a este modelo de educacioacuten como utilizar plataformas de aprendizaje a distancia ya existentes de-sarrollar nuevas plataformas asociarse con plataformas privadas utilizar los dispositivos electroacutenicos de mane-ra apropiada y brindar a los maestros oportunidades de aprendizaje digital (OCDE 2020)
En Meacutexico 336 millones de personas de entre 3 y 29 antildeos de edad asistiacutean a la escuela y aulas en el ciclo es-colar 2019-2020 Esta poblacioacuten continuoacute clases a dis-tancia sin embargo no todos los estudiantes han podi-do seguir el ritmo de esta nueva modalidad en igualdad
de condiciones pues 738 mil estudiantes no pudieron concluir el ciclo escolar 2019-2020 y 53 millones no se inscribieron al ciclo escolar 2020-2021 de los cuales 23 fue por razones directamente relacionadas con la Co-vid-19 y 29 por cuestiones econoacutemicas (INEGI 2021)
Las clases a distancia dejan de lado a grupos estudian-tiles que debido a la brecha digital no tienen acceso a tecnologiacuteas de la informacioacuten o que la situacioacuten socioe-conoacutemica de su hogar es vulnerable (De Hoyos 2020) (UNICEF 2020) La Encuesta Nacional sobre Disponi-bilidad y Uso de Tecnologiacuteas de la Informacioacuten en los Hogares (ENDUTIH) (INEGI 2019) muestra que 96 de los hogares en Meacutexico recibe sentildeal de televisioacuten digital mientras que 564 tiene acceso a internet y soacutelo 443 cuenta con computadora Asimismo del total de usua-rios de internet 107 tiene que salir de su hogar para poder acceder al servicio (INEGI 2019)
Ademaacutes de la brecha digital los estudiantes tambieacuten se enfrentan al problema de no tener consigo a un adulto que supervise sus actividades escolares Se sabe que 40 de las alumnas y alumnos ademaacutes de vivir en un ho-gar que no cuenta con dispositivos con acceso a inter-net vive con padres que al trabajar en la informalidad no son capaces de trabajar desde casa y supervisar los estudios de sus hijos (De Hoyos 2020)
Todo lo anterior puede conducir a repercusiones por el lado de la demanda educativa incrementando las tasas de abandono escolar en el futuro principalmente entre la poblacioacuten maacutes vulnerable (Morduchowicz amp Garciacutea 2021) (Banco Mundial 2021) La falta de conocimientos baacutesicos se asocia con un bajo desempentildeo escolar y al-tas tasas de reprobacioacuten las cuales como se mencionoacute anteriormente son causas del abandono escolar en la EMS Ademaacutes las nintildeas nintildeos y adolescentes que viven en condiciones de pobreza seraacuten auacuten maacutes afectados pues la desigualdad se veraacute maacutes marcada y derivaraacute en maacutes desigualdad en el futuro (The World Bank 2020)Los efectos de la Covid-19 en la educacioacuten no se limitan a cuestiones de salud puacuteblica sino que tambieacuten afectan
223 EFECTOS DE LA COVID EN LA EDUCACIOacuteN
60
su entorno econoacutemico La crisis sanitaria provocoacute peacuterdi-das de empleos y reduccioacuten de ingresos en los hogares lo que los coloca en un estado de presioacuten financiera (The World Bank 2020) Por lo tanto podriacutea agravarse el pro-blema del abandono escolar de las y los joacutevenes pues la falta de dinero y la preferencia por un trabajo sobre los estudios son las principales causas de desercioacuten en educacioacuten media superior
Las afectaciones econoacutemicas derivadas de la disminucioacuten de aprendizaje por el cierre de escuelas tambieacuten seraacuten percibidas a mediano y largo plazo en forma de una menor productividad e ingresos maacutes bajos (Banco Mundial 2020) (Morduchowicz amp Garciacutea 2021) Se estima que cuando se incorporen al mercado laboral los estudiantes que hayan cursado hasta nivel medio superior afectados por el cie-rre de escuelas durante el ciclo escolar 2019-2020 estos
tendraacuten peacuterdidas salariales en promedio de 5 del total de sus ingresos laborales (Morduchowicz amp Garciacutea 2021)
En cuanto a los efectos en la oferta educativa es pro-bable que se observen recortes en el gasto puacuteblico edu-cativo y reducciones en la calidad de la ensentildeanza asiacute como en el cierre de escuelas privadas Lo anterior se dariacutea en escenarios en los que exista una baja en la ofer-ta de maestros a causa de enfermedad muerte demora y recorte de salarios y falta de motivacioacuten para continuar dedicando tiempo a la ensentildeanza En Meacutexico la mayor parte de la matriacutecula es de sostenimiento puacuteblico y esta proporcioacuten podriacutea aumentar pero no por la creacioacuten de nuevas escuelas sino por la transferencia de alumnos del sistema privado al puacuteblico por el cierre definitivo de escuelas privadas (Banco Mundial 2021) (Morduchowicz amp Garciacutea 2021) (SEP 2020)
Las emergencias sanitarias exponen a las mujeres a un mayor riesgo de vio-lencia de geacutenero asociada con el con-finamiento (ONU MUJERES 2020) Las nintildeas y adolescentes mujeres ya se en-contraban en una situacioacuten vulnerable antes de la pan-demia pues los problemas relacionados con el geacutenero las ponen en desventaja educativa y el cierre de escuelas puede quebrantar auacuten maacutes su derecho a la educacioacuten En Ameacuterica Latina 36 de las nintildeas y adolescentes mu-jeres abandonaron sus estudios a causa de embarazo o cuidados maternos Ademaacutes a ellas se les asignan maacutes tareas domeacutesticas y trabajos de cuidado En Meacutexico las nintildeas entre 12 y 14 antildeos dedican 11 horas maacutes que los hombres a realizar tareas domeacutesticas y cuidados (Plan internacional 2020)
El cierre de escuelas por emergencias sanitarias o na-turales puede conducir a una mayor exposicioacuten de las nintildeas y adolescentes mujeres a la violencia de geacutenero abuso sexual y embarazo (The World Bank 2020) Ban-diera et al sentildealan que el cierre de las escuelas deri-vado de la emergencia sanitaria provocada por eacutebola en Sierra Leona derivoacute en un incremento de casos de embarazo adolescente Los efectos de la epidemia fue-ron visibles auacuten despueacutes de que las escuelas volvieran a abrir ya que la matriacutecula escolar entre las nintildeas dis-minuyoacute en 17 puntos porcentuales despueacutes de la pan-
demia (Bandiera Buehren Goldstein Rasul amp Smurra 2020)
Por otro lado la suspensioacuten de clases presenciales puede ampliar la brecha
digital de geacutenero debido a la desigualdad en el acceso a internet y tecnologiacutea utilizados para continuar con la educacioacuten a distancia En paiacuteses de alto medio y bajo desarrollo humano menos de 60 de mujeres tiene acceso a internet Para paiacuteses con desarrollo humano medio o bajo el porcentaje disminuye a menos de 30 En Meacutexico 644 tienen acceso a internet y 699 a un teleacutefono moacutevil (PNUD 2020) Sin embargo el uso de tec-nologiacuteas conduce a otra forma de violencia para nintildeas y adolescentes mujeres La violencia digital hacia las ni-ntildeas y adolescentes mujeres van desde acoso y hostiga-miento sexual hasta intentos de enganche para trata de personas (ONU MUJERES 2020)
En este sentido la violencia de geacutenero puede generar impactos a corto y largo plazo en el desarrollo inclu-yendo el rendimiento escolar capacidad de atencioacuten y concentracioacuten Estos impactos seraacuten maacutes evidentes en los hogares maacutes vulnerables pues se incrementa-raacuten las desigualdades en el aprendizaje y la creacioacuten de capital humano (Plan internacional 2020) (The World Bank 2020)
EFECTOS EN NINtildeAS Y ADOLESCENTES
MUJERES
61
Para que las escuelas puedan reabrirse y se retomen las clases presenciales el Banco Interamericano de Desarrollo con-sidera cuatro puntos clave (BID 2020)
Asegurar distanciamiento social Su-giere la reapertura escalonada de los centros educativos de acuerdo con el grado escolar o aacuterea geograacutefica escalonar horarios de asistencia acondicionamiento de espacios para mantener distancia y evitar o cancelar aglomeraciones en aacutereas comunes
Mantener las escuelas limpias y desinfectadas Inten-sificar la limpieza y desinfeccioacuten rutinaria en aacutereas ob-jetos y superficies comunes para asegurar la higiene de las escuelas
Asegurar el bienestar de los alumnos y docentes dentro de las escuelas Definir protocolos de respuesta ante alumnos y docentes que presenten siacutentomas asiacute como mantener comunicacioacuten regular entre docentes estu-diantes y sus familias
Asegurar acceso a sitios de lavado de manos Las escue-las deben contar con infraestructura y servicios que les permita un lavado de manos constante como lavamanos en buenas condiciones suficiente suministro de agua po-table jaboacuten y papel
Un paiacutes que atendioacute a las necesidades y sugerencias para la reapertura de escuelas fue Alemania donde la reanuda-cioacuten de clases no incrementoacute los contagios de la Covid-19
Despueacutes de las vacaciones de verano las escuelas en Alemania reabrieron bajo es-trictas medidas de higiene que junto con las medidas de contencioacuten aplicadas en el paiacutes evitaron brotes maacutes grandes (Is-phording Lipfert amp Pestel 2020)
Para el caso de Meacutexico el regreso a clases presenciales puede verse limitado debido a la falta de infraestructura suficiente para un retorno seguro Meacutexico es el paiacutes que tiene el mayor nuacutemero de alumnos por aula en Ameacuterica Latina con 45 alumnos por aula promedio igual que Hon-duras30 Ademaacutes Ciudad de Meacutexico es la entidad que tiene un mayor nuacutemero de alumnos por escuela y la entidad con mayor nuacutemero de contagios (SSa 2021)
Ademaacutes no todas las escuelas del paiacutes cuentan con la in-fraestructura y servicios baacutesicos para asegurar la higiene de manos y limpieza intensiva de aacutereas Durante el ciclo es-colar 2019-2020 27 de las escuelas de educacioacuten baacutesica y 228 de las escuelas a nivel medio superior reportaron la falta de acceso a agua potable En tanto que 316 de los planteles de nivel baacutesico y 212 de escuelas de nivel medio superior carecieron de infraestructura de lavado de manos como se muestra en la tabla 9
La reapertura de las escuelas es necesaria por todos los be-neficios que ofrece Ademaacutes de ser centros de educacioacuten donde se aprende y se obtienen conocimientos las escue-las funcionan como un lugar de proteccioacuten a la infancia que compensa carencias familiares y permite que las nintildeas y ni-ntildeos se relacionen socialmente (UNICEF 2020)
ESTRATEGIAS PARA UN REGRESO
SEGURO A LAS ESCUELAS
30 Paiacuteses como Chile Argentina Colombia y Guatemala tienen 29 30 39 y 40 alumnos por aula respectivamente (BID 2020)
Tabla 9 Escuelas sin acceso a infraestructura baacutesica y servicios ciclo escolar 2019-2020
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de (SEP 2020)
SERVICIO EDUCACIOacuteN BAacuteSICA EDUCACIOacuteN MEDIA SUPERIOR
Agua potable 27 228
Lavado de manos 316 212
Sanitarios mixtos 173 158
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Para continuar con los procesos de ensentildeanza-aprendi-zaje a distancia la Secretariacutea de Educacioacuten Puacuteblica (SEP) emprendioacute la estrategia Aprende en Casa por TV y en Liacute-nea Dicha estrategia consistioacute en difundir y transmitir contenidos y materiales educativos por medio de radio televisioacuten e internet a fin de que las y los alumnos del SEN continuaran su formacioacuten acadeacutemica sin interrupciones
No obstante durante 2020 esta poliacutetica y estrategia para combatir los efectos de la Covid-19 en el SEN no contoacute con una inversioacuten adicional al presupuesto educa-tivo de 2020 Lo anterior en un contexto en el que soacutelo 564 de los hogares en Meacutexico tiene acceso a internet y uacutenicamente 443 cuenta con una computadora (INEGI 2019) Asimismo se advierte que 523 de la poblacioacuten en zonas rurales no tiene acceso a internet Dado que por el contrario 96 de los hogares en Meacutexico recibe sentildeal de televisioacuten digital la estrategia de educacioacuten a distancia ha concentrado esfuerzos en la transmisioacuten de contenidos educativos por este medio de comunicacioacuten
En el PEF 2020 se asignaron 300 millones de pesos (mdp) al programa Produccioacuten y transmisioacuten de materiales edu-cativos cuyo objetivo es la creacioacuten y difusioacuten de con-tenido educativo en radio televisioacuten y plataformas digi-tales Este presupuesto mostroacute una reduccioacuten de 237 en teacuterminos reales en comparacioacuten con lo ejercido por el programa en 2019 Sin embargo al cierre del cuarto trimestre de 2020 el programa alcanzoacute un monto pagado de 342 millones de pesos 138 maacutes que lo aprobado al inicio del ejercicio pero 132 menos en teacuterminos reales que lo ejercido por el programa durante 2019
Asimismo el presupuesto destinado a la actualizacioacuten y capacitacioacuten docente a traveacutes del Programa para el Desarrollo Profesional Docente ascendioacute a 454 mdp en 2020 presentoacute una reduccioacuten de recursos para este propoacutesito de 08 real frente a la Cuenta Puacuteblica de 2019 Es posible observar que al cierre del uacuteltimo trimes-tre del antildeo el programa tuvo un monto pagado de 415 mi-llones de pesos cifra 87 por debajo del presupuesto programado para el antildeo y con un decremento de 94 respecto a ejercido en 2019
De igual manera el programa Produccioacuten y distribucioacuten de libros y materiales educativos contoacute con 3 mil 92 mdp de presupuesto para 2020 237 menos en teacuterminos reales respecto a lo ejercido en 2019 Al cuarto trimes-tre de 2020 el programa contoacute con un monto pagado de
3 mil 111 millones de pesos 06 por encima de lo pre-supuestado originalmente para el antildeo y 114 menos en teacuterminos reales en comparacioacuten con lo ejercido en 2019 En suma estos tres programas acumularon durante 2020 un monto pagado de 3 mil 867 mdp que podriacutean considerarse como la base para la estrategia de educa-cioacuten a distancia ante la contingencia por la Covid-19 No obstante en el PEF 2021 el presupuesto asignado para estos programas acumuloacute 3 mil 703 mdp que representa 74 menos en teacuterminos reales que lo pagado al cierre de 2020 y 69 menos en teacuterminos reales que lo presu-puestado en 2020 Por lo pronto las clases a distancia continuacutean para el ciclo 2020-2021 hasta que el semaacuteforo epidemioloacutegico sea verde
En el agregado el gasto puacuteblico educativo para 2021 muestra un crecimiento nulo respecto a 2021 al tiempo que por parte de la SEP no se cuenta con informacioacuten sobre el gasto destinado a la estrategia Aprende en Casa por TV y en liacutenea ni sobre los recursos que se destina-riacutean al acondicionamiento de las escuelas para asegurar el distanciamiento social y las medidas sanitarias nece-sarias como el lavado de manos
El gasto puacuteblico en infraestructura educativa al cierre del uacuteltimo trimestre de 2020 reportoacute un monto pagado de mil 107 mdp esto es 1315 por encima de lo aproba-do al inicio del ejercicio fiscal lo que implica un incre-mento real de 77 en comparacioacuten con lo ejercido para el mismo propoacutesito en 2019 No obstante el presupuesto planeado para infraestructura educativa en 2021 ascen-dioacute a 240 mdp que representa un descenso en teacuterminos reales de 790 respecto al avance reportado al finali-zar el cuarto trimestre de 2020
Por el contrario el programa La Escuela es Nuestra cuyo objetivo es el mantenimiento yo acondicionamiento de planteles de nivel baacutesico por medio de una transferen-cia directa a los comiteacutes escolares reportoacute un monto pagado al concluir el cuarto trimestre de 2020 de 7 mil 250 mdp 04 por debajo de lo presupuestado al inicio del antildeo pero 1722 superior a lo ejercido por el progra-ma en 2019 Para el ejercicio fiscal de 2021 La Escuela es Nuestra contoacute con un presupuesto de 12 mil 280 mdp que muestra un aumento en teacuterminos reales de 638 respec-to al monto pagado por el programa al finalizar 2020
Los efectos de la crisis sanitaria y econoacutemica en la edu-cacioacuten seraacuten maacutes evidentes en el mediano y largo plazo
224 POLIacuteTICAS Y ESTRATEGIAS PARA ATENCIOacuteN DE LA EDUCACIOacuteN ANTE LA COVID-19 Y SU FINANCIAMIENTO
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cuando la generacioacuten de nintildeos que se encuentra en edu-cacioacuten baacutesica presente rezagos en su aprendizaje que a su vez afectaraacute su insercioacuten al mercado laboral Sin embargo no se vislumbran estrategias ni acciones con sus respectivos presupuestos maacutes allaacute de la educacioacuten a distancia que permitan paliar estos efectos
Con la finalidad de estimar cuaacutentos recursos puacuteblicos extra tendriacutean que destinarse para instalar al menos un lavamanos y con ello atender a uno de los puntos clave propuestos por el BID para el regreso a las escuelas se realiza una estimacioacuten con base en la inversioacuten que realizoacute la SEP durante 2018 para instalar 8 mil bebederos en escuelas de nivel baacutesico (INIFED 2018) Se asumiraacute que el costo de un lavamanos es similar al costo de un bebedero financiado bajo este proyecto
A traveacutes del Programa Reforma Educativa el gobierno federal destinoacute mil 196 mdp para la instalacioacuten de los 8 mil bebederos mencionados lo que indica que cada bebedero costoacute $149455 pesos La inversioacuten de este
proyecto consideroacute la implementacioacuten de un Proyecto Piloto de Tecnologiacuteas Alternativas para emplear fuen-tes distintas de abastecimiento de agua como siste-mas de captacioacuten pluvial y condensacioacuten del aire para suministrar agua a los planteles que careciacutean de agua entubada o sin abastecimiento regular (INIFED 2018) Lo anterior seriacutea aplicable a planteles de educacioacuten baacute-sica sin lavamanos que se encuentran en zonas aleja-das y sin acceso a agua
Actualmente existen 62 mil 629 planteles puacuteblicos de educacioacuten baacutesica que necesitan tener la infraestruc-tura de acceso al agua para la instalacioacuten de al menos un lavamanos El costo estimado por lavamanos es de $149455 pesos por lo que se necesitariacutean aproximada-mente 10 mil 376 mdp31 para cumplir con un elemento fundamental para el regreso seguro a las aulas Esta cifra representa el 12 del gasto educativo y 004 del PIB Cabe mencionar que este costo podriacutea ser menor tomando acciones de transparencia y eficiencia en el uso de los recursos puacuteblicos
31 Monto a precios constantes de 202132 Proyecciones del CIEP indican que debe destinarse al menos 55 del PIB en 2021 (CIEP2018)
23 IMPLICACIONES DE POLIacuteTICA PUacuteBLICA PARA ATENDER LOS DESAFIacuteOS DE LA EDUCACIOacuteN Y SALUD ANTE LA COVID-19En este capiacutetulo se presentoacute la evidencia sobre el insufi-ciente financiamiento puacuteblico para salud y educacioacuten los cuales son derechos constitucionales y elementos clave para que las personas rompan con la trampa de pobreza y se disminuya la desigualdad Durante los uacuteltimos 10 antildeos ambos sectores han contado con menos recursos de los que necesitan para brindar los servicios meacutedicos y edu-cativos a la creciente poblacioacuten mexicana
La Covid-19 evidencia y profundiza los rezagos en salud y educacioacuten que existen en Meacutexico Aun asiacute durante 2020 no se visualizoacute que el financiamiento puacuteblico se ajustara para fortalecer las poliacuteticas relacionadas con paliar los efectos de la crisis sanitaria educativa ni econoacutemica
Por su parte el sector salud ha visto antildeo con antildeo re-cortes a su presupuesto Meacutexico destina 29 del PIB a brindar servicios meacutedicos de calidad a toda su poblacioacuten mientras que la OMS indica que se tiene que invertir al
menos 6 del PIB32 Adicionalmente el presupuesto que se distribuye a las instituciones de salud y por entidad federativa no considera aspectos demograacuteficos ni epide-mioloacutegicos lo que resulta en un gasto per caacutepita que pro-fundiza las desigualdades entre la poblacioacuten Para aten-der las necesidades de salud vigentes se necesitan 26 del PIB adicionales Estos recursos pueden venir de una eficiencia en la asignacioacuten de los recursos o bien de en-contrar recursos adicionales especiacuteficos para el sector
Por lo tanto la pandemia nos toma con un sistema de sa-lud vulnerable y sin recursos Aunque se redistribuyeron maacutes recursos puacuteblicos para responder a ella del Fondo de Salud para el Bienestar y de otros programas presu-puestarios estos no fueron suficientes para contener sus efectos
En cuanto al sector educativo y sus efectos se observa que la prioridad es atender los efectos inmediatos de la
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pandemia salud mortalidad y econoacutemicos sin embar-go los efectos a mediano y largo plazo que puede tener el confinamiento y la educacioacuten a distancia pueden tener impactos a nivel econoacutemico tambieacuten Derivado de la peacuter-dida de aprendizaje la economiacutea de Meacutexico podriacutea dismi-nuir 45 del Producto Interno Bruto (PIB) durante la vida laboral de la generacioacuten que hoy se encuentra en educa-cioacuten baacutesica secundaria y media superior (Morduchowicz amp Garciacutea 2021) Asimismo el Banco Mundial (Banco Mun-dial 2021) sentildeala que la peacuterdida de aprendizajes y el au-mento en las tasas de abandono escolar de la actual ge-neracioacuten de estudiantes podriacutea generar una disminucioacuten de 10 del PIB mundial
La educacioacuten es una de las principales herramientas que tienen las personas para poder igualar oportunidades y cerrar las brechas de pobreza y desigualdad Los resulta-dos de la pandemia en la vida productiva de la poblacioacuten y del paiacutes puede tener consecuencias irreversibles pero actualmente no se tienen estrategias ni recursos para
evitar que las brechas de aprendizaje sean maacutes amplias y para tratar de revertir estos efectos Actualmente se requiere de al menos 004 del PIB para proveer a los planteles de educacioacuten baacutesica de alguacuten mecanismo para asegurar acceso a sitios de lavado de manos y con ello fa-vorecer el regreso seguro a clases
Los recursos necesarios para contener los efectos de la pandemia en salud y educacioacuten no llegaron en parte por la falta de ingresos puacuteblicos y por la resistencia de adquirir deuda para contener la crisis Desde antes de la Covid-19 los ingresos puacuteblicos de Meacutexico eran bajos comparado con niveles de paiacuteses similares Estos niveles tienen que ver con aspectos que se abordaraacuten en el siguiente capiacute-tulo donde se exploraraacute coacutemo aumentar los recursos puacuteblicos que permitan ser dirigidos al disentildeo e imple-mentacioacuten poliacuteticas puacuteblicas que disminuyan la pobreza y desigualdad agravada por la crisis sanitaria Entre estas poliacuteticas puacuteblicas se encuentran los servicios meacutedicos mejorados y cerrar las brechas de aprendizaje
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ANEXOSAnexo 1 Programas Presupuestarios
Programas Presupuestarios PEF 2020 PEF 2021 Diferencia mdp Variacioacuten Real
SECRETARIacuteA DE SALUD
Medicamentos Gratuitos 81884 74767 -7117 -87
Seguro Meacutedico Siglo XXI 2052 0 -2052 -1000
Salud materna sexual y reproductiva
2532 2045 -487 -192
Proyectos de infraestructura social de salud
115 0 -115 -1000
Programa de Salud y Bienestar Comunitario
80 0 -80 -1000
Actividades de apoyo a la funcioacuten puacuteblica
222 194 -28 -125
Prevencioacuten y atencioacuten contra las adicciones
1435 1414 -21 -14
Mantenimiento de infraestructura 46 30 -16 -349
Programa Nacional de Reconstruccioacuten
345 333 -11 -33
Prevencioacuten y control de enfermedades
552 542 -11 -19
Calidad en la Atencioacuten Meacutedica 87 79 -8 -94
Programa de vacunacioacuten 2161 2154 -7 -03
Fortalecimiento de los Servicios Estatales de Salud
1655 1649 -6 -03
Fortalecimiento a la atencioacuten meacutedica
916 912 -4 -04
Prevencioacuten y Control de SOyD 571 568 -3 -06
Asistencia social y proteccioacuten del paciente
670 668 -2 -02
Proyectos de inmuebles (oficinas administrativas)
43 42 -1 -33
Prevencioacuten y atencioacuten de VIHSIDA y otras ITS
467 465 -1 -03
Vigilancia epidemioloacutegica 551 550 -1 -02
Programa de Atencioacuten a Personas con Discapacidad
26 26 0 -03
70
Regulacioacuten y vigilancia de establecimientos y servicios
16 16 0 -03
Proteccioacuten y restitucioacuten de los derechos de las NNA
90 91 0 03
Proteccioacuten Contra Riesgos Sanitarios
580 582 3 05
Servicios de asistencia social integral
1048 1054 6 06
Investigacioacuten y desarrollo tecnoloacutegico en salud
2385 2410 25 11
Actividades de apoyo administrativo
3476 3732 256 74
Rectoriacutea en Salud 530 1030 500 943
Formacioacuten y capacitacioacuten de RH para la salud
4612 5284 672 146
Atencioacuten a la Salud 24093 44779 20686 859
FONDO DE APORTACIONES PARA LOS SERVICIOS DE SALUD
FASSA 106912 109501 2589 24
Aportaciones a la Seguridad Social
Reacutegimen de Incorporacioacuten 612 465 -147 -240
Programa IMSS-BIENESTAR 13637 13608 -30 -02
Seguridad Social Cantildeeros 290 289 -1 -02
Cuota correspondiente de los Haberes Haberes de Retiro y Pensiones
6630 6898 268 40
IMSS
Actividades de apoyo administrativo
66438 60221 -6217 -94
Programas de adquisiciones 9617 6497 -3121 -324
Mantenimiento de infraestructura 949 0 -949 -1000
Proyectos de infraestructura social de asistencia y seguridad social
2557 1931 -626 -245
Recaudacioacuten de ingresos obrero-patronales
6019 5824 -195 -32
Atencioacuten a la Salud en el Trabajo 1244 1191 -52 -42
Prevencioacuten y control de enfermedades
7048 7002 -46 -07
Atencioacuten a la Salud 245699 251732 6033 25
Estudios de preinversioacuten 0 10 10
Operaciones ajenas -9289 -8901 388
71
ISSSTE
Atencioacuten a la Salud 28197 23872 -4326 -153
Proyectos de infraestructura social
1878 820 -1058 -563
Prevencioacuten y Control de Enfermedades
5477 5017 -461 -84
Suministro de Claves de Medicamentos
19162 18748 -415 -22
Gastos Administrativos de Fondos y Seguros
10635 15747 5111 481
PEMEX
Programas de adquisiciones 172 100 -72 -420
Servicios meacutedicos al personal de PEMEX
12865 17442 4577 356
SEDENA
Programa de sanidad militar 6907 6459 -449 -65
Programa de igualdad entre mujeres y hombres SDN
0 4 4
Semar
Administracioacuten y fomento de la salud
2776 2540 -236 -85
Total 679672 692430 12757 19
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de (SHCP 2020)
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OPCIONESTRIBUTARIAS PARA ENFRENTAR LA CRISIS
CAPIacuteTULO 3
La crisis suscitada por la pandemia de la Covid-19 ha resal-tado la necesidad de contar con mayores recursos para ha-cer frente a las problemaacuteticas sociales maacutes apremiantes de la actualidad En el marco de la crisis sanitaria se requiere acomodar la poliacutetica fiscal para financiar las necesidades de los sistemas de salud y educacioacuten puacuteblicas asiacute como las redes de seguridad social y la inversioacuten productiva
No obstante Meacutexico ha presupuestado uacutenicamente 02 del PIB adicional para apoyar a las instituciones de salud puacuteblica y 05 del PIB para los hogares y empre-sas asiacute como 05 del PIB en preacutestamos para las perso-nas desempleadas33 Se requieren mayores ingresos puacute-blicos para financiar tanto la respuesta a la emergencia econoacutemica y sanitaria como las soluciones para el resto de los problemas sociales de la actualidad incluido el desarrollo sostenible en el largo plazo
Dentro de los paiacuteses de la Organizacioacuten para la Coope-racioacuten y el Desarrollo Econoacutemico (OCDE) Meacutexico es el paiacutes con la menor recaudacioacuten tributaria como propor-cioacuten del tamantildeo de la economiacutea los ingresos tributarios del gobierno federal representan 165 del PIB mien-tras que el promedio para la asciende a 33834 Esto se acentuacutea al observar los impuestos pagados por los sec-tores de la poblacioacuten de mayores ingresos De acuerdo con un reporte de la Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe (CEPAL) en promedio las personas de mayores ingresos (decil 10) pagan una tasa efectiva del Impuesto Sobre la Renta (ISR) del 117 (CEPAL 2017)
Por otro lado la pandemia ha provocado la disminucioacuten del espacio fiscal entendido como los recursos dispo-nibles para realizar poliacutetica puacuteblica despueacutes de descon-tar los gastos ineludibles35 del 64 del PIB en 2016 a 22 del PIB en 2021 (CIEP 2021) Este fenoacutemeno impli-ca que los recursos que se encuentran disponibles para el financiamiento de educacioacuten salud infraestructu-ra seguridad y programas sociales como guarderiacuteas o
transferencias monetarias son cada vez menores lo que significa que la cobertura o la calidad de estos bienes y servicios puedan ser maacutes precarios
Asimismo el sistema fiscal mexicano dista de ser redis-tributivo de manera significativa Esto significa que des-pueacutes de que el Estado cobra impuestos y los transfiere a la poblacioacuten los niveles de desigualdad permanecen elevados36 Las crecientes desigualdades causadas por la pandemia resaltan la necesidad de fortalecer la capa-cidad redistributiva del Estado mientras que entre 89 y 98 millones de personas caeraacuten en la pobreza a causa de la pandemia (ver capiacutetulo 1) las personas en Meacutexico con un patrimonio superior a mil millones de doacutelares au-mentaron su riqueza en aproximadamente 741 mil millo-nes de pesos desde el origen de la pandemia37 (Forbes 2020 CONEVAL 2020)
Gravar el patrimonio y los ingresos de las personas de mayor capacidad econoacutemica tambieacuten es una cuestioacuten de geacutenero Como sentildealan Harding Peacuterez-Navarro y Si-mon (2020) mientras que los hombres y mujeres conti-nuacuteen enfrentando realidades socioeconoacutemicas diferen-tes los sistemas tributarios las impactaraacuten de manera distinta Asiacute puesto que las mujeres perciben menos ingresos en el sector formal dedican maacutes tiempo al trabajo no remunerado y poseen menos activos que los hombres La falta de progresividad tributaria continuaraacute favoreciendo a los hombres de mayores recursos
Ante la necesidad de contar con mayores recursos para financiar una salida a la crisis asiacute como proteger la eco-nomiacutea de las personas en este capiacutetulo se plantean di-versas opciones de poliacuteticas tributarias que le permiti-riacutean al Estado mexicano aumentar los ingresos puacuteblicos y asiacute el margen de maniobra del mismo ademaacutes de avan-zar hacia un sistema tributario maacutes progresivo es decir que grave en mayor medida el patrimonio y los ingresos de quienes tienen maacutes capacidad econoacutemica38
33 Ahmed Hannan S Honjo K amp Raissi M (2020) Mexico Needs a Fiscal Twist Response to COVID-19 and Beyond IMF 34 OCDE (2020) Revenue Statistics 2020 Recuperado de httpswwwoecdorgctprevenue-statistics-2522770xhtm~text=Metadataamp-text=Tax20to20GDP20ratio3A20Newof20GDP20relative20to20201835 Los gastos ineludibles se refieren a aquellos que ya estaacuten comprometidos en el presupuesto como el pago de intereses de la deuda las pensiones y las aportaciones a los estados y municipios36Cuando observamos el efecto de los impuestos y transferencias en el coeficiente de Gini meacutetrica usada para expresar la desigualdad donde 0 es igualdad perfecta y 1 concentracioacuten absoluta se vuelve evidente que en contraste con otros paiacuteses de la OCDE y de Ameacuterica Latina la poliacutetica fiscal mexicana tiene un menor impacto en la distribucioacuten del ingreso De un Gini de 048 despueacutes de impuestos y antes transferencias pasa a 046 despueacutes de eacutestas (OCDE 2019)37Caacutelculo realizado con el tipo de cambio FIX al 5 de marzo de 2021 de 2126 pesos por doacutelar Tomado de Banxico httpswwwbanxicoorgmxtipcambmaindopage=tipampidioma=sp 38Como ha sentildealado la OCDE dada la caiacuteda de los ingresos y el consumo de las personas la tributacioacuten al patrimonio y a los ingresos por capi-tal deberiacutean jugar un papel maacutes importante durante el contexto de esta crisis (OCDE 2020)
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En este capiacutetulo se abordan tres temaacuteticas tributarias que contribuiraacuten al debate puacuteblico para la ampliacioacuten del espacio fiscal y con ello que el Estado pueda des-tinar mayores recursos para la atencioacuten de los retos ante la pandemia por Covid-19 La primera correspon-de a aquellas poliacuteticas tributarias enfocadas en gravar el patrimonio de las personas es decir la titularidad o transferencia de bienes entre las personas fiacutesicas En este apartado se desarrollan los aspectos miacutenimos a considerar para la creacioacuten de dos tipos de tributos el Impuesto a la Riqueza Neta y un impuesto a las transfe-rencias de patrimonio a traveacutes de herencias y donacio-nes Adicionalmente se analizan diversos aspectos que tendriacutean que modificarse para aumentar la recaudacioacuten efectiva de los uacutenicos impuestos al patrimonio que exis-ten en nuestro paiacutes el predial y la tenencia
El segundo apartado aborda diversas opciones para mejorar la progresividad del Impuesto Sobre la Renta para las personas fiacutesicas (ISR personal) Asiacute se analizan el disentildeo de las tarifas el trato preferencial que reci-ben las ganancias de capital y la existencia de benefi-cios fiscales
Finalmente el tercer apartado desarrolla diversas opciones para reducir la discrecionalidad de nuestra poliacutetica tributa-ria Alliacute se abordan posibles mejoras a la regulacioacuten en tor-no a tres tipos de poliacuteticas que impactan la recaudacioacuten y transparencia nuestro sistema tributario el etiquetado de impuestos la creacioacuten de beneficios fiscales (gastos fisca-les) y la publicacioacuten de informacioacuten sobre las declaraciones anuales de los contribuyentes
Vale la pena hacer algunas precisiones para delimitar el campo de anaacutelisis de este estudio normalmente los regiacute-menes fiscales nacionales consideran dos divisiones una primera basada en la distincioacuten entre personal y corporati-vo y una segunda centrada en la divisioacuten entre residentes y extranjeros En este trabajo se consideran soacutelo los impues-tos personales a residentes Por otra parte este capiacutetulo tampoco explora los problemas asociados al ejercicio del gasto puacuteblico y otros factores que influyen en la legitimidad de nuestro sistema tributario En la literatura acadeacutemica a este uacuteltimo concepto se le conoce como moral tributaria (Recuadro 31) entendida tambieacuten como la disposicioacuten no monetaria que tienen los contribuyentes en el pago volun-tario de sus impuestos (Torgler 2005 Frey y Torgler 2007)
RECUADRO 31 DISPOSICIOacuteN AL PAGO VOLUNTARIO DE IMPUESTOS O MORAL TRIBUTARIA
En Meacutexico la disposicioacuten a pagar impuestos es baja En 2016 37 de las personas en Meacutexico consideroacute que la evasioacuten fiscal era justificable una cifra mayor a 297 promedio en la regioacuten (CIEP 2020) Estos niveles de moral tributaria pueden explicarse a partir de las percepciones de los contribuyentes sobre la reciprocidad entre los bie-nes puacuteblicos provistos por el Estado y la equidad del sis-tema fiscal (Ibid)
Ademaacutes en una encuesta realizada por OXFAM (2020) se muestra que uacutenicamente 40 de las personas encuesta-das estuvo de acuerdo con la afirmacioacuten que los impuestos contribuyen a que el gobierno pueda ofrecer buenos ser-vicios puacuteblicos mientras que 43 no estuvo de acuerdo
Esta percepcioacuten contribuye a que maacutes del 80 de los encuestados considera que los actuales niveles de im-puestos son muy altos aunque la comparacioacuten con otros paiacuteses sugiera lo contrario Asiacute mismo la mayoriacutea de los
participantes expresoacute la percepcioacuten que las personas de clase media y baja pagan muchos impuestos mientras que los maacutes ricos son los maacutes favorecidos por el sistema impositivo
Estos resultados confirman las conclusiones de Castantildee-da et al (2020) quienes indican que la falta en la provisioacuten de bienes puacuteblicos asiacute como la percepcioacuten de que otros contribuyentes que siacute cumplen con sus obligaciones fis-cales disminuyen la voluntad de pagar impuestos De este modo no se cumple con el fisco al no percibir que es necesario hacerlo ya sea por fallas en el Estado o porque otros siacute contribuyen
Como consecuencia de la baja disposicioacuten frente al pago de impuestos la evasioacuten fiscal prevalece En 2016 la tasa de evasioacuten total de impuestos fue estimada en 161 de los ingresos potenciales o 26 del PIB para ese antildeo (UD-LAP 2017)
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Los impuestos al patrimonio gravan la titularidad y la transferencia de los bienes de las personas Como se observa en la Figura 31 cada una de estas categoriacuteas generales se divide en impuestos especiacuteficos Por un lado las cargas fiscales sobre la titularidad incluyen el impuesto neto a la riqueza el predial y la tenencia por otro lado los impuestos a la transferencia abarcan las donaciones y las herencias
Ademaacutes de su relevancia como instrumentos recauda-torios los impuestos al patrimonio o a la propiedad son considerados una herramienta adicional para reducir la concentracioacuten de la riqueza (OCDE 2018 Saez amp Zucman 2019) Estos gravaacutemenes contribuyen a que las personas que poseen activos financieros y fiacutesicos tambieacuten contri-buyan al gasto puacuteblico y no soacutelo quienes perciben altos ingresos o salarios
31 OPCIONES TRIBUTARIAS SOBRE EL PATRIMONIO Y LA RIQUEZA
Graacutefico 1 Divisioacuten conceptual de los impuestos al patrimonio
Fuente Elaboracioacuten propia de los autores
PATRIMONIO
TITULARIDAD
TRANSFERENCIA
Impuesto neto a la riqueza
Predial
Tenencia
Regalos (inter-vivos)
Herencia
En Meacutexico este tipo de impuestos existen uacutenicamente a nivel local en forma de la tenencia y el predial (Ver secciones 33 y 34) La recaudacioacuten de impuestos al patrimonio en Meacutexico es baja comparada con los paiacuteses de la OCDE Graacutefico 2) quienes en promedio recaudan 11 del PIB mientras que Meacutexico soacutelo 033 del PIB en forma de impuestos a la propiedad La recaudacioacuten en Meacutexico es inferior a la de Hong-Kong (categorizado como un paraiacuteso fiscal) donde soacutelo se cobra impuesto a la posesioacuten de inmuebles Graacutefico 2) (Hilnes 2010 Toslashr-sloslashv et al 2018) Los ingresos por el concepto tambieacuten son menores a aquellos de paiacuteses con niveles similares
de desarrollo a Meacutexico como Colombia y Chile los cua-les recaudan 15 y 11 del PIB en impuestos a la pro-piedad respectivamente
Los impuestos al patrimonio tambieacuten son una cuestioacuten de geacutenero Aunque la falta de informacioacuten no nos permi-te hacer un anaacutelisis detallado sobre la distribucioacuten total de los activos de acuerdo con el INEGI una mayor pro-porcioacuten de viviendas particulares poseiacutedas por una sola persona pertenecen a hombres (56) mientras que a mujeres les pertenece el 353 (INEGI 2016)
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Graacutefico 2 Porcentaje de ingresos por impuestos a la propiedad con respecto al PIB total en paiacuteses seleccionados 2018
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de la OECD Tax Database
Bajo este contexto en este documento se analizan los efectos de crear nuevos impuestos que graven el patri-monio de las personas con mayores recursos ya sea a traveacutes de un Impuesto a la Riqueza Neta o bien modi-ficando la exencioacuten vigente en el caso de los ingresos
por herencias y donaciones Ademaacutes se analizan los problemas en torno al impuesto predial y el impuesto a la tenencia incluyendo poliacuteticas puacuteblicas que podriacutean mejorar la recaudacioacuten de estos impuestos
El impuesto a la riqueza neta se calcula a partir del pa-trimonio total de las personas una vez descontadas sus deudas El patrimonio incluye inmuebles automoacuteviles cuentas bancarias bonos acciones fondos de inversioacuten poacutelizas de seguro de vida embarcaciones aeronaves
joyas obras de arte y antiguumledades asiacute como derechos de propiedad intelectual o industrial (OCDE 2018c)
En el marco de la crisis sanitaria por la pandemia de la Co-vid-19 los impuestos a la riqueza han surgido como una
311 IMPUESTO A LA RIQUEZA NETA
39 Malax-Echevarria A H (2020) El impuesto a la riqueza una realidad en Argentina El Pais40Wodrich N (8 de julio de 2020) lsquoNet wealth tax on Canadian resident economic familiesrsquo Office of the Parliamentary Budget Office Dis-ponible en httpsbitly3g4Emq8 Nuevo Mundo Diario Digital (28 de mayo de 2020) Impuesto a los suacuteper ricos de Chile La propuesta PC para ayudar a las familias maacutes golpeadas por la crisis Disponible en httpsbitly3k5wpnE
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opcioacuten temporal y extraordinaria para financiar las poliacuteti-cas de emergencia sanitaria y de recuperacioacuten econoacutemi-ca Durante el antildeo pasado Argentina39 aproboacute una apor-tacioacuten extraordinaria de este tipo y paiacuteses como Canadaacute Chile Peruacute el Reino Unido y Sudaacutefrica han discutido la posibilidad de introducir este impuesto40
Imponer una carga tributaria sobre los patrimonios de las personas con mayor riqueza en tiempos de crisis no es una idea nueva como explica OrsquoDonovan (2020) fue im-plementado por diversos paiacuteses durante el siglo XX para financiar los esfuerzos de reconstruccioacuten derivados de las guerras mundiales y durante el siglo XXI para financiar la recuperacioacuten tras la crisis financiera del 2008
El intereacutes reciente por el impuesto a la riqueza contrasta con su debilitamiento como poliacutetica redistributiva usada dentro de la OCDE en el periodo 1990-2017 el nuacutemero de paiacuteses que contaban con este impuesto pasoacute de 12 a 3 (Es-pantildea Noruega y Suiza) El caso de Francia es un ejemplo de esta tendencia Bernard y Spire (2019) han encontrado que a pesar de que el impuesto sobre el patrimonio era bien conocido por la mayoriacutea de la poblacioacuten (87) y con-siderado como justo (67) en 2018 fue sustituido por un impuesto menos progresivo el cual soacutelo considera como base los activos inmobiliarios de alto valor
La extincioacuten gradual del impuesto a la riqueza forma parte de un proceso maacutes amplio en el que durante las uacuteltimas tres deacutecadas se han disminuido algunos impuestos bajo la promesa de un mayor dinamismo en la economiacutea mdashpro-vocando que el sistema fiscal global sea menos progresi-vomdash lo cual es considerado una de las razones por las que la brecha entre ricos y pobres ha aumentado en el mismo periodo41 (OCDE 2018c)
A pesar de su popularidad y sus potenciales beneficios redistributivos la creacioacuten y administracioacuten de este tipo de impuesto pue de ser compleja Para dar cuenta de estas dificultades se analizan tres aspectos del disentildeo que son parte inherente del Impuesto a la Riqueza Neta el umbral de exencioacuten la valuacioacuten de activos y la posible falta de liquidez42
Uno de los elementos a considerar en el disentildeo de un im-puesto neto a la riqueza es el de los umbrales de exencioacuten Idealmente la exencioacuten deberiacutea ser lo suficientemente alta para que este impuesto soacutelo sea pagado por las per-sonas con mayor riqueza y no deberiacutea distinguir entre los tipos de activos que posean las personas De acuerdo con la OCDE (2018c) aunque los tratamientos diferenciados por tipo de activos puedan justificarse como socialmente importantes (exenciones para el ahorro para el retiro y la vivienda de las personas) dificultan el pago de este im-puesto y crean oportunidades para la elusioacuten fiscal Por otro lado el problema de la valuacioacuten consiste en la falta de precisioacuten en la determinacioacuten del valor de merca-do de ciertos bienespor ejemplo bienes domeacutesticos o ac-ciones en compantildeiacuteas que no cotizan en las bolsas de va-lores constituyentes de la base tributaria de las personas Es importante observar que la valuacioacuten de estos activos levanta consideraciones muy especiacuteficas por lo que de-ben de ser estudiados caso por caso Afortunadamente la experiencia de otros paiacuteses en torno a este tema podriacutea ser replicada en el nuestro (Daly amp Loutzenhiser 2020)
Finalmente tenemos el problema de la liquidez el cual se desprende de las altas valuaciones que se puedan hacer sobre ciertos bienes dicho de otro modo este problema surge especialmente para las personas que tienen una alta cantidad de activos pero poca disponibilidad de re-cursos para pagar las obligaciones fiscales que derivan de ellos Para lidiar con este problema existen diversas respuestas como el diferimiento de los pagos a lo largo del antildeo (Loutzenhiser amp Mann 2020)
Aunque no es propiamente un problema de disentildeo como los desarrollados en esta seccioacuten la imposicioacuten de cual-quier impuesto debe considerar los efectos de compor-tamiento que pueden surgir en los contribuyentes como la fuga de capitales Este tema estaacute fuera del objetivo del presente trabajo por lo que soacutelo comentamos algunas implicaciones para el caso mexicano (Recuadro 32)
41 Por ejemplo seguacuten relata la OCDE la tasa legal maacutexima promedio de la OCDE del Impuesto a los Ingresos Personales (lo equivalente al Im-puesto Sobre la Renta para personas fiacutesicas) disminuyoacute del 657 en 1981 al 506 en 1990 y al 414 en 2008 42 Para un recuento completo de los problemas de disentildeo en este tipo de impuestos consultar Chamberlain E (2020) Wealth taxes in foreign countries Wealth Tax Commission Background Evidence Papers - countries 130
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43 La riqueza en pesos de las 35 personas con mayores recursos en la lista se calculoacute usando el tipo de cambio FIX promedio para 020 (214936) Banco de Meacutexico (2021) Tipo de cambio Pesos por doacutelar EUA Para solventar obligaciones denominadas en moneda extranjera Fecha de determinacioacuten (FIX) Cotizaciones promedio Recuperado de httpswwwbanxicoorgmxSieInternetconsultarDirectorioInterne-tActiondoampsector=6ampaccion=consultarDirectorioCuadrosamplocale=es
RECUADRO 32 EFECTOS DE COMPORTAMIENTO ANTE EL PAGO DE IMPUESTOS
En general los individuos tienen dos tipos de respuesta a los cambios en el disentildeo de los impuestos Por un lado tenemos lo que se conoce como efectos reales el cual se observa en variables macroeconoacutemicas con efectos en la produccioacuten ndash eg la oferta de trabajo o la proporcioacuten del ingreso destinada al ahorro Por otro lado estaacuten los efec-tos artificiales o de reporte comuacutenmente entendidos como las modificaciones en la forma en que los contribu-yentes presentan su informacioacuten fiscal a las autoridades
En los uacuteltimos antildeos estos efectos en el comportamiento de los contribuyentes han sido estudiados para el caso especiacutefico de los impuestos netos a la riqueza El anaacuteli-sis de Londontildeo-Veacutelez y Aacutevila-Mahecha (2018) centrado en el caso de Colombia es relevante para el resto de los paiacuteses Latinoamericanos Los autores exponen que ante la instrumentalizacioacuten de los impuestos a la riqueza los individuos pueden subreportar o esconder su riqueza en paraiacutesos fiscales Se llegan a dos conclusiones relevan-tes Uno la elasticidad calculada es del 2 -por cada pun-to porcentual que aumenta la tasa impositiva la riqueza reportada cae en esa cantidad- Ademaacutes al descomponer esta elasticidad entre efectos reales y artificiales se llega a la conclusioacuten de que el declive en la riqueza reportada se debe al subreporte de activos asiacute como al sobrerepor-te de deudas deducibles del impuesto Por otro lado los contribuyentes maacutes ricos responden a mecanismos de cumplimiento maacutes estrictos y a incentivos fiscales En particular esta conclusioacuten rebaja el temor de un vuelo de capitales ante un sistema de administracioacuten tributaria con las atribuciones necesarias
Aunque en condiciones institucionales muy diferentes a las de Meacutexico Seim (2017) conduce un estudio en Suecia en el que calcula la elasticidad de este impuesto con res-pecto a la tasa de imposicioacuten Sus resultados indican que la reduccioacuten en los activos reportados ante cambios en la tasa impositiva se debe principalmente a respuestas arti-ficiales esto de debe a que los contribuyentes reportan a las autoridades fiscales una cantidad menor de activos a la que en realidad poseen Lo anterior abre la posibilidad de que al implementar mejores mecanismos de vigilancia la evasioacuten seraacute menor y por lo tanto los efectos reales se-raacuten pocos
Advani Hughson y Tarrant (2020) se concentran en un meta-anaacutelisis sobre las elasticidades al impuesto neto a la riqueza Encuentran que el rango de elasticidades cal-culado en distintos estudios conducidos en paiacuteses con este impuesto va del 0054 a 432 Aunque esta dife-rencia es amplia demuestra que se debe principalmente a factores especiacuteficos como la metodologiacutea empleada y las caracteriacutesticas especiacuteficas de cada poliacutetica A partir de estos anaacutelisis los autores calculan que para el Reino Unido la elasticidad de un impuesto a nivel nacional (lo que evitariacutea la competencia regional) y con pocas opor-tunidades para subreportar la riqueza seriacutea de entre el 7 y el 17 Aunque los contextos son muy diferentes este rango podriacutea darnos una idea de queacute esperar de imple-mentarse este impuesto en Meacutexico
En torno a las consideraciones numeradas se desarro-lloacute una simulacioacuten del cambio al impuesto a la riqueza neta en Meacutexico en el cual se analiza gravar la rique-za de las personas con maacutes recursos del paiacutes seguacuten Forbes (2020) a una tasa uniforme anual de 35 De esta forma se tributariacutea el patrimonio neto de aquellas personas con una riqueza neta superior a 10 mil 746
millones de pesos43 Si tomamos en cuenta este disentildeo el potencial recaudatorio asciende a 99 mil millones de pesos equivalentes a 04 del PIB Esta cantidad re-presenta 28 del total de los ingresos tributarios en el paiacutes esto es maacutes que lo presupuestado para el INSABI en 2021 y 82 veces maacutes que lo destinado a los Institu-tos Nacionales de Salud (PEF 2021)
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No obstante el ejercicio de estimacioacuten debe tomarse como una primera estimacioacuten En efecto el monto de riqueza a partir del cual se actuacutea el gravamen asiacute como las tasas deberiacutean ajustarse en el marco de una mayor investigacioacuten sobre el tema
Para garantizar que los ingresos recaudados se di-rijan hacia nuestro sistema de salud y educacioacuten el
impuesto a la riqueza neta tendriacutea que crearse bajo la loacutegica de un impuesto extrafiscal en teacuterminos de los artiacuteculos 3 4 y 25 de la Constitucioacuten Mexicana (Caacutemara de Diputados 2021) los cuales regulan la obligacioacuten del Estado mexicano por garantizar el derecho a la educa-cioacuten la salud y una distribucioacuten maacutes justa de la riqueza y el ingreso respectivamente
Conforme al artiacuteculo 93 de la Ley del Impuesto sobre la Renta (LISR) quienes reciben una herencia estaacuten exentos del pago de ISR No obstante dicha exencioacuten no ha existi-do siempre Luego de la Revolucioacuten Mexicana y hasta 1961 la federacioacuten y las entidades federativas implementaron distintos esquemas de gravamen a las herencias es de-cir a la transmisioacuten intergeneracional de la riqueza44
La transmisioacuten de riqueza a traveacutes de herencias y dona-ciones es uno de los principales mecanismos que repro-ducen y profundizan la desigualdad intergeneracional Existe evidencia en muacuteltiples investigaciones de que este tipo de impuestos es una forma adicional para disminuir la desigualdad desde la viacutea tributaria sumado al objetivo del potencial recaudatorio45 Seguacuten sentildeala la OCDE (2018c) el impuesto a las herencias puede funcionar tambieacuten para
procurar la igualdad de oportunidades en tanto las he-rencias implican una ventaja no ganada para quienes se ven beneficiadas por ellas
El impuesto a las herencias ha sido recurrente en diversos paiacuteses a nivel mundial aunque son varios quienes lo han eliminado por distintas valoraciones poliacuteticas (Huerta amp Saacutenchez 2017) Actualmente el gravamen se implemen-ta en 21 de 34 paiacuteses de la OCDE con una tasa promedio de 15 En la Figura 3 se observa la evolucioacuten de los im-puestos a las sucesiones y donaciones durante los uacutelti-mos antildeos en 9 diferentes paiacuteses de la OCDE46 En cinco de estos paiacuteses (Finlandia Corea Paiacuteses Bajos Reino Unido y Espantildea) la recaudacioacuten se ha mantenido relativamente estable en los uacuteltimos antildeos
312 HERENCIAS Y DONACIONES
44 Al respecto veacutease Serna J (2004) Las convenciones nacionales fiscales y el federalismo en Meacutexico Primera Edicioacuten Meacutexico Universidad Nacional Autoacutenoma de Meacutexico Disponible en httpsgooglLb4rCQ 45 Al respecto veacutease Atkinson (2016) ldquoInequality What can be done Cambridge MA Harvard University Press CEPAL (2008) Impuestos a los patrimonios en Ameacuterica Latina Serie Macroeconomiacutea del Desarrollo No 66 Disponible en httpsrepositoriocepalorghandle113625433 Piketty Thomas (2014) Capital in the Twenty-first century Cambridge Massachusetts The Belknap Press of Harvard University PressSaez Emmanuel amp Zucman Gabriel (2019) The triumph of injustice How the rich dodge taxes and how to make them pay WW Norton amp Company NY46 OECDStat consulta httpsstatsoecdorg
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Graacutefico 3 Recaudacioacuten de los impuestos a las sucesiones donaciones y herencias en paiacuteses seleccionados como porcentaje del PIB 1990-2019
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de OCDE
Los paiacuteses que gravan las herencias y donaciones suelen contemplar exenciones o reducciones de impuestos en funcioacuten del parentesco de las personas con la finalidad de no afectar el patrimonio familiar En efecto el disentildeo de una imposicioacuten del tipo para el caso de Meacutexico podriacutea incluir exenciones que eviten el gravamen a la clase media y quienes menos tienen (Fundar 2021)
A continuacioacuten se mencionan algunas caracteriacutesticas que podriacutea tomar en cuenta una propuesta de impues-to a las herencias con miras a evitar su elusioacuten En este sentido algunas cuestiones a tratar seriacutean determinar el impuesto con base en el avaluacuteo que un perito realice de todos los bienes transmitidos al heredero considerar los bienes fideicomitidos como patrimonio del fideicomiten-te o del fideicomisario y armonizar el cobro de este im-puesto con el impuesto a las donaciones
Al respecto es importante recordar que actualmente las personas que incrementan sus ingresos o patrimonio a traveacutes de una donacioacuten deben pagar ISR bajo ciertos ca-sos Asiacute el artiacuteculo 93 fraccioacuten XIII de la LISR exenta el pago
sobre las donaciones entre coacutenyuges ascendientes y des-cendientes lo que permite realizar donaciones entre fami-liares cercanos y transmitir asiacute grandes fortunas de una ge-neracioacuten a otra Si este tratamiento no es modificado una persona podriacutea donar todos sus bienes con la finalidad de eludir el pago de ISR por concepto de herencias
Puesto que el ISR que una persona heredera tendriacutea que pagar dependeriacutea de la reparticioacuten de bienes que se de-termine en un proceso sucesorio estimar la recaudacioacuten resulta una tarea compleja sin embargo es posible esti-mar un intervalo si se considera la recaudacioacuten de este impuesto en paiacuteses con un marco institucional similar al nuestro47 Si el impuesto ingresara un monto cercano al observado en otros paiacuteses de Latinoameacuterica en propor-cioacuten con el tamantildeo de la economiacutea la recaudacioacuten poten-cial podriacutea encontrarse en un rango de entre $5 mil y $30 mil millones de pesos (entre 002 y 012 del PIB)
Al considerar algunas economiacuteas de la OCDE el potencial recaudatorio se encuentra entre los $50 mil y $170 mil mi-llones de pesos (entre 02 y 07 del PIB)
47 Ecuador 002 Chile 007 y Brasil 012 del PIB Latindadd (2020) Ahora o nunca impuestos a la riqueza y a las grandes fortunas en Ameacuterica Latina y el Caribe
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El predial es el impuesto cobrado sobre la propiedad de bienes inmuebles En Meacutexico este impuesto es cobrado directamente por los municipios y en algunos casos por las entidades federativas Cuando el predial se disentildea e implementa adecuadamente provee de una fuente de in-gresos estables a los gobiernos locales pues por lo gene-ral el valor de la propiedad no cambia abruptamente y su valor es determinado por los catastros gubernamentales Este impuesto tambieacuten tiene la ventaja de ser progresivo y redistributivo pues su pago es mayor conforme aumen-ta el valor de las propiedades y lo recaudado se dirige a la totalidad de la poblacioacuten (CIEP 2020b)
A pesar de sus ventajas la implementacioacuten del impuesto en Meacutexico ha impedido explotar el potencial recaudatorio del gravamen Durante 2019 los municipios del paiacutes re-caudaron 26 mil 133 millones de pesos por este concep-to48 Desde una perspectiva internacional los ingresos por predial en Meacutexico suman al 021 del PIB 089 puntos porcentuales menos que el promedio de la OCDE (11 del PIB) y por debajo de otros paiacuteses latinoamericanos como Colombia y Chile que recaudan 081 y 071 de su PIB respectivamente49
Existen diversos problemas alrededor de la recaudacioacuten del predial en Meacutexico los cuales pueden dividirse en tres vertientes principales El primero trata de la falta de ac-tualizacioacuten de los valores catastrales de la propiedad in-mueble Dichos valores catastrales representaron 424 del valor de mercado de las viviendas en 2014 (INEGI 2016) Para lograr aumentar la recaudacioacuten es necesaria la actualizacioacuten de los valores catastrales una labor que depende de los municipios y del gobierno federal Al res-pecto se requiere ampliar la efectividad del Programa de Modernizacioacuten de los Registros Puacuteblicos de la Propiedad y Catastro a cargo de la Secretariacutea de Desarrollo Agrario Territorial y Urbano para modernizar y mantener actuali-zada la informacioacuten de la propiedad inmobiliaria50 El segundo de estos problemas se asocia con la tarifa co-brada sobre la base tributaria El disentildeo de las tasas de-beriacutea ser progresivo es decir que se cobre un porcentaje mayor a propiedades inmuebles con valores catastrales maacutes elevados Las tasas o tarifas impositivas de pre-dial variacutean a lo largo de la repuacuteblica Soacutelo en 10 ciudades capitales de las entidades federativas se tienen tasas
progresivas de recaudacioacuten mientras que en el resto la tasa es fija variando de un amplio rango de 01 a 12 (Unda 2018)
Por uacuteltimo la tercera problemaacutetica consiste en la exis-tencia de gastos fiscales es decir los tratamientos fis-cales como subsidios o descuentos que reducen el monto a pagar Aproximadamente 3 de cada 4 municipios en el paiacutes otorgan beneficios tributarios a distintos grupos de la poblacioacuten y descuentos por pronto pago (INEGI 2016) En Xalapa Veracruz las prerrogativas representan has-ta 20 de la recaudacioacuten por predial 14 en Aguasca-lientes Aguascalientes y 10 en Meacuterida Yucataacuten (Unda 2018) Para aumentar la recaudacioacuten del predial la instru-mentacioacuten de gastos fiscales deberiacutea enmarcarse en un anaacutelisis robusto en teacuterminos de costo-beneficio
Dada la desigualdad de distribucioacuten en la riqueza relacio-nada con la propiedad inmueble el impuesto predial efec-tivamente tiene el potencial de una recaudacioacuten progresi-va Seguacuten estimaciones propias el 10 maacutes rico del paiacutes acumula 28 del valor de las propiedades inmuebles (ca-sas departamentos edificios y locales que estaacuten dentro del paiacutes) En contraste el 40 de los hogares con menos ingresos soacutelo acumula 19 del total de estas propieda-des Este nivel de desigualdad implica un coeficiente de Gini estimado de 05
Para ilustrar el tamantildeo de la oportunidad de mejora en la recaudacioacuten predial a continuacioacuten se muestran los re-sultados de una estimacioacuten potencial de los ingresos tri-butarios que podriacutea generar este impuesto Conforme a estimaciones propias si todos los estados adoptaran un disentildeo del impuesto similar al de Ciudad de Meacutexico (con tarifas progresivas) igualariacutean valores catastrales con los de mercado no recurririacutean a gastos fiscales y mejorariacutean la estrategia de cobranza podriacutean recaudarse hasta $378 mil mdp anualmente (15 del PIB) casi 7 veces maacutes de lo que se recauda en la actualidad ($57 mil mdp) Asiacute en promedio cada persona contribuiriacutea con $3111 pesos al antildeo en forma de impuesto predial (Anexo 1 Metodologiacutea de estimacioacuten de recaudacioacuten potencial de predial)
Como se observa en la Figura 4 la aportacioacuten seriacutea progre-siva 34 de la recaudacioacuten vendriacutea del 10 de mayores recursos (quienes aportariacutean $133 mil mdp anualmente)
313 PREDIAL
48 INEGI consulta httpsbitly2PEpWVO 49 OECDStat consulta httpsstatsoecdorgIndexaspxDataSetCode=REV 50 Los distintos problemas del Programa de Modernizacioacuten de los Registros Puacuteblicos de la Propiedad y Catastro fueron identificados por la ASF en la auditoriacutea de desempentildeo 187-DS httpinformeasfgobmxDocumentosAuditorias2019_0187_apdf
82
y soacutelo 15 vendriacutea del 40 de la poblacioacuten de menores recursos En teacuterminos de recaudacioacuten per caacutepita una persona del 5 maacutes rico estariacutea aportando en promedio
$13279 pesos anualmente mientras que una persona del 5 maacutes pobre soacutelo aportariacutea en promedio $741 pesos
Graacutefico 4 Recaudacioacuten potencial del predial Centiles de ingreso
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de EVALUacuteA (2018) y SHF (2020)
Las diferencias de recaudacioacuten se mantendriacutean debi-do a las diferencias de riqueza inmobiliaria que hay en cada estado Por ejemplo en Ciudad de Meacutexico se logra-riacutea recaudar $93 mil millones de pesos lo cual equivale a $10 mil pesos en promedio por persona De ese total de recaudacioacuten 40 seriacutea aportado por el 10 maacutes rico mientras que el 40 maacutes pobre soacutelo aportariacutea 8 Entre
los estados con menor recaudacioacuten per caacutepita estariacutean Durango y Tamaulipas con montos cercanos a $1400 pesos por persona Estados como Oaxaca que actual-mente soacutelo recaudan $81 pesos por predial por persona podriacutean llegar a recaudar hasta $3490 pesos en prome-dio por persona es decir 40 veces maacutes ingresos tribu-tarios por este concepto
MIL
LON
ES D
E PE
SOS
83
El Impuesto sobre la Tenencia o Uso de Vehiacuteculos (IS-TUV en adelante Tenencia) es un impuesto que grava el valor de mercado de los vehiacuteculos de acuerdo con sus caracteriacutesticas como antiguumledad equipamiento y pre-cio Este impuesto tiene diversas ventajas en materia de recaudacioacuten y justicia impositiva las autoridades tienen registros sobre el valor y la propiedad de automoacuteviles lo que facilita su recaudacioacuten y su pago recae en las perso-nas de mayores ingresos
Desde 2012 las entidades federativas tienen la atribucioacuten de determinar coacutemo cobrar este impuesto pero como consecuencia de ello en muchos estados se ha optado
por eliminar el cobro del ISTUV u ofrecer subsidios y des-cuentos que impactan negativamente en la recaudacioacuten Asiacute entre 2011 y 2018 los ingresos de ISTUV a lo largo del paiacutes pasaron de un promedio de $2386 a $823 pesos51 por persona 71 menos52
En 2018 Ciudad de Meacutexico Colima y Estado de Meacutexico fueron las entidades con mayor recaudacioacuten de ISTUV per caacutepita con $5817 $4643 y $400 pesos por persona respectivamente No obstante 26 de las 32 entidades fe-derativas recaudaron menos de $100 pesos por persona y 15 de ellas menos de $1 peso por persona en el mismo antildeo Graacutefico 5)
314 TENENCIA
51 Pesos constantes de 2018 52 (INEGI 2020 CONAPO 2018)
Graacutefico 5 Recaudacioacuten del ISTUV per caacutepita por entidad federativa 2018
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de (INEGI 2020 CONAPO 2018)
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Una de las problemaacuteticas del esquema actual es la deriva hacia el fondo Cuando un estado limita con una entidad donde el impuesto se encuentra altamente subsidiado o desaparecido los propietarios pueden elegir registrar sus vehiacuteculos en la localidad vecina Entonces para pro-tegerse de la creciente fuga de recursos el estado en cuestioacuten tendriacutea que ofrecer mayores beneficios para los contribuyentes (Unda sf)
La caiacuteda en la recaudacioacuten profundiza la problemaacutetica de la baja recaudacioacuten a nivel subnacional y representa una mayor carga para la Federacioacuten en forma de transfe-rencias adicionales a los gobiernos locales La peacuterdida de ingresos puede verse reflejada en menor inversioacuten productiva y gasto social perjudicando asiacute las oportu-nidades de desarrollo de los sectores maacutes vulnerables
En efecto si todas las entidades recaudaran lo mismo de tenencia que Ciudad de Meacutexico en teacuterminos per caacutepita los ingresos pasariacutean de $18283 a $80480 mdp (pesos de 2021)53 (INEGI 2020 CONAPO 2018) La diferencia equi-valdriacutea a maacutes de tres veces lo que se destinariacutea en 2021 para el programa Joacutevenes Construyendo el Futuro y maacutes de cuatro veces lo presupuestado para IMSS-Bienestar
Para revertir la tendencia actual poner fin a la carrera hacia abajo y explotar el potencial recaudatorio de la te-nencia se requiere de un acuerdo nacional que revierta la extincioacuten de este impuesto y establezca lineamientos miacutenimos para su aplicacioacuten En este acuerdo nacional deberiacutea establecerse la estructura general de las tasas asiacute como limitaciones a los subsidios y demaacutes gastos fis-cales Estos uacuteltimos deberiacutean acompantildearse de anaacutelisis de costo beneficio para asegurar que las prerrogativas cumplan con los objetivos con los que se establecen
El disentildeo del impuesto debe de seguir priorizando la progresividad de manera que incida maacutes en quienes tienen mayor capacidad de pago No obstante las con-sideraciones medioambientales estaacuten inexorablemente atadas al uso de vehiacuteculos por lo que no pueden ser de-
jadas de lado en el disentildeo del impuesto En efecto mu-chos paiacuteses de la OCDE aplican tasas diferenciadas de acuerdo con la emisioacuten de contaminantes de cada vehiacute-culo (OCDE 2009)
Sin embargo la efectividad de este tipo de incentivos sobre la adquisicioacuten de transportes no contaminantes como los vehiacuteculos eleacutectricos ha sido puesta en duda (Congressional Budget Office 2012) La posibilidad de pagar menos impuestos en funcioacuten del poco o nulo im-pacto medioambiental de un vehiacuteculo tiende a concen-trarse entre los hogares de mayores ingresos pues este tipo de transportes son caros y considerados de lujo en comparacioacuten con los que utilizan combustible por lo que tienden a ser comprados por personas de mayores ingresos Tambieacuten los vehiacuteculos eleacutectricos son menos atractivos como primer vehiacuteculo de un hogar por tener menor alcance Por lo tanto es maacutes probable que los ho-gares que los adquieren cuenten con los recursos para permitirse varios vehiacuteculos (Bosworth amp Patty 2017)
A pesar de lo anterior las consideraciones ecoloacutegicas son de primera importancia y el fomento del uso de tecnologiacuteas maacutes amigables con el medio ambiente no puede ignorarse Asiacute los subsidios a la tenencia aplica-bles a los vehiacuteculos no contaminantes podriacutean limitarse de acuerdo con su valor de mercado De esta forma los beneficios fiscales podriacutean favorecer que las clases me-dias transiten al uso de vehiacuteculos eleacutectricos a la vez que se paliariacutea el efecto regresivo del subsidio
Finalmente el nuevo acuerdo nacional deberiacutea promo-ver la concientizacioacuten de los contribuyentes en torno a temas fiscales a manera de favorecer la disposicioacuten al pago del impuesto En este sentido seriacutea indispensable transparentar la informacioacuten sobre la recaudacioacuten de los recursos y su uso en forma de gasto puacuteblico Una manera de establecer un viacutenculo claro entre lo que las personas pagan y los bienes puacuteblicos que disfrutan podriacutea consistir en asignar los recursos recaudados total o parcialmente a inversioacuten en infraestructura y transporte puacuteblico
53 Asumiendo que el parque vehicular es constante en proporcioacuten a la poblacioacuten de cada estado y de valor equivalente
85
La redistribucioacuten es maacutes eficiente cuando se realiza a traveacutes de instrumentos directos como impuestos o be-neficios basados en el ingreso54 Asiacute el Impuesto Sobre la Renta (ISR) representa una herramienta efectiva para paliar la desigualdad Sin embargo algunas partes del di-sentildeo del tributo mitigan su capacidad redistributiva
En este apartado se analizan tres problemas identifica-dos que le restan progresividad al sistema de imposicioacuten a los ingresos personales en Meacutexico el disentildeo de las tari-fas el tratamiento a los ingresos por ganancias de capital y las deducciones personales
La estructura de las tasas impositivas afecta la progre-sividad del impuesto El disentildeo actual propicia que las personas de los deciles maacutes altos paguen relativamente poco La tasa marginal maacutes alta en Meacutexico es baja vis-agrave-vis aquella de los paiacuteses avanzados Mientras que la mexi-cana asciende a 35 el promedio de la OCDE se situacutea en 428 Asiacute la tasa maacutexima del paiacutes se encuentra entre las 10 maacutes bajas de la regioacuten y es maacutes de 25 puntos porcen-tuales maacutes baja que en Suecia la maacutes elevada de la OCDE (OCDE 2019b)
Recientemente la literatura ha arrojado evidencia a favor de mayores tasas para las personas de altos ingresos De acuerdo con Campos Vaacutezquez Chaacutevez Jimeacutenez y Esquivel Hernaacutendez (2014) la tasa marginal oacuteptima maacutes alta seriacutea en promedio de 52 con un rango entre 40 y 60 Los auto-res estimaron que un cambio al escenario oacuteptimo donde los uacuteltimos cinco escalones de la estructura del ISR cam-biariacutean a una tasa marginal de 52 generariacutea ingresos fis-cales adicionales de aproximadamente 03 del PIB
Ademaacutes una persona necesita alcanzar 266 veces el salario medio mexicano para ser acreedor a la tasa maacutes alta del impuesto la razoacuten maacutes alta de los paiacuteses de la OCDE (con un promedio de 55) y por encima de otras eco-nomiacuteas de la regioacuten como Chile (76) (OCDE 2019b) Asiacute
uacutenicamente las personas con ingresos iguales o mayores a $324845 pesos mensuales cotizan en la tasa maacutes alta (SHCP 2021) y de acuerdo con datos del SAT55 solo 08 de los contribuyentes que presentaron una declaracioacuten anual en 2015 fueron deudores de la tasa de 35 (SAT 2017) Bajo este escenario una ampliacioacuten de la base que tributa bajo la tasa marginal maacutes elevada procurando mantener la carga impositiva para las clases medias sin aumentos podriacutea incrementar la disponibilidad de recur-sos y contribuir a la mitigacioacuten de la desigualdad en la dis-tribucioacuten del ingreso
Desde una perspectiva internacional las y los mexicanos particularmente aquellos con mayores recursos pagan menores impuestos que los contribuyentes en los paiacuteses desarrollados Una persona con un ingreso 67 mayor a la media nacional paga un impuesto a la renta equivalente a 14 de su ingreso mientras que el promedio de la OCDE se situacutea en 216 (Tabla 2) La brecha implica por un lado una menor recaudacioacuten y en consecuencia un margen de accioacuten limitado para el Estado Ademaacutes en tanto los im-puestos sobre la renta son el mecanismo tributario maacutes efectivo para actuar sobre la distribucioacuten del ingreso56 la prevalencia de gravaacutemenes reducidos para quienes tie-nen mayores recursos podriacutea paliar los esfuerzos por dis-minuir la desigualdad social y econoacutemica del paiacutes
32 OPCIONES TRIBUTARIAS SOBRE LOS ALTOS INGRESOS
321 MEJORAR LA PROGRESIVIDAD DE LAS TARIFAS DE ISR
54 Kaplow L (2010) The Theory of Taxation and Public Economics Princeton University Press USA55 Los datos abiertos del SAT se presentan mediante un proceso de anonimizacioacuten que consta en la introduccioacuten de ruidos aleatorios a las observaciones Ademaacutes las observaciones excluyen a quienes presentaron ingresos mayores a tres desviaciones estaacutendar por encima del promedio El proceso se describe a mayor detalle en SAT (2015)56 Kaplow L (2010) op cit
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Tabla 2 Gravamen promedio del Impuesto sobre la renta por nivel de ingresos
Graacutefico 6 Ingreso promedio del 1 maacutes adinerado de la poblacioacuten
Fuente (OCDE 2019b)
INGRESOS COMO PROPORCIOacuteN DE LOS INGRESOS PROMEDIOS
MEacuteXICOISR PROMEDIO ( DEL INGRESO)
OCDE (PROMEDIO)ISR PROMEDIO ( DEL INGRESO)
67 37 114
100 (Promedio Nacional) 95 159
133 121 90
167 140 216
La diferencia entre el pago de impuestos en Meacutexico a com-paracioacuten de otros paiacuteses es justificable ante la prevalen-cia de menores ingresos para los trabajadores mexicanos pero no asiacute para la parte maacutes alta de la distribucioacuten El 10 maacutes rico de la poblacioacuten en Meacutexico tiene un ingreso pro-medio apenas 99 menor que la media de las personas
en el mismo rango en la Unioacuten Europea y 30 mayor que el promedio de Ameacuterica Latina (WIL 2020) Auacuten maacutes el 1 con mayores ingresos del paiacutes percibe rentas similares a sus contrapartes en paiacuteses como como Israel Alemania y Suiza57 y mayores a los niveles observados en la Repuacute-blica de Corea Graacutefico 6)
57 Global Innovation Index (GII) (2020)GII score ranking Recuperado de httpswwwglobalinnovationindexorganalysis-indicator
21 mil - 95 mil95 mil - 195 mil195 mil - 387 mil387 mil - 567 mil567 mil - 3 millones
DOacuteLARES $ (2019)
Fuente (WIL 2020)
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El disentildeo de los rangos del gravamen a la renta en Meacutexi-co tambieacuten favorece a quienes maacutes tienen En el paiacutes hay 11 tasas marginales y los incrementos entre una y otra se atenuacutean al final de la escalera (SHCP 2020) Esta estruc-tura podriacutea ser regresiva en la medida en la que implica mayores incrementos en la carga tributaria dada un alza en el ingreso para los sectores de la poblacioacuten con me-nos recursos Asiacute al recibir mayores remuneraciones una persona en la parte maacutes baja de la distribucioacuten del ingreso
podriacutea ver su carga tributaria aumentada al enfrentarse a tasas cada vez maacutes elevadas En efecto si alguien pasara del primer eslaboacuten de la estructura tributaria al siguiente su tasa marginal se incrementariacutea en 448 puntos porcen-tuales mientras que alguien que pasa del penuacuteltimo es-laboacuten al maacutes elevado contribuiriacutea bajo una tasa marginal uacutenicamente un punto porcentual superior a la anterior (Tabla 3)
LIacuteMITE INFERIOR LIacuteMITE SUPERIOR CUOTA FIJA SOBRE EXCEDENTE
001 64458 0 192
64459 547092 1238 64
547093 961466 32126 1088
961467 1117662 7721 16
1117663 1338147 102201 1792
1338148 2698850 141712 2136
2698851 4253758 432358 2352
4253759 8121125 798073 30
8121126 10828167 1958283 32
10828168 32484501 2824536 34
32484502 En adelante 10187690 35
Tabla 3 Tarifa mensual de ISR 2021
Fuente Elaboracioacuten propia con informacioacuten de SHCP (2021)
Uno de los factores que merma la progresividad del ISR es el trato preferencial a los ingresos por capital en opo-sicioacuten a los provenientes por trabajo Para comprender este fenoacutemeno lo primero a tener presente es el tipo de ingresos que perciben las personas y coacutemo son grava-das por el ISR Las personas pueden obtener ingresos por dos fuentes el trabajo o el capital Los ingresos por trabajo se obtienen al prestar un servicio a otra persona
o empresa mientras que los ingresos por capital cuando se producen ganancias por aprovechar alguna propiedad como al vender una casa o las acciones de una empresa en la Bolsa Mexicana de Valores Como se observa en la Figura 7 las personas de mayores ingresos tienen como principal fuente de ingresos los generados por el capital y los hogares maacutes pobres dependen soacutelo de los ingresos generados por su trabajo
322 MODIFICAR LOS TRATAMIENTOS PREFERENCIALES A LAS GANANCIAS DE CAPITAL
88
Graacutefico 7 Distribucioacuten de los ingresos por fuente de ingreso seguacuten percentiles de ingreso total por persona
Desde una perspectiva de justicia tributaria el impuesto al ingreso como el ISR deberiacutea gravar al trabajo y al capi-tal de la misma manera Esto significa que independien-temente de la fuente de ingresos el impuesto al ingreso deberiacutea aplicar las mismas tasas seguacuten la cantidad de in-gresos de los contribuyentes (Saez amp Zucman 2019) No obstante los sistemas tributarios alrededor del mundo suelen brindar tratamientos preferenciales a quienes ob-tienen ingresos de capital (Latindadd 2020)
Lo anterior ocurre precisamente con las ganancias de capital es decir los ingresos que obtienen las personas al vender una propiedad como acciones de una empre-sa y bienes inmuebles A continuacioacuten desarrollaremos en queacute medida nuestro sistema tributario privilegia esta fuente de ingresos
58SHCP (2021) Ley del Impuesto Sobre la Renta Caacutemara de Diputados Recuperado de httpwwwdiputadosgobmxLeyesBibliopdfLISR_081220pdf 59 PwC (2017-2021) Worldwide Tax Summaries Capital Gain Tax (CGT) Rates Recuperado de httpstaxsummariespwccom60 Tesis 2a XVI2017 (10a) RENTA EL ARTIacuteCULO 129 DE LA LEY DEL IMPUESTO RELATIVO VIGENTE A PARTIR DEL 1 DE ENERO DE 2014 AL
El artiacuteculo 129 de la LISR establece una tasa estatutaria del 10 sobre la ganancia obtenida a traveacutes de la venta de acciones en las casas de bolsa58 La imposicioacuten es menor a compara-cioacuten con aquella establecida en otros paiacuteses latinoamericanos como Chile (40) y Brasil (225)59
Una criacutetica recurrente hacia este tipo de impuesto suele ser su posible impacto en los incentivos para comerciar en los mercados puacuteblicos de capitales lo que incluso ha sido sustentado por la propia SCJN para justificar que
las ganancias de capital reciban un tra-tamiento preferencial60 Frente a este tipo de criacuteticas vale la pena recordar que las tasas impositivas no son el uacutenico factor que es considerado por quienes deciden realizar transaccio-nes bursaacutetiles
Por ejemplo seguacuten los uacuteltimos datos del Banco Mundial61 en Meacutexico el nivel de capitalizacioacuten o valor de mercado62
de las empresas nacionales que cotizan en la bolsa es de 326 del PIB en cambio paiacuteses con tasas de imposicioacuten al capital superiores a 10 y con niveles de desarrollo si-
A) EL TRATO PREFERENCIAL A LA
ENAJENACIOacuteN DE ACCIONES EN BOLSAS
DE VALORES
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de EVALUacuteA CDMX basados en ENIGH 2018
89
milares a Meacutexico como Brasil Chile y Sudaacutefrica tienen niveles de capitalizacioacuten de 645 722 y 3006 de su PIB respectivamente
Asiacute en el marco de las necesidades de recursos puacuteblicos para paliar los efectos de la Covid-19 vale la pena explorar la posibilidad de unificar estas dos tasas y que el capital sea impuesto bajo el mismo esquema que los impuestos al trabajo Unificar las tasas de impuestos a las ganancias de capital y trabajo traeriacutea diversos beneficios por un lado mejorariacutea la situacioacuten de la justicia fiscal vertical y
horizontal del sistema fiscal y por otro lado incrementa-riacutea la eficiencia econoacutemica y evitariacutea distorsiones de mer-cado (Bastani amp Waldenstroumlm 2018)
Cabe recordar que esta es una praacutectica recomendada por la OCDE (2018d) y que es ejecutada tanto en paiacuteses con ni-veles similares de desarrollo como Brasil y Chile y en paiacute-ses desarrollados como Canadaacute De igual forma es im-portante que la recaudacioacuten de este tipo de ingresos sea informacioacuten puacuteblica ya que actualmente este ingreso se incorpora en las estadiacutesticas del ISR sin ser desagregada
Un factor adicional que revela el tratamiento preferencial a las ga-nancias de capital es la exencioacuten vigente en materia de enajenacioacuten de inmuebles destinados a casa-ha-bitacioacuten Actualmente las personas fiacutesicas que venden este tipo de pro-piedades son susceptibles a no pagar impuestos sobre la ganancia de capital si eacutesta es menor a $46 millones de pesos63 En teoriacutea todas las personas pueden acceder a esta exencioacuten pero en los hechos los contribuyentes de mayores ingresos son los principales beneficiarios
Lo anterior queda en evidencia si consideramos que el valor promedio y la mediana de la vivienda en Meacutexico se encuentran por debajo de la exencioacuten Al 31 de diciem-bre de 2020 el valor promedio de las viviendas en Meacute-xico era de $1200909 pesos mientras que su mediana fue de $700 mil pesos64 Ademaacutes el 10 de la poblacioacuten
de mayores ingresos reportados en la ENIGH percibe 74 de los in-gresos generados por enajenacioacuten de vivienda y conforme a datos de declaraciones de ISR incluidas en SAT Maacutes Abierto 66 del total de ingresos por enajenacioacuten de bienes
se concentran soacutelo en el 1 de los contribuyentes de mayores ingresos (Fundar 2021b)
Por otra parte la exencioacuten vigente tiene un costo para nuestras finanzas puacuteblicas cuya pertinencia no ha sido evaluada por la SHCP65 En el periodo 2016-2020 la suma de recursos no recaudados provocada por esta exencioacuten ascendioacute a $40 mil millones de pesos Para reducir los costos asociados a esta exencioacuten una solu-cioacuten consiste en reducir la exencioacuten vigente de 700 mil UDIS a un rango de entre 200 mil y 380 mil UDIS66 (entre 13 y 25 millones de pesos)
ESTABLECER UNA TASA DIVERSA A LA TARIFA CON LA QUE SE GRAVAN LOS INGRESOS POR SALARIOS Y EN GENERAL POR LA PRESTACIOacuteN DE UN SERVICIO PERSONAL SUBORDINADO NO VIOLA EL PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA 61 Datos de libre acceso del Banco Mundial Capitalizacioacuten en el mercado de empresas nacionales que cotizan en bolsa Recuperado de httpsbitly3wzAzd3 [consultado el 7 de abril de 2021]62 El precio por accioacuten multiplicado por el nuacutemero de acciones en circulacioacuten Ibid63 Ley del Impuesto sobre la Renta artiacuteculo 93 fraccioacuten XIX inciso a) Para beneficiarse de esta exencioacuten la ganancia no puede superar 700000 UDIS (al 31 de diciembre de 2020 una UDI equivaliacutea a 6605597) Ademaacutes de este liacutemite la transmisioacuten debe realizarse ante un fedatario puacuteblico y el contribuyente no debe haber enajenado otra casa habitacioacuten en los uacuteltimos tres antildeos por los que hubiera obtenido la exencioacuten 64 Sociedad Hipotecaria Federal Iacutendice de precios de la vivienda en Meacutexico Cuarto Trimestre de 2020 httpswwwgobmxshfprensain-dice-shf-de-precios-de-la-vivienda-en-mexico-cuarto-trimestre-de-2020-263699idiom=es65 Conforme a la ASF la poliacutetica de gastos tributarios carece de una identificacioacuten clara tanto de sus objetivos como de sus resultados ASF 1725-GB Disentildeo de la Poliacutetica de Ingresos Presupuesto de Gastos66 Al 31 de diciembre de 2020
B) LA EXENCIOacuteN SOBRE LAS GANANCIAS DE
CAPITAL AL ENAJENAR UNA CASA-HABITACIOacuteN
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Un factor adicional que revela el tra-tamiento preferencial a los ingresos por ganancias de capital es la posi-bilidad de calcular el ISR conforme a dos procedimientos y elegir aquella tasa que implique pagar menos im-puestos Esta posibilidad no existe en el reacutegimen en el que deben tributar las personas asalariadas o que prestan un servicio profesional es decir la gran mayoriacutea de los con-tribuyentes en Meacutexico
Cuando una persona fiacutesica obtiene una ganancia al vender un bien mdashdistinto a un activo en las bolsas de valoresmdash estaacute obligada a tributar bajo el reacutegimen de enajenacioacuten de bienes un reacutegimen en el que el 1 de los contribuyentes de mayores ingresos concentran 66 del total de ingresos reportados (Fundar 2021b) Dentro de este reacutegimen las personas fiacutesicas deben dividir sus ganancias en dos partes desiguales y luego calcular el ISR de la ganancia mayor mediante dos procedi-mientos contemplados en el artiacuteculo 120 de la LISR
Baacutesicamente el primer procedi-miento consiste en aplicar la tasa de la ganancia menor a la ganancia ma-yor mientras que el segundo proce-dimiento radica en promediar la tasa efectiva de los uacuteltimos cinco ejerci-
cios fiscales y aplicar el resultado a la ganancia mayor Una vez realizados ambos procedimientos la persona tiene la opcioacuten de elegir aquel que represente pagar me-nos impuestos (recuadro 33)
Este tratamiento complica auacuten maacutes el marco tributario y podriacutea ser utilizado por los contribuyentes de tal forma que con el fin de promediar una tasa efectiva menor de-claren ingresos menores a los realmente percibidos Por lo tanto para mejorar la progresividad del ISR y tratar de la misma forma a quienes perciben ingresos por trabajo o capital este mecanismo debe modificarse para que la ganancia mayor sea calculada de la misma forma que los ingresos por trabajo
RECUADRO 33 LA POSIBILIDAD DE ELEGIR LA TASA QUE IMPLIQUE PAGAR MENOS IMPUESTOS
Para comprender coacutemo funciona este tratamiento prefe-rencial es necesario desarrollar un breve ejemplo Ima-ginemos que en 2010 Federico comproacute un terreno y diez antildeos despueacutes decidioacute venderlo obteniendo una Ganancia Total (GT) de $20 millones de pesos Conforme a la ley del ISR Federico tendriacutea que dividir su ganancia en dos par-tes distintas Ganancia Acumulable (GA) y Ganancia No Acumulable (GNA) La GA equivaldriacutea a $2 millones de pe-sos pues eacutesta se determina dividiendo la ganancia total entre el nuacutemero de antildeos transcurridos entre la compra y la venta del terreno Por su parte la GNA equivale a la GT menos la GA es decir $18 millones de pesos
Tras haber determinado ambas ganancias Federico ten-driacutea la posibilidad de calcular el ISR sobre la GNA confor-me a dos procedimientos y elegir aquel que represente pagar menos impuestos El primer procedimiento con-siste en dividir el ISR determinado que haya sido causado por la GA entre la misma GA y aplicar esa tasa a la GNA lo cual invariablemente ocasiona que la tasa correspon-diente a las GNA sea menor a la GA El segundo procedi-miento radica en promediar la tasa efectiva de los uacuteltimos cinco ejercicios fiscales y aplicar el resultado a la GNA
C) LA POSIBILIDAD DE ELEGIR LA TASA
QUE IMPLIQUE PAGAR MENOS IMPUESTOS
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La Ley del Impuesto Sobre la Renta (LISR) contempla diversos gastos personales que pueden restarse de los ingresos al momento de pagar impuestos como cole-giaturas honorarios meacutedicos y donativos ademaacutes de otros gastos directamente relacionados con la actividad econoacutemica de la persona (Anexo 2) Cuando un individuo deduce mdashrestamdash alguno de estos tipos de gastos de sus ingresos anuales al resultado se le denomina ingreso gra-vable y a este monto se le aplica el ISR Las deducciones personales por lo tanto provocan que el ingreso gravable disminuya y con ello el impuesto a pagar67
Actualmente es posible deducir 10 tipos de gastos perso-nales y cada uno de ellos se concentra en las personas de
mayores ingresos (Tabla 4) De acuerdo con la informacioacuten del uacuteltimo antildeo disponible en 2021 las deducciones perso-nales podriacutean costarle al Estado cerca de 27 mil 530 millo-nes de pesos lo que equivale al monto estimado para dar acceso al agua e instalar 27 lavamanos en los planteles de educacioacuten baacutesica donde actualmente no tienen uno como se menciona en el capiacutetulo 2 Del total de contribuyentes que recibieron este beneficio el 10 de mayores ingre-sos concentraron 799 mientras que el 10 de menores ingresos soacutelo representaron 01 del monto total deduci-do68 Estos beneficios tambieacuten tienen un componente de geacutenero sin ninguna excepcioacuten son los hombres del decil 10 quienes aplican maacutes deducciones tanto sujetas como no sujetas al liacutemite global69 (SHCP 2020)
323 SUSTITUIR LAS DEDUCCIONES PERSONALES POR CREacuteDITOS TRIBUTARIOS
67 SHCP (2021) Ley del Impuesto Sobre la Renta Caacutemara de Diputados Recuperado de httpwwwdiputadosgobmxLeyesBibliopdfLISR_081220pdf68 PGF 2018 y PGF 202069 Las personas fiacutesicas pueden deducir 10 tipos de gastos personales y cinco de eacutestos estaacuten sujetos a un liacutemite global Este liacutemite global impli-ca que las personas fiacutesicas al momento de calcular sus impuestos soacutelo pueden restar de sus ingresos el monto que sea menor entre el 15 del total de sus ingresos brutos y 5 UMA anuales (163 mil 465 pesos en 2021)
Tabla 4 Distribucioacuten por deciles de ingresos de las deducciones personales Ejercicio fiscal 2018
Fuente Elaboracioacuten propia con datos del Presupuesto de Gastos Fiscales 2020
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1 005 0 013 0 0 0 077 0 0 0
2-9 241 2543 2975 955 775 1136 1785 325 2056 1342
10 9753 7457 7014 9044 9225 8863 8139 6751 7945 8658
Los beneficios de las deducciones personales tienden a concentrarse entre las personas con mayores ingresos dado que el ISR es un impuesto disentildeado bajo el princi-pio de progresividad lo que significa que mientras maacutes ingresos tenga una persona debe pagar maacutes impuestos
Las deducciones personales rompen con este principio pues mientras maacutes ingresos tenga una persona obtiene un beneficio mayor a comparacioacuten de alguien con meno-res ingresos (Recuadro 34)
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70 La Auditoriacutea Superior de la Federacioacuten detectoacute que el Presupuesto de Gastos Fiscales (el documento elaborado por la SHCP que contiene las estimaciones anuales de los gastos fiscales) es elaborado sin coordinacioacuten interna y de manera inercial lo cual significa que no existe certeza sobre la veracidad de los montos reportados Esto se debe a que no existe ldquoun sistema que permita documentar si los montos reales aplicados por cada gasto fiscal fueron mayores o menores a las estimaciones publicadas por la SHCP ni con un sistema de comprobacioacuten fiscal que permita verificar que la renuncia recaudatoria asociada a dichos beneficios fiscales se realizoacute conforme al marco normativo en materia fiscal vigenterdquo ASF 2020 Disentildeo de la Poliacutetica de Ingresos Presupuesto de Gastos Fiscales Auditoriacutea de Desempentildeo 2018-0-06100-07-1725-2019 1725-GB71 El teacutermino correcto es creacutedito fiscal pero se ha elegido el teacutermino ldquocreacutedito tributariordquo para diferenciarlo de los creacuteditos fiscales entendidos como los recursos que el Estado tiene derecho a percibir por parte de los contribuyentes con motivo del cumplimiento o incumplimiento de sus obligaciones fiscales o administrativas de conformidad con el artiacuteculo 4 del Coacutedigo Fiscal de la Federacioacuten
RECUADRO 34 EJEMPLO DEDUCCIONES VS CREacuteDITOS TRIBUTARIOS
En 2020 Daniela ganoacute $200 mil pesos mientras que Federico percibioacute $4 millones de pesos Por su nivel de ingresos a Daniela le corresponde pagar una tasa mar-ginal del 2136 mientras que a Federico una tasa mar-ginal del 35 Visto de otra forma esto significa que la tasa marginal de Daniela es 61 menor a la tasa que le corresponde a Federico
Ahora imaginemos que ambas personas depositaron $2000 pesos en su fondo para el retiro y que luego dedu-jeron ese gasto Bajo este escenario Daniela podriacutea pagar
$427 pesos menos mientras que por el hecho de tener maacutes ingresos Federico podriacutea pagar $700 pesos menos de ISR Esto significa que por el mismo gasto deducible de $2000 Federico obtiene un beneficio 61 mayor que el de Daniela
Si la deduccioacuten personal fuera sustituida por un creacutedito tributario equivalente al 25 de ese gasto independien-temente de sus niveles de ingresos entonces ambas per-sonas podriacutean recibir el mismo beneficio de $500 pesos
Por otro lado las autoridades hacendarias no evaluacutean si las deducciones personales mdashy en realidad el resto de los gastos fiscalesmdash son efectivas para promover el acceso a servicios educativos de salud y seguridad social Esto es auacuten maacutes grave si tomamos en cuenta que conforme a la Auditoriacutea Superior de la Federacioacuten la informacioacuten puacuteblica sobre las renuncias tributarias no es totalmente confiable (ASF 2020)70
Una opcioacuten menos costosa para el Estado consiste en reemplazar las deducciones personales por creacuteditos tributarios71 Los creacuteditos tributarios tambieacuten son gas-tos fiscales que reducen el monto de impuestos a pa-gar pero a diferencia de las deducciones personales el monto a reducir en los impuestos es calculado con una misma tasa para todos los contribuyentes Esto se debe a que los creacuteditos tributarios no se aplican sobre los in-gresos anuales de las personas sino sobre el ISR ya de-terminado (Recuadro 34)
A fin de limitar la peacuterdida recaudatoria por el concepto podriacutea establecerse un liacutemite maacuteximo de beneficio a otor-garse por las autoridades fiscales por gastos personales conforme al promedio de gastos deducibles que repor-tan los contribuyentes De acuerdo con el Presupuesto de Gastos Fiscales 2020 en 2018 las personas en el decil
10 reportaron en promedio gastos deducibles sujetos al liacutemite global por $359657 pesos Ya que estas represen-tan 75 de las deducciones personales el liacutemite aplicable a los creacuteditos tributarios podriacutea situarse en $47954 pesos (17 UMA anuales)
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Mejorar la progresividad de nuestro sistema tributario tambieacuten implica reducir la discrecionalidad de la toma de decisiones y garantizar el mayor acceso a la informacioacuten puacuteblica En la medida en que la ciudadaniacutea tenga certeza de que el marco tributario no estaacute siendo utilizado para be-neficiar injustificadamente a los contribuyentes de ciertos grupos o mayores ingresos seraacute maacutes probable fortalecer la relacioacuten entre la ciudadaniacutea y el Estado e incentivar el cumplimiento voluntario de las obligaciones fiscales72
En este sentido uno de los mayores pendientes con-siste en mejorar la regulacioacuten en torno al disentildeo imple-mentacioacuten y evaluacioacuten de la poliacutetica de gastos fiscales
Adicionalmente en esta seccioacuten se desarrolla la impor-tancia de fortalecer el marco juriacutedico en torno al etique-tado de impuestos para asiacute garantizar que los recursos recaudados efectivamente se destinen hacia nuestros sistemas de salud y educacioacuten
En teacuterminos de transparencia una medida que contribui-riacutea a que la ciudadaniacutea pueda evaluar el rol redistributivo de la poliacutetica tributaria radica en publicar los datos admi-nistrativos sobre declaraciones de impuestos garanti-zando que el proceso de anonimizacioacuten de dicha informa-cioacuten no impacte en la posibilidad de procesar e interpretar la informacioacuten disponible
Los gastos fiscales son poliacuteticas econoacutemicas y sociales implementadas a traveacutes de las normas tributarias que le permiten a las personas y empresas pagar menos im-puestos Actualmente existen por lo menos 108 gastos fiscales con distintos objetivos y en favor de distintos tipos de contribuyentes los cuales en 2021 significaraacuten una renuncia recaudatoria aproximada a 33 del PIB (SHCP 2020)
Los gastos fiscales carecen de un marco regulatorio in-tegral mdashno existe una definicioacuten legal del teacutermino73mdash son poco transparentes y ninguna autoridad tiene la obliga-cioacuten de rendir cuentas sobre sus resultados Estas po-liacuteticas tambieacuten han sido cuestionadas por complejizar las normas fiscales y propiciar la evasioacuten y elusioacuten fis-cal74 y maacutes importante auacuten porque suelen contribuir al
aumento de la desigualdad de ingresos entre la pobla-cioacuten (Villela et al 2009)
Este tipo de instrumentos pueden adquirir diversas formas y existen en todos los impuestos federales Algunas modali-dades como los creacuteditos tributarios son considerados maacutes justos porque otorgan a todos los contribuyentes el mismo beneficio sin importar su nivel de ingresos mientras que las deducciones benefician principalmente a las personas y empresas de mayores ingresos (Ross 2018) Otros tipos de gastos fiscales como la tasa de 0 de IVA en alimentos y medicinas fortalecen el poder adquisitivo de las perso-nas con menores recursos aunque en teacuterminos absolutos benefician maacutes a quienes tienen mayores ingresos (Minzer amp Soliacutes 2014)
33 OPCIONES PARA FORTALECER LA TOMA DE DECISIONES Y REDUCIR LA DISCRECIONALIDAD
331 REGULAR LA POLIacuteTICA DE BENEFICIOS FISCALES (GASTOS FISCALES)
72 OCDE 2019c Tax Morale httpsdoiorghttpsdoiorghttpsdoiorg101787f3d8ea10-en Ortiz Covarrubias (2020) Moral Triburia Factores que afectan el pago de impuestos CIEP Recuperado de httpsciepmxjkfH73 La SCJN los ha caracterizado como aquellos que originan la extincioacuten y disminucioacuten de tributos traducidos en la no obtencioacuten de un ingreso puacuteblico como consecuencia de la concesioacuten de beneficios fiscales orientados al logro de la poliacutetica econoacutemica o social adoptada en una eacutepoca determinada Tesis Conceptos acreditables contra impuestos federales Si su establecimiento es otorgado a tiacutetulo de beneficio les resulta aplica-ble la garantiacutea general de igualdad 74 En este sentido quizaacutes los casos que mejor reflejan las consecuencias de estas poliacuteticas son las amnistiacuteas fiscales de 2007 y 2013 cuando el Congreso aproboacute programas masivos de condonacioacuten de impuestos que beneficiaron principalmente a los grandes contribuyentes del paiacutes Estas amnistiacuteas no son un caso aislado pues existen otros gastos fiscales que favorecen injustificadamente a los contribuyentes de mayores ingresos Para maacutes informacioacuten veacutease Fundar (2016) Privilegios Fiscales Beneficios Inexplicables Para Unos Cuantos
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Asimismo la informacioacuten no es del todo confiable y en teacuterminos de su gestioacuten la coordinacioacuten entre la SHCP y el SAT es insuficiente para la generacioacuten de datos ade-cuados Eacutestos y otros problemas fueron identificados recientemente por la ASF que al revisar la poliacutetica de gastos tributarios implementada en el periodo 2012-2018 concluyoacute que la SHCP desconoce los alcances y la utilidad econoacutemica y social de las renuncias recaudato-rias del Estado (ASF 2019)75
Los gastos fiscales pueden ser creados por el Legislativo y el Ejecutivo conforme a sus atribuciones constitucionales en materia tributaria El Legislativo praacutecticamente puede crear los gastos fiscales que considere pertinentes siem-pre y cuando persigan un fin econoacutemico o social contem-plado en la Constitucioacuten76 Por su parte el Ejecutivo soacutelo puede crear este tipo de poliacuteticas conforme el artiacuteculo 39
del Coacutedigo Fiscal de la Federacioacuten CFF el cual contempla la posibilidad de condonar y exentar impuestos con motivo de un desastre natural o una emergencia econoacutemica y el establecimiento de subsidios y estiacutemulos fiscales
Maacutes allaacute de las reglas anteriores tanto el Legislativo como el Ejecutivo pueden crear gastos fiscales sin aportar evi-dencia que justifique su necesidad En los hechos esto ha dado lugar a que los gastos tributarios se disentildeen e implementen sin controles suficientes Para prevenir que esto ocurra es necesario que cualquier gasto tributario sea aprobado con base en argumentos robustos y trans-parentes que justifiquen su legitimidad En este sentido una buena praacutectica delimitada por la Corte Constitucio-nal de Colombia77 consiste en aplicar un examen de pro-porcionalidad que evaluacutee la racionalidad necesidad y los costos-beneficios de este tipo de poliacuteticas
75 Disentildeo de la Poliacutetica de Ingresos Presupuesto de Gastos Fiscales Auditoriacutea de Desempentildeo 2018-0-06100-07-1725-2019 1725-GB httpswwwasfgobmxTransInformesIR2018cDocumentosAuditorias2018_1725_apdf 76 Al respecto veacutease Suprema Corte de Justicia de la Nacioacuten Primera Sala Amparo en Revisioacuten 2822014 77 Al analizar la constitucionalidad de los programas de condonacioacuten de impuestos en la sentencia C-74315 la Corte Constitucional de Colombia determinoacute que este tipo de gastos tributarios deben presumirse como inconstitucionales por transgredir el principio de generalidad tributaria y por lo tanto deben justificarse conforme a un test de proporcionalidad
CUADRO 5 EXAMEN PARA EL DISENtildeO Y RENOVACIOacuteN DE LOS GASTOS FISCALES
1 Examen de racionalidad Evaluar si el gasto tributario constituye un medio eficaz para promover los fines cons-titucionales que pretenden perseguir
2 Examen de necesidad Comprobar que los gastos tri-butarios sean estrictamente necesarios para la consecu-cioacuten de esos fines o si por el contrario existen alternati-vas factibles maacutes convenientes
3 Examen de ponderacioacuten Evaluar si los beneficios son mayores a los costos que supone renunciar a la recauda-cioacuten en teacuterminos de desigualdad eficiencia econoacutemica y administrativa o transparencia
Otra medida que restringiriacutea la aprobacioacuten discrecional de los gastos fiscales consiste en incluir una claacuteusula de vencimiento Este mecanismo permitiriacutea que tras con-cluir un determinado periodo la SHCP esteacute obligada a evaluar puacuteblicamente los resultados y soacutelo decidir reno-var un gasto tributario si cumple nuevamente con el test de proporcionalidad previamente desarrollado
Puesto que los gastos fiscales son poliacuteticas sociales y econoacutemicas seriacutea posible restringir el acceso a este tipo de poliacuteticas a los contribuyentes de altos ingresos o utilidades Esto podriacutea realizarse por ejemplo permi-tiendo que soacutelo las empresas y personas de bajos o me-dios ingresos puedan beneficiarse por la viacutea tributaria Otra posibilidad consiste en establecer que las empre-
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sas que reinviertan sus utilidades o incrementen los sa-larios de los y las trabajadoras puedan acceder a estos beneficios (IGF 2020)
En teacuterminos de transparencia y rendicioacuten de cuentas tambieacuten existen pendientes Al respecto la publicacioacuten del proacuteximo Documento de Renuncias Recaudatorias (anteriormente llamado Presupuesto de Gastos Fisca-les) deberiacutea acompantildearse de una base de datos que con-tenga los valores originales reportados asociando dicha informacioacuten con los deciles y percentiles de ingresos a los que correspondan los contribuyentes
Adicionalmente el artiacuteculo 27 de la Ley de Ingresos de la Federacioacuten (LIF) 2021 que regula el tipo de informacioacuten que debe incluir el Documento de Renuncias Recauda-torias deberiacutea ser modificado para que todos los gastos tributarios independientemente de sus fechas de crea-cioacuten y duracioacuten sean transparentados pues actualmen-te la SHCP soacutelo estaacute obligada a reportar el 30 de junio los gastos fiscales que estaraacuten vigentes el proacuteximo ejerci-cio fiscal En los hechos esto ya ha provocado que las amnistiacuteas fiscales de 2007 2009 2013 y 2017 no fueran reportadas
332 REGULAR EL ETIQUETADO DE IMPUESTOSEl etiquetado de impuestos se refiere a la asignacioacuten de ingresos de una fuente tributaria especiacutefica a un gasto particular Ante los retos que impone la pandemia por la Coivd-19 este mecanismo contribuiriacutea a garantizar que los recursos recaudados se dirijan hacia la proteccioacuten de los derechos sociales como la salud y la educacioacuten asiacute como otros mecanismos para reducir la desigualdad en lugar de destinarse a finalidades distintas a la proteccioacuten de los de-rechos exacerbados por la crisis sanitaria y econoacutemica
El etiquetado de impuestos es un mecanismo a disposi-cioacuten de nuestros legisladores que se ha explorado pocas veces a comparacioacuten del etiquetado de otro tipo de con-tribuciones como las aportaciones de seguridad social y los derechos En materia tributaria el antecedente maacutes reciente fue el etiquetado de recursos por concepto del IEPS a bebidas azucaradas los cuales debiacutean destinarse a programas relacionados con la reduccioacuten de la desnu-tricioacuten y la obesidad ampliar la cobertura de servicios de agua potable en localidades rurales y proveer de bebede-ros a las escuelas puacuteblicas con mayor rezago educativo
El etiquetado del IEPS a bebidas azucaradas estuvo vi-gente del 2014 al 2019 pero los recursos recaudados no fueron destinados hacia los fines previstos (CIEP 2020) Entre otras razones esto se debioacute a la falta de mecanis-mos legales para garantizar que los recursos recauda-dos efectivamente fueran dirigidos hacia programas presupuestarios en materia de salud y educacioacuten
En principio cualquier tipo de impuesto podriacutea ser eti-quetado pero aquellos que persiguen un fin extra-fiscal deberiacutean regirse bajo este mecanismo Los impuestos con fines extrafiscales son creados con la intencioacuten de desalentar ciertos haacutebitos de consumo o actividades
econoacutemicas (consumo de tabaco bebidas azucaradas o gasolina por ejemplo) que impactan negativamente en diversas esferas como la salud de las personas o el me-dio ambiente Puesto que el consumo de ciertos produc-tos causa costos extras para la sociedad el beneficio del etiquetado de impuestos es que los recursos obtenidos se utilizan directamente para subsanar los costos extras incurridos ya sea mediante un mayor presupuesto para el sector salud o mayor inversioacuten en transporte puacuteblico entre otros
Entre este tipo de impuestos se encuentran el IEPS a be-bidas azucaradas alcohol tabaco y alimentos con alto contenido caloacuterico ademaacutes del consumo de gasolina y la utilizacioacuten de plaguicidas Otro tipo de impuestos que podriacutean ser etiquetados bajo este mecanismo son aque-llos que tengan como principal finalidad la redistribucioacuten de la riqueza como el impuesto a la riqueza neta o el ISR recaudado por concepto de herencias donaciones y ga-nancias de capital
Para que los recursos recaudados a traveacutes de impuestos extrafiscales efectivamente sean utilizados para cum-plir los objetivos sociales y econoacutemicos para los que fue-ron creados es indispensable mejorar el marco juriacutedico de nuestro ciclo presupuestario En este sentido la (Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria) LFPRH debe reformarse para sentildealar expliacutecitamente el destino especiacutefico de una contribucioacuten y que ello se vea expresamente reflejado y explicado en el PEF De igual forma las disposiciones juriacutedicas de cada impuesto de-beraacuten sentildealar expresamente que los recursos recauda-dos seraacuten utilizados para los fines extrafiscales que les dieron origen (CIEP 2020)
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333 TRANSPARENTAR LAS DECLARACIONES DEL ISRLa disponibilidad de la informacioacuten tributaria es de suma importancia para el anaacutelisis de la distribucioacuten del ingreso y el impacto de la poliacutetica fiscal Sumaacutendose a la tendencia internacional en agosto de 2017 el SAT publicoacute por primera vez diversas bases de datos con informacioacuten de las decla-raciones anuales de las personas fiacutesicas y morales Estas bases de datos conocidas como SAT Maacutes Abierto fueron publicadas en cumplimiento a lo establecido en el Artiacuteculo Deacutecimo Noveno Transitorio de la LIF 2017
Sin embargo SAT Maacutes Abierto resultoacute ser un ejercicio poco transparente pues aunque la propia ley estableciacutea que esta informacioacuten debe actualizarse cada dos antildeos desde 2018 esto no ha sucedido y asiacute la uacuteltima informacioacuten dis-ponible corresponde al ejercicio fiscal de 2015 Ademaacutes la metodologiacutea empleada para anonimizar la informacioacuten de los contribuyentes es decir el proceso por el cual deja de ser posible establecer el nexo entre un dato y el sujeto al que se refiere no ha sido del todo transparentada y conlle-va diversos problemas en el uso de las estadiacutesticas
El proceso de anonimizacioacuten altera los valores originales de los datos de los contribuyentes y por lo tanto resulta imposible realizar operaciones contables baacutesicas como calcular los ingresos y los impuestos pagados de cada per-sona Ademaacutes durante la anonimizacioacuten de las bases de datos se eliminan aquellos contribuyentes con utilidades e ingresos maacutes altos por lo que es imposible conocer la car-ga fiscal de este grupo
Por lo tanto el proceso de anonimizacioacuten debe replantear-se de forma que omita informacioacuten individual sensible (nombre y RFC) pero mantenga la integridad de la informa-cioacuten presentada Las modificaciones podriacutean guiarse en praacutecticas exitosas en otros paiacuteses que logran salvaguardar la identidad de los contribuyentes y mantener consistencia
y capacidad analiacutetica de los datos puacuteblicos (OECD 2019 Romo amp Garciacutea 2008)
En particular los datos deben presentarse de forma que las observaciones individuales tengan un grado de consis-tencia con la informacioacuten original a fin de tener certeza de que representan de forma adecuada a un individuo anoni-mizado Es decir los datos individuales deben de mantener relacioacuten con las identidades contables pertinentes
Asimismo el cataacutelogo de variables incluidas puede am-pliarse para tener mejor informacioacuten tributaria En parti-cular seriacutea conveniente incluir las provisiones fiscales de forma desagregada de acuerdo con su tipo como las de-ducciones exenciones y estiacutemulos fiscales de cada contri-buyente Por otro lado las observaciones con ingresos al-tos o atiacutepicos no deben eliminarse a fin de poder asesorar la concentracioacuten de los ingresos en la poblacioacuten
La inclusioacuten de maacutes informacioacuten sobre los contribuyentes sin comprometer la anonimidad seriacutea relevante para el anaacutelisis oportuno de los datos Entre otros podriacutean incluir-se la edad sexo sector de empleo reacutegimen fiscal y locali-dad de los contribuyentes
Finalmente la obligacioacuten de elaborar y transparentar las bases de datos deberiacutea incluirse en la LFPRH o bien en el CFF a fin de garantizar la provisioacuten de la informacioacuten re-levante Asimismo los datos originales de las declaracio-nes antes de las modificaciones estadiacutesticas a las que son sometidos deberiacutean ser entregados al INEGI para su mejor aprovechamiento con objetivos de anaacutelisis en materia de desarrollo social y desigualdad econoacutemica78
78 Lo anterior conforme al artiacuteculo 69 del Coacutedigo Fiscal de la Federacioacuten que faculta al INEGI para acceder a la informacioacuten de los contribuy-entes para el ejercicio de sus atribuciones entre las cuales destaca el desarrollo social y el intereacutes nacional seguacuten los artiacuteculos 3ro y 53 de la Ley del Sistema Nacional de Informacioacuten Estadiacutestica y Geograacutefica
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34 IMPLICACIONES DE POLIacuteTICA PUacuteBLICA EN MATERIA TRIBUTARIAEste capiacutetulo ha desarrollado diversas opciones de poliacuteti-cas tributarias que contribuiriacutean a ampliar el espacio fiscal y mitigar los efectos de esta crisis Ademaacutes gravar el patri-monio y los ingresos de las personas con mayor capacidad econoacutemica y reducir la discrecionalidad de nuestro siste-ma tributario fortaleceriacutean la legitimidad y el desempentildeo redistributivo de nuestra poliacutetica fiscal
En materia de tributacioacuten al patrimonio este capiacutetulo ha abordado las implicaciones consideraciones para el dise-ntildeo y el potencial recaudatorio de los siguientes impuestos Impuesto a la Riqueza Neta Conforme a nuestras esti-maciones si las personas con una riqueza neta superior a 10 mil 746 millones de pesos pagaran un impuesto al patri-monio de 35 la recaudacioacuten anual adicional podriacutea as-cender a $99 mil millones de pesos
Herencias y donaciones Actualmente la ley exenta to-talmente el pago de ISR por concepto de herencias y en ciertos casos los ingresos por donaciones Al comparar-nos con otros paiacuteses latinoamericanos la recaudacioacuten potencial del impuesto podriacutea encontrarse en un ran-go de entre $5 mil millones y $30 mil millones de pesos (entre 002 y 012 del PIB) en cambio al considerar algunas economiacuteas de la OCDE el potencial recaudato-rio estariacutea entre los $50 mil y $170 mil millones de pesos (entre 02 y 07 del PIB)
Predial Si todas las entidades federativas adoptaran un disentildeo progresivo similar al de la Ciudad de Meacutexico iguala-ran valores catastrales con los de mercado y no recurrieran a gastos fiscales como descuentos por pronto pago se po-driacutean recaudar hasta $378 mil millones de pesos anualmen-te (15 del PIB)
Tenencia Para impedir la extincioacuten de este impuesto poner fin a la carrera hacia el abismo y explotar el poten-cial recaudatorio de la Tenencia se requiere de un acuerdo nacional Conforme a nuestras estimaciones si todas las entidades recaudaran lo mismo de Tenencia que la Ciudad de Meacutexico en teacuterminos per caacutepita los ingresos pasariacutean de $18283 a $80480 millones de pesos
En materia de ISR personal este capiacutetulo desarrolloacute diver-sos aspectos que reducen la posibilidad de gravar a las per-sonas de altos ingresos
Disentildeo de las tarifas El disentildeo actual propicia que las personas de los deciles maacutes altos paguen relativamente pocos impuestos La tasa marginal maacutes alta en Meacutexico es
relativamente baja vis-agrave-vis aquella de los paiacuteses avanza-dos Adicionalmente puesto que el 1 con mayores ingre-sos del paiacutes percibe rentas similares a sus contrapartes en paiacuteses como como Israel Alemania y Suiza y mayores a los niveles observados en la Repuacuteblica de Corea podriacutea eva-luarse la modificacioacuten a la estructura de las tarifas En el paiacutes hay 11 tasas marginales y los incrementos entre una y otra se atenuacutean al final de la escalera Esta estructura po-driacutea ser regresiva en la medida en la que implica mayores incrementos en la carga tributaria dada un alza en el ingre-so para los sectores de la poblacioacuten con menos recursos De acuerdo con diversas estimaciones de incrementarse a 52 la tasa marginal maacutes alta la recaudacioacuten podriacutea as-cender al 03 del PIB
El tratamiento preferencial a las ganancias de capital Quienes tienen la posibilidad de obtener ingresos a traveacutes de la enajenacioacuten de activos gozan de diversos tratamien-tos preferenciales En materia de enajenacioacuten de acciones en las bolsas de valores se ha planteado sustituir la tasa del 10 por las tasas de ISR que actualmente deben pagar las personas asalariadas es decir hasta 35 Respecto a las ganancias de capital por enajenacioacuten de casa-habita-cioacuten se ha analizado reducir la exencioacuten vigente equiva-lente a $46 millones de pesos por un umbral de entre $13 y 25 millones de pesos el cual es ligeramente superior al promedio del valor de las viviendas en Meacutexico Adicional-mente este apartado ha examinado que en el reacutegimen de enajenacioacuten de bienes se elimine la posibilidad de calcular el ISR mediante dos procedimientos y de elegir aquella tasa que implique pagar menos impuestos
Deducciones personales Las deducciones persona-les se concentran en las personas de mayores ingresos pues ademaacutes de recaer sobre servicios que adquieren este grupo por su propia naturaleza benefician a quienes tributan a una tasa maacutes alta Para reducir la regresividad de estas poliacuteticas econoacutemicas y sociales sin impactar a la clase media se ha propuesto sustituirlas por creacuteditos tributarios hasta un liacutemite de $47954 pesos (17 UMAs anuales) A diferencia de las deducciones en los creacuteditos fiscales la reduccioacuten en impuestos es calculada para to-das las personas usando la misma tasa
El uacuteltimo apartado de este capiacutetulo ha desarrollado diver-sas opciones para mejorar el proceso de toma de deci-siones y la transparencia de nuestro sistema tributario pues la discrecionalidad vigente propicia la creacioacuten de beneficios fiscales de manera injustificada impacta en el destino de los recursos puacuteblicos y obstaculiza el anaacutelisis del impacto redistributivo de la poliacutetica tributaria dantildean-
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do asiacute la legitimidad del sistema y la moral tributaria de la sociedad mexicana
Gastos Fiscales Tanto el Legislativo como el Ejecutivo pueden crear gastos fiscales sin justificar su necesidad ni costos-beneficios y la SHCP tampoco estaacute obligada a evaluar perioacutedicamente sus resultados Los gastos fisca-les son poliacuteticas econoacutemicas y sociales que reducen los recursos disponibles (en 2021 aproximadamente 33 del PIB) y que suelen traer consigo maacutes desventajas que beneficios Para reducir la discrecionalidad de estas poliacuteti-cas se han expuesto diversas opciones aplicar un test de proporcionalidad que evaluacutee la racionalidad necesidad y los costos-beneficios de este tipo de poliacuteticas tanto en su aprobacioacuten como en su renovacioacuten incluir una claacuteusula de vencimiento en todo gasto tributario permitir su acceso a las personas fiacutesicas de bajos ingresos o a las empresas que reinviertan sus utilidades o incrementen el salario de los y las trabajadoras
Etiquetado de Impuestos En el marco de esta crisis el etiquetado de impuestos contribuiriacutea a garantizar que los recursos recaudados se dirijan hacia programas pre-supuestarios en materia de salud y educacioacuten en lugar de destinarse hacia otro tipo de planes no relacionados con los efectos de la crisis sanitaria y econoacutemica Al respecto se ha planteado que la LFPRH sea reformada para sentildealar
expliacutecitamente el destino especiacutefico de una contribucioacuten y que ello se vea expresamente reflejado y explicado en el PEF Ademaacutes las disposiciones juriacutedicas de cada impuesto deberiacutean sentildealar expresamente que los recursos recau-dados seraacuten utilizados para los fines extrafiscales que les dieron origen
Transparencia de las declaraciones de ISR La dispo-nibilidad de la informacioacuten tributaria es de suma impor-tancia para el anaacutelisis de la distribucioacuten del ingreso y el impacto de la poliacutetica fiscal Aunque en 2017 se publica-ron por primera vez diversas bases de datos con informa-cioacuten sobre el pago de ISR en la praacutectica ldquoSAT Maacutes Abiertordquo resultoacute ser un ejercicio poco transparente y accesible El proceso de anonimizacioacuten de estas bases debe replan-tearse para que las observaciones individuales tengan un grado de consistencia con la informacioacuten original a fin de tener certeza de que representan de forma adecuada a un individuo anonimizado y representar con maacutes exactitud los niveles de desigualdad Tambieacuten seriacutea conveniente incluir las provisiones fiscales de forma desagregada de acuerdo con su tipo como las deducciones exenciones y estiacutemulos fiscales de cada contribuyente mientras que las observaciones con ingresos altos o ldquoatiacutepicosrdquo no deben de eliminarse a fin de poder asesorar la concentracioacuten de los ingresos en la poblacioacuten
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ANEXOSAnexo 1 Metodologiacutea de estimacioacuten de recaudacioacuten potencial de predial
En resumen la estimacioacuten de recaudacioacuten potencial de predial cuenta con cuatro supuestos importantes 1) su-pone que el valor catastral es igual al precio de merca-do (estimado tambieacuten como se explica maacutes adelante) 2) supone que se logra recaudar correctamente todo el predial de todas las propiedades sin descuentos o gas-tos fiscales (estos dos primeros supuestos implican una sobreestimacioacuten del total) 3) supone que cada hogar soacutelo es propietario como maacuteximo de una propiedad inmueble ya que no hay informacioacuten suficiente para saber cuaacutentas propiedades posee cada hogar y 4) no incluye datos so-bre los bienes inmuebles propiedad de personas morales (estos dos uacuteltimos supuestos disminuyen el total de re-caudacioacuten estimada)
Para la estimacioacuten se utilizan como fuentes de datos 1) la Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares (ENI-GH) del INEGI con el ajuste a cuentas nacionales hecho por el EVALUacuteA CDMX77 asiacute como 2) los datos del Iacutendice SHF de Precios de la Vivienda en Meacutexico a nivel estatal publicados por la Sociedad Hipotecaria y Financiera (SHF) Dicho lo anterior las etapas para la estimacioacuten de la recaudacioacuten potencial se pueden sistematizar en los siguientes pasos
1 Se estima el porcentaje de hogares que son propie-tarios de bienes inmuebles seguacuten veintiles de ingreso corriente total Para dicha estimacioacuten se utilizan dos in-dicadores proveinientes de la ENIGH a) hogares que en la variable ldquotenenciardquo declaran ser duentildeos de la vivienda que habitan (ya sea que la estaacuten pagando o estaacute totalmente pa-gada) y b) hogares que declaran recibir ingresos por rentas de propiedad inmueble tales como casas edificios loca-les y otros inmuebles que estaacuten dentro del paiacutes
2 Se estima el precio promedio de las viviendas que habitan los hogares seguacuten veintiles Para esto se calcu-la el valor de las viviendas a partir de la renta que se paga
mensualmente por esta (o la estimacioacuten de la renta de la vi-vienda para quienes no pagan) nuevamente con base en la ENIGH Siguiendo metodologiacuteas de estimacioacuten del valor de vivienda a partir del costo de alquiler se multiplica la renta anual por 2078 Esta distribucioacuten de precios se trasladoacute a precios del antildeo 2020
La distribucioacuten de valores de propiedad inmueble obte-nidos se ajusta de acuerdo con los datos de precios de viviendas que genera la SHF que contienen datos dispo-nibles para los percentil 25 50 y 75 con desagregacioacuten a nivel estatal Con base en estos datos se calculan factores de ajuste entre los precios de la distribucioacuten que viene de la ENIGH y los precios de SHF De este modo se ajusta la dis-tribucioacuten de precios de vivienda seguacuten veintiles de ingreso de los hogares y estados
3 Caacutelculo de distribucioacuten del valor de las propiedades inmuebles Por uacuteltimo se calcula la distribucioacuten del valor de las propiedades inmuebles mediante el cruce de las dos variables antes calculadas a) la distribucioacuten de pre-cios de vivienda seguacuten veintiles de ingreso de los hogares asiacute como b) el porcentaje de hogares propietarios de la vi-vienda que habitan o que reciben ingresos por rentas de bienes inmuebles tambieacuten seguacuten percentiles de ingreso
4 Caacutelculo de la recaudacioacuten potencial de predial con base en la distribucioacuten estimada del valor de las propiedades inmuebles Por uacuteltimo se utilizan las 32 distribuciones (una para cada estado) de precios de vi-vienda por veintiles para estimar cuaacutento se recaudariacutea en promedio por cada una de las observaciones (otra vez a nivel veintil-estado) La estructura tributaria uti-lizada es la de la Ciudad de Meacutexico que utiliza una tarifa progresiva y cuya distribucioacuten de rangos y porcentaje cobrado puede encontrarse en el Coacutedigo Fiscal de la Ciudad de Meacutexico
77 Consejo de Evaluacioacuten del Desarrollo Social de la Ciudad de Meacutexico (2019) Metodologiacutea de ajuste de los datos del ingreso de los hogares de las Encuestas Nacionales de Ingresos y Gastos de los Hogares a Cuentas Nacionales Recuperado de httpsbitly3eAaqm8
78 CEste factor de 20 proviene de la literatura del price-to-rent ratio que en general encuentra que el factor de ajuste deberiacutea ubicarse entre 10 y 20 dependiendo del contexto especiacutefico Por ejemplo en la Colonia Del Valle en la Ciudad de Meacutexico el factor es de 22 (httpswwwforbescommxrentar-es-tirar-dinero-a-la-basura) Otras estimaciones encuentran un factor de 15 (httpswwwbbvaresearchcomwp-contentuploads201501EW_Vivienda-_enpdf) En cualquier caso maacutes adelante se v vuelven a ajustar estos precios de acuerdo con la informacioacuten captada por la SHF de alta confiabilidad
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Anexo 2 Deducciones Personales Concepto fundamento y costo
DEDUCCIONES PERSONALES 2018
CONCEPTO FUNDAMENTO IMPORTE GASTO MDP
Honorarios meacutedicos dentales por servicios profesionales en
materia de psicologiacutea y nutricioacuten y otros gastos hospitalarios
LISR art 151 fraccioacuten I 6012
Primas de seguros de gastos meacutedicos LISR art 151 fraccioacuten VI 3158
Honorarios meacutedicos dentales o de enfermeriacutea por discapacidad e
incapacidad LISR art 151 fraccioacuten I 23
Gastos de funerales LISR art 151 fraccioacuten II 187
Donativos no onerosos ni remunerativos LISR art 151 fraccioacuten III 1333
Intereses reales pagados por creacuteditos hipotecarios LISR art 151 fraccioacuten IV 11251
Depoacutesitos en las cuentas especiales para el ahorro asiacute como
primas de contratos de seguros de planes de pensiones y acciones de
sociedades de inversioacuten sin que excedan de 152 mil pesos anuales
LISR art 185 1941
Aportaciones a la subcuenta de aportaciones complementarias de
retiro a las cuentas de planes personales de retiro contratados de manera
individual o colectiva asiacute como aportaciones a la subcuenta de
aportaciones voluntarias LISR art 151 fraccioacuten V 655
Colegiaturas Decreto Presidencial del 26 de diciembre de
2013 2900
Gastos de transportacioacuten escolar LISR art 151 fraccioacuten VII 70
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IMPLICACIONES DE POLIacuteTICA PUacuteBLICA
La pandemia por la Covid-19 derivoacute en una crisis econoacutemi-ca sanitaria y educativa en Meacutexico Como consecuencia se ha remarcado la pobreza asiacute como la desigualdad econoacutemica y social que ha existido en el paiacutes durante los uacuteltimos antildeos
Los hogares han percibido los efectos econoacutemicos de la pandemia principalmente a traveacutes de la caiacuteda en la parti-cipacioacuten laboral a causa del confinamiento y el cierre de empresas Ademaacutes la carga de trabajo domeacutestico para las mujeres ha aumentado por lo que su participacioacuten laboral no se equipara con la participacioacuten laboral de los hombres
Estos efectos conducen a un incremento en la pobreza y la desigualdad de ingresos de geacutenero y de acceso a derechos particularmente el derecho a la salud y a la educacioacuten
La salud y la educacioacuten son derechos constitucionales y son clave para romper con la pobreza y disminuir la des-igualdad Sin embargo los sistemas de salud y educativo se encuentran vulnerables y con recursos cada vez maacutes limitados Durante los uacuteltimos 10 antildeos estos sectores han tenido un financiamiento insuficiente para proporcionar a la poblacioacuten servicios meacutedicos y educativos de manera efectiva y universal
En el sector salud se observa que antildeo con antildeo el presu-puesto se ha visto recortado disponiendo de recursos que no pasan de 29 del PIB mientras que la recomendacioacuten de la OCDE es invertir miacutenimo 6 Ademaacutes la distribucioacuten del presupuesto a las instituciones de salud no considera aspectos demograacuteficos ni epidemioloacutegicos lo cual profun-diza las desigualdades Para atender las necesidades ante la emergencia por Covid-19 se requeririacutea aumentar 094 puntos PIB el presupuesto del sector salud (ver capiacutetulo 2) Esto incluye la contratacioacuten de meacutedicos y enfermeras la compra de pruebas y aumentar el nuacutemero de camas Sin embargo el incremento en el sector salud al cuarto trimestre de 2020 soacutelo fue de 009 puntos del PIB Por lo tanto en el corto plazo se necesitaraacuten mayores recursos para asegurar el acceso efectivo al derecho de la salud
En cuanto a la educacioacuten la peacuterdida de aprendizaje y el abandono escolar derivado del confinamiento pueden tener impactos econoacutemicos en el mediano y largo plazo Se preveacute que la economiacutea de Meacutexico podriacutea disminuir 45 del PIB durante la vida laboral de la generacioacuten que hoy se encuentra en educacioacuten baacutesica secundaria y media supe-rior Ademaacutes la actual generacioacuten de estudiantes podriacutea perder ingresos por casi 10 del PIB mundial Una de las estrategias para llevar a cabo el regreso seguro a clases es el lavado de manos (ver capiacutetulo 2) Sin embargo auacuten existen 62 mil 629 planteles puacuteblicos de educacioacuten baacutesica que necesitan tener la infraestructura de acceso al agua para la instalacioacuten de al menos un lavamanos Para cubrir
esta necesidad baacutesica seraacute necesario aproximadamente 004 del PIB adicional a lo previsto en 2020
El documento La vacuna contra la desigualdad es una ra-diografiacutea de las afectaciones provocadas por la Covid-19 en la poblacioacuten maacutes vulnerable asiacute como su impacto en el acceso a derechos elementales salud y educacioacuten Tam-bieacuten busca ser una guiacutea baacutesica para encontrar formas en que nuestro sistema tributario sea progresivo y acorte la brecha existente entre los extremos de la poblacioacuten en teacuter-minos de ingresos y los recursos sean utilizados de forma eficiente para promover la igualdad de oportunidades para todas y todos los mexicanos Para ello pone en el debate las siguientes opciones de poliacutetica puacuteblica para implemen-tar una vacuna contra la desigualdad profundizada por la Covid-19
Implementar mayores estiacutemulos econoacutemicos para proteger la estructura productiva El apoyo a las MiPy-mes debe reforzarse Ademaacutes es necesario ampliar la red de seguridad social para cubrir a las personas que no tienen acceso a este beneficio principalmente a las mujeres que se han visto mayormente afectadas por el trabajo de cuidados
Disentildeo de programas sociales sostenibles dirigidos a los grupos maacutes vulnerables La peacuterdida de ingresos labo-rales es maacutes evidente en las mujeres las personas adul-tas mayores y la poblacioacuten indiacutegena por lo que programas como seguros de desempleo ingreso miacutenimo vital tempo-ral o subsidios a la noacutemina contribuiriacutean a mitigar el impac-to laboral y a aportar al ingreso miacutenimo de los hogares de estos grupos
Proteger el derecho a la salud y educacioacuten Para garan-tizar el acceso a estos derechos debe redirigirse el finan-ciamiento de los sistemas para poder brindar sus servicios a toda la poblacioacuten y protegerles de los efectos causados por la Covid-19 Es imperante proteger la vida de las perso-nas asegurando el financiamiento de un sistema de salud universal efectivo Ademaacutes para recuperar las peacuterdidas de aprendizajes y reducir la desercioacuten escolar se requiere de un regreso seguro a las escuelas
Una de las razones por las que no se realizaron los ajustes necesarios para desacelerar los efectos de la pandemia es la falta de ingresos puacuteblicos y la resistencia de adquirir deuda para contener la crisis Los ingresos puacuteblicos de Meacutexico eran bajos comparados con paiacuteses similares desde antes de la crisis Por ello es fundamental aumentar los re-cursos puacuteblicos para que se dirijan al disentildeo y aplicacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas que disminuyan la pobreza y desigualdad reforzada por la crisis econoacutemica sanitaria y educativa La implementacioacuten de poliacuteticas tributarias como gravar el patrimonio y los ingresos de personas con mayor capaci-dad econoacutemica y reducir la discrecionalidad del sistema
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tributario contribuiriacutean a ampliar el espacio fiscal y mitigar los efectos de la crisis Ademaacutes estas poliacuteticas fortalece-riacutean la legitimidad y el desempentildeo redistributivo de la po-liacutetica fiscal
En cuanto a la tributacioacuten del patrimonio se observa que el redisentildeo de este tipo de impuestos generariacutea una recauda-cioacuten adicional Se estima que si las personas con una rique-za neta superior a 10 mil 746 millones de pesos en Meacutexico pagaran un impuesto al patrimonio de 35 la recauda-cioacuten anual adicional ascenderiacutea a 99 mil millones de pesos
Por otra parte comparado con paiacuteses latinoamericanos la recaudacioacuten potencial de un impuesto a las herencias y donaciones se encontrariacutea en un rango de entre 5 mil millones y 30 mil millones de pesos (entre 002 y 012 del PIB) Al considerar algunas economiacuteas de la OCDE este potencial estariacutea entre 50 mil y 170 mil millones de pesos (entre 02 y 07 del PIB)
Respecto al impuesto predial si todas las entidades fede-rativas adoptaran un disentildeo progresivo similar al de Ciudad de Meacutexico igualariacutean valores catastrales con los de mer-cado y no recurririacutean a gastos fiscales como descuentos por pronto pago y se recaudariacutean hasta 378 mil millones de pesos anualmente (15 del PIB) Mientras que si todas las entidades recaudaran lo mismo de tenencia que Ciudad de Meacutexico en teacuterminos per caacutepita los ingresos pasariacutean de 18 mil 283 a 80 mil 480 millones de pesos
En materia de ISR personal existen diversos aspectos que reducen la posibilidad de gravar a las personas de altos in-gresos En primera se encuentra el disentildeo de las tarifas En Meacutexico hay 11 tasas marginales y los incrementos entre una y otra disminuyen al final de la escalera Esta estructu-ra podriacutea ser regresiva en la medida en la que implica ma-yores incrementos en la carga tributaria dada un alza en el ingreso para los sectores de la poblacioacuten con menos recur-sos De incrementarse a 52 la tasa marginal maacutes alta la recaudacioacuten ascenderiacutea 03 del PIB
Ademaacutes existe un tratamiento preferencial a las ganan-cias de capital Se ha planteado sustituir la tasa de 10 en materia de enajenacioacuten de acciones en las bolsas de valo-res por las tasas de ISR vigentes (hasta 35) Respecto a las ganancias de capital por enajenacioacuten de casa-habita-cioacuten se ha sugerido reducir la exencioacuten vigente equivalen-te a 46 millones de pesos por un umbral de 13 millones de pesos el cual es ligeramente superior al promedio del valor de las viviendas en Meacutexico Asimismo se ha planteado que en el reacutegimen de enajenacioacuten de bienes se elimine la posi-bilidad de calcular el ISR mediante dos procedimientos y de elegir aquella tasa que implique pagar menos impuestos
Por otro lado las deducciones personales se concentran en las personas de mayores ingresos pues recaen sobre
servicios que adquieren este grupo y benefician a quienes tributan a una tasa maacutes alta Para reducir la regresividad de estas poliacuteticas sin impactar a la clase media se ha pro-puesto sustituirlas por creacuteditos tributarios hasta un liacutemite de 47 mil 954 pesos (17 UMAs anuales) En los creacuteditos fis-cales la reduccioacuten en impuestos es calculada para todas las personas usando la misma tasa
Finalmente se desarrollan opciones para mejorar el pro-ceso de toma de decisiones y la transparencia del sistema tributario con el fin de favorecer el destino de los recursos puacuteblicos y el anaacutelisis del impacto redistributivo de la poliacuteti-ca tributaria Para reducir la discrecionalidad de los gastos fiscales se han planteado diversas opciones como aplicar un test de proporcionalidad que evaluacutee la racionalidad ne-cesidad y los costos-beneficios de este tipo de poliacuteticas incluir una claacuteusula de vencimiento en todo gasto tributa-rio limitar su acceso a las personas fiacutesicas de altos ingre-sos y a las empresas que reinviertan sus utilidades o incre-menten los salarios de los y las trabajadoras y mejorar la informacioacuten puacuteblica disponible de estas poliacuteticas
Asimismo se ha planteado que la Ley Federal de Presu-puesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) sea refor-mada para etiquetar los impuestos y que se sentildeale expliacute-citamente el destino especiacutefico de una contribucioacuten y que ello se vea expresamente reflejado y explicado en el PEF Ademaacutes las disposiciones juriacutedicas de cada impuesto de-beriacutean sentildealar expresamente que los recursos recaudados seraacuten utilizados para los fines extrafiscales que les dieron origen
Conjuntamente la disponibilidad y transparencia de la informacioacuten tributaria es fundamental para el anaacutelisis de la distribucioacuten del ingreso y el impacto de la poliacutetica fiscal El proceso de anonimizacioacuten de bases de datos con infor-macioacuten sobre el pago de ISR debe replantearse para que las observaciones individuales tengan un grado de consis-tencia con la informacioacuten original con el fin de tener cer-teza de que representan de forma adecuada a un individuo anonimizado y representar con maacutes exactitud los niveles de desigualdad Tambieacuten seriacutea conveniente incluir las pro-visiones fiscales de forma desagregada de acuerdo con su tipo (deducciones exenciones y estiacutemulos fiscales de cada contribuyente) mientras que las observaciones con ingresos altos o atiacutepicos no deberiacutean eliminarse para poder asesorar la concentracioacuten de los ingresos en la poblacioacuten
Las opciones de poliacutetica puacuteblica planteadas en este do-cumento no pretenden ser exhaustivas ni limitativas Se espera que el anaacutelisis realizado a traveacutes de los capiacutetulos siente las bases para el debate puacuteblico en materia de po-liacutetica fiscal para la proteccioacuten de los derechos humanos con el fin de tener una vacuna de poliacuteticas puacuteblicas contra la desigualdad profundizada por la Covid-19
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AUTORESORGANIZACIONES INVOLUCRADAS
Centro de Investigacioacuten Econoacutemica y Presupuestaria A C (CIEP)
Centro de investigacioacuten de la sociedad civil sin fines de lucro y apartidista que desde el 2010 contribuye a la com-prensioacuten de la economiacutea y finanzas puacuteblicas en Meacutexico mediante herramientas y anaacutelisis accesibles y teacutecnicamente soacutelidos para mejorar las poliacuteticas puacuteblicas lograr una sociedad maacutes informada y participativa y construir un sistema fiscal sostenible e incluyente en beneficio de las generaciones presentes y futuras Actualmente es dirigido por el Dr Heacutector Juan Villarreal Paacuteez
Fundar Centro de Anaacutelisis A COrganizacioacuten de la sociedad civil plural e independiente con sede en Meacutexico que se rige por los principios de horizonta-lidad y transparencia Fundar se dedica a la incidencia en poliacuteticas e instituciones puacuteblicas a traveacutes de la construccioacuten y socializacioacuten de conocimiento especializado de la reflexioacuten criacutetica y propositiva asiacute como de la experimentacioacuten y vinculacioacuten con actores civiles sociales y gubernamentales Actualmente es dirigida por la Mtra Haydeeacute Peacuterez Garrido
Oxfam Meacutexico AC
Oxfam Meacutexico es parte de un movimiento global que trabaja en 70 paiacuteses para poner fin a la injusticia de la pobreza y acabar con la desigualdad Oxfam Meacutexico busca combatir la desigualdad desde sus raiacuteces a traveacutes de programas cam-pantildeas investigaciones e intervencioacuten en emergencias en un esquema de tres niveles interconectados macro meso y micro Actualmente es dirigida por la Mtra Alexandra Hass Paciuc
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EQUIPO DE INVESTIGACIOacuteN | AUTORES
Sunny Arely Villa JuaacuterezCOMPILADORACentro de Investigacioacuten Econoacutemica y Presupuestaria ACEs maestra en administracioacuten puacuteblica y poliacutetica puacuteblica por la Escuela de Gobierno del Instituto Tecnoloacutegico y de Estu-dios Superiores de Monterrey con estudios en la Escuela de Gobierno John F Kennedy de la Universidad de Harvard y en el Instituto de Poliacutetica Puacuteblica de la Universidad de Georgetown Es licenciada en economiacutea especialista en estudios del presupuesto y gasto puacuteblico sectorial anaacutelisis de incidencia y prospectivos Colaboroacute en el Centro Estudios de las Finanzas Puacuteblicas de la Caacutemara de Diputados en el Centro para el Desarrollo Regional y Nacional y como profesora en el Tecnoloacutegico de Monterrey el IPN y la UNAM Actualmente dirige el aacuterea de poliacutetica social y el fortalecimiento institu-cional en el CIEP Trabaja por una sociedad mejor informada y maacutes participativa en temas fiscales
Alejandra Maciacuteas SaacutenchezDIRECTORA DE INVESTIGACIOacuteNCentro de Investigacioacuten Econoacutemica y Presupuestaria ACRealizoacute el Doctorado en Poliacuteticas Puacuteblicas en el Instituto Tecnoloacutegico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM) Tiene experiencia en evaluacioacuten de programas evaluacioacuten de impacto seguimiento y monitoreo Ha trabajado en el programa Oportunidades y en la Secretariacutea de la Funcioacuten Puacuteblica Asimismo ha llevado a cabo trabajos de consultoriacutea para el Banco Mundial y el Fondo Internacional para el Desarrollo Agriacutecola de las Naciones Unidas Trabajoacute como investi-gadora en la Oficina Regional de Ameacuterica Latina y el Caribe del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) Actualmente es directora de investigacioacuten en el CIEP y se especializa en transferencia de capitales retiro y cambio demograacutefico en conjunto con finanzas puacuteblicas Judith Senyacen Meacutendez MeacutendezCOORDINADORA DE SALUD Y FINANZAS PUacuteBLICASCentro de Investigacioacuten Econoacutemica y Presupuestaria A C (CIEP)Obtuvo una maestriacutea en Administracioacuten con especializacioacuten en Finanzas Corporativas en el Instituto Tecnoloacutegico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM) y licenciada en Economiacutea por la misma institucioacuten Ha cursado es-tudios de Evaluacioacuten Social y Econoacutemica de Proyectos en el ITAM Model for Evaluation of Financing Options de la International Atomic Energy Agency (IAEA) y de Economiacutea de la Salud en el INSP Tiene experiencia en evaluaciones socioeconoacutemicas de proyectos puacuteblicos Se incorporoacute al CIEP en julio 2016 y se desempentildea como coordinadora del aacuterea de Salud y finanzas puacuteblicas Le interesa contribuir a un Meacutexico donde la salud sea un igualador social y no un perpetuador de inequidades
Thamara Martiacutenez VargasCOORDINADORA DE EDUCACIOacuteN Y FINANZAS PUacuteBLICASCentro de Investigacioacuten Econoacutemica y Presupuestaria A C (CIEP)Es licenciada en Economiacutea por la UAM y cuenta con una Especialidad en Econometriacutea Aplicada por la Divisioacuten de Estu-dios de Posgrado de la Facultad de Economiacutea de la UNAM Ha desarrollado investigaciones sobre educacioacuten y mercado laboral en especiacutefico se ha enfocado al estudio de la participacioacuten laboral la informalidad y las condiciones criacuteticas de la ocupacioacuten en Meacutexico Desde 2018 es coordinadora de Educacioacuten y Finanzas Puacuteblicas en CIEP Le interesa la econo-miacutea de geacutenero y la incidencia de la educacioacuten en la movilidad social
Adriaacuten Garciacutea GoacutemezCOORDINADOR DE INGRESOS E IMPUESTOSCentro de Investigacioacuten Econoacutemica y Presupuestaria A C (CIEP)Obtuvo una Maestriacutea en Economiacutea del Medio Ambiente y los Recursos Naturales en la Universidad Nacional de Aus-tralia Es licenciado en Economiacutea por el Instituto Tecnoloacutegico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM) Durante la licenciatura cursoacute un semestre en la Universidad de Melbourne Tiene experiencia profesional en el sector privado como consultor Entre sus intereses se encuentran las poliacuteticas puacuteblicas relacionadas con la economiacutea ambiental de los recursos naturales y al desarrollo social Se incorporoacute al CIEP en enero de 2016 y actualmente es coordinador del aacuterea de Ingresos e impuestos Le interesa la economiacutea ambiental y el sistema fiscal como instrumento para conseguir igualdad de oportunidades
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Mireya Mondragoacuten CervantesINVESTIGADORA JRCentro de Investigacioacuten Econoacutemica y Presupuestaria A C (CIEP)Economista por la Universidad Nacional Autoacutenoma de Meacutexico Realizoacute su servicio social en el Instituto Belisario Domiacutenguez en la Direccioacuten General de Finanzas Ha colaborado en publicaciones de dicho instituto adquiriendo ex-periencia en la investigacioacuten de temas referentes a las finanzas puacuteblicas Actualmente colabora en el aacuterea de gasto puacuteblico en el CIEP Se preocupa por un manejo correcto de las finanzas puacuteblicas para conseguir un impacto positivo en el bienestar del paiacutes
Erik Ortiz CovarrubiasINVESTIGADOR JRCentro de Investigacioacuten Econoacutemica y Presupuestaria A C (CIEP)Licenciado en Economiacutea y Finanzas por el Tecnoloacutegico de Monterrey Egresoacute con mencioacuten honoriacutefica y mejor promedio de la carrera Asimismo recibioacute el Premio Nacional CENEVAL al Desempentildeo de Excelencia en 2019 Entre sus intereses se encuentran el desarrollo econoacutemico las poliacuteticas puacuteblicas relacionadas a la distribucioacuten de ingresos y la historia econoacutemica Actualmente colabora en el CIEP en el aacuterea de ingresos e impuestos Le interesa procurar la justicia fiscal
Ivaacuten Benumea GoacutemezCOORDINADOR DEL PROGRAMA DE JUSTICIA FISCALFundar Centro de Anaacutelisis A CCoordinador del Programa de Justicia Fiscal de Fundar Centro de Anaacutelisis e Investigacioacuten AC Licenciado en Dere-cho por la Universidad Nacional Autoacutenoma de Meacutexico especialista en finanzas puacuteblicas y su viacutenculo con los derechos humanos y la desigualdad Se desempentildeoacute como abogado-investigador del aacuterea de Estrategias Juriacutedicas en Fundar donde colaboroacute en diversos litigios relacionados con derechos econoacutemicos sociales y culturales y acceso a la informa-cioacuten En 2016 coordinoacute el proyecto laquoPrivilegios Fiscales Beneficios Inexplicables para Unos Cuantosraquo
Paulina CastantildeoINVESTIGADORA EN EL PROGRAMA DE JUSTICIA FISCALFundar Centro de Anaacutelisis A CEgresada de la carrera en Relaciones Internacionales con especialidad en Prospectiva Estrateacutegica por el Instituto Tecnoloacutegico de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM) Cuenta con un diplomado en Migracioacuten y Gobernanza por el Centro de Investigacioacuten y Docencia Econoacutemicas (CIDE) Desde 2011 ha trabajado temas de derechos humanos y migra-cioacuten tanto en el sector puacuteblico como desde la sociedad civil asiacute como proyectos relacionados con el fomento cultural
Jesuacutes Emmanuel Ramiacuterez CasillasINVESTIGADOR EN EL PROGRAMA DE JUSTICIA FISCALFundar Centro de Anaacutelisis A CMaestro en Desigualdades y Ciencias Sociales especializado en temas relacionados a economiacutea poliacutetica de los im-puestos De 2015 a 2017 trabajoacute en aacutereas relacionadas al gato puacuteblico en gobiernos locales Desde el antildeo 2017 se ha desempentildeado como investigador y consultor en distintas organizaciones de la sociedad civil y universidades Entre 2018 y 2021 colaboroacute en la Caacutemara de Diputados en temas de anaacutelisis hacendarios En Fundar se desempentildea como investigador en el programa de justicia fiscal
Maacuteximo Ernesto Jaramillo-MolinaINVESTIGADOR EN EL PROGRAMA DE JUSTICIA FISCALFundar Centro de Anaacutelisis A CDoctor en Sociologiacutea por El Colegio de Meacutexico especialista en temas de desigualdad pobreza y poliacutetica social y fiscal De 2018 a 2020 laboroacute como Director de Informacioacuten Estadiacutestica en el Consejo de Evaluacioacuten del Desarrollo Social de la Ciudad de Meacutexico y de 2017 a 2018 como Coordinador de Estudios de Desigualdad en Oxfam Meacutexico Desde el antildeo 2016 ha impartido clases en El Colegio de Meacutexico y la Universidad Autoacutenoma de la Ciudad de Meacutexico De 2020 a 2021 colaboroacute en Fundar como investigador en el programa de Justicia Fiscal
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Diego VaacutezquezDIRECTOR DE INVESTIGACIOacuteNOxfam Meacutexico ACLicenciado en Ciencia Poliacutetica por el Instituto Tecnoloacutegico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM) y Maestro en Economiacutea por El Colegio de Meacutexico Ha sido Director de Investigacioacuten en Oxfam Meacutexico desde 2017 Previamente trabajoacute como asesor econoacutemico en la Embajada del Reino Unido en Meacutexico Tiene experiencia en el sector puacuteblico en la Secretariacutea del Medio Ambiente y Recursos Naturales el Consejo Nacional de Evaluacioacuten de la poliacutetica de Desarrollo Social y la Secretariacutea de Economiacutea Estefanie Hechenberger ZavaletaCOORDINADORA DE POLIacuteTICAS PUacuteBLICASOxfam Meacutexico ACLicenciada en Socioacutelogiacutea por la Universidad de Innsbruck en Austria y Maestra en Desarrollo Internacional por la Lon-don School of Economics and Political Science (LSE) del Reino Unido Es la actual Coordinadora de Poliacuteticas Puacuteblicas bajo el aacuterea de Investigacioacuten de Oxfam Meacutexico donde desarrolla propuestas de poliacutetica puacuteblica y estrategias de inci-dencia que promuevan la agenda de la organizacioacuten con especial eacutenfasis en justicia fiscal Previamente trabajoacute para el Parlamento Europeo desde Viena elaborando anaacutelisis poliacuteticos y legislativos y fomentando la participacioacuten juvenil en la UE Durante sus estudios ofrecioacute consultoriacutea para El Proyecto Esfera y ha colaborado en diversos proyectos sociales en Austria Meacutexico y Ghana con enfoques en derechos humanos educacioacuten y asistencia humanitaria
Laura CentenoCOORDINADORA DE INVESTIGACIOacuteNOxfam Meacutexico ACLicenciada en Economiacutea por el Instituto Tecnoloacutegico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM) y Maestra en Crecimiento y Desarrollo Econoacutemico por la Universidad Carlos III de Madrid Actualmente es Coordinadora de Inves-tigacioacuten en Oxfam Meacutexico su labor consiste en realizar investigacioacuten y anaacutelisis de datos estadiacutesticas y estudios que sustentan las estrategias programaacuteticas de la organizacioacuten Cuenta con experiencia profesional en la Secretariacutea de Hacienda y Creacutedito Puacuteblico (SHCP) realizando evaluacioacuten social de proyectos de desarrollo regional a nivel estatal y municipal Durante sus estudios realizoacute investigacioacuten sobre el impacto de los programas de transferencias mone-tarias en la educacioacuten
Mariana Villalba ArzateEDICIOacuteN Y CORRECCIOacuteN DE ESTILOCentro de Investigacioacuten Econoacutemica y Presupuestaria A C (CIEP)Licenciada en Comunicacioacuten y Periodismo por la Universidad Nacional Autoacutenoma de Meacutexico Cuenta con un diplomado en Gestioacuten Puacuteblica por la Escuela de Administracioacuten Puacuteblica Se ha desempentildeado como asesora de comunicacioacuten de actores gubernamentales y de poliacutetica local adquiriendo conocimiento en poliacuteticas puacuteblicas rendicioacuten de cuentas y comunicacioacuten institucional Ha colaborado en locucioacuten y produccioacuten radiofoacutenica y se ha desempentildeado como edito-ra de contenidos en materiales impresos Tiene experiencia en divulgacioacuten cientiacutefica campantildeas de comunicacioacuten creacioacuten de contenidos digitales y edicioacuten de textos especializados Se integroacute al CIEP en 2017 y se desempentildea como coordinadora de comunicacioacuten Le interesa la participacioacuten ciudadana como motor de los cambios sociales
EQUIPO DE COMUNICACIOacuteN Y DISENtildeO
Alejandra Isibasi PouchinCOORDINADORA DE COMUNICACIOacuteNOxfam Meacutexico AC
Mara Hernaacutendez ZepedaDISENtildeADORABee Creative para Colmena
Mariana Villalba ArzateCOORDINADORA DE COMUNICACIOacuteNCentro de Investigacioacuten Econoacutemica y Presupuestaria
Mariana Gurrola YaacutentildeezCOORDINADORA DE COMUNICACIOacuteN PARA LA INCIDENCIAFundar Centro de Anaacutelisis A C
Tatiana SotresCOMUNICACIOacuteNColmena
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lavacunacontraladesigualdadorg
CAPIacuteTULO 3 Opciones tributarias para enfrentar la crisis
31 Opciones tributarias sobre el patrimonio y la riqueza
311 Impuesto a la riqueza neta
312 Herencias y donaciones
313 Predial
314 Tenencia
32 Opciones tributarias sobre los altos ingresos
321 Mejorar la progresividad de las tarifas de ISR
322 Modificar los tratamientos preferenciales a las ganancias de capital
323 Sustituir las deducciones personales por creacuteditos tributarios
33 Opciones para fortalecer la toma de decisiones y reducir la discrecionalidad
331 Regular la poliacutetica de beneficios fiscales (gastos fiscales)
332 Regular el etiquetado de impuestos
333 Transparentar las declaraciones del ISR
34 Implicaciones de poiacutetica puacuteblica en materia tributaria
Bibliografiacutea
Anexos
Implicaciones de poliacutetica puacuteblica
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INTRODUCCIOacuteN
La pandemia provocada por la Covid-19 ha puesto en evidencia la limitada capacidad del Estado mexicano para atender emergencias Los derechos a la educacioacuten y la salud se han visto afectados negativamente por las limita-ciones de los sistemas puacuteblicos ante las numerosas necesidades las cuales han sido difiacuteciles de satisfacer en un confinamiento con muchos desafiacuteos
Una de las principales restricciones que tiene el Estado mexicano para im-plementar acciones que aborden los efectos provocados por la Covid-19 es el limitado espacio fiscal Este se ve reducido por los bajos ingresos del Es-tado y los compromisos de pago de deuda y pensiones lo que implica me-nos recursos para proveer de educacioacuten salud infraestructura seguridad y programas sociales
El acceso a la salud y la educacioacuten se ha visto afectado por la pandemia y la respuesta ante ella Hasta abril de 2021 las cifras oficiales indican que maacutes de dos millones de personas han sido infectadas por el coronavirus y casi 10 ha fallecido con un sistema de salud que presenta varios desafiacuteos como la falta de personal meacutedico e infraestructura y la reduccioacuten del pre-supuesto puacuteblico
El sector educativo tiene sus propios retos Las clases presenciales fueron suspendidas desde marzo del 2020 y auacuten no hay fecha para el regreso a las es-cuelas a nivel nacional Aunque una de las medidas para evitar el contagio es el distanciamiento social Meacutexico tiene el mayor nuacutemero de alumnos por aula en promedio 45 alumnos en 78 metros cuadrados Ademaacutes las limitaciones debidas a la infraestructura fiacutesica son importantes Casi 30 de las escuelas puacuteblicas carece de agua potable y acceso limitado al lavado de manos1
Como se discute en el documento la pobreza y la desigualdad aumentaron debido a la falta de una respuesta raacutepida y oportuna Derivado de la crisis de salud y su impacto econoacutemico las desigualdades de ingresos y de ac-ceso a derechos entre generaciones pueden profundizarse no solo por la disminucioacuten de la riqueza sino tambieacuten por las caracteriacutesticas de identi-dad de la poblacioacuten
El objetivo de este proyecto que realizan en conjunto el Centro de Investi-gacioacuten Econoacutemica y Presupuestaria AC (CIEP) Fundar Centro de Anaacutelisis e Investigacioacuten AC y Oxfam Meacutexico es promover la garantiacutea de los derechos a la salud y educacioacuten impactados por la Covid-19 y la reduccioacuten de las des-igualdades en Meacutexico explorando las alternativas que tiene el gobierno fe-deral para ampliar su espacio fiscal a traveacutes de una poliacutetica tributaria maacutes progresiva y transparente que contribuya a resolver los desafiacuteos que pre-senta la pandemia
1 SEP (2020) Principales Cifras del Sistema Educativo Nacional 2019-2020
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La actual crisis nos ha puesto grandes retos pero tambieacuten frente a oportu-nidades que necesita un Meacutexico maacutes justo Estamos convencidos de que es posible un futuro mejor maacutes justo y equitativo y de que este es el mo-mento de lograrlo
La vacuna contra la desigualdad es una radiografiacutea de las afectaciones pro-vocadas por la Covid-19 en la poblacioacuten en riesgo y su impacto en el acceso a los derechos maacutes elementales Pero es tambieacuten una guiacutea baacutesica para debatir algunas formas en que nuestro sistema tributario sea progresivo y acorte la brecha existente entre los extremos de la poblacioacuten en teacuterminos de ingre-sos donde los recursos sean utilizados de forma eficiente para promover la igualdad de oportunidades para todas y todos los mexicanos
En el primer capiacutetulo se analizan los efectos de la Covid-19 en la pobreza y la desigualdad en Meacutexico A traveacutes de una revisioacuten de literatura se analiza la desigualdad desde tres perspectivas de ingresos seguacuten geacutenero sector econoacutemico y tamantildeo de empresas ante la pandemia de acceso a derechos como educacioacuten y salud con eacutenfasis en la poblacioacuten maacutes vulnerable como las mujeres joacutevenes e indiacutegenas y entre generaciones Se estima que entre 8 y 10 millones de personas podriacutean caer en la pobreza debido a la crisis eco-noacutemica creada por la pandemia
El confinamiento ha impactado de manera desigual a hombres y mujeres qestas uacuteltimas han hecho frente a las necesidades de cuidados en el hogar y en el sector salud privaacutendose de la oportunidad de regresar al mercado laboral Ademaacutes la provisioacuten desigual en cantidad y calidad de bienes y ser-vicios a la poblacioacuten viola el acceso y proteccioacuten de derechos humanos para las generaciones presentes y futuras Estas uacuteltimas tendriacutean acceso dismi-nuido a sus derechos y tendriacutean que pagar maacutes impuestos para saldar la deu-da en la que se incurrioacute para pagar los bienes y servicios del presente
En el segundo capiacutetulo se abordan los principales desafiacuteos de los sistemas puacuteblicos de salud y educacioacuten para garantizar el acceso de estos derechos a la poblacioacuten mexicana durante la pandemia Para ello se presentan los an-tecedentes de cada sistema previo a la Covid-19 en Meacutexico la evolucioacuten del gasto en salud y educacioacuten desde 2016 a la fecha incluyendo el gasto ejerci-do durante la crisis en curso
Se evidencia que Meacutexico no estaba preparado en ninguna de las tres priori-dades de respuesta ante la emergencia sanitaria personal insumos y capa-cidad fiacutesica Incrementar los recursos fiacutesicos y humanos para salud habriacutea requerido un presupuesto de al menos 059 del PIB Sin embargo el pre-supuesto modificado para 2020 se redujo 08 Por otro lado el abandono escolar y la falta de aprendizaje puede agravarse por la sustitucioacuten de clases presenciales por clases a distancia ya que la poblacioacuten escolar sin acceso a tecnologiacuteas de informacioacuten se veraacute afectada Ademaacutes de reconocer estos y otros retos que se originaron a raiacutez de la Covid-19 se delinean algunas estra-tegias de respuesta que podriacutean mitigar los efectos de la pandemia
En el tercer capiacutetulo se abordan algunas opciones tributarias para hacer frente a los desafiacuteos impuestos por la pandemia las cuales velan por la justicia fiscal a traveacutes de un sistema tributario maacutes progresivo es decir que grave en mayor medida a quienes maacutes tienen Para la ampliacioacuten del espacio fiscal que signifique mayores recursos para la atencioacuten a la crisis sanitaria y econoacutemica se analizan tres temaacuteticas tributarias La primera corresponde a aquellas poliacuteticas tributarias enfocadas en gravar el patri-
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monio de las personas esto es la titularidad o transferencia de bienes en-tre las personas fiacutesicas
La segunda aborda diversas opciones para mejorar la progresividad del Im-puesto Sobre la Renta (ISR) para las personas fiacutesicas (ISR personal) La terce-ra desarrolla diversas opciones para reducir la discrecionalidad de nuestra poliacutetica tributaria Implementar alguna de estas opciones permitiriacutea al Es-tado mexicano aumentar los recursos disponibles para atender esta crisis y avanzar hacia un sistema maacutes equitativo en donde las personas de mayores recursos contribuyan con una parte justa de sus ingresos y riqueza
En la uacuteltima seccioacuten de este documento se resumen las implicaciones de poliacutetica publica que podriacutean implementarse en Meacutexico para hacer frente a los desafiacuteos que impone la crisis sanitaria y econoacutemica por la Covid-19 y al mismo tiempo sentar las bases para lograr un paiacutes mas justo y equitativo Al-gunas opciones de poliacutetica fiscal que se ponen al debate puacuteblico para disentildear la vacuna contra la desigualdad son estiacutemulos econoacutemicos para proteger la estructura productiva programas sociales sostenibles dirigidos a los grupos maacutes vulnerables redirigir el financiamiento a sistemas de salud y educacioacuten efectivos impuestos al patrimonio (predial tenencia herencias donaciones o riqueza neta) reducir los beneficios fiscales y aumentar la progresividad del Impuesto Sobre la Renta
Esperamos que este esfuerzo conjunto entre organizaciones ndashCIEP Fundar y Oxfam Meacutexico- contribuya al debate puacuteblico en aras de proteger los De-rechos Humanos y combatir los efectos sociales y econoacutemicos desatados por la pandemia de Covid-19 Agradecemos su uso distribucioacuten y a todas las personas que participaron en la realizacioacuten de este proyecto
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DESIGUALDAD EN MEacuteXICO ANTE LA COVID-19
CAPIacuteTULO 1
La Organizacioacuten Mundial de la Salud (OMS) declaroacute en marzo del 2020 la existencia de una pandemia ocasio-nada por el virus SAR-CoV-2 (OMS 2020) Una de las medidas maacutes utilizadas por diferentes paiacuteses para con-tener los contagios fue el confinamiento El 30 de mar-zo el gobierno mexicano emitioacute una declaratoria de emergencia para suspender las actividades no esen-ciales en los espacios de trabajo tales como escuelas y guarderiacuteas centros comerciales de esparcimiento entre otros2
La crisis sanitaria por la Covid-19 trajo consigo una caiacuteda generalizada en la actividad econoacutemica mun-dial de la cual Meacutexico ni el resto de los paiacuteses han logrado recuperarse En 2020 la economiacutea global se contrajo 43 la latinoamericana 72 mientras que Meacutexico presentoacute una recesioacuten del orden de 9 una de las maacutes pronunciadas entre los paiacuteses emer-gentes (The World Bank enero 2021) Esta crisis sanitaria puede tener efectos de largo plazo si la in-versioacuten privada el empleo y la educacioacuten puacuteblica no recuperan raacutepidamente sus niveles pre-pandemia La profundidad de la recesioacuten y el tiempo de recu-peracioacuten en 2021 y antildeos subsecuentes dependeraacute crucialmente de las medidas sanitarias implementa-das y el avance en el desarrollo e implementacioacuten de las vacunas
La crisis amenaza con desencadenar un retroceso de deacutecadas en el combate a la pobreza y la desigualdad En paiacuteses como Meacutexico en donde la distribucioacuten de recursos econoacutemicos y de oportunidades es desigual los efectos en la pobreza y desigualdad puede0n ser considerables Como ha ocurrido en crisis pasadas si no se realizan po-liacuteticas puacuteblicas para proteger el empleo y los medios de vida de las personas vulnerables los efectos negativos econoacutemicos y sociales pueden ser mayores en la pobla-cioacuten de menores ingresos
El presente capiacutetulo tiene como objetivo analizar los po-sibles impactos en la desigualdad y la pobreza en Meacutexico a raiacutez de la pandemia y las acciones implementadas para su mitigacioacuten A traveacutes de una revisioacuten de literatura se analiza la desigualdad desde tres perspectivas de ingresos seguacuten geacutenero sector econoacutemico y tamantildeo de empresas ante la pandemia de acceso a derechos como la educacioacuten y salud con eacutenfasis en la poblacioacuten en situacioacuten de riesgo como las mujeres joacutevenes e indiacutegenas y entre generaciones
Se encuentra que las acciones tomadas para responder a la crisis sanitaria y econoacutemicas no seraacuten suficientes para asegurar un desarrollo equitativo para la poblacioacuten La provisioacuten desigual en cantidad y calidad de bienes y ser-vicios a la poblacioacuten viola el acceso y proteccioacuten de dere-chos humanos para la generacioacuten actual y las siguientes
2 httpswwwdofgobmxnota_detallephpcodigo=5590745ampfecha=30032020~text=El20presente20Acuerdo20en-trarC3A120en2D20RC3BAbrica
11 EFECTOS DE LA COVID-19 EN LA POBREZA Y LA DESIGUALDAD DE LOS INGRESOSLa crisis econoacutemica y social actual causada por la pandemia ha resultado en un deterioro en el mer-cado de trabajo caracterizado por peacuterdidas de em-pleos precarizacioacuten de condiciones de trabajo y
mayor desigualdad salarial Estos efectos afectan maacutes a ciertos grupos vulnerables como las mujeres los joacutevenes las personas adultas mayores y las per-sonas que trabajan en el sector informal
El efecto de la pandemia en el empleo for-mal ha sido arrasador De acuerdo con el IMSS de enero a julio de 2020 se perdieron aproximadamente un milloacuten de empleos formales (STPS 2020) en su mayoriacutea permanentes El Graacute-fico 1 muestra el nuacutemero de puestos de trabajo registrados (en millones de personas) del 2020 contra 2019 Observamos que de enero 2019 a enero 2020 hubo un incremento del em-pleo formal de 158 Sin embargo la crisis sanitaria provo-
coacute una peacuterdida de aproximadamente un milloacuten de empleos formales de enero a ju-lio de 2020 la cual se observa en tres mo-mentos una caiacuteda aguda en abril y mayo
en el momento en que se decretoacute la emergencia sanitaria luego un par de meses de estancamiento seguidos por una recuperacioacuten gradual en la segunda mitad del antildeo hasta al-canzar 198 millones de empleos registrados en diciembre de 2020 (Instituto Mexicano del Seguro Social 2020)
PEacuteRDIDAS DE EMPLEO
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Fuente Elaboracioacuten propia con datos del Instituto Mexicano del Seguro Social 2020
La alta tasa de contagios por SARS-CoV-2 y la lenta re-cuperacioacuten econoacutemica podriacutea afectar la creacioacuten de empleos para retomar los niveles observados en marzo del antildeo pasado Velasco Silverio-Murillo y Balmori (2021) estiman que las medidas de aislamiento social y reduc-cioacuten de actividad econoacutemica tuvieron como impacto una contraccioacuten de 5 en el empleo formal hasta noviembre de 2020 Aunque los autores no encuentran diferencias en el impacto en la peacuterdida de empleo por geacutenero obser-van una recuperacioacuten desigual Mientras que en agosto los empleos de los hombres comenzaron a recuperarse los de las mujeres permanecieron estancados (Hoe-hn-Velasco Silverio-Murillo amp Balmori de la Miyar 2021)
Ademaacutes del geacutenero la edad de las personas trabajado-ras tambieacuten afecta su permanencia en el empleo En el mismo estudio se encontroacute que la crisis impactoacute espe-ciacuteficamente a dos rangos de edades trabajadores de 15 a 29 antildeos y a los mayores de 60 antildeos Esto es particu-larmente importante en el contexto mexicano donde no existen mecanismos de proteccioacuten social para los joacuteve-nes que abandonan el mercado de trabajo
Otra de las caracteriacutesticas del mercado laboral de Meacutexico son las altas tasas de informalidad El 55 de la poblacioacuten ocupada labora en condicioacuten de informalidad (INEGI 2020) es decir no estaacute registrada en el IMSS ni tiene mecanismos de proteccioacuten social formal Es por esta razoacuten que la crisis econoacutemica y social en el empleo seraacute maacutes grande que lo que se pronostica de acuerdo con la informacioacuten del IMSS
La Encuesta Nacional de Ocupacioacuten y Empleo (ENOE) cuan-tifica los niveles de empleo formal e informal y es un insumo fundamental para entender de manera amplia la dinaacutemica de empleo En el primer trimestre del 2020 antes de que se sin-tiera el impacto maacutes fuerte de la Covid-19 habiacutea un total de 553 millones de Poblacioacuten Econoacutemicamente Activa (PEA)3 ocupada de las cuales 605 era representado por hom-bres mientras que la Poblacioacuten No Econoacutemicamente Activa (PNEA)4 disponible era de 57 millones de los cuales 67 era representado por mujeres (INEGI 2020)
Para el cuarto trimestre de 2020 la PEA ocupada cayoacute 37 afectando en mayor medida a las mujeres ya que su participacioacuten tuvo una caiacuteda de 52 frente a una
3 Es decir las personas que durante la semana de la entrevista realizaron alguacuten tipo de actividad econoacutemica o formaban parte de la poblacioacuten desocupada abierta (INEGI nd)4 Personas de 12 antildeos o maacutes que durante el periodo no realizaron ni tuvieron una actividad econoacutemica ni buscaron aunque hubieran aceptado un empleo si se les hubiera ofrecido la oportunidad (INEGI nd)
Graacutefico 1 Puestos de Trabajo Registrados en el IMSS 2019-2020 (en millones)
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disminucioacuten de 26 de los hombres La caiacuteda de la participacioacuten ocupada tuvo un efecto en la PNEA dis-ponible ya que esta se incrementoacute 549 siendo los hombres los maacutes afectados al presentar un aumento de 877 frente a un aumento de 385 de las mujeres
A pesar de la salida de millones tanto hombres como mujeres del mercado laboral en este grupo son las
mujeres quienes representan 60 de poblacioacuten bajo esta situacioacuten (Ver graacutefico 2) Esta informacioacuten nos indica que existe una proporcioacuten importante de per-sonas que se quedaron sin trabajo debido al impacto de la crisis de la Covid-19 al dejar aproximadamen-te a 9 millones de personas disponibles para tomar oportunidades laborales (INEGI 2020)
Graacutefico 2 PEA ocupada y PNEA disponible en 2020
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de (CONEVAL 2021)
Los efectos de la Covid-19 en el des-empleo han afectado de diferente manera a los hombres y mujeres mexi-canas Desde el inicio de la pandemia 34 de mujeres fueron expulsadas de su trabajo frente a 26 de los hom-bres De acuerdo con la ENOE al cuar-to trimestre de 2020 habiacutea 41 millones de personas disponibles para trabajar pero no lo haciacutean por cuidar familiares 85 de estas personas eran mujeres por lo que la carga de cuidados de las constituye una barrera para reinsertarse (INEGI 2018) Ademaacutes del efecto en la peacuterdida de empleos se encontroacute que en teacuterminos relativos en el cuarto trimestre de 2020 el ingreso de los hombres ocupados era aproximadamente 12 veces mayor al de las mujeres (CONEVAL 2021)
Ademaacutes de los efectos coyunturales de la pandemia en las mujeres existen barreras estructurales de geacute-nero En Meacutexico poco menos del 50 de las mujeres
participan en la fuerza laboral con una mayor oferta en las mujeres sol-teras joacutevenes y con maacutes educacioacuten Ademaacutes las mujeres enfrentan barre-ras para el acceso al cuidado infantil especialmente mujeres de bajos in-gresos El acceso limitado al cuidado
infantil se agravoacute durante la pandemia (Hoehn-Velas-co Silverio-Murillo Balmori de la Miyar 2021)
Existe evidencia de que las crisis traen consigo un retroceso en los avances logrados en materia de igualdad de geacutenero La atencioacuten a las medidas sani-tarias para prevenir el contagio por Covid-19 ha in-tensificado el trabajo domeacutestico y de cuidados no remunerado de las mujeres y nintildeas ya que las creen-cias sexistas tradicionales dan por hecho que ellas son quienes tienen que ocuparse de estas labores (OXFAM Internacional 2020)
EFECTOS POR GEacuteNERO
iquestHOMOGEacuteNEOS ENTRE HOMBRES
Y MUJERES
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Entre el primer y cuarto trimestre de 2020 se repor-toacute un incremento de 159 mil mujeres no disponibles para trabajar Este incremento se relaciona con el tra-bajo no remunerado tareas domeacutesticas y de cuidados que han aumentado a raiacutez de la pandemia y que histoacuteri-camente han sido asignadas a las mujeres Cuando los sistemas de salud tienen una alta demanda hay cierre de escuelas y guarderiacuteas y la atencioacuten en el hogar se incre-menta siendo en muchos casos una carga invisible para las mujeres (ONU Mujeres 2020)
De acuerdo con el INEGI en 20175 la valoracioacuten econoacute-mica del trabajo no remunerado que los integrantes de los hogares realizan en la generacioacuten de servicios reque-ridos para la satisfaccioacuten de sus necesidades mostroacute que cada persona participoacute en promedio el equivalente a $39736 pesos anuales por sus labores domeacutesticas y de cuidados Al desagregar este valor por sexo de quien realizoacute dichas actividades se encontroacute que el trabajo de las mujeres tuvo un valor equivalente a $55811 pesos mientras que el de los hombres fue de $20694 pesos durante el mismo antildeo
En promedio las mujeres asumen el triple de horas (39 horas semanales) de trabajo de cuidado no remunerado los hombres se responsabilizan en promedio 13 horas semanales Las mujeres del decil I el decil de menores ingresos contribuyeron con $59296 pesos en promedio al antildeo mientras que aquellas que pertenecen al deacutecimo decil lo hicieron con el equivalente a $52366 pesos en el mismo periodo La contribucioacuten de los hombres presen-
toacute para los mismos deciles (I y X) niveles de $18709 y $22129 pesos respectivamente (INEGI 2018)
Ademaacutes de las labores domeacutesticas y de cuidados que rea-lizan las mujeres su participacioacuten laboral destaca en los sectores relacionados con educacioacuten salud servicios de alojamiento temporal bebidas y alimentos y comercio al por menor los cuales han sido maacutes afectados durante la pandemia ya que la mayoriacutea de estos sectores fueron los primeros en parar durante el confinamiento
El sector salud es uno de los maacutes feminizados En Meacutexico existen aproximadamente 332 mil 200 personas ocupadas en la medicina (599 son hombres y 407 son mujeres) ademaacutes en enfermeriacutea se cuenta con un personal de 265 mil 248 del cual 82 son mujeres quienes actualmente estaacuten enfrentando la emergencia sanitaria por COVID-19 Sin embargo a pesar de desempentildear funciones que mar-can la diferencia entre la vida y la muerte de cientos de pacientes la remuneracioacuten del personal meacutedico y de en-fermeriacutea es baja El personal meacutedico en Meacutexico gana en promedio $16146 mensuales y el personal de enfermeriacutea gana en promedio $9909 al mes (Instituto Belisario Do-miacutenguez Senado de la Repuacuteblica 2020)
Lo anterior pone en evidencia que la crisis econoacutemica y sanitaria causada por la Covid-19 ha impactado en mayor medida en las mujeres Algunos aspectos para integrar la perspectiva de geacutenero y reducir esta desigualdad se abordan maacutes adelante y en el capiacutetulo final
5 Cuenta sateacutelite del trabajo no remunerado de los hogares de Meacutexico 2017 Esta cuenta se obtuvo de la Encuesta Nacional de Uso de Tiempo Libre (ENUT)
La falta de medidas y programas adi-cionales por parte del Estado mexica-no para enfrentar la crisis econoacutemica ha puesto a millones de mexicanos en medio de un dilema cuidar su salud y la de sus seres queridos o mantener su empleo arriesgando su vida y salud El trabajar y protegerse resulta un privi-legio para la mayoriacutea de la poblacioacuten ya que soacutelo en-tre 20 y 23 de las personas trabajadoras ocupadas pueden realizar sus labores viacutea remota Un ejemplo es el caso de la regioacuten del Bajiacuteo en donde existe una alta concentracioacuten de la industria manufacturera en don-de la sana distancia es casi imposible de cumplir Tan soacutelo entre 17 y 21 de los ocupados puede realizar sus actividades laborales desde casa (Monroy-Goacutemez-Franco 2020)
La peacuterdida de empleo por la crisis econoacutemica aunada a la falta de poliacute-ticas para proteger al mercado labo-ral ha tenido efectos en los salarios y medios de vida de las personas tra-bajadoras De acuerdo con el Consejo Nacional de Evaluacioacuten de la Poliacutetica de Desarrollo Social (CONEVAL) del
primer al cuarto trimestre de 2020 el porcentaje de personas cuyo ingreso laboral por persona fue me-nor a la liacutenea de pobreza extrema se incrementoacute de 357 a 407 (CONEVAL 2021) Cabe mencionar que como respuesta al confinamiento el porcentaje de poblacioacuten con ingreso menor al costo de la canas-ta alimentaria llegoacute a un maacuteximo histoacuterico de 445 al tercer trimestre de 2020 (Graacutefico 3)
POBREZA Y DESIGUALDAD EN EL MERCADO
LABORAL iquestQUEacute SABEMOS HASTA AHORA
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Fuente Elaboracioacuten propia con datos de (CONEVAL 2021)Debido a la contingencia sanitaria por la COVID-19 el INEGI suspendioacute la recoleccioacuten de informacioacuten de la ENOE segundo trimestre 2020 es por ello por lo que no se cuenta con la informacioacuten necesaria para el caacutelculo correspondientes a este periodo
Graacutefico 3 Porcentaje de poblacioacuten con Ingreso menor al Costo de la Canasta Alimentaria
Este incremento se debe al cierre de empresas y a la peacuter-dida de empleos que la pandemia ocasionoacute De acuerdo con Velasco Silverio-Murillo y Balmori (2021) se vieron maacutes afectados los trabajadores en en el extremo izquier-do de la distribucioacuten de ingreso es decir los maacutes pobres Por tamantildeo de empresa el confinamiento afectoacute espe-cialmente a las pequentildeas empresas (6-50 trabajadores) y a las medianas (51ndash250 trabajadores) Por sector econoacute-mico la construccioacuten fue el sector maacutes afectado pero se recuperoacute raacutepidamente El sector de servicios principal-mente servicios a personas y empresas tuvo un impacto alto debido al mayor riesgo de infeccioacuten durante la pande-mia Este impacto en el sector de servicios es una distin-cioacuten esencial a las recesiones pasadas
Aproximadamente 45 millones de personas ocupadas experimentan una pobreza persistente que antes no ocu-rriacutea o estaacuten cayendo en la pobreza cuando anteriormente era posible evitarla (De la Torre 2020)
La dinaacutemica de los salarios sugiere tambieacuten un incremen-to en la desigualdad econoacutemica en el mercado laboral Durante el tercer trimestre de 2019 el ingreso laboral per caacutepita promedio del 20 de la poblacioacuten con mayores in-gresos representaba 343 veces el ingreso del 20 de la poblacioacuten con menores ingresos Para el mismo trimestre de 2020 la desigualdad aumentoacute ya que el ingreso laboral
per caacutepita del quintil maacutes rico representaba 1463 veces el ingreso del maacutes pobre es decir un aumento de 43 veces en un antildeo (CONEVAL 2020)
Del primer al tercer trimestre de 2020 el coeficiente de Gini6 de los ingresos laborales aumentoacute de 049 a 054 respectivamente Sin embargo para el cuarto trimes-tre hubo una recuperacioacuten pasando de 054 a 051 Este efecto se debe principalmente al aumento del ingreso laboral del primer quintil de ingresos laborales es decir el ingreso de 20 de la poblacioacuten con menores ingresos (CONEVAL 2021)
El incremento de la pobreza laboral proviene de sectores de ingresos medios que han perdido sus ingresos y me-dios de vida De acuerdo con de la Torre (2020) 445 de las personas ocupadas del tercer quintil de ingresos derivados del trabajo estaacuten cayendo en pobreza laboral Sin embargo los efectos se extienden a los ocupados de los estratos de maacutes altos ingresos que estaacuten perdiendo su empleo o viendo caer sus remuneraciones al deprimirse el mercado de trabajo La tendencia en el mercado labo-ral durante los uacuteltimos trimestres desde 2018 indicaba un incremento en los ingresos laborales de las personas trabajadoras maacutes pobres y una reduccioacuten de la pobreza laboral Sin embargo la pandemia revirtioacute esta tendencia (de la Torre 2020)
6 Este iacutendice es una medida de desigualdad econoacutemica utilizada a escala mundial que toma el valor cero cuando hay perfecta igualdad en la distribucioacuten de los ingresos y uno cuando hay perfecta desigualdad (CONEVAL 2010)
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Debido a que auacuten no existen datos ob-servables para calcular el impacto del COVID-19 sobre el ingreso total de los hogares el CONEVAL ha realizado algu-nas estimaciones utilizando simulacio-nes y encuestas de ingresos basado en la ENIGH 2018 buscando estimar los efectos potenciales que la actual coyun-tura podriacutea generar en los niveles de po-breza por ingresos de la poblacioacuten mexicana de tal forma que permite mantener la comparabilidad histoacuterica de las cifras de pobreza simulando una contraccioacuten del ingreso total per caacutepita de los hogares (CONEVAL 2020)
De acuerdo con sus resultados se estima un incremen-to en la pobreza por ingresos de entre 72 y 79 puntos porcentuales o entre 89 y 98 millones de personas
adicionales En el caso de la crisis sa-nitaria pasada de la influenza AH1N1 se reportoacute que los hogares de los deciles maacutes bajos tuvieron mayor probabilidad de incurrir en gastos catastroacuteficos7 por motivos de salud Asimismo se estima que el total de personas en situacioacuten de pobreza extrema por ingresos tambieacuten se incrementaraacute en el escenario maacutes
conservador al menos 49 puntos porcentuales es decir 61 millones de personas (CONEVAL 2020)
La Graacutefica 4 muestra que el porcentaje de personas con ingresos menores a las distintas lineas de pobreza seraacuten al final de la pandemia similares a los porcentajes del 2000 Es decir 20 antildeos sin avances significativos en la lucha contra la pobreza
ESTIMACIONES PRELIMINARES
DE EFECTOS EN POBREZA
Y DESIGUALDAD PARA 2020
7 Entendemos por gasto catastroacutefico a aquellas enfermedades que su costo y los gastos que se derivan de sus tratamientos y medicamentos que pueden poner en riesgo la vida y el patrimonio familiar (CONEVAL)
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de (CONEVAL 2018) Los datos obtenidos para 2020 se basaron en estimaciones un incremento en la pobreza por ingresos de 79 puntos y un aumento del total de personas en situacioacuten de pobreza extrema de 49 puntos porcentuales mencionadas anteriormente
Graacutefico 4 Porcentaje de Poblacioacuten en situacioacuten de Pobreza
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Por otro lado Lustig et al (2020) realizan una simulacioacuten de los efectos potenciales del COVID para el caso de Meacute-xico Al igual que en el caso de CONEVAL estos autores utilizan la ENIGH 2018 para simular un choque en el ingre-so soacutelo en sectores econoacutemicos donde el ingreso estaacute en riesgo es decir en aquellos sectores considerados no esenciales8 De acuerdo con sus estimaciones se esti-ma un incremento de entre 64 y 7 puntos porcentuales de la pobreza usando la liacutenea de pobreza del CONEVAL es decir entre 8 y 88 millones de personas en pobreza adi-cionales Para el caso de la desigualdad se calcula que la desigualdad tendraacute incrementos moderados con un in-cremento en el coeficiente de Gini de entre 0039 y 0015 (Lustig et al 2020)
Estos incrementos en la pobreza podriacutean tener efectos en la movilidad social De acuerdo con Lustig et al 20 de las personas en situacioacuten de pobreza moderada9 podriacutean convertirse en pobres extremos Por otro lado aproxima-damente 20 de la clase media baja podriacutea caer en situa-cioacuten de pobreza (Lustig et al 2020)
Un anaacutelisis a profundidad de Lustig y Pabon (2020) usan-do una metodologiacutea similar sugiere que el impacto en la pobreza es mayor en zonas urbanas que en rurales y menor para la poblacioacuten indiacutegena ya que en su mayoriacutea viven en zonas rurales y que es similar entre hombres y mujeres jefes de familia En liacutenea con la informacioacuten sobre
ingresos salariales tambieacuten se encuentra que la peacuterdida seraacute maacutes severa en la parte media de la distribucioacuten que en los hogares maacutes pobres (Lustig y Pabon 2020)
Ello es explicado por que los hogares en las aacutereas urbanas que tienen mejores ingresos es asociado con la mayor proporcioacuten de ingresos provenientes del empleo puacuteblico y las pensiones Por otra parte la mayor participacioacuten de las rentas del empleo agriacutecola el consumo de produc-cioacuten propia y las transferencias monetarias en las zonas rurales explica por queacute para el resto de la distribucioacuten las zonas rurales son menos afectadas Al existir una mayor dependencia del mercado laboral por parte de los traba-jadores urbanos y una mayor concentracioacuten de la poliacutetica social en lo rural se requiere de un paquete fiscal adicio-nal mucho maacutes activo que soporte a la poblacioacuten de in-gresos medios
Esta evidencia es consistente con lo encontrado en la caiacute-da de los ingresos laborales y la dinaacutemica del empleo Por lo mencionado anteriormente se estima que las peacuterdidas sean maacutes pronunciadas para los pobres moderados y los vulnerables a caer por debajo de la liacutenea de pobreza que entre los maacutes pobres Esto se debe a que los programas de asistencia social y el auto consumo representan una parte mayor del ingreso bruto total de los maacutes pobres esencialmente estos dos elementos ponen un piso para sus ingresos
8 Los sectores considerados no esenciales son aquellos no consideradas de vital importancia para el funcionamiento oacuteptimo del paiacutes durante cualquier emergencia sanitaria es decir todos los sectores que no sean de la rama meacutedica parameacutedica administrativa seguridad puacuteblica proteccioacuten ciudadana y sectores esenciales para el funcionamiento de la economiacutea (sector financiero supermercados transportes)9 Es decir personas que no tienen ingresos para cubrir sus necesidades baacutesicas pero que si los tienen para cubrir su alimentacioacuten baacutesica
ESTIMACIONES PROPIAS SOBRE
LOS EFECTOS DE LA CRISIS ECONOacuteMICA
EN LA POBREZA Y LA DESIGUALDAD
El Banco Mundial (BM) proyecta una contraccioacuten del PIB de 9 en 2020 y un aumento de la produccioacuten de 37 en 2021 (World Bank 2021) De acuerdo con proyecciones hechas por el Fondo Monetario Internacional (FMI) con infor-macioacuten del BM el empleo los ingresos y la pobreza tardaraacuten varios antildeos en volver a los niveles anteriores a la pan-demia (FMI 2020) Esta caiacuteda del PIB mexicano ha sido la mayor en 90 antildeos y se espera que la economiacutea mexicana se recupere en el mejor de los escenarios en 2024 (IDIC 2021) Es por ello por lo que buscamos realizar una esti-macioacuten con base en el comportamiento del PIB sobre los posibles efectos de los indicadores de materia de pobreza y desigualdad
A continuacioacuten se realizaraacuten estima-ciones sobre pobreza por ingresos uti-lizando las liacuteneas de pobreza del BM donde usaremos un escenario para los siguientes tres antildeos dependiendo del crecimiento del PIB para cada antildeo (2020 y 2021) con base en las estimaciones del BM Se usaraacute la metodologiacutea emplea-da en PovcalNet (The World Bank enero
2021) la cual es una herramienta computacional interac-tiva que permite replicar los caacutelculos hechos por investi-gadores del Banco Mundial para estimar el alcance de la pobreza absoluta en el mundo o una regioacuten en especiacutefico PovcalNet informa dos tipos de estimaciones de pobreza a nivel econoacutemico
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1 Las estimaciones para el antildeo de la encuesta se cal-culan directamente a partir de las encuestas de ho-
gares disponibles y son ideacutenticas a las estimaciones in-formadas en los Indicadores de Desarrollo Mundial y el Portal de datos sobre la pobreza y la equidad del Banco Mundial Para el caso de Meacutexico se usa la Encuesta Na-cional de Ingresos y Gastos de los Hogares 2018 (ENIGH)
2 Estimaciones del antildeo de referencia que alinean las estimaciones de la encuesta con antildeos de referencia
comunes para fines de agregacioacuten global y regional
Para la realizacioacuten de las estimaciones se utilizaraacute una liacutenea de $55 doacutelares PPP10 al diacutea por persona (aproxima-damente $196804 pesos mensuales por persona asu-miendo un tipo de cambio PPP basado en regresiones realizadas por el Banco Mundial) como liacutenea inicial para el antildeo 2019 Dado que la base de datos PovcalNet permi-te al usuario calcular las tasas de pobreza sea cual sea el valor de la liacutenea de pobreza z aumentaremos dicho valor con base en las proyecciones del FMI mencionadas ante-
riormente a la liacutenea estimada la llamaremos zα debido a su correspondiente contraccioacuten en el PIB Para la estima-cioacuten se utiliza la siguiente foacutermula11
Por ejemplo para determinar el aumento en la pobreza de una contraccioacuten de 9 en 2020 inflamos el valor de la liacutenea de pobreza de $550 por diacutea a $604 por diacutea Para los tres escenarios empleamos la misma metodologiacutea sobre la liacutenea de pobreza de $550 por diacutea Sin embargo es necesario mencionar que esta simulacioacuten presenta li-mitaciones Una limitacioacuten es que asume una caiacuteda de la misma magnitud para todos los hogares es decir es una estimacioacuten neutral a la distribucioacuten por ingresos (Sumner et al 2020) Por otro lado se asume que el traspaso entre las disminuciones del PIB per caacutepita con contraccioacuten del bienestar per caacutepita de los hogares es de 100
10 Paridad del Poder Adquisitivo (PPP por sus siglas en ingleacutes) La PPA nos permite presentar los datos sobre ingresos y consumo de cada paiacutes de tal manera que puedan compararse (Banco Mundial 2018)11 Para maacutes informacioacuten acerca de la metodologiacutea empleada revisar (Symner 2020)12 Es conocido tambieacuten como Head-Count Index
z(1-xα)
Tabla 1 Estimaciones de pobreza y desigualdad en Meacutexico
ANtildeO POVERTY LINE (DLS$DAY) FGT (0) FGT (1) FGT (2)
2019 $55 2270 693 313
2020 $604 2724 855 392
2021 $583 2549 792 361
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de (The World Bank enero 2021)
Como lo muestra la Tabla 1 los resultados obtenidos muestran un aumento en los indicadores del iacutendice Foster-Greer-Thorbecke (FGT) El indicador FGT (0)12 nos muestra la proporcioacuten de personas que se encuen-tran por debajo de la liacutenea de pobreza Se observa un aumento de 454 puntos porcentuales del 2019 al 2020 es decir un aumento adicional de 56 millones de per-sonas en situacioacuten de pobreza tras la crisis por Co-vid-19 Ademaacutes en la graacutefica 5 se observan los efectos mencionados anteriormente donde 2019 presentoacute el porcentaje maacutes bajo reportado desde 2005 y si la eco-
nomiacutea logra una recuperacioacuten significativa en 2021 ha-braacute un disminucioacuten de la proporcioacuten de personas bajo esta situacioacuten Sin embargo no seraacute posible regresar a los niveles pre-pandemia Adicionalmente es impor-tante observar el comportamiento del iacutendice FGT (2) ya que este refiere a una mayor desigualdad existente en-tre el grupo de los pobres
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Fuente Elaboracioacuten propia con datos de (PovcalNet 2018)
Graacutefico 5 Proporcioacuten de personas por debajo de la liacutenea de la pobreza
12 EFECTOS DE LA DESIGUALDAD EN EL ACCESO A DERECHOSLa pandemia por Covid-19 no soacutelo ha causado graves dantildeos en el empleo y aumentado la pobreza por ingre-sos de las personas mexicanas tambieacuten ha afectado el acceso efectivo a sus derechos Esto es importan-te ya que la mayoriacutea de la poblacioacuten depende de los servicios puacuteblicos para cubrir sus necesidades de salud educacioacuten y seguridad social entre otros Esta dependencia se profundiza con la caiacuteda de ingresos descrita anteriormente Para disentildear una respuesta integral a la crisis es necesario entender el impacto que ha tenido en los derechos sociales de diversas po-blaciones y priorizar esfuerzos para restaurarlos Con ese objetivo observamos distintas bases de datos y diagnoacutesticos que permiten analizar los principales fo-cos rojos en cuanto a brechas de acceso a derechos y a las poblaciones que enfrentan mayor vulnerabilidad
La Encuesta de Seguimiento de los Efectos del Co-vid-19 en el Bienestar de los Hogares Mexicanos (EN-COVID-19) desarrollada por el Instituto de Investiga-
ciones para el Desarrollo con Equidad (EQUIDE) de la Universidad Iberoamericana ofrece una imagen maacutes completa de los efectos de la contingencia sanitaria en el bienestar econoacutemico en el acceso a programas sociales en el estado de salud fiacutesica y mental y en la nutricioacuten de las personas Adicionalmente se pre-senta un anaacutelisis sociodemograacutefico de la letalidad del Covid-19 elaborado por la Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe (CEPAL) que ayuda a ilus-trar coacutemo las carencias sociales que las personas en-frentan por su estatus socioeconoacutemico impactan di-rectamente en sus posibilidades de sobrevivir cuando se ven afectadas por la Covid-19
Otra referencia fundamental son los diagnoacutesticos de acceso a derechos sociales del CONEVAL (2018) que presentan los antecedentes de nuestro paiacutes ante la emergencia y las carencias en cuanto a la calidad dis-ponibilidad y accesibilidad oportuna de los derechos que los ciudadanos llevan consigo en tiempos de crisis
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La pandemia golpeoacute a un paiacutes con grandes carencias sociales pre-existentes En Meacutexico no soacutelo 524 millones de personas se encuentran en situacioacuten de pobreza sino que 293 de la poblacioacuten es vulnerable por carencias sociales (CONEVAL 2020)
es decir aunque tienen un ingreso por arriba de la liacutenea de pobreza es-tas experimentan una o maacutes caren-cias en el acceso a sus derechos en
cuanto a salud educacioacuten seguridad social vivienda y alimentacioacuten
En un contexto de severos choques exter-nos como una pandemia la red de protec-cioacuten social y los derechos que garantiza el gobierno se vuelven fundamentales De la mano con el acceso a la salud el derecho quizaacutes maacutes determinante en la contingencia actual ha sido la seguri-dad social Eacutesta es crucial para garantizar los medios de subsistencia de los hogares ante eventualidades como la peacuterdida de empleo los accidentes y las enfermeda-des o actualmente en particular el confinamiento y la Covid-19
La seguridad social ofrece acceso a servicios de salud de mayor calidad garantiza un sueldo fijo y prestacio-nes como incapacidad por enfermedad pagada seguro de vida pensioacuten guarderiacuteas para el cuidado de los hi-jos y seguro de desempleo entre otros Con seguridad social de calidad las personas tienen una red sobre la cual apoyarse para seguir indicaciones de quedarse en casa sin miedo a que un diacutea sin salir a trabajar signifique un diacutea sin garantizar el alimento en el hogar Desafortu-nadamente en Meacutexico este derecho estaacute directamente
vinculado al estatus laboral de las personas lo cual trae consigo diversas problemaacuteticas que se exponen a continuacioacuten
En primer lugar quienes laboran en el sector informal o se autoemplean no cuentan con esa red de apoyo por lo tanto ademaacutes de afrontar mayores riesgos de caer en la pobreza por gastos extraordinarios se han visto en la im-posibilidad de seguir medidas como las del confinamien-to pues para esas personas dejar de trabajar se traduce en la falta de ingreso del cual millones de personas depen-den diacutea con diacutea para subsistir La carencia por acceso a la seguridad social es maacutes marcada en la poblacioacuten mexica-na ya que afecta a 573 de la poblacioacuten (717 millones de personas) sobre todo en entidades como Oaxaca Puebla y Veracruz En el paiacutes 694 de los municipios alcanzan incluso el 70 en cuanto a poblacioacuten con carencias por seguridad social (CONEVAL 2020)
En segundo lugar la peacuterdida masiva de empleos en el sector formal no soacutelo implica la peacuterdida del ingreso de las personas sino que tiene como consecuencia directa
SEGURIDAD SOCIALSALUD Y SEGURIDAD
ALIMENTARIA
SEGURIDADSOCIAL
Tabla 2 Medicioacuten Multidimensional de la Pobreza 2018
INDICADORES
PORCENTAJE MILLONES DE PERSONAS
2008 2010 2012 2014 2016 2018 2008 2010 2012 2014 2016 2018Poblacioacuten en situacioacuten de
pobreza444 461 455 462 436 419 495 528 533 553 534 524
Pobreza moderada 333 348 357 366 359 345 372 398 418 439 44 431
Pobreza extrema 11 113 98 95 76 74 123 13 115 114 94 93
Vulnerables por carencias
sociales323 281 286 263 268 293 36 321 335 315 329 367
Por ingresos 47 59 62 71 7 69 52 67 72 85 86 86
No pobre y no vulnerable 187 199 198 205 226 219 209 228 232 246 278 274
Fuente Elaboracioacuten propia con datos del CONEVAL basados en el MCS-ENIGH 2008- 2014 y el MEC 2016 y 2018 del MCS-ENIGH
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la peacuterdida de su derecho a la seguridad social empujan-do a las personas casi de manera predeterminada a un estado de vulnerabilidad Los hogares que la pierden por lo general enfrentan reducciones en el ingreso maacutes marcadas mayores barreras para reinsertarse en el mercado laboral y se ven obligadas a acudir al Instituto de salud para el Bienestar (INSABI antes Seguro Popu-lar) que cuenta con menor calidad
Durante el 2020 el paiacutes vio una peacuterdida del empleo sin precedente a causa de la pandemia Como detallamos al inicio de este capiacutetulo entre enero y julio el IMSS (2020) reportoacute una peacuterdida aproximada de un milloacuten de puestos de trabajo formales
Ademaacutes de las carencias en acceso a ciertos derechos es necesario hablar del acceso efectivo a estos puesto que tener acceso a un servicio o estar afiliado a un pro-grama no garantiza la satisfaccioacuten oportuna y de cali-dad del derecho en cuestioacuten Por ejemplo aunque 838 de la poblacioacuten contaba con acceso a servicios meacutedicos en 2018 uacutenicamente 478 de la poblacioacuten derechoha-biente obtuvo servicios preventivos para padecimientos croacutenico-degenerativos considerados servicios baacutesicos en instituciones puacuteblicas (CONEVAL 2019) Esto eviden-cia que una crisis sanitaria como la que estamos vivien-do que amenaza con saturar el sistema de salud nacio-nal profundice auacuten maacutes las desigualdades en cuanto a la calidad disponibilidad y accesibilidad oportuna a los derechos de la poblacioacuten
En la Repuacuteblica Mexicana maacutes de 1 milloacuten 968 mil 566 personas se han contagiado del virus SARS-CoV-2 (Gobierno de Meacutexico 2021) y maacutes de 171 mil 234 murieron a causa de este virus hasta mi-tades de febrero 2021 En Meacutexico 162 de la poblacioacuten vive con carencias de acceso a servicios de salud (202 millones de personas) (CONEVAL 2020) porcentaje que en algunos municipios como Apatzingaacuten Michoacaacuten Santa Mariacutea Temaxcala Oaxaca o Domingo Arenas Pue-bla alcanza 40 (CONEVAL 2015) un escenario desde el inicio desalentador en cuanto a las capacidades de res-puesta ante un virus altamente contagioso
Al momento de la publicacioacuten de este anaacutelisis el paiacutes se encuentra en la segunda ola de contagios De acuer-do con el Sistema de Informacioacuten de la Red IRAG has-ta febrero de 2021 las entidades de Ciudad de Meacutexico Estado de Meacutexico Guerrero y Puebla reportaron una ocupacioacuten de camas mayor a 50 Para el mismo mes Ciudad de Meacutexico presentoacute una saturacioacuten de camas con ventilador de 75 lo que evidencioacute la saturacioacuten del sis-tema de salud y las dificultades de encontrar una cama de hospital (Secretariacutea de Salud 2021) tanto para ricos como para pobres ya que los hospitales privados COVID se encontraban tambieacuten saturados
Aunque el virus en siacute mismo no discrimina el perfil so-ciodemograacutefico y el entorno institucional siacute determinan la probabilidad de contagiarse y los efectos de la enfer-medad en la vida de las personas La Comisioacuten Econoacutemi-ca para Ameacuterica Latina y el Caribe (CEPAL 2020) se dio a la tarea de analizar coacutemo se relacionan estos determi-nantes sociales con el riesgo de contagio y muerte por Covid-19 y encontroacute que diversos factores interactuacutean
Los municipios con alto porcentaje de per-sonas hablantes de lengua indiacutegena resul-
tan ser los maacutes vulnerables ya que enfrentan tasas de contagios y mortalidad elevados junto con el nivel de le-talidad maacutes alto del paiacutes Esto principalmente porque las comunidades indiacutegenas estaacuten relacionadas con niveles maacutes altos de rezago social e infraestructura precaria Tambieacuten se observoacute inequidad en la realizacioacuten de prue-bas diagnoacutesticas entre los municipios lo cual influye de manera importante en los tres iacutendices (CEPAL 2020)
En cuanto a las caracteriacutesticas de la poblacioacuten la CEPAL encuentra una asociacioacuten estadiacutesticamente significa-tiva entre sexo edad escolaridad ocupacioacuten lugar de atencioacuten antes de morir y condiciones de salud preexis-tentes En Meacutexico han muerto dos hombres por cada mujer a causa de Covid-19 resultado que podriacutea relacio-narse con los roles de geacutenero del paiacutes Por otro lado las personas mayores son maacutes vulnerables pues aunque la tasa de contagio se mantiene igual de alta a partir de los 49 antildeos el riesgo de morir una vez contraiacutedo el SARS-CoV-2 se intensifica de manera constante con la edad
La uacuteltima determinante analizada son las instituciones en las que los pacientes por Covid-19 han sido atendi-dos y los resultados sobre su desempentildeo son revela-dores El IMSS y el ISSSTE presentan los niveles maacutes altos de letalidad con 191 y 17 respectivamente superando considerablemente el promedio nacional de 11 al momento del anaacutelisis (Agosto 2020) En cambio en hospitales privados soacutelo fallecieron 42 de los pa-cientes con Covid-19
SALUD
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Fuente Elaboracioacuten propia con datos de Secretariacutea de Salud Datos Abiertos 2020
Graacutefico 6 Letalidad del COVID-19 por tipo de institucioacuten meacutedica al 25 de agosto 2020
La CEPAL considera la omisioacuten de proporcionar atencioacuten en las unidades de cuidado intensivo (UCI) como una de las principales causas de los iacutendices de letalidad men-cionados En este sentido contrasta el hecho de que en el IMSS soacutelo 44 pacientes por cada 100 fallecidos fueron atendidos en UCI mientras que en hospitales privados maacutes pacientes han sido atendidos en terapia intensiva de los que han muerto (1477) (CEPAL 2020)
Eacuteste uacuteltimo punto realza la discusioacuten en materia de po-liacutetica puacuteblica sobre las disparidades en la calidad de los diferentes servicios de salud la cual puede evaluarse con base en factores como tiempos de espera en las unidades meacutedicas gasto de bolsillo y cobertura de cier-tos tratamientos entre otros Al analizar la Encuesta Nacional de Salud y Nutricioacuten (ENSANUT 2018) Vaacutezquez amp Jaramillo-Molina (2020) encontraron que quienes maacutes precariedad enfrentan son las personas afiliadas al en-tonces Seguro Popular ahora INSABI que ademaacutes se concentran en los estratos socioeconoacutemicos maacutes bajos 606 de los mexicanos estaacuten afiliados al Seguro Popu-lar pero soacutelo 79 de sus beneficiarios suele atenderse en unidades meacutedicas de la SSa mientras que 143 pre-fiere atenderse en consultorios privados o de farmacia
Ademaacutes 639 de los afiliados al INSABI han tenido que pagar por sus medicamentos y econoacutemicamente les ha costado 58 maacutes que a sus pares del primer quintil so-cioeconoacutemico afiliados al IMSS o sin afiliacioacuten (Vaacutezquez amp Jaramillo-Molina 2020) Por otro lado el IMSS tiene el
tiempo de espera maacutes largo de todos al hacer esperar a pacientes un promedio de 91 minutos para ser atendi-dos mientras que en el Seguro Popular son 69 minutos y en unidades de Pemex 42 minutos (CIEP 2018)
Es necesario recordar que mientras el foco mediaacutetico se encuentra en la Covid-19 el resto de las enfermedades que apremian la salud puacuteblica no han cesado Seguacuten la ENCOVID-19 de octubre 2020 12 de los hogares con padecimientos distintos a la Covid-19 ha dejado de reci-bir atencioacuten Entre las causas de esto destaca que dejoacute de proporcionarse el servicio en 45 de los casos se-guido del miedo al contagio con 21 de los casos Por lo tanto miles de personas que padecen caacutencer diabetes y padecimientos cardiovasculares entre otros se en-cuentran desatendidas situacioacuten sobre la cual advierte la Organizacioacuten Mundial de la Salud (Noticias ONU 2020)
Ademaacutes el aislamiento social la incertidumbre econoacutemica y el miedo al contagio han producido estragos en la salud men-tal de las personas pues desde inicios de la contingencia los siacutentomas de ansiedad y depresioacuten en la poblacioacuten mayor a 18 antildeos se habiacutean mantenido en niveles altos afectando a 3 de cada 10 individuos (ENCOVID-19 2020) Una vez maacutes los efectos son mayores en los sectores maacutes vulnerables pues 34 de las personas de menor nivel socioeconoacutemico repor-tan siacutentomas severos de ansiedad frente a 23 de aquellas con nivel alto No obstante los siacutentomas de depresioacuten han visto una disminucioacuten en los uacuteltimos meses de 27 a 20 entre abril y octubre (ENCOVID-19 2020)
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Ademaacutes de afectar el empleo y los ingre-sos la crisis econoacutemica que vive actual-mente Meacutexico tiene un efecto en la segu-ridad alimentaria de la poblacioacuten Meacutexico recibioacute la pandemia con 555 de los hogares con alguacuten grado de inseguridad alimentaria es decir que no po-diacutean satisfacer sus necesidades alimentarias miacutenimas durante un periodo sostenido (FAO 2020) Es probable que esta condicioacuten se agrave por medio de dos proce-sos la reduccioacuten en la demanda por la caiacuteda en los in-gresos y por lo tanto del poder adquisitivo de los hoga-res y la reduccioacuten o interrupcioacuten de la oferta debido al quiebre de productores e intermediarios afectando la cadena de suministro y el arribo de los alimentos a las mesas de los hogares
De acuerdo con la ENCOVID-19 (2020) 4 de cada 5 hogares de bajo nivel socioeco-noacutemico auacuten cargan con preocupaciones o dificultades para disponer de alimentos
Es preciso aclarar que las variaciones observadas has-ta ahora en la seguridad alimentaria se asocian princi-palmente a la percepcioacuten y preocupacioacuten por no poder asegurar los alimentos suficientes en el hogar puesto que el porcentaje de hogares con una menor calidad y cantidad real de alimentos se ha mantenido en aproxi-madamente 30 (ENCOVID-19 2020) Aun asiacute podemos prever un aumento en la inseguridad alimentaria real de las personas conforme se materialicen las estimaciones respecto al aumento en la pobreza y la reduccioacuten de in-gresos y medios de vida de los hogares
La crisis social causada por la pandemia de Covid-19 amenaza con aumentar las brechas educativas en el paiacutes Meacutexico se caracteri-za por una cobertura educativa de 94 a nivel baacutesico (SEP 2020) pero con carencias significativas en cali-dad infraestructura y profesionalizacioacuten asiacute como con brechas marcadas entre regiones zonas urbanas y ru-rales sectores puacuteblico y privado entre nintildeas y nintildeos comunidades indiacutegenas y no indiacutegenas y entre escue-las de bajo y alto costo Al llegar la Covid-19 a Meacutexico las medidas sanitarias y de emergencia en especial la del confinamiento pusieron al sistema educativo mexi-cano frente a retos sin precedentes y aunque praacutectica-mente todos los nintildeos y joacutevenes en Meacutexico se han visto afectados por estas medidas son los maacutes vulnerables quienes se enfrentan a las mayores dificultades para continuar con su educacioacuten
Tras una suspensioacuten extendida de actividades escola-res la Secretariacutea de Educacioacuten Puacuteblica ordenoacute la impar-ticioacuten de clases a distancia (SEGOB 2020) y el 20 de abril lanzoacute oficialmente la iniciativa Aprende en Casa la cual se transmite por televisioacuten e internet para garantizar la mayor cobertura posible Otras instituciones educativas privadas han optado por plataformas digitales para im-partir y dar seguimiento a sus clases
Estos nuevos formatos presentan diversos retos de ac-ceso y calidad en la educacioacuten de esta generacioacuten cau-sando dificultades en 786 de los hogares para con-tinuar la educacioacuten de los nintildeos nintildeas y adolescentes (ONU Meacutexico 2020) Las principales causas reportadas son la falta de computadora e internet (485) la falta de apoyo por parte de las y los maestros (314) la distrac-cioacuten de los nintildeos y las nintildeas (211) la falta de conoci-mientos (171) y la falta de libros yo material didaacutectico
(149) (ENCOVID-19 2020) Como lo muestra la ENCOVID-19 el princi-
pal reto a enfrentar es la brecha digital en el paiacutes ya que no todos los nintildeos nintildeas y adolescentes cuentan con el equipo necesario para estudiar a distancia En Meacutexico 447 de ellos no tiene acceso a la televisioacuten 5472 a la radio 2484 a internet y 108 de nintildeos nintildeas y joacute-venes de entre 7 y 17 antildeos no cuentan con acceso a nin-guna de estas tres herramientas (UNICEF 2020) Esta brecha variacutea tambieacuten entre estados siendo Chiapas la que presenta el menor iacutendice de conectividad a internet de nintildeas nintildeos y adolescentes seguido por Tabasco Hi-dalgo y Oaxaca (UNICEF 2020)
Las clases en liacutenea no soacutelo representan un reto para los nintildeos las nintildeas y sus padres sino tambieacuten para las y los maestros que de manera repentina se vieron obligados a adaptarse a un formato de ensentildeanza digital En Lati-noameacuterica 83 de los maestros de primaria y 84 de los maestros de secundaria no cuentan con las herra-mientas y capacidades necesarias para desempentildear sus funciones en liacutenea (UNESCO 2020) situacioacuten que com-promete la calidad de la educacioacuten que los estudiantes reciben Es por esto que casi tres cuartas partes de los paiacuteses latinoamericanos han ofrecido a maestros capa-citaciones para el uso de plataformas digitales (UNES-CO 2020)
Estas limitaciones impactan de forma adversa en varia-bles relacionadas con el desempentildeo escolar de los joacute-venes Cynthia Boruchowicz Susan W Parker y Lindsay Robbins (2021) estiman el efecto del confinamiento sobre el tiempo dedicado a los estudios por joacutevenes entre 12 y 18 antildeos usando datos de la Encuesta Nacional de Ocupacioacuten y Empleo (ENOE) para 2020 hasta marzo y la Encuesta Te-lefoacutenica de Ocupacioacuten y Empleo (ETOE) para abril y mayo
SEGURIDADALIMENTARIA
EDUCACIOacuteN
19
2020 Sus resultados indican una clara reduccioacuten en las horas de tiempo estudiado entre los joacutevenes igualmente para nintildeos y nintildeas y regiones rurales y urbanas
Auacuten falta medir el impacto directo de estas variables sobre el desempentildeo de los alumnos y las alumnas sin embargo la ENCOVID-19 (2020) realizada para Ciudad de Meacutexico ya sentildeala que para finales del ciclo escolar 2019-2020 1 de cada 10 nintildeos no logroacute continuar sus es-
tudios en el periodo de confinamiento Esta situacioacuten se complica en los hogares con menos recursos en donde 2 de cada 10 no continuoacute con su educacioacuten El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) estima que en total 14 millones de alumnos no continuaraacuten sus estudios Entre ellos 630 mil universitarios de licencia-tura y posgrado estaacuten en peligro de abandonar sus estu-dios esto es 1555 de toda la matriacutecula del 2019-2020 (PNUD 2020)
EFECTOS DIFERENCIADOS EN MATERIA DE GEacuteNEROY GRUPOS VULNERABLESLa pandemia por COVID-19 no soacutelo ha generado una crisis sanitaria y econoacutemica sino tambieacuten social Esto significa que la contingencia ha tenido impactos dife-renciados en distintos grupos vulnerables que deben ser distinguidos para disentildear las poliacuteticas puacuteblicas adecua-
das de respuesta a la emergencia tomando en cuenta las necesidades especiacuteficas de las personas maacutes afec-tadas En este apartado se destacan tres grupos parti-cularmente vulnerables mujeres personas mayores y personas indiacutegenas
Un grupo que se ha visto afectado por la Covid -19 y el confinamiento son las mujeres La pandemia ha incrementado la presioacuten sobre su economiacutea tiempo y salud mental y fiacutesica mientras el limitado acceso a servicios de seguridad salud y cuida-dos las ha dejado desprotegidas ante estos cambios
Una primera vertiente importante de la emergencia es la crisis del cuidado que ha recaiacutedo de manera despropor-cional sobre las mujeres Como se mencionoacute en la pri-mera parte del capiacutetulo derivado del sistema patriarcal del paiacutes las mujeres ocupan una mayor proporcioacuten de las posiciones laborales relacionadas directamente con el cuidado de enfermos lo cual hoy en diacutea implica una mayor exposicioacuten a contagiarse
Adicionalmente al cerrar importantes instituciones de cuidado como las escuelas y guarderiacuteas y al alcanzar el liacutemite de capacidad de los hospitales quienes asumen el trabajo de cuidado extra de enfermos y dependien-tes son los hogares en especial las mujeres Previo a la pandemia en Meacutexico las mujeres dedicaban maacutes del triple de tiempo al trabajo domeacutestico y de cuida-dos no remunerado en comparacioacuten con los hombres (ONU Mujeres 2020) Durante el confinamiento esto se agravoacute colocando a las mujeres en un espacio en el que se les imponiacutea la responsabilidad de atender a los hijos acompantildear su desarrollo educativo cuidar a los enfermos incluso en casos maacutes graves de lo nor-mal y al mismo tiempo cumplir con las exigencias de sus empleos Esta situacioacuten representa una presioacuten a
la salud mental y fiacutesica de las mujeres Esta sobrecarga ha obligado a miles de
mujeres a abandonar su empleo
Maacutes allaacute de la mayor presioacuten sobre las mujeres generada por las labores de cuidados existe evidencia amplia de que la pandemia ha limitado su acceso a servicios baacutesi-cos de salud y seguridad Al comparar los meses de con-finamiento (marzo-mayo) con el inicio del antildeo 2020 para Ciudad de Meacutexico observamos una reduccioacuten de maacutes de 80 de las llamadas a servicios de atencioacuten telefoacutenica relacionadas con el aborto (Silverio-Murillo et al 2021) Silverio-Murillo et al (2021) relacionan este hecho con un acceso restringido a servicios de salud durante el confi-namiento privando en particular a mujeres entre 15 y 30 antildeos de su derecho fundamental de ejercer control sobre sus cuerpos y sus decisiones reproductivas
Otra dimensioacuten clave para el bienestar de las mujeres como la seguridad se ha visto gravemente afectada por la pandemia Entre las cinco semanas previas a la intro-duccioacuten del confinamiento en Ciudad de Meacutexico en mar-zo de 2020 y el periodo de marzo a finales de mayo Liacutenea Mujeres un servicio puacuteblico de atencioacuten telefoacutenica que ofrece asesoramiento juriacutedico psicoloacutegico y meacutedico a las mujeres reporta un incremento de 30 en las llamadas relacionadas con la violencia domeacutestica Una compara-cioacuten con los cambios entre estos mismos periodos en los antildeos 2018 y 2019 sugiere que no se trata de fluctuaciones estacionales sino de un efecto causado por el confina-miento (Silverio-Murillo et al 2021)
MUJERES
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Sin embargo durante el mismo periodo el estudio mencionado arriba detecta una disminucioacuten de 27 de denuncias de violencia domeacutestica en informes po-liciales oficiales Descartando una serie explicaciones alternativas los autores concluyen que la violencia contra las mujeres incrementoacute durante el encierro creando de manera simultaacutenea nuevas barreras para denunciar a sus agresores a la policiacutea dada la situacioacuten de confinamiento y el riesgo de contagio al presentarse fiacutesicamente para realizar una denuncia
La mayor presioacuten sobre las mujeres al realizar tareas laborales y de cuidados la peacuterdida de empleos y la cre-ciente amenaza de violencia en el propio hogar con acceso restringido a servicios externos de cuidados salud y seguridad se han traducido en un deterioro considerable de su salud mental Para Ciudad de Meacutexi-co Liacutenea mujeres registroacute un incremento de 88 en las llamadas relacionadas con problemas de ansiedad en el periodo de confinamiento entre marzo a finales de mayo comparado con las primeras nueve semanas del 2020 (Silverio-Murillo et al 2021)
La evidencia meacutedica es contundente res-pecto al rol que juega la edad en el riesgo de complicaciones una vez contraiacuteda la Covid-19 ya que con la vejez se incre-menta la prevalencia de comorbilidades Aunque el coronavirus ataca a todos los grupos etarios el riesgo de morir por este virus aumenta de manera significa-tiva con la edad (CEPAL 2020) Hasta febrero del 2021 los adultos mayores de 65 representaban tan solo 12 de los casos confirmados pero 49 de las defunciones en Meacutexico (Gobierno de Meacutexico 2021)
A pesar de que desde muy temprano las autoridades sani-tarias indicaron tener especial cuidado con las personas mayores las condiciones socioeconoacutemicas para este gru-
po en el paiacutes dificultaron que siguieran las recomendaciones sanitarias En Meacutexico las tasas de participacioacuten laboral de las personas mayores son comparativamen-te altas La tercera parte de la poblacioacuten
de la tercera edad trabaja con diferencias considerables ya que la participacioacuten de los hombres mayores es de 508 y de las mujeres mayores de 194 (INMUJERES 2015) Esto se debe a que muchas de ellas no cuentan con acceso a me-canismos de seguridad social como una pensioacuten contribu-tiva digna con la cual satisfacer sus necesidades De hecho aunque siete de cada 10 personas mayores a 65 antildeos conta-ban con una pensioacuten eacutesta en varios casos no era suficiente para cubrir la liacutenea de bienestar dejando en pobreza a 411 de las personas mayores en 2018 (CONEVAL 2020)
Las personas hablantes de alguna len-gua indiacutegena o que viven en municipios predominantemente indiacutegenas enfren-tan diversos retos e impactos especiacuteficos derivados de la pandemia incluso este es el grupo que presenta el mayor riesgo de morir por Covid-19 Se ha encontrado que las tasas de mortalidad son cuatro veces maacutes altas que las de los municipios pobres y tienen el nivel de letalidad maacutes alto del paiacutes con 20 fallecimientos por cada 100 contagia-dos (CEPAL 2020) Esto se debe principalmente a los ni-veles de marginacioacuten y rezago social que presentan
En el 2016 30 de la poblacioacuten indiacutegena presentaba ca-rencias de acceso a una alimentacioacuten adecuada 776 de seguridad social 151 de acceso a la salud y 563 ca-rencias en el acceso a una vivienda de calidad (CONEVAL 2018) Adicionalmente la mayoriacutea de los 179 municipios en donde maacutes de 30 de la poblacioacuten careciacutea de acceso al agua eran indiacutegenas (CONEVAL 2020) colocaacutendolos en una posicioacuten altamente precaria para enfrentar la pande-mia y apegarse a las medidas de emergencia
El confinamiento tambieacuten ha tenido un impacto especial en el acceso a la educacioacuten de los nintildeos y joacutevenes indiacutege-
nas Antes de la pandemia este grupo ya contaba con bajos niveles educativos pues 316 presentaba rezago educati-
vo y 503 habiacutea completado soacutelo la primaria (CONEVAL 2018) Al cerrar las escuelas por decreto oficial en marzo del 2020 los estudiantes indiacutegenas enfrentan barreras particulares para dar seguimiento a su educacioacuten Pri-mero los nintildeos y las nintildeas indiacutegenas enfrentan grandes brechas digitales ya que 547 no tiene acceso a radio 248 no tiene acceso a internet y 4 carece de acceso a televisioacuten (UNICEF 2020) Pero incluso quienes tienen acceso a una televisioacuten no necesariamente pueden be-neficiarse de la iniciativa Aprende en casa por barreras de lenguaje y la falta de materiales pedagoacutegicos y educati-vos especializados Por ejemplo en Meacutexico los materia-les educativos a distancia transmitidos en radio han sido traducidos uacutenicamente a 15 de las 68 lenguas indiacutegenas reconocidas en el paiacutes (UNICEF 2020) Aunado a esto es fuente de preocupacioacuten la falta de alternativas al pro-grama Escuelas de Tiempo Completo bajo el cual estu-diantes indiacutegenas recibiacutean desayunos y comidas y al que estaacuten vinculadas un alto porcentaje de escuelas de edu-cacioacuten indiacutegena (UNESCO 2020)
PERSONASMAYORES
DE 65 ANtildeOS
PERSONASINDIacuteGENAS
21
Fuente Elaborado por autores con datos de SSA y CONEVAL
RECUADRO 1 LA DISTRIBUCIOacuteN TERRITORIAL DE LA PANDEMIA Y LA POBREZA
El mapa siguiente muestra coacutemo la mayor parte de los municipios con mayor grado de pobreza tienen una baja tasa de fallecimientos por COVID-19 (color rojo claro) a su vez los municipios con mayor tasa de fallecimientos sue-len ser aquellos que tienen relativamente menor grado de pobreza (colo azul claro) Asiacute pues son pocos los mu-
nicipios que estaacuten al mismo tiempo entre los que tienen mayor grado de pobreza y mayor tasa de fallecimientos La principal razoacuten detraacutes de este patroacuten se encuentra en la poca densidad poblacional y el caraacutecter rural de las po-blaciones maacutes pobres en contraste con la aglomeracioacuten de las ciudades propicia para los contagios
Se analizoacute si existe una correlacioacuten entre las cuatro ca-rencias sociales que podriacutean estar relacionadas y se en-controacute que a nivel nacional disminuye la tasa de falleci-mientos en los municipios conforme aumenta la carencia de servicios sanitarios de seguridad social y de calidad y
espacios en la vivienda En cambio aunque la correlacioacuten es muy baja parece que existe una tendencia en que una mayor carencia en servicios de salud siacute se asocia con una tasa mayor de fallecimientos por Covid-19 A pesar de eso la relacioacuten es tenue y no significativa
Relacioacuten entre fallecimientos COVID y pobreza Meacutexicofallecimientos confirmados oficialmente
- e
n Po
brez
a +
- Tasa Fallecimientos +
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Dados los resultados anteriores otra posible hipoacutetesis es que los municipios con mayor poblacioacuten y mayor nuacutemero de personas en situacioacuten de pobreza se asocian con un mayor nuacutemero de fallecimientos por Covid-19 Si bien la relacioacuten entre nuacutemero de personas en pobreza a nivel mu-
nicipio se relaciona con el mayor nuacutemero de fallecimien-tos totales la relacioacuten es auacuten mayor con respecto al total de poblacioacuten Una posible variable de control para futuras investigaciones es el nivel de hacinamiento y la calidad de espacios de la vivienda tal como la define CONEVAL
En ese sentido maacutes allaacute del porcentaje de poblacioacuten en po-breza a nivel municipal la variable clave para entender la distribucioacuten territorial de la pandemia y sus fallecimientos pasa maacutes por el total de poblacioacuten que reside en cada uno de los municipios asiacute como el total de poblacioacuten en po-breza Por ejemplo los diez municipios con mayor nuacutemero total de poblacioacuten en situacioacuten de pobreza (que se pueden observar en la siguiente tabla) acumulan 1137 de la pobla-cioacuten total 993 del total de poblacioacuten en pobreza y 1665 del total de fallecimientos a nivel nacional
De lo anterior podriacutea desprenderse que una estrategia de priorizacioacuten territorial de las poliacuteticas para la aten-cioacuten a la pandemia como la poliacutetica de vacunacioacuten deberiacutea tener principalmente un enfoque que ponga atencioacuten en los municipios maacutes poblados y con mayor poblacioacuten en situacioacuten de pobreza y no en aquellos que tienen un mayor porcentaje de pobreza
con corte al 21 de febrero 2021
TOTA
L DE
FAL
LECI
MIE
NTO
S
TOTAL DE POBLACIOacuteN EN POBREZA
REGIOacuteN
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de SSA (2020-2021) y CONEVAL (2015)
Graacutefico 7 Relacioacuten entre fallecimientos COVID y pobreza a nivel municipal
23
MUNICIPIO TOTAL DE POBLACIOacuteN
TOTAL DE FALLECIDOS
TASA DE MUERTES POR MIL
HABITANTES
POBLACIOacuteN EN POBREZA
PORCENTAJE DE POBLACIOacuteN
EN POBREZA
Ecatepec de Morelos
1840902 4057 220 786065 427
Puebla 1719828 4550 265 698250 406
Iztapalapa 1903552 5082 267 666243 350
Leoacuten 1659125 3491 210 522624 315
Tijuana 1693494 3139 185 499581 295
Chimalhuacaacuten 787224 835 106 484143 615
Acapulco de Juaacuterez
771454 1578 205 436643 566
Toluca 908605 1875 206 413415 455
Juaacuterez (Cd) 1502327 2689 179 396614 264
Nezahualcoacuteyotl 1018123 2757 271 394014 387
Total 10 municipios
13804634 30053 218 5297592 384
10 municipiossobre nacional
1137 1665 - 993 -
Total Nacional 121368751 180536 149 5337570900 440
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de SSa (2020-2021) y CONEVAL (2015)
24
13 EFECTOS DE LA DESIGUALDAD FISCAL ENTRE GENERACIONESLa desigualdad fiscal intergeneracional se refiere a los recursos con los que se financian las poliacuteticas puacuteblicas actuales y coacutemo se financiariacutean para las siguientes ge-neraciones Si estas poliacuteticas se mantienen sin cambios la desigualdad seguiraacute estando presente en la sociedad mexicana transmitieacutendose de generacioacuten en genera-cioacuten con implicaciones fiscales que contribuyen y agra-van la desigualdad
Todos los bienes y servicios que el Estado provee a los ciudadanos se financian a traveacutes de los ingresos que el mismo obtiene por pago de impuestos produccioacuten de petroacuteleo y endeudamiento principalmente Coacutemo se gastan estos recursos es decir coacutemo se distribu-yen entre las distintas necesidades de la sociedad y la operacioacuten de gobierno se establece antildeo con antildeo en el Presupuesto de Egresos de la Federacioacuten (PEF) En ese
instrumento presupuestario se puede ver cuaacutento se destina a proveer educacioacuten salud seguridad e infraes-tructura entre otros
Los ingresos provienen de impuestos laborales al con-sumo y al capital principalmente Para 2021 se estima que los ingresos asciendan a 222 del PIB esto es 55 billones de pesos de los cuales 54 provienen de im-puestos laborales 62 de impuestos al consumo 91 de impuestos a capital y 15 de otro tipo de ingresos En la graacutefica 8 se observa esta distribucioacuten y se observa que todos los deciles de la poblacioacuten contribuyen a los ingresos puacuteblicos en mayor o menor medida dependien-do de los ingresos laborales y patrones de consumo de cada decil En cuanto a los impuestos de capital estos incluyen los ingresos petroleros (43) mientras que el decil X contribuye con 25
Graacutefica 8 Ingresos puacuteblicos 2021
Poblacioacuten contribuyente
III
IIIIVV
VI
VII
VIII
IX
X
OyE estatales
Otros ingresos
Futuro
III
III
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V
VI
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VIII
IX
X
Imp Laborales
Imp Consumo
Imp al capital
Sistema Fiscal
Imp Laborales
Educacioacuten
Salud
Salario de gobierno
Pensioacuten Bienestar
Pensiones
Infraestrutura
Otros gastos
Otras Part y Aport
Costo de la deudaSistema financiero
Estados y municipios
No disponibles
543
Endeudamiento
FMP
Ingresos Federacioacuten Gasto puacuteblico
Poblacioacuten beneficiaria
25
Fuente Simulador fiscal CIEP (httpsimuladorfiscalciepmx)
Poblacioacuten contribuyente
Poblacioacuten contribuyente
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Otros ingresos
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Otros ingresos
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Imp Laborales
Imp Laborales
Imp Consumo
Imp Consumo
Imp al capital
Imp al capital
Sistema Fiscal
Sistema Fiscal
Imp Consumo
Imp al capital
Educacioacuten
Educacioacuten
Salud
Salud
Salario de gobierno
Salario de gobierno
Pensioacuten Bienestar
Pensioacuten Bienestar
Pensiones
Pensiones
Infraestrutura
Infraestrutura
Otros gastos
Otros gastos
Otras Part y Aport
Otras Part y Aport
Costo de la deuda
Costo de la deuda
Sistema financiero
Sistema financiero
Estados y municipios
Estados y municipios
No disponibles
No disponibles
624
913
Endeudamiento
Endeudamiento
FMP
FMP
Ingresos
Ingresos
Federacioacuten
Federacioacuten
Gasto puacuteblico
Gasto puacuteblico
Poblacioacuten beneficiaria
Poblacioacuten beneficiaria
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Por otro lado el gasto programado para 2021 correspon-de a 63 billones de pesos o 252 del PIB En el escenario ideal el Presupuesto de Egresos de la Federacioacuten (PEF) deberiacutea ser el instrumento que el Estado utiliza para la redistribucioacuten del ingreso es decir los impuestos que pagan los deciles maacutes altos de la distribucioacuten de ingreso deberiacutean financiar los bienes y servicios que consumen los deciles maacutes bajos sin embargo esto no sucede asiacute En la graacutefica 9 es posible observar que el gasto en pen-
siones se concentra en los deciles VI al X mientras que salud parece distribuirse maacutes equitativamente pero el decil I recibe menos recursos que los demaacutes deciles de la distribucioacuten de ingresos
Debido a que el gasto aprobado para 2021 es mayor a los ingresos estimados para el mismo antildeo el endeudamiento para cubrir esa brecha corresponde a 3 del PIB lo que con-tribuye a la tendencia a la alza de la deuda puacuteblica del paiacutes
Graacutefica 9 Gasto puacuteblico 2021
Fuente Simulador fiscal CIEP (httpsimuladorfiscalciepmx)
Poblacioacuten contribuyente
Poblacioacuten contribuyente
III
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OyE estatales
Otros ingresos
Futuro
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OyE estatales
Otros ingresos
Futuro
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IX
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Imp Laborales
Imp Laborales
Imp Consumo
Imp Consumo
Imp al capital
Imp al capital
Sistema Fiscal
Sistema Fiscal
Educacioacuten
Educacioacuten
Salud
Salud
Salario de gobierno
Salario de gobierno
Pensioacuten Bienestar
Pensioacuten Bienestar
Pensiones
Pensiones
Pensiones 426
Pensiones 426
Infraestrutura
Infraestrutura
Otros gastos
Otros gastos
Otras Part y Aport
Otras Part y Aport
Costo de la deuda
Costo de la deuda
Sistema financiero
Sistema financiero
Estados y municipios
Estados y municipios
No disponibles
No disponibles
Endeudamiento
Endeudamiento
FMP
FMP
Ingresos
Ingresos
Federacioacuten
Federacioacuten
Gasto puacuteblico
Gasto puacuteblico
Poblacioacuten beneficiaria
Poblacioacuten beneficiaria
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En cada PEF se identifica la disminu-cioacuten constante del espacio fiscal el cual se refiere a los recursos disponibles para realizar poliacutetica puacuteblica que se traduce en servicios para la poblacioacuten como hospitales escuelas y carreteras entre otros Lo anterior es el resultado de restar al total de ingresos los gastos comprometidos como el pago de pensiones y el pago de deuda entre otros
El espacio fiscal en Meacutexico se ha redu-cido de 64 del PIB en 2016 a 22 del PIB en 2021 como se observa en la graacute-
fica 10 La crisis sanitaria provocada por la Covid-19 hace que este espacio se reduzca auacuten maacutes por la caiacuteda en los ingresos esperada para 2020 y 2021 pero los gastos com-prometidos siguen creciendo Al mismo tiempo aumen-tan las necesidades de mayor gasto y mejores poliacuteticas puacuteblicas en salud y educacioacuten
ESPACIOFISCAL
Graacutefica 10 Evolucioacuten del espacio fiscal
La disminucioacuten del espacio fiscal es importante porque sentildeala que los recursos que se destinan a proveer de educacioacuten salud infraestructura seguridad programas sociales como guarderiacuteas o transferencias monetarias es cada vez menor lo que implica que la cobertura o la ca-lidad de estos bienes o servicios seraacuten menores Por lo tanto menos personas podraacuten tener acceso a educacioacuten o atencioacuten meacutedica y si lo hacen probablemente la calidad no sea la requerida Esta situacioacuten hace que la pobreza y la desigualdad sigan profundizaacutendose
Asimismo en la graacutefica 11 puede observarse coacutemo el gas-to en pensiones ha desplazado el gasto en salud educa-cioacuten e infraestructura en los uacuteltimos cinco antildeos En 2013 el mayor gasto que haciacutea el Estado era en educacioacuten des-tinando aproximadamente 38 del PIB y a infraestructu-ra 31 por encima de las pensiones el gasto en salud se ha mantenido por debajo del 3 del PIB Sin embargo a partir de 2016 el gasto en pensiones se convirtioacute en el gas-to programable principal en el PEF
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Graacutefico 11 Desplazamiento de gasto por gasto en pensiones
Fuente Cuenta Puacuteblica 2013-2019 y PEF 2020
Dada la situacioacuten actual y de antildeos ante-riores respecto a coacutemo se financian las poliacuteticas puacuteblicas en Meacutexico antildeo con antildeo se tienen deacuteficits que son cubiertos con deuda Sin embar-go la deuda se paga a mediano o largo plazo por lo que las siguientes generaciones deberaacuten pagar por bienes y servi-cios que estaacuten recibiendo las generaciones actuales
Aquiacute se introduce el teacutermino de inequidad fiscal intergene-racional el cual se refiere a la situacioacuten cuando el sistema fiscal traslada el pago de obligaciones pertenecientes de una generacioacuten a otra creando desigualdad en las apor-taciones netas es decir entre lo que generan viacutea pago de impuestos por ejemplo y lo que reciben viacutea gasto puacuteblico (Auerbach et al 1994ONU 2013) En este sentido los in-gresos puacuteblicos recaudados y los que se espera recaudar en el futuro deben ser suficientes para cubrir las obligacio-nes sociales y financieras de corto mediano y largo plazo
Para calcular la inequidad intergeneracio-nal es necesario proyectar los impuestos y el gasto puacuteblico mediante el uso de per-
files demograacuteficos Este procedimiento estima una recau-dacioacuten y un gasto puacuteblico potencial por antildeo y edad bajo el supuesto de que las poliacuteticas puacuteblicas se mantienen cons-tantes (Auerbach et al 1994 Kotlikoff 2018 ONU 2013)
Cabe mencionar que la sociedad mexicana se encuentra en una transicioacuten demograacutefica lo que quiere decir que antildeo con antildeo hay maacutes adultos mayores pero menos joacutevenes y nintildeos (CONAPO 2018) En la graacutefica 12 se proyecta que para 2050 las personas mayores de 61 antildeos representaraacuten 213 de la poblacioacuten nacional mientras que aquellas entre 35 y 60 antildeos seraacuten 34 del total Esto significa maacutes gente fue-ra de las edades laborales y en este sentido maacutes personas dentro de las edades para jubilarse Con una sociedad en envejecimiento la recaudacioacuten de los principales ingresos del gobierno probablemente disminuiraacute
CUENTAS GENERACIONALES
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Graacutefica 12 Transicioacuten demograacutefica
Fuente Elaboracioacuten por el CIEP con informacioacuten de CONAPO (2018)
Tomando en cuenta la transicioacuten demograacutefica se calculan los perfiles de impuestos y los perfiles de gasto puacuteblico que permitiraacuten estimar la diferencia en las aportaciones netas entre una generacioacuten y otra Los resultados arrojan que bajo las poliacuteticas puacuteblicas actuales un nintildeo recieacuten nacido pagariacutea 138 mil 770 pesos en aportaciones netas mientras que un recieacuten nacido de las siguientes generaciones paga-riacutea 993 mil 066 pesos Esto implica que las futuras gene-raciones tendriacutean que pagar 616 maacutes que las presentes generaciones para recibir los mismos bienes y servicios puacuteblicos que actualmente se proveen tanto en cantidad como en calidad (CIEP 2021)
Existen derechos humanos que el Estado debe respetar proteger garantizar y promover en todo momento Entre esos derechos se encuentran la educacioacuten y la salud los cuales se establecen cada uno en un artiacuteculo de la Cons-titucioacuten Mexicana
La provisioacuten desigual en cantidad y calidad de bienes y servicios relacionados con estos dos derechos principal-mente viola los principios mencionados no solamente en la actualidad sino para las siguientes generaciones quie-nes tendriacutean acceso disminuido a sus derechos y tendriacutean que pagar maacutes impuestos para saldar la deuda en la que se incurrioacute para pagar los bienes y servicios actuales
14 IMPLICACIONES DE POLIacuteTICA PUacuteBLICA PARA COMBATIR LA DESIGUALDAD ANTE LA COVID 19Como se mencionoacute anteriormente la crisis econoacutemica derivada de la pandemia ha ocasionado una desacele-racioacuten de la economiacutea global Sin embargo las afecta-ciones socioeconoacutemicas dependen en gran medida de la pertinencia de las respuestas de poliacutetica econoacutemica implementadas por las autoridades Entre maacutes eficaz sea la respuesta de los gobiernos para proteger empleo y medios de vida los efectos negativos en la economiacutea se-raacuten menores y habraacute mayor bienestar de la poblacioacuten La
efectividad del gobierno depende en cierto porcentaje de la reduccioacuten en el nuacutemero de contagios de tal forma que pueda iniciarse un proceso sostenido de recupera-cioacuten (PNUD 2020)
Los principales efectos que tiene la pandemia en la econo-miacutea de los hogares y su acceso a derechos son Una caiacuteda en la participacioacuten laboral producto de una
peacuterdida de empleos en el sector formal e informal de la
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economiacutea El empleo femenino no se recupera a la par del masculino
Un incremento de la carga de cuidados de las mujeres que resulta en un incremento en la desigualdad de geacute-nero
De acuerdo con estimaciones realizadas por varios auto-res se espera un incremento en la pobreza y desigualdad de ingresos particularmente en zonas urbanas y en ho-gares vulnerables
Un incremento en la desigualdad en el acceso a derechos que se visibiliza con la pandemia particularmente en el acceso a la salud y a la educacioacuten
Hasta ahora la evidencia en materia econoacutemica sugiere que Meacutexico no ha gastado lo suficiente para lograr estos fines De acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (FMI) los estiacutemulos anunciados por el gobierno federal ante la crisis del coronavirus representan aproximadamente 1 del PIB Sin embargo la media de las economiacuteas emergen-tes es de 6 Ademaacutes mencionan que Meacutexico necesita maacutes apoyo fiscal a corto plazo y reformas creiacutebles a me-diano plazo ya que las autoridades proporcionan un apoyo fiscal directo muy modesto (FMI 2020)
De acuerdo con la evidencia presentada en las secciones anteriores las poliacuteticas puacuteblicas necesarias para reducir el efecto de la pandemia en la desigualdad deben de conside-rar las siguientes liacuteneas
A Para reducir los efectos negativos en el mercado labo-ral se requiere de un programa econoacutemico maacutes decisivo a traveacutes de mayores estiacutemulos econoacutemicos para proteger la estructura productiva de manera incluyente El FMI considera que Meacutexico tiene cierto espacio fiscal y goza de un coacutemodo acceso al mercado de deuda que podriacutea utilizarse en el corto plazo para detener el declive en la actividad econoacutemica y el aumento en la pobreza El espacio fiscal podriacutea ser utilizado para 1) ampliar la de red de seguridad social para incluir a aquellas personas que carecen de acceso o beneficio 2) apoyar la liquidez por ejemplo con aplazamientos de los impuestos y con-tribuciones a la seguridad social y 3) brindar asistencia para la reduccioacuten de costos como subsidios salariales Es decir ir maacutes allaacute de los preacutestamos disponibles para micro y pequentildeas empresas actualmente implementa-dos (FMI 2020)
La ENCOVID estima que en mayo de 2020 866 de las empresas en el paiacutes tuvo alguna afectacioacuten a causa de la pandemia siendo la disminucioacuten de los ingresos la princi-pal que reportaron (Santaella 2020) Aunado a lo anterior el cierre de miles de empresas se traduce en un deterioro del mercado laboral incrementos en la tasa de desempleo y la tasa de informalidad lo que a su vez genera una dis-minucioacuten en la reduccioacuten de los ingresos en los hogares en la calidad de vida y en el consumo de bienes baacutesicos
(PNUD 2020)Aunque el gobierno federal asignoacute en 2020 25 mil millones de pesos del presupuesto federal para programas de creacute-ditos para pequentildeas empresas la proporcioacuten de empresas que recibieron apoyos fue de 59 mientras que el 941 restante no recibioacute ninguacuten tipo de apoyo durante agosto 613 de las empresas considera necesaria una poliacutetica re-lacionada con apoyos fiscales de tal forma que les ayude para hacer frente a la pandemia (INEGI 2020)
La poliacutetica puacuteblica para promover y preservar el empleo en un periodo de crisis como el actual requiere de un enfo-que de geacutenero que permita atender las desigualdades que enfrentan las mujeres por la doble carga laboral y de cuida-dos Sin una estrategia integral en la materia podriacutean per-derse antildeos de avances en la integracioacuten de las mujeres en el mercado laboral
B Mitigar el incremento de la pobreza y desigualdad so-cial de los grupos maacutes vulnerables como mujeres perso-nas adultas mayores y hablantes de lengua indiacutegena con programas sociales adicionales vigilando que sean sos-tenibles en el largo plazoAunque las transferencias monetarias de la actual admi-nistracioacuten pueden contribuir a tener un ingreso miacutenimo en los hogares (CONEVAL 2021) no seraacuten suficientes para poder mitigar el impacto en el mercado laboral ya que no estaacuten disentildeadas para la mayoriacutea de la poblacioacuten que estaacute perdiendo sus ingresos laborales
Algunas de las propuestas sugeridas en materia de poliacutetica social han sido generar un seguro de desempleo un ingre-so miacutenimo vital temporal un programa de subsidios a la noacute-mina o una transferencia directa focalizada a la poblacioacuten sin seguridad social (Oxfam 2020)
En el primer levantamiento de la ENCOVID-19 en abril y mayo menos de 30 de los hogares reportoacute recibir alguacuten programa social porcentaje que aumentoacute a 394 en julio (EQUIDE 2020) Sin embargo es necesario mirar el mon-to maacutes a fondo asiacute como la frecuencia y el tipo de apoyo que se distribuye para evaluar el impacto de la respuesta en el bienestar de las personas En octubre los principales programas sociales que recibieron los hogares mexicanos fueron la Pensioacuten para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores (PBAM) y las Becas Benito Juaacuterez beneficiando a un 13 y 10 de los hogares respectivamente En total 3 de cada 10 hogares declararon formar parte de alguacuten pro-grama social y 1 de cada 10 ha recibido apoyo adicional por la pandemia como despensas descuentos en servicios y apoyos en efectivo cuyo monto y frecuencia variacutea conside-rablemente (EQUIDE 2020)
En el aacutembito subnacional las respuestas han sido insufi-cientes Soacutelo un tercio de los gobiernos estatales (34) ha implementado alguna accioacuten para los trabajadores con
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disminuciones de sus ingresos mientras que soacutelo 47 de los estados ha implementado alguacuten tipo de atencioacuten a los trabajadores informales con creacuteditos transferen-cias monetarias o subsidios fiscales (OXFAM 2020) En Meacutexico el gobierno federal no ha proporcionado (al menos no al momento de redactar este anaacutelisis) asis-tencia social adicional a raiacutez de la crisis
Un mayor apoyo fiscal temporal a corto plazo aliviariacutea la angustia y el dantildeo econoacutemico duradero Tener pro-puestas claras de reforma fiscal a mediano plazo per-mitiriacutea reducir en el corto plazo los efectos de la Co-vid-19 y asegurariacutea los recursos para poder atender las desigualdades estructurales que agudizaron la crisis econoacutemica y social en beneficio de las presentes y fu-turas generaciones
La implementacioacuten de un paquete de poliacutetica macro-econoacutemica de este tipo podriacutea tener un impacto po-sitivo en el PIB al aumentar 4 puntos porcentuales a mediano plazo y reducir la deuda puacuteblica (FMI 2020) Ademaacutes la insercioacuten de las mujeres en el merca-do laboral ofrece una oportunidad econoacutemica que
puede aprovecharse a raiacutez de la pandemia Si lograacutera-mos igualar la participacioacuten econoacutemica de los hombres y mujeres mexicanas en 2025 se podriacutean generar 810 mil millones adicionales lo cual equivale a 70 del PIB nacional (Masse 2021)
C Proteger el derecho a la salud y educacioacutenEl gobierno mexicano ha mantenido una poliacutetica de austeridad con el objetivo de mantener un balance pre-supuestal Sin embargo la falta de financiamiento a sectores estrateacutegicos para el desarrollo como la salud y la educacioacuten han profundizado la desigualdad en el acceso a estos derechos con importantes consecuen-cias en el corto y largo plazo
En el siguiente capiacutetulo se abordaraacuten los desafiacuteos que la Covid-19 ha puesto en los sistemas puacuteblicos de salud y educacioacuten A traveacutes de un anaacutelisis del gasto puacuteblicos y los sistemas vigentes antes de la pandemia se abor-dan algunas poliacuteticas y estrategias de respuesta que podriacutean ayudar a proteger los derechos a la salud y la educacioacuten de la poblacioacuten mexicana
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DESAFIacuteOS ENSALUD Y EDUCACIOacuteN ANTE LA COVID-19
CAPIacuteTULO 2
Los efectos de la crisis sanitaria podriacutean significar un re-troceso en los avances logrados en materia de desarrollo social de la uacuteltima deacutecada ademaacutes de un incremento en las desigualdades pre-existentes El capiacutetulo anterior mostroacute que la crisis sanitaria y econoacutemica causada por la Covid-19 puede exacerbar las desigualdades en ingresos entre los sectores econoacutemicos yo el tamantildeo de las empresas Tam-bieacuten puede profundizar las desigualdades en el acceso a los derechos dependiendo del geacutenero y las vulnerabilidades de las personas
El presente capiacutetulo aborda los principales desafiacuteos de los sistemas puacuteblicos de salud y educacioacuten para garantizar el acceso de estos derechos a la poblacioacuten mexicana ante las consecuencias por la pandemia de la Covid-19 Para ello se presentan los antecedentes de cada sistema previo a la Co-vid-19 en Meacutexico la evolucioacuten del gasto en salud y educa-cioacuten desde 2016 a la fecha incluyendo el gasto ejercido du-rante la pandemia en curso y con ello se plantean los retos que se originaron a raiacutez de la Covid-19 asiacute como las poliacuteticas y estrategias de respuesta que podriacutean mitigar los efectos de la pandemia
De acuerdo con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en Meacutexico la mejora en los niveles de
salud y educacioacuten de las personas contribuye a mejorar la movilidad igualadora de oportunidades es decir reducir las diferencias que existen entre regiones hogares y personas en teacuterminos de su desarrollo humano entendido como el conjunto de oportunidades que tienen las personas para aumentar su libertad (alcanzar estados o realizar acciones que consideran valiosas) (PNUD Meacutexico 2016 paacuteg 22) A esta ampliacioacuten de oportunidades le acompantildea el poder de agen-cia ya que las personas pueden tomar decisiones autoacutenomas para construir activamente sus planes de vida
Una mayor cobertura y calidad en los servicios de salud y educacioacuten ayuda a las familias a escapar de trampas de po-breza en las se encuentran inmersas Tal como menciona Sen (1997) si mediante una mejor educacioacuten y salud los indi-viduos aumentan su productividad e ingreso resulta natural suponer que tambieacuten adquiriraacuten una mayor libertad para to-mar control sobre su propia vida La educacioacuten por ejemplo beneficia a los individuos mediante un mayor ingreso pero tambieacuten en su capacidad para leer comunicarse discutir y tomar decisiones informadas entre otras De esta ma-nera las capacidades obtenidas mediante la educacioacuten y la salud sirven como medios no soacutelo para la produccioacuten econoacutemica sino para el beneficio y la libertad de los individuos influen-ciando el cambio social
21 EL SISTEMA NACIONAL DE SALUD ANTE LA COVID-19La Covid-19 ha puesto a prueba la capacidad de res-puesta del sistema sanitario y ha evidenciado el rezago en materia de cobertura universal en salud (CUS) (Meacuten-dez-Meacutendez 2020) Paiacuteses en todo el mundo se enfrentan a retos en materia de poliacutetica fiscal lo que ha provocado un replanteamiento en las asignaciones presupuestarias entre sectores y dentro de cada sector en este caso al interior del sector salud (Gupta amp Barroy The COVID-19 Crisis and Budgetary Space for Health in Developing Countries 2020)
A nivel internacional la Organizacioacuten Mundial de la Salud (OMS) ha sugerido que cada paiacutes deberiacutea destinar 6 de su Producto Interno Bruto (PIB) a su sistema de salud (OMS OPS 2018) Meacutexico se sumoacute a este compromiso mediante la resolucioacuten del Comiteacute Ejecutivo en su 154ordf sesioacuten de tra-bajo de la 66ordf Sesioacuten del Comiteacute Regional de la Organiza-cioacuten Mundial de la Salud (OMS) para las Ameacutericas que tuvo lugar del 16 al 20 de junio del 2014 Sin embargo entre 2010 y 2021 Meacutexico soacutelo ha destinado entre 25 y 29 de su
PIB anual esto es la mitad de la sugerencia internacional y de estimaciones propias (CIEP 2018)
Si bien los retos originados por la Covid-19 son mundiales el desafiacuteo para el sistema de salud en Meacutexico se ve agudiza-do debido a las carencias acumuladas desde hace al menos una deacutecada particularmente en la variable presupuestaria que impacta los recursos econoacutemicos disponibles en el sistema (Meacutendez-Meacutendez 2019)
Aunado a este contexto se suma un reto maacutes A inicios de 2020 se hizo oficial la creacioacuten del Instituto Nacio-nal de Salud para el Bienestar (INSABI)13 cuyo objetivo es universalizar los servicios de salud para la poblacioacuten que no cuenta con afiliacioacuten a una institucioacuten de seguri-dad social y que sustituye al entonces Seguro Popular sin embargo los retos de financiamiento se mantienen el instituto no cuenta con reglas de operacioacuten y auacuten no estaacute claro el proceso e interaccioacuten que se tendraacute con los gobiernos subnacionales
13 Decreto por el que se reforman adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Salud y de la Ley de los Instituciones Nacio-nales de Salud publicado en el Diario Oficial de la Federacioacuten el 29 de noviembre de 2019 (DOF 2019b)
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Aunado a este contexto se suma un reto maacutes A inicios de 2020 se hizo oficial la creacioacuten del Instituto Nacio-nal de Salud para el Bienestar (INSABI) cuyo objetivo es universalizar los servicios de salud para la poblacioacuten que no cuenta con afiliacioacuten a una institucioacuten de seguridad
social y que sustituye al entonces Seguro Popular sin embargo los retos de financiamiento se mantienen el instituto no cuenta con reglas de operacioacuten y auacuten no estaacute claro el proceso e interaccioacuten que se tendraacute con los gobiernos subnacionales
211 ANTECEDENTES DEL SISTEMA DE SALUD EN MEacuteXICOEn Meacutexico el sistema de salud se encuentra fragmenta-do y es heterogeacuteneo el acceso a los servicios de salud depende del nivel de ingresos o trabajo (CIEP 2018) A traveacutes del sector puacuteblico las instituciones de seguridad social cubren a jubilados trabajadores y sus familiares y de 2004 a 2019 el Seguro Popular dio atencioacuten a una parte de la poblacioacuten sin seguridad social ahora con el INSABI se busca cubrir al total de esta poblacioacuten En cambio las personas de mayores ingresos pueden acce-der a seguros privados (Ver figura 1) Esta fragmentacioacuten tiene como consecuencia una atencioacuten desigual por ejemplo el paquete de servicios de una persona afiliada a INSABI equivale a 225 del paquete de IMSS o SSSTE (CIEP 2018)
Una manera de conocer los antecedentes y heteroge-neidades del sistema de salud en Meacutexico es analizar los avances en materia de cobertura universal del siste-
ma de salud El tema de universalizacioacuten ha estado en la agenda nacional desde hace 20 antildeos cuando el Plan Nacional de Salud (PNS) 2001-2006 hablaba de la demo-cratizacioacuten de la salud enfocada a satisfacer las necesi-dades de todos los ciudadanos y que les brindara protec-cioacuten financiera (Meacutendez-Meacutendez 2020) Sin embargo la universalizacioacuten de la salud auacuten no se ha alcanzado pues existen retos en la afiliacioacuten los servicios o paquetes de atencioacuten y el gasto o seguridad financiera los cuales se profundizan con la Covid-19 y se analizan maacutes adelante La Cobertura Universal en Salud (CUS) se define como asegurar servicios de salud de calidad para todas las personas que lo necesitan sin poner en riesgo su situa-cioacuten econoacutemica (OMS 2018) Para alcanzar este objetivo es necesario incluir tres dimensiones o ejes afiliacioacuten servicios o paquetes de atencioacuten y gasto o seguridad financiera (Ver figura 2) Se analiza cada una de estas di-mensiones con datos de la ENIGH 2016 y 2018
Graacutefico 1 Sistema Nacional de Salud
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de (Danteacutes 2011)
38
Graacutefico 2 Las tres dimensiones de la cobertura universal de salud (CUS)
Graacutefico 3 Poblacioacuten afiliada por subsistema
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de (OMS BM 2015)
La afiliacioacuten hace referencia a la derecho-habiencia o inscripcioacuten de una persona o una institucioacuten o programa de salud La afiliacioacuten no es sinoacutenimo de cobertura (CIEP 2018) es una de las tres dimen-siones que incluye la cobertura universal Por lo tanto la afiliacioacuten es una condicioacuten necesaria mas no suficiente para alcanzar la CUS
De acuerdo con la ENIGH la poblacioacuten afiliada a los ser-vicios puacuteblicos de salud se redujo de 821 de la pobla-cioacuten total en 2016 a 815 en 2018 esto es un milloacuten 536 mil 922 personas menos (Ver figura 3) En contraste la
poblacioacuten que no estaacute afiliada al siste-ma puacuteblico de salud se incrementoacute en un milloacuten 120 mil 525 personas de 2016 a 2018 Ademaacutes como se mencionoacute en el capiacutetulo 1 en 2018 la poblacioacuten que viviacutea
con carencias de acceso a servicios de salud fue 162
La reduccioacuten en la poblacioacuten afiliada al sistema puacuteblico de salud por un lado estaacute vinculada al incremento en la poblacioacuten que se autorreportoacute no afiliada a ninguacuten sub-sistema por otro tambieacuten puede estar relacionada a los esfuerzos de eliminar las duplicidades de afiliacioacuten en el sistema (CNPSS 2020)
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de ENIGH 2016 y 2018
A AFILIACIOacuteN iquestQUIEacuteN ESTAacuteCUBIERTO
39
14 Clasificacioacuten Estadiacutestica Internacional de Enfermedades y Problemas Relacionados con la Salud (CIE) que permite conocer las causas de mortalidad enfermedades y otros motivos de atencioacuten que afectan a la poblacioacuten Se consideroacute el total de las intervenciones ya que aun-que se solicitoacute el cataacutelogo de servicios las respuestas convergen a que se cubren todos los servicios que necesite la persona afiliada Por la agregacioacuten de IMSS se llega al total de 8 mil intervenciones a partir de las 12 mil 643 intervenciones de la CIE 15 Solo se consideran las intervenciones incluidas en el CAUSES y no las 66 que cubriacutea el Fondo de Proteccioacuten contra Gastos Catastroacuteficos (FPGC)16 En 2018 la diabetes representoacute la segunda causa de muerte y se diagnosticaron 85 millones de mexicanos con diabetes
La segunda dimensioacuten de la CUS tie-ne como objetivo incluir los paquetes de servicios de salud que demande la poblacioacuten considerando la situacioacuten sociodemograacutefica nacional (OMS 2018) Esta segunda variable incluye la capacidad fiacutesica y humana y teoacuteri-camente se conoce como amplitud de los servicios
Para cuantificar la cobertura en paquetes de servicios se consideran las enfermedades o intervenciones incluidas en cada uno de los subsistemas de salud En 2019 el IMSS el ISSSTE y Pemex cubriacutean 8 mil intervenciones de la CIE14 el Seguro Popular cubriacutea un total de mil 807 e IMSS-Bien-estar 50 intervenciones
Lo anterior implica que mientras el programa de IMSS Bienestar incluye aproximadamente 50 intervenciones baacutesicas de salud puacuteblica (vacunas acciones de preven-cioacuten y exaacutemenes de deteccioacuten) las personas afiliadas a los servicios meacutedicos de Pemex tienen acceso a cirugiacuteas esteacuteticas y cosmeacuteticas como parte de la prestacioacuten del contrato colectivo de trabajo (Pemex 2019) En el caso del
Cataacutelogo Uacutenico de Servicios de Salud (CAUSES)15 del entonces Seguro Po-pular eacuteste corresponde a 2258 del cataacutelogo del IMSS e ISSSTE
En especiacutefico la atencioacuten de la dia-betes16 es diferenciada en IMSS
Bienestar uacutenicamente se tiene acceso al examen de diagnoacutestico en contraste con los afiliados al entonces Seguro Popular e IMSS que teniacutean 6 y 11 tipos de com-plicaciones de diabetes cubiertas respectivamente Entre estas intervenciones encontramos diabetes me-llitus originada en el embarazo y diabetes mellitus insu-linodependiente con diversas complicaciones
En cuanto a los recursos fiacutesicos y humanos tambieacuten se presentan diferencias significativas La tabla 1 muestra los resultados en cuanto a algunos indicadores de recur-sos fiacutesicos y humanos seleccionados A nivel nacional el nuacutemero de meacutedicos enfermeras y camas por cada 1000 habitantes se redujo el cambio maacutes pronunciado corresponde al nuacutemero de camas que pasoacute de 16 en 2012 a 11 en 2019
B PAQUETES DE SERVICIOS RECURSOS FIacuteSICOS Y HUMANOS
iquestQUEacute SERVICIOS ESTAacuteN CUBIERTOS
Tabla 1 Capacidad y acceso indicadores por instituciones (por cada 1000 derechohabientes)
DESCRIPCIOacuteN ANtildeO IMSS ISSSTE PEMEX SEGURO POPULAR
IMSS-BIENESTAR
NACIONAL OCDE
Camas censables
2012 09 09 47 12 09 16 48
2019 07 07 28 13 03 11 48
Meacutedicos 2012 13 14 46 18 06 22 32
2019 13 15 40 22 05 20 33
Enferme-riacutea 2012 16 16 58 23 11 26 88
2019 15 17 35 30 10 24 91
Nota Las variables se calculan por cada 1000 habitantes para el caso de la OCDE y a nivel nacional y por cada 1000 derecho-habientes en el caso de las instituciones o programas Pemex incluye a Sedena y Semar
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de ENIGH 2016 y 2018
40
17 En Meacutexico maacutes de 90 del gasto privado corresponde al gasto de bolsillo de los hogares (Sesma-Vaacutezquez 2002) 18 Un hogar incurre en gasto catastroacutefico en salud cuando su gasto de bolsillo en salud representa 30 o maacutes de su ingreso disponible (Meacuten-dez-Meacutendez 2017) 19 El gasto empobrecedor se refiere al gasto en salud que realizan los hogares y que los ubican por debajo de la liacutenea de pobreza alimentaria desarrollada por el CONEVAL (Secretariacutea de Salud 2015)
Como resultado de la fragmentacioacuten del sistema de sa-lud los recursos humanos y fiacutesicos por subsistema son muy diferentes Los indicadores de Pemex son los que maacutes se acercan o incluso superan al promedio de la OCDE En contraste los indicadores maacutes bajos se pre-sentan en IMSS-Bienestar seguidos por los indicadores del IMSS e ISSSTE
De acuerdo con la tabla 2 los recursos fiacutesicos y humanos disponibles para la atencioacuten de padecimientos oncoloacutegi-cos son muy diferentes por subsistema y geograacuteficamen-te El mayor nuacutemero de consultorios camas y meacutedicos
para la atencioacuten de padecimientos oncoloacutegicos se con-centran en SSa seguido por el IMSS Sin embargo Ciudad de Meacutexico Jalisco y Nuevo Leoacuten concentran 377 de los consultorios en el IMSS mientras que Tlaxcala no cuenta con recursos fiacutesicos y humanos para este padecimiento
En el ISSSTE uacutenicamente los estados de Baja Califor-nia Ciudad de Meacutexico Hidalgo Jalisco Tabasco y Ta-maulipas reportaron camas de oncologiacutea Por su parte Ciudad de Meacutexico concentra 742 de los consultorios 821 de las camas y 640 de los meacutedicos oncoloacutegicos de Pemex
Tabla 2 Capacidad y acceso para Oncoloacutegico indicadores por instituciones
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de (DGIS 2020)
SUBSISTEMA PROGRAMA
CONSULTORIOS CAMAS MEacuteDICOS
IMSS 138 275 208
IMSS BIENESTAR 0 1 0
ISSSTE 28 58 96
SSA 271 855 565
Pemex 31 67 25
Otros 64 31 71
Total 532 1287 965
La tercera dimensioacuten de la CUS co-rresponde a los recursos econoacutemicos disponibles en el sistema de salud ya que estaacute vinculado con la seguridad fi-nanciera que busca evitar que el gasto de bolsillo de los hogares no ponga en riesgo su situacioacuten econoacutemica
Meacutexico mantiene una brecha de maacutes de 3 puntos del PIB en el presupuesto que destina a su sistema de salud respecto a lo sugerido por la OMS y al promedio que los paiacuteses de la OCDE desti-nan a este sector Ademaacutes la recomendacioacuten internacio-nal es tender a una composicioacuten 8020 entre el gasto puacute-
blico y gasto privado (OMS BM 2015) esto con la finalidad de evitar que el gasto privado17 sea tan elevado que conlleve a gasto catastroacutefico18 o gas-to empobrecedor19 a causa del gasto en saludAl comparar el gasto puacuteblico contra el gasto de bolsillo se observa que uacutenicamente en la poblacioacuten dere-chohabiente de Pemex el gasto puacute-
blico supera el 80 sugerido por la OMS y el BM 87 del gasto total es puacuteblico y 13 es gasto de bolsillo En contraste para la poblacioacuten de IMSS Bienestar el gasto de bolsillo es superior al gasto puacuteblico (Ver figura 4) El
CRECURSOS ECONOacuteMICOS GASTO PER CAacutePITA Y GASTO
DE BOLSILLO iquestQUEacute PROPORCIOacuteN DE
LOS COSTOS ESTAacuteN CUBIERTOS
41
incremento en el gasto de bolsillo de la poblacioacuten maacutes vulnerable podriacutea ser resultado del bajo nivel de gasto per caacutepita Ademaacutes la inexistencia de mecanismos de
proteccioacuten contra el riesgo financiero por gastos en salud origina y perpetuacutea un ciacuterculo vicioso de enferme-dad y pobreza (OMS 2018)
Graacutefico 4 Gasto per caacutepita y gasto de bolsillo promedio
Fuente Elaboracioacuten propiadel CIEP con informacioacuten de la SHCP y del INEGI
212 GASTO PUacuteBLICO EN SALUD En Meacutexico el presupuesto puacuteblico para salud ha sido in-suficiente para dar respuesta a la creciente demanda de los servicios de salud (CIEP 2018) En 202120 el presu-puesto para salud se ubicaraacute al mismo nivel que el gasto ejercido en 2013 pero con 105 millones de mexicanos maacutes debido al crecimiento poblacional
La figura 5 muestra que de 2016 a 2019 el presupuesto para salud se contrajo 35 en teacuterminos reales Durante este periodo el presupuesto reforzoacute la tendencia inercial al bajo crecimiento con recortes en SSa FASSA Pemex y Sedena por 152 10 209 y 62 respectivamen-te en teacuterminos reales
20 El aumento del presupuesto en salud como porcentaje del PIB se debe a la caiacuteda de 8 del PIB estimado para 2020
42
Graacutefico 5 Graacutefico total en salud 2016-2021
Fuente Elaboracioacuten propiadel CIEP con informacioacuten de la SHCP
Ademaacutes en 2019 los programas presupuestarios de Apoyos para la proteccioacuten de las personas en estado de necesidad y el Programa de Desarrollo Comunitario ldquoCo-munidad DIFerenterdquo de la SSa dejaron de recibir recursos Asimismo de 2018 a 2019 el presupuesto de PROSPERA Programa de Inclusioacuten Social y el Programa de estancias infantiles para apoyar a madres trabajadoras disminuyoacute 963 y 735 respectivamente estos programas des-aparecieron en 2020
Se observa que para el antildeo 2020 hubo un aumento en el presupuesto para salud y que con la pandemia el presu-puesto aprobado en PEF se modificoacute y aumentoacute 304 aunque al cuarto trimestre de 2020 no parece haber uti-lizado estos recursos extra
Para el antildeo 2021 se planea gastar 19 maacutes de lo aproba-do en 2020 pero 11 menos que el presupuesto modifi-cado Lo anterior sigue siendo insuficiente para atender
la crisis sanitaria provocada por la Covid-19 Este au-mento de recursos se concentra en la creacioacuten de 18 mil 426 plazas laborales lo que hariacutea que Meacutexico pase de te-ner 20 a 21 meacutedicos por cada 1000 derechohabientes El promedio de la OCDE es 33 meacutedicos por cada 1000 habitantes (CIEP 2020)
Ademaacutes el presupuesto de 2021 oficialmente incorpora los recursos del INSABI Anteriormente los programas relacionados con el instituto eran tres Medicamentos gratuitos21 FASSA y Seguro Meacutedico Siglo XXI Para 2021 desaparece el programa Seguro Meacutedico Siglo XXI por lo cual el INSABI considera una parte del programa de Atencioacuten a la Salud y alcanza un monto de 198 mil 334 mi-llones de pesos (mdp) lo que representoacute un aumento de 45 y 39 respecto a 2019 y 2020 respectivamente
En el anexo 1 se encuentra la lista de programas y su pre-supuesto modificado para 2020
21 Antes Seguro Popular
43
2121 GASTO PER CAacutePITA
Las reducciones y aumentos del gasto puacuteblico en salud se reflejan en el gasto per caacutepita el cual permite conocer cuaacutel seriacutea el monto disponible en teoriacutea para cada persona afiliada o adscrita a alguacuten sistema o programa de salud Este gasto puede incrementarse por dos viacuteas una disminucioacuten en la poblacioacuten o un aumento en el presupuesto
De acuerdo con la figura 6 de 2010 a 2021 el gasto per caacutepita de todos los subsistemas se contrajo Pemex pre-senta la mayor contraccioacuten al pasar de
24 mil 542 pesos en 2010 a 13 mil 293 pesos en 2021 El gas-to per caacutepita del IMSS disminuyoacute 192 en teacuterminos reales Ademaacutes en el ISSSTE e IMSS Bienestar el presupuesto per caacutepita se contrajo 97 y 102 respectivamente
POR SUBSISTEMADE SALUD
Graacutefico 6 Gasto per caacutepita por subsistema
Fuente Elaboracioacuten propiadel CIEP con informacioacuten de la SHCP e informes de resultados de subsistemas
Por su parte de 2010 a 2020 el gasto per caacutepita de Se-guro Popular (ahora INSABI) aumentoacute 126 Sin embar-go en 2021 presenta la mayor reduccioacuten debido a que el aumento en el presupuesto no corresponde con la
ampliacioacuten para llegar a toda la poblacioacuten sin seguridad social por lo que pasoacute de $3991 pesos en 2020 a $2602 pesos por persona
44
La figura 7 muestra la heterogeneidad del presupuesto para salud conforma-do por ramo 12 (SSa) FASSA y gasto es-tatal por entidad federativa en 2018 La diferencia en el presupuesto por entidad federativa llegoacute a ser hasta de 37 mil 77 mdp el presupuesto de Estado
de Meacutexico y Ciudad de Meacutexico fue 38 mil 620 mdp y 30 mil 892 mdp respec-tivamente En contraste las entidades federativas de Baja California Sur y Co-
lima con montos inferiores a mil 869 mdp
POR ENTIDADFEDERATIVA
Graacutefico 7 Presupuesto para la salud por entidad federativa
Fuente Elaboracioacuten propiadel CIEP con informacioacuten de SICUENTAS
(Inluye ramo 12 FASSA gasto estatal)
Los recursos del ramo 12 se situaron entre 22 mil 305 mdp y 320 mdp las entidades con mayores recursos para salud a traveacutes de este ramo fueron Estado de Meacute-xico Ciudad de Meacutexico Veracruz Puebla y Guanajuato El gasto estatal de Ciudad de Meacutexico fue 10 mil 498 mdp contra 06 mdp de Chiapas La inequidad geograacutefica del gasto total en salud es adicional a la que existe por ins-titucioacuten o programa de atencioacuten a la salud (CIEP 2018) El presupuesto por entidad federativa se determina en parte por el tamantildeo de la poblacioacuten por esta razoacuten se realiza el anaacutelisis per caacutepita a continuacioacuten
El gasto total en salud por persona difiere hasta en $13118 pesos de acuerdo con la entidad federativa en
la que se encuentre El gasto puacuteblico y el gasto de bol-sillo presenta una diferencia de $12524 pesos y $1979 pesos respectivamente El gasto puacuteblico de Ciudad de Meacutexico fue $15553 pesos por persona como resultado de la centralizacioacuten de aspectos administrativos segui-do por Baja California Sur con $6636 pesos por persona En contraste el gasto puacuteblico en Oaxaca Puebla y Chia-pas fue menor a $3588 pesos por persona La media a nivel nacional fue $5312 pesos (Ver figura 8) El gasto de bolsillo por entidad se ubicoacute en un rango que va desde $1494 a $3474 pesos anuales Jalisco Aguascalientes y Nuevo Leoacuten presentaron un gasto de bolsillo mayor a $3000 pesos Las entidades con menor gasto de bolsillo son Estado de Meacutexico Tlaxcala y Tamaulipas
45
Graacutefico 8 Gasto per caacutepita y de bolsillo entidad federativa
Fuente Elaboracioacuten propiadel CIEP con informacioacuten de SHCP INEGI y SICUENTAS
213 LA RESPUESTA EN SALUD ANTE LA COVID 19El 11 de marzo de 2020 la OMS caracterizoacute a la Covid-19 como pandemia es decir la propagacioacuten mundial de una nueva enfermedad (OMS 2020a OMS 2020b) y en Meacutexico el 24 de marzo 2020 se publicoacute el Acuerdo por el que se esta-blecen las medidas preventivas que se deberaacuten implemen-tar para la mitigacioacuten y control de los riesgos para la salud que implica la Covid-19 (DOF 2020)
La respuesta a la pandemia incluiacutea enfocar esfuerzos en tres aspectos Garantizar el acceso al diagnoacutestico y trata-
miento para todos impulsar y optimizar la capacidad del sistema de salud y mantener los servicios preexistentes de salud (OCDE 2020)
Para esta respuesta seriacutea necesario contar con personal necesario insumos adecuados y capacidad fiacutesica En las secciones previas se muestran los indicadores por tipo de institucioacuten que de manera general reflejan el estatus de estas variables al inicio de la pandemia Ante esa situacioacuten los principales retos se abordan a continuacioacuten
46
Personal En suma Meacutexico cuenta con 2 meacutedicos por cada mil habitantes y 24 enfer-meras por cada mil habitantes Para alcanzar el promedio de los paiacuteses de la OCDE seriacutea necesario incrementar a 33 el nuacutemero de meacutedicos y 91 el nuacutemero de enfermeras
Insumos En este aspecto se destaca en primer lugar el nuacutemero de pruebas aplicadas y el suministro de protec-cioacuten y emergencia Soacutelo en el caso del nuacutemero de prue-bas el promedio de los paiacuteses de la OCDE ronda las 155 pruebas por cada 1000 habitantes Meacutexico tiene una tasa de 015 pruebas por cada 1000 habitantes22 al 12 de enero 2021 (Meacutendez-Meacutendez 2020)
Capacidad fiacutesica Hace referencia al nuacutemero total de ca-mas disponibles es decir camas hospitalarias en general Aunque de manera maacutes especiacutefica se requieren camas de cuidado intensivo las camas hospitalarias pueden ser uti-lizadas de manera temporal si se equipan adecuadamen-te En este aspecto Meacutexico cuenta con 11 camas por cada mil habitantes Para alcanzar el promedio de los paiacuteses de la OCDE se requeririacutea incrementar 43 veces el nuacutemero de camas actuales (Meacutendez-Meacutendez 2020)
Soacutelo para estos tres rubros seriacutea necesario 094 puntos del PIB adicionales al presupuesto aprobado en el antildeo 2020 para salud En el ejercicio del gasto que se presenta en
la siguiente seccioacuten lo que se observoacute es un in-cremento de 304 respecto al monto aproba-
do para este antildeo equivalente a 009 puntos del PIB (Meacuten-dez-Meacutendez 2020)
Interrupcioacuten de los servicios preexistentes de salud Uno de los efectos indirectos de la Covid19 ha sido la interrup-cioacuten de servicios de salud esto se puede deber tanto a una falta de oferta como a una falta de demanda de la atencioacuten
Durante el primer semestre de 2020 las consultas cayeron 470 al pasar de 44 millones 565 mil 889 a 23 millones 636 mil 743 en 2019 Seis de cada diez consultas que se dejaron de otorgar corresponden a consulta sub-secuente En 2020 188 de las consultas fue por enfer-medades croacutenicas lo cual estaacute en liacutenea con la transicioacuten epidemioloacutegica que atraviesa actualmente el paiacutes La categoriacutea con menor participacioacuten es salud mental con 20 del total en 2019 y 19 del total en 2020
Las reducciones en consultas de primera vez durante el primer semestre de 2020 respecto al mismo periodo de 2019 se muestran en la figura 9 En teacuterminos porcentua-les la mayor caiacuteda se da en las consultas de salud bucal con 573 menos seguida de consultas a sanos y salud mental con 484 y 464 menos consultas respectivamente
22 El promedio de la OCDE es 155 pruebas por cada 1000 afiliados los paiacuteses de Latinoameacuterica han realizado 29 pruebas (BID 2020)
Graacutefico 9 Consultas meacutedicas enero-junio 2019 vs 2020 primera vez
Fuente Elaboracioacuten propiadel CIEP con informacioacuten de la DGIS SSa
RETOS
47
Tambieacuten las consultas subsecuentes de salud bucal tuvieron la mayor caiacuteda en teacuterminos porcentuales con 632 menos consultas Las consultas a sanos fueron 4
millones 398 mil 710 menos respecto a 2019 asiacute como la caiacuteda de 2 millones 460 mil 584 en consultas de enfer-medades croacutenicas (Ver figura 10)
Graacutefico 10 Consultas meacutedicas enero-junio 2019 vs 2020 subsecuente
Fuente Elaboracioacuten propiadel CIEP con informacioacuten de la DGIS SSa
Las reducciones en consultas de primera vez y sub-secuentes muestran un panorama nacional sobre el impacto indirecto en la interrupcioacuten de servicios pre-
existentes de salud los cuales podriacutean tener implica-ciones durante los siguientes antildeos asiacute como requeri-mientos financieros
Al cierre del antildeo 2020 el gasto paga-do por el sector salud fue 47 menor al presupuesto modificado El presu-puesto para salud durante el antildeo de pandemia aumentoacute 836 respecto al
gasto ejercido en 2019 y 304 respec-to al monto aprobado para 2020 El pago de servicios personales (noacutemina) alcan-zoacute 4275 del presupuesto pagado (Ver figura 11)
GASTO PUacuteBLICOEN SALUD
DURANTE 2020
48
De acuerdo con los avances trimestrales se encuentra que en los cuatro trimestres de 2020 el gasto del sector salud fue inferior al presupuesto programado que resultoacute al incorporar las adecuaciones presupuestarias al presu-puesto aprobado
En los primeros tres meses del antildeo 2020 el gasto ejercido por el sector salud ascendioacute a 203 de todo el gasto apro-bado Pemex gastoacute maacutes del presupuesto que le habiacutean pro-gramado mientras que IMSS e ISSTE gastaron menos Al segundo semestre de 2020 todos los subsistemas del sector salud gastaron menos de lo programado en el pre-supuesto pero para el tercer trimestre de 2020 los sub-sistemas de salud gastaron entre 618 y 809 de su
presupuesto aprobado El presupuesto ejercido al tercer trimestre por el sector salud fue 435 mil 72 mdp
Finalmente al cuarto trimestre de 2020 el IMSS ejercioacute me-nos del presupuesto que teniacutea aprobado mientras que el ISSSTE la SSa y los servicios meacutedicos de Pemex ejercieron un presupuesto menor al modificado pero mayor al aproba-do es decir menos de lo que se programoacute ante la pandemia por Covid-19 (Ver Figura 12)
En resumen los recursos destinados a salud no se ocupa-ron en su totalidad a pesar de la necesidad de atencioacuten por la Covid-19 durante 2020
Graacutefico 11 Gasto del sector salud al cuarto trimestre del 2020
Fuente Elaboracdo por el CIEP con datos de los informes al Congreso de la Unioacuten de SHCP
Graacutefico 12 Gasto puacuteblico por subsistema de salud al cuarto trimestre del 2020
Fuente Elaboracdo por el CIEP con informacioacuten de SHCP
49
Tabla 3 Presupuesto para proyectos de inversioacuten para hacer frente a la pandemia
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de (SHCP 2020)
Dentro del gasto programado para pro-yectos de inversioacuten para hacer frente a la Covid-19 se encuentra la adquisicioacuten de ventiladores equipos de diagnoacutestico y adquisicioacuten de equipamiento para la reconversioacuten de hos-pitales para la atencioacuten de pacientes
En 2020 el monto aprobado para pro-yectos de inversioacuten para hacer frente a la pandemia fue 4 mil 125 mdp sin em-bargo el monto ejercido alcanzoacute 2 mil 519
mdp esto representa 04 del gasto modificado del sector salud Este monto ejercido uacutenicamente estuvo a cargo del IMSS (Ver tabla 3)
AMPLIACIOacuteN DE CAPACIDAD FIacuteSICA
INCREMENTOAL GASTO
CONCEPTO INVERSIOacuteN TOTAL (A)
MONTO MODIFICADO (B)
MONTO EJERCIDO (C)
AVANCE (CB)
Equipo meacutedico 977310 278364 157004 564
Ventiladores 771370 75336 52850 702
Unidades meacutedicasreconversioacuten
65257 58782 41997 714
Otros 070 000 000 00
Total 1814006 412483 251852 611
Del gasto ejercido 623 corresponde a la adquisicioacuten de equipo meacutedico para la atencioacuten de la Covid-19 Para la compra de ventiladores se destinaron 5285 mdp y 420
mdp para la adquisicioacuten de unidades meacutedicas tempora-les y reconversioacuten hospitalaria
214 POLIacuteTCAS Y ESTRATEGIAS DE RESPUESTALas estrategias de reasignacioacuten del gasto puacuteblico han sido las maacutes utilizadas en el mundo para hacer frente a las necesidades de atencioacuten que incluyen no soacutelo la atencioacuten por Covid-19 sino tambieacuten el mantenimiento de los servicios preexistentes de salud
Dentro de las herramientas que se han utilizado para la res-puesta inmediata estaacute la creacioacuten de un fondo para la res-puesta por Covid19 reasignaciones presupuestarias entre sectores priorizacioacuten del presupuesto a la salud (Gupta amp Barroy 2020) y la creacioacuten de programas presupuestarios emergentes yo temporales para dar seguimiento y traza-bilidad al gasto (Social Health Protection Network 2020)
En Meacutexico el 18 de marzo de 2020 se aproboacute la creacioacuten de un fondo para la Prevencioacuten y Atencioacuten de Emergencias por hasta 180 mil 733 mdp pero este monto no fue exclusivo para el sistema de salud Ade-maacutes como se detalloacute en la seccioacuten anterior el gasto
total en el sector salud durante 2020 no incrementoacute respecto al monto ejerci-do en 2019 lo cual podriacutea disminuir los recursos existentes para mantener los
servicios y atencioacuten meacutedica
50
23 Cifras obtenidas de la conferencia matutina del 13 de octubre de 202024 Antes Fondo de Proteccioacuten contra Gastos Catastroacuteficos (FPGC) 25 13 hospitales de la SSa 18 del IMSS y 2 hospitales del ISSSTE
Tabla 4 Compra de vacuna contra Covid19
LABORATORIO NUacuteMERO DE DOSIS (MILLONES)
DOSIS POR PERSONA POBLACIOacuteN INMUNIZADA (MILLONES)
COVAX 515 2 26
Pfizer 344 2 17
AstraZeneca 774 2 38
CanSino 350 1 35
Sputnik V 220 2 11
AstraZeneca (India) 20 2 1
Sinovac 100 2 5
Total 2323 133
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de la conferencia matutina presidencial del 16 de febrero de 2021
VACUNASSe contempla un presupuesto de 35 mil 153 mdp para cubrir aproximadamente 116 millones de personas En la primera semana de octu-bre se realizoacute el primer anticipo por 6 mil mdp23 En la
tabla 4 se presenta el nuacutemero de dosis que se planea comprar por laboratorio y el total
de poblacioacuten que seriacutea inmunizada
Los recursos para la compra de la vacuna contra Co-vid-19 no provienen de una reasignacioacuten presupuestaria entre otros sectores ni al interior del sector salud sino del Fondo de Salud para el Bienestar24 el cual se encar-ga de atender padecimientos de alta especialidad para poblacioacuten que no cuenta con afiliacioacuten a instituciones de seguridad social
Este fondo con la creacioacuten del INSABI y con la com-pra de la vacuna reduciriacutea su saldo en 75 respecto al monto que teniacutea al segundo trimestre de 2020 y podriacutea arriesgar los recursos comprometidos para la atencioacuten de enfermedades de mayor especialidad croacutenicas y que representan un costo significativo para las familias
RECONVERSIOacuteNHOSPITALARIA
La reconversioacuten hospitalaria implica usar camas de aacutereas distintas que pue-dan equiparse y modificarse a fin de prestar atencioacuten de cuidados intensivos a pacientes de Covid-19 En abril de 2020 se emitieron los Lineamientos para la Reconversioacuten Hospitalaria (LRH) que establecen los criterios que deben de cumplirse en las tres etapas de la atencioacuten de Covid-19 (PNUD 2020)
Etapa 1 se designaron 33 hospitales exclusivos para la atencioacuten de Covid-1925 y cinco Institutos Nacionales que recibiriacutean a pacientes de Covid1-9 soacutelo en aacutereas es-peciales De acuerdo con PNUD (2020) los 33 hospitales
aportaron hasta 8000 camas hospitala-rias 97 camas de cuidados intermedios y 600 camas en UCI Ademaacutes el gobier-no federal contratoacute 3300 camas de hos-
pitales privados incluidas 500 de cuidados intensivos
Etapa 2 camas reconvertidas de los hospitales de la etapa 1 y otras que camas que puedan ser reconvertidas en hospitales que no cumplen con los requisitos de la eta-pa 1 Se contaron con 132 hospitales con un total de 18 mil 377 camas hospitalarias y mil 180 en UCI Estos hospitales tendriacutean que seguir atendiendo a su demanda habitual de servicios y recibir ademaacutes a pacientes con Covid-19
51
26 En Ciudad de Meacutexico se habilitoacute de manera temporal el Centro de Convenciones Citibanamex como hospital para la atencioacuten a la Covid-19 el cual contoacute con 240 camas incluidas 36 de terapia intermedia 27 Es un sistema de seleccioacuten y clasificacioacuten de pacientes en los servicios de urgencia basado en sus necesidades terapeacuteuticas y los recursos disponibles para atenderlo
Tabla 5 Reconversioacuten hospitalaria IMSS (enero 2021)
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de (IMSS 2021)
ENTIDAD CAMAS ANTES DE RECONVERSIOacuteN
TOTAL VARIACIOacuteN
Quereacutetaro 380 484 274
Hidalgo 270 332 230Puebla 402 609 515
Morelos 183 302 650Guanajuato 620 932 503Nuevo Leoacuten 1038 1188 145
Jalisco 1290 1853 436Michoacaacuten 221 416 882
TOTAL 4404 6116 389
Nota El total corresponde a la suma de las camas antes de reconversioacuten maacutes mil 712 camas
Etapa 3 hospitales que podriacutean expandir su capacidad para atender a pacientes desplazados de los hospitales Co-vid-19 en aacutereas independientes sin arriesgar las intervencio-nes que realizan En total se contaron con 42 mil 194 camas
No obstante no se encontraron datos oficiales sobre el nuacutemero de camas adicionales que se adquirieron por la
reconversioacuten hospitalaria de unidades temporales de Co-vid-1926 En varios medios de comunicacioacuten se mencionoacute que Meacutexico incrementoacute en 3756 las camas de cuidados intensivos para pacientes de Covid-19 (La Jornada 2020) Mientras el IMSS incrementoacute en 389 el nuacutemero de ca-mas en ochos entidades federativas esto es mil 712 ca-mas maacutes (Ver tabla 5)
PAQUETE DE SERVIVIOS SIN INTERRUPCIOacuteN
En cuanto a las estrategias para man-tener los servicios preexistentes de sa-lud las principales recomendaciones se orientan en aplicar tres estrategias de priorizacioacuten de los servicios de sa-lud triaje27 uso de telemedicina y definir un paquete de servicios que no podraacuten ser interrumpidos como vacu-nas y seguimiento a enfermedades croacutenicas entre otras
Ademaacutes de los esfuerzos que realizan los paiacuteses por aplanar la curva de contagios de Covid-19 y evitar que la pandemia se acelere los gobiernos tambieacuten deben pro-teger otros servicios de salud esenciales que van desde el trabajo de parto y la inmunizacioacuten hasta la atencioacuten
del VIH y la tuberculosos la diaacutelisis y el tratamiento del caacutencer (CGD 2020)
La atencioacuten de la pandemia durante 2020 requeriacutea aumentar el presu-
puesto del sector salud en 094 puntos del PIB (Tabla 6) esto es 108 veces el gasto adicional al aprobado que se hizo en 2020 Este presupuesto considera la contratacioacuten de meacutedicos y enfermeras la compra de pruebas y aumentar el nuacutemero de camas El gasto del sector salud al cuarto trimestre de 2020 fue 19 mil 985 mdp maacutes respecto al monto aprobado que representoacute 009 puntos del PIB
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28 Incluye uacutenicamente la matriacutecula escolarizada
Tabla 6 Respuesta presupuestaria ante la Covid19
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de (DGIS 2020) (IMSS 2020) (CNPSS 2020) (INEGI 2017) (INEGI 2019) (OCDE 2014)
Nota Para personal se considera incrementar al doble el nuacutemero de enfermeras con un salario mensual de $18254 pesos la contratacioacuten de meacutedi-cos para alcanzar el promedio de la OCDE de 33 con un salario mensual de $29956 pesos Insumos contempla la compra de pruebas con un precio unitario de $22019 pesos Incrementar al doble el nuacutemero de camas (El IMSS contemplo $1255837916 para la adquisicioacuten de 21 mil 500 camas)
PRIORIDADES ABRIL - DICIEMBRE 2020 (MDP) PIB
Personal 1651519 07
Insumos 436148 02
Inversioacuten 79824 003
Total 2167491 094
22 EDUCACIOacuteNLa crisis sanitaria por la Covid-19 no soacutelo ha tenido con-secuencias en el sector salud El confinamiento tambieacuten implicoacute el cierre de escuelas alrededor del mundo lo que representa que maacutes de mil 600 millones de nintildeos interrum-piraacuten el proceso educativo que transitaban reduciendo el aprendizaje de cada uno de ellos y con posibles aumentos en las tasas de abandono escolar (De Hoyos 2020)
La educacioacuten abona a la recuperacioacuten de las crisis a traveacutes de la aportacioacuten de normalidad conocimientos y habilida-des necesarias para el desarrollo ademaacutes de que se crean las bases para disminuir brechas sociales y econoacutemicas (UNICEF 2020) Por ello la educacioacuten no debe suspenderse a pesar de una emergencia sanitaria Sin embargo dada la crisis sanitaria se optoacute por el cierre de escuelas como una medida para prevenir los contagios
Existe evidencia que muestra un impacto desproporciona-do de la crisis de la Covid-19 sobre las mujeres A diferencia de recesiones anteriores esta crisis produjo un aumento en el desempleo femenino en Estados Unidos dado que las mujeres se encargan en mayor medida del cuidado in-fantil ante el cierre de las escuelas al tiempo que enfrentan una mayor probabilidad de reducir sus horas de trabajo Se
advierte que incluso antes de la contingencia sanitaria de 2020 los cambios en los horarios escolares derivaron en cambios en la participacioacuten laboral femenina lo que pone de manifiesto una probable ampliacioacuten de la desigualdad de geacute-nero en la crisis actual dado que las mujeres comprometen en mayor medida sus oportunidades de empleo al quedarse en casa al cuidado de los nintildeos (Francesca Caselli Frances-co Grigoli Damiano Sandri Antonio Spilimbergo 2021)
En Meacutexico las clases presenciales se suspendieron a partir de marzo de 2020 y para finales de abril en aproxi-madamente 180 paiacuteses las escuelas se encontraban ce-rradas o parcialmente cerradas (The World Bank 2020) En este contexto el derecho a la educacioacuten de las nintildeas nintildeos y adolescentes se ve perjudicado por la suspensioacuten de clases presenciales
No obstante durante 2020 la poliacutetica y estrategia para combatir los efectos de la Covid-19 en el Sistema Educativo Nacional (SEN) no contoacute con una inversioacuten adicional al pre-supuesto educativo de 2020 Lo anterior en un contexto en el que soacutelo 564 de los hogares en Meacutexico tiene acceso a internet y uacutenicamente 443 cuenta con una computadora (INEGI 2019)
221 TAMANtildeO DEL SISTEMA DE EDUCACIOacuteN NACIONALEn los uacuteltimos diez antildeos el sistema educativo mexicano ha crecido y se ha caracterizado por ser en su mayoriacutea puacuteblico y gratuito como lo estipula el Artiacuteculo 3deg consti-tucional De acuerdo con la SEP (SEP 2021) la matriacutecula total28 en Meacutexico incrementoacute de 33 millones 875 mil 685 alumnos en el ciclo escolar 2009-2010 a 36 millones 518 mil 712 alumnos en el ciclo 2019-2020 Sin embargo la
proporcioacuten de alumnos matriculados en el sistema puacute-blico disminuyoacute de 871 en el ciclo escolar 2009-2010 a 855 en el ciclo 2019-2020 (ver figura 13) En relacioacuten con el nuacutemero total de escuelas este presentoacute un incre-mento en los uacuteltimos 10 antildeos y al igual que la matriacutecula el porcentaje de escuelas de sostenimiento puacuteblico dis-minuyoacute de 84 a 822 del total
53
La matriacutecula puacuteblica de educacioacuten indiacutegena ascendioacute en el ciclo escolar 2019-2020 a 12 millones de alumnas y alumnos lo que representoacute 4 de la matriacutecula total puacute-blica y 55 de la matriacutecula puacuteblica de educacioacuten baacutesica (SEP 2020) Estos alumnos acuden a 22 mil 080 escue-las puacuteblicas
Respecto a la distribucioacuten geograacutefica de los alumnos matriculados en el sistema puacuteblico durante el ciclo es-colar 2019-2020 en relacioacuten con el nuacutemero de alumnos
por escuela las entidades con maacutes alumnos por cada plantel educativo fueron Ciudad de Meacutexico Baja Cali-fornia y Aguascalientes En cambio Veracruz Chiapas y Oaxaca fueron las entidades con menos alumnos por escuela (ver Figura 14) Es preciso mencionar que las en-tidades con maacutes alumnos por cada plantel educativo se encuentran entre las entidades con menores niveles de pobreza en el paiacutes Asimismo las entidades con menos alumnos se encuentran entre las maacutes pobres con cifras de pobreza por arriba de 60 (CONEVAL 2019)
Graacutefico 13 Matriacutecula total y nuacutemero de escuelas del SEN por ciclo escolar y sostenimiento
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de la SEP
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Graacutefico 14 Alumnos por escuela por entidad federativa 2010-2020
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de la SEP
La educacioacuten baacutesica es el nivel educativo que cuenta con el mayor nuacutemero de alumnos inscritos respecto al grupo de poblacioacuten en edad reglamentaria para cursar en dicho nivel La educacioacuten baacutesica registroacute una tasa de cobertu-ra escolar de 94 durante el ciclo escolar 2019-2020 la maacutes alta de todos los niveles educativos Sin embargo esta tasa es la maacutes baja registrada en los uacuteltimos siete
antildeos (SEP 2020) Dentro de la educacioacuten baacutesica se ob-serva que el nivel preescolar tuvo una tasa de cobertura de 717 mientras que a nivel primaria y secundaria se reportaron tasas de 1042 y 957 respectivamente (ver figura 15) Para estos niveles hubo maacutes nintildeas inscri-tas que nintildeos con excepcioacuten de la educacioacuten indiacutegena donde esta proporcioacuten es inversa (Tabla 7)
2212 INDICADORES EDUCATIVOS
Graacutefico 15 Cobertura escolar 2019-2020
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de la SEP
55
Tabla 7 Cobertura educativa por sexo 2019-2020
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de (SEP 2020)
El nivel superior tiene menos alumnos inscritos respec-to al total de joacutevenes en edad de cursar ese nivel pero a diferencia de la educacioacuten baacutesica el nuacutemero de alum-nos inscritos ha incrementado de 256 en 2009-2010 a
349 durante el ciclo 2019-2020 Cabe sentildealar que du-rante el ciclo 2019-2020 fueron maacutes mujeres inscritas que hombres tal como lo muestra la tabla 7
NIVEL EDUCATIVO HOMBRES MUJERES
Preescolar 711 723
Primaria 1041 1043
Educacioacuten indiacutegena 506 494
Secundaria 949 965
Media superior 745 799
Superior 341 358
En cuanto a la eficiencia terminal que mide cuaacutentos alum-nos concluyen el nivel al que estaacuten inscritos respecto al total de alumnos inscritos al inicio del ciclo escolar se ob-serva la tasa de eficiencia terminal durante el ciclo escolar 2018-2019 para el nivel primaria fue de 962 secundaria 863 y para educacioacuten media superior de 648 Por su parte este indicador para educacioacuten indiacutegena se ubica en 927 es decir 35 puntos porcentuales por debajo de la cifra que presenta la educacioacuten no indiacutegena
Por otra parte las tasas de reprobacioacuten observadas son consistentes con las tasas de eficiencia terminal pues la tasa de reprobacioacuten durante el ciclo escolar 2018-2019 en educacioacuten media superior fue de 129 en secunda-ria fue 55 y para primaria fue de 11 (SEP 2020)
El abandono escolar en primaria y media superior ha disminuido del ciclo escolar 2009-2010 al ciclo escolar 2018-2019 02 y 19 puntos porcentuales respectiva-mente Asimismo las tasas observadas para secundaria y educacioacuten superior se ubican en 48 y 79 respec-tivamente (ver figura 16) Para el ciclo escolar 2019-2020 se estima que las tasas para los niveles primaria secun-daria media superior y superior sean 07 42 102 y 74 respectivamente (SEP 2020)
Ademaacutes durante el ciclo escolar 2018-2019 las mujeres abandonaron menos sus estudios que los hombres Como se observa en la tabla 8 la tasa de abandono es mayor en hombres que en mujeres en todos los niveles educativos
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de la SEP
Graacutefico 16 Abandono escolar 2018-2019 Tasa Porcentual
56
29 Entendido como el total de los recursos asignados a la funcioacuten educacioacuten maacutes lo asignado al ramo Educacioacuten Puacuteblica a traveacutes de funciones distintas a educacioacuten
Tabla 8 Abandono escolar por sexo 2018-2019
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de (SEP 2020)
NIVEL EDUCATIVO HOMBRES MUJERES
Primaria 08 06
Secundaria 58 37
Media superior 152 109
La evidencia sentildeala que factores econoacute-micos como la pobreza y la desigualdad econoacutemica estaacuten asociados con el acce-so a la educacioacuten y la desercioacuten La En-cuesta Nacional de Desercioacuten en la Edu-cacioacuten Media Superior (ENDEMS) 2012 (SEP 2012) asiacute como el Anaacutelisis del Mo-vimiento contra el Abandono Escolar en la Educacioacuten Media Superior (SEP INSP 2015) indican que maacutes de la mitad de las y los joacutevenes que abandonaron sus estudios lo hicieron principalmente por las siguientes razo-nes 364 por falta de dinero para cubrir los gastos educa-tivos (uacutetiles pasajes o inscripcioacuten) 78 por disgusto por el estudio 72 por darle maacutes importancia al trabajo que el estudio 71 por problemas para entender a los maestros y 6 por darse de baja por reprobacioacuten de materias
La principal razoacuten para abandonar los estudios tanto para mujeres como para hombres es la falta de dinero (377 y 391 respectivamente) Sin embargo para las mujeres la segunda y tercera razoacuten de desercioacuten corresponden a un embarazo o haber tenido un hijo (118) y a haberse casado (88)
Los problemas para entender a los maestros tambieacuten es una de las principales causas de desercioacuten lo que se rela-ciona con la carencia de habilidades y conocimientos baacute-sicos por parte de los estudiantes para continuar con su formacioacuten acadeacutemica (De Hoyos 2020)
CAUSAS DE DESERCIOacuteN
ESCOLAR EN EDUCACIOacuteN
MEDIA SUPERIOR
Entre 2010 y 2021 el gasto puacuteblico educativo29 ha tenido una tasa de crecimiento promedio anual de 02 real Para 2021 el gasto educativo previsto en el Presupuesto de Egresos de la Federacioacuten (PEF) 2021 asciende a 836 mil 404 mdp monto que representa un nulo crecimiento
en teacuterminos reales respecto al PEF 2020 (ver figura 17) En teacuterminos per caacutepita se advierte que durante 2021 el gasto educativo ascenderiacutea a $26776 pesos por estu-diante (SHCP 2019) (SHCP 2020) En contraste la educa-cioacuten indiacutegena $3344 pesos por alumno
222 GASTO PUacuteBLICO EN EDUCACIOacuteN
57
Graacutefico 17 Evolucioacuten del gasto puacuteblico educativo 2011-2021
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de la SHCP
El gasto educativo de 2021 concentra 34 del PIB a pesar de que la Ley General de Educacioacuten establece un porcentaje miacutenimo de 8 del PIB enfocado a educacioacuten anualmente (ver figura 18) Asimismo en el Artiacuteculo 3deg constitucional se establece que los niveles educativos
inicial preescolar primaria secundaria medio superior y superior son considerados obligatorios y un derecho para las nintildeas nintildeos y adolescentes (NNA) por lo que el Estado se veraacute obligado a destinar los recursos necesa-rios para promover y garantizar el derecho a la educacioacuten
Graacutefico 18 Gasto puacuteblico educativo como porcentaje del PIB 2010-2021
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de la SHCP
58
Del total de recursos presupuestados para educacioacuten en 2021 981 tiene el objetivo de cubrir las necesidades de gasto corriente como el pago de noacutemina y otros servicios necesarios para la operacioacuten del SEN Asimismo 18 del gasto en educacioacuten seraacute destinado a gasto de capital di-ferente de obra puacuteblica es decir a la adquisicioacuten alqui-ler y mantenimiento de bienes inmuebles De este modo 004 estaraacute destinado a gasto de obra puacuteblica que se refiere a la construccioacuten y edificacioacuten de espacios educa-
tivos y 002 a gasto corriente por concepto de gastos indirectos de programas de subsidios En comparacioacuten con el PEF 2020 el gasto corriente educativo de 2021 representa un incremento real de 01 en tanto que el gasto de capital diferente de obra puacuteblica revela una re-duccioacuten real de 45 y el gasto de obra puacuteblica una caiacute-da real de 297 De igual manera el gasto corriente por concepto de gastos indirectos de programas de subsidios estima un recorte de 33 real anual
El gasto educativo per caacutepita por estados revela que como se muestra en la figu-ra 22 Ciudad de Meacutexico es el estado con el mayor gasto educativo por alumno de sostenimiento puacuteblico con $138316 pesos para cada alumno del sistema escolarizado Sin embargo este monto resulta de los gastos administrativos concentrados en esta entidad ante la presencia de la autoridad educativa en este territorio Asimismo Colima que es la entidad con la me-nor matriacutecula puacuteblica destaca como el segundo estado con el mayor gasto educativo por alumno con $32225 pesos por es-tudiante lo mismo que Baja California Sur la segunda entidad
con menor nuacutemero de alumnos de sosteni-miento puacuteblico a nivel nacional cuenta con uno de los mayores gastos educativos per caacutepita que ascendioacute a $28252 pesos por alumno en 2021
Por el contrario Guanajuato que es una de las entidades con mayor nuacutemero de alumnos contoacute con el gasto per caacute-pita maacutes bajo en 2021 que fue de $12854 pesos por alum-no De igual forma para Estado de Meacutexico la entidad con la matriacutecula puacuteblica estudiantil maacutes amplia del paiacutes se estimoacute un gasto por alumno de $13074 pesos para 2021 Graacutefico 19)
GASTO EDUCATIVO POR ENTIDAD FEDERATIVA
Graacutefico 19 Gasto educativo per caacutepita por entidad federativa 2021
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de la SHCP y la SEP
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Respecto a la educacioacuten indiacutegena el PEF 2021 indica que el presupuesto destinado a brindar servicios educativos especiacuteficamente a esa poblacioacuten por medio del Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE) y la Direccioacuten General de Educacioacuten Indiacutegena asciende a $4123 mdp 199 menos en teacuterminos reales que su presupuesto para 2020 Soacutelo el presupuesto asignado al CONAFE as-ciende a $3973 mdp 173 real por debajo de lo presu-puestado para el Consejo en 2020 En el caso de la Di-
reccioacuten General de Educacioacuten Indiacutegena su presupuesto para 2020 es de 150 mdp que implica una reduccioacuten de 566 en teacuterminos reales frente al PEF 2020 Lo ante-rior en un contexto en el que 523 de la poblacioacuten en zonas rurales no tiene acceso a internet lo que difi-culta que esta poblacioacuten acceda a su derecho a los servicios educativos y se beneficie de la estrategia Aprende en Casa por TV y en Liacutenea para continuar con su formacioacuten acadeacutemica
Uno de los principales costos educativos directos de la suspensioacuten de clases presenciales es la interrupcioacuten desaceleracioacuten y peacuterdida de aprendizaje (Morduchowicz amp Garciacutea 2021) asiacute como la limitacioacuten en la adquisicioacuten de conocimientos y habilidades en la educacioacuten baacutesica (De Hoyos 2020) La evidencia sentildeala que posterior al cierre de escuelas causado por emergencias sanitarias las y los joacutevenes de entre 14 y 17 antildeos mostraron logros educativos reducidos en comparacioacuten con estudiantes de generaciones anteriores (De Hoyos 2020) (The World Bank 2020) Las proyecciones globales maacutes recientes preveacuten que se perderaacuten casi 06 antildeos de escolaridad debido al cierre de escuelas vinculado a la Covid-19 (The World Bank 2020)
Conforme a lo anterior se estima que para 2020 se ob-tenga un puntaje de 481 puntos en promedio para alum-nos de 6deg de primaria en la prueba PLANEA (Plan Nacio-nal para la Evaluacioacuten de los Aprendizajes) es decir 24 puntos menos de los que se esperariacutea obtener en ausen-cia de la Covid-19 Para esa misma generacioacuten al encon-trarse a nivel secundaria se espera una reduccioacuten de la eficiencia terminal pasando de 883 en ausencia de la Covid-19 a 858 en presencia del virus
Las acciones implementadas hasta el momento para con-tinuar con la educacioacuten de nintildeas nintildeos y adolescentes en el mundo se han enfocado en continuar con las clases a distancia Para ello la Organizacioacuten para la Cooperacioacuten y el Desarrollo Econoacutemicos (OCDE) hace recomendaciones para adaptarse a este modelo de educacioacuten como utilizar plataformas de aprendizaje a distancia ya existentes de-sarrollar nuevas plataformas asociarse con plataformas privadas utilizar los dispositivos electroacutenicos de mane-ra apropiada y brindar a los maestros oportunidades de aprendizaje digital (OCDE 2020)
En Meacutexico 336 millones de personas de entre 3 y 29 antildeos de edad asistiacutean a la escuela y aulas en el ciclo es-colar 2019-2020 Esta poblacioacuten continuoacute clases a dis-tancia sin embargo no todos los estudiantes han podi-do seguir el ritmo de esta nueva modalidad en igualdad
de condiciones pues 738 mil estudiantes no pudieron concluir el ciclo escolar 2019-2020 y 53 millones no se inscribieron al ciclo escolar 2020-2021 de los cuales 23 fue por razones directamente relacionadas con la Co-vid-19 y 29 por cuestiones econoacutemicas (INEGI 2021)
Las clases a distancia dejan de lado a grupos estudian-tiles que debido a la brecha digital no tienen acceso a tecnologiacuteas de la informacioacuten o que la situacioacuten socioe-conoacutemica de su hogar es vulnerable (De Hoyos 2020) (UNICEF 2020) La Encuesta Nacional sobre Disponi-bilidad y Uso de Tecnologiacuteas de la Informacioacuten en los Hogares (ENDUTIH) (INEGI 2019) muestra que 96 de los hogares en Meacutexico recibe sentildeal de televisioacuten digital mientras que 564 tiene acceso a internet y soacutelo 443 cuenta con computadora Asimismo del total de usua-rios de internet 107 tiene que salir de su hogar para poder acceder al servicio (INEGI 2019)
Ademaacutes de la brecha digital los estudiantes tambieacuten se enfrentan al problema de no tener consigo a un adulto que supervise sus actividades escolares Se sabe que 40 de las alumnas y alumnos ademaacutes de vivir en un ho-gar que no cuenta con dispositivos con acceso a inter-net vive con padres que al trabajar en la informalidad no son capaces de trabajar desde casa y supervisar los estudios de sus hijos (De Hoyos 2020)
Todo lo anterior puede conducir a repercusiones por el lado de la demanda educativa incrementando las tasas de abandono escolar en el futuro principalmente entre la poblacioacuten maacutes vulnerable (Morduchowicz amp Garciacutea 2021) (Banco Mundial 2021) La falta de conocimientos baacutesicos se asocia con un bajo desempentildeo escolar y al-tas tasas de reprobacioacuten las cuales como se mencionoacute anteriormente son causas del abandono escolar en la EMS Ademaacutes las nintildeas nintildeos y adolescentes que viven en condiciones de pobreza seraacuten auacuten maacutes afectados pues la desigualdad se veraacute maacutes marcada y derivaraacute en maacutes desigualdad en el futuro (The World Bank 2020)Los efectos de la Covid-19 en la educacioacuten no se limitan a cuestiones de salud puacuteblica sino que tambieacuten afectan
223 EFECTOS DE LA COVID EN LA EDUCACIOacuteN
60
su entorno econoacutemico La crisis sanitaria provocoacute peacuterdi-das de empleos y reduccioacuten de ingresos en los hogares lo que los coloca en un estado de presioacuten financiera (The World Bank 2020) Por lo tanto podriacutea agravarse el pro-blema del abandono escolar de las y los joacutevenes pues la falta de dinero y la preferencia por un trabajo sobre los estudios son las principales causas de desercioacuten en educacioacuten media superior
Las afectaciones econoacutemicas derivadas de la disminucioacuten de aprendizaje por el cierre de escuelas tambieacuten seraacuten percibidas a mediano y largo plazo en forma de una menor productividad e ingresos maacutes bajos (Banco Mundial 2020) (Morduchowicz amp Garciacutea 2021) Se estima que cuando se incorporen al mercado laboral los estudiantes que hayan cursado hasta nivel medio superior afectados por el cie-rre de escuelas durante el ciclo escolar 2019-2020 estos
tendraacuten peacuterdidas salariales en promedio de 5 del total de sus ingresos laborales (Morduchowicz amp Garciacutea 2021)
En cuanto a los efectos en la oferta educativa es pro-bable que se observen recortes en el gasto puacuteblico edu-cativo y reducciones en la calidad de la ensentildeanza asiacute como en el cierre de escuelas privadas Lo anterior se dariacutea en escenarios en los que exista una baja en la ofer-ta de maestros a causa de enfermedad muerte demora y recorte de salarios y falta de motivacioacuten para continuar dedicando tiempo a la ensentildeanza En Meacutexico la mayor parte de la matriacutecula es de sostenimiento puacuteblico y esta proporcioacuten podriacutea aumentar pero no por la creacioacuten de nuevas escuelas sino por la transferencia de alumnos del sistema privado al puacuteblico por el cierre definitivo de escuelas privadas (Banco Mundial 2021) (Morduchowicz amp Garciacutea 2021) (SEP 2020)
Las emergencias sanitarias exponen a las mujeres a un mayor riesgo de vio-lencia de geacutenero asociada con el con-finamiento (ONU MUJERES 2020) Las nintildeas y adolescentes mujeres ya se en-contraban en una situacioacuten vulnerable antes de la pan-demia pues los problemas relacionados con el geacutenero las ponen en desventaja educativa y el cierre de escuelas puede quebrantar auacuten maacutes su derecho a la educacioacuten En Ameacuterica Latina 36 de las nintildeas y adolescentes mu-jeres abandonaron sus estudios a causa de embarazo o cuidados maternos Ademaacutes a ellas se les asignan maacutes tareas domeacutesticas y trabajos de cuidado En Meacutexico las nintildeas entre 12 y 14 antildeos dedican 11 horas maacutes que los hombres a realizar tareas domeacutesticas y cuidados (Plan internacional 2020)
El cierre de escuelas por emergencias sanitarias o na-turales puede conducir a una mayor exposicioacuten de las nintildeas y adolescentes mujeres a la violencia de geacutenero abuso sexual y embarazo (The World Bank 2020) Ban-diera et al sentildealan que el cierre de las escuelas deri-vado de la emergencia sanitaria provocada por eacutebola en Sierra Leona derivoacute en un incremento de casos de embarazo adolescente Los efectos de la epidemia fue-ron visibles auacuten despueacutes de que las escuelas volvieran a abrir ya que la matriacutecula escolar entre las nintildeas dis-minuyoacute en 17 puntos porcentuales despueacutes de la pan-
demia (Bandiera Buehren Goldstein Rasul amp Smurra 2020)
Por otro lado la suspensioacuten de clases presenciales puede ampliar la brecha
digital de geacutenero debido a la desigualdad en el acceso a internet y tecnologiacutea utilizados para continuar con la educacioacuten a distancia En paiacuteses de alto medio y bajo desarrollo humano menos de 60 de mujeres tiene acceso a internet Para paiacuteses con desarrollo humano medio o bajo el porcentaje disminuye a menos de 30 En Meacutexico 644 tienen acceso a internet y 699 a un teleacutefono moacutevil (PNUD 2020) Sin embargo el uso de tec-nologiacuteas conduce a otra forma de violencia para nintildeas y adolescentes mujeres La violencia digital hacia las ni-ntildeas y adolescentes mujeres van desde acoso y hostiga-miento sexual hasta intentos de enganche para trata de personas (ONU MUJERES 2020)
En este sentido la violencia de geacutenero puede generar impactos a corto y largo plazo en el desarrollo inclu-yendo el rendimiento escolar capacidad de atencioacuten y concentracioacuten Estos impactos seraacuten maacutes evidentes en los hogares maacutes vulnerables pues se incrementa-raacuten las desigualdades en el aprendizaje y la creacioacuten de capital humano (Plan internacional 2020) (The World Bank 2020)
EFECTOS EN NINtildeAS Y ADOLESCENTES
MUJERES
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Para que las escuelas puedan reabrirse y se retomen las clases presenciales el Banco Interamericano de Desarrollo con-sidera cuatro puntos clave (BID 2020)
Asegurar distanciamiento social Su-giere la reapertura escalonada de los centros educativos de acuerdo con el grado escolar o aacuterea geograacutefica escalonar horarios de asistencia acondicionamiento de espacios para mantener distancia y evitar o cancelar aglomeraciones en aacutereas comunes
Mantener las escuelas limpias y desinfectadas Inten-sificar la limpieza y desinfeccioacuten rutinaria en aacutereas ob-jetos y superficies comunes para asegurar la higiene de las escuelas
Asegurar el bienestar de los alumnos y docentes dentro de las escuelas Definir protocolos de respuesta ante alumnos y docentes que presenten siacutentomas asiacute como mantener comunicacioacuten regular entre docentes estu-diantes y sus familias
Asegurar acceso a sitios de lavado de manos Las escue-las deben contar con infraestructura y servicios que les permita un lavado de manos constante como lavamanos en buenas condiciones suficiente suministro de agua po-table jaboacuten y papel
Un paiacutes que atendioacute a las necesidades y sugerencias para la reapertura de escuelas fue Alemania donde la reanuda-cioacuten de clases no incrementoacute los contagios de la Covid-19
Despueacutes de las vacaciones de verano las escuelas en Alemania reabrieron bajo es-trictas medidas de higiene que junto con las medidas de contencioacuten aplicadas en el paiacutes evitaron brotes maacutes grandes (Is-phording Lipfert amp Pestel 2020)
Para el caso de Meacutexico el regreso a clases presenciales puede verse limitado debido a la falta de infraestructura suficiente para un retorno seguro Meacutexico es el paiacutes que tiene el mayor nuacutemero de alumnos por aula en Ameacuterica Latina con 45 alumnos por aula promedio igual que Hon-duras30 Ademaacutes Ciudad de Meacutexico es la entidad que tiene un mayor nuacutemero de alumnos por escuela y la entidad con mayor nuacutemero de contagios (SSa 2021)
Ademaacutes no todas las escuelas del paiacutes cuentan con la in-fraestructura y servicios baacutesicos para asegurar la higiene de manos y limpieza intensiva de aacutereas Durante el ciclo es-colar 2019-2020 27 de las escuelas de educacioacuten baacutesica y 228 de las escuelas a nivel medio superior reportaron la falta de acceso a agua potable En tanto que 316 de los planteles de nivel baacutesico y 212 de escuelas de nivel medio superior carecieron de infraestructura de lavado de manos como se muestra en la tabla 9
La reapertura de las escuelas es necesaria por todos los be-neficios que ofrece Ademaacutes de ser centros de educacioacuten donde se aprende y se obtienen conocimientos las escue-las funcionan como un lugar de proteccioacuten a la infancia que compensa carencias familiares y permite que las nintildeas y ni-ntildeos se relacionen socialmente (UNICEF 2020)
ESTRATEGIAS PARA UN REGRESO
SEGURO A LAS ESCUELAS
30 Paiacuteses como Chile Argentina Colombia y Guatemala tienen 29 30 39 y 40 alumnos por aula respectivamente (BID 2020)
Tabla 9 Escuelas sin acceso a infraestructura baacutesica y servicios ciclo escolar 2019-2020
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de (SEP 2020)
SERVICIO EDUCACIOacuteN BAacuteSICA EDUCACIOacuteN MEDIA SUPERIOR
Agua potable 27 228
Lavado de manos 316 212
Sanitarios mixtos 173 158
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Para continuar con los procesos de ensentildeanza-aprendi-zaje a distancia la Secretariacutea de Educacioacuten Puacuteblica (SEP) emprendioacute la estrategia Aprende en Casa por TV y en Liacute-nea Dicha estrategia consistioacute en difundir y transmitir contenidos y materiales educativos por medio de radio televisioacuten e internet a fin de que las y los alumnos del SEN continuaran su formacioacuten acadeacutemica sin interrupciones
No obstante durante 2020 esta poliacutetica y estrategia para combatir los efectos de la Covid-19 en el SEN no contoacute con una inversioacuten adicional al presupuesto educa-tivo de 2020 Lo anterior en un contexto en el que soacutelo 564 de los hogares en Meacutexico tiene acceso a internet y uacutenicamente 443 cuenta con una computadora (INEGI 2019) Asimismo se advierte que 523 de la poblacioacuten en zonas rurales no tiene acceso a internet Dado que por el contrario 96 de los hogares en Meacutexico recibe sentildeal de televisioacuten digital la estrategia de educacioacuten a distancia ha concentrado esfuerzos en la transmisioacuten de contenidos educativos por este medio de comunicacioacuten
En el PEF 2020 se asignaron 300 millones de pesos (mdp) al programa Produccioacuten y transmisioacuten de materiales edu-cativos cuyo objetivo es la creacioacuten y difusioacuten de con-tenido educativo en radio televisioacuten y plataformas digi-tales Este presupuesto mostroacute una reduccioacuten de 237 en teacuterminos reales en comparacioacuten con lo ejercido por el programa en 2019 Sin embargo al cierre del cuarto trimestre de 2020 el programa alcanzoacute un monto pagado de 342 millones de pesos 138 maacutes que lo aprobado al inicio del ejercicio pero 132 menos en teacuterminos reales que lo ejercido por el programa durante 2019
Asimismo el presupuesto destinado a la actualizacioacuten y capacitacioacuten docente a traveacutes del Programa para el Desarrollo Profesional Docente ascendioacute a 454 mdp en 2020 presentoacute una reduccioacuten de recursos para este propoacutesito de 08 real frente a la Cuenta Puacuteblica de 2019 Es posible observar que al cierre del uacuteltimo trimes-tre del antildeo el programa tuvo un monto pagado de 415 mi-llones de pesos cifra 87 por debajo del presupuesto programado para el antildeo y con un decremento de 94 respecto a ejercido en 2019
De igual manera el programa Produccioacuten y distribucioacuten de libros y materiales educativos contoacute con 3 mil 92 mdp de presupuesto para 2020 237 menos en teacuterminos reales respecto a lo ejercido en 2019 Al cuarto trimes-tre de 2020 el programa contoacute con un monto pagado de
3 mil 111 millones de pesos 06 por encima de lo pre-supuestado originalmente para el antildeo y 114 menos en teacuterminos reales en comparacioacuten con lo ejercido en 2019 En suma estos tres programas acumularon durante 2020 un monto pagado de 3 mil 867 mdp que podriacutean considerarse como la base para la estrategia de educa-cioacuten a distancia ante la contingencia por la Covid-19 No obstante en el PEF 2021 el presupuesto asignado para estos programas acumuloacute 3 mil 703 mdp que representa 74 menos en teacuterminos reales que lo pagado al cierre de 2020 y 69 menos en teacuterminos reales que lo presu-puestado en 2020 Por lo pronto las clases a distancia continuacutean para el ciclo 2020-2021 hasta que el semaacuteforo epidemioloacutegico sea verde
En el agregado el gasto puacuteblico educativo para 2021 muestra un crecimiento nulo respecto a 2021 al tiempo que por parte de la SEP no se cuenta con informacioacuten sobre el gasto destinado a la estrategia Aprende en Casa por TV y en liacutenea ni sobre los recursos que se destina-riacutean al acondicionamiento de las escuelas para asegurar el distanciamiento social y las medidas sanitarias nece-sarias como el lavado de manos
El gasto puacuteblico en infraestructura educativa al cierre del uacuteltimo trimestre de 2020 reportoacute un monto pagado de mil 107 mdp esto es 1315 por encima de lo aproba-do al inicio del ejercicio fiscal lo que implica un incre-mento real de 77 en comparacioacuten con lo ejercido para el mismo propoacutesito en 2019 No obstante el presupuesto planeado para infraestructura educativa en 2021 ascen-dioacute a 240 mdp que representa un descenso en teacuterminos reales de 790 respecto al avance reportado al finali-zar el cuarto trimestre de 2020
Por el contrario el programa La Escuela es Nuestra cuyo objetivo es el mantenimiento yo acondicionamiento de planteles de nivel baacutesico por medio de una transferen-cia directa a los comiteacutes escolares reportoacute un monto pagado al concluir el cuarto trimestre de 2020 de 7 mil 250 mdp 04 por debajo de lo presupuestado al inicio del antildeo pero 1722 superior a lo ejercido por el progra-ma en 2019 Para el ejercicio fiscal de 2021 La Escuela es Nuestra contoacute con un presupuesto de 12 mil 280 mdp que muestra un aumento en teacuterminos reales de 638 respec-to al monto pagado por el programa al finalizar 2020
Los efectos de la crisis sanitaria y econoacutemica en la edu-cacioacuten seraacuten maacutes evidentes en el mediano y largo plazo
224 POLIacuteTICAS Y ESTRATEGIAS PARA ATENCIOacuteN DE LA EDUCACIOacuteN ANTE LA COVID-19 Y SU FINANCIAMIENTO
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cuando la generacioacuten de nintildeos que se encuentra en edu-cacioacuten baacutesica presente rezagos en su aprendizaje que a su vez afectaraacute su insercioacuten al mercado laboral Sin embargo no se vislumbran estrategias ni acciones con sus respectivos presupuestos maacutes allaacute de la educacioacuten a distancia que permitan paliar estos efectos
Con la finalidad de estimar cuaacutentos recursos puacuteblicos extra tendriacutean que destinarse para instalar al menos un lavamanos y con ello atender a uno de los puntos clave propuestos por el BID para el regreso a las escuelas se realiza una estimacioacuten con base en la inversioacuten que realizoacute la SEP durante 2018 para instalar 8 mil bebederos en escuelas de nivel baacutesico (INIFED 2018) Se asumiraacute que el costo de un lavamanos es similar al costo de un bebedero financiado bajo este proyecto
A traveacutes del Programa Reforma Educativa el gobierno federal destinoacute mil 196 mdp para la instalacioacuten de los 8 mil bebederos mencionados lo que indica que cada bebedero costoacute $149455 pesos La inversioacuten de este
proyecto consideroacute la implementacioacuten de un Proyecto Piloto de Tecnologiacuteas Alternativas para emplear fuen-tes distintas de abastecimiento de agua como siste-mas de captacioacuten pluvial y condensacioacuten del aire para suministrar agua a los planteles que careciacutean de agua entubada o sin abastecimiento regular (INIFED 2018) Lo anterior seriacutea aplicable a planteles de educacioacuten baacute-sica sin lavamanos que se encuentran en zonas aleja-das y sin acceso a agua
Actualmente existen 62 mil 629 planteles puacuteblicos de educacioacuten baacutesica que necesitan tener la infraestruc-tura de acceso al agua para la instalacioacuten de al menos un lavamanos El costo estimado por lavamanos es de $149455 pesos por lo que se necesitariacutean aproximada-mente 10 mil 376 mdp31 para cumplir con un elemento fundamental para el regreso seguro a las aulas Esta cifra representa el 12 del gasto educativo y 004 del PIB Cabe mencionar que este costo podriacutea ser menor tomando acciones de transparencia y eficiencia en el uso de los recursos puacuteblicos
31 Monto a precios constantes de 202132 Proyecciones del CIEP indican que debe destinarse al menos 55 del PIB en 2021 (CIEP2018)
23 IMPLICACIONES DE POLIacuteTICA PUacuteBLICA PARA ATENDER LOS DESAFIacuteOS DE LA EDUCACIOacuteN Y SALUD ANTE LA COVID-19En este capiacutetulo se presentoacute la evidencia sobre el insufi-ciente financiamiento puacuteblico para salud y educacioacuten los cuales son derechos constitucionales y elementos clave para que las personas rompan con la trampa de pobreza y se disminuya la desigualdad Durante los uacuteltimos 10 antildeos ambos sectores han contado con menos recursos de los que necesitan para brindar los servicios meacutedicos y edu-cativos a la creciente poblacioacuten mexicana
La Covid-19 evidencia y profundiza los rezagos en salud y educacioacuten que existen en Meacutexico Aun asiacute durante 2020 no se visualizoacute que el financiamiento puacuteblico se ajustara para fortalecer las poliacuteticas relacionadas con paliar los efectos de la crisis sanitaria educativa ni econoacutemica
Por su parte el sector salud ha visto antildeo con antildeo re-cortes a su presupuesto Meacutexico destina 29 del PIB a brindar servicios meacutedicos de calidad a toda su poblacioacuten mientras que la OMS indica que se tiene que invertir al
menos 6 del PIB32 Adicionalmente el presupuesto que se distribuye a las instituciones de salud y por entidad federativa no considera aspectos demograacuteficos ni epide-mioloacutegicos lo que resulta en un gasto per caacutepita que pro-fundiza las desigualdades entre la poblacioacuten Para aten-der las necesidades de salud vigentes se necesitan 26 del PIB adicionales Estos recursos pueden venir de una eficiencia en la asignacioacuten de los recursos o bien de en-contrar recursos adicionales especiacuteficos para el sector
Por lo tanto la pandemia nos toma con un sistema de sa-lud vulnerable y sin recursos Aunque se redistribuyeron maacutes recursos puacuteblicos para responder a ella del Fondo de Salud para el Bienestar y de otros programas presu-puestarios estos no fueron suficientes para contener sus efectos
En cuanto al sector educativo y sus efectos se observa que la prioridad es atender los efectos inmediatos de la
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pandemia salud mortalidad y econoacutemicos sin embar-go los efectos a mediano y largo plazo que puede tener el confinamiento y la educacioacuten a distancia pueden tener impactos a nivel econoacutemico tambieacuten Derivado de la peacuter-dida de aprendizaje la economiacutea de Meacutexico podriacutea dismi-nuir 45 del Producto Interno Bruto (PIB) durante la vida laboral de la generacioacuten que hoy se encuentra en educa-cioacuten baacutesica secundaria y media superior (Morduchowicz amp Garciacutea 2021) Asimismo el Banco Mundial (Banco Mun-dial 2021) sentildeala que la peacuterdida de aprendizajes y el au-mento en las tasas de abandono escolar de la actual ge-neracioacuten de estudiantes podriacutea generar una disminucioacuten de 10 del PIB mundial
La educacioacuten es una de las principales herramientas que tienen las personas para poder igualar oportunidades y cerrar las brechas de pobreza y desigualdad Los resulta-dos de la pandemia en la vida productiva de la poblacioacuten y del paiacutes puede tener consecuencias irreversibles pero actualmente no se tienen estrategias ni recursos para
evitar que las brechas de aprendizaje sean maacutes amplias y para tratar de revertir estos efectos Actualmente se requiere de al menos 004 del PIB para proveer a los planteles de educacioacuten baacutesica de alguacuten mecanismo para asegurar acceso a sitios de lavado de manos y con ello fa-vorecer el regreso seguro a clases
Los recursos necesarios para contener los efectos de la pandemia en salud y educacioacuten no llegaron en parte por la falta de ingresos puacuteblicos y por la resistencia de adquirir deuda para contener la crisis Desde antes de la Covid-19 los ingresos puacuteblicos de Meacutexico eran bajos comparado con niveles de paiacuteses similares Estos niveles tienen que ver con aspectos que se abordaraacuten en el siguiente capiacute-tulo donde se exploraraacute coacutemo aumentar los recursos puacuteblicos que permitan ser dirigidos al disentildeo e imple-mentacioacuten poliacuteticas puacuteblicas que disminuyan la pobreza y desigualdad agravada por la crisis sanitaria Entre estas poliacuteticas puacuteblicas se encuentran los servicios meacutedicos mejorados y cerrar las brechas de aprendizaje
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Programas Presupuestarios PEF 2020 PEF 2021 Diferencia mdp Variacioacuten Real
SECRETARIacuteA DE SALUD
Medicamentos Gratuitos 81884 74767 -7117 -87
Seguro Meacutedico Siglo XXI 2052 0 -2052 -1000
Salud materna sexual y reproductiva
2532 2045 -487 -192
Proyectos de infraestructura social de salud
115 0 -115 -1000
Programa de Salud y Bienestar Comunitario
80 0 -80 -1000
Actividades de apoyo a la funcioacuten puacuteblica
222 194 -28 -125
Prevencioacuten y atencioacuten contra las adicciones
1435 1414 -21 -14
Mantenimiento de infraestructura 46 30 -16 -349
Programa Nacional de Reconstruccioacuten
345 333 -11 -33
Prevencioacuten y control de enfermedades
552 542 -11 -19
Calidad en la Atencioacuten Meacutedica 87 79 -8 -94
Programa de vacunacioacuten 2161 2154 -7 -03
Fortalecimiento de los Servicios Estatales de Salud
1655 1649 -6 -03
Fortalecimiento a la atencioacuten meacutedica
916 912 -4 -04
Prevencioacuten y Control de SOyD 571 568 -3 -06
Asistencia social y proteccioacuten del paciente
670 668 -2 -02
Proyectos de inmuebles (oficinas administrativas)
43 42 -1 -33
Prevencioacuten y atencioacuten de VIHSIDA y otras ITS
467 465 -1 -03
Vigilancia epidemioloacutegica 551 550 -1 -02
Programa de Atencioacuten a Personas con Discapacidad
26 26 0 -03
70
Regulacioacuten y vigilancia de establecimientos y servicios
16 16 0 -03
Proteccioacuten y restitucioacuten de los derechos de las NNA
90 91 0 03
Proteccioacuten Contra Riesgos Sanitarios
580 582 3 05
Servicios de asistencia social integral
1048 1054 6 06
Investigacioacuten y desarrollo tecnoloacutegico en salud
2385 2410 25 11
Actividades de apoyo administrativo
3476 3732 256 74
Rectoriacutea en Salud 530 1030 500 943
Formacioacuten y capacitacioacuten de RH para la salud
4612 5284 672 146
Atencioacuten a la Salud 24093 44779 20686 859
FONDO DE APORTACIONES PARA LOS SERVICIOS DE SALUD
FASSA 106912 109501 2589 24
Aportaciones a la Seguridad Social
Reacutegimen de Incorporacioacuten 612 465 -147 -240
Programa IMSS-BIENESTAR 13637 13608 -30 -02
Seguridad Social Cantildeeros 290 289 -1 -02
Cuota correspondiente de los Haberes Haberes de Retiro y Pensiones
6630 6898 268 40
IMSS
Actividades de apoyo administrativo
66438 60221 -6217 -94
Programas de adquisiciones 9617 6497 -3121 -324
Mantenimiento de infraestructura 949 0 -949 -1000
Proyectos de infraestructura social de asistencia y seguridad social
2557 1931 -626 -245
Recaudacioacuten de ingresos obrero-patronales
6019 5824 -195 -32
Atencioacuten a la Salud en el Trabajo 1244 1191 -52 -42
Prevencioacuten y control de enfermedades
7048 7002 -46 -07
Atencioacuten a la Salud 245699 251732 6033 25
Estudios de preinversioacuten 0 10 10
Operaciones ajenas -9289 -8901 388
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ISSSTE
Atencioacuten a la Salud 28197 23872 -4326 -153
Proyectos de infraestructura social
1878 820 -1058 -563
Prevencioacuten y Control de Enfermedades
5477 5017 -461 -84
Suministro de Claves de Medicamentos
19162 18748 -415 -22
Gastos Administrativos de Fondos y Seguros
10635 15747 5111 481
PEMEX
Programas de adquisiciones 172 100 -72 -420
Servicios meacutedicos al personal de PEMEX
12865 17442 4577 356
SEDENA
Programa de sanidad militar 6907 6459 -449 -65
Programa de igualdad entre mujeres y hombres SDN
0 4 4
Semar
Administracioacuten y fomento de la salud
2776 2540 -236 -85
Total 679672 692430 12757 19
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de (SHCP 2020)
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OPCIONESTRIBUTARIAS PARA ENFRENTAR LA CRISIS
CAPIacuteTULO 3
La crisis suscitada por la pandemia de la Covid-19 ha resal-tado la necesidad de contar con mayores recursos para ha-cer frente a las problemaacuteticas sociales maacutes apremiantes de la actualidad En el marco de la crisis sanitaria se requiere acomodar la poliacutetica fiscal para financiar las necesidades de los sistemas de salud y educacioacuten puacuteblicas asiacute como las redes de seguridad social y la inversioacuten productiva
No obstante Meacutexico ha presupuestado uacutenicamente 02 del PIB adicional para apoyar a las instituciones de salud puacuteblica y 05 del PIB para los hogares y empre-sas asiacute como 05 del PIB en preacutestamos para las perso-nas desempleadas33 Se requieren mayores ingresos puacute-blicos para financiar tanto la respuesta a la emergencia econoacutemica y sanitaria como las soluciones para el resto de los problemas sociales de la actualidad incluido el desarrollo sostenible en el largo plazo
Dentro de los paiacuteses de la Organizacioacuten para la Coope-racioacuten y el Desarrollo Econoacutemico (OCDE) Meacutexico es el paiacutes con la menor recaudacioacuten tributaria como propor-cioacuten del tamantildeo de la economiacutea los ingresos tributarios del gobierno federal representan 165 del PIB mien-tras que el promedio para la asciende a 33834 Esto se acentuacutea al observar los impuestos pagados por los sec-tores de la poblacioacuten de mayores ingresos De acuerdo con un reporte de la Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe (CEPAL) en promedio las personas de mayores ingresos (decil 10) pagan una tasa efectiva del Impuesto Sobre la Renta (ISR) del 117 (CEPAL 2017)
Por otro lado la pandemia ha provocado la disminucioacuten del espacio fiscal entendido como los recursos dispo-nibles para realizar poliacutetica puacuteblica despueacutes de descon-tar los gastos ineludibles35 del 64 del PIB en 2016 a 22 del PIB en 2021 (CIEP 2021) Este fenoacutemeno impli-ca que los recursos que se encuentran disponibles para el financiamiento de educacioacuten salud infraestructu-ra seguridad y programas sociales como guarderiacuteas o
transferencias monetarias son cada vez menores lo que significa que la cobertura o la calidad de estos bienes y servicios puedan ser maacutes precarios
Asimismo el sistema fiscal mexicano dista de ser redis-tributivo de manera significativa Esto significa que des-pueacutes de que el Estado cobra impuestos y los transfiere a la poblacioacuten los niveles de desigualdad permanecen elevados36 Las crecientes desigualdades causadas por la pandemia resaltan la necesidad de fortalecer la capa-cidad redistributiva del Estado mientras que entre 89 y 98 millones de personas caeraacuten en la pobreza a causa de la pandemia (ver capiacutetulo 1) las personas en Meacutexico con un patrimonio superior a mil millones de doacutelares au-mentaron su riqueza en aproximadamente 741 mil millo-nes de pesos desde el origen de la pandemia37 (Forbes 2020 CONEVAL 2020)
Gravar el patrimonio y los ingresos de las personas de mayor capacidad econoacutemica tambieacuten es una cuestioacuten de geacutenero Como sentildealan Harding Peacuterez-Navarro y Si-mon (2020) mientras que los hombres y mujeres conti-nuacuteen enfrentando realidades socioeconoacutemicas diferen-tes los sistemas tributarios las impactaraacuten de manera distinta Asiacute puesto que las mujeres perciben menos ingresos en el sector formal dedican maacutes tiempo al trabajo no remunerado y poseen menos activos que los hombres La falta de progresividad tributaria continuaraacute favoreciendo a los hombres de mayores recursos
Ante la necesidad de contar con mayores recursos para financiar una salida a la crisis asiacute como proteger la eco-nomiacutea de las personas en este capiacutetulo se plantean di-versas opciones de poliacuteticas tributarias que le permiti-riacutean al Estado mexicano aumentar los ingresos puacuteblicos y asiacute el margen de maniobra del mismo ademaacutes de avan-zar hacia un sistema tributario maacutes progresivo es decir que grave en mayor medida el patrimonio y los ingresos de quienes tienen maacutes capacidad econoacutemica38
33 Ahmed Hannan S Honjo K amp Raissi M (2020) Mexico Needs a Fiscal Twist Response to COVID-19 and Beyond IMF 34 OCDE (2020) Revenue Statistics 2020 Recuperado de httpswwwoecdorgctprevenue-statistics-2522770xhtm~text=Metadataamp-text=Tax20to20GDP20ratio3A20Newof20GDP20relative20to20201835 Los gastos ineludibles se refieren a aquellos que ya estaacuten comprometidos en el presupuesto como el pago de intereses de la deuda las pensiones y las aportaciones a los estados y municipios36Cuando observamos el efecto de los impuestos y transferencias en el coeficiente de Gini meacutetrica usada para expresar la desigualdad donde 0 es igualdad perfecta y 1 concentracioacuten absoluta se vuelve evidente que en contraste con otros paiacuteses de la OCDE y de Ameacuterica Latina la poliacutetica fiscal mexicana tiene un menor impacto en la distribucioacuten del ingreso De un Gini de 048 despueacutes de impuestos y antes transferencias pasa a 046 despueacutes de eacutestas (OCDE 2019)37Caacutelculo realizado con el tipo de cambio FIX al 5 de marzo de 2021 de 2126 pesos por doacutelar Tomado de Banxico httpswwwbanxicoorgmxtipcambmaindopage=tipampidioma=sp 38Como ha sentildealado la OCDE dada la caiacuteda de los ingresos y el consumo de las personas la tributacioacuten al patrimonio y a los ingresos por capi-tal deberiacutean jugar un papel maacutes importante durante el contexto de esta crisis (OCDE 2020)
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En este capiacutetulo se abordan tres temaacuteticas tributarias que contribuiraacuten al debate puacuteblico para la ampliacioacuten del espacio fiscal y con ello que el Estado pueda des-tinar mayores recursos para la atencioacuten de los retos ante la pandemia por Covid-19 La primera correspon-de a aquellas poliacuteticas tributarias enfocadas en gravar el patrimonio de las personas es decir la titularidad o transferencia de bienes entre las personas fiacutesicas En este apartado se desarrollan los aspectos miacutenimos a considerar para la creacioacuten de dos tipos de tributos el Impuesto a la Riqueza Neta y un impuesto a las transfe-rencias de patrimonio a traveacutes de herencias y donacio-nes Adicionalmente se analizan diversos aspectos que tendriacutean que modificarse para aumentar la recaudacioacuten efectiva de los uacutenicos impuestos al patrimonio que exis-ten en nuestro paiacutes el predial y la tenencia
El segundo apartado aborda diversas opciones para mejorar la progresividad del Impuesto Sobre la Renta para las personas fiacutesicas (ISR personal) Asiacute se analizan el disentildeo de las tarifas el trato preferencial que reci-ben las ganancias de capital y la existencia de benefi-cios fiscales
Finalmente el tercer apartado desarrolla diversas opciones para reducir la discrecionalidad de nuestra poliacutetica tributa-ria Alliacute se abordan posibles mejoras a la regulacioacuten en tor-no a tres tipos de poliacuteticas que impactan la recaudacioacuten y transparencia nuestro sistema tributario el etiquetado de impuestos la creacioacuten de beneficios fiscales (gastos fisca-les) y la publicacioacuten de informacioacuten sobre las declaraciones anuales de los contribuyentes
Vale la pena hacer algunas precisiones para delimitar el campo de anaacutelisis de este estudio normalmente los regiacute-menes fiscales nacionales consideran dos divisiones una primera basada en la distincioacuten entre personal y corporati-vo y una segunda centrada en la divisioacuten entre residentes y extranjeros En este trabajo se consideran soacutelo los impues-tos personales a residentes Por otra parte este capiacutetulo tampoco explora los problemas asociados al ejercicio del gasto puacuteblico y otros factores que influyen en la legitimidad de nuestro sistema tributario En la literatura acadeacutemica a este uacuteltimo concepto se le conoce como moral tributaria (Recuadro 31) entendida tambieacuten como la disposicioacuten no monetaria que tienen los contribuyentes en el pago volun-tario de sus impuestos (Torgler 2005 Frey y Torgler 2007)
RECUADRO 31 DISPOSICIOacuteN AL PAGO VOLUNTARIO DE IMPUESTOS O MORAL TRIBUTARIA
En Meacutexico la disposicioacuten a pagar impuestos es baja En 2016 37 de las personas en Meacutexico consideroacute que la evasioacuten fiscal era justificable una cifra mayor a 297 promedio en la regioacuten (CIEP 2020) Estos niveles de moral tributaria pueden explicarse a partir de las percepciones de los contribuyentes sobre la reciprocidad entre los bie-nes puacuteblicos provistos por el Estado y la equidad del sis-tema fiscal (Ibid)
Ademaacutes en una encuesta realizada por OXFAM (2020) se muestra que uacutenicamente 40 de las personas encuesta-das estuvo de acuerdo con la afirmacioacuten que los impuestos contribuyen a que el gobierno pueda ofrecer buenos ser-vicios puacuteblicos mientras que 43 no estuvo de acuerdo
Esta percepcioacuten contribuye a que maacutes del 80 de los encuestados considera que los actuales niveles de im-puestos son muy altos aunque la comparacioacuten con otros paiacuteses sugiera lo contrario Asiacute mismo la mayoriacutea de los
participantes expresoacute la percepcioacuten que las personas de clase media y baja pagan muchos impuestos mientras que los maacutes ricos son los maacutes favorecidos por el sistema impositivo
Estos resultados confirman las conclusiones de Castantildee-da et al (2020) quienes indican que la falta en la provisioacuten de bienes puacuteblicos asiacute como la percepcioacuten de que otros contribuyentes que siacute cumplen con sus obligaciones fis-cales disminuyen la voluntad de pagar impuestos De este modo no se cumple con el fisco al no percibir que es necesario hacerlo ya sea por fallas en el Estado o porque otros siacute contribuyen
Como consecuencia de la baja disposicioacuten frente al pago de impuestos la evasioacuten fiscal prevalece En 2016 la tasa de evasioacuten total de impuestos fue estimada en 161 de los ingresos potenciales o 26 del PIB para ese antildeo (UD-LAP 2017)
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Los impuestos al patrimonio gravan la titularidad y la transferencia de los bienes de las personas Como se observa en la Figura 31 cada una de estas categoriacuteas generales se divide en impuestos especiacuteficos Por un lado las cargas fiscales sobre la titularidad incluyen el impuesto neto a la riqueza el predial y la tenencia por otro lado los impuestos a la transferencia abarcan las donaciones y las herencias
Ademaacutes de su relevancia como instrumentos recauda-torios los impuestos al patrimonio o a la propiedad son considerados una herramienta adicional para reducir la concentracioacuten de la riqueza (OCDE 2018 Saez amp Zucman 2019) Estos gravaacutemenes contribuyen a que las personas que poseen activos financieros y fiacutesicos tambieacuten contri-buyan al gasto puacuteblico y no soacutelo quienes perciben altos ingresos o salarios
31 OPCIONES TRIBUTARIAS SOBRE EL PATRIMONIO Y LA RIQUEZA
Graacutefico 1 Divisioacuten conceptual de los impuestos al patrimonio
Fuente Elaboracioacuten propia de los autores
PATRIMONIO
TITULARIDAD
TRANSFERENCIA
Impuesto neto a la riqueza
Predial
Tenencia
Regalos (inter-vivos)
Herencia
En Meacutexico este tipo de impuestos existen uacutenicamente a nivel local en forma de la tenencia y el predial (Ver secciones 33 y 34) La recaudacioacuten de impuestos al patrimonio en Meacutexico es baja comparada con los paiacuteses de la OCDE Graacutefico 2) quienes en promedio recaudan 11 del PIB mientras que Meacutexico soacutelo 033 del PIB en forma de impuestos a la propiedad La recaudacioacuten en Meacutexico es inferior a la de Hong-Kong (categorizado como un paraiacuteso fiscal) donde soacutelo se cobra impuesto a la posesioacuten de inmuebles Graacutefico 2) (Hilnes 2010 Toslashr-sloslashv et al 2018) Los ingresos por el concepto tambieacuten son menores a aquellos de paiacuteses con niveles similares
de desarrollo a Meacutexico como Colombia y Chile los cua-les recaudan 15 y 11 del PIB en impuestos a la pro-piedad respectivamente
Los impuestos al patrimonio tambieacuten son una cuestioacuten de geacutenero Aunque la falta de informacioacuten no nos permi-te hacer un anaacutelisis detallado sobre la distribucioacuten total de los activos de acuerdo con el INEGI una mayor pro-porcioacuten de viviendas particulares poseiacutedas por una sola persona pertenecen a hombres (56) mientras que a mujeres les pertenece el 353 (INEGI 2016)
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Graacutefico 2 Porcentaje de ingresos por impuestos a la propiedad con respecto al PIB total en paiacuteses seleccionados 2018
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de la OECD Tax Database
Bajo este contexto en este documento se analizan los efectos de crear nuevos impuestos que graven el patri-monio de las personas con mayores recursos ya sea a traveacutes de un Impuesto a la Riqueza Neta o bien modi-ficando la exencioacuten vigente en el caso de los ingresos
por herencias y donaciones Ademaacutes se analizan los problemas en torno al impuesto predial y el impuesto a la tenencia incluyendo poliacuteticas puacuteblicas que podriacutean mejorar la recaudacioacuten de estos impuestos
El impuesto a la riqueza neta se calcula a partir del pa-trimonio total de las personas una vez descontadas sus deudas El patrimonio incluye inmuebles automoacuteviles cuentas bancarias bonos acciones fondos de inversioacuten poacutelizas de seguro de vida embarcaciones aeronaves
joyas obras de arte y antiguumledades asiacute como derechos de propiedad intelectual o industrial (OCDE 2018c)
En el marco de la crisis sanitaria por la pandemia de la Co-vid-19 los impuestos a la riqueza han surgido como una
311 IMPUESTO A LA RIQUEZA NETA
39 Malax-Echevarria A H (2020) El impuesto a la riqueza una realidad en Argentina El Pais40Wodrich N (8 de julio de 2020) lsquoNet wealth tax on Canadian resident economic familiesrsquo Office of the Parliamentary Budget Office Dis-ponible en httpsbitly3g4Emq8 Nuevo Mundo Diario Digital (28 de mayo de 2020) Impuesto a los suacuteper ricos de Chile La propuesta PC para ayudar a las familias maacutes golpeadas por la crisis Disponible en httpsbitly3k5wpnE
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opcioacuten temporal y extraordinaria para financiar las poliacuteti-cas de emergencia sanitaria y de recuperacioacuten econoacutemi-ca Durante el antildeo pasado Argentina39 aproboacute una apor-tacioacuten extraordinaria de este tipo y paiacuteses como Canadaacute Chile Peruacute el Reino Unido y Sudaacutefrica han discutido la posibilidad de introducir este impuesto40
Imponer una carga tributaria sobre los patrimonios de las personas con mayor riqueza en tiempos de crisis no es una idea nueva como explica OrsquoDonovan (2020) fue im-plementado por diversos paiacuteses durante el siglo XX para financiar los esfuerzos de reconstruccioacuten derivados de las guerras mundiales y durante el siglo XXI para financiar la recuperacioacuten tras la crisis financiera del 2008
El intereacutes reciente por el impuesto a la riqueza contrasta con su debilitamiento como poliacutetica redistributiva usada dentro de la OCDE en el periodo 1990-2017 el nuacutemero de paiacuteses que contaban con este impuesto pasoacute de 12 a 3 (Es-pantildea Noruega y Suiza) El caso de Francia es un ejemplo de esta tendencia Bernard y Spire (2019) han encontrado que a pesar de que el impuesto sobre el patrimonio era bien conocido por la mayoriacutea de la poblacioacuten (87) y con-siderado como justo (67) en 2018 fue sustituido por un impuesto menos progresivo el cual soacutelo considera como base los activos inmobiliarios de alto valor
La extincioacuten gradual del impuesto a la riqueza forma parte de un proceso maacutes amplio en el que durante las uacuteltimas tres deacutecadas se han disminuido algunos impuestos bajo la promesa de un mayor dinamismo en la economiacutea mdashpro-vocando que el sistema fiscal global sea menos progresi-vomdash lo cual es considerado una de las razones por las que la brecha entre ricos y pobres ha aumentado en el mismo periodo41 (OCDE 2018c)
A pesar de su popularidad y sus potenciales beneficios redistributivos la creacioacuten y administracioacuten de este tipo de impuesto pue de ser compleja Para dar cuenta de estas dificultades se analizan tres aspectos del disentildeo que son parte inherente del Impuesto a la Riqueza Neta el umbral de exencioacuten la valuacioacuten de activos y la posible falta de liquidez42
Uno de los elementos a considerar en el disentildeo de un im-puesto neto a la riqueza es el de los umbrales de exencioacuten Idealmente la exencioacuten deberiacutea ser lo suficientemente alta para que este impuesto soacutelo sea pagado por las per-sonas con mayor riqueza y no deberiacutea distinguir entre los tipos de activos que posean las personas De acuerdo con la OCDE (2018c) aunque los tratamientos diferenciados por tipo de activos puedan justificarse como socialmente importantes (exenciones para el ahorro para el retiro y la vivienda de las personas) dificultan el pago de este im-puesto y crean oportunidades para la elusioacuten fiscal Por otro lado el problema de la valuacioacuten consiste en la falta de precisioacuten en la determinacioacuten del valor de merca-do de ciertos bienespor ejemplo bienes domeacutesticos o ac-ciones en compantildeiacuteas que no cotizan en las bolsas de va-lores constituyentes de la base tributaria de las personas Es importante observar que la valuacioacuten de estos activos levanta consideraciones muy especiacuteficas por lo que de-ben de ser estudiados caso por caso Afortunadamente la experiencia de otros paiacuteses en torno a este tema podriacutea ser replicada en el nuestro (Daly amp Loutzenhiser 2020)
Finalmente tenemos el problema de la liquidez el cual se desprende de las altas valuaciones que se puedan hacer sobre ciertos bienes dicho de otro modo este problema surge especialmente para las personas que tienen una alta cantidad de activos pero poca disponibilidad de re-cursos para pagar las obligaciones fiscales que derivan de ellos Para lidiar con este problema existen diversas respuestas como el diferimiento de los pagos a lo largo del antildeo (Loutzenhiser amp Mann 2020)
Aunque no es propiamente un problema de disentildeo como los desarrollados en esta seccioacuten la imposicioacuten de cual-quier impuesto debe considerar los efectos de compor-tamiento que pueden surgir en los contribuyentes como la fuga de capitales Este tema estaacute fuera del objetivo del presente trabajo por lo que soacutelo comentamos algunas implicaciones para el caso mexicano (Recuadro 32)
41 Por ejemplo seguacuten relata la OCDE la tasa legal maacutexima promedio de la OCDE del Impuesto a los Ingresos Personales (lo equivalente al Im-puesto Sobre la Renta para personas fiacutesicas) disminuyoacute del 657 en 1981 al 506 en 1990 y al 414 en 2008 42 Para un recuento completo de los problemas de disentildeo en este tipo de impuestos consultar Chamberlain E (2020) Wealth taxes in foreign countries Wealth Tax Commission Background Evidence Papers - countries 130
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43 La riqueza en pesos de las 35 personas con mayores recursos en la lista se calculoacute usando el tipo de cambio FIX promedio para 020 (214936) Banco de Meacutexico (2021) Tipo de cambio Pesos por doacutelar EUA Para solventar obligaciones denominadas en moneda extranjera Fecha de determinacioacuten (FIX) Cotizaciones promedio Recuperado de httpswwwbanxicoorgmxSieInternetconsultarDirectorioInterne-tActiondoampsector=6ampaccion=consultarDirectorioCuadrosamplocale=es
RECUADRO 32 EFECTOS DE COMPORTAMIENTO ANTE EL PAGO DE IMPUESTOS
En general los individuos tienen dos tipos de respuesta a los cambios en el disentildeo de los impuestos Por un lado tenemos lo que se conoce como efectos reales el cual se observa en variables macroeconoacutemicas con efectos en la produccioacuten ndash eg la oferta de trabajo o la proporcioacuten del ingreso destinada al ahorro Por otro lado estaacuten los efec-tos artificiales o de reporte comuacutenmente entendidos como las modificaciones en la forma en que los contribu-yentes presentan su informacioacuten fiscal a las autoridades
En los uacuteltimos antildeos estos efectos en el comportamiento de los contribuyentes han sido estudiados para el caso especiacutefico de los impuestos netos a la riqueza El anaacuteli-sis de Londontildeo-Veacutelez y Aacutevila-Mahecha (2018) centrado en el caso de Colombia es relevante para el resto de los paiacuteses Latinoamericanos Los autores exponen que ante la instrumentalizacioacuten de los impuestos a la riqueza los individuos pueden subreportar o esconder su riqueza en paraiacutesos fiscales Se llegan a dos conclusiones relevan-tes Uno la elasticidad calculada es del 2 -por cada pun-to porcentual que aumenta la tasa impositiva la riqueza reportada cae en esa cantidad- Ademaacutes al descomponer esta elasticidad entre efectos reales y artificiales se llega a la conclusioacuten de que el declive en la riqueza reportada se debe al subreporte de activos asiacute como al sobrerepor-te de deudas deducibles del impuesto Por otro lado los contribuyentes maacutes ricos responden a mecanismos de cumplimiento maacutes estrictos y a incentivos fiscales En particular esta conclusioacuten rebaja el temor de un vuelo de capitales ante un sistema de administracioacuten tributaria con las atribuciones necesarias
Aunque en condiciones institucionales muy diferentes a las de Meacutexico Seim (2017) conduce un estudio en Suecia en el que calcula la elasticidad de este impuesto con res-pecto a la tasa de imposicioacuten Sus resultados indican que la reduccioacuten en los activos reportados ante cambios en la tasa impositiva se debe principalmente a respuestas arti-ficiales esto de debe a que los contribuyentes reportan a las autoridades fiscales una cantidad menor de activos a la que en realidad poseen Lo anterior abre la posibilidad de que al implementar mejores mecanismos de vigilancia la evasioacuten seraacute menor y por lo tanto los efectos reales se-raacuten pocos
Advani Hughson y Tarrant (2020) se concentran en un meta-anaacutelisis sobre las elasticidades al impuesto neto a la riqueza Encuentran que el rango de elasticidades cal-culado en distintos estudios conducidos en paiacuteses con este impuesto va del 0054 a 432 Aunque esta dife-rencia es amplia demuestra que se debe principalmente a factores especiacuteficos como la metodologiacutea empleada y las caracteriacutesticas especiacuteficas de cada poliacutetica A partir de estos anaacutelisis los autores calculan que para el Reino Unido la elasticidad de un impuesto a nivel nacional (lo que evitariacutea la competencia regional) y con pocas opor-tunidades para subreportar la riqueza seriacutea de entre el 7 y el 17 Aunque los contextos son muy diferentes este rango podriacutea darnos una idea de queacute esperar de imple-mentarse este impuesto en Meacutexico
En torno a las consideraciones numeradas se desarro-lloacute una simulacioacuten del cambio al impuesto a la riqueza neta en Meacutexico en el cual se analiza gravar la rique-za de las personas con maacutes recursos del paiacutes seguacuten Forbes (2020) a una tasa uniforme anual de 35 De esta forma se tributariacutea el patrimonio neto de aquellas personas con una riqueza neta superior a 10 mil 746
millones de pesos43 Si tomamos en cuenta este disentildeo el potencial recaudatorio asciende a 99 mil millones de pesos equivalentes a 04 del PIB Esta cantidad re-presenta 28 del total de los ingresos tributarios en el paiacutes esto es maacutes que lo presupuestado para el INSABI en 2021 y 82 veces maacutes que lo destinado a los Institu-tos Nacionales de Salud (PEF 2021)
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No obstante el ejercicio de estimacioacuten debe tomarse como una primera estimacioacuten En efecto el monto de riqueza a partir del cual se actuacutea el gravamen asiacute como las tasas deberiacutean ajustarse en el marco de una mayor investigacioacuten sobre el tema
Para garantizar que los ingresos recaudados se di-rijan hacia nuestro sistema de salud y educacioacuten el
impuesto a la riqueza neta tendriacutea que crearse bajo la loacutegica de un impuesto extrafiscal en teacuterminos de los artiacuteculos 3 4 y 25 de la Constitucioacuten Mexicana (Caacutemara de Diputados 2021) los cuales regulan la obligacioacuten del Estado mexicano por garantizar el derecho a la educa-cioacuten la salud y una distribucioacuten maacutes justa de la riqueza y el ingreso respectivamente
Conforme al artiacuteculo 93 de la Ley del Impuesto sobre la Renta (LISR) quienes reciben una herencia estaacuten exentos del pago de ISR No obstante dicha exencioacuten no ha existi-do siempre Luego de la Revolucioacuten Mexicana y hasta 1961 la federacioacuten y las entidades federativas implementaron distintos esquemas de gravamen a las herencias es de-cir a la transmisioacuten intergeneracional de la riqueza44
La transmisioacuten de riqueza a traveacutes de herencias y dona-ciones es uno de los principales mecanismos que repro-ducen y profundizan la desigualdad intergeneracional Existe evidencia en muacuteltiples investigaciones de que este tipo de impuestos es una forma adicional para disminuir la desigualdad desde la viacutea tributaria sumado al objetivo del potencial recaudatorio45 Seguacuten sentildeala la OCDE (2018c) el impuesto a las herencias puede funcionar tambieacuten para
procurar la igualdad de oportunidades en tanto las he-rencias implican una ventaja no ganada para quienes se ven beneficiadas por ellas
El impuesto a las herencias ha sido recurrente en diversos paiacuteses a nivel mundial aunque son varios quienes lo han eliminado por distintas valoraciones poliacuteticas (Huerta amp Saacutenchez 2017) Actualmente el gravamen se implemen-ta en 21 de 34 paiacuteses de la OCDE con una tasa promedio de 15 En la Figura 3 se observa la evolucioacuten de los im-puestos a las sucesiones y donaciones durante los uacutelti-mos antildeos en 9 diferentes paiacuteses de la OCDE46 En cinco de estos paiacuteses (Finlandia Corea Paiacuteses Bajos Reino Unido y Espantildea) la recaudacioacuten se ha mantenido relativamente estable en los uacuteltimos antildeos
312 HERENCIAS Y DONACIONES
44 Al respecto veacutease Serna J (2004) Las convenciones nacionales fiscales y el federalismo en Meacutexico Primera Edicioacuten Meacutexico Universidad Nacional Autoacutenoma de Meacutexico Disponible en httpsgooglLb4rCQ 45 Al respecto veacutease Atkinson (2016) ldquoInequality What can be done Cambridge MA Harvard University Press CEPAL (2008) Impuestos a los patrimonios en Ameacuterica Latina Serie Macroeconomiacutea del Desarrollo No 66 Disponible en httpsrepositoriocepalorghandle113625433 Piketty Thomas (2014) Capital in the Twenty-first century Cambridge Massachusetts The Belknap Press of Harvard University PressSaez Emmanuel amp Zucman Gabriel (2019) The triumph of injustice How the rich dodge taxes and how to make them pay WW Norton amp Company NY46 OECDStat consulta httpsstatsoecdorg
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Graacutefico 3 Recaudacioacuten de los impuestos a las sucesiones donaciones y herencias en paiacuteses seleccionados como porcentaje del PIB 1990-2019
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de OCDE
Los paiacuteses que gravan las herencias y donaciones suelen contemplar exenciones o reducciones de impuestos en funcioacuten del parentesco de las personas con la finalidad de no afectar el patrimonio familiar En efecto el disentildeo de una imposicioacuten del tipo para el caso de Meacutexico podriacutea incluir exenciones que eviten el gravamen a la clase media y quienes menos tienen (Fundar 2021)
A continuacioacuten se mencionan algunas caracteriacutesticas que podriacutea tomar en cuenta una propuesta de impues-to a las herencias con miras a evitar su elusioacuten En este sentido algunas cuestiones a tratar seriacutean determinar el impuesto con base en el avaluacuteo que un perito realice de todos los bienes transmitidos al heredero considerar los bienes fideicomitidos como patrimonio del fideicomiten-te o del fideicomisario y armonizar el cobro de este im-puesto con el impuesto a las donaciones
Al respecto es importante recordar que actualmente las personas que incrementan sus ingresos o patrimonio a traveacutes de una donacioacuten deben pagar ISR bajo ciertos ca-sos Asiacute el artiacuteculo 93 fraccioacuten XIII de la LISR exenta el pago
sobre las donaciones entre coacutenyuges ascendientes y des-cendientes lo que permite realizar donaciones entre fami-liares cercanos y transmitir asiacute grandes fortunas de una ge-neracioacuten a otra Si este tratamiento no es modificado una persona podriacutea donar todos sus bienes con la finalidad de eludir el pago de ISR por concepto de herencias
Puesto que el ISR que una persona heredera tendriacutea que pagar dependeriacutea de la reparticioacuten de bienes que se de-termine en un proceso sucesorio estimar la recaudacioacuten resulta una tarea compleja sin embargo es posible esti-mar un intervalo si se considera la recaudacioacuten de este impuesto en paiacuteses con un marco institucional similar al nuestro47 Si el impuesto ingresara un monto cercano al observado en otros paiacuteses de Latinoameacuterica en propor-cioacuten con el tamantildeo de la economiacutea la recaudacioacuten poten-cial podriacutea encontrarse en un rango de entre $5 mil y $30 mil millones de pesos (entre 002 y 012 del PIB)
Al considerar algunas economiacuteas de la OCDE el potencial recaudatorio se encuentra entre los $50 mil y $170 mil mi-llones de pesos (entre 02 y 07 del PIB)
47 Ecuador 002 Chile 007 y Brasil 012 del PIB Latindadd (2020) Ahora o nunca impuestos a la riqueza y a las grandes fortunas en Ameacuterica Latina y el Caribe
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El predial es el impuesto cobrado sobre la propiedad de bienes inmuebles En Meacutexico este impuesto es cobrado directamente por los municipios y en algunos casos por las entidades federativas Cuando el predial se disentildea e implementa adecuadamente provee de una fuente de in-gresos estables a los gobiernos locales pues por lo gene-ral el valor de la propiedad no cambia abruptamente y su valor es determinado por los catastros gubernamentales Este impuesto tambieacuten tiene la ventaja de ser progresivo y redistributivo pues su pago es mayor conforme aumen-ta el valor de las propiedades y lo recaudado se dirige a la totalidad de la poblacioacuten (CIEP 2020b)
A pesar de sus ventajas la implementacioacuten del impuesto en Meacutexico ha impedido explotar el potencial recaudatorio del gravamen Durante 2019 los municipios del paiacutes re-caudaron 26 mil 133 millones de pesos por este concep-to48 Desde una perspectiva internacional los ingresos por predial en Meacutexico suman al 021 del PIB 089 puntos porcentuales menos que el promedio de la OCDE (11 del PIB) y por debajo de otros paiacuteses latinoamericanos como Colombia y Chile que recaudan 081 y 071 de su PIB respectivamente49
Existen diversos problemas alrededor de la recaudacioacuten del predial en Meacutexico los cuales pueden dividirse en tres vertientes principales El primero trata de la falta de ac-tualizacioacuten de los valores catastrales de la propiedad in-mueble Dichos valores catastrales representaron 424 del valor de mercado de las viviendas en 2014 (INEGI 2016) Para lograr aumentar la recaudacioacuten es necesaria la actualizacioacuten de los valores catastrales una labor que depende de los municipios y del gobierno federal Al res-pecto se requiere ampliar la efectividad del Programa de Modernizacioacuten de los Registros Puacuteblicos de la Propiedad y Catastro a cargo de la Secretariacutea de Desarrollo Agrario Territorial y Urbano para modernizar y mantener actuali-zada la informacioacuten de la propiedad inmobiliaria50 El segundo de estos problemas se asocia con la tarifa co-brada sobre la base tributaria El disentildeo de las tasas de-beriacutea ser progresivo es decir que se cobre un porcentaje mayor a propiedades inmuebles con valores catastrales maacutes elevados Las tasas o tarifas impositivas de pre-dial variacutean a lo largo de la repuacuteblica Soacutelo en 10 ciudades capitales de las entidades federativas se tienen tasas
progresivas de recaudacioacuten mientras que en el resto la tasa es fija variando de un amplio rango de 01 a 12 (Unda 2018)
Por uacuteltimo la tercera problemaacutetica consiste en la exis-tencia de gastos fiscales es decir los tratamientos fis-cales como subsidios o descuentos que reducen el monto a pagar Aproximadamente 3 de cada 4 municipios en el paiacutes otorgan beneficios tributarios a distintos grupos de la poblacioacuten y descuentos por pronto pago (INEGI 2016) En Xalapa Veracruz las prerrogativas representan has-ta 20 de la recaudacioacuten por predial 14 en Aguasca-lientes Aguascalientes y 10 en Meacuterida Yucataacuten (Unda 2018) Para aumentar la recaudacioacuten del predial la instru-mentacioacuten de gastos fiscales deberiacutea enmarcarse en un anaacutelisis robusto en teacuterminos de costo-beneficio
Dada la desigualdad de distribucioacuten en la riqueza relacio-nada con la propiedad inmueble el impuesto predial efec-tivamente tiene el potencial de una recaudacioacuten progresi-va Seguacuten estimaciones propias el 10 maacutes rico del paiacutes acumula 28 del valor de las propiedades inmuebles (ca-sas departamentos edificios y locales que estaacuten dentro del paiacutes) En contraste el 40 de los hogares con menos ingresos soacutelo acumula 19 del total de estas propieda-des Este nivel de desigualdad implica un coeficiente de Gini estimado de 05
Para ilustrar el tamantildeo de la oportunidad de mejora en la recaudacioacuten predial a continuacioacuten se muestran los re-sultados de una estimacioacuten potencial de los ingresos tri-butarios que podriacutea generar este impuesto Conforme a estimaciones propias si todos los estados adoptaran un disentildeo del impuesto similar al de Ciudad de Meacutexico (con tarifas progresivas) igualariacutean valores catastrales con los de mercado no recurririacutean a gastos fiscales y mejorariacutean la estrategia de cobranza podriacutean recaudarse hasta $378 mil mdp anualmente (15 del PIB) casi 7 veces maacutes de lo que se recauda en la actualidad ($57 mil mdp) Asiacute en promedio cada persona contribuiriacutea con $3111 pesos al antildeo en forma de impuesto predial (Anexo 1 Metodologiacutea de estimacioacuten de recaudacioacuten potencial de predial)
Como se observa en la Figura 4 la aportacioacuten seriacutea progre-siva 34 de la recaudacioacuten vendriacutea del 10 de mayores recursos (quienes aportariacutean $133 mil mdp anualmente)
313 PREDIAL
48 INEGI consulta httpsbitly2PEpWVO 49 OECDStat consulta httpsstatsoecdorgIndexaspxDataSetCode=REV 50 Los distintos problemas del Programa de Modernizacioacuten de los Registros Puacuteblicos de la Propiedad y Catastro fueron identificados por la ASF en la auditoriacutea de desempentildeo 187-DS httpinformeasfgobmxDocumentosAuditorias2019_0187_apdf
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y soacutelo 15 vendriacutea del 40 de la poblacioacuten de menores recursos En teacuterminos de recaudacioacuten per caacutepita una persona del 5 maacutes rico estariacutea aportando en promedio
$13279 pesos anualmente mientras que una persona del 5 maacutes pobre soacutelo aportariacutea en promedio $741 pesos
Graacutefico 4 Recaudacioacuten potencial del predial Centiles de ingreso
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de EVALUacuteA (2018) y SHF (2020)
Las diferencias de recaudacioacuten se mantendriacutean debi-do a las diferencias de riqueza inmobiliaria que hay en cada estado Por ejemplo en Ciudad de Meacutexico se logra-riacutea recaudar $93 mil millones de pesos lo cual equivale a $10 mil pesos en promedio por persona De ese total de recaudacioacuten 40 seriacutea aportado por el 10 maacutes rico mientras que el 40 maacutes pobre soacutelo aportariacutea 8 Entre
los estados con menor recaudacioacuten per caacutepita estariacutean Durango y Tamaulipas con montos cercanos a $1400 pesos por persona Estados como Oaxaca que actual-mente soacutelo recaudan $81 pesos por predial por persona podriacutean llegar a recaudar hasta $3490 pesos en prome-dio por persona es decir 40 veces maacutes ingresos tribu-tarios por este concepto
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El Impuesto sobre la Tenencia o Uso de Vehiacuteculos (IS-TUV en adelante Tenencia) es un impuesto que grava el valor de mercado de los vehiacuteculos de acuerdo con sus caracteriacutesticas como antiguumledad equipamiento y pre-cio Este impuesto tiene diversas ventajas en materia de recaudacioacuten y justicia impositiva las autoridades tienen registros sobre el valor y la propiedad de automoacuteviles lo que facilita su recaudacioacuten y su pago recae en las perso-nas de mayores ingresos
Desde 2012 las entidades federativas tienen la atribucioacuten de determinar coacutemo cobrar este impuesto pero como consecuencia de ello en muchos estados se ha optado
por eliminar el cobro del ISTUV u ofrecer subsidios y des-cuentos que impactan negativamente en la recaudacioacuten Asiacute entre 2011 y 2018 los ingresos de ISTUV a lo largo del paiacutes pasaron de un promedio de $2386 a $823 pesos51 por persona 71 menos52
En 2018 Ciudad de Meacutexico Colima y Estado de Meacutexico fueron las entidades con mayor recaudacioacuten de ISTUV per caacutepita con $5817 $4643 y $400 pesos por persona respectivamente No obstante 26 de las 32 entidades fe-derativas recaudaron menos de $100 pesos por persona y 15 de ellas menos de $1 peso por persona en el mismo antildeo Graacutefico 5)
314 TENENCIA
51 Pesos constantes de 2018 52 (INEGI 2020 CONAPO 2018)
Graacutefico 5 Recaudacioacuten del ISTUV per caacutepita por entidad federativa 2018
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de (INEGI 2020 CONAPO 2018)
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Una de las problemaacuteticas del esquema actual es la deriva hacia el fondo Cuando un estado limita con una entidad donde el impuesto se encuentra altamente subsidiado o desaparecido los propietarios pueden elegir registrar sus vehiacuteculos en la localidad vecina Entonces para pro-tegerse de la creciente fuga de recursos el estado en cuestioacuten tendriacutea que ofrecer mayores beneficios para los contribuyentes (Unda sf)
La caiacuteda en la recaudacioacuten profundiza la problemaacutetica de la baja recaudacioacuten a nivel subnacional y representa una mayor carga para la Federacioacuten en forma de transfe-rencias adicionales a los gobiernos locales La peacuterdida de ingresos puede verse reflejada en menor inversioacuten productiva y gasto social perjudicando asiacute las oportu-nidades de desarrollo de los sectores maacutes vulnerables
En efecto si todas las entidades recaudaran lo mismo de tenencia que Ciudad de Meacutexico en teacuterminos per caacutepita los ingresos pasariacutean de $18283 a $80480 mdp (pesos de 2021)53 (INEGI 2020 CONAPO 2018) La diferencia equi-valdriacutea a maacutes de tres veces lo que se destinariacutea en 2021 para el programa Joacutevenes Construyendo el Futuro y maacutes de cuatro veces lo presupuestado para IMSS-Bienestar
Para revertir la tendencia actual poner fin a la carrera hacia abajo y explotar el potencial recaudatorio de la te-nencia se requiere de un acuerdo nacional que revierta la extincioacuten de este impuesto y establezca lineamientos miacutenimos para su aplicacioacuten En este acuerdo nacional deberiacutea establecerse la estructura general de las tasas asiacute como limitaciones a los subsidios y demaacutes gastos fis-cales Estos uacuteltimos deberiacutean acompantildearse de anaacutelisis de costo beneficio para asegurar que las prerrogativas cumplan con los objetivos con los que se establecen
El disentildeo del impuesto debe de seguir priorizando la progresividad de manera que incida maacutes en quienes tienen mayor capacidad de pago No obstante las con-sideraciones medioambientales estaacuten inexorablemente atadas al uso de vehiacuteculos por lo que no pueden ser de-
jadas de lado en el disentildeo del impuesto En efecto mu-chos paiacuteses de la OCDE aplican tasas diferenciadas de acuerdo con la emisioacuten de contaminantes de cada vehiacute-culo (OCDE 2009)
Sin embargo la efectividad de este tipo de incentivos sobre la adquisicioacuten de transportes no contaminantes como los vehiacuteculos eleacutectricos ha sido puesta en duda (Congressional Budget Office 2012) La posibilidad de pagar menos impuestos en funcioacuten del poco o nulo im-pacto medioambiental de un vehiacuteculo tiende a concen-trarse entre los hogares de mayores ingresos pues este tipo de transportes son caros y considerados de lujo en comparacioacuten con los que utilizan combustible por lo que tienden a ser comprados por personas de mayores ingresos Tambieacuten los vehiacuteculos eleacutectricos son menos atractivos como primer vehiacuteculo de un hogar por tener menor alcance Por lo tanto es maacutes probable que los ho-gares que los adquieren cuenten con los recursos para permitirse varios vehiacuteculos (Bosworth amp Patty 2017)
A pesar de lo anterior las consideraciones ecoloacutegicas son de primera importancia y el fomento del uso de tecnologiacuteas maacutes amigables con el medio ambiente no puede ignorarse Asiacute los subsidios a la tenencia aplica-bles a los vehiacuteculos no contaminantes podriacutean limitarse de acuerdo con su valor de mercado De esta forma los beneficios fiscales podriacutean favorecer que las clases me-dias transiten al uso de vehiacuteculos eleacutectricos a la vez que se paliariacutea el efecto regresivo del subsidio
Finalmente el nuevo acuerdo nacional deberiacutea promo-ver la concientizacioacuten de los contribuyentes en torno a temas fiscales a manera de favorecer la disposicioacuten al pago del impuesto En este sentido seriacutea indispensable transparentar la informacioacuten sobre la recaudacioacuten de los recursos y su uso en forma de gasto puacuteblico Una manera de establecer un viacutenculo claro entre lo que las personas pagan y los bienes puacuteblicos que disfrutan podriacutea consistir en asignar los recursos recaudados total o parcialmente a inversioacuten en infraestructura y transporte puacuteblico
53 Asumiendo que el parque vehicular es constante en proporcioacuten a la poblacioacuten de cada estado y de valor equivalente
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La redistribucioacuten es maacutes eficiente cuando se realiza a traveacutes de instrumentos directos como impuestos o be-neficios basados en el ingreso54 Asiacute el Impuesto Sobre la Renta (ISR) representa una herramienta efectiva para paliar la desigualdad Sin embargo algunas partes del di-sentildeo del tributo mitigan su capacidad redistributiva
En este apartado se analizan tres problemas identifica-dos que le restan progresividad al sistema de imposicioacuten a los ingresos personales en Meacutexico el disentildeo de las tari-fas el tratamiento a los ingresos por ganancias de capital y las deducciones personales
La estructura de las tasas impositivas afecta la progre-sividad del impuesto El disentildeo actual propicia que las personas de los deciles maacutes altos paguen relativamente poco La tasa marginal maacutes alta en Meacutexico es baja vis-agrave-vis aquella de los paiacuteses avanzados Mientras que la mexi-cana asciende a 35 el promedio de la OCDE se situacutea en 428 Asiacute la tasa maacutexima del paiacutes se encuentra entre las 10 maacutes bajas de la regioacuten y es maacutes de 25 puntos porcen-tuales maacutes baja que en Suecia la maacutes elevada de la OCDE (OCDE 2019b)
Recientemente la literatura ha arrojado evidencia a favor de mayores tasas para las personas de altos ingresos De acuerdo con Campos Vaacutezquez Chaacutevez Jimeacutenez y Esquivel Hernaacutendez (2014) la tasa marginal oacuteptima maacutes alta seriacutea en promedio de 52 con un rango entre 40 y 60 Los auto-res estimaron que un cambio al escenario oacuteptimo donde los uacuteltimos cinco escalones de la estructura del ISR cam-biariacutean a una tasa marginal de 52 generariacutea ingresos fis-cales adicionales de aproximadamente 03 del PIB
Ademaacutes una persona necesita alcanzar 266 veces el salario medio mexicano para ser acreedor a la tasa maacutes alta del impuesto la razoacuten maacutes alta de los paiacuteses de la OCDE (con un promedio de 55) y por encima de otras eco-nomiacuteas de la regioacuten como Chile (76) (OCDE 2019b) Asiacute
uacutenicamente las personas con ingresos iguales o mayores a $324845 pesos mensuales cotizan en la tasa maacutes alta (SHCP 2021) y de acuerdo con datos del SAT55 solo 08 de los contribuyentes que presentaron una declaracioacuten anual en 2015 fueron deudores de la tasa de 35 (SAT 2017) Bajo este escenario una ampliacioacuten de la base que tributa bajo la tasa marginal maacutes elevada procurando mantener la carga impositiva para las clases medias sin aumentos podriacutea incrementar la disponibilidad de recur-sos y contribuir a la mitigacioacuten de la desigualdad en la dis-tribucioacuten del ingreso
Desde una perspectiva internacional las y los mexicanos particularmente aquellos con mayores recursos pagan menores impuestos que los contribuyentes en los paiacuteses desarrollados Una persona con un ingreso 67 mayor a la media nacional paga un impuesto a la renta equivalente a 14 de su ingreso mientras que el promedio de la OCDE se situacutea en 216 (Tabla 2) La brecha implica por un lado una menor recaudacioacuten y en consecuencia un margen de accioacuten limitado para el Estado Ademaacutes en tanto los im-puestos sobre la renta son el mecanismo tributario maacutes efectivo para actuar sobre la distribucioacuten del ingreso56 la prevalencia de gravaacutemenes reducidos para quienes tie-nen mayores recursos podriacutea paliar los esfuerzos por dis-minuir la desigualdad social y econoacutemica del paiacutes
32 OPCIONES TRIBUTARIAS SOBRE LOS ALTOS INGRESOS
321 MEJORAR LA PROGRESIVIDAD DE LAS TARIFAS DE ISR
54 Kaplow L (2010) The Theory of Taxation and Public Economics Princeton University Press USA55 Los datos abiertos del SAT se presentan mediante un proceso de anonimizacioacuten que consta en la introduccioacuten de ruidos aleatorios a las observaciones Ademaacutes las observaciones excluyen a quienes presentaron ingresos mayores a tres desviaciones estaacutendar por encima del promedio El proceso se describe a mayor detalle en SAT (2015)56 Kaplow L (2010) op cit
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Tabla 2 Gravamen promedio del Impuesto sobre la renta por nivel de ingresos
Graacutefico 6 Ingreso promedio del 1 maacutes adinerado de la poblacioacuten
Fuente (OCDE 2019b)
INGRESOS COMO PROPORCIOacuteN DE LOS INGRESOS PROMEDIOS
MEacuteXICOISR PROMEDIO ( DEL INGRESO)
OCDE (PROMEDIO)ISR PROMEDIO ( DEL INGRESO)
67 37 114
100 (Promedio Nacional) 95 159
133 121 90
167 140 216
La diferencia entre el pago de impuestos en Meacutexico a com-paracioacuten de otros paiacuteses es justificable ante la prevalen-cia de menores ingresos para los trabajadores mexicanos pero no asiacute para la parte maacutes alta de la distribucioacuten El 10 maacutes rico de la poblacioacuten en Meacutexico tiene un ingreso pro-medio apenas 99 menor que la media de las personas
en el mismo rango en la Unioacuten Europea y 30 mayor que el promedio de Ameacuterica Latina (WIL 2020) Auacuten maacutes el 1 con mayores ingresos del paiacutes percibe rentas similares a sus contrapartes en paiacuteses como como Israel Alemania y Suiza57 y mayores a los niveles observados en la Repuacute-blica de Corea Graacutefico 6)
57 Global Innovation Index (GII) (2020)GII score ranking Recuperado de httpswwwglobalinnovationindexorganalysis-indicator
21 mil - 95 mil95 mil - 195 mil195 mil - 387 mil387 mil - 567 mil567 mil - 3 millones
DOacuteLARES $ (2019)
Fuente (WIL 2020)
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El disentildeo de los rangos del gravamen a la renta en Meacutexi-co tambieacuten favorece a quienes maacutes tienen En el paiacutes hay 11 tasas marginales y los incrementos entre una y otra se atenuacutean al final de la escalera (SHCP 2020) Esta estruc-tura podriacutea ser regresiva en la medida en la que implica mayores incrementos en la carga tributaria dada un alza en el ingreso para los sectores de la poblacioacuten con me-nos recursos Asiacute al recibir mayores remuneraciones una persona en la parte maacutes baja de la distribucioacuten del ingreso
podriacutea ver su carga tributaria aumentada al enfrentarse a tasas cada vez maacutes elevadas En efecto si alguien pasara del primer eslaboacuten de la estructura tributaria al siguiente su tasa marginal se incrementariacutea en 448 puntos porcen-tuales mientras que alguien que pasa del penuacuteltimo es-laboacuten al maacutes elevado contribuiriacutea bajo una tasa marginal uacutenicamente un punto porcentual superior a la anterior (Tabla 3)
LIacuteMITE INFERIOR LIacuteMITE SUPERIOR CUOTA FIJA SOBRE EXCEDENTE
001 64458 0 192
64459 547092 1238 64
547093 961466 32126 1088
961467 1117662 7721 16
1117663 1338147 102201 1792
1338148 2698850 141712 2136
2698851 4253758 432358 2352
4253759 8121125 798073 30
8121126 10828167 1958283 32
10828168 32484501 2824536 34
32484502 En adelante 10187690 35
Tabla 3 Tarifa mensual de ISR 2021
Fuente Elaboracioacuten propia con informacioacuten de SHCP (2021)
Uno de los factores que merma la progresividad del ISR es el trato preferencial a los ingresos por capital en opo-sicioacuten a los provenientes por trabajo Para comprender este fenoacutemeno lo primero a tener presente es el tipo de ingresos que perciben las personas y coacutemo son grava-das por el ISR Las personas pueden obtener ingresos por dos fuentes el trabajo o el capital Los ingresos por trabajo se obtienen al prestar un servicio a otra persona
o empresa mientras que los ingresos por capital cuando se producen ganancias por aprovechar alguna propiedad como al vender una casa o las acciones de una empresa en la Bolsa Mexicana de Valores Como se observa en la Figura 7 las personas de mayores ingresos tienen como principal fuente de ingresos los generados por el capital y los hogares maacutes pobres dependen soacutelo de los ingresos generados por su trabajo
322 MODIFICAR LOS TRATAMIENTOS PREFERENCIALES A LAS GANANCIAS DE CAPITAL
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Graacutefico 7 Distribucioacuten de los ingresos por fuente de ingreso seguacuten percentiles de ingreso total por persona
Desde una perspectiva de justicia tributaria el impuesto al ingreso como el ISR deberiacutea gravar al trabajo y al capi-tal de la misma manera Esto significa que independien-temente de la fuente de ingresos el impuesto al ingreso deberiacutea aplicar las mismas tasas seguacuten la cantidad de in-gresos de los contribuyentes (Saez amp Zucman 2019) No obstante los sistemas tributarios alrededor del mundo suelen brindar tratamientos preferenciales a quienes ob-tienen ingresos de capital (Latindadd 2020)
Lo anterior ocurre precisamente con las ganancias de capital es decir los ingresos que obtienen las personas al vender una propiedad como acciones de una empre-sa y bienes inmuebles A continuacioacuten desarrollaremos en queacute medida nuestro sistema tributario privilegia esta fuente de ingresos
58SHCP (2021) Ley del Impuesto Sobre la Renta Caacutemara de Diputados Recuperado de httpwwwdiputadosgobmxLeyesBibliopdfLISR_081220pdf 59 PwC (2017-2021) Worldwide Tax Summaries Capital Gain Tax (CGT) Rates Recuperado de httpstaxsummariespwccom60 Tesis 2a XVI2017 (10a) RENTA EL ARTIacuteCULO 129 DE LA LEY DEL IMPUESTO RELATIVO VIGENTE A PARTIR DEL 1 DE ENERO DE 2014 AL
El artiacuteculo 129 de la LISR establece una tasa estatutaria del 10 sobre la ganancia obtenida a traveacutes de la venta de acciones en las casas de bolsa58 La imposicioacuten es menor a compara-cioacuten con aquella establecida en otros paiacuteses latinoamericanos como Chile (40) y Brasil (225)59
Una criacutetica recurrente hacia este tipo de impuesto suele ser su posible impacto en los incentivos para comerciar en los mercados puacuteblicos de capitales lo que incluso ha sido sustentado por la propia SCJN para justificar que
las ganancias de capital reciban un tra-tamiento preferencial60 Frente a este tipo de criacuteticas vale la pena recordar que las tasas impositivas no son el uacutenico factor que es considerado por quienes deciden realizar transaccio-nes bursaacutetiles
Por ejemplo seguacuten los uacuteltimos datos del Banco Mundial61 en Meacutexico el nivel de capitalizacioacuten o valor de mercado62
de las empresas nacionales que cotizan en la bolsa es de 326 del PIB en cambio paiacuteses con tasas de imposicioacuten al capital superiores a 10 y con niveles de desarrollo si-
A) EL TRATO PREFERENCIAL A LA
ENAJENACIOacuteN DE ACCIONES EN BOLSAS
DE VALORES
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de EVALUacuteA CDMX basados en ENIGH 2018
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milares a Meacutexico como Brasil Chile y Sudaacutefrica tienen niveles de capitalizacioacuten de 645 722 y 3006 de su PIB respectivamente
Asiacute en el marco de las necesidades de recursos puacuteblicos para paliar los efectos de la Covid-19 vale la pena explorar la posibilidad de unificar estas dos tasas y que el capital sea impuesto bajo el mismo esquema que los impuestos al trabajo Unificar las tasas de impuestos a las ganancias de capital y trabajo traeriacutea diversos beneficios por un lado mejorariacutea la situacioacuten de la justicia fiscal vertical y
horizontal del sistema fiscal y por otro lado incrementa-riacutea la eficiencia econoacutemica y evitariacutea distorsiones de mer-cado (Bastani amp Waldenstroumlm 2018)
Cabe recordar que esta es una praacutectica recomendada por la OCDE (2018d) y que es ejecutada tanto en paiacuteses con ni-veles similares de desarrollo como Brasil y Chile y en paiacute-ses desarrollados como Canadaacute De igual forma es im-portante que la recaudacioacuten de este tipo de ingresos sea informacioacuten puacuteblica ya que actualmente este ingreso se incorpora en las estadiacutesticas del ISR sin ser desagregada
Un factor adicional que revela el tratamiento preferencial a las ga-nancias de capital es la exencioacuten vigente en materia de enajenacioacuten de inmuebles destinados a casa-ha-bitacioacuten Actualmente las personas fiacutesicas que venden este tipo de pro-piedades son susceptibles a no pagar impuestos sobre la ganancia de capital si eacutesta es menor a $46 millones de pesos63 En teoriacutea todas las personas pueden acceder a esta exencioacuten pero en los hechos los contribuyentes de mayores ingresos son los principales beneficiarios
Lo anterior queda en evidencia si consideramos que el valor promedio y la mediana de la vivienda en Meacutexico se encuentran por debajo de la exencioacuten Al 31 de diciem-bre de 2020 el valor promedio de las viviendas en Meacute-xico era de $1200909 pesos mientras que su mediana fue de $700 mil pesos64 Ademaacutes el 10 de la poblacioacuten
de mayores ingresos reportados en la ENIGH percibe 74 de los in-gresos generados por enajenacioacuten de vivienda y conforme a datos de declaraciones de ISR incluidas en SAT Maacutes Abierto 66 del total de ingresos por enajenacioacuten de bienes
se concentran soacutelo en el 1 de los contribuyentes de mayores ingresos (Fundar 2021b)
Por otra parte la exencioacuten vigente tiene un costo para nuestras finanzas puacuteblicas cuya pertinencia no ha sido evaluada por la SHCP65 En el periodo 2016-2020 la suma de recursos no recaudados provocada por esta exencioacuten ascendioacute a $40 mil millones de pesos Para reducir los costos asociados a esta exencioacuten una solu-cioacuten consiste en reducir la exencioacuten vigente de 700 mil UDIS a un rango de entre 200 mil y 380 mil UDIS66 (entre 13 y 25 millones de pesos)
ESTABLECER UNA TASA DIVERSA A LA TARIFA CON LA QUE SE GRAVAN LOS INGRESOS POR SALARIOS Y EN GENERAL POR LA PRESTACIOacuteN DE UN SERVICIO PERSONAL SUBORDINADO NO VIOLA EL PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA 61 Datos de libre acceso del Banco Mundial Capitalizacioacuten en el mercado de empresas nacionales que cotizan en bolsa Recuperado de httpsbitly3wzAzd3 [consultado el 7 de abril de 2021]62 El precio por accioacuten multiplicado por el nuacutemero de acciones en circulacioacuten Ibid63 Ley del Impuesto sobre la Renta artiacuteculo 93 fraccioacuten XIX inciso a) Para beneficiarse de esta exencioacuten la ganancia no puede superar 700000 UDIS (al 31 de diciembre de 2020 una UDI equivaliacutea a 6605597) Ademaacutes de este liacutemite la transmisioacuten debe realizarse ante un fedatario puacuteblico y el contribuyente no debe haber enajenado otra casa habitacioacuten en los uacuteltimos tres antildeos por los que hubiera obtenido la exencioacuten 64 Sociedad Hipotecaria Federal Iacutendice de precios de la vivienda en Meacutexico Cuarto Trimestre de 2020 httpswwwgobmxshfprensain-dice-shf-de-precios-de-la-vivienda-en-mexico-cuarto-trimestre-de-2020-263699idiom=es65 Conforme a la ASF la poliacutetica de gastos tributarios carece de una identificacioacuten clara tanto de sus objetivos como de sus resultados ASF 1725-GB Disentildeo de la Poliacutetica de Ingresos Presupuesto de Gastos66 Al 31 de diciembre de 2020
B) LA EXENCIOacuteN SOBRE LAS GANANCIAS DE
CAPITAL AL ENAJENAR UNA CASA-HABITACIOacuteN
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Un factor adicional que revela el tra-tamiento preferencial a los ingresos por ganancias de capital es la posi-bilidad de calcular el ISR conforme a dos procedimientos y elegir aquella tasa que implique pagar menos im-puestos Esta posibilidad no existe en el reacutegimen en el que deben tributar las personas asalariadas o que prestan un servicio profesional es decir la gran mayoriacutea de los con-tribuyentes en Meacutexico
Cuando una persona fiacutesica obtiene una ganancia al vender un bien mdashdistinto a un activo en las bolsas de valoresmdash estaacute obligada a tributar bajo el reacutegimen de enajenacioacuten de bienes un reacutegimen en el que el 1 de los contribuyentes de mayores ingresos concentran 66 del total de ingresos reportados (Fundar 2021b) Dentro de este reacutegimen las personas fiacutesicas deben dividir sus ganancias en dos partes desiguales y luego calcular el ISR de la ganancia mayor mediante dos procedi-mientos contemplados en el artiacuteculo 120 de la LISR
Baacutesicamente el primer procedi-miento consiste en aplicar la tasa de la ganancia menor a la ganancia ma-yor mientras que el segundo proce-dimiento radica en promediar la tasa efectiva de los uacuteltimos cinco ejerci-
cios fiscales y aplicar el resultado a la ganancia mayor Una vez realizados ambos procedimientos la persona tiene la opcioacuten de elegir aquel que represente pagar me-nos impuestos (recuadro 33)
Este tratamiento complica auacuten maacutes el marco tributario y podriacutea ser utilizado por los contribuyentes de tal forma que con el fin de promediar una tasa efectiva menor de-claren ingresos menores a los realmente percibidos Por lo tanto para mejorar la progresividad del ISR y tratar de la misma forma a quienes perciben ingresos por trabajo o capital este mecanismo debe modificarse para que la ganancia mayor sea calculada de la misma forma que los ingresos por trabajo
RECUADRO 33 LA POSIBILIDAD DE ELEGIR LA TASA QUE IMPLIQUE PAGAR MENOS IMPUESTOS
Para comprender coacutemo funciona este tratamiento prefe-rencial es necesario desarrollar un breve ejemplo Ima-ginemos que en 2010 Federico comproacute un terreno y diez antildeos despueacutes decidioacute venderlo obteniendo una Ganancia Total (GT) de $20 millones de pesos Conforme a la ley del ISR Federico tendriacutea que dividir su ganancia en dos par-tes distintas Ganancia Acumulable (GA) y Ganancia No Acumulable (GNA) La GA equivaldriacutea a $2 millones de pe-sos pues eacutesta se determina dividiendo la ganancia total entre el nuacutemero de antildeos transcurridos entre la compra y la venta del terreno Por su parte la GNA equivale a la GT menos la GA es decir $18 millones de pesos
Tras haber determinado ambas ganancias Federico ten-driacutea la posibilidad de calcular el ISR sobre la GNA confor-me a dos procedimientos y elegir aquel que represente pagar menos impuestos El primer procedimiento con-siste en dividir el ISR determinado que haya sido causado por la GA entre la misma GA y aplicar esa tasa a la GNA lo cual invariablemente ocasiona que la tasa correspon-diente a las GNA sea menor a la GA El segundo procedi-miento radica en promediar la tasa efectiva de los uacuteltimos cinco ejercicios fiscales y aplicar el resultado a la GNA
C) LA POSIBILIDAD DE ELEGIR LA TASA
QUE IMPLIQUE PAGAR MENOS IMPUESTOS
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La Ley del Impuesto Sobre la Renta (LISR) contempla diversos gastos personales que pueden restarse de los ingresos al momento de pagar impuestos como cole-giaturas honorarios meacutedicos y donativos ademaacutes de otros gastos directamente relacionados con la actividad econoacutemica de la persona (Anexo 2) Cuando un individuo deduce mdashrestamdash alguno de estos tipos de gastos de sus ingresos anuales al resultado se le denomina ingreso gra-vable y a este monto se le aplica el ISR Las deducciones personales por lo tanto provocan que el ingreso gravable disminuya y con ello el impuesto a pagar67
Actualmente es posible deducir 10 tipos de gastos perso-nales y cada uno de ellos se concentra en las personas de
mayores ingresos (Tabla 4) De acuerdo con la informacioacuten del uacuteltimo antildeo disponible en 2021 las deducciones perso-nales podriacutean costarle al Estado cerca de 27 mil 530 millo-nes de pesos lo que equivale al monto estimado para dar acceso al agua e instalar 27 lavamanos en los planteles de educacioacuten baacutesica donde actualmente no tienen uno como se menciona en el capiacutetulo 2 Del total de contribuyentes que recibieron este beneficio el 10 de mayores ingre-sos concentraron 799 mientras que el 10 de menores ingresos soacutelo representaron 01 del monto total deduci-do68 Estos beneficios tambieacuten tienen un componente de geacutenero sin ninguna excepcioacuten son los hombres del decil 10 quienes aplican maacutes deducciones tanto sujetas como no sujetas al liacutemite global69 (SHCP 2020)
323 SUSTITUIR LAS DEDUCCIONES PERSONALES POR CREacuteDITOS TRIBUTARIOS
67 SHCP (2021) Ley del Impuesto Sobre la Renta Caacutemara de Diputados Recuperado de httpwwwdiputadosgobmxLeyesBibliopdfLISR_081220pdf68 PGF 2018 y PGF 202069 Las personas fiacutesicas pueden deducir 10 tipos de gastos personales y cinco de eacutestos estaacuten sujetos a un liacutemite global Este liacutemite global impli-ca que las personas fiacutesicas al momento de calcular sus impuestos soacutelo pueden restar de sus ingresos el monto que sea menor entre el 15 del total de sus ingresos brutos y 5 UMA anuales (163 mil 465 pesos en 2021)
Tabla 4 Distribucioacuten por deciles de ingresos de las deducciones personales Ejercicio fiscal 2018
Fuente Elaboracioacuten propia con datos del Presupuesto de Gastos Fiscales 2020
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1 005 0 013 0 0 0 077 0 0 0
2-9 241 2543 2975 955 775 1136 1785 325 2056 1342
10 9753 7457 7014 9044 9225 8863 8139 6751 7945 8658
Los beneficios de las deducciones personales tienden a concentrarse entre las personas con mayores ingresos dado que el ISR es un impuesto disentildeado bajo el princi-pio de progresividad lo que significa que mientras maacutes ingresos tenga una persona debe pagar maacutes impuestos
Las deducciones personales rompen con este principio pues mientras maacutes ingresos tenga una persona obtiene un beneficio mayor a comparacioacuten de alguien con meno-res ingresos (Recuadro 34)
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70 La Auditoriacutea Superior de la Federacioacuten detectoacute que el Presupuesto de Gastos Fiscales (el documento elaborado por la SHCP que contiene las estimaciones anuales de los gastos fiscales) es elaborado sin coordinacioacuten interna y de manera inercial lo cual significa que no existe certeza sobre la veracidad de los montos reportados Esto se debe a que no existe ldquoun sistema que permita documentar si los montos reales aplicados por cada gasto fiscal fueron mayores o menores a las estimaciones publicadas por la SHCP ni con un sistema de comprobacioacuten fiscal que permita verificar que la renuncia recaudatoria asociada a dichos beneficios fiscales se realizoacute conforme al marco normativo en materia fiscal vigenterdquo ASF 2020 Disentildeo de la Poliacutetica de Ingresos Presupuesto de Gastos Fiscales Auditoriacutea de Desempentildeo 2018-0-06100-07-1725-2019 1725-GB71 El teacutermino correcto es creacutedito fiscal pero se ha elegido el teacutermino ldquocreacutedito tributariordquo para diferenciarlo de los creacuteditos fiscales entendidos como los recursos que el Estado tiene derecho a percibir por parte de los contribuyentes con motivo del cumplimiento o incumplimiento de sus obligaciones fiscales o administrativas de conformidad con el artiacuteculo 4 del Coacutedigo Fiscal de la Federacioacuten
RECUADRO 34 EJEMPLO DEDUCCIONES VS CREacuteDITOS TRIBUTARIOS
En 2020 Daniela ganoacute $200 mil pesos mientras que Federico percibioacute $4 millones de pesos Por su nivel de ingresos a Daniela le corresponde pagar una tasa mar-ginal del 2136 mientras que a Federico una tasa mar-ginal del 35 Visto de otra forma esto significa que la tasa marginal de Daniela es 61 menor a la tasa que le corresponde a Federico
Ahora imaginemos que ambas personas depositaron $2000 pesos en su fondo para el retiro y que luego dedu-jeron ese gasto Bajo este escenario Daniela podriacutea pagar
$427 pesos menos mientras que por el hecho de tener maacutes ingresos Federico podriacutea pagar $700 pesos menos de ISR Esto significa que por el mismo gasto deducible de $2000 Federico obtiene un beneficio 61 mayor que el de Daniela
Si la deduccioacuten personal fuera sustituida por un creacutedito tributario equivalente al 25 de ese gasto independien-temente de sus niveles de ingresos entonces ambas per-sonas podriacutean recibir el mismo beneficio de $500 pesos
Por otro lado las autoridades hacendarias no evaluacutean si las deducciones personales mdashy en realidad el resto de los gastos fiscalesmdash son efectivas para promover el acceso a servicios educativos de salud y seguridad social Esto es auacuten maacutes grave si tomamos en cuenta que conforme a la Auditoriacutea Superior de la Federacioacuten la informacioacuten puacuteblica sobre las renuncias tributarias no es totalmente confiable (ASF 2020)70
Una opcioacuten menos costosa para el Estado consiste en reemplazar las deducciones personales por creacuteditos tributarios71 Los creacuteditos tributarios tambieacuten son gas-tos fiscales que reducen el monto de impuestos a pa-gar pero a diferencia de las deducciones personales el monto a reducir en los impuestos es calculado con una misma tasa para todos los contribuyentes Esto se debe a que los creacuteditos tributarios no se aplican sobre los in-gresos anuales de las personas sino sobre el ISR ya de-terminado (Recuadro 34)
A fin de limitar la peacuterdida recaudatoria por el concepto podriacutea establecerse un liacutemite maacuteximo de beneficio a otor-garse por las autoridades fiscales por gastos personales conforme al promedio de gastos deducibles que repor-tan los contribuyentes De acuerdo con el Presupuesto de Gastos Fiscales 2020 en 2018 las personas en el decil
10 reportaron en promedio gastos deducibles sujetos al liacutemite global por $359657 pesos Ya que estas represen-tan 75 de las deducciones personales el liacutemite aplicable a los creacuteditos tributarios podriacutea situarse en $47954 pesos (17 UMA anuales)
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Mejorar la progresividad de nuestro sistema tributario tambieacuten implica reducir la discrecionalidad de la toma de decisiones y garantizar el mayor acceso a la informacioacuten puacuteblica En la medida en que la ciudadaniacutea tenga certeza de que el marco tributario no estaacute siendo utilizado para be-neficiar injustificadamente a los contribuyentes de ciertos grupos o mayores ingresos seraacute maacutes probable fortalecer la relacioacuten entre la ciudadaniacutea y el Estado e incentivar el cumplimiento voluntario de las obligaciones fiscales72
En este sentido uno de los mayores pendientes con-siste en mejorar la regulacioacuten en torno al disentildeo imple-mentacioacuten y evaluacioacuten de la poliacutetica de gastos fiscales
Adicionalmente en esta seccioacuten se desarrolla la impor-tancia de fortalecer el marco juriacutedico en torno al etique-tado de impuestos para asiacute garantizar que los recursos recaudados efectivamente se destinen hacia nuestros sistemas de salud y educacioacuten
En teacuterminos de transparencia una medida que contribui-riacutea a que la ciudadaniacutea pueda evaluar el rol redistributivo de la poliacutetica tributaria radica en publicar los datos admi-nistrativos sobre declaraciones de impuestos garanti-zando que el proceso de anonimizacioacuten de dicha informa-cioacuten no impacte en la posibilidad de procesar e interpretar la informacioacuten disponible
Los gastos fiscales son poliacuteticas econoacutemicas y sociales implementadas a traveacutes de las normas tributarias que le permiten a las personas y empresas pagar menos im-puestos Actualmente existen por lo menos 108 gastos fiscales con distintos objetivos y en favor de distintos tipos de contribuyentes los cuales en 2021 significaraacuten una renuncia recaudatoria aproximada a 33 del PIB (SHCP 2020)
Los gastos fiscales carecen de un marco regulatorio in-tegral mdashno existe una definicioacuten legal del teacutermino73mdash son poco transparentes y ninguna autoridad tiene la obliga-cioacuten de rendir cuentas sobre sus resultados Estas po-liacuteticas tambieacuten han sido cuestionadas por complejizar las normas fiscales y propiciar la evasioacuten y elusioacuten fis-cal74 y maacutes importante auacuten porque suelen contribuir al
aumento de la desigualdad de ingresos entre la pobla-cioacuten (Villela et al 2009)
Este tipo de instrumentos pueden adquirir diversas formas y existen en todos los impuestos federales Algunas modali-dades como los creacuteditos tributarios son considerados maacutes justos porque otorgan a todos los contribuyentes el mismo beneficio sin importar su nivel de ingresos mientras que las deducciones benefician principalmente a las personas y empresas de mayores ingresos (Ross 2018) Otros tipos de gastos fiscales como la tasa de 0 de IVA en alimentos y medicinas fortalecen el poder adquisitivo de las perso-nas con menores recursos aunque en teacuterminos absolutos benefician maacutes a quienes tienen mayores ingresos (Minzer amp Soliacutes 2014)
33 OPCIONES PARA FORTALECER LA TOMA DE DECISIONES Y REDUCIR LA DISCRECIONALIDAD
331 REGULAR LA POLIacuteTICA DE BENEFICIOS FISCALES (GASTOS FISCALES)
72 OCDE 2019c Tax Morale httpsdoiorghttpsdoiorghttpsdoiorg101787f3d8ea10-en Ortiz Covarrubias (2020) Moral Triburia Factores que afectan el pago de impuestos CIEP Recuperado de httpsciepmxjkfH73 La SCJN los ha caracterizado como aquellos que originan la extincioacuten y disminucioacuten de tributos traducidos en la no obtencioacuten de un ingreso puacuteblico como consecuencia de la concesioacuten de beneficios fiscales orientados al logro de la poliacutetica econoacutemica o social adoptada en una eacutepoca determinada Tesis Conceptos acreditables contra impuestos federales Si su establecimiento es otorgado a tiacutetulo de beneficio les resulta aplica-ble la garantiacutea general de igualdad 74 En este sentido quizaacutes los casos que mejor reflejan las consecuencias de estas poliacuteticas son las amnistiacuteas fiscales de 2007 y 2013 cuando el Congreso aproboacute programas masivos de condonacioacuten de impuestos que beneficiaron principalmente a los grandes contribuyentes del paiacutes Estas amnistiacuteas no son un caso aislado pues existen otros gastos fiscales que favorecen injustificadamente a los contribuyentes de mayores ingresos Para maacutes informacioacuten veacutease Fundar (2016) Privilegios Fiscales Beneficios Inexplicables Para Unos Cuantos
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Asimismo la informacioacuten no es del todo confiable y en teacuterminos de su gestioacuten la coordinacioacuten entre la SHCP y el SAT es insuficiente para la generacioacuten de datos ade-cuados Eacutestos y otros problemas fueron identificados recientemente por la ASF que al revisar la poliacutetica de gastos tributarios implementada en el periodo 2012-2018 concluyoacute que la SHCP desconoce los alcances y la utilidad econoacutemica y social de las renuncias recaudato-rias del Estado (ASF 2019)75
Los gastos fiscales pueden ser creados por el Legislativo y el Ejecutivo conforme a sus atribuciones constitucionales en materia tributaria El Legislativo praacutecticamente puede crear los gastos fiscales que considere pertinentes siem-pre y cuando persigan un fin econoacutemico o social contem-plado en la Constitucioacuten76 Por su parte el Ejecutivo soacutelo puede crear este tipo de poliacuteticas conforme el artiacuteculo 39
del Coacutedigo Fiscal de la Federacioacuten CFF el cual contempla la posibilidad de condonar y exentar impuestos con motivo de un desastre natural o una emergencia econoacutemica y el establecimiento de subsidios y estiacutemulos fiscales
Maacutes allaacute de las reglas anteriores tanto el Legislativo como el Ejecutivo pueden crear gastos fiscales sin aportar evi-dencia que justifique su necesidad En los hechos esto ha dado lugar a que los gastos tributarios se disentildeen e implementen sin controles suficientes Para prevenir que esto ocurra es necesario que cualquier gasto tributario sea aprobado con base en argumentos robustos y trans-parentes que justifiquen su legitimidad En este sentido una buena praacutectica delimitada por la Corte Constitucio-nal de Colombia77 consiste en aplicar un examen de pro-porcionalidad que evaluacutee la racionalidad necesidad y los costos-beneficios de este tipo de poliacuteticas
75 Disentildeo de la Poliacutetica de Ingresos Presupuesto de Gastos Fiscales Auditoriacutea de Desempentildeo 2018-0-06100-07-1725-2019 1725-GB httpswwwasfgobmxTransInformesIR2018cDocumentosAuditorias2018_1725_apdf 76 Al respecto veacutease Suprema Corte de Justicia de la Nacioacuten Primera Sala Amparo en Revisioacuten 2822014 77 Al analizar la constitucionalidad de los programas de condonacioacuten de impuestos en la sentencia C-74315 la Corte Constitucional de Colombia determinoacute que este tipo de gastos tributarios deben presumirse como inconstitucionales por transgredir el principio de generalidad tributaria y por lo tanto deben justificarse conforme a un test de proporcionalidad
CUADRO 5 EXAMEN PARA EL DISENtildeO Y RENOVACIOacuteN DE LOS GASTOS FISCALES
1 Examen de racionalidad Evaluar si el gasto tributario constituye un medio eficaz para promover los fines cons-titucionales que pretenden perseguir
2 Examen de necesidad Comprobar que los gastos tri-butarios sean estrictamente necesarios para la consecu-cioacuten de esos fines o si por el contrario existen alternati-vas factibles maacutes convenientes
3 Examen de ponderacioacuten Evaluar si los beneficios son mayores a los costos que supone renunciar a la recauda-cioacuten en teacuterminos de desigualdad eficiencia econoacutemica y administrativa o transparencia
Otra medida que restringiriacutea la aprobacioacuten discrecional de los gastos fiscales consiste en incluir una claacuteusula de vencimiento Este mecanismo permitiriacutea que tras con-cluir un determinado periodo la SHCP esteacute obligada a evaluar puacuteblicamente los resultados y soacutelo decidir reno-var un gasto tributario si cumple nuevamente con el test de proporcionalidad previamente desarrollado
Puesto que los gastos fiscales son poliacuteticas sociales y econoacutemicas seriacutea posible restringir el acceso a este tipo de poliacuteticas a los contribuyentes de altos ingresos o utilidades Esto podriacutea realizarse por ejemplo permi-tiendo que soacutelo las empresas y personas de bajos o me-dios ingresos puedan beneficiarse por la viacutea tributaria Otra posibilidad consiste en establecer que las empre-
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sas que reinviertan sus utilidades o incrementen los sa-larios de los y las trabajadoras puedan acceder a estos beneficios (IGF 2020)
En teacuterminos de transparencia y rendicioacuten de cuentas tambieacuten existen pendientes Al respecto la publicacioacuten del proacuteximo Documento de Renuncias Recaudatorias (anteriormente llamado Presupuesto de Gastos Fisca-les) deberiacutea acompantildearse de una base de datos que con-tenga los valores originales reportados asociando dicha informacioacuten con los deciles y percentiles de ingresos a los que correspondan los contribuyentes
Adicionalmente el artiacuteculo 27 de la Ley de Ingresos de la Federacioacuten (LIF) 2021 que regula el tipo de informacioacuten que debe incluir el Documento de Renuncias Recauda-torias deberiacutea ser modificado para que todos los gastos tributarios independientemente de sus fechas de crea-cioacuten y duracioacuten sean transparentados pues actualmen-te la SHCP soacutelo estaacute obligada a reportar el 30 de junio los gastos fiscales que estaraacuten vigentes el proacuteximo ejerci-cio fiscal En los hechos esto ya ha provocado que las amnistiacuteas fiscales de 2007 2009 2013 y 2017 no fueran reportadas
332 REGULAR EL ETIQUETADO DE IMPUESTOSEl etiquetado de impuestos se refiere a la asignacioacuten de ingresos de una fuente tributaria especiacutefica a un gasto particular Ante los retos que impone la pandemia por la Coivd-19 este mecanismo contribuiriacutea a garantizar que los recursos recaudados se dirijan hacia la proteccioacuten de los derechos sociales como la salud y la educacioacuten asiacute como otros mecanismos para reducir la desigualdad en lugar de destinarse a finalidades distintas a la proteccioacuten de los de-rechos exacerbados por la crisis sanitaria y econoacutemica
El etiquetado de impuestos es un mecanismo a disposi-cioacuten de nuestros legisladores que se ha explorado pocas veces a comparacioacuten del etiquetado de otro tipo de con-tribuciones como las aportaciones de seguridad social y los derechos En materia tributaria el antecedente maacutes reciente fue el etiquetado de recursos por concepto del IEPS a bebidas azucaradas los cuales debiacutean destinarse a programas relacionados con la reduccioacuten de la desnu-tricioacuten y la obesidad ampliar la cobertura de servicios de agua potable en localidades rurales y proveer de bebede-ros a las escuelas puacuteblicas con mayor rezago educativo
El etiquetado del IEPS a bebidas azucaradas estuvo vi-gente del 2014 al 2019 pero los recursos recaudados no fueron destinados hacia los fines previstos (CIEP 2020) Entre otras razones esto se debioacute a la falta de mecanis-mos legales para garantizar que los recursos recauda-dos efectivamente fueran dirigidos hacia programas presupuestarios en materia de salud y educacioacuten
En principio cualquier tipo de impuesto podriacutea ser eti-quetado pero aquellos que persiguen un fin extra-fiscal deberiacutean regirse bajo este mecanismo Los impuestos con fines extrafiscales son creados con la intencioacuten de desalentar ciertos haacutebitos de consumo o actividades
econoacutemicas (consumo de tabaco bebidas azucaradas o gasolina por ejemplo) que impactan negativamente en diversas esferas como la salud de las personas o el me-dio ambiente Puesto que el consumo de ciertos produc-tos causa costos extras para la sociedad el beneficio del etiquetado de impuestos es que los recursos obtenidos se utilizan directamente para subsanar los costos extras incurridos ya sea mediante un mayor presupuesto para el sector salud o mayor inversioacuten en transporte puacuteblico entre otros
Entre este tipo de impuestos se encuentran el IEPS a be-bidas azucaradas alcohol tabaco y alimentos con alto contenido caloacuterico ademaacutes del consumo de gasolina y la utilizacioacuten de plaguicidas Otro tipo de impuestos que podriacutean ser etiquetados bajo este mecanismo son aque-llos que tengan como principal finalidad la redistribucioacuten de la riqueza como el impuesto a la riqueza neta o el ISR recaudado por concepto de herencias donaciones y ga-nancias de capital
Para que los recursos recaudados a traveacutes de impuestos extrafiscales efectivamente sean utilizados para cum-plir los objetivos sociales y econoacutemicos para los que fue-ron creados es indispensable mejorar el marco juriacutedico de nuestro ciclo presupuestario En este sentido la (Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria) LFPRH debe reformarse para sentildealar expliacutecitamente el destino especiacutefico de una contribucioacuten y que ello se vea expresamente reflejado y explicado en el PEF De igual forma las disposiciones juriacutedicas de cada impuesto de-beraacuten sentildealar expresamente que los recursos recauda-dos seraacuten utilizados para los fines extrafiscales que les dieron origen (CIEP 2020)
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333 TRANSPARENTAR LAS DECLARACIONES DEL ISRLa disponibilidad de la informacioacuten tributaria es de suma importancia para el anaacutelisis de la distribucioacuten del ingreso y el impacto de la poliacutetica fiscal Sumaacutendose a la tendencia internacional en agosto de 2017 el SAT publicoacute por primera vez diversas bases de datos con informacioacuten de las decla-raciones anuales de las personas fiacutesicas y morales Estas bases de datos conocidas como SAT Maacutes Abierto fueron publicadas en cumplimiento a lo establecido en el Artiacuteculo Deacutecimo Noveno Transitorio de la LIF 2017
Sin embargo SAT Maacutes Abierto resultoacute ser un ejercicio poco transparente pues aunque la propia ley estableciacutea que esta informacioacuten debe actualizarse cada dos antildeos desde 2018 esto no ha sucedido y asiacute la uacuteltima informacioacuten dis-ponible corresponde al ejercicio fiscal de 2015 Ademaacutes la metodologiacutea empleada para anonimizar la informacioacuten de los contribuyentes es decir el proceso por el cual deja de ser posible establecer el nexo entre un dato y el sujeto al que se refiere no ha sido del todo transparentada y conlle-va diversos problemas en el uso de las estadiacutesticas
El proceso de anonimizacioacuten altera los valores originales de los datos de los contribuyentes y por lo tanto resulta imposible realizar operaciones contables baacutesicas como calcular los ingresos y los impuestos pagados de cada per-sona Ademaacutes durante la anonimizacioacuten de las bases de datos se eliminan aquellos contribuyentes con utilidades e ingresos maacutes altos por lo que es imposible conocer la car-ga fiscal de este grupo
Por lo tanto el proceso de anonimizacioacuten debe replantear-se de forma que omita informacioacuten individual sensible (nombre y RFC) pero mantenga la integridad de la informa-cioacuten presentada Las modificaciones podriacutean guiarse en praacutecticas exitosas en otros paiacuteses que logran salvaguardar la identidad de los contribuyentes y mantener consistencia
y capacidad analiacutetica de los datos puacuteblicos (OECD 2019 Romo amp Garciacutea 2008)
En particular los datos deben presentarse de forma que las observaciones individuales tengan un grado de consis-tencia con la informacioacuten original a fin de tener certeza de que representan de forma adecuada a un individuo anoni-mizado Es decir los datos individuales deben de mantener relacioacuten con las identidades contables pertinentes
Asimismo el cataacutelogo de variables incluidas puede am-pliarse para tener mejor informacioacuten tributaria En parti-cular seriacutea conveniente incluir las provisiones fiscales de forma desagregada de acuerdo con su tipo como las de-ducciones exenciones y estiacutemulos fiscales de cada contri-buyente Por otro lado las observaciones con ingresos al-tos o atiacutepicos no deben eliminarse a fin de poder asesorar la concentracioacuten de los ingresos en la poblacioacuten
La inclusioacuten de maacutes informacioacuten sobre los contribuyentes sin comprometer la anonimidad seriacutea relevante para el anaacutelisis oportuno de los datos Entre otros podriacutean incluir-se la edad sexo sector de empleo reacutegimen fiscal y locali-dad de los contribuyentes
Finalmente la obligacioacuten de elaborar y transparentar las bases de datos deberiacutea incluirse en la LFPRH o bien en el CFF a fin de garantizar la provisioacuten de la informacioacuten re-levante Asimismo los datos originales de las declaracio-nes antes de las modificaciones estadiacutesticas a las que son sometidos deberiacutean ser entregados al INEGI para su mejor aprovechamiento con objetivos de anaacutelisis en materia de desarrollo social y desigualdad econoacutemica78
78 Lo anterior conforme al artiacuteculo 69 del Coacutedigo Fiscal de la Federacioacuten que faculta al INEGI para acceder a la informacioacuten de los contribuy-entes para el ejercicio de sus atribuciones entre las cuales destaca el desarrollo social y el intereacutes nacional seguacuten los artiacuteculos 3ro y 53 de la Ley del Sistema Nacional de Informacioacuten Estadiacutestica y Geograacutefica
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34 IMPLICACIONES DE POLIacuteTICA PUacuteBLICA EN MATERIA TRIBUTARIAEste capiacutetulo ha desarrollado diversas opciones de poliacuteti-cas tributarias que contribuiriacutean a ampliar el espacio fiscal y mitigar los efectos de esta crisis Ademaacutes gravar el patri-monio y los ingresos de las personas con mayor capacidad econoacutemica y reducir la discrecionalidad de nuestro siste-ma tributario fortaleceriacutean la legitimidad y el desempentildeo redistributivo de nuestra poliacutetica fiscal
En materia de tributacioacuten al patrimonio este capiacutetulo ha abordado las implicaciones consideraciones para el dise-ntildeo y el potencial recaudatorio de los siguientes impuestos Impuesto a la Riqueza Neta Conforme a nuestras esti-maciones si las personas con una riqueza neta superior a 10 mil 746 millones de pesos pagaran un impuesto al patri-monio de 35 la recaudacioacuten anual adicional podriacutea as-cender a $99 mil millones de pesos
Herencias y donaciones Actualmente la ley exenta to-talmente el pago de ISR por concepto de herencias y en ciertos casos los ingresos por donaciones Al comparar-nos con otros paiacuteses latinoamericanos la recaudacioacuten potencial del impuesto podriacutea encontrarse en un ran-go de entre $5 mil millones y $30 mil millones de pesos (entre 002 y 012 del PIB) en cambio al considerar algunas economiacuteas de la OCDE el potencial recaudato-rio estariacutea entre los $50 mil y $170 mil millones de pesos (entre 02 y 07 del PIB)
Predial Si todas las entidades federativas adoptaran un disentildeo progresivo similar al de la Ciudad de Meacutexico iguala-ran valores catastrales con los de mercado y no recurrieran a gastos fiscales como descuentos por pronto pago se po-driacutean recaudar hasta $378 mil millones de pesos anualmen-te (15 del PIB)
Tenencia Para impedir la extincioacuten de este impuesto poner fin a la carrera hacia el abismo y explotar el poten-cial recaudatorio de la Tenencia se requiere de un acuerdo nacional Conforme a nuestras estimaciones si todas las entidades recaudaran lo mismo de Tenencia que la Ciudad de Meacutexico en teacuterminos per caacutepita los ingresos pasariacutean de $18283 a $80480 millones de pesos
En materia de ISR personal este capiacutetulo desarrolloacute diver-sos aspectos que reducen la posibilidad de gravar a las per-sonas de altos ingresos
Disentildeo de las tarifas El disentildeo actual propicia que las personas de los deciles maacutes altos paguen relativamente pocos impuestos La tasa marginal maacutes alta en Meacutexico es
relativamente baja vis-agrave-vis aquella de los paiacuteses avanza-dos Adicionalmente puesto que el 1 con mayores ingre-sos del paiacutes percibe rentas similares a sus contrapartes en paiacuteses como como Israel Alemania y Suiza y mayores a los niveles observados en la Repuacuteblica de Corea podriacutea eva-luarse la modificacioacuten a la estructura de las tarifas En el paiacutes hay 11 tasas marginales y los incrementos entre una y otra se atenuacutean al final de la escalera Esta estructura po-driacutea ser regresiva en la medida en la que implica mayores incrementos en la carga tributaria dada un alza en el ingre-so para los sectores de la poblacioacuten con menos recursos De acuerdo con diversas estimaciones de incrementarse a 52 la tasa marginal maacutes alta la recaudacioacuten podriacutea as-cender al 03 del PIB
El tratamiento preferencial a las ganancias de capital Quienes tienen la posibilidad de obtener ingresos a traveacutes de la enajenacioacuten de activos gozan de diversos tratamien-tos preferenciales En materia de enajenacioacuten de acciones en las bolsas de valores se ha planteado sustituir la tasa del 10 por las tasas de ISR que actualmente deben pagar las personas asalariadas es decir hasta 35 Respecto a las ganancias de capital por enajenacioacuten de casa-habita-cioacuten se ha analizado reducir la exencioacuten vigente equiva-lente a $46 millones de pesos por un umbral de entre $13 y 25 millones de pesos el cual es ligeramente superior al promedio del valor de las viviendas en Meacutexico Adicional-mente este apartado ha examinado que en el reacutegimen de enajenacioacuten de bienes se elimine la posibilidad de calcular el ISR mediante dos procedimientos y de elegir aquella tasa que implique pagar menos impuestos
Deducciones personales Las deducciones persona-les se concentran en las personas de mayores ingresos pues ademaacutes de recaer sobre servicios que adquieren este grupo por su propia naturaleza benefician a quienes tributan a una tasa maacutes alta Para reducir la regresividad de estas poliacuteticas econoacutemicas y sociales sin impactar a la clase media se ha propuesto sustituirlas por creacuteditos tributarios hasta un liacutemite de $47954 pesos (17 UMAs anuales) A diferencia de las deducciones en los creacuteditos fiscales la reduccioacuten en impuestos es calculada para to-das las personas usando la misma tasa
El uacuteltimo apartado de este capiacutetulo ha desarrollado diver-sas opciones para mejorar el proceso de toma de deci-siones y la transparencia de nuestro sistema tributario pues la discrecionalidad vigente propicia la creacioacuten de beneficios fiscales de manera injustificada impacta en el destino de los recursos puacuteblicos y obstaculiza el anaacutelisis del impacto redistributivo de la poliacutetica tributaria dantildean-
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do asiacute la legitimidad del sistema y la moral tributaria de la sociedad mexicana
Gastos Fiscales Tanto el Legislativo como el Ejecutivo pueden crear gastos fiscales sin justificar su necesidad ni costos-beneficios y la SHCP tampoco estaacute obligada a evaluar perioacutedicamente sus resultados Los gastos fisca-les son poliacuteticas econoacutemicas y sociales que reducen los recursos disponibles (en 2021 aproximadamente 33 del PIB) y que suelen traer consigo maacutes desventajas que beneficios Para reducir la discrecionalidad de estas poliacuteti-cas se han expuesto diversas opciones aplicar un test de proporcionalidad que evaluacutee la racionalidad necesidad y los costos-beneficios de este tipo de poliacuteticas tanto en su aprobacioacuten como en su renovacioacuten incluir una claacuteusula de vencimiento en todo gasto tributario permitir su acceso a las personas fiacutesicas de bajos ingresos o a las empresas que reinviertan sus utilidades o incrementen el salario de los y las trabajadoras
Etiquetado de Impuestos En el marco de esta crisis el etiquetado de impuestos contribuiriacutea a garantizar que los recursos recaudados se dirijan hacia programas pre-supuestarios en materia de salud y educacioacuten en lugar de destinarse hacia otro tipo de planes no relacionados con los efectos de la crisis sanitaria y econoacutemica Al respecto se ha planteado que la LFPRH sea reformada para sentildealar
expliacutecitamente el destino especiacutefico de una contribucioacuten y que ello se vea expresamente reflejado y explicado en el PEF Ademaacutes las disposiciones juriacutedicas de cada impuesto deberiacutean sentildealar expresamente que los recursos recau-dados seraacuten utilizados para los fines extrafiscales que les dieron origen
Transparencia de las declaraciones de ISR La dispo-nibilidad de la informacioacuten tributaria es de suma impor-tancia para el anaacutelisis de la distribucioacuten del ingreso y el impacto de la poliacutetica fiscal Aunque en 2017 se publica-ron por primera vez diversas bases de datos con informa-cioacuten sobre el pago de ISR en la praacutectica ldquoSAT Maacutes Abiertordquo resultoacute ser un ejercicio poco transparente y accesible El proceso de anonimizacioacuten de estas bases debe replan-tearse para que las observaciones individuales tengan un grado de consistencia con la informacioacuten original a fin de tener certeza de que representan de forma adecuada a un individuo anonimizado y representar con maacutes exactitud los niveles de desigualdad Tambieacuten seriacutea conveniente incluir las provisiones fiscales de forma desagregada de acuerdo con su tipo como las deducciones exenciones y estiacutemulos fiscales de cada contribuyente mientras que las observaciones con ingresos altos o ldquoatiacutepicosrdquo no deben de eliminarse a fin de poder asesorar la concentracioacuten de los ingresos en la poblacioacuten
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ANEXOSAnexo 1 Metodologiacutea de estimacioacuten de recaudacioacuten potencial de predial
En resumen la estimacioacuten de recaudacioacuten potencial de predial cuenta con cuatro supuestos importantes 1) su-pone que el valor catastral es igual al precio de merca-do (estimado tambieacuten como se explica maacutes adelante) 2) supone que se logra recaudar correctamente todo el predial de todas las propiedades sin descuentos o gas-tos fiscales (estos dos primeros supuestos implican una sobreestimacioacuten del total) 3) supone que cada hogar soacutelo es propietario como maacuteximo de una propiedad inmueble ya que no hay informacioacuten suficiente para saber cuaacutentas propiedades posee cada hogar y 4) no incluye datos so-bre los bienes inmuebles propiedad de personas morales (estos dos uacuteltimos supuestos disminuyen el total de re-caudacioacuten estimada)
Para la estimacioacuten se utilizan como fuentes de datos 1) la Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares (ENI-GH) del INEGI con el ajuste a cuentas nacionales hecho por el EVALUacuteA CDMX77 asiacute como 2) los datos del Iacutendice SHF de Precios de la Vivienda en Meacutexico a nivel estatal publicados por la Sociedad Hipotecaria y Financiera (SHF) Dicho lo anterior las etapas para la estimacioacuten de la recaudacioacuten potencial se pueden sistematizar en los siguientes pasos
1 Se estima el porcentaje de hogares que son propie-tarios de bienes inmuebles seguacuten veintiles de ingreso corriente total Para dicha estimacioacuten se utilizan dos in-dicadores proveinientes de la ENIGH a) hogares que en la variable ldquotenenciardquo declaran ser duentildeos de la vivienda que habitan (ya sea que la estaacuten pagando o estaacute totalmente pa-gada) y b) hogares que declaran recibir ingresos por rentas de propiedad inmueble tales como casas edificios loca-les y otros inmuebles que estaacuten dentro del paiacutes
2 Se estima el precio promedio de las viviendas que habitan los hogares seguacuten veintiles Para esto se calcu-la el valor de las viviendas a partir de la renta que se paga
mensualmente por esta (o la estimacioacuten de la renta de la vi-vienda para quienes no pagan) nuevamente con base en la ENIGH Siguiendo metodologiacuteas de estimacioacuten del valor de vivienda a partir del costo de alquiler se multiplica la renta anual por 2078 Esta distribucioacuten de precios se trasladoacute a precios del antildeo 2020
La distribucioacuten de valores de propiedad inmueble obte-nidos se ajusta de acuerdo con los datos de precios de viviendas que genera la SHF que contienen datos dispo-nibles para los percentil 25 50 y 75 con desagregacioacuten a nivel estatal Con base en estos datos se calculan factores de ajuste entre los precios de la distribucioacuten que viene de la ENIGH y los precios de SHF De este modo se ajusta la dis-tribucioacuten de precios de vivienda seguacuten veintiles de ingreso de los hogares y estados
3 Caacutelculo de distribucioacuten del valor de las propiedades inmuebles Por uacuteltimo se calcula la distribucioacuten del valor de las propiedades inmuebles mediante el cruce de las dos variables antes calculadas a) la distribucioacuten de pre-cios de vivienda seguacuten veintiles de ingreso de los hogares asiacute como b) el porcentaje de hogares propietarios de la vi-vienda que habitan o que reciben ingresos por rentas de bienes inmuebles tambieacuten seguacuten percentiles de ingreso
4 Caacutelculo de la recaudacioacuten potencial de predial con base en la distribucioacuten estimada del valor de las propiedades inmuebles Por uacuteltimo se utilizan las 32 distribuciones (una para cada estado) de precios de vi-vienda por veintiles para estimar cuaacutento se recaudariacutea en promedio por cada una de las observaciones (otra vez a nivel veintil-estado) La estructura tributaria uti-lizada es la de la Ciudad de Meacutexico que utiliza una tarifa progresiva y cuya distribucioacuten de rangos y porcentaje cobrado puede encontrarse en el Coacutedigo Fiscal de la Ciudad de Meacutexico
77 Consejo de Evaluacioacuten del Desarrollo Social de la Ciudad de Meacutexico (2019) Metodologiacutea de ajuste de los datos del ingreso de los hogares de las Encuestas Nacionales de Ingresos y Gastos de los Hogares a Cuentas Nacionales Recuperado de httpsbitly3eAaqm8
78 CEste factor de 20 proviene de la literatura del price-to-rent ratio que en general encuentra que el factor de ajuste deberiacutea ubicarse entre 10 y 20 dependiendo del contexto especiacutefico Por ejemplo en la Colonia Del Valle en la Ciudad de Meacutexico el factor es de 22 (httpswwwforbescommxrentar-es-tirar-dinero-a-la-basura) Otras estimaciones encuentran un factor de 15 (httpswwwbbvaresearchcomwp-contentuploads201501EW_Vivienda-_enpdf) En cualquier caso maacutes adelante se v vuelven a ajustar estos precios de acuerdo con la informacioacuten captada por la SHF de alta confiabilidad
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Anexo 2 Deducciones Personales Concepto fundamento y costo
DEDUCCIONES PERSONALES 2018
CONCEPTO FUNDAMENTO IMPORTE GASTO MDP
Honorarios meacutedicos dentales por servicios profesionales en
materia de psicologiacutea y nutricioacuten y otros gastos hospitalarios
LISR art 151 fraccioacuten I 6012
Primas de seguros de gastos meacutedicos LISR art 151 fraccioacuten VI 3158
Honorarios meacutedicos dentales o de enfermeriacutea por discapacidad e
incapacidad LISR art 151 fraccioacuten I 23
Gastos de funerales LISR art 151 fraccioacuten II 187
Donativos no onerosos ni remunerativos LISR art 151 fraccioacuten III 1333
Intereses reales pagados por creacuteditos hipotecarios LISR art 151 fraccioacuten IV 11251
Depoacutesitos en las cuentas especiales para el ahorro asiacute como
primas de contratos de seguros de planes de pensiones y acciones de
sociedades de inversioacuten sin que excedan de 152 mil pesos anuales
LISR art 185 1941
Aportaciones a la subcuenta de aportaciones complementarias de
retiro a las cuentas de planes personales de retiro contratados de manera
individual o colectiva asiacute como aportaciones a la subcuenta de
aportaciones voluntarias LISR art 151 fraccioacuten V 655
Colegiaturas Decreto Presidencial del 26 de diciembre de
2013 2900
Gastos de transportacioacuten escolar LISR art 151 fraccioacuten VII 70
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IMPLICACIONES DE POLIacuteTICA PUacuteBLICA
La pandemia por la Covid-19 derivoacute en una crisis econoacutemi-ca sanitaria y educativa en Meacutexico Como consecuencia se ha remarcado la pobreza asiacute como la desigualdad econoacutemica y social que ha existido en el paiacutes durante los uacuteltimos antildeos
Los hogares han percibido los efectos econoacutemicos de la pandemia principalmente a traveacutes de la caiacuteda en la parti-cipacioacuten laboral a causa del confinamiento y el cierre de empresas Ademaacutes la carga de trabajo domeacutestico para las mujeres ha aumentado por lo que su participacioacuten laboral no se equipara con la participacioacuten laboral de los hombres
Estos efectos conducen a un incremento en la pobreza y la desigualdad de ingresos de geacutenero y de acceso a derechos particularmente el derecho a la salud y a la educacioacuten
La salud y la educacioacuten son derechos constitucionales y son clave para romper con la pobreza y disminuir la des-igualdad Sin embargo los sistemas de salud y educativo se encuentran vulnerables y con recursos cada vez maacutes limitados Durante los uacuteltimos 10 antildeos estos sectores han tenido un financiamiento insuficiente para proporcionar a la poblacioacuten servicios meacutedicos y educativos de manera efectiva y universal
En el sector salud se observa que antildeo con antildeo el presu-puesto se ha visto recortado disponiendo de recursos que no pasan de 29 del PIB mientras que la recomendacioacuten de la OCDE es invertir miacutenimo 6 Ademaacutes la distribucioacuten del presupuesto a las instituciones de salud no considera aspectos demograacuteficos ni epidemioloacutegicos lo cual profun-diza las desigualdades Para atender las necesidades ante la emergencia por Covid-19 se requeririacutea aumentar 094 puntos PIB el presupuesto del sector salud (ver capiacutetulo 2) Esto incluye la contratacioacuten de meacutedicos y enfermeras la compra de pruebas y aumentar el nuacutemero de camas Sin embargo el incremento en el sector salud al cuarto trimestre de 2020 soacutelo fue de 009 puntos del PIB Por lo tanto en el corto plazo se necesitaraacuten mayores recursos para asegurar el acceso efectivo al derecho de la salud
En cuanto a la educacioacuten la peacuterdida de aprendizaje y el abandono escolar derivado del confinamiento pueden tener impactos econoacutemicos en el mediano y largo plazo Se preveacute que la economiacutea de Meacutexico podriacutea disminuir 45 del PIB durante la vida laboral de la generacioacuten que hoy se encuentra en educacioacuten baacutesica secundaria y media supe-rior Ademaacutes la actual generacioacuten de estudiantes podriacutea perder ingresos por casi 10 del PIB mundial Una de las estrategias para llevar a cabo el regreso seguro a clases es el lavado de manos (ver capiacutetulo 2) Sin embargo auacuten existen 62 mil 629 planteles puacuteblicos de educacioacuten baacutesica que necesitan tener la infraestructura de acceso al agua para la instalacioacuten de al menos un lavamanos Para cubrir
esta necesidad baacutesica seraacute necesario aproximadamente 004 del PIB adicional a lo previsto en 2020
El documento La vacuna contra la desigualdad es una ra-diografiacutea de las afectaciones provocadas por la Covid-19 en la poblacioacuten maacutes vulnerable asiacute como su impacto en el acceso a derechos elementales salud y educacioacuten Tam-bieacuten busca ser una guiacutea baacutesica para encontrar formas en que nuestro sistema tributario sea progresivo y acorte la brecha existente entre los extremos de la poblacioacuten en teacuter-minos de ingresos y los recursos sean utilizados de forma eficiente para promover la igualdad de oportunidades para todas y todos los mexicanos Para ello pone en el debate las siguientes opciones de poliacutetica puacuteblica para implemen-tar una vacuna contra la desigualdad profundizada por la Covid-19
Implementar mayores estiacutemulos econoacutemicos para proteger la estructura productiva El apoyo a las MiPy-mes debe reforzarse Ademaacutes es necesario ampliar la red de seguridad social para cubrir a las personas que no tienen acceso a este beneficio principalmente a las mujeres que se han visto mayormente afectadas por el trabajo de cuidados
Disentildeo de programas sociales sostenibles dirigidos a los grupos maacutes vulnerables La peacuterdida de ingresos labo-rales es maacutes evidente en las mujeres las personas adul-tas mayores y la poblacioacuten indiacutegena por lo que programas como seguros de desempleo ingreso miacutenimo vital tempo-ral o subsidios a la noacutemina contribuiriacutean a mitigar el impac-to laboral y a aportar al ingreso miacutenimo de los hogares de estos grupos
Proteger el derecho a la salud y educacioacuten Para garan-tizar el acceso a estos derechos debe redirigirse el finan-ciamiento de los sistemas para poder brindar sus servicios a toda la poblacioacuten y protegerles de los efectos causados por la Covid-19 Es imperante proteger la vida de las perso-nas asegurando el financiamiento de un sistema de salud universal efectivo Ademaacutes para recuperar las peacuterdidas de aprendizajes y reducir la desercioacuten escolar se requiere de un regreso seguro a las escuelas
Una de las razones por las que no se realizaron los ajustes necesarios para desacelerar los efectos de la pandemia es la falta de ingresos puacuteblicos y la resistencia de adquirir deuda para contener la crisis Los ingresos puacuteblicos de Meacutexico eran bajos comparados con paiacuteses similares desde antes de la crisis Por ello es fundamental aumentar los re-cursos puacuteblicos para que se dirijan al disentildeo y aplicacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas que disminuyan la pobreza y desigualdad reforzada por la crisis econoacutemica sanitaria y educativa La implementacioacuten de poliacuteticas tributarias como gravar el patrimonio y los ingresos de personas con mayor capaci-dad econoacutemica y reducir la discrecionalidad del sistema
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tributario contribuiriacutean a ampliar el espacio fiscal y mitigar los efectos de la crisis Ademaacutes estas poliacuteticas fortalece-riacutean la legitimidad y el desempentildeo redistributivo de la po-liacutetica fiscal
En cuanto a la tributacioacuten del patrimonio se observa que el redisentildeo de este tipo de impuestos generariacutea una recauda-cioacuten adicional Se estima que si las personas con una rique-za neta superior a 10 mil 746 millones de pesos en Meacutexico pagaran un impuesto al patrimonio de 35 la recauda-cioacuten anual adicional ascenderiacutea a 99 mil millones de pesos
Por otra parte comparado con paiacuteses latinoamericanos la recaudacioacuten potencial de un impuesto a las herencias y donaciones se encontrariacutea en un rango de entre 5 mil millones y 30 mil millones de pesos (entre 002 y 012 del PIB) Al considerar algunas economiacuteas de la OCDE este potencial estariacutea entre 50 mil y 170 mil millones de pesos (entre 02 y 07 del PIB)
Respecto al impuesto predial si todas las entidades fede-rativas adoptaran un disentildeo progresivo similar al de Ciudad de Meacutexico igualariacutean valores catastrales con los de mer-cado y no recurririacutean a gastos fiscales como descuentos por pronto pago y se recaudariacutean hasta 378 mil millones de pesos anualmente (15 del PIB) Mientras que si todas las entidades recaudaran lo mismo de tenencia que Ciudad de Meacutexico en teacuterminos per caacutepita los ingresos pasariacutean de 18 mil 283 a 80 mil 480 millones de pesos
En materia de ISR personal existen diversos aspectos que reducen la posibilidad de gravar a las personas de altos in-gresos En primera se encuentra el disentildeo de las tarifas En Meacutexico hay 11 tasas marginales y los incrementos entre una y otra disminuyen al final de la escalera Esta estructu-ra podriacutea ser regresiva en la medida en la que implica ma-yores incrementos en la carga tributaria dada un alza en el ingreso para los sectores de la poblacioacuten con menos recur-sos De incrementarse a 52 la tasa marginal maacutes alta la recaudacioacuten ascenderiacutea 03 del PIB
Ademaacutes existe un tratamiento preferencial a las ganan-cias de capital Se ha planteado sustituir la tasa de 10 en materia de enajenacioacuten de acciones en las bolsas de valo-res por las tasas de ISR vigentes (hasta 35) Respecto a las ganancias de capital por enajenacioacuten de casa-habita-cioacuten se ha sugerido reducir la exencioacuten vigente equivalen-te a 46 millones de pesos por un umbral de 13 millones de pesos el cual es ligeramente superior al promedio del valor de las viviendas en Meacutexico Asimismo se ha planteado que en el reacutegimen de enajenacioacuten de bienes se elimine la posi-bilidad de calcular el ISR mediante dos procedimientos y de elegir aquella tasa que implique pagar menos impuestos
Por otro lado las deducciones personales se concentran en las personas de mayores ingresos pues recaen sobre
servicios que adquieren este grupo y benefician a quienes tributan a una tasa maacutes alta Para reducir la regresividad de estas poliacuteticas sin impactar a la clase media se ha pro-puesto sustituirlas por creacuteditos tributarios hasta un liacutemite de 47 mil 954 pesos (17 UMAs anuales) En los creacuteditos fis-cales la reduccioacuten en impuestos es calculada para todas las personas usando la misma tasa
Finalmente se desarrollan opciones para mejorar el pro-ceso de toma de decisiones y la transparencia del sistema tributario con el fin de favorecer el destino de los recursos puacuteblicos y el anaacutelisis del impacto redistributivo de la poliacuteti-ca tributaria Para reducir la discrecionalidad de los gastos fiscales se han planteado diversas opciones como aplicar un test de proporcionalidad que evaluacutee la racionalidad ne-cesidad y los costos-beneficios de este tipo de poliacuteticas incluir una claacuteusula de vencimiento en todo gasto tributa-rio limitar su acceso a las personas fiacutesicas de altos ingre-sos y a las empresas que reinviertan sus utilidades o incre-menten los salarios de los y las trabajadoras y mejorar la informacioacuten puacuteblica disponible de estas poliacuteticas
Asimismo se ha planteado que la Ley Federal de Presu-puesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) sea refor-mada para etiquetar los impuestos y que se sentildeale expliacute-citamente el destino especiacutefico de una contribucioacuten y que ello se vea expresamente reflejado y explicado en el PEF Ademaacutes las disposiciones juriacutedicas de cada impuesto de-beriacutean sentildealar expresamente que los recursos recaudados seraacuten utilizados para los fines extrafiscales que les dieron origen
Conjuntamente la disponibilidad y transparencia de la informacioacuten tributaria es fundamental para el anaacutelisis de la distribucioacuten del ingreso y el impacto de la poliacutetica fiscal El proceso de anonimizacioacuten de bases de datos con infor-macioacuten sobre el pago de ISR debe replantearse para que las observaciones individuales tengan un grado de consis-tencia con la informacioacuten original con el fin de tener cer-teza de que representan de forma adecuada a un individuo anonimizado y representar con maacutes exactitud los niveles de desigualdad Tambieacuten seriacutea conveniente incluir las pro-visiones fiscales de forma desagregada de acuerdo con su tipo (deducciones exenciones y estiacutemulos fiscales de cada contribuyente) mientras que las observaciones con ingresos altos o atiacutepicos no deberiacutean eliminarse para poder asesorar la concentracioacuten de los ingresos en la poblacioacuten
Las opciones de poliacutetica puacuteblica planteadas en este do-cumento no pretenden ser exhaustivas ni limitativas Se espera que el anaacutelisis realizado a traveacutes de los capiacutetulos siente las bases para el debate puacuteblico en materia de po-liacutetica fiscal para la proteccioacuten de los derechos humanos con el fin de tener una vacuna de poliacuteticas puacuteblicas contra la desigualdad profundizada por la Covid-19
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AUTORESORGANIZACIONES INVOLUCRADAS
Centro de Investigacioacuten Econoacutemica y Presupuestaria A C (CIEP)
Centro de investigacioacuten de la sociedad civil sin fines de lucro y apartidista que desde el 2010 contribuye a la com-prensioacuten de la economiacutea y finanzas puacuteblicas en Meacutexico mediante herramientas y anaacutelisis accesibles y teacutecnicamente soacutelidos para mejorar las poliacuteticas puacuteblicas lograr una sociedad maacutes informada y participativa y construir un sistema fiscal sostenible e incluyente en beneficio de las generaciones presentes y futuras Actualmente es dirigido por el Dr Heacutector Juan Villarreal Paacuteez
Fundar Centro de Anaacutelisis A COrganizacioacuten de la sociedad civil plural e independiente con sede en Meacutexico que se rige por los principios de horizonta-lidad y transparencia Fundar se dedica a la incidencia en poliacuteticas e instituciones puacuteblicas a traveacutes de la construccioacuten y socializacioacuten de conocimiento especializado de la reflexioacuten criacutetica y propositiva asiacute como de la experimentacioacuten y vinculacioacuten con actores civiles sociales y gubernamentales Actualmente es dirigida por la Mtra Haydeeacute Peacuterez Garrido
Oxfam Meacutexico AC
Oxfam Meacutexico es parte de un movimiento global que trabaja en 70 paiacuteses para poner fin a la injusticia de la pobreza y acabar con la desigualdad Oxfam Meacutexico busca combatir la desigualdad desde sus raiacuteces a traveacutes de programas cam-pantildeas investigaciones e intervencioacuten en emergencias en un esquema de tres niveles interconectados macro meso y micro Actualmente es dirigida por la Mtra Alexandra Hass Paciuc
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EQUIPO DE INVESTIGACIOacuteN | AUTORES
Sunny Arely Villa JuaacuterezCOMPILADORACentro de Investigacioacuten Econoacutemica y Presupuestaria ACEs maestra en administracioacuten puacuteblica y poliacutetica puacuteblica por la Escuela de Gobierno del Instituto Tecnoloacutegico y de Estu-dios Superiores de Monterrey con estudios en la Escuela de Gobierno John F Kennedy de la Universidad de Harvard y en el Instituto de Poliacutetica Puacuteblica de la Universidad de Georgetown Es licenciada en economiacutea especialista en estudios del presupuesto y gasto puacuteblico sectorial anaacutelisis de incidencia y prospectivos Colaboroacute en el Centro Estudios de las Finanzas Puacuteblicas de la Caacutemara de Diputados en el Centro para el Desarrollo Regional y Nacional y como profesora en el Tecnoloacutegico de Monterrey el IPN y la UNAM Actualmente dirige el aacuterea de poliacutetica social y el fortalecimiento institu-cional en el CIEP Trabaja por una sociedad mejor informada y maacutes participativa en temas fiscales
Alejandra Maciacuteas SaacutenchezDIRECTORA DE INVESTIGACIOacuteNCentro de Investigacioacuten Econoacutemica y Presupuestaria ACRealizoacute el Doctorado en Poliacuteticas Puacuteblicas en el Instituto Tecnoloacutegico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM) Tiene experiencia en evaluacioacuten de programas evaluacioacuten de impacto seguimiento y monitoreo Ha trabajado en el programa Oportunidades y en la Secretariacutea de la Funcioacuten Puacuteblica Asimismo ha llevado a cabo trabajos de consultoriacutea para el Banco Mundial y el Fondo Internacional para el Desarrollo Agriacutecola de las Naciones Unidas Trabajoacute como investi-gadora en la Oficina Regional de Ameacuterica Latina y el Caribe del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) Actualmente es directora de investigacioacuten en el CIEP y se especializa en transferencia de capitales retiro y cambio demograacutefico en conjunto con finanzas puacuteblicas Judith Senyacen Meacutendez MeacutendezCOORDINADORA DE SALUD Y FINANZAS PUacuteBLICASCentro de Investigacioacuten Econoacutemica y Presupuestaria A C (CIEP)Obtuvo una maestriacutea en Administracioacuten con especializacioacuten en Finanzas Corporativas en el Instituto Tecnoloacutegico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM) y licenciada en Economiacutea por la misma institucioacuten Ha cursado es-tudios de Evaluacioacuten Social y Econoacutemica de Proyectos en el ITAM Model for Evaluation of Financing Options de la International Atomic Energy Agency (IAEA) y de Economiacutea de la Salud en el INSP Tiene experiencia en evaluaciones socioeconoacutemicas de proyectos puacuteblicos Se incorporoacute al CIEP en julio 2016 y se desempentildea como coordinadora del aacuterea de Salud y finanzas puacuteblicas Le interesa contribuir a un Meacutexico donde la salud sea un igualador social y no un perpetuador de inequidades
Thamara Martiacutenez VargasCOORDINADORA DE EDUCACIOacuteN Y FINANZAS PUacuteBLICASCentro de Investigacioacuten Econoacutemica y Presupuestaria A C (CIEP)Es licenciada en Economiacutea por la UAM y cuenta con una Especialidad en Econometriacutea Aplicada por la Divisioacuten de Estu-dios de Posgrado de la Facultad de Economiacutea de la UNAM Ha desarrollado investigaciones sobre educacioacuten y mercado laboral en especiacutefico se ha enfocado al estudio de la participacioacuten laboral la informalidad y las condiciones criacuteticas de la ocupacioacuten en Meacutexico Desde 2018 es coordinadora de Educacioacuten y Finanzas Puacuteblicas en CIEP Le interesa la econo-miacutea de geacutenero y la incidencia de la educacioacuten en la movilidad social
Adriaacuten Garciacutea GoacutemezCOORDINADOR DE INGRESOS E IMPUESTOSCentro de Investigacioacuten Econoacutemica y Presupuestaria A C (CIEP)Obtuvo una Maestriacutea en Economiacutea del Medio Ambiente y los Recursos Naturales en la Universidad Nacional de Aus-tralia Es licenciado en Economiacutea por el Instituto Tecnoloacutegico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM) Durante la licenciatura cursoacute un semestre en la Universidad de Melbourne Tiene experiencia profesional en el sector privado como consultor Entre sus intereses se encuentran las poliacuteticas puacuteblicas relacionadas con la economiacutea ambiental de los recursos naturales y al desarrollo social Se incorporoacute al CIEP en enero de 2016 y actualmente es coordinador del aacuterea de Ingresos e impuestos Le interesa la economiacutea ambiental y el sistema fiscal como instrumento para conseguir igualdad de oportunidades
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Mireya Mondragoacuten CervantesINVESTIGADORA JRCentro de Investigacioacuten Econoacutemica y Presupuestaria A C (CIEP)Economista por la Universidad Nacional Autoacutenoma de Meacutexico Realizoacute su servicio social en el Instituto Belisario Domiacutenguez en la Direccioacuten General de Finanzas Ha colaborado en publicaciones de dicho instituto adquiriendo ex-periencia en la investigacioacuten de temas referentes a las finanzas puacuteblicas Actualmente colabora en el aacuterea de gasto puacuteblico en el CIEP Se preocupa por un manejo correcto de las finanzas puacuteblicas para conseguir un impacto positivo en el bienestar del paiacutes
Erik Ortiz CovarrubiasINVESTIGADOR JRCentro de Investigacioacuten Econoacutemica y Presupuestaria A C (CIEP)Licenciado en Economiacutea y Finanzas por el Tecnoloacutegico de Monterrey Egresoacute con mencioacuten honoriacutefica y mejor promedio de la carrera Asimismo recibioacute el Premio Nacional CENEVAL al Desempentildeo de Excelencia en 2019 Entre sus intereses se encuentran el desarrollo econoacutemico las poliacuteticas puacuteblicas relacionadas a la distribucioacuten de ingresos y la historia econoacutemica Actualmente colabora en el CIEP en el aacuterea de ingresos e impuestos Le interesa procurar la justicia fiscal
Ivaacuten Benumea GoacutemezCOORDINADOR DEL PROGRAMA DE JUSTICIA FISCALFundar Centro de Anaacutelisis A CCoordinador del Programa de Justicia Fiscal de Fundar Centro de Anaacutelisis e Investigacioacuten AC Licenciado en Dere-cho por la Universidad Nacional Autoacutenoma de Meacutexico especialista en finanzas puacuteblicas y su viacutenculo con los derechos humanos y la desigualdad Se desempentildeoacute como abogado-investigador del aacuterea de Estrategias Juriacutedicas en Fundar donde colaboroacute en diversos litigios relacionados con derechos econoacutemicos sociales y culturales y acceso a la informa-cioacuten En 2016 coordinoacute el proyecto laquoPrivilegios Fiscales Beneficios Inexplicables para Unos Cuantosraquo
Paulina CastantildeoINVESTIGADORA EN EL PROGRAMA DE JUSTICIA FISCALFundar Centro de Anaacutelisis A CEgresada de la carrera en Relaciones Internacionales con especialidad en Prospectiva Estrateacutegica por el Instituto Tecnoloacutegico de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM) Cuenta con un diplomado en Migracioacuten y Gobernanza por el Centro de Investigacioacuten y Docencia Econoacutemicas (CIDE) Desde 2011 ha trabajado temas de derechos humanos y migra-cioacuten tanto en el sector puacuteblico como desde la sociedad civil asiacute como proyectos relacionados con el fomento cultural
Jesuacutes Emmanuel Ramiacuterez CasillasINVESTIGADOR EN EL PROGRAMA DE JUSTICIA FISCALFundar Centro de Anaacutelisis A CMaestro en Desigualdades y Ciencias Sociales especializado en temas relacionados a economiacutea poliacutetica de los im-puestos De 2015 a 2017 trabajoacute en aacutereas relacionadas al gato puacuteblico en gobiernos locales Desde el antildeo 2017 se ha desempentildeado como investigador y consultor en distintas organizaciones de la sociedad civil y universidades Entre 2018 y 2021 colaboroacute en la Caacutemara de Diputados en temas de anaacutelisis hacendarios En Fundar se desempentildea como investigador en el programa de justicia fiscal
Maacuteximo Ernesto Jaramillo-MolinaINVESTIGADOR EN EL PROGRAMA DE JUSTICIA FISCALFundar Centro de Anaacutelisis A CDoctor en Sociologiacutea por El Colegio de Meacutexico especialista en temas de desigualdad pobreza y poliacutetica social y fiscal De 2018 a 2020 laboroacute como Director de Informacioacuten Estadiacutestica en el Consejo de Evaluacioacuten del Desarrollo Social de la Ciudad de Meacutexico y de 2017 a 2018 como Coordinador de Estudios de Desigualdad en Oxfam Meacutexico Desde el antildeo 2016 ha impartido clases en El Colegio de Meacutexico y la Universidad Autoacutenoma de la Ciudad de Meacutexico De 2020 a 2021 colaboroacute en Fundar como investigador en el programa de Justicia Fiscal
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Diego VaacutezquezDIRECTOR DE INVESTIGACIOacuteNOxfam Meacutexico ACLicenciado en Ciencia Poliacutetica por el Instituto Tecnoloacutegico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM) y Maestro en Economiacutea por El Colegio de Meacutexico Ha sido Director de Investigacioacuten en Oxfam Meacutexico desde 2017 Previamente trabajoacute como asesor econoacutemico en la Embajada del Reino Unido en Meacutexico Tiene experiencia en el sector puacuteblico en la Secretariacutea del Medio Ambiente y Recursos Naturales el Consejo Nacional de Evaluacioacuten de la poliacutetica de Desarrollo Social y la Secretariacutea de Economiacutea Estefanie Hechenberger ZavaletaCOORDINADORA DE POLIacuteTICAS PUacuteBLICASOxfam Meacutexico ACLicenciada en Socioacutelogiacutea por la Universidad de Innsbruck en Austria y Maestra en Desarrollo Internacional por la Lon-don School of Economics and Political Science (LSE) del Reino Unido Es la actual Coordinadora de Poliacuteticas Puacuteblicas bajo el aacuterea de Investigacioacuten de Oxfam Meacutexico donde desarrolla propuestas de poliacutetica puacuteblica y estrategias de inci-dencia que promuevan la agenda de la organizacioacuten con especial eacutenfasis en justicia fiscal Previamente trabajoacute para el Parlamento Europeo desde Viena elaborando anaacutelisis poliacuteticos y legislativos y fomentando la participacioacuten juvenil en la UE Durante sus estudios ofrecioacute consultoriacutea para El Proyecto Esfera y ha colaborado en diversos proyectos sociales en Austria Meacutexico y Ghana con enfoques en derechos humanos educacioacuten y asistencia humanitaria
Laura CentenoCOORDINADORA DE INVESTIGACIOacuteNOxfam Meacutexico ACLicenciada en Economiacutea por el Instituto Tecnoloacutegico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM) y Maestra en Crecimiento y Desarrollo Econoacutemico por la Universidad Carlos III de Madrid Actualmente es Coordinadora de Inves-tigacioacuten en Oxfam Meacutexico su labor consiste en realizar investigacioacuten y anaacutelisis de datos estadiacutesticas y estudios que sustentan las estrategias programaacuteticas de la organizacioacuten Cuenta con experiencia profesional en la Secretariacutea de Hacienda y Creacutedito Puacuteblico (SHCP) realizando evaluacioacuten social de proyectos de desarrollo regional a nivel estatal y municipal Durante sus estudios realizoacute investigacioacuten sobre el impacto de los programas de transferencias mone-tarias en la educacioacuten
Mariana Villalba ArzateEDICIOacuteN Y CORRECCIOacuteN DE ESTILOCentro de Investigacioacuten Econoacutemica y Presupuestaria A C (CIEP)Licenciada en Comunicacioacuten y Periodismo por la Universidad Nacional Autoacutenoma de Meacutexico Cuenta con un diplomado en Gestioacuten Puacuteblica por la Escuela de Administracioacuten Puacuteblica Se ha desempentildeado como asesora de comunicacioacuten de actores gubernamentales y de poliacutetica local adquiriendo conocimiento en poliacuteticas puacuteblicas rendicioacuten de cuentas y comunicacioacuten institucional Ha colaborado en locucioacuten y produccioacuten radiofoacutenica y se ha desempentildeado como edito-ra de contenidos en materiales impresos Tiene experiencia en divulgacioacuten cientiacutefica campantildeas de comunicacioacuten creacioacuten de contenidos digitales y edicioacuten de textos especializados Se integroacute al CIEP en 2017 y se desempentildea como coordinadora de comunicacioacuten Le interesa la participacioacuten ciudadana como motor de los cambios sociales
EQUIPO DE COMUNICACIOacuteN Y DISENtildeO
Alejandra Isibasi PouchinCOORDINADORA DE COMUNICACIOacuteNOxfam Meacutexico AC
Mara Hernaacutendez ZepedaDISENtildeADORABee Creative para Colmena
Mariana Villalba ArzateCOORDINADORA DE COMUNICACIOacuteNCentro de Investigacioacuten Econoacutemica y Presupuestaria
Mariana Gurrola YaacutentildeezCOORDINADORA DE COMUNICACIOacuteN PARA LA INCIDENCIAFundar Centro de Anaacutelisis A C
Tatiana SotresCOMUNICACIOacuteNColmena
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lavacunacontraladesigualdadorg
INTRODUCCIOacuteN
La pandemia provocada por la Covid-19 ha puesto en evidencia la limitada capacidad del Estado mexicano para atender emergencias Los derechos a la educacioacuten y la salud se han visto afectados negativamente por las limita-ciones de los sistemas puacuteblicos ante las numerosas necesidades las cuales han sido difiacuteciles de satisfacer en un confinamiento con muchos desafiacuteos
Una de las principales restricciones que tiene el Estado mexicano para im-plementar acciones que aborden los efectos provocados por la Covid-19 es el limitado espacio fiscal Este se ve reducido por los bajos ingresos del Es-tado y los compromisos de pago de deuda y pensiones lo que implica me-nos recursos para proveer de educacioacuten salud infraestructura seguridad y programas sociales
El acceso a la salud y la educacioacuten se ha visto afectado por la pandemia y la respuesta ante ella Hasta abril de 2021 las cifras oficiales indican que maacutes de dos millones de personas han sido infectadas por el coronavirus y casi 10 ha fallecido con un sistema de salud que presenta varios desafiacuteos como la falta de personal meacutedico e infraestructura y la reduccioacuten del pre-supuesto puacuteblico
El sector educativo tiene sus propios retos Las clases presenciales fueron suspendidas desde marzo del 2020 y auacuten no hay fecha para el regreso a las es-cuelas a nivel nacional Aunque una de las medidas para evitar el contagio es el distanciamiento social Meacutexico tiene el mayor nuacutemero de alumnos por aula en promedio 45 alumnos en 78 metros cuadrados Ademaacutes las limitaciones debidas a la infraestructura fiacutesica son importantes Casi 30 de las escuelas puacuteblicas carece de agua potable y acceso limitado al lavado de manos1
Como se discute en el documento la pobreza y la desigualdad aumentaron debido a la falta de una respuesta raacutepida y oportuna Derivado de la crisis de salud y su impacto econoacutemico las desigualdades de ingresos y de ac-ceso a derechos entre generaciones pueden profundizarse no solo por la disminucioacuten de la riqueza sino tambieacuten por las caracteriacutesticas de identi-dad de la poblacioacuten
El objetivo de este proyecto que realizan en conjunto el Centro de Investi-gacioacuten Econoacutemica y Presupuestaria AC (CIEP) Fundar Centro de Anaacutelisis e Investigacioacuten AC y Oxfam Meacutexico es promover la garantiacutea de los derechos a la salud y educacioacuten impactados por la Covid-19 y la reduccioacuten de las des-igualdades en Meacutexico explorando las alternativas que tiene el gobierno fe-deral para ampliar su espacio fiscal a traveacutes de una poliacutetica tributaria maacutes progresiva y transparente que contribuya a resolver los desafiacuteos que pre-senta la pandemia
1 SEP (2020) Principales Cifras del Sistema Educativo Nacional 2019-2020
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La actual crisis nos ha puesto grandes retos pero tambieacuten frente a oportu-nidades que necesita un Meacutexico maacutes justo Estamos convencidos de que es posible un futuro mejor maacutes justo y equitativo y de que este es el mo-mento de lograrlo
La vacuna contra la desigualdad es una radiografiacutea de las afectaciones pro-vocadas por la Covid-19 en la poblacioacuten en riesgo y su impacto en el acceso a los derechos maacutes elementales Pero es tambieacuten una guiacutea baacutesica para debatir algunas formas en que nuestro sistema tributario sea progresivo y acorte la brecha existente entre los extremos de la poblacioacuten en teacuterminos de ingre-sos donde los recursos sean utilizados de forma eficiente para promover la igualdad de oportunidades para todas y todos los mexicanos
En el primer capiacutetulo se analizan los efectos de la Covid-19 en la pobreza y la desigualdad en Meacutexico A traveacutes de una revisioacuten de literatura se analiza la desigualdad desde tres perspectivas de ingresos seguacuten geacutenero sector econoacutemico y tamantildeo de empresas ante la pandemia de acceso a derechos como educacioacuten y salud con eacutenfasis en la poblacioacuten maacutes vulnerable como las mujeres joacutevenes e indiacutegenas y entre generaciones Se estima que entre 8 y 10 millones de personas podriacutean caer en la pobreza debido a la crisis eco-noacutemica creada por la pandemia
El confinamiento ha impactado de manera desigual a hombres y mujeres qestas uacuteltimas han hecho frente a las necesidades de cuidados en el hogar y en el sector salud privaacutendose de la oportunidad de regresar al mercado laboral Ademaacutes la provisioacuten desigual en cantidad y calidad de bienes y ser-vicios a la poblacioacuten viola el acceso y proteccioacuten de derechos humanos para las generaciones presentes y futuras Estas uacuteltimas tendriacutean acceso dismi-nuido a sus derechos y tendriacutean que pagar maacutes impuestos para saldar la deu-da en la que se incurrioacute para pagar los bienes y servicios del presente
En el segundo capiacutetulo se abordan los principales desafiacuteos de los sistemas puacuteblicos de salud y educacioacuten para garantizar el acceso de estos derechos a la poblacioacuten mexicana durante la pandemia Para ello se presentan los an-tecedentes de cada sistema previo a la Covid-19 en Meacutexico la evolucioacuten del gasto en salud y educacioacuten desde 2016 a la fecha incluyendo el gasto ejerci-do durante la crisis en curso
Se evidencia que Meacutexico no estaba preparado en ninguna de las tres priori-dades de respuesta ante la emergencia sanitaria personal insumos y capa-cidad fiacutesica Incrementar los recursos fiacutesicos y humanos para salud habriacutea requerido un presupuesto de al menos 059 del PIB Sin embargo el pre-supuesto modificado para 2020 se redujo 08 Por otro lado el abandono escolar y la falta de aprendizaje puede agravarse por la sustitucioacuten de clases presenciales por clases a distancia ya que la poblacioacuten escolar sin acceso a tecnologiacuteas de informacioacuten se veraacute afectada Ademaacutes de reconocer estos y otros retos que se originaron a raiacutez de la Covid-19 se delinean algunas estra-tegias de respuesta que podriacutean mitigar los efectos de la pandemia
En el tercer capiacutetulo se abordan algunas opciones tributarias para hacer frente a los desafiacuteos impuestos por la pandemia las cuales velan por la justicia fiscal a traveacutes de un sistema tributario maacutes progresivo es decir que grave en mayor medida a quienes maacutes tienen Para la ampliacioacuten del espacio fiscal que signifique mayores recursos para la atencioacuten a la crisis sanitaria y econoacutemica se analizan tres temaacuteticas tributarias La primera corresponde a aquellas poliacuteticas tributarias enfocadas en gravar el patri-
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monio de las personas esto es la titularidad o transferencia de bienes en-tre las personas fiacutesicas
La segunda aborda diversas opciones para mejorar la progresividad del Im-puesto Sobre la Renta (ISR) para las personas fiacutesicas (ISR personal) La terce-ra desarrolla diversas opciones para reducir la discrecionalidad de nuestra poliacutetica tributaria Implementar alguna de estas opciones permitiriacutea al Es-tado mexicano aumentar los recursos disponibles para atender esta crisis y avanzar hacia un sistema maacutes equitativo en donde las personas de mayores recursos contribuyan con una parte justa de sus ingresos y riqueza
En la uacuteltima seccioacuten de este documento se resumen las implicaciones de poliacutetica publica que podriacutean implementarse en Meacutexico para hacer frente a los desafiacuteos que impone la crisis sanitaria y econoacutemica por la Covid-19 y al mismo tiempo sentar las bases para lograr un paiacutes mas justo y equitativo Al-gunas opciones de poliacutetica fiscal que se ponen al debate puacuteblico para disentildear la vacuna contra la desigualdad son estiacutemulos econoacutemicos para proteger la estructura productiva programas sociales sostenibles dirigidos a los grupos maacutes vulnerables redirigir el financiamiento a sistemas de salud y educacioacuten efectivos impuestos al patrimonio (predial tenencia herencias donaciones o riqueza neta) reducir los beneficios fiscales y aumentar la progresividad del Impuesto Sobre la Renta
Esperamos que este esfuerzo conjunto entre organizaciones ndashCIEP Fundar y Oxfam Meacutexico- contribuya al debate puacuteblico en aras de proteger los De-rechos Humanos y combatir los efectos sociales y econoacutemicos desatados por la pandemia de Covid-19 Agradecemos su uso distribucioacuten y a todas las personas que participaron en la realizacioacuten de este proyecto
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DESIGUALDAD EN MEacuteXICO ANTE LA COVID-19
CAPIacuteTULO 1
La Organizacioacuten Mundial de la Salud (OMS) declaroacute en marzo del 2020 la existencia de una pandemia ocasio-nada por el virus SAR-CoV-2 (OMS 2020) Una de las medidas maacutes utilizadas por diferentes paiacuteses para con-tener los contagios fue el confinamiento El 30 de mar-zo el gobierno mexicano emitioacute una declaratoria de emergencia para suspender las actividades no esen-ciales en los espacios de trabajo tales como escuelas y guarderiacuteas centros comerciales de esparcimiento entre otros2
La crisis sanitaria por la Covid-19 trajo consigo una caiacuteda generalizada en la actividad econoacutemica mun-dial de la cual Meacutexico ni el resto de los paiacuteses han logrado recuperarse En 2020 la economiacutea global se contrajo 43 la latinoamericana 72 mientras que Meacutexico presentoacute una recesioacuten del orden de 9 una de las maacutes pronunciadas entre los paiacuteses emer-gentes (The World Bank enero 2021) Esta crisis sanitaria puede tener efectos de largo plazo si la in-versioacuten privada el empleo y la educacioacuten puacuteblica no recuperan raacutepidamente sus niveles pre-pandemia La profundidad de la recesioacuten y el tiempo de recu-peracioacuten en 2021 y antildeos subsecuentes dependeraacute crucialmente de las medidas sanitarias implementa-das y el avance en el desarrollo e implementacioacuten de las vacunas
La crisis amenaza con desencadenar un retroceso de deacutecadas en el combate a la pobreza y la desigualdad En paiacuteses como Meacutexico en donde la distribucioacuten de recursos econoacutemicos y de oportunidades es desigual los efectos en la pobreza y desigualdad puede0n ser considerables Como ha ocurrido en crisis pasadas si no se realizan po-liacuteticas puacuteblicas para proteger el empleo y los medios de vida de las personas vulnerables los efectos negativos econoacutemicos y sociales pueden ser mayores en la pobla-cioacuten de menores ingresos
El presente capiacutetulo tiene como objetivo analizar los po-sibles impactos en la desigualdad y la pobreza en Meacutexico a raiacutez de la pandemia y las acciones implementadas para su mitigacioacuten A traveacutes de una revisioacuten de literatura se analiza la desigualdad desde tres perspectivas de ingresos seguacuten geacutenero sector econoacutemico y tamantildeo de empresas ante la pandemia de acceso a derechos como la educacioacuten y salud con eacutenfasis en la poblacioacuten en situacioacuten de riesgo como las mujeres joacutevenes e indiacutegenas y entre generaciones
Se encuentra que las acciones tomadas para responder a la crisis sanitaria y econoacutemicas no seraacuten suficientes para asegurar un desarrollo equitativo para la poblacioacuten La provisioacuten desigual en cantidad y calidad de bienes y ser-vicios a la poblacioacuten viola el acceso y proteccioacuten de dere-chos humanos para la generacioacuten actual y las siguientes
2 httpswwwdofgobmxnota_detallephpcodigo=5590745ampfecha=30032020~text=El20presente20Acuerdo20en-trarC3A120en2D20RC3BAbrica
11 EFECTOS DE LA COVID-19 EN LA POBREZA Y LA DESIGUALDAD DE LOS INGRESOSLa crisis econoacutemica y social actual causada por la pandemia ha resultado en un deterioro en el mer-cado de trabajo caracterizado por peacuterdidas de em-pleos precarizacioacuten de condiciones de trabajo y
mayor desigualdad salarial Estos efectos afectan maacutes a ciertos grupos vulnerables como las mujeres los joacutevenes las personas adultas mayores y las per-sonas que trabajan en el sector informal
El efecto de la pandemia en el empleo for-mal ha sido arrasador De acuerdo con el IMSS de enero a julio de 2020 se perdieron aproximadamente un milloacuten de empleos formales (STPS 2020) en su mayoriacutea permanentes El Graacute-fico 1 muestra el nuacutemero de puestos de trabajo registrados (en millones de personas) del 2020 contra 2019 Observamos que de enero 2019 a enero 2020 hubo un incremento del em-pleo formal de 158 Sin embargo la crisis sanitaria provo-
coacute una peacuterdida de aproximadamente un milloacuten de empleos formales de enero a ju-lio de 2020 la cual se observa en tres mo-mentos una caiacuteda aguda en abril y mayo
en el momento en que se decretoacute la emergencia sanitaria luego un par de meses de estancamiento seguidos por una recuperacioacuten gradual en la segunda mitad del antildeo hasta al-canzar 198 millones de empleos registrados en diciembre de 2020 (Instituto Mexicano del Seguro Social 2020)
PEacuteRDIDAS DE EMPLEO
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Fuente Elaboracioacuten propia con datos del Instituto Mexicano del Seguro Social 2020
La alta tasa de contagios por SARS-CoV-2 y la lenta re-cuperacioacuten econoacutemica podriacutea afectar la creacioacuten de empleos para retomar los niveles observados en marzo del antildeo pasado Velasco Silverio-Murillo y Balmori (2021) estiman que las medidas de aislamiento social y reduc-cioacuten de actividad econoacutemica tuvieron como impacto una contraccioacuten de 5 en el empleo formal hasta noviembre de 2020 Aunque los autores no encuentran diferencias en el impacto en la peacuterdida de empleo por geacutenero obser-van una recuperacioacuten desigual Mientras que en agosto los empleos de los hombres comenzaron a recuperarse los de las mujeres permanecieron estancados (Hoe-hn-Velasco Silverio-Murillo amp Balmori de la Miyar 2021)
Ademaacutes del geacutenero la edad de las personas trabajado-ras tambieacuten afecta su permanencia en el empleo En el mismo estudio se encontroacute que la crisis impactoacute espe-ciacuteficamente a dos rangos de edades trabajadores de 15 a 29 antildeos y a los mayores de 60 antildeos Esto es particu-larmente importante en el contexto mexicano donde no existen mecanismos de proteccioacuten social para los joacuteve-nes que abandonan el mercado de trabajo
Otra de las caracteriacutesticas del mercado laboral de Meacutexico son las altas tasas de informalidad El 55 de la poblacioacuten ocupada labora en condicioacuten de informalidad (INEGI 2020) es decir no estaacute registrada en el IMSS ni tiene mecanismos de proteccioacuten social formal Es por esta razoacuten que la crisis econoacutemica y social en el empleo seraacute maacutes grande que lo que se pronostica de acuerdo con la informacioacuten del IMSS
La Encuesta Nacional de Ocupacioacuten y Empleo (ENOE) cuan-tifica los niveles de empleo formal e informal y es un insumo fundamental para entender de manera amplia la dinaacutemica de empleo En el primer trimestre del 2020 antes de que se sin-tiera el impacto maacutes fuerte de la Covid-19 habiacutea un total de 553 millones de Poblacioacuten Econoacutemicamente Activa (PEA)3 ocupada de las cuales 605 era representado por hom-bres mientras que la Poblacioacuten No Econoacutemicamente Activa (PNEA)4 disponible era de 57 millones de los cuales 67 era representado por mujeres (INEGI 2020)
Para el cuarto trimestre de 2020 la PEA ocupada cayoacute 37 afectando en mayor medida a las mujeres ya que su participacioacuten tuvo una caiacuteda de 52 frente a una
3 Es decir las personas que durante la semana de la entrevista realizaron alguacuten tipo de actividad econoacutemica o formaban parte de la poblacioacuten desocupada abierta (INEGI nd)4 Personas de 12 antildeos o maacutes que durante el periodo no realizaron ni tuvieron una actividad econoacutemica ni buscaron aunque hubieran aceptado un empleo si se les hubiera ofrecido la oportunidad (INEGI nd)
Graacutefico 1 Puestos de Trabajo Registrados en el IMSS 2019-2020 (en millones)
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disminucioacuten de 26 de los hombres La caiacuteda de la participacioacuten ocupada tuvo un efecto en la PNEA dis-ponible ya que esta se incrementoacute 549 siendo los hombres los maacutes afectados al presentar un aumento de 877 frente a un aumento de 385 de las mujeres
A pesar de la salida de millones tanto hombres como mujeres del mercado laboral en este grupo son las
mujeres quienes representan 60 de poblacioacuten bajo esta situacioacuten (Ver graacutefico 2) Esta informacioacuten nos indica que existe una proporcioacuten importante de per-sonas que se quedaron sin trabajo debido al impacto de la crisis de la Covid-19 al dejar aproximadamen-te a 9 millones de personas disponibles para tomar oportunidades laborales (INEGI 2020)
Graacutefico 2 PEA ocupada y PNEA disponible en 2020
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de (CONEVAL 2021)
Los efectos de la Covid-19 en el des-empleo han afectado de diferente manera a los hombres y mujeres mexi-canas Desde el inicio de la pandemia 34 de mujeres fueron expulsadas de su trabajo frente a 26 de los hom-bres De acuerdo con la ENOE al cuar-to trimestre de 2020 habiacutea 41 millones de personas disponibles para trabajar pero no lo haciacutean por cuidar familiares 85 de estas personas eran mujeres por lo que la carga de cuidados de las constituye una barrera para reinsertarse (INEGI 2018) Ademaacutes del efecto en la peacuterdida de empleos se encontroacute que en teacuterminos relativos en el cuarto trimestre de 2020 el ingreso de los hombres ocupados era aproximadamente 12 veces mayor al de las mujeres (CONEVAL 2021)
Ademaacutes de los efectos coyunturales de la pandemia en las mujeres existen barreras estructurales de geacute-nero En Meacutexico poco menos del 50 de las mujeres
participan en la fuerza laboral con una mayor oferta en las mujeres sol-teras joacutevenes y con maacutes educacioacuten Ademaacutes las mujeres enfrentan barre-ras para el acceso al cuidado infantil especialmente mujeres de bajos in-gresos El acceso limitado al cuidado
infantil se agravoacute durante la pandemia (Hoehn-Velas-co Silverio-Murillo Balmori de la Miyar 2021)
Existe evidencia de que las crisis traen consigo un retroceso en los avances logrados en materia de igualdad de geacutenero La atencioacuten a las medidas sani-tarias para prevenir el contagio por Covid-19 ha in-tensificado el trabajo domeacutestico y de cuidados no remunerado de las mujeres y nintildeas ya que las creen-cias sexistas tradicionales dan por hecho que ellas son quienes tienen que ocuparse de estas labores (OXFAM Internacional 2020)
EFECTOS POR GEacuteNERO
iquestHOMOGEacuteNEOS ENTRE HOMBRES
Y MUJERES
09
Entre el primer y cuarto trimestre de 2020 se repor-toacute un incremento de 159 mil mujeres no disponibles para trabajar Este incremento se relaciona con el tra-bajo no remunerado tareas domeacutesticas y de cuidados que han aumentado a raiacutez de la pandemia y que histoacuteri-camente han sido asignadas a las mujeres Cuando los sistemas de salud tienen una alta demanda hay cierre de escuelas y guarderiacuteas y la atencioacuten en el hogar se incre-menta siendo en muchos casos una carga invisible para las mujeres (ONU Mujeres 2020)
De acuerdo con el INEGI en 20175 la valoracioacuten econoacute-mica del trabajo no remunerado que los integrantes de los hogares realizan en la generacioacuten de servicios reque-ridos para la satisfaccioacuten de sus necesidades mostroacute que cada persona participoacute en promedio el equivalente a $39736 pesos anuales por sus labores domeacutesticas y de cuidados Al desagregar este valor por sexo de quien realizoacute dichas actividades se encontroacute que el trabajo de las mujeres tuvo un valor equivalente a $55811 pesos mientras que el de los hombres fue de $20694 pesos durante el mismo antildeo
En promedio las mujeres asumen el triple de horas (39 horas semanales) de trabajo de cuidado no remunerado los hombres se responsabilizan en promedio 13 horas semanales Las mujeres del decil I el decil de menores ingresos contribuyeron con $59296 pesos en promedio al antildeo mientras que aquellas que pertenecen al deacutecimo decil lo hicieron con el equivalente a $52366 pesos en el mismo periodo La contribucioacuten de los hombres presen-
toacute para los mismos deciles (I y X) niveles de $18709 y $22129 pesos respectivamente (INEGI 2018)
Ademaacutes de las labores domeacutesticas y de cuidados que rea-lizan las mujeres su participacioacuten laboral destaca en los sectores relacionados con educacioacuten salud servicios de alojamiento temporal bebidas y alimentos y comercio al por menor los cuales han sido maacutes afectados durante la pandemia ya que la mayoriacutea de estos sectores fueron los primeros en parar durante el confinamiento
El sector salud es uno de los maacutes feminizados En Meacutexico existen aproximadamente 332 mil 200 personas ocupadas en la medicina (599 son hombres y 407 son mujeres) ademaacutes en enfermeriacutea se cuenta con un personal de 265 mil 248 del cual 82 son mujeres quienes actualmente estaacuten enfrentando la emergencia sanitaria por COVID-19 Sin embargo a pesar de desempentildear funciones que mar-can la diferencia entre la vida y la muerte de cientos de pacientes la remuneracioacuten del personal meacutedico y de en-fermeriacutea es baja El personal meacutedico en Meacutexico gana en promedio $16146 mensuales y el personal de enfermeriacutea gana en promedio $9909 al mes (Instituto Belisario Do-miacutenguez Senado de la Repuacuteblica 2020)
Lo anterior pone en evidencia que la crisis econoacutemica y sanitaria causada por la Covid-19 ha impactado en mayor medida en las mujeres Algunos aspectos para integrar la perspectiva de geacutenero y reducir esta desigualdad se abordan maacutes adelante y en el capiacutetulo final
5 Cuenta sateacutelite del trabajo no remunerado de los hogares de Meacutexico 2017 Esta cuenta se obtuvo de la Encuesta Nacional de Uso de Tiempo Libre (ENUT)
La falta de medidas y programas adi-cionales por parte del Estado mexica-no para enfrentar la crisis econoacutemica ha puesto a millones de mexicanos en medio de un dilema cuidar su salud y la de sus seres queridos o mantener su empleo arriesgando su vida y salud El trabajar y protegerse resulta un privi-legio para la mayoriacutea de la poblacioacuten ya que soacutelo en-tre 20 y 23 de las personas trabajadoras ocupadas pueden realizar sus labores viacutea remota Un ejemplo es el caso de la regioacuten del Bajiacuteo en donde existe una alta concentracioacuten de la industria manufacturera en don-de la sana distancia es casi imposible de cumplir Tan soacutelo entre 17 y 21 de los ocupados puede realizar sus actividades laborales desde casa (Monroy-Goacutemez-Franco 2020)
La peacuterdida de empleo por la crisis econoacutemica aunada a la falta de poliacute-ticas para proteger al mercado labo-ral ha tenido efectos en los salarios y medios de vida de las personas tra-bajadoras De acuerdo con el Consejo Nacional de Evaluacioacuten de la Poliacutetica de Desarrollo Social (CONEVAL) del
primer al cuarto trimestre de 2020 el porcentaje de personas cuyo ingreso laboral por persona fue me-nor a la liacutenea de pobreza extrema se incrementoacute de 357 a 407 (CONEVAL 2021) Cabe mencionar que como respuesta al confinamiento el porcentaje de poblacioacuten con ingreso menor al costo de la canas-ta alimentaria llegoacute a un maacuteximo histoacuterico de 445 al tercer trimestre de 2020 (Graacutefico 3)
POBREZA Y DESIGUALDAD EN EL MERCADO
LABORAL iquestQUEacute SABEMOS HASTA AHORA
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Fuente Elaboracioacuten propia con datos de (CONEVAL 2021)Debido a la contingencia sanitaria por la COVID-19 el INEGI suspendioacute la recoleccioacuten de informacioacuten de la ENOE segundo trimestre 2020 es por ello por lo que no se cuenta con la informacioacuten necesaria para el caacutelculo correspondientes a este periodo
Graacutefico 3 Porcentaje de poblacioacuten con Ingreso menor al Costo de la Canasta Alimentaria
Este incremento se debe al cierre de empresas y a la peacuter-dida de empleos que la pandemia ocasionoacute De acuerdo con Velasco Silverio-Murillo y Balmori (2021) se vieron maacutes afectados los trabajadores en en el extremo izquier-do de la distribucioacuten de ingreso es decir los maacutes pobres Por tamantildeo de empresa el confinamiento afectoacute espe-cialmente a las pequentildeas empresas (6-50 trabajadores) y a las medianas (51ndash250 trabajadores) Por sector econoacute-mico la construccioacuten fue el sector maacutes afectado pero se recuperoacute raacutepidamente El sector de servicios principal-mente servicios a personas y empresas tuvo un impacto alto debido al mayor riesgo de infeccioacuten durante la pande-mia Este impacto en el sector de servicios es una distin-cioacuten esencial a las recesiones pasadas
Aproximadamente 45 millones de personas ocupadas experimentan una pobreza persistente que antes no ocu-rriacutea o estaacuten cayendo en la pobreza cuando anteriormente era posible evitarla (De la Torre 2020)
La dinaacutemica de los salarios sugiere tambieacuten un incremen-to en la desigualdad econoacutemica en el mercado laboral Durante el tercer trimestre de 2019 el ingreso laboral per caacutepita promedio del 20 de la poblacioacuten con mayores in-gresos representaba 343 veces el ingreso del 20 de la poblacioacuten con menores ingresos Para el mismo trimestre de 2020 la desigualdad aumentoacute ya que el ingreso laboral
per caacutepita del quintil maacutes rico representaba 1463 veces el ingreso del maacutes pobre es decir un aumento de 43 veces en un antildeo (CONEVAL 2020)
Del primer al tercer trimestre de 2020 el coeficiente de Gini6 de los ingresos laborales aumentoacute de 049 a 054 respectivamente Sin embargo para el cuarto trimes-tre hubo una recuperacioacuten pasando de 054 a 051 Este efecto se debe principalmente al aumento del ingreso laboral del primer quintil de ingresos laborales es decir el ingreso de 20 de la poblacioacuten con menores ingresos (CONEVAL 2021)
El incremento de la pobreza laboral proviene de sectores de ingresos medios que han perdido sus ingresos y me-dios de vida De acuerdo con de la Torre (2020) 445 de las personas ocupadas del tercer quintil de ingresos derivados del trabajo estaacuten cayendo en pobreza laboral Sin embargo los efectos se extienden a los ocupados de los estratos de maacutes altos ingresos que estaacuten perdiendo su empleo o viendo caer sus remuneraciones al deprimirse el mercado de trabajo La tendencia en el mercado labo-ral durante los uacuteltimos trimestres desde 2018 indicaba un incremento en los ingresos laborales de las personas trabajadoras maacutes pobres y una reduccioacuten de la pobreza laboral Sin embargo la pandemia revirtioacute esta tendencia (de la Torre 2020)
6 Este iacutendice es una medida de desigualdad econoacutemica utilizada a escala mundial que toma el valor cero cuando hay perfecta igualdad en la distribucioacuten de los ingresos y uno cuando hay perfecta desigualdad (CONEVAL 2010)
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Debido a que auacuten no existen datos ob-servables para calcular el impacto del COVID-19 sobre el ingreso total de los hogares el CONEVAL ha realizado algu-nas estimaciones utilizando simulacio-nes y encuestas de ingresos basado en la ENIGH 2018 buscando estimar los efectos potenciales que la actual coyun-tura podriacutea generar en los niveles de po-breza por ingresos de la poblacioacuten mexicana de tal forma que permite mantener la comparabilidad histoacuterica de las cifras de pobreza simulando una contraccioacuten del ingreso total per caacutepita de los hogares (CONEVAL 2020)
De acuerdo con sus resultados se estima un incremen-to en la pobreza por ingresos de entre 72 y 79 puntos porcentuales o entre 89 y 98 millones de personas
adicionales En el caso de la crisis sa-nitaria pasada de la influenza AH1N1 se reportoacute que los hogares de los deciles maacutes bajos tuvieron mayor probabilidad de incurrir en gastos catastroacuteficos7 por motivos de salud Asimismo se estima que el total de personas en situacioacuten de pobreza extrema por ingresos tambieacuten se incrementaraacute en el escenario maacutes
conservador al menos 49 puntos porcentuales es decir 61 millones de personas (CONEVAL 2020)
La Graacutefica 4 muestra que el porcentaje de personas con ingresos menores a las distintas lineas de pobreza seraacuten al final de la pandemia similares a los porcentajes del 2000 Es decir 20 antildeos sin avances significativos en la lucha contra la pobreza
ESTIMACIONES PRELIMINARES
DE EFECTOS EN POBREZA
Y DESIGUALDAD PARA 2020
7 Entendemos por gasto catastroacutefico a aquellas enfermedades que su costo y los gastos que se derivan de sus tratamientos y medicamentos que pueden poner en riesgo la vida y el patrimonio familiar (CONEVAL)
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de (CONEVAL 2018) Los datos obtenidos para 2020 se basaron en estimaciones un incremento en la pobreza por ingresos de 79 puntos y un aumento del total de personas en situacioacuten de pobreza extrema de 49 puntos porcentuales mencionadas anteriormente
Graacutefico 4 Porcentaje de Poblacioacuten en situacioacuten de Pobreza
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Por otro lado Lustig et al (2020) realizan una simulacioacuten de los efectos potenciales del COVID para el caso de Meacute-xico Al igual que en el caso de CONEVAL estos autores utilizan la ENIGH 2018 para simular un choque en el ingre-so soacutelo en sectores econoacutemicos donde el ingreso estaacute en riesgo es decir en aquellos sectores considerados no esenciales8 De acuerdo con sus estimaciones se esti-ma un incremento de entre 64 y 7 puntos porcentuales de la pobreza usando la liacutenea de pobreza del CONEVAL es decir entre 8 y 88 millones de personas en pobreza adi-cionales Para el caso de la desigualdad se calcula que la desigualdad tendraacute incrementos moderados con un in-cremento en el coeficiente de Gini de entre 0039 y 0015 (Lustig et al 2020)
Estos incrementos en la pobreza podriacutean tener efectos en la movilidad social De acuerdo con Lustig et al 20 de las personas en situacioacuten de pobreza moderada9 podriacutean convertirse en pobres extremos Por otro lado aproxima-damente 20 de la clase media baja podriacutea caer en situa-cioacuten de pobreza (Lustig et al 2020)
Un anaacutelisis a profundidad de Lustig y Pabon (2020) usan-do una metodologiacutea similar sugiere que el impacto en la pobreza es mayor en zonas urbanas que en rurales y menor para la poblacioacuten indiacutegena ya que en su mayoriacutea viven en zonas rurales y que es similar entre hombres y mujeres jefes de familia En liacutenea con la informacioacuten sobre
ingresos salariales tambieacuten se encuentra que la peacuterdida seraacute maacutes severa en la parte media de la distribucioacuten que en los hogares maacutes pobres (Lustig y Pabon 2020)
Ello es explicado por que los hogares en las aacutereas urbanas que tienen mejores ingresos es asociado con la mayor proporcioacuten de ingresos provenientes del empleo puacuteblico y las pensiones Por otra parte la mayor participacioacuten de las rentas del empleo agriacutecola el consumo de produc-cioacuten propia y las transferencias monetarias en las zonas rurales explica por queacute para el resto de la distribucioacuten las zonas rurales son menos afectadas Al existir una mayor dependencia del mercado laboral por parte de los traba-jadores urbanos y una mayor concentracioacuten de la poliacutetica social en lo rural se requiere de un paquete fiscal adicio-nal mucho maacutes activo que soporte a la poblacioacuten de in-gresos medios
Esta evidencia es consistente con lo encontrado en la caiacute-da de los ingresos laborales y la dinaacutemica del empleo Por lo mencionado anteriormente se estima que las peacuterdidas sean maacutes pronunciadas para los pobres moderados y los vulnerables a caer por debajo de la liacutenea de pobreza que entre los maacutes pobres Esto se debe a que los programas de asistencia social y el auto consumo representan una parte mayor del ingreso bruto total de los maacutes pobres esencialmente estos dos elementos ponen un piso para sus ingresos
8 Los sectores considerados no esenciales son aquellos no consideradas de vital importancia para el funcionamiento oacuteptimo del paiacutes durante cualquier emergencia sanitaria es decir todos los sectores que no sean de la rama meacutedica parameacutedica administrativa seguridad puacuteblica proteccioacuten ciudadana y sectores esenciales para el funcionamiento de la economiacutea (sector financiero supermercados transportes)9 Es decir personas que no tienen ingresos para cubrir sus necesidades baacutesicas pero que si los tienen para cubrir su alimentacioacuten baacutesica
ESTIMACIONES PROPIAS SOBRE
LOS EFECTOS DE LA CRISIS ECONOacuteMICA
EN LA POBREZA Y LA DESIGUALDAD
El Banco Mundial (BM) proyecta una contraccioacuten del PIB de 9 en 2020 y un aumento de la produccioacuten de 37 en 2021 (World Bank 2021) De acuerdo con proyecciones hechas por el Fondo Monetario Internacional (FMI) con infor-macioacuten del BM el empleo los ingresos y la pobreza tardaraacuten varios antildeos en volver a los niveles anteriores a la pan-demia (FMI 2020) Esta caiacuteda del PIB mexicano ha sido la mayor en 90 antildeos y se espera que la economiacutea mexicana se recupere en el mejor de los escenarios en 2024 (IDIC 2021) Es por ello por lo que buscamos realizar una esti-macioacuten con base en el comportamiento del PIB sobre los posibles efectos de los indicadores de materia de pobreza y desigualdad
A continuacioacuten se realizaraacuten estima-ciones sobre pobreza por ingresos uti-lizando las liacuteneas de pobreza del BM donde usaremos un escenario para los siguientes tres antildeos dependiendo del crecimiento del PIB para cada antildeo (2020 y 2021) con base en las estimaciones del BM Se usaraacute la metodologiacutea emplea-da en PovcalNet (The World Bank enero
2021) la cual es una herramienta computacional interac-tiva que permite replicar los caacutelculos hechos por investi-gadores del Banco Mundial para estimar el alcance de la pobreza absoluta en el mundo o una regioacuten en especiacutefico PovcalNet informa dos tipos de estimaciones de pobreza a nivel econoacutemico
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1 Las estimaciones para el antildeo de la encuesta se cal-culan directamente a partir de las encuestas de ho-
gares disponibles y son ideacutenticas a las estimaciones in-formadas en los Indicadores de Desarrollo Mundial y el Portal de datos sobre la pobreza y la equidad del Banco Mundial Para el caso de Meacutexico se usa la Encuesta Na-cional de Ingresos y Gastos de los Hogares 2018 (ENIGH)
2 Estimaciones del antildeo de referencia que alinean las estimaciones de la encuesta con antildeos de referencia
comunes para fines de agregacioacuten global y regional
Para la realizacioacuten de las estimaciones se utilizaraacute una liacutenea de $55 doacutelares PPP10 al diacutea por persona (aproxima-damente $196804 pesos mensuales por persona asu-miendo un tipo de cambio PPP basado en regresiones realizadas por el Banco Mundial) como liacutenea inicial para el antildeo 2019 Dado que la base de datos PovcalNet permi-te al usuario calcular las tasas de pobreza sea cual sea el valor de la liacutenea de pobreza z aumentaremos dicho valor con base en las proyecciones del FMI mencionadas ante-
riormente a la liacutenea estimada la llamaremos zα debido a su correspondiente contraccioacuten en el PIB Para la estima-cioacuten se utiliza la siguiente foacutermula11
Por ejemplo para determinar el aumento en la pobreza de una contraccioacuten de 9 en 2020 inflamos el valor de la liacutenea de pobreza de $550 por diacutea a $604 por diacutea Para los tres escenarios empleamos la misma metodologiacutea sobre la liacutenea de pobreza de $550 por diacutea Sin embargo es necesario mencionar que esta simulacioacuten presenta li-mitaciones Una limitacioacuten es que asume una caiacuteda de la misma magnitud para todos los hogares es decir es una estimacioacuten neutral a la distribucioacuten por ingresos (Sumner et al 2020) Por otro lado se asume que el traspaso entre las disminuciones del PIB per caacutepita con contraccioacuten del bienestar per caacutepita de los hogares es de 100
10 Paridad del Poder Adquisitivo (PPP por sus siglas en ingleacutes) La PPA nos permite presentar los datos sobre ingresos y consumo de cada paiacutes de tal manera que puedan compararse (Banco Mundial 2018)11 Para maacutes informacioacuten acerca de la metodologiacutea empleada revisar (Symner 2020)12 Es conocido tambieacuten como Head-Count Index
z(1-xα)
Tabla 1 Estimaciones de pobreza y desigualdad en Meacutexico
ANtildeO POVERTY LINE (DLS$DAY) FGT (0) FGT (1) FGT (2)
2019 $55 2270 693 313
2020 $604 2724 855 392
2021 $583 2549 792 361
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de (The World Bank enero 2021)
Como lo muestra la Tabla 1 los resultados obtenidos muestran un aumento en los indicadores del iacutendice Foster-Greer-Thorbecke (FGT) El indicador FGT (0)12 nos muestra la proporcioacuten de personas que se encuen-tran por debajo de la liacutenea de pobreza Se observa un aumento de 454 puntos porcentuales del 2019 al 2020 es decir un aumento adicional de 56 millones de per-sonas en situacioacuten de pobreza tras la crisis por Co-vid-19 Ademaacutes en la graacutefica 5 se observan los efectos mencionados anteriormente donde 2019 presentoacute el porcentaje maacutes bajo reportado desde 2005 y si la eco-
nomiacutea logra una recuperacioacuten significativa en 2021 ha-braacute un disminucioacuten de la proporcioacuten de personas bajo esta situacioacuten Sin embargo no seraacute posible regresar a los niveles pre-pandemia Adicionalmente es impor-tante observar el comportamiento del iacutendice FGT (2) ya que este refiere a una mayor desigualdad existente en-tre el grupo de los pobres
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Fuente Elaboracioacuten propia con datos de (PovcalNet 2018)
Graacutefico 5 Proporcioacuten de personas por debajo de la liacutenea de la pobreza
12 EFECTOS DE LA DESIGUALDAD EN EL ACCESO A DERECHOSLa pandemia por Covid-19 no soacutelo ha causado graves dantildeos en el empleo y aumentado la pobreza por ingre-sos de las personas mexicanas tambieacuten ha afectado el acceso efectivo a sus derechos Esto es importan-te ya que la mayoriacutea de la poblacioacuten depende de los servicios puacuteblicos para cubrir sus necesidades de salud educacioacuten y seguridad social entre otros Esta dependencia se profundiza con la caiacuteda de ingresos descrita anteriormente Para disentildear una respuesta integral a la crisis es necesario entender el impacto que ha tenido en los derechos sociales de diversas po-blaciones y priorizar esfuerzos para restaurarlos Con ese objetivo observamos distintas bases de datos y diagnoacutesticos que permiten analizar los principales fo-cos rojos en cuanto a brechas de acceso a derechos y a las poblaciones que enfrentan mayor vulnerabilidad
La Encuesta de Seguimiento de los Efectos del Co-vid-19 en el Bienestar de los Hogares Mexicanos (EN-COVID-19) desarrollada por el Instituto de Investiga-
ciones para el Desarrollo con Equidad (EQUIDE) de la Universidad Iberoamericana ofrece una imagen maacutes completa de los efectos de la contingencia sanitaria en el bienestar econoacutemico en el acceso a programas sociales en el estado de salud fiacutesica y mental y en la nutricioacuten de las personas Adicionalmente se pre-senta un anaacutelisis sociodemograacutefico de la letalidad del Covid-19 elaborado por la Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe (CEPAL) que ayuda a ilus-trar coacutemo las carencias sociales que las personas en-frentan por su estatus socioeconoacutemico impactan di-rectamente en sus posibilidades de sobrevivir cuando se ven afectadas por la Covid-19
Otra referencia fundamental son los diagnoacutesticos de acceso a derechos sociales del CONEVAL (2018) que presentan los antecedentes de nuestro paiacutes ante la emergencia y las carencias en cuanto a la calidad dis-ponibilidad y accesibilidad oportuna de los derechos que los ciudadanos llevan consigo en tiempos de crisis
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La pandemia golpeoacute a un paiacutes con grandes carencias sociales pre-existentes En Meacutexico no soacutelo 524 millones de personas se encuentran en situacioacuten de pobreza sino que 293 de la poblacioacuten es vulnerable por carencias sociales (CONEVAL 2020)
es decir aunque tienen un ingreso por arriba de la liacutenea de pobreza es-tas experimentan una o maacutes caren-cias en el acceso a sus derechos en
cuanto a salud educacioacuten seguridad social vivienda y alimentacioacuten
En un contexto de severos choques exter-nos como una pandemia la red de protec-cioacuten social y los derechos que garantiza el gobierno se vuelven fundamentales De la mano con el acceso a la salud el derecho quizaacutes maacutes determinante en la contingencia actual ha sido la seguri-dad social Eacutesta es crucial para garantizar los medios de subsistencia de los hogares ante eventualidades como la peacuterdida de empleo los accidentes y las enfermeda-des o actualmente en particular el confinamiento y la Covid-19
La seguridad social ofrece acceso a servicios de salud de mayor calidad garantiza un sueldo fijo y prestacio-nes como incapacidad por enfermedad pagada seguro de vida pensioacuten guarderiacuteas para el cuidado de los hi-jos y seguro de desempleo entre otros Con seguridad social de calidad las personas tienen una red sobre la cual apoyarse para seguir indicaciones de quedarse en casa sin miedo a que un diacutea sin salir a trabajar signifique un diacutea sin garantizar el alimento en el hogar Desafortu-nadamente en Meacutexico este derecho estaacute directamente
vinculado al estatus laboral de las personas lo cual trae consigo diversas problemaacuteticas que se exponen a continuacioacuten
En primer lugar quienes laboran en el sector informal o se autoemplean no cuentan con esa red de apoyo por lo tanto ademaacutes de afrontar mayores riesgos de caer en la pobreza por gastos extraordinarios se han visto en la im-posibilidad de seguir medidas como las del confinamien-to pues para esas personas dejar de trabajar se traduce en la falta de ingreso del cual millones de personas depen-den diacutea con diacutea para subsistir La carencia por acceso a la seguridad social es maacutes marcada en la poblacioacuten mexica-na ya que afecta a 573 de la poblacioacuten (717 millones de personas) sobre todo en entidades como Oaxaca Puebla y Veracruz En el paiacutes 694 de los municipios alcanzan incluso el 70 en cuanto a poblacioacuten con carencias por seguridad social (CONEVAL 2020)
En segundo lugar la peacuterdida masiva de empleos en el sector formal no soacutelo implica la peacuterdida del ingreso de las personas sino que tiene como consecuencia directa
SEGURIDAD SOCIALSALUD Y SEGURIDAD
ALIMENTARIA
SEGURIDADSOCIAL
Tabla 2 Medicioacuten Multidimensional de la Pobreza 2018
INDICADORES
PORCENTAJE MILLONES DE PERSONAS
2008 2010 2012 2014 2016 2018 2008 2010 2012 2014 2016 2018Poblacioacuten en situacioacuten de
pobreza444 461 455 462 436 419 495 528 533 553 534 524
Pobreza moderada 333 348 357 366 359 345 372 398 418 439 44 431
Pobreza extrema 11 113 98 95 76 74 123 13 115 114 94 93
Vulnerables por carencias
sociales323 281 286 263 268 293 36 321 335 315 329 367
Por ingresos 47 59 62 71 7 69 52 67 72 85 86 86
No pobre y no vulnerable 187 199 198 205 226 219 209 228 232 246 278 274
Fuente Elaboracioacuten propia con datos del CONEVAL basados en el MCS-ENIGH 2008- 2014 y el MEC 2016 y 2018 del MCS-ENIGH
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la peacuterdida de su derecho a la seguridad social empujan-do a las personas casi de manera predeterminada a un estado de vulnerabilidad Los hogares que la pierden por lo general enfrentan reducciones en el ingreso maacutes marcadas mayores barreras para reinsertarse en el mercado laboral y se ven obligadas a acudir al Instituto de salud para el Bienestar (INSABI antes Seguro Popu-lar) que cuenta con menor calidad
Durante el 2020 el paiacutes vio una peacuterdida del empleo sin precedente a causa de la pandemia Como detallamos al inicio de este capiacutetulo entre enero y julio el IMSS (2020) reportoacute una peacuterdida aproximada de un milloacuten de puestos de trabajo formales
Ademaacutes de las carencias en acceso a ciertos derechos es necesario hablar del acceso efectivo a estos puesto que tener acceso a un servicio o estar afiliado a un pro-grama no garantiza la satisfaccioacuten oportuna y de cali-dad del derecho en cuestioacuten Por ejemplo aunque 838 de la poblacioacuten contaba con acceso a servicios meacutedicos en 2018 uacutenicamente 478 de la poblacioacuten derechoha-biente obtuvo servicios preventivos para padecimientos croacutenico-degenerativos considerados servicios baacutesicos en instituciones puacuteblicas (CONEVAL 2019) Esto eviden-cia que una crisis sanitaria como la que estamos vivien-do que amenaza con saturar el sistema de salud nacio-nal profundice auacuten maacutes las desigualdades en cuanto a la calidad disponibilidad y accesibilidad oportuna a los derechos de la poblacioacuten
En la Repuacuteblica Mexicana maacutes de 1 milloacuten 968 mil 566 personas se han contagiado del virus SARS-CoV-2 (Gobierno de Meacutexico 2021) y maacutes de 171 mil 234 murieron a causa de este virus hasta mi-tades de febrero 2021 En Meacutexico 162 de la poblacioacuten vive con carencias de acceso a servicios de salud (202 millones de personas) (CONEVAL 2020) porcentaje que en algunos municipios como Apatzingaacuten Michoacaacuten Santa Mariacutea Temaxcala Oaxaca o Domingo Arenas Pue-bla alcanza 40 (CONEVAL 2015) un escenario desde el inicio desalentador en cuanto a las capacidades de res-puesta ante un virus altamente contagioso
Al momento de la publicacioacuten de este anaacutelisis el paiacutes se encuentra en la segunda ola de contagios De acuer-do con el Sistema de Informacioacuten de la Red IRAG has-ta febrero de 2021 las entidades de Ciudad de Meacutexico Estado de Meacutexico Guerrero y Puebla reportaron una ocupacioacuten de camas mayor a 50 Para el mismo mes Ciudad de Meacutexico presentoacute una saturacioacuten de camas con ventilador de 75 lo que evidencioacute la saturacioacuten del sis-tema de salud y las dificultades de encontrar una cama de hospital (Secretariacutea de Salud 2021) tanto para ricos como para pobres ya que los hospitales privados COVID se encontraban tambieacuten saturados
Aunque el virus en siacute mismo no discrimina el perfil so-ciodemograacutefico y el entorno institucional siacute determinan la probabilidad de contagiarse y los efectos de la enfer-medad en la vida de las personas La Comisioacuten Econoacutemi-ca para Ameacuterica Latina y el Caribe (CEPAL 2020) se dio a la tarea de analizar coacutemo se relacionan estos determi-nantes sociales con el riesgo de contagio y muerte por Covid-19 y encontroacute que diversos factores interactuacutean
Los municipios con alto porcentaje de per-sonas hablantes de lengua indiacutegena resul-
tan ser los maacutes vulnerables ya que enfrentan tasas de contagios y mortalidad elevados junto con el nivel de le-talidad maacutes alto del paiacutes Esto principalmente porque las comunidades indiacutegenas estaacuten relacionadas con niveles maacutes altos de rezago social e infraestructura precaria Tambieacuten se observoacute inequidad en la realizacioacuten de prue-bas diagnoacutesticas entre los municipios lo cual influye de manera importante en los tres iacutendices (CEPAL 2020)
En cuanto a las caracteriacutesticas de la poblacioacuten la CEPAL encuentra una asociacioacuten estadiacutesticamente significa-tiva entre sexo edad escolaridad ocupacioacuten lugar de atencioacuten antes de morir y condiciones de salud preexis-tentes En Meacutexico han muerto dos hombres por cada mujer a causa de Covid-19 resultado que podriacutea relacio-narse con los roles de geacutenero del paiacutes Por otro lado las personas mayores son maacutes vulnerables pues aunque la tasa de contagio se mantiene igual de alta a partir de los 49 antildeos el riesgo de morir una vez contraiacutedo el SARS-CoV-2 se intensifica de manera constante con la edad
La uacuteltima determinante analizada son las instituciones en las que los pacientes por Covid-19 han sido atendi-dos y los resultados sobre su desempentildeo son revela-dores El IMSS y el ISSSTE presentan los niveles maacutes altos de letalidad con 191 y 17 respectivamente superando considerablemente el promedio nacional de 11 al momento del anaacutelisis (Agosto 2020) En cambio en hospitales privados soacutelo fallecieron 42 de los pa-cientes con Covid-19
SALUD
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Fuente Elaboracioacuten propia con datos de Secretariacutea de Salud Datos Abiertos 2020
Graacutefico 6 Letalidad del COVID-19 por tipo de institucioacuten meacutedica al 25 de agosto 2020
La CEPAL considera la omisioacuten de proporcionar atencioacuten en las unidades de cuidado intensivo (UCI) como una de las principales causas de los iacutendices de letalidad men-cionados En este sentido contrasta el hecho de que en el IMSS soacutelo 44 pacientes por cada 100 fallecidos fueron atendidos en UCI mientras que en hospitales privados maacutes pacientes han sido atendidos en terapia intensiva de los que han muerto (1477) (CEPAL 2020)
Eacuteste uacuteltimo punto realza la discusioacuten en materia de po-liacutetica puacuteblica sobre las disparidades en la calidad de los diferentes servicios de salud la cual puede evaluarse con base en factores como tiempos de espera en las unidades meacutedicas gasto de bolsillo y cobertura de cier-tos tratamientos entre otros Al analizar la Encuesta Nacional de Salud y Nutricioacuten (ENSANUT 2018) Vaacutezquez amp Jaramillo-Molina (2020) encontraron que quienes maacutes precariedad enfrentan son las personas afiliadas al en-tonces Seguro Popular ahora INSABI que ademaacutes se concentran en los estratos socioeconoacutemicos maacutes bajos 606 de los mexicanos estaacuten afiliados al Seguro Popu-lar pero soacutelo 79 de sus beneficiarios suele atenderse en unidades meacutedicas de la SSa mientras que 143 pre-fiere atenderse en consultorios privados o de farmacia
Ademaacutes 639 de los afiliados al INSABI han tenido que pagar por sus medicamentos y econoacutemicamente les ha costado 58 maacutes que a sus pares del primer quintil so-cioeconoacutemico afiliados al IMSS o sin afiliacioacuten (Vaacutezquez amp Jaramillo-Molina 2020) Por otro lado el IMSS tiene el
tiempo de espera maacutes largo de todos al hacer esperar a pacientes un promedio de 91 minutos para ser atendi-dos mientras que en el Seguro Popular son 69 minutos y en unidades de Pemex 42 minutos (CIEP 2018)
Es necesario recordar que mientras el foco mediaacutetico se encuentra en la Covid-19 el resto de las enfermedades que apremian la salud puacuteblica no han cesado Seguacuten la ENCOVID-19 de octubre 2020 12 de los hogares con padecimientos distintos a la Covid-19 ha dejado de reci-bir atencioacuten Entre las causas de esto destaca que dejoacute de proporcionarse el servicio en 45 de los casos se-guido del miedo al contagio con 21 de los casos Por lo tanto miles de personas que padecen caacutencer diabetes y padecimientos cardiovasculares entre otros se en-cuentran desatendidas situacioacuten sobre la cual advierte la Organizacioacuten Mundial de la Salud (Noticias ONU 2020)
Ademaacutes el aislamiento social la incertidumbre econoacutemica y el miedo al contagio han producido estragos en la salud men-tal de las personas pues desde inicios de la contingencia los siacutentomas de ansiedad y depresioacuten en la poblacioacuten mayor a 18 antildeos se habiacutean mantenido en niveles altos afectando a 3 de cada 10 individuos (ENCOVID-19 2020) Una vez maacutes los efectos son mayores en los sectores maacutes vulnerables pues 34 de las personas de menor nivel socioeconoacutemico repor-tan siacutentomas severos de ansiedad frente a 23 de aquellas con nivel alto No obstante los siacutentomas de depresioacuten han visto una disminucioacuten en los uacuteltimos meses de 27 a 20 entre abril y octubre (ENCOVID-19 2020)
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Ademaacutes de afectar el empleo y los ingre-sos la crisis econoacutemica que vive actual-mente Meacutexico tiene un efecto en la segu-ridad alimentaria de la poblacioacuten Meacutexico recibioacute la pandemia con 555 de los hogares con alguacuten grado de inseguridad alimentaria es decir que no po-diacutean satisfacer sus necesidades alimentarias miacutenimas durante un periodo sostenido (FAO 2020) Es probable que esta condicioacuten se agrave por medio de dos proce-sos la reduccioacuten en la demanda por la caiacuteda en los in-gresos y por lo tanto del poder adquisitivo de los hoga-res y la reduccioacuten o interrupcioacuten de la oferta debido al quiebre de productores e intermediarios afectando la cadena de suministro y el arribo de los alimentos a las mesas de los hogares
De acuerdo con la ENCOVID-19 (2020) 4 de cada 5 hogares de bajo nivel socioeco-noacutemico auacuten cargan con preocupaciones o dificultades para disponer de alimentos
Es preciso aclarar que las variaciones observadas has-ta ahora en la seguridad alimentaria se asocian princi-palmente a la percepcioacuten y preocupacioacuten por no poder asegurar los alimentos suficientes en el hogar puesto que el porcentaje de hogares con una menor calidad y cantidad real de alimentos se ha mantenido en aproxi-madamente 30 (ENCOVID-19 2020) Aun asiacute podemos prever un aumento en la inseguridad alimentaria real de las personas conforme se materialicen las estimaciones respecto al aumento en la pobreza y la reduccioacuten de in-gresos y medios de vida de los hogares
La crisis social causada por la pandemia de Covid-19 amenaza con aumentar las brechas educativas en el paiacutes Meacutexico se caracteri-za por una cobertura educativa de 94 a nivel baacutesico (SEP 2020) pero con carencias significativas en cali-dad infraestructura y profesionalizacioacuten asiacute como con brechas marcadas entre regiones zonas urbanas y ru-rales sectores puacuteblico y privado entre nintildeas y nintildeos comunidades indiacutegenas y no indiacutegenas y entre escue-las de bajo y alto costo Al llegar la Covid-19 a Meacutexico las medidas sanitarias y de emergencia en especial la del confinamiento pusieron al sistema educativo mexi-cano frente a retos sin precedentes y aunque praacutectica-mente todos los nintildeos y joacutevenes en Meacutexico se han visto afectados por estas medidas son los maacutes vulnerables quienes se enfrentan a las mayores dificultades para continuar con su educacioacuten
Tras una suspensioacuten extendida de actividades escola-res la Secretariacutea de Educacioacuten Puacuteblica ordenoacute la impar-ticioacuten de clases a distancia (SEGOB 2020) y el 20 de abril lanzoacute oficialmente la iniciativa Aprende en Casa la cual se transmite por televisioacuten e internet para garantizar la mayor cobertura posible Otras instituciones educativas privadas han optado por plataformas digitales para im-partir y dar seguimiento a sus clases
Estos nuevos formatos presentan diversos retos de ac-ceso y calidad en la educacioacuten de esta generacioacuten cau-sando dificultades en 786 de los hogares para con-tinuar la educacioacuten de los nintildeos nintildeas y adolescentes (ONU Meacutexico 2020) Las principales causas reportadas son la falta de computadora e internet (485) la falta de apoyo por parte de las y los maestros (314) la distrac-cioacuten de los nintildeos y las nintildeas (211) la falta de conoci-mientos (171) y la falta de libros yo material didaacutectico
(149) (ENCOVID-19 2020) Como lo muestra la ENCOVID-19 el princi-
pal reto a enfrentar es la brecha digital en el paiacutes ya que no todos los nintildeos nintildeas y adolescentes cuentan con el equipo necesario para estudiar a distancia En Meacutexico 447 de ellos no tiene acceso a la televisioacuten 5472 a la radio 2484 a internet y 108 de nintildeos nintildeas y joacute-venes de entre 7 y 17 antildeos no cuentan con acceso a nin-guna de estas tres herramientas (UNICEF 2020) Esta brecha variacutea tambieacuten entre estados siendo Chiapas la que presenta el menor iacutendice de conectividad a internet de nintildeas nintildeos y adolescentes seguido por Tabasco Hi-dalgo y Oaxaca (UNICEF 2020)
Las clases en liacutenea no soacutelo representan un reto para los nintildeos las nintildeas y sus padres sino tambieacuten para las y los maestros que de manera repentina se vieron obligados a adaptarse a un formato de ensentildeanza digital En Lati-noameacuterica 83 de los maestros de primaria y 84 de los maestros de secundaria no cuentan con las herra-mientas y capacidades necesarias para desempentildear sus funciones en liacutenea (UNESCO 2020) situacioacuten que com-promete la calidad de la educacioacuten que los estudiantes reciben Es por esto que casi tres cuartas partes de los paiacuteses latinoamericanos han ofrecido a maestros capa-citaciones para el uso de plataformas digitales (UNES-CO 2020)
Estas limitaciones impactan de forma adversa en varia-bles relacionadas con el desempentildeo escolar de los joacute-venes Cynthia Boruchowicz Susan W Parker y Lindsay Robbins (2021) estiman el efecto del confinamiento sobre el tiempo dedicado a los estudios por joacutevenes entre 12 y 18 antildeos usando datos de la Encuesta Nacional de Ocupacioacuten y Empleo (ENOE) para 2020 hasta marzo y la Encuesta Te-lefoacutenica de Ocupacioacuten y Empleo (ETOE) para abril y mayo
SEGURIDADALIMENTARIA
EDUCACIOacuteN
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2020 Sus resultados indican una clara reduccioacuten en las horas de tiempo estudiado entre los joacutevenes igualmente para nintildeos y nintildeas y regiones rurales y urbanas
Auacuten falta medir el impacto directo de estas variables sobre el desempentildeo de los alumnos y las alumnas sin embargo la ENCOVID-19 (2020) realizada para Ciudad de Meacutexico ya sentildeala que para finales del ciclo escolar 2019-2020 1 de cada 10 nintildeos no logroacute continuar sus es-
tudios en el periodo de confinamiento Esta situacioacuten se complica en los hogares con menos recursos en donde 2 de cada 10 no continuoacute con su educacioacuten El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) estima que en total 14 millones de alumnos no continuaraacuten sus estudios Entre ellos 630 mil universitarios de licencia-tura y posgrado estaacuten en peligro de abandonar sus estu-dios esto es 1555 de toda la matriacutecula del 2019-2020 (PNUD 2020)
EFECTOS DIFERENCIADOS EN MATERIA DE GEacuteNEROY GRUPOS VULNERABLESLa pandemia por COVID-19 no soacutelo ha generado una crisis sanitaria y econoacutemica sino tambieacuten social Esto significa que la contingencia ha tenido impactos dife-renciados en distintos grupos vulnerables que deben ser distinguidos para disentildear las poliacuteticas puacuteblicas adecua-
das de respuesta a la emergencia tomando en cuenta las necesidades especiacuteficas de las personas maacutes afec-tadas En este apartado se destacan tres grupos parti-cularmente vulnerables mujeres personas mayores y personas indiacutegenas
Un grupo que se ha visto afectado por la Covid -19 y el confinamiento son las mujeres La pandemia ha incrementado la presioacuten sobre su economiacutea tiempo y salud mental y fiacutesica mientras el limitado acceso a servicios de seguridad salud y cuida-dos las ha dejado desprotegidas ante estos cambios
Una primera vertiente importante de la emergencia es la crisis del cuidado que ha recaiacutedo de manera despropor-cional sobre las mujeres Como se mencionoacute en la pri-mera parte del capiacutetulo derivado del sistema patriarcal del paiacutes las mujeres ocupan una mayor proporcioacuten de las posiciones laborales relacionadas directamente con el cuidado de enfermos lo cual hoy en diacutea implica una mayor exposicioacuten a contagiarse
Adicionalmente al cerrar importantes instituciones de cuidado como las escuelas y guarderiacuteas y al alcanzar el liacutemite de capacidad de los hospitales quienes asumen el trabajo de cuidado extra de enfermos y dependien-tes son los hogares en especial las mujeres Previo a la pandemia en Meacutexico las mujeres dedicaban maacutes del triple de tiempo al trabajo domeacutestico y de cuida-dos no remunerado en comparacioacuten con los hombres (ONU Mujeres 2020) Durante el confinamiento esto se agravoacute colocando a las mujeres en un espacio en el que se les imponiacutea la responsabilidad de atender a los hijos acompantildear su desarrollo educativo cuidar a los enfermos incluso en casos maacutes graves de lo nor-mal y al mismo tiempo cumplir con las exigencias de sus empleos Esta situacioacuten representa una presioacuten a
la salud mental y fiacutesica de las mujeres Esta sobrecarga ha obligado a miles de
mujeres a abandonar su empleo
Maacutes allaacute de la mayor presioacuten sobre las mujeres generada por las labores de cuidados existe evidencia amplia de que la pandemia ha limitado su acceso a servicios baacutesi-cos de salud y seguridad Al comparar los meses de con-finamiento (marzo-mayo) con el inicio del antildeo 2020 para Ciudad de Meacutexico observamos una reduccioacuten de maacutes de 80 de las llamadas a servicios de atencioacuten telefoacutenica relacionadas con el aborto (Silverio-Murillo et al 2021) Silverio-Murillo et al (2021) relacionan este hecho con un acceso restringido a servicios de salud durante el confi-namiento privando en particular a mujeres entre 15 y 30 antildeos de su derecho fundamental de ejercer control sobre sus cuerpos y sus decisiones reproductivas
Otra dimensioacuten clave para el bienestar de las mujeres como la seguridad se ha visto gravemente afectada por la pandemia Entre las cinco semanas previas a la intro-duccioacuten del confinamiento en Ciudad de Meacutexico en mar-zo de 2020 y el periodo de marzo a finales de mayo Liacutenea Mujeres un servicio puacuteblico de atencioacuten telefoacutenica que ofrece asesoramiento juriacutedico psicoloacutegico y meacutedico a las mujeres reporta un incremento de 30 en las llamadas relacionadas con la violencia domeacutestica Una compara-cioacuten con los cambios entre estos mismos periodos en los antildeos 2018 y 2019 sugiere que no se trata de fluctuaciones estacionales sino de un efecto causado por el confina-miento (Silverio-Murillo et al 2021)
MUJERES
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Sin embargo durante el mismo periodo el estudio mencionado arriba detecta una disminucioacuten de 27 de denuncias de violencia domeacutestica en informes po-liciales oficiales Descartando una serie explicaciones alternativas los autores concluyen que la violencia contra las mujeres incrementoacute durante el encierro creando de manera simultaacutenea nuevas barreras para denunciar a sus agresores a la policiacutea dada la situacioacuten de confinamiento y el riesgo de contagio al presentarse fiacutesicamente para realizar una denuncia
La mayor presioacuten sobre las mujeres al realizar tareas laborales y de cuidados la peacuterdida de empleos y la cre-ciente amenaza de violencia en el propio hogar con acceso restringido a servicios externos de cuidados salud y seguridad se han traducido en un deterioro considerable de su salud mental Para Ciudad de Meacutexi-co Liacutenea mujeres registroacute un incremento de 88 en las llamadas relacionadas con problemas de ansiedad en el periodo de confinamiento entre marzo a finales de mayo comparado con las primeras nueve semanas del 2020 (Silverio-Murillo et al 2021)
La evidencia meacutedica es contundente res-pecto al rol que juega la edad en el riesgo de complicaciones una vez contraiacuteda la Covid-19 ya que con la vejez se incre-menta la prevalencia de comorbilidades Aunque el coronavirus ataca a todos los grupos etarios el riesgo de morir por este virus aumenta de manera significa-tiva con la edad (CEPAL 2020) Hasta febrero del 2021 los adultos mayores de 65 representaban tan solo 12 de los casos confirmados pero 49 de las defunciones en Meacutexico (Gobierno de Meacutexico 2021)
A pesar de que desde muy temprano las autoridades sani-tarias indicaron tener especial cuidado con las personas mayores las condiciones socioeconoacutemicas para este gru-
po en el paiacutes dificultaron que siguieran las recomendaciones sanitarias En Meacutexico las tasas de participacioacuten laboral de las personas mayores son comparativamen-te altas La tercera parte de la poblacioacuten
de la tercera edad trabaja con diferencias considerables ya que la participacioacuten de los hombres mayores es de 508 y de las mujeres mayores de 194 (INMUJERES 2015) Esto se debe a que muchas de ellas no cuentan con acceso a me-canismos de seguridad social como una pensioacuten contribu-tiva digna con la cual satisfacer sus necesidades De hecho aunque siete de cada 10 personas mayores a 65 antildeos conta-ban con una pensioacuten eacutesta en varios casos no era suficiente para cubrir la liacutenea de bienestar dejando en pobreza a 411 de las personas mayores en 2018 (CONEVAL 2020)
Las personas hablantes de alguna len-gua indiacutegena o que viven en municipios predominantemente indiacutegenas enfren-tan diversos retos e impactos especiacuteficos derivados de la pandemia incluso este es el grupo que presenta el mayor riesgo de morir por Covid-19 Se ha encontrado que las tasas de mortalidad son cuatro veces maacutes altas que las de los municipios pobres y tienen el nivel de letalidad maacutes alto del paiacutes con 20 fallecimientos por cada 100 contagia-dos (CEPAL 2020) Esto se debe principalmente a los ni-veles de marginacioacuten y rezago social que presentan
En el 2016 30 de la poblacioacuten indiacutegena presentaba ca-rencias de acceso a una alimentacioacuten adecuada 776 de seguridad social 151 de acceso a la salud y 563 ca-rencias en el acceso a una vivienda de calidad (CONEVAL 2018) Adicionalmente la mayoriacutea de los 179 municipios en donde maacutes de 30 de la poblacioacuten careciacutea de acceso al agua eran indiacutegenas (CONEVAL 2020) colocaacutendolos en una posicioacuten altamente precaria para enfrentar la pande-mia y apegarse a las medidas de emergencia
El confinamiento tambieacuten ha tenido un impacto especial en el acceso a la educacioacuten de los nintildeos y joacutevenes indiacutege-
nas Antes de la pandemia este grupo ya contaba con bajos niveles educativos pues 316 presentaba rezago educati-
vo y 503 habiacutea completado soacutelo la primaria (CONEVAL 2018) Al cerrar las escuelas por decreto oficial en marzo del 2020 los estudiantes indiacutegenas enfrentan barreras particulares para dar seguimiento a su educacioacuten Pri-mero los nintildeos y las nintildeas indiacutegenas enfrentan grandes brechas digitales ya que 547 no tiene acceso a radio 248 no tiene acceso a internet y 4 carece de acceso a televisioacuten (UNICEF 2020) Pero incluso quienes tienen acceso a una televisioacuten no necesariamente pueden be-neficiarse de la iniciativa Aprende en casa por barreras de lenguaje y la falta de materiales pedagoacutegicos y educati-vos especializados Por ejemplo en Meacutexico los materia-les educativos a distancia transmitidos en radio han sido traducidos uacutenicamente a 15 de las 68 lenguas indiacutegenas reconocidas en el paiacutes (UNICEF 2020) Aunado a esto es fuente de preocupacioacuten la falta de alternativas al pro-grama Escuelas de Tiempo Completo bajo el cual estu-diantes indiacutegenas recibiacutean desayunos y comidas y al que estaacuten vinculadas un alto porcentaje de escuelas de edu-cacioacuten indiacutegena (UNESCO 2020)
PERSONASMAYORES
DE 65 ANtildeOS
PERSONASINDIacuteGENAS
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Fuente Elaborado por autores con datos de SSA y CONEVAL
RECUADRO 1 LA DISTRIBUCIOacuteN TERRITORIAL DE LA PANDEMIA Y LA POBREZA
El mapa siguiente muestra coacutemo la mayor parte de los municipios con mayor grado de pobreza tienen una baja tasa de fallecimientos por COVID-19 (color rojo claro) a su vez los municipios con mayor tasa de fallecimientos sue-len ser aquellos que tienen relativamente menor grado de pobreza (colo azul claro) Asiacute pues son pocos los mu-
nicipios que estaacuten al mismo tiempo entre los que tienen mayor grado de pobreza y mayor tasa de fallecimientos La principal razoacuten detraacutes de este patroacuten se encuentra en la poca densidad poblacional y el caraacutecter rural de las po-blaciones maacutes pobres en contraste con la aglomeracioacuten de las ciudades propicia para los contagios
Se analizoacute si existe una correlacioacuten entre las cuatro ca-rencias sociales que podriacutean estar relacionadas y se en-controacute que a nivel nacional disminuye la tasa de falleci-mientos en los municipios conforme aumenta la carencia de servicios sanitarios de seguridad social y de calidad y
espacios en la vivienda En cambio aunque la correlacioacuten es muy baja parece que existe una tendencia en que una mayor carencia en servicios de salud siacute se asocia con una tasa mayor de fallecimientos por Covid-19 A pesar de eso la relacioacuten es tenue y no significativa
Relacioacuten entre fallecimientos COVID y pobreza Meacutexicofallecimientos confirmados oficialmente
- e
n Po
brez
a +
- Tasa Fallecimientos +
22
Dados los resultados anteriores otra posible hipoacutetesis es que los municipios con mayor poblacioacuten y mayor nuacutemero de personas en situacioacuten de pobreza se asocian con un mayor nuacutemero de fallecimientos por Covid-19 Si bien la relacioacuten entre nuacutemero de personas en pobreza a nivel mu-
nicipio se relaciona con el mayor nuacutemero de fallecimien-tos totales la relacioacuten es auacuten mayor con respecto al total de poblacioacuten Una posible variable de control para futuras investigaciones es el nivel de hacinamiento y la calidad de espacios de la vivienda tal como la define CONEVAL
En ese sentido maacutes allaacute del porcentaje de poblacioacuten en po-breza a nivel municipal la variable clave para entender la distribucioacuten territorial de la pandemia y sus fallecimientos pasa maacutes por el total de poblacioacuten que reside en cada uno de los municipios asiacute como el total de poblacioacuten en po-breza Por ejemplo los diez municipios con mayor nuacutemero total de poblacioacuten en situacioacuten de pobreza (que se pueden observar en la siguiente tabla) acumulan 1137 de la pobla-cioacuten total 993 del total de poblacioacuten en pobreza y 1665 del total de fallecimientos a nivel nacional
De lo anterior podriacutea desprenderse que una estrategia de priorizacioacuten territorial de las poliacuteticas para la aten-cioacuten a la pandemia como la poliacutetica de vacunacioacuten deberiacutea tener principalmente un enfoque que ponga atencioacuten en los municipios maacutes poblados y con mayor poblacioacuten en situacioacuten de pobreza y no en aquellos que tienen un mayor porcentaje de pobreza
con corte al 21 de febrero 2021
TOTA
L DE
FAL
LECI
MIE
NTO
S
TOTAL DE POBLACIOacuteN EN POBREZA
REGIOacuteN
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de SSA (2020-2021) y CONEVAL (2015)
Graacutefico 7 Relacioacuten entre fallecimientos COVID y pobreza a nivel municipal
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MUNICIPIO TOTAL DE POBLACIOacuteN
TOTAL DE FALLECIDOS
TASA DE MUERTES POR MIL
HABITANTES
POBLACIOacuteN EN POBREZA
PORCENTAJE DE POBLACIOacuteN
EN POBREZA
Ecatepec de Morelos
1840902 4057 220 786065 427
Puebla 1719828 4550 265 698250 406
Iztapalapa 1903552 5082 267 666243 350
Leoacuten 1659125 3491 210 522624 315
Tijuana 1693494 3139 185 499581 295
Chimalhuacaacuten 787224 835 106 484143 615
Acapulco de Juaacuterez
771454 1578 205 436643 566
Toluca 908605 1875 206 413415 455
Juaacuterez (Cd) 1502327 2689 179 396614 264
Nezahualcoacuteyotl 1018123 2757 271 394014 387
Total 10 municipios
13804634 30053 218 5297592 384
10 municipiossobre nacional
1137 1665 - 993 -
Total Nacional 121368751 180536 149 5337570900 440
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de SSa (2020-2021) y CONEVAL (2015)
24
13 EFECTOS DE LA DESIGUALDAD FISCAL ENTRE GENERACIONESLa desigualdad fiscal intergeneracional se refiere a los recursos con los que se financian las poliacuteticas puacuteblicas actuales y coacutemo se financiariacutean para las siguientes ge-neraciones Si estas poliacuteticas se mantienen sin cambios la desigualdad seguiraacute estando presente en la sociedad mexicana transmitieacutendose de generacioacuten en genera-cioacuten con implicaciones fiscales que contribuyen y agra-van la desigualdad
Todos los bienes y servicios que el Estado provee a los ciudadanos se financian a traveacutes de los ingresos que el mismo obtiene por pago de impuestos produccioacuten de petroacuteleo y endeudamiento principalmente Coacutemo se gastan estos recursos es decir coacutemo se distribu-yen entre las distintas necesidades de la sociedad y la operacioacuten de gobierno se establece antildeo con antildeo en el Presupuesto de Egresos de la Federacioacuten (PEF) En ese
instrumento presupuestario se puede ver cuaacutento se destina a proveer educacioacuten salud seguridad e infraes-tructura entre otros
Los ingresos provienen de impuestos laborales al con-sumo y al capital principalmente Para 2021 se estima que los ingresos asciendan a 222 del PIB esto es 55 billones de pesos de los cuales 54 provienen de im-puestos laborales 62 de impuestos al consumo 91 de impuestos a capital y 15 de otro tipo de ingresos En la graacutefica 8 se observa esta distribucioacuten y se observa que todos los deciles de la poblacioacuten contribuyen a los ingresos puacuteblicos en mayor o menor medida dependien-do de los ingresos laborales y patrones de consumo de cada decil En cuanto a los impuestos de capital estos incluyen los ingresos petroleros (43) mientras que el decil X contribuye con 25
Graacutefica 8 Ingresos puacuteblicos 2021
Poblacioacuten contribuyente
III
IIIIVV
VI
VII
VIII
IX
X
OyE estatales
Otros ingresos
Futuro
III
III
IV
V
VI
VII
VIII
IX
X
Imp Laborales
Imp Consumo
Imp al capital
Sistema Fiscal
Imp Laborales
Educacioacuten
Salud
Salario de gobierno
Pensioacuten Bienestar
Pensiones
Infraestrutura
Otros gastos
Otras Part y Aport
Costo de la deudaSistema financiero
Estados y municipios
No disponibles
543
Endeudamiento
FMP
Ingresos Federacioacuten Gasto puacuteblico
Poblacioacuten beneficiaria
25
Fuente Simulador fiscal CIEP (httpsimuladorfiscalciepmx)
Poblacioacuten contribuyente
Poblacioacuten contribuyente
III
IIIIVV
VI
VII
VIII
IX
X
OyE estatales
Otros ingresos
Futuro
III
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Imp Laborales
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Imp Consumo
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Imp al capital
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Sistema Fiscal
Sistema Fiscal
Imp Consumo
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Educacioacuten
Educacioacuten
Salud
Salud
Salario de gobierno
Salario de gobierno
Pensioacuten Bienestar
Pensioacuten Bienestar
Pensiones
Pensiones
Infraestrutura
Infraestrutura
Otros gastos
Otros gastos
Otras Part y Aport
Otras Part y Aport
Costo de la deuda
Costo de la deuda
Sistema financiero
Sistema financiero
Estados y municipios
Estados y municipios
No disponibles
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Endeudamiento
Endeudamiento
FMP
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Ingresos
Ingresos
Federacioacuten
Federacioacuten
Gasto puacuteblico
Gasto puacuteblico
Poblacioacuten beneficiaria
Poblacioacuten beneficiaria
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Por otro lado el gasto programado para 2021 correspon-de a 63 billones de pesos o 252 del PIB En el escenario ideal el Presupuesto de Egresos de la Federacioacuten (PEF) deberiacutea ser el instrumento que el Estado utiliza para la redistribucioacuten del ingreso es decir los impuestos que pagan los deciles maacutes altos de la distribucioacuten de ingreso deberiacutean financiar los bienes y servicios que consumen los deciles maacutes bajos sin embargo esto no sucede asiacute En la graacutefica 9 es posible observar que el gasto en pen-
siones se concentra en los deciles VI al X mientras que salud parece distribuirse maacutes equitativamente pero el decil I recibe menos recursos que los demaacutes deciles de la distribucioacuten de ingresos
Debido a que el gasto aprobado para 2021 es mayor a los ingresos estimados para el mismo antildeo el endeudamiento para cubrir esa brecha corresponde a 3 del PIB lo que con-tribuye a la tendencia a la alza de la deuda puacuteblica del paiacutes
Graacutefica 9 Gasto puacuteblico 2021
Fuente Simulador fiscal CIEP (httpsimuladorfiscalciepmx)
Poblacioacuten contribuyente
Poblacioacuten contribuyente
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Imp Laborales
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Imp Consumo
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Imp al capital
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Sistema Fiscal
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Educacioacuten
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Salud
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Salario de gobierno
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Pensioacuten Bienestar
Pensioacuten Bienestar
Pensiones
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Pensiones 426
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Infraestrutura
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Otros gastos
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Otras Part y Aport
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Costo de la deuda
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Sistema financiero
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Estados y municipios
Estados y municipios
No disponibles
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Endeudamiento
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FMP
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Ingresos
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Federacioacuten
Federacioacuten
Gasto puacuteblico
Gasto puacuteblico
Poblacioacuten beneficiaria
Poblacioacuten beneficiaria
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En cada PEF se identifica la disminu-cioacuten constante del espacio fiscal el cual se refiere a los recursos disponibles para realizar poliacutetica puacuteblica que se traduce en servicios para la poblacioacuten como hospitales escuelas y carreteras entre otros Lo anterior es el resultado de restar al total de ingresos los gastos comprometidos como el pago de pensiones y el pago de deuda entre otros
El espacio fiscal en Meacutexico se ha redu-cido de 64 del PIB en 2016 a 22 del PIB en 2021 como se observa en la graacute-
fica 10 La crisis sanitaria provocada por la Covid-19 hace que este espacio se reduzca auacuten maacutes por la caiacuteda en los ingresos esperada para 2020 y 2021 pero los gastos com-prometidos siguen creciendo Al mismo tiempo aumen-tan las necesidades de mayor gasto y mejores poliacuteticas puacuteblicas en salud y educacioacuten
ESPACIOFISCAL
Graacutefica 10 Evolucioacuten del espacio fiscal
La disminucioacuten del espacio fiscal es importante porque sentildeala que los recursos que se destinan a proveer de educacioacuten salud infraestructura seguridad programas sociales como guarderiacuteas o transferencias monetarias es cada vez menor lo que implica que la cobertura o la ca-lidad de estos bienes o servicios seraacuten menores Por lo tanto menos personas podraacuten tener acceso a educacioacuten o atencioacuten meacutedica y si lo hacen probablemente la calidad no sea la requerida Esta situacioacuten hace que la pobreza y la desigualdad sigan profundizaacutendose
Asimismo en la graacutefica 11 puede observarse coacutemo el gas-to en pensiones ha desplazado el gasto en salud educa-cioacuten e infraestructura en los uacuteltimos cinco antildeos En 2013 el mayor gasto que haciacutea el Estado era en educacioacuten des-tinando aproximadamente 38 del PIB y a infraestructu-ra 31 por encima de las pensiones el gasto en salud se ha mantenido por debajo del 3 del PIB Sin embargo a partir de 2016 el gasto en pensiones se convirtioacute en el gas-to programable principal en el PEF
28
Graacutefico 11 Desplazamiento de gasto por gasto en pensiones
Fuente Cuenta Puacuteblica 2013-2019 y PEF 2020
Dada la situacioacuten actual y de antildeos ante-riores respecto a coacutemo se financian las poliacuteticas puacuteblicas en Meacutexico antildeo con antildeo se tienen deacuteficits que son cubiertos con deuda Sin embar-go la deuda se paga a mediano o largo plazo por lo que las siguientes generaciones deberaacuten pagar por bienes y servi-cios que estaacuten recibiendo las generaciones actuales
Aquiacute se introduce el teacutermino de inequidad fiscal intergene-racional el cual se refiere a la situacioacuten cuando el sistema fiscal traslada el pago de obligaciones pertenecientes de una generacioacuten a otra creando desigualdad en las apor-taciones netas es decir entre lo que generan viacutea pago de impuestos por ejemplo y lo que reciben viacutea gasto puacuteblico (Auerbach et al 1994ONU 2013) En este sentido los in-gresos puacuteblicos recaudados y los que se espera recaudar en el futuro deben ser suficientes para cubrir las obligacio-nes sociales y financieras de corto mediano y largo plazo
Para calcular la inequidad intergeneracio-nal es necesario proyectar los impuestos y el gasto puacuteblico mediante el uso de per-
files demograacuteficos Este procedimiento estima una recau-dacioacuten y un gasto puacuteblico potencial por antildeo y edad bajo el supuesto de que las poliacuteticas puacuteblicas se mantienen cons-tantes (Auerbach et al 1994 Kotlikoff 2018 ONU 2013)
Cabe mencionar que la sociedad mexicana se encuentra en una transicioacuten demograacutefica lo que quiere decir que antildeo con antildeo hay maacutes adultos mayores pero menos joacutevenes y nintildeos (CONAPO 2018) En la graacutefica 12 se proyecta que para 2050 las personas mayores de 61 antildeos representaraacuten 213 de la poblacioacuten nacional mientras que aquellas entre 35 y 60 antildeos seraacuten 34 del total Esto significa maacutes gente fue-ra de las edades laborales y en este sentido maacutes personas dentro de las edades para jubilarse Con una sociedad en envejecimiento la recaudacioacuten de los principales ingresos del gobierno probablemente disminuiraacute
CUENTAS GENERACIONALES
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Graacutefica 12 Transicioacuten demograacutefica
Fuente Elaboracioacuten por el CIEP con informacioacuten de CONAPO (2018)
Tomando en cuenta la transicioacuten demograacutefica se calculan los perfiles de impuestos y los perfiles de gasto puacuteblico que permitiraacuten estimar la diferencia en las aportaciones netas entre una generacioacuten y otra Los resultados arrojan que bajo las poliacuteticas puacuteblicas actuales un nintildeo recieacuten nacido pagariacutea 138 mil 770 pesos en aportaciones netas mientras que un recieacuten nacido de las siguientes generaciones paga-riacutea 993 mil 066 pesos Esto implica que las futuras gene-raciones tendriacutean que pagar 616 maacutes que las presentes generaciones para recibir los mismos bienes y servicios puacuteblicos que actualmente se proveen tanto en cantidad como en calidad (CIEP 2021)
Existen derechos humanos que el Estado debe respetar proteger garantizar y promover en todo momento Entre esos derechos se encuentran la educacioacuten y la salud los cuales se establecen cada uno en un artiacuteculo de la Cons-titucioacuten Mexicana
La provisioacuten desigual en cantidad y calidad de bienes y servicios relacionados con estos dos derechos principal-mente viola los principios mencionados no solamente en la actualidad sino para las siguientes generaciones quie-nes tendriacutean acceso disminuido a sus derechos y tendriacutean que pagar maacutes impuestos para saldar la deuda en la que se incurrioacute para pagar los bienes y servicios actuales
14 IMPLICACIONES DE POLIacuteTICA PUacuteBLICA PARA COMBATIR LA DESIGUALDAD ANTE LA COVID 19Como se mencionoacute anteriormente la crisis econoacutemica derivada de la pandemia ha ocasionado una desacele-racioacuten de la economiacutea global Sin embargo las afecta-ciones socioeconoacutemicas dependen en gran medida de la pertinencia de las respuestas de poliacutetica econoacutemica implementadas por las autoridades Entre maacutes eficaz sea la respuesta de los gobiernos para proteger empleo y medios de vida los efectos negativos en la economiacutea se-raacuten menores y habraacute mayor bienestar de la poblacioacuten La
efectividad del gobierno depende en cierto porcentaje de la reduccioacuten en el nuacutemero de contagios de tal forma que pueda iniciarse un proceso sostenido de recupera-cioacuten (PNUD 2020)
Los principales efectos que tiene la pandemia en la econo-miacutea de los hogares y su acceso a derechos son Una caiacuteda en la participacioacuten laboral producto de una
peacuterdida de empleos en el sector formal e informal de la
30
economiacutea El empleo femenino no se recupera a la par del masculino
Un incremento de la carga de cuidados de las mujeres que resulta en un incremento en la desigualdad de geacute-nero
De acuerdo con estimaciones realizadas por varios auto-res se espera un incremento en la pobreza y desigualdad de ingresos particularmente en zonas urbanas y en ho-gares vulnerables
Un incremento en la desigualdad en el acceso a derechos que se visibiliza con la pandemia particularmente en el acceso a la salud y a la educacioacuten
Hasta ahora la evidencia en materia econoacutemica sugiere que Meacutexico no ha gastado lo suficiente para lograr estos fines De acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (FMI) los estiacutemulos anunciados por el gobierno federal ante la crisis del coronavirus representan aproximadamente 1 del PIB Sin embargo la media de las economiacuteas emergen-tes es de 6 Ademaacutes mencionan que Meacutexico necesita maacutes apoyo fiscal a corto plazo y reformas creiacutebles a me-diano plazo ya que las autoridades proporcionan un apoyo fiscal directo muy modesto (FMI 2020)
De acuerdo con la evidencia presentada en las secciones anteriores las poliacuteticas puacuteblicas necesarias para reducir el efecto de la pandemia en la desigualdad deben de conside-rar las siguientes liacuteneas
A Para reducir los efectos negativos en el mercado labo-ral se requiere de un programa econoacutemico maacutes decisivo a traveacutes de mayores estiacutemulos econoacutemicos para proteger la estructura productiva de manera incluyente El FMI considera que Meacutexico tiene cierto espacio fiscal y goza de un coacutemodo acceso al mercado de deuda que podriacutea utilizarse en el corto plazo para detener el declive en la actividad econoacutemica y el aumento en la pobreza El espacio fiscal podriacutea ser utilizado para 1) ampliar la de red de seguridad social para incluir a aquellas personas que carecen de acceso o beneficio 2) apoyar la liquidez por ejemplo con aplazamientos de los impuestos y con-tribuciones a la seguridad social y 3) brindar asistencia para la reduccioacuten de costos como subsidios salariales Es decir ir maacutes allaacute de los preacutestamos disponibles para micro y pequentildeas empresas actualmente implementa-dos (FMI 2020)
La ENCOVID estima que en mayo de 2020 866 de las empresas en el paiacutes tuvo alguna afectacioacuten a causa de la pandemia siendo la disminucioacuten de los ingresos la princi-pal que reportaron (Santaella 2020) Aunado a lo anterior el cierre de miles de empresas se traduce en un deterioro del mercado laboral incrementos en la tasa de desempleo y la tasa de informalidad lo que a su vez genera una dis-minucioacuten en la reduccioacuten de los ingresos en los hogares en la calidad de vida y en el consumo de bienes baacutesicos
(PNUD 2020)Aunque el gobierno federal asignoacute en 2020 25 mil millones de pesos del presupuesto federal para programas de creacute-ditos para pequentildeas empresas la proporcioacuten de empresas que recibieron apoyos fue de 59 mientras que el 941 restante no recibioacute ninguacuten tipo de apoyo durante agosto 613 de las empresas considera necesaria una poliacutetica re-lacionada con apoyos fiscales de tal forma que les ayude para hacer frente a la pandemia (INEGI 2020)
La poliacutetica puacuteblica para promover y preservar el empleo en un periodo de crisis como el actual requiere de un enfo-que de geacutenero que permita atender las desigualdades que enfrentan las mujeres por la doble carga laboral y de cuida-dos Sin una estrategia integral en la materia podriacutean per-derse antildeos de avances en la integracioacuten de las mujeres en el mercado laboral
B Mitigar el incremento de la pobreza y desigualdad so-cial de los grupos maacutes vulnerables como mujeres perso-nas adultas mayores y hablantes de lengua indiacutegena con programas sociales adicionales vigilando que sean sos-tenibles en el largo plazoAunque las transferencias monetarias de la actual admi-nistracioacuten pueden contribuir a tener un ingreso miacutenimo en los hogares (CONEVAL 2021) no seraacuten suficientes para poder mitigar el impacto en el mercado laboral ya que no estaacuten disentildeadas para la mayoriacutea de la poblacioacuten que estaacute perdiendo sus ingresos laborales
Algunas de las propuestas sugeridas en materia de poliacutetica social han sido generar un seguro de desempleo un ingre-so miacutenimo vital temporal un programa de subsidios a la noacute-mina o una transferencia directa focalizada a la poblacioacuten sin seguridad social (Oxfam 2020)
En el primer levantamiento de la ENCOVID-19 en abril y mayo menos de 30 de los hogares reportoacute recibir alguacuten programa social porcentaje que aumentoacute a 394 en julio (EQUIDE 2020) Sin embargo es necesario mirar el mon-to maacutes a fondo asiacute como la frecuencia y el tipo de apoyo que se distribuye para evaluar el impacto de la respuesta en el bienestar de las personas En octubre los principales programas sociales que recibieron los hogares mexicanos fueron la Pensioacuten para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores (PBAM) y las Becas Benito Juaacuterez beneficiando a un 13 y 10 de los hogares respectivamente En total 3 de cada 10 hogares declararon formar parte de alguacuten pro-grama social y 1 de cada 10 ha recibido apoyo adicional por la pandemia como despensas descuentos en servicios y apoyos en efectivo cuyo monto y frecuencia variacutea conside-rablemente (EQUIDE 2020)
En el aacutembito subnacional las respuestas han sido insufi-cientes Soacutelo un tercio de los gobiernos estatales (34) ha implementado alguna accioacuten para los trabajadores con
31
disminuciones de sus ingresos mientras que soacutelo 47 de los estados ha implementado alguacuten tipo de atencioacuten a los trabajadores informales con creacuteditos transferen-cias monetarias o subsidios fiscales (OXFAM 2020) En Meacutexico el gobierno federal no ha proporcionado (al menos no al momento de redactar este anaacutelisis) asis-tencia social adicional a raiacutez de la crisis
Un mayor apoyo fiscal temporal a corto plazo aliviariacutea la angustia y el dantildeo econoacutemico duradero Tener pro-puestas claras de reforma fiscal a mediano plazo per-mitiriacutea reducir en el corto plazo los efectos de la Co-vid-19 y asegurariacutea los recursos para poder atender las desigualdades estructurales que agudizaron la crisis econoacutemica y social en beneficio de las presentes y fu-turas generaciones
La implementacioacuten de un paquete de poliacutetica macro-econoacutemica de este tipo podriacutea tener un impacto po-sitivo en el PIB al aumentar 4 puntos porcentuales a mediano plazo y reducir la deuda puacuteblica (FMI 2020) Ademaacutes la insercioacuten de las mujeres en el merca-do laboral ofrece una oportunidad econoacutemica que
puede aprovecharse a raiacutez de la pandemia Si lograacutera-mos igualar la participacioacuten econoacutemica de los hombres y mujeres mexicanas en 2025 se podriacutean generar 810 mil millones adicionales lo cual equivale a 70 del PIB nacional (Masse 2021)
C Proteger el derecho a la salud y educacioacutenEl gobierno mexicano ha mantenido una poliacutetica de austeridad con el objetivo de mantener un balance pre-supuestal Sin embargo la falta de financiamiento a sectores estrateacutegicos para el desarrollo como la salud y la educacioacuten han profundizado la desigualdad en el acceso a estos derechos con importantes consecuen-cias en el corto y largo plazo
En el siguiente capiacutetulo se abordaraacuten los desafiacuteos que la Covid-19 ha puesto en los sistemas puacuteblicos de salud y educacioacuten A traveacutes de un anaacutelisis del gasto puacuteblicos y los sistemas vigentes antes de la pandemia se abor-dan algunas poliacuteticas y estrategias de respuesta que podriacutean ayudar a proteger los derechos a la salud y la educacioacuten de la poblacioacuten mexicana
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DESAFIacuteOS ENSALUD Y EDUCACIOacuteN ANTE LA COVID-19
CAPIacuteTULO 2
Los efectos de la crisis sanitaria podriacutean significar un re-troceso en los avances logrados en materia de desarrollo social de la uacuteltima deacutecada ademaacutes de un incremento en las desigualdades pre-existentes El capiacutetulo anterior mostroacute que la crisis sanitaria y econoacutemica causada por la Covid-19 puede exacerbar las desigualdades en ingresos entre los sectores econoacutemicos yo el tamantildeo de las empresas Tam-bieacuten puede profundizar las desigualdades en el acceso a los derechos dependiendo del geacutenero y las vulnerabilidades de las personas
El presente capiacutetulo aborda los principales desafiacuteos de los sistemas puacuteblicos de salud y educacioacuten para garantizar el acceso de estos derechos a la poblacioacuten mexicana ante las consecuencias por la pandemia de la Covid-19 Para ello se presentan los antecedentes de cada sistema previo a la Co-vid-19 en Meacutexico la evolucioacuten del gasto en salud y educa-cioacuten desde 2016 a la fecha incluyendo el gasto ejercido du-rante la pandemia en curso y con ello se plantean los retos que se originaron a raiacutez de la Covid-19 asiacute como las poliacuteticas y estrategias de respuesta que podriacutean mitigar los efectos de la pandemia
De acuerdo con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en Meacutexico la mejora en los niveles de
salud y educacioacuten de las personas contribuye a mejorar la movilidad igualadora de oportunidades es decir reducir las diferencias que existen entre regiones hogares y personas en teacuterminos de su desarrollo humano entendido como el conjunto de oportunidades que tienen las personas para aumentar su libertad (alcanzar estados o realizar acciones que consideran valiosas) (PNUD Meacutexico 2016 paacuteg 22) A esta ampliacioacuten de oportunidades le acompantildea el poder de agen-cia ya que las personas pueden tomar decisiones autoacutenomas para construir activamente sus planes de vida
Una mayor cobertura y calidad en los servicios de salud y educacioacuten ayuda a las familias a escapar de trampas de po-breza en las se encuentran inmersas Tal como menciona Sen (1997) si mediante una mejor educacioacuten y salud los indi-viduos aumentan su productividad e ingreso resulta natural suponer que tambieacuten adquiriraacuten una mayor libertad para to-mar control sobre su propia vida La educacioacuten por ejemplo beneficia a los individuos mediante un mayor ingreso pero tambieacuten en su capacidad para leer comunicarse discutir y tomar decisiones informadas entre otras De esta ma-nera las capacidades obtenidas mediante la educacioacuten y la salud sirven como medios no soacutelo para la produccioacuten econoacutemica sino para el beneficio y la libertad de los individuos influen-ciando el cambio social
21 EL SISTEMA NACIONAL DE SALUD ANTE LA COVID-19La Covid-19 ha puesto a prueba la capacidad de res-puesta del sistema sanitario y ha evidenciado el rezago en materia de cobertura universal en salud (CUS) (Meacuten-dez-Meacutendez 2020) Paiacuteses en todo el mundo se enfrentan a retos en materia de poliacutetica fiscal lo que ha provocado un replanteamiento en las asignaciones presupuestarias entre sectores y dentro de cada sector en este caso al interior del sector salud (Gupta amp Barroy The COVID-19 Crisis and Budgetary Space for Health in Developing Countries 2020)
A nivel internacional la Organizacioacuten Mundial de la Salud (OMS) ha sugerido que cada paiacutes deberiacutea destinar 6 de su Producto Interno Bruto (PIB) a su sistema de salud (OMS OPS 2018) Meacutexico se sumoacute a este compromiso mediante la resolucioacuten del Comiteacute Ejecutivo en su 154ordf sesioacuten de tra-bajo de la 66ordf Sesioacuten del Comiteacute Regional de la Organiza-cioacuten Mundial de la Salud (OMS) para las Ameacutericas que tuvo lugar del 16 al 20 de junio del 2014 Sin embargo entre 2010 y 2021 Meacutexico soacutelo ha destinado entre 25 y 29 de su
PIB anual esto es la mitad de la sugerencia internacional y de estimaciones propias (CIEP 2018)
Si bien los retos originados por la Covid-19 son mundiales el desafiacuteo para el sistema de salud en Meacutexico se ve agudiza-do debido a las carencias acumuladas desde hace al menos una deacutecada particularmente en la variable presupuestaria que impacta los recursos econoacutemicos disponibles en el sistema (Meacutendez-Meacutendez 2019)
Aunado a este contexto se suma un reto maacutes A inicios de 2020 se hizo oficial la creacioacuten del Instituto Nacio-nal de Salud para el Bienestar (INSABI)13 cuyo objetivo es universalizar los servicios de salud para la poblacioacuten que no cuenta con afiliacioacuten a una institucioacuten de seguri-dad social y que sustituye al entonces Seguro Popular sin embargo los retos de financiamiento se mantienen el instituto no cuenta con reglas de operacioacuten y auacuten no estaacute claro el proceso e interaccioacuten que se tendraacute con los gobiernos subnacionales
13 Decreto por el que se reforman adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Salud y de la Ley de los Instituciones Nacio-nales de Salud publicado en el Diario Oficial de la Federacioacuten el 29 de noviembre de 2019 (DOF 2019b)
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Aunado a este contexto se suma un reto maacutes A inicios de 2020 se hizo oficial la creacioacuten del Instituto Nacio-nal de Salud para el Bienestar (INSABI) cuyo objetivo es universalizar los servicios de salud para la poblacioacuten que no cuenta con afiliacioacuten a una institucioacuten de seguridad
social y que sustituye al entonces Seguro Popular sin embargo los retos de financiamiento se mantienen el instituto no cuenta con reglas de operacioacuten y auacuten no estaacute claro el proceso e interaccioacuten que se tendraacute con los gobiernos subnacionales
211 ANTECEDENTES DEL SISTEMA DE SALUD EN MEacuteXICOEn Meacutexico el sistema de salud se encuentra fragmenta-do y es heterogeacuteneo el acceso a los servicios de salud depende del nivel de ingresos o trabajo (CIEP 2018) A traveacutes del sector puacuteblico las instituciones de seguridad social cubren a jubilados trabajadores y sus familiares y de 2004 a 2019 el Seguro Popular dio atencioacuten a una parte de la poblacioacuten sin seguridad social ahora con el INSABI se busca cubrir al total de esta poblacioacuten En cambio las personas de mayores ingresos pueden acce-der a seguros privados (Ver figura 1) Esta fragmentacioacuten tiene como consecuencia una atencioacuten desigual por ejemplo el paquete de servicios de una persona afiliada a INSABI equivale a 225 del paquete de IMSS o SSSTE (CIEP 2018)
Una manera de conocer los antecedentes y heteroge-neidades del sistema de salud en Meacutexico es analizar los avances en materia de cobertura universal del siste-
ma de salud El tema de universalizacioacuten ha estado en la agenda nacional desde hace 20 antildeos cuando el Plan Nacional de Salud (PNS) 2001-2006 hablaba de la demo-cratizacioacuten de la salud enfocada a satisfacer las necesi-dades de todos los ciudadanos y que les brindara protec-cioacuten financiera (Meacutendez-Meacutendez 2020) Sin embargo la universalizacioacuten de la salud auacuten no se ha alcanzado pues existen retos en la afiliacioacuten los servicios o paquetes de atencioacuten y el gasto o seguridad financiera los cuales se profundizan con la Covid-19 y se analizan maacutes adelante La Cobertura Universal en Salud (CUS) se define como asegurar servicios de salud de calidad para todas las personas que lo necesitan sin poner en riesgo su situa-cioacuten econoacutemica (OMS 2018) Para alcanzar este objetivo es necesario incluir tres dimensiones o ejes afiliacioacuten servicios o paquetes de atencioacuten y gasto o seguridad financiera (Ver figura 2) Se analiza cada una de estas di-mensiones con datos de la ENIGH 2016 y 2018
Graacutefico 1 Sistema Nacional de Salud
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de (Danteacutes 2011)
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Graacutefico 2 Las tres dimensiones de la cobertura universal de salud (CUS)
Graacutefico 3 Poblacioacuten afiliada por subsistema
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de (OMS BM 2015)
La afiliacioacuten hace referencia a la derecho-habiencia o inscripcioacuten de una persona o una institucioacuten o programa de salud La afiliacioacuten no es sinoacutenimo de cobertura (CIEP 2018) es una de las tres dimen-siones que incluye la cobertura universal Por lo tanto la afiliacioacuten es una condicioacuten necesaria mas no suficiente para alcanzar la CUS
De acuerdo con la ENIGH la poblacioacuten afiliada a los ser-vicios puacuteblicos de salud se redujo de 821 de la pobla-cioacuten total en 2016 a 815 en 2018 esto es un milloacuten 536 mil 922 personas menos (Ver figura 3) En contraste la
poblacioacuten que no estaacute afiliada al siste-ma puacuteblico de salud se incrementoacute en un milloacuten 120 mil 525 personas de 2016 a 2018 Ademaacutes como se mencionoacute en el capiacutetulo 1 en 2018 la poblacioacuten que viviacutea
con carencias de acceso a servicios de salud fue 162
La reduccioacuten en la poblacioacuten afiliada al sistema puacuteblico de salud por un lado estaacute vinculada al incremento en la poblacioacuten que se autorreportoacute no afiliada a ninguacuten sub-sistema por otro tambieacuten puede estar relacionada a los esfuerzos de eliminar las duplicidades de afiliacioacuten en el sistema (CNPSS 2020)
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de ENIGH 2016 y 2018
A AFILIACIOacuteN iquestQUIEacuteN ESTAacuteCUBIERTO
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14 Clasificacioacuten Estadiacutestica Internacional de Enfermedades y Problemas Relacionados con la Salud (CIE) que permite conocer las causas de mortalidad enfermedades y otros motivos de atencioacuten que afectan a la poblacioacuten Se consideroacute el total de las intervenciones ya que aun-que se solicitoacute el cataacutelogo de servicios las respuestas convergen a que se cubren todos los servicios que necesite la persona afiliada Por la agregacioacuten de IMSS se llega al total de 8 mil intervenciones a partir de las 12 mil 643 intervenciones de la CIE 15 Solo se consideran las intervenciones incluidas en el CAUSES y no las 66 que cubriacutea el Fondo de Proteccioacuten contra Gastos Catastroacuteficos (FPGC)16 En 2018 la diabetes representoacute la segunda causa de muerte y se diagnosticaron 85 millones de mexicanos con diabetes
La segunda dimensioacuten de la CUS tie-ne como objetivo incluir los paquetes de servicios de salud que demande la poblacioacuten considerando la situacioacuten sociodemograacutefica nacional (OMS 2018) Esta segunda variable incluye la capacidad fiacutesica y humana y teoacuteri-camente se conoce como amplitud de los servicios
Para cuantificar la cobertura en paquetes de servicios se consideran las enfermedades o intervenciones incluidas en cada uno de los subsistemas de salud En 2019 el IMSS el ISSSTE y Pemex cubriacutean 8 mil intervenciones de la CIE14 el Seguro Popular cubriacutea un total de mil 807 e IMSS-Bien-estar 50 intervenciones
Lo anterior implica que mientras el programa de IMSS Bienestar incluye aproximadamente 50 intervenciones baacutesicas de salud puacuteblica (vacunas acciones de preven-cioacuten y exaacutemenes de deteccioacuten) las personas afiliadas a los servicios meacutedicos de Pemex tienen acceso a cirugiacuteas esteacuteticas y cosmeacuteticas como parte de la prestacioacuten del contrato colectivo de trabajo (Pemex 2019) En el caso del
Cataacutelogo Uacutenico de Servicios de Salud (CAUSES)15 del entonces Seguro Po-pular eacuteste corresponde a 2258 del cataacutelogo del IMSS e ISSSTE
En especiacutefico la atencioacuten de la dia-betes16 es diferenciada en IMSS
Bienestar uacutenicamente se tiene acceso al examen de diagnoacutestico en contraste con los afiliados al entonces Seguro Popular e IMSS que teniacutean 6 y 11 tipos de com-plicaciones de diabetes cubiertas respectivamente Entre estas intervenciones encontramos diabetes me-llitus originada en el embarazo y diabetes mellitus insu-linodependiente con diversas complicaciones
En cuanto a los recursos fiacutesicos y humanos tambieacuten se presentan diferencias significativas La tabla 1 muestra los resultados en cuanto a algunos indicadores de recur-sos fiacutesicos y humanos seleccionados A nivel nacional el nuacutemero de meacutedicos enfermeras y camas por cada 1000 habitantes se redujo el cambio maacutes pronunciado corresponde al nuacutemero de camas que pasoacute de 16 en 2012 a 11 en 2019
B PAQUETES DE SERVICIOS RECURSOS FIacuteSICOS Y HUMANOS
iquestQUEacute SERVICIOS ESTAacuteN CUBIERTOS
Tabla 1 Capacidad y acceso indicadores por instituciones (por cada 1000 derechohabientes)
DESCRIPCIOacuteN ANtildeO IMSS ISSSTE PEMEX SEGURO POPULAR
IMSS-BIENESTAR
NACIONAL OCDE
Camas censables
2012 09 09 47 12 09 16 48
2019 07 07 28 13 03 11 48
Meacutedicos 2012 13 14 46 18 06 22 32
2019 13 15 40 22 05 20 33
Enferme-riacutea 2012 16 16 58 23 11 26 88
2019 15 17 35 30 10 24 91
Nota Las variables se calculan por cada 1000 habitantes para el caso de la OCDE y a nivel nacional y por cada 1000 derecho-habientes en el caso de las instituciones o programas Pemex incluye a Sedena y Semar
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de ENIGH 2016 y 2018
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17 En Meacutexico maacutes de 90 del gasto privado corresponde al gasto de bolsillo de los hogares (Sesma-Vaacutezquez 2002) 18 Un hogar incurre en gasto catastroacutefico en salud cuando su gasto de bolsillo en salud representa 30 o maacutes de su ingreso disponible (Meacuten-dez-Meacutendez 2017) 19 El gasto empobrecedor se refiere al gasto en salud que realizan los hogares y que los ubican por debajo de la liacutenea de pobreza alimentaria desarrollada por el CONEVAL (Secretariacutea de Salud 2015)
Como resultado de la fragmentacioacuten del sistema de sa-lud los recursos humanos y fiacutesicos por subsistema son muy diferentes Los indicadores de Pemex son los que maacutes se acercan o incluso superan al promedio de la OCDE En contraste los indicadores maacutes bajos se pre-sentan en IMSS-Bienestar seguidos por los indicadores del IMSS e ISSSTE
De acuerdo con la tabla 2 los recursos fiacutesicos y humanos disponibles para la atencioacuten de padecimientos oncoloacutegi-cos son muy diferentes por subsistema y geograacuteficamen-te El mayor nuacutemero de consultorios camas y meacutedicos
para la atencioacuten de padecimientos oncoloacutegicos se con-centran en SSa seguido por el IMSS Sin embargo Ciudad de Meacutexico Jalisco y Nuevo Leoacuten concentran 377 de los consultorios en el IMSS mientras que Tlaxcala no cuenta con recursos fiacutesicos y humanos para este padecimiento
En el ISSSTE uacutenicamente los estados de Baja Califor-nia Ciudad de Meacutexico Hidalgo Jalisco Tabasco y Ta-maulipas reportaron camas de oncologiacutea Por su parte Ciudad de Meacutexico concentra 742 de los consultorios 821 de las camas y 640 de los meacutedicos oncoloacutegicos de Pemex
Tabla 2 Capacidad y acceso para Oncoloacutegico indicadores por instituciones
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de (DGIS 2020)
SUBSISTEMA PROGRAMA
CONSULTORIOS CAMAS MEacuteDICOS
IMSS 138 275 208
IMSS BIENESTAR 0 1 0
ISSSTE 28 58 96
SSA 271 855 565
Pemex 31 67 25
Otros 64 31 71
Total 532 1287 965
La tercera dimensioacuten de la CUS co-rresponde a los recursos econoacutemicos disponibles en el sistema de salud ya que estaacute vinculado con la seguridad fi-nanciera que busca evitar que el gasto de bolsillo de los hogares no ponga en riesgo su situacioacuten econoacutemica
Meacutexico mantiene una brecha de maacutes de 3 puntos del PIB en el presupuesto que destina a su sistema de salud respecto a lo sugerido por la OMS y al promedio que los paiacuteses de la OCDE desti-nan a este sector Ademaacutes la recomendacioacuten internacio-nal es tender a una composicioacuten 8020 entre el gasto puacute-
blico y gasto privado (OMS BM 2015) esto con la finalidad de evitar que el gasto privado17 sea tan elevado que conlleve a gasto catastroacutefico18 o gas-to empobrecedor19 a causa del gasto en saludAl comparar el gasto puacuteblico contra el gasto de bolsillo se observa que uacutenicamente en la poblacioacuten dere-chohabiente de Pemex el gasto puacute-
blico supera el 80 sugerido por la OMS y el BM 87 del gasto total es puacuteblico y 13 es gasto de bolsillo En contraste para la poblacioacuten de IMSS Bienestar el gasto de bolsillo es superior al gasto puacuteblico (Ver figura 4) El
CRECURSOS ECONOacuteMICOS GASTO PER CAacutePITA Y GASTO
DE BOLSILLO iquestQUEacute PROPORCIOacuteN DE
LOS COSTOS ESTAacuteN CUBIERTOS
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incremento en el gasto de bolsillo de la poblacioacuten maacutes vulnerable podriacutea ser resultado del bajo nivel de gasto per caacutepita Ademaacutes la inexistencia de mecanismos de
proteccioacuten contra el riesgo financiero por gastos en salud origina y perpetuacutea un ciacuterculo vicioso de enferme-dad y pobreza (OMS 2018)
Graacutefico 4 Gasto per caacutepita y gasto de bolsillo promedio
Fuente Elaboracioacuten propiadel CIEP con informacioacuten de la SHCP y del INEGI
212 GASTO PUacuteBLICO EN SALUD En Meacutexico el presupuesto puacuteblico para salud ha sido in-suficiente para dar respuesta a la creciente demanda de los servicios de salud (CIEP 2018) En 202120 el presu-puesto para salud se ubicaraacute al mismo nivel que el gasto ejercido en 2013 pero con 105 millones de mexicanos maacutes debido al crecimiento poblacional
La figura 5 muestra que de 2016 a 2019 el presupuesto para salud se contrajo 35 en teacuterminos reales Durante este periodo el presupuesto reforzoacute la tendencia inercial al bajo crecimiento con recortes en SSa FASSA Pemex y Sedena por 152 10 209 y 62 respectivamen-te en teacuterminos reales
20 El aumento del presupuesto en salud como porcentaje del PIB se debe a la caiacuteda de 8 del PIB estimado para 2020
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Graacutefico 5 Graacutefico total en salud 2016-2021
Fuente Elaboracioacuten propiadel CIEP con informacioacuten de la SHCP
Ademaacutes en 2019 los programas presupuestarios de Apoyos para la proteccioacuten de las personas en estado de necesidad y el Programa de Desarrollo Comunitario ldquoCo-munidad DIFerenterdquo de la SSa dejaron de recibir recursos Asimismo de 2018 a 2019 el presupuesto de PROSPERA Programa de Inclusioacuten Social y el Programa de estancias infantiles para apoyar a madres trabajadoras disminuyoacute 963 y 735 respectivamente estos programas des-aparecieron en 2020
Se observa que para el antildeo 2020 hubo un aumento en el presupuesto para salud y que con la pandemia el presu-puesto aprobado en PEF se modificoacute y aumentoacute 304 aunque al cuarto trimestre de 2020 no parece haber uti-lizado estos recursos extra
Para el antildeo 2021 se planea gastar 19 maacutes de lo aproba-do en 2020 pero 11 menos que el presupuesto modifi-cado Lo anterior sigue siendo insuficiente para atender
la crisis sanitaria provocada por la Covid-19 Este au-mento de recursos se concentra en la creacioacuten de 18 mil 426 plazas laborales lo que hariacutea que Meacutexico pase de te-ner 20 a 21 meacutedicos por cada 1000 derechohabientes El promedio de la OCDE es 33 meacutedicos por cada 1000 habitantes (CIEP 2020)
Ademaacutes el presupuesto de 2021 oficialmente incorpora los recursos del INSABI Anteriormente los programas relacionados con el instituto eran tres Medicamentos gratuitos21 FASSA y Seguro Meacutedico Siglo XXI Para 2021 desaparece el programa Seguro Meacutedico Siglo XXI por lo cual el INSABI considera una parte del programa de Atencioacuten a la Salud y alcanza un monto de 198 mil 334 mi-llones de pesos (mdp) lo que representoacute un aumento de 45 y 39 respecto a 2019 y 2020 respectivamente
En el anexo 1 se encuentra la lista de programas y su pre-supuesto modificado para 2020
21 Antes Seguro Popular
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2121 GASTO PER CAacutePITA
Las reducciones y aumentos del gasto puacuteblico en salud se reflejan en el gasto per caacutepita el cual permite conocer cuaacutel seriacutea el monto disponible en teoriacutea para cada persona afiliada o adscrita a alguacuten sistema o programa de salud Este gasto puede incrementarse por dos viacuteas una disminucioacuten en la poblacioacuten o un aumento en el presupuesto
De acuerdo con la figura 6 de 2010 a 2021 el gasto per caacutepita de todos los subsistemas se contrajo Pemex pre-senta la mayor contraccioacuten al pasar de
24 mil 542 pesos en 2010 a 13 mil 293 pesos en 2021 El gas-to per caacutepita del IMSS disminuyoacute 192 en teacuterminos reales Ademaacutes en el ISSSTE e IMSS Bienestar el presupuesto per caacutepita se contrajo 97 y 102 respectivamente
POR SUBSISTEMADE SALUD
Graacutefico 6 Gasto per caacutepita por subsistema
Fuente Elaboracioacuten propiadel CIEP con informacioacuten de la SHCP e informes de resultados de subsistemas
Por su parte de 2010 a 2020 el gasto per caacutepita de Se-guro Popular (ahora INSABI) aumentoacute 126 Sin embar-go en 2021 presenta la mayor reduccioacuten debido a que el aumento en el presupuesto no corresponde con la
ampliacioacuten para llegar a toda la poblacioacuten sin seguridad social por lo que pasoacute de $3991 pesos en 2020 a $2602 pesos por persona
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La figura 7 muestra la heterogeneidad del presupuesto para salud conforma-do por ramo 12 (SSa) FASSA y gasto es-tatal por entidad federativa en 2018 La diferencia en el presupuesto por entidad federativa llegoacute a ser hasta de 37 mil 77 mdp el presupuesto de Estado
de Meacutexico y Ciudad de Meacutexico fue 38 mil 620 mdp y 30 mil 892 mdp respec-tivamente En contraste las entidades federativas de Baja California Sur y Co-
lima con montos inferiores a mil 869 mdp
POR ENTIDADFEDERATIVA
Graacutefico 7 Presupuesto para la salud por entidad federativa
Fuente Elaboracioacuten propiadel CIEP con informacioacuten de SICUENTAS
(Inluye ramo 12 FASSA gasto estatal)
Los recursos del ramo 12 se situaron entre 22 mil 305 mdp y 320 mdp las entidades con mayores recursos para salud a traveacutes de este ramo fueron Estado de Meacute-xico Ciudad de Meacutexico Veracruz Puebla y Guanajuato El gasto estatal de Ciudad de Meacutexico fue 10 mil 498 mdp contra 06 mdp de Chiapas La inequidad geograacutefica del gasto total en salud es adicional a la que existe por ins-titucioacuten o programa de atencioacuten a la salud (CIEP 2018) El presupuesto por entidad federativa se determina en parte por el tamantildeo de la poblacioacuten por esta razoacuten se realiza el anaacutelisis per caacutepita a continuacioacuten
El gasto total en salud por persona difiere hasta en $13118 pesos de acuerdo con la entidad federativa en
la que se encuentre El gasto puacuteblico y el gasto de bol-sillo presenta una diferencia de $12524 pesos y $1979 pesos respectivamente El gasto puacuteblico de Ciudad de Meacutexico fue $15553 pesos por persona como resultado de la centralizacioacuten de aspectos administrativos segui-do por Baja California Sur con $6636 pesos por persona En contraste el gasto puacuteblico en Oaxaca Puebla y Chia-pas fue menor a $3588 pesos por persona La media a nivel nacional fue $5312 pesos (Ver figura 8) El gasto de bolsillo por entidad se ubicoacute en un rango que va desde $1494 a $3474 pesos anuales Jalisco Aguascalientes y Nuevo Leoacuten presentaron un gasto de bolsillo mayor a $3000 pesos Las entidades con menor gasto de bolsillo son Estado de Meacutexico Tlaxcala y Tamaulipas
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Graacutefico 8 Gasto per caacutepita y de bolsillo entidad federativa
Fuente Elaboracioacuten propiadel CIEP con informacioacuten de SHCP INEGI y SICUENTAS
213 LA RESPUESTA EN SALUD ANTE LA COVID 19El 11 de marzo de 2020 la OMS caracterizoacute a la Covid-19 como pandemia es decir la propagacioacuten mundial de una nueva enfermedad (OMS 2020a OMS 2020b) y en Meacutexico el 24 de marzo 2020 se publicoacute el Acuerdo por el que se esta-blecen las medidas preventivas que se deberaacuten implemen-tar para la mitigacioacuten y control de los riesgos para la salud que implica la Covid-19 (DOF 2020)
La respuesta a la pandemia incluiacutea enfocar esfuerzos en tres aspectos Garantizar el acceso al diagnoacutestico y trata-
miento para todos impulsar y optimizar la capacidad del sistema de salud y mantener los servicios preexistentes de salud (OCDE 2020)
Para esta respuesta seriacutea necesario contar con personal necesario insumos adecuados y capacidad fiacutesica En las secciones previas se muestran los indicadores por tipo de institucioacuten que de manera general reflejan el estatus de estas variables al inicio de la pandemia Ante esa situacioacuten los principales retos se abordan a continuacioacuten
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Personal En suma Meacutexico cuenta con 2 meacutedicos por cada mil habitantes y 24 enfer-meras por cada mil habitantes Para alcanzar el promedio de los paiacuteses de la OCDE seriacutea necesario incrementar a 33 el nuacutemero de meacutedicos y 91 el nuacutemero de enfermeras
Insumos En este aspecto se destaca en primer lugar el nuacutemero de pruebas aplicadas y el suministro de protec-cioacuten y emergencia Soacutelo en el caso del nuacutemero de prue-bas el promedio de los paiacuteses de la OCDE ronda las 155 pruebas por cada 1000 habitantes Meacutexico tiene una tasa de 015 pruebas por cada 1000 habitantes22 al 12 de enero 2021 (Meacutendez-Meacutendez 2020)
Capacidad fiacutesica Hace referencia al nuacutemero total de ca-mas disponibles es decir camas hospitalarias en general Aunque de manera maacutes especiacutefica se requieren camas de cuidado intensivo las camas hospitalarias pueden ser uti-lizadas de manera temporal si se equipan adecuadamen-te En este aspecto Meacutexico cuenta con 11 camas por cada mil habitantes Para alcanzar el promedio de los paiacuteses de la OCDE se requeririacutea incrementar 43 veces el nuacutemero de camas actuales (Meacutendez-Meacutendez 2020)
Soacutelo para estos tres rubros seriacutea necesario 094 puntos del PIB adicionales al presupuesto aprobado en el antildeo 2020 para salud En el ejercicio del gasto que se presenta en
la siguiente seccioacuten lo que se observoacute es un in-cremento de 304 respecto al monto aproba-
do para este antildeo equivalente a 009 puntos del PIB (Meacuten-dez-Meacutendez 2020)
Interrupcioacuten de los servicios preexistentes de salud Uno de los efectos indirectos de la Covid19 ha sido la interrup-cioacuten de servicios de salud esto se puede deber tanto a una falta de oferta como a una falta de demanda de la atencioacuten
Durante el primer semestre de 2020 las consultas cayeron 470 al pasar de 44 millones 565 mil 889 a 23 millones 636 mil 743 en 2019 Seis de cada diez consultas que se dejaron de otorgar corresponden a consulta sub-secuente En 2020 188 de las consultas fue por enfer-medades croacutenicas lo cual estaacute en liacutenea con la transicioacuten epidemioloacutegica que atraviesa actualmente el paiacutes La categoriacutea con menor participacioacuten es salud mental con 20 del total en 2019 y 19 del total en 2020
Las reducciones en consultas de primera vez durante el primer semestre de 2020 respecto al mismo periodo de 2019 se muestran en la figura 9 En teacuterminos porcentua-les la mayor caiacuteda se da en las consultas de salud bucal con 573 menos seguida de consultas a sanos y salud mental con 484 y 464 menos consultas respectivamente
22 El promedio de la OCDE es 155 pruebas por cada 1000 afiliados los paiacuteses de Latinoameacuterica han realizado 29 pruebas (BID 2020)
Graacutefico 9 Consultas meacutedicas enero-junio 2019 vs 2020 primera vez
Fuente Elaboracioacuten propiadel CIEP con informacioacuten de la DGIS SSa
RETOS
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Tambieacuten las consultas subsecuentes de salud bucal tuvieron la mayor caiacuteda en teacuterminos porcentuales con 632 menos consultas Las consultas a sanos fueron 4
millones 398 mil 710 menos respecto a 2019 asiacute como la caiacuteda de 2 millones 460 mil 584 en consultas de enfer-medades croacutenicas (Ver figura 10)
Graacutefico 10 Consultas meacutedicas enero-junio 2019 vs 2020 subsecuente
Fuente Elaboracioacuten propiadel CIEP con informacioacuten de la DGIS SSa
Las reducciones en consultas de primera vez y sub-secuentes muestran un panorama nacional sobre el impacto indirecto en la interrupcioacuten de servicios pre-
existentes de salud los cuales podriacutean tener implica-ciones durante los siguientes antildeos asiacute como requeri-mientos financieros
Al cierre del antildeo 2020 el gasto paga-do por el sector salud fue 47 menor al presupuesto modificado El presu-puesto para salud durante el antildeo de pandemia aumentoacute 836 respecto al
gasto ejercido en 2019 y 304 respec-to al monto aprobado para 2020 El pago de servicios personales (noacutemina) alcan-zoacute 4275 del presupuesto pagado (Ver figura 11)
GASTO PUacuteBLICOEN SALUD
DURANTE 2020
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De acuerdo con los avances trimestrales se encuentra que en los cuatro trimestres de 2020 el gasto del sector salud fue inferior al presupuesto programado que resultoacute al incorporar las adecuaciones presupuestarias al presu-puesto aprobado
En los primeros tres meses del antildeo 2020 el gasto ejercido por el sector salud ascendioacute a 203 de todo el gasto apro-bado Pemex gastoacute maacutes del presupuesto que le habiacutean pro-gramado mientras que IMSS e ISSTE gastaron menos Al segundo semestre de 2020 todos los subsistemas del sector salud gastaron menos de lo programado en el pre-supuesto pero para el tercer trimestre de 2020 los sub-sistemas de salud gastaron entre 618 y 809 de su
presupuesto aprobado El presupuesto ejercido al tercer trimestre por el sector salud fue 435 mil 72 mdp
Finalmente al cuarto trimestre de 2020 el IMSS ejercioacute me-nos del presupuesto que teniacutea aprobado mientras que el ISSSTE la SSa y los servicios meacutedicos de Pemex ejercieron un presupuesto menor al modificado pero mayor al aproba-do es decir menos de lo que se programoacute ante la pandemia por Covid-19 (Ver Figura 12)
En resumen los recursos destinados a salud no se ocupa-ron en su totalidad a pesar de la necesidad de atencioacuten por la Covid-19 durante 2020
Graacutefico 11 Gasto del sector salud al cuarto trimestre del 2020
Fuente Elaboracdo por el CIEP con datos de los informes al Congreso de la Unioacuten de SHCP
Graacutefico 12 Gasto puacuteblico por subsistema de salud al cuarto trimestre del 2020
Fuente Elaboracdo por el CIEP con informacioacuten de SHCP
49
Tabla 3 Presupuesto para proyectos de inversioacuten para hacer frente a la pandemia
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de (SHCP 2020)
Dentro del gasto programado para pro-yectos de inversioacuten para hacer frente a la Covid-19 se encuentra la adquisicioacuten de ventiladores equipos de diagnoacutestico y adquisicioacuten de equipamiento para la reconversioacuten de hos-pitales para la atencioacuten de pacientes
En 2020 el monto aprobado para pro-yectos de inversioacuten para hacer frente a la pandemia fue 4 mil 125 mdp sin em-bargo el monto ejercido alcanzoacute 2 mil 519
mdp esto representa 04 del gasto modificado del sector salud Este monto ejercido uacutenicamente estuvo a cargo del IMSS (Ver tabla 3)
AMPLIACIOacuteN DE CAPACIDAD FIacuteSICA
INCREMENTOAL GASTO
CONCEPTO INVERSIOacuteN TOTAL (A)
MONTO MODIFICADO (B)
MONTO EJERCIDO (C)
AVANCE (CB)
Equipo meacutedico 977310 278364 157004 564
Ventiladores 771370 75336 52850 702
Unidades meacutedicasreconversioacuten
65257 58782 41997 714
Otros 070 000 000 00
Total 1814006 412483 251852 611
Del gasto ejercido 623 corresponde a la adquisicioacuten de equipo meacutedico para la atencioacuten de la Covid-19 Para la compra de ventiladores se destinaron 5285 mdp y 420
mdp para la adquisicioacuten de unidades meacutedicas tempora-les y reconversioacuten hospitalaria
214 POLIacuteTCAS Y ESTRATEGIAS DE RESPUESTALas estrategias de reasignacioacuten del gasto puacuteblico han sido las maacutes utilizadas en el mundo para hacer frente a las necesidades de atencioacuten que incluyen no soacutelo la atencioacuten por Covid-19 sino tambieacuten el mantenimiento de los servicios preexistentes de salud
Dentro de las herramientas que se han utilizado para la res-puesta inmediata estaacute la creacioacuten de un fondo para la res-puesta por Covid19 reasignaciones presupuestarias entre sectores priorizacioacuten del presupuesto a la salud (Gupta amp Barroy 2020) y la creacioacuten de programas presupuestarios emergentes yo temporales para dar seguimiento y traza-bilidad al gasto (Social Health Protection Network 2020)
En Meacutexico el 18 de marzo de 2020 se aproboacute la creacioacuten de un fondo para la Prevencioacuten y Atencioacuten de Emergencias por hasta 180 mil 733 mdp pero este monto no fue exclusivo para el sistema de salud Ade-maacutes como se detalloacute en la seccioacuten anterior el gasto
total en el sector salud durante 2020 no incrementoacute respecto al monto ejerci-do en 2019 lo cual podriacutea disminuir los recursos existentes para mantener los
servicios y atencioacuten meacutedica
50
23 Cifras obtenidas de la conferencia matutina del 13 de octubre de 202024 Antes Fondo de Proteccioacuten contra Gastos Catastroacuteficos (FPGC) 25 13 hospitales de la SSa 18 del IMSS y 2 hospitales del ISSSTE
Tabla 4 Compra de vacuna contra Covid19
LABORATORIO NUacuteMERO DE DOSIS (MILLONES)
DOSIS POR PERSONA POBLACIOacuteN INMUNIZADA (MILLONES)
COVAX 515 2 26
Pfizer 344 2 17
AstraZeneca 774 2 38
CanSino 350 1 35
Sputnik V 220 2 11
AstraZeneca (India) 20 2 1
Sinovac 100 2 5
Total 2323 133
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de la conferencia matutina presidencial del 16 de febrero de 2021
VACUNASSe contempla un presupuesto de 35 mil 153 mdp para cubrir aproximadamente 116 millones de personas En la primera semana de octu-bre se realizoacute el primer anticipo por 6 mil mdp23 En la
tabla 4 se presenta el nuacutemero de dosis que se planea comprar por laboratorio y el total
de poblacioacuten que seriacutea inmunizada
Los recursos para la compra de la vacuna contra Co-vid-19 no provienen de una reasignacioacuten presupuestaria entre otros sectores ni al interior del sector salud sino del Fondo de Salud para el Bienestar24 el cual se encar-ga de atender padecimientos de alta especialidad para poblacioacuten que no cuenta con afiliacioacuten a instituciones de seguridad social
Este fondo con la creacioacuten del INSABI y con la com-pra de la vacuna reduciriacutea su saldo en 75 respecto al monto que teniacutea al segundo trimestre de 2020 y podriacutea arriesgar los recursos comprometidos para la atencioacuten de enfermedades de mayor especialidad croacutenicas y que representan un costo significativo para las familias
RECONVERSIOacuteNHOSPITALARIA
La reconversioacuten hospitalaria implica usar camas de aacutereas distintas que pue-dan equiparse y modificarse a fin de prestar atencioacuten de cuidados intensivos a pacientes de Covid-19 En abril de 2020 se emitieron los Lineamientos para la Reconversioacuten Hospitalaria (LRH) que establecen los criterios que deben de cumplirse en las tres etapas de la atencioacuten de Covid-19 (PNUD 2020)
Etapa 1 se designaron 33 hospitales exclusivos para la atencioacuten de Covid-1925 y cinco Institutos Nacionales que recibiriacutean a pacientes de Covid1-9 soacutelo en aacutereas es-peciales De acuerdo con PNUD (2020) los 33 hospitales
aportaron hasta 8000 camas hospitala-rias 97 camas de cuidados intermedios y 600 camas en UCI Ademaacutes el gobier-no federal contratoacute 3300 camas de hos-
pitales privados incluidas 500 de cuidados intensivos
Etapa 2 camas reconvertidas de los hospitales de la etapa 1 y otras que camas que puedan ser reconvertidas en hospitales que no cumplen con los requisitos de la eta-pa 1 Se contaron con 132 hospitales con un total de 18 mil 377 camas hospitalarias y mil 180 en UCI Estos hospitales tendriacutean que seguir atendiendo a su demanda habitual de servicios y recibir ademaacutes a pacientes con Covid-19
51
26 En Ciudad de Meacutexico se habilitoacute de manera temporal el Centro de Convenciones Citibanamex como hospital para la atencioacuten a la Covid-19 el cual contoacute con 240 camas incluidas 36 de terapia intermedia 27 Es un sistema de seleccioacuten y clasificacioacuten de pacientes en los servicios de urgencia basado en sus necesidades terapeacuteuticas y los recursos disponibles para atenderlo
Tabla 5 Reconversioacuten hospitalaria IMSS (enero 2021)
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de (IMSS 2021)
ENTIDAD CAMAS ANTES DE RECONVERSIOacuteN
TOTAL VARIACIOacuteN
Quereacutetaro 380 484 274
Hidalgo 270 332 230Puebla 402 609 515
Morelos 183 302 650Guanajuato 620 932 503Nuevo Leoacuten 1038 1188 145
Jalisco 1290 1853 436Michoacaacuten 221 416 882
TOTAL 4404 6116 389
Nota El total corresponde a la suma de las camas antes de reconversioacuten maacutes mil 712 camas
Etapa 3 hospitales que podriacutean expandir su capacidad para atender a pacientes desplazados de los hospitales Co-vid-19 en aacutereas independientes sin arriesgar las intervencio-nes que realizan En total se contaron con 42 mil 194 camas
No obstante no se encontraron datos oficiales sobre el nuacutemero de camas adicionales que se adquirieron por la
reconversioacuten hospitalaria de unidades temporales de Co-vid-1926 En varios medios de comunicacioacuten se mencionoacute que Meacutexico incrementoacute en 3756 las camas de cuidados intensivos para pacientes de Covid-19 (La Jornada 2020) Mientras el IMSS incrementoacute en 389 el nuacutemero de ca-mas en ochos entidades federativas esto es mil 712 ca-mas maacutes (Ver tabla 5)
PAQUETE DE SERVIVIOS SIN INTERRUPCIOacuteN
En cuanto a las estrategias para man-tener los servicios preexistentes de sa-lud las principales recomendaciones se orientan en aplicar tres estrategias de priorizacioacuten de los servicios de sa-lud triaje27 uso de telemedicina y definir un paquete de servicios que no podraacuten ser interrumpidos como vacu-nas y seguimiento a enfermedades croacutenicas entre otras
Ademaacutes de los esfuerzos que realizan los paiacuteses por aplanar la curva de contagios de Covid-19 y evitar que la pandemia se acelere los gobiernos tambieacuten deben pro-teger otros servicios de salud esenciales que van desde el trabajo de parto y la inmunizacioacuten hasta la atencioacuten
del VIH y la tuberculosos la diaacutelisis y el tratamiento del caacutencer (CGD 2020)
La atencioacuten de la pandemia durante 2020 requeriacutea aumentar el presu-
puesto del sector salud en 094 puntos del PIB (Tabla 6) esto es 108 veces el gasto adicional al aprobado que se hizo en 2020 Este presupuesto considera la contratacioacuten de meacutedicos y enfermeras la compra de pruebas y aumentar el nuacutemero de camas El gasto del sector salud al cuarto trimestre de 2020 fue 19 mil 985 mdp maacutes respecto al monto aprobado que representoacute 009 puntos del PIB
52
28 Incluye uacutenicamente la matriacutecula escolarizada
Tabla 6 Respuesta presupuestaria ante la Covid19
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de (DGIS 2020) (IMSS 2020) (CNPSS 2020) (INEGI 2017) (INEGI 2019) (OCDE 2014)
Nota Para personal se considera incrementar al doble el nuacutemero de enfermeras con un salario mensual de $18254 pesos la contratacioacuten de meacutedi-cos para alcanzar el promedio de la OCDE de 33 con un salario mensual de $29956 pesos Insumos contempla la compra de pruebas con un precio unitario de $22019 pesos Incrementar al doble el nuacutemero de camas (El IMSS contemplo $1255837916 para la adquisicioacuten de 21 mil 500 camas)
PRIORIDADES ABRIL - DICIEMBRE 2020 (MDP) PIB
Personal 1651519 07
Insumos 436148 02
Inversioacuten 79824 003
Total 2167491 094
22 EDUCACIOacuteNLa crisis sanitaria por la Covid-19 no soacutelo ha tenido con-secuencias en el sector salud El confinamiento tambieacuten implicoacute el cierre de escuelas alrededor del mundo lo que representa que maacutes de mil 600 millones de nintildeos interrum-piraacuten el proceso educativo que transitaban reduciendo el aprendizaje de cada uno de ellos y con posibles aumentos en las tasas de abandono escolar (De Hoyos 2020)
La educacioacuten abona a la recuperacioacuten de las crisis a traveacutes de la aportacioacuten de normalidad conocimientos y habilida-des necesarias para el desarrollo ademaacutes de que se crean las bases para disminuir brechas sociales y econoacutemicas (UNICEF 2020) Por ello la educacioacuten no debe suspenderse a pesar de una emergencia sanitaria Sin embargo dada la crisis sanitaria se optoacute por el cierre de escuelas como una medida para prevenir los contagios
Existe evidencia que muestra un impacto desproporciona-do de la crisis de la Covid-19 sobre las mujeres A diferencia de recesiones anteriores esta crisis produjo un aumento en el desempleo femenino en Estados Unidos dado que las mujeres se encargan en mayor medida del cuidado in-fantil ante el cierre de las escuelas al tiempo que enfrentan una mayor probabilidad de reducir sus horas de trabajo Se
advierte que incluso antes de la contingencia sanitaria de 2020 los cambios en los horarios escolares derivaron en cambios en la participacioacuten laboral femenina lo que pone de manifiesto una probable ampliacioacuten de la desigualdad de geacute-nero en la crisis actual dado que las mujeres comprometen en mayor medida sus oportunidades de empleo al quedarse en casa al cuidado de los nintildeos (Francesca Caselli Frances-co Grigoli Damiano Sandri Antonio Spilimbergo 2021)
En Meacutexico las clases presenciales se suspendieron a partir de marzo de 2020 y para finales de abril en aproxi-madamente 180 paiacuteses las escuelas se encontraban ce-rradas o parcialmente cerradas (The World Bank 2020) En este contexto el derecho a la educacioacuten de las nintildeas nintildeos y adolescentes se ve perjudicado por la suspensioacuten de clases presenciales
No obstante durante 2020 la poliacutetica y estrategia para combatir los efectos de la Covid-19 en el Sistema Educativo Nacional (SEN) no contoacute con una inversioacuten adicional al pre-supuesto educativo de 2020 Lo anterior en un contexto en el que soacutelo 564 de los hogares en Meacutexico tiene acceso a internet y uacutenicamente 443 cuenta con una computadora (INEGI 2019)
221 TAMANtildeO DEL SISTEMA DE EDUCACIOacuteN NACIONALEn los uacuteltimos diez antildeos el sistema educativo mexicano ha crecido y se ha caracterizado por ser en su mayoriacutea puacuteblico y gratuito como lo estipula el Artiacuteculo 3deg consti-tucional De acuerdo con la SEP (SEP 2021) la matriacutecula total28 en Meacutexico incrementoacute de 33 millones 875 mil 685 alumnos en el ciclo escolar 2009-2010 a 36 millones 518 mil 712 alumnos en el ciclo 2019-2020 Sin embargo la
proporcioacuten de alumnos matriculados en el sistema puacute-blico disminuyoacute de 871 en el ciclo escolar 2009-2010 a 855 en el ciclo 2019-2020 (ver figura 13) En relacioacuten con el nuacutemero total de escuelas este presentoacute un incre-mento en los uacuteltimos 10 antildeos y al igual que la matriacutecula el porcentaje de escuelas de sostenimiento puacuteblico dis-minuyoacute de 84 a 822 del total
53
La matriacutecula puacuteblica de educacioacuten indiacutegena ascendioacute en el ciclo escolar 2019-2020 a 12 millones de alumnas y alumnos lo que representoacute 4 de la matriacutecula total puacute-blica y 55 de la matriacutecula puacuteblica de educacioacuten baacutesica (SEP 2020) Estos alumnos acuden a 22 mil 080 escue-las puacuteblicas
Respecto a la distribucioacuten geograacutefica de los alumnos matriculados en el sistema puacuteblico durante el ciclo es-colar 2019-2020 en relacioacuten con el nuacutemero de alumnos
por escuela las entidades con maacutes alumnos por cada plantel educativo fueron Ciudad de Meacutexico Baja Cali-fornia y Aguascalientes En cambio Veracruz Chiapas y Oaxaca fueron las entidades con menos alumnos por escuela (ver Figura 14) Es preciso mencionar que las en-tidades con maacutes alumnos por cada plantel educativo se encuentran entre las entidades con menores niveles de pobreza en el paiacutes Asimismo las entidades con menos alumnos se encuentran entre las maacutes pobres con cifras de pobreza por arriba de 60 (CONEVAL 2019)
Graacutefico 13 Matriacutecula total y nuacutemero de escuelas del SEN por ciclo escolar y sostenimiento
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de la SEP
54
Graacutefico 14 Alumnos por escuela por entidad federativa 2010-2020
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de la SEP
La educacioacuten baacutesica es el nivel educativo que cuenta con el mayor nuacutemero de alumnos inscritos respecto al grupo de poblacioacuten en edad reglamentaria para cursar en dicho nivel La educacioacuten baacutesica registroacute una tasa de cobertu-ra escolar de 94 durante el ciclo escolar 2019-2020 la maacutes alta de todos los niveles educativos Sin embargo esta tasa es la maacutes baja registrada en los uacuteltimos siete
antildeos (SEP 2020) Dentro de la educacioacuten baacutesica se ob-serva que el nivel preescolar tuvo una tasa de cobertura de 717 mientras que a nivel primaria y secundaria se reportaron tasas de 1042 y 957 respectivamente (ver figura 15) Para estos niveles hubo maacutes nintildeas inscri-tas que nintildeos con excepcioacuten de la educacioacuten indiacutegena donde esta proporcioacuten es inversa (Tabla 7)
2212 INDICADORES EDUCATIVOS
Graacutefico 15 Cobertura escolar 2019-2020
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de la SEP
55
Tabla 7 Cobertura educativa por sexo 2019-2020
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de (SEP 2020)
El nivel superior tiene menos alumnos inscritos respec-to al total de joacutevenes en edad de cursar ese nivel pero a diferencia de la educacioacuten baacutesica el nuacutemero de alum-nos inscritos ha incrementado de 256 en 2009-2010 a
349 durante el ciclo 2019-2020 Cabe sentildealar que du-rante el ciclo 2019-2020 fueron maacutes mujeres inscritas que hombres tal como lo muestra la tabla 7
NIVEL EDUCATIVO HOMBRES MUJERES
Preescolar 711 723
Primaria 1041 1043
Educacioacuten indiacutegena 506 494
Secundaria 949 965
Media superior 745 799
Superior 341 358
En cuanto a la eficiencia terminal que mide cuaacutentos alum-nos concluyen el nivel al que estaacuten inscritos respecto al total de alumnos inscritos al inicio del ciclo escolar se ob-serva la tasa de eficiencia terminal durante el ciclo escolar 2018-2019 para el nivel primaria fue de 962 secundaria 863 y para educacioacuten media superior de 648 Por su parte este indicador para educacioacuten indiacutegena se ubica en 927 es decir 35 puntos porcentuales por debajo de la cifra que presenta la educacioacuten no indiacutegena
Por otra parte las tasas de reprobacioacuten observadas son consistentes con las tasas de eficiencia terminal pues la tasa de reprobacioacuten durante el ciclo escolar 2018-2019 en educacioacuten media superior fue de 129 en secunda-ria fue 55 y para primaria fue de 11 (SEP 2020)
El abandono escolar en primaria y media superior ha disminuido del ciclo escolar 2009-2010 al ciclo escolar 2018-2019 02 y 19 puntos porcentuales respectiva-mente Asimismo las tasas observadas para secundaria y educacioacuten superior se ubican en 48 y 79 respec-tivamente (ver figura 16) Para el ciclo escolar 2019-2020 se estima que las tasas para los niveles primaria secun-daria media superior y superior sean 07 42 102 y 74 respectivamente (SEP 2020)
Ademaacutes durante el ciclo escolar 2018-2019 las mujeres abandonaron menos sus estudios que los hombres Como se observa en la tabla 8 la tasa de abandono es mayor en hombres que en mujeres en todos los niveles educativos
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de la SEP
Graacutefico 16 Abandono escolar 2018-2019 Tasa Porcentual
56
29 Entendido como el total de los recursos asignados a la funcioacuten educacioacuten maacutes lo asignado al ramo Educacioacuten Puacuteblica a traveacutes de funciones distintas a educacioacuten
Tabla 8 Abandono escolar por sexo 2018-2019
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de (SEP 2020)
NIVEL EDUCATIVO HOMBRES MUJERES
Primaria 08 06
Secundaria 58 37
Media superior 152 109
La evidencia sentildeala que factores econoacute-micos como la pobreza y la desigualdad econoacutemica estaacuten asociados con el acce-so a la educacioacuten y la desercioacuten La En-cuesta Nacional de Desercioacuten en la Edu-cacioacuten Media Superior (ENDEMS) 2012 (SEP 2012) asiacute como el Anaacutelisis del Mo-vimiento contra el Abandono Escolar en la Educacioacuten Media Superior (SEP INSP 2015) indican que maacutes de la mitad de las y los joacutevenes que abandonaron sus estudios lo hicieron principalmente por las siguientes razo-nes 364 por falta de dinero para cubrir los gastos educa-tivos (uacutetiles pasajes o inscripcioacuten) 78 por disgusto por el estudio 72 por darle maacutes importancia al trabajo que el estudio 71 por problemas para entender a los maestros y 6 por darse de baja por reprobacioacuten de materias
La principal razoacuten para abandonar los estudios tanto para mujeres como para hombres es la falta de dinero (377 y 391 respectivamente) Sin embargo para las mujeres la segunda y tercera razoacuten de desercioacuten corresponden a un embarazo o haber tenido un hijo (118) y a haberse casado (88)
Los problemas para entender a los maestros tambieacuten es una de las principales causas de desercioacuten lo que se rela-ciona con la carencia de habilidades y conocimientos baacute-sicos por parte de los estudiantes para continuar con su formacioacuten acadeacutemica (De Hoyos 2020)
CAUSAS DE DESERCIOacuteN
ESCOLAR EN EDUCACIOacuteN
MEDIA SUPERIOR
Entre 2010 y 2021 el gasto puacuteblico educativo29 ha tenido una tasa de crecimiento promedio anual de 02 real Para 2021 el gasto educativo previsto en el Presupuesto de Egresos de la Federacioacuten (PEF) 2021 asciende a 836 mil 404 mdp monto que representa un nulo crecimiento
en teacuterminos reales respecto al PEF 2020 (ver figura 17) En teacuterminos per caacutepita se advierte que durante 2021 el gasto educativo ascenderiacutea a $26776 pesos por estu-diante (SHCP 2019) (SHCP 2020) En contraste la educa-cioacuten indiacutegena $3344 pesos por alumno
222 GASTO PUacuteBLICO EN EDUCACIOacuteN
57
Graacutefico 17 Evolucioacuten del gasto puacuteblico educativo 2011-2021
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de la SHCP
El gasto educativo de 2021 concentra 34 del PIB a pesar de que la Ley General de Educacioacuten establece un porcentaje miacutenimo de 8 del PIB enfocado a educacioacuten anualmente (ver figura 18) Asimismo en el Artiacuteculo 3deg constitucional se establece que los niveles educativos
inicial preescolar primaria secundaria medio superior y superior son considerados obligatorios y un derecho para las nintildeas nintildeos y adolescentes (NNA) por lo que el Estado se veraacute obligado a destinar los recursos necesa-rios para promover y garantizar el derecho a la educacioacuten
Graacutefico 18 Gasto puacuteblico educativo como porcentaje del PIB 2010-2021
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de la SHCP
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Del total de recursos presupuestados para educacioacuten en 2021 981 tiene el objetivo de cubrir las necesidades de gasto corriente como el pago de noacutemina y otros servicios necesarios para la operacioacuten del SEN Asimismo 18 del gasto en educacioacuten seraacute destinado a gasto de capital di-ferente de obra puacuteblica es decir a la adquisicioacuten alqui-ler y mantenimiento de bienes inmuebles De este modo 004 estaraacute destinado a gasto de obra puacuteblica que se refiere a la construccioacuten y edificacioacuten de espacios educa-
tivos y 002 a gasto corriente por concepto de gastos indirectos de programas de subsidios En comparacioacuten con el PEF 2020 el gasto corriente educativo de 2021 representa un incremento real de 01 en tanto que el gasto de capital diferente de obra puacuteblica revela una re-duccioacuten real de 45 y el gasto de obra puacuteblica una caiacute-da real de 297 De igual manera el gasto corriente por concepto de gastos indirectos de programas de subsidios estima un recorte de 33 real anual
El gasto educativo per caacutepita por estados revela que como se muestra en la figu-ra 22 Ciudad de Meacutexico es el estado con el mayor gasto educativo por alumno de sostenimiento puacuteblico con $138316 pesos para cada alumno del sistema escolarizado Sin embargo este monto resulta de los gastos administrativos concentrados en esta entidad ante la presencia de la autoridad educativa en este territorio Asimismo Colima que es la entidad con la me-nor matriacutecula puacuteblica destaca como el segundo estado con el mayor gasto educativo por alumno con $32225 pesos por es-tudiante lo mismo que Baja California Sur la segunda entidad
con menor nuacutemero de alumnos de sosteni-miento puacuteblico a nivel nacional cuenta con uno de los mayores gastos educativos per caacutepita que ascendioacute a $28252 pesos por alumno en 2021
Por el contrario Guanajuato que es una de las entidades con mayor nuacutemero de alumnos contoacute con el gasto per caacute-pita maacutes bajo en 2021 que fue de $12854 pesos por alum-no De igual forma para Estado de Meacutexico la entidad con la matriacutecula puacuteblica estudiantil maacutes amplia del paiacutes se estimoacute un gasto por alumno de $13074 pesos para 2021 Graacutefico 19)
GASTO EDUCATIVO POR ENTIDAD FEDERATIVA
Graacutefico 19 Gasto educativo per caacutepita por entidad federativa 2021
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de la SHCP y la SEP
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Respecto a la educacioacuten indiacutegena el PEF 2021 indica que el presupuesto destinado a brindar servicios educativos especiacuteficamente a esa poblacioacuten por medio del Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE) y la Direccioacuten General de Educacioacuten Indiacutegena asciende a $4123 mdp 199 menos en teacuterminos reales que su presupuesto para 2020 Soacutelo el presupuesto asignado al CONAFE as-ciende a $3973 mdp 173 real por debajo de lo presu-puestado para el Consejo en 2020 En el caso de la Di-
reccioacuten General de Educacioacuten Indiacutegena su presupuesto para 2020 es de 150 mdp que implica una reduccioacuten de 566 en teacuterminos reales frente al PEF 2020 Lo ante-rior en un contexto en el que 523 de la poblacioacuten en zonas rurales no tiene acceso a internet lo que difi-culta que esta poblacioacuten acceda a su derecho a los servicios educativos y se beneficie de la estrategia Aprende en Casa por TV y en Liacutenea para continuar con su formacioacuten acadeacutemica
Uno de los principales costos educativos directos de la suspensioacuten de clases presenciales es la interrupcioacuten desaceleracioacuten y peacuterdida de aprendizaje (Morduchowicz amp Garciacutea 2021) asiacute como la limitacioacuten en la adquisicioacuten de conocimientos y habilidades en la educacioacuten baacutesica (De Hoyos 2020) La evidencia sentildeala que posterior al cierre de escuelas causado por emergencias sanitarias las y los joacutevenes de entre 14 y 17 antildeos mostraron logros educativos reducidos en comparacioacuten con estudiantes de generaciones anteriores (De Hoyos 2020) (The World Bank 2020) Las proyecciones globales maacutes recientes preveacuten que se perderaacuten casi 06 antildeos de escolaridad debido al cierre de escuelas vinculado a la Covid-19 (The World Bank 2020)
Conforme a lo anterior se estima que para 2020 se ob-tenga un puntaje de 481 puntos en promedio para alum-nos de 6deg de primaria en la prueba PLANEA (Plan Nacio-nal para la Evaluacioacuten de los Aprendizajes) es decir 24 puntos menos de los que se esperariacutea obtener en ausen-cia de la Covid-19 Para esa misma generacioacuten al encon-trarse a nivel secundaria se espera una reduccioacuten de la eficiencia terminal pasando de 883 en ausencia de la Covid-19 a 858 en presencia del virus
Las acciones implementadas hasta el momento para con-tinuar con la educacioacuten de nintildeas nintildeos y adolescentes en el mundo se han enfocado en continuar con las clases a distancia Para ello la Organizacioacuten para la Cooperacioacuten y el Desarrollo Econoacutemicos (OCDE) hace recomendaciones para adaptarse a este modelo de educacioacuten como utilizar plataformas de aprendizaje a distancia ya existentes de-sarrollar nuevas plataformas asociarse con plataformas privadas utilizar los dispositivos electroacutenicos de mane-ra apropiada y brindar a los maestros oportunidades de aprendizaje digital (OCDE 2020)
En Meacutexico 336 millones de personas de entre 3 y 29 antildeos de edad asistiacutean a la escuela y aulas en el ciclo es-colar 2019-2020 Esta poblacioacuten continuoacute clases a dis-tancia sin embargo no todos los estudiantes han podi-do seguir el ritmo de esta nueva modalidad en igualdad
de condiciones pues 738 mil estudiantes no pudieron concluir el ciclo escolar 2019-2020 y 53 millones no se inscribieron al ciclo escolar 2020-2021 de los cuales 23 fue por razones directamente relacionadas con la Co-vid-19 y 29 por cuestiones econoacutemicas (INEGI 2021)
Las clases a distancia dejan de lado a grupos estudian-tiles que debido a la brecha digital no tienen acceso a tecnologiacuteas de la informacioacuten o que la situacioacuten socioe-conoacutemica de su hogar es vulnerable (De Hoyos 2020) (UNICEF 2020) La Encuesta Nacional sobre Disponi-bilidad y Uso de Tecnologiacuteas de la Informacioacuten en los Hogares (ENDUTIH) (INEGI 2019) muestra que 96 de los hogares en Meacutexico recibe sentildeal de televisioacuten digital mientras que 564 tiene acceso a internet y soacutelo 443 cuenta con computadora Asimismo del total de usua-rios de internet 107 tiene que salir de su hogar para poder acceder al servicio (INEGI 2019)
Ademaacutes de la brecha digital los estudiantes tambieacuten se enfrentan al problema de no tener consigo a un adulto que supervise sus actividades escolares Se sabe que 40 de las alumnas y alumnos ademaacutes de vivir en un ho-gar que no cuenta con dispositivos con acceso a inter-net vive con padres que al trabajar en la informalidad no son capaces de trabajar desde casa y supervisar los estudios de sus hijos (De Hoyos 2020)
Todo lo anterior puede conducir a repercusiones por el lado de la demanda educativa incrementando las tasas de abandono escolar en el futuro principalmente entre la poblacioacuten maacutes vulnerable (Morduchowicz amp Garciacutea 2021) (Banco Mundial 2021) La falta de conocimientos baacutesicos se asocia con un bajo desempentildeo escolar y al-tas tasas de reprobacioacuten las cuales como se mencionoacute anteriormente son causas del abandono escolar en la EMS Ademaacutes las nintildeas nintildeos y adolescentes que viven en condiciones de pobreza seraacuten auacuten maacutes afectados pues la desigualdad se veraacute maacutes marcada y derivaraacute en maacutes desigualdad en el futuro (The World Bank 2020)Los efectos de la Covid-19 en la educacioacuten no se limitan a cuestiones de salud puacuteblica sino que tambieacuten afectan
223 EFECTOS DE LA COVID EN LA EDUCACIOacuteN
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su entorno econoacutemico La crisis sanitaria provocoacute peacuterdi-das de empleos y reduccioacuten de ingresos en los hogares lo que los coloca en un estado de presioacuten financiera (The World Bank 2020) Por lo tanto podriacutea agravarse el pro-blema del abandono escolar de las y los joacutevenes pues la falta de dinero y la preferencia por un trabajo sobre los estudios son las principales causas de desercioacuten en educacioacuten media superior
Las afectaciones econoacutemicas derivadas de la disminucioacuten de aprendizaje por el cierre de escuelas tambieacuten seraacuten percibidas a mediano y largo plazo en forma de una menor productividad e ingresos maacutes bajos (Banco Mundial 2020) (Morduchowicz amp Garciacutea 2021) Se estima que cuando se incorporen al mercado laboral los estudiantes que hayan cursado hasta nivel medio superior afectados por el cie-rre de escuelas durante el ciclo escolar 2019-2020 estos
tendraacuten peacuterdidas salariales en promedio de 5 del total de sus ingresos laborales (Morduchowicz amp Garciacutea 2021)
En cuanto a los efectos en la oferta educativa es pro-bable que se observen recortes en el gasto puacuteblico edu-cativo y reducciones en la calidad de la ensentildeanza asiacute como en el cierre de escuelas privadas Lo anterior se dariacutea en escenarios en los que exista una baja en la ofer-ta de maestros a causa de enfermedad muerte demora y recorte de salarios y falta de motivacioacuten para continuar dedicando tiempo a la ensentildeanza En Meacutexico la mayor parte de la matriacutecula es de sostenimiento puacuteblico y esta proporcioacuten podriacutea aumentar pero no por la creacioacuten de nuevas escuelas sino por la transferencia de alumnos del sistema privado al puacuteblico por el cierre definitivo de escuelas privadas (Banco Mundial 2021) (Morduchowicz amp Garciacutea 2021) (SEP 2020)
Las emergencias sanitarias exponen a las mujeres a un mayor riesgo de vio-lencia de geacutenero asociada con el con-finamiento (ONU MUJERES 2020) Las nintildeas y adolescentes mujeres ya se en-contraban en una situacioacuten vulnerable antes de la pan-demia pues los problemas relacionados con el geacutenero las ponen en desventaja educativa y el cierre de escuelas puede quebrantar auacuten maacutes su derecho a la educacioacuten En Ameacuterica Latina 36 de las nintildeas y adolescentes mu-jeres abandonaron sus estudios a causa de embarazo o cuidados maternos Ademaacutes a ellas se les asignan maacutes tareas domeacutesticas y trabajos de cuidado En Meacutexico las nintildeas entre 12 y 14 antildeos dedican 11 horas maacutes que los hombres a realizar tareas domeacutesticas y cuidados (Plan internacional 2020)
El cierre de escuelas por emergencias sanitarias o na-turales puede conducir a una mayor exposicioacuten de las nintildeas y adolescentes mujeres a la violencia de geacutenero abuso sexual y embarazo (The World Bank 2020) Ban-diera et al sentildealan que el cierre de las escuelas deri-vado de la emergencia sanitaria provocada por eacutebola en Sierra Leona derivoacute en un incremento de casos de embarazo adolescente Los efectos de la epidemia fue-ron visibles auacuten despueacutes de que las escuelas volvieran a abrir ya que la matriacutecula escolar entre las nintildeas dis-minuyoacute en 17 puntos porcentuales despueacutes de la pan-
demia (Bandiera Buehren Goldstein Rasul amp Smurra 2020)
Por otro lado la suspensioacuten de clases presenciales puede ampliar la brecha
digital de geacutenero debido a la desigualdad en el acceso a internet y tecnologiacutea utilizados para continuar con la educacioacuten a distancia En paiacuteses de alto medio y bajo desarrollo humano menos de 60 de mujeres tiene acceso a internet Para paiacuteses con desarrollo humano medio o bajo el porcentaje disminuye a menos de 30 En Meacutexico 644 tienen acceso a internet y 699 a un teleacutefono moacutevil (PNUD 2020) Sin embargo el uso de tec-nologiacuteas conduce a otra forma de violencia para nintildeas y adolescentes mujeres La violencia digital hacia las ni-ntildeas y adolescentes mujeres van desde acoso y hostiga-miento sexual hasta intentos de enganche para trata de personas (ONU MUJERES 2020)
En este sentido la violencia de geacutenero puede generar impactos a corto y largo plazo en el desarrollo inclu-yendo el rendimiento escolar capacidad de atencioacuten y concentracioacuten Estos impactos seraacuten maacutes evidentes en los hogares maacutes vulnerables pues se incrementa-raacuten las desigualdades en el aprendizaje y la creacioacuten de capital humano (Plan internacional 2020) (The World Bank 2020)
EFECTOS EN NINtildeAS Y ADOLESCENTES
MUJERES
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Para que las escuelas puedan reabrirse y se retomen las clases presenciales el Banco Interamericano de Desarrollo con-sidera cuatro puntos clave (BID 2020)
Asegurar distanciamiento social Su-giere la reapertura escalonada de los centros educativos de acuerdo con el grado escolar o aacuterea geograacutefica escalonar horarios de asistencia acondicionamiento de espacios para mantener distancia y evitar o cancelar aglomeraciones en aacutereas comunes
Mantener las escuelas limpias y desinfectadas Inten-sificar la limpieza y desinfeccioacuten rutinaria en aacutereas ob-jetos y superficies comunes para asegurar la higiene de las escuelas
Asegurar el bienestar de los alumnos y docentes dentro de las escuelas Definir protocolos de respuesta ante alumnos y docentes que presenten siacutentomas asiacute como mantener comunicacioacuten regular entre docentes estu-diantes y sus familias
Asegurar acceso a sitios de lavado de manos Las escue-las deben contar con infraestructura y servicios que les permita un lavado de manos constante como lavamanos en buenas condiciones suficiente suministro de agua po-table jaboacuten y papel
Un paiacutes que atendioacute a las necesidades y sugerencias para la reapertura de escuelas fue Alemania donde la reanuda-cioacuten de clases no incrementoacute los contagios de la Covid-19
Despueacutes de las vacaciones de verano las escuelas en Alemania reabrieron bajo es-trictas medidas de higiene que junto con las medidas de contencioacuten aplicadas en el paiacutes evitaron brotes maacutes grandes (Is-phording Lipfert amp Pestel 2020)
Para el caso de Meacutexico el regreso a clases presenciales puede verse limitado debido a la falta de infraestructura suficiente para un retorno seguro Meacutexico es el paiacutes que tiene el mayor nuacutemero de alumnos por aula en Ameacuterica Latina con 45 alumnos por aula promedio igual que Hon-duras30 Ademaacutes Ciudad de Meacutexico es la entidad que tiene un mayor nuacutemero de alumnos por escuela y la entidad con mayor nuacutemero de contagios (SSa 2021)
Ademaacutes no todas las escuelas del paiacutes cuentan con la in-fraestructura y servicios baacutesicos para asegurar la higiene de manos y limpieza intensiva de aacutereas Durante el ciclo es-colar 2019-2020 27 de las escuelas de educacioacuten baacutesica y 228 de las escuelas a nivel medio superior reportaron la falta de acceso a agua potable En tanto que 316 de los planteles de nivel baacutesico y 212 de escuelas de nivel medio superior carecieron de infraestructura de lavado de manos como se muestra en la tabla 9
La reapertura de las escuelas es necesaria por todos los be-neficios que ofrece Ademaacutes de ser centros de educacioacuten donde se aprende y se obtienen conocimientos las escue-las funcionan como un lugar de proteccioacuten a la infancia que compensa carencias familiares y permite que las nintildeas y ni-ntildeos se relacionen socialmente (UNICEF 2020)
ESTRATEGIAS PARA UN REGRESO
SEGURO A LAS ESCUELAS
30 Paiacuteses como Chile Argentina Colombia y Guatemala tienen 29 30 39 y 40 alumnos por aula respectivamente (BID 2020)
Tabla 9 Escuelas sin acceso a infraestructura baacutesica y servicios ciclo escolar 2019-2020
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de (SEP 2020)
SERVICIO EDUCACIOacuteN BAacuteSICA EDUCACIOacuteN MEDIA SUPERIOR
Agua potable 27 228
Lavado de manos 316 212
Sanitarios mixtos 173 158
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Para continuar con los procesos de ensentildeanza-aprendi-zaje a distancia la Secretariacutea de Educacioacuten Puacuteblica (SEP) emprendioacute la estrategia Aprende en Casa por TV y en Liacute-nea Dicha estrategia consistioacute en difundir y transmitir contenidos y materiales educativos por medio de radio televisioacuten e internet a fin de que las y los alumnos del SEN continuaran su formacioacuten acadeacutemica sin interrupciones
No obstante durante 2020 esta poliacutetica y estrategia para combatir los efectos de la Covid-19 en el SEN no contoacute con una inversioacuten adicional al presupuesto educa-tivo de 2020 Lo anterior en un contexto en el que soacutelo 564 de los hogares en Meacutexico tiene acceso a internet y uacutenicamente 443 cuenta con una computadora (INEGI 2019) Asimismo se advierte que 523 de la poblacioacuten en zonas rurales no tiene acceso a internet Dado que por el contrario 96 de los hogares en Meacutexico recibe sentildeal de televisioacuten digital la estrategia de educacioacuten a distancia ha concentrado esfuerzos en la transmisioacuten de contenidos educativos por este medio de comunicacioacuten
En el PEF 2020 se asignaron 300 millones de pesos (mdp) al programa Produccioacuten y transmisioacuten de materiales edu-cativos cuyo objetivo es la creacioacuten y difusioacuten de con-tenido educativo en radio televisioacuten y plataformas digi-tales Este presupuesto mostroacute una reduccioacuten de 237 en teacuterminos reales en comparacioacuten con lo ejercido por el programa en 2019 Sin embargo al cierre del cuarto trimestre de 2020 el programa alcanzoacute un monto pagado de 342 millones de pesos 138 maacutes que lo aprobado al inicio del ejercicio pero 132 menos en teacuterminos reales que lo ejercido por el programa durante 2019
Asimismo el presupuesto destinado a la actualizacioacuten y capacitacioacuten docente a traveacutes del Programa para el Desarrollo Profesional Docente ascendioacute a 454 mdp en 2020 presentoacute una reduccioacuten de recursos para este propoacutesito de 08 real frente a la Cuenta Puacuteblica de 2019 Es posible observar que al cierre del uacuteltimo trimes-tre del antildeo el programa tuvo un monto pagado de 415 mi-llones de pesos cifra 87 por debajo del presupuesto programado para el antildeo y con un decremento de 94 respecto a ejercido en 2019
De igual manera el programa Produccioacuten y distribucioacuten de libros y materiales educativos contoacute con 3 mil 92 mdp de presupuesto para 2020 237 menos en teacuterminos reales respecto a lo ejercido en 2019 Al cuarto trimes-tre de 2020 el programa contoacute con un monto pagado de
3 mil 111 millones de pesos 06 por encima de lo pre-supuestado originalmente para el antildeo y 114 menos en teacuterminos reales en comparacioacuten con lo ejercido en 2019 En suma estos tres programas acumularon durante 2020 un monto pagado de 3 mil 867 mdp que podriacutean considerarse como la base para la estrategia de educa-cioacuten a distancia ante la contingencia por la Covid-19 No obstante en el PEF 2021 el presupuesto asignado para estos programas acumuloacute 3 mil 703 mdp que representa 74 menos en teacuterminos reales que lo pagado al cierre de 2020 y 69 menos en teacuterminos reales que lo presu-puestado en 2020 Por lo pronto las clases a distancia continuacutean para el ciclo 2020-2021 hasta que el semaacuteforo epidemioloacutegico sea verde
En el agregado el gasto puacuteblico educativo para 2021 muestra un crecimiento nulo respecto a 2021 al tiempo que por parte de la SEP no se cuenta con informacioacuten sobre el gasto destinado a la estrategia Aprende en Casa por TV y en liacutenea ni sobre los recursos que se destina-riacutean al acondicionamiento de las escuelas para asegurar el distanciamiento social y las medidas sanitarias nece-sarias como el lavado de manos
El gasto puacuteblico en infraestructura educativa al cierre del uacuteltimo trimestre de 2020 reportoacute un monto pagado de mil 107 mdp esto es 1315 por encima de lo aproba-do al inicio del ejercicio fiscal lo que implica un incre-mento real de 77 en comparacioacuten con lo ejercido para el mismo propoacutesito en 2019 No obstante el presupuesto planeado para infraestructura educativa en 2021 ascen-dioacute a 240 mdp que representa un descenso en teacuterminos reales de 790 respecto al avance reportado al finali-zar el cuarto trimestre de 2020
Por el contrario el programa La Escuela es Nuestra cuyo objetivo es el mantenimiento yo acondicionamiento de planteles de nivel baacutesico por medio de una transferen-cia directa a los comiteacutes escolares reportoacute un monto pagado al concluir el cuarto trimestre de 2020 de 7 mil 250 mdp 04 por debajo de lo presupuestado al inicio del antildeo pero 1722 superior a lo ejercido por el progra-ma en 2019 Para el ejercicio fiscal de 2021 La Escuela es Nuestra contoacute con un presupuesto de 12 mil 280 mdp que muestra un aumento en teacuterminos reales de 638 respec-to al monto pagado por el programa al finalizar 2020
Los efectos de la crisis sanitaria y econoacutemica en la edu-cacioacuten seraacuten maacutes evidentes en el mediano y largo plazo
224 POLIacuteTICAS Y ESTRATEGIAS PARA ATENCIOacuteN DE LA EDUCACIOacuteN ANTE LA COVID-19 Y SU FINANCIAMIENTO
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cuando la generacioacuten de nintildeos que se encuentra en edu-cacioacuten baacutesica presente rezagos en su aprendizaje que a su vez afectaraacute su insercioacuten al mercado laboral Sin embargo no se vislumbran estrategias ni acciones con sus respectivos presupuestos maacutes allaacute de la educacioacuten a distancia que permitan paliar estos efectos
Con la finalidad de estimar cuaacutentos recursos puacuteblicos extra tendriacutean que destinarse para instalar al menos un lavamanos y con ello atender a uno de los puntos clave propuestos por el BID para el regreso a las escuelas se realiza una estimacioacuten con base en la inversioacuten que realizoacute la SEP durante 2018 para instalar 8 mil bebederos en escuelas de nivel baacutesico (INIFED 2018) Se asumiraacute que el costo de un lavamanos es similar al costo de un bebedero financiado bajo este proyecto
A traveacutes del Programa Reforma Educativa el gobierno federal destinoacute mil 196 mdp para la instalacioacuten de los 8 mil bebederos mencionados lo que indica que cada bebedero costoacute $149455 pesos La inversioacuten de este
proyecto consideroacute la implementacioacuten de un Proyecto Piloto de Tecnologiacuteas Alternativas para emplear fuen-tes distintas de abastecimiento de agua como siste-mas de captacioacuten pluvial y condensacioacuten del aire para suministrar agua a los planteles que careciacutean de agua entubada o sin abastecimiento regular (INIFED 2018) Lo anterior seriacutea aplicable a planteles de educacioacuten baacute-sica sin lavamanos que se encuentran en zonas aleja-das y sin acceso a agua
Actualmente existen 62 mil 629 planteles puacuteblicos de educacioacuten baacutesica que necesitan tener la infraestruc-tura de acceso al agua para la instalacioacuten de al menos un lavamanos El costo estimado por lavamanos es de $149455 pesos por lo que se necesitariacutean aproximada-mente 10 mil 376 mdp31 para cumplir con un elemento fundamental para el regreso seguro a las aulas Esta cifra representa el 12 del gasto educativo y 004 del PIB Cabe mencionar que este costo podriacutea ser menor tomando acciones de transparencia y eficiencia en el uso de los recursos puacuteblicos
31 Monto a precios constantes de 202132 Proyecciones del CIEP indican que debe destinarse al menos 55 del PIB en 2021 (CIEP2018)
23 IMPLICACIONES DE POLIacuteTICA PUacuteBLICA PARA ATENDER LOS DESAFIacuteOS DE LA EDUCACIOacuteN Y SALUD ANTE LA COVID-19En este capiacutetulo se presentoacute la evidencia sobre el insufi-ciente financiamiento puacuteblico para salud y educacioacuten los cuales son derechos constitucionales y elementos clave para que las personas rompan con la trampa de pobreza y se disminuya la desigualdad Durante los uacuteltimos 10 antildeos ambos sectores han contado con menos recursos de los que necesitan para brindar los servicios meacutedicos y edu-cativos a la creciente poblacioacuten mexicana
La Covid-19 evidencia y profundiza los rezagos en salud y educacioacuten que existen en Meacutexico Aun asiacute durante 2020 no se visualizoacute que el financiamiento puacuteblico se ajustara para fortalecer las poliacuteticas relacionadas con paliar los efectos de la crisis sanitaria educativa ni econoacutemica
Por su parte el sector salud ha visto antildeo con antildeo re-cortes a su presupuesto Meacutexico destina 29 del PIB a brindar servicios meacutedicos de calidad a toda su poblacioacuten mientras que la OMS indica que se tiene que invertir al
menos 6 del PIB32 Adicionalmente el presupuesto que se distribuye a las instituciones de salud y por entidad federativa no considera aspectos demograacuteficos ni epide-mioloacutegicos lo que resulta en un gasto per caacutepita que pro-fundiza las desigualdades entre la poblacioacuten Para aten-der las necesidades de salud vigentes se necesitan 26 del PIB adicionales Estos recursos pueden venir de una eficiencia en la asignacioacuten de los recursos o bien de en-contrar recursos adicionales especiacuteficos para el sector
Por lo tanto la pandemia nos toma con un sistema de sa-lud vulnerable y sin recursos Aunque se redistribuyeron maacutes recursos puacuteblicos para responder a ella del Fondo de Salud para el Bienestar y de otros programas presu-puestarios estos no fueron suficientes para contener sus efectos
En cuanto al sector educativo y sus efectos se observa que la prioridad es atender los efectos inmediatos de la
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pandemia salud mortalidad y econoacutemicos sin embar-go los efectos a mediano y largo plazo que puede tener el confinamiento y la educacioacuten a distancia pueden tener impactos a nivel econoacutemico tambieacuten Derivado de la peacuter-dida de aprendizaje la economiacutea de Meacutexico podriacutea dismi-nuir 45 del Producto Interno Bruto (PIB) durante la vida laboral de la generacioacuten que hoy se encuentra en educa-cioacuten baacutesica secundaria y media superior (Morduchowicz amp Garciacutea 2021) Asimismo el Banco Mundial (Banco Mun-dial 2021) sentildeala que la peacuterdida de aprendizajes y el au-mento en las tasas de abandono escolar de la actual ge-neracioacuten de estudiantes podriacutea generar una disminucioacuten de 10 del PIB mundial
La educacioacuten es una de las principales herramientas que tienen las personas para poder igualar oportunidades y cerrar las brechas de pobreza y desigualdad Los resulta-dos de la pandemia en la vida productiva de la poblacioacuten y del paiacutes puede tener consecuencias irreversibles pero actualmente no se tienen estrategias ni recursos para
evitar que las brechas de aprendizaje sean maacutes amplias y para tratar de revertir estos efectos Actualmente se requiere de al menos 004 del PIB para proveer a los planteles de educacioacuten baacutesica de alguacuten mecanismo para asegurar acceso a sitios de lavado de manos y con ello fa-vorecer el regreso seguro a clases
Los recursos necesarios para contener los efectos de la pandemia en salud y educacioacuten no llegaron en parte por la falta de ingresos puacuteblicos y por la resistencia de adquirir deuda para contener la crisis Desde antes de la Covid-19 los ingresos puacuteblicos de Meacutexico eran bajos comparado con niveles de paiacuteses similares Estos niveles tienen que ver con aspectos que se abordaraacuten en el siguiente capiacute-tulo donde se exploraraacute coacutemo aumentar los recursos puacuteblicos que permitan ser dirigidos al disentildeo e imple-mentacioacuten poliacuteticas puacuteblicas que disminuyan la pobreza y desigualdad agravada por la crisis sanitaria Entre estas poliacuteticas puacuteblicas se encuentran los servicios meacutedicos mejorados y cerrar las brechas de aprendizaje
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ANEXOSAnexo 1 Programas Presupuestarios
Programas Presupuestarios PEF 2020 PEF 2021 Diferencia mdp Variacioacuten Real
SECRETARIacuteA DE SALUD
Medicamentos Gratuitos 81884 74767 -7117 -87
Seguro Meacutedico Siglo XXI 2052 0 -2052 -1000
Salud materna sexual y reproductiva
2532 2045 -487 -192
Proyectos de infraestructura social de salud
115 0 -115 -1000
Programa de Salud y Bienestar Comunitario
80 0 -80 -1000
Actividades de apoyo a la funcioacuten puacuteblica
222 194 -28 -125
Prevencioacuten y atencioacuten contra las adicciones
1435 1414 -21 -14
Mantenimiento de infraestructura 46 30 -16 -349
Programa Nacional de Reconstruccioacuten
345 333 -11 -33
Prevencioacuten y control de enfermedades
552 542 -11 -19
Calidad en la Atencioacuten Meacutedica 87 79 -8 -94
Programa de vacunacioacuten 2161 2154 -7 -03
Fortalecimiento de los Servicios Estatales de Salud
1655 1649 -6 -03
Fortalecimiento a la atencioacuten meacutedica
916 912 -4 -04
Prevencioacuten y Control de SOyD 571 568 -3 -06
Asistencia social y proteccioacuten del paciente
670 668 -2 -02
Proyectos de inmuebles (oficinas administrativas)
43 42 -1 -33
Prevencioacuten y atencioacuten de VIHSIDA y otras ITS
467 465 -1 -03
Vigilancia epidemioloacutegica 551 550 -1 -02
Programa de Atencioacuten a Personas con Discapacidad
26 26 0 -03
70
Regulacioacuten y vigilancia de establecimientos y servicios
16 16 0 -03
Proteccioacuten y restitucioacuten de los derechos de las NNA
90 91 0 03
Proteccioacuten Contra Riesgos Sanitarios
580 582 3 05
Servicios de asistencia social integral
1048 1054 6 06
Investigacioacuten y desarrollo tecnoloacutegico en salud
2385 2410 25 11
Actividades de apoyo administrativo
3476 3732 256 74
Rectoriacutea en Salud 530 1030 500 943
Formacioacuten y capacitacioacuten de RH para la salud
4612 5284 672 146
Atencioacuten a la Salud 24093 44779 20686 859
FONDO DE APORTACIONES PARA LOS SERVICIOS DE SALUD
FASSA 106912 109501 2589 24
Aportaciones a la Seguridad Social
Reacutegimen de Incorporacioacuten 612 465 -147 -240
Programa IMSS-BIENESTAR 13637 13608 -30 -02
Seguridad Social Cantildeeros 290 289 -1 -02
Cuota correspondiente de los Haberes Haberes de Retiro y Pensiones
6630 6898 268 40
IMSS
Actividades de apoyo administrativo
66438 60221 -6217 -94
Programas de adquisiciones 9617 6497 -3121 -324
Mantenimiento de infraestructura 949 0 -949 -1000
Proyectos de infraestructura social de asistencia y seguridad social
2557 1931 -626 -245
Recaudacioacuten de ingresos obrero-patronales
6019 5824 -195 -32
Atencioacuten a la Salud en el Trabajo 1244 1191 -52 -42
Prevencioacuten y control de enfermedades
7048 7002 -46 -07
Atencioacuten a la Salud 245699 251732 6033 25
Estudios de preinversioacuten 0 10 10
Operaciones ajenas -9289 -8901 388
71
ISSSTE
Atencioacuten a la Salud 28197 23872 -4326 -153
Proyectos de infraestructura social
1878 820 -1058 -563
Prevencioacuten y Control de Enfermedades
5477 5017 -461 -84
Suministro de Claves de Medicamentos
19162 18748 -415 -22
Gastos Administrativos de Fondos y Seguros
10635 15747 5111 481
PEMEX
Programas de adquisiciones 172 100 -72 -420
Servicios meacutedicos al personal de PEMEX
12865 17442 4577 356
SEDENA
Programa de sanidad militar 6907 6459 -449 -65
Programa de igualdad entre mujeres y hombres SDN
0 4 4
Semar
Administracioacuten y fomento de la salud
2776 2540 -236 -85
Total 679672 692430 12757 19
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de (SHCP 2020)
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OPCIONESTRIBUTARIAS PARA ENFRENTAR LA CRISIS
CAPIacuteTULO 3
La crisis suscitada por la pandemia de la Covid-19 ha resal-tado la necesidad de contar con mayores recursos para ha-cer frente a las problemaacuteticas sociales maacutes apremiantes de la actualidad En el marco de la crisis sanitaria se requiere acomodar la poliacutetica fiscal para financiar las necesidades de los sistemas de salud y educacioacuten puacuteblicas asiacute como las redes de seguridad social y la inversioacuten productiva
No obstante Meacutexico ha presupuestado uacutenicamente 02 del PIB adicional para apoyar a las instituciones de salud puacuteblica y 05 del PIB para los hogares y empre-sas asiacute como 05 del PIB en preacutestamos para las perso-nas desempleadas33 Se requieren mayores ingresos puacute-blicos para financiar tanto la respuesta a la emergencia econoacutemica y sanitaria como las soluciones para el resto de los problemas sociales de la actualidad incluido el desarrollo sostenible en el largo plazo
Dentro de los paiacuteses de la Organizacioacuten para la Coope-racioacuten y el Desarrollo Econoacutemico (OCDE) Meacutexico es el paiacutes con la menor recaudacioacuten tributaria como propor-cioacuten del tamantildeo de la economiacutea los ingresos tributarios del gobierno federal representan 165 del PIB mien-tras que el promedio para la asciende a 33834 Esto se acentuacutea al observar los impuestos pagados por los sec-tores de la poblacioacuten de mayores ingresos De acuerdo con un reporte de la Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe (CEPAL) en promedio las personas de mayores ingresos (decil 10) pagan una tasa efectiva del Impuesto Sobre la Renta (ISR) del 117 (CEPAL 2017)
Por otro lado la pandemia ha provocado la disminucioacuten del espacio fiscal entendido como los recursos dispo-nibles para realizar poliacutetica puacuteblica despueacutes de descon-tar los gastos ineludibles35 del 64 del PIB en 2016 a 22 del PIB en 2021 (CIEP 2021) Este fenoacutemeno impli-ca que los recursos que se encuentran disponibles para el financiamiento de educacioacuten salud infraestructu-ra seguridad y programas sociales como guarderiacuteas o
transferencias monetarias son cada vez menores lo que significa que la cobertura o la calidad de estos bienes y servicios puedan ser maacutes precarios
Asimismo el sistema fiscal mexicano dista de ser redis-tributivo de manera significativa Esto significa que des-pueacutes de que el Estado cobra impuestos y los transfiere a la poblacioacuten los niveles de desigualdad permanecen elevados36 Las crecientes desigualdades causadas por la pandemia resaltan la necesidad de fortalecer la capa-cidad redistributiva del Estado mientras que entre 89 y 98 millones de personas caeraacuten en la pobreza a causa de la pandemia (ver capiacutetulo 1) las personas en Meacutexico con un patrimonio superior a mil millones de doacutelares au-mentaron su riqueza en aproximadamente 741 mil millo-nes de pesos desde el origen de la pandemia37 (Forbes 2020 CONEVAL 2020)
Gravar el patrimonio y los ingresos de las personas de mayor capacidad econoacutemica tambieacuten es una cuestioacuten de geacutenero Como sentildealan Harding Peacuterez-Navarro y Si-mon (2020) mientras que los hombres y mujeres conti-nuacuteen enfrentando realidades socioeconoacutemicas diferen-tes los sistemas tributarios las impactaraacuten de manera distinta Asiacute puesto que las mujeres perciben menos ingresos en el sector formal dedican maacutes tiempo al trabajo no remunerado y poseen menos activos que los hombres La falta de progresividad tributaria continuaraacute favoreciendo a los hombres de mayores recursos
Ante la necesidad de contar con mayores recursos para financiar una salida a la crisis asiacute como proteger la eco-nomiacutea de las personas en este capiacutetulo se plantean di-versas opciones de poliacuteticas tributarias que le permiti-riacutean al Estado mexicano aumentar los ingresos puacuteblicos y asiacute el margen de maniobra del mismo ademaacutes de avan-zar hacia un sistema tributario maacutes progresivo es decir que grave en mayor medida el patrimonio y los ingresos de quienes tienen maacutes capacidad econoacutemica38
33 Ahmed Hannan S Honjo K amp Raissi M (2020) Mexico Needs a Fiscal Twist Response to COVID-19 and Beyond IMF 34 OCDE (2020) Revenue Statistics 2020 Recuperado de httpswwwoecdorgctprevenue-statistics-2522770xhtm~text=Metadataamp-text=Tax20to20GDP20ratio3A20Newof20GDP20relative20to20201835 Los gastos ineludibles se refieren a aquellos que ya estaacuten comprometidos en el presupuesto como el pago de intereses de la deuda las pensiones y las aportaciones a los estados y municipios36Cuando observamos el efecto de los impuestos y transferencias en el coeficiente de Gini meacutetrica usada para expresar la desigualdad donde 0 es igualdad perfecta y 1 concentracioacuten absoluta se vuelve evidente que en contraste con otros paiacuteses de la OCDE y de Ameacuterica Latina la poliacutetica fiscal mexicana tiene un menor impacto en la distribucioacuten del ingreso De un Gini de 048 despueacutes de impuestos y antes transferencias pasa a 046 despueacutes de eacutestas (OCDE 2019)37Caacutelculo realizado con el tipo de cambio FIX al 5 de marzo de 2021 de 2126 pesos por doacutelar Tomado de Banxico httpswwwbanxicoorgmxtipcambmaindopage=tipampidioma=sp 38Como ha sentildealado la OCDE dada la caiacuteda de los ingresos y el consumo de las personas la tributacioacuten al patrimonio y a los ingresos por capi-tal deberiacutean jugar un papel maacutes importante durante el contexto de esta crisis (OCDE 2020)
74
En este capiacutetulo se abordan tres temaacuteticas tributarias que contribuiraacuten al debate puacuteblico para la ampliacioacuten del espacio fiscal y con ello que el Estado pueda des-tinar mayores recursos para la atencioacuten de los retos ante la pandemia por Covid-19 La primera correspon-de a aquellas poliacuteticas tributarias enfocadas en gravar el patrimonio de las personas es decir la titularidad o transferencia de bienes entre las personas fiacutesicas En este apartado se desarrollan los aspectos miacutenimos a considerar para la creacioacuten de dos tipos de tributos el Impuesto a la Riqueza Neta y un impuesto a las transfe-rencias de patrimonio a traveacutes de herencias y donacio-nes Adicionalmente se analizan diversos aspectos que tendriacutean que modificarse para aumentar la recaudacioacuten efectiva de los uacutenicos impuestos al patrimonio que exis-ten en nuestro paiacutes el predial y la tenencia
El segundo apartado aborda diversas opciones para mejorar la progresividad del Impuesto Sobre la Renta para las personas fiacutesicas (ISR personal) Asiacute se analizan el disentildeo de las tarifas el trato preferencial que reci-ben las ganancias de capital y la existencia de benefi-cios fiscales
Finalmente el tercer apartado desarrolla diversas opciones para reducir la discrecionalidad de nuestra poliacutetica tributa-ria Alliacute se abordan posibles mejoras a la regulacioacuten en tor-no a tres tipos de poliacuteticas que impactan la recaudacioacuten y transparencia nuestro sistema tributario el etiquetado de impuestos la creacioacuten de beneficios fiscales (gastos fisca-les) y la publicacioacuten de informacioacuten sobre las declaraciones anuales de los contribuyentes
Vale la pena hacer algunas precisiones para delimitar el campo de anaacutelisis de este estudio normalmente los regiacute-menes fiscales nacionales consideran dos divisiones una primera basada en la distincioacuten entre personal y corporati-vo y una segunda centrada en la divisioacuten entre residentes y extranjeros En este trabajo se consideran soacutelo los impues-tos personales a residentes Por otra parte este capiacutetulo tampoco explora los problemas asociados al ejercicio del gasto puacuteblico y otros factores que influyen en la legitimidad de nuestro sistema tributario En la literatura acadeacutemica a este uacuteltimo concepto se le conoce como moral tributaria (Recuadro 31) entendida tambieacuten como la disposicioacuten no monetaria que tienen los contribuyentes en el pago volun-tario de sus impuestos (Torgler 2005 Frey y Torgler 2007)
RECUADRO 31 DISPOSICIOacuteN AL PAGO VOLUNTARIO DE IMPUESTOS O MORAL TRIBUTARIA
En Meacutexico la disposicioacuten a pagar impuestos es baja En 2016 37 de las personas en Meacutexico consideroacute que la evasioacuten fiscal era justificable una cifra mayor a 297 promedio en la regioacuten (CIEP 2020) Estos niveles de moral tributaria pueden explicarse a partir de las percepciones de los contribuyentes sobre la reciprocidad entre los bie-nes puacuteblicos provistos por el Estado y la equidad del sis-tema fiscal (Ibid)
Ademaacutes en una encuesta realizada por OXFAM (2020) se muestra que uacutenicamente 40 de las personas encuesta-das estuvo de acuerdo con la afirmacioacuten que los impuestos contribuyen a que el gobierno pueda ofrecer buenos ser-vicios puacuteblicos mientras que 43 no estuvo de acuerdo
Esta percepcioacuten contribuye a que maacutes del 80 de los encuestados considera que los actuales niveles de im-puestos son muy altos aunque la comparacioacuten con otros paiacuteses sugiera lo contrario Asiacute mismo la mayoriacutea de los
participantes expresoacute la percepcioacuten que las personas de clase media y baja pagan muchos impuestos mientras que los maacutes ricos son los maacutes favorecidos por el sistema impositivo
Estos resultados confirman las conclusiones de Castantildee-da et al (2020) quienes indican que la falta en la provisioacuten de bienes puacuteblicos asiacute como la percepcioacuten de que otros contribuyentes que siacute cumplen con sus obligaciones fis-cales disminuyen la voluntad de pagar impuestos De este modo no se cumple con el fisco al no percibir que es necesario hacerlo ya sea por fallas en el Estado o porque otros siacute contribuyen
Como consecuencia de la baja disposicioacuten frente al pago de impuestos la evasioacuten fiscal prevalece En 2016 la tasa de evasioacuten total de impuestos fue estimada en 161 de los ingresos potenciales o 26 del PIB para ese antildeo (UD-LAP 2017)
75
Los impuestos al patrimonio gravan la titularidad y la transferencia de los bienes de las personas Como se observa en la Figura 31 cada una de estas categoriacuteas generales se divide en impuestos especiacuteficos Por un lado las cargas fiscales sobre la titularidad incluyen el impuesto neto a la riqueza el predial y la tenencia por otro lado los impuestos a la transferencia abarcan las donaciones y las herencias
Ademaacutes de su relevancia como instrumentos recauda-torios los impuestos al patrimonio o a la propiedad son considerados una herramienta adicional para reducir la concentracioacuten de la riqueza (OCDE 2018 Saez amp Zucman 2019) Estos gravaacutemenes contribuyen a que las personas que poseen activos financieros y fiacutesicos tambieacuten contri-buyan al gasto puacuteblico y no soacutelo quienes perciben altos ingresos o salarios
31 OPCIONES TRIBUTARIAS SOBRE EL PATRIMONIO Y LA RIQUEZA
Graacutefico 1 Divisioacuten conceptual de los impuestos al patrimonio
Fuente Elaboracioacuten propia de los autores
PATRIMONIO
TITULARIDAD
TRANSFERENCIA
Impuesto neto a la riqueza
Predial
Tenencia
Regalos (inter-vivos)
Herencia
En Meacutexico este tipo de impuestos existen uacutenicamente a nivel local en forma de la tenencia y el predial (Ver secciones 33 y 34) La recaudacioacuten de impuestos al patrimonio en Meacutexico es baja comparada con los paiacuteses de la OCDE Graacutefico 2) quienes en promedio recaudan 11 del PIB mientras que Meacutexico soacutelo 033 del PIB en forma de impuestos a la propiedad La recaudacioacuten en Meacutexico es inferior a la de Hong-Kong (categorizado como un paraiacuteso fiscal) donde soacutelo se cobra impuesto a la posesioacuten de inmuebles Graacutefico 2) (Hilnes 2010 Toslashr-sloslashv et al 2018) Los ingresos por el concepto tambieacuten son menores a aquellos de paiacuteses con niveles similares
de desarrollo a Meacutexico como Colombia y Chile los cua-les recaudan 15 y 11 del PIB en impuestos a la pro-piedad respectivamente
Los impuestos al patrimonio tambieacuten son una cuestioacuten de geacutenero Aunque la falta de informacioacuten no nos permi-te hacer un anaacutelisis detallado sobre la distribucioacuten total de los activos de acuerdo con el INEGI una mayor pro-porcioacuten de viviendas particulares poseiacutedas por una sola persona pertenecen a hombres (56) mientras que a mujeres les pertenece el 353 (INEGI 2016)
76
Graacutefico 2 Porcentaje de ingresos por impuestos a la propiedad con respecto al PIB total en paiacuteses seleccionados 2018
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de la OECD Tax Database
Bajo este contexto en este documento se analizan los efectos de crear nuevos impuestos que graven el patri-monio de las personas con mayores recursos ya sea a traveacutes de un Impuesto a la Riqueza Neta o bien modi-ficando la exencioacuten vigente en el caso de los ingresos
por herencias y donaciones Ademaacutes se analizan los problemas en torno al impuesto predial y el impuesto a la tenencia incluyendo poliacuteticas puacuteblicas que podriacutean mejorar la recaudacioacuten de estos impuestos
El impuesto a la riqueza neta se calcula a partir del pa-trimonio total de las personas una vez descontadas sus deudas El patrimonio incluye inmuebles automoacuteviles cuentas bancarias bonos acciones fondos de inversioacuten poacutelizas de seguro de vida embarcaciones aeronaves
joyas obras de arte y antiguumledades asiacute como derechos de propiedad intelectual o industrial (OCDE 2018c)
En el marco de la crisis sanitaria por la pandemia de la Co-vid-19 los impuestos a la riqueza han surgido como una
311 IMPUESTO A LA RIQUEZA NETA
39 Malax-Echevarria A H (2020) El impuesto a la riqueza una realidad en Argentina El Pais40Wodrich N (8 de julio de 2020) lsquoNet wealth tax on Canadian resident economic familiesrsquo Office of the Parliamentary Budget Office Dis-ponible en httpsbitly3g4Emq8 Nuevo Mundo Diario Digital (28 de mayo de 2020) Impuesto a los suacuteper ricos de Chile La propuesta PC para ayudar a las familias maacutes golpeadas por la crisis Disponible en httpsbitly3k5wpnE
77
opcioacuten temporal y extraordinaria para financiar las poliacuteti-cas de emergencia sanitaria y de recuperacioacuten econoacutemi-ca Durante el antildeo pasado Argentina39 aproboacute una apor-tacioacuten extraordinaria de este tipo y paiacuteses como Canadaacute Chile Peruacute el Reino Unido y Sudaacutefrica han discutido la posibilidad de introducir este impuesto40
Imponer una carga tributaria sobre los patrimonios de las personas con mayor riqueza en tiempos de crisis no es una idea nueva como explica OrsquoDonovan (2020) fue im-plementado por diversos paiacuteses durante el siglo XX para financiar los esfuerzos de reconstruccioacuten derivados de las guerras mundiales y durante el siglo XXI para financiar la recuperacioacuten tras la crisis financiera del 2008
El intereacutes reciente por el impuesto a la riqueza contrasta con su debilitamiento como poliacutetica redistributiva usada dentro de la OCDE en el periodo 1990-2017 el nuacutemero de paiacuteses que contaban con este impuesto pasoacute de 12 a 3 (Es-pantildea Noruega y Suiza) El caso de Francia es un ejemplo de esta tendencia Bernard y Spire (2019) han encontrado que a pesar de que el impuesto sobre el patrimonio era bien conocido por la mayoriacutea de la poblacioacuten (87) y con-siderado como justo (67) en 2018 fue sustituido por un impuesto menos progresivo el cual soacutelo considera como base los activos inmobiliarios de alto valor
La extincioacuten gradual del impuesto a la riqueza forma parte de un proceso maacutes amplio en el que durante las uacuteltimas tres deacutecadas se han disminuido algunos impuestos bajo la promesa de un mayor dinamismo en la economiacutea mdashpro-vocando que el sistema fiscal global sea menos progresi-vomdash lo cual es considerado una de las razones por las que la brecha entre ricos y pobres ha aumentado en el mismo periodo41 (OCDE 2018c)
A pesar de su popularidad y sus potenciales beneficios redistributivos la creacioacuten y administracioacuten de este tipo de impuesto pue de ser compleja Para dar cuenta de estas dificultades se analizan tres aspectos del disentildeo que son parte inherente del Impuesto a la Riqueza Neta el umbral de exencioacuten la valuacioacuten de activos y la posible falta de liquidez42
Uno de los elementos a considerar en el disentildeo de un im-puesto neto a la riqueza es el de los umbrales de exencioacuten Idealmente la exencioacuten deberiacutea ser lo suficientemente alta para que este impuesto soacutelo sea pagado por las per-sonas con mayor riqueza y no deberiacutea distinguir entre los tipos de activos que posean las personas De acuerdo con la OCDE (2018c) aunque los tratamientos diferenciados por tipo de activos puedan justificarse como socialmente importantes (exenciones para el ahorro para el retiro y la vivienda de las personas) dificultan el pago de este im-puesto y crean oportunidades para la elusioacuten fiscal Por otro lado el problema de la valuacioacuten consiste en la falta de precisioacuten en la determinacioacuten del valor de merca-do de ciertos bienespor ejemplo bienes domeacutesticos o ac-ciones en compantildeiacuteas que no cotizan en las bolsas de va-lores constituyentes de la base tributaria de las personas Es importante observar que la valuacioacuten de estos activos levanta consideraciones muy especiacuteficas por lo que de-ben de ser estudiados caso por caso Afortunadamente la experiencia de otros paiacuteses en torno a este tema podriacutea ser replicada en el nuestro (Daly amp Loutzenhiser 2020)
Finalmente tenemos el problema de la liquidez el cual se desprende de las altas valuaciones que se puedan hacer sobre ciertos bienes dicho de otro modo este problema surge especialmente para las personas que tienen una alta cantidad de activos pero poca disponibilidad de re-cursos para pagar las obligaciones fiscales que derivan de ellos Para lidiar con este problema existen diversas respuestas como el diferimiento de los pagos a lo largo del antildeo (Loutzenhiser amp Mann 2020)
Aunque no es propiamente un problema de disentildeo como los desarrollados en esta seccioacuten la imposicioacuten de cual-quier impuesto debe considerar los efectos de compor-tamiento que pueden surgir en los contribuyentes como la fuga de capitales Este tema estaacute fuera del objetivo del presente trabajo por lo que soacutelo comentamos algunas implicaciones para el caso mexicano (Recuadro 32)
41 Por ejemplo seguacuten relata la OCDE la tasa legal maacutexima promedio de la OCDE del Impuesto a los Ingresos Personales (lo equivalente al Im-puesto Sobre la Renta para personas fiacutesicas) disminuyoacute del 657 en 1981 al 506 en 1990 y al 414 en 2008 42 Para un recuento completo de los problemas de disentildeo en este tipo de impuestos consultar Chamberlain E (2020) Wealth taxes in foreign countries Wealth Tax Commission Background Evidence Papers - countries 130
78
43 La riqueza en pesos de las 35 personas con mayores recursos en la lista se calculoacute usando el tipo de cambio FIX promedio para 020 (214936) Banco de Meacutexico (2021) Tipo de cambio Pesos por doacutelar EUA Para solventar obligaciones denominadas en moneda extranjera Fecha de determinacioacuten (FIX) Cotizaciones promedio Recuperado de httpswwwbanxicoorgmxSieInternetconsultarDirectorioInterne-tActiondoampsector=6ampaccion=consultarDirectorioCuadrosamplocale=es
RECUADRO 32 EFECTOS DE COMPORTAMIENTO ANTE EL PAGO DE IMPUESTOS
En general los individuos tienen dos tipos de respuesta a los cambios en el disentildeo de los impuestos Por un lado tenemos lo que se conoce como efectos reales el cual se observa en variables macroeconoacutemicas con efectos en la produccioacuten ndash eg la oferta de trabajo o la proporcioacuten del ingreso destinada al ahorro Por otro lado estaacuten los efec-tos artificiales o de reporte comuacutenmente entendidos como las modificaciones en la forma en que los contribu-yentes presentan su informacioacuten fiscal a las autoridades
En los uacuteltimos antildeos estos efectos en el comportamiento de los contribuyentes han sido estudiados para el caso especiacutefico de los impuestos netos a la riqueza El anaacuteli-sis de Londontildeo-Veacutelez y Aacutevila-Mahecha (2018) centrado en el caso de Colombia es relevante para el resto de los paiacuteses Latinoamericanos Los autores exponen que ante la instrumentalizacioacuten de los impuestos a la riqueza los individuos pueden subreportar o esconder su riqueza en paraiacutesos fiscales Se llegan a dos conclusiones relevan-tes Uno la elasticidad calculada es del 2 -por cada pun-to porcentual que aumenta la tasa impositiva la riqueza reportada cae en esa cantidad- Ademaacutes al descomponer esta elasticidad entre efectos reales y artificiales se llega a la conclusioacuten de que el declive en la riqueza reportada se debe al subreporte de activos asiacute como al sobrerepor-te de deudas deducibles del impuesto Por otro lado los contribuyentes maacutes ricos responden a mecanismos de cumplimiento maacutes estrictos y a incentivos fiscales En particular esta conclusioacuten rebaja el temor de un vuelo de capitales ante un sistema de administracioacuten tributaria con las atribuciones necesarias
Aunque en condiciones institucionales muy diferentes a las de Meacutexico Seim (2017) conduce un estudio en Suecia en el que calcula la elasticidad de este impuesto con res-pecto a la tasa de imposicioacuten Sus resultados indican que la reduccioacuten en los activos reportados ante cambios en la tasa impositiva se debe principalmente a respuestas arti-ficiales esto de debe a que los contribuyentes reportan a las autoridades fiscales una cantidad menor de activos a la que en realidad poseen Lo anterior abre la posibilidad de que al implementar mejores mecanismos de vigilancia la evasioacuten seraacute menor y por lo tanto los efectos reales se-raacuten pocos
Advani Hughson y Tarrant (2020) se concentran en un meta-anaacutelisis sobre las elasticidades al impuesto neto a la riqueza Encuentran que el rango de elasticidades cal-culado en distintos estudios conducidos en paiacuteses con este impuesto va del 0054 a 432 Aunque esta dife-rencia es amplia demuestra que se debe principalmente a factores especiacuteficos como la metodologiacutea empleada y las caracteriacutesticas especiacuteficas de cada poliacutetica A partir de estos anaacutelisis los autores calculan que para el Reino Unido la elasticidad de un impuesto a nivel nacional (lo que evitariacutea la competencia regional) y con pocas opor-tunidades para subreportar la riqueza seriacutea de entre el 7 y el 17 Aunque los contextos son muy diferentes este rango podriacutea darnos una idea de queacute esperar de imple-mentarse este impuesto en Meacutexico
En torno a las consideraciones numeradas se desarro-lloacute una simulacioacuten del cambio al impuesto a la riqueza neta en Meacutexico en el cual se analiza gravar la rique-za de las personas con maacutes recursos del paiacutes seguacuten Forbes (2020) a una tasa uniforme anual de 35 De esta forma se tributariacutea el patrimonio neto de aquellas personas con una riqueza neta superior a 10 mil 746
millones de pesos43 Si tomamos en cuenta este disentildeo el potencial recaudatorio asciende a 99 mil millones de pesos equivalentes a 04 del PIB Esta cantidad re-presenta 28 del total de los ingresos tributarios en el paiacutes esto es maacutes que lo presupuestado para el INSABI en 2021 y 82 veces maacutes que lo destinado a los Institu-tos Nacionales de Salud (PEF 2021)
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No obstante el ejercicio de estimacioacuten debe tomarse como una primera estimacioacuten En efecto el monto de riqueza a partir del cual se actuacutea el gravamen asiacute como las tasas deberiacutean ajustarse en el marco de una mayor investigacioacuten sobre el tema
Para garantizar que los ingresos recaudados se di-rijan hacia nuestro sistema de salud y educacioacuten el
impuesto a la riqueza neta tendriacutea que crearse bajo la loacutegica de un impuesto extrafiscal en teacuterminos de los artiacuteculos 3 4 y 25 de la Constitucioacuten Mexicana (Caacutemara de Diputados 2021) los cuales regulan la obligacioacuten del Estado mexicano por garantizar el derecho a la educa-cioacuten la salud y una distribucioacuten maacutes justa de la riqueza y el ingreso respectivamente
Conforme al artiacuteculo 93 de la Ley del Impuesto sobre la Renta (LISR) quienes reciben una herencia estaacuten exentos del pago de ISR No obstante dicha exencioacuten no ha existi-do siempre Luego de la Revolucioacuten Mexicana y hasta 1961 la federacioacuten y las entidades federativas implementaron distintos esquemas de gravamen a las herencias es de-cir a la transmisioacuten intergeneracional de la riqueza44
La transmisioacuten de riqueza a traveacutes de herencias y dona-ciones es uno de los principales mecanismos que repro-ducen y profundizan la desigualdad intergeneracional Existe evidencia en muacuteltiples investigaciones de que este tipo de impuestos es una forma adicional para disminuir la desigualdad desde la viacutea tributaria sumado al objetivo del potencial recaudatorio45 Seguacuten sentildeala la OCDE (2018c) el impuesto a las herencias puede funcionar tambieacuten para
procurar la igualdad de oportunidades en tanto las he-rencias implican una ventaja no ganada para quienes se ven beneficiadas por ellas
El impuesto a las herencias ha sido recurrente en diversos paiacuteses a nivel mundial aunque son varios quienes lo han eliminado por distintas valoraciones poliacuteticas (Huerta amp Saacutenchez 2017) Actualmente el gravamen se implemen-ta en 21 de 34 paiacuteses de la OCDE con una tasa promedio de 15 En la Figura 3 se observa la evolucioacuten de los im-puestos a las sucesiones y donaciones durante los uacutelti-mos antildeos en 9 diferentes paiacuteses de la OCDE46 En cinco de estos paiacuteses (Finlandia Corea Paiacuteses Bajos Reino Unido y Espantildea) la recaudacioacuten se ha mantenido relativamente estable en los uacuteltimos antildeos
312 HERENCIAS Y DONACIONES
44 Al respecto veacutease Serna J (2004) Las convenciones nacionales fiscales y el federalismo en Meacutexico Primera Edicioacuten Meacutexico Universidad Nacional Autoacutenoma de Meacutexico Disponible en httpsgooglLb4rCQ 45 Al respecto veacutease Atkinson (2016) ldquoInequality What can be done Cambridge MA Harvard University Press CEPAL (2008) Impuestos a los patrimonios en Ameacuterica Latina Serie Macroeconomiacutea del Desarrollo No 66 Disponible en httpsrepositoriocepalorghandle113625433 Piketty Thomas (2014) Capital in the Twenty-first century Cambridge Massachusetts The Belknap Press of Harvard University PressSaez Emmanuel amp Zucman Gabriel (2019) The triumph of injustice How the rich dodge taxes and how to make them pay WW Norton amp Company NY46 OECDStat consulta httpsstatsoecdorg
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Graacutefico 3 Recaudacioacuten de los impuestos a las sucesiones donaciones y herencias en paiacuteses seleccionados como porcentaje del PIB 1990-2019
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de OCDE
Los paiacuteses que gravan las herencias y donaciones suelen contemplar exenciones o reducciones de impuestos en funcioacuten del parentesco de las personas con la finalidad de no afectar el patrimonio familiar En efecto el disentildeo de una imposicioacuten del tipo para el caso de Meacutexico podriacutea incluir exenciones que eviten el gravamen a la clase media y quienes menos tienen (Fundar 2021)
A continuacioacuten se mencionan algunas caracteriacutesticas que podriacutea tomar en cuenta una propuesta de impues-to a las herencias con miras a evitar su elusioacuten En este sentido algunas cuestiones a tratar seriacutean determinar el impuesto con base en el avaluacuteo que un perito realice de todos los bienes transmitidos al heredero considerar los bienes fideicomitidos como patrimonio del fideicomiten-te o del fideicomisario y armonizar el cobro de este im-puesto con el impuesto a las donaciones
Al respecto es importante recordar que actualmente las personas que incrementan sus ingresos o patrimonio a traveacutes de una donacioacuten deben pagar ISR bajo ciertos ca-sos Asiacute el artiacuteculo 93 fraccioacuten XIII de la LISR exenta el pago
sobre las donaciones entre coacutenyuges ascendientes y des-cendientes lo que permite realizar donaciones entre fami-liares cercanos y transmitir asiacute grandes fortunas de una ge-neracioacuten a otra Si este tratamiento no es modificado una persona podriacutea donar todos sus bienes con la finalidad de eludir el pago de ISR por concepto de herencias
Puesto que el ISR que una persona heredera tendriacutea que pagar dependeriacutea de la reparticioacuten de bienes que se de-termine en un proceso sucesorio estimar la recaudacioacuten resulta una tarea compleja sin embargo es posible esti-mar un intervalo si se considera la recaudacioacuten de este impuesto en paiacuteses con un marco institucional similar al nuestro47 Si el impuesto ingresara un monto cercano al observado en otros paiacuteses de Latinoameacuterica en propor-cioacuten con el tamantildeo de la economiacutea la recaudacioacuten poten-cial podriacutea encontrarse en un rango de entre $5 mil y $30 mil millones de pesos (entre 002 y 012 del PIB)
Al considerar algunas economiacuteas de la OCDE el potencial recaudatorio se encuentra entre los $50 mil y $170 mil mi-llones de pesos (entre 02 y 07 del PIB)
47 Ecuador 002 Chile 007 y Brasil 012 del PIB Latindadd (2020) Ahora o nunca impuestos a la riqueza y a las grandes fortunas en Ameacuterica Latina y el Caribe
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El predial es el impuesto cobrado sobre la propiedad de bienes inmuebles En Meacutexico este impuesto es cobrado directamente por los municipios y en algunos casos por las entidades federativas Cuando el predial se disentildea e implementa adecuadamente provee de una fuente de in-gresos estables a los gobiernos locales pues por lo gene-ral el valor de la propiedad no cambia abruptamente y su valor es determinado por los catastros gubernamentales Este impuesto tambieacuten tiene la ventaja de ser progresivo y redistributivo pues su pago es mayor conforme aumen-ta el valor de las propiedades y lo recaudado se dirige a la totalidad de la poblacioacuten (CIEP 2020b)
A pesar de sus ventajas la implementacioacuten del impuesto en Meacutexico ha impedido explotar el potencial recaudatorio del gravamen Durante 2019 los municipios del paiacutes re-caudaron 26 mil 133 millones de pesos por este concep-to48 Desde una perspectiva internacional los ingresos por predial en Meacutexico suman al 021 del PIB 089 puntos porcentuales menos que el promedio de la OCDE (11 del PIB) y por debajo de otros paiacuteses latinoamericanos como Colombia y Chile que recaudan 081 y 071 de su PIB respectivamente49
Existen diversos problemas alrededor de la recaudacioacuten del predial en Meacutexico los cuales pueden dividirse en tres vertientes principales El primero trata de la falta de ac-tualizacioacuten de los valores catastrales de la propiedad in-mueble Dichos valores catastrales representaron 424 del valor de mercado de las viviendas en 2014 (INEGI 2016) Para lograr aumentar la recaudacioacuten es necesaria la actualizacioacuten de los valores catastrales una labor que depende de los municipios y del gobierno federal Al res-pecto se requiere ampliar la efectividad del Programa de Modernizacioacuten de los Registros Puacuteblicos de la Propiedad y Catastro a cargo de la Secretariacutea de Desarrollo Agrario Territorial y Urbano para modernizar y mantener actuali-zada la informacioacuten de la propiedad inmobiliaria50 El segundo de estos problemas se asocia con la tarifa co-brada sobre la base tributaria El disentildeo de las tasas de-beriacutea ser progresivo es decir que se cobre un porcentaje mayor a propiedades inmuebles con valores catastrales maacutes elevados Las tasas o tarifas impositivas de pre-dial variacutean a lo largo de la repuacuteblica Soacutelo en 10 ciudades capitales de las entidades federativas se tienen tasas
progresivas de recaudacioacuten mientras que en el resto la tasa es fija variando de un amplio rango de 01 a 12 (Unda 2018)
Por uacuteltimo la tercera problemaacutetica consiste en la exis-tencia de gastos fiscales es decir los tratamientos fis-cales como subsidios o descuentos que reducen el monto a pagar Aproximadamente 3 de cada 4 municipios en el paiacutes otorgan beneficios tributarios a distintos grupos de la poblacioacuten y descuentos por pronto pago (INEGI 2016) En Xalapa Veracruz las prerrogativas representan has-ta 20 de la recaudacioacuten por predial 14 en Aguasca-lientes Aguascalientes y 10 en Meacuterida Yucataacuten (Unda 2018) Para aumentar la recaudacioacuten del predial la instru-mentacioacuten de gastos fiscales deberiacutea enmarcarse en un anaacutelisis robusto en teacuterminos de costo-beneficio
Dada la desigualdad de distribucioacuten en la riqueza relacio-nada con la propiedad inmueble el impuesto predial efec-tivamente tiene el potencial de una recaudacioacuten progresi-va Seguacuten estimaciones propias el 10 maacutes rico del paiacutes acumula 28 del valor de las propiedades inmuebles (ca-sas departamentos edificios y locales que estaacuten dentro del paiacutes) En contraste el 40 de los hogares con menos ingresos soacutelo acumula 19 del total de estas propieda-des Este nivel de desigualdad implica un coeficiente de Gini estimado de 05
Para ilustrar el tamantildeo de la oportunidad de mejora en la recaudacioacuten predial a continuacioacuten se muestran los re-sultados de una estimacioacuten potencial de los ingresos tri-butarios que podriacutea generar este impuesto Conforme a estimaciones propias si todos los estados adoptaran un disentildeo del impuesto similar al de Ciudad de Meacutexico (con tarifas progresivas) igualariacutean valores catastrales con los de mercado no recurririacutean a gastos fiscales y mejorariacutean la estrategia de cobranza podriacutean recaudarse hasta $378 mil mdp anualmente (15 del PIB) casi 7 veces maacutes de lo que se recauda en la actualidad ($57 mil mdp) Asiacute en promedio cada persona contribuiriacutea con $3111 pesos al antildeo en forma de impuesto predial (Anexo 1 Metodologiacutea de estimacioacuten de recaudacioacuten potencial de predial)
Como se observa en la Figura 4 la aportacioacuten seriacutea progre-siva 34 de la recaudacioacuten vendriacutea del 10 de mayores recursos (quienes aportariacutean $133 mil mdp anualmente)
313 PREDIAL
48 INEGI consulta httpsbitly2PEpWVO 49 OECDStat consulta httpsstatsoecdorgIndexaspxDataSetCode=REV 50 Los distintos problemas del Programa de Modernizacioacuten de los Registros Puacuteblicos de la Propiedad y Catastro fueron identificados por la ASF en la auditoriacutea de desempentildeo 187-DS httpinformeasfgobmxDocumentosAuditorias2019_0187_apdf
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y soacutelo 15 vendriacutea del 40 de la poblacioacuten de menores recursos En teacuterminos de recaudacioacuten per caacutepita una persona del 5 maacutes rico estariacutea aportando en promedio
$13279 pesos anualmente mientras que una persona del 5 maacutes pobre soacutelo aportariacutea en promedio $741 pesos
Graacutefico 4 Recaudacioacuten potencial del predial Centiles de ingreso
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de EVALUacuteA (2018) y SHF (2020)
Las diferencias de recaudacioacuten se mantendriacutean debi-do a las diferencias de riqueza inmobiliaria que hay en cada estado Por ejemplo en Ciudad de Meacutexico se logra-riacutea recaudar $93 mil millones de pesos lo cual equivale a $10 mil pesos en promedio por persona De ese total de recaudacioacuten 40 seriacutea aportado por el 10 maacutes rico mientras que el 40 maacutes pobre soacutelo aportariacutea 8 Entre
los estados con menor recaudacioacuten per caacutepita estariacutean Durango y Tamaulipas con montos cercanos a $1400 pesos por persona Estados como Oaxaca que actual-mente soacutelo recaudan $81 pesos por predial por persona podriacutean llegar a recaudar hasta $3490 pesos en prome-dio por persona es decir 40 veces maacutes ingresos tribu-tarios por este concepto
MIL
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El Impuesto sobre la Tenencia o Uso de Vehiacuteculos (IS-TUV en adelante Tenencia) es un impuesto que grava el valor de mercado de los vehiacuteculos de acuerdo con sus caracteriacutesticas como antiguumledad equipamiento y pre-cio Este impuesto tiene diversas ventajas en materia de recaudacioacuten y justicia impositiva las autoridades tienen registros sobre el valor y la propiedad de automoacuteviles lo que facilita su recaudacioacuten y su pago recae en las perso-nas de mayores ingresos
Desde 2012 las entidades federativas tienen la atribucioacuten de determinar coacutemo cobrar este impuesto pero como consecuencia de ello en muchos estados se ha optado
por eliminar el cobro del ISTUV u ofrecer subsidios y des-cuentos que impactan negativamente en la recaudacioacuten Asiacute entre 2011 y 2018 los ingresos de ISTUV a lo largo del paiacutes pasaron de un promedio de $2386 a $823 pesos51 por persona 71 menos52
En 2018 Ciudad de Meacutexico Colima y Estado de Meacutexico fueron las entidades con mayor recaudacioacuten de ISTUV per caacutepita con $5817 $4643 y $400 pesos por persona respectivamente No obstante 26 de las 32 entidades fe-derativas recaudaron menos de $100 pesos por persona y 15 de ellas menos de $1 peso por persona en el mismo antildeo Graacutefico 5)
314 TENENCIA
51 Pesos constantes de 2018 52 (INEGI 2020 CONAPO 2018)
Graacutefico 5 Recaudacioacuten del ISTUV per caacutepita por entidad federativa 2018
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de (INEGI 2020 CONAPO 2018)
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Una de las problemaacuteticas del esquema actual es la deriva hacia el fondo Cuando un estado limita con una entidad donde el impuesto se encuentra altamente subsidiado o desaparecido los propietarios pueden elegir registrar sus vehiacuteculos en la localidad vecina Entonces para pro-tegerse de la creciente fuga de recursos el estado en cuestioacuten tendriacutea que ofrecer mayores beneficios para los contribuyentes (Unda sf)
La caiacuteda en la recaudacioacuten profundiza la problemaacutetica de la baja recaudacioacuten a nivel subnacional y representa una mayor carga para la Federacioacuten en forma de transfe-rencias adicionales a los gobiernos locales La peacuterdida de ingresos puede verse reflejada en menor inversioacuten productiva y gasto social perjudicando asiacute las oportu-nidades de desarrollo de los sectores maacutes vulnerables
En efecto si todas las entidades recaudaran lo mismo de tenencia que Ciudad de Meacutexico en teacuterminos per caacutepita los ingresos pasariacutean de $18283 a $80480 mdp (pesos de 2021)53 (INEGI 2020 CONAPO 2018) La diferencia equi-valdriacutea a maacutes de tres veces lo que se destinariacutea en 2021 para el programa Joacutevenes Construyendo el Futuro y maacutes de cuatro veces lo presupuestado para IMSS-Bienestar
Para revertir la tendencia actual poner fin a la carrera hacia abajo y explotar el potencial recaudatorio de la te-nencia se requiere de un acuerdo nacional que revierta la extincioacuten de este impuesto y establezca lineamientos miacutenimos para su aplicacioacuten En este acuerdo nacional deberiacutea establecerse la estructura general de las tasas asiacute como limitaciones a los subsidios y demaacutes gastos fis-cales Estos uacuteltimos deberiacutean acompantildearse de anaacutelisis de costo beneficio para asegurar que las prerrogativas cumplan con los objetivos con los que se establecen
El disentildeo del impuesto debe de seguir priorizando la progresividad de manera que incida maacutes en quienes tienen mayor capacidad de pago No obstante las con-sideraciones medioambientales estaacuten inexorablemente atadas al uso de vehiacuteculos por lo que no pueden ser de-
jadas de lado en el disentildeo del impuesto En efecto mu-chos paiacuteses de la OCDE aplican tasas diferenciadas de acuerdo con la emisioacuten de contaminantes de cada vehiacute-culo (OCDE 2009)
Sin embargo la efectividad de este tipo de incentivos sobre la adquisicioacuten de transportes no contaminantes como los vehiacuteculos eleacutectricos ha sido puesta en duda (Congressional Budget Office 2012) La posibilidad de pagar menos impuestos en funcioacuten del poco o nulo im-pacto medioambiental de un vehiacuteculo tiende a concen-trarse entre los hogares de mayores ingresos pues este tipo de transportes son caros y considerados de lujo en comparacioacuten con los que utilizan combustible por lo que tienden a ser comprados por personas de mayores ingresos Tambieacuten los vehiacuteculos eleacutectricos son menos atractivos como primer vehiacuteculo de un hogar por tener menor alcance Por lo tanto es maacutes probable que los ho-gares que los adquieren cuenten con los recursos para permitirse varios vehiacuteculos (Bosworth amp Patty 2017)
A pesar de lo anterior las consideraciones ecoloacutegicas son de primera importancia y el fomento del uso de tecnologiacuteas maacutes amigables con el medio ambiente no puede ignorarse Asiacute los subsidios a la tenencia aplica-bles a los vehiacuteculos no contaminantes podriacutean limitarse de acuerdo con su valor de mercado De esta forma los beneficios fiscales podriacutean favorecer que las clases me-dias transiten al uso de vehiacuteculos eleacutectricos a la vez que se paliariacutea el efecto regresivo del subsidio
Finalmente el nuevo acuerdo nacional deberiacutea promo-ver la concientizacioacuten de los contribuyentes en torno a temas fiscales a manera de favorecer la disposicioacuten al pago del impuesto En este sentido seriacutea indispensable transparentar la informacioacuten sobre la recaudacioacuten de los recursos y su uso en forma de gasto puacuteblico Una manera de establecer un viacutenculo claro entre lo que las personas pagan y los bienes puacuteblicos que disfrutan podriacutea consistir en asignar los recursos recaudados total o parcialmente a inversioacuten en infraestructura y transporte puacuteblico
53 Asumiendo que el parque vehicular es constante en proporcioacuten a la poblacioacuten de cada estado y de valor equivalente
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La redistribucioacuten es maacutes eficiente cuando se realiza a traveacutes de instrumentos directos como impuestos o be-neficios basados en el ingreso54 Asiacute el Impuesto Sobre la Renta (ISR) representa una herramienta efectiva para paliar la desigualdad Sin embargo algunas partes del di-sentildeo del tributo mitigan su capacidad redistributiva
En este apartado se analizan tres problemas identifica-dos que le restan progresividad al sistema de imposicioacuten a los ingresos personales en Meacutexico el disentildeo de las tari-fas el tratamiento a los ingresos por ganancias de capital y las deducciones personales
La estructura de las tasas impositivas afecta la progre-sividad del impuesto El disentildeo actual propicia que las personas de los deciles maacutes altos paguen relativamente poco La tasa marginal maacutes alta en Meacutexico es baja vis-agrave-vis aquella de los paiacuteses avanzados Mientras que la mexi-cana asciende a 35 el promedio de la OCDE se situacutea en 428 Asiacute la tasa maacutexima del paiacutes se encuentra entre las 10 maacutes bajas de la regioacuten y es maacutes de 25 puntos porcen-tuales maacutes baja que en Suecia la maacutes elevada de la OCDE (OCDE 2019b)
Recientemente la literatura ha arrojado evidencia a favor de mayores tasas para las personas de altos ingresos De acuerdo con Campos Vaacutezquez Chaacutevez Jimeacutenez y Esquivel Hernaacutendez (2014) la tasa marginal oacuteptima maacutes alta seriacutea en promedio de 52 con un rango entre 40 y 60 Los auto-res estimaron que un cambio al escenario oacuteptimo donde los uacuteltimos cinco escalones de la estructura del ISR cam-biariacutean a una tasa marginal de 52 generariacutea ingresos fis-cales adicionales de aproximadamente 03 del PIB
Ademaacutes una persona necesita alcanzar 266 veces el salario medio mexicano para ser acreedor a la tasa maacutes alta del impuesto la razoacuten maacutes alta de los paiacuteses de la OCDE (con un promedio de 55) y por encima de otras eco-nomiacuteas de la regioacuten como Chile (76) (OCDE 2019b) Asiacute
uacutenicamente las personas con ingresos iguales o mayores a $324845 pesos mensuales cotizan en la tasa maacutes alta (SHCP 2021) y de acuerdo con datos del SAT55 solo 08 de los contribuyentes que presentaron una declaracioacuten anual en 2015 fueron deudores de la tasa de 35 (SAT 2017) Bajo este escenario una ampliacioacuten de la base que tributa bajo la tasa marginal maacutes elevada procurando mantener la carga impositiva para las clases medias sin aumentos podriacutea incrementar la disponibilidad de recur-sos y contribuir a la mitigacioacuten de la desigualdad en la dis-tribucioacuten del ingreso
Desde una perspectiva internacional las y los mexicanos particularmente aquellos con mayores recursos pagan menores impuestos que los contribuyentes en los paiacuteses desarrollados Una persona con un ingreso 67 mayor a la media nacional paga un impuesto a la renta equivalente a 14 de su ingreso mientras que el promedio de la OCDE se situacutea en 216 (Tabla 2) La brecha implica por un lado una menor recaudacioacuten y en consecuencia un margen de accioacuten limitado para el Estado Ademaacutes en tanto los im-puestos sobre la renta son el mecanismo tributario maacutes efectivo para actuar sobre la distribucioacuten del ingreso56 la prevalencia de gravaacutemenes reducidos para quienes tie-nen mayores recursos podriacutea paliar los esfuerzos por dis-minuir la desigualdad social y econoacutemica del paiacutes
32 OPCIONES TRIBUTARIAS SOBRE LOS ALTOS INGRESOS
321 MEJORAR LA PROGRESIVIDAD DE LAS TARIFAS DE ISR
54 Kaplow L (2010) The Theory of Taxation and Public Economics Princeton University Press USA55 Los datos abiertos del SAT se presentan mediante un proceso de anonimizacioacuten que consta en la introduccioacuten de ruidos aleatorios a las observaciones Ademaacutes las observaciones excluyen a quienes presentaron ingresos mayores a tres desviaciones estaacutendar por encima del promedio El proceso se describe a mayor detalle en SAT (2015)56 Kaplow L (2010) op cit
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Tabla 2 Gravamen promedio del Impuesto sobre la renta por nivel de ingresos
Graacutefico 6 Ingreso promedio del 1 maacutes adinerado de la poblacioacuten
Fuente (OCDE 2019b)
INGRESOS COMO PROPORCIOacuteN DE LOS INGRESOS PROMEDIOS
MEacuteXICOISR PROMEDIO ( DEL INGRESO)
OCDE (PROMEDIO)ISR PROMEDIO ( DEL INGRESO)
67 37 114
100 (Promedio Nacional) 95 159
133 121 90
167 140 216
La diferencia entre el pago de impuestos en Meacutexico a com-paracioacuten de otros paiacuteses es justificable ante la prevalen-cia de menores ingresos para los trabajadores mexicanos pero no asiacute para la parte maacutes alta de la distribucioacuten El 10 maacutes rico de la poblacioacuten en Meacutexico tiene un ingreso pro-medio apenas 99 menor que la media de las personas
en el mismo rango en la Unioacuten Europea y 30 mayor que el promedio de Ameacuterica Latina (WIL 2020) Auacuten maacutes el 1 con mayores ingresos del paiacutes percibe rentas similares a sus contrapartes en paiacuteses como como Israel Alemania y Suiza57 y mayores a los niveles observados en la Repuacute-blica de Corea Graacutefico 6)
57 Global Innovation Index (GII) (2020)GII score ranking Recuperado de httpswwwglobalinnovationindexorganalysis-indicator
21 mil - 95 mil95 mil - 195 mil195 mil - 387 mil387 mil - 567 mil567 mil - 3 millones
DOacuteLARES $ (2019)
Fuente (WIL 2020)
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El disentildeo de los rangos del gravamen a la renta en Meacutexi-co tambieacuten favorece a quienes maacutes tienen En el paiacutes hay 11 tasas marginales y los incrementos entre una y otra se atenuacutean al final de la escalera (SHCP 2020) Esta estruc-tura podriacutea ser regresiva en la medida en la que implica mayores incrementos en la carga tributaria dada un alza en el ingreso para los sectores de la poblacioacuten con me-nos recursos Asiacute al recibir mayores remuneraciones una persona en la parte maacutes baja de la distribucioacuten del ingreso
podriacutea ver su carga tributaria aumentada al enfrentarse a tasas cada vez maacutes elevadas En efecto si alguien pasara del primer eslaboacuten de la estructura tributaria al siguiente su tasa marginal se incrementariacutea en 448 puntos porcen-tuales mientras que alguien que pasa del penuacuteltimo es-laboacuten al maacutes elevado contribuiriacutea bajo una tasa marginal uacutenicamente un punto porcentual superior a la anterior (Tabla 3)
LIacuteMITE INFERIOR LIacuteMITE SUPERIOR CUOTA FIJA SOBRE EXCEDENTE
001 64458 0 192
64459 547092 1238 64
547093 961466 32126 1088
961467 1117662 7721 16
1117663 1338147 102201 1792
1338148 2698850 141712 2136
2698851 4253758 432358 2352
4253759 8121125 798073 30
8121126 10828167 1958283 32
10828168 32484501 2824536 34
32484502 En adelante 10187690 35
Tabla 3 Tarifa mensual de ISR 2021
Fuente Elaboracioacuten propia con informacioacuten de SHCP (2021)
Uno de los factores que merma la progresividad del ISR es el trato preferencial a los ingresos por capital en opo-sicioacuten a los provenientes por trabajo Para comprender este fenoacutemeno lo primero a tener presente es el tipo de ingresos que perciben las personas y coacutemo son grava-das por el ISR Las personas pueden obtener ingresos por dos fuentes el trabajo o el capital Los ingresos por trabajo se obtienen al prestar un servicio a otra persona
o empresa mientras que los ingresos por capital cuando se producen ganancias por aprovechar alguna propiedad como al vender una casa o las acciones de una empresa en la Bolsa Mexicana de Valores Como se observa en la Figura 7 las personas de mayores ingresos tienen como principal fuente de ingresos los generados por el capital y los hogares maacutes pobres dependen soacutelo de los ingresos generados por su trabajo
322 MODIFICAR LOS TRATAMIENTOS PREFERENCIALES A LAS GANANCIAS DE CAPITAL
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Graacutefico 7 Distribucioacuten de los ingresos por fuente de ingreso seguacuten percentiles de ingreso total por persona
Desde una perspectiva de justicia tributaria el impuesto al ingreso como el ISR deberiacutea gravar al trabajo y al capi-tal de la misma manera Esto significa que independien-temente de la fuente de ingresos el impuesto al ingreso deberiacutea aplicar las mismas tasas seguacuten la cantidad de in-gresos de los contribuyentes (Saez amp Zucman 2019) No obstante los sistemas tributarios alrededor del mundo suelen brindar tratamientos preferenciales a quienes ob-tienen ingresos de capital (Latindadd 2020)
Lo anterior ocurre precisamente con las ganancias de capital es decir los ingresos que obtienen las personas al vender una propiedad como acciones de una empre-sa y bienes inmuebles A continuacioacuten desarrollaremos en queacute medida nuestro sistema tributario privilegia esta fuente de ingresos
58SHCP (2021) Ley del Impuesto Sobre la Renta Caacutemara de Diputados Recuperado de httpwwwdiputadosgobmxLeyesBibliopdfLISR_081220pdf 59 PwC (2017-2021) Worldwide Tax Summaries Capital Gain Tax (CGT) Rates Recuperado de httpstaxsummariespwccom60 Tesis 2a XVI2017 (10a) RENTA EL ARTIacuteCULO 129 DE LA LEY DEL IMPUESTO RELATIVO VIGENTE A PARTIR DEL 1 DE ENERO DE 2014 AL
El artiacuteculo 129 de la LISR establece una tasa estatutaria del 10 sobre la ganancia obtenida a traveacutes de la venta de acciones en las casas de bolsa58 La imposicioacuten es menor a compara-cioacuten con aquella establecida en otros paiacuteses latinoamericanos como Chile (40) y Brasil (225)59
Una criacutetica recurrente hacia este tipo de impuesto suele ser su posible impacto en los incentivos para comerciar en los mercados puacuteblicos de capitales lo que incluso ha sido sustentado por la propia SCJN para justificar que
las ganancias de capital reciban un tra-tamiento preferencial60 Frente a este tipo de criacuteticas vale la pena recordar que las tasas impositivas no son el uacutenico factor que es considerado por quienes deciden realizar transaccio-nes bursaacutetiles
Por ejemplo seguacuten los uacuteltimos datos del Banco Mundial61 en Meacutexico el nivel de capitalizacioacuten o valor de mercado62
de las empresas nacionales que cotizan en la bolsa es de 326 del PIB en cambio paiacuteses con tasas de imposicioacuten al capital superiores a 10 y con niveles de desarrollo si-
A) EL TRATO PREFERENCIAL A LA
ENAJENACIOacuteN DE ACCIONES EN BOLSAS
DE VALORES
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de EVALUacuteA CDMX basados en ENIGH 2018
89
milares a Meacutexico como Brasil Chile y Sudaacutefrica tienen niveles de capitalizacioacuten de 645 722 y 3006 de su PIB respectivamente
Asiacute en el marco de las necesidades de recursos puacuteblicos para paliar los efectos de la Covid-19 vale la pena explorar la posibilidad de unificar estas dos tasas y que el capital sea impuesto bajo el mismo esquema que los impuestos al trabajo Unificar las tasas de impuestos a las ganancias de capital y trabajo traeriacutea diversos beneficios por un lado mejorariacutea la situacioacuten de la justicia fiscal vertical y
horizontal del sistema fiscal y por otro lado incrementa-riacutea la eficiencia econoacutemica y evitariacutea distorsiones de mer-cado (Bastani amp Waldenstroumlm 2018)
Cabe recordar que esta es una praacutectica recomendada por la OCDE (2018d) y que es ejecutada tanto en paiacuteses con ni-veles similares de desarrollo como Brasil y Chile y en paiacute-ses desarrollados como Canadaacute De igual forma es im-portante que la recaudacioacuten de este tipo de ingresos sea informacioacuten puacuteblica ya que actualmente este ingreso se incorpora en las estadiacutesticas del ISR sin ser desagregada
Un factor adicional que revela el tratamiento preferencial a las ga-nancias de capital es la exencioacuten vigente en materia de enajenacioacuten de inmuebles destinados a casa-ha-bitacioacuten Actualmente las personas fiacutesicas que venden este tipo de pro-piedades son susceptibles a no pagar impuestos sobre la ganancia de capital si eacutesta es menor a $46 millones de pesos63 En teoriacutea todas las personas pueden acceder a esta exencioacuten pero en los hechos los contribuyentes de mayores ingresos son los principales beneficiarios
Lo anterior queda en evidencia si consideramos que el valor promedio y la mediana de la vivienda en Meacutexico se encuentran por debajo de la exencioacuten Al 31 de diciem-bre de 2020 el valor promedio de las viviendas en Meacute-xico era de $1200909 pesos mientras que su mediana fue de $700 mil pesos64 Ademaacutes el 10 de la poblacioacuten
de mayores ingresos reportados en la ENIGH percibe 74 de los in-gresos generados por enajenacioacuten de vivienda y conforme a datos de declaraciones de ISR incluidas en SAT Maacutes Abierto 66 del total de ingresos por enajenacioacuten de bienes
se concentran soacutelo en el 1 de los contribuyentes de mayores ingresos (Fundar 2021b)
Por otra parte la exencioacuten vigente tiene un costo para nuestras finanzas puacuteblicas cuya pertinencia no ha sido evaluada por la SHCP65 En el periodo 2016-2020 la suma de recursos no recaudados provocada por esta exencioacuten ascendioacute a $40 mil millones de pesos Para reducir los costos asociados a esta exencioacuten una solu-cioacuten consiste en reducir la exencioacuten vigente de 700 mil UDIS a un rango de entre 200 mil y 380 mil UDIS66 (entre 13 y 25 millones de pesos)
ESTABLECER UNA TASA DIVERSA A LA TARIFA CON LA QUE SE GRAVAN LOS INGRESOS POR SALARIOS Y EN GENERAL POR LA PRESTACIOacuteN DE UN SERVICIO PERSONAL SUBORDINADO NO VIOLA EL PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA 61 Datos de libre acceso del Banco Mundial Capitalizacioacuten en el mercado de empresas nacionales que cotizan en bolsa Recuperado de httpsbitly3wzAzd3 [consultado el 7 de abril de 2021]62 El precio por accioacuten multiplicado por el nuacutemero de acciones en circulacioacuten Ibid63 Ley del Impuesto sobre la Renta artiacuteculo 93 fraccioacuten XIX inciso a) Para beneficiarse de esta exencioacuten la ganancia no puede superar 700000 UDIS (al 31 de diciembre de 2020 una UDI equivaliacutea a 6605597) Ademaacutes de este liacutemite la transmisioacuten debe realizarse ante un fedatario puacuteblico y el contribuyente no debe haber enajenado otra casa habitacioacuten en los uacuteltimos tres antildeos por los que hubiera obtenido la exencioacuten 64 Sociedad Hipotecaria Federal Iacutendice de precios de la vivienda en Meacutexico Cuarto Trimestre de 2020 httpswwwgobmxshfprensain-dice-shf-de-precios-de-la-vivienda-en-mexico-cuarto-trimestre-de-2020-263699idiom=es65 Conforme a la ASF la poliacutetica de gastos tributarios carece de una identificacioacuten clara tanto de sus objetivos como de sus resultados ASF 1725-GB Disentildeo de la Poliacutetica de Ingresos Presupuesto de Gastos66 Al 31 de diciembre de 2020
B) LA EXENCIOacuteN SOBRE LAS GANANCIAS DE
CAPITAL AL ENAJENAR UNA CASA-HABITACIOacuteN
90
Un factor adicional que revela el tra-tamiento preferencial a los ingresos por ganancias de capital es la posi-bilidad de calcular el ISR conforme a dos procedimientos y elegir aquella tasa que implique pagar menos im-puestos Esta posibilidad no existe en el reacutegimen en el que deben tributar las personas asalariadas o que prestan un servicio profesional es decir la gran mayoriacutea de los con-tribuyentes en Meacutexico
Cuando una persona fiacutesica obtiene una ganancia al vender un bien mdashdistinto a un activo en las bolsas de valoresmdash estaacute obligada a tributar bajo el reacutegimen de enajenacioacuten de bienes un reacutegimen en el que el 1 de los contribuyentes de mayores ingresos concentran 66 del total de ingresos reportados (Fundar 2021b) Dentro de este reacutegimen las personas fiacutesicas deben dividir sus ganancias en dos partes desiguales y luego calcular el ISR de la ganancia mayor mediante dos procedi-mientos contemplados en el artiacuteculo 120 de la LISR
Baacutesicamente el primer procedi-miento consiste en aplicar la tasa de la ganancia menor a la ganancia ma-yor mientras que el segundo proce-dimiento radica en promediar la tasa efectiva de los uacuteltimos cinco ejerci-
cios fiscales y aplicar el resultado a la ganancia mayor Una vez realizados ambos procedimientos la persona tiene la opcioacuten de elegir aquel que represente pagar me-nos impuestos (recuadro 33)
Este tratamiento complica auacuten maacutes el marco tributario y podriacutea ser utilizado por los contribuyentes de tal forma que con el fin de promediar una tasa efectiva menor de-claren ingresos menores a los realmente percibidos Por lo tanto para mejorar la progresividad del ISR y tratar de la misma forma a quienes perciben ingresos por trabajo o capital este mecanismo debe modificarse para que la ganancia mayor sea calculada de la misma forma que los ingresos por trabajo
RECUADRO 33 LA POSIBILIDAD DE ELEGIR LA TASA QUE IMPLIQUE PAGAR MENOS IMPUESTOS
Para comprender coacutemo funciona este tratamiento prefe-rencial es necesario desarrollar un breve ejemplo Ima-ginemos que en 2010 Federico comproacute un terreno y diez antildeos despueacutes decidioacute venderlo obteniendo una Ganancia Total (GT) de $20 millones de pesos Conforme a la ley del ISR Federico tendriacutea que dividir su ganancia en dos par-tes distintas Ganancia Acumulable (GA) y Ganancia No Acumulable (GNA) La GA equivaldriacutea a $2 millones de pe-sos pues eacutesta se determina dividiendo la ganancia total entre el nuacutemero de antildeos transcurridos entre la compra y la venta del terreno Por su parte la GNA equivale a la GT menos la GA es decir $18 millones de pesos
Tras haber determinado ambas ganancias Federico ten-driacutea la posibilidad de calcular el ISR sobre la GNA confor-me a dos procedimientos y elegir aquel que represente pagar menos impuestos El primer procedimiento con-siste en dividir el ISR determinado que haya sido causado por la GA entre la misma GA y aplicar esa tasa a la GNA lo cual invariablemente ocasiona que la tasa correspon-diente a las GNA sea menor a la GA El segundo procedi-miento radica en promediar la tasa efectiva de los uacuteltimos cinco ejercicios fiscales y aplicar el resultado a la GNA
C) LA POSIBILIDAD DE ELEGIR LA TASA
QUE IMPLIQUE PAGAR MENOS IMPUESTOS
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La Ley del Impuesto Sobre la Renta (LISR) contempla diversos gastos personales que pueden restarse de los ingresos al momento de pagar impuestos como cole-giaturas honorarios meacutedicos y donativos ademaacutes de otros gastos directamente relacionados con la actividad econoacutemica de la persona (Anexo 2) Cuando un individuo deduce mdashrestamdash alguno de estos tipos de gastos de sus ingresos anuales al resultado se le denomina ingreso gra-vable y a este monto se le aplica el ISR Las deducciones personales por lo tanto provocan que el ingreso gravable disminuya y con ello el impuesto a pagar67
Actualmente es posible deducir 10 tipos de gastos perso-nales y cada uno de ellos se concentra en las personas de
mayores ingresos (Tabla 4) De acuerdo con la informacioacuten del uacuteltimo antildeo disponible en 2021 las deducciones perso-nales podriacutean costarle al Estado cerca de 27 mil 530 millo-nes de pesos lo que equivale al monto estimado para dar acceso al agua e instalar 27 lavamanos en los planteles de educacioacuten baacutesica donde actualmente no tienen uno como se menciona en el capiacutetulo 2 Del total de contribuyentes que recibieron este beneficio el 10 de mayores ingre-sos concentraron 799 mientras que el 10 de menores ingresos soacutelo representaron 01 del monto total deduci-do68 Estos beneficios tambieacuten tienen un componente de geacutenero sin ninguna excepcioacuten son los hombres del decil 10 quienes aplican maacutes deducciones tanto sujetas como no sujetas al liacutemite global69 (SHCP 2020)
323 SUSTITUIR LAS DEDUCCIONES PERSONALES POR CREacuteDITOS TRIBUTARIOS
67 SHCP (2021) Ley del Impuesto Sobre la Renta Caacutemara de Diputados Recuperado de httpwwwdiputadosgobmxLeyesBibliopdfLISR_081220pdf68 PGF 2018 y PGF 202069 Las personas fiacutesicas pueden deducir 10 tipos de gastos personales y cinco de eacutestos estaacuten sujetos a un liacutemite global Este liacutemite global impli-ca que las personas fiacutesicas al momento de calcular sus impuestos soacutelo pueden restar de sus ingresos el monto que sea menor entre el 15 del total de sus ingresos brutos y 5 UMA anuales (163 mil 465 pesos en 2021)
Tabla 4 Distribucioacuten por deciles de ingresos de las deducciones personales Ejercicio fiscal 2018
Fuente Elaboracioacuten propia con datos del Presupuesto de Gastos Fiscales 2020
DECI
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PACI
DAD
1 005 0 013 0 0 0 077 0 0 0
2-9 241 2543 2975 955 775 1136 1785 325 2056 1342
10 9753 7457 7014 9044 9225 8863 8139 6751 7945 8658
Los beneficios de las deducciones personales tienden a concentrarse entre las personas con mayores ingresos dado que el ISR es un impuesto disentildeado bajo el princi-pio de progresividad lo que significa que mientras maacutes ingresos tenga una persona debe pagar maacutes impuestos
Las deducciones personales rompen con este principio pues mientras maacutes ingresos tenga una persona obtiene un beneficio mayor a comparacioacuten de alguien con meno-res ingresos (Recuadro 34)
92
70 La Auditoriacutea Superior de la Federacioacuten detectoacute que el Presupuesto de Gastos Fiscales (el documento elaborado por la SHCP que contiene las estimaciones anuales de los gastos fiscales) es elaborado sin coordinacioacuten interna y de manera inercial lo cual significa que no existe certeza sobre la veracidad de los montos reportados Esto se debe a que no existe ldquoun sistema que permita documentar si los montos reales aplicados por cada gasto fiscal fueron mayores o menores a las estimaciones publicadas por la SHCP ni con un sistema de comprobacioacuten fiscal que permita verificar que la renuncia recaudatoria asociada a dichos beneficios fiscales se realizoacute conforme al marco normativo en materia fiscal vigenterdquo ASF 2020 Disentildeo de la Poliacutetica de Ingresos Presupuesto de Gastos Fiscales Auditoriacutea de Desempentildeo 2018-0-06100-07-1725-2019 1725-GB71 El teacutermino correcto es creacutedito fiscal pero se ha elegido el teacutermino ldquocreacutedito tributariordquo para diferenciarlo de los creacuteditos fiscales entendidos como los recursos que el Estado tiene derecho a percibir por parte de los contribuyentes con motivo del cumplimiento o incumplimiento de sus obligaciones fiscales o administrativas de conformidad con el artiacuteculo 4 del Coacutedigo Fiscal de la Federacioacuten
RECUADRO 34 EJEMPLO DEDUCCIONES VS CREacuteDITOS TRIBUTARIOS
En 2020 Daniela ganoacute $200 mil pesos mientras que Federico percibioacute $4 millones de pesos Por su nivel de ingresos a Daniela le corresponde pagar una tasa mar-ginal del 2136 mientras que a Federico una tasa mar-ginal del 35 Visto de otra forma esto significa que la tasa marginal de Daniela es 61 menor a la tasa que le corresponde a Federico
Ahora imaginemos que ambas personas depositaron $2000 pesos en su fondo para el retiro y que luego dedu-jeron ese gasto Bajo este escenario Daniela podriacutea pagar
$427 pesos menos mientras que por el hecho de tener maacutes ingresos Federico podriacutea pagar $700 pesos menos de ISR Esto significa que por el mismo gasto deducible de $2000 Federico obtiene un beneficio 61 mayor que el de Daniela
Si la deduccioacuten personal fuera sustituida por un creacutedito tributario equivalente al 25 de ese gasto independien-temente de sus niveles de ingresos entonces ambas per-sonas podriacutean recibir el mismo beneficio de $500 pesos
Por otro lado las autoridades hacendarias no evaluacutean si las deducciones personales mdashy en realidad el resto de los gastos fiscalesmdash son efectivas para promover el acceso a servicios educativos de salud y seguridad social Esto es auacuten maacutes grave si tomamos en cuenta que conforme a la Auditoriacutea Superior de la Federacioacuten la informacioacuten puacuteblica sobre las renuncias tributarias no es totalmente confiable (ASF 2020)70
Una opcioacuten menos costosa para el Estado consiste en reemplazar las deducciones personales por creacuteditos tributarios71 Los creacuteditos tributarios tambieacuten son gas-tos fiscales que reducen el monto de impuestos a pa-gar pero a diferencia de las deducciones personales el monto a reducir en los impuestos es calculado con una misma tasa para todos los contribuyentes Esto se debe a que los creacuteditos tributarios no se aplican sobre los in-gresos anuales de las personas sino sobre el ISR ya de-terminado (Recuadro 34)
A fin de limitar la peacuterdida recaudatoria por el concepto podriacutea establecerse un liacutemite maacuteximo de beneficio a otor-garse por las autoridades fiscales por gastos personales conforme al promedio de gastos deducibles que repor-tan los contribuyentes De acuerdo con el Presupuesto de Gastos Fiscales 2020 en 2018 las personas en el decil
10 reportaron en promedio gastos deducibles sujetos al liacutemite global por $359657 pesos Ya que estas represen-tan 75 de las deducciones personales el liacutemite aplicable a los creacuteditos tributarios podriacutea situarse en $47954 pesos (17 UMA anuales)
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Mejorar la progresividad de nuestro sistema tributario tambieacuten implica reducir la discrecionalidad de la toma de decisiones y garantizar el mayor acceso a la informacioacuten puacuteblica En la medida en que la ciudadaniacutea tenga certeza de que el marco tributario no estaacute siendo utilizado para be-neficiar injustificadamente a los contribuyentes de ciertos grupos o mayores ingresos seraacute maacutes probable fortalecer la relacioacuten entre la ciudadaniacutea y el Estado e incentivar el cumplimiento voluntario de las obligaciones fiscales72
En este sentido uno de los mayores pendientes con-siste en mejorar la regulacioacuten en torno al disentildeo imple-mentacioacuten y evaluacioacuten de la poliacutetica de gastos fiscales
Adicionalmente en esta seccioacuten se desarrolla la impor-tancia de fortalecer el marco juriacutedico en torno al etique-tado de impuestos para asiacute garantizar que los recursos recaudados efectivamente se destinen hacia nuestros sistemas de salud y educacioacuten
En teacuterminos de transparencia una medida que contribui-riacutea a que la ciudadaniacutea pueda evaluar el rol redistributivo de la poliacutetica tributaria radica en publicar los datos admi-nistrativos sobre declaraciones de impuestos garanti-zando que el proceso de anonimizacioacuten de dicha informa-cioacuten no impacte en la posibilidad de procesar e interpretar la informacioacuten disponible
Los gastos fiscales son poliacuteticas econoacutemicas y sociales implementadas a traveacutes de las normas tributarias que le permiten a las personas y empresas pagar menos im-puestos Actualmente existen por lo menos 108 gastos fiscales con distintos objetivos y en favor de distintos tipos de contribuyentes los cuales en 2021 significaraacuten una renuncia recaudatoria aproximada a 33 del PIB (SHCP 2020)
Los gastos fiscales carecen de un marco regulatorio in-tegral mdashno existe una definicioacuten legal del teacutermino73mdash son poco transparentes y ninguna autoridad tiene la obliga-cioacuten de rendir cuentas sobre sus resultados Estas po-liacuteticas tambieacuten han sido cuestionadas por complejizar las normas fiscales y propiciar la evasioacuten y elusioacuten fis-cal74 y maacutes importante auacuten porque suelen contribuir al
aumento de la desigualdad de ingresos entre la pobla-cioacuten (Villela et al 2009)
Este tipo de instrumentos pueden adquirir diversas formas y existen en todos los impuestos federales Algunas modali-dades como los creacuteditos tributarios son considerados maacutes justos porque otorgan a todos los contribuyentes el mismo beneficio sin importar su nivel de ingresos mientras que las deducciones benefician principalmente a las personas y empresas de mayores ingresos (Ross 2018) Otros tipos de gastos fiscales como la tasa de 0 de IVA en alimentos y medicinas fortalecen el poder adquisitivo de las perso-nas con menores recursos aunque en teacuterminos absolutos benefician maacutes a quienes tienen mayores ingresos (Minzer amp Soliacutes 2014)
33 OPCIONES PARA FORTALECER LA TOMA DE DECISIONES Y REDUCIR LA DISCRECIONALIDAD
331 REGULAR LA POLIacuteTICA DE BENEFICIOS FISCALES (GASTOS FISCALES)
72 OCDE 2019c Tax Morale httpsdoiorghttpsdoiorghttpsdoiorg101787f3d8ea10-en Ortiz Covarrubias (2020) Moral Triburia Factores que afectan el pago de impuestos CIEP Recuperado de httpsciepmxjkfH73 La SCJN los ha caracterizado como aquellos que originan la extincioacuten y disminucioacuten de tributos traducidos en la no obtencioacuten de un ingreso puacuteblico como consecuencia de la concesioacuten de beneficios fiscales orientados al logro de la poliacutetica econoacutemica o social adoptada en una eacutepoca determinada Tesis Conceptos acreditables contra impuestos federales Si su establecimiento es otorgado a tiacutetulo de beneficio les resulta aplica-ble la garantiacutea general de igualdad 74 En este sentido quizaacutes los casos que mejor reflejan las consecuencias de estas poliacuteticas son las amnistiacuteas fiscales de 2007 y 2013 cuando el Congreso aproboacute programas masivos de condonacioacuten de impuestos que beneficiaron principalmente a los grandes contribuyentes del paiacutes Estas amnistiacuteas no son un caso aislado pues existen otros gastos fiscales que favorecen injustificadamente a los contribuyentes de mayores ingresos Para maacutes informacioacuten veacutease Fundar (2016) Privilegios Fiscales Beneficios Inexplicables Para Unos Cuantos
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Asimismo la informacioacuten no es del todo confiable y en teacuterminos de su gestioacuten la coordinacioacuten entre la SHCP y el SAT es insuficiente para la generacioacuten de datos ade-cuados Eacutestos y otros problemas fueron identificados recientemente por la ASF que al revisar la poliacutetica de gastos tributarios implementada en el periodo 2012-2018 concluyoacute que la SHCP desconoce los alcances y la utilidad econoacutemica y social de las renuncias recaudato-rias del Estado (ASF 2019)75
Los gastos fiscales pueden ser creados por el Legislativo y el Ejecutivo conforme a sus atribuciones constitucionales en materia tributaria El Legislativo praacutecticamente puede crear los gastos fiscales que considere pertinentes siem-pre y cuando persigan un fin econoacutemico o social contem-plado en la Constitucioacuten76 Por su parte el Ejecutivo soacutelo puede crear este tipo de poliacuteticas conforme el artiacuteculo 39
del Coacutedigo Fiscal de la Federacioacuten CFF el cual contempla la posibilidad de condonar y exentar impuestos con motivo de un desastre natural o una emergencia econoacutemica y el establecimiento de subsidios y estiacutemulos fiscales
Maacutes allaacute de las reglas anteriores tanto el Legislativo como el Ejecutivo pueden crear gastos fiscales sin aportar evi-dencia que justifique su necesidad En los hechos esto ha dado lugar a que los gastos tributarios se disentildeen e implementen sin controles suficientes Para prevenir que esto ocurra es necesario que cualquier gasto tributario sea aprobado con base en argumentos robustos y trans-parentes que justifiquen su legitimidad En este sentido una buena praacutectica delimitada por la Corte Constitucio-nal de Colombia77 consiste en aplicar un examen de pro-porcionalidad que evaluacutee la racionalidad necesidad y los costos-beneficios de este tipo de poliacuteticas
75 Disentildeo de la Poliacutetica de Ingresos Presupuesto de Gastos Fiscales Auditoriacutea de Desempentildeo 2018-0-06100-07-1725-2019 1725-GB httpswwwasfgobmxTransInformesIR2018cDocumentosAuditorias2018_1725_apdf 76 Al respecto veacutease Suprema Corte de Justicia de la Nacioacuten Primera Sala Amparo en Revisioacuten 2822014 77 Al analizar la constitucionalidad de los programas de condonacioacuten de impuestos en la sentencia C-74315 la Corte Constitucional de Colombia determinoacute que este tipo de gastos tributarios deben presumirse como inconstitucionales por transgredir el principio de generalidad tributaria y por lo tanto deben justificarse conforme a un test de proporcionalidad
CUADRO 5 EXAMEN PARA EL DISENtildeO Y RENOVACIOacuteN DE LOS GASTOS FISCALES
1 Examen de racionalidad Evaluar si el gasto tributario constituye un medio eficaz para promover los fines cons-titucionales que pretenden perseguir
2 Examen de necesidad Comprobar que los gastos tri-butarios sean estrictamente necesarios para la consecu-cioacuten de esos fines o si por el contrario existen alternati-vas factibles maacutes convenientes
3 Examen de ponderacioacuten Evaluar si los beneficios son mayores a los costos que supone renunciar a la recauda-cioacuten en teacuterminos de desigualdad eficiencia econoacutemica y administrativa o transparencia
Otra medida que restringiriacutea la aprobacioacuten discrecional de los gastos fiscales consiste en incluir una claacuteusula de vencimiento Este mecanismo permitiriacutea que tras con-cluir un determinado periodo la SHCP esteacute obligada a evaluar puacuteblicamente los resultados y soacutelo decidir reno-var un gasto tributario si cumple nuevamente con el test de proporcionalidad previamente desarrollado
Puesto que los gastos fiscales son poliacuteticas sociales y econoacutemicas seriacutea posible restringir el acceso a este tipo de poliacuteticas a los contribuyentes de altos ingresos o utilidades Esto podriacutea realizarse por ejemplo permi-tiendo que soacutelo las empresas y personas de bajos o me-dios ingresos puedan beneficiarse por la viacutea tributaria Otra posibilidad consiste en establecer que las empre-
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sas que reinviertan sus utilidades o incrementen los sa-larios de los y las trabajadoras puedan acceder a estos beneficios (IGF 2020)
En teacuterminos de transparencia y rendicioacuten de cuentas tambieacuten existen pendientes Al respecto la publicacioacuten del proacuteximo Documento de Renuncias Recaudatorias (anteriormente llamado Presupuesto de Gastos Fisca-les) deberiacutea acompantildearse de una base de datos que con-tenga los valores originales reportados asociando dicha informacioacuten con los deciles y percentiles de ingresos a los que correspondan los contribuyentes
Adicionalmente el artiacuteculo 27 de la Ley de Ingresos de la Federacioacuten (LIF) 2021 que regula el tipo de informacioacuten que debe incluir el Documento de Renuncias Recauda-torias deberiacutea ser modificado para que todos los gastos tributarios independientemente de sus fechas de crea-cioacuten y duracioacuten sean transparentados pues actualmen-te la SHCP soacutelo estaacute obligada a reportar el 30 de junio los gastos fiscales que estaraacuten vigentes el proacuteximo ejerci-cio fiscal En los hechos esto ya ha provocado que las amnistiacuteas fiscales de 2007 2009 2013 y 2017 no fueran reportadas
332 REGULAR EL ETIQUETADO DE IMPUESTOSEl etiquetado de impuestos se refiere a la asignacioacuten de ingresos de una fuente tributaria especiacutefica a un gasto particular Ante los retos que impone la pandemia por la Coivd-19 este mecanismo contribuiriacutea a garantizar que los recursos recaudados se dirijan hacia la proteccioacuten de los derechos sociales como la salud y la educacioacuten asiacute como otros mecanismos para reducir la desigualdad en lugar de destinarse a finalidades distintas a la proteccioacuten de los de-rechos exacerbados por la crisis sanitaria y econoacutemica
El etiquetado de impuestos es un mecanismo a disposi-cioacuten de nuestros legisladores que se ha explorado pocas veces a comparacioacuten del etiquetado de otro tipo de con-tribuciones como las aportaciones de seguridad social y los derechos En materia tributaria el antecedente maacutes reciente fue el etiquetado de recursos por concepto del IEPS a bebidas azucaradas los cuales debiacutean destinarse a programas relacionados con la reduccioacuten de la desnu-tricioacuten y la obesidad ampliar la cobertura de servicios de agua potable en localidades rurales y proveer de bebede-ros a las escuelas puacuteblicas con mayor rezago educativo
El etiquetado del IEPS a bebidas azucaradas estuvo vi-gente del 2014 al 2019 pero los recursos recaudados no fueron destinados hacia los fines previstos (CIEP 2020) Entre otras razones esto se debioacute a la falta de mecanis-mos legales para garantizar que los recursos recauda-dos efectivamente fueran dirigidos hacia programas presupuestarios en materia de salud y educacioacuten
En principio cualquier tipo de impuesto podriacutea ser eti-quetado pero aquellos que persiguen un fin extra-fiscal deberiacutean regirse bajo este mecanismo Los impuestos con fines extrafiscales son creados con la intencioacuten de desalentar ciertos haacutebitos de consumo o actividades
econoacutemicas (consumo de tabaco bebidas azucaradas o gasolina por ejemplo) que impactan negativamente en diversas esferas como la salud de las personas o el me-dio ambiente Puesto que el consumo de ciertos produc-tos causa costos extras para la sociedad el beneficio del etiquetado de impuestos es que los recursos obtenidos se utilizan directamente para subsanar los costos extras incurridos ya sea mediante un mayor presupuesto para el sector salud o mayor inversioacuten en transporte puacuteblico entre otros
Entre este tipo de impuestos se encuentran el IEPS a be-bidas azucaradas alcohol tabaco y alimentos con alto contenido caloacuterico ademaacutes del consumo de gasolina y la utilizacioacuten de plaguicidas Otro tipo de impuestos que podriacutean ser etiquetados bajo este mecanismo son aque-llos que tengan como principal finalidad la redistribucioacuten de la riqueza como el impuesto a la riqueza neta o el ISR recaudado por concepto de herencias donaciones y ga-nancias de capital
Para que los recursos recaudados a traveacutes de impuestos extrafiscales efectivamente sean utilizados para cum-plir los objetivos sociales y econoacutemicos para los que fue-ron creados es indispensable mejorar el marco juriacutedico de nuestro ciclo presupuestario En este sentido la (Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria) LFPRH debe reformarse para sentildealar expliacutecitamente el destino especiacutefico de una contribucioacuten y que ello se vea expresamente reflejado y explicado en el PEF De igual forma las disposiciones juriacutedicas de cada impuesto de-beraacuten sentildealar expresamente que los recursos recauda-dos seraacuten utilizados para los fines extrafiscales que les dieron origen (CIEP 2020)
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333 TRANSPARENTAR LAS DECLARACIONES DEL ISRLa disponibilidad de la informacioacuten tributaria es de suma importancia para el anaacutelisis de la distribucioacuten del ingreso y el impacto de la poliacutetica fiscal Sumaacutendose a la tendencia internacional en agosto de 2017 el SAT publicoacute por primera vez diversas bases de datos con informacioacuten de las decla-raciones anuales de las personas fiacutesicas y morales Estas bases de datos conocidas como SAT Maacutes Abierto fueron publicadas en cumplimiento a lo establecido en el Artiacuteculo Deacutecimo Noveno Transitorio de la LIF 2017
Sin embargo SAT Maacutes Abierto resultoacute ser un ejercicio poco transparente pues aunque la propia ley estableciacutea que esta informacioacuten debe actualizarse cada dos antildeos desde 2018 esto no ha sucedido y asiacute la uacuteltima informacioacuten dis-ponible corresponde al ejercicio fiscal de 2015 Ademaacutes la metodologiacutea empleada para anonimizar la informacioacuten de los contribuyentes es decir el proceso por el cual deja de ser posible establecer el nexo entre un dato y el sujeto al que se refiere no ha sido del todo transparentada y conlle-va diversos problemas en el uso de las estadiacutesticas
El proceso de anonimizacioacuten altera los valores originales de los datos de los contribuyentes y por lo tanto resulta imposible realizar operaciones contables baacutesicas como calcular los ingresos y los impuestos pagados de cada per-sona Ademaacutes durante la anonimizacioacuten de las bases de datos se eliminan aquellos contribuyentes con utilidades e ingresos maacutes altos por lo que es imposible conocer la car-ga fiscal de este grupo
Por lo tanto el proceso de anonimizacioacuten debe replantear-se de forma que omita informacioacuten individual sensible (nombre y RFC) pero mantenga la integridad de la informa-cioacuten presentada Las modificaciones podriacutean guiarse en praacutecticas exitosas en otros paiacuteses que logran salvaguardar la identidad de los contribuyentes y mantener consistencia
y capacidad analiacutetica de los datos puacuteblicos (OECD 2019 Romo amp Garciacutea 2008)
En particular los datos deben presentarse de forma que las observaciones individuales tengan un grado de consis-tencia con la informacioacuten original a fin de tener certeza de que representan de forma adecuada a un individuo anoni-mizado Es decir los datos individuales deben de mantener relacioacuten con las identidades contables pertinentes
Asimismo el cataacutelogo de variables incluidas puede am-pliarse para tener mejor informacioacuten tributaria En parti-cular seriacutea conveniente incluir las provisiones fiscales de forma desagregada de acuerdo con su tipo como las de-ducciones exenciones y estiacutemulos fiscales de cada contri-buyente Por otro lado las observaciones con ingresos al-tos o atiacutepicos no deben eliminarse a fin de poder asesorar la concentracioacuten de los ingresos en la poblacioacuten
La inclusioacuten de maacutes informacioacuten sobre los contribuyentes sin comprometer la anonimidad seriacutea relevante para el anaacutelisis oportuno de los datos Entre otros podriacutean incluir-se la edad sexo sector de empleo reacutegimen fiscal y locali-dad de los contribuyentes
Finalmente la obligacioacuten de elaborar y transparentar las bases de datos deberiacutea incluirse en la LFPRH o bien en el CFF a fin de garantizar la provisioacuten de la informacioacuten re-levante Asimismo los datos originales de las declaracio-nes antes de las modificaciones estadiacutesticas a las que son sometidos deberiacutean ser entregados al INEGI para su mejor aprovechamiento con objetivos de anaacutelisis en materia de desarrollo social y desigualdad econoacutemica78
78 Lo anterior conforme al artiacuteculo 69 del Coacutedigo Fiscal de la Federacioacuten que faculta al INEGI para acceder a la informacioacuten de los contribuy-entes para el ejercicio de sus atribuciones entre las cuales destaca el desarrollo social y el intereacutes nacional seguacuten los artiacuteculos 3ro y 53 de la Ley del Sistema Nacional de Informacioacuten Estadiacutestica y Geograacutefica
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34 IMPLICACIONES DE POLIacuteTICA PUacuteBLICA EN MATERIA TRIBUTARIAEste capiacutetulo ha desarrollado diversas opciones de poliacuteti-cas tributarias que contribuiriacutean a ampliar el espacio fiscal y mitigar los efectos de esta crisis Ademaacutes gravar el patri-monio y los ingresos de las personas con mayor capacidad econoacutemica y reducir la discrecionalidad de nuestro siste-ma tributario fortaleceriacutean la legitimidad y el desempentildeo redistributivo de nuestra poliacutetica fiscal
En materia de tributacioacuten al patrimonio este capiacutetulo ha abordado las implicaciones consideraciones para el dise-ntildeo y el potencial recaudatorio de los siguientes impuestos Impuesto a la Riqueza Neta Conforme a nuestras esti-maciones si las personas con una riqueza neta superior a 10 mil 746 millones de pesos pagaran un impuesto al patri-monio de 35 la recaudacioacuten anual adicional podriacutea as-cender a $99 mil millones de pesos
Herencias y donaciones Actualmente la ley exenta to-talmente el pago de ISR por concepto de herencias y en ciertos casos los ingresos por donaciones Al comparar-nos con otros paiacuteses latinoamericanos la recaudacioacuten potencial del impuesto podriacutea encontrarse en un ran-go de entre $5 mil millones y $30 mil millones de pesos (entre 002 y 012 del PIB) en cambio al considerar algunas economiacuteas de la OCDE el potencial recaudato-rio estariacutea entre los $50 mil y $170 mil millones de pesos (entre 02 y 07 del PIB)
Predial Si todas las entidades federativas adoptaran un disentildeo progresivo similar al de la Ciudad de Meacutexico iguala-ran valores catastrales con los de mercado y no recurrieran a gastos fiscales como descuentos por pronto pago se po-driacutean recaudar hasta $378 mil millones de pesos anualmen-te (15 del PIB)
Tenencia Para impedir la extincioacuten de este impuesto poner fin a la carrera hacia el abismo y explotar el poten-cial recaudatorio de la Tenencia se requiere de un acuerdo nacional Conforme a nuestras estimaciones si todas las entidades recaudaran lo mismo de Tenencia que la Ciudad de Meacutexico en teacuterminos per caacutepita los ingresos pasariacutean de $18283 a $80480 millones de pesos
En materia de ISR personal este capiacutetulo desarrolloacute diver-sos aspectos que reducen la posibilidad de gravar a las per-sonas de altos ingresos
Disentildeo de las tarifas El disentildeo actual propicia que las personas de los deciles maacutes altos paguen relativamente pocos impuestos La tasa marginal maacutes alta en Meacutexico es
relativamente baja vis-agrave-vis aquella de los paiacuteses avanza-dos Adicionalmente puesto que el 1 con mayores ingre-sos del paiacutes percibe rentas similares a sus contrapartes en paiacuteses como como Israel Alemania y Suiza y mayores a los niveles observados en la Repuacuteblica de Corea podriacutea eva-luarse la modificacioacuten a la estructura de las tarifas En el paiacutes hay 11 tasas marginales y los incrementos entre una y otra se atenuacutean al final de la escalera Esta estructura po-driacutea ser regresiva en la medida en la que implica mayores incrementos en la carga tributaria dada un alza en el ingre-so para los sectores de la poblacioacuten con menos recursos De acuerdo con diversas estimaciones de incrementarse a 52 la tasa marginal maacutes alta la recaudacioacuten podriacutea as-cender al 03 del PIB
El tratamiento preferencial a las ganancias de capital Quienes tienen la posibilidad de obtener ingresos a traveacutes de la enajenacioacuten de activos gozan de diversos tratamien-tos preferenciales En materia de enajenacioacuten de acciones en las bolsas de valores se ha planteado sustituir la tasa del 10 por las tasas de ISR que actualmente deben pagar las personas asalariadas es decir hasta 35 Respecto a las ganancias de capital por enajenacioacuten de casa-habita-cioacuten se ha analizado reducir la exencioacuten vigente equiva-lente a $46 millones de pesos por un umbral de entre $13 y 25 millones de pesos el cual es ligeramente superior al promedio del valor de las viviendas en Meacutexico Adicional-mente este apartado ha examinado que en el reacutegimen de enajenacioacuten de bienes se elimine la posibilidad de calcular el ISR mediante dos procedimientos y de elegir aquella tasa que implique pagar menos impuestos
Deducciones personales Las deducciones persona-les se concentran en las personas de mayores ingresos pues ademaacutes de recaer sobre servicios que adquieren este grupo por su propia naturaleza benefician a quienes tributan a una tasa maacutes alta Para reducir la regresividad de estas poliacuteticas econoacutemicas y sociales sin impactar a la clase media se ha propuesto sustituirlas por creacuteditos tributarios hasta un liacutemite de $47954 pesos (17 UMAs anuales) A diferencia de las deducciones en los creacuteditos fiscales la reduccioacuten en impuestos es calculada para to-das las personas usando la misma tasa
El uacuteltimo apartado de este capiacutetulo ha desarrollado diver-sas opciones para mejorar el proceso de toma de deci-siones y la transparencia de nuestro sistema tributario pues la discrecionalidad vigente propicia la creacioacuten de beneficios fiscales de manera injustificada impacta en el destino de los recursos puacuteblicos y obstaculiza el anaacutelisis del impacto redistributivo de la poliacutetica tributaria dantildean-
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do asiacute la legitimidad del sistema y la moral tributaria de la sociedad mexicana
Gastos Fiscales Tanto el Legislativo como el Ejecutivo pueden crear gastos fiscales sin justificar su necesidad ni costos-beneficios y la SHCP tampoco estaacute obligada a evaluar perioacutedicamente sus resultados Los gastos fisca-les son poliacuteticas econoacutemicas y sociales que reducen los recursos disponibles (en 2021 aproximadamente 33 del PIB) y que suelen traer consigo maacutes desventajas que beneficios Para reducir la discrecionalidad de estas poliacuteti-cas se han expuesto diversas opciones aplicar un test de proporcionalidad que evaluacutee la racionalidad necesidad y los costos-beneficios de este tipo de poliacuteticas tanto en su aprobacioacuten como en su renovacioacuten incluir una claacuteusula de vencimiento en todo gasto tributario permitir su acceso a las personas fiacutesicas de bajos ingresos o a las empresas que reinviertan sus utilidades o incrementen el salario de los y las trabajadoras
Etiquetado de Impuestos En el marco de esta crisis el etiquetado de impuestos contribuiriacutea a garantizar que los recursos recaudados se dirijan hacia programas pre-supuestarios en materia de salud y educacioacuten en lugar de destinarse hacia otro tipo de planes no relacionados con los efectos de la crisis sanitaria y econoacutemica Al respecto se ha planteado que la LFPRH sea reformada para sentildealar
expliacutecitamente el destino especiacutefico de una contribucioacuten y que ello se vea expresamente reflejado y explicado en el PEF Ademaacutes las disposiciones juriacutedicas de cada impuesto deberiacutean sentildealar expresamente que los recursos recau-dados seraacuten utilizados para los fines extrafiscales que les dieron origen
Transparencia de las declaraciones de ISR La dispo-nibilidad de la informacioacuten tributaria es de suma impor-tancia para el anaacutelisis de la distribucioacuten del ingreso y el impacto de la poliacutetica fiscal Aunque en 2017 se publica-ron por primera vez diversas bases de datos con informa-cioacuten sobre el pago de ISR en la praacutectica ldquoSAT Maacutes Abiertordquo resultoacute ser un ejercicio poco transparente y accesible El proceso de anonimizacioacuten de estas bases debe replan-tearse para que las observaciones individuales tengan un grado de consistencia con la informacioacuten original a fin de tener certeza de que representan de forma adecuada a un individuo anonimizado y representar con maacutes exactitud los niveles de desigualdad Tambieacuten seriacutea conveniente incluir las provisiones fiscales de forma desagregada de acuerdo con su tipo como las deducciones exenciones y estiacutemulos fiscales de cada contribuyente mientras que las observaciones con ingresos altos o ldquoatiacutepicosrdquo no deben de eliminarse a fin de poder asesorar la concentracioacuten de los ingresos en la poblacioacuten
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ANEXOSAnexo 1 Metodologiacutea de estimacioacuten de recaudacioacuten potencial de predial
En resumen la estimacioacuten de recaudacioacuten potencial de predial cuenta con cuatro supuestos importantes 1) su-pone que el valor catastral es igual al precio de merca-do (estimado tambieacuten como se explica maacutes adelante) 2) supone que se logra recaudar correctamente todo el predial de todas las propiedades sin descuentos o gas-tos fiscales (estos dos primeros supuestos implican una sobreestimacioacuten del total) 3) supone que cada hogar soacutelo es propietario como maacuteximo de una propiedad inmueble ya que no hay informacioacuten suficiente para saber cuaacutentas propiedades posee cada hogar y 4) no incluye datos so-bre los bienes inmuebles propiedad de personas morales (estos dos uacuteltimos supuestos disminuyen el total de re-caudacioacuten estimada)
Para la estimacioacuten se utilizan como fuentes de datos 1) la Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares (ENI-GH) del INEGI con el ajuste a cuentas nacionales hecho por el EVALUacuteA CDMX77 asiacute como 2) los datos del Iacutendice SHF de Precios de la Vivienda en Meacutexico a nivel estatal publicados por la Sociedad Hipotecaria y Financiera (SHF) Dicho lo anterior las etapas para la estimacioacuten de la recaudacioacuten potencial se pueden sistematizar en los siguientes pasos
1 Se estima el porcentaje de hogares que son propie-tarios de bienes inmuebles seguacuten veintiles de ingreso corriente total Para dicha estimacioacuten se utilizan dos in-dicadores proveinientes de la ENIGH a) hogares que en la variable ldquotenenciardquo declaran ser duentildeos de la vivienda que habitan (ya sea que la estaacuten pagando o estaacute totalmente pa-gada) y b) hogares que declaran recibir ingresos por rentas de propiedad inmueble tales como casas edificios loca-les y otros inmuebles que estaacuten dentro del paiacutes
2 Se estima el precio promedio de las viviendas que habitan los hogares seguacuten veintiles Para esto se calcu-la el valor de las viviendas a partir de la renta que se paga
mensualmente por esta (o la estimacioacuten de la renta de la vi-vienda para quienes no pagan) nuevamente con base en la ENIGH Siguiendo metodologiacuteas de estimacioacuten del valor de vivienda a partir del costo de alquiler se multiplica la renta anual por 2078 Esta distribucioacuten de precios se trasladoacute a precios del antildeo 2020
La distribucioacuten de valores de propiedad inmueble obte-nidos se ajusta de acuerdo con los datos de precios de viviendas que genera la SHF que contienen datos dispo-nibles para los percentil 25 50 y 75 con desagregacioacuten a nivel estatal Con base en estos datos se calculan factores de ajuste entre los precios de la distribucioacuten que viene de la ENIGH y los precios de SHF De este modo se ajusta la dis-tribucioacuten de precios de vivienda seguacuten veintiles de ingreso de los hogares y estados
3 Caacutelculo de distribucioacuten del valor de las propiedades inmuebles Por uacuteltimo se calcula la distribucioacuten del valor de las propiedades inmuebles mediante el cruce de las dos variables antes calculadas a) la distribucioacuten de pre-cios de vivienda seguacuten veintiles de ingreso de los hogares asiacute como b) el porcentaje de hogares propietarios de la vi-vienda que habitan o que reciben ingresos por rentas de bienes inmuebles tambieacuten seguacuten percentiles de ingreso
4 Caacutelculo de la recaudacioacuten potencial de predial con base en la distribucioacuten estimada del valor de las propiedades inmuebles Por uacuteltimo se utilizan las 32 distribuciones (una para cada estado) de precios de vi-vienda por veintiles para estimar cuaacutento se recaudariacutea en promedio por cada una de las observaciones (otra vez a nivel veintil-estado) La estructura tributaria uti-lizada es la de la Ciudad de Meacutexico que utiliza una tarifa progresiva y cuya distribucioacuten de rangos y porcentaje cobrado puede encontrarse en el Coacutedigo Fiscal de la Ciudad de Meacutexico
77 Consejo de Evaluacioacuten del Desarrollo Social de la Ciudad de Meacutexico (2019) Metodologiacutea de ajuste de los datos del ingreso de los hogares de las Encuestas Nacionales de Ingresos y Gastos de los Hogares a Cuentas Nacionales Recuperado de httpsbitly3eAaqm8
78 CEste factor de 20 proviene de la literatura del price-to-rent ratio que en general encuentra que el factor de ajuste deberiacutea ubicarse entre 10 y 20 dependiendo del contexto especiacutefico Por ejemplo en la Colonia Del Valle en la Ciudad de Meacutexico el factor es de 22 (httpswwwforbescommxrentar-es-tirar-dinero-a-la-basura) Otras estimaciones encuentran un factor de 15 (httpswwwbbvaresearchcomwp-contentuploads201501EW_Vivienda-_enpdf) En cualquier caso maacutes adelante se v vuelven a ajustar estos precios de acuerdo con la informacioacuten captada por la SHF de alta confiabilidad
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Anexo 2 Deducciones Personales Concepto fundamento y costo
DEDUCCIONES PERSONALES 2018
CONCEPTO FUNDAMENTO IMPORTE GASTO MDP
Honorarios meacutedicos dentales por servicios profesionales en
materia de psicologiacutea y nutricioacuten y otros gastos hospitalarios
LISR art 151 fraccioacuten I 6012
Primas de seguros de gastos meacutedicos LISR art 151 fraccioacuten VI 3158
Honorarios meacutedicos dentales o de enfermeriacutea por discapacidad e
incapacidad LISR art 151 fraccioacuten I 23
Gastos de funerales LISR art 151 fraccioacuten II 187
Donativos no onerosos ni remunerativos LISR art 151 fraccioacuten III 1333
Intereses reales pagados por creacuteditos hipotecarios LISR art 151 fraccioacuten IV 11251
Depoacutesitos en las cuentas especiales para el ahorro asiacute como
primas de contratos de seguros de planes de pensiones y acciones de
sociedades de inversioacuten sin que excedan de 152 mil pesos anuales
LISR art 185 1941
Aportaciones a la subcuenta de aportaciones complementarias de
retiro a las cuentas de planes personales de retiro contratados de manera
individual o colectiva asiacute como aportaciones a la subcuenta de
aportaciones voluntarias LISR art 151 fraccioacuten V 655
Colegiaturas Decreto Presidencial del 26 de diciembre de
2013 2900
Gastos de transportacioacuten escolar LISR art 151 fraccioacuten VII 70
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IMPLICACIONES DE POLIacuteTICA PUacuteBLICA
La pandemia por la Covid-19 derivoacute en una crisis econoacutemi-ca sanitaria y educativa en Meacutexico Como consecuencia se ha remarcado la pobreza asiacute como la desigualdad econoacutemica y social que ha existido en el paiacutes durante los uacuteltimos antildeos
Los hogares han percibido los efectos econoacutemicos de la pandemia principalmente a traveacutes de la caiacuteda en la parti-cipacioacuten laboral a causa del confinamiento y el cierre de empresas Ademaacutes la carga de trabajo domeacutestico para las mujeres ha aumentado por lo que su participacioacuten laboral no se equipara con la participacioacuten laboral de los hombres
Estos efectos conducen a un incremento en la pobreza y la desigualdad de ingresos de geacutenero y de acceso a derechos particularmente el derecho a la salud y a la educacioacuten
La salud y la educacioacuten son derechos constitucionales y son clave para romper con la pobreza y disminuir la des-igualdad Sin embargo los sistemas de salud y educativo se encuentran vulnerables y con recursos cada vez maacutes limitados Durante los uacuteltimos 10 antildeos estos sectores han tenido un financiamiento insuficiente para proporcionar a la poblacioacuten servicios meacutedicos y educativos de manera efectiva y universal
En el sector salud se observa que antildeo con antildeo el presu-puesto se ha visto recortado disponiendo de recursos que no pasan de 29 del PIB mientras que la recomendacioacuten de la OCDE es invertir miacutenimo 6 Ademaacutes la distribucioacuten del presupuesto a las instituciones de salud no considera aspectos demograacuteficos ni epidemioloacutegicos lo cual profun-diza las desigualdades Para atender las necesidades ante la emergencia por Covid-19 se requeririacutea aumentar 094 puntos PIB el presupuesto del sector salud (ver capiacutetulo 2) Esto incluye la contratacioacuten de meacutedicos y enfermeras la compra de pruebas y aumentar el nuacutemero de camas Sin embargo el incremento en el sector salud al cuarto trimestre de 2020 soacutelo fue de 009 puntos del PIB Por lo tanto en el corto plazo se necesitaraacuten mayores recursos para asegurar el acceso efectivo al derecho de la salud
En cuanto a la educacioacuten la peacuterdida de aprendizaje y el abandono escolar derivado del confinamiento pueden tener impactos econoacutemicos en el mediano y largo plazo Se preveacute que la economiacutea de Meacutexico podriacutea disminuir 45 del PIB durante la vida laboral de la generacioacuten que hoy se encuentra en educacioacuten baacutesica secundaria y media supe-rior Ademaacutes la actual generacioacuten de estudiantes podriacutea perder ingresos por casi 10 del PIB mundial Una de las estrategias para llevar a cabo el regreso seguro a clases es el lavado de manos (ver capiacutetulo 2) Sin embargo auacuten existen 62 mil 629 planteles puacuteblicos de educacioacuten baacutesica que necesitan tener la infraestructura de acceso al agua para la instalacioacuten de al menos un lavamanos Para cubrir
esta necesidad baacutesica seraacute necesario aproximadamente 004 del PIB adicional a lo previsto en 2020
El documento La vacuna contra la desigualdad es una ra-diografiacutea de las afectaciones provocadas por la Covid-19 en la poblacioacuten maacutes vulnerable asiacute como su impacto en el acceso a derechos elementales salud y educacioacuten Tam-bieacuten busca ser una guiacutea baacutesica para encontrar formas en que nuestro sistema tributario sea progresivo y acorte la brecha existente entre los extremos de la poblacioacuten en teacuter-minos de ingresos y los recursos sean utilizados de forma eficiente para promover la igualdad de oportunidades para todas y todos los mexicanos Para ello pone en el debate las siguientes opciones de poliacutetica puacuteblica para implemen-tar una vacuna contra la desigualdad profundizada por la Covid-19
Implementar mayores estiacutemulos econoacutemicos para proteger la estructura productiva El apoyo a las MiPy-mes debe reforzarse Ademaacutes es necesario ampliar la red de seguridad social para cubrir a las personas que no tienen acceso a este beneficio principalmente a las mujeres que se han visto mayormente afectadas por el trabajo de cuidados
Disentildeo de programas sociales sostenibles dirigidos a los grupos maacutes vulnerables La peacuterdida de ingresos labo-rales es maacutes evidente en las mujeres las personas adul-tas mayores y la poblacioacuten indiacutegena por lo que programas como seguros de desempleo ingreso miacutenimo vital tempo-ral o subsidios a la noacutemina contribuiriacutean a mitigar el impac-to laboral y a aportar al ingreso miacutenimo de los hogares de estos grupos
Proteger el derecho a la salud y educacioacuten Para garan-tizar el acceso a estos derechos debe redirigirse el finan-ciamiento de los sistemas para poder brindar sus servicios a toda la poblacioacuten y protegerles de los efectos causados por la Covid-19 Es imperante proteger la vida de las perso-nas asegurando el financiamiento de un sistema de salud universal efectivo Ademaacutes para recuperar las peacuterdidas de aprendizajes y reducir la desercioacuten escolar se requiere de un regreso seguro a las escuelas
Una de las razones por las que no se realizaron los ajustes necesarios para desacelerar los efectos de la pandemia es la falta de ingresos puacuteblicos y la resistencia de adquirir deuda para contener la crisis Los ingresos puacuteblicos de Meacutexico eran bajos comparados con paiacuteses similares desde antes de la crisis Por ello es fundamental aumentar los re-cursos puacuteblicos para que se dirijan al disentildeo y aplicacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas que disminuyan la pobreza y desigualdad reforzada por la crisis econoacutemica sanitaria y educativa La implementacioacuten de poliacuteticas tributarias como gravar el patrimonio y los ingresos de personas con mayor capaci-dad econoacutemica y reducir la discrecionalidad del sistema
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tributario contribuiriacutean a ampliar el espacio fiscal y mitigar los efectos de la crisis Ademaacutes estas poliacuteticas fortalece-riacutean la legitimidad y el desempentildeo redistributivo de la po-liacutetica fiscal
En cuanto a la tributacioacuten del patrimonio se observa que el redisentildeo de este tipo de impuestos generariacutea una recauda-cioacuten adicional Se estima que si las personas con una rique-za neta superior a 10 mil 746 millones de pesos en Meacutexico pagaran un impuesto al patrimonio de 35 la recauda-cioacuten anual adicional ascenderiacutea a 99 mil millones de pesos
Por otra parte comparado con paiacuteses latinoamericanos la recaudacioacuten potencial de un impuesto a las herencias y donaciones se encontrariacutea en un rango de entre 5 mil millones y 30 mil millones de pesos (entre 002 y 012 del PIB) Al considerar algunas economiacuteas de la OCDE este potencial estariacutea entre 50 mil y 170 mil millones de pesos (entre 02 y 07 del PIB)
Respecto al impuesto predial si todas las entidades fede-rativas adoptaran un disentildeo progresivo similar al de Ciudad de Meacutexico igualariacutean valores catastrales con los de mer-cado y no recurririacutean a gastos fiscales como descuentos por pronto pago y se recaudariacutean hasta 378 mil millones de pesos anualmente (15 del PIB) Mientras que si todas las entidades recaudaran lo mismo de tenencia que Ciudad de Meacutexico en teacuterminos per caacutepita los ingresos pasariacutean de 18 mil 283 a 80 mil 480 millones de pesos
En materia de ISR personal existen diversos aspectos que reducen la posibilidad de gravar a las personas de altos in-gresos En primera se encuentra el disentildeo de las tarifas En Meacutexico hay 11 tasas marginales y los incrementos entre una y otra disminuyen al final de la escalera Esta estructu-ra podriacutea ser regresiva en la medida en la que implica ma-yores incrementos en la carga tributaria dada un alza en el ingreso para los sectores de la poblacioacuten con menos recur-sos De incrementarse a 52 la tasa marginal maacutes alta la recaudacioacuten ascenderiacutea 03 del PIB
Ademaacutes existe un tratamiento preferencial a las ganan-cias de capital Se ha planteado sustituir la tasa de 10 en materia de enajenacioacuten de acciones en las bolsas de valo-res por las tasas de ISR vigentes (hasta 35) Respecto a las ganancias de capital por enajenacioacuten de casa-habita-cioacuten se ha sugerido reducir la exencioacuten vigente equivalen-te a 46 millones de pesos por un umbral de 13 millones de pesos el cual es ligeramente superior al promedio del valor de las viviendas en Meacutexico Asimismo se ha planteado que en el reacutegimen de enajenacioacuten de bienes se elimine la posi-bilidad de calcular el ISR mediante dos procedimientos y de elegir aquella tasa que implique pagar menos impuestos
Por otro lado las deducciones personales se concentran en las personas de mayores ingresos pues recaen sobre
servicios que adquieren este grupo y benefician a quienes tributan a una tasa maacutes alta Para reducir la regresividad de estas poliacuteticas sin impactar a la clase media se ha pro-puesto sustituirlas por creacuteditos tributarios hasta un liacutemite de 47 mil 954 pesos (17 UMAs anuales) En los creacuteditos fis-cales la reduccioacuten en impuestos es calculada para todas las personas usando la misma tasa
Finalmente se desarrollan opciones para mejorar el pro-ceso de toma de decisiones y la transparencia del sistema tributario con el fin de favorecer el destino de los recursos puacuteblicos y el anaacutelisis del impacto redistributivo de la poliacuteti-ca tributaria Para reducir la discrecionalidad de los gastos fiscales se han planteado diversas opciones como aplicar un test de proporcionalidad que evaluacutee la racionalidad ne-cesidad y los costos-beneficios de este tipo de poliacuteticas incluir una claacuteusula de vencimiento en todo gasto tributa-rio limitar su acceso a las personas fiacutesicas de altos ingre-sos y a las empresas que reinviertan sus utilidades o incre-menten los salarios de los y las trabajadoras y mejorar la informacioacuten puacuteblica disponible de estas poliacuteticas
Asimismo se ha planteado que la Ley Federal de Presu-puesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) sea refor-mada para etiquetar los impuestos y que se sentildeale expliacute-citamente el destino especiacutefico de una contribucioacuten y que ello se vea expresamente reflejado y explicado en el PEF Ademaacutes las disposiciones juriacutedicas de cada impuesto de-beriacutean sentildealar expresamente que los recursos recaudados seraacuten utilizados para los fines extrafiscales que les dieron origen
Conjuntamente la disponibilidad y transparencia de la informacioacuten tributaria es fundamental para el anaacutelisis de la distribucioacuten del ingreso y el impacto de la poliacutetica fiscal El proceso de anonimizacioacuten de bases de datos con infor-macioacuten sobre el pago de ISR debe replantearse para que las observaciones individuales tengan un grado de consis-tencia con la informacioacuten original con el fin de tener cer-teza de que representan de forma adecuada a un individuo anonimizado y representar con maacutes exactitud los niveles de desigualdad Tambieacuten seriacutea conveniente incluir las pro-visiones fiscales de forma desagregada de acuerdo con su tipo (deducciones exenciones y estiacutemulos fiscales de cada contribuyente) mientras que las observaciones con ingresos altos o atiacutepicos no deberiacutean eliminarse para poder asesorar la concentracioacuten de los ingresos en la poblacioacuten
Las opciones de poliacutetica puacuteblica planteadas en este do-cumento no pretenden ser exhaustivas ni limitativas Se espera que el anaacutelisis realizado a traveacutes de los capiacutetulos siente las bases para el debate puacuteblico en materia de po-liacutetica fiscal para la proteccioacuten de los derechos humanos con el fin de tener una vacuna de poliacuteticas puacuteblicas contra la desigualdad profundizada por la Covid-19
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AUTORESORGANIZACIONES INVOLUCRADAS
Centro de Investigacioacuten Econoacutemica y Presupuestaria A C (CIEP)
Centro de investigacioacuten de la sociedad civil sin fines de lucro y apartidista que desde el 2010 contribuye a la com-prensioacuten de la economiacutea y finanzas puacuteblicas en Meacutexico mediante herramientas y anaacutelisis accesibles y teacutecnicamente soacutelidos para mejorar las poliacuteticas puacuteblicas lograr una sociedad maacutes informada y participativa y construir un sistema fiscal sostenible e incluyente en beneficio de las generaciones presentes y futuras Actualmente es dirigido por el Dr Heacutector Juan Villarreal Paacuteez
Fundar Centro de Anaacutelisis A COrganizacioacuten de la sociedad civil plural e independiente con sede en Meacutexico que se rige por los principios de horizonta-lidad y transparencia Fundar se dedica a la incidencia en poliacuteticas e instituciones puacuteblicas a traveacutes de la construccioacuten y socializacioacuten de conocimiento especializado de la reflexioacuten criacutetica y propositiva asiacute como de la experimentacioacuten y vinculacioacuten con actores civiles sociales y gubernamentales Actualmente es dirigida por la Mtra Haydeeacute Peacuterez Garrido
Oxfam Meacutexico AC
Oxfam Meacutexico es parte de un movimiento global que trabaja en 70 paiacuteses para poner fin a la injusticia de la pobreza y acabar con la desigualdad Oxfam Meacutexico busca combatir la desigualdad desde sus raiacuteces a traveacutes de programas cam-pantildeas investigaciones e intervencioacuten en emergencias en un esquema de tres niveles interconectados macro meso y micro Actualmente es dirigida por la Mtra Alexandra Hass Paciuc
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EQUIPO DE INVESTIGACIOacuteN | AUTORES
Sunny Arely Villa JuaacuterezCOMPILADORACentro de Investigacioacuten Econoacutemica y Presupuestaria ACEs maestra en administracioacuten puacuteblica y poliacutetica puacuteblica por la Escuela de Gobierno del Instituto Tecnoloacutegico y de Estu-dios Superiores de Monterrey con estudios en la Escuela de Gobierno John F Kennedy de la Universidad de Harvard y en el Instituto de Poliacutetica Puacuteblica de la Universidad de Georgetown Es licenciada en economiacutea especialista en estudios del presupuesto y gasto puacuteblico sectorial anaacutelisis de incidencia y prospectivos Colaboroacute en el Centro Estudios de las Finanzas Puacuteblicas de la Caacutemara de Diputados en el Centro para el Desarrollo Regional y Nacional y como profesora en el Tecnoloacutegico de Monterrey el IPN y la UNAM Actualmente dirige el aacuterea de poliacutetica social y el fortalecimiento institu-cional en el CIEP Trabaja por una sociedad mejor informada y maacutes participativa en temas fiscales
Alejandra Maciacuteas SaacutenchezDIRECTORA DE INVESTIGACIOacuteNCentro de Investigacioacuten Econoacutemica y Presupuestaria ACRealizoacute el Doctorado en Poliacuteticas Puacuteblicas en el Instituto Tecnoloacutegico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM) Tiene experiencia en evaluacioacuten de programas evaluacioacuten de impacto seguimiento y monitoreo Ha trabajado en el programa Oportunidades y en la Secretariacutea de la Funcioacuten Puacuteblica Asimismo ha llevado a cabo trabajos de consultoriacutea para el Banco Mundial y el Fondo Internacional para el Desarrollo Agriacutecola de las Naciones Unidas Trabajoacute como investi-gadora en la Oficina Regional de Ameacuterica Latina y el Caribe del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) Actualmente es directora de investigacioacuten en el CIEP y se especializa en transferencia de capitales retiro y cambio demograacutefico en conjunto con finanzas puacuteblicas Judith Senyacen Meacutendez MeacutendezCOORDINADORA DE SALUD Y FINANZAS PUacuteBLICASCentro de Investigacioacuten Econoacutemica y Presupuestaria A C (CIEP)Obtuvo una maestriacutea en Administracioacuten con especializacioacuten en Finanzas Corporativas en el Instituto Tecnoloacutegico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM) y licenciada en Economiacutea por la misma institucioacuten Ha cursado es-tudios de Evaluacioacuten Social y Econoacutemica de Proyectos en el ITAM Model for Evaluation of Financing Options de la International Atomic Energy Agency (IAEA) y de Economiacutea de la Salud en el INSP Tiene experiencia en evaluaciones socioeconoacutemicas de proyectos puacuteblicos Se incorporoacute al CIEP en julio 2016 y se desempentildea como coordinadora del aacuterea de Salud y finanzas puacuteblicas Le interesa contribuir a un Meacutexico donde la salud sea un igualador social y no un perpetuador de inequidades
Thamara Martiacutenez VargasCOORDINADORA DE EDUCACIOacuteN Y FINANZAS PUacuteBLICASCentro de Investigacioacuten Econoacutemica y Presupuestaria A C (CIEP)Es licenciada en Economiacutea por la UAM y cuenta con una Especialidad en Econometriacutea Aplicada por la Divisioacuten de Estu-dios de Posgrado de la Facultad de Economiacutea de la UNAM Ha desarrollado investigaciones sobre educacioacuten y mercado laboral en especiacutefico se ha enfocado al estudio de la participacioacuten laboral la informalidad y las condiciones criacuteticas de la ocupacioacuten en Meacutexico Desde 2018 es coordinadora de Educacioacuten y Finanzas Puacuteblicas en CIEP Le interesa la econo-miacutea de geacutenero y la incidencia de la educacioacuten en la movilidad social
Adriaacuten Garciacutea GoacutemezCOORDINADOR DE INGRESOS E IMPUESTOSCentro de Investigacioacuten Econoacutemica y Presupuestaria A C (CIEP)Obtuvo una Maestriacutea en Economiacutea del Medio Ambiente y los Recursos Naturales en la Universidad Nacional de Aus-tralia Es licenciado en Economiacutea por el Instituto Tecnoloacutegico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM) Durante la licenciatura cursoacute un semestre en la Universidad de Melbourne Tiene experiencia profesional en el sector privado como consultor Entre sus intereses se encuentran las poliacuteticas puacuteblicas relacionadas con la economiacutea ambiental de los recursos naturales y al desarrollo social Se incorporoacute al CIEP en enero de 2016 y actualmente es coordinador del aacuterea de Ingresos e impuestos Le interesa la economiacutea ambiental y el sistema fiscal como instrumento para conseguir igualdad de oportunidades
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Mireya Mondragoacuten CervantesINVESTIGADORA JRCentro de Investigacioacuten Econoacutemica y Presupuestaria A C (CIEP)Economista por la Universidad Nacional Autoacutenoma de Meacutexico Realizoacute su servicio social en el Instituto Belisario Domiacutenguez en la Direccioacuten General de Finanzas Ha colaborado en publicaciones de dicho instituto adquiriendo ex-periencia en la investigacioacuten de temas referentes a las finanzas puacuteblicas Actualmente colabora en el aacuterea de gasto puacuteblico en el CIEP Se preocupa por un manejo correcto de las finanzas puacuteblicas para conseguir un impacto positivo en el bienestar del paiacutes
Erik Ortiz CovarrubiasINVESTIGADOR JRCentro de Investigacioacuten Econoacutemica y Presupuestaria A C (CIEP)Licenciado en Economiacutea y Finanzas por el Tecnoloacutegico de Monterrey Egresoacute con mencioacuten honoriacutefica y mejor promedio de la carrera Asimismo recibioacute el Premio Nacional CENEVAL al Desempentildeo de Excelencia en 2019 Entre sus intereses se encuentran el desarrollo econoacutemico las poliacuteticas puacuteblicas relacionadas a la distribucioacuten de ingresos y la historia econoacutemica Actualmente colabora en el CIEP en el aacuterea de ingresos e impuestos Le interesa procurar la justicia fiscal
Ivaacuten Benumea GoacutemezCOORDINADOR DEL PROGRAMA DE JUSTICIA FISCALFundar Centro de Anaacutelisis A CCoordinador del Programa de Justicia Fiscal de Fundar Centro de Anaacutelisis e Investigacioacuten AC Licenciado en Dere-cho por la Universidad Nacional Autoacutenoma de Meacutexico especialista en finanzas puacuteblicas y su viacutenculo con los derechos humanos y la desigualdad Se desempentildeoacute como abogado-investigador del aacuterea de Estrategias Juriacutedicas en Fundar donde colaboroacute en diversos litigios relacionados con derechos econoacutemicos sociales y culturales y acceso a la informa-cioacuten En 2016 coordinoacute el proyecto laquoPrivilegios Fiscales Beneficios Inexplicables para Unos Cuantosraquo
Paulina CastantildeoINVESTIGADORA EN EL PROGRAMA DE JUSTICIA FISCALFundar Centro de Anaacutelisis A CEgresada de la carrera en Relaciones Internacionales con especialidad en Prospectiva Estrateacutegica por el Instituto Tecnoloacutegico de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM) Cuenta con un diplomado en Migracioacuten y Gobernanza por el Centro de Investigacioacuten y Docencia Econoacutemicas (CIDE) Desde 2011 ha trabajado temas de derechos humanos y migra-cioacuten tanto en el sector puacuteblico como desde la sociedad civil asiacute como proyectos relacionados con el fomento cultural
Jesuacutes Emmanuel Ramiacuterez CasillasINVESTIGADOR EN EL PROGRAMA DE JUSTICIA FISCALFundar Centro de Anaacutelisis A CMaestro en Desigualdades y Ciencias Sociales especializado en temas relacionados a economiacutea poliacutetica de los im-puestos De 2015 a 2017 trabajoacute en aacutereas relacionadas al gato puacuteblico en gobiernos locales Desde el antildeo 2017 se ha desempentildeado como investigador y consultor en distintas organizaciones de la sociedad civil y universidades Entre 2018 y 2021 colaboroacute en la Caacutemara de Diputados en temas de anaacutelisis hacendarios En Fundar se desempentildea como investigador en el programa de justicia fiscal
Maacuteximo Ernesto Jaramillo-MolinaINVESTIGADOR EN EL PROGRAMA DE JUSTICIA FISCALFundar Centro de Anaacutelisis A CDoctor en Sociologiacutea por El Colegio de Meacutexico especialista en temas de desigualdad pobreza y poliacutetica social y fiscal De 2018 a 2020 laboroacute como Director de Informacioacuten Estadiacutestica en el Consejo de Evaluacioacuten del Desarrollo Social de la Ciudad de Meacutexico y de 2017 a 2018 como Coordinador de Estudios de Desigualdad en Oxfam Meacutexico Desde el antildeo 2016 ha impartido clases en El Colegio de Meacutexico y la Universidad Autoacutenoma de la Ciudad de Meacutexico De 2020 a 2021 colaboroacute en Fundar como investigador en el programa de Justicia Fiscal
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Diego VaacutezquezDIRECTOR DE INVESTIGACIOacuteNOxfam Meacutexico ACLicenciado en Ciencia Poliacutetica por el Instituto Tecnoloacutegico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM) y Maestro en Economiacutea por El Colegio de Meacutexico Ha sido Director de Investigacioacuten en Oxfam Meacutexico desde 2017 Previamente trabajoacute como asesor econoacutemico en la Embajada del Reino Unido en Meacutexico Tiene experiencia en el sector puacuteblico en la Secretariacutea del Medio Ambiente y Recursos Naturales el Consejo Nacional de Evaluacioacuten de la poliacutetica de Desarrollo Social y la Secretariacutea de Economiacutea Estefanie Hechenberger ZavaletaCOORDINADORA DE POLIacuteTICAS PUacuteBLICASOxfam Meacutexico ACLicenciada en Socioacutelogiacutea por la Universidad de Innsbruck en Austria y Maestra en Desarrollo Internacional por la Lon-don School of Economics and Political Science (LSE) del Reino Unido Es la actual Coordinadora de Poliacuteticas Puacuteblicas bajo el aacuterea de Investigacioacuten de Oxfam Meacutexico donde desarrolla propuestas de poliacutetica puacuteblica y estrategias de inci-dencia que promuevan la agenda de la organizacioacuten con especial eacutenfasis en justicia fiscal Previamente trabajoacute para el Parlamento Europeo desde Viena elaborando anaacutelisis poliacuteticos y legislativos y fomentando la participacioacuten juvenil en la UE Durante sus estudios ofrecioacute consultoriacutea para El Proyecto Esfera y ha colaborado en diversos proyectos sociales en Austria Meacutexico y Ghana con enfoques en derechos humanos educacioacuten y asistencia humanitaria
Laura CentenoCOORDINADORA DE INVESTIGACIOacuteNOxfam Meacutexico ACLicenciada en Economiacutea por el Instituto Tecnoloacutegico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM) y Maestra en Crecimiento y Desarrollo Econoacutemico por la Universidad Carlos III de Madrid Actualmente es Coordinadora de Inves-tigacioacuten en Oxfam Meacutexico su labor consiste en realizar investigacioacuten y anaacutelisis de datos estadiacutesticas y estudios que sustentan las estrategias programaacuteticas de la organizacioacuten Cuenta con experiencia profesional en la Secretariacutea de Hacienda y Creacutedito Puacuteblico (SHCP) realizando evaluacioacuten social de proyectos de desarrollo regional a nivel estatal y municipal Durante sus estudios realizoacute investigacioacuten sobre el impacto de los programas de transferencias mone-tarias en la educacioacuten
Mariana Villalba ArzateEDICIOacuteN Y CORRECCIOacuteN DE ESTILOCentro de Investigacioacuten Econoacutemica y Presupuestaria A C (CIEP)Licenciada en Comunicacioacuten y Periodismo por la Universidad Nacional Autoacutenoma de Meacutexico Cuenta con un diplomado en Gestioacuten Puacuteblica por la Escuela de Administracioacuten Puacuteblica Se ha desempentildeado como asesora de comunicacioacuten de actores gubernamentales y de poliacutetica local adquiriendo conocimiento en poliacuteticas puacuteblicas rendicioacuten de cuentas y comunicacioacuten institucional Ha colaborado en locucioacuten y produccioacuten radiofoacutenica y se ha desempentildeado como edito-ra de contenidos en materiales impresos Tiene experiencia en divulgacioacuten cientiacutefica campantildeas de comunicacioacuten creacioacuten de contenidos digitales y edicioacuten de textos especializados Se integroacute al CIEP en 2017 y se desempentildea como coordinadora de comunicacioacuten Le interesa la participacioacuten ciudadana como motor de los cambios sociales
EQUIPO DE COMUNICACIOacuteN Y DISENtildeO
Alejandra Isibasi PouchinCOORDINADORA DE COMUNICACIOacuteNOxfam Meacutexico AC
Mara Hernaacutendez ZepedaDISENtildeADORABee Creative para Colmena
Mariana Villalba ArzateCOORDINADORA DE COMUNICACIOacuteNCentro de Investigacioacuten Econoacutemica y Presupuestaria
Mariana Gurrola YaacutentildeezCOORDINADORA DE COMUNICACIOacuteN PARA LA INCIDENCIAFundar Centro de Anaacutelisis A C
Tatiana SotresCOMUNICACIOacuteNColmena
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lavacunacontraladesigualdadorg
La actual crisis nos ha puesto grandes retos pero tambieacuten frente a oportu-nidades que necesita un Meacutexico maacutes justo Estamos convencidos de que es posible un futuro mejor maacutes justo y equitativo y de que este es el mo-mento de lograrlo
La vacuna contra la desigualdad es una radiografiacutea de las afectaciones pro-vocadas por la Covid-19 en la poblacioacuten en riesgo y su impacto en el acceso a los derechos maacutes elementales Pero es tambieacuten una guiacutea baacutesica para debatir algunas formas en que nuestro sistema tributario sea progresivo y acorte la brecha existente entre los extremos de la poblacioacuten en teacuterminos de ingre-sos donde los recursos sean utilizados de forma eficiente para promover la igualdad de oportunidades para todas y todos los mexicanos
En el primer capiacutetulo se analizan los efectos de la Covid-19 en la pobreza y la desigualdad en Meacutexico A traveacutes de una revisioacuten de literatura se analiza la desigualdad desde tres perspectivas de ingresos seguacuten geacutenero sector econoacutemico y tamantildeo de empresas ante la pandemia de acceso a derechos como educacioacuten y salud con eacutenfasis en la poblacioacuten maacutes vulnerable como las mujeres joacutevenes e indiacutegenas y entre generaciones Se estima que entre 8 y 10 millones de personas podriacutean caer en la pobreza debido a la crisis eco-noacutemica creada por la pandemia
El confinamiento ha impactado de manera desigual a hombres y mujeres qestas uacuteltimas han hecho frente a las necesidades de cuidados en el hogar y en el sector salud privaacutendose de la oportunidad de regresar al mercado laboral Ademaacutes la provisioacuten desigual en cantidad y calidad de bienes y ser-vicios a la poblacioacuten viola el acceso y proteccioacuten de derechos humanos para las generaciones presentes y futuras Estas uacuteltimas tendriacutean acceso dismi-nuido a sus derechos y tendriacutean que pagar maacutes impuestos para saldar la deu-da en la que se incurrioacute para pagar los bienes y servicios del presente
En el segundo capiacutetulo se abordan los principales desafiacuteos de los sistemas puacuteblicos de salud y educacioacuten para garantizar el acceso de estos derechos a la poblacioacuten mexicana durante la pandemia Para ello se presentan los an-tecedentes de cada sistema previo a la Covid-19 en Meacutexico la evolucioacuten del gasto en salud y educacioacuten desde 2016 a la fecha incluyendo el gasto ejerci-do durante la crisis en curso
Se evidencia que Meacutexico no estaba preparado en ninguna de las tres priori-dades de respuesta ante la emergencia sanitaria personal insumos y capa-cidad fiacutesica Incrementar los recursos fiacutesicos y humanos para salud habriacutea requerido un presupuesto de al menos 059 del PIB Sin embargo el pre-supuesto modificado para 2020 se redujo 08 Por otro lado el abandono escolar y la falta de aprendizaje puede agravarse por la sustitucioacuten de clases presenciales por clases a distancia ya que la poblacioacuten escolar sin acceso a tecnologiacuteas de informacioacuten se veraacute afectada Ademaacutes de reconocer estos y otros retos que se originaron a raiacutez de la Covid-19 se delinean algunas estra-tegias de respuesta que podriacutean mitigar los efectos de la pandemia
En el tercer capiacutetulo se abordan algunas opciones tributarias para hacer frente a los desafiacuteos impuestos por la pandemia las cuales velan por la justicia fiscal a traveacutes de un sistema tributario maacutes progresivo es decir que grave en mayor medida a quienes maacutes tienen Para la ampliacioacuten del espacio fiscal que signifique mayores recursos para la atencioacuten a la crisis sanitaria y econoacutemica se analizan tres temaacuteticas tributarias La primera corresponde a aquellas poliacuteticas tributarias enfocadas en gravar el patri-
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monio de las personas esto es la titularidad o transferencia de bienes en-tre las personas fiacutesicas
La segunda aborda diversas opciones para mejorar la progresividad del Im-puesto Sobre la Renta (ISR) para las personas fiacutesicas (ISR personal) La terce-ra desarrolla diversas opciones para reducir la discrecionalidad de nuestra poliacutetica tributaria Implementar alguna de estas opciones permitiriacutea al Es-tado mexicano aumentar los recursos disponibles para atender esta crisis y avanzar hacia un sistema maacutes equitativo en donde las personas de mayores recursos contribuyan con una parte justa de sus ingresos y riqueza
En la uacuteltima seccioacuten de este documento se resumen las implicaciones de poliacutetica publica que podriacutean implementarse en Meacutexico para hacer frente a los desafiacuteos que impone la crisis sanitaria y econoacutemica por la Covid-19 y al mismo tiempo sentar las bases para lograr un paiacutes mas justo y equitativo Al-gunas opciones de poliacutetica fiscal que se ponen al debate puacuteblico para disentildear la vacuna contra la desigualdad son estiacutemulos econoacutemicos para proteger la estructura productiva programas sociales sostenibles dirigidos a los grupos maacutes vulnerables redirigir el financiamiento a sistemas de salud y educacioacuten efectivos impuestos al patrimonio (predial tenencia herencias donaciones o riqueza neta) reducir los beneficios fiscales y aumentar la progresividad del Impuesto Sobre la Renta
Esperamos que este esfuerzo conjunto entre organizaciones ndashCIEP Fundar y Oxfam Meacutexico- contribuya al debate puacuteblico en aras de proteger los De-rechos Humanos y combatir los efectos sociales y econoacutemicos desatados por la pandemia de Covid-19 Agradecemos su uso distribucioacuten y a todas las personas que participaron en la realizacioacuten de este proyecto
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DESIGUALDAD EN MEacuteXICO ANTE LA COVID-19
CAPIacuteTULO 1
La Organizacioacuten Mundial de la Salud (OMS) declaroacute en marzo del 2020 la existencia de una pandemia ocasio-nada por el virus SAR-CoV-2 (OMS 2020) Una de las medidas maacutes utilizadas por diferentes paiacuteses para con-tener los contagios fue el confinamiento El 30 de mar-zo el gobierno mexicano emitioacute una declaratoria de emergencia para suspender las actividades no esen-ciales en los espacios de trabajo tales como escuelas y guarderiacuteas centros comerciales de esparcimiento entre otros2
La crisis sanitaria por la Covid-19 trajo consigo una caiacuteda generalizada en la actividad econoacutemica mun-dial de la cual Meacutexico ni el resto de los paiacuteses han logrado recuperarse En 2020 la economiacutea global se contrajo 43 la latinoamericana 72 mientras que Meacutexico presentoacute una recesioacuten del orden de 9 una de las maacutes pronunciadas entre los paiacuteses emer-gentes (The World Bank enero 2021) Esta crisis sanitaria puede tener efectos de largo plazo si la in-versioacuten privada el empleo y la educacioacuten puacuteblica no recuperan raacutepidamente sus niveles pre-pandemia La profundidad de la recesioacuten y el tiempo de recu-peracioacuten en 2021 y antildeos subsecuentes dependeraacute crucialmente de las medidas sanitarias implementa-das y el avance en el desarrollo e implementacioacuten de las vacunas
La crisis amenaza con desencadenar un retroceso de deacutecadas en el combate a la pobreza y la desigualdad En paiacuteses como Meacutexico en donde la distribucioacuten de recursos econoacutemicos y de oportunidades es desigual los efectos en la pobreza y desigualdad puede0n ser considerables Como ha ocurrido en crisis pasadas si no se realizan po-liacuteticas puacuteblicas para proteger el empleo y los medios de vida de las personas vulnerables los efectos negativos econoacutemicos y sociales pueden ser mayores en la pobla-cioacuten de menores ingresos
El presente capiacutetulo tiene como objetivo analizar los po-sibles impactos en la desigualdad y la pobreza en Meacutexico a raiacutez de la pandemia y las acciones implementadas para su mitigacioacuten A traveacutes de una revisioacuten de literatura se analiza la desigualdad desde tres perspectivas de ingresos seguacuten geacutenero sector econoacutemico y tamantildeo de empresas ante la pandemia de acceso a derechos como la educacioacuten y salud con eacutenfasis en la poblacioacuten en situacioacuten de riesgo como las mujeres joacutevenes e indiacutegenas y entre generaciones
Se encuentra que las acciones tomadas para responder a la crisis sanitaria y econoacutemicas no seraacuten suficientes para asegurar un desarrollo equitativo para la poblacioacuten La provisioacuten desigual en cantidad y calidad de bienes y ser-vicios a la poblacioacuten viola el acceso y proteccioacuten de dere-chos humanos para la generacioacuten actual y las siguientes
2 httpswwwdofgobmxnota_detallephpcodigo=5590745ampfecha=30032020~text=El20presente20Acuerdo20en-trarC3A120en2D20RC3BAbrica
11 EFECTOS DE LA COVID-19 EN LA POBREZA Y LA DESIGUALDAD DE LOS INGRESOSLa crisis econoacutemica y social actual causada por la pandemia ha resultado en un deterioro en el mer-cado de trabajo caracterizado por peacuterdidas de em-pleos precarizacioacuten de condiciones de trabajo y
mayor desigualdad salarial Estos efectos afectan maacutes a ciertos grupos vulnerables como las mujeres los joacutevenes las personas adultas mayores y las per-sonas que trabajan en el sector informal
El efecto de la pandemia en el empleo for-mal ha sido arrasador De acuerdo con el IMSS de enero a julio de 2020 se perdieron aproximadamente un milloacuten de empleos formales (STPS 2020) en su mayoriacutea permanentes El Graacute-fico 1 muestra el nuacutemero de puestos de trabajo registrados (en millones de personas) del 2020 contra 2019 Observamos que de enero 2019 a enero 2020 hubo un incremento del em-pleo formal de 158 Sin embargo la crisis sanitaria provo-
coacute una peacuterdida de aproximadamente un milloacuten de empleos formales de enero a ju-lio de 2020 la cual se observa en tres mo-mentos una caiacuteda aguda en abril y mayo
en el momento en que se decretoacute la emergencia sanitaria luego un par de meses de estancamiento seguidos por una recuperacioacuten gradual en la segunda mitad del antildeo hasta al-canzar 198 millones de empleos registrados en diciembre de 2020 (Instituto Mexicano del Seguro Social 2020)
PEacuteRDIDAS DE EMPLEO
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Fuente Elaboracioacuten propia con datos del Instituto Mexicano del Seguro Social 2020
La alta tasa de contagios por SARS-CoV-2 y la lenta re-cuperacioacuten econoacutemica podriacutea afectar la creacioacuten de empleos para retomar los niveles observados en marzo del antildeo pasado Velasco Silverio-Murillo y Balmori (2021) estiman que las medidas de aislamiento social y reduc-cioacuten de actividad econoacutemica tuvieron como impacto una contraccioacuten de 5 en el empleo formal hasta noviembre de 2020 Aunque los autores no encuentran diferencias en el impacto en la peacuterdida de empleo por geacutenero obser-van una recuperacioacuten desigual Mientras que en agosto los empleos de los hombres comenzaron a recuperarse los de las mujeres permanecieron estancados (Hoe-hn-Velasco Silverio-Murillo amp Balmori de la Miyar 2021)
Ademaacutes del geacutenero la edad de las personas trabajado-ras tambieacuten afecta su permanencia en el empleo En el mismo estudio se encontroacute que la crisis impactoacute espe-ciacuteficamente a dos rangos de edades trabajadores de 15 a 29 antildeos y a los mayores de 60 antildeos Esto es particu-larmente importante en el contexto mexicano donde no existen mecanismos de proteccioacuten social para los joacuteve-nes que abandonan el mercado de trabajo
Otra de las caracteriacutesticas del mercado laboral de Meacutexico son las altas tasas de informalidad El 55 de la poblacioacuten ocupada labora en condicioacuten de informalidad (INEGI 2020) es decir no estaacute registrada en el IMSS ni tiene mecanismos de proteccioacuten social formal Es por esta razoacuten que la crisis econoacutemica y social en el empleo seraacute maacutes grande que lo que se pronostica de acuerdo con la informacioacuten del IMSS
La Encuesta Nacional de Ocupacioacuten y Empleo (ENOE) cuan-tifica los niveles de empleo formal e informal y es un insumo fundamental para entender de manera amplia la dinaacutemica de empleo En el primer trimestre del 2020 antes de que se sin-tiera el impacto maacutes fuerte de la Covid-19 habiacutea un total de 553 millones de Poblacioacuten Econoacutemicamente Activa (PEA)3 ocupada de las cuales 605 era representado por hom-bres mientras que la Poblacioacuten No Econoacutemicamente Activa (PNEA)4 disponible era de 57 millones de los cuales 67 era representado por mujeres (INEGI 2020)
Para el cuarto trimestre de 2020 la PEA ocupada cayoacute 37 afectando en mayor medida a las mujeres ya que su participacioacuten tuvo una caiacuteda de 52 frente a una
3 Es decir las personas que durante la semana de la entrevista realizaron alguacuten tipo de actividad econoacutemica o formaban parte de la poblacioacuten desocupada abierta (INEGI nd)4 Personas de 12 antildeos o maacutes que durante el periodo no realizaron ni tuvieron una actividad econoacutemica ni buscaron aunque hubieran aceptado un empleo si se les hubiera ofrecido la oportunidad (INEGI nd)
Graacutefico 1 Puestos de Trabajo Registrados en el IMSS 2019-2020 (en millones)
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disminucioacuten de 26 de los hombres La caiacuteda de la participacioacuten ocupada tuvo un efecto en la PNEA dis-ponible ya que esta se incrementoacute 549 siendo los hombres los maacutes afectados al presentar un aumento de 877 frente a un aumento de 385 de las mujeres
A pesar de la salida de millones tanto hombres como mujeres del mercado laboral en este grupo son las
mujeres quienes representan 60 de poblacioacuten bajo esta situacioacuten (Ver graacutefico 2) Esta informacioacuten nos indica que existe una proporcioacuten importante de per-sonas que se quedaron sin trabajo debido al impacto de la crisis de la Covid-19 al dejar aproximadamen-te a 9 millones de personas disponibles para tomar oportunidades laborales (INEGI 2020)
Graacutefico 2 PEA ocupada y PNEA disponible en 2020
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de (CONEVAL 2021)
Los efectos de la Covid-19 en el des-empleo han afectado de diferente manera a los hombres y mujeres mexi-canas Desde el inicio de la pandemia 34 de mujeres fueron expulsadas de su trabajo frente a 26 de los hom-bres De acuerdo con la ENOE al cuar-to trimestre de 2020 habiacutea 41 millones de personas disponibles para trabajar pero no lo haciacutean por cuidar familiares 85 de estas personas eran mujeres por lo que la carga de cuidados de las constituye una barrera para reinsertarse (INEGI 2018) Ademaacutes del efecto en la peacuterdida de empleos se encontroacute que en teacuterminos relativos en el cuarto trimestre de 2020 el ingreso de los hombres ocupados era aproximadamente 12 veces mayor al de las mujeres (CONEVAL 2021)
Ademaacutes de los efectos coyunturales de la pandemia en las mujeres existen barreras estructurales de geacute-nero En Meacutexico poco menos del 50 de las mujeres
participan en la fuerza laboral con una mayor oferta en las mujeres sol-teras joacutevenes y con maacutes educacioacuten Ademaacutes las mujeres enfrentan barre-ras para el acceso al cuidado infantil especialmente mujeres de bajos in-gresos El acceso limitado al cuidado
infantil se agravoacute durante la pandemia (Hoehn-Velas-co Silverio-Murillo Balmori de la Miyar 2021)
Existe evidencia de que las crisis traen consigo un retroceso en los avances logrados en materia de igualdad de geacutenero La atencioacuten a las medidas sani-tarias para prevenir el contagio por Covid-19 ha in-tensificado el trabajo domeacutestico y de cuidados no remunerado de las mujeres y nintildeas ya que las creen-cias sexistas tradicionales dan por hecho que ellas son quienes tienen que ocuparse de estas labores (OXFAM Internacional 2020)
EFECTOS POR GEacuteNERO
iquestHOMOGEacuteNEOS ENTRE HOMBRES
Y MUJERES
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Entre el primer y cuarto trimestre de 2020 se repor-toacute un incremento de 159 mil mujeres no disponibles para trabajar Este incremento se relaciona con el tra-bajo no remunerado tareas domeacutesticas y de cuidados que han aumentado a raiacutez de la pandemia y que histoacuteri-camente han sido asignadas a las mujeres Cuando los sistemas de salud tienen una alta demanda hay cierre de escuelas y guarderiacuteas y la atencioacuten en el hogar se incre-menta siendo en muchos casos una carga invisible para las mujeres (ONU Mujeres 2020)
De acuerdo con el INEGI en 20175 la valoracioacuten econoacute-mica del trabajo no remunerado que los integrantes de los hogares realizan en la generacioacuten de servicios reque-ridos para la satisfaccioacuten de sus necesidades mostroacute que cada persona participoacute en promedio el equivalente a $39736 pesos anuales por sus labores domeacutesticas y de cuidados Al desagregar este valor por sexo de quien realizoacute dichas actividades se encontroacute que el trabajo de las mujeres tuvo un valor equivalente a $55811 pesos mientras que el de los hombres fue de $20694 pesos durante el mismo antildeo
En promedio las mujeres asumen el triple de horas (39 horas semanales) de trabajo de cuidado no remunerado los hombres se responsabilizan en promedio 13 horas semanales Las mujeres del decil I el decil de menores ingresos contribuyeron con $59296 pesos en promedio al antildeo mientras que aquellas que pertenecen al deacutecimo decil lo hicieron con el equivalente a $52366 pesos en el mismo periodo La contribucioacuten de los hombres presen-
toacute para los mismos deciles (I y X) niveles de $18709 y $22129 pesos respectivamente (INEGI 2018)
Ademaacutes de las labores domeacutesticas y de cuidados que rea-lizan las mujeres su participacioacuten laboral destaca en los sectores relacionados con educacioacuten salud servicios de alojamiento temporal bebidas y alimentos y comercio al por menor los cuales han sido maacutes afectados durante la pandemia ya que la mayoriacutea de estos sectores fueron los primeros en parar durante el confinamiento
El sector salud es uno de los maacutes feminizados En Meacutexico existen aproximadamente 332 mil 200 personas ocupadas en la medicina (599 son hombres y 407 son mujeres) ademaacutes en enfermeriacutea se cuenta con un personal de 265 mil 248 del cual 82 son mujeres quienes actualmente estaacuten enfrentando la emergencia sanitaria por COVID-19 Sin embargo a pesar de desempentildear funciones que mar-can la diferencia entre la vida y la muerte de cientos de pacientes la remuneracioacuten del personal meacutedico y de en-fermeriacutea es baja El personal meacutedico en Meacutexico gana en promedio $16146 mensuales y el personal de enfermeriacutea gana en promedio $9909 al mes (Instituto Belisario Do-miacutenguez Senado de la Repuacuteblica 2020)
Lo anterior pone en evidencia que la crisis econoacutemica y sanitaria causada por la Covid-19 ha impactado en mayor medida en las mujeres Algunos aspectos para integrar la perspectiva de geacutenero y reducir esta desigualdad se abordan maacutes adelante y en el capiacutetulo final
5 Cuenta sateacutelite del trabajo no remunerado de los hogares de Meacutexico 2017 Esta cuenta se obtuvo de la Encuesta Nacional de Uso de Tiempo Libre (ENUT)
La falta de medidas y programas adi-cionales por parte del Estado mexica-no para enfrentar la crisis econoacutemica ha puesto a millones de mexicanos en medio de un dilema cuidar su salud y la de sus seres queridos o mantener su empleo arriesgando su vida y salud El trabajar y protegerse resulta un privi-legio para la mayoriacutea de la poblacioacuten ya que soacutelo en-tre 20 y 23 de las personas trabajadoras ocupadas pueden realizar sus labores viacutea remota Un ejemplo es el caso de la regioacuten del Bajiacuteo en donde existe una alta concentracioacuten de la industria manufacturera en don-de la sana distancia es casi imposible de cumplir Tan soacutelo entre 17 y 21 de los ocupados puede realizar sus actividades laborales desde casa (Monroy-Goacutemez-Franco 2020)
La peacuterdida de empleo por la crisis econoacutemica aunada a la falta de poliacute-ticas para proteger al mercado labo-ral ha tenido efectos en los salarios y medios de vida de las personas tra-bajadoras De acuerdo con el Consejo Nacional de Evaluacioacuten de la Poliacutetica de Desarrollo Social (CONEVAL) del
primer al cuarto trimestre de 2020 el porcentaje de personas cuyo ingreso laboral por persona fue me-nor a la liacutenea de pobreza extrema se incrementoacute de 357 a 407 (CONEVAL 2021) Cabe mencionar que como respuesta al confinamiento el porcentaje de poblacioacuten con ingreso menor al costo de la canas-ta alimentaria llegoacute a un maacuteximo histoacuterico de 445 al tercer trimestre de 2020 (Graacutefico 3)
POBREZA Y DESIGUALDAD EN EL MERCADO
LABORAL iquestQUEacute SABEMOS HASTA AHORA
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Fuente Elaboracioacuten propia con datos de (CONEVAL 2021)Debido a la contingencia sanitaria por la COVID-19 el INEGI suspendioacute la recoleccioacuten de informacioacuten de la ENOE segundo trimestre 2020 es por ello por lo que no se cuenta con la informacioacuten necesaria para el caacutelculo correspondientes a este periodo
Graacutefico 3 Porcentaje de poblacioacuten con Ingreso menor al Costo de la Canasta Alimentaria
Este incremento se debe al cierre de empresas y a la peacuter-dida de empleos que la pandemia ocasionoacute De acuerdo con Velasco Silverio-Murillo y Balmori (2021) se vieron maacutes afectados los trabajadores en en el extremo izquier-do de la distribucioacuten de ingreso es decir los maacutes pobres Por tamantildeo de empresa el confinamiento afectoacute espe-cialmente a las pequentildeas empresas (6-50 trabajadores) y a las medianas (51ndash250 trabajadores) Por sector econoacute-mico la construccioacuten fue el sector maacutes afectado pero se recuperoacute raacutepidamente El sector de servicios principal-mente servicios a personas y empresas tuvo un impacto alto debido al mayor riesgo de infeccioacuten durante la pande-mia Este impacto en el sector de servicios es una distin-cioacuten esencial a las recesiones pasadas
Aproximadamente 45 millones de personas ocupadas experimentan una pobreza persistente que antes no ocu-rriacutea o estaacuten cayendo en la pobreza cuando anteriormente era posible evitarla (De la Torre 2020)
La dinaacutemica de los salarios sugiere tambieacuten un incremen-to en la desigualdad econoacutemica en el mercado laboral Durante el tercer trimestre de 2019 el ingreso laboral per caacutepita promedio del 20 de la poblacioacuten con mayores in-gresos representaba 343 veces el ingreso del 20 de la poblacioacuten con menores ingresos Para el mismo trimestre de 2020 la desigualdad aumentoacute ya que el ingreso laboral
per caacutepita del quintil maacutes rico representaba 1463 veces el ingreso del maacutes pobre es decir un aumento de 43 veces en un antildeo (CONEVAL 2020)
Del primer al tercer trimestre de 2020 el coeficiente de Gini6 de los ingresos laborales aumentoacute de 049 a 054 respectivamente Sin embargo para el cuarto trimes-tre hubo una recuperacioacuten pasando de 054 a 051 Este efecto se debe principalmente al aumento del ingreso laboral del primer quintil de ingresos laborales es decir el ingreso de 20 de la poblacioacuten con menores ingresos (CONEVAL 2021)
El incremento de la pobreza laboral proviene de sectores de ingresos medios que han perdido sus ingresos y me-dios de vida De acuerdo con de la Torre (2020) 445 de las personas ocupadas del tercer quintil de ingresos derivados del trabajo estaacuten cayendo en pobreza laboral Sin embargo los efectos se extienden a los ocupados de los estratos de maacutes altos ingresos que estaacuten perdiendo su empleo o viendo caer sus remuneraciones al deprimirse el mercado de trabajo La tendencia en el mercado labo-ral durante los uacuteltimos trimestres desde 2018 indicaba un incremento en los ingresos laborales de las personas trabajadoras maacutes pobres y una reduccioacuten de la pobreza laboral Sin embargo la pandemia revirtioacute esta tendencia (de la Torre 2020)
6 Este iacutendice es una medida de desigualdad econoacutemica utilizada a escala mundial que toma el valor cero cuando hay perfecta igualdad en la distribucioacuten de los ingresos y uno cuando hay perfecta desigualdad (CONEVAL 2010)
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Debido a que auacuten no existen datos ob-servables para calcular el impacto del COVID-19 sobre el ingreso total de los hogares el CONEVAL ha realizado algu-nas estimaciones utilizando simulacio-nes y encuestas de ingresos basado en la ENIGH 2018 buscando estimar los efectos potenciales que la actual coyun-tura podriacutea generar en los niveles de po-breza por ingresos de la poblacioacuten mexicana de tal forma que permite mantener la comparabilidad histoacuterica de las cifras de pobreza simulando una contraccioacuten del ingreso total per caacutepita de los hogares (CONEVAL 2020)
De acuerdo con sus resultados se estima un incremen-to en la pobreza por ingresos de entre 72 y 79 puntos porcentuales o entre 89 y 98 millones de personas
adicionales En el caso de la crisis sa-nitaria pasada de la influenza AH1N1 se reportoacute que los hogares de los deciles maacutes bajos tuvieron mayor probabilidad de incurrir en gastos catastroacuteficos7 por motivos de salud Asimismo se estima que el total de personas en situacioacuten de pobreza extrema por ingresos tambieacuten se incrementaraacute en el escenario maacutes
conservador al menos 49 puntos porcentuales es decir 61 millones de personas (CONEVAL 2020)
La Graacutefica 4 muestra que el porcentaje de personas con ingresos menores a las distintas lineas de pobreza seraacuten al final de la pandemia similares a los porcentajes del 2000 Es decir 20 antildeos sin avances significativos en la lucha contra la pobreza
ESTIMACIONES PRELIMINARES
DE EFECTOS EN POBREZA
Y DESIGUALDAD PARA 2020
7 Entendemos por gasto catastroacutefico a aquellas enfermedades que su costo y los gastos que se derivan de sus tratamientos y medicamentos que pueden poner en riesgo la vida y el patrimonio familiar (CONEVAL)
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de (CONEVAL 2018) Los datos obtenidos para 2020 se basaron en estimaciones un incremento en la pobreza por ingresos de 79 puntos y un aumento del total de personas en situacioacuten de pobreza extrema de 49 puntos porcentuales mencionadas anteriormente
Graacutefico 4 Porcentaje de Poblacioacuten en situacioacuten de Pobreza
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Por otro lado Lustig et al (2020) realizan una simulacioacuten de los efectos potenciales del COVID para el caso de Meacute-xico Al igual que en el caso de CONEVAL estos autores utilizan la ENIGH 2018 para simular un choque en el ingre-so soacutelo en sectores econoacutemicos donde el ingreso estaacute en riesgo es decir en aquellos sectores considerados no esenciales8 De acuerdo con sus estimaciones se esti-ma un incremento de entre 64 y 7 puntos porcentuales de la pobreza usando la liacutenea de pobreza del CONEVAL es decir entre 8 y 88 millones de personas en pobreza adi-cionales Para el caso de la desigualdad se calcula que la desigualdad tendraacute incrementos moderados con un in-cremento en el coeficiente de Gini de entre 0039 y 0015 (Lustig et al 2020)
Estos incrementos en la pobreza podriacutean tener efectos en la movilidad social De acuerdo con Lustig et al 20 de las personas en situacioacuten de pobreza moderada9 podriacutean convertirse en pobres extremos Por otro lado aproxima-damente 20 de la clase media baja podriacutea caer en situa-cioacuten de pobreza (Lustig et al 2020)
Un anaacutelisis a profundidad de Lustig y Pabon (2020) usan-do una metodologiacutea similar sugiere que el impacto en la pobreza es mayor en zonas urbanas que en rurales y menor para la poblacioacuten indiacutegena ya que en su mayoriacutea viven en zonas rurales y que es similar entre hombres y mujeres jefes de familia En liacutenea con la informacioacuten sobre
ingresos salariales tambieacuten se encuentra que la peacuterdida seraacute maacutes severa en la parte media de la distribucioacuten que en los hogares maacutes pobres (Lustig y Pabon 2020)
Ello es explicado por que los hogares en las aacutereas urbanas que tienen mejores ingresos es asociado con la mayor proporcioacuten de ingresos provenientes del empleo puacuteblico y las pensiones Por otra parte la mayor participacioacuten de las rentas del empleo agriacutecola el consumo de produc-cioacuten propia y las transferencias monetarias en las zonas rurales explica por queacute para el resto de la distribucioacuten las zonas rurales son menos afectadas Al existir una mayor dependencia del mercado laboral por parte de los traba-jadores urbanos y una mayor concentracioacuten de la poliacutetica social en lo rural se requiere de un paquete fiscal adicio-nal mucho maacutes activo que soporte a la poblacioacuten de in-gresos medios
Esta evidencia es consistente con lo encontrado en la caiacute-da de los ingresos laborales y la dinaacutemica del empleo Por lo mencionado anteriormente se estima que las peacuterdidas sean maacutes pronunciadas para los pobres moderados y los vulnerables a caer por debajo de la liacutenea de pobreza que entre los maacutes pobres Esto se debe a que los programas de asistencia social y el auto consumo representan una parte mayor del ingreso bruto total de los maacutes pobres esencialmente estos dos elementos ponen un piso para sus ingresos
8 Los sectores considerados no esenciales son aquellos no consideradas de vital importancia para el funcionamiento oacuteptimo del paiacutes durante cualquier emergencia sanitaria es decir todos los sectores que no sean de la rama meacutedica parameacutedica administrativa seguridad puacuteblica proteccioacuten ciudadana y sectores esenciales para el funcionamiento de la economiacutea (sector financiero supermercados transportes)9 Es decir personas que no tienen ingresos para cubrir sus necesidades baacutesicas pero que si los tienen para cubrir su alimentacioacuten baacutesica
ESTIMACIONES PROPIAS SOBRE
LOS EFECTOS DE LA CRISIS ECONOacuteMICA
EN LA POBREZA Y LA DESIGUALDAD
El Banco Mundial (BM) proyecta una contraccioacuten del PIB de 9 en 2020 y un aumento de la produccioacuten de 37 en 2021 (World Bank 2021) De acuerdo con proyecciones hechas por el Fondo Monetario Internacional (FMI) con infor-macioacuten del BM el empleo los ingresos y la pobreza tardaraacuten varios antildeos en volver a los niveles anteriores a la pan-demia (FMI 2020) Esta caiacuteda del PIB mexicano ha sido la mayor en 90 antildeos y se espera que la economiacutea mexicana se recupere en el mejor de los escenarios en 2024 (IDIC 2021) Es por ello por lo que buscamos realizar una esti-macioacuten con base en el comportamiento del PIB sobre los posibles efectos de los indicadores de materia de pobreza y desigualdad
A continuacioacuten se realizaraacuten estima-ciones sobre pobreza por ingresos uti-lizando las liacuteneas de pobreza del BM donde usaremos un escenario para los siguientes tres antildeos dependiendo del crecimiento del PIB para cada antildeo (2020 y 2021) con base en las estimaciones del BM Se usaraacute la metodologiacutea emplea-da en PovcalNet (The World Bank enero
2021) la cual es una herramienta computacional interac-tiva que permite replicar los caacutelculos hechos por investi-gadores del Banco Mundial para estimar el alcance de la pobreza absoluta en el mundo o una regioacuten en especiacutefico PovcalNet informa dos tipos de estimaciones de pobreza a nivel econoacutemico
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1 Las estimaciones para el antildeo de la encuesta se cal-culan directamente a partir de las encuestas de ho-
gares disponibles y son ideacutenticas a las estimaciones in-formadas en los Indicadores de Desarrollo Mundial y el Portal de datos sobre la pobreza y la equidad del Banco Mundial Para el caso de Meacutexico se usa la Encuesta Na-cional de Ingresos y Gastos de los Hogares 2018 (ENIGH)
2 Estimaciones del antildeo de referencia que alinean las estimaciones de la encuesta con antildeos de referencia
comunes para fines de agregacioacuten global y regional
Para la realizacioacuten de las estimaciones se utilizaraacute una liacutenea de $55 doacutelares PPP10 al diacutea por persona (aproxima-damente $196804 pesos mensuales por persona asu-miendo un tipo de cambio PPP basado en regresiones realizadas por el Banco Mundial) como liacutenea inicial para el antildeo 2019 Dado que la base de datos PovcalNet permi-te al usuario calcular las tasas de pobreza sea cual sea el valor de la liacutenea de pobreza z aumentaremos dicho valor con base en las proyecciones del FMI mencionadas ante-
riormente a la liacutenea estimada la llamaremos zα debido a su correspondiente contraccioacuten en el PIB Para la estima-cioacuten se utiliza la siguiente foacutermula11
Por ejemplo para determinar el aumento en la pobreza de una contraccioacuten de 9 en 2020 inflamos el valor de la liacutenea de pobreza de $550 por diacutea a $604 por diacutea Para los tres escenarios empleamos la misma metodologiacutea sobre la liacutenea de pobreza de $550 por diacutea Sin embargo es necesario mencionar que esta simulacioacuten presenta li-mitaciones Una limitacioacuten es que asume una caiacuteda de la misma magnitud para todos los hogares es decir es una estimacioacuten neutral a la distribucioacuten por ingresos (Sumner et al 2020) Por otro lado se asume que el traspaso entre las disminuciones del PIB per caacutepita con contraccioacuten del bienestar per caacutepita de los hogares es de 100
10 Paridad del Poder Adquisitivo (PPP por sus siglas en ingleacutes) La PPA nos permite presentar los datos sobre ingresos y consumo de cada paiacutes de tal manera que puedan compararse (Banco Mundial 2018)11 Para maacutes informacioacuten acerca de la metodologiacutea empleada revisar (Symner 2020)12 Es conocido tambieacuten como Head-Count Index
z(1-xα)
Tabla 1 Estimaciones de pobreza y desigualdad en Meacutexico
ANtildeO POVERTY LINE (DLS$DAY) FGT (0) FGT (1) FGT (2)
2019 $55 2270 693 313
2020 $604 2724 855 392
2021 $583 2549 792 361
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de (The World Bank enero 2021)
Como lo muestra la Tabla 1 los resultados obtenidos muestran un aumento en los indicadores del iacutendice Foster-Greer-Thorbecke (FGT) El indicador FGT (0)12 nos muestra la proporcioacuten de personas que se encuen-tran por debajo de la liacutenea de pobreza Se observa un aumento de 454 puntos porcentuales del 2019 al 2020 es decir un aumento adicional de 56 millones de per-sonas en situacioacuten de pobreza tras la crisis por Co-vid-19 Ademaacutes en la graacutefica 5 se observan los efectos mencionados anteriormente donde 2019 presentoacute el porcentaje maacutes bajo reportado desde 2005 y si la eco-
nomiacutea logra una recuperacioacuten significativa en 2021 ha-braacute un disminucioacuten de la proporcioacuten de personas bajo esta situacioacuten Sin embargo no seraacute posible regresar a los niveles pre-pandemia Adicionalmente es impor-tante observar el comportamiento del iacutendice FGT (2) ya que este refiere a una mayor desigualdad existente en-tre el grupo de los pobres
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Fuente Elaboracioacuten propia con datos de (PovcalNet 2018)
Graacutefico 5 Proporcioacuten de personas por debajo de la liacutenea de la pobreza
12 EFECTOS DE LA DESIGUALDAD EN EL ACCESO A DERECHOSLa pandemia por Covid-19 no soacutelo ha causado graves dantildeos en el empleo y aumentado la pobreza por ingre-sos de las personas mexicanas tambieacuten ha afectado el acceso efectivo a sus derechos Esto es importan-te ya que la mayoriacutea de la poblacioacuten depende de los servicios puacuteblicos para cubrir sus necesidades de salud educacioacuten y seguridad social entre otros Esta dependencia se profundiza con la caiacuteda de ingresos descrita anteriormente Para disentildear una respuesta integral a la crisis es necesario entender el impacto que ha tenido en los derechos sociales de diversas po-blaciones y priorizar esfuerzos para restaurarlos Con ese objetivo observamos distintas bases de datos y diagnoacutesticos que permiten analizar los principales fo-cos rojos en cuanto a brechas de acceso a derechos y a las poblaciones que enfrentan mayor vulnerabilidad
La Encuesta de Seguimiento de los Efectos del Co-vid-19 en el Bienestar de los Hogares Mexicanos (EN-COVID-19) desarrollada por el Instituto de Investiga-
ciones para el Desarrollo con Equidad (EQUIDE) de la Universidad Iberoamericana ofrece una imagen maacutes completa de los efectos de la contingencia sanitaria en el bienestar econoacutemico en el acceso a programas sociales en el estado de salud fiacutesica y mental y en la nutricioacuten de las personas Adicionalmente se pre-senta un anaacutelisis sociodemograacutefico de la letalidad del Covid-19 elaborado por la Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe (CEPAL) que ayuda a ilus-trar coacutemo las carencias sociales que las personas en-frentan por su estatus socioeconoacutemico impactan di-rectamente en sus posibilidades de sobrevivir cuando se ven afectadas por la Covid-19
Otra referencia fundamental son los diagnoacutesticos de acceso a derechos sociales del CONEVAL (2018) que presentan los antecedentes de nuestro paiacutes ante la emergencia y las carencias en cuanto a la calidad dis-ponibilidad y accesibilidad oportuna de los derechos que los ciudadanos llevan consigo en tiempos de crisis
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La pandemia golpeoacute a un paiacutes con grandes carencias sociales pre-existentes En Meacutexico no soacutelo 524 millones de personas se encuentran en situacioacuten de pobreza sino que 293 de la poblacioacuten es vulnerable por carencias sociales (CONEVAL 2020)
es decir aunque tienen un ingreso por arriba de la liacutenea de pobreza es-tas experimentan una o maacutes caren-cias en el acceso a sus derechos en
cuanto a salud educacioacuten seguridad social vivienda y alimentacioacuten
En un contexto de severos choques exter-nos como una pandemia la red de protec-cioacuten social y los derechos que garantiza el gobierno se vuelven fundamentales De la mano con el acceso a la salud el derecho quizaacutes maacutes determinante en la contingencia actual ha sido la seguri-dad social Eacutesta es crucial para garantizar los medios de subsistencia de los hogares ante eventualidades como la peacuterdida de empleo los accidentes y las enfermeda-des o actualmente en particular el confinamiento y la Covid-19
La seguridad social ofrece acceso a servicios de salud de mayor calidad garantiza un sueldo fijo y prestacio-nes como incapacidad por enfermedad pagada seguro de vida pensioacuten guarderiacuteas para el cuidado de los hi-jos y seguro de desempleo entre otros Con seguridad social de calidad las personas tienen una red sobre la cual apoyarse para seguir indicaciones de quedarse en casa sin miedo a que un diacutea sin salir a trabajar signifique un diacutea sin garantizar el alimento en el hogar Desafortu-nadamente en Meacutexico este derecho estaacute directamente
vinculado al estatus laboral de las personas lo cual trae consigo diversas problemaacuteticas que se exponen a continuacioacuten
En primer lugar quienes laboran en el sector informal o se autoemplean no cuentan con esa red de apoyo por lo tanto ademaacutes de afrontar mayores riesgos de caer en la pobreza por gastos extraordinarios se han visto en la im-posibilidad de seguir medidas como las del confinamien-to pues para esas personas dejar de trabajar se traduce en la falta de ingreso del cual millones de personas depen-den diacutea con diacutea para subsistir La carencia por acceso a la seguridad social es maacutes marcada en la poblacioacuten mexica-na ya que afecta a 573 de la poblacioacuten (717 millones de personas) sobre todo en entidades como Oaxaca Puebla y Veracruz En el paiacutes 694 de los municipios alcanzan incluso el 70 en cuanto a poblacioacuten con carencias por seguridad social (CONEVAL 2020)
En segundo lugar la peacuterdida masiva de empleos en el sector formal no soacutelo implica la peacuterdida del ingreso de las personas sino que tiene como consecuencia directa
SEGURIDAD SOCIALSALUD Y SEGURIDAD
ALIMENTARIA
SEGURIDADSOCIAL
Tabla 2 Medicioacuten Multidimensional de la Pobreza 2018
INDICADORES
PORCENTAJE MILLONES DE PERSONAS
2008 2010 2012 2014 2016 2018 2008 2010 2012 2014 2016 2018Poblacioacuten en situacioacuten de
pobreza444 461 455 462 436 419 495 528 533 553 534 524
Pobreza moderada 333 348 357 366 359 345 372 398 418 439 44 431
Pobreza extrema 11 113 98 95 76 74 123 13 115 114 94 93
Vulnerables por carencias
sociales323 281 286 263 268 293 36 321 335 315 329 367
Por ingresos 47 59 62 71 7 69 52 67 72 85 86 86
No pobre y no vulnerable 187 199 198 205 226 219 209 228 232 246 278 274
Fuente Elaboracioacuten propia con datos del CONEVAL basados en el MCS-ENIGH 2008- 2014 y el MEC 2016 y 2018 del MCS-ENIGH
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la peacuterdida de su derecho a la seguridad social empujan-do a las personas casi de manera predeterminada a un estado de vulnerabilidad Los hogares que la pierden por lo general enfrentan reducciones en el ingreso maacutes marcadas mayores barreras para reinsertarse en el mercado laboral y se ven obligadas a acudir al Instituto de salud para el Bienestar (INSABI antes Seguro Popu-lar) que cuenta con menor calidad
Durante el 2020 el paiacutes vio una peacuterdida del empleo sin precedente a causa de la pandemia Como detallamos al inicio de este capiacutetulo entre enero y julio el IMSS (2020) reportoacute una peacuterdida aproximada de un milloacuten de puestos de trabajo formales
Ademaacutes de las carencias en acceso a ciertos derechos es necesario hablar del acceso efectivo a estos puesto que tener acceso a un servicio o estar afiliado a un pro-grama no garantiza la satisfaccioacuten oportuna y de cali-dad del derecho en cuestioacuten Por ejemplo aunque 838 de la poblacioacuten contaba con acceso a servicios meacutedicos en 2018 uacutenicamente 478 de la poblacioacuten derechoha-biente obtuvo servicios preventivos para padecimientos croacutenico-degenerativos considerados servicios baacutesicos en instituciones puacuteblicas (CONEVAL 2019) Esto eviden-cia que una crisis sanitaria como la que estamos vivien-do que amenaza con saturar el sistema de salud nacio-nal profundice auacuten maacutes las desigualdades en cuanto a la calidad disponibilidad y accesibilidad oportuna a los derechos de la poblacioacuten
En la Repuacuteblica Mexicana maacutes de 1 milloacuten 968 mil 566 personas se han contagiado del virus SARS-CoV-2 (Gobierno de Meacutexico 2021) y maacutes de 171 mil 234 murieron a causa de este virus hasta mi-tades de febrero 2021 En Meacutexico 162 de la poblacioacuten vive con carencias de acceso a servicios de salud (202 millones de personas) (CONEVAL 2020) porcentaje que en algunos municipios como Apatzingaacuten Michoacaacuten Santa Mariacutea Temaxcala Oaxaca o Domingo Arenas Pue-bla alcanza 40 (CONEVAL 2015) un escenario desde el inicio desalentador en cuanto a las capacidades de res-puesta ante un virus altamente contagioso
Al momento de la publicacioacuten de este anaacutelisis el paiacutes se encuentra en la segunda ola de contagios De acuer-do con el Sistema de Informacioacuten de la Red IRAG has-ta febrero de 2021 las entidades de Ciudad de Meacutexico Estado de Meacutexico Guerrero y Puebla reportaron una ocupacioacuten de camas mayor a 50 Para el mismo mes Ciudad de Meacutexico presentoacute una saturacioacuten de camas con ventilador de 75 lo que evidencioacute la saturacioacuten del sis-tema de salud y las dificultades de encontrar una cama de hospital (Secretariacutea de Salud 2021) tanto para ricos como para pobres ya que los hospitales privados COVID se encontraban tambieacuten saturados
Aunque el virus en siacute mismo no discrimina el perfil so-ciodemograacutefico y el entorno institucional siacute determinan la probabilidad de contagiarse y los efectos de la enfer-medad en la vida de las personas La Comisioacuten Econoacutemi-ca para Ameacuterica Latina y el Caribe (CEPAL 2020) se dio a la tarea de analizar coacutemo se relacionan estos determi-nantes sociales con el riesgo de contagio y muerte por Covid-19 y encontroacute que diversos factores interactuacutean
Los municipios con alto porcentaje de per-sonas hablantes de lengua indiacutegena resul-
tan ser los maacutes vulnerables ya que enfrentan tasas de contagios y mortalidad elevados junto con el nivel de le-talidad maacutes alto del paiacutes Esto principalmente porque las comunidades indiacutegenas estaacuten relacionadas con niveles maacutes altos de rezago social e infraestructura precaria Tambieacuten se observoacute inequidad en la realizacioacuten de prue-bas diagnoacutesticas entre los municipios lo cual influye de manera importante en los tres iacutendices (CEPAL 2020)
En cuanto a las caracteriacutesticas de la poblacioacuten la CEPAL encuentra una asociacioacuten estadiacutesticamente significa-tiva entre sexo edad escolaridad ocupacioacuten lugar de atencioacuten antes de morir y condiciones de salud preexis-tentes En Meacutexico han muerto dos hombres por cada mujer a causa de Covid-19 resultado que podriacutea relacio-narse con los roles de geacutenero del paiacutes Por otro lado las personas mayores son maacutes vulnerables pues aunque la tasa de contagio se mantiene igual de alta a partir de los 49 antildeos el riesgo de morir una vez contraiacutedo el SARS-CoV-2 se intensifica de manera constante con la edad
La uacuteltima determinante analizada son las instituciones en las que los pacientes por Covid-19 han sido atendi-dos y los resultados sobre su desempentildeo son revela-dores El IMSS y el ISSSTE presentan los niveles maacutes altos de letalidad con 191 y 17 respectivamente superando considerablemente el promedio nacional de 11 al momento del anaacutelisis (Agosto 2020) En cambio en hospitales privados soacutelo fallecieron 42 de los pa-cientes con Covid-19
SALUD
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Fuente Elaboracioacuten propia con datos de Secretariacutea de Salud Datos Abiertos 2020
Graacutefico 6 Letalidad del COVID-19 por tipo de institucioacuten meacutedica al 25 de agosto 2020
La CEPAL considera la omisioacuten de proporcionar atencioacuten en las unidades de cuidado intensivo (UCI) como una de las principales causas de los iacutendices de letalidad men-cionados En este sentido contrasta el hecho de que en el IMSS soacutelo 44 pacientes por cada 100 fallecidos fueron atendidos en UCI mientras que en hospitales privados maacutes pacientes han sido atendidos en terapia intensiva de los que han muerto (1477) (CEPAL 2020)
Eacuteste uacuteltimo punto realza la discusioacuten en materia de po-liacutetica puacuteblica sobre las disparidades en la calidad de los diferentes servicios de salud la cual puede evaluarse con base en factores como tiempos de espera en las unidades meacutedicas gasto de bolsillo y cobertura de cier-tos tratamientos entre otros Al analizar la Encuesta Nacional de Salud y Nutricioacuten (ENSANUT 2018) Vaacutezquez amp Jaramillo-Molina (2020) encontraron que quienes maacutes precariedad enfrentan son las personas afiliadas al en-tonces Seguro Popular ahora INSABI que ademaacutes se concentran en los estratos socioeconoacutemicos maacutes bajos 606 de los mexicanos estaacuten afiliados al Seguro Popu-lar pero soacutelo 79 de sus beneficiarios suele atenderse en unidades meacutedicas de la SSa mientras que 143 pre-fiere atenderse en consultorios privados o de farmacia
Ademaacutes 639 de los afiliados al INSABI han tenido que pagar por sus medicamentos y econoacutemicamente les ha costado 58 maacutes que a sus pares del primer quintil so-cioeconoacutemico afiliados al IMSS o sin afiliacioacuten (Vaacutezquez amp Jaramillo-Molina 2020) Por otro lado el IMSS tiene el
tiempo de espera maacutes largo de todos al hacer esperar a pacientes un promedio de 91 minutos para ser atendi-dos mientras que en el Seguro Popular son 69 minutos y en unidades de Pemex 42 minutos (CIEP 2018)
Es necesario recordar que mientras el foco mediaacutetico se encuentra en la Covid-19 el resto de las enfermedades que apremian la salud puacuteblica no han cesado Seguacuten la ENCOVID-19 de octubre 2020 12 de los hogares con padecimientos distintos a la Covid-19 ha dejado de reci-bir atencioacuten Entre las causas de esto destaca que dejoacute de proporcionarse el servicio en 45 de los casos se-guido del miedo al contagio con 21 de los casos Por lo tanto miles de personas que padecen caacutencer diabetes y padecimientos cardiovasculares entre otros se en-cuentran desatendidas situacioacuten sobre la cual advierte la Organizacioacuten Mundial de la Salud (Noticias ONU 2020)
Ademaacutes el aislamiento social la incertidumbre econoacutemica y el miedo al contagio han producido estragos en la salud men-tal de las personas pues desde inicios de la contingencia los siacutentomas de ansiedad y depresioacuten en la poblacioacuten mayor a 18 antildeos se habiacutean mantenido en niveles altos afectando a 3 de cada 10 individuos (ENCOVID-19 2020) Una vez maacutes los efectos son mayores en los sectores maacutes vulnerables pues 34 de las personas de menor nivel socioeconoacutemico repor-tan siacutentomas severos de ansiedad frente a 23 de aquellas con nivel alto No obstante los siacutentomas de depresioacuten han visto una disminucioacuten en los uacuteltimos meses de 27 a 20 entre abril y octubre (ENCOVID-19 2020)
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Ademaacutes de afectar el empleo y los ingre-sos la crisis econoacutemica que vive actual-mente Meacutexico tiene un efecto en la segu-ridad alimentaria de la poblacioacuten Meacutexico recibioacute la pandemia con 555 de los hogares con alguacuten grado de inseguridad alimentaria es decir que no po-diacutean satisfacer sus necesidades alimentarias miacutenimas durante un periodo sostenido (FAO 2020) Es probable que esta condicioacuten se agrave por medio de dos proce-sos la reduccioacuten en la demanda por la caiacuteda en los in-gresos y por lo tanto del poder adquisitivo de los hoga-res y la reduccioacuten o interrupcioacuten de la oferta debido al quiebre de productores e intermediarios afectando la cadena de suministro y el arribo de los alimentos a las mesas de los hogares
De acuerdo con la ENCOVID-19 (2020) 4 de cada 5 hogares de bajo nivel socioeco-noacutemico auacuten cargan con preocupaciones o dificultades para disponer de alimentos
Es preciso aclarar que las variaciones observadas has-ta ahora en la seguridad alimentaria se asocian princi-palmente a la percepcioacuten y preocupacioacuten por no poder asegurar los alimentos suficientes en el hogar puesto que el porcentaje de hogares con una menor calidad y cantidad real de alimentos se ha mantenido en aproxi-madamente 30 (ENCOVID-19 2020) Aun asiacute podemos prever un aumento en la inseguridad alimentaria real de las personas conforme se materialicen las estimaciones respecto al aumento en la pobreza y la reduccioacuten de in-gresos y medios de vida de los hogares
La crisis social causada por la pandemia de Covid-19 amenaza con aumentar las brechas educativas en el paiacutes Meacutexico se caracteri-za por una cobertura educativa de 94 a nivel baacutesico (SEP 2020) pero con carencias significativas en cali-dad infraestructura y profesionalizacioacuten asiacute como con brechas marcadas entre regiones zonas urbanas y ru-rales sectores puacuteblico y privado entre nintildeas y nintildeos comunidades indiacutegenas y no indiacutegenas y entre escue-las de bajo y alto costo Al llegar la Covid-19 a Meacutexico las medidas sanitarias y de emergencia en especial la del confinamiento pusieron al sistema educativo mexi-cano frente a retos sin precedentes y aunque praacutectica-mente todos los nintildeos y joacutevenes en Meacutexico se han visto afectados por estas medidas son los maacutes vulnerables quienes se enfrentan a las mayores dificultades para continuar con su educacioacuten
Tras una suspensioacuten extendida de actividades escola-res la Secretariacutea de Educacioacuten Puacuteblica ordenoacute la impar-ticioacuten de clases a distancia (SEGOB 2020) y el 20 de abril lanzoacute oficialmente la iniciativa Aprende en Casa la cual se transmite por televisioacuten e internet para garantizar la mayor cobertura posible Otras instituciones educativas privadas han optado por plataformas digitales para im-partir y dar seguimiento a sus clases
Estos nuevos formatos presentan diversos retos de ac-ceso y calidad en la educacioacuten de esta generacioacuten cau-sando dificultades en 786 de los hogares para con-tinuar la educacioacuten de los nintildeos nintildeas y adolescentes (ONU Meacutexico 2020) Las principales causas reportadas son la falta de computadora e internet (485) la falta de apoyo por parte de las y los maestros (314) la distrac-cioacuten de los nintildeos y las nintildeas (211) la falta de conoci-mientos (171) y la falta de libros yo material didaacutectico
(149) (ENCOVID-19 2020) Como lo muestra la ENCOVID-19 el princi-
pal reto a enfrentar es la brecha digital en el paiacutes ya que no todos los nintildeos nintildeas y adolescentes cuentan con el equipo necesario para estudiar a distancia En Meacutexico 447 de ellos no tiene acceso a la televisioacuten 5472 a la radio 2484 a internet y 108 de nintildeos nintildeas y joacute-venes de entre 7 y 17 antildeos no cuentan con acceso a nin-guna de estas tres herramientas (UNICEF 2020) Esta brecha variacutea tambieacuten entre estados siendo Chiapas la que presenta el menor iacutendice de conectividad a internet de nintildeas nintildeos y adolescentes seguido por Tabasco Hi-dalgo y Oaxaca (UNICEF 2020)
Las clases en liacutenea no soacutelo representan un reto para los nintildeos las nintildeas y sus padres sino tambieacuten para las y los maestros que de manera repentina se vieron obligados a adaptarse a un formato de ensentildeanza digital En Lati-noameacuterica 83 de los maestros de primaria y 84 de los maestros de secundaria no cuentan con las herra-mientas y capacidades necesarias para desempentildear sus funciones en liacutenea (UNESCO 2020) situacioacuten que com-promete la calidad de la educacioacuten que los estudiantes reciben Es por esto que casi tres cuartas partes de los paiacuteses latinoamericanos han ofrecido a maestros capa-citaciones para el uso de plataformas digitales (UNES-CO 2020)
Estas limitaciones impactan de forma adversa en varia-bles relacionadas con el desempentildeo escolar de los joacute-venes Cynthia Boruchowicz Susan W Parker y Lindsay Robbins (2021) estiman el efecto del confinamiento sobre el tiempo dedicado a los estudios por joacutevenes entre 12 y 18 antildeos usando datos de la Encuesta Nacional de Ocupacioacuten y Empleo (ENOE) para 2020 hasta marzo y la Encuesta Te-lefoacutenica de Ocupacioacuten y Empleo (ETOE) para abril y mayo
SEGURIDADALIMENTARIA
EDUCACIOacuteN
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2020 Sus resultados indican una clara reduccioacuten en las horas de tiempo estudiado entre los joacutevenes igualmente para nintildeos y nintildeas y regiones rurales y urbanas
Auacuten falta medir el impacto directo de estas variables sobre el desempentildeo de los alumnos y las alumnas sin embargo la ENCOVID-19 (2020) realizada para Ciudad de Meacutexico ya sentildeala que para finales del ciclo escolar 2019-2020 1 de cada 10 nintildeos no logroacute continuar sus es-
tudios en el periodo de confinamiento Esta situacioacuten se complica en los hogares con menos recursos en donde 2 de cada 10 no continuoacute con su educacioacuten El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) estima que en total 14 millones de alumnos no continuaraacuten sus estudios Entre ellos 630 mil universitarios de licencia-tura y posgrado estaacuten en peligro de abandonar sus estu-dios esto es 1555 de toda la matriacutecula del 2019-2020 (PNUD 2020)
EFECTOS DIFERENCIADOS EN MATERIA DE GEacuteNEROY GRUPOS VULNERABLESLa pandemia por COVID-19 no soacutelo ha generado una crisis sanitaria y econoacutemica sino tambieacuten social Esto significa que la contingencia ha tenido impactos dife-renciados en distintos grupos vulnerables que deben ser distinguidos para disentildear las poliacuteticas puacuteblicas adecua-
das de respuesta a la emergencia tomando en cuenta las necesidades especiacuteficas de las personas maacutes afec-tadas En este apartado se destacan tres grupos parti-cularmente vulnerables mujeres personas mayores y personas indiacutegenas
Un grupo que se ha visto afectado por la Covid -19 y el confinamiento son las mujeres La pandemia ha incrementado la presioacuten sobre su economiacutea tiempo y salud mental y fiacutesica mientras el limitado acceso a servicios de seguridad salud y cuida-dos las ha dejado desprotegidas ante estos cambios
Una primera vertiente importante de la emergencia es la crisis del cuidado que ha recaiacutedo de manera despropor-cional sobre las mujeres Como se mencionoacute en la pri-mera parte del capiacutetulo derivado del sistema patriarcal del paiacutes las mujeres ocupan una mayor proporcioacuten de las posiciones laborales relacionadas directamente con el cuidado de enfermos lo cual hoy en diacutea implica una mayor exposicioacuten a contagiarse
Adicionalmente al cerrar importantes instituciones de cuidado como las escuelas y guarderiacuteas y al alcanzar el liacutemite de capacidad de los hospitales quienes asumen el trabajo de cuidado extra de enfermos y dependien-tes son los hogares en especial las mujeres Previo a la pandemia en Meacutexico las mujeres dedicaban maacutes del triple de tiempo al trabajo domeacutestico y de cuida-dos no remunerado en comparacioacuten con los hombres (ONU Mujeres 2020) Durante el confinamiento esto se agravoacute colocando a las mujeres en un espacio en el que se les imponiacutea la responsabilidad de atender a los hijos acompantildear su desarrollo educativo cuidar a los enfermos incluso en casos maacutes graves de lo nor-mal y al mismo tiempo cumplir con las exigencias de sus empleos Esta situacioacuten representa una presioacuten a
la salud mental y fiacutesica de las mujeres Esta sobrecarga ha obligado a miles de
mujeres a abandonar su empleo
Maacutes allaacute de la mayor presioacuten sobre las mujeres generada por las labores de cuidados existe evidencia amplia de que la pandemia ha limitado su acceso a servicios baacutesi-cos de salud y seguridad Al comparar los meses de con-finamiento (marzo-mayo) con el inicio del antildeo 2020 para Ciudad de Meacutexico observamos una reduccioacuten de maacutes de 80 de las llamadas a servicios de atencioacuten telefoacutenica relacionadas con el aborto (Silverio-Murillo et al 2021) Silverio-Murillo et al (2021) relacionan este hecho con un acceso restringido a servicios de salud durante el confi-namiento privando en particular a mujeres entre 15 y 30 antildeos de su derecho fundamental de ejercer control sobre sus cuerpos y sus decisiones reproductivas
Otra dimensioacuten clave para el bienestar de las mujeres como la seguridad se ha visto gravemente afectada por la pandemia Entre las cinco semanas previas a la intro-duccioacuten del confinamiento en Ciudad de Meacutexico en mar-zo de 2020 y el periodo de marzo a finales de mayo Liacutenea Mujeres un servicio puacuteblico de atencioacuten telefoacutenica que ofrece asesoramiento juriacutedico psicoloacutegico y meacutedico a las mujeres reporta un incremento de 30 en las llamadas relacionadas con la violencia domeacutestica Una compara-cioacuten con los cambios entre estos mismos periodos en los antildeos 2018 y 2019 sugiere que no se trata de fluctuaciones estacionales sino de un efecto causado por el confina-miento (Silverio-Murillo et al 2021)
MUJERES
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Sin embargo durante el mismo periodo el estudio mencionado arriba detecta una disminucioacuten de 27 de denuncias de violencia domeacutestica en informes po-liciales oficiales Descartando una serie explicaciones alternativas los autores concluyen que la violencia contra las mujeres incrementoacute durante el encierro creando de manera simultaacutenea nuevas barreras para denunciar a sus agresores a la policiacutea dada la situacioacuten de confinamiento y el riesgo de contagio al presentarse fiacutesicamente para realizar una denuncia
La mayor presioacuten sobre las mujeres al realizar tareas laborales y de cuidados la peacuterdida de empleos y la cre-ciente amenaza de violencia en el propio hogar con acceso restringido a servicios externos de cuidados salud y seguridad se han traducido en un deterioro considerable de su salud mental Para Ciudad de Meacutexi-co Liacutenea mujeres registroacute un incremento de 88 en las llamadas relacionadas con problemas de ansiedad en el periodo de confinamiento entre marzo a finales de mayo comparado con las primeras nueve semanas del 2020 (Silverio-Murillo et al 2021)
La evidencia meacutedica es contundente res-pecto al rol que juega la edad en el riesgo de complicaciones una vez contraiacuteda la Covid-19 ya que con la vejez se incre-menta la prevalencia de comorbilidades Aunque el coronavirus ataca a todos los grupos etarios el riesgo de morir por este virus aumenta de manera significa-tiva con la edad (CEPAL 2020) Hasta febrero del 2021 los adultos mayores de 65 representaban tan solo 12 de los casos confirmados pero 49 de las defunciones en Meacutexico (Gobierno de Meacutexico 2021)
A pesar de que desde muy temprano las autoridades sani-tarias indicaron tener especial cuidado con las personas mayores las condiciones socioeconoacutemicas para este gru-
po en el paiacutes dificultaron que siguieran las recomendaciones sanitarias En Meacutexico las tasas de participacioacuten laboral de las personas mayores son comparativamen-te altas La tercera parte de la poblacioacuten
de la tercera edad trabaja con diferencias considerables ya que la participacioacuten de los hombres mayores es de 508 y de las mujeres mayores de 194 (INMUJERES 2015) Esto se debe a que muchas de ellas no cuentan con acceso a me-canismos de seguridad social como una pensioacuten contribu-tiva digna con la cual satisfacer sus necesidades De hecho aunque siete de cada 10 personas mayores a 65 antildeos conta-ban con una pensioacuten eacutesta en varios casos no era suficiente para cubrir la liacutenea de bienestar dejando en pobreza a 411 de las personas mayores en 2018 (CONEVAL 2020)
Las personas hablantes de alguna len-gua indiacutegena o que viven en municipios predominantemente indiacutegenas enfren-tan diversos retos e impactos especiacuteficos derivados de la pandemia incluso este es el grupo que presenta el mayor riesgo de morir por Covid-19 Se ha encontrado que las tasas de mortalidad son cuatro veces maacutes altas que las de los municipios pobres y tienen el nivel de letalidad maacutes alto del paiacutes con 20 fallecimientos por cada 100 contagia-dos (CEPAL 2020) Esto se debe principalmente a los ni-veles de marginacioacuten y rezago social que presentan
En el 2016 30 de la poblacioacuten indiacutegena presentaba ca-rencias de acceso a una alimentacioacuten adecuada 776 de seguridad social 151 de acceso a la salud y 563 ca-rencias en el acceso a una vivienda de calidad (CONEVAL 2018) Adicionalmente la mayoriacutea de los 179 municipios en donde maacutes de 30 de la poblacioacuten careciacutea de acceso al agua eran indiacutegenas (CONEVAL 2020) colocaacutendolos en una posicioacuten altamente precaria para enfrentar la pande-mia y apegarse a las medidas de emergencia
El confinamiento tambieacuten ha tenido un impacto especial en el acceso a la educacioacuten de los nintildeos y joacutevenes indiacutege-
nas Antes de la pandemia este grupo ya contaba con bajos niveles educativos pues 316 presentaba rezago educati-
vo y 503 habiacutea completado soacutelo la primaria (CONEVAL 2018) Al cerrar las escuelas por decreto oficial en marzo del 2020 los estudiantes indiacutegenas enfrentan barreras particulares para dar seguimiento a su educacioacuten Pri-mero los nintildeos y las nintildeas indiacutegenas enfrentan grandes brechas digitales ya que 547 no tiene acceso a radio 248 no tiene acceso a internet y 4 carece de acceso a televisioacuten (UNICEF 2020) Pero incluso quienes tienen acceso a una televisioacuten no necesariamente pueden be-neficiarse de la iniciativa Aprende en casa por barreras de lenguaje y la falta de materiales pedagoacutegicos y educati-vos especializados Por ejemplo en Meacutexico los materia-les educativos a distancia transmitidos en radio han sido traducidos uacutenicamente a 15 de las 68 lenguas indiacutegenas reconocidas en el paiacutes (UNICEF 2020) Aunado a esto es fuente de preocupacioacuten la falta de alternativas al pro-grama Escuelas de Tiempo Completo bajo el cual estu-diantes indiacutegenas recibiacutean desayunos y comidas y al que estaacuten vinculadas un alto porcentaje de escuelas de edu-cacioacuten indiacutegena (UNESCO 2020)
PERSONASMAYORES
DE 65 ANtildeOS
PERSONASINDIacuteGENAS
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Fuente Elaborado por autores con datos de SSA y CONEVAL
RECUADRO 1 LA DISTRIBUCIOacuteN TERRITORIAL DE LA PANDEMIA Y LA POBREZA
El mapa siguiente muestra coacutemo la mayor parte de los municipios con mayor grado de pobreza tienen una baja tasa de fallecimientos por COVID-19 (color rojo claro) a su vez los municipios con mayor tasa de fallecimientos sue-len ser aquellos que tienen relativamente menor grado de pobreza (colo azul claro) Asiacute pues son pocos los mu-
nicipios que estaacuten al mismo tiempo entre los que tienen mayor grado de pobreza y mayor tasa de fallecimientos La principal razoacuten detraacutes de este patroacuten se encuentra en la poca densidad poblacional y el caraacutecter rural de las po-blaciones maacutes pobres en contraste con la aglomeracioacuten de las ciudades propicia para los contagios
Se analizoacute si existe una correlacioacuten entre las cuatro ca-rencias sociales que podriacutean estar relacionadas y se en-controacute que a nivel nacional disminuye la tasa de falleci-mientos en los municipios conforme aumenta la carencia de servicios sanitarios de seguridad social y de calidad y
espacios en la vivienda En cambio aunque la correlacioacuten es muy baja parece que existe una tendencia en que una mayor carencia en servicios de salud siacute se asocia con una tasa mayor de fallecimientos por Covid-19 A pesar de eso la relacioacuten es tenue y no significativa
Relacioacuten entre fallecimientos COVID y pobreza Meacutexicofallecimientos confirmados oficialmente
- e
n Po
brez
a +
- Tasa Fallecimientos +
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Dados los resultados anteriores otra posible hipoacutetesis es que los municipios con mayor poblacioacuten y mayor nuacutemero de personas en situacioacuten de pobreza se asocian con un mayor nuacutemero de fallecimientos por Covid-19 Si bien la relacioacuten entre nuacutemero de personas en pobreza a nivel mu-
nicipio se relaciona con el mayor nuacutemero de fallecimien-tos totales la relacioacuten es auacuten mayor con respecto al total de poblacioacuten Una posible variable de control para futuras investigaciones es el nivel de hacinamiento y la calidad de espacios de la vivienda tal como la define CONEVAL
En ese sentido maacutes allaacute del porcentaje de poblacioacuten en po-breza a nivel municipal la variable clave para entender la distribucioacuten territorial de la pandemia y sus fallecimientos pasa maacutes por el total de poblacioacuten que reside en cada uno de los municipios asiacute como el total de poblacioacuten en po-breza Por ejemplo los diez municipios con mayor nuacutemero total de poblacioacuten en situacioacuten de pobreza (que se pueden observar en la siguiente tabla) acumulan 1137 de la pobla-cioacuten total 993 del total de poblacioacuten en pobreza y 1665 del total de fallecimientos a nivel nacional
De lo anterior podriacutea desprenderse que una estrategia de priorizacioacuten territorial de las poliacuteticas para la aten-cioacuten a la pandemia como la poliacutetica de vacunacioacuten deberiacutea tener principalmente un enfoque que ponga atencioacuten en los municipios maacutes poblados y con mayor poblacioacuten en situacioacuten de pobreza y no en aquellos que tienen un mayor porcentaje de pobreza
con corte al 21 de febrero 2021
TOTA
L DE
FAL
LECI
MIE
NTO
S
TOTAL DE POBLACIOacuteN EN POBREZA
REGIOacuteN
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de SSA (2020-2021) y CONEVAL (2015)
Graacutefico 7 Relacioacuten entre fallecimientos COVID y pobreza a nivel municipal
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MUNICIPIO TOTAL DE POBLACIOacuteN
TOTAL DE FALLECIDOS
TASA DE MUERTES POR MIL
HABITANTES
POBLACIOacuteN EN POBREZA
PORCENTAJE DE POBLACIOacuteN
EN POBREZA
Ecatepec de Morelos
1840902 4057 220 786065 427
Puebla 1719828 4550 265 698250 406
Iztapalapa 1903552 5082 267 666243 350
Leoacuten 1659125 3491 210 522624 315
Tijuana 1693494 3139 185 499581 295
Chimalhuacaacuten 787224 835 106 484143 615
Acapulco de Juaacuterez
771454 1578 205 436643 566
Toluca 908605 1875 206 413415 455
Juaacuterez (Cd) 1502327 2689 179 396614 264
Nezahualcoacuteyotl 1018123 2757 271 394014 387
Total 10 municipios
13804634 30053 218 5297592 384
10 municipiossobre nacional
1137 1665 - 993 -
Total Nacional 121368751 180536 149 5337570900 440
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de SSa (2020-2021) y CONEVAL (2015)
24
13 EFECTOS DE LA DESIGUALDAD FISCAL ENTRE GENERACIONESLa desigualdad fiscal intergeneracional se refiere a los recursos con los que se financian las poliacuteticas puacuteblicas actuales y coacutemo se financiariacutean para las siguientes ge-neraciones Si estas poliacuteticas se mantienen sin cambios la desigualdad seguiraacute estando presente en la sociedad mexicana transmitieacutendose de generacioacuten en genera-cioacuten con implicaciones fiscales que contribuyen y agra-van la desigualdad
Todos los bienes y servicios que el Estado provee a los ciudadanos se financian a traveacutes de los ingresos que el mismo obtiene por pago de impuestos produccioacuten de petroacuteleo y endeudamiento principalmente Coacutemo se gastan estos recursos es decir coacutemo se distribu-yen entre las distintas necesidades de la sociedad y la operacioacuten de gobierno se establece antildeo con antildeo en el Presupuesto de Egresos de la Federacioacuten (PEF) En ese
instrumento presupuestario se puede ver cuaacutento se destina a proveer educacioacuten salud seguridad e infraes-tructura entre otros
Los ingresos provienen de impuestos laborales al con-sumo y al capital principalmente Para 2021 se estima que los ingresos asciendan a 222 del PIB esto es 55 billones de pesos de los cuales 54 provienen de im-puestos laborales 62 de impuestos al consumo 91 de impuestos a capital y 15 de otro tipo de ingresos En la graacutefica 8 se observa esta distribucioacuten y se observa que todos los deciles de la poblacioacuten contribuyen a los ingresos puacuteblicos en mayor o menor medida dependien-do de los ingresos laborales y patrones de consumo de cada decil En cuanto a los impuestos de capital estos incluyen los ingresos petroleros (43) mientras que el decil X contribuye con 25
Graacutefica 8 Ingresos puacuteblicos 2021
Poblacioacuten contribuyente
III
IIIIVV
VI
VII
VIII
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OyE estatales
Otros ingresos
Futuro
III
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IV
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Imp Laborales
Imp Consumo
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Sistema Fiscal
Imp Laborales
Educacioacuten
Salud
Salario de gobierno
Pensioacuten Bienestar
Pensiones
Infraestrutura
Otros gastos
Otras Part y Aport
Costo de la deudaSistema financiero
Estados y municipios
No disponibles
543
Endeudamiento
FMP
Ingresos Federacioacuten Gasto puacuteblico
Poblacioacuten beneficiaria
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Fuente Simulador fiscal CIEP (httpsimuladorfiscalciepmx)
Poblacioacuten contribuyente
Poblacioacuten contribuyente
III
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Imp Laborales
Imp Laborales
Imp Consumo
Imp Consumo
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Imp al capital
Sistema Fiscal
Sistema Fiscal
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Educacioacuten
Educacioacuten
Salud
Salud
Salario de gobierno
Salario de gobierno
Pensioacuten Bienestar
Pensioacuten Bienestar
Pensiones
Pensiones
Infraestrutura
Infraestrutura
Otros gastos
Otros gastos
Otras Part y Aport
Otras Part y Aport
Costo de la deuda
Costo de la deuda
Sistema financiero
Sistema financiero
Estados y municipios
Estados y municipios
No disponibles
No disponibles
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Endeudamiento
Endeudamiento
FMP
FMP
Ingresos
Ingresos
Federacioacuten
Federacioacuten
Gasto puacuteblico
Gasto puacuteblico
Poblacioacuten beneficiaria
Poblacioacuten beneficiaria
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Por otro lado el gasto programado para 2021 correspon-de a 63 billones de pesos o 252 del PIB En el escenario ideal el Presupuesto de Egresos de la Federacioacuten (PEF) deberiacutea ser el instrumento que el Estado utiliza para la redistribucioacuten del ingreso es decir los impuestos que pagan los deciles maacutes altos de la distribucioacuten de ingreso deberiacutean financiar los bienes y servicios que consumen los deciles maacutes bajos sin embargo esto no sucede asiacute En la graacutefica 9 es posible observar que el gasto en pen-
siones se concentra en los deciles VI al X mientras que salud parece distribuirse maacutes equitativamente pero el decil I recibe menos recursos que los demaacutes deciles de la distribucioacuten de ingresos
Debido a que el gasto aprobado para 2021 es mayor a los ingresos estimados para el mismo antildeo el endeudamiento para cubrir esa brecha corresponde a 3 del PIB lo que con-tribuye a la tendencia a la alza de la deuda puacuteblica del paiacutes
Graacutefica 9 Gasto puacuteblico 2021
Fuente Simulador fiscal CIEP (httpsimuladorfiscalciepmx)
Poblacioacuten contribuyente
Poblacioacuten contribuyente
III
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OyE estatales
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Imp Laborales
Imp Laborales
Imp Consumo
Imp Consumo
Imp al capital
Imp al capital
Sistema Fiscal
Sistema Fiscal
Educacioacuten
Educacioacuten
Salud
Salud
Salario de gobierno
Salario de gobierno
Pensioacuten Bienestar
Pensioacuten Bienestar
Pensiones
Pensiones
Pensiones 426
Pensiones 426
Infraestrutura
Infraestrutura
Otros gastos
Otros gastos
Otras Part y Aport
Otras Part y Aport
Costo de la deuda
Costo de la deuda
Sistema financiero
Sistema financiero
Estados y municipios
Estados y municipios
No disponibles
No disponibles
Endeudamiento
Endeudamiento
FMP
FMP
Ingresos
Ingresos
Federacioacuten
Federacioacuten
Gasto puacuteblico
Gasto puacuteblico
Poblacioacuten beneficiaria
Poblacioacuten beneficiaria
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En cada PEF se identifica la disminu-cioacuten constante del espacio fiscal el cual se refiere a los recursos disponibles para realizar poliacutetica puacuteblica que se traduce en servicios para la poblacioacuten como hospitales escuelas y carreteras entre otros Lo anterior es el resultado de restar al total de ingresos los gastos comprometidos como el pago de pensiones y el pago de deuda entre otros
El espacio fiscal en Meacutexico se ha redu-cido de 64 del PIB en 2016 a 22 del PIB en 2021 como se observa en la graacute-
fica 10 La crisis sanitaria provocada por la Covid-19 hace que este espacio se reduzca auacuten maacutes por la caiacuteda en los ingresos esperada para 2020 y 2021 pero los gastos com-prometidos siguen creciendo Al mismo tiempo aumen-tan las necesidades de mayor gasto y mejores poliacuteticas puacuteblicas en salud y educacioacuten
ESPACIOFISCAL
Graacutefica 10 Evolucioacuten del espacio fiscal
La disminucioacuten del espacio fiscal es importante porque sentildeala que los recursos que se destinan a proveer de educacioacuten salud infraestructura seguridad programas sociales como guarderiacuteas o transferencias monetarias es cada vez menor lo que implica que la cobertura o la ca-lidad de estos bienes o servicios seraacuten menores Por lo tanto menos personas podraacuten tener acceso a educacioacuten o atencioacuten meacutedica y si lo hacen probablemente la calidad no sea la requerida Esta situacioacuten hace que la pobreza y la desigualdad sigan profundizaacutendose
Asimismo en la graacutefica 11 puede observarse coacutemo el gas-to en pensiones ha desplazado el gasto en salud educa-cioacuten e infraestructura en los uacuteltimos cinco antildeos En 2013 el mayor gasto que haciacutea el Estado era en educacioacuten des-tinando aproximadamente 38 del PIB y a infraestructu-ra 31 por encima de las pensiones el gasto en salud se ha mantenido por debajo del 3 del PIB Sin embargo a partir de 2016 el gasto en pensiones se convirtioacute en el gas-to programable principal en el PEF
28
Graacutefico 11 Desplazamiento de gasto por gasto en pensiones
Fuente Cuenta Puacuteblica 2013-2019 y PEF 2020
Dada la situacioacuten actual y de antildeos ante-riores respecto a coacutemo se financian las poliacuteticas puacuteblicas en Meacutexico antildeo con antildeo se tienen deacuteficits que son cubiertos con deuda Sin embar-go la deuda se paga a mediano o largo plazo por lo que las siguientes generaciones deberaacuten pagar por bienes y servi-cios que estaacuten recibiendo las generaciones actuales
Aquiacute se introduce el teacutermino de inequidad fiscal intergene-racional el cual se refiere a la situacioacuten cuando el sistema fiscal traslada el pago de obligaciones pertenecientes de una generacioacuten a otra creando desigualdad en las apor-taciones netas es decir entre lo que generan viacutea pago de impuestos por ejemplo y lo que reciben viacutea gasto puacuteblico (Auerbach et al 1994ONU 2013) En este sentido los in-gresos puacuteblicos recaudados y los que se espera recaudar en el futuro deben ser suficientes para cubrir las obligacio-nes sociales y financieras de corto mediano y largo plazo
Para calcular la inequidad intergeneracio-nal es necesario proyectar los impuestos y el gasto puacuteblico mediante el uso de per-
files demograacuteficos Este procedimiento estima una recau-dacioacuten y un gasto puacuteblico potencial por antildeo y edad bajo el supuesto de que las poliacuteticas puacuteblicas se mantienen cons-tantes (Auerbach et al 1994 Kotlikoff 2018 ONU 2013)
Cabe mencionar que la sociedad mexicana se encuentra en una transicioacuten demograacutefica lo que quiere decir que antildeo con antildeo hay maacutes adultos mayores pero menos joacutevenes y nintildeos (CONAPO 2018) En la graacutefica 12 se proyecta que para 2050 las personas mayores de 61 antildeos representaraacuten 213 de la poblacioacuten nacional mientras que aquellas entre 35 y 60 antildeos seraacuten 34 del total Esto significa maacutes gente fue-ra de las edades laborales y en este sentido maacutes personas dentro de las edades para jubilarse Con una sociedad en envejecimiento la recaudacioacuten de los principales ingresos del gobierno probablemente disminuiraacute
CUENTAS GENERACIONALES
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Graacutefica 12 Transicioacuten demograacutefica
Fuente Elaboracioacuten por el CIEP con informacioacuten de CONAPO (2018)
Tomando en cuenta la transicioacuten demograacutefica se calculan los perfiles de impuestos y los perfiles de gasto puacuteblico que permitiraacuten estimar la diferencia en las aportaciones netas entre una generacioacuten y otra Los resultados arrojan que bajo las poliacuteticas puacuteblicas actuales un nintildeo recieacuten nacido pagariacutea 138 mil 770 pesos en aportaciones netas mientras que un recieacuten nacido de las siguientes generaciones paga-riacutea 993 mil 066 pesos Esto implica que las futuras gene-raciones tendriacutean que pagar 616 maacutes que las presentes generaciones para recibir los mismos bienes y servicios puacuteblicos que actualmente se proveen tanto en cantidad como en calidad (CIEP 2021)
Existen derechos humanos que el Estado debe respetar proteger garantizar y promover en todo momento Entre esos derechos se encuentran la educacioacuten y la salud los cuales se establecen cada uno en un artiacuteculo de la Cons-titucioacuten Mexicana
La provisioacuten desigual en cantidad y calidad de bienes y servicios relacionados con estos dos derechos principal-mente viola los principios mencionados no solamente en la actualidad sino para las siguientes generaciones quie-nes tendriacutean acceso disminuido a sus derechos y tendriacutean que pagar maacutes impuestos para saldar la deuda en la que se incurrioacute para pagar los bienes y servicios actuales
14 IMPLICACIONES DE POLIacuteTICA PUacuteBLICA PARA COMBATIR LA DESIGUALDAD ANTE LA COVID 19Como se mencionoacute anteriormente la crisis econoacutemica derivada de la pandemia ha ocasionado una desacele-racioacuten de la economiacutea global Sin embargo las afecta-ciones socioeconoacutemicas dependen en gran medida de la pertinencia de las respuestas de poliacutetica econoacutemica implementadas por las autoridades Entre maacutes eficaz sea la respuesta de los gobiernos para proteger empleo y medios de vida los efectos negativos en la economiacutea se-raacuten menores y habraacute mayor bienestar de la poblacioacuten La
efectividad del gobierno depende en cierto porcentaje de la reduccioacuten en el nuacutemero de contagios de tal forma que pueda iniciarse un proceso sostenido de recupera-cioacuten (PNUD 2020)
Los principales efectos que tiene la pandemia en la econo-miacutea de los hogares y su acceso a derechos son Una caiacuteda en la participacioacuten laboral producto de una
peacuterdida de empleos en el sector formal e informal de la
30
economiacutea El empleo femenino no se recupera a la par del masculino
Un incremento de la carga de cuidados de las mujeres que resulta en un incremento en la desigualdad de geacute-nero
De acuerdo con estimaciones realizadas por varios auto-res se espera un incremento en la pobreza y desigualdad de ingresos particularmente en zonas urbanas y en ho-gares vulnerables
Un incremento en la desigualdad en el acceso a derechos que se visibiliza con la pandemia particularmente en el acceso a la salud y a la educacioacuten
Hasta ahora la evidencia en materia econoacutemica sugiere que Meacutexico no ha gastado lo suficiente para lograr estos fines De acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (FMI) los estiacutemulos anunciados por el gobierno federal ante la crisis del coronavirus representan aproximadamente 1 del PIB Sin embargo la media de las economiacuteas emergen-tes es de 6 Ademaacutes mencionan que Meacutexico necesita maacutes apoyo fiscal a corto plazo y reformas creiacutebles a me-diano plazo ya que las autoridades proporcionan un apoyo fiscal directo muy modesto (FMI 2020)
De acuerdo con la evidencia presentada en las secciones anteriores las poliacuteticas puacuteblicas necesarias para reducir el efecto de la pandemia en la desigualdad deben de conside-rar las siguientes liacuteneas
A Para reducir los efectos negativos en el mercado labo-ral se requiere de un programa econoacutemico maacutes decisivo a traveacutes de mayores estiacutemulos econoacutemicos para proteger la estructura productiva de manera incluyente El FMI considera que Meacutexico tiene cierto espacio fiscal y goza de un coacutemodo acceso al mercado de deuda que podriacutea utilizarse en el corto plazo para detener el declive en la actividad econoacutemica y el aumento en la pobreza El espacio fiscal podriacutea ser utilizado para 1) ampliar la de red de seguridad social para incluir a aquellas personas que carecen de acceso o beneficio 2) apoyar la liquidez por ejemplo con aplazamientos de los impuestos y con-tribuciones a la seguridad social y 3) brindar asistencia para la reduccioacuten de costos como subsidios salariales Es decir ir maacutes allaacute de los preacutestamos disponibles para micro y pequentildeas empresas actualmente implementa-dos (FMI 2020)
La ENCOVID estima que en mayo de 2020 866 de las empresas en el paiacutes tuvo alguna afectacioacuten a causa de la pandemia siendo la disminucioacuten de los ingresos la princi-pal que reportaron (Santaella 2020) Aunado a lo anterior el cierre de miles de empresas se traduce en un deterioro del mercado laboral incrementos en la tasa de desempleo y la tasa de informalidad lo que a su vez genera una dis-minucioacuten en la reduccioacuten de los ingresos en los hogares en la calidad de vida y en el consumo de bienes baacutesicos
(PNUD 2020)Aunque el gobierno federal asignoacute en 2020 25 mil millones de pesos del presupuesto federal para programas de creacute-ditos para pequentildeas empresas la proporcioacuten de empresas que recibieron apoyos fue de 59 mientras que el 941 restante no recibioacute ninguacuten tipo de apoyo durante agosto 613 de las empresas considera necesaria una poliacutetica re-lacionada con apoyos fiscales de tal forma que les ayude para hacer frente a la pandemia (INEGI 2020)
La poliacutetica puacuteblica para promover y preservar el empleo en un periodo de crisis como el actual requiere de un enfo-que de geacutenero que permita atender las desigualdades que enfrentan las mujeres por la doble carga laboral y de cuida-dos Sin una estrategia integral en la materia podriacutean per-derse antildeos de avances en la integracioacuten de las mujeres en el mercado laboral
B Mitigar el incremento de la pobreza y desigualdad so-cial de los grupos maacutes vulnerables como mujeres perso-nas adultas mayores y hablantes de lengua indiacutegena con programas sociales adicionales vigilando que sean sos-tenibles en el largo plazoAunque las transferencias monetarias de la actual admi-nistracioacuten pueden contribuir a tener un ingreso miacutenimo en los hogares (CONEVAL 2021) no seraacuten suficientes para poder mitigar el impacto en el mercado laboral ya que no estaacuten disentildeadas para la mayoriacutea de la poblacioacuten que estaacute perdiendo sus ingresos laborales
Algunas de las propuestas sugeridas en materia de poliacutetica social han sido generar un seguro de desempleo un ingre-so miacutenimo vital temporal un programa de subsidios a la noacute-mina o una transferencia directa focalizada a la poblacioacuten sin seguridad social (Oxfam 2020)
En el primer levantamiento de la ENCOVID-19 en abril y mayo menos de 30 de los hogares reportoacute recibir alguacuten programa social porcentaje que aumentoacute a 394 en julio (EQUIDE 2020) Sin embargo es necesario mirar el mon-to maacutes a fondo asiacute como la frecuencia y el tipo de apoyo que se distribuye para evaluar el impacto de la respuesta en el bienestar de las personas En octubre los principales programas sociales que recibieron los hogares mexicanos fueron la Pensioacuten para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores (PBAM) y las Becas Benito Juaacuterez beneficiando a un 13 y 10 de los hogares respectivamente En total 3 de cada 10 hogares declararon formar parte de alguacuten pro-grama social y 1 de cada 10 ha recibido apoyo adicional por la pandemia como despensas descuentos en servicios y apoyos en efectivo cuyo monto y frecuencia variacutea conside-rablemente (EQUIDE 2020)
En el aacutembito subnacional las respuestas han sido insufi-cientes Soacutelo un tercio de los gobiernos estatales (34) ha implementado alguna accioacuten para los trabajadores con
31
disminuciones de sus ingresos mientras que soacutelo 47 de los estados ha implementado alguacuten tipo de atencioacuten a los trabajadores informales con creacuteditos transferen-cias monetarias o subsidios fiscales (OXFAM 2020) En Meacutexico el gobierno federal no ha proporcionado (al menos no al momento de redactar este anaacutelisis) asis-tencia social adicional a raiacutez de la crisis
Un mayor apoyo fiscal temporal a corto plazo aliviariacutea la angustia y el dantildeo econoacutemico duradero Tener pro-puestas claras de reforma fiscal a mediano plazo per-mitiriacutea reducir en el corto plazo los efectos de la Co-vid-19 y asegurariacutea los recursos para poder atender las desigualdades estructurales que agudizaron la crisis econoacutemica y social en beneficio de las presentes y fu-turas generaciones
La implementacioacuten de un paquete de poliacutetica macro-econoacutemica de este tipo podriacutea tener un impacto po-sitivo en el PIB al aumentar 4 puntos porcentuales a mediano plazo y reducir la deuda puacuteblica (FMI 2020) Ademaacutes la insercioacuten de las mujeres en el merca-do laboral ofrece una oportunidad econoacutemica que
puede aprovecharse a raiacutez de la pandemia Si lograacutera-mos igualar la participacioacuten econoacutemica de los hombres y mujeres mexicanas en 2025 se podriacutean generar 810 mil millones adicionales lo cual equivale a 70 del PIB nacional (Masse 2021)
C Proteger el derecho a la salud y educacioacutenEl gobierno mexicano ha mantenido una poliacutetica de austeridad con el objetivo de mantener un balance pre-supuestal Sin embargo la falta de financiamiento a sectores estrateacutegicos para el desarrollo como la salud y la educacioacuten han profundizado la desigualdad en el acceso a estos derechos con importantes consecuen-cias en el corto y largo plazo
En el siguiente capiacutetulo se abordaraacuten los desafiacuteos que la Covid-19 ha puesto en los sistemas puacuteblicos de salud y educacioacuten A traveacutes de un anaacutelisis del gasto puacuteblicos y los sistemas vigentes antes de la pandemia se abor-dan algunas poliacuteticas y estrategias de respuesta que podriacutean ayudar a proteger los derechos a la salud y la educacioacuten de la poblacioacuten mexicana
32
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DESAFIacuteOS ENSALUD Y EDUCACIOacuteN ANTE LA COVID-19
CAPIacuteTULO 2
Los efectos de la crisis sanitaria podriacutean significar un re-troceso en los avances logrados en materia de desarrollo social de la uacuteltima deacutecada ademaacutes de un incremento en las desigualdades pre-existentes El capiacutetulo anterior mostroacute que la crisis sanitaria y econoacutemica causada por la Covid-19 puede exacerbar las desigualdades en ingresos entre los sectores econoacutemicos yo el tamantildeo de las empresas Tam-bieacuten puede profundizar las desigualdades en el acceso a los derechos dependiendo del geacutenero y las vulnerabilidades de las personas
El presente capiacutetulo aborda los principales desafiacuteos de los sistemas puacuteblicos de salud y educacioacuten para garantizar el acceso de estos derechos a la poblacioacuten mexicana ante las consecuencias por la pandemia de la Covid-19 Para ello se presentan los antecedentes de cada sistema previo a la Co-vid-19 en Meacutexico la evolucioacuten del gasto en salud y educa-cioacuten desde 2016 a la fecha incluyendo el gasto ejercido du-rante la pandemia en curso y con ello se plantean los retos que se originaron a raiacutez de la Covid-19 asiacute como las poliacuteticas y estrategias de respuesta que podriacutean mitigar los efectos de la pandemia
De acuerdo con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en Meacutexico la mejora en los niveles de
salud y educacioacuten de las personas contribuye a mejorar la movilidad igualadora de oportunidades es decir reducir las diferencias que existen entre regiones hogares y personas en teacuterminos de su desarrollo humano entendido como el conjunto de oportunidades que tienen las personas para aumentar su libertad (alcanzar estados o realizar acciones que consideran valiosas) (PNUD Meacutexico 2016 paacuteg 22) A esta ampliacioacuten de oportunidades le acompantildea el poder de agen-cia ya que las personas pueden tomar decisiones autoacutenomas para construir activamente sus planes de vida
Una mayor cobertura y calidad en los servicios de salud y educacioacuten ayuda a las familias a escapar de trampas de po-breza en las se encuentran inmersas Tal como menciona Sen (1997) si mediante una mejor educacioacuten y salud los indi-viduos aumentan su productividad e ingreso resulta natural suponer que tambieacuten adquiriraacuten una mayor libertad para to-mar control sobre su propia vida La educacioacuten por ejemplo beneficia a los individuos mediante un mayor ingreso pero tambieacuten en su capacidad para leer comunicarse discutir y tomar decisiones informadas entre otras De esta ma-nera las capacidades obtenidas mediante la educacioacuten y la salud sirven como medios no soacutelo para la produccioacuten econoacutemica sino para el beneficio y la libertad de los individuos influen-ciando el cambio social
21 EL SISTEMA NACIONAL DE SALUD ANTE LA COVID-19La Covid-19 ha puesto a prueba la capacidad de res-puesta del sistema sanitario y ha evidenciado el rezago en materia de cobertura universal en salud (CUS) (Meacuten-dez-Meacutendez 2020) Paiacuteses en todo el mundo se enfrentan a retos en materia de poliacutetica fiscal lo que ha provocado un replanteamiento en las asignaciones presupuestarias entre sectores y dentro de cada sector en este caso al interior del sector salud (Gupta amp Barroy The COVID-19 Crisis and Budgetary Space for Health in Developing Countries 2020)
A nivel internacional la Organizacioacuten Mundial de la Salud (OMS) ha sugerido que cada paiacutes deberiacutea destinar 6 de su Producto Interno Bruto (PIB) a su sistema de salud (OMS OPS 2018) Meacutexico se sumoacute a este compromiso mediante la resolucioacuten del Comiteacute Ejecutivo en su 154ordf sesioacuten de tra-bajo de la 66ordf Sesioacuten del Comiteacute Regional de la Organiza-cioacuten Mundial de la Salud (OMS) para las Ameacutericas que tuvo lugar del 16 al 20 de junio del 2014 Sin embargo entre 2010 y 2021 Meacutexico soacutelo ha destinado entre 25 y 29 de su
PIB anual esto es la mitad de la sugerencia internacional y de estimaciones propias (CIEP 2018)
Si bien los retos originados por la Covid-19 son mundiales el desafiacuteo para el sistema de salud en Meacutexico se ve agudiza-do debido a las carencias acumuladas desde hace al menos una deacutecada particularmente en la variable presupuestaria que impacta los recursos econoacutemicos disponibles en el sistema (Meacutendez-Meacutendez 2019)
Aunado a este contexto se suma un reto maacutes A inicios de 2020 se hizo oficial la creacioacuten del Instituto Nacio-nal de Salud para el Bienestar (INSABI)13 cuyo objetivo es universalizar los servicios de salud para la poblacioacuten que no cuenta con afiliacioacuten a una institucioacuten de seguri-dad social y que sustituye al entonces Seguro Popular sin embargo los retos de financiamiento se mantienen el instituto no cuenta con reglas de operacioacuten y auacuten no estaacute claro el proceso e interaccioacuten que se tendraacute con los gobiernos subnacionales
13 Decreto por el que se reforman adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Salud y de la Ley de los Instituciones Nacio-nales de Salud publicado en el Diario Oficial de la Federacioacuten el 29 de noviembre de 2019 (DOF 2019b)
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Aunado a este contexto se suma un reto maacutes A inicios de 2020 se hizo oficial la creacioacuten del Instituto Nacio-nal de Salud para el Bienestar (INSABI) cuyo objetivo es universalizar los servicios de salud para la poblacioacuten que no cuenta con afiliacioacuten a una institucioacuten de seguridad
social y que sustituye al entonces Seguro Popular sin embargo los retos de financiamiento se mantienen el instituto no cuenta con reglas de operacioacuten y auacuten no estaacute claro el proceso e interaccioacuten que se tendraacute con los gobiernos subnacionales
211 ANTECEDENTES DEL SISTEMA DE SALUD EN MEacuteXICOEn Meacutexico el sistema de salud se encuentra fragmenta-do y es heterogeacuteneo el acceso a los servicios de salud depende del nivel de ingresos o trabajo (CIEP 2018) A traveacutes del sector puacuteblico las instituciones de seguridad social cubren a jubilados trabajadores y sus familiares y de 2004 a 2019 el Seguro Popular dio atencioacuten a una parte de la poblacioacuten sin seguridad social ahora con el INSABI se busca cubrir al total de esta poblacioacuten En cambio las personas de mayores ingresos pueden acce-der a seguros privados (Ver figura 1) Esta fragmentacioacuten tiene como consecuencia una atencioacuten desigual por ejemplo el paquete de servicios de una persona afiliada a INSABI equivale a 225 del paquete de IMSS o SSSTE (CIEP 2018)
Una manera de conocer los antecedentes y heteroge-neidades del sistema de salud en Meacutexico es analizar los avances en materia de cobertura universal del siste-
ma de salud El tema de universalizacioacuten ha estado en la agenda nacional desde hace 20 antildeos cuando el Plan Nacional de Salud (PNS) 2001-2006 hablaba de la demo-cratizacioacuten de la salud enfocada a satisfacer las necesi-dades de todos los ciudadanos y que les brindara protec-cioacuten financiera (Meacutendez-Meacutendez 2020) Sin embargo la universalizacioacuten de la salud auacuten no se ha alcanzado pues existen retos en la afiliacioacuten los servicios o paquetes de atencioacuten y el gasto o seguridad financiera los cuales se profundizan con la Covid-19 y se analizan maacutes adelante La Cobertura Universal en Salud (CUS) se define como asegurar servicios de salud de calidad para todas las personas que lo necesitan sin poner en riesgo su situa-cioacuten econoacutemica (OMS 2018) Para alcanzar este objetivo es necesario incluir tres dimensiones o ejes afiliacioacuten servicios o paquetes de atencioacuten y gasto o seguridad financiera (Ver figura 2) Se analiza cada una de estas di-mensiones con datos de la ENIGH 2016 y 2018
Graacutefico 1 Sistema Nacional de Salud
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de (Danteacutes 2011)
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Graacutefico 2 Las tres dimensiones de la cobertura universal de salud (CUS)
Graacutefico 3 Poblacioacuten afiliada por subsistema
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de (OMS BM 2015)
La afiliacioacuten hace referencia a la derecho-habiencia o inscripcioacuten de una persona o una institucioacuten o programa de salud La afiliacioacuten no es sinoacutenimo de cobertura (CIEP 2018) es una de las tres dimen-siones que incluye la cobertura universal Por lo tanto la afiliacioacuten es una condicioacuten necesaria mas no suficiente para alcanzar la CUS
De acuerdo con la ENIGH la poblacioacuten afiliada a los ser-vicios puacuteblicos de salud se redujo de 821 de la pobla-cioacuten total en 2016 a 815 en 2018 esto es un milloacuten 536 mil 922 personas menos (Ver figura 3) En contraste la
poblacioacuten que no estaacute afiliada al siste-ma puacuteblico de salud se incrementoacute en un milloacuten 120 mil 525 personas de 2016 a 2018 Ademaacutes como se mencionoacute en el capiacutetulo 1 en 2018 la poblacioacuten que viviacutea
con carencias de acceso a servicios de salud fue 162
La reduccioacuten en la poblacioacuten afiliada al sistema puacuteblico de salud por un lado estaacute vinculada al incremento en la poblacioacuten que se autorreportoacute no afiliada a ninguacuten sub-sistema por otro tambieacuten puede estar relacionada a los esfuerzos de eliminar las duplicidades de afiliacioacuten en el sistema (CNPSS 2020)
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de ENIGH 2016 y 2018
A AFILIACIOacuteN iquestQUIEacuteN ESTAacuteCUBIERTO
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14 Clasificacioacuten Estadiacutestica Internacional de Enfermedades y Problemas Relacionados con la Salud (CIE) que permite conocer las causas de mortalidad enfermedades y otros motivos de atencioacuten que afectan a la poblacioacuten Se consideroacute el total de las intervenciones ya que aun-que se solicitoacute el cataacutelogo de servicios las respuestas convergen a que se cubren todos los servicios que necesite la persona afiliada Por la agregacioacuten de IMSS se llega al total de 8 mil intervenciones a partir de las 12 mil 643 intervenciones de la CIE 15 Solo se consideran las intervenciones incluidas en el CAUSES y no las 66 que cubriacutea el Fondo de Proteccioacuten contra Gastos Catastroacuteficos (FPGC)16 En 2018 la diabetes representoacute la segunda causa de muerte y se diagnosticaron 85 millones de mexicanos con diabetes
La segunda dimensioacuten de la CUS tie-ne como objetivo incluir los paquetes de servicios de salud que demande la poblacioacuten considerando la situacioacuten sociodemograacutefica nacional (OMS 2018) Esta segunda variable incluye la capacidad fiacutesica y humana y teoacuteri-camente se conoce como amplitud de los servicios
Para cuantificar la cobertura en paquetes de servicios se consideran las enfermedades o intervenciones incluidas en cada uno de los subsistemas de salud En 2019 el IMSS el ISSSTE y Pemex cubriacutean 8 mil intervenciones de la CIE14 el Seguro Popular cubriacutea un total de mil 807 e IMSS-Bien-estar 50 intervenciones
Lo anterior implica que mientras el programa de IMSS Bienestar incluye aproximadamente 50 intervenciones baacutesicas de salud puacuteblica (vacunas acciones de preven-cioacuten y exaacutemenes de deteccioacuten) las personas afiliadas a los servicios meacutedicos de Pemex tienen acceso a cirugiacuteas esteacuteticas y cosmeacuteticas como parte de la prestacioacuten del contrato colectivo de trabajo (Pemex 2019) En el caso del
Cataacutelogo Uacutenico de Servicios de Salud (CAUSES)15 del entonces Seguro Po-pular eacuteste corresponde a 2258 del cataacutelogo del IMSS e ISSSTE
En especiacutefico la atencioacuten de la dia-betes16 es diferenciada en IMSS
Bienestar uacutenicamente se tiene acceso al examen de diagnoacutestico en contraste con los afiliados al entonces Seguro Popular e IMSS que teniacutean 6 y 11 tipos de com-plicaciones de diabetes cubiertas respectivamente Entre estas intervenciones encontramos diabetes me-llitus originada en el embarazo y diabetes mellitus insu-linodependiente con diversas complicaciones
En cuanto a los recursos fiacutesicos y humanos tambieacuten se presentan diferencias significativas La tabla 1 muestra los resultados en cuanto a algunos indicadores de recur-sos fiacutesicos y humanos seleccionados A nivel nacional el nuacutemero de meacutedicos enfermeras y camas por cada 1000 habitantes se redujo el cambio maacutes pronunciado corresponde al nuacutemero de camas que pasoacute de 16 en 2012 a 11 en 2019
B PAQUETES DE SERVICIOS RECURSOS FIacuteSICOS Y HUMANOS
iquestQUEacute SERVICIOS ESTAacuteN CUBIERTOS
Tabla 1 Capacidad y acceso indicadores por instituciones (por cada 1000 derechohabientes)
DESCRIPCIOacuteN ANtildeO IMSS ISSSTE PEMEX SEGURO POPULAR
IMSS-BIENESTAR
NACIONAL OCDE
Camas censables
2012 09 09 47 12 09 16 48
2019 07 07 28 13 03 11 48
Meacutedicos 2012 13 14 46 18 06 22 32
2019 13 15 40 22 05 20 33
Enferme-riacutea 2012 16 16 58 23 11 26 88
2019 15 17 35 30 10 24 91
Nota Las variables se calculan por cada 1000 habitantes para el caso de la OCDE y a nivel nacional y por cada 1000 derecho-habientes en el caso de las instituciones o programas Pemex incluye a Sedena y Semar
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de ENIGH 2016 y 2018
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17 En Meacutexico maacutes de 90 del gasto privado corresponde al gasto de bolsillo de los hogares (Sesma-Vaacutezquez 2002) 18 Un hogar incurre en gasto catastroacutefico en salud cuando su gasto de bolsillo en salud representa 30 o maacutes de su ingreso disponible (Meacuten-dez-Meacutendez 2017) 19 El gasto empobrecedor se refiere al gasto en salud que realizan los hogares y que los ubican por debajo de la liacutenea de pobreza alimentaria desarrollada por el CONEVAL (Secretariacutea de Salud 2015)
Como resultado de la fragmentacioacuten del sistema de sa-lud los recursos humanos y fiacutesicos por subsistema son muy diferentes Los indicadores de Pemex son los que maacutes se acercan o incluso superan al promedio de la OCDE En contraste los indicadores maacutes bajos se pre-sentan en IMSS-Bienestar seguidos por los indicadores del IMSS e ISSSTE
De acuerdo con la tabla 2 los recursos fiacutesicos y humanos disponibles para la atencioacuten de padecimientos oncoloacutegi-cos son muy diferentes por subsistema y geograacuteficamen-te El mayor nuacutemero de consultorios camas y meacutedicos
para la atencioacuten de padecimientos oncoloacutegicos se con-centran en SSa seguido por el IMSS Sin embargo Ciudad de Meacutexico Jalisco y Nuevo Leoacuten concentran 377 de los consultorios en el IMSS mientras que Tlaxcala no cuenta con recursos fiacutesicos y humanos para este padecimiento
En el ISSSTE uacutenicamente los estados de Baja Califor-nia Ciudad de Meacutexico Hidalgo Jalisco Tabasco y Ta-maulipas reportaron camas de oncologiacutea Por su parte Ciudad de Meacutexico concentra 742 de los consultorios 821 de las camas y 640 de los meacutedicos oncoloacutegicos de Pemex
Tabla 2 Capacidad y acceso para Oncoloacutegico indicadores por instituciones
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de (DGIS 2020)
SUBSISTEMA PROGRAMA
CONSULTORIOS CAMAS MEacuteDICOS
IMSS 138 275 208
IMSS BIENESTAR 0 1 0
ISSSTE 28 58 96
SSA 271 855 565
Pemex 31 67 25
Otros 64 31 71
Total 532 1287 965
La tercera dimensioacuten de la CUS co-rresponde a los recursos econoacutemicos disponibles en el sistema de salud ya que estaacute vinculado con la seguridad fi-nanciera que busca evitar que el gasto de bolsillo de los hogares no ponga en riesgo su situacioacuten econoacutemica
Meacutexico mantiene una brecha de maacutes de 3 puntos del PIB en el presupuesto que destina a su sistema de salud respecto a lo sugerido por la OMS y al promedio que los paiacuteses de la OCDE desti-nan a este sector Ademaacutes la recomendacioacuten internacio-nal es tender a una composicioacuten 8020 entre el gasto puacute-
blico y gasto privado (OMS BM 2015) esto con la finalidad de evitar que el gasto privado17 sea tan elevado que conlleve a gasto catastroacutefico18 o gas-to empobrecedor19 a causa del gasto en saludAl comparar el gasto puacuteblico contra el gasto de bolsillo se observa que uacutenicamente en la poblacioacuten dere-chohabiente de Pemex el gasto puacute-
blico supera el 80 sugerido por la OMS y el BM 87 del gasto total es puacuteblico y 13 es gasto de bolsillo En contraste para la poblacioacuten de IMSS Bienestar el gasto de bolsillo es superior al gasto puacuteblico (Ver figura 4) El
CRECURSOS ECONOacuteMICOS GASTO PER CAacutePITA Y GASTO
DE BOLSILLO iquestQUEacute PROPORCIOacuteN DE
LOS COSTOS ESTAacuteN CUBIERTOS
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incremento en el gasto de bolsillo de la poblacioacuten maacutes vulnerable podriacutea ser resultado del bajo nivel de gasto per caacutepita Ademaacutes la inexistencia de mecanismos de
proteccioacuten contra el riesgo financiero por gastos en salud origina y perpetuacutea un ciacuterculo vicioso de enferme-dad y pobreza (OMS 2018)
Graacutefico 4 Gasto per caacutepita y gasto de bolsillo promedio
Fuente Elaboracioacuten propiadel CIEP con informacioacuten de la SHCP y del INEGI
212 GASTO PUacuteBLICO EN SALUD En Meacutexico el presupuesto puacuteblico para salud ha sido in-suficiente para dar respuesta a la creciente demanda de los servicios de salud (CIEP 2018) En 202120 el presu-puesto para salud se ubicaraacute al mismo nivel que el gasto ejercido en 2013 pero con 105 millones de mexicanos maacutes debido al crecimiento poblacional
La figura 5 muestra que de 2016 a 2019 el presupuesto para salud se contrajo 35 en teacuterminos reales Durante este periodo el presupuesto reforzoacute la tendencia inercial al bajo crecimiento con recortes en SSa FASSA Pemex y Sedena por 152 10 209 y 62 respectivamen-te en teacuterminos reales
20 El aumento del presupuesto en salud como porcentaje del PIB se debe a la caiacuteda de 8 del PIB estimado para 2020
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Graacutefico 5 Graacutefico total en salud 2016-2021
Fuente Elaboracioacuten propiadel CIEP con informacioacuten de la SHCP
Ademaacutes en 2019 los programas presupuestarios de Apoyos para la proteccioacuten de las personas en estado de necesidad y el Programa de Desarrollo Comunitario ldquoCo-munidad DIFerenterdquo de la SSa dejaron de recibir recursos Asimismo de 2018 a 2019 el presupuesto de PROSPERA Programa de Inclusioacuten Social y el Programa de estancias infantiles para apoyar a madres trabajadoras disminuyoacute 963 y 735 respectivamente estos programas des-aparecieron en 2020
Se observa que para el antildeo 2020 hubo un aumento en el presupuesto para salud y que con la pandemia el presu-puesto aprobado en PEF se modificoacute y aumentoacute 304 aunque al cuarto trimestre de 2020 no parece haber uti-lizado estos recursos extra
Para el antildeo 2021 se planea gastar 19 maacutes de lo aproba-do en 2020 pero 11 menos que el presupuesto modifi-cado Lo anterior sigue siendo insuficiente para atender
la crisis sanitaria provocada por la Covid-19 Este au-mento de recursos se concentra en la creacioacuten de 18 mil 426 plazas laborales lo que hariacutea que Meacutexico pase de te-ner 20 a 21 meacutedicos por cada 1000 derechohabientes El promedio de la OCDE es 33 meacutedicos por cada 1000 habitantes (CIEP 2020)
Ademaacutes el presupuesto de 2021 oficialmente incorpora los recursos del INSABI Anteriormente los programas relacionados con el instituto eran tres Medicamentos gratuitos21 FASSA y Seguro Meacutedico Siglo XXI Para 2021 desaparece el programa Seguro Meacutedico Siglo XXI por lo cual el INSABI considera una parte del programa de Atencioacuten a la Salud y alcanza un monto de 198 mil 334 mi-llones de pesos (mdp) lo que representoacute un aumento de 45 y 39 respecto a 2019 y 2020 respectivamente
En el anexo 1 se encuentra la lista de programas y su pre-supuesto modificado para 2020
21 Antes Seguro Popular
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2121 GASTO PER CAacutePITA
Las reducciones y aumentos del gasto puacuteblico en salud se reflejan en el gasto per caacutepita el cual permite conocer cuaacutel seriacutea el monto disponible en teoriacutea para cada persona afiliada o adscrita a alguacuten sistema o programa de salud Este gasto puede incrementarse por dos viacuteas una disminucioacuten en la poblacioacuten o un aumento en el presupuesto
De acuerdo con la figura 6 de 2010 a 2021 el gasto per caacutepita de todos los subsistemas se contrajo Pemex pre-senta la mayor contraccioacuten al pasar de
24 mil 542 pesos en 2010 a 13 mil 293 pesos en 2021 El gas-to per caacutepita del IMSS disminuyoacute 192 en teacuterminos reales Ademaacutes en el ISSSTE e IMSS Bienestar el presupuesto per caacutepita se contrajo 97 y 102 respectivamente
POR SUBSISTEMADE SALUD
Graacutefico 6 Gasto per caacutepita por subsistema
Fuente Elaboracioacuten propiadel CIEP con informacioacuten de la SHCP e informes de resultados de subsistemas
Por su parte de 2010 a 2020 el gasto per caacutepita de Se-guro Popular (ahora INSABI) aumentoacute 126 Sin embar-go en 2021 presenta la mayor reduccioacuten debido a que el aumento en el presupuesto no corresponde con la
ampliacioacuten para llegar a toda la poblacioacuten sin seguridad social por lo que pasoacute de $3991 pesos en 2020 a $2602 pesos por persona
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La figura 7 muestra la heterogeneidad del presupuesto para salud conforma-do por ramo 12 (SSa) FASSA y gasto es-tatal por entidad federativa en 2018 La diferencia en el presupuesto por entidad federativa llegoacute a ser hasta de 37 mil 77 mdp el presupuesto de Estado
de Meacutexico y Ciudad de Meacutexico fue 38 mil 620 mdp y 30 mil 892 mdp respec-tivamente En contraste las entidades federativas de Baja California Sur y Co-
lima con montos inferiores a mil 869 mdp
POR ENTIDADFEDERATIVA
Graacutefico 7 Presupuesto para la salud por entidad federativa
Fuente Elaboracioacuten propiadel CIEP con informacioacuten de SICUENTAS
(Inluye ramo 12 FASSA gasto estatal)
Los recursos del ramo 12 se situaron entre 22 mil 305 mdp y 320 mdp las entidades con mayores recursos para salud a traveacutes de este ramo fueron Estado de Meacute-xico Ciudad de Meacutexico Veracruz Puebla y Guanajuato El gasto estatal de Ciudad de Meacutexico fue 10 mil 498 mdp contra 06 mdp de Chiapas La inequidad geograacutefica del gasto total en salud es adicional a la que existe por ins-titucioacuten o programa de atencioacuten a la salud (CIEP 2018) El presupuesto por entidad federativa se determina en parte por el tamantildeo de la poblacioacuten por esta razoacuten se realiza el anaacutelisis per caacutepita a continuacioacuten
El gasto total en salud por persona difiere hasta en $13118 pesos de acuerdo con la entidad federativa en
la que se encuentre El gasto puacuteblico y el gasto de bol-sillo presenta una diferencia de $12524 pesos y $1979 pesos respectivamente El gasto puacuteblico de Ciudad de Meacutexico fue $15553 pesos por persona como resultado de la centralizacioacuten de aspectos administrativos segui-do por Baja California Sur con $6636 pesos por persona En contraste el gasto puacuteblico en Oaxaca Puebla y Chia-pas fue menor a $3588 pesos por persona La media a nivel nacional fue $5312 pesos (Ver figura 8) El gasto de bolsillo por entidad se ubicoacute en un rango que va desde $1494 a $3474 pesos anuales Jalisco Aguascalientes y Nuevo Leoacuten presentaron un gasto de bolsillo mayor a $3000 pesos Las entidades con menor gasto de bolsillo son Estado de Meacutexico Tlaxcala y Tamaulipas
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Graacutefico 8 Gasto per caacutepita y de bolsillo entidad federativa
Fuente Elaboracioacuten propiadel CIEP con informacioacuten de SHCP INEGI y SICUENTAS
213 LA RESPUESTA EN SALUD ANTE LA COVID 19El 11 de marzo de 2020 la OMS caracterizoacute a la Covid-19 como pandemia es decir la propagacioacuten mundial de una nueva enfermedad (OMS 2020a OMS 2020b) y en Meacutexico el 24 de marzo 2020 se publicoacute el Acuerdo por el que se esta-blecen las medidas preventivas que se deberaacuten implemen-tar para la mitigacioacuten y control de los riesgos para la salud que implica la Covid-19 (DOF 2020)
La respuesta a la pandemia incluiacutea enfocar esfuerzos en tres aspectos Garantizar el acceso al diagnoacutestico y trata-
miento para todos impulsar y optimizar la capacidad del sistema de salud y mantener los servicios preexistentes de salud (OCDE 2020)
Para esta respuesta seriacutea necesario contar con personal necesario insumos adecuados y capacidad fiacutesica En las secciones previas se muestran los indicadores por tipo de institucioacuten que de manera general reflejan el estatus de estas variables al inicio de la pandemia Ante esa situacioacuten los principales retos se abordan a continuacioacuten
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Personal En suma Meacutexico cuenta con 2 meacutedicos por cada mil habitantes y 24 enfer-meras por cada mil habitantes Para alcanzar el promedio de los paiacuteses de la OCDE seriacutea necesario incrementar a 33 el nuacutemero de meacutedicos y 91 el nuacutemero de enfermeras
Insumos En este aspecto se destaca en primer lugar el nuacutemero de pruebas aplicadas y el suministro de protec-cioacuten y emergencia Soacutelo en el caso del nuacutemero de prue-bas el promedio de los paiacuteses de la OCDE ronda las 155 pruebas por cada 1000 habitantes Meacutexico tiene una tasa de 015 pruebas por cada 1000 habitantes22 al 12 de enero 2021 (Meacutendez-Meacutendez 2020)
Capacidad fiacutesica Hace referencia al nuacutemero total de ca-mas disponibles es decir camas hospitalarias en general Aunque de manera maacutes especiacutefica se requieren camas de cuidado intensivo las camas hospitalarias pueden ser uti-lizadas de manera temporal si se equipan adecuadamen-te En este aspecto Meacutexico cuenta con 11 camas por cada mil habitantes Para alcanzar el promedio de los paiacuteses de la OCDE se requeririacutea incrementar 43 veces el nuacutemero de camas actuales (Meacutendez-Meacutendez 2020)
Soacutelo para estos tres rubros seriacutea necesario 094 puntos del PIB adicionales al presupuesto aprobado en el antildeo 2020 para salud En el ejercicio del gasto que se presenta en
la siguiente seccioacuten lo que se observoacute es un in-cremento de 304 respecto al monto aproba-
do para este antildeo equivalente a 009 puntos del PIB (Meacuten-dez-Meacutendez 2020)
Interrupcioacuten de los servicios preexistentes de salud Uno de los efectos indirectos de la Covid19 ha sido la interrup-cioacuten de servicios de salud esto se puede deber tanto a una falta de oferta como a una falta de demanda de la atencioacuten
Durante el primer semestre de 2020 las consultas cayeron 470 al pasar de 44 millones 565 mil 889 a 23 millones 636 mil 743 en 2019 Seis de cada diez consultas que se dejaron de otorgar corresponden a consulta sub-secuente En 2020 188 de las consultas fue por enfer-medades croacutenicas lo cual estaacute en liacutenea con la transicioacuten epidemioloacutegica que atraviesa actualmente el paiacutes La categoriacutea con menor participacioacuten es salud mental con 20 del total en 2019 y 19 del total en 2020
Las reducciones en consultas de primera vez durante el primer semestre de 2020 respecto al mismo periodo de 2019 se muestran en la figura 9 En teacuterminos porcentua-les la mayor caiacuteda se da en las consultas de salud bucal con 573 menos seguida de consultas a sanos y salud mental con 484 y 464 menos consultas respectivamente
22 El promedio de la OCDE es 155 pruebas por cada 1000 afiliados los paiacuteses de Latinoameacuterica han realizado 29 pruebas (BID 2020)
Graacutefico 9 Consultas meacutedicas enero-junio 2019 vs 2020 primera vez
Fuente Elaboracioacuten propiadel CIEP con informacioacuten de la DGIS SSa
RETOS
47
Tambieacuten las consultas subsecuentes de salud bucal tuvieron la mayor caiacuteda en teacuterminos porcentuales con 632 menos consultas Las consultas a sanos fueron 4
millones 398 mil 710 menos respecto a 2019 asiacute como la caiacuteda de 2 millones 460 mil 584 en consultas de enfer-medades croacutenicas (Ver figura 10)
Graacutefico 10 Consultas meacutedicas enero-junio 2019 vs 2020 subsecuente
Fuente Elaboracioacuten propiadel CIEP con informacioacuten de la DGIS SSa
Las reducciones en consultas de primera vez y sub-secuentes muestran un panorama nacional sobre el impacto indirecto en la interrupcioacuten de servicios pre-
existentes de salud los cuales podriacutean tener implica-ciones durante los siguientes antildeos asiacute como requeri-mientos financieros
Al cierre del antildeo 2020 el gasto paga-do por el sector salud fue 47 menor al presupuesto modificado El presu-puesto para salud durante el antildeo de pandemia aumentoacute 836 respecto al
gasto ejercido en 2019 y 304 respec-to al monto aprobado para 2020 El pago de servicios personales (noacutemina) alcan-zoacute 4275 del presupuesto pagado (Ver figura 11)
GASTO PUacuteBLICOEN SALUD
DURANTE 2020
48
De acuerdo con los avances trimestrales se encuentra que en los cuatro trimestres de 2020 el gasto del sector salud fue inferior al presupuesto programado que resultoacute al incorporar las adecuaciones presupuestarias al presu-puesto aprobado
En los primeros tres meses del antildeo 2020 el gasto ejercido por el sector salud ascendioacute a 203 de todo el gasto apro-bado Pemex gastoacute maacutes del presupuesto que le habiacutean pro-gramado mientras que IMSS e ISSTE gastaron menos Al segundo semestre de 2020 todos los subsistemas del sector salud gastaron menos de lo programado en el pre-supuesto pero para el tercer trimestre de 2020 los sub-sistemas de salud gastaron entre 618 y 809 de su
presupuesto aprobado El presupuesto ejercido al tercer trimestre por el sector salud fue 435 mil 72 mdp
Finalmente al cuarto trimestre de 2020 el IMSS ejercioacute me-nos del presupuesto que teniacutea aprobado mientras que el ISSSTE la SSa y los servicios meacutedicos de Pemex ejercieron un presupuesto menor al modificado pero mayor al aproba-do es decir menos de lo que se programoacute ante la pandemia por Covid-19 (Ver Figura 12)
En resumen los recursos destinados a salud no se ocupa-ron en su totalidad a pesar de la necesidad de atencioacuten por la Covid-19 durante 2020
Graacutefico 11 Gasto del sector salud al cuarto trimestre del 2020
Fuente Elaboracdo por el CIEP con datos de los informes al Congreso de la Unioacuten de SHCP
Graacutefico 12 Gasto puacuteblico por subsistema de salud al cuarto trimestre del 2020
Fuente Elaboracdo por el CIEP con informacioacuten de SHCP
49
Tabla 3 Presupuesto para proyectos de inversioacuten para hacer frente a la pandemia
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de (SHCP 2020)
Dentro del gasto programado para pro-yectos de inversioacuten para hacer frente a la Covid-19 se encuentra la adquisicioacuten de ventiladores equipos de diagnoacutestico y adquisicioacuten de equipamiento para la reconversioacuten de hos-pitales para la atencioacuten de pacientes
En 2020 el monto aprobado para pro-yectos de inversioacuten para hacer frente a la pandemia fue 4 mil 125 mdp sin em-bargo el monto ejercido alcanzoacute 2 mil 519
mdp esto representa 04 del gasto modificado del sector salud Este monto ejercido uacutenicamente estuvo a cargo del IMSS (Ver tabla 3)
AMPLIACIOacuteN DE CAPACIDAD FIacuteSICA
INCREMENTOAL GASTO
CONCEPTO INVERSIOacuteN TOTAL (A)
MONTO MODIFICADO (B)
MONTO EJERCIDO (C)
AVANCE (CB)
Equipo meacutedico 977310 278364 157004 564
Ventiladores 771370 75336 52850 702
Unidades meacutedicasreconversioacuten
65257 58782 41997 714
Otros 070 000 000 00
Total 1814006 412483 251852 611
Del gasto ejercido 623 corresponde a la adquisicioacuten de equipo meacutedico para la atencioacuten de la Covid-19 Para la compra de ventiladores se destinaron 5285 mdp y 420
mdp para la adquisicioacuten de unidades meacutedicas tempora-les y reconversioacuten hospitalaria
214 POLIacuteTCAS Y ESTRATEGIAS DE RESPUESTALas estrategias de reasignacioacuten del gasto puacuteblico han sido las maacutes utilizadas en el mundo para hacer frente a las necesidades de atencioacuten que incluyen no soacutelo la atencioacuten por Covid-19 sino tambieacuten el mantenimiento de los servicios preexistentes de salud
Dentro de las herramientas que se han utilizado para la res-puesta inmediata estaacute la creacioacuten de un fondo para la res-puesta por Covid19 reasignaciones presupuestarias entre sectores priorizacioacuten del presupuesto a la salud (Gupta amp Barroy 2020) y la creacioacuten de programas presupuestarios emergentes yo temporales para dar seguimiento y traza-bilidad al gasto (Social Health Protection Network 2020)
En Meacutexico el 18 de marzo de 2020 se aproboacute la creacioacuten de un fondo para la Prevencioacuten y Atencioacuten de Emergencias por hasta 180 mil 733 mdp pero este monto no fue exclusivo para el sistema de salud Ade-maacutes como se detalloacute en la seccioacuten anterior el gasto
total en el sector salud durante 2020 no incrementoacute respecto al monto ejerci-do en 2019 lo cual podriacutea disminuir los recursos existentes para mantener los
servicios y atencioacuten meacutedica
50
23 Cifras obtenidas de la conferencia matutina del 13 de octubre de 202024 Antes Fondo de Proteccioacuten contra Gastos Catastroacuteficos (FPGC) 25 13 hospitales de la SSa 18 del IMSS y 2 hospitales del ISSSTE
Tabla 4 Compra de vacuna contra Covid19
LABORATORIO NUacuteMERO DE DOSIS (MILLONES)
DOSIS POR PERSONA POBLACIOacuteN INMUNIZADA (MILLONES)
COVAX 515 2 26
Pfizer 344 2 17
AstraZeneca 774 2 38
CanSino 350 1 35
Sputnik V 220 2 11
AstraZeneca (India) 20 2 1
Sinovac 100 2 5
Total 2323 133
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de la conferencia matutina presidencial del 16 de febrero de 2021
VACUNASSe contempla un presupuesto de 35 mil 153 mdp para cubrir aproximadamente 116 millones de personas En la primera semana de octu-bre se realizoacute el primer anticipo por 6 mil mdp23 En la
tabla 4 se presenta el nuacutemero de dosis que se planea comprar por laboratorio y el total
de poblacioacuten que seriacutea inmunizada
Los recursos para la compra de la vacuna contra Co-vid-19 no provienen de una reasignacioacuten presupuestaria entre otros sectores ni al interior del sector salud sino del Fondo de Salud para el Bienestar24 el cual se encar-ga de atender padecimientos de alta especialidad para poblacioacuten que no cuenta con afiliacioacuten a instituciones de seguridad social
Este fondo con la creacioacuten del INSABI y con la com-pra de la vacuna reduciriacutea su saldo en 75 respecto al monto que teniacutea al segundo trimestre de 2020 y podriacutea arriesgar los recursos comprometidos para la atencioacuten de enfermedades de mayor especialidad croacutenicas y que representan un costo significativo para las familias
RECONVERSIOacuteNHOSPITALARIA
La reconversioacuten hospitalaria implica usar camas de aacutereas distintas que pue-dan equiparse y modificarse a fin de prestar atencioacuten de cuidados intensivos a pacientes de Covid-19 En abril de 2020 se emitieron los Lineamientos para la Reconversioacuten Hospitalaria (LRH) que establecen los criterios que deben de cumplirse en las tres etapas de la atencioacuten de Covid-19 (PNUD 2020)
Etapa 1 se designaron 33 hospitales exclusivos para la atencioacuten de Covid-1925 y cinco Institutos Nacionales que recibiriacutean a pacientes de Covid1-9 soacutelo en aacutereas es-peciales De acuerdo con PNUD (2020) los 33 hospitales
aportaron hasta 8000 camas hospitala-rias 97 camas de cuidados intermedios y 600 camas en UCI Ademaacutes el gobier-no federal contratoacute 3300 camas de hos-
pitales privados incluidas 500 de cuidados intensivos
Etapa 2 camas reconvertidas de los hospitales de la etapa 1 y otras que camas que puedan ser reconvertidas en hospitales que no cumplen con los requisitos de la eta-pa 1 Se contaron con 132 hospitales con un total de 18 mil 377 camas hospitalarias y mil 180 en UCI Estos hospitales tendriacutean que seguir atendiendo a su demanda habitual de servicios y recibir ademaacutes a pacientes con Covid-19
51
26 En Ciudad de Meacutexico se habilitoacute de manera temporal el Centro de Convenciones Citibanamex como hospital para la atencioacuten a la Covid-19 el cual contoacute con 240 camas incluidas 36 de terapia intermedia 27 Es un sistema de seleccioacuten y clasificacioacuten de pacientes en los servicios de urgencia basado en sus necesidades terapeacuteuticas y los recursos disponibles para atenderlo
Tabla 5 Reconversioacuten hospitalaria IMSS (enero 2021)
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de (IMSS 2021)
ENTIDAD CAMAS ANTES DE RECONVERSIOacuteN
TOTAL VARIACIOacuteN
Quereacutetaro 380 484 274
Hidalgo 270 332 230Puebla 402 609 515
Morelos 183 302 650Guanajuato 620 932 503Nuevo Leoacuten 1038 1188 145
Jalisco 1290 1853 436Michoacaacuten 221 416 882
TOTAL 4404 6116 389
Nota El total corresponde a la suma de las camas antes de reconversioacuten maacutes mil 712 camas
Etapa 3 hospitales que podriacutean expandir su capacidad para atender a pacientes desplazados de los hospitales Co-vid-19 en aacutereas independientes sin arriesgar las intervencio-nes que realizan En total se contaron con 42 mil 194 camas
No obstante no se encontraron datos oficiales sobre el nuacutemero de camas adicionales que se adquirieron por la
reconversioacuten hospitalaria de unidades temporales de Co-vid-1926 En varios medios de comunicacioacuten se mencionoacute que Meacutexico incrementoacute en 3756 las camas de cuidados intensivos para pacientes de Covid-19 (La Jornada 2020) Mientras el IMSS incrementoacute en 389 el nuacutemero de ca-mas en ochos entidades federativas esto es mil 712 ca-mas maacutes (Ver tabla 5)
PAQUETE DE SERVIVIOS SIN INTERRUPCIOacuteN
En cuanto a las estrategias para man-tener los servicios preexistentes de sa-lud las principales recomendaciones se orientan en aplicar tres estrategias de priorizacioacuten de los servicios de sa-lud triaje27 uso de telemedicina y definir un paquete de servicios que no podraacuten ser interrumpidos como vacu-nas y seguimiento a enfermedades croacutenicas entre otras
Ademaacutes de los esfuerzos que realizan los paiacuteses por aplanar la curva de contagios de Covid-19 y evitar que la pandemia se acelere los gobiernos tambieacuten deben pro-teger otros servicios de salud esenciales que van desde el trabajo de parto y la inmunizacioacuten hasta la atencioacuten
del VIH y la tuberculosos la diaacutelisis y el tratamiento del caacutencer (CGD 2020)
La atencioacuten de la pandemia durante 2020 requeriacutea aumentar el presu-
puesto del sector salud en 094 puntos del PIB (Tabla 6) esto es 108 veces el gasto adicional al aprobado que se hizo en 2020 Este presupuesto considera la contratacioacuten de meacutedicos y enfermeras la compra de pruebas y aumentar el nuacutemero de camas El gasto del sector salud al cuarto trimestre de 2020 fue 19 mil 985 mdp maacutes respecto al monto aprobado que representoacute 009 puntos del PIB
52
28 Incluye uacutenicamente la matriacutecula escolarizada
Tabla 6 Respuesta presupuestaria ante la Covid19
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de (DGIS 2020) (IMSS 2020) (CNPSS 2020) (INEGI 2017) (INEGI 2019) (OCDE 2014)
Nota Para personal se considera incrementar al doble el nuacutemero de enfermeras con un salario mensual de $18254 pesos la contratacioacuten de meacutedi-cos para alcanzar el promedio de la OCDE de 33 con un salario mensual de $29956 pesos Insumos contempla la compra de pruebas con un precio unitario de $22019 pesos Incrementar al doble el nuacutemero de camas (El IMSS contemplo $1255837916 para la adquisicioacuten de 21 mil 500 camas)
PRIORIDADES ABRIL - DICIEMBRE 2020 (MDP) PIB
Personal 1651519 07
Insumos 436148 02
Inversioacuten 79824 003
Total 2167491 094
22 EDUCACIOacuteNLa crisis sanitaria por la Covid-19 no soacutelo ha tenido con-secuencias en el sector salud El confinamiento tambieacuten implicoacute el cierre de escuelas alrededor del mundo lo que representa que maacutes de mil 600 millones de nintildeos interrum-piraacuten el proceso educativo que transitaban reduciendo el aprendizaje de cada uno de ellos y con posibles aumentos en las tasas de abandono escolar (De Hoyos 2020)
La educacioacuten abona a la recuperacioacuten de las crisis a traveacutes de la aportacioacuten de normalidad conocimientos y habilida-des necesarias para el desarrollo ademaacutes de que se crean las bases para disminuir brechas sociales y econoacutemicas (UNICEF 2020) Por ello la educacioacuten no debe suspenderse a pesar de una emergencia sanitaria Sin embargo dada la crisis sanitaria se optoacute por el cierre de escuelas como una medida para prevenir los contagios
Existe evidencia que muestra un impacto desproporciona-do de la crisis de la Covid-19 sobre las mujeres A diferencia de recesiones anteriores esta crisis produjo un aumento en el desempleo femenino en Estados Unidos dado que las mujeres se encargan en mayor medida del cuidado in-fantil ante el cierre de las escuelas al tiempo que enfrentan una mayor probabilidad de reducir sus horas de trabajo Se
advierte que incluso antes de la contingencia sanitaria de 2020 los cambios en los horarios escolares derivaron en cambios en la participacioacuten laboral femenina lo que pone de manifiesto una probable ampliacioacuten de la desigualdad de geacute-nero en la crisis actual dado que las mujeres comprometen en mayor medida sus oportunidades de empleo al quedarse en casa al cuidado de los nintildeos (Francesca Caselli Frances-co Grigoli Damiano Sandri Antonio Spilimbergo 2021)
En Meacutexico las clases presenciales se suspendieron a partir de marzo de 2020 y para finales de abril en aproxi-madamente 180 paiacuteses las escuelas se encontraban ce-rradas o parcialmente cerradas (The World Bank 2020) En este contexto el derecho a la educacioacuten de las nintildeas nintildeos y adolescentes se ve perjudicado por la suspensioacuten de clases presenciales
No obstante durante 2020 la poliacutetica y estrategia para combatir los efectos de la Covid-19 en el Sistema Educativo Nacional (SEN) no contoacute con una inversioacuten adicional al pre-supuesto educativo de 2020 Lo anterior en un contexto en el que soacutelo 564 de los hogares en Meacutexico tiene acceso a internet y uacutenicamente 443 cuenta con una computadora (INEGI 2019)
221 TAMANtildeO DEL SISTEMA DE EDUCACIOacuteN NACIONALEn los uacuteltimos diez antildeos el sistema educativo mexicano ha crecido y se ha caracterizado por ser en su mayoriacutea puacuteblico y gratuito como lo estipula el Artiacuteculo 3deg consti-tucional De acuerdo con la SEP (SEP 2021) la matriacutecula total28 en Meacutexico incrementoacute de 33 millones 875 mil 685 alumnos en el ciclo escolar 2009-2010 a 36 millones 518 mil 712 alumnos en el ciclo 2019-2020 Sin embargo la
proporcioacuten de alumnos matriculados en el sistema puacute-blico disminuyoacute de 871 en el ciclo escolar 2009-2010 a 855 en el ciclo 2019-2020 (ver figura 13) En relacioacuten con el nuacutemero total de escuelas este presentoacute un incre-mento en los uacuteltimos 10 antildeos y al igual que la matriacutecula el porcentaje de escuelas de sostenimiento puacuteblico dis-minuyoacute de 84 a 822 del total
53
La matriacutecula puacuteblica de educacioacuten indiacutegena ascendioacute en el ciclo escolar 2019-2020 a 12 millones de alumnas y alumnos lo que representoacute 4 de la matriacutecula total puacute-blica y 55 de la matriacutecula puacuteblica de educacioacuten baacutesica (SEP 2020) Estos alumnos acuden a 22 mil 080 escue-las puacuteblicas
Respecto a la distribucioacuten geograacutefica de los alumnos matriculados en el sistema puacuteblico durante el ciclo es-colar 2019-2020 en relacioacuten con el nuacutemero de alumnos
por escuela las entidades con maacutes alumnos por cada plantel educativo fueron Ciudad de Meacutexico Baja Cali-fornia y Aguascalientes En cambio Veracruz Chiapas y Oaxaca fueron las entidades con menos alumnos por escuela (ver Figura 14) Es preciso mencionar que las en-tidades con maacutes alumnos por cada plantel educativo se encuentran entre las entidades con menores niveles de pobreza en el paiacutes Asimismo las entidades con menos alumnos se encuentran entre las maacutes pobres con cifras de pobreza por arriba de 60 (CONEVAL 2019)
Graacutefico 13 Matriacutecula total y nuacutemero de escuelas del SEN por ciclo escolar y sostenimiento
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de la SEP
54
Graacutefico 14 Alumnos por escuela por entidad federativa 2010-2020
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de la SEP
La educacioacuten baacutesica es el nivel educativo que cuenta con el mayor nuacutemero de alumnos inscritos respecto al grupo de poblacioacuten en edad reglamentaria para cursar en dicho nivel La educacioacuten baacutesica registroacute una tasa de cobertu-ra escolar de 94 durante el ciclo escolar 2019-2020 la maacutes alta de todos los niveles educativos Sin embargo esta tasa es la maacutes baja registrada en los uacuteltimos siete
antildeos (SEP 2020) Dentro de la educacioacuten baacutesica se ob-serva que el nivel preescolar tuvo una tasa de cobertura de 717 mientras que a nivel primaria y secundaria se reportaron tasas de 1042 y 957 respectivamente (ver figura 15) Para estos niveles hubo maacutes nintildeas inscri-tas que nintildeos con excepcioacuten de la educacioacuten indiacutegena donde esta proporcioacuten es inversa (Tabla 7)
2212 INDICADORES EDUCATIVOS
Graacutefico 15 Cobertura escolar 2019-2020
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de la SEP
55
Tabla 7 Cobertura educativa por sexo 2019-2020
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de (SEP 2020)
El nivel superior tiene menos alumnos inscritos respec-to al total de joacutevenes en edad de cursar ese nivel pero a diferencia de la educacioacuten baacutesica el nuacutemero de alum-nos inscritos ha incrementado de 256 en 2009-2010 a
349 durante el ciclo 2019-2020 Cabe sentildealar que du-rante el ciclo 2019-2020 fueron maacutes mujeres inscritas que hombres tal como lo muestra la tabla 7
NIVEL EDUCATIVO HOMBRES MUJERES
Preescolar 711 723
Primaria 1041 1043
Educacioacuten indiacutegena 506 494
Secundaria 949 965
Media superior 745 799
Superior 341 358
En cuanto a la eficiencia terminal que mide cuaacutentos alum-nos concluyen el nivel al que estaacuten inscritos respecto al total de alumnos inscritos al inicio del ciclo escolar se ob-serva la tasa de eficiencia terminal durante el ciclo escolar 2018-2019 para el nivel primaria fue de 962 secundaria 863 y para educacioacuten media superior de 648 Por su parte este indicador para educacioacuten indiacutegena se ubica en 927 es decir 35 puntos porcentuales por debajo de la cifra que presenta la educacioacuten no indiacutegena
Por otra parte las tasas de reprobacioacuten observadas son consistentes con las tasas de eficiencia terminal pues la tasa de reprobacioacuten durante el ciclo escolar 2018-2019 en educacioacuten media superior fue de 129 en secunda-ria fue 55 y para primaria fue de 11 (SEP 2020)
El abandono escolar en primaria y media superior ha disminuido del ciclo escolar 2009-2010 al ciclo escolar 2018-2019 02 y 19 puntos porcentuales respectiva-mente Asimismo las tasas observadas para secundaria y educacioacuten superior se ubican en 48 y 79 respec-tivamente (ver figura 16) Para el ciclo escolar 2019-2020 se estima que las tasas para los niveles primaria secun-daria media superior y superior sean 07 42 102 y 74 respectivamente (SEP 2020)
Ademaacutes durante el ciclo escolar 2018-2019 las mujeres abandonaron menos sus estudios que los hombres Como se observa en la tabla 8 la tasa de abandono es mayor en hombres que en mujeres en todos los niveles educativos
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de la SEP
Graacutefico 16 Abandono escolar 2018-2019 Tasa Porcentual
56
29 Entendido como el total de los recursos asignados a la funcioacuten educacioacuten maacutes lo asignado al ramo Educacioacuten Puacuteblica a traveacutes de funciones distintas a educacioacuten
Tabla 8 Abandono escolar por sexo 2018-2019
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de (SEP 2020)
NIVEL EDUCATIVO HOMBRES MUJERES
Primaria 08 06
Secundaria 58 37
Media superior 152 109
La evidencia sentildeala que factores econoacute-micos como la pobreza y la desigualdad econoacutemica estaacuten asociados con el acce-so a la educacioacuten y la desercioacuten La En-cuesta Nacional de Desercioacuten en la Edu-cacioacuten Media Superior (ENDEMS) 2012 (SEP 2012) asiacute como el Anaacutelisis del Mo-vimiento contra el Abandono Escolar en la Educacioacuten Media Superior (SEP INSP 2015) indican que maacutes de la mitad de las y los joacutevenes que abandonaron sus estudios lo hicieron principalmente por las siguientes razo-nes 364 por falta de dinero para cubrir los gastos educa-tivos (uacutetiles pasajes o inscripcioacuten) 78 por disgusto por el estudio 72 por darle maacutes importancia al trabajo que el estudio 71 por problemas para entender a los maestros y 6 por darse de baja por reprobacioacuten de materias
La principal razoacuten para abandonar los estudios tanto para mujeres como para hombres es la falta de dinero (377 y 391 respectivamente) Sin embargo para las mujeres la segunda y tercera razoacuten de desercioacuten corresponden a un embarazo o haber tenido un hijo (118) y a haberse casado (88)
Los problemas para entender a los maestros tambieacuten es una de las principales causas de desercioacuten lo que se rela-ciona con la carencia de habilidades y conocimientos baacute-sicos por parte de los estudiantes para continuar con su formacioacuten acadeacutemica (De Hoyos 2020)
CAUSAS DE DESERCIOacuteN
ESCOLAR EN EDUCACIOacuteN
MEDIA SUPERIOR
Entre 2010 y 2021 el gasto puacuteblico educativo29 ha tenido una tasa de crecimiento promedio anual de 02 real Para 2021 el gasto educativo previsto en el Presupuesto de Egresos de la Federacioacuten (PEF) 2021 asciende a 836 mil 404 mdp monto que representa un nulo crecimiento
en teacuterminos reales respecto al PEF 2020 (ver figura 17) En teacuterminos per caacutepita se advierte que durante 2021 el gasto educativo ascenderiacutea a $26776 pesos por estu-diante (SHCP 2019) (SHCP 2020) En contraste la educa-cioacuten indiacutegena $3344 pesos por alumno
222 GASTO PUacuteBLICO EN EDUCACIOacuteN
57
Graacutefico 17 Evolucioacuten del gasto puacuteblico educativo 2011-2021
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de la SHCP
El gasto educativo de 2021 concentra 34 del PIB a pesar de que la Ley General de Educacioacuten establece un porcentaje miacutenimo de 8 del PIB enfocado a educacioacuten anualmente (ver figura 18) Asimismo en el Artiacuteculo 3deg constitucional se establece que los niveles educativos
inicial preescolar primaria secundaria medio superior y superior son considerados obligatorios y un derecho para las nintildeas nintildeos y adolescentes (NNA) por lo que el Estado se veraacute obligado a destinar los recursos necesa-rios para promover y garantizar el derecho a la educacioacuten
Graacutefico 18 Gasto puacuteblico educativo como porcentaje del PIB 2010-2021
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de la SHCP
58
Del total de recursos presupuestados para educacioacuten en 2021 981 tiene el objetivo de cubrir las necesidades de gasto corriente como el pago de noacutemina y otros servicios necesarios para la operacioacuten del SEN Asimismo 18 del gasto en educacioacuten seraacute destinado a gasto de capital di-ferente de obra puacuteblica es decir a la adquisicioacuten alqui-ler y mantenimiento de bienes inmuebles De este modo 004 estaraacute destinado a gasto de obra puacuteblica que se refiere a la construccioacuten y edificacioacuten de espacios educa-
tivos y 002 a gasto corriente por concepto de gastos indirectos de programas de subsidios En comparacioacuten con el PEF 2020 el gasto corriente educativo de 2021 representa un incremento real de 01 en tanto que el gasto de capital diferente de obra puacuteblica revela una re-duccioacuten real de 45 y el gasto de obra puacuteblica una caiacute-da real de 297 De igual manera el gasto corriente por concepto de gastos indirectos de programas de subsidios estima un recorte de 33 real anual
El gasto educativo per caacutepita por estados revela que como se muestra en la figu-ra 22 Ciudad de Meacutexico es el estado con el mayor gasto educativo por alumno de sostenimiento puacuteblico con $138316 pesos para cada alumno del sistema escolarizado Sin embargo este monto resulta de los gastos administrativos concentrados en esta entidad ante la presencia de la autoridad educativa en este territorio Asimismo Colima que es la entidad con la me-nor matriacutecula puacuteblica destaca como el segundo estado con el mayor gasto educativo por alumno con $32225 pesos por es-tudiante lo mismo que Baja California Sur la segunda entidad
con menor nuacutemero de alumnos de sosteni-miento puacuteblico a nivel nacional cuenta con uno de los mayores gastos educativos per caacutepita que ascendioacute a $28252 pesos por alumno en 2021
Por el contrario Guanajuato que es una de las entidades con mayor nuacutemero de alumnos contoacute con el gasto per caacute-pita maacutes bajo en 2021 que fue de $12854 pesos por alum-no De igual forma para Estado de Meacutexico la entidad con la matriacutecula puacuteblica estudiantil maacutes amplia del paiacutes se estimoacute un gasto por alumno de $13074 pesos para 2021 Graacutefico 19)
GASTO EDUCATIVO POR ENTIDAD FEDERATIVA
Graacutefico 19 Gasto educativo per caacutepita por entidad federativa 2021
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de la SHCP y la SEP
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Respecto a la educacioacuten indiacutegena el PEF 2021 indica que el presupuesto destinado a brindar servicios educativos especiacuteficamente a esa poblacioacuten por medio del Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE) y la Direccioacuten General de Educacioacuten Indiacutegena asciende a $4123 mdp 199 menos en teacuterminos reales que su presupuesto para 2020 Soacutelo el presupuesto asignado al CONAFE as-ciende a $3973 mdp 173 real por debajo de lo presu-puestado para el Consejo en 2020 En el caso de la Di-
reccioacuten General de Educacioacuten Indiacutegena su presupuesto para 2020 es de 150 mdp que implica una reduccioacuten de 566 en teacuterminos reales frente al PEF 2020 Lo ante-rior en un contexto en el que 523 de la poblacioacuten en zonas rurales no tiene acceso a internet lo que difi-culta que esta poblacioacuten acceda a su derecho a los servicios educativos y se beneficie de la estrategia Aprende en Casa por TV y en Liacutenea para continuar con su formacioacuten acadeacutemica
Uno de los principales costos educativos directos de la suspensioacuten de clases presenciales es la interrupcioacuten desaceleracioacuten y peacuterdida de aprendizaje (Morduchowicz amp Garciacutea 2021) asiacute como la limitacioacuten en la adquisicioacuten de conocimientos y habilidades en la educacioacuten baacutesica (De Hoyos 2020) La evidencia sentildeala que posterior al cierre de escuelas causado por emergencias sanitarias las y los joacutevenes de entre 14 y 17 antildeos mostraron logros educativos reducidos en comparacioacuten con estudiantes de generaciones anteriores (De Hoyos 2020) (The World Bank 2020) Las proyecciones globales maacutes recientes preveacuten que se perderaacuten casi 06 antildeos de escolaridad debido al cierre de escuelas vinculado a la Covid-19 (The World Bank 2020)
Conforme a lo anterior se estima que para 2020 se ob-tenga un puntaje de 481 puntos en promedio para alum-nos de 6deg de primaria en la prueba PLANEA (Plan Nacio-nal para la Evaluacioacuten de los Aprendizajes) es decir 24 puntos menos de los que se esperariacutea obtener en ausen-cia de la Covid-19 Para esa misma generacioacuten al encon-trarse a nivel secundaria se espera una reduccioacuten de la eficiencia terminal pasando de 883 en ausencia de la Covid-19 a 858 en presencia del virus
Las acciones implementadas hasta el momento para con-tinuar con la educacioacuten de nintildeas nintildeos y adolescentes en el mundo se han enfocado en continuar con las clases a distancia Para ello la Organizacioacuten para la Cooperacioacuten y el Desarrollo Econoacutemicos (OCDE) hace recomendaciones para adaptarse a este modelo de educacioacuten como utilizar plataformas de aprendizaje a distancia ya existentes de-sarrollar nuevas plataformas asociarse con plataformas privadas utilizar los dispositivos electroacutenicos de mane-ra apropiada y brindar a los maestros oportunidades de aprendizaje digital (OCDE 2020)
En Meacutexico 336 millones de personas de entre 3 y 29 antildeos de edad asistiacutean a la escuela y aulas en el ciclo es-colar 2019-2020 Esta poblacioacuten continuoacute clases a dis-tancia sin embargo no todos los estudiantes han podi-do seguir el ritmo de esta nueva modalidad en igualdad
de condiciones pues 738 mil estudiantes no pudieron concluir el ciclo escolar 2019-2020 y 53 millones no se inscribieron al ciclo escolar 2020-2021 de los cuales 23 fue por razones directamente relacionadas con la Co-vid-19 y 29 por cuestiones econoacutemicas (INEGI 2021)
Las clases a distancia dejan de lado a grupos estudian-tiles que debido a la brecha digital no tienen acceso a tecnologiacuteas de la informacioacuten o que la situacioacuten socioe-conoacutemica de su hogar es vulnerable (De Hoyos 2020) (UNICEF 2020) La Encuesta Nacional sobre Disponi-bilidad y Uso de Tecnologiacuteas de la Informacioacuten en los Hogares (ENDUTIH) (INEGI 2019) muestra que 96 de los hogares en Meacutexico recibe sentildeal de televisioacuten digital mientras que 564 tiene acceso a internet y soacutelo 443 cuenta con computadora Asimismo del total de usua-rios de internet 107 tiene que salir de su hogar para poder acceder al servicio (INEGI 2019)
Ademaacutes de la brecha digital los estudiantes tambieacuten se enfrentan al problema de no tener consigo a un adulto que supervise sus actividades escolares Se sabe que 40 de las alumnas y alumnos ademaacutes de vivir en un ho-gar que no cuenta con dispositivos con acceso a inter-net vive con padres que al trabajar en la informalidad no son capaces de trabajar desde casa y supervisar los estudios de sus hijos (De Hoyos 2020)
Todo lo anterior puede conducir a repercusiones por el lado de la demanda educativa incrementando las tasas de abandono escolar en el futuro principalmente entre la poblacioacuten maacutes vulnerable (Morduchowicz amp Garciacutea 2021) (Banco Mundial 2021) La falta de conocimientos baacutesicos se asocia con un bajo desempentildeo escolar y al-tas tasas de reprobacioacuten las cuales como se mencionoacute anteriormente son causas del abandono escolar en la EMS Ademaacutes las nintildeas nintildeos y adolescentes que viven en condiciones de pobreza seraacuten auacuten maacutes afectados pues la desigualdad se veraacute maacutes marcada y derivaraacute en maacutes desigualdad en el futuro (The World Bank 2020)Los efectos de la Covid-19 en la educacioacuten no se limitan a cuestiones de salud puacuteblica sino que tambieacuten afectan
223 EFECTOS DE LA COVID EN LA EDUCACIOacuteN
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su entorno econoacutemico La crisis sanitaria provocoacute peacuterdi-das de empleos y reduccioacuten de ingresos en los hogares lo que los coloca en un estado de presioacuten financiera (The World Bank 2020) Por lo tanto podriacutea agravarse el pro-blema del abandono escolar de las y los joacutevenes pues la falta de dinero y la preferencia por un trabajo sobre los estudios son las principales causas de desercioacuten en educacioacuten media superior
Las afectaciones econoacutemicas derivadas de la disminucioacuten de aprendizaje por el cierre de escuelas tambieacuten seraacuten percibidas a mediano y largo plazo en forma de una menor productividad e ingresos maacutes bajos (Banco Mundial 2020) (Morduchowicz amp Garciacutea 2021) Se estima que cuando se incorporen al mercado laboral los estudiantes que hayan cursado hasta nivel medio superior afectados por el cie-rre de escuelas durante el ciclo escolar 2019-2020 estos
tendraacuten peacuterdidas salariales en promedio de 5 del total de sus ingresos laborales (Morduchowicz amp Garciacutea 2021)
En cuanto a los efectos en la oferta educativa es pro-bable que se observen recortes en el gasto puacuteblico edu-cativo y reducciones en la calidad de la ensentildeanza asiacute como en el cierre de escuelas privadas Lo anterior se dariacutea en escenarios en los que exista una baja en la ofer-ta de maestros a causa de enfermedad muerte demora y recorte de salarios y falta de motivacioacuten para continuar dedicando tiempo a la ensentildeanza En Meacutexico la mayor parte de la matriacutecula es de sostenimiento puacuteblico y esta proporcioacuten podriacutea aumentar pero no por la creacioacuten de nuevas escuelas sino por la transferencia de alumnos del sistema privado al puacuteblico por el cierre definitivo de escuelas privadas (Banco Mundial 2021) (Morduchowicz amp Garciacutea 2021) (SEP 2020)
Las emergencias sanitarias exponen a las mujeres a un mayor riesgo de vio-lencia de geacutenero asociada con el con-finamiento (ONU MUJERES 2020) Las nintildeas y adolescentes mujeres ya se en-contraban en una situacioacuten vulnerable antes de la pan-demia pues los problemas relacionados con el geacutenero las ponen en desventaja educativa y el cierre de escuelas puede quebrantar auacuten maacutes su derecho a la educacioacuten En Ameacuterica Latina 36 de las nintildeas y adolescentes mu-jeres abandonaron sus estudios a causa de embarazo o cuidados maternos Ademaacutes a ellas se les asignan maacutes tareas domeacutesticas y trabajos de cuidado En Meacutexico las nintildeas entre 12 y 14 antildeos dedican 11 horas maacutes que los hombres a realizar tareas domeacutesticas y cuidados (Plan internacional 2020)
El cierre de escuelas por emergencias sanitarias o na-turales puede conducir a una mayor exposicioacuten de las nintildeas y adolescentes mujeres a la violencia de geacutenero abuso sexual y embarazo (The World Bank 2020) Ban-diera et al sentildealan que el cierre de las escuelas deri-vado de la emergencia sanitaria provocada por eacutebola en Sierra Leona derivoacute en un incremento de casos de embarazo adolescente Los efectos de la epidemia fue-ron visibles auacuten despueacutes de que las escuelas volvieran a abrir ya que la matriacutecula escolar entre las nintildeas dis-minuyoacute en 17 puntos porcentuales despueacutes de la pan-
demia (Bandiera Buehren Goldstein Rasul amp Smurra 2020)
Por otro lado la suspensioacuten de clases presenciales puede ampliar la brecha
digital de geacutenero debido a la desigualdad en el acceso a internet y tecnologiacutea utilizados para continuar con la educacioacuten a distancia En paiacuteses de alto medio y bajo desarrollo humano menos de 60 de mujeres tiene acceso a internet Para paiacuteses con desarrollo humano medio o bajo el porcentaje disminuye a menos de 30 En Meacutexico 644 tienen acceso a internet y 699 a un teleacutefono moacutevil (PNUD 2020) Sin embargo el uso de tec-nologiacuteas conduce a otra forma de violencia para nintildeas y adolescentes mujeres La violencia digital hacia las ni-ntildeas y adolescentes mujeres van desde acoso y hostiga-miento sexual hasta intentos de enganche para trata de personas (ONU MUJERES 2020)
En este sentido la violencia de geacutenero puede generar impactos a corto y largo plazo en el desarrollo inclu-yendo el rendimiento escolar capacidad de atencioacuten y concentracioacuten Estos impactos seraacuten maacutes evidentes en los hogares maacutes vulnerables pues se incrementa-raacuten las desigualdades en el aprendizaje y la creacioacuten de capital humano (Plan internacional 2020) (The World Bank 2020)
EFECTOS EN NINtildeAS Y ADOLESCENTES
MUJERES
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Para que las escuelas puedan reabrirse y se retomen las clases presenciales el Banco Interamericano de Desarrollo con-sidera cuatro puntos clave (BID 2020)
Asegurar distanciamiento social Su-giere la reapertura escalonada de los centros educativos de acuerdo con el grado escolar o aacuterea geograacutefica escalonar horarios de asistencia acondicionamiento de espacios para mantener distancia y evitar o cancelar aglomeraciones en aacutereas comunes
Mantener las escuelas limpias y desinfectadas Inten-sificar la limpieza y desinfeccioacuten rutinaria en aacutereas ob-jetos y superficies comunes para asegurar la higiene de las escuelas
Asegurar el bienestar de los alumnos y docentes dentro de las escuelas Definir protocolos de respuesta ante alumnos y docentes que presenten siacutentomas asiacute como mantener comunicacioacuten regular entre docentes estu-diantes y sus familias
Asegurar acceso a sitios de lavado de manos Las escue-las deben contar con infraestructura y servicios que les permita un lavado de manos constante como lavamanos en buenas condiciones suficiente suministro de agua po-table jaboacuten y papel
Un paiacutes que atendioacute a las necesidades y sugerencias para la reapertura de escuelas fue Alemania donde la reanuda-cioacuten de clases no incrementoacute los contagios de la Covid-19
Despueacutes de las vacaciones de verano las escuelas en Alemania reabrieron bajo es-trictas medidas de higiene que junto con las medidas de contencioacuten aplicadas en el paiacutes evitaron brotes maacutes grandes (Is-phording Lipfert amp Pestel 2020)
Para el caso de Meacutexico el regreso a clases presenciales puede verse limitado debido a la falta de infraestructura suficiente para un retorno seguro Meacutexico es el paiacutes que tiene el mayor nuacutemero de alumnos por aula en Ameacuterica Latina con 45 alumnos por aula promedio igual que Hon-duras30 Ademaacutes Ciudad de Meacutexico es la entidad que tiene un mayor nuacutemero de alumnos por escuela y la entidad con mayor nuacutemero de contagios (SSa 2021)
Ademaacutes no todas las escuelas del paiacutes cuentan con la in-fraestructura y servicios baacutesicos para asegurar la higiene de manos y limpieza intensiva de aacutereas Durante el ciclo es-colar 2019-2020 27 de las escuelas de educacioacuten baacutesica y 228 de las escuelas a nivel medio superior reportaron la falta de acceso a agua potable En tanto que 316 de los planteles de nivel baacutesico y 212 de escuelas de nivel medio superior carecieron de infraestructura de lavado de manos como se muestra en la tabla 9
La reapertura de las escuelas es necesaria por todos los be-neficios que ofrece Ademaacutes de ser centros de educacioacuten donde se aprende y se obtienen conocimientos las escue-las funcionan como un lugar de proteccioacuten a la infancia que compensa carencias familiares y permite que las nintildeas y ni-ntildeos se relacionen socialmente (UNICEF 2020)
ESTRATEGIAS PARA UN REGRESO
SEGURO A LAS ESCUELAS
30 Paiacuteses como Chile Argentina Colombia y Guatemala tienen 29 30 39 y 40 alumnos por aula respectivamente (BID 2020)
Tabla 9 Escuelas sin acceso a infraestructura baacutesica y servicios ciclo escolar 2019-2020
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de (SEP 2020)
SERVICIO EDUCACIOacuteN BAacuteSICA EDUCACIOacuteN MEDIA SUPERIOR
Agua potable 27 228
Lavado de manos 316 212
Sanitarios mixtos 173 158
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Para continuar con los procesos de ensentildeanza-aprendi-zaje a distancia la Secretariacutea de Educacioacuten Puacuteblica (SEP) emprendioacute la estrategia Aprende en Casa por TV y en Liacute-nea Dicha estrategia consistioacute en difundir y transmitir contenidos y materiales educativos por medio de radio televisioacuten e internet a fin de que las y los alumnos del SEN continuaran su formacioacuten acadeacutemica sin interrupciones
No obstante durante 2020 esta poliacutetica y estrategia para combatir los efectos de la Covid-19 en el SEN no contoacute con una inversioacuten adicional al presupuesto educa-tivo de 2020 Lo anterior en un contexto en el que soacutelo 564 de los hogares en Meacutexico tiene acceso a internet y uacutenicamente 443 cuenta con una computadora (INEGI 2019) Asimismo se advierte que 523 de la poblacioacuten en zonas rurales no tiene acceso a internet Dado que por el contrario 96 de los hogares en Meacutexico recibe sentildeal de televisioacuten digital la estrategia de educacioacuten a distancia ha concentrado esfuerzos en la transmisioacuten de contenidos educativos por este medio de comunicacioacuten
En el PEF 2020 se asignaron 300 millones de pesos (mdp) al programa Produccioacuten y transmisioacuten de materiales edu-cativos cuyo objetivo es la creacioacuten y difusioacuten de con-tenido educativo en radio televisioacuten y plataformas digi-tales Este presupuesto mostroacute una reduccioacuten de 237 en teacuterminos reales en comparacioacuten con lo ejercido por el programa en 2019 Sin embargo al cierre del cuarto trimestre de 2020 el programa alcanzoacute un monto pagado de 342 millones de pesos 138 maacutes que lo aprobado al inicio del ejercicio pero 132 menos en teacuterminos reales que lo ejercido por el programa durante 2019
Asimismo el presupuesto destinado a la actualizacioacuten y capacitacioacuten docente a traveacutes del Programa para el Desarrollo Profesional Docente ascendioacute a 454 mdp en 2020 presentoacute una reduccioacuten de recursos para este propoacutesito de 08 real frente a la Cuenta Puacuteblica de 2019 Es posible observar que al cierre del uacuteltimo trimes-tre del antildeo el programa tuvo un monto pagado de 415 mi-llones de pesos cifra 87 por debajo del presupuesto programado para el antildeo y con un decremento de 94 respecto a ejercido en 2019
De igual manera el programa Produccioacuten y distribucioacuten de libros y materiales educativos contoacute con 3 mil 92 mdp de presupuesto para 2020 237 menos en teacuterminos reales respecto a lo ejercido en 2019 Al cuarto trimes-tre de 2020 el programa contoacute con un monto pagado de
3 mil 111 millones de pesos 06 por encima de lo pre-supuestado originalmente para el antildeo y 114 menos en teacuterminos reales en comparacioacuten con lo ejercido en 2019 En suma estos tres programas acumularon durante 2020 un monto pagado de 3 mil 867 mdp que podriacutean considerarse como la base para la estrategia de educa-cioacuten a distancia ante la contingencia por la Covid-19 No obstante en el PEF 2021 el presupuesto asignado para estos programas acumuloacute 3 mil 703 mdp que representa 74 menos en teacuterminos reales que lo pagado al cierre de 2020 y 69 menos en teacuterminos reales que lo presu-puestado en 2020 Por lo pronto las clases a distancia continuacutean para el ciclo 2020-2021 hasta que el semaacuteforo epidemioloacutegico sea verde
En el agregado el gasto puacuteblico educativo para 2021 muestra un crecimiento nulo respecto a 2021 al tiempo que por parte de la SEP no se cuenta con informacioacuten sobre el gasto destinado a la estrategia Aprende en Casa por TV y en liacutenea ni sobre los recursos que se destina-riacutean al acondicionamiento de las escuelas para asegurar el distanciamiento social y las medidas sanitarias nece-sarias como el lavado de manos
El gasto puacuteblico en infraestructura educativa al cierre del uacuteltimo trimestre de 2020 reportoacute un monto pagado de mil 107 mdp esto es 1315 por encima de lo aproba-do al inicio del ejercicio fiscal lo que implica un incre-mento real de 77 en comparacioacuten con lo ejercido para el mismo propoacutesito en 2019 No obstante el presupuesto planeado para infraestructura educativa en 2021 ascen-dioacute a 240 mdp que representa un descenso en teacuterminos reales de 790 respecto al avance reportado al finali-zar el cuarto trimestre de 2020
Por el contrario el programa La Escuela es Nuestra cuyo objetivo es el mantenimiento yo acondicionamiento de planteles de nivel baacutesico por medio de una transferen-cia directa a los comiteacutes escolares reportoacute un monto pagado al concluir el cuarto trimestre de 2020 de 7 mil 250 mdp 04 por debajo de lo presupuestado al inicio del antildeo pero 1722 superior a lo ejercido por el progra-ma en 2019 Para el ejercicio fiscal de 2021 La Escuela es Nuestra contoacute con un presupuesto de 12 mil 280 mdp que muestra un aumento en teacuterminos reales de 638 respec-to al monto pagado por el programa al finalizar 2020
Los efectos de la crisis sanitaria y econoacutemica en la edu-cacioacuten seraacuten maacutes evidentes en el mediano y largo plazo
224 POLIacuteTICAS Y ESTRATEGIAS PARA ATENCIOacuteN DE LA EDUCACIOacuteN ANTE LA COVID-19 Y SU FINANCIAMIENTO
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cuando la generacioacuten de nintildeos que se encuentra en edu-cacioacuten baacutesica presente rezagos en su aprendizaje que a su vez afectaraacute su insercioacuten al mercado laboral Sin embargo no se vislumbran estrategias ni acciones con sus respectivos presupuestos maacutes allaacute de la educacioacuten a distancia que permitan paliar estos efectos
Con la finalidad de estimar cuaacutentos recursos puacuteblicos extra tendriacutean que destinarse para instalar al menos un lavamanos y con ello atender a uno de los puntos clave propuestos por el BID para el regreso a las escuelas se realiza una estimacioacuten con base en la inversioacuten que realizoacute la SEP durante 2018 para instalar 8 mil bebederos en escuelas de nivel baacutesico (INIFED 2018) Se asumiraacute que el costo de un lavamanos es similar al costo de un bebedero financiado bajo este proyecto
A traveacutes del Programa Reforma Educativa el gobierno federal destinoacute mil 196 mdp para la instalacioacuten de los 8 mil bebederos mencionados lo que indica que cada bebedero costoacute $149455 pesos La inversioacuten de este
proyecto consideroacute la implementacioacuten de un Proyecto Piloto de Tecnologiacuteas Alternativas para emplear fuen-tes distintas de abastecimiento de agua como siste-mas de captacioacuten pluvial y condensacioacuten del aire para suministrar agua a los planteles que careciacutean de agua entubada o sin abastecimiento regular (INIFED 2018) Lo anterior seriacutea aplicable a planteles de educacioacuten baacute-sica sin lavamanos que se encuentran en zonas aleja-das y sin acceso a agua
Actualmente existen 62 mil 629 planteles puacuteblicos de educacioacuten baacutesica que necesitan tener la infraestruc-tura de acceso al agua para la instalacioacuten de al menos un lavamanos El costo estimado por lavamanos es de $149455 pesos por lo que se necesitariacutean aproximada-mente 10 mil 376 mdp31 para cumplir con un elemento fundamental para el regreso seguro a las aulas Esta cifra representa el 12 del gasto educativo y 004 del PIB Cabe mencionar que este costo podriacutea ser menor tomando acciones de transparencia y eficiencia en el uso de los recursos puacuteblicos
31 Monto a precios constantes de 202132 Proyecciones del CIEP indican que debe destinarse al menos 55 del PIB en 2021 (CIEP2018)
23 IMPLICACIONES DE POLIacuteTICA PUacuteBLICA PARA ATENDER LOS DESAFIacuteOS DE LA EDUCACIOacuteN Y SALUD ANTE LA COVID-19En este capiacutetulo se presentoacute la evidencia sobre el insufi-ciente financiamiento puacuteblico para salud y educacioacuten los cuales son derechos constitucionales y elementos clave para que las personas rompan con la trampa de pobreza y se disminuya la desigualdad Durante los uacuteltimos 10 antildeos ambos sectores han contado con menos recursos de los que necesitan para brindar los servicios meacutedicos y edu-cativos a la creciente poblacioacuten mexicana
La Covid-19 evidencia y profundiza los rezagos en salud y educacioacuten que existen en Meacutexico Aun asiacute durante 2020 no se visualizoacute que el financiamiento puacuteblico se ajustara para fortalecer las poliacuteticas relacionadas con paliar los efectos de la crisis sanitaria educativa ni econoacutemica
Por su parte el sector salud ha visto antildeo con antildeo re-cortes a su presupuesto Meacutexico destina 29 del PIB a brindar servicios meacutedicos de calidad a toda su poblacioacuten mientras que la OMS indica que se tiene que invertir al
menos 6 del PIB32 Adicionalmente el presupuesto que se distribuye a las instituciones de salud y por entidad federativa no considera aspectos demograacuteficos ni epide-mioloacutegicos lo que resulta en un gasto per caacutepita que pro-fundiza las desigualdades entre la poblacioacuten Para aten-der las necesidades de salud vigentes se necesitan 26 del PIB adicionales Estos recursos pueden venir de una eficiencia en la asignacioacuten de los recursos o bien de en-contrar recursos adicionales especiacuteficos para el sector
Por lo tanto la pandemia nos toma con un sistema de sa-lud vulnerable y sin recursos Aunque se redistribuyeron maacutes recursos puacuteblicos para responder a ella del Fondo de Salud para el Bienestar y de otros programas presu-puestarios estos no fueron suficientes para contener sus efectos
En cuanto al sector educativo y sus efectos se observa que la prioridad es atender los efectos inmediatos de la
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pandemia salud mortalidad y econoacutemicos sin embar-go los efectos a mediano y largo plazo que puede tener el confinamiento y la educacioacuten a distancia pueden tener impactos a nivel econoacutemico tambieacuten Derivado de la peacuter-dida de aprendizaje la economiacutea de Meacutexico podriacutea dismi-nuir 45 del Producto Interno Bruto (PIB) durante la vida laboral de la generacioacuten que hoy se encuentra en educa-cioacuten baacutesica secundaria y media superior (Morduchowicz amp Garciacutea 2021) Asimismo el Banco Mundial (Banco Mun-dial 2021) sentildeala que la peacuterdida de aprendizajes y el au-mento en las tasas de abandono escolar de la actual ge-neracioacuten de estudiantes podriacutea generar una disminucioacuten de 10 del PIB mundial
La educacioacuten es una de las principales herramientas que tienen las personas para poder igualar oportunidades y cerrar las brechas de pobreza y desigualdad Los resulta-dos de la pandemia en la vida productiva de la poblacioacuten y del paiacutes puede tener consecuencias irreversibles pero actualmente no se tienen estrategias ni recursos para
evitar que las brechas de aprendizaje sean maacutes amplias y para tratar de revertir estos efectos Actualmente se requiere de al menos 004 del PIB para proveer a los planteles de educacioacuten baacutesica de alguacuten mecanismo para asegurar acceso a sitios de lavado de manos y con ello fa-vorecer el regreso seguro a clases
Los recursos necesarios para contener los efectos de la pandemia en salud y educacioacuten no llegaron en parte por la falta de ingresos puacuteblicos y por la resistencia de adquirir deuda para contener la crisis Desde antes de la Covid-19 los ingresos puacuteblicos de Meacutexico eran bajos comparado con niveles de paiacuteses similares Estos niveles tienen que ver con aspectos que se abordaraacuten en el siguiente capiacute-tulo donde se exploraraacute coacutemo aumentar los recursos puacuteblicos que permitan ser dirigidos al disentildeo e imple-mentacioacuten poliacuteticas puacuteblicas que disminuyan la pobreza y desigualdad agravada por la crisis sanitaria Entre estas poliacuteticas puacuteblicas se encuentran los servicios meacutedicos mejorados y cerrar las brechas de aprendizaje
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ANEXOSAnexo 1 Programas Presupuestarios
Programas Presupuestarios PEF 2020 PEF 2021 Diferencia mdp Variacioacuten Real
SECRETARIacuteA DE SALUD
Medicamentos Gratuitos 81884 74767 -7117 -87
Seguro Meacutedico Siglo XXI 2052 0 -2052 -1000
Salud materna sexual y reproductiva
2532 2045 -487 -192
Proyectos de infraestructura social de salud
115 0 -115 -1000
Programa de Salud y Bienestar Comunitario
80 0 -80 -1000
Actividades de apoyo a la funcioacuten puacuteblica
222 194 -28 -125
Prevencioacuten y atencioacuten contra las adicciones
1435 1414 -21 -14
Mantenimiento de infraestructura 46 30 -16 -349
Programa Nacional de Reconstruccioacuten
345 333 -11 -33
Prevencioacuten y control de enfermedades
552 542 -11 -19
Calidad en la Atencioacuten Meacutedica 87 79 -8 -94
Programa de vacunacioacuten 2161 2154 -7 -03
Fortalecimiento de los Servicios Estatales de Salud
1655 1649 -6 -03
Fortalecimiento a la atencioacuten meacutedica
916 912 -4 -04
Prevencioacuten y Control de SOyD 571 568 -3 -06
Asistencia social y proteccioacuten del paciente
670 668 -2 -02
Proyectos de inmuebles (oficinas administrativas)
43 42 -1 -33
Prevencioacuten y atencioacuten de VIHSIDA y otras ITS
467 465 -1 -03
Vigilancia epidemioloacutegica 551 550 -1 -02
Programa de Atencioacuten a Personas con Discapacidad
26 26 0 -03
70
Regulacioacuten y vigilancia de establecimientos y servicios
16 16 0 -03
Proteccioacuten y restitucioacuten de los derechos de las NNA
90 91 0 03
Proteccioacuten Contra Riesgos Sanitarios
580 582 3 05
Servicios de asistencia social integral
1048 1054 6 06
Investigacioacuten y desarrollo tecnoloacutegico en salud
2385 2410 25 11
Actividades de apoyo administrativo
3476 3732 256 74
Rectoriacutea en Salud 530 1030 500 943
Formacioacuten y capacitacioacuten de RH para la salud
4612 5284 672 146
Atencioacuten a la Salud 24093 44779 20686 859
FONDO DE APORTACIONES PARA LOS SERVICIOS DE SALUD
FASSA 106912 109501 2589 24
Aportaciones a la Seguridad Social
Reacutegimen de Incorporacioacuten 612 465 -147 -240
Programa IMSS-BIENESTAR 13637 13608 -30 -02
Seguridad Social Cantildeeros 290 289 -1 -02
Cuota correspondiente de los Haberes Haberes de Retiro y Pensiones
6630 6898 268 40
IMSS
Actividades de apoyo administrativo
66438 60221 -6217 -94
Programas de adquisiciones 9617 6497 -3121 -324
Mantenimiento de infraestructura 949 0 -949 -1000
Proyectos de infraestructura social de asistencia y seguridad social
2557 1931 -626 -245
Recaudacioacuten de ingresos obrero-patronales
6019 5824 -195 -32
Atencioacuten a la Salud en el Trabajo 1244 1191 -52 -42
Prevencioacuten y control de enfermedades
7048 7002 -46 -07
Atencioacuten a la Salud 245699 251732 6033 25
Estudios de preinversioacuten 0 10 10
Operaciones ajenas -9289 -8901 388
71
ISSSTE
Atencioacuten a la Salud 28197 23872 -4326 -153
Proyectos de infraestructura social
1878 820 -1058 -563
Prevencioacuten y Control de Enfermedades
5477 5017 -461 -84
Suministro de Claves de Medicamentos
19162 18748 -415 -22
Gastos Administrativos de Fondos y Seguros
10635 15747 5111 481
PEMEX
Programas de adquisiciones 172 100 -72 -420
Servicios meacutedicos al personal de PEMEX
12865 17442 4577 356
SEDENA
Programa de sanidad militar 6907 6459 -449 -65
Programa de igualdad entre mujeres y hombres SDN
0 4 4
Semar
Administracioacuten y fomento de la salud
2776 2540 -236 -85
Total 679672 692430 12757 19
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de (SHCP 2020)
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OPCIONESTRIBUTARIAS PARA ENFRENTAR LA CRISIS
CAPIacuteTULO 3
La crisis suscitada por la pandemia de la Covid-19 ha resal-tado la necesidad de contar con mayores recursos para ha-cer frente a las problemaacuteticas sociales maacutes apremiantes de la actualidad En el marco de la crisis sanitaria se requiere acomodar la poliacutetica fiscal para financiar las necesidades de los sistemas de salud y educacioacuten puacuteblicas asiacute como las redes de seguridad social y la inversioacuten productiva
No obstante Meacutexico ha presupuestado uacutenicamente 02 del PIB adicional para apoyar a las instituciones de salud puacuteblica y 05 del PIB para los hogares y empre-sas asiacute como 05 del PIB en preacutestamos para las perso-nas desempleadas33 Se requieren mayores ingresos puacute-blicos para financiar tanto la respuesta a la emergencia econoacutemica y sanitaria como las soluciones para el resto de los problemas sociales de la actualidad incluido el desarrollo sostenible en el largo plazo
Dentro de los paiacuteses de la Organizacioacuten para la Coope-racioacuten y el Desarrollo Econoacutemico (OCDE) Meacutexico es el paiacutes con la menor recaudacioacuten tributaria como propor-cioacuten del tamantildeo de la economiacutea los ingresos tributarios del gobierno federal representan 165 del PIB mien-tras que el promedio para la asciende a 33834 Esto se acentuacutea al observar los impuestos pagados por los sec-tores de la poblacioacuten de mayores ingresos De acuerdo con un reporte de la Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe (CEPAL) en promedio las personas de mayores ingresos (decil 10) pagan una tasa efectiva del Impuesto Sobre la Renta (ISR) del 117 (CEPAL 2017)
Por otro lado la pandemia ha provocado la disminucioacuten del espacio fiscal entendido como los recursos dispo-nibles para realizar poliacutetica puacuteblica despueacutes de descon-tar los gastos ineludibles35 del 64 del PIB en 2016 a 22 del PIB en 2021 (CIEP 2021) Este fenoacutemeno impli-ca que los recursos que se encuentran disponibles para el financiamiento de educacioacuten salud infraestructu-ra seguridad y programas sociales como guarderiacuteas o
transferencias monetarias son cada vez menores lo que significa que la cobertura o la calidad de estos bienes y servicios puedan ser maacutes precarios
Asimismo el sistema fiscal mexicano dista de ser redis-tributivo de manera significativa Esto significa que des-pueacutes de que el Estado cobra impuestos y los transfiere a la poblacioacuten los niveles de desigualdad permanecen elevados36 Las crecientes desigualdades causadas por la pandemia resaltan la necesidad de fortalecer la capa-cidad redistributiva del Estado mientras que entre 89 y 98 millones de personas caeraacuten en la pobreza a causa de la pandemia (ver capiacutetulo 1) las personas en Meacutexico con un patrimonio superior a mil millones de doacutelares au-mentaron su riqueza en aproximadamente 741 mil millo-nes de pesos desde el origen de la pandemia37 (Forbes 2020 CONEVAL 2020)
Gravar el patrimonio y los ingresos de las personas de mayor capacidad econoacutemica tambieacuten es una cuestioacuten de geacutenero Como sentildealan Harding Peacuterez-Navarro y Si-mon (2020) mientras que los hombres y mujeres conti-nuacuteen enfrentando realidades socioeconoacutemicas diferen-tes los sistemas tributarios las impactaraacuten de manera distinta Asiacute puesto que las mujeres perciben menos ingresos en el sector formal dedican maacutes tiempo al trabajo no remunerado y poseen menos activos que los hombres La falta de progresividad tributaria continuaraacute favoreciendo a los hombres de mayores recursos
Ante la necesidad de contar con mayores recursos para financiar una salida a la crisis asiacute como proteger la eco-nomiacutea de las personas en este capiacutetulo se plantean di-versas opciones de poliacuteticas tributarias que le permiti-riacutean al Estado mexicano aumentar los ingresos puacuteblicos y asiacute el margen de maniobra del mismo ademaacutes de avan-zar hacia un sistema tributario maacutes progresivo es decir que grave en mayor medida el patrimonio y los ingresos de quienes tienen maacutes capacidad econoacutemica38
33 Ahmed Hannan S Honjo K amp Raissi M (2020) Mexico Needs a Fiscal Twist Response to COVID-19 and Beyond IMF 34 OCDE (2020) Revenue Statistics 2020 Recuperado de httpswwwoecdorgctprevenue-statistics-2522770xhtm~text=Metadataamp-text=Tax20to20GDP20ratio3A20Newof20GDP20relative20to20201835 Los gastos ineludibles se refieren a aquellos que ya estaacuten comprometidos en el presupuesto como el pago de intereses de la deuda las pensiones y las aportaciones a los estados y municipios36Cuando observamos el efecto de los impuestos y transferencias en el coeficiente de Gini meacutetrica usada para expresar la desigualdad donde 0 es igualdad perfecta y 1 concentracioacuten absoluta se vuelve evidente que en contraste con otros paiacuteses de la OCDE y de Ameacuterica Latina la poliacutetica fiscal mexicana tiene un menor impacto en la distribucioacuten del ingreso De un Gini de 048 despueacutes de impuestos y antes transferencias pasa a 046 despueacutes de eacutestas (OCDE 2019)37Caacutelculo realizado con el tipo de cambio FIX al 5 de marzo de 2021 de 2126 pesos por doacutelar Tomado de Banxico httpswwwbanxicoorgmxtipcambmaindopage=tipampidioma=sp 38Como ha sentildealado la OCDE dada la caiacuteda de los ingresos y el consumo de las personas la tributacioacuten al patrimonio y a los ingresos por capi-tal deberiacutean jugar un papel maacutes importante durante el contexto de esta crisis (OCDE 2020)
74
En este capiacutetulo se abordan tres temaacuteticas tributarias que contribuiraacuten al debate puacuteblico para la ampliacioacuten del espacio fiscal y con ello que el Estado pueda des-tinar mayores recursos para la atencioacuten de los retos ante la pandemia por Covid-19 La primera correspon-de a aquellas poliacuteticas tributarias enfocadas en gravar el patrimonio de las personas es decir la titularidad o transferencia de bienes entre las personas fiacutesicas En este apartado se desarrollan los aspectos miacutenimos a considerar para la creacioacuten de dos tipos de tributos el Impuesto a la Riqueza Neta y un impuesto a las transfe-rencias de patrimonio a traveacutes de herencias y donacio-nes Adicionalmente se analizan diversos aspectos que tendriacutean que modificarse para aumentar la recaudacioacuten efectiva de los uacutenicos impuestos al patrimonio que exis-ten en nuestro paiacutes el predial y la tenencia
El segundo apartado aborda diversas opciones para mejorar la progresividad del Impuesto Sobre la Renta para las personas fiacutesicas (ISR personal) Asiacute se analizan el disentildeo de las tarifas el trato preferencial que reci-ben las ganancias de capital y la existencia de benefi-cios fiscales
Finalmente el tercer apartado desarrolla diversas opciones para reducir la discrecionalidad de nuestra poliacutetica tributa-ria Alliacute se abordan posibles mejoras a la regulacioacuten en tor-no a tres tipos de poliacuteticas que impactan la recaudacioacuten y transparencia nuestro sistema tributario el etiquetado de impuestos la creacioacuten de beneficios fiscales (gastos fisca-les) y la publicacioacuten de informacioacuten sobre las declaraciones anuales de los contribuyentes
Vale la pena hacer algunas precisiones para delimitar el campo de anaacutelisis de este estudio normalmente los regiacute-menes fiscales nacionales consideran dos divisiones una primera basada en la distincioacuten entre personal y corporati-vo y una segunda centrada en la divisioacuten entre residentes y extranjeros En este trabajo se consideran soacutelo los impues-tos personales a residentes Por otra parte este capiacutetulo tampoco explora los problemas asociados al ejercicio del gasto puacuteblico y otros factores que influyen en la legitimidad de nuestro sistema tributario En la literatura acadeacutemica a este uacuteltimo concepto se le conoce como moral tributaria (Recuadro 31) entendida tambieacuten como la disposicioacuten no monetaria que tienen los contribuyentes en el pago volun-tario de sus impuestos (Torgler 2005 Frey y Torgler 2007)
RECUADRO 31 DISPOSICIOacuteN AL PAGO VOLUNTARIO DE IMPUESTOS O MORAL TRIBUTARIA
En Meacutexico la disposicioacuten a pagar impuestos es baja En 2016 37 de las personas en Meacutexico consideroacute que la evasioacuten fiscal era justificable una cifra mayor a 297 promedio en la regioacuten (CIEP 2020) Estos niveles de moral tributaria pueden explicarse a partir de las percepciones de los contribuyentes sobre la reciprocidad entre los bie-nes puacuteblicos provistos por el Estado y la equidad del sis-tema fiscal (Ibid)
Ademaacutes en una encuesta realizada por OXFAM (2020) se muestra que uacutenicamente 40 de las personas encuesta-das estuvo de acuerdo con la afirmacioacuten que los impuestos contribuyen a que el gobierno pueda ofrecer buenos ser-vicios puacuteblicos mientras que 43 no estuvo de acuerdo
Esta percepcioacuten contribuye a que maacutes del 80 de los encuestados considera que los actuales niveles de im-puestos son muy altos aunque la comparacioacuten con otros paiacuteses sugiera lo contrario Asiacute mismo la mayoriacutea de los
participantes expresoacute la percepcioacuten que las personas de clase media y baja pagan muchos impuestos mientras que los maacutes ricos son los maacutes favorecidos por el sistema impositivo
Estos resultados confirman las conclusiones de Castantildee-da et al (2020) quienes indican que la falta en la provisioacuten de bienes puacuteblicos asiacute como la percepcioacuten de que otros contribuyentes que siacute cumplen con sus obligaciones fis-cales disminuyen la voluntad de pagar impuestos De este modo no se cumple con el fisco al no percibir que es necesario hacerlo ya sea por fallas en el Estado o porque otros siacute contribuyen
Como consecuencia de la baja disposicioacuten frente al pago de impuestos la evasioacuten fiscal prevalece En 2016 la tasa de evasioacuten total de impuestos fue estimada en 161 de los ingresos potenciales o 26 del PIB para ese antildeo (UD-LAP 2017)
75
Los impuestos al patrimonio gravan la titularidad y la transferencia de los bienes de las personas Como se observa en la Figura 31 cada una de estas categoriacuteas generales se divide en impuestos especiacuteficos Por un lado las cargas fiscales sobre la titularidad incluyen el impuesto neto a la riqueza el predial y la tenencia por otro lado los impuestos a la transferencia abarcan las donaciones y las herencias
Ademaacutes de su relevancia como instrumentos recauda-torios los impuestos al patrimonio o a la propiedad son considerados una herramienta adicional para reducir la concentracioacuten de la riqueza (OCDE 2018 Saez amp Zucman 2019) Estos gravaacutemenes contribuyen a que las personas que poseen activos financieros y fiacutesicos tambieacuten contri-buyan al gasto puacuteblico y no soacutelo quienes perciben altos ingresos o salarios
31 OPCIONES TRIBUTARIAS SOBRE EL PATRIMONIO Y LA RIQUEZA
Graacutefico 1 Divisioacuten conceptual de los impuestos al patrimonio
Fuente Elaboracioacuten propia de los autores
PATRIMONIO
TITULARIDAD
TRANSFERENCIA
Impuesto neto a la riqueza
Predial
Tenencia
Regalos (inter-vivos)
Herencia
En Meacutexico este tipo de impuestos existen uacutenicamente a nivel local en forma de la tenencia y el predial (Ver secciones 33 y 34) La recaudacioacuten de impuestos al patrimonio en Meacutexico es baja comparada con los paiacuteses de la OCDE Graacutefico 2) quienes en promedio recaudan 11 del PIB mientras que Meacutexico soacutelo 033 del PIB en forma de impuestos a la propiedad La recaudacioacuten en Meacutexico es inferior a la de Hong-Kong (categorizado como un paraiacuteso fiscal) donde soacutelo se cobra impuesto a la posesioacuten de inmuebles Graacutefico 2) (Hilnes 2010 Toslashr-sloslashv et al 2018) Los ingresos por el concepto tambieacuten son menores a aquellos de paiacuteses con niveles similares
de desarrollo a Meacutexico como Colombia y Chile los cua-les recaudan 15 y 11 del PIB en impuestos a la pro-piedad respectivamente
Los impuestos al patrimonio tambieacuten son una cuestioacuten de geacutenero Aunque la falta de informacioacuten no nos permi-te hacer un anaacutelisis detallado sobre la distribucioacuten total de los activos de acuerdo con el INEGI una mayor pro-porcioacuten de viviendas particulares poseiacutedas por una sola persona pertenecen a hombres (56) mientras que a mujeres les pertenece el 353 (INEGI 2016)
76
Graacutefico 2 Porcentaje de ingresos por impuestos a la propiedad con respecto al PIB total en paiacuteses seleccionados 2018
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de la OECD Tax Database
Bajo este contexto en este documento se analizan los efectos de crear nuevos impuestos que graven el patri-monio de las personas con mayores recursos ya sea a traveacutes de un Impuesto a la Riqueza Neta o bien modi-ficando la exencioacuten vigente en el caso de los ingresos
por herencias y donaciones Ademaacutes se analizan los problemas en torno al impuesto predial y el impuesto a la tenencia incluyendo poliacuteticas puacuteblicas que podriacutean mejorar la recaudacioacuten de estos impuestos
El impuesto a la riqueza neta se calcula a partir del pa-trimonio total de las personas una vez descontadas sus deudas El patrimonio incluye inmuebles automoacuteviles cuentas bancarias bonos acciones fondos de inversioacuten poacutelizas de seguro de vida embarcaciones aeronaves
joyas obras de arte y antiguumledades asiacute como derechos de propiedad intelectual o industrial (OCDE 2018c)
En el marco de la crisis sanitaria por la pandemia de la Co-vid-19 los impuestos a la riqueza han surgido como una
311 IMPUESTO A LA RIQUEZA NETA
39 Malax-Echevarria A H (2020) El impuesto a la riqueza una realidad en Argentina El Pais40Wodrich N (8 de julio de 2020) lsquoNet wealth tax on Canadian resident economic familiesrsquo Office of the Parliamentary Budget Office Dis-ponible en httpsbitly3g4Emq8 Nuevo Mundo Diario Digital (28 de mayo de 2020) Impuesto a los suacuteper ricos de Chile La propuesta PC para ayudar a las familias maacutes golpeadas por la crisis Disponible en httpsbitly3k5wpnE
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opcioacuten temporal y extraordinaria para financiar las poliacuteti-cas de emergencia sanitaria y de recuperacioacuten econoacutemi-ca Durante el antildeo pasado Argentina39 aproboacute una apor-tacioacuten extraordinaria de este tipo y paiacuteses como Canadaacute Chile Peruacute el Reino Unido y Sudaacutefrica han discutido la posibilidad de introducir este impuesto40
Imponer una carga tributaria sobre los patrimonios de las personas con mayor riqueza en tiempos de crisis no es una idea nueva como explica OrsquoDonovan (2020) fue im-plementado por diversos paiacuteses durante el siglo XX para financiar los esfuerzos de reconstruccioacuten derivados de las guerras mundiales y durante el siglo XXI para financiar la recuperacioacuten tras la crisis financiera del 2008
El intereacutes reciente por el impuesto a la riqueza contrasta con su debilitamiento como poliacutetica redistributiva usada dentro de la OCDE en el periodo 1990-2017 el nuacutemero de paiacuteses que contaban con este impuesto pasoacute de 12 a 3 (Es-pantildea Noruega y Suiza) El caso de Francia es un ejemplo de esta tendencia Bernard y Spire (2019) han encontrado que a pesar de que el impuesto sobre el patrimonio era bien conocido por la mayoriacutea de la poblacioacuten (87) y con-siderado como justo (67) en 2018 fue sustituido por un impuesto menos progresivo el cual soacutelo considera como base los activos inmobiliarios de alto valor
La extincioacuten gradual del impuesto a la riqueza forma parte de un proceso maacutes amplio en el que durante las uacuteltimas tres deacutecadas se han disminuido algunos impuestos bajo la promesa de un mayor dinamismo en la economiacutea mdashpro-vocando que el sistema fiscal global sea menos progresi-vomdash lo cual es considerado una de las razones por las que la brecha entre ricos y pobres ha aumentado en el mismo periodo41 (OCDE 2018c)
A pesar de su popularidad y sus potenciales beneficios redistributivos la creacioacuten y administracioacuten de este tipo de impuesto pue de ser compleja Para dar cuenta de estas dificultades se analizan tres aspectos del disentildeo que son parte inherente del Impuesto a la Riqueza Neta el umbral de exencioacuten la valuacioacuten de activos y la posible falta de liquidez42
Uno de los elementos a considerar en el disentildeo de un im-puesto neto a la riqueza es el de los umbrales de exencioacuten Idealmente la exencioacuten deberiacutea ser lo suficientemente alta para que este impuesto soacutelo sea pagado por las per-sonas con mayor riqueza y no deberiacutea distinguir entre los tipos de activos que posean las personas De acuerdo con la OCDE (2018c) aunque los tratamientos diferenciados por tipo de activos puedan justificarse como socialmente importantes (exenciones para el ahorro para el retiro y la vivienda de las personas) dificultan el pago de este im-puesto y crean oportunidades para la elusioacuten fiscal Por otro lado el problema de la valuacioacuten consiste en la falta de precisioacuten en la determinacioacuten del valor de merca-do de ciertos bienespor ejemplo bienes domeacutesticos o ac-ciones en compantildeiacuteas que no cotizan en las bolsas de va-lores constituyentes de la base tributaria de las personas Es importante observar que la valuacioacuten de estos activos levanta consideraciones muy especiacuteficas por lo que de-ben de ser estudiados caso por caso Afortunadamente la experiencia de otros paiacuteses en torno a este tema podriacutea ser replicada en el nuestro (Daly amp Loutzenhiser 2020)
Finalmente tenemos el problema de la liquidez el cual se desprende de las altas valuaciones que se puedan hacer sobre ciertos bienes dicho de otro modo este problema surge especialmente para las personas que tienen una alta cantidad de activos pero poca disponibilidad de re-cursos para pagar las obligaciones fiscales que derivan de ellos Para lidiar con este problema existen diversas respuestas como el diferimiento de los pagos a lo largo del antildeo (Loutzenhiser amp Mann 2020)
Aunque no es propiamente un problema de disentildeo como los desarrollados en esta seccioacuten la imposicioacuten de cual-quier impuesto debe considerar los efectos de compor-tamiento que pueden surgir en los contribuyentes como la fuga de capitales Este tema estaacute fuera del objetivo del presente trabajo por lo que soacutelo comentamos algunas implicaciones para el caso mexicano (Recuadro 32)
41 Por ejemplo seguacuten relata la OCDE la tasa legal maacutexima promedio de la OCDE del Impuesto a los Ingresos Personales (lo equivalente al Im-puesto Sobre la Renta para personas fiacutesicas) disminuyoacute del 657 en 1981 al 506 en 1990 y al 414 en 2008 42 Para un recuento completo de los problemas de disentildeo en este tipo de impuestos consultar Chamberlain E (2020) Wealth taxes in foreign countries Wealth Tax Commission Background Evidence Papers - countries 130
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43 La riqueza en pesos de las 35 personas con mayores recursos en la lista se calculoacute usando el tipo de cambio FIX promedio para 020 (214936) Banco de Meacutexico (2021) Tipo de cambio Pesos por doacutelar EUA Para solventar obligaciones denominadas en moneda extranjera Fecha de determinacioacuten (FIX) Cotizaciones promedio Recuperado de httpswwwbanxicoorgmxSieInternetconsultarDirectorioInterne-tActiondoampsector=6ampaccion=consultarDirectorioCuadrosamplocale=es
RECUADRO 32 EFECTOS DE COMPORTAMIENTO ANTE EL PAGO DE IMPUESTOS
En general los individuos tienen dos tipos de respuesta a los cambios en el disentildeo de los impuestos Por un lado tenemos lo que se conoce como efectos reales el cual se observa en variables macroeconoacutemicas con efectos en la produccioacuten ndash eg la oferta de trabajo o la proporcioacuten del ingreso destinada al ahorro Por otro lado estaacuten los efec-tos artificiales o de reporte comuacutenmente entendidos como las modificaciones en la forma en que los contribu-yentes presentan su informacioacuten fiscal a las autoridades
En los uacuteltimos antildeos estos efectos en el comportamiento de los contribuyentes han sido estudiados para el caso especiacutefico de los impuestos netos a la riqueza El anaacuteli-sis de Londontildeo-Veacutelez y Aacutevila-Mahecha (2018) centrado en el caso de Colombia es relevante para el resto de los paiacuteses Latinoamericanos Los autores exponen que ante la instrumentalizacioacuten de los impuestos a la riqueza los individuos pueden subreportar o esconder su riqueza en paraiacutesos fiscales Se llegan a dos conclusiones relevan-tes Uno la elasticidad calculada es del 2 -por cada pun-to porcentual que aumenta la tasa impositiva la riqueza reportada cae en esa cantidad- Ademaacutes al descomponer esta elasticidad entre efectos reales y artificiales se llega a la conclusioacuten de que el declive en la riqueza reportada se debe al subreporte de activos asiacute como al sobrerepor-te de deudas deducibles del impuesto Por otro lado los contribuyentes maacutes ricos responden a mecanismos de cumplimiento maacutes estrictos y a incentivos fiscales En particular esta conclusioacuten rebaja el temor de un vuelo de capitales ante un sistema de administracioacuten tributaria con las atribuciones necesarias
Aunque en condiciones institucionales muy diferentes a las de Meacutexico Seim (2017) conduce un estudio en Suecia en el que calcula la elasticidad de este impuesto con res-pecto a la tasa de imposicioacuten Sus resultados indican que la reduccioacuten en los activos reportados ante cambios en la tasa impositiva se debe principalmente a respuestas arti-ficiales esto de debe a que los contribuyentes reportan a las autoridades fiscales una cantidad menor de activos a la que en realidad poseen Lo anterior abre la posibilidad de que al implementar mejores mecanismos de vigilancia la evasioacuten seraacute menor y por lo tanto los efectos reales se-raacuten pocos
Advani Hughson y Tarrant (2020) se concentran en un meta-anaacutelisis sobre las elasticidades al impuesto neto a la riqueza Encuentran que el rango de elasticidades cal-culado en distintos estudios conducidos en paiacuteses con este impuesto va del 0054 a 432 Aunque esta dife-rencia es amplia demuestra que se debe principalmente a factores especiacuteficos como la metodologiacutea empleada y las caracteriacutesticas especiacuteficas de cada poliacutetica A partir de estos anaacutelisis los autores calculan que para el Reino Unido la elasticidad de un impuesto a nivel nacional (lo que evitariacutea la competencia regional) y con pocas opor-tunidades para subreportar la riqueza seriacutea de entre el 7 y el 17 Aunque los contextos son muy diferentes este rango podriacutea darnos una idea de queacute esperar de imple-mentarse este impuesto en Meacutexico
En torno a las consideraciones numeradas se desarro-lloacute una simulacioacuten del cambio al impuesto a la riqueza neta en Meacutexico en el cual se analiza gravar la rique-za de las personas con maacutes recursos del paiacutes seguacuten Forbes (2020) a una tasa uniforme anual de 35 De esta forma se tributariacutea el patrimonio neto de aquellas personas con una riqueza neta superior a 10 mil 746
millones de pesos43 Si tomamos en cuenta este disentildeo el potencial recaudatorio asciende a 99 mil millones de pesos equivalentes a 04 del PIB Esta cantidad re-presenta 28 del total de los ingresos tributarios en el paiacutes esto es maacutes que lo presupuestado para el INSABI en 2021 y 82 veces maacutes que lo destinado a los Institu-tos Nacionales de Salud (PEF 2021)
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No obstante el ejercicio de estimacioacuten debe tomarse como una primera estimacioacuten En efecto el monto de riqueza a partir del cual se actuacutea el gravamen asiacute como las tasas deberiacutean ajustarse en el marco de una mayor investigacioacuten sobre el tema
Para garantizar que los ingresos recaudados se di-rijan hacia nuestro sistema de salud y educacioacuten el
impuesto a la riqueza neta tendriacutea que crearse bajo la loacutegica de un impuesto extrafiscal en teacuterminos de los artiacuteculos 3 4 y 25 de la Constitucioacuten Mexicana (Caacutemara de Diputados 2021) los cuales regulan la obligacioacuten del Estado mexicano por garantizar el derecho a la educa-cioacuten la salud y una distribucioacuten maacutes justa de la riqueza y el ingreso respectivamente
Conforme al artiacuteculo 93 de la Ley del Impuesto sobre la Renta (LISR) quienes reciben una herencia estaacuten exentos del pago de ISR No obstante dicha exencioacuten no ha existi-do siempre Luego de la Revolucioacuten Mexicana y hasta 1961 la federacioacuten y las entidades federativas implementaron distintos esquemas de gravamen a las herencias es de-cir a la transmisioacuten intergeneracional de la riqueza44
La transmisioacuten de riqueza a traveacutes de herencias y dona-ciones es uno de los principales mecanismos que repro-ducen y profundizan la desigualdad intergeneracional Existe evidencia en muacuteltiples investigaciones de que este tipo de impuestos es una forma adicional para disminuir la desigualdad desde la viacutea tributaria sumado al objetivo del potencial recaudatorio45 Seguacuten sentildeala la OCDE (2018c) el impuesto a las herencias puede funcionar tambieacuten para
procurar la igualdad de oportunidades en tanto las he-rencias implican una ventaja no ganada para quienes se ven beneficiadas por ellas
El impuesto a las herencias ha sido recurrente en diversos paiacuteses a nivel mundial aunque son varios quienes lo han eliminado por distintas valoraciones poliacuteticas (Huerta amp Saacutenchez 2017) Actualmente el gravamen se implemen-ta en 21 de 34 paiacuteses de la OCDE con una tasa promedio de 15 En la Figura 3 se observa la evolucioacuten de los im-puestos a las sucesiones y donaciones durante los uacutelti-mos antildeos en 9 diferentes paiacuteses de la OCDE46 En cinco de estos paiacuteses (Finlandia Corea Paiacuteses Bajos Reino Unido y Espantildea) la recaudacioacuten se ha mantenido relativamente estable en los uacuteltimos antildeos
312 HERENCIAS Y DONACIONES
44 Al respecto veacutease Serna J (2004) Las convenciones nacionales fiscales y el federalismo en Meacutexico Primera Edicioacuten Meacutexico Universidad Nacional Autoacutenoma de Meacutexico Disponible en httpsgooglLb4rCQ 45 Al respecto veacutease Atkinson (2016) ldquoInequality What can be done Cambridge MA Harvard University Press CEPAL (2008) Impuestos a los patrimonios en Ameacuterica Latina Serie Macroeconomiacutea del Desarrollo No 66 Disponible en httpsrepositoriocepalorghandle113625433 Piketty Thomas (2014) Capital in the Twenty-first century Cambridge Massachusetts The Belknap Press of Harvard University PressSaez Emmanuel amp Zucman Gabriel (2019) The triumph of injustice How the rich dodge taxes and how to make them pay WW Norton amp Company NY46 OECDStat consulta httpsstatsoecdorg
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Graacutefico 3 Recaudacioacuten de los impuestos a las sucesiones donaciones y herencias en paiacuteses seleccionados como porcentaje del PIB 1990-2019
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de OCDE
Los paiacuteses que gravan las herencias y donaciones suelen contemplar exenciones o reducciones de impuestos en funcioacuten del parentesco de las personas con la finalidad de no afectar el patrimonio familiar En efecto el disentildeo de una imposicioacuten del tipo para el caso de Meacutexico podriacutea incluir exenciones que eviten el gravamen a la clase media y quienes menos tienen (Fundar 2021)
A continuacioacuten se mencionan algunas caracteriacutesticas que podriacutea tomar en cuenta una propuesta de impues-to a las herencias con miras a evitar su elusioacuten En este sentido algunas cuestiones a tratar seriacutean determinar el impuesto con base en el avaluacuteo que un perito realice de todos los bienes transmitidos al heredero considerar los bienes fideicomitidos como patrimonio del fideicomiten-te o del fideicomisario y armonizar el cobro de este im-puesto con el impuesto a las donaciones
Al respecto es importante recordar que actualmente las personas que incrementan sus ingresos o patrimonio a traveacutes de una donacioacuten deben pagar ISR bajo ciertos ca-sos Asiacute el artiacuteculo 93 fraccioacuten XIII de la LISR exenta el pago
sobre las donaciones entre coacutenyuges ascendientes y des-cendientes lo que permite realizar donaciones entre fami-liares cercanos y transmitir asiacute grandes fortunas de una ge-neracioacuten a otra Si este tratamiento no es modificado una persona podriacutea donar todos sus bienes con la finalidad de eludir el pago de ISR por concepto de herencias
Puesto que el ISR que una persona heredera tendriacutea que pagar dependeriacutea de la reparticioacuten de bienes que se de-termine en un proceso sucesorio estimar la recaudacioacuten resulta una tarea compleja sin embargo es posible esti-mar un intervalo si se considera la recaudacioacuten de este impuesto en paiacuteses con un marco institucional similar al nuestro47 Si el impuesto ingresara un monto cercano al observado en otros paiacuteses de Latinoameacuterica en propor-cioacuten con el tamantildeo de la economiacutea la recaudacioacuten poten-cial podriacutea encontrarse en un rango de entre $5 mil y $30 mil millones de pesos (entre 002 y 012 del PIB)
Al considerar algunas economiacuteas de la OCDE el potencial recaudatorio se encuentra entre los $50 mil y $170 mil mi-llones de pesos (entre 02 y 07 del PIB)
47 Ecuador 002 Chile 007 y Brasil 012 del PIB Latindadd (2020) Ahora o nunca impuestos a la riqueza y a las grandes fortunas en Ameacuterica Latina y el Caribe
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El predial es el impuesto cobrado sobre la propiedad de bienes inmuebles En Meacutexico este impuesto es cobrado directamente por los municipios y en algunos casos por las entidades federativas Cuando el predial se disentildea e implementa adecuadamente provee de una fuente de in-gresos estables a los gobiernos locales pues por lo gene-ral el valor de la propiedad no cambia abruptamente y su valor es determinado por los catastros gubernamentales Este impuesto tambieacuten tiene la ventaja de ser progresivo y redistributivo pues su pago es mayor conforme aumen-ta el valor de las propiedades y lo recaudado se dirige a la totalidad de la poblacioacuten (CIEP 2020b)
A pesar de sus ventajas la implementacioacuten del impuesto en Meacutexico ha impedido explotar el potencial recaudatorio del gravamen Durante 2019 los municipios del paiacutes re-caudaron 26 mil 133 millones de pesos por este concep-to48 Desde una perspectiva internacional los ingresos por predial en Meacutexico suman al 021 del PIB 089 puntos porcentuales menos que el promedio de la OCDE (11 del PIB) y por debajo de otros paiacuteses latinoamericanos como Colombia y Chile que recaudan 081 y 071 de su PIB respectivamente49
Existen diversos problemas alrededor de la recaudacioacuten del predial en Meacutexico los cuales pueden dividirse en tres vertientes principales El primero trata de la falta de ac-tualizacioacuten de los valores catastrales de la propiedad in-mueble Dichos valores catastrales representaron 424 del valor de mercado de las viviendas en 2014 (INEGI 2016) Para lograr aumentar la recaudacioacuten es necesaria la actualizacioacuten de los valores catastrales una labor que depende de los municipios y del gobierno federal Al res-pecto se requiere ampliar la efectividad del Programa de Modernizacioacuten de los Registros Puacuteblicos de la Propiedad y Catastro a cargo de la Secretariacutea de Desarrollo Agrario Territorial y Urbano para modernizar y mantener actuali-zada la informacioacuten de la propiedad inmobiliaria50 El segundo de estos problemas se asocia con la tarifa co-brada sobre la base tributaria El disentildeo de las tasas de-beriacutea ser progresivo es decir que se cobre un porcentaje mayor a propiedades inmuebles con valores catastrales maacutes elevados Las tasas o tarifas impositivas de pre-dial variacutean a lo largo de la repuacuteblica Soacutelo en 10 ciudades capitales de las entidades federativas se tienen tasas
progresivas de recaudacioacuten mientras que en el resto la tasa es fija variando de un amplio rango de 01 a 12 (Unda 2018)
Por uacuteltimo la tercera problemaacutetica consiste en la exis-tencia de gastos fiscales es decir los tratamientos fis-cales como subsidios o descuentos que reducen el monto a pagar Aproximadamente 3 de cada 4 municipios en el paiacutes otorgan beneficios tributarios a distintos grupos de la poblacioacuten y descuentos por pronto pago (INEGI 2016) En Xalapa Veracruz las prerrogativas representan has-ta 20 de la recaudacioacuten por predial 14 en Aguasca-lientes Aguascalientes y 10 en Meacuterida Yucataacuten (Unda 2018) Para aumentar la recaudacioacuten del predial la instru-mentacioacuten de gastos fiscales deberiacutea enmarcarse en un anaacutelisis robusto en teacuterminos de costo-beneficio
Dada la desigualdad de distribucioacuten en la riqueza relacio-nada con la propiedad inmueble el impuesto predial efec-tivamente tiene el potencial de una recaudacioacuten progresi-va Seguacuten estimaciones propias el 10 maacutes rico del paiacutes acumula 28 del valor de las propiedades inmuebles (ca-sas departamentos edificios y locales que estaacuten dentro del paiacutes) En contraste el 40 de los hogares con menos ingresos soacutelo acumula 19 del total de estas propieda-des Este nivel de desigualdad implica un coeficiente de Gini estimado de 05
Para ilustrar el tamantildeo de la oportunidad de mejora en la recaudacioacuten predial a continuacioacuten se muestran los re-sultados de una estimacioacuten potencial de los ingresos tri-butarios que podriacutea generar este impuesto Conforme a estimaciones propias si todos los estados adoptaran un disentildeo del impuesto similar al de Ciudad de Meacutexico (con tarifas progresivas) igualariacutean valores catastrales con los de mercado no recurririacutean a gastos fiscales y mejorariacutean la estrategia de cobranza podriacutean recaudarse hasta $378 mil mdp anualmente (15 del PIB) casi 7 veces maacutes de lo que se recauda en la actualidad ($57 mil mdp) Asiacute en promedio cada persona contribuiriacutea con $3111 pesos al antildeo en forma de impuesto predial (Anexo 1 Metodologiacutea de estimacioacuten de recaudacioacuten potencial de predial)
Como se observa en la Figura 4 la aportacioacuten seriacutea progre-siva 34 de la recaudacioacuten vendriacutea del 10 de mayores recursos (quienes aportariacutean $133 mil mdp anualmente)
313 PREDIAL
48 INEGI consulta httpsbitly2PEpWVO 49 OECDStat consulta httpsstatsoecdorgIndexaspxDataSetCode=REV 50 Los distintos problemas del Programa de Modernizacioacuten de los Registros Puacuteblicos de la Propiedad y Catastro fueron identificados por la ASF en la auditoriacutea de desempentildeo 187-DS httpinformeasfgobmxDocumentosAuditorias2019_0187_apdf
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y soacutelo 15 vendriacutea del 40 de la poblacioacuten de menores recursos En teacuterminos de recaudacioacuten per caacutepita una persona del 5 maacutes rico estariacutea aportando en promedio
$13279 pesos anualmente mientras que una persona del 5 maacutes pobre soacutelo aportariacutea en promedio $741 pesos
Graacutefico 4 Recaudacioacuten potencial del predial Centiles de ingreso
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de EVALUacuteA (2018) y SHF (2020)
Las diferencias de recaudacioacuten se mantendriacutean debi-do a las diferencias de riqueza inmobiliaria que hay en cada estado Por ejemplo en Ciudad de Meacutexico se logra-riacutea recaudar $93 mil millones de pesos lo cual equivale a $10 mil pesos en promedio por persona De ese total de recaudacioacuten 40 seriacutea aportado por el 10 maacutes rico mientras que el 40 maacutes pobre soacutelo aportariacutea 8 Entre
los estados con menor recaudacioacuten per caacutepita estariacutean Durango y Tamaulipas con montos cercanos a $1400 pesos por persona Estados como Oaxaca que actual-mente soacutelo recaudan $81 pesos por predial por persona podriacutean llegar a recaudar hasta $3490 pesos en prome-dio por persona es decir 40 veces maacutes ingresos tribu-tarios por este concepto
MIL
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El Impuesto sobre la Tenencia o Uso de Vehiacuteculos (IS-TUV en adelante Tenencia) es un impuesto que grava el valor de mercado de los vehiacuteculos de acuerdo con sus caracteriacutesticas como antiguumledad equipamiento y pre-cio Este impuesto tiene diversas ventajas en materia de recaudacioacuten y justicia impositiva las autoridades tienen registros sobre el valor y la propiedad de automoacuteviles lo que facilita su recaudacioacuten y su pago recae en las perso-nas de mayores ingresos
Desde 2012 las entidades federativas tienen la atribucioacuten de determinar coacutemo cobrar este impuesto pero como consecuencia de ello en muchos estados se ha optado
por eliminar el cobro del ISTUV u ofrecer subsidios y des-cuentos que impactan negativamente en la recaudacioacuten Asiacute entre 2011 y 2018 los ingresos de ISTUV a lo largo del paiacutes pasaron de un promedio de $2386 a $823 pesos51 por persona 71 menos52
En 2018 Ciudad de Meacutexico Colima y Estado de Meacutexico fueron las entidades con mayor recaudacioacuten de ISTUV per caacutepita con $5817 $4643 y $400 pesos por persona respectivamente No obstante 26 de las 32 entidades fe-derativas recaudaron menos de $100 pesos por persona y 15 de ellas menos de $1 peso por persona en el mismo antildeo Graacutefico 5)
314 TENENCIA
51 Pesos constantes de 2018 52 (INEGI 2020 CONAPO 2018)
Graacutefico 5 Recaudacioacuten del ISTUV per caacutepita por entidad federativa 2018
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de (INEGI 2020 CONAPO 2018)
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Una de las problemaacuteticas del esquema actual es la deriva hacia el fondo Cuando un estado limita con una entidad donde el impuesto se encuentra altamente subsidiado o desaparecido los propietarios pueden elegir registrar sus vehiacuteculos en la localidad vecina Entonces para pro-tegerse de la creciente fuga de recursos el estado en cuestioacuten tendriacutea que ofrecer mayores beneficios para los contribuyentes (Unda sf)
La caiacuteda en la recaudacioacuten profundiza la problemaacutetica de la baja recaudacioacuten a nivel subnacional y representa una mayor carga para la Federacioacuten en forma de transfe-rencias adicionales a los gobiernos locales La peacuterdida de ingresos puede verse reflejada en menor inversioacuten productiva y gasto social perjudicando asiacute las oportu-nidades de desarrollo de los sectores maacutes vulnerables
En efecto si todas las entidades recaudaran lo mismo de tenencia que Ciudad de Meacutexico en teacuterminos per caacutepita los ingresos pasariacutean de $18283 a $80480 mdp (pesos de 2021)53 (INEGI 2020 CONAPO 2018) La diferencia equi-valdriacutea a maacutes de tres veces lo que se destinariacutea en 2021 para el programa Joacutevenes Construyendo el Futuro y maacutes de cuatro veces lo presupuestado para IMSS-Bienestar
Para revertir la tendencia actual poner fin a la carrera hacia abajo y explotar el potencial recaudatorio de la te-nencia se requiere de un acuerdo nacional que revierta la extincioacuten de este impuesto y establezca lineamientos miacutenimos para su aplicacioacuten En este acuerdo nacional deberiacutea establecerse la estructura general de las tasas asiacute como limitaciones a los subsidios y demaacutes gastos fis-cales Estos uacuteltimos deberiacutean acompantildearse de anaacutelisis de costo beneficio para asegurar que las prerrogativas cumplan con los objetivos con los que se establecen
El disentildeo del impuesto debe de seguir priorizando la progresividad de manera que incida maacutes en quienes tienen mayor capacidad de pago No obstante las con-sideraciones medioambientales estaacuten inexorablemente atadas al uso de vehiacuteculos por lo que no pueden ser de-
jadas de lado en el disentildeo del impuesto En efecto mu-chos paiacuteses de la OCDE aplican tasas diferenciadas de acuerdo con la emisioacuten de contaminantes de cada vehiacute-culo (OCDE 2009)
Sin embargo la efectividad de este tipo de incentivos sobre la adquisicioacuten de transportes no contaminantes como los vehiacuteculos eleacutectricos ha sido puesta en duda (Congressional Budget Office 2012) La posibilidad de pagar menos impuestos en funcioacuten del poco o nulo im-pacto medioambiental de un vehiacuteculo tiende a concen-trarse entre los hogares de mayores ingresos pues este tipo de transportes son caros y considerados de lujo en comparacioacuten con los que utilizan combustible por lo que tienden a ser comprados por personas de mayores ingresos Tambieacuten los vehiacuteculos eleacutectricos son menos atractivos como primer vehiacuteculo de un hogar por tener menor alcance Por lo tanto es maacutes probable que los ho-gares que los adquieren cuenten con los recursos para permitirse varios vehiacuteculos (Bosworth amp Patty 2017)
A pesar de lo anterior las consideraciones ecoloacutegicas son de primera importancia y el fomento del uso de tecnologiacuteas maacutes amigables con el medio ambiente no puede ignorarse Asiacute los subsidios a la tenencia aplica-bles a los vehiacuteculos no contaminantes podriacutean limitarse de acuerdo con su valor de mercado De esta forma los beneficios fiscales podriacutean favorecer que las clases me-dias transiten al uso de vehiacuteculos eleacutectricos a la vez que se paliariacutea el efecto regresivo del subsidio
Finalmente el nuevo acuerdo nacional deberiacutea promo-ver la concientizacioacuten de los contribuyentes en torno a temas fiscales a manera de favorecer la disposicioacuten al pago del impuesto En este sentido seriacutea indispensable transparentar la informacioacuten sobre la recaudacioacuten de los recursos y su uso en forma de gasto puacuteblico Una manera de establecer un viacutenculo claro entre lo que las personas pagan y los bienes puacuteblicos que disfrutan podriacutea consistir en asignar los recursos recaudados total o parcialmente a inversioacuten en infraestructura y transporte puacuteblico
53 Asumiendo que el parque vehicular es constante en proporcioacuten a la poblacioacuten de cada estado y de valor equivalente
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La redistribucioacuten es maacutes eficiente cuando se realiza a traveacutes de instrumentos directos como impuestos o be-neficios basados en el ingreso54 Asiacute el Impuesto Sobre la Renta (ISR) representa una herramienta efectiva para paliar la desigualdad Sin embargo algunas partes del di-sentildeo del tributo mitigan su capacidad redistributiva
En este apartado se analizan tres problemas identifica-dos que le restan progresividad al sistema de imposicioacuten a los ingresos personales en Meacutexico el disentildeo de las tari-fas el tratamiento a los ingresos por ganancias de capital y las deducciones personales
La estructura de las tasas impositivas afecta la progre-sividad del impuesto El disentildeo actual propicia que las personas de los deciles maacutes altos paguen relativamente poco La tasa marginal maacutes alta en Meacutexico es baja vis-agrave-vis aquella de los paiacuteses avanzados Mientras que la mexi-cana asciende a 35 el promedio de la OCDE se situacutea en 428 Asiacute la tasa maacutexima del paiacutes se encuentra entre las 10 maacutes bajas de la regioacuten y es maacutes de 25 puntos porcen-tuales maacutes baja que en Suecia la maacutes elevada de la OCDE (OCDE 2019b)
Recientemente la literatura ha arrojado evidencia a favor de mayores tasas para las personas de altos ingresos De acuerdo con Campos Vaacutezquez Chaacutevez Jimeacutenez y Esquivel Hernaacutendez (2014) la tasa marginal oacuteptima maacutes alta seriacutea en promedio de 52 con un rango entre 40 y 60 Los auto-res estimaron que un cambio al escenario oacuteptimo donde los uacuteltimos cinco escalones de la estructura del ISR cam-biariacutean a una tasa marginal de 52 generariacutea ingresos fis-cales adicionales de aproximadamente 03 del PIB
Ademaacutes una persona necesita alcanzar 266 veces el salario medio mexicano para ser acreedor a la tasa maacutes alta del impuesto la razoacuten maacutes alta de los paiacuteses de la OCDE (con un promedio de 55) y por encima de otras eco-nomiacuteas de la regioacuten como Chile (76) (OCDE 2019b) Asiacute
uacutenicamente las personas con ingresos iguales o mayores a $324845 pesos mensuales cotizan en la tasa maacutes alta (SHCP 2021) y de acuerdo con datos del SAT55 solo 08 de los contribuyentes que presentaron una declaracioacuten anual en 2015 fueron deudores de la tasa de 35 (SAT 2017) Bajo este escenario una ampliacioacuten de la base que tributa bajo la tasa marginal maacutes elevada procurando mantener la carga impositiva para las clases medias sin aumentos podriacutea incrementar la disponibilidad de recur-sos y contribuir a la mitigacioacuten de la desigualdad en la dis-tribucioacuten del ingreso
Desde una perspectiva internacional las y los mexicanos particularmente aquellos con mayores recursos pagan menores impuestos que los contribuyentes en los paiacuteses desarrollados Una persona con un ingreso 67 mayor a la media nacional paga un impuesto a la renta equivalente a 14 de su ingreso mientras que el promedio de la OCDE se situacutea en 216 (Tabla 2) La brecha implica por un lado una menor recaudacioacuten y en consecuencia un margen de accioacuten limitado para el Estado Ademaacutes en tanto los im-puestos sobre la renta son el mecanismo tributario maacutes efectivo para actuar sobre la distribucioacuten del ingreso56 la prevalencia de gravaacutemenes reducidos para quienes tie-nen mayores recursos podriacutea paliar los esfuerzos por dis-minuir la desigualdad social y econoacutemica del paiacutes
32 OPCIONES TRIBUTARIAS SOBRE LOS ALTOS INGRESOS
321 MEJORAR LA PROGRESIVIDAD DE LAS TARIFAS DE ISR
54 Kaplow L (2010) The Theory of Taxation and Public Economics Princeton University Press USA55 Los datos abiertos del SAT se presentan mediante un proceso de anonimizacioacuten que consta en la introduccioacuten de ruidos aleatorios a las observaciones Ademaacutes las observaciones excluyen a quienes presentaron ingresos mayores a tres desviaciones estaacutendar por encima del promedio El proceso se describe a mayor detalle en SAT (2015)56 Kaplow L (2010) op cit
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Tabla 2 Gravamen promedio del Impuesto sobre la renta por nivel de ingresos
Graacutefico 6 Ingreso promedio del 1 maacutes adinerado de la poblacioacuten
Fuente (OCDE 2019b)
INGRESOS COMO PROPORCIOacuteN DE LOS INGRESOS PROMEDIOS
MEacuteXICOISR PROMEDIO ( DEL INGRESO)
OCDE (PROMEDIO)ISR PROMEDIO ( DEL INGRESO)
67 37 114
100 (Promedio Nacional) 95 159
133 121 90
167 140 216
La diferencia entre el pago de impuestos en Meacutexico a com-paracioacuten de otros paiacuteses es justificable ante la prevalen-cia de menores ingresos para los trabajadores mexicanos pero no asiacute para la parte maacutes alta de la distribucioacuten El 10 maacutes rico de la poblacioacuten en Meacutexico tiene un ingreso pro-medio apenas 99 menor que la media de las personas
en el mismo rango en la Unioacuten Europea y 30 mayor que el promedio de Ameacuterica Latina (WIL 2020) Auacuten maacutes el 1 con mayores ingresos del paiacutes percibe rentas similares a sus contrapartes en paiacuteses como como Israel Alemania y Suiza57 y mayores a los niveles observados en la Repuacute-blica de Corea Graacutefico 6)
57 Global Innovation Index (GII) (2020)GII score ranking Recuperado de httpswwwglobalinnovationindexorganalysis-indicator
21 mil - 95 mil95 mil - 195 mil195 mil - 387 mil387 mil - 567 mil567 mil - 3 millones
DOacuteLARES $ (2019)
Fuente (WIL 2020)
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El disentildeo de los rangos del gravamen a la renta en Meacutexi-co tambieacuten favorece a quienes maacutes tienen En el paiacutes hay 11 tasas marginales y los incrementos entre una y otra se atenuacutean al final de la escalera (SHCP 2020) Esta estruc-tura podriacutea ser regresiva en la medida en la que implica mayores incrementos en la carga tributaria dada un alza en el ingreso para los sectores de la poblacioacuten con me-nos recursos Asiacute al recibir mayores remuneraciones una persona en la parte maacutes baja de la distribucioacuten del ingreso
podriacutea ver su carga tributaria aumentada al enfrentarse a tasas cada vez maacutes elevadas En efecto si alguien pasara del primer eslaboacuten de la estructura tributaria al siguiente su tasa marginal se incrementariacutea en 448 puntos porcen-tuales mientras que alguien que pasa del penuacuteltimo es-laboacuten al maacutes elevado contribuiriacutea bajo una tasa marginal uacutenicamente un punto porcentual superior a la anterior (Tabla 3)
LIacuteMITE INFERIOR LIacuteMITE SUPERIOR CUOTA FIJA SOBRE EXCEDENTE
001 64458 0 192
64459 547092 1238 64
547093 961466 32126 1088
961467 1117662 7721 16
1117663 1338147 102201 1792
1338148 2698850 141712 2136
2698851 4253758 432358 2352
4253759 8121125 798073 30
8121126 10828167 1958283 32
10828168 32484501 2824536 34
32484502 En adelante 10187690 35
Tabla 3 Tarifa mensual de ISR 2021
Fuente Elaboracioacuten propia con informacioacuten de SHCP (2021)
Uno de los factores que merma la progresividad del ISR es el trato preferencial a los ingresos por capital en opo-sicioacuten a los provenientes por trabajo Para comprender este fenoacutemeno lo primero a tener presente es el tipo de ingresos que perciben las personas y coacutemo son grava-das por el ISR Las personas pueden obtener ingresos por dos fuentes el trabajo o el capital Los ingresos por trabajo se obtienen al prestar un servicio a otra persona
o empresa mientras que los ingresos por capital cuando se producen ganancias por aprovechar alguna propiedad como al vender una casa o las acciones de una empresa en la Bolsa Mexicana de Valores Como se observa en la Figura 7 las personas de mayores ingresos tienen como principal fuente de ingresos los generados por el capital y los hogares maacutes pobres dependen soacutelo de los ingresos generados por su trabajo
322 MODIFICAR LOS TRATAMIENTOS PREFERENCIALES A LAS GANANCIAS DE CAPITAL
88
Graacutefico 7 Distribucioacuten de los ingresos por fuente de ingreso seguacuten percentiles de ingreso total por persona
Desde una perspectiva de justicia tributaria el impuesto al ingreso como el ISR deberiacutea gravar al trabajo y al capi-tal de la misma manera Esto significa que independien-temente de la fuente de ingresos el impuesto al ingreso deberiacutea aplicar las mismas tasas seguacuten la cantidad de in-gresos de los contribuyentes (Saez amp Zucman 2019) No obstante los sistemas tributarios alrededor del mundo suelen brindar tratamientos preferenciales a quienes ob-tienen ingresos de capital (Latindadd 2020)
Lo anterior ocurre precisamente con las ganancias de capital es decir los ingresos que obtienen las personas al vender una propiedad como acciones de una empre-sa y bienes inmuebles A continuacioacuten desarrollaremos en queacute medida nuestro sistema tributario privilegia esta fuente de ingresos
58SHCP (2021) Ley del Impuesto Sobre la Renta Caacutemara de Diputados Recuperado de httpwwwdiputadosgobmxLeyesBibliopdfLISR_081220pdf 59 PwC (2017-2021) Worldwide Tax Summaries Capital Gain Tax (CGT) Rates Recuperado de httpstaxsummariespwccom60 Tesis 2a XVI2017 (10a) RENTA EL ARTIacuteCULO 129 DE LA LEY DEL IMPUESTO RELATIVO VIGENTE A PARTIR DEL 1 DE ENERO DE 2014 AL
El artiacuteculo 129 de la LISR establece una tasa estatutaria del 10 sobre la ganancia obtenida a traveacutes de la venta de acciones en las casas de bolsa58 La imposicioacuten es menor a compara-cioacuten con aquella establecida en otros paiacuteses latinoamericanos como Chile (40) y Brasil (225)59
Una criacutetica recurrente hacia este tipo de impuesto suele ser su posible impacto en los incentivos para comerciar en los mercados puacuteblicos de capitales lo que incluso ha sido sustentado por la propia SCJN para justificar que
las ganancias de capital reciban un tra-tamiento preferencial60 Frente a este tipo de criacuteticas vale la pena recordar que las tasas impositivas no son el uacutenico factor que es considerado por quienes deciden realizar transaccio-nes bursaacutetiles
Por ejemplo seguacuten los uacuteltimos datos del Banco Mundial61 en Meacutexico el nivel de capitalizacioacuten o valor de mercado62
de las empresas nacionales que cotizan en la bolsa es de 326 del PIB en cambio paiacuteses con tasas de imposicioacuten al capital superiores a 10 y con niveles de desarrollo si-
A) EL TRATO PREFERENCIAL A LA
ENAJENACIOacuteN DE ACCIONES EN BOLSAS
DE VALORES
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de EVALUacuteA CDMX basados en ENIGH 2018
89
milares a Meacutexico como Brasil Chile y Sudaacutefrica tienen niveles de capitalizacioacuten de 645 722 y 3006 de su PIB respectivamente
Asiacute en el marco de las necesidades de recursos puacuteblicos para paliar los efectos de la Covid-19 vale la pena explorar la posibilidad de unificar estas dos tasas y que el capital sea impuesto bajo el mismo esquema que los impuestos al trabajo Unificar las tasas de impuestos a las ganancias de capital y trabajo traeriacutea diversos beneficios por un lado mejorariacutea la situacioacuten de la justicia fiscal vertical y
horizontal del sistema fiscal y por otro lado incrementa-riacutea la eficiencia econoacutemica y evitariacutea distorsiones de mer-cado (Bastani amp Waldenstroumlm 2018)
Cabe recordar que esta es una praacutectica recomendada por la OCDE (2018d) y que es ejecutada tanto en paiacuteses con ni-veles similares de desarrollo como Brasil y Chile y en paiacute-ses desarrollados como Canadaacute De igual forma es im-portante que la recaudacioacuten de este tipo de ingresos sea informacioacuten puacuteblica ya que actualmente este ingreso se incorpora en las estadiacutesticas del ISR sin ser desagregada
Un factor adicional que revela el tratamiento preferencial a las ga-nancias de capital es la exencioacuten vigente en materia de enajenacioacuten de inmuebles destinados a casa-ha-bitacioacuten Actualmente las personas fiacutesicas que venden este tipo de pro-piedades son susceptibles a no pagar impuestos sobre la ganancia de capital si eacutesta es menor a $46 millones de pesos63 En teoriacutea todas las personas pueden acceder a esta exencioacuten pero en los hechos los contribuyentes de mayores ingresos son los principales beneficiarios
Lo anterior queda en evidencia si consideramos que el valor promedio y la mediana de la vivienda en Meacutexico se encuentran por debajo de la exencioacuten Al 31 de diciem-bre de 2020 el valor promedio de las viviendas en Meacute-xico era de $1200909 pesos mientras que su mediana fue de $700 mil pesos64 Ademaacutes el 10 de la poblacioacuten
de mayores ingresos reportados en la ENIGH percibe 74 de los in-gresos generados por enajenacioacuten de vivienda y conforme a datos de declaraciones de ISR incluidas en SAT Maacutes Abierto 66 del total de ingresos por enajenacioacuten de bienes
se concentran soacutelo en el 1 de los contribuyentes de mayores ingresos (Fundar 2021b)
Por otra parte la exencioacuten vigente tiene un costo para nuestras finanzas puacuteblicas cuya pertinencia no ha sido evaluada por la SHCP65 En el periodo 2016-2020 la suma de recursos no recaudados provocada por esta exencioacuten ascendioacute a $40 mil millones de pesos Para reducir los costos asociados a esta exencioacuten una solu-cioacuten consiste en reducir la exencioacuten vigente de 700 mil UDIS a un rango de entre 200 mil y 380 mil UDIS66 (entre 13 y 25 millones de pesos)
ESTABLECER UNA TASA DIVERSA A LA TARIFA CON LA QUE SE GRAVAN LOS INGRESOS POR SALARIOS Y EN GENERAL POR LA PRESTACIOacuteN DE UN SERVICIO PERSONAL SUBORDINADO NO VIOLA EL PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA 61 Datos de libre acceso del Banco Mundial Capitalizacioacuten en el mercado de empresas nacionales que cotizan en bolsa Recuperado de httpsbitly3wzAzd3 [consultado el 7 de abril de 2021]62 El precio por accioacuten multiplicado por el nuacutemero de acciones en circulacioacuten Ibid63 Ley del Impuesto sobre la Renta artiacuteculo 93 fraccioacuten XIX inciso a) Para beneficiarse de esta exencioacuten la ganancia no puede superar 700000 UDIS (al 31 de diciembre de 2020 una UDI equivaliacutea a 6605597) Ademaacutes de este liacutemite la transmisioacuten debe realizarse ante un fedatario puacuteblico y el contribuyente no debe haber enajenado otra casa habitacioacuten en los uacuteltimos tres antildeos por los que hubiera obtenido la exencioacuten 64 Sociedad Hipotecaria Federal Iacutendice de precios de la vivienda en Meacutexico Cuarto Trimestre de 2020 httpswwwgobmxshfprensain-dice-shf-de-precios-de-la-vivienda-en-mexico-cuarto-trimestre-de-2020-263699idiom=es65 Conforme a la ASF la poliacutetica de gastos tributarios carece de una identificacioacuten clara tanto de sus objetivos como de sus resultados ASF 1725-GB Disentildeo de la Poliacutetica de Ingresos Presupuesto de Gastos66 Al 31 de diciembre de 2020
B) LA EXENCIOacuteN SOBRE LAS GANANCIAS DE
CAPITAL AL ENAJENAR UNA CASA-HABITACIOacuteN
90
Un factor adicional que revela el tra-tamiento preferencial a los ingresos por ganancias de capital es la posi-bilidad de calcular el ISR conforme a dos procedimientos y elegir aquella tasa que implique pagar menos im-puestos Esta posibilidad no existe en el reacutegimen en el que deben tributar las personas asalariadas o que prestan un servicio profesional es decir la gran mayoriacutea de los con-tribuyentes en Meacutexico
Cuando una persona fiacutesica obtiene una ganancia al vender un bien mdashdistinto a un activo en las bolsas de valoresmdash estaacute obligada a tributar bajo el reacutegimen de enajenacioacuten de bienes un reacutegimen en el que el 1 de los contribuyentes de mayores ingresos concentran 66 del total de ingresos reportados (Fundar 2021b) Dentro de este reacutegimen las personas fiacutesicas deben dividir sus ganancias en dos partes desiguales y luego calcular el ISR de la ganancia mayor mediante dos procedi-mientos contemplados en el artiacuteculo 120 de la LISR
Baacutesicamente el primer procedi-miento consiste en aplicar la tasa de la ganancia menor a la ganancia ma-yor mientras que el segundo proce-dimiento radica en promediar la tasa efectiva de los uacuteltimos cinco ejerci-
cios fiscales y aplicar el resultado a la ganancia mayor Una vez realizados ambos procedimientos la persona tiene la opcioacuten de elegir aquel que represente pagar me-nos impuestos (recuadro 33)
Este tratamiento complica auacuten maacutes el marco tributario y podriacutea ser utilizado por los contribuyentes de tal forma que con el fin de promediar una tasa efectiva menor de-claren ingresos menores a los realmente percibidos Por lo tanto para mejorar la progresividad del ISR y tratar de la misma forma a quienes perciben ingresos por trabajo o capital este mecanismo debe modificarse para que la ganancia mayor sea calculada de la misma forma que los ingresos por trabajo
RECUADRO 33 LA POSIBILIDAD DE ELEGIR LA TASA QUE IMPLIQUE PAGAR MENOS IMPUESTOS
Para comprender coacutemo funciona este tratamiento prefe-rencial es necesario desarrollar un breve ejemplo Ima-ginemos que en 2010 Federico comproacute un terreno y diez antildeos despueacutes decidioacute venderlo obteniendo una Ganancia Total (GT) de $20 millones de pesos Conforme a la ley del ISR Federico tendriacutea que dividir su ganancia en dos par-tes distintas Ganancia Acumulable (GA) y Ganancia No Acumulable (GNA) La GA equivaldriacutea a $2 millones de pe-sos pues eacutesta se determina dividiendo la ganancia total entre el nuacutemero de antildeos transcurridos entre la compra y la venta del terreno Por su parte la GNA equivale a la GT menos la GA es decir $18 millones de pesos
Tras haber determinado ambas ganancias Federico ten-driacutea la posibilidad de calcular el ISR sobre la GNA confor-me a dos procedimientos y elegir aquel que represente pagar menos impuestos El primer procedimiento con-siste en dividir el ISR determinado que haya sido causado por la GA entre la misma GA y aplicar esa tasa a la GNA lo cual invariablemente ocasiona que la tasa correspon-diente a las GNA sea menor a la GA El segundo procedi-miento radica en promediar la tasa efectiva de los uacuteltimos cinco ejercicios fiscales y aplicar el resultado a la GNA
C) LA POSIBILIDAD DE ELEGIR LA TASA
QUE IMPLIQUE PAGAR MENOS IMPUESTOS
91
La Ley del Impuesto Sobre la Renta (LISR) contempla diversos gastos personales que pueden restarse de los ingresos al momento de pagar impuestos como cole-giaturas honorarios meacutedicos y donativos ademaacutes de otros gastos directamente relacionados con la actividad econoacutemica de la persona (Anexo 2) Cuando un individuo deduce mdashrestamdash alguno de estos tipos de gastos de sus ingresos anuales al resultado se le denomina ingreso gra-vable y a este monto se le aplica el ISR Las deducciones personales por lo tanto provocan que el ingreso gravable disminuya y con ello el impuesto a pagar67
Actualmente es posible deducir 10 tipos de gastos perso-nales y cada uno de ellos se concentra en las personas de
mayores ingresos (Tabla 4) De acuerdo con la informacioacuten del uacuteltimo antildeo disponible en 2021 las deducciones perso-nales podriacutean costarle al Estado cerca de 27 mil 530 millo-nes de pesos lo que equivale al monto estimado para dar acceso al agua e instalar 27 lavamanos en los planteles de educacioacuten baacutesica donde actualmente no tienen uno como se menciona en el capiacutetulo 2 Del total de contribuyentes que recibieron este beneficio el 10 de mayores ingre-sos concentraron 799 mientras que el 10 de menores ingresos soacutelo representaron 01 del monto total deduci-do68 Estos beneficios tambieacuten tienen un componente de geacutenero sin ninguna excepcioacuten son los hombres del decil 10 quienes aplican maacutes deducciones tanto sujetas como no sujetas al liacutemite global69 (SHCP 2020)
323 SUSTITUIR LAS DEDUCCIONES PERSONALES POR CREacuteDITOS TRIBUTARIOS
67 SHCP (2021) Ley del Impuesto Sobre la Renta Caacutemara de Diputados Recuperado de httpwwwdiputadosgobmxLeyesBibliopdfLISR_081220pdf68 PGF 2018 y PGF 202069 Las personas fiacutesicas pueden deducir 10 tipos de gastos personales y cinco de eacutestos estaacuten sujetos a un liacutemite global Este liacutemite global impli-ca que las personas fiacutesicas al momento de calcular sus impuestos soacutelo pueden restar de sus ingresos el monto que sea menor entre el 15 del total de sus ingresos brutos y 5 UMA anuales (163 mil 465 pesos en 2021)
Tabla 4 Distribucioacuten por deciles de ingresos de las deducciones personales Ejercicio fiscal 2018
Fuente Elaboracioacuten propia con datos del Presupuesto de Gastos Fiscales 2020
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PACI
DAD
1 005 0 013 0 0 0 077 0 0 0
2-9 241 2543 2975 955 775 1136 1785 325 2056 1342
10 9753 7457 7014 9044 9225 8863 8139 6751 7945 8658
Los beneficios de las deducciones personales tienden a concentrarse entre las personas con mayores ingresos dado que el ISR es un impuesto disentildeado bajo el princi-pio de progresividad lo que significa que mientras maacutes ingresos tenga una persona debe pagar maacutes impuestos
Las deducciones personales rompen con este principio pues mientras maacutes ingresos tenga una persona obtiene un beneficio mayor a comparacioacuten de alguien con meno-res ingresos (Recuadro 34)
92
70 La Auditoriacutea Superior de la Federacioacuten detectoacute que el Presupuesto de Gastos Fiscales (el documento elaborado por la SHCP que contiene las estimaciones anuales de los gastos fiscales) es elaborado sin coordinacioacuten interna y de manera inercial lo cual significa que no existe certeza sobre la veracidad de los montos reportados Esto se debe a que no existe ldquoun sistema que permita documentar si los montos reales aplicados por cada gasto fiscal fueron mayores o menores a las estimaciones publicadas por la SHCP ni con un sistema de comprobacioacuten fiscal que permita verificar que la renuncia recaudatoria asociada a dichos beneficios fiscales se realizoacute conforme al marco normativo en materia fiscal vigenterdquo ASF 2020 Disentildeo de la Poliacutetica de Ingresos Presupuesto de Gastos Fiscales Auditoriacutea de Desempentildeo 2018-0-06100-07-1725-2019 1725-GB71 El teacutermino correcto es creacutedito fiscal pero se ha elegido el teacutermino ldquocreacutedito tributariordquo para diferenciarlo de los creacuteditos fiscales entendidos como los recursos que el Estado tiene derecho a percibir por parte de los contribuyentes con motivo del cumplimiento o incumplimiento de sus obligaciones fiscales o administrativas de conformidad con el artiacuteculo 4 del Coacutedigo Fiscal de la Federacioacuten
RECUADRO 34 EJEMPLO DEDUCCIONES VS CREacuteDITOS TRIBUTARIOS
En 2020 Daniela ganoacute $200 mil pesos mientras que Federico percibioacute $4 millones de pesos Por su nivel de ingresos a Daniela le corresponde pagar una tasa mar-ginal del 2136 mientras que a Federico una tasa mar-ginal del 35 Visto de otra forma esto significa que la tasa marginal de Daniela es 61 menor a la tasa que le corresponde a Federico
Ahora imaginemos que ambas personas depositaron $2000 pesos en su fondo para el retiro y que luego dedu-jeron ese gasto Bajo este escenario Daniela podriacutea pagar
$427 pesos menos mientras que por el hecho de tener maacutes ingresos Federico podriacutea pagar $700 pesos menos de ISR Esto significa que por el mismo gasto deducible de $2000 Federico obtiene un beneficio 61 mayor que el de Daniela
Si la deduccioacuten personal fuera sustituida por un creacutedito tributario equivalente al 25 de ese gasto independien-temente de sus niveles de ingresos entonces ambas per-sonas podriacutean recibir el mismo beneficio de $500 pesos
Por otro lado las autoridades hacendarias no evaluacutean si las deducciones personales mdashy en realidad el resto de los gastos fiscalesmdash son efectivas para promover el acceso a servicios educativos de salud y seguridad social Esto es auacuten maacutes grave si tomamos en cuenta que conforme a la Auditoriacutea Superior de la Federacioacuten la informacioacuten puacuteblica sobre las renuncias tributarias no es totalmente confiable (ASF 2020)70
Una opcioacuten menos costosa para el Estado consiste en reemplazar las deducciones personales por creacuteditos tributarios71 Los creacuteditos tributarios tambieacuten son gas-tos fiscales que reducen el monto de impuestos a pa-gar pero a diferencia de las deducciones personales el monto a reducir en los impuestos es calculado con una misma tasa para todos los contribuyentes Esto se debe a que los creacuteditos tributarios no se aplican sobre los in-gresos anuales de las personas sino sobre el ISR ya de-terminado (Recuadro 34)
A fin de limitar la peacuterdida recaudatoria por el concepto podriacutea establecerse un liacutemite maacuteximo de beneficio a otor-garse por las autoridades fiscales por gastos personales conforme al promedio de gastos deducibles que repor-tan los contribuyentes De acuerdo con el Presupuesto de Gastos Fiscales 2020 en 2018 las personas en el decil
10 reportaron en promedio gastos deducibles sujetos al liacutemite global por $359657 pesos Ya que estas represen-tan 75 de las deducciones personales el liacutemite aplicable a los creacuteditos tributarios podriacutea situarse en $47954 pesos (17 UMA anuales)
93
Mejorar la progresividad de nuestro sistema tributario tambieacuten implica reducir la discrecionalidad de la toma de decisiones y garantizar el mayor acceso a la informacioacuten puacuteblica En la medida en que la ciudadaniacutea tenga certeza de que el marco tributario no estaacute siendo utilizado para be-neficiar injustificadamente a los contribuyentes de ciertos grupos o mayores ingresos seraacute maacutes probable fortalecer la relacioacuten entre la ciudadaniacutea y el Estado e incentivar el cumplimiento voluntario de las obligaciones fiscales72
En este sentido uno de los mayores pendientes con-siste en mejorar la regulacioacuten en torno al disentildeo imple-mentacioacuten y evaluacioacuten de la poliacutetica de gastos fiscales
Adicionalmente en esta seccioacuten se desarrolla la impor-tancia de fortalecer el marco juriacutedico en torno al etique-tado de impuestos para asiacute garantizar que los recursos recaudados efectivamente se destinen hacia nuestros sistemas de salud y educacioacuten
En teacuterminos de transparencia una medida que contribui-riacutea a que la ciudadaniacutea pueda evaluar el rol redistributivo de la poliacutetica tributaria radica en publicar los datos admi-nistrativos sobre declaraciones de impuestos garanti-zando que el proceso de anonimizacioacuten de dicha informa-cioacuten no impacte en la posibilidad de procesar e interpretar la informacioacuten disponible
Los gastos fiscales son poliacuteticas econoacutemicas y sociales implementadas a traveacutes de las normas tributarias que le permiten a las personas y empresas pagar menos im-puestos Actualmente existen por lo menos 108 gastos fiscales con distintos objetivos y en favor de distintos tipos de contribuyentes los cuales en 2021 significaraacuten una renuncia recaudatoria aproximada a 33 del PIB (SHCP 2020)
Los gastos fiscales carecen de un marco regulatorio in-tegral mdashno existe una definicioacuten legal del teacutermino73mdash son poco transparentes y ninguna autoridad tiene la obliga-cioacuten de rendir cuentas sobre sus resultados Estas po-liacuteticas tambieacuten han sido cuestionadas por complejizar las normas fiscales y propiciar la evasioacuten y elusioacuten fis-cal74 y maacutes importante auacuten porque suelen contribuir al
aumento de la desigualdad de ingresos entre la pobla-cioacuten (Villela et al 2009)
Este tipo de instrumentos pueden adquirir diversas formas y existen en todos los impuestos federales Algunas modali-dades como los creacuteditos tributarios son considerados maacutes justos porque otorgan a todos los contribuyentes el mismo beneficio sin importar su nivel de ingresos mientras que las deducciones benefician principalmente a las personas y empresas de mayores ingresos (Ross 2018) Otros tipos de gastos fiscales como la tasa de 0 de IVA en alimentos y medicinas fortalecen el poder adquisitivo de las perso-nas con menores recursos aunque en teacuterminos absolutos benefician maacutes a quienes tienen mayores ingresos (Minzer amp Soliacutes 2014)
33 OPCIONES PARA FORTALECER LA TOMA DE DECISIONES Y REDUCIR LA DISCRECIONALIDAD
331 REGULAR LA POLIacuteTICA DE BENEFICIOS FISCALES (GASTOS FISCALES)
72 OCDE 2019c Tax Morale httpsdoiorghttpsdoiorghttpsdoiorg101787f3d8ea10-en Ortiz Covarrubias (2020) Moral Triburia Factores que afectan el pago de impuestos CIEP Recuperado de httpsciepmxjkfH73 La SCJN los ha caracterizado como aquellos que originan la extincioacuten y disminucioacuten de tributos traducidos en la no obtencioacuten de un ingreso puacuteblico como consecuencia de la concesioacuten de beneficios fiscales orientados al logro de la poliacutetica econoacutemica o social adoptada en una eacutepoca determinada Tesis Conceptos acreditables contra impuestos federales Si su establecimiento es otorgado a tiacutetulo de beneficio les resulta aplica-ble la garantiacutea general de igualdad 74 En este sentido quizaacutes los casos que mejor reflejan las consecuencias de estas poliacuteticas son las amnistiacuteas fiscales de 2007 y 2013 cuando el Congreso aproboacute programas masivos de condonacioacuten de impuestos que beneficiaron principalmente a los grandes contribuyentes del paiacutes Estas amnistiacuteas no son un caso aislado pues existen otros gastos fiscales que favorecen injustificadamente a los contribuyentes de mayores ingresos Para maacutes informacioacuten veacutease Fundar (2016) Privilegios Fiscales Beneficios Inexplicables Para Unos Cuantos
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Asimismo la informacioacuten no es del todo confiable y en teacuterminos de su gestioacuten la coordinacioacuten entre la SHCP y el SAT es insuficiente para la generacioacuten de datos ade-cuados Eacutestos y otros problemas fueron identificados recientemente por la ASF que al revisar la poliacutetica de gastos tributarios implementada en el periodo 2012-2018 concluyoacute que la SHCP desconoce los alcances y la utilidad econoacutemica y social de las renuncias recaudato-rias del Estado (ASF 2019)75
Los gastos fiscales pueden ser creados por el Legislativo y el Ejecutivo conforme a sus atribuciones constitucionales en materia tributaria El Legislativo praacutecticamente puede crear los gastos fiscales que considere pertinentes siem-pre y cuando persigan un fin econoacutemico o social contem-plado en la Constitucioacuten76 Por su parte el Ejecutivo soacutelo puede crear este tipo de poliacuteticas conforme el artiacuteculo 39
del Coacutedigo Fiscal de la Federacioacuten CFF el cual contempla la posibilidad de condonar y exentar impuestos con motivo de un desastre natural o una emergencia econoacutemica y el establecimiento de subsidios y estiacutemulos fiscales
Maacutes allaacute de las reglas anteriores tanto el Legislativo como el Ejecutivo pueden crear gastos fiscales sin aportar evi-dencia que justifique su necesidad En los hechos esto ha dado lugar a que los gastos tributarios se disentildeen e implementen sin controles suficientes Para prevenir que esto ocurra es necesario que cualquier gasto tributario sea aprobado con base en argumentos robustos y trans-parentes que justifiquen su legitimidad En este sentido una buena praacutectica delimitada por la Corte Constitucio-nal de Colombia77 consiste en aplicar un examen de pro-porcionalidad que evaluacutee la racionalidad necesidad y los costos-beneficios de este tipo de poliacuteticas
75 Disentildeo de la Poliacutetica de Ingresos Presupuesto de Gastos Fiscales Auditoriacutea de Desempentildeo 2018-0-06100-07-1725-2019 1725-GB httpswwwasfgobmxTransInformesIR2018cDocumentosAuditorias2018_1725_apdf 76 Al respecto veacutease Suprema Corte de Justicia de la Nacioacuten Primera Sala Amparo en Revisioacuten 2822014 77 Al analizar la constitucionalidad de los programas de condonacioacuten de impuestos en la sentencia C-74315 la Corte Constitucional de Colombia determinoacute que este tipo de gastos tributarios deben presumirse como inconstitucionales por transgredir el principio de generalidad tributaria y por lo tanto deben justificarse conforme a un test de proporcionalidad
CUADRO 5 EXAMEN PARA EL DISENtildeO Y RENOVACIOacuteN DE LOS GASTOS FISCALES
1 Examen de racionalidad Evaluar si el gasto tributario constituye un medio eficaz para promover los fines cons-titucionales que pretenden perseguir
2 Examen de necesidad Comprobar que los gastos tri-butarios sean estrictamente necesarios para la consecu-cioacuten de esos fines o si por el contrario existen alternati-vas factibles maacutes convenientes
3 Examen de ponderacioacuten Evaluar si los beneficios son mayores a los costos que supone renunciar a la recauda-cioacuten en teacuterminos de desigualdad eficiencia econoacutemica y administrativa o transparencia
Otra medida que restringiriacutea la aprobacioacuten discrecional de los gastos fiscales consiste en incluir una claacuteusula de vencimiento Este mecanismo permitiriacutea que tras con-cluir un determinado periodo la SHCP esteacute obligada a evaluar puacuteblicamente los resultados y soacutelo decidir reno-var un gasto tributario si cumple nuevamente con el test de proporcionalidad previamente desarrollado
Puesto que los gastos fiscales son poliacuteticas sociales y econoacutemicas seriacutea posible restringir el acceso a este tipo de poliacuteticas a los contribuyentes de altos ingresos o utilidades Esto podriacutea realizarse por ejemplo permi-tiendo que soacutelo las empresas y personas de bajos o me-dios ingresos puedan beneficiarse por la viacutea tributaria Otra posibilidad consiste en establecer que las empre-
95
sas que reinviertan sus utilidades o incrementen los sa-larios de los y las trabajadoras puedan acceder a estos beneficios (IGF 2020)
En teacuterminos de transparencia y rendicioacuten de cuentas tambieacuten existen pendientes Al respecto la publicacioacuten del proacuteximo Documento de Renuncias Recaudatorias (anteriormente llamado Presupuesto de Gastos Fisca-les) deberiacutea acompantildearse de una base de datos que con-tenga los valores originales reportados asociando dicha informacioacuten con los deciles y percentiles de ingresos a los que correspondan los contribuyentes
Adicionalmente el artiacuteculo 27 de la Ley de Ingresos de la Federacioacuten (LIF) 2021 que regula el tipo de informacioacuten que debe incluir el Documento de Renuncias Recauda-torias deberiacutea ser modificado para que todos los gastos tributarios independientemente de sus fechas de crea-cioacuten y duracioacuten sean transparentados pues actualmen-te la SHCP soacutelo estaacute obligada a reportar el 30 de junio los gastos fiscales que estaraacuten vigentes el proacuteximo ejerci-cio fiscal En los hechos esto ya ha provocado que las amnistiacuteas fiscales de 2007 2009 2013 y 2017 no fueran reportadas
332 REGULAR EL ETIQUETADO DE IMPUESTOSEl etiquetado de impuestos se refiere a la asignacioacuten de ingresos de una fuente tributaria especiacutefica a un gasto particular Ante los retos que impone la pandemia por la Coivd-19 este mecanismo contribuiriacutea a garantizar que los recursos recaudados se dirijan hacia la proteccioacuten de los derechos sociales como la salud y la educacioacuten asiacute como otros mecanismos para reducir la desigualdad en lugar de destinarse a finalidades distintas a la proteccioacuten de los de-rechos exacerbados por la crisis sanitaria y econoacutemica
El etiquetado de impuestos es un mecanismo a disposi-cioacuten de nuestros legisladores que se ha explorado pocas veces a comparacioacuten del etiquetado de otro tipo de con-tribuciones como las aportaciones de seguridad social y los derechos En materia tributaria el antecedente maacutes reciente fue el etiquetado de recursos por concepto del IEPS a bebidas azucaradas los cuales debiacutean destinarse a programas relacionados con la reduccioacuten de la desnu-tricioacuten y la obesidad ampliar la cobertura de servicios de agua potable en localidades rurales y proveer de bebede-ros a las escuelas puacuteblicas con mayor rezago educativo
El etiquetado del IEPS a bebidas azucaradas estuvo vi-gente del 2014 al 2019 pero los recursos recaudados no fueron destinados hacia los fines previstos (CIEP 2020) Entre otras razones esto se debioacute a la falta de mecanis-mos legales para garantizar que los recursos recauda-dos efectivamente fueran dirigidos hacia programas presupuestarios en materia de salud y educacioacuten
En principio cualquier tipo de impuesto podriacutea ser eti-quetado pero aquellos que persiguen un fin extra-fiscal deberiacutean regirse bajo este mecanismo Los impuestos con fines extrafiscales son creados con la intencioacuten de desalentar ciertos haacutebitos de consumo o actividades
econoacutemicas (consumo de tabaco bebidas azucaradas o gasolina por ejemplo) que impactan negativamente en diversas esferas como la salud de las personas o el me-dio ambiente Puesto que el consumo de ciertos produc-tos causa costos extras para la sociedad el beneficio del etiquetado de impuestos es que los recursos obtenidos se utilizan directamente para subsanar los costos extras incurridos ya sea mediante un mayor presupuesto para el sector salud o mayor inversioacuten en transporte puacuteblico entre otros
Entre este tipo de impuestos se encuentran el IEPS a be-bidas azucaradas alcohol tabaco y alimentos con alto contenido caloacuterico ademaacutes del consumo de gasolina y la utilizacioacuten de plaguicidas Otro tipo de impuestos que podriacutean ser etiquetados bajo este mecanismo son aque-llos que tengan como principal finalidad la redistribucioacuten de la riqueza como el impuesto a la riqueza neta o el ISR recaudado por concepto de herencias donaciones y ga-nancias de capital
Para que los recursos recaudados a traveacutes de impuestos extrafiscales efectivamente sean utilizados para cum-plir los objetivos sociales y econoacutemicos para los que fue-ron creados es indispensable mejorar el marco juriacutedico de nuestro ciclo presupuestario En este sentido la (Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria) LFPRH debe reformarse para sentildealar expliacutecitamente el destino especiacutefico de una contribucioacuten y que ello se vea expresamente reflejado y explicado en el PEF De igual forma las disposiciones juriacutedicas de cada impuesto de-beraacuten sentildealar expresamente que los recursos recauda-dos seraacuten utilizados para los fines extrafiscales que les dieron origen (CIEP 2020)
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333 TRANSPARENTAR LAS DECLARACIONES DEL ISRLa disponibilidad de la informacioacuten tributaria es de suma importancia para el anaacutelisis de la distribucioacuten del ingreso y el impacto de la poliacutetica fiscal Sumaacutendose a la tendencia internacional en agosto de 2017 el SAT publicoacute por primera vez diversas bases de datos con informacioacuten de las decla-raciones anuales de las personas fiacutesicas y morales Estas bases de datos conocidas como SAT Maacutes Abierto fueron publicadas en cumplimiento a lo establecido en el Artiacuteculo Deacutecimo Noveno Transitorio de la LIF 2017
Sin embargo SAT Maacutes Abierto resultoacute ser un ejercicio poco transparente pues aunque la propia ley estableciacutea que esta informacioacuten debe actualizarse cada dos antildeos desde 2018 esto no ha sucedido y asiacute la uacuteltima informacioacuten dis-ponible corresponde al ejercicio fiscal de 2015 Ademaacutes la metodologiacutea empleada para anonimizar la informacioacuten de los contribuyentes es decir el proceso por el cual deja de ser posible establecer el nexo entre un dato y el sujeto al que se refiere no ha sido del todo transparentada y conlle-va diversos problemas en el uso de las estadiacutesticas
El proceso de anonimizacioacuten altera los valores originales de los datos de los contribuyentes y por lo tanto resulta imposible realizar operaciones contables baacutesicas como calcular los ingresos y los impuestos pagados de cada per-sona Ademaacutes durante la anonimizacioacuten de las bases de datos se eliminan aquellos contribuyentes con utilidades e ingresos maacutes altos por lo que es imposible conocer la car-ga fiscal de este grupo
Por lo tanto el proceso de anonimizacioacuten debe replantear-se de forma que omita informacioacuten individual sensible (nombre y RFC) pero mantenga la integridad de la informa-cioacuten presentada Las modificaciones podriacutean guiarse en praacutecticas exitosas en otros paiacuteses que logran salvaguardar la identidad de los contribuyentes y mantener consistencia
y capacidad analiacutetica de los datos puacuteblicos (OECD 2019 Romo amp Garciacutea 2008)
En particular los datos deben presentarse de forma que las observaciones individuales tengan un grado de consis-tencia con la informacioacuten original a fin de tener certeza de que representan de forma adecuada a un individuo anoni-mizado Es decir los datos individuales deben de mantener relacioacuten con las identidades contables pertinentes
Asimismo el cataacutelogo de variables incluidas puede am-pliarse para tener mejor informacioacuten tributaria En parti-cular seriacutea conveniente incluir las provisiones fiscales de forma desagregada de acuerdo con su tipo como las de-ducciones exenciones y estiacutemulos fiscales de cada contri-buyente Por otro lado las observaciones con ingresos al-tos o atiacutepicos no deben eliminarse a fin de poder asesorar la concentracioacuten de los ingresos en la poblacioacuten
La inclusioacuten de maacutes informacioacuten sobre los contribuyentes sin comprometer la anonimidad seriacutea relevante para el anaacutelisis oportuno de los datos Entre otros podriacutean incluir-se la edad sexo sector de empleo reacutegimen fiscal y locali-dad de los contribuyentes
Finalmente la obligacioacuten de elaborar y transparentar las bases de datos deberiacutea incluirse en la LFPRH o bien en el CFF a fin de garantizar la provisioacuten de la informacioacuten re-levante Asimismo los datos originales de las declaracio-nes antes de las modificaciones estadiacutesticas a las que son sometidos deberiacutean ser entregados al INEGI para su mejor aprovechamiento con objetivos de anaacutelisis en materia de desarrollo social y desigualdad econoacutemica78
78 Lo anterior conforme al artiacuteculo 69 del Coacutedigo Fiscal de la Federacioacuten que faculta al INEGI para acceder a la informacioacuten de los contribuy-entes para el ejercicio de sus atribuciones entre las cuales destaca el desarrollo social y el intereacutes nacional seguacuten los artiacuteculos 3ro y 53 de la Ley del Sistema Nacional de Informacioacuten Estadiacutestica y Geograacutefica
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34 IMPLICACIONES DE POLIacuteTICA PUacuteBLICA EN MATERIA TRIBUTARIAEste capiacutetulo ha desarrollado diversas opciones de poliacuteti-cas tributarias que contribuiriacutean a ampliar el espacio fiscal y mitigar los efectos de esta crisis Ademaacutes gravar el patri-monio y los ingresos de las personas con mayor capacidad econoacutemica y reducir la discrecionalidad de nuestro siste-ma tributario fortaleceriacutean la legitimidad y el desempentildeo redistributivo de nuestra poliacutetica fiscal
En materia de tributacioacuten al patrimonio este capiacutetulo ha abordado las implicaciones consideraciones para el dise-ntildeo y el potencial recaudatorio de los siguientes impuestos Impuesto a la Riqueza Neta Conforme a nuestras esti-maciones si las personas con una riqueza neta superior a 10 mil 746 millones de pesos pagaran un impuesto al patri-monio de 35 la recaudacioacuten anual adicional podriacutea as-cender a $99 mil millones de pesos
Herencias y donaciones Actualmente la ley exenta to-talmente el pago de ISR por concepto de herencias y en ciertos casos los ingresos por donaciones Al comparar-nos con otros paiacuteses latinoamericanos la recaudacioacuten potencial del impuesto podriacutea encontrarse en un ran-go de entre $5 mil millones y $30 mil millones de pesos (entre 002 y 012 del PIB) en cambio al considerar algunas economiacuteas de la OCDE el potencial recaudato-rio estariacutea entre los $50 mil y $170 mil millones de pesos (entre 02 y 07 del PIB)
Predial Si todas las entidades federativas adoptaran un disentildeo progresivo similar al de la Ciudad de Meacutexico iguala-ran valores catastrales con los de mercado y no recurrieran a gastos fiscales como descuentos por pronto pago se po-driacutean recaudar hasta $378 mil millones de pesos anualmen-te (15 del PIB)
Tenencia Para impedir la extincioacuten de este impuesto poner fin a la carrera hacia el abismo y explotar el poten-cial recaudatorio de la Tenencia se requiere de un acuerdo nacional Conforme a nuestras estimaciones si todas las entidades recaudaran lo mismo de Tenencia que la Ciudad de Meacutexico en teacuterminos per caacutepita los ingresos pasariacutean de $18283 a $80480 millones de pesos
En materia de ISR personal este capiacutetulo desarrolloacute diver-sos aspectos que reducen la posibilidad de gravar a las per-sonas de altos ingresos
Disentildeo de las tarifas El disentildeo actual propicia que las personas de los deciles maacutes altos paguen relativamente pocos impuestos La tasa marginal maacutes alta en Meacutexico es
relativamente baja vis-agrave-vis aquella de los paiacuteses avanza-dos Adicionalmente puesto que el 1 con mayores ingre-sos del paiacutes percibe rentas similares a sus contrapartes en paiacuteses como como Israel Alemania y Suiza y mayores a los niveles observados en la Repuacuteblica de Corea podriacutea eva-luarse la modificacioacuten a la estructura de las tarifas En el paiacutes hay 11 tasas marginales y los incrementos entre una y otra se atenuacutean al final de la escalera Esta estructura po-driacutea ser regresiva en la medida en la que implica mayores incrementos en la carga tributaria dada un alza en el ingre-so para los sectores de la poblacioacuten con menos recursos De acuerdo con diversas estimaciones de incrementarse a 52 la tasa marginal maacutes alta la recaudacioacuten podriacutea as-cender al 03 del PIB
El tratamiento preferencial a las ganancias de capital Quienes tienen la posibilidad de obtener ingresos a traveacutes de la enajenacioacuten de activos gozan de diversos tratamien-tos preferenciales En materia de enajenacioacuten de acciones en las bolsas de valores se ha planteado sustituir la tasa del 10 por las tasas de ISR que actualmente deben pagar las personas asalariadas es decir hasta 35 Respecto a las ganancias de capital por enajenacioacuten de casa-habita-cioacuten se ha analizado reducir la exencioacuten vigente equiva-lente a $46 millones de pesos por un umbral de entre $13 y 25 millones de pesos el cual es ligeramente superior al promedio del valor de las viviendas en Meacutexico Adicional-mente este apartado ha examinado que en el reacutegimen de enajenacioacuten de bienes se elimine la posibilidad de calcular el ISR mediante dos procedimientos y de elegir aquella tasa que implique pagar menos impuestos
Deducciones personales Las deducciones persona-les se concentran en las personas de mayores ingresos pues ademaacutes de recaer sobre servicios que adquieren este grupo por su propia naturaleza benefician a quienes tributan a una tasa maacutes alta Para reducir la regresividad de estas poliacuteticas econoacutemicas y sociales sin impactar a la clase media se ha propuesto sustituirlas por creacuteditos tributarios hasta un liacutemite de $47954 pesos (17 UMAs anuales) A diferencia de las deducciones en los creacuteditos fiscales la reduccioacuten en impuestos es calculada para to-das las personas usando la misma tasa
El uacuteltimo apartado de este capiacutetulo ha desarrollado diver-sas opciones para mejorar el proceso de toma de deci-siones y la transparencia de nuestro sistema tributario pues la discrecionalidad vigente propicia la creacioacuten de beneficios fiscales de manera injustificada impacta en el destino de los recursos puacuteblicos y obstaculiza el anaacutelisis del impacto redistributivo de la poliacutetica tributaria dantildean-
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do asiacute la legitimidad del sistema y la moral tributaria de la sociedad mexicana
Gastos Fiscales Tanto el Legislativo como el Ejecutivo pueden crear gastos fiscales sin justificar su necesidad ni costos-beneficios y la SHCP tampoco estaacute obligada a evaluar perioacutedicamente sus resultados Los gastos fisca-les son poliacuteticas econoacutemicas y sociales que reducen los recursos disponibles (en 2021 aproximadamente 33 del PIB) y que suelen traer consigo maacutes desventajas que beneficios Para reducir la discrecionalidad de estas poliacuteti-cas se han expuesto diversas opciones aplicar un test de proporcionalidad que evaluacutee la racionalidad necesidad y los costos-beneficios de este tipo de poliacuteticas tanto en su aprobacioacuten como en su renovacioacuten incluir una claacuteusula de vencimiento en todo gasto tributario permitir su acceso a las personas fiacutesicas de bajos ingresos o a las empresas que reinviertan sus utilidades o incrementen el salario de los y las trabajadoras
Etiquetado de Impuestos En el marco de esta crisis el etiquetado de impuestos contribuiriacutea a garantizar que los recursos recaudados se dirijan hacia programas pre-supuestarios en materia de salud y educacioacuten en lugar de destinarse hacia otro tipo de planes no relacionados con los efectos de la crisis sanitaria y econoacutemica Al respecto se ha planteado que la LFPRH sea reformada para sentildealar
expliacutecitamente el destino especiacutefico de una contribucioacuten y que ello se vea expresamente reflejado y explicado en el PEF Ademaacutes las disposiciones juriacutedicas de cada impuesto deberiacutean sentildealar expresamente que los recursos recau-dados seraacuten utilizados para los fines extrafiscales que les dieron origen
Transparencia de las declaraciones de ISR La dispo-nibilidad de la informacioacuten tributaria es de suma impor-tancia para el anaacutelisis de la distribucioacuten del ingreso y el impacto de la poliacutetica fiscal Aunque en 2017 se publica-ron por primera vez diversas bases de datos con informa-cioacuten sobre el pago de ISR en la praacutectica ldquoSAT Maacutes Abiertordquo resultoacute ser un ejercicio poco transparente y accesible El proceso de anonimizacioacuten de estas bases debe replan-tearse para que las observaciones individuales tengan un grado de consistencia con la informacioacuten original a fin de tener certeza de que representan de forma adecuada a un individuo anonimizado y representar con maacutes exactitud los niveles de desigualdad Tambieacuten seriacutea conveniente incluir las provisiones fiscales de forma desagregada de acuerdo con su tipo como las deducciones exenciones y estiacutemulos fiscales de cada contribuyente mientras que las observaciones con ingresos altos o ldquoatiacutepicosrdquo no deben de eliminarse a fin de poder asesorar la concentracioacuten de los ingresos en la poblacioacuten
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ANEXOSAnexo 1 Metodologiacutea de estimacioacuten de recaudacioacuten potencial de predial
En resumen la estimacioacuten de recaudacioacuten potencial de predial cuenta con cuatro supuestos importantes 1) su-pone que el valor catastral es igual al precio de merca-do (estimado tambieacuten como se explica maacutes adelante) 2) supone que se logra recaudar correctamente todo el predial de todas las propiedades sin descuentos o gas-tos fiscales (estos dos primeros supuestos implican una sobreestimacioacuten del total) 3) supone que cada hogar soacutelo es propietario como maacuteximo de una propiedad inmueble ya que no hay informacioacuten suficiente para saber cuaacutentas propiedades posee cada hogar y 4) no incluye datos so-bre los bienes inmuebles propiedad de personas morales (estos dos uacuteltimos supuestos disminuyen el total de re-caudacioacuten estimada)
Para la estimacioacuten se utilizan como fuentes de datos 1) la Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares (ENI-GH) del INEGI con el ajuste a cuentas nacionales hecho por el EVALUacuteA CDMX77 asiacute como 2) los datos del Iacutendice SHF de Precios de la Vivienda en Meacutexico a nivel estatal publicados por la Sociedad Hipotecaria y Financiera (SHF) Dicho lo anterior las etapas para la estimacioacuten de la recaudacioacuten potencial se pueden sistematizar en los siguientes pasos
1 Se estima el porcentaje de hogares que son propie-tarios de bienes inmuebles seguacuten veintiles de ingreso corriente total Para dicha estimacioacuten se utilizan dos in-dicadores proveinientes de la ENIGH a) hogares que en la variable ldquotenenciardquo declaran ser duentildeos de la vivienda que habitan (ya sea que la estaacuten pagando o estaacute totalmente pa-gada) y b) hogares que declaran recibir ingresos por rentas de propiedad inmueble tales como casas edificios loca-les y otros inmuebles que estaacuten dentro del paiacutes
2 Se estima el precio promedio de las viviendas que habitan los hogares seguacuten veintiles Para esto se calcu-la el valor de las viviendas a partir de la renta que se paga
mensualmente por esta (o la estimacioacuten de la renta de la vi-vienda para quienes no pagan) nuevamente con base en la ENIGH Siguiendo metodologiacuteas de estimacioacuten del valor de vivienda a partir del costo de alquiler se multiplica la renta anual por 2078 Esta distribucioacuten de precios se trasladoacute a precios del antildeo 2020
La distribucioacuten de valores de propiedad inmueble obte-nidos se ajusta de acuerdo con los datos de precios de viviendas que genera la SHF que contienen datos dispo-nibles para los percentil 25 50 y 75 con desagregacioacuten a nivel estatal Con base en estos datos se calculan factores de ajuste entre los precios de la distribucioacuten que viene de la ENIGH y los precios de SHF De este modo se ajusta la dis-tribucioacuten de precios de vivienda seguacuten veintiles de ingreso de los hogares y estados
3 Caacutelculo de distribucioacuten del valor de las propiedades inmuebles Por uacuteltimo se calcula la distribucioacuten del valor de las propiedades inmuebles mediante el cruce de las dos variables antes calculadas a) la distribucioacuten de pre-cios de vivienda seguacuten veintiles de ingreso de los hogares asiacute como b) el porcentaje de hogares propietarios de la vi-vienda que habitan o que reciben ingresos por rentas de bienes inmuebles tambieacuten seguacuten percentiles de ingreso
4 Caacutelculo de la recaudacioacuten potencial de predial con base en la distribucioacuten estimada del valor de las propiedades inmuebles Por uacuteltimo se utilizan las 32 distribuciones (una para cada estado) de precios de vi-vienda por veintiles para estimar cuaacutento se recaudariacutea en promedio por cada una de las observaciones (otra vez a nivel veintil-estado) La estructura tributaria uti-lizada es la de la Ciudad de Meacutexico que utiliza una tarifa progresiva y cuya distribucioacuten de rangos y porcentaje cobrado puede encontrarse en el Coacutedigo Fiscal de la Ciudad de Meacutexico
77 Consejo de Evaluacioacuten del Desarrollo Social de la Ciudad de Meacutexico (2019) Metodologiacutea de ajuste de los datos del ingreso de los hogares de las Encuestas Nacionales de Ingresos y Gastos de los Hogares a Cuentas Nacionales Recuperado de httpsbitly3eAaqm8
78 CEste factor de 20 proviene de la literatura del price-to-rent ratio que en general encuentra que el factor de ajuste deberiacutea ubicarse entre 10 y 20 dependiendo del contexto especiacutefico Por ejemplo en la Colonia Del Valle en la Ciudad de Meacutexico el factor es de 22 (httpswwwforbescommxrentar-es-tirar-dinero-a-la-basura) Otras estimaciones encuentran un factor de 15 (httpswwwbbvaresearchcomwp-contentuploads201501EW_Vivienda-_enpdf) En cualquier caso maacutes adelante se v vuelven a ajustar estos precios de acuerdo con la informacioacuten captada por la SHF de alta confiabilidad
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Anexo 2 Deducciones Personales Concepto fundamento y costo
DEDUCCIONES PERSONALES 2018
CONCEPTO FUNDAMENTO IMPORTE GASTO MDP
Honorarios meacutedicos dentales por servicios profesionales en
materia de psicologiacutea y nutricioacuten y otros gastos hospitalarios
LISR art 151 fraccioacuten I 6012
Primas de seguros de gastos meacutedicos LISR art 151 fraccioacuten VI 3158
Honorarios meacutedicos dentales o de enfermeriacutea por discapacidad e
incapacidad LISR art 151 fraccioacuten I 23
Gastos de funerales LISR art 151 fraccioacuten II 187
Donativos no onerosos ni remunerativos LISR art 151 fraccioacuten III 1333
Intereses reales pagados por creacuteditos hipotecarios LISR art 151 fraccioacuten IV 11251
Depoacutesitos en las cuentas especiales para el ahorro asiacute como
primas de contratos de seguros de planes de pensiones y acciones de
sociedades de inversioacuten sin que excedan de 152 mil pesos anuales
LISR art 185 1941
Aportaciones a la subcuenta de aportaciones complementarias de
retiro a las cuentas de planes personales de retiro contratados de manera
individual o colectiva asiacute como aportaciones a la subcuenta de
aportaciones voluntarias LISR art 151 fraccioacuten V 655
Colegiaturas Decreto Presidencial del 26 de diciembre de
2013 2900
Gastos de transportacioacuten escolar LISR art 151 fraccioacuten VII 70
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IMPLICACIONES DE POLIacuteTICA PUacuteBLICA
La pandemia por la Covid-19 derivoacute en una crisis econoacutemi-ca sanitaria y educativa en Meacutexico Como consecuencia se ha remarcado la pobreza asiacute como la desigualdad econoacutemica y social que ha existido en el paiacutes durante los uacuteltimos antildeos
Los hogares han percibido los efectos econoacutemicos de la pandemia principalmente a traveacutes de la caiacuteda en la parti-cipacioacuten laboral a causa del confinamiento y el cierre de empresas Ademaacutes la carga de trabajo domeacutestico para las mujeres ha aumentado por lo que su participacioacuten laboral no se equipara con la participacioacuten laboral de los hombres
Estos efectos conducen a un incremento en la pobreza y la desigualdad de ingresos de geacutenero y de acceso a derechos particularmente el derecho a la salud y a la educacioacuten
La salud y la educacioacuten son derechos constitucionales y son clave para romper con la pobreza y disminuir la des-igualdad Sin embargo los sistemas de salud y educativo se encuentran vulnerables y con recursos cada vez maacutes limitados Durante los uacuteltimos 10 antildeos estos sectores han tenido un financiamiento insuficiente para proporcionar a la poblacioacuten servicios meacutedicos y educativos de manera efectiva y universal
En el sector salud se observa que antildeo con antildeo el presu-puesto se ha visto recortado disponiendo de recursos que no pasan de 29 del PIB mientras que la recomendacioacuten de la OCDE es invertir miacutenimo 6 Ademaacutes la distribucioacuten del presupuesto a las instituciones de salud no considera aspectos demograacuteficos ni epidemioloacutegicos lo cual profun-diza las desigualdades Para atender las necesidades ante la emergencia por Covid-19 se requeririacutea aumentar 094 puntos PIB el presupuesto del sector salud (ver capiacutetulo 2) Esto incluye la contratacioacuten de meacutedicos y enfermeras la compra de pruebas y aumentar el nuacutemero de camas Sin embargo el incremento en el sector salud al cuarto trimestre de 2020 soacutelo fue de 009 puntos del PIB Por lo tanto en el corto plazo se necesitaraacuten mayores recursos para asegurar el acceso efectivo al derecho de la salud
En cuanto a la educacioacuten la peacuterdida de aprendizaje y el abandono escolar derivado del confinamiento pueden tener impactos econoacutemicos en el mediano y largo plazo Se preveacute que la economiacutea de Meacutexico podriacutea disminuir 45 del PIB durante la vida laboral de la generacioacuten que hoy se encuentra en educacioacuten baacutesica secundaria y media supe-rior Ademaacutes la actual generacioacuten de estudiantes podriacutea perder ingresos por casi 10 del PIB mundial Una de las estrategias para llevar a cabo el regreso seguro a clases es el lavado de manos (ver capiacutetulo 2) Sin embargo auacuten existen 62 mil 629 planteles puacuteblicos de educacioacuten baacutesica que necesitan tener la infraestructura de acceso al agua para la instalacioacuten de al menos un lavamanos Para cubrir
esta necesidad baacutesica seraacute necesario aproximadamente 004 del PIB adicional a lo previsto en 2020
El documento La vacuna contra la desigualdad es una ra-diografiacutea de las afectaciones provocadas por la Covid-19 en la poblacioacuten maacutes vulnerable asiacute como su impacto en el acceso a derechos elementales salud y educacioacuten Tam-bieacuten busca ser una guiacutea baacutesica para encontrar formas en que nuestro sistema tributario sea progresivo y acorte la brecha existente entre los extremos de la poblacioacuten en teacuter-minos de ingresos y los recursos sean utilizados de forma eficiente para promover la igualdad de oportunidades para todas y todos los mexicanos Para ello pone en el debate las siguientes opciones de poliacutetica puacuteblica para implemen-tar una vacuna contra la desigualdad profundizada por la Covid-19
Implementar mayores estiacutemulos econoacutemicos para proteger la estructura productiva El apoyo a las MiPy-mes debe reforzarse Ademaacutes es necesario ampliar la red de seguridad social para cubrir a las personas que no tienen acceso a este beneficio principalmente a las mujeres que se han visto mayormente afectadas por el trabajo de cuidados
Disentildeo de programas sociales sostenibles dirigidos a los grupos maacutes vulnerables La peacuterdida de ingresos labo-rales es maacutes evidente en las mujeres las personas adul-tas mayores y la poblacioacuten indiacutegena por lo que programas como seguros de desempleo ingreso miacutenimo vital tempo-ral o subsidios a la noacutemina contribuiriacutean a mitigar el impac-to laboral y a aportar al ingreso miacutenimo de los hogares de estos grupos
Proteger el derecho a la salud y educacioacuten Para garan-tizar el acceso a estos derechos debe redirigirse el finan-ciamiento de los sistemas para poder brindar sus servicios a toda la poblacioacuten y protegerles de los efectos causados por la Covid-19 Es imperante proteger la vida de las perso-nas asegurando el financiamiento de un sistema de salud universal efectivo Ademaacutes para recuperar las peacuterdidas de aprendizajes y reducir la desercioacuten escolar se requiere de un regreso seguro a las escuelas
Una de las razones por las que no se realizaron los ajustes necesarios para desacelerar los efectos de la pandemia es la falta de ingresos puacuteblicos y la resistencia de adquirir deuda para contener la crisis Los ingresos puacuteblicos de Meacutexico eran bajos comparados con paiacuteses similares desde antes de la crisis Por ello es fundamental aumentar los re-cursos puacuteblicos para que se dirijan al disentildeo y aplicacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas que disminuyan la pobreza y desigualdad reforzada por la crisis econoacutemica sanitaria y educativa La implementacioacuten de poliacuteticas tributarias como gravar el patrimonio y los ingresos de personas con mayor capaci-dad econoacutemica y reducir la discrecionalidad del sistema
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tributario contribuiriacutean a ampliar el espacio fiscal y mitigar los efectos de la crisis Ademaacutes estas poliacuteticas fortalece-riacutean la legitimidad y el desempentildeo redistributivo de la po-liacutetica fiscal
En cuanto a la tributacioacuten del patrimonio se observa que el redisentildeo de este tipo de impuestos generariacutea una recauda-cioacuten adicional Se estima que si las personas con una rique-za neta superior a 10 mil 746 millones de pesos en Meacutexico pagaran un impuesto al patrimonio de 35 la recauda-cioacuten anual adicional ascenderiacutea a 99 mil millones de pesos
Por otra parte comparado con paiacuteses latinoamericanos la recaudacioacuten potencial de un impuesto a las herencias y donaciones se encontrariacutea en un rango de entre 5 mil millones y 30 mil millones de pesos (entre 002 y 012 del PIB) Al considerar algunas economiacuteas de la OCDE este potencial estariacutea entre 50 mil y 170 mil millones de pesos (entre 02 y 07 del PIB)
Respecto al impuesto predial si todas las entidades fede-rativas adoptaran un disentildeo progresivo similar al de Ciudad de Meacutexico igualariacutean valores catastrales con los de mer-cado y no recurririacutean a gastos fiscales como descuentos por pronto pago y se recaudariacutean hasta 378 mil millones de pesos anualmente (15 del PIB) Mientras que si todas las entidades recaudaran lo mismo de tenencia que Ciudad de Meacutexico en teacuterminos per caacutepita los ingresos pasariacutean de 18 mil 283 a 80 mil 480 millones de pesos
En materia de ISR personal existen diversos aspectos que reducen la posibilidad de gravar a las personas de altos in-gresos En primera se encuentra el disentildeo de las tarifas En Meacutexico hay 11 tasas marginales y los incrementos entre una y otra disminuyen al final de la escalera Esta estructu-ra podriacutea ser regresiva en la medida en la que implica ma-yores incrementos en la carga tributaria dada un alza en el ingreso para los sectores de la poblacioacuten con menos recur-sos De incrementarse a 52 la tasa marginal maacutes alta la recaudacioacuten ascenderiacutea 03 del PIB
Ademaacutes existe un tratamiento preferencial a las ganan-cias de capital Se ha planteado sustituir la tasa de 10 en materia de enajenacioacuten de acciones en las bolsas de valo-res por las tasas de ISR vigentes (hasta 35) Respecto a las ganancias de capital por enajenacioacuten de casa-habita-cioacuten se ha sugerido reducir la exencioacuten vigente equivalen-te a 46 millones de pesos por un umbral de 13 millones de pesos el cual es ligeramente superior al promedio del valor de las viviendas en Meacutexico Asimismo se ha planteado que en el reacutegimen de enajenacioacuten de bienes se elimine la posi-bilidad de calcular el ISR mediante dos procedimientos y de elegir aquella tasa que implique pagar menos impuestos
Por otro lado las deducciones personales se concentran en las personas de mayores ingresos pues recaen sobre
servicios que adquieren este grupo y benefician a quienes tributan a una tasa maacutes alta Para reducir la regresividad de estas poliacuteticas sin impactar a la clase media se ha pro-puesto sustituirlas por creacuteditos tributarios hasta un liacutemite de 47 mil 954 pesos (17 UMAs anuales) En los creacuteditos fis-cales la reduccioacuten en impuestos es calculada para todas las personas usando la misma tasa
Finalmente se desarrollan opciones para mejorar el pro-ceso de toma de decisiones y la transparencia del sistema tributario con el fin de favorecer el destino de los recursos puacuteblicos y el anaacutelisis del impacto redistributivo de la poliacuteti-ca tributaria Para reducir la discrecionalidad de los gastos fiscales se han planteado diversas opciones como aplicar un test de proporcionalidad que evaluacutee la racionalidad ne-cesidad y los costos-beneficios de este tipo de poliacuteticas incluir una claacuteusula de vencimiento en todo gasto tributa-rio limitar su acceso a las personas fiacutesicas de altos ingre-sos y a las empresas que reinviertan sus utilidades o incre-menten los salarios de los y las trabajadoras y mejorar la informacioacuten puacuteblica disponible de estas poliacuteticas
Asimismo se ha planteado que la Ley Federal de Presu-puesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) sea refor-mada para etiquetar los impuestos y que se sentildeale expliacute-citamente el destino especiacutefico de una contribucioacuten y que ello se vea expresamente reflejado y explicado en el PEF Ademaacutes las disposiciones juriacutedicas de cada impuesto de-beriacutean sentildealar expresamente que los recursos recaudados seraacuten utilizados para los fines extrafiscales que les dieron origen
Conjuntamente la disponibilidad y transparencia de la informacioacuten tributaria es fundamental para el anaacutelisis de la distribucioacuten del ingreso y el impacto de la poliacutetica fiscal El proceso de anonimizacioacuten de bases de datos con infor-macioacuten sobre el pago de ISR debe replantearse para que las observaciones individuales tengan un grado de consis-tencia con la informacioacuten original con el fin de tener cer-teza de que representan de forma adecuada a un individuo anonimizado y representar con maacutes exactitud los niveles de desigualdad Tambieacuten seriacutea conveniente incluir las pro-visiones fiscales de forma desagregada de acuerdo con su tipo (deducciones exenciones y estiacutemulos fiscales de cada contribuyente) mientras que las observaciones con ingresos altos o atiacutepicos no deberiacutean eliminarse para poder asesorar la concentracioacuten de los ingresos en la poblacioacuten
Las opciones de poliacutetica puacuteblica planteadas en este do-cumento no pretenden ser exhaustivas ni limitativas Se espera que el anaacutelisis realizado a traveacutes de los capiacutetulos siente las bases para el debate puacuteblico en materia de po-liacutetica fiscal para la proteccioacuten de los derechos humanos con el fin de tener una vacuna de poliacuteticas puacuteblicas contra la desigualdad profundizada por la Covid-19
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AUTORESORGANIZACIONES INVOLUCRADAS
Centro de Investigacioacuten Econoacutemica y Presupuestaria A C (CIEP)
Centro de investigacioacuten de la sociedad civil sin fines de lucro y apartidista que desde el 2010 contribuye a la com-prensioacuten de la economiacutea y finanzas puacuteblicas en Meacutexico mediante herramientas y anaacutelisis accesibles y teacutecnicamente soacutelidos para mejorar las poliacuteticas puacuteblicas lograr una sociedad maacutes informada y participativa y construir un sistema fiscal sostenible e incluyente en beneficio de las generaciones presentes y futuras Actualmente es dirigido por el Dr Heacutector Juan Villarreal Paacuteez
Fundar Centro de Anaacutelisis A COrganizacioacuten de la sociedad civil plural e independiente con sede en Meacutexico que se rige por los principios de horizonta-lidad y transparencia Fundar se dedica a la incidencia en poliacuteticas e instituciones puacuteblicas a traveacutes de la construccioacuten y socializacioacuten de conocimiento especializado de la reflexioacuten criacutetica y propositiva asiacute como de la experimentacioacuten y vinculacioacuten con actores civiles sociales y gubernamentales Actualmente es dirigida por la Mtra Haydeeacute Peacuterez Garrido
Oxfam Meacutexico AC
Oxfam Meacutexico es parte de un movimiento global que trabaja en 70 paiacuteses para poner fin a la injusticia de la pobreza y acabar con la desigualdad Oxfam Meacutexico busca combatir la desigualdad desde sus raiacuteces a traveacutes de programas cam-pantildeas investigaciones e intervencioacuten en emergencias en un esquema de tres niveles interconectados macro meso y micro Actualmente es dirigida por la Mtra Alexandra Hass Paciuc
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EQUIPO DE INVESTIGACIOacuteN | AUTORES
Sunny Arely Villa JuaacuterezCOMPILADORACentro de Investigacioacuten Econoacutemica y Presupuestaria ACEs maestra en administracioacuten puacuteblica y poliacutetica puacuteblica por la Escuela de Gobierno del Instituto Tecnoloacutegico y de Estu-dios Superiores de Monterrey con estudios en la Escuela de Gobierno John F Kennedy de la Universidad de Harvard y en el Instituto de Poliacutetica Puacuteblica de la Universidad de Georgetown Es licenciada en economiacutea especialista en estudios del presupuesto y gasto puacuteblico sectorial anaacutelisis de incidencia y prospectivos Colaboroacute en el Centro Estudios de las Finanzas Puacuteblicas de la Caacutemara de Diputados en el Centro para el Desarrollo Regional y Nacional y como profesora en el Tecnoloacutegico de Monterrey el IPN y la UNAM Actualmente dirige el aacuterea de poliacutetica social y el fortalecimiento institu-cional en el CIEP Trabaja por una sociedad mejor informada y maacutes participativa en temas fiscales
Alejandra Maciacuteas SaacutenchezDIRECTORA DE INVESTIGACIOacuteNCentro de Investigacioacuten Econoacutemica y Presupuestaria ACRealizoacute el Doctorado en Poliacuteticas Puacuteblicas en el Instituto Tecnoloacutegico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM) Tiene experiencia en evaluacioacuten de programas evaluacioacuten de impacto seguimiento y monitoreo Ha trabajado en el programa Oportunidades y en la Secretariacutea de la Funcioacuten Puacuteblica Asimismo ha llevado a cabo trabajos de consultoriacutea para el Banco Mundial y el Fondo Internacional para el Desarrollo Agriacutecola de las Naciones Unidas Trabajoacute como investi-gadora en la Oficina Regional de Ameacuterica Latina y el Caribe del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) Actualmente es directora de investigacioacuten en el CIEP y se especializa en transferencia de capitales retiro y cambio demograacutefico en conjunto con finanzas puacuteblicas Judith Senyacen Meacutendez MeacutendezCOORDINADORA DE SALUD Y FINANZAS PUacuteBLICASCentro de Investigacioacuten Econoacutemica y Presupuestaria A C (CIEP)Obtuvo una maestriacutea en Administracioacuten con especializacioacuten en Finanzas Corporativas en el Instituto Tecnoloacutegico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM) y licenciada en Economiacutea por la misma institucioacuten Ha cursado es-tudios de Evaluacioacuten Social y Econoacutemica de Proyectos en el ITAM Model for Evaluation of Financing Options de la International Atomic Energy Agency (IAEA) y de Economiacutea de la Salud en el INSP Tiene experiencia en evaluaciones socioeconoacutemicas de proyectos puacuteblicos Se incorporoacute al CIEP en julio 2016 y se desempentildea como coordinadora del aacuterea de Salud y finanzas puacuteblicas Le interesa contribuir a un Meacutexico donde la salud sea un igualador social y no un perpetuador de inequidades
Thamara Martiacutenez VargasCOORDINADORA DE EDUCACIOacuteN Y FINANZAS PUacuteBLICASCentro de Investigacioacuten Econoacutemica y Presupuestaria A C (CIEP)Es licenciada en Economiacutea por la UAM y cuenta con una Especialidad en Econometriacutea Aplicada por la Divisioacuten de Estu-dios de Posgrado de la Facultad de Economiacutea de la UNAM Ha desarrollado investigaciones sobre educacioacuten y mercado laboral en especiacutefico se ha enfocado al estudio de la participacioacuten laboral la informalidad y las condiciones criacuteticas de la ocupacioacuten en Meacutexico Desde 2018 es coordinadora de Educacioacuten y Finanzas Puacuteblicas en CIEP Le interesa la econo-miacutea de geacutenero y la incidencia de la educacioacuten en la movilidad social
Adriaacuten Garciacutea GoacutemezCOORDINADOR DE INGRESOS E IMPUESTOSCentro de Investigacioacuten Econoacutemica y Presupuestaria A C (CIEP)Obtuvo una Maestriacutea en Economiacutea del Medio Ambiente y los Recursos Naturales en la Universidad Nacional de Aus-tralia Es licenciado en Economiacutea por el Instituto Tecnoloacutegico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM) Durante la licenciatura cursoacute un semestre en la Universidad de Melbourne Tiene experiencia profesional en el sector privado como consultor Entre sus intereses se encuentran las poliacuteticas puacuteblicas relacionadas con la economiacutea ambiental de los recursos naturales y al desarrollo social Se incorporoacute al CIEP en enero de 2016 y actualmente es coordinador del aacuterea de Ingresos e impuestos Le interesa la economiacutea ambiental y el sistema fiscal como instrumento para conseguir igualdad de oportunidades
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Mireya Mondragoacuten CervantesINVESTIGADORA JRCentro de Investigacioacuten Econoacutemica y Presupuestaria A C (CIEP)Economista por la Universidad Nacional Autoacutenoma de Meacutexico Realizoacute su servicio social en el Instituto Belisario Domiacutenguez en la Direccioacuten General de Finanzas Ha colaborado en publicaciones de dicho instituto adquiriendo ex-periencia en la investigacioacuten de temas referentes a las finanzas puacuteblicas Actualmente colabora en el aacuterea de gasto puacuteblico en el CIEP Se preocupa por un manejo correcto de las finanzas puacuteblicas para conseguir un impacto positivo en el bienestar del paiacutes
Erik Ortiz CovarrubiasINVESTIGADOR JRCentro de Investigacioacuten Econoacutemica y Presupuestaria A C (CIEP)Licenciado en Economiacutea y Finanzas por el Tecnoloacutegico de Monterrey Egresoacute con mencioacuten honoriacutefica y mejor promedio de la carrera Asimismo recibioacute el Premio Nacional CENEVAL al Desempentildeo de Excelencia en 2019 Entre sus intereses se encuentran el desarrollo econoacutemico las poliacuteticas puacuteblicas relacionadas a la distribucioacuten de ingresos y la historia econoacutemica Actualmente colabora en el CIEP en el aacuterea de ingresos e impuestos Le interesa procurar la justicia fiscal
Ivaacuten Benumea GoacutemezCOORDINADOR DEL PROGRAMA DE JUSTICIA FISCALFundar Centro de Anaacutelisis A CCoordinador del Programa de Justicia Fiscal de Fundar Centro de Anaacutelisis e Investigacioacuten AC Licenciado en Dere-cho por la Universidad Nacional Autoacutenoma de Meacutexico especialista en finanzas puacuteblicas y su viacutenculo con los derechos humanos y la desigualdad Se desempentildeoacute como abogado-investigador del aacuterea de Estrategias Juriacutedicas en Fundar donde colaboroacute en diversos litigios relacionados con derechos econoacutemicos sociales y culturales y acceso a la informa-cioacuten En 2016 coordinoacute el proyecto laquoPrivilegios Fiscales Beneficios Inexplicables para Unos Cuantosraquo
Paulina CastantildeoINVESTIGADORA EN EL PROGRAMA DE JUSTICIA FISCALFundar Centro de Anaacutelisis A CEgresada de la carrera en Relaciones Internacionales con especialidad en Prospectiva Estrateacutegica por el Instituto Tecnoloacutegico de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM) Cuenta con un diplomado en Migracioacuten y Gobernanza por el Centro de Investigacioacuten y Docencia Econoacutemicas (CIDE) Desde 2011 ha trabajado temas de derechos humanos y migra-cioacuten tanto en el sector puacuteblico como desde la sociedad civil asiacute como proyectos relacionados con el fomento cultural
Jesuacutes Emmanuel Ramiacuterez CasillasINVESTIGADOR EN EL PROGRAMA DE JUSTICIA FISCALFundar Centro de Anaacutelisis A CMaestro en Desigualdades y Ciencias Sociales especializado en temas relacionados a economiacutea poliacutetica de los im-puestos De 2015 a 2017 trabajoacute en aacutereas relacionadas al gato puacuteblico en gobiernos locales Desde el antildeo 2017 se ha desempentildeado como investigador y consultor en distintas organizaciones de la sociedad civil y universidades Entre 2018 y 2021 colaboroacute en la Caacutemara de Diputados en temas de anaacutelisis hacendarios En Fundar se desempentildea como investigador en el programa de justicia fiscal
Maacuteximo Ernesto Jaramillo-MolinaINVESTIGADOR EN EL PROGRAMA DE JUSTICIA FISCALFundar Centro de Anaacutelisis A CDoctor en Sociologiacutea por El Colegio de Meacutexico especialista en temas de desigualdad pobreza y poliacutetica social y fiscal De 2018 a 2020 laboroacute como Director de Informacioacuten Estadiacutestica en el Consejo de Evaluacioacuten del Desarrollo Social de la Ciudad de Meacutexico y de 2017 a 2018 como Coordinador de Estudios de Desigualdad en Oxfam Meacutexico Desde el antildeo 2016 ha impartido clases en El Colegio de Meacutexico y la Universidad Autoacutenoma de la Ciudad de Meacutexico De 2020 a 2021 colaboroacute en Fundar como investigador en el programa de Justicia Fiscal
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Diego VaacutezquezDIRECTOR DE INVESTIGACIOacuteNOxfam Meacutexico ACLicenciado en Ciencia Poliacutetica por el Instituto Tecnoloacutegico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM) y Maestro en Economiacutea por El Colegio de Meacutexico Ha sido Director de Investigacioacuten en Oxfam Meacutexico desde 2017 Previamente trabajoacute como asesor econoacutemico en la Embajada del Reino Unido en Meacutexico Tiene experiencia en el sector puacuteblico en la Secretariacutea del Medio Ambiente y Recursos Naturales el Consejo Nacional de Evaluacioacuten de la poliacutetica de Desarrollo Social y la Secretariacutea de Economiacutea Estefanie Hechenberger ZavaletaCOORDINADORA DE POLIacuteTICAS PUacuteBLICASOxfam Meacutexico ACLicenciada en Socioacutelogiacutea por la Universidad de Innsbruck en Austria y Maestra en Desarrollo Internacional por la Lon-don School of Economics and Political Science (LSE) del Reino Unido Es la actual Coordinadora de Poliacuteticas Puacuteblicas bajo el aacuterea de Investigacioacuten de Oxfam Meacutexico donde desarrolla propuestas de poliacutetica puacuteblica y estrategias de inci-dencia que promuevan la agenda de la organizacioacuten con especial eacutenfasis en justicia fiscal Previamente trabajoacute para el Parlamento Europeo desde Viena elaborando anaacutelisis poliacuteticos y legislativos y fomentando la participacioacuten juvenil en la UE Durante sus estudios ofrecioacute consultoriacutea para El Proyecto Esfera y ha colaborado en diversos proyectos sociales en Austria Meacutexico y Ghana con enfoques en derechos humanos educacioacuten y asistencia humanitaria
Laura CentenoCOORDINADORA DE INVESTIGACIOacuteNOxfam Meacutexico ACLicenciada en Economiacutea por el Instituto Tecnoloacutegico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM) y Maestra en Crecimiento y Desarrollo Econoacutemico por la Universidad Carlos III de Madrid Actualmente es Coordinadora de Inves-tigacioacuten en Oxfam Meacutexico su labor consiste en realizar investigacioacuten y anaacutelisis de datos estadiacutesticas y estudios que sustentan las estrategias programaacuteticas de la organizacioacuten Cuenta con experiencia profesional en la Secretariacutea de Hacienda y Creacutedito Puacuteblico (SHCP) realizando evaluacioacuten social de proyectos de desarrollo regional a nivel estatal y municipal Durante sus estudios realizoacute investigacioacuten sobre el impacto de los programas de transferencias mone-tarias en la educacioacuten
Mariana Villalba ArzateEDICIOacuteN Y CORRECCIOacuteN DE ESTILOCentro de Investigacioacuten Econoacutemica y Presupuestaria A C (CIEP)Licenciada en Comunicacioacuten y Periodismo por la Universidad Nacional Autoacutenoma de Meacutexico Cuenta con un diplomado en Gestioacuten Puacuteblica por la Escuela de Administracioacuten Puacuteblica Se ha desempentildeado como asesora de comunicacioacuten de actores gubernamentales y de poliacutetica local adquiriendo conocimiento en poliacuteticas puacuteblicas rendicioacuten de cuentas y comunicacioacuten institucional Ha colaborado en locucioacuten y produccioacuten radiofoacutenica y se ha desempentildeado como edito-ra de contenidos en materiales impresos Tiene experiencia en divulgacioacuten cientiacutefica campantildeas de comunicacioacuten creacioacuten de contenidos digitales y edicioacuten de textos especializados Se integroacute al CIEP en 2017 y se desempentildea como coordinadora de comunicacioacuten Le interesa la participacioacuten ciudadana como motor de los cambios sociales
EQUIPO DE COMUNICACIOacuteN Y DISENtildeO
Alejandra Isibasi PouchinCOORDINADORA DE COMUNICACIOacuteNOxfam Meacutexico AC
Mara Hernaacutendez ZepedaDISENtildeADORABee Creative para Colmena
Mariana Villalba ArzateCOORDINADORA DE COMUNICACIOacuteNCentro de Investigacioacuten Econoacutemica y Presupuestaria
Mariana Gurrola YaacutentildeezCOORDINADORA DE COMUNICACIOacuteN PARA LA INCIDENCIAFundar Centro de Anaacutelisis A C
Tatiana SotresCOMUNICACIOacuteNColmena
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lavacunacontraladesigualdadorg
monio de las personas esto es la titularidad o transferencia de bienes en-tre las personas fiacutesicas
La segunda aborda diversas opciones para mejorar la progresividad del Im-puesto Sobre la Renta (ISR) para las personas fiacutesicas (ISR personal) La terce-ra desarrolla diversas opciones para reducir la discrecionalidad de nuestra poliacutetica tributaria Implementar alguna de estas opciones permitiriacutea al Es-tado mexicano aumentar los recursos disponibles para atender esta crisis y avanzar hacia un sistema maacutes equitativo en donde las personas de mayores recursos contribuyan con una parte justa de sus ingresos y riqueza
En la uacuteltima seccioacuten de este documento se resumen las implicaciones de poliacutetica publica que podriacutean implementarse en Meacutexico para hacer frente a los desafiacuteos que impone la crisis sanitaria y econoacutemica por la Covid-19 y al mismo tiempo sentar las bases para lograr un paiacutes mas justo y equitativo Al-gunas opciones de poliacutetica fiscal que se ponen al debate puacuteblico para disentildear la vacuna contra la desigualdad son estiacutemulos econoacutemicos para proteger la estructura productiva programas sociales sostenibles dirigidos a los grupos maacutes vulnerables redirigir el financiamiento a sistemas de salud y educacioacuten efectivos impuestos al patrimonio (predial tenencia herencias donaciones o riqueza neta) reducir los beneficios fiscales y aumentar la progresividad del Impuesto Sobre la Renta
Esperamos que este esfuerzo conjunto entre organizaciones ndashCIEP Fundar y Oxfam Meacutexico- contribuya al debate puacuteblico en aras de proteger los De-rechos Humanos y combatir los efectos sociales y econoacutemicos desatados por la pandemia de Covid-19 Agradecemos su uso distribucioacuten y a todas las personas que participaron en la realizacioacuten de este proyecto
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DESIGUALDAD EN MEacuteXICO ANTE LA COVID-19
CAPIacuteTULO 1
La Organizacioacuten Mundial de la Salud (OMS) declaroacute en marzo del 2020 la existencia de una pandemia ocasio-nada por el virus SAR-CoV-2 (OMS 2020) Una de las medidas maacutes utilizadas por diferentes paiacuteses para con-tener los contagios fue el confinamiento El 30 de mar-zo el gobierno mexicano emitioacute una declaratoria de emergencia para suspender las actividades no esen-ciales en los espacios de trabajo tales como escuelas y guarderiacuteas centros comerciales de esparcimiento entre otros2
La crisis sanitaria por la Covid-19 trajo consigo una caiacuteda generalizada en la actividad econoacutemica mun-dial de la cual Meacutexico ni el resto de los paiacuteses han logrado recuperarse En 2020 la economiacutea global se contrajo 43 la latinoamericana 72 mientras que Meacutexico presentoacute una recesioacuten del orden de 9 una de las maacutes pronunciadas entre los paiacuteses emer-gentes (The World Bank enero 2021) Esta crisis sanitaria puede tener efectos de largo plazo si la in-versioacuten privada el empleo y la educacioacuten puacuteblica no recuperan raacutepidamente sus niveles pre-pandemia La profundidad de la recesioacuten y el tiempo de recu-peracioacuten en 2021 y antildeos subsecuentes dependeraacute crucialmente de las medidas sanitarias implementa-das y el avance en el desarrollo e implementacioacuten de las vacunas
La crisis amenaza con desencadenar un retroceso de deacutecadas en el combate a la pobreza y la desigualdad En paiacuteses como Meacutexico en donde la distribucioacuten de recursos econoacutemicos y de oportunidades es desigual los efectos en la pobreza y desigualdad puede0n ser considerables Como ha ocurrido en crisis pasadas si no se realizan po-liacuteticas puacuteblicas para proteger el empleo y los medios de vida de las personas vulnerables los efectos negativos econoacutemicos y sociales pueden ser mayores en la pobla-cioacuten de menores ingresos
El presente capiacutetulo tiene como objetivo analizar los po-sibles impactos en la desigualdad y la pobreza en Meacutexico a raiacutez de la pandemia y las acciones implementadas para su mitigacioacuten A traveacutes de una revisioacuten de literatura se analiza la desigualdad desde tres perspectivas de ingresos seguacuten geacutenero sector econoacutemico y tamantildeo de empresas ante la pandemia de acceso a derechos como la educacioacuten y salud con eacutenfasis en la poblacioacuten en situacioacuten de riesgo como las mujeres joacutevenes e indiacutegenas y entre generaciones
Se encuentra que las acciones tomadas para responder a la crisis sanitaria y econoacutemicas no seraacuten suficientes para asegurar un desarrollo equitativo para la poblacioacuten La provisioacuten desigual en cantidad y calidad de bienes y ser-vicios a la poblacioacuten viola el acceso y proteccioacuten de dere-chos humanos para la generacioacuten actual y las siguientes
2 httpswwwdofgobmxnota_detallephpcodigo=5590745ampfecha=30032020~text=El20presente20Acuerdo20en-trarC3A120en2D20RC3BAbrica
11 EFECTOS DE LA COVID-19 EN LA POBREZA Y LA DESIGUALDAD DE LOS INGRESOSLa crisis econoacutemica y social actual causada por la pandemia ha resultado en un deterioro en el mer-cado de trabajo caracterizado por peacuterdidas de em-pleos precarizacioacuten de condiciones de trabajo y
mayor desigualdad salarial Estos efectos afectan maacutes a ciertos grupos vulnerables como las mujeres los joacutevenes las personas adultas mayores y las per-sonas que trabajan en el sector informal
El efecto de la pandemia en el empleo for-mal ha sido arrasador De acuerdo con el IMSS de enero a julio de 2020 se perdieron aproximadamente un milloacuten de empleos formales (STPS 2020) en su mayoriacutea permanentes El Graacute-fico 1 muestra el nuacutemero de puestos de trabajo registrados (en millones de personas) del 2020 contra 2019 Observamos que de enero 2019 a enero 2020 hubo un incremento del em-pleo formal de 158 Sin embargo la crisis sanitaria provo-
coacute una peacuterdida de aproximadamente un milloacuten de empleos formales de enero a ju-lio de 2020 la cual se observa en tres mo-mentos una caiacuteda aguda en abril y mayo
en el momento en que se decretoacute la emergencia sanitaria luego un par de meses de estancamiento seguidos por una recuperacioacuten gradual en la segunda mitad del antildeo hasta al-canzar 198 millones de empleos registrados en diciembre de 2020 (Instituto Mexicano del Seguro Social 2020)
PEacuteRDIDAS DE EMPLEO
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Fuente Elaboracioacuten propia con datos del Instituto Mexicano del Seguro Social 2020
La alta tasa de contagios por SARS-CoV-2 y la lenta re-cuperacioacuten econoacutemica podriacutea afectar la creacioacuten de empleos para retomar los niveles observados en marzo del antildeo pasado Velasco Silverio-Murillo y Balmori (2021) estiman que las medidas de aislamiento social y reduc-cioacuten de actividad econoacutemica tuvieron como impacto una contraccioacuten de 5 en el empleo formal hasta noviembre de 2020 Aunque los autores no encuentran diferencias en el impacto en la peacuterdida de empleo por geacutenero obser-van una recuperacioacuten desigual Mientras que en agosto los empleos de los hombres comenzaron a recuperarse los de las mujeres permanecieron estancados (Hoe-hn-Velasco Silverio-Murillo amp Balmori de la Miyar 2021)
Ademaacutes del geacutenero la edad de las personas trabajado-ras tambieacuten afecta su permanencia en el empleo En el mismo estudio se encontroacute que la crisis impactoacute espe-ciacuteficamente a dos rangos de edades trabajadores de 15 a 29 antildeos y a los mayores de 60 antildeos Esto es particu-larmente importante en el contexto mexicano donde no existen mecanismos de proteccioacuten social para los joacuteve-nes que abandonan el mercado de trabajo
Otra de las caracteriacutesticas del mercado laboral de Meacutexico son las altas tasas de informalidad El 55 de la poblacioacuten ocupada labora en condicioacuten de informalidad (INEGI 2020) es decir no estaacute registrada en el IMSS ni tiene mecanismos de proteccioacuten social formal Es por esta razoacuten que la crisis econoacutemica y social en el empleo seraacute maacutes grande que lo que se pronostica de acuerdo con la informacioacuten del IMSS
La Encuesta Nacional de Ocupacioacuten y Empleo (ENOE) cuan-tifica los niveles de empleo formal e informal y es un insumo fundamental para entender de manera amplia la dinaacutemica de empleo En el primer trimestre del 2020 antes de que se sin-tiera el impacto maacutes fuerte de la Covid-19 habiacutea un total de 553 millones de Poblacioacuten Econoacutemicamente Activa (PEA)3 ocupada de las cuales 605 era representado por hom-bres mientras que la Poblacioacuten No Econoacutemicamente Activa (PNEA)4 disponible era de 57 millones de los cuales 67 era representado por mujeres (INEGI 2020)
Para el cuarto trimestre de 2020 la PEA ocupada cayoacute 37 afectando en mayor medida a las mujeres ya que su participacioacuten tuvo una caiacuteda de 52 frente a una
3 Es decir las personas que durante la semana de la entrevista realizaron alguacuten tipo de actividad econoacutemica o formaban parte de la poblacioacuten desocupada abierta (INEGI nd)4 Personas de 12 antildeos o maacutes que durante el periodo no realizaron ni tuvieron una actividad econoacutemica ni buscaron aunque hubieran aceptado un empleo si se les hubiera ofrecido la oportunidad (INEGI nd)
Graacutefico 1 Puestos de Trabajo Registrados en el IMSS 2019-2020 (en millones)
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disminucioacuten de 26 de los hombres La caiacuteda de la participacioacuten ocupada tuvo un efecto en la PNEA dis-ponible ya que esta se incrementoacute 549 siendo los hombres los maacutes afectados al presentar un aumento de 877 frente a un aumento de 385 de las mujeres
A pesar de la salida de millones tanto hombres como mujeres del mercado laboral en este grupo son las
mujeres quienes representan 60 de poblacioacuten bajo esta situacioacuten (Ver graacutefico 2) Esta informacioacuten nos indica que existe una proporcioacuten importante de per-sonas que se quedaron sin trabajo debido al impacto de la crisis de la Covid-19 al dejar aproximadamen-te a 9 millones de personas disponibles para tomar oportunidades laborales (INEGI 2020)
Graacutefico 2 PEA ocupada y PNEA disponible en 2020
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de (CONEVAL 2021)
Los efectos de la Covid-19 en el des-empleo han afectado de diferente manera a los hombres y mujeres mexi-canas Desde el inicio de la pandemia 34 de mujeres fueron expulsadas de su trabajo frente a 26 de los hom-bres De acuerdo con la ENOE al cuar-to trimestre de 2020 habiacutea 41 millones de personas disponibles para trabajar pero no lo haciacutean por cuidar familiares 85 de estas personas eran mujeres por lo que la carga de cuidados de las constituye una barrera para reinsertarse (INEGI 2018) Ademaacutes del efecto en la peacuterdida de empleos se encontroacute que en teacuterminos relativos en el cuarto trimestre de 2020 el ingreso de los hombres ocupados era aproximadamente 12 veces mayor al de las mujeres (CONEVAL 2021)
Ademaacutes de los efectos coyunturales de la pandemia en las mujeres existen barreras estructurales de geacute-nero En Meacutexico poco menos del 50 de las mujeres
participan en la fuerza laboral con una mayor oferta en las mujeres sol-teras joacutevenes y con maacutes educacioacuten Ademaacutes las mujeres enfrentan barre-ras para el acceso al cuidado infantil especialmente mujeres de bajos in-gresos El acceso limitado al cuidado
infantil se agravoacute durante la pandemia (Hoehn-Velas-co Silverio-Murillo Balmori de la Miyar 2021)
Existe evidencia de que las crisis traen consigo un retroceso en los avances logrados en materia de igualdad de geacutenero La atencioacuten a las medidas sani-tarias para prevenir el contagio por Covid-19 ha in-tensificado el trabajo domeacutestico y de cuidados no remunerado de las mujeres y nintildeas ya que las creen-cias sexistas tradicionales dan por hecho que ellas son quienes tienen que ocuparse de estas labores (OXFAM Internacional 2020)
EFECTOS POR GEacuteNERO
iquestHOMOGEacuteNEOS ENTRE HOMBRES
Y MUJERES
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Entre el primer y cuarto trimestre de 2020 se repor-toacute un incremento de 159 mil mujeres no disponibles para trabajar Este incremento se relaciona con el tra-bajo no remunerado tareas domeacutesticas y de cuidados que han aumentado a raiacutez de la pandemia y que histoacuteri-camente han sido asignadas a las mujeres Cuando los sistemas de salud tienen una alta demanda hay cierre de escuelas y guarderiacuteas y la atencioacuten en el hogar se incre-menta siendo en muchos casos una carga invisible para las mujeres (ONU Mujeres 2020)
De acuerdo con el INEGI en 20175 la valoracioacuten econoacute-mica del trabajo no remunerado que los integrantes de los hogares realizan en la generacioacuten de servicios reque-ridos para la satisfaccioacuten de sus necesidades mostroacute que cada persona participoacute en promedio el equivalente a $39736 pesos anuales por sus labores domeacutesticas y de cuidados Al desagregar este valor por sexo de quien realizoacute dichas actividades se encontroacute que el trabajo de las mujeres tuvo un valor equivalente a $55811 pesos mientras que el de los hombres fue de $20694 pesos durante el mismo antildeo
En promedio las mujeres asumen el triple de horas (39 horas semanales) de trabajo de cuidado no remunerado los hombres se responsabilizan en promedio 13 horas semanales Las mujeres del decil I el decil de menores ingresos contribuyeron con $59296 pesos en promedio al antildeo mientras que aquellas que pertenecen al deacutecimo decil lo hicieron con el equivalente a $52366 pesos en el mismo periodo La contribucioacuten de los hombres presen-
toacute para los mismos deciles (I y X) niveles de $18709 y $22129 pesos respectivamente (INEGI 2018)
Ademaacutes de las labores domeacutesticas y de cuidados que rea-lizan las mujeres su participacioacuten laboral destaca en los sectores relacionados con educacioacuten salud servicios de alojamiento temporal bebidas y alimentos y comercio al por menor los cuales han sido maacutes afectados durante la pandemia ya que la mayoriacutea de estos sectores fueron los primeros en parar durante el confinamiento
El sector salud es uno de los maacutes feminizados En Meacutexico existen aproximadamente 332 mil 200 personas ocupadas en la medicina (599 son hombres y 407 son mujeres) ademaacutes en enfermeriacutea se cuenta con un personal de 265 mil 248 del cual 82 son mujeres quienes actualmente estaacuten enfrentando la emergencia sanitaria por COVID-19 Sin embargo a pesar de desempentildear funciones que mar-can la diferencia entre la vida y la muerte de cientos de pacientes la remuneracioacuten del personal meacutedico y de en-fermeriacutea es baja El personal meacutedico en Meacutexico gana en promedio $16146 mensuales y el personal de enfermeriacutea gana en promedio $9909 al mes (Instituto Belisario Do-miacutenguez Senado de la Repuacuteblica 2020)
Lo anterior pone en evidencia que la crisis econoacutemica y sanitaria causada por la Covid-19 ha impactado en mayor medida en las mujeres Algunos aspectos para integrar la perspectiva de geacutenero y reducir esta desigualdad se abordan maacutes adelante y en el capiacutetulo final
5 Cuenta sateacutelite del trabajo no remunerado de los hogares de Meacutexico 2017 Esta cuenta se obtuvo de la Encuesta Nacional de Uso de Tiempo Libre (ENUT)
La falta de medidas y programas adi-cionales por parte del Estado mexica-no para enfrentar la crisis econoacutemica ha puesto a millones de mexicanos en medio de un dilema cuidar su salud y la de sus seres queridos o mantener su empleo arriesgando su vida y salud El trabajar y protegerse resulta un privi-legio para la mayoriacutea de la poblacioacuten ya que soacutelo en-tre 20 y 23 de las personas trabajadoras ocupadas pueden realizar sus labores viacutea remota Un ejemplo es el caso de la regioacuten del Bajiacuteo en donde existe una alta concentracioacuten de la industria manufacturera en don-de la sana distancia es casi imposible de cumplir Tan soacutelo entre 17 y 21 de los ocupados puede realizar sus actividades laborales desde casa (Monroy-Goacutemez-Franco 2020)
La peacuterdida de empleo por la crisis econoacutemica aunada a la falta de poliacute-ticas para proteger al mercado labo-ral ha tenido efectos en los salarios y medios de vida de las personas tra-bajadoras De acuerdo con el Consejo Nacional de Evaluacioacuten de la Poliacutetica de Desarrollo Social (CONEVAL) del
primer al cuarto trimestre de 2020 el porcentaje de personas cuyo ingreso laboral por persona fue me-nor a la liacutenea de pobreza extrema se incrementoacute de 357 a 407 (CONEVAL 2021) Cabe mencionar que como respuesta al confinamiento el porcentaje de poblacioacuten con ingreso menor al costo de la canas-ta alimentaria llegoacute a un maacuteximo histoacuterico de 445 al tercer trimestre de 2020 (Graacutefico 3)
POBREZA Y DESIGUALDAD EN EL MERCADO
LABORAL iquestQUEacute SABEMOS HASTA AHORA
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Fuente Elaboracioacuten propia con datos de (CONEVAL 2021)Debido a la contingencia sanitaria por la COVID-19 el INEGI suspendioacute la recoleccioacuten de informacioacuten de la ENOE segundo trimestre 2020 es por ello por lo que no se cuenta con la informacioacuten necesaria para el caacutelculo correspondientes a este periodo
Graacutefico 3 Porcentaje de poblacioacuten con Ingreso menor al Costo de la Canasta Alimentaria
Este incremento se debe al cierre de empresas y a la peacuter-dida de empleos que la pandemia ocasionoacute De acuerdo con Velasco Silverio-Murillo y Balmori (2021) se vieron maacutes afectados los trabajadores en en el extremo izquier-do de la distribucioacuten de ingreso es decir los maacutes pobres Por tamantildeo de empresa el confinamiento afectoacute espe-cialmente a las pequentildeas empresas (6-50 trabajadores) y a las medianas (51ndash250 trabajadores) Por sector econoacute-mico la construccioacuten fue el sector maacutes afectado pero se recuperoacute raacutepidamente El sector de servicios principal-mente servicios a personas y empresas tuvo un impacto alto debido al mayor riesgo de infeccioacuten durante la pande-mia Este impacto en el sector de servicios es una distin-cioacuten esencial a las recesiones pasadas
Aproximadamente 45 millones de personas ocupadas experimentan una pobreza persistente que antes no ocu-rriacutea o estaacuten cayendo en la pobreza cuando anteriormente era posible evitarla (De la Torre 2020)
La dinaacutemica de los salarios sugiere tambieacuten un incremen-to en la desigualdad econoacutemica en el mercado laboral Durante el tercer trimestre de 2019 el ingreso laboral per caacutepita promedio del 20 de la poblacioacuten con mayores in-gresos representaba 343 veces el ingreso del 20 de la poblacioacuten con menores ingresos Para el mismo trimestre de 2020 la desigualdad aumentoacute ya que el ingreso laboral
per caacutepita del quintil maacutes rico representaba 1463 veces el ingreso del maacutes pobre es decir un aumento de 43 veces en un antildeo (CONEVAL 2020)
Del primer al tercer trimestre de 2020 el coeficiente de Gini6 de los ingresos laborales aumentoacute de 049 a 054 respectivamente Sin embargo para el cuarto trimes-tre hubo una recuperacioacuten pasando de 054 a 051 Este efecto se debe principalmente al aumento del ingreso laboral del primer quintil de ingresos laborales es decir el ingreso de 20 de la poblacioacuten con menores ingresos (CONEVAL 2021)
El incremento de la pobreza laboral proviene de sectores de ingresos medios que han perdido sus ingresos y me-dios de vida De acuerdo con de la Torre (2020) 445 de las personas ocupadas del tercer quintil de ingresos derivados del trabajo estaacuten cayendo en pobreza laboral Sin embargo los efectos se extienden a los ocupados de los estratos de maacutes altos ingresos que estaacuten perdiendo su empleo o viendo caer sus remuneraciones al deprimirse el mercado de trabajo La tendencia en el mercado labo-ral durante los uacuteltimos trimestres desde 2018 indicaba un incremento en los ingresos laborales de las personas trabajadoras maacutes pobres y una reduccioacuten de la pobreza laboral Sin embargo la pandemia revirtioacute esta tendencia (de la Torre 2020)
6 Este iacutendice es una medida de desigualdad econoacutemica utilizada a escala mundial que toma el valor cero cuando hay perfecta igualdad en la distribucioacuten de los ingresos y uno cuando hay perfecta desigualdad (CONEVAL 2010)
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Debido a que auacuten no existen datos ob-servables para calcular el impacto del COVID-19 sobre el ingreso total de los hogares el CONEVAL ha realizado algu-nas estimaciones utilizando simulacio-nes y encuestas de ingresos basado en la ENIGH 2018 buscando estimar los efectos potenciales que la actual coyun-tura podriacutea generar en los niveles de po-breza por ingresos de la poblacioacuten mexicana de tal forma que permite mantener la comparabilidad histoacuterica de las cifras de pobreza simulando una contraccioacuten del ingreso total per caacutepita de los hogares (CONEVAL 2020)
De acuerdo con sus resultados se estima un incremen-to en la pobreza por ingresos de entre 72 y 79 puntos porcentuales o entre 89 y 98 millones de personas
adicionales En el caso de la crisis sa-nitaria pasada de la influenza AH1N1 se reportoacute que los hogares de los deciles maacutes bajos tuvieron mayor probabilidad de incurrir en gastos catastroacuteficos7 por motivos de salud Asimismo se estima que el total de personas en situacioacuten de pobreza extrema por ingresos tambieacuten se incrementaraacute en el escenario maacutes
conservador al menos 49 puntos porcentuales es decir 61 millones de personas (CONEVAL 2020)
La Graacutefica 4 muestra que el porcentaje de personas con ingresos menores a las distintas lineas de pobreza seraacuten al final de la pandemia similares a los porcentajes del 2000 Es decir 20 antildeos sin avances significativos en la lucha contra la pobreza
ESTIMACIONES PRELIMINARES
DE EFECTOS EN POBREZA
Y DESIGUALDAD PARA 2020
7 Entendemos por gasto catastroacutefico a aquellas enfermedades que su costo y los gastos que se derivan de sus tratamientos y medicamentos que pueden poner en riesgo la vida y el patrimonio familiar (CONEVAL)
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de (CONEVAL 2018) Los datos obtenidos para 2020 se basaron en estimaciones un incremento en la pobreza por ingresos de 79 puntos y un aumento del total de personas en situacioacuten de pobreza extrema de 49 puntos porcentuales mencionadas anteriormente
Graacutefico 4 Porcentaje de Poblacioacuten en situacioacuten de Pobreza
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Por otro lado Lustig et al (2020) realizan una simulacioacuten de los efectos potenciales del COVID para el caso de Meacute-xico Al igual que en el caso de CONEVAL estos autores utilizan la ENIGH 2018 para simular un choque en el ingre-so soacutelo en sectores econoacutemicos donde el ingreso estaacute en riesgo es decir en aquellos sectores considerados no esenciales8 De acuerdo con sus estimaciones se esti-ma un incremento de entre 64 y 7 puntos porcentuales de la pobreza usando la liacutenea de pobreza del CONEVAL es decir entre 8 y 88 millones de personas en pobreza adi-cionales Para el caso de la desigualdad se calcula que la desigualdad tendraacute incrementos moderados con un in-cremento en el coeficiente de Gini de entre 0039 y 0015 (Lustig et al 2020)
Estos incrementos en la pobreza podriacutean tener efectos en la movilidad social De acuerdo con Lustig et al 20 de las personas en situacioacuten de pobreza moderada9 podriacutean convertirse en pobres extremos Por otro lado aproxima-damente 20 de la clase media baja podriacutea caer en situa-cioacuten de pobreza (Lustig et al 2020)
Un anaacutelisis a profundidad de Lustig y Pabon (2020) usan-do una metodologiacutea similar sugiere que el impacto en la pobreza es mayor en zonas urbanas que en rurales y menor para la poblacioacuten indiacutegena ya que en su mayoriacutea viven en zonas rurales y que es similar entre hombres y mujeres jefes de familia En liacutenea con la informacioacuten sobre
ingresos salariales tambieacuten se encuentra que la peacuterdida seraacute maacutes severa en la parte media de la distribucioacuten que en los hogares maacutes pobres (Lustig y Pabon 2020)
Ello es explicado por que los hogares en las aacutereas urbanas que tienen mejores ingresos es asociado con la mayor proporcioacuten de ingresos provenientes del empleo puacuteblico y las pensiones Por otra parte la mayor participacioacuten de las rentas del empleo agriacutecola el consumo de produc-cioacuten propia y las transferencias monetarias en las zonas rurales explica por queacute para el resto de la distribucioacuten las zonas rurales son menos afectadas Al existir una mayor dependencia del mercado laboral por parte de los traba-jadores urbanos y una mayor concentracioacuten de la poliacutetica social en lo rural se requiere de un paquete fiscal adicio-nal mucho maacutes activo que soporte a la poblacioacuten de in-gresos medios
Esta evidencia es consistente con lo encontrado en la caiacute-da de los ingresos laborales y la dinaacutemica del empleo Por lo mencionado anteriormente se estima que las peacuterdidas sean maacutes pronunciadas para los pobres moderados y los vulnerables a caer por debajo de la liacutenea de pobreza que entre los maacutes pobres Esto se debe a que los programas de asistencia social y el auto consumo representan una parte mayor del ingreso bruto total de los maacutes pobres esencialmente estos dos elementos ponen un piso para sus ingresos
8 Los sectores considerados no esenciales son aquellos no consideradas de vital importancia para el funcionamiento oacuteptimo del paiacutes durante cualquier emergencia sanitaria es decir todos los sectores que no sean de la rama meacutedica parameacutedica administrativa seguridad puacuteblica proteccioacuten ciudadana y sectores esenciales para el funcionamiento de la economiacutea (sector financiero supermercados transportes)9 Es decir personas que no tienen ingresos para cubrir sus necesidades baacutesicas pero que si los tienen para cubrir su alimentacioacuten baacutesica
ESTIMACIONES PROPIAS SOBRE
LOS EFECTOS DE LA CRISIS ECONOacuteMICA
EN LA POBREZA Y LA DESIGUALDAD
El Banco Mundial (BM) proyecta una contraccioacuten del PIB de 9 en 2020 y un aumento de la produccioacuten de 37 en 2021 (World Bank 2021) De acuerdo con proyecciones hechas por el Fondo Monetario Internacional (FMI) con infor-macioacuten del BM el empleo los ingresos y la pobreza tardaraacuten varios antildeos en volver a los niveles anteriores a la pan-demia (FMI 2020) Esta caiacuteda del PIB mexicano ha sido la mayor en 90 antildeos y se espera que la economiacutea mexicana se recupere en el mejor de los escenarios en 2024 (IDIC 2021) Es por ello por lo que buscamos realizar una esti-macioacuten con base en el comportamiento del PIB sobre los posibles efectos de los indicadores de materia de pobreza y desigualdad
A continuacioacuten se realizaraacuten estima-ciones sobre pobreza por ingresos uti-lizando las liacuteneas de pobreza del BM donde usaremos un escenario para los siguientes tres antildeos dependiendo del crecimiento del PIB para cada antildeo (2020 y 2021) con base en las estimaciones del BM Se usaraacute la metodologiacutea emplea-da en PovcalNet (The World Bank enero
2021) la cual es una herramienta computacional interac-tiva que permite replicar los caacutelculos hechos por investi-gadores del Banco Mundial para estimar el alcance de la pobreza absoluta en el mundo o una regioacuten en especiacutefico PovcalNet informa dos tipos de estimaciones de pobreza a nivel econoacutemico
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1 Las estimaciones para el antildeo de la encuesta se cal-culan directamente a partir de las encuestas de ho-
gares disponibles y son ideacutenticas a las estimaciones in-formadas en los Indicadores de Desarrollo Mundial y el Portal de datos sobre la pobreza y la equidad del Banco Mundial Para el caso de Meacutexico se usa la Encuesta Na-cional de Ingresos y Gastos de los Hogares 2018 (ENIGH)
2 Estimaciones del antildeo de referencia que alinean las estimaciones de la encuesta con antildeos de referencia
comunes para fines de agregacioacuten global y regional
Para la realizacioacuten de las estimaciones se utilizaraacute una liacutenea de $55 doacutelares PPP10 al diacutea por persona (aproxima-damente $196804 pesos mensuales por persona asu-miendo un tipo de cambio PPP basado en regresiones realizadas por el Banco Mundial) como liacutenea inicial para el antildeo 2019 Dado que la base de datos PovcalNet permi-te al usuario calcular las tasas de pobreza sea cual sea el valor de la liacutenea de pobreza z aumentaremos dicho valor con base en las proyecciones del FMI mencionadas ante-
riormente a la liacutenea estimada la llamaremos zα debido a su correspondiente contraccioacuten en el PIB Para la estima-cioacuten se utiliza la siguiente foacutermula11
Por ejemplo para determinar el aumento en la pobreza de una contraccioacuten de 9 en 2020 inflamos el valor de la liacutenea de pobreza de $550 por diacutea a $604 por diacutea Para los tres escenarios empleamos la misma metodologiacutea sobre la liacutenea de pobreza de $550 por diacutea Sin embargo es necesario mencionar que esta simulacioacuten presenta li-mitaciones Una limitacioacuten es que asume una caiacuteda de la misma magnitud para todos los hogares es decir es una estimacioacuten neutral a la distribucioacuten por ingresos (Sumner et al 2020) Por otro lado se asume que el traspaso entre las disminuciones del PIB per caacutepita con contraccioacuten del bienestar per caacutepita de los hogares es de 100
10 Paridad del Poder Adquisitivo (PPP por sus siglas en ingleacutes) La PPA nos permite presentar los datos sobre ingresos y consumo de cada paiacutes de tal manera que puedan compararse (Banco Mundial 2018)11 Para maacutes informacioacuten acerca de la metodologiacutea empleada revisar (Symner 2020)12 Es conocido tambieacuten como Head-Count Index
z(1-xα)
Tabla 1 Estimaciones de pobreza y desigualdad en Meacutexico
ANtildeO POVERTY LINE (DLS$DAY) FGT (0) FGT (1) FGT (2)
2019 $55 2270 693 313
2020 $604 2724 855 392
2021 $583 2549 792 361
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de (The World Bank enero 2021)
Como lo muestra la Tabla 1 los resultados obtenidos muestran un aumento en los indicadores del iacutendice Foster-Greer-Thorbecke (FGT) El indicador FGT (0)12 nos muestra la proporcioacuten de personas que se encuen-tran por debajo de la liacutenea de pobreza Se observa un aumento de 454 puntos porcentuales del 2019 al 2020 es decir un aumento adicional de 56 millones de per-sonas en situacioacuten de pobreza tras la crisis por Co-vid-19 Ademaacutes en la graacutefica 5 se observan los efectos mencionados anteriormente donde 2019 presentoacute el porcentaje maacutes bajo reportado desde 2005 y si la eco-
nomiacutea logra una recuperacioacuten significativa en 2021 ha-braacute un disminucioacuten de la proporcioacuten de personas bajo esta situacioacuten Sin embargo no seraacute posible regresar a los niveles pre-pandemia Adicionalmente es impor-tante observar el comportamiento del iacutendice FGT (2) ya que este refiere a una mayor desigualdad existente en-tre el grupo de los pobres
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Fuente Elaboracioacuten propia con datos de (PovcalNet 2018)
Graacutefico 5 Proporcioacuten de personas por debajo de la liacutenea de la pobreza
12 EFECTOS DE LA DESIGUALDAD EN EL ACCESO A DERECHOSLa pandemia por Covid-19 no soacutelo ha causado graves dantildeos en el empleo y aumentado la pobreza por ingre-sos de las personas mexicanas tambieacuten ha afectado el acceso efectivo a sus derechos Esto es importan-te ya que la mayoriacutea de la poblacioacuten depende de los servicios puacuteblicos para cubrir sus necesidades de salud educacioacuten y seguridad social entre otros Esta dependencia se profundiza con la caiacuteda de ingresos descrita anteriormente Para disentildear una respuesta integral a la crisis es necesario entender el impacto que ha tenido en los derechos sociales de diversas po-blaciones y priorizar esfuerzos para restaurarlos Con ese objetivo observamos distintas bases de datos y diagnoacutesticos que permiten analizar los principales fo-cos rojos en cuanto a brechas de acceso a derechos y a las poblaciones que enfrentan mayor vulnerabilidad
La Encuesta de Seguimiento de los Efectos del Co-vid-19 en el Bienestar de los Hogares Mexicanos (EN-COVID-19) desarrollada por el Instituto de Investiga-
ciones para el Desarrollo con Equidad (EQUIDE) de la Universidad Iberoamericana ofrece una imagen maacutes completa de los efectos de la contingencia sanitaria en el bienestar econoacutemico en el acceso a programas sociales en el estado de salud fiacutesica y mental y en la nutricioacuten de las personas Adicionalmente se pre-senta un anaacutelisis sociodemograacutefico de la letalidad del Covid-19 elaborado por la Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe (CEPAL) que ayuda a ilus-trar coacutemo las carencias sociales que las personas en-frentan por su estatus socioeconoacutemico impactan di-rectamente en sus posibilidades de sobrevivir cuando se ven afectadas por la Covid-19
Otra referencia fundamental son los diagnoacutesticos de acceso a derechos sociales del CONEVAL (2018) que presentan los antecedentes de nuestro paiacutes ante la emergencia y las carencias en cuanto a la calidad dis-ponibilidad y accesibilidad oportuna de los derechos que los ciudadanos llevan consigo en tiempos de crisis
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La pandemia golpeoacute a un paiacutes con grandes carencias sociales pre-existentes En Meacutexico no soacutelo 524 millones de personas se encuentran en situacioacuten de pobreza sino que 293 de la poblacioacuten es vulnerable por carencias sociales (CONEVAL 2020)
es decir aunque tienen un ingreso por arriba de la liacutenea de pobreza es-tas experimentan una o maacutes caren-cias en el acceso a sus derechos en
cuanto a salud educacioacuten seguridad social vivienda y alimentacioacuten
En un contexto de severos choques exter-nos como una pandemia la red de protec-cioacuten social y los derechos que garantiza el gobierno se vuelven fundamentales De la mano con el acceso a la salud el derecho quizaacutes maacutes determinante en la contingencia actual ha sido la seguri-dad social Eacutesta es crucial para garantizar los medios de subsistencia de los hogares ante eventualidades como la peacuterdida de empleo los accidentes y las enfermeda-des o actualmente en particular el confinamiento y la Covid-19
La seguridad social ofrece acceso a servicios de salud de mayor calidad garantiza un sueldo fijo y prestacio-nes como incapacidad por enfermedad pagada seguro de vida pensioacuten guarderiacuteas para el cuidado de los hi-jos y seguro de desempleo entre otros Con seguridad social de calidad las personas tienen una red sobre la cual apoyarse para seguir indicaciones de quedarse en casa sin miedo a que un diacutea sin salir a trabajar signifique un diacutea sin garantizar el alimento en el hogar Desafortu-nadamente en Meacutexico este derecho estaacute directamente
vinculado al estatus laboral de las personas lo cual trae consigo diversas problemaacuteticas que se exponen a continuacioacuten
En primer lugar quienes laboran en el sector informal o se autoemplean no cuentan con esa red de apoyo por lo tanto ademaacutes de afrontar mayores riesgos de caer en la pobreza por gastos extraordinarios se han visto en la im-posibilidad de seguir medidas como las del confinamien-to pues para esas personas dejar de trabajar se traduce en la falta de ingreso del cual millones de personas depen-den diacutea con diacutea para subsistir La carencia por acceso a la seguridad social es maacutes marcada en la poblacioacuten mexica-na ya que afecta a 573 de la poblacioacuten (717 millones de personas) sobre todo en entidades como Oaxaca Puebla y Veracruz En el paiacutes 694 de los municipios alcanzan incluso el 70 en cuanto a poblacioacuten con carencias por seguridad social (CONEVAL 2020)
En segundo lugar la peacuterdida masiva de empleos en el sector formal no soacutelo implica la peacuterdida del ingreso de las personas sino que tiene como consecuencia directa
SEGURIDAD SOCIALSALUD Y SEGURIDAD
ALIMENTARIA
SEGURIDADSOCIAL
Tabla 2 Medicioacuten Multidimensional de la Pobreza 2018
INDICADORES
PORCENTAJE MILLONES DE PERSONAS
2008 2010 2012 2014 2016 2018 2008 2010 2012 2014 2016 2018Poblacioacuten en situacioacuten de
pobreza444 461 455 462 436 419 495 528 533 553 534 524
Pobreza moderada 333 348 357 366 359 345 372 398 418 439 44 431
Pobreza extrema 11 113 98 95 76 74 123 13 115 114 94 93
Vulnerables por carencias
sociales323 281 286 263 268 293 36 321 335 315 329 367
Por ingresos 47 59 62 71 7 69 52 67 72 85 86 86
No pobre y no vulnerable 187 199 198 205 226 219 209 228 232 246 278 274
Fuente Elaboracioacuten propia con datos del CONEVAL basados en el MCS-ENIGH 2008- 2014 y el MEC 2016 y 2018 del MCS-ENIGH
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la peacuterdida de su derecho a la seguridad social empujan-do a las personas casi de manera predeterminada a un estado de vulnerabilidad Los hogares que la pierden por lo general enfrentan reducciones en el ingreso maacutes marcadas mayores barreras para reinsertarse en el mercado laboral y se ven obligadas a acudir al Instituto de salud para el Bienestar (INSABI antes Seguro Popu-lar) que cuenta con menor calidad
Durante el 2020 el paiacutes vio una peacuterdida del empleo sin precedente a causa de la pandemia Como detallamos al inicio de este capiacutetulo entre enero y julio el IMSS (2020) reportoacute una peacuterdida aproximada de un milloacuten de puestos de trabajo formales
Ademaacutes de las carencias en acceso a ciertos derechos es necesario hablar del acceso efectivo a estos puesto que tener acceso a un servicio o estar afiliado a un pro-grama no garantiza la satisfaccioacuten oportuna y de cali-dad del derecho en cuestioacuten Por ejemplo aunque 838 de la poblacioacuten contaba con acceso a servicios meacutedicos en 2018 uacutenicamente 478 de la poblacioacuten derechoha-biente obtuvo servicios preventivos para padecimientos croacutenico-degenerativos considerados servicios baacutesicos en instituciones puacuteblicas (CONEVAL 2019) Esto eviden-cia que una crisis sanitaria como la que estamos vivien-do que amenaza con saturar el sistema de salud nacio-nal profundice auacuten maacutes las desigualdades en cuanto a la calidad disponibilidad y accesibilidad oportuna a los derechos de la poblacioacuten
En la Repuacuteblica Mexicana maacutes de 1 milloacuten 968 mil 566 personas se han contagiado del virus SARS-CoV-2 (Gobierno de Meacutexico 2021) y maacutes de 171 mil 234 murieron a causa de este virus hasta mi-tades de febrero 2021 En Meacutexico 162 de la poblacioacuten vive con carencias de acceso a servicios de salud (202 millones de personas) (CONEVAL 2020) porcentaje que en algunos municipios como Apatzingaacuten Michoacaacuten Santa Mariacutea Temaxcala Oaxaca o Domingo Arenas Pue-bla alcanza 40 (CONEVAL 2015) un escenario desde el inicio desalentador en cuanto a las capacidades de res-puesta ante un virus altamente contagioso
Al momento de la publicacioacuten de este anaacutelisis el paiacutes se encuentra en la segunda ola de contagios De acuer-do con el Sistema de Informacioacuten de la Red IRAG has-ta febrero de 2021 las entidades de Ciudad de Meacutexico Estado de Meacutexico Guerrero y Puebla reportaron una ocupacioacuten de camas mayor a 50 Para el mismo mes Ciudad de Meacutexico presentoacute una saturacioacuten de camas con ventilador de 75 lo que evidencioacute la saturacioacuten del sis-tema de salud y las dificultades de encontrar una cama de hospital (Secretariacutea de Salud 2021) tanto para ricos como para pobres ya que los hospitales privados COVID se encontraban tambieacuten saturados
Aunque el virus en siacute mismo no discrimina el perfil so-ciodemograacutefico y el entorno institucional siacute determinan la probabilidad de contagiarse y los efectos de la enfer-medad en la vida de las personas La Comisioacuten Econoacutemi-ca para Ameacuterica Latina y el Caribe (CEPAL 2020) se dio a la tarea de analizar coacutemo se relacionan estos determi-nantes sociales con el riesgo de contagio y muerte por Covid-19 y encontroacute que diversos factores interactuacutean
Los municipios con alto porcentaje de per-sonas hablantes de lengua indiacutegena resul-
tan ser los maacutes vulnerables ya que enfrentan tasas de contagios y mortalidad elevados junto con el nivel de le-talidad maacutes alto del paiacutes Esto principalmente porque las comunidades indiacutegenas estaacuten relacionadas con niveles maacutes altos de rezago social e infraestructura precaria Tambieacuten se observoacute inequidad en la realizacioacuten de prue-bas diagnoacutesticas entre los municipios lo cual influye de manera importante en los tres iacutendices (CEPAL 2020)
En cuanto a las caracteriacutesticas de la poblacioacuten la CEPAL encuentra una asociacioacuten estadiacutesticamente significa-tiva entre sexo edad escolaridad ocupacioacuten lugar de atencioacuten antes de morir y condiciones de salud preexis-tentes En Meacutexico han muerto dos hombres por cada mujer a causa de Covid-19 resultado que podriacutea relacio-narse con los roles de geacutenero del paiacutes Por otro lado las personas mayores son maacutes vulnerables pues aunque la tasa de contagio se mantiene igual de alta a partir de los 49 antildeos el riesgo de morir una vez contraiacutedo el SARS-CoV-2 se intensifica de manera constante con la edad
La uacuteltima determinante analizada son las instituciones en las que los pacientes por Covid-19 han sido atendi-dos y los resultados sobre su desempentildeo son revela-dores El IMSS y el ISSSTE presentan los niveles maacutes altos de letalidad con 191 y 17 respectivamente superando considerablemente el promedio nacional de 11 al momento del anaacutelisis (Agosto 2020) En cambio en hospitales privados soacutelo fallecieron 42 de los pa-cientes con Covid-19
SALUD
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Fuente Elaboracioacuten propia con datos de Secretariacutea de Salud Datos Abiertos 2020
Graacutefico 6 Letalidad del COVID-19 por tipo de institucioacuten meacutedica al 25 de agosto 2020
La CEPAL considera la omisioacuten de proporcionar atencioacuten en las unidades de cuidado intensivo (UCI) como una de las principales causas de los iacutendices de letalidad men-cionados En este sentido contrasta el hecho de que en el IMSS soacutelo 44 pacientes por cada 100 fallecidos fueron atendidos en UCI mientras que en hospitales privados maacutes pacientes han sido atendidos en terapia intensiva de los que han muerto (1477) (CEPAL 2020)
Eacuteste uacuteltimo punto realza la discusioacuten en materia de po-liacutetica puacuteblica sobre las disparidades en la calidad de los diferentes servicios de salud la cual puede evaluarse con base en factores como tiempos de espera en las unidades meacutedicas gasto de bolsillo y cobertura de cier-tos tratamientos entre otros Al analizar la Encuesta Nacional de Salud y Nutricioacuten (ENSANUT 2018) Vaacutezquez amp Jaramillo-Molina (2020) encontraron que quienes maacutes precariedad enfrentan son las personas afiliadas al en-tonces Seguro Popular ahora INSABI que ademaacutes se concentran en los estratos socioeconoacutemicos maacutes bajos 606 de los mexicanos estaacuten afiliados al Seguro Popu-lar pero soacutelo 79 de sus beneficiarios suele atenderse en unidades meacutedicas de la SSa mientras que 143 pre-fiere atenderse en consultorios privados o de farmacia
Ademaacutes 639 de los afiliados al INSABI han tenido que pagar por sus medicamentos y econoacutemicamente les ha costado 58 maacutes que a sus pares del primer quintil so-cioeconoacutemico afiliados al IMSS o sin afiliacioacuten (Vaacutezquez amp Jaramillo-Molina 2020) Por otro lado el IMSS tiene el
tiempo de espera maacutes largo de todos al hacer esperar a pacientes un promedio de 91 minutos para ser atendi-dos mientras que en el Seguro Popular son 69 minutos y en unidades de Pemex 42 minutos (CIEP 2018)
Es necesario recordar que mientras el foco mediaacutetico se encuentra en la Covid-19 el resto de las enfermedades que apremian la salud puacuteblica no han cesado Seguacuten la ENCOVID-19 de octubre 2020 12 de los hogares con padecimientos distintos a la Covid-19 ha dejado de reci-bir atencioacuten Entre las causas de esto destaca que dejoacute de proporcionarse el servicio en 45 de los casos se-guido del miedo al contagio con 21 de los casos Por lo tanto miles de personas que padecen caacutencer diabetes y padecimientos cardiovasculares entre otros se en-cuentran desatendidas situacioacuten sobre la cual advierte la Organizacioacuten Mundial de la Salud (Noticias ONU 2020)
Ademaacutes el aislamiento social la incertidumbre econoacutemica y el miedo al contagio han producido estragos en la salud men-tal de las personas pues desde inicios de la contingencia los siacutentomas de ansiedad y depresioacuten en la poblacioacuten mayor a 18 antildeos se habiacutean mantenido en niveles altos afectando a 3 de cada 10 individuos (ENCOVID-19 2020) Una vez maacutes los efectos son mayores en los sectores maacutes vulnerables pues 34 de las personas de menor nivel socioeconoacutemico repor-tan siacutentomas severos de ansiedad frente a 23 de aquellas con nivel alto No obstante los siacutentomas de depresioacuten han visto una disminucioacuten en los uacuteltimos meses de 27 a 20 entre abril y octubre (ENCOVID-19 2020)
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Ademaacutes de afectar el empleo y los ingre-sos la crisis econoacutemica que vive actual-mente Meacutexico tiene un efecto en la segu-ridad alimentaria de la poblacioacuten Meacutexico recibioacute la pandemia con 555 de los hogares con alguacuten grado de inseguridad alimentaria es decir que no po-diacutean satisfacer sus necesidades alimentarias miacutenimas durante un periodo sostenido (FAO 2020) Es probable que esta condicioacuten se agrave por medio de dos proce-sos la reduccioacuten en la demanda por la caiacuteda en los in-gresos y por lo tanto del poder adquisitivo de los hoga-res y la reduccioacuten o interrupcioacuten de la oferta debido al quiebre de productores e intermediarios afectando la cadena de suministro y el arribo de los alimentos a las mesas de los hogares
De acuerdo con la ENCOVID-19 (2020) 4 de cada 5 hogares de bajo nivel socioeco-noacutemico auacuten cargan con preocupaciones o dificultades para disponer de alimentos
Es preciso aclarar que las variaciones observadas has-ta ahora en la seguridad alimentaria se asocian princi-palmente a la percepcioacuten y preocupacioacuten por no poder asegurar los alimentos suficientes en el hogar puesto que el porcentaje de hogares con una menor calidad y cantidad real de alimentos se ha mantenido en aproxi-madamente 30 (ENCOVID-19 2020) Aun asiacute podemos prever un aumento en la inseguridad alimentaria real de las personas conforme se materialicen las estimaciones respecto al aumento en la pobreza y la reduccioacuten de in-gresos y medios de vida de los hogares
La crisis social causada por la pandemia de Covid-19 amenaza con aumentar las brechas educativas en el paiacutes Meacutexico se caracteri-za por una cobertura educativa de 94 a nivel baacutesico (SEP 2020) pero con carencias significativas en cali-dad infraestructura y profesionalizacioacuten asiacute como con brechas marcadas entre regiones zonas urbanas y ru-rales sectores puacuteblico y privado entre nintildeas y nintildeos comunidades indiacutegenas y no indiacutegenas y entre escue-las de bajo y alto costo Al llegar la Covid-19 a Meacutexico las medidas sanitarias y de emergencia en especial la del confinamiento pusieron al sistema educativo mexi-cano frente a retos sin precedentes y aunque praacutectica-mente todos los nintildeos y joacutevenes en Meacutexico se han visto afectados por estas medidas son los maacutes vulnerables quienes se enfrentan a las mayores dificultades para continuar con su educacioacuten
Tras una suspensioacuten extendida de actividades escola-res la Secretariacutea de Educacioacuten Puacuteblica ordenoacute la impar-ticioacuten de clases a distancia (SEGOB 2020) y el 20 de abril lanzoacute oficialmente la iniciativa Aprende en Casa la cual se transmite por televisioacuten e internet para garantizar la mayor cobertura posible Otras instituciones educativas privadas han optado por plataformas digitales para im-partir y dar seguimiento a sus clases
Estos nuevos formatos presentan diversos retos de ac-ceso y calidad en la educacioacuten de esta generacioacuten cau-sando dificultades en 786 de los hogares para con-tinuar la educacioacuten de los nintildeos nintildeas y adolescentes (ONU Meacutexico 2020) Las principales causas reportadas son la falta de computadora e internet (485) la falta de apoyo por parte de las y los maestros (314) la distrac-cioacuten de los nintildeos y las nintildeas (211) la falta de conoci-mientos (171) y la falta de libros yo material didaacutectico
(149) (ENCOVID-19 2020) Como lo muestra la ENCOVID-19 el princi-
pal reto a enfrentar es la brecha digital en el paiacutes ya que no todos los nintildeos nintildeas y adolescentes cuentan con el equipo necesario para estudiar a distancia En Meacutexico 447 de ellos no tiene acceso a la televisioacuten 5472 a la radio 2484 a internet y 108 de nintildeos nintildeas y joacute-venes de entre 7 y 17 antildeos no cuentan con acceso a nin-guna de estas tres herramientas (UNICEF 2020) Esta brecha variacutea tambieacuten entre estados siendo Chiapas la que presenta el menor iacutendice de conectividad a internet de nintildeas nintildeos y adolescentes seguido por Tabasco Hi-dalgo y Oaxaca (UNICEF 2020)
Las clases en liacutenea no soacutelo representan un reto para los nintildeos las nintildeas y sus padres sino tambieacuten para las y los maestros que de manera repentina se vieron obligados a adaptarse a un formato de ensentildeanza digital En Lati-noameacuterica 83 de los maestros de primaria y 84 de los maestros de secundaria no cuentan con las herra-mientas y capacidades necesarias para desempentildear sus funciones en liacutenea (UNESCO 2020) situacioacuten que com-promete la calidad de la educacioacuten que los estudiantes reciben Es por esto que casi tres cuartas partes de los paiacuteses latinoamericanos han ofrecido a maestros capa-citaciones para el uso de plataformas digitales (UNES-CO 2020)
Estas limitaciones impactan de forma adversa en varia-bles relacionadas con el desempentildeo escolar de los joacute-venes Cynthia Boruchowicz Susan W Parker y Lindsay Robbins (2021) estiman el efecto del confinamiento sobre el tiempo dedicado a los estudios por joacutevenes entre 12 y 18 antildeos usando datos de la Encuesta Nacional de Ocupacioacuten y Empleo (ENOE) para 2020 hasta marzo y la Encuesta Te-lefoacutenica de Ocupacioacuten y Empleo (ETOE) para abril y mayo
SEGURIDADALIMENTARIA
EDUCACIOacuteN
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2020 Sus resultados indican una clara reduccioacuten en las horas de tiempo estudiado entre los joacutevenes igualmente para nintildeos y nintildeas y regiones rurales y urbanas
Auacuten falta medir el impacto directo de estas variables sobre el desempentildeo de los alumnos y las alumnas sin embargo la ENCOVID-19 (2020) realizada para Ciudad de Meacutexico ya sentildeala que para finales del ciclo escolar 2019-2020 1 de cada 10 nintildeos no logroacute continuar sus es-
tudios en el periodo de confinamiento Esta situacioacuten se complica en los hogares con menos recursos en donde 2 de cada 10 no continuoacute con su educacioacuten El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) estima que en total 14 millones de alumnos no continuaraacuten sus estudios Entre ellos 630 mil universitarios de licencia-tura y posgrado estaacuten en peligro de abandonar sus estu-dios esto es 1555 de toda la matriacutecula del 2019-2020 (PNUD 2020)
EFECTOS DIFERENCIADOS EN MATERIA DE GEacuteNEROY GRUPOS VULNERABLESLa pandemia por COVID-19 no soacutelo ha generado una crisis sanitaria y econoacutemica sino tambieacuten social Esto significa que la contingencia ha tenido impactos dife-renciados en distintos grupos vulnerables que deben ser distinguidos para disentildear las poliacuteticas puacuteblicas adecua-
das de respuesta a la emergencia tomando en cuenta las necesidades especiacuteficas de las personas maacutes afec-tadas En este apartado se destacan tres grupos parti-cularmente vulnerables mujeres personas mayores y personas indiacutegenas
Un grupo que se ha visto afectado por la Covid -19 y el confinamiento son las mujeres La pandemia ha incrementado la presioacuten sobre su economiacutea tiempo y salud mental y fiacutesica mientras el limitado acceso a servicios de seguridad salud y cuida-dos las ha dejado desprotegidas ante estos cambios
Una primera vertiente importante de la emergencia es la crisis del cuidado que ha recaiacutedo de manera despropor-cional sobre las mujeres Como se mencionoacute en la pri-mera parte del capiacutetulo derivado del sistema patriarcal del paiacutes las mujeres ocupan una mayor proporcioacuten de las posiciones laborales relacionadas directamente con el cuidado de enfermos lo cual hoy en diacutea implica una mayor exposicioacuten a contagiarse
Adicionalmente al cerrar importantes instituciones de cuidado como las escuelas y guarderiacuteas y al alcanzar el liacutemite de capacidad de los hospitales quienes asumen el trabajo de cuidado extra de enfermos y dependien-tes son los hogares en especial las mujeres Previo a la pandemia en Meacutexico las mujeres dedicaban maacutes del triple de tiempo al trabajo domeacutestico y de cuida-dos no remunerado en comparacioacuten con los hombres (ONU Mujeres 2020) Durante el confinamiento esto se agravoacute colocando a las mujeres en un espacio en el que se les imponiacutea la responsabilidad de atender a los hijos acompantildear su desarrollo educativo cuidar a los enfermos incluso en casos maacutes graves de lo nor-mal y al mismo tiempo cumplir con las exigencias de sus empleos Esta situacioacuten representa una presioacuten a
la salud mental y fiacutesica de las mujeres Esta sobrecarga ha obligado a miles de
mujeres a abandonar su empleo
Maacutes allaacute de la mayor presioacuten sobre las mujeres generada por las labores de cuidados existe evidencia amplia de que la pandemia ha limitado su acceso a servicios baacutesi-cos de salud y seguridad Al comparar los meses de con-finamiento (marzo-mayo) con el inicio del antildeo 2020 para Ciudad de Meacutexico observamos una reduccioacuten de maacutes de 80 de las llamadas a servicios de atencioacuten telefoacutenica relacionadas con el aborto (Silverio-Murillo et al 2021) Silverio-Murillo et al (2021) relacionan este hecho con un acceso restringido a servicios de salud durante el confi-namiento privando en particular a mujeres entre 15 y 30 antildeos de su derecho fundamental de ejercer control sobre sus cuerpos y sus decisiones reproductivas
Otra dimensioacuten clave para el bienestar de las mujeres como la seguridad se ha visto gravemente afectada por la pandemia Entre las cinco semanas previas a la intro-duccioacuten del confinamiento en Ciudad de Meacutexico en mar-zo de 2020 y el periodo de marzo a finales de mayo Liacutenea Mujeres un servicio puacuteblico de atencioacuten telefoacutenica que ofrece asesoramiento juriacutedico psicoloacutegico y meacutedico a las mujeres reporta un incremento de 30 en las llamadas relacionadas con la violencia domeacutestica Una compara-cioacuten con los cambios entre estos mismos periodos en los antildeos 2018 y 2019 sugiere que no se trata de fluctuaciones estacionales sino de un efecto causado por el confina-miento (Silverio-Murillo et al 2021)
MUJERES
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Sin embargo durante el mismo periodo el estudio mencionado arriba detecta una disminucioacuten de 27 de denuncias de violencia domeacutestica en informes po-liciales oficiales Descartando una serie explicaciones alternativas los autores concluyen que la violencia contra las mujeres incrementoacute durante el encierro creando de manera simultaacutenea nuevas barreras para denunciar a sus agresores a la policiacutea dada la situacioacuten de confinamiento y el riesgo de contagio al presentarse fiacutesicamente para realizar una denuncia
La mayor presioacuten sobre las mujeres al realizar tareas laborales y de cuidados la peacuterdida de empleos y la cre-ciente amenaza de violencia en el propio hogar con acceso restringido a servicios externos de cuidados salud y seguridad se han traducido en un deterioro considerable de su salud mental Para Ciudad de Meacutexi-co Liacutenea mujeres registroacute un incremento de 88 en las llamadas relacionadas con problemas de ansiedad en el periodo de confinamiento entre marzo a finales de mayo comparado con las primeras nueve semanas del 2020 (Silverio-Murillo et al 2021)
La evidencia meacutedica es contundente res-pecto al rol que juega la edad en el riesgo de complicaciones una vez contraiacuteda la Covid-19 ya que con la vejez se incre-menta la prevalencia de comorbilidades Aunque el coronavirus ataca a todos los grupos etarios el riesgo de morir por este virus aumenta de manera significa-tiva con la edad (CEPAL 2020) Hasta febrero del 2021 los adultos mayores de 65 representaban tan solo 12 de los casos confirmados pero 49 de las defunciones en Meacutexico (Gobierno de Meacutexico 2021)
A pesar de que desde muy temprano las autoridades sani-tarias indicaron tener especial cuidado con las personas mayores las condiciones socioeconoacutemicas para este gru-
po en el paiacutes dificultaron que siguieran las recomendaciones sanitarias En Meacutexico las tasas de participacioacuten laboral de las personas mayores son comparativamen-te altas La tercera parte de la poblacioacuten
de la tercera edad trabaja con diferencias considerables ya que la participacioacuten de los hombres mayores es de 508 y de las mujeres mayores de 194 (INMUJERES 2015) Esto se debe a que muchas de ellas no cuentan con acceso a me-canismos de seguridad social como una pensioacuten contribu-tiva digna con la cual satisfacer sus necesidades De hecho aunque siete de cada 10 personas mayores a 65 antildeos conta-ban con una pensioacuten eacutesta en varios casos no era suficiente para cubrir la liacutenea de bienestar dejando en pobreza a 411 de las personas mayores en 2018 (CONEVAL 2020)
Las personas hablantes de alguna len-gua indiacutegena o que viven en municipios predominantemente indiacutegenas enfren-tan diversos retos e impactos especiacuteficos derivados de la pandemia incluso este es el grupo que presenta el mayor riesgo de morir por Covid-19 Se ha encontrado que las tasas de mortalidad son cuatro veces maacutes altas que las de los municipios pobres y tienen el nivel de letalidad maacutes alto del paiacutes con 20 fallecimientos por cada 100 contagia-dos (CEPAL 2020) Esto se debe principalmente a los ni-veles de marginacioacuten y rezago social que presentan
En el 2016 30 de la poblacioacuten indiacutegena presentaba ca-rencias de acceso a una alimentacioacuten adecuada 776 de seguridad social 151 de acceso a la salud y 563 ca-rencias en el acceso a una vivienda de calidad (CONEVAL 2018) Adicionalmente la mayoriacutea de los 179 municipios en donde maacutes de 30 de la poblacioacuten careciacutea de acceso al agua eran indiacutegenas (CONEVAL 2020) colocaacutendolos en una posicioacuten altamente precaria para enfrentar la pande-mia y apegarse a las medidas de emergencia
El confinamiento tambieacuten ha tenido un impacto especial en el acceso a la educacioacuten de los nintildeos y joacutevenes indiacutege-
nas Antes de la pandemia este grupo ya contaba con bajos niveles educativos pues 316 presentaba rezago educati-
vo y 503 habiacutea completado soacutelo la primaria (CONEVAL 2018) Al cerrar las escuelas por decreto oficial en marzo del 2020 los estudiantes indiacutegenas enfrentan barreras particulares para dar seguimiento a su educacioacuten Pri-mero los nintildeos y las nintildeas indiacutegenas enfrentan grandes brechas digitales ya que 547 no tiene acceso a radio 248 no tiene acceso a internet y 4 carece de acceso a televisioacuten (UNICEF 2020) Pero incluso quienes tienen acceso a una televisioacuten no necesariamente pueden be-neficiarse de la iniciativa Aprende en casa por barreras de lenguaje y la falta de materiales pedagoacutegicos y educati-vos especializados Por ejemplo en Meacutexico los materia-les educativos a distancia transmitidos en radio han sido traducidos uacutenicamente a 15 de las 68 lenguas indiacutegenas reconocidas en el paiacutes (UNICEF 2020) Aunado a esto es fuente de preocupacioacuten la falta de alternativas al pro-grama Escuelas de Tiempo Completo bajo el cual estu-diantes indiacutegenas recibiacutean desayunos y comidas y al que estaacuten vinculadas un alto porcentaje de escuelas de edu-cacioacuten indiacutegena (UNESCO 2020)
PERSONASMAYORES
DE 65 ANtildeOS
PERSONASINDIacuteGENAS
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Fuente Elaborado por autores con datos de SSA y CONEVAL
RECUADRO 1 LA DISTRIBUCIOacuteN TERRITORIAL DE LA PANDEMIA Y LA POBREZA
El mapa siguiente muestra coacutemo la mayor parte de los municipios con mayor grado de pobreza tienen una baja tasa de fallecimientos por COVID-19 (color rojo claro) a su vez los municipios con mayor tasa de fallecimientos sue-len ser aquellos que tienen relativamente menor grado de pobreza (colo azul claro) Asiacute pues son pocos los mu-
nicipios que estaacuten al mismo tiempo entre los que tienen mayor grado de pobreza y mayor tasa de fallecimientos La principal razoacuten detraacutes de este patroacuten se encuentra en la poca densidad poblacional y el caraacutecter rural de las po-blaciones maacutes pobres en contraste con la aglomeracioacuten de las ciudades propicia para los contagios
Se analizoacute si existe una correlacioacuten entre las cuatro ca-rencias sociales que podriacutean estar relacionadas y se en-controacute que a nivel nacional disminuye la tasa de falleci-mientos en los municipios conforme aumenta la carencia de servicios sanitarios de seguridad social y de calidad y
espacios en la vivienda En cambio aunque la correlacioacuten es muy baja parece que existe una tendencia en que una mayor carencia en servicios de salud siacute se asocia con una tasa mayor de fallecimientos por Covid-19 A pesar de eso la relacioacuten es tenue y no significativa
Relacioacuten entre fallecimientos COVID y pobreza Meacutexicofallecimientos confirmados oficialmente
- e
n Po
brez
a +
- Tasa Fallecimientos +
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Dados los resultados anteriores otra posible hipoacutetesis es que los municipios con mayor poblacioacuten y mayor nuacutemero de personas en situacioacuten de pobreza se asocian con un mayor nuacutemero de fallecimientos por Covid-19 Si bien la relacioacuten entre nuacutemero de personas en pobreza a nivel mu-
nicipio se relaciona con el mayor nuacutemero de fallecimien-tos totales la relacioacuten es auacuten mayor con respecto al total de poblacioacuten Una posible variable de control para futuras investigaciones es el nivel de hacinamiento y la calidad de espacios de la vivienda tal como la define CONEVAL
En ese sentido maacutes allaacute del porcentaje de poblacioacuten en po-breza a nivel municipal la variable clave para entender la distribucioacuten territorial de la pandemia y sus fallecimientos pasa maacutes por el total de poblacioacuten que reside en cada uno de los municipios asiacute como el total de poblacioacuten en po-breza Por ejemplo los diez municipios con mayor nuacutemero total de poblacioacuten en situacioacuten de pobreza (que se pueden observar en la siguiente tabla) acumulan 1137 de la pobla-cioacuten total 993 del total de poblacioacuten en pobreza y 1665 del total de fallecimientos a nivel nacional
De lo anterior podriacutea desprenderse que una estrategia de priorizacioacuten territorial de las poliacuteticas para la aten-cioacuten a la pandemia como la poliacutetica de vacunacioacuten deberiacutea tener principalmente un enfoque que ponga atencioacuten en los municipios maacutes poblados y con mayor poblacioacuten en situacioacuten de pobreza y no en aquellos que tienen un mayor porcentaje de pobreza
con corte al 21 de febrero 2021
TOTA
L DE
FAL
LECI
MIE
NTO
S
TOTAL DE POBLACIOacuteN EN POBREZA
REGIOacuteN
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de SSA (2020-2021) y CONEVAL (2015)
Graacutefico 7 Relacioacuten entre fallecimientos COVID y pobreza a nivel municipal
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MUNICIPIO TOTAL DE POBLACIOacuteN
TOTAL DE FALLECIDOS
TASA DE MUERTES POR MIL
HABITANTES
POBLACIOacuteN EN POBREZA
PORCENTAJE DE POBLACIOacuteN
EN POBREZA
Ecatepec de Morelos
1840902 4057 220 786065 427
Puebla 1719828 4550 265 698250 406
Iztapalapa 1903552 5082 267 666243 350
Leoacuten 1659125 3491 210 522624 315
Tijuana 1693494 3139 185 499581 295
Chimalhuacaacuten 787224 835 106 484143 615
Acapulco de Juaacuterez
771454 1578 205 436643 566
Toluca 908605 1875 206 413415 455
Juaacuterez (Cd) 1502327 2689 179 396614 264
Nezahualcoacuteyotl 1018123 2757 271 394014 387
Total 10 municipios
13804634 30053 218 5297592 384
10 municipiossobre nacional
1137 1665 - 993 -
Total Nacional 121368751 180536 149 5337570900 440
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de SSa (2020-2021) y CONEVAL (2015)
24
13 EFECTOS DE LA DESIGUALDAD FISCAL ENTRE GENERACIONESLa desigualdad fiscal intergeneracional se refiere a los recursos con los que se financian las poliacuteticas puacuteblicas actuales y coacutemo se financiariacutean para las siguientes ge-neraciones Si estas poliacuteticas se mantienen sin cambios la desigualdad seguiraacute estando presente en la sociedad mexicana transmitieacutendose de generacioacuten en genera-cioacuten con implicaciones fiscales que contribuyen y agra-van la desigualdad
Todos los bienes y servicios que el Estado provee a los ciudadanos se financian a traveacutes de los ingresos que el mismo obtiene por pago de impuestos produccioacuten de petroacuteleo y endeudamiento principalmente Coacutemo se gastan estos recursos es decir coacutemo se distribu-yen entre las distintas necesidades de la sociedad y la operacioacuten de gobierno se establece antildeo con antildeo en el Presupuesto de Egresos de la Federacioacuten (PEF) En ese
instrumento presupuestario se puede ver cuaacutento se destina a proveer educacioacuten salud seguridad e infraes-tructura entre otros
Los ingresos provienen de impuestos laborales al con-sumo y al capital principalmente Para 2021 se estima que los ingresos asciendan a 222 del PIB esto es 55 billones de pesos de los cuales 54 provienen de im-puestos laborales 62 de impuestos al consumo 91 de impuestos a capital y 15 de otro tipo de ingresos En la graacutefica 8 se observa esta distribucioacuten y se observa que todos los deciles de la poblacioacuten contribuyen a los ingresos puacuteblicos en mayor o menor medida dependien-do de los ingresos laborales y patrones de consumo de cada decil En cuanto a los impuestos de capital estos incluyen los ingresos petroleros (43) mientras que el decil X contribuye con 25
Graacutefica 8 Ingresos puacuteblicos 2021
Poblacioacuten contribuyente
III
IIIIVV
VI
VII
VIII
IX
X
OyE estatales
Otros ingresos
Futuro
III
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IV
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VI
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Imp Laborales
Imp Consumo
Imp al capital
Sistema Fiscal
Imp Laborales
Educacioacuten
Salud
Salario de gobierno
Pensioacuten Bienestar
Pensiones
Infraestrutura
Otros gastos
Otras Part y Aport
Costo de la deudaSistema financiero
Estados y municipios
No disponibles
543
Endeudamiento
FMP
Ingresos Federacioacuten Gasto puacuteblico
Poblacioacuten beneficiaria
25
Fuente Simulador fiscal CIEP (httpsimuladorfiscalciepmx)
Poblacioacuten contribuyente
Poblacioacuten contribuyente
III
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Otros ingresos
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III
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III
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Imp Laborales
Imp Laborales
Imp Consumo
Imp Consumo
Imp al capital
Imp al capital
Sistema Fiscal
Sistema Fiscal
Imp Consumo
Imp al capital
Educacioacuten
Educacioacuten
Salud
Salud
Salario de gobierno
Salario de gobierno
Pensioacuten Bienestar
Pensioacuten Bienestar
Pensiones
Pensiones
Infraestrutura
Infraestrutura
Otros gastos
Otros gastos
Otras Part y Aport
Otras Part y Aport
Costo de la deuda
Costo de la deuda
Sistema financiero
Sistema financiero
Estados y municipios
Estados y municipios
No disponibles
No disponibles
624
913
Endeudamiento
Endeudamiento
FMP
FMP
Ingresos
Ingresos
Federacioacuten
Federacioacuten
Gasto puacuteblico
Gasto puacuteblico
Poblacioacuten beneficiaria
Poblacioacuten beneficiaria
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Por otro lado el gasto programado para 2021 correspon-de a 63 billones de pesos o 252 del PIB En el escenario ideal el Presupuesto de Egresos de la Federacioacuten (PEF) deberiacutea ser el instrumento que el Estado utiliza para la redistribucioacuten del ingreso es decir los impuestos que pagan los deciles maacutes altos de la distribucioacuten de ingreso deberiacutean financiar los bienes y servicios que consumen los deciles maacutes bajos sin embargo esto no sucede asiacute En la graacutefica 9 es posible observar que el gasto en pen-
siones se concentra en los deciles VI al X mientras que salud parece distribuirse maacutes equitativamente pero el decil I recibe menos recursos que los demaacutes deciles de la distribucioacuten de ingresos
Debido a que el gasto aprobado para 2021 es mayor a los ingresos estimados para el mismo antildeo el endeudamiento para cubrir esa brecha corresponde a 3 del PIB lo que con-tribuye a la tendencia a la alza de la deuda puacuteblica del paiacutes
Graacutefica 9 Gasto puacuteblico 2021
Fuente Simulador fiscal CIEP (httpsimuladorfiscalciepmx)
Poblacioacuten contribuyente
Poblacioacuten contribuyente
III
IIIIVV
VI
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VIII
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OyE estatales
Otros ingresos
Futuro
III
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OyE estatales
Otros ingresos
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III
III
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Imp Laborales
Imp Laborales
Imp Consumo
Imp Consumo
Imp al capital
Imp al capital
Sistema Fiscal
Sistema Fiscal
Educacioacuten
Educacioacuten
Salud
Salud
Salario de gobierno
Salario de gobierno
Pensioacuten Bienestar
Pensioacuten Bienestar
Pensiones
Pensiones
Pensiones 426
Pensiones 426
Infraestrutura
Infraestrutura
Otros gastos
Otros gastos
Otras Part y Aport
Otras Part y Aport
Costo de la deuda
Costo de la deuda
Sistema financiero
Sistema financiero
Estados y municipios
Estados y municipios
No disponibles
No disponibles
Endeudamiento
Endeudamiento
FMP
FMP
Ingresos
Ingresos
Federacioacuten
Federacioacuten
Gasto puacuteblico
Gasto puacuteblico
Poblacioacuten beneficiaria
Poblacioacuten beneficiaria
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En cada PEF se identifica la disminu-cioacuten constante del espacio fiscal el cual se refiere a los recursos disponibles para realizar poliacutetica puacuteblica que se traduce en servicios para la poblacioacuten como hospitales escuelas y carreteras entre otros Lo anterior es el resultado de restar al total de ingresos los gastos comprometidos como el pago de pensiones y el pago de deuda entre otros
El espacio fiscal en Meacutexico se ha redu-cido de 64 del PIB en 2016 a 22 del PIB en 2021 como se observa en la graacute-
fica 10 La crisis sanitaria provocada por la Covid-19 hace que este espacio se reduzca auacuten maacutes por la caiacuteda en los ingresos esperada para 2020 y 2021 pero los gastos com-prometidos siguen creciendo Al mismo tiempo aumen-tan las necesidades de mayor gasto y mejores poliacuteticas puacuteblicas en salud y educacioacuten
ESPACIOFISCAL
Graacutefica 10 Evolucioacuten del espacio fiscal
La disminucioacuten del espacio fiscal es importante porque sentildeala que los recursos que se destinan a proveer de educacioacuten salud infraestructura seguridad programas sociales como guarderiacuteas o transferencias monetarias es cada vez menor lo que implica que la cobertura o la ca-lidad de estos bienes o servicios seraacuten menores Por lo tanto menos personas podraacuten tener acceso a educacioacuten o atencioacuten meacutedica y si lo hacen probablemente la calidad no sea la requerida Esta situacioacuten hace que la pobreza y la desigualdad sigan profundizaacutendose
Asimismo en la graacutefica 11 puede observarse coacutemo el gas-to en pensiones ha desplazado el gasto en salud educa-cioacuten e infraestructura en los uacuteltimos cinco antildeos En 2013 el mayor gasto que haciacutea el Estado era en educacioacuten des-tinando aproximadamente 38 del PIB y a infraestructu-ra 31 por encima de las pensiones el gasto en salud se ha mantenido por debajo del 3 del PIB Sin embargo a partir de 2016 el gasto en pensiones se convirtioacute en el gas-to programable principal en el PEF
28
Graacutefico 11 Desplazamiento de gasto por gasto en pensiones
Fuente Cuenta Puacuteblica 2013-2019 y PEF 2020
Dada la situacioacuten actual y de antildeos ante-riores respecto a coacutemo se financian las poliacuteticas puacuteblicas en Meacutexico antildeo con antildeo se tienen deacuteficits que son cubiertos con deuda Sin embar-go la deuda se paga a mediano o largo plazo por lo que las siguientes generaciones deberaacuten pagar por bienes y servi-cios que estaacuten recibiendo las generaciones actuales
Aquiacute se introduce el teacutermino de inequidad fiscal intergene-racional el cual se refiere a la situacioacuten cuando el sistema fiscal traslada el pago de obligaciones pertenecientes de una generacioacuten a otra creando desigualdad en las apor-taciones netas es decir entre lo que generan viacutea pago de impuestos por ejemplo y lo que reciben viacutea gasto puacuteblico (Auerbach et al 1994ONU 2013) En este sentido los in-gresos puacuteblicos recaudados y los que se espera recaudar en el futuro deben ser suficientes para cubrir las obligacio-nes sociales y financieras de corto mediano y largo plazo
Para calcular la inequidad intergeneracio-nal es necesario proyectar los impuestos y el gasto puacuteblico mediante el uso de per-
files demograacuteficos Este procedimiento estima una recau-dacioacuten y un gasto puacuteblico potencial por antildeo y edad bajo el supuesto de que las poliacuteticas puacuteblicas se mantienen cons-tantes (Auerbach et al 1994 Kotlikoff 2018 ONU 2013)
Cabe mencionar que la sociedad mexicana se encuentra en una transicioacuten demograacutefica lo que quiere decir que antildeo con antildeo hay maacutes adultos mayores pero menos joacutevenes y nintildeos (CONAPO 2018) En la graacutefica 12 se proyecta que para 2050 las personas mayores de 61 antildeos representaraacuten 213 de la poblacioacuten nacional mientras que aquellas entre 35 y 60 antildeos seraacuten 34 del total Esto significa maacutes gente fue-ra de las edades laborales y en este sentido maacutes personas dentro de las edades para jubilarse Con una sociedad en envejecimiento la recaudacioacuten de los principales ingresos del gobierno probablemente disminuiraacute
CUENTAS GENERACIONALES
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Graacutefica 12 Transicioacuten demograacutefica
Fuente Elaboracioacuten por el CIEP con informacioacuten de CONAPO (2018)
Tomando en cuenta la transicioacuten demograacutefica se calculan los perfiles de impuestos y los perfiles de gasto puacuteblico que permitiraacuten estimar la diferencia en las aportaciones netas entre una generacioacuten y otra Los resultados arrojan que bajo las poliacuteticas puacuteblicas actuales un nintildeo recieacuten nacido pagariacutea 138 mil 770 pesos en aportaciones netas mientras que un recieacuten nacido de las siguientes generaciones paga-riacutea 993 mil 066 pesos Esto implica que las futuras gene-raciones tendriacutean que pagar 616 maacutes que las presentes generaciones para recibir los mismos bienes y servicios puacuteblicos que actualmente se proveen tanto en cantidad como en calidad (CIEP 2021)
Existen derechos humanos que el Estado debe respetar proteger garantizar y promover en todo momento Entre esos derechos se encuentran la educacioacuten y la salud los cuales se establecen cada uno en un artiacuteculo de la Cons-titucioacuten Mexicana
La provisioacuten desigual en cantidad y calidad de bienes y servicios relacionados con estos dos derechos principal-mente viola los principios mencionados no solamente en la actualidad sino para las siguientes generaciones quie-nes tendriacutean acceso disminuido a sus derechos y tendriacutean que pagar maacutes impuestos para saldar la deuda en la que se incurrioacute para pagar los bienes y servicios actuales
14 IMPLICACIONES DE POLIacuteTICA PUacuteBLICA PARA COMBATIR LA DESIGUALDAD ANTE LA COVID 19Como se mencionoacute anteriormente la crisis econoacutemica derivada de la pandemia ha ocasionado una desacele-racioacuten de la economiacutea global Sin embargo las afecta-ciones socioeconoacutemicas dependen en gran medida de la pertinencia de las respuestas de poliacutetica econoacutemica implementadas por las autoridades Entre maacutes eficaz sea la respuesta de los gobiernos para proteger empleo y medios de vida los efectos negativos en la economiacutea se-raacuten menores y habraacute mayor bienestar de la poblacioacuten La
efectividad del gobierno depende en cierto porcentaje de la reduccioacuten en el nuacutemero de contagios de tal forma que pueda iniciarse un proceso sostenido de recupera-cioacuten (PNUD 2020)
Los principales efectos que tiene la pandemia en la econo-miacutea de los hogares y su acceso a derechos son Una caiacuteda en la participacioacuten laboral producto de una
peacuterdida de empleos en el sector formal e informal de la
30
economiacutea El empleo femenino no se recupera a la par del masculino
Un incremento de la carga de cuidados de las mujeres que resulta en un incremento en la desigualdad de geacute-nero
De acuerdo con estimaciones realizadas por varios auto-res se espera un incremento en la pobreza y desigualdad de ingresos particularmente en zonas urbanas y en ho-gares vulnerables
Un incremento en la desigualdad en el acceso a derechos que se visibiliza con la pandemia particularmente en el acceso a la salud y a la educacioacuten
Hasta ahora la evidencia en materia econoacutemica sugiere que Meacutexico no ha gastado lo suficiente para lograr estos fines De acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (FMI) los estiacutemulos anunciados por el gobierno federal ante la crisis del coronavirus representan aproximadamente 1 del PIB Sin embargo la media de las economiacuteas emergen-tes es de 6 Ademaacutes mencionan que Meacutexico necesita maacutes apoyo fiscal a corto plazo y reformas creiacutebles a me-diano plazo ya que las autoridades proporcionan un apoyo fiscal directo muy modesto (FMI 2020)
De acuerdo con la evidencia presentada en las secciones anteriores las poliacuteticas puacuteblicas necesarias para reducir el efecto de la pandemia en la desigualdad deben de conside-rar las siguientes liacuteneas
A Para reducir los efectos negativos en el mercado labo-ral se requiere de un programa econoacutemico maacutes decisivo a traveacutes de mayores estiacutemulos econoacutemicos para proteger la estructura productiva de manera incluyente El FMI considera que Meacutexico tiene cierto espacio fiscal y goza de un coacutemodo acceso al mercado de deuda que podriacutea utilizarse en el corto plazo para detener el declive en la actividad econoacutemica y el aumento en la pobreza El espacio fiscal podriacutea ser utilizado para 1) ampliar la de red de seguridad social para incluir a aquellas personas que carecen de acceso o beneficio 2) apoyar la liquidez por ejemplo con aplazamientos de los impuestos y con-tribuciones a la seguridad social y 3) brindar asistencia para la reduccioacuten de costos como subsidios salariales Es decir ir maacutes allaacute de los preacutestamos disponibles para micro y pequentildeas empresas actualmente implementa-dos (FMI 2020)
La ENCOVID estima que en mayo de 2020 866 de las empresas en el paiacutes tuvo alguna afectacioacuten a causa de la pandemia siendo la disminucioacuten de los ingresos la princi-pal que reportaron (Santaella 2020) Aunado a lo anterior el cierre de miles de empresas se traduce en un deterioro del mercado laboral incrementos en la tasa de desempleo y la tasa de informalidad lo que a su vez genera una dis-minucioacuten en la reduccioacuten de los ingresos en los hogares en la calidad de vida y en el consumo de bienes baacutesicos
(PNUD 2020)Aunque el gobierno federal asignoacute en 2020 25 mil millones de pesos del presupuesto federal para programas de creacute-ditos para pequentildeas empresas la proporcioacuten de empresas que recibieron apoyos fue de 59 mientras que el 941 restante no recibioacute ninguacuten tipo de apoyo durante agosto 613 de las empresas considera necesaria una poliacutetica re-lacionada con apoyos fiscales de tal forma que les ayude para hacer frente a la pandemia (INEGI 2020)
La poliacutetica puacuteblica para promover y preservar el empleo en un periodo de crisis como el actual requiere de un enfo-que de geacutenero que permita atender las desigualdades que enfrentan las mujeres por la doble carga laboral y de cuida-dos Sin una estrategia integral en la materia podriacutean per-derse antildeos de avances en la integracioacuten de las mujeres en el mercado laboral
B Mitigar el incremento de la pobreza y desigualdad so-cial de los grupos maacutes vulnerables como mujeres perso-nas adultas mayores y hablantes de lengua indiacutegena con programas sociales adicionales vigilando que sean sos-tenibles en el largo plazoAunque las transferencias monetarias de la actual admi-nistracioacuten pueden contribuir a tener un ingreso miacutenimo en los hogares (CONEVAL 2021) no seraacuten suficientes para poder mitigar el impacto en el mercado laboral ya que no estaacuten disentildeadas para la mayoriacutea de la poblacioacuten que estaacute perdiendo sus ingresos laborales
Algunas de las propuestas sugeridas en materia de poliacutetica social han sido generar un seguro de desempleo un ingre-so miacutenimo vital temporal un programa de subsidios a la noacute-mina o una transferencia directa focalizada a la poblacioacuten sin seguridad social (Oxfam 2020)
En el primer levantamiento de la ENCOVID-19 en abril y mayo menos de 30 de los hogares reportoacute recibir alguacuten programa social porcentaje que aumentoacute a 394 en julio (EQUIDE 2020) Sin embargo es necesario mirar el mon-to maacutes a fondo asiacute como la frecuencia y el tipo de apoyo que se distribuye para evaluar el impacto de la respuesta en el bienestar de las personas En octubre los principales programas sociales que recibieron los hogares mexicanos fueron la Pensioacuten para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores (PBAM) y las Becas Benito Juaacuterez beneficiando a un 13 y 10 de los hogares respectivamente En total 3 de cada 10 hogares declararon formar parte de alguacuten pro-grama social y 1 de cada 10 ha recibido apoyo adicional por la pandemia como despensas descuentos en servicios y apoyos en efectivo cuyo monto y frecuencia variacutea conside-rablemente (EQUIDE 2020)
En el aacutembito subnacional las respuestas han sido insufi-cientes Soacutelo un tercio de los gobiernos estatales (34) ha implementado alguna accioacuten para los trabajadores con
31
disminuciones de sus ingresos mientras que soacutelo 47 de los estados ha implementado alguacuten tipo de atencioacuten a los trabajadores informales con creacuteditos transferen-cias monetarias o subsidios fiscales (OXFAM 2020) En Meacutexico el gobierno federal no ha proporcionado (al menos no al momento de redactar este anaacutelisis) asis-tencia social adicional a raiacutez de la crisis
Un mayor apoyo fiscal temporal a corto plazo aliviariacutea la angustia y el dantildeo econoacutemico duradero Tener pro-puestas claras de reforma fiscal a mediano plazo per-mitiriacutea reducir en el corto plazo los efectos de la Co-vid-19 y asegurariacutea los recursos para poder atender las desigualdades estructurales que agudizaron la crisis econoacutemica y social en beneficio de las presentes y fu-turas generaciones
La implementacioacuten de un paquete de poliacutetica macro-econoacutemica de este tipo podriacutea tener un impacto po-sitivo en el PIB al aumentar 4 puntos porcentuales a mediano plazo y reducir la deuda puacuteblica (FMI 2020) Ademaacutes la insercioacuten de las mujeres en el merca-do laboral ofrece una oportunidad econoacutemica que
puede aprovecharse a raiacutez de la pandemia Si lograacutera-mos igualar la participacioacuten econoacutemica de los hombres y mujeres mexicanas en 2025 se podriacutean generar 810 mil millones adicionales lo cual equivale a 70 del PIB nacional (Masse 2021)
C Proteger el derecho a la salud y educacioacutenEl gobierno mexicano ha mantenido una poliacutetica de austeridad con el objetivo de mantener un balance pre-supuestal Sin embargo la falta de financiamiento a sectores estrateacutegicos para el desarrollo como la salud y la educacioacuten han profundizado la desigualdad en el acceso a estos derechos con importantes consecuen-cias en el corto y largo plazo
En el siguiente capiacutetulo se abordaraacuten los desafiacuteos que la Covid-19 ha puesto en los sistemas puacuteblicos de salud y educacioacuten A traveacutes de un anaacutelisis del gasto puacuteblicos y los sistemas vigentes antes de la pandemia se abor-dan algunas poliacuteticas y estrategias de respuesta que podriacutean ayudar a proteger los derechos a la salud y la educacioacuten de la poblacioacuten mexicana
32
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DESAFIacuteOS ENSALUD Y EDUCACIOacuteN ANTE LA COVID-19
CAPIacuteTULO 2
Los efectos de la crisis sanitaria podriacutean significar un re-troceso en los avances logrados en materia de desarrollo social de la uacuteltima deacutecada ademaacutes de un incremento en las desigualdades pre-existentes El capiacutetulo anterior mostroacute que la crisis sanitaria y econoacutemica causada por la Covid-19 puede exacerbar las desigualdades en ingresos entre los sectores econoacutemicos yo el tamantildeo de las empresas Tam-bieacuten puede profundizar las desigualdades en el acceso a los derechos dependiendo del geacutenero y las vulnerabilidades de las personas
El presente capiacutetulo aborda los principales desafiacuteos de los sistemas puacuteblicos de salud y educacioacuten para garantizar el acceso de estos derechos a la poblacioacuten mexicana ante las consecuencias por la pandemia de la Covid-19 Para ello se presentan los antecedentes de cada sistema previo a la Co-vid-19 en Meacutexico la evolucioacuten del gasto en salud y educa-cioacuten desde 2016 a la fecha incluyendo el gasto ejercido du-rante la pandemia en curso y con ello se plantean los retos que se originaron a raiacutez de la Covid-19 asiacute como las poliacuteticas y estrategias de respuesta que podriacutean mitigar los efectos de la pandemia
De acuerdo con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en Meacutexico la mejora en los niveles de
salud y educacioacuten de las personas contribuye a mejorar la movilidad igualadora de oportunidades es decir reducir las diferencias que existen entre regiones hogares y personas en teacuterminos de su desarrollo humano entendido como el conjunto de oportunidades que tienen las personas para aumentar su libertad (alcanzar estados o realizar acciones que consideran valiosas) (PNUD Meacutexico 2016 paacuteg 22) A esta ampliacioacuten de oportunidades le acompantildea el poder de agen-cia ya que las personas pueden tomar decisiones autoacutenomas para construir activamente sus planes de vida
Una mayor cobertura y calidad en los servicios de salud y educacioacuten ayuda a las familias a escapar de trampas de po-breza en las se encuentran inmersas Tal como menciona Sen (1997) si mediante una mejor educacioacuten y salud los indi-viduos aumentan su productividad e ingreso resulta natural suponer que tambieacuten adquiriraacuten una mayor libertad para to-mar control sobre su propia vida La educacioacuten por ejemplo beneficia a los individuos mediante un mayor ingreso pero tambieacuten en su capacidad para leer comunicarse discutir y tomar decisiones informadas entre otras De esta ma-nera las capacidades obtenidas mediante la educacioacuten y la salud sirven como medios no soacutelo para la produccioacuten econoacutemica sino para el beneficio y la libertad de los individuos influen-ciando el cambio social
21 EL SISTEMA NACIONAL DE SALUD ANTE LA COVID-19La Covid-19 ha puesto a prueba la capacidad de res-puesta del sistema sanitario y ha evidenciado el rezago en materia de cobertura universal en salud (CUS) (Meacuten-dez-Meacutendez 2020) Paiacuteses en todo el mundo se enfrentan a retos en materia de poliacutetica fiscal lo que ha provocado un replanteamiento en las asignaciones presupuestarias entre sectores y dentro de cada sector en este caso al interior del sector salud (Gupta amp Barroy The COVID-19 Crisis and Budgetary Space for Health in Developing Countries 2020)
A nivel internacional la Organizacioacuten Mundial de la Salud (OMS) ha sugerido que cada paiacutes deberiacutea destinar 6 de su Producto Interno Bruto (PIB) a su sistema de salud (OMS OPS 2018) Meacutexico se sumoacute a este compromiso mediante la resolucioacuten del Comiteacute Ejecutivo en su 154ordf sesioacuten de tra-bajo de la 66ordf Sesioacuten del Comiteacute Regional de la Organiza-cioacuten Mundial de la Salud (OMS) para las Ameacutericas que tuvo lugar del 16 al 20 de junio del 2014 Sin embargo entre 2010 y 2021 Meacutexico soacutelo ha destinado entre 25 y 29 de su
PIB anual esto es la mitad de la sugerencia internacional y de estimaciones propias (CIEP 2018)
Si bien los retos originados por la Covid-19 son mundiales el desafiacuteo para el sistema de salud en Meacutexico se ve agudiza-do debido a las carencias acumuladas desde hace al menos una deacutecada particularmente en la variable presupuestaria que impacta los recursos econoacutemicos disponibles en el sistema (Meacutendez-Meacutendez 2019)
Aunado a este contexto se suma un reto maacutes A inicios de 2020 se hizo oficial la creacioacuten del Instituto Nacio-nal de Salud para el Bienestar (INSABI)13 cuyo objetivo es universalizar los servicios de salud para la poblacioacuten que no cuenta con afiliacioacuten a una institucioacuten de seguri-dad social y que sustituye al entonces Seguro Popular sin embargo los retos de financiamiento se mantienen el instituto no cuenta con reglas de operacioacuten y auacuten no estaacute claro el proceso e interaccioacuten que se tendraacute con los gobiernos subnacionales
13 Decreto por el que se reforman adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Salud y de la Ley de los Instituciones Nacio-nales de Salud publicado en el Diario Oficial de la Federacioacuten el 29 de noviembre de 2019 (DOF 2019b)
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Aunado a este contexto se suma un reto maacutes A inicios de 2020 se hizo oficial la creacioacuten del Instituto Nacio-nal de Salud para el Bienestar (INSABI) cuyo objetivo es universalizar los servicios de salud para la poblacioacuten que no cuenta con afiliacioacuten a una institucioacuten de seguridad
social y que sustituye al entonces Seguro Popular sin embargo los retos de financiamiento se mantienen el instituto no cuenta con reglas de operacioacuten y auacuten no estaacute claro el proceso e interaccioacuten que se tendraacute con los gobiernos subnacionales
211 ANTECEDENTES DEL SISTEMA DE SALUD EN MEacuteXICOEn Meacutexico el sistema de salud se encuentra fragmenta-do y es heterogeacuteneo el acceso a los servicios de salud depende del nivel de ingresos o trabajo (CIEP 2018) A traveacutes del sector puacuteblico las instituciones de seguridad social cubren a jubilados trabajadores y sus familiares y de 2004 a 2019 el Seguro Popular dio atencioacuten a una parte de la poblacioacuten sin seguridad social ahora con el INSABI se busca cubrir al total de esta poblacioacuten En cambio las personas de mayores ingresos pueden acce-der a seguros privados (Ver figura 1) Esta fragmentacioacuten tiene como consecuencia una atencioacuten desigual por ejemplo el paquete de servicios de una persona afiliada a INSABI equivale a 225 del paquete de IMSS o SSSTE (CIEP 2018)
Una manera de conocer los antecedentes y heteroge-neidades del sistema de salud en Meacutexico es analizar los avances en materia de cobertura universal del siste-
ma de salud El tema de universalizacioacuten ha estado en la agenda nacional desde hace 20 antildeos cuando el Plan Nacional de Salud (PNS) 2001-2006 hablaba de la demo-cratizacioacuten de la salud enfocada a satisfacer las necesi-dades de todos los ciudadanos y que les brindara protec-cioacuten financiera (Meacutendez-Meacutendez 2020) Sin embargo la universalizacioacuten de la salud auacuten no se ha alcanzado pues existen retos en la afiliacioacuten los servicios o paquetes de atencioacuten y el gasto o seguridad financiera los cuales se profundizan con la Covid-19 y se analizan maacutes adelante La Cobertura Universal en Salud (CUS) se define como asegurar servicios de salud de calidad para todas las personas que lo necesitan sin poner en riesgo su situa-cioacuten econoacutemica (OMS 2018) Para alcanzar este objetivo es necesario incluir tres dimensiones o ejes afiliacioacuten servicios o paquetes de atencioacuten y gasto o seguridad financiera (Ver figura 2) Se analiza cada una de estas di-mensiones con datos de la ENIGH 2016 y 2018
Graacutefico 1 Sistema Nacional de Salud
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de (Danteacutes 2011)
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Graacutefico 2 Las tres dimensiones de la cobertura universal de salud (CUS)
Graacutefico 3 Poblacioacuten afiliada por subsistema
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de (OMS BM 2015)
La afiliacioacuten hace referencia a la derecho-habiencia o inscripcioacuten de una persona o una institucioacuten o programa de salud La afiliacioacuten no es sinoacutenimo de cobertura (CIEP 2018) es una de las tres dimen-siones que incluye la cobertura universal Por lo tanto la afiliacioacuten es una condicioacuten necesaria mas no suficiente para alcanzar la CUS
De acuerdo con la ENIGH la poblacioacuten afiliada a los ser-vicios puacuteblicos de salud se redujo de 821 de la pobla-cioacuten total en 2016 a 815 en 2018 esto es un milloacuten 536 mil 922 personas menos (Ver figura 3) En contraste la
poblacioacuten que no estaacute afiliada al siste-ma puacuteblico de salud se incrementoacute en un milloacuten 120 mil 525 personas de 2016 a 2018 Ademaacutes como se mencionoacute en el capiacutetulo 1 en 2018 la poblacioacuten que viviacutea
con carencias de acceso a servicios de salud fue 162
La reduccioacuten en la poblacioacuten afiliada al sistema puacuteblico de salud por un lado estaacute vinculada al incremento en la poblacioacuten que se autorreportoacute no afiliada a ninguacuten sub-sistema por otro tambieacuten puede estar relacionada a los esfuerzos de eliminar las duplicidades de afiliacioacuten en el sistema (CNPSS 2020)
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de ENIGH 2016 y 2018
A AFILIACIOacuteN iquestQUIEacuteN ESTAacuteCUBIERTO
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14 Clasificacioacuten Estadiacutestica Internacional de Enfermedades y Problemas Relacionados con la Salud (CIE) que permite conocer las causas de mortalidad enfermedades y otros motivos de atencioacuten que afectan a la poblacioacuten Se consideroacute el total de las intervenciones ya que aun-que se solicitoacute el cataacutelogo de servicios las respuestas convergen a que se cubren todos los servicios que necesite la persona afiliada Por la agregacioacuten de IMSS se llega al total de 8 mil intervenciones a partir de las 12 mil 643 intervenciones de la CIE 15 Solo se consideran las intervenciones incluidas en el CAUSES y no las 66 que cubriacutea el Fondo de Proteccioacuten contra Gastos Catastroacuteficos (FPGC)16 En 2018 la diabetes representoacute la segunda causa de muerte y se diagnosticaron 85 millones de mexicanos con diabetes
La segunda dimensioacuten de la CUS tie-ne como objetivo incluir los paquetes de servicios de salud que demande la poblacioacuten considerando la situacioacuten sociodemograacutefica nacional (OMS 2018) Esta segunda variable incluye la capacidad fiacutesica y humana y teoacuteri-camente se conoce como amplitud de los servicios
Para cuantificar la cobertura en paquetes de servicios se consideran las enfermedades o intervenciones incluidas en cada uno de los subsistemas de salud En 2019 el IMSS el ISSSTE y Pemex cubriacutean 8 mil intervenciones de la CIE14 el Seguro Popular cubriacutea un total de mil 807 e IMSS-Bien-estar 50 intervenciones
Lo anterior implica que mientras el programa de IMSS Bienestar incluye aproximadamente 50 intervenciones baacutesicas de salud puacuteblica (vacunas acciones de preven-cioacuten y exaacutemenes de deteccioacuten) las personas afiliadas a los servicios meacutedicos de Pemex tienen acceso a cirugiacuteas esteacuteticas y cosmeacuteticas como parte de la prestacioacuten del contrato colectivo de trabajo (Pemex 2019) En el caso del
Cataacutelogo Uacutenico de Servicios de Salud (CAUSES)15 del entonces Seguro Po-pular eacuteste corresponde a 2258 del cataacutelogo del IMSS e ISSSTE
En especiacutefico la atencioacuten de la dia-betes16 es diferenciada en IMSS
Bienestar uacutenicamente se tiene acceso al examen de diagnoacutestico en contraste con los afiliados al entonces Seguro Popular e IMSS que teniacutean 6 y 11 tipos de com-plicaciones de diabetes cubiertas respectivamente Entre estas intervenciones encontramos diabetes me-llitus originada en el embarazo y diabetes mellitus insu-linodependiente con diversas complicaciones
En cuanto a los recursos fiacutesicos y humanos tambieacuten se presentan diferencias significativas La tabla 1 muestra los resultados en cuanto a algunos indicadores de recur-sos fiacutesicos y humanos seleccionados A nivel nacional el nuacutemero de meacutedicos enfermeras y camas por cada 1000 habitantes se redujo el cambio maacutes pronunciado corresponde al nuacutemero de camas que pasoacute de 16 en 2012 a 11 en 2019
B PAQUETES DE SERVICIOS RECURSOS FIacuteSICOS Y HUMANOS
iquestQUEacute SERVICIOS ESTAacuteN CUBIERTOS
Tabla 1 Capacidad y acceso indicadores por instituciones (por cada 1000 derechohabientes)
DESCRIPCIOacuteN ANtildeO IMSS ISSSTE PEMEX SEGURO POPULAR
IMSS-BIENESTAR
NACIONAL OCDE
Camas censables
2012 09 09 47 12 09 16 48
2019 07 07 28 13 03 11 48
Meacutedicos 2012 13 14 46 18 06 22 32
2019 13 15 40 22 05 20 33
Enferme-riacutea 2012 16 16 58 23 11 26 88
2019 15 17 35 30 10 24 91
Nota Las variables se calculan por cada 1000 habitantes para el caso de la OCDE y a nivel nacional y por cada 1000 derecho-habientes en el caso de las instituciones o programas Pemex incluye a Sedena y Semar
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de ENIGH 2016 y 2018
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17 En Meacutexico maacutes de 90 del gasto privado corresponde al gasto de bolsillo de los hogares (Sesma-Vaacutezquez 2002) 18 Un hogar incurre en gasto catastroacutefico en salud cuando su gasto de bolsillo en salud representa 30 o maacutes de su ingreso disponible (Meacuten-dez-Meacutendez 2017) 19 El gasto empobrecedor se refiere al gasto en salud que realizan los hogares y que los ubican por debajo de la liacutenea de pobreza alimentaria desarrollada por el CONEVAL (Secretariacutea de Salud 2015)
Como resultado de la fragmentacioacuten del sistema de sa-lud los recursos humanos y fiacutesicos por subsistema son muy diferentes Los indicadores de Pemex son los que maacutes se acercan o incluso superan al promedio de la OCDE En contraste los indicadores maacutes bajos se pre-sentan en IMSS-Bienestar seguidos por los indicadores del IMSS e ISSSTE
De acuerdo con la tabla 2 los recursos fiacutesicos y humanos disponibles para la atencioacuten de padecimientos oncoloacutegi-cos son muy diferentes por subsistema y geograacuteficamen-te El mayor nuacutemero de consultorios camas y meacutedicos
para la atencioacuten de padecimientos oncoloacutegicos se con-centran en SSa seguido por el IMSS Sin embargo Ciudad de Meacutexico Jalisco y Nuevo Leoacuten concentran 377 de los consultorios en el IMSS mientras que Tlaxcala no cuenta con recursos fiacutesicos y humanos para este padecimiento
En el ISSSTE uacutenicamente los estados de Baja Califor-nia Ciudad de Meacutexico Hidalgo Jalisco Tabasco y Ta-maulipas reportaron camas de oncologiacutea Por su parte Ciudad de Meacutexico concentra 742 de los consultorios 821 de las camas y 640 de los meacutedicos oncoloacutegicos de Pemex
Tabla 2 Capacidad y acceso para Oncoloacutegico indicadores por instituciones
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de (DGIS 2020)
SUBSISTEMA PROGRAMA
CONSULTORIOS CAMAS MEacuteDICOS
IMSS 138 275 208
IMSS BIENESTAR 0 1 0
ISSSTE 28 58 96
SSA 271 855 565
Pemex 31 67 25
Otros 64 31 71
Total 532 1287 965
La tercera dimensioacuten de la CUS co-rresponde a los recursos econoacutemicos disponibles en el sistema de salud ya que estaacute vinculado con la seguridad fi-nanciera que busca evitar que el gasto de bolsillo de los hogares no ponga en riesgo su situacioacuten econoacutemica
Meacutexico mantiene una brecha de maacutes de 3 puntos del PIB en el presupuesto que destina a su sistema de salud respecto a lo sugerido por la OMS y al promedio que los paiacuteses de la OCDE desti-nan a este sector Ademaacutes la recomendacioacuten internacio-nal es tender a una composicioacuten 8020 entre el gasto puacute-
blico y gasto privado (OMS BM 2015) esto con la finalidad de evitar que el gasto privado17 sea tan elevado que conlleve a gasto catastroacutefico18 o gas-to empobrecedor19 a causa del gasto en saludAl comparar el gasto puacuteblico contra el gasto de bolsillo se observa que uacutenicamente en la poblacioacuten dere-chohabiente de Pemex el gasto puacute-
blico supera el 80 sugerido por la OMS y el BM 87 del gasto total es puacuteblico y 13 es gasto de bolsillo En contraste para la poblacioacuten de IMSS Bienestar el gasto de bolsillo es superior al gasto puacuteblico (Ver figura 4) El
CRECURSOS ECONOacuteMICOS GASTO PER CAacutePITA Y GASTO
DE BOLSILLO iquestQUEacute PROPORCIOacuteN DE
LOS COSTOS ESTAacuteN CUBIERTOS
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incremento en el gasto de bolsillo de la poblacioacuten maacutes vulnerable podriacutea ser resultado del bajo nivel de gasto per caacutepita Ademaacutes la inexistencia de mecanismos de
proteccioacuten contra el riesgo financiero por gastos en salud origina y perpetuacutea un ciacuterculo vicioso de enferme-dad y pobreza (OMS 2018)
Graacutefico 4 Gasto per caacutepita y gasto de bolsillo promedio
Fuente Elaboracioacuten propiadel CIEP con informacioacuten de la SHCP y del INEGI
212 GASTO PUacuteBLICO EN SALUD En Meacutexico el presupuesto puacuteblico para salud ha sido in-suficiente para dar respuesta a la creciente demanda de los servicios de salud (CIEP 2018) En 202120 el presu-puesto para salud se ubicaraacute al mismo nivel que el gasto ejercido en 2013 pero con 105 millones de mexicanos maacutes debido al crecimiento poblacional
La figura 5 muestra que de 2016 a 2019 el presupuesto para salud se contrajo 35 en teacuterminos reales Durante este periodo el presupuesto reforzoacute la tendencia inercial al bajo crecimiento con recortes en SSa FASSA Pemex y Sedena por 152 10 209 y 62 respectivamen-te en teacuterminos reales
20 El aumento del presupuesto en salud como porcentaje del PIB se debe a la caiacuteda de 8 del PIB estimado para 2020
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Graacutefico 5 Graacutefico total en salud 2016-2021
Fuente Elaboracioacuten propiadel CIEP con informacioacuten de la SHCP
Ademaacutes en 2019 los programas presupuestarios de Apoyos para la proteccioacuten de las personas en estado de necesidad y el Programa de Desarrollo Comunitario ldquoCo-munidad DIFerenterdquo de la SSa dejaron de recibir recursos Asimismo de 2018 a 2019 el presupuesto de PROSPERA Programa de Inclusioacuten Social y el Programa de estancias infantiles para apoyar a madres trabajadoras disminuyoacute 963 y 735 respectivamente estos programas des-aparecieron en 2020
Se observa que para el antildeo 2020 hubo un aumento en el presupuesto para salud y que con la pandemia el presu-puesto aprobado en PEF se modificoacute y aumentoacute 304 aunque al cuarto trimestre de 2020 no parece haber uti-lizado estos recursos extra
Para el antildeo 2021 se planea gastar 19 maacutes de lo aproba-do en 2020 pero 11 menos que el presupuesto modifi-cado Lo anterior sigue siendo insuficiente para atender
la crisis sanitaria provocada por la Covid-19 Este au-mento de recursos se concentra en la creacioacuten de 18 mil 426 plazas laborales lo que hariacutea que Meacutexico pase de te-ner 20 a 21 meacutedicos por cada 1000 derechohabientes El promedio de la OCDE es 33 meacutedicos por cada 1000 habitantes (CIEP 2020)
Ademaacutes el presupuesto de 2021 oficialmente incorpora los recursos del INSABI Anteriormente los programas relacionados con el instituto eran tres Medicamentos gratuitos21 FASSA y Seguro Meacutedico Siglo XXI Para 2021 desaparece el programa Seguro Meacutedico Siglo XXI por lo cual el INSABI considera una parte del programa de Atencioacuten a la Salud y alcanza un monto de 198 mil 334 mi-llones de pesos (mdp) lo que representoacute un aumento de 45 y 39 respecto a 2019 y 2020 respectivamente
En el anexo 1 se encuentra la lista de programas y su pre-supuesto modificado para 2020
21 Antes Seguro Popular
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2121 GASTO PER CAacutePITA
Las reducciones y aumentos del gasto puacuteblico en salud se reflejan en el gasto per caacutepita el cual permite conocer cuaacutel seriacutea el monto disponible en teoriacutea para cada persona afiliada o adscrita a alguacuten sistema o programa de salud Este gasto puede incrementarse por dos viacuteas una disminucioacuten en la poblacioacuten o un aumento en el presupuesto
De acuerdo con la figura 6 de 2010 a 2021 el gasto per caacutepita de todos los subsistemas se contrajo Pemex pre-senta la mayor contraccioacuten al pasar de
24 mil 542 pesos en 2010 a 13 mil 293 pesos en 2021 El gas-to per caacutepita del IMSS disminuyoacute 192 en teacuterminos reales Ademaacutes en el ISSSTE e IMSS Bienestar el presupuesto per caacutepita se contrajo 97 y 102 respectivamente
POR SUBSISTEMADE SALUD
Graacutefico 6 Gasto per caacutepita por subsistema
Fuente Elaboracioacuten propiadel CIEP con informacioacuten de la SHCP e informes de resultados de subsistemas
Por su parte de 2010 a 2020 el gasto per caacutepita de Se-guro Popular (ahora INSABI) aumentoacute 126 Sin embar-go en 2021 presenta la mayor reduccioacuten debido a que el aumento en el presupuesto no corresponde con la
ampliacioacuten para llegar a toda la poblacioacuten sin seguridad social por lo que pasoacute de $3991 pesos en 2020 a $2602 pesos por persona
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La figura 7 muestra la heterogeneidad del presupuesto para salud conforma-do por ramo 12 (SSa) FASSA y gasto es-tatal por entidad federativa en 2018 La diferencia en el presupuesto por entidad federativa llegoacute a ser hasta de 37 mil 77 mdp el presupuesto de Estado
de Meacutexico y Ciudad de Meacutexico fue 38 mil 620 mdp y 30 mil 892 mdp respec-tivamente En contraste las entidades federativas de Baja California Sur y Co-
lima con montos inferiores a mil 869 mdp
POR ENTIDADFEDERATIVA
Graacutefico 7 Presupuesto para la salud por entidad federativa
Fuente Elaboracioacuten propiadel CIEP con informacioacuten de SICUENTAS
(Inluye ramo 12 FASSA gasto estatal)
Los recursos del ramo 12 se situaron entre 22 mil 305 mdp y 320 mdp las entidades con mayores recursos para salud a traveacutes de este ramo fueron Estado de Meacute-xico Ciudad de Meacutexico Veracruz Puebla y Guanajuato El gasto estatal de Ciudad de Meacutexico fue 10 mil 498 mdp contra 06 mdp de Chiapas La inequidad geograacutefica del gasto total en salud es adicional a la que existe por ins-titucioacuten o programa de atencioacuten a la salud (CIEP 2018) El presupuesto por entidad federativa se determina en parte por el tamantildeo de la poblacioacuten por esta razoacuten se realiza el anaacutelisis per caacutepita a continuacioacuten
El gasto total en salud por persona difiere hasta en $13118 pesos de acuerdo con la entidad federativa en
la que se encuentre El gasto puacuteblico y el gasto de bol-sillo presenta una diferencia de $12524 pesos y $1979 pesos respectivamente El gasto puacuteblico de Ciudad de Meacutexico fue $15553 pesos por persona como resultado de la centralizacioacuten de aspectos administrativos segui-do por Baja California Sur con $6636 pesos por persona En contraste el gasto puacuteblico en Oaxaca Puebla y Chia-pas fue menor a $3588 pesos por persona La media a nivel nacional fue $5312 pesos (Ver figura 8) El gasto de bolsillo por entidad se ubicoacute en un rango que va desde $1494 a $3474 pesos anuales Jalisco Aguascalientes y Nuevo Leoacuten presentaron un gasto de bolsillo mayor a $3000 pesos Las entidades con menor gasto de bolsillo son Estado de Meacutexico Tlaxcala y Tamaulipas
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Graacutefico 8 Gasto per caacutepita y de bolsillo entidad federativa
Fuente Elaboracioacuten propiadel CIEP con informacioacuten de SHCP INEGI y SICUENTAS
213 LA RESPUESTA EN SALUD ANTE LA COVID 19El 11 de marzo de 2020 la OMS caracterizoacute a la Covid-19 como pandemia es decir la propagacioacuten mundial de una nueva enfermedad (OMS 2020a OMS 2020b) y en Meacutexico el 24 de marzo 2020 se publicoacute el Acuerdo por el que se esta-blecen las medidas preventivas que se deberaacuten implemen-tar para la mitigacioacuten y control de los riesgos para la salud que implica la Covid-19 (DOF 2020)
La respuesta a la pandemia incluiacutea enfocar esfuerzos en tres aspectos Garantizar el acceso al diagnoacutestico y trata-
miento para todos impulsar y optimizar la capacidad del sistema de salud y mantener los servicios preexistentes de salud (OCDE 2020)
Para esta respuesta seriacutea necesario contar con personal necesario insumos adecuados y capacidad fiacutesica En las secciones previas se muestran los indicadores por tipo de institucioacuten que de manera general reflejan el estatus de estas variables al inicio de la pandemia Ante esa situacioacuten los principales retos se abordan a continuacioacuten
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Personal En suma Meacutexico cuenta con 2 meacutedicos por cada mil habitantes y 24 enfer-meras por cada mil habitantes Para alcanzar el promedio de los paiacuteses de la OCDE seriacutea necesario incrementar a 33 el nuacutemero de meacutedicos y 91 el nuacutemero de enfermeras
Insumos En este aspecto se destaca en primer lugar el nuacutemero de pruebas aplicadas y el suministro de protec-cioacuten y emergencia Soacutelo en el caso del nuacutemero de prue-bas el promedio de los paiacuteses de la OCDE ronda las 155 pruebas por cada 1000 habitantes Meacutexico tiene una tasa de 015 pruebas por cada 1000 habitantes22 al 12 de enero 2021 (Meacutendez-Meacutendez 2020)
Capacidad fiacutesica Hace referencia al nuacutemero total de ca-mas disponibles es decir camas hospitalarias en general Aunque de manera maacutes especiacutefica se requieren camas de cuidado intensivo las camas hospitalarias pueden ser uti-lizadas de manera temporal si se equipan adecuadamen-te En este aspecto Meacutexico cuenta con 11 camas por cada mil habitantes Para alcanzar el promedio de los paiacuteses de la OCDE se requeririacutea incrementar 43 veces el nuacutemero de camas actuales (Meacutendez-Meacutendez 2020)
Soacutelo para estos tres rubros seriacutea necesario 094 puntos del PIB adicionales al presupuesto aprobado en el antildeo 2020 para salud En el ejercicio del gasto que se presenta en
la siguiente seccioacuten lo que se observoacute es un in-cremento de 304 respecto al monto aproba-
do para este antildeo equivalente a 009 puntos del PIB (Meacuten-dez-Meacutendez 2020)
Interrupcioacuten de los servicios preexistentes de salud Uno de los efectos indirectos de la Covid19 ha sido la interrup-cioacuten de servicios de salud esto se puede deber tanto a una falta de oferta como a una falta de demanda de la atencioacuten
Durante el primer semestre de 2020 las consultas cayeron 470 al pasar de 44 millones 565 mil 889 a 23 millones 636 mil 743 en 2019 Seis de cada diez consultas que se dejaron de otorgar corresponden a consulta sub-secuente En 2020 188 de las consultas fue por enfer-medades croacutenicas lo cual estaacute en liacutenea con la transicioacuten epidemioloacutegica que atraviesa actualmente el paiacutes La categoriacutea con menor participacioacuten es salud mental con 20 del total en 2019 y 19 del total en 2020
Las reducciones en consultas de primera vez durante el primer semestre de 2020 respecto al mismo periodo de 2019 se muestran en la figura 9 En teacuterminos porcentua-les la mayor caiacuteda se da en las consultas de salud bucal con 573 menos seguida de consultas a sanos y salud mental con 484 y 464 menos consultas respectivamente
22 El promedio de la OCDE es 155 pruebas por cada 1000 afiliados los paiacuteses de Latinoameacuterica han realizado 29 pruebas (BID 2020)
Graacutefico 9 Consultas meacutedicas enero-junio 2019 vs 2020 primera vez
Fuente Elaboracioacuten propiadel CIEP con informacioacuten de la DGIS SSa
RETOS
47
Tambieacuten las consultas subsecuentes de salud bucal tuvieron la mayor caiacuteda en teacuterminos porcentuales con 632 menos consultas Las consultas a sanos fueron 4
millones 398 mil 710 menos respecto a 2019 asiacute como la caiacuteda de 2 millones 460 mil 584 en consultas de enfer-medades croacutenicas (Ver figura 10)
Graacutefico 10 Consultas meacutedicas enero-junio 2019 vs 2020 subsecuente
Fuente Elaboracioacuten propiadel CIEP con informacioacuten de la DGIS SSa
Las reducciones en consultas de primera vez y sub-secuentes muestran un panorama nacional sobre el impacto indirecto en la interrupcioacuten de servicios pre-
existentes de salud los cuales podriacutean tener implica-ciones durante los siguientes antildeos asiacute como requeri-mientos financieros
Al cierre del antildeo 2020 el gasto paga-do por el sector salud fue 47 menor al presupuesto modificado El presu-puesto para salud durante el antildeo de pandemia aumentoacute 836 respecto al
gasto ejercido en 2019 y 304 respec-to al monto aprobado para 2020 El pago de servicios personales (noacutemina) alcan-zoacute 4275 del presupuesto pagado (Ver figura 11)
GASTO PUacuteBLICOEN SALUD
DURANTE 2020
48
De acuerdo con los avances trimestrales se encuentra que en los cuatro trimestres de 2020 el gasto del sector salud fue inferior al presupuesto programado que resultoacute al incorporar las adecuaciones presupuestarias al presu-puesto aprobado
En los primeros tres meses del antildeo 2020 el gasto ejercido por el sector salud ascendioacute a 203 de todo el gasto apro-bado Pemex gastoacute maacutes del presupuesto que le habiacutean pro-gramado mientras que IMSS e ISSTE gastaron menos Al segundo semestre de 2020 todos los subsistemas del sector salud gastaron menos de lo programado en el pre-supuesto pero para el tercer trimestre de 2020 los sub-sistemas de salud gastaron entre 618 y 809 de su
presupuesto aprobado El presupuesto ejercido al tercer trimestre por el sector salud fue 435 mil 72 mdp
Finalmente al cuarto trimestre de 2020 el IMSS ejercioacute me-nos del presupuesto que teniacutea aprobado mientras que el ISSSTE la SSa y los servicios meacutedicos de Pemex ejercieron un presupuesto menor al modificado pero mayor al aproba-do es decir menos de lo que se programoacute ante la pandemia por Covid-19 (Ver Figura 12)
En resumen los recursos destinados a salud no se ocupa-ron en su totalidad a pesar de la necesidad de atencioacuten por la Covid-19 durante 2020
Graacutefico 11 Gasto del sector salud al cuarto trimestre del 2020
Fuente Elaboracdo por el CIEP con datos de los informes al Congreso de la Unioacuten de SHCP
Graacutefico 12 Gasto puacuteblico por subsistema de salud al cuarto trimestre del 2020
Fuente Elaboracdo por el CIEP con informacioacuten de SHCP
49
Tabla 3 Presupuesto para proyectos de inversioacuten para hacer frente a la pandemia
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de (SHCP 2020)
Dentro del gasto programado para pro-yectos de inversioacuten para hacer frente a la Covid-19 se encuentra la adquisicioacuten de ventiladores equipos de diagnoacutestico y adquisicioacuten de equipamiento para la reconversioacuten de hos-pitales para la atencioacuten de pacientes
En 2020 el monto aprobado para pro-yectos de inversioacuten para hacer frente a la pandemia fue 4 mil 125 mdp sin em-bargo el monto ejercido alcanzoacute 2 mil 519
mdp esto representa 04 del gasto modificado del sector salud Este monto ejercido uacutenicamente estuvo a cargo del IMSS (Ver tabla 3)
AMPLIACIOacuteN DE CAPACIDAD FIacuteSICA
INCREMENTOAL GASTO
CONCEPTO INVERSIOacuteN TOTAL (A)
MONTO MODIFICADO (B)
MONTO EJERCIDO (C)
AVANCE (CB)
Equipo meacutedico 977310 278364 157004 564
Ventiladores 771370 75336 52850 702
Unidades meacutedicasreconversioacuten
65257 58782 41997 714
Otros 070 000 000 00
Total 1814006 412483 251852 611
Del gasto ejercido 623 corresponde a la adquisicioacuten de equipo meacutedico para la atencioacuten de la Covid-19 Para la compra de ventiladores se destinaron 5285 mdp y 420
mdp para la adquisicioacuten de unidades meacutedicas tempora-les y reconversioacuten hospitalaria
214 POLIacuteTCAS Y ESTRATEGIAS DE RESPUESTALas estrategias de reasignacioacuten del gasto puacuteblico han sido las maacutes utilizadas en el mundo para hacer frente a las necesidades de atencioacuten que incluyen no soacutelo la atencioacuten por Covid-19 sino tambieacuten el mantenimiento de los servicios preexistentes de salud
Dentro de las herramientas que se han utilizado para la res-puesta inmediata estaacute la creacioacuten de un fondo para la res-puesta por Covid19 reasignaciones presupuestarias entre sectores priorizacioacuten del presupuesto a la salud (Gupta amp Barroy 2020) y la creacioacuten de programas presupuestarios emergentes yo temporales para dar seguimiento y traza-bilidad al gasto (Social Health Protection Network 2020)
En Meacutexico el 18 de marzo de 2020 se aproboacute la creacioacuten de un fondo para la Prevencioacuten y Atencioacuten de Emergencias por hasta 180 mil 733 mdp pero este monto no fue exclusivo para el sistema de salud Ade-maacutes como se detalloacute en la seccioacuten anterior el gasto
total en el sector salud durante 2020 no incrementoacute respecto al monto ejerci-do en 2019 lo cual podriacutea disminuir los recursos existentes para mantener los
servicios y atencioacuten meacutedica
50
23 Cifras obtenidas de la conferencia matutina del 13 de octubre de 202024 Antes Fondo de Proteccioacuten contra Gastos Catastroacuteficos (FPGC) 25 13 hospitales de la SSa 18 del IMSS y 2 hospitales del ISSSTE
Tabla 4 Compra de vacuna contra Covid19
LABORATORIO NUacuteMERO DE DOSIS (MILLONES)
DOSIS POR PERSONA POBLACIOacuteN INMUNIZADA (MILLONES)
COVAX 515 2 26
Pfizer 344 2 17
AstraZeneca 774 2 38
CanSino 350 1 35
Sputnik V 220 2 11
AstraZeneca (India) 20 2 1
Sinovac 100 2 5
Total 2323 133
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de la conferencia matutina presidencial del 16 de febrero de 2021
VACUNASSe contempla un presupuesto de 35 mil 153 mdp para cubrir aproximadamente 116 millones de personas En la primera semana de octu-bre se realizoacute el primer anticipo por 6 mil mdp23 En la
tabla 4 se presenta el nuacutemero de dosis que se planea comprar por laboratorio y el total
de poblacioacuten que seriacutea inmunizada
Los recursos para la compra de la vacuna contra Co-vid-19 no provienen de una reasignacioacuten presupuestaria entre otros sectores ni al interior del sector salud sino del Fondo de Salud para el Bienestar24 el cual se encar-ga de atender padecimientos de alta especialidad para poblacioacuten que no cuenta con afiliacioacuten a instituciones de seguridad social
Este fondo con la creacioacuten del INSABI y con la com-pra de la vacuna reduciriacutea su saldo en 75 respecto al monto que teniacutea al segundo trimestre de 2020 y podriacutea arriesgar los recursos comprometidos para la atencioacuten de enfermedades de mayor especialidad croacutenicas y que representan un costo significativo para las familias
RECONVERSIOacuteNHOSPITALARIA
La reconversioacuten hospitalaria implica usar camas de aacutereas distintas que pue-dan equiparse y modificarse a fin de prestar atencioacuten de cuidados intensivos a pacientes de Covid-19 En abril de 2020 se emitieron los Lineamientos para la Reconversioacuten Hospitalaria (LRH) que establecen los criterios que deben de cumplirse en las tres etapas de la atencioacuten de Covid-19 (PNUD 2020)
Etapa 1 se designaron 33 hospitales exclusivos para la atencioacuten de Covid-1925 y cinco Institutos Nacionales que recibiriacutean a pacientes de Covid1-9 soacutelo en aacutereas es-peciales De acuerdo con PNUD (2020) los 33 hospitales
aportaron hasta 8000 camas hospitala-rias 97 camas de cuidados intermedios y 600 camas en UCI Ademaacutes el gobier-no federal contratoacute 3300 camas de hos-
pitales privados incluidas 500 de cuidados intensivos
Etapa 2 camas reconvertidas de los hospitales de la etapa 1 y otras que camas que puedan ser reconvertidas en hospitales que no cumplen con los requisitos de la eta-pa 1 Se contaron con 132 hospitales con un total de 18 mil 377 camas hospitalarias y mil 180 en UCI Estos hospitales tendriacutean que seguir atendiendo a su demanda habitual de servicios y recibir ademaacutes a pacientes con Covid-19
51
26 En Ciudad de Meacutexico se habilitoacute de manera temporal el Centro de Convenciones Citibanamex como hospital para la atencioacuten a la Covid-19 el cual contoacute con 240 camas incluidas 36 de terapia intermedia 27 Es un sistema de seleccioacuten y clasificacioacuten de pacientes en los servicios de urgencia basado en sus necesidades terapeacuteuticas y los recursos disponibles para atenderlo
Tabla 5 Reconversioacuten hospitalaria IMSS (enero 2021)
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de (IMSS 2021)
ENTIDAD CAMAS ANTES DE RECONVERSIOacuteN
TOTAL VARIACIOacuteN
Quereacutetaro 380 484 274
Hidalgo 270 332 230Puebla 402 609 515
Morelos 183 302 650Guanajuato 620 932 503Nuevo Leoacuten 1038 1188 145
Jalisco 1290 1853 436Michoacaacuten 221 416 882
TOTAL 4404 6116 389
Nota El total corresponde a la suma de las camas antes de reconversioacuten maacutes mil 712 camas
Etapa 3 hospitales que podriacutean expandir su capacidad para atender a pacientes desplazados de los hospitales Co-vid-19 en aacutereas independientes sin arriesgar las intervencio-nes que realizan En total se contaron con 42 mil 194 camas
No obstante no se encontraron datos oficiales sobre el nuacutemero de camas adicionales que se adquirieron por la
reconversioacuten hospitalaria de unidades temporales de Co-vid-1926 En varios medios de comunicacioacuten se mencionoacute que Meacutexico incrementoacute en 3756 las camas de cuidados intensivos para pacientes de Covid-19 (La Jornada 2020) Mientras el IMSS incrementoacute en 389 el nuacutemero de ca-mas en ochos entidades federativas esto es mil 712 ca-mas maacutes (Ver tabla 5)
PAQUETE DE SERVIVIOS SIN INTERRUPCIOacuteN
En cuanto a las estrategias para man-tener los servicios preexistentes de sa-lud las principales recomendaciones se orientan en aplicar tres estrategias de priorizacioacuten de los servicios de sa-lud triaje27 uso de telemedicina y definir un paquete de servicios que no podraacuten ser interrumpidos como vacu-nas y seguimiento a enfermedades croacutenicas entre otras
Ademaacutes de los esfuerzos que realizan los paiacuteses por aplanar la curva de contagios de Covid-19 y evitar que la pandemia se acelere los gobiernos tambieacuten deben pro-teger otros servicios de salud esenciales que van desde el trabajo de parto y la inmunizacioacuten hasta la atencioacuten
del VIH y la tuberculosos la diaacutelisis y el tratamiento del caacutencer (CGD 2020)
La atencioacuten de la pandemia durante 2020 requeriacutea aumentar el presu-
puesto del sector salud en 094 puntos del PIB (Tabla 6) esto es 108 veces el gasto adicional al aprobado que se hizo en 2020 Este presupuesto considera la contratacioacuten de meacutedicos y enfermeras la compra de pruebas y aumentar el nuacutemero de camas El gasto del sector salud al cuarto trimestre de 2020 fue 19 mil 985 mdp maacutes respecto al monto aprobado que representoacute 009 puntos del PIB
52
28 Incluye uacutenicamente la matriacutecula escolarizada
Tabla 6 Respuesta presupuestaria ante la Covid19
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de (DGIS 2020) (IMSS 2020) (CNPSS 2020) (INEGI 2017) (INEGI 2019) (OCDE 2014)
Nota Para personal se considera incrementar al doble el nuacutemero de enfermeras con un salario mensual de $18254 pesos la contratacioacuten de meacutedi-cos para alcanzar el promedio de la OCDE de 33 con un salario mensual de $29956 pesos Insumos contempla la compra de pruebas con un precio unitario de $22019 pesos Incrementar al doble el nuacutemero de camas (El IMSS contemplo $1255837916 para la adquisicioacuten de 21 mil 500 camas)
PRIORIDADES ABRIL - DICIEMBRE 2020 (MDP) PIB
Personal 1651519 07
Insumos 436148 02
Inversioacuten 79824 003
Total 2167491 094
22 EDUCACIOacuteNLa crisis sanitaria por la Covid-19 no soacutelo ha tenido con-secuencias en el sector salud El confinamiento tambieacuten implicoacute el cierre de escuelas alrededor del mundo lo que representa que maacutes de mil 600 millones de nintildeos interrum-piraacuten el proceso educativo que transitaban reduciendo el aprendizaje de cada uno de ellos y con posibles aumentos en las tasas de abandono escolar (De Hoyos 2020)
La educacioacuten abona a la recuperacioacuten de las crisis a traveacutes de la aportacioacuten de normalidad conocimientos y habilida-des necesarias para el desarrollo ademaacutes de que se crean las bases para disminuir brechas sociales y econoacutemicas (UNICEF 2020) Por ello la educacioacuten no debe suspenderse a pesar de una emergencia sanitaria Sin embargo dada la crisis sanitaria se optoacute por el cierre de escuelas como una medida para prevenir los contagios
Existe evidencia que muestra un impacto desproporciona-do de la crisis de la Covid-19 sobre las mujeres A diferencia de recesiones anteriores esta crisis produjo un aumento en el desempleo femenino en Estados Unidos dado que las mujeres se encargan en mayor medida del cuidado in-fantil ante el cierre de las escuelas al tiempo que enfrentan una mayor probabilidad de reducir sus horas de trabajo Se
advierte que incluso antes de la contingencia sanitaria de 2020 los cambios en los horarios escolares derivaron en cambios en la participacioacuten laboral femenina lo que pone de manifiesto una probable ampliacioacuten de la desigualdad de geacute-nero en la crisis actual dado que las mujeres comprometen en mayor medida sus oportunidades de empleo al quedarse en casa al cuidado de los nintildeos (Francesca Caselli Frances-co Grigoli Damiano Sandri Antonio Spilimbergo 2021)
En Meacutexico las clases presenciales se suspendieron a partir de marzo de 2020 y para finales de abril en aproxi-madamente 180 paiacuteses las escuelas se encontraban ce-rradas o parcialmente cerradas (The World Bank 2020) En este contexto el derecho a la educacioacuten de las nintildeas nintildeos y adolescentes se ve perjudicado por la suspensioacuten de clases presenciales
No obstante durante 2020 la poliacutetica y estrategia para combatir los efectos de la Covid-19 en el Sistema Educativo Nacional (SEN) no contoacute con una inversioacuten adicional al pre-supuesto educativo de 2020 Lo anterior en un contexto en el que soacutelo 564 de los hogares en Meacutexico tiene acceso a internet y uacutenicamente 443 cuenta con una computadora (INEGI 2019)
221 TAMANtildeO DEL SISTEMA DE EDUCACIOacuteN NACIONALEn los uacuteltimos diez antildeos el sistema educativo mexicano ha crecido y se ha caracterizado por ser en su mayoriacutea puacuteblico y gratuito como lo estipula el Artiacuteculo 3deg consti-tucional De acuerdo con la SEP (SEP 2021) la matriacutecula total28 en Meacutexico incrementoacute de 33 millones 875 mil 685 alumnos en el ciclo escolar 2009-2010 a 36 millones 518 mil 712 alumnos en el ciclo 2019-2020 Sin embargo la
proporcioacuten de alumnos matriculados en el sistema puacute-blico disminuyoacute de 871 en el ciclo escolar 2009-2010 a 855 en el ciclo 2019-2020 (ver figura 13) En relacioacuten con el nuacutemero total de escuelas este presentoacute un incre-mento en los uacuteltimos 10 antildeos y al igual que la matriacutecula el porcentaje de escuelas de sostenimiento puacuteblico dis-minuyoacute de 84 a 822 del total
53
La matriacutecula puacuteblica de educacioacuten indiacutegena ascendioacute en el ciclo escolar 2019-2020 a 12 millones de alumnas y alumnos lo que representoacute 4 de la matriacutecula total puacute-blica y 55 de la matriacutecula puacuteblica de educacioacuten baacutesica (SEP 2020) Estos alumnos acuden a 22 mil 080 escue-las puacuteblicas
Respecto a la distribucioacuten geograacutefica de los alumnos matriculados en el sistema puacuteblico durante el ciclo es-colar 2019-2020 en relacioacuten con el nuacutemero de alumnos
por escuela las entidades con maacutes alumnos por cada plantel educativo fueron Ciudad de Meacutexico Baja Cali-fornia y Aguascalientes En cambio Veracruz Chiapas y Oaxaca fueron las entidades con menos alumnos por escuela (ver Figura 14) Es preciso mencionar que las en-tidades con maacutes alumnos por cada plantel educativo se encuentran entre las entidades con menores niveles de pobreza en el paiacutes Asimismo las entidades con menos alumnos se encuentran entre las maacutes pobres con cifras de pobreza por arriba de 60 (CONEVAL 2019)
Graacutefico 13 Matriacutecula total y nuacutemero de escuelas del SEN por ciclo escolar y sostenimiento
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de la SEP
54
Graacutefico 14 Alumnos por escuela por entidad federativa 2010-2020
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de la SEP
La educacioacuten baacutesica es el nivel educativo que cuenta con el mayor nuacutemero de alumnos inscritos respecto al grupo de poblacioacuten en edad reglamentaria para cursar en dicho nivel La educacioacuten baacutesica registroacute una tasa de cobertu-ra escolar de 94 durante el ciclo escolar 2019-2020 la maacutes alta de todos los niveles educativos Sin embargo esta tasa es la maacutes baja registrada en los uacuteltimos siete
antildeos (SEP 2020) Dentro de la educacioacuten baacutesica se ob-serva que el nivel preescolar tuvo una tasa de cobertura de 717 mientras que a nivel primaria y secundaria se reportaron tasas de 1042 y 957 respectivamente (ver figura 15) Para estos niveles hubo maacutes nintildeas inscri-tas que nintildeos con excepcioacuten de la educacioacuten indiacutegena donde esta proporcioacuten es inversa (Tabla 7)
2212 INDICADORES EDUCATIVOS
Graacutefico 15 Cobertura escolar 2019-2020
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de la SEP
55
Tabla 7 Cobertura educativa por sexo 2019-2020
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de (SEP 2020)
El nivel superior tiene menos alumnos inscritos respec-to al total de joacutevenes en edad de cursar ese nivel pero a diferencia de la educacioacuten baacutesica el nuacutemero de alum-nos inscritos ha incrementado de 256 en 2009-2010 a
349 durante el ciclo 2019-2020 Cabe sentildealar que du-rante el ciclo 2019-2020 fueron maacutes mujeres inscritas que hombres tal como lo muestra la tabla 7
NIVEL EDUCATIVO HOMBRES MUJERES
Preescolar 711 723
Primaria 1041 1043
Educacioacuten indiacutegena 506 494
Secundaria 949 965
Media superior 745 799
Superior 341 358
En cuanto a la eficiencia terminal que mide cuaacutentos alum-nos concluyen el nivel al que estaacuten inscritos respecto al total de alumnos inscritos al inicio del ciclo escolar se ob-serva la tasa de eficiencia terminal durante el ciclo escolar 2018-2019 para el nivel primaria fue de 962 secundaria 863 y para educacioacuten media superior de 648 Por su parte este indicador para educacioacuten indiacutegena se ubica en 927 es decir 35 puntos porcentuales por debajo de la cifra que presenta la educacioacuten no indiacutegena
Por otra parte las tasas de reprobacioacuten observadas son consistentes con las tasas de eficiencia terminal pues la tasa de reprobacioacuten durante el ciclo escolar 2018-2019 en educacioacuten media superior fue de 129 en secunda-ria fue 55 y para primaria fue de 11 (SEP 2020)
El abandono escolar en primaria y media superior ha disminuido del ciclo escolar 2009-2010 al ciclo escolar 2018-2019 02 y 19 puntos porcentuales respectiva-mente Asimismo las tasas observadas para secundaria y educacioacuten superior se ubican en 48 y 79 respec-tivamente (ver figura 16) Para el ciclo escolar 2019-2020 se estima que las tasas para los niveles primaria secun-daria media superior y superior sean 07 42 102 y 74 respectivamente (SEP 2020)
Ademaacutes durante el ciclo escolar 2018-2019 las mujeres abandonaron menos sus estudios que los hombres Como se observa en la tabla 8 la tasa de abandono es mayor en hombres que en mujeres en todos los niveles educativos
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de la SEP
Graacutefico 16 Abandono escolar 2018-2019 Tasa Porcentual
56
29 Entendido como el total de los recursos asignados a la funcioacuten educacioacuten maacutes lo asignado al ramo Educacioacuten Puacuteblica a traveacutes de funciones distintas a educacioacuten
Tabla 8 Abandono escolar por sexo 2018-2019
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de (SEP 2020)
NIVEL EDUCATIVO HOMBRES MUJERES
Primaria 08 06
Secundaria 58 37
Media superior 152 109
La evidencia sentildeala que factores econoacute-micos como la pobreza y la desigualdad econoacutemica estaacuten asociados con el acce-so a la educacioacuten y la desercioacuten La En-cuesta Nacional de Desercioacuten en la Edu-cacioacuten Media Superior (ENDEMS) 2012 (SEP 2012) asiacute como el Anaacutelisis del Mo-vimiento contra el Abandono Escolar en la Educacioacuten Media Superior (SEP INSP 2015) indican que maacutes de la mitad de las y los joacutevenes que abandonaron sus estudios lo hicieron principalmente por las siguientes razo-nes 364 por falta de dinero para cubrir los gastos educa-tivos (uacutetiles pasajes o inscripcioacuten) 78 por disgusto por el estudio 72 por darle maacutes importancia al trabajo que el estudio 71 por problemas para entender a los maestros y 6 por darse de baja por reprobacioacuten de materias
La principal razoacuten para abandonar los estudios tanto para mujeres como para hombres es la falta de dinero (377 y 391 respectivamente) Sin embargo para las mujeres la segunda y tercera razoacuten de desercioacuten corresponden a un embarazo o haber tenido un hijo (118) y a haberse casado (88)
Los problemas para entender a los maestros tambieacuten es una de las principales causas de desercioacuten lo que se rela-ciona con la carencia de habilidades y conocimientos baacute-sicos por parte de los estudiantes para continuar con su formacioacuten acadeacutemica (De Hoyos 2020)
CAUSAS DE DESERCIOacuteN
ESCOLAR EN EDUCACIOacuteN
MEDIA SUPERIOR
Entre 2010 y 2021 el gasto puacuteblico educativo29 ha tenido una tasa de crecimiento promedio anual de 02 real Para 2021 el gasto educativo previsto en el Presupuesto de Egresos de la Federacioacuten (PEF) 2021 asciende a 836 mil 404 mdp monto que representa un nulo crecimiento
en teacuterminos reales respecto al PEF 2020 (ver figura 17) En teacuterminos per caacutepita se advierte que durante 2021 el gasto educativo ascenderiacutea a $26776 pesos por estu-diante (SHCP 2019) (SHCP 2020) En contraste la educa-cioacuten indiacutegena $3344 pesos por alumno
222 GASTO PUacuteBLICO EN EDUCACIOacuteN
57
Graacutefico 17 Evolucioacuten del gasto puacuteblico educativo 2011-2021
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de la SHCP
El gasto educativo de 2021 concentra 34 del PIB a pesar de que la Ley General de Educacioacuten establece un porcentaje miacutenimo de 8 del PIB enfocado a educacioacuten anualmente (ver figura 18) Asimismo en el Artiacuteculo 3deg constitucional se establece que los niveles educativos
inicial preescolar primaria secundaria medio superior y superior son considerados obligatorios y un derecho para las nintildeas nintildeos y adolescentes (NNA) por lo que el Estado se veraacute obligado a destinar los recursos necesa-rios para promover y garantizar el derecho a la educacioacuten
Graacutefico 18 Gasto puacuteblico educativo como porcentaje del PIB 2010-2021
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de la SHCP
58
Del total de recursos presupuestados para educacioacuten en 2021 981 tiene el objetivo de cubrir las necesidades de gasto corriente como el pago de noacutemina y otros servicios necesarios para la operacioacuten del SEN Asimismo 18 del gasto en educacioacuten seraacute destinado a gasto de capital di-ferente de obra puacuteblica es decir a la adquisicioacuten alqui-ler y mantenimiento de bienes inmuebles De este modo 004 estaraacute destinado a gasto de obra puacuteblica que se refiere a la construccioacuten y edificacioacuten de espacios educa-
tivos y 002 a gasto corriente por concepto de gastos indirectos de programas de subsidios En comparacioacuten con el PEF 2020 el gasto corriente educativo de 2021 representa un incremento real de 01 en tanto que el gasto de capital diferente de obra puacuteblica revela una re-duccioacuten real de 45 y el gasto de obra puacuteblica una caiacute-da real de 297 De igual manera el gasto corriente por concepto de gastos indirectos de programas de subsidios estima un recorte de 33 real anual
El gasto educativo per caacutepita por estados revela que como se muestra en la figu-ra 22 Ciudad de Meacutexico es el estado con el mayor gasto educativo por alumno de sostenimiento puacuteblico con $138316 pesos para cada alumno del sistema escolarizado Sin embargo este monto resulta de los gastos administrativos concentrados en esta entidad ante la presencia de la autoridad educativa en este territorio Asimismo Colima que es la entidad con la me-nor matriacutecula puacuteblica destaca como el segundo estado con el mayor gasto educativo por alumno con $32225 pesos por es-tudiante lo mismo que Baja California Sur la segunda entidad
con menor nuacutemero de alumnos de sosteni-miento puacuteblico a nivel nacional cuenta con uno de los mayores gastos educativos per caacutepita que ascendioacute a $28252 pesos por alumno en 2021
Por el contrario Guanajuato que es una de las entidades con mayor nuacutemero de alumnos contoacute con el gasto per caacute-pita maacutes bajo en 2021 que fue de $12854 pesos por alum-no De igual forma para Estado de Meacutexico la entidad con la matriacutecula puacuteblica estudiantil maacutes amplia del paiacutes se estimoacute un gasto por alumno de $13074 pesos para 2021 Graacutefico 19)
GASTO EDUCATIVO POR ENTIDAD FEDERATIVA
Graacutefico 19 Gasto educativo per caacutepita por entidad federativa 2021
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de la SHCP y la SEP
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Respecto a la educacioacuten indiacutegena el PEF 2021 indica que el presupuesto destinado a brindar servicios educativos especiacuteficamente a esa poblacioacuten por medio del Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE) y la Direccioacuten General de Educacioacuten Indiacutegena asciende a $4123 mdp 199 menos en teacuterminos reales que su presupuesto para 2020 Soacutelo el presupuesto asignado al CONAFE as-ciende a $3973 mdp 173 real por debajo de lo presu-puestado para el Consejo en 2020 En el caso de la Di-
reccioacuten General de Educacioacuten Indiacutegena su presupuesto para 2020 es de 150 mdp que implica una reduccioacuten de 566 en teacuterminos reales frente al PEF 2020 Lo ante-rior en un contexto en el que 523 de la poblacioacuten en zonas rurales no tiene acceso a internet lo que difi-culta que esta poblacioacuten acceda a su derecho a los servicios educativos y se beneficie de la estrategia Aprende en Casa por TV y en Liacutenea para continuar con su formacioacuten acadeacutemica
Uno de los principales costos educativos directos de la suspensioacuten de clases presenciales es la interrupcioacuten desaceleracioacuten y peacuterdida de aprendizaje (Morduchowicz amp Garciacutea 2021) asiacute como la limitacioacuten en la adquisicioacuten de conocimientos y habilidades en la educacioacuten baacutesica (De Hoyos 2020) La evidencia sentildeala que posterior al cierre de escuelas causado por emergencias sanitarias las y los joacutevenes de entre 14 y 17 antildeos mostraron logros educativos reducidos en comparacioacuten con estudiantes de generaciones anteriores (De Hoyos 2020) (The World Bank 2020) Las proyecciones globales maacutes recientes preveacuten que se perderaacuten casi 06 antildeos de escolaridad debido al cierre de escuelas vinculado a la Covid-19 (The World Bank 2020)
Conforme a lo anterior se estima que para 2020 se ob-tenga un puntaje de 481 puntos en promedio para alum-nos de 6deg de primaria en la prueba PLANEA (Plan Nacio-nal para la Evaluacioacuten de los Aprendizajes) es decir 24 puntos menos de los que se esperariacutea obtener en ausen-cia de la Covid-19 Para esa misma generacioacuten al encon-trarse a nivel secundaria se espera una reduccioacuten de la eficiencia terminal pasando de 883 en ausencia de la Covid-19 a 858 en presencia del virus
Las acciones implementadas hasta el momento para con-tinuar con la educacioacuten de nintildeas nintildeos y adolescentes en el mundo se han enfocado en continuar con las clases a distancia Para ello la Organizacioacuten para la Cooperacioacuten y el Desarrollo Econoacutemicos (OCDE) hace recomendaciones para adaptarse a este modelo de educacioacuten como utilizar plataformas de aprendizaje a distancia ya existentes de-sarrollar nuevas plataformas asociarse con plataformas privadas utilizar los dispositivos electroacutenicos de mane-ra apropiada y brindar a los maestros oportunidades de aprendizaje digital (OCDE 2020)
En Meacutexico 336 millones de personas de entre 3 y 29 antildeos de edad asistiacutean a la escuela y aulas en el ciclo es-colar 2019-2020 Esta poblacioacuten continuoacute clases a dis-tancia sin embargo no todos los estudiantes han podi-do seguir el ritmo de esta nueva modalidad en igualdad
de condiciones pues 738 mil estudiantes no pudieron concluir el ciclo escolar 2019-2020 y 53 millones no se inscribieron al ciclo escolar 2020-2021 de los cuales 23 fue por razones directamente relacionadas con la Co-vid-19 y 29 por cuestiones econoacutemicas (INEGI 2021)
Las clases a distancia dejan de lado a grupos estudian-tiles que debido a la brecha digital no tienen acceso a tecnologiacuteas de la informacioacuten o que la situacioacuten socioe-conoacutemica de su hogar es vulnerable (De Hoyos 2020) (UNICEF 2020) La Encuesta Nacional sobre Disponi-bilidad y Uso de Tecnologiacuteas de la Informacioacuten en los Hogares (ENDUTIH) (INEGI 2019) muestra que 96 de los hogares en Meacutexico recibe sentildeal de televisioacuten digital mientras que 564 tiene acceso a internet y soacutelo 443 cuenta con computadora Asimismo del total de usua-rios de internet 107 tiene que salir de su hogar para poder acceder al servicio (INEGI 2019)
Ademaacutes de la brecha digital los estudiantes tambieacuten se enfrentan al problema de no tener consigo a un adulto que supervise sus actividades escolares Se sabe que 40 de las alumnas y alumnos ademaacutes de vivir en un ho-gar que no cuenta con dispositivos con acceso a inter-net vive con padres que al trabajar en la informalidad no son capaces de trabajar desde casa y supervisar los estudios de sus hijos (De Hoyos 2020)
Todo lo anterior puede conducir a repercusiones por el lado de la demanda educativa incrementando las tasas de abandono escolar en el futuro principalmente entre la poblacioacuten maacutes vulnerable (Morduchowicz amp Garciacutea 2021) (Banco Mundial 2021) La falta de conocimientos baacutesicos se asocia con un bajo desempentildeo escolar y al-tas tasas de reprobacioacuten las cuales como se mencionoacute anteriormente son causas del abandono escolar en la EMS Ademaacutes las nintildeas nintildeos y adolescentes que viven en condiciones de pobreza seraacuten auacuten maacutes afectados pues la desigualdad se veraacute maacutes marcada y derivaraacute en maacutes desigualdad en el futuro (The World Bank 2020)Los efectos de la Covid-19 en la educacioacuten no se limitan a cuestiones de salud puacuteblica sino que tambieacuten afectan
223 EFECTOS DE LA COVID EN LA EDUCACIOacuteN
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su entorno econoacutemico La crisis sanitaria provocoacute peacuterdi-das de empleos y reduccioacuten de ingresos en los hogares lo que los coloca en un estado de presioacuten financiera (The World Bank 2020) Por lo tanto podriacutea agravarse el pro-blema del abandono escolar de las y los joacutevenes pues la falta de dinero y la preferencia por un trabajo sobre los estudios son las principales causas de desercioacuten en educacioacuten media superior
Las afectaciones econoacutemicas derivadas de la disminucioacuten de aprendizaje por el cierre de escuelas tambieacuten seraacuten percibidas a mediano y largo plazo en forma de una menor productividad e ingresos maacutes bajos (Banco Mundial 2020) (Morduchowicz amp Garciacutea 2021) Se estima que cuando se incorporen al mercado laboral los estudiantes que hayan cursado hasta nivel medio superior afectados por el cie-rre de escuelas durante el ciclo escolar 2019-2020 estos
tendraacuten peacuterdidas salariales en promedio de 5 del total de sus ingresos laborales (Morduchowicz amp Garciacutea 2021)
En cuanto a los efectos en la oferta educativa es pro-bable que se observen recortes en el gasto puacuteblico edu-cativo y reducciones en la calidad de la ensentildeanza asiacute como en el cierre de escuelas privadas Lo anterior se dariacutea en escenarios en los que exista una baja en la ofer-ta de maestros a causa de enfermedad muerte demora y recorte de salarios y falta de motivacioacuten para continuar dedicando tiempo a la ensentildeanza En Meacutexico la mayor parte de la matriacutecula es de sostenimiento puacuteblico y esta proporcioacuten podriacutea aumentar pero no por la creacioacuten de nuevas escuelas sino por la transferencia de alumnos del sistema privado al puacuteblico por el cierre definitivo de escuelas privadas (Banco Mundial 2021) (Morduchowicz amp Garciacutea 2021) (SEP 2020)
Las emergencias sanitarias exponen a las mujeres a un mayor riesgo de vio-lencia de geacutenero asociada con el con-finamiento (ONU MUJERES 2020) Las nintildeas y adolescentes mujeres ya se en-contraban en una situacioacuten vulnerable antes de la pan-demia pues los problemas relacionados con el geacutenero las ponen en desventaja educativa y el cierre de escuelas puede quebrantar auacuten maacutes su derecho a la educacioacuten En Ameacuterica Latina 36 de las nintildeas y adolescentes mu-jeres abandonaron sus estudios a causa de embarazo o cuidados maternos Ademaacutes a ellas se les asignan maacutes tareas domeacutesticas y trabajos de cuidado En Meacutexico las nintildeas entre 12 y 14 antildeos dedican 11 horas maacutes que los hombres a realizar tareas domeacutesticas y cuidados (Plan internacional 2020)
El cierre de escuelas por emergencias sanitarias o na-turales puede conducir a una mayor exposicioacuten de las nintildeas y adolescentes mujeres a la violencia de geacutenero abuso sexual y embarazo (The World Bank 2020) Ban-diera et al sentildealan que el cierre de las escuelas deri-vado de la emergencia sanitaria provocada por eacutebola en Sierra Leona derivoacute en un incremento de casos de embarazo adolescente Los efectos de la epidemia fue-ron visibles auacuten despueacutes de que las escuelas volvieran a abrir ya que la matriacutecula escolar entre las nintildeas dis-minuyoacute en 17 puntos porcentuales despueacutes de la pan-
demia (Bandiera Buehren Goldstein Rasul amp Smurra 2020)
Por otro lado la suspensioacuten de clases presenciales puede ampliar la brecha
digital de geacutenero debido a la desigualdad en el acceso a internet y tecnologiacutea utilizados para continuar con la educacioacuten a distancia En paiacuteses de alto medio y bajo desarrollo humano menos de 60 de mujeres tiene acceso a internet Para paiacuteses con desarrollo humano medio o bajo el porcentaje disminuye a menos de 30 En Meacutexico 644 tienen acceso a internet y 699 a un teleacutefono moacutevil (PNUD 2020) Sin embargo el uso de tec-nologiacuteas conduce a otra forma de violencia para nintildeas y adolescentes mujeres La violencia digital hacia las ni-ntildeas y adolescentes mujeres van desde acoso y hostiga-miento sexual hasta intentos de enganche para trata de personas (ONU MUJERES 2020)
En este sentido la violencia de geacutenero puede generar impactos a corto y largo plazo en el desarrollo inclu-yendo el rendimiento escolar capacidad de atencioacuten y concentracioacuten Estos impactos seraacuten maacutes evidentes en los hogares maacutes vulnerables pues se incrementa-raacuten las desigualdades en el aprendizaje y la creacioacuten de capital humano (Plan internacional 2020) (The World Bank 2020)
EFECTOS EN NINtildeAS Y ADOLESCENTES
MUJERES
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Para que las escuelas puedan reabrirse y se retomen las clases presenciales el Banco Interamericano de Desarrollo con-sidera cuatro puntos clave (BID 2020)
Asegurar distanciamiento social Su-giere la reapertura escalonada de los centros educativos de acuerdo con el grado escolar o aacuterea geograacutefica escalonar horarios de asistencia acondicionamiento de espacios para mantener distancia y evitar o cancelar aglomeraciones en aacutereas comunes
Mantener las escuelas limpias y desinfectadas Inten-sificar la limpieza y desinfeccioacuten rutinaria en aacutereas ob-jetos y superficies comunes para asegurar la higiene de las escuelas
Asegurar el bienestar de los alumnos y docentes dentro de las escuelas Definir protocolos de respuesta ante alumnos y docentes que presenten siacutentomas asiacute como mantener comunicacioacuten regular entre docentes estu-diantes y sus familias
Asegurar acceso a sitios de lavado de manos Las escue-las deben contar con infraestructura y servicios que les permita un lavado de manos constante como lavamanos en buenas condiciones suficiente suministro de agua po-table jaboacuten y papel
Un paiacutes que atendioacute a las necesidades y sugerencias para la reapertura de escuelas fue Alemania donde la reanuda-cioacuten de clases no incrementoacute los contagios de la Covid-19
Despueacutes de las vacaciones de verano las escuelas en Alemania reabrieron bajo es-trictas medidas de higiene que junto con las medidas de contencioacuten aplicadas en el paiacutes evitaron brotes maacutes grandes (Is-phording Lipfert amp Pestel 2020)
Para el caso de Meacutexico el regreso a clases presenciales puede verse limitado debido a la falta de infraestructura suficiente para un retorno seguro Meacutexico es el paiacutes que tiene el mayor nuacutemero de alumnos por aula en Ameacuterica Latina con 45 alumnos por aula promedio igual que Hon-duras30 Ademaacutes Ciudad de Meacutexico es la entidad que tiene un mayor nuacutemero de alumnos por escuela y la entidad con mayor nuacutemero de contagios (SSa 2021)
Ademaacutes no todas las escuelas del paiacutes cuentan con la in-fraestructura y servicios baacutesicos para asegurar la higiene de manos y limpieza intensiva de aacutereas Durante el ciclo es-colar 2019-2020 27 de las escuelas de educacioacuten baacutesica y 228 de las escuelas a nivel medio superior reportaron la falta de acceso a agua potable En tanto que 316 de los planteles de nivel baacutesico y 212 de escuelas de nivel medio superior carecieron de infraestructura de lavado de manos como se muestra en la tabla 9
La reapertura de las escuelas es necesaria por todos los be-neficios que ofrece Ademaacutes de ser centros de educacioacuten donde se aprende y se obtienen conocimientos las escue-las funcionan como un lugar de proteccioacuten a la infancia que compensa carencias familiares y permite que las nintildeas y ni-ntildeos se relacionen socialmente (UNICEF 2020)
ESTRATEGIAS PARA UN REGRESO
SEGURO A LAS ESCUELAS
30 Paiacuteses como Chile Argentina Colombia y Guatemala tienen 29 30 39 y 40 alumnos por aula respectivamente (BID 2020)
Tabla 9 Escuelas sin acceso a infraestructura baacutesica y servicios ciclo escolar 2019-2020
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de (SEP 2020)
SERVICIO EDUCACIOacuteN BAacuteSICA EDUCACIOacuteN MEDIA SUPERIOR
Agua potable 27 228
Lavado de manos 316 212
Sanitarios mixtos 173 158
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Para continuar con los procesos de ensentildeanza-aprendi-zaje a distancia la Secretariacutea de Educacioacuten Puacuteblica (SEP) emprendioacute la estrategia Aprende en Casa por TV y en Liacute-nea Dicha estrategia consistioacute en difundir y transmitir contenidos y materiales educativos por medio de radio televisioacuten e internet a fin de que las y los alumnos del SEN continuaran su formacioacuten acadeacutemica sin interrupciones
No obstante durante 2020 esta poliacutetica y estrategia para combatir los efectos de la Covid-19 en el SEN no contoacute con una inversioacuten adicional al presupuesto educa-tivo de 2020 Lo anterior en un contexto en el que soacutelo 564 de los hogares en Meacutexico tiene acceso a internet y uacutenicamente 443 cuenta con una computadora (INEGI 2019) Asimismo se advierte que 523 de la poblacioacuten en zonas rurales no tiene acceso a internet Dado que por el contrario 96 de los hogares en Meacutexico recibe sentildeal de televisioacuten digital la estrategia de educacioacuten a distancia ha concentrado esfuerzos en la transmisioacuten de contenidos educativos por este medio de comunicacioacuten
En el PEF 2020 se asignaron 300 millones de pesos (mdp) al programa Produccioacuten y transmisioacuten de materiales edu-cativos cuyo objetivo es la creacioacuten y difusioacuten de con-tenido educativo en radio televisioacuten y plataformas digi-tales Este presupuesto mostroacute una reduccioacuten de 237 en teacuterminos reales en comparacioacuten con lo ejercido por el programa en 2019 Sin embargo al cierre del cuarto trimestre de 2020 el programa alcanzoacute un monto pagado de 342 millones de pesos 138 maacutes que lo aprobado al inicio del ejercicio pero 132 menos en teacuterminos reales que lo ejercido por el programa durante 2019
Asimismo el presupuesto destinado a la actualizacioacuten y capacitacioacuten docente a traveacutes del Programa para el Desarrollo Profesional Docente ascendioacute a 454 mdp en 2020 presentoacute una reduccioacuten de recursos para este propoacutesito de 08 real frente a la Cuenta Puacuteblica de 2019 Es posible observar que al cierre del uacuteltimo trimes-tre del antildeo el programa tuvo un monto pagado de 415 mi-llones de pesos cifra 87 por debajo del presupuesto programado para el antildeo y con un decremento de 94 respecto a ejercido en 2019
De igual manera el programa Produccioacuten y distribucioacuten de libros y materiales educativos contoacute con 3 mil 92 mdp de presupuesto para 2020 237 menos en teacuterminos reales respecto a lo ejercido en 2019 Al cuarto trimes-tre de 2020 el programa contoacute con un monto pagado de
3 mil 111 millones de pesos 06 por encima de lo pre-supuestado originalmente para el antildeo y 114 menos en teacuterminos reales en comparacioacuten con lo ejercido en 2019 En suma estos tres programas acumularon durante 2020 un monto pagado de 3 mil 867 mdp que podriacutean considerarse como la base para la estrategia de educa-cioacuten a distancia ante la contingencia por la Covid-19 No obstante en el PEF 2021 el presupuesto asignado para estos programas acumuloacute 3 mil 703 mdp que representa 74 menos en teacuterminos reales que lo pagado al cierre de 2020 y 69 menos en teacuterminos reales que lo presu-puestado en 2020 Por lo pronto las clases a distancia continuacutean para el ciclo 2020-2021 hasta que el semaacuteforo epidemioloacutegico sea verde
En el agregado el gasto puacuteblico educativo para 2021 muestra un crecimiento nulo respecto a 2021 al tiempo que por parte de la SEP no se cuenta con informacioacuten sobre el gasto destinado a la estrategia Aprende en Casa por TV y en liacutenea ni sobre los recursos que se destina-riacutean al acondicionamiento de las escuelas para asegurar el distanciamiento social y las medidas sanitarias nece-sarias como el lavado de manos
El gasto puacuteblico en infraestructura educativa al cierre del uacuteltimo trimestre de 2020 reportoacute un monto pagado de mil 107 mdp esto es 1315 por encima de lo aproba-do al inicio del ejercicio fiscal lo que implica un incre-mento real de 77 en comparacioacuten con lo ejercido para el mismo propoacutesito en 2019 No obstante el presupuesto planeado para infraestructura educativa en 2021 ascen-dioacute a 240 mdp que representa un descenso en teacuterminos reales de 790 respecto al avance reportado al finali-zar el cuarto trimestre de 2020
Por el contrario el programa La Escuela es Nuestra cuyo objetivo es el mantenimiento yo acondicionamiento de planteles de nivel baacutesico por medio de una transferen-cia directa a los comiteacutes escolares reportoacute un monto pagado al concluir el cuarto trimestre de 2020 de 7 mil 250 mdp 04 por debajo de lo presupuestado al inicio del antildeo pero 1722 superior a lo ejercido por el progra-ma en 2019 Para el ejercicio fiscal de 2021 La Escuela es Nuestra contoacute con un presupuesto de 12 mil 280 mdp que muestra un aumento en teacuterminos reales de 638 respec-to al monto pagado por el programa al finalizar 2020
Los efectos de la crisis sanitaria y econoacutemica en la edu-cacioacuten seraacuten maacutes evidentes en el mediano y largo plazo
224 POLIacuteTICAS Y ESTRATEGIAS PARA ATENCIOacuteN DE LA EDUCACIOacuteN ANTE LA COVID-19 Y SU FINANCIAMIENTO
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cuando la generacioacuten de nintildeos que se encuentra en edu-cacioacuten baacutesica presente rezagos en su aprendizaje que a su vez afectaraacute su insercioacuten al mercado laboral Sin embargo no se vislumbran estrategias ni acciones con sus respectivos presupuestos maacutes allaacute de la educacioacuten a distancia que permitan paliar estos efectos
Con la finalidad de estimar cuaacutentos recursos puacuteblicos extra tendriacutean que destinarse para instalar al menos un lavamanos y con ello atender a uno de los puntos clave propuestos por el BID para el regreso a las escuelas se realiza una estimacioacuten con base en la inversioacuten que realizoacute la SEP durante 2018 para instalar 8 mil bebederos en escuelas de nivel baacutesico (INIFED 2018) Se asumiraacute que el costo de un lavamanos es similar al costo de un bebedero financiado bajo este proyecto
A traveacutes del Programa Reforma Educativa el gobierno federal destinoacute mil 196 mdp para la instalacioacuten de los 8 mil bebederos mencionados lo que indica que cada bebedero costoacute $149455 pesos La inversioacuten de este
proyecto consideroacute la implementacioacuten de un Proyecto Piloto de Tecnologiacuteas Alternativas para emplear fuen-tes distintas de abastecimiento de agua como siste-mas de captacioacuten pluvial y condensacioacuten del aire para suministrar agua a los planteles que careciacutean de agua entubada o sin abastecimiento regular (INIFED 2018) Lo anterior seriacutea aplicable a planteles de educacioacuten baacute-sica sin lavamanos que se encuentran en zonas aleja-das y sin acceso a agua
Actualmente existen 62 mil 629 planteles puacuteblicos de educacioacuten baacutesica que necesitan tener la infraestruc-tura de acceso al agua para la instalacioacuten de al menos un lavamanos El costo estimado por lavamanos es de $149455 pesos por lo que se necesitariacutean aproximada-mente 10 mil 376 mdp31 para cumplir con un elemento fundamental para el regreso seguro a las aulas Esta cifra representa el 12 del gasto educativo y 004 del PIB Cabe mencionar que este costo podriacutea ser menor tomando acciones de transparencia y eficiencia en el uso de los recursos puacuteblicos
31 Monto a precios constantes de 202132 Proyecciones del CIEP indican que debe destinarse al menos 55 del PIB en 2021 (CIEP2018)
23 IMPLICACIONES DE POLIacuteTICA PUacuteBLICA PARA ATENDER LOS DESAFIacuteOS DE LA EDUCACIOacuteN Y SALUD ANTE LA COVID-19En este capiacutetulo se presentoacute la evidencia sobre el insufi-ciente financiamiento puacuteblico para salud y educacioacuten los cuales son derechos constitucionales y elementos clave para que las personas rompan con la trampa de pobreza y se disminuya la desigualdad Durante los uacuteltimos 10 antildeos ambos sectores han contado con menos recursos de los que necesitan para brindar los servicios meacutedicos y edu-cativos a la creciente poblacioacuten mexicana
La Covid-19 evidencia y profundiza los rezagos en salud y educacioacuten que existen en Meacutexico Aun asiacute durante 2020 no se visualizoacute que el financiamiento puacuteblico se ajustara para fortalecer las poliacuteticas relacionadas con paliar los efectos de la crisis sanitaria educativa ni econoacutemica
Por su parte el sector salud ha visto antildeo con antildeo re-cortes a su presupuesto Meacutexico destina 29 del PIB a brindar servicios meacutedicos de calidad a toda su poblacioacuten mientras que la OMS indica que se tiene que invertir al
menos 6 del PIB32 Adicionalmente el presupuesto que se distribuye a las instituciones de salud y por entidad federativa no considera aspectos demograacuteficos ni epide-mioloacutegicos lo que resulta en un gasto per caacutepita que pro-fundiza las desigualdades entre la poblacioacuten Para aten-der las necesidades de salud vigentes se necesitan 26 del PIB adicionales Estos recursos pueden venir de una eficiencia en la asignacioacuten de los recursos o bien de en-contrar recursos adicionales especiacuteficos para el sector
Por lo tanto la pandemia nos toma con un sistema de sa-lud vulnerable y sin recursos Aunque se redistribuyeron maacutes recursos puacuteblicos para responder a ella del Fondo de Salud para el Bienestar y de otros programas presu-puestarios estos no fueron suficientes para contener sus efectos
En cuanto al sector educativo y sus efectos se observa que la prioridad es atender los efectos inmediatos de la
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pandemia salud mortalidad y econoacutemicos sin embar-go los efectos a mediano y largo plazo que puede tener el confinamiento y la educacioacuten a distancia pueden tener impactos a nivel econoacutemico tambieacuten Derivado de la peacuter-dida de aprendizaje la economiacutea de Meacutexico podriacutea dismi-nuir 45 del Producto Interno Bruto (PIB) durante la vida laboral de la generacioacuten que hoy se encuentra en educa-cioacuten baacutesica secundaria y media superior (Morduchowicz amp Garciacutea 2021) Asimismo el Banco Mundial (Banco Mun-dial 2021) sentildeala que la peacuterdida de aprendizajes y el au-mento en las tasas de abandono escolar de la actual ge-neracioacuten de estudiantes podriacutea generar una disminucioacuten de 10 del PIB mundial
La educacioacuten es una de las principales herramientas que tienen las personas para poder igualar oportunidades y cerrar las brechas de pobreza y desigualdad Los resulta-dos de la pandemia en la vida productiva de la poblacioacuten y del paiacutes puede tener consecuencias irreversibles pero actualmente no se tienen estrategias ni recursos para
evitar que las brechas de aprendizaje sean maacutes amplias y para tratar de revertir estos efectos Actualmente se requiere de al menos 004 del PIB para proveer a los planteles de educacioacuten baacutesica de alguacuten mecanismo para asegurar acceso a sitios de lavado de manos y con ello fa-vorecer el regreso seguro a clases
Los recursos necesarios para contener los efectos de la pandemia en salud y educacioacuten no llegaron en parte por la falta de ingresos puacuteblicos y por la resistencia de adquirir deuda para contener la crisis Desde antes de la Covid-19 los ingresos puacuteblicos de Meacutexico eran bajos comparado con niveles de paiacuteses similares Estos niveles tienen que ver con aspectos que se abordaraacuten en el siguiente capiacute-tulo donde se exploraraacute coacutemo aumentar los recursos puacuteblicos que permitan ser dirigidos al disentildeo e imple-mentacioacuten poliacuteticas puacuteblicas que disminuyan la pobreza y desigualdad agravada por la crisis sanitaria Entre estas poliacuteticas puacuteblicas se encuentran los servicios meacutedicos mejorados y cerrar las brechas de aprendizaje
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ANEXOSAnexo 1 Programas Presupuestarios
Programas Presupuestarios PEF 2020 PEF 2021 Diferencia mdp Variacioacuten Real
SECRETARIacuteA DE SALUD
Medicamentos Gratuitos 81884 74767 -7117 -87
Seguro Meacutedico Siglo XXI 2052 0 -2052 -1000
Salud materna sexual y reproductiva
2532 2045 -487 -192
Proyectos de infraestructura social de salud
115 0 -115 -1000
Programa de Salud y Bienestar Comunitario
80 0 -80 -1000
Actividades de apoyo a la funcioacuten puacuteblica
222 194 -28 -125
Prevencioacuten y atencioacuten contra las adicciones
1435 1414 -21 -14
Mantenimiento de infraestructura 46 30 -16 -349
Programa Nacional de Reconstruccioacuten
345 333 -11 -33
Prevencioacuten y control de enfermedades
552 542 -11 -19
Calidad en la Atencioacuten Meacutedica 87 79 -8 -94
Programa de vacunacioacuten 2161 2154 -7 -03
Fortalecimiento de los Servicios Estatales de Salud
1655 1649 -6 -03
Fortalecimiento a la atencioacuten meacutedica
916 912 -4 -04
Prevencioacuten y Control de SOyD 571 568 -3 -06
Asistencia social y proteccioacuten del paciente
670 668 -2 -02
Proyectos de inmuebles (oficinas administrativas)
43 42 -1 -33
Prevencioacuten y atencioacuten de VIHSIDA y otras ITS
467 465 -1 -03
Vigilancia epidemioloacutegica 551 550 -1 -02
Programa de Atencioacuten a Personas con Discapacidad
26 26 0 -03
70
Regulacioacuten y vigilancia de establecimientos y servicios
16 16 0 -03
Proteccioacuten y restitucioacuten de los derechos de las NNA
90 91 0 03
Proteccioacuten Contra Riesgos Sanitarios
580 582 3 05
Servicios de asistencia social integral
1048 1054 6 06
Investigacioacuten y desarrollo tecnoloacutegico en salud
2385 2410 25 11
Actividades de apoyo administrativo
3476 3732 256 74
Rectoriacutea en Salud 530 1030 500 943
Formacioacuten y capacitacioacuten de RH para la salud
4612 5284 672 146
Atencioacuten a la Salud 24093 44779 20686 859
FONDO DE APORTACIONES PARA LOS SERVICIOS DE SALUD
FASSA 106912 109501 2589 24
Aportaciones a la Seguridad Social
Reacutegimen de Incorporacioacuten 612 465 -147 -240
Programa IMSS-BIENESTAR 13637 13608 -30 -02
Seguridad Social Cantildeeros 290 289 -1 -02
Cuota correspondiente de los Haberes Haberes de Retiro y Pensiones
6630 6898 268 40
IMSS
Actividades de apoyo administrativo
66438 60221 -6217 -94
Programas de adquisiciones 9617 6497 -3121 -324
Mantenimiento de infraestructura 949 0 -949 -1000
Proyectos de infraestructura social de asistencia y seguridad social
2557 1931 -626 -245
Recaudacioacuten de ingresos obrero-patronales
6019 5824 -195 -32
Atencioacuten a la Salud en el Trabajo 1244 1191 -52 -42
Prevencioacuten y control de enfermedades
7048 7002 -46 -07
Atencioacuten a la Salud 245699 251732 6033 25
Estudios de preinversioacuten 0 10 10
Operaciones ajenas -9289 -8901 388
71
ISSSTE
Atencioacuten a la Salud 28197 23872 -4326 -153
Proyectos de infraestructura social
1878 820 -1058 -563
Prevencioacuten y Control de Enfermedades
5477 5017 -461 -84
Suministro de Claves de Medicamentos
19162 18748 -415 -22
Gastos Administrativos de Fondos y Seguros
10635 15747 5111 481
PEMEX
Programas de adquisiciones 172 100 -72 -420
Servicios meacutedicos al personal de PEMEX
12865 17442 4577 356
SEDENA
Programa de sanidad militar 6907 6459 -449 -65
Programa de igualdad entre mujeres y hombres SDN
0 4 4
Semar
Administracioacuten y fomento de la salud
2776 2540 -236 -85
Total 679672 692430 12757 19
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de (SHCP 2020)
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OPCIONESTRIBUTARIAS PARA ENFRENTAR LA CRISIS
CAPIacuteTULO 3
La crisis suscitada por la pandemia de la Covid-19 ha resal-tado la necesidad de contar con mayores recursos para ha-cer frente a las problemaacuteticas sociales maacutes apremiantes de la actualidad En el marco de la crisis sanitaria se requiere acomodar la poliacutetica fiscal para financiar las necesidades de los sistemas de salud y educacioacuten puacuteblicas asiacute como las redes de seguridad social y la inversioacuten productiva
No obstante Meacutexico ha presupuestado uacutenicamente 02 del PIB adicional para apoyar a las instituciones de salud puacuteblica y 05 del PIB para los hogares y empre-sas asiacute como 05 del PIB en preacutestamos para las perso-nas desempleadas33 Se requieren mayores ingresos puacute-blicos para financiar tanto la respuesta a la emergencia econoacutemica y sanitaria como las soluciones para el resto de los problemas sociales de la actualidad incluido el desarrollo sostenible en el largo plazo
Dentro de los paiacuteses de la Organizacioacuten para la Coope-racioacuten y el Desarrollo Econoacutemico (OCDE) Meacutexico es el paiacutes con la menor recaudacioacuten tributaria como propor-cioacuten del tamantildeo de la economiacutea los ingresos tributarios del gobierno federal representan 165 del PIB mien-tras que el promedio para la asciende a 33834 Esto se acentuacutea al observar los impuestos pagados por los sec-tores de la poblacioacuten de mayores ingresos De acuerdo con un reporte de la Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe (CEPAL) en promedio las personas de mayores ingresos (decil 10) pagan una tasa efectiva del Impuesto Sobre la Renta (ISR) del 117 (CEPAL 2017)
Por otro lado la pandemia ha provocado la disminucioacuten del espacio fiscal entendido como los recursos dispo-nibles para realizar poliacutetica puacuteblica despueacutes de descon-tar los gastos ineludibles35 del 64 del PIB en 2016 a 22 del PIB en 2021 (CIEP 2021) Este fenoacutemeno impli-ca que los recursos que se encuentran disponibles para el financiamiento de educacioacuten salud infraestructu-ra seguridad y programas sociales como guarderiacuteas o
transferencias monetarias son cada vez menores lo que significa que la cobertura o la calidad de estos bienes y servicios puedan ser maacutes precarios
Asimismo el sistema fiscal mexicano dista de ser redis-tributivo de manera significativa Esto significa que des-pueacutes de que el Estado cobra impuestos y los transfiere a la poblacioacuten los niveles de desigualdad permanecen elevados36 Las crecientes desigualdades causadas por la pandemia resaltan la necesidad de fortalecer la capa-cidad redistributiva del Estado mientras que entre 89 y 98 millones de personas caeraacuten en la pobreza a causa de la pandemia (ver capiacutetulo 1) las personas en Meacutexico con un patrimonio superior a mil millones de doacutelares au-mentaron su riqueza en aproximadamente 741 mil millo-nes de pesos desde el origen de la pandemia37 (Forbes 2020 CONEVAL 2020)
Gravar el patrimonio y los ingresos de las personas de mayor capacidad econoacutemica tambieacuten es una cuestioacuten de geacutenero Como sentildealan Harding Peacuterez-Navarro y Si-mon (2020) mientras que los hombres y mujeres conti-nuacuteen enfrentando realidades socioeconoacutemicas diferen-tes los sistemas tributarios las impactaraacuten de manera distinta Asiacute puesto que las mujeres perciben menos ingresos en el sector formal dedican maacutes tiempo al trabajo no remunerado y poseen menos activos que los hombres La falta de progresividad tributaria continuaraacute favoreciendo a los hombres de mayores recursos
Ante la necesidad de contar con mayores recursos para financiar una salida a la crisis asiacute como proteger la eco-nomiacutea de las personas en este capiacutetulo se plantean di-versas opciones de poliacuteticas tributarias que le permiti-riacutean al Estado mexicano aumentar los ingresos puacuteblicos y asiacute el margen de maniobra del mismo ademaacutes de avan-zar hacia un sistema tributario maacutes progresivo es decir que grave en mayor medida el patrimonio y los ingresos de quienes tienen maacutes capacidad econoacutemica38
33 Ahmed Hannan S Honjo K amp Raissi M (2020) Mexico Needs a Fiscal Twist Response to COVID-19 and Beyond IMF 34 OCDE (2020) Revenue Statistics 2020 Recuperado de httpswwwoecdorgctprevenue-statistics-2522770xhtm~text=Metadataamp-text=Tax20to20GDP20ratio3A20Newof20GDP20relative20to20201835 Los gastos ineludibles se refieren a aquellos que ya estaacuten comprometidos en el presupuesto como el pago de intereses de la deuda las pensiones y las aportaciones a los estados y municipios36Cuando observamos el efecto de los impuestos y transferencias en el coeficiente de Gini meacutetrica usada para expresar la desigualdad donde 0 es igualdad perfecta y 1 concentracioacuten absoluta se vuelve evidente que en contraste con otros paiacuteses de la OCDE y de Ameacuterica Latina la poliacutetica fiscal mexicana tiene un menor impacto en la distribucioacuten del ingreso De un Gini de 048 despueacutes de impuestos y antes transferencias pasa a 046 despueacutes de eacutestas (OCDE 2019)37Caacutelculo realizado con el tipo de cambio FIX al 5 de marzo de 2021 de 2126 pesos por doacutelar Tomado de Banxico httpswwwbanxicoorgmxtipcambmaindopage=tipampidioma=sp 38Como ha sentildealado la OCDE dada la caiacuteda de los ingresos y el consumo de las personas la tributacioacuten al patrimonio y a los ingresos por capi-tal deberiacutean jugar un papel maacutes importante durante el contexto de esta crisis (OCDE 2020)
74
En este capiacutetulo se abordan tres temaacuteticas tributarias que contribuiraacuten al debate puacuteblico para la ampliacioacuten del espacio fiscal y con ello que el Estado pueda des-tinar mayores recursos para la atencioacuten de los retos ante la pandemia por Covid-19 La primera correspon-de a aquellas poliacuteticas tributarias enfocadas en gravar el patrimonio de las personas es decir la titularidad o transferencia de bienes entre las personas fiacutesicas En este apartado se desarrollan los aspectos miacutenimos a considerar para la creacioacuten de dos tipos de tributos el Impuesto a la Riqueza Neta y un impuesto a las transfe-rencias de patrimonio a traveacutes de herencias y donacio-nes Adicionalmente se analizan diversos aspectos que tendriacutean que modificarse para aumentar la recaudacioacuten efectiva de los uacutenicos impuestos al patrimonio que exis-ten en nuestro paiacutes el predial y la tenencia
El segundo apartado aborda diversas opciones para mejorar la progresividad del Impuesto Sobre la Renta para las personas fiacutesicas (ISR personal) Asiacute se analizan el disentildeo de las tarifas el trato preferencial que reci-ben las ganancias de capital y la existencia de benefi-cios fiscales
Finalmente el tercer apartado desarrolla diversas opciones para reducir la discrecionalidad de nuestra poliacutetica tributa-ria Alliacute se abordan posibles mejoras a la regulacioacuten en tor-no a tres tipos de poliacuteticas que impactan la recaudacioacuten y transparencia nuestro sistema tributario el etiquetado de impuestos la creacioacuten de beneficios fiscales (gastos fisca-les) y la publicacioacuten de informacioacuten sobre las declaraciones anuales de los contribuyentes
Vale la pena hacer algunas precisiones para delimitar el campo de anaacutelisis de este estudio normalmente los regiacute-menes fiscales nacionales consideran dos divisiones una primera basada en la distincioacuten entre personal y corporati-vo y una segunda centrada en la divisioacuten entre residentes y extranjeros En este trabajo se consideran soacutelo los impues-tos personales a residentes Por otra parte este capiacutetulo tampoco explora los problemas asociados al ejercicio del gasto puacuteblico y otros factores que influyen en la legitimidad de nuestro sistema tributario En la literatura acadeacutemica a este uacuteltimo concepto se le conoce como moral tributaria (Recuadro 31) entendida tambieacuten como la disposicioacuten no monetaria que tienen los contribuyentes en el pago volun-tario de sus impuestos (Torgler 2005 Frey y Torgler 2007)
RECUADRO 31 DISPOSICIOacuteN AL PAGO VOLUNTARIO DE IMPUESTOS O MORAL TRIBUTARIA
En Meacutexico la disposicioacuten a pagar impuestos es baja En 2016 37 de las personas en Meacutexico consideroacute que la evasioacuten fiscal era justificable una cifra mayor a 297 promedio en la regioacuten (CIEP 2020) Estos niveles de moral tributaria pueden explicarse a partir de las percepciones de los contribuyentes sobre la reciprocidad entre los bie-nes puacuteblicos provistos por el Estado y la equidad del sis-tema fiscal (Ibid)
Ademaacutes en una encuesta realizada por OXFAM (2020) se muestra que uacutenicamente 40 de las personas encuesta-das estuvo de acuerdo con la afirmacioacuten que los impuestos contribuyen a que el gobierno pueda ofrecer buenos ser-vicios puacuteblicos mientras que 43 no estuvo de acuerdo
Esta percepcioacuten contribuye a que maacutes del 80 de los encuestados considera que los actuales niveles de im-puestos son muy altos aunque la comparacioacuten con otros paiacuteses sugiera lo contrario Asiacute mismo la mayoriacutea de los
participantes expresoacute la percepcioacuten que las personas de clase media y baja pagan muchos impuestos mientras que los maacutes ricos son los maacutes favorecidos por el sistema impositivo
Estos resultados confirman las conclusiones de Castantildee-da et al (2020) quienes indican que la falta en la provisioacuten de bienes puacuteblicos asiacute como la percepcioacuten de que otros contribuyentes que siacute cumplen con sus obligaciones fis-cales disminuyen la voluntad de pagar impuestos De este modo no se cumple con el fisco al no percibir que es necesario hacerlo ya sea por fallas en el Estado o porque otros siacute contribuyen
Como consecuencia de la baja disposicioacuten frente al pago de impuestos la evasioacuten fiscal prevalece En 2016 la tasa de evasioacuten total de impuestos fue estimada en 161 de los ingresos potenciales o 26 del PIB para ese antildeo (UD-LAP 2017)
75
Los impuestos al patrimonio gravan la titularidad y la transferencia de los bienes de las personas Como se observa en la Figura 31 cada una de estas categoriacuteas generales se divide en impuestos especiacuteficos Por un lado las cargas fiscales sobre la titularidad incluyen el impuesto neto a la riqueza el predial y la tenencia por otro lado los impuestos a la transferencia abarcan las donaciones y las herencias
Ademaacutes de su relevancia como instrumentos recauda-torios los impuestos al patrimonio o a la propiedad son considerados una herramienta adicional para reducir la concentracioacuten de la riqueza (OCDE 2018 Saez amp Zucman 2019) Estos gravaacutemenes contribuyen a que las personas que poseen activos financieros y fiacutesicos tambieacuten contri-buyan al gasto puacuteblico y no soacutelo quienes perciben altos ingresos o salarios
31 OPCIONES TRIBUTARIAS SOBRE EL PATRIMONIO Y LA RIQUEZA
Graacutefico 1 Divisioacuten conceptual de los impuestos al patrimonio
Fuente Elaboracioacuten propia de los autores
PATRIMONIO
TITULARIDAD
TRANSFERENCIA
Impuesto neto a la riqueza
Predial
Tenencia
Regalos (inter-vivos)
Herencia
En Meacutexico este tipo de impuestos existen uacutenicamente a nivel local en forma de la tenencia y el predial (Ver secciones 33 y 34) La recaudacioacuten de impuestos al patrimonio en Meacutexico es baja comparada con los paiacuteses de la OCDE Graacutefico 2) quienes en promedio recaudan 11 del PIB mientras que Meacutexico soacutelo 033 del PIB en forma de impuestos a la propiedad La recaudacioacuten en Meacutexico es inferior a la de Hong-Kong (categorizado como un paraiacuteso fiscal) donde soacutelo se cobra impuesto a la posesioacuten de inmuebles Graacutefico 2) (Hilnes 2010 Toslashr-sloslashv et al 2018) Los ingresos por el concepto tambieacuten son menores a aquellos de paiacuteses con niveles similares
de desarrollo a Meacutexico como Colombia y Chile los cua-les recaudan 15 y 11 del PIB en impuestos a la pro-piedad respectivamente
Los impuestos al patrimonio tambieacuten son una cuestioacuten de geacutenero Aunque la falta de informacioacuten no nos permi-te hacer un anaacutelisis detallado sobre la distribucioacuten total de los activos de acuerdo con el INEGI una mayor pro-porcioacuten de viviendas particulares poseiacutedas por una sola persona pertenecen a hombres (56) mientras que a mujeres les pertenece el 353 (INEGI 2016)
76
Graacutefico 2 Porcentaje de ingresos por impuestos a la propiedad con respecto al PIB total en paiacuteses seleccionados 2018
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de la OECD Tax Database
Bajo este contexto en este documento se analizan los efectos de crear nuevos impuestos que graven el patri-monio de las personas con mayores recursos ya sea a traveacutes de un Impuesto a la Riqueza Neta o bien modi-ficando la exencioacuten vigente en el caso de los ingresos
por herencias y donaciones Ademaacutes se analizan los problemas en torno al impuesto predial y el impuesto a la tenencia incluyendo poliacuteticas puacuteblicas que podriacutean mejorar la recaudacioacuten de estos impuestos
El impuesto a la riqueza neta se calcula a partir del pa-trimonio total de las personas una vez descontadas sus deudas El patrimonio incluye inmuebles automoacuteviles cuentas bancarias bonos acciones fondos de inversioacuten poacutelizas de seguro de vida embarcaciones aeronaves
joyas obras de arte y antiguumledades asiacute como derechos de propiedad intelectual o industrial (OCDE 2018c)
En el marco de la crisis sanitaria por la pandemia de la Co-vid-19 los impuestos a la riqueza han surgido como una
311 IMPUESTO A LA RIQUEZA NETA
39 Malax-Echevarria A H (2020) El impuesto a la riqueza una realidad en Argentina El Pais40Wodrich N (8 de julio de 2020) lsquoNet wealth tax on Canadian resident economic familiesrsquo Office of the Parliamentary Budget Office Dis-ponible en httpsbitly3g4Emq8 Nuevo Mundo Diario Digital (28 de mayo de 2020) Impuesto a los suacuteper ricos de Chile La propuesta PC para ayudar a las familias maacutes golpeadas por la crisis Disponible en httpsbitly3k5wpnE
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opcioacuten temporal y extraordinaria para financiar las poliacuteti-cas de emergencia sanitaria y de recuperacioacuten econoacutemi-ca Durante el antildeo pasado Argentina39 aproboacute una apor-tacioacuten extraordinaria de este tipo y paiacuteses como Canadaacute Chile Peruacute el Reino Unido y Sudaacutefrica han discutido la posibilidad de introducir este impuesto40
Imponer una carga tributaria sobre los patrimonios de las personas con mayor riqueza en tiempos de crisis no es una idea nueva como explica OrsquoDonovan (2020) fue im-plementado por diversos paiacuteses durante el siglo XX para financiar los esfuerzos de reconstruccioacuten derivados de las guerras mundiales y durante el siglo XXI para financiar la recuperacioacuten tras la crisis financiera del 2008
El intereacutes reciente por el impuesto a la riqueza contrasta con su debilitamiento como poliacutetica redistributiva usada dentro de la OCDE en el periodo 1990-2017 el nuacutemero de paiacuteses que contaban con este impuesto pasoacute de 12 a 3 (Es-pantildea Noruega y Suiza) El caso de Francia es un ejemplo de esta tendencia Bernard y Spire (2019) han encontrado que a pesar de que el impuesto sobre el patrimonio era bien conocido por la mayoriacutea de la poblacioacuten (87) y con-siderado como justo (67) en 2018 fue sustituido por un impuesto menos progresivo el cual soacutelo considera como base los activos inmobiliarios de alto valor
La extincioacuten gradual del impuesto a la riqueza forma parte de un proceso maacutes amplio en el que durante las uacuteltimas tres deacutecadas se han disminuido algunos impuestos bajo la promesa de un mayor dinamismo en la economiacutea mdashpro-vocando que el sistema fiscal global sea menos progresi-vomdash lo cual es considerado una de las razones por las que la brecha entre ricos y pobres ha aumentado en el mismo periodo41 (OCDE 2018c)
A pesar de su popularidad y sus potenciales beneficios redistributivos la creacioacuten y administracioacuten de este tipo de impuesto pue de ser compleja Para dar cuenta de estas dificultades se analizan tres aspectos del disentildeo que son parte inherente del Impuesto a la Riqueza Neta el umbral de exencioacuten la valuacioacuten de activos y la posible falta de liquidez42
Uno de los elementos a considerar en el disentildeo de un im-puesto neto a la riqueza es el de los umbrales de exencioacuten Idealmente la exencioacuten deberiacutea ser lo suficientemente alta para que este impuesto soacutelo sea pagado por las per-sonas con mayor riqueza y no deberiacutea distinguir entre los tipos de activos que posean las personas De acuerdo con la OCDE (2018c) aunque los tratamientos diferenciados por tipo de activos puedan justificarse como socialmente importantes (exenciones para el ahorro para el retiro y la vivienda de las personas) dificultan el pago de este im-puesto y crean oportunidades para la elusioacuten fiscal Por otro lado el problema de la valuacioacuten consiste en la falta de precisioacuten en la determinacioacuten del valor de merca-do de ciertos bienespor ejemplo bienes domeacutesticos o ac-ciones en compantildeiacuteas que no cotizan en las bolsas de va-lores constituyentes de la base tributaria de las personas Es importante observar que la valuacioacuten de estos activos levanta consideraciones muy especiacuteficas por lo que de-ben de ser estudiados caso por caso Afortunadamente la experiencia de otros paiacuteses en torno a este tema podriacutea ser replicada en el nuestro (Daly amp Loutzenhiser 2020)
Finalmente tenemos el problema de la liquidez el cual se desprende de las altas valuaciones que se puedan hacer sobre ciertos bienes dicho de otro modo este problema surge especialmente para las personas que tienen una alta cantidad de activos pero poca disponibilidad de re-cursos para pagar las obligaciones fiscales que derivan de ellos Para lidiar con este problema existen diversas respuestas como el diferimiento de los pagos a lo largo del antildeo (Loutzenhiser amp Mann 2020)
Aunque no es propiamente un problema de disentildeo como los desarrollados en esta seccioacuten la imposicioacuten de cual-quier impuesto debe considerar los efectos de compor-tamiento que pueden surgir en los contribuyentes como la fuga de capitales Este tema estaacute fuera del objetivo del presente trabajo por lo que soacutelo comentamos algunas implicaciones para el caso mexicano (Recuadro 32)
41 Por ejemplo seguacuten relata la OCDE la tasa legal maacutexima promedio de la OCDE del Impuesto a los Ingresos Personales (lo equivalente al Im-puesto Sobre la Renta para personas fiacutesicas) disminuyoacute del 657 en 1981 al 506 en 1990 y al 414 en 2008 42 Para un recuento completo de los problemas de disentildeo en este tipo de impuestos consultar Chamberlain E (2020) Wealth taxes in foreign countries Wealth Tax Commission Background Evidence Papers - countries 130
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43 La riqueza en pesos de las 35 personas con mayores recursos en la lista se calculoacute usando el tipo de cambio FIX promedio para 020 (214936) Banco de Meacutexico (2021) Tipo de cambio Pesos por doacutelar EUA Para solventar obligaciones denominadas en moneda extranjera Fecha de determinacioacuten (FIX) Cotizaciones promedio Recuperado de httpswwwbanxicoorgmxSieInternetconsultarDirectorioInterne-tActiondoampsector=6ampaccion=consultarDirectorioCuadrosamplocale=es
RECUADRO 32 EFECTOS DE COMPORTAMIENTO ANTE EL PAGO DE IMPUESTOS
En general los individuos tienen dos tipos de respuesta a los cambios en el disentildeo de los impuestos Por un lado tenemos lo que se conoce como efectos reales el cual se observa en variables macroeconoacutemicas con efectos en la produccioacuten ndash eg la oferta de trabajo o la proporcioacuten del ingreso destinada al ahorro Por otro lado estaacuten los efec-tos artificiales o de reporte comuacutenmente entendidos como las modificaciones en la forma en que los contribu-yentes presentan su informacioacuten fiscal a las autoridades
En los uacuteltimos antildeos estos efectos en el comportamiento de los contribuyentes han sido estudiados para el caso especiacutefico de los impuestos netos a la riqueza El anaacuteli-sis de Londontildeo-Veacutelez y Aacutevila-Mahecha (2018) centrado en el caso de Colombia es relevante para el resto de los paiacuteses Latinoamericanos Los autores exponen que ante la instrumentalizacioacuten de los impuestos a la riqueza los individuos pueden subreportar o esconder su riqueza en paraiacutesos fiscales Se llegan a dos conclusiones relevan-tes Uno la elasticidad calculada es del 2 -por cada pun-to porcentual que aumenta la tasa impositiva la riqueza reportada cae en esa cantidad- Ademaacutes al descomponer esta elasticidad entre efectos reales y artificiales se llega a la conclusioacuten de que el declive en la riqueza reportada se debe al subreporte de activos asiacute como al sobrerepor-te de deudas deducibles del impuesto Por otro lado los contribuyentes maacutes ricos responden a mecanismos de cumplimiento maacutes estrictos y a incentivos fiscales En particular esta conclusioacuten rebaja el temor de un vuelo de capitales ante un sistema de administracioacuten tributaria con las atribuciones necesarias
Aunque en condiciones institucionales muy diferentes a las de Meacutexico Seim (2017) conduce un estudio en Suecia en el que calcula la elasticidad de este impuesto con res-pecto a la tasa de imposicioacuten Sus resultados indican que la reduccioacuten en los activos reportados ante cambios en la tasa impositiva se debe principalmente a respuestas arti-ficiales esto de debe a que los contribuyentes reportan a las autoridades fiscales una cantidad menor de activos a la que en realidad poseen Lo anterior abre la posibilidad de que al implementar mejores mecanismos de vigilancia la evasioacuten seraacute menor y por lo tanto los efectos reales se-raacuten pocos
Advani Hughson y Tarrant (2020) se concentran en un meta-anaacutelisis sobre las elasticidades al impuesto neto a la riqueza Encuentran que el rango de elasticidades cal-culado en distintos estudios conducidos en paiacuteses con este impuesto va del 0054 a 432 Aunque esta dife-rencia es amplia demuestra que se debe principalmente a factores especiacuteficos como la metodologiacutea empleada y las caracteriacutesticas especiacuteficas de cada poliacutetica A partir de estos anaacutelisis los autores calculan que para el Reino Unido la elasticidad de un impuesto a nivel nacional (lo que evitariacutea la competencia regional) y con pocas opor-tunidades para subreportar la riqueza seriacutea de entre el 7 y el 17 Aunque los contextos son muy diferentes este rango podriacutea darnos una idea de queacute esperar de imple-mentarse este impuesto en Meacutexico
En torno a las consideraciones numeradas se desarro-lloacute una simulacioacuten del cambio al impuesto a la riqueza neta en Meacutexico en el cual se analiza gravar la rique-za de las personas con maacutes recursos del paiacutes seguacuten Forbes (2020) a una tasa uniforme anual de 35 De esta forma se tributariacutea el patrimonio neto de aquellas personas con una riqueza neta superior a 10 mil 746
millones de pesos43 Si tomamos en cuenta este disentildeo el potencial recaudatorio asciende a 99 mil millones de pesos equivalentes a 04 del PIB Esta cantidad re-presenta 28 del total de los ingresos tributarios en el paiacutes esto es maacutes que lo presupuestado para el INSABI en 2021 y 82 veces maacutes que lo destinado a los Institu-tos Nacionales de Salud (PEF 2021)
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No obstante el ejercicio de estimacioacuten debe tomarse como una primera estimacioacuten En efecto el monto de riqueza a partir del cual se actuacutea el gravamen asiacute como las tasas deberiacutean ajustarse en el marco de una mayor investigacioacuten sobre el tema
Para garantizar que los ingresos recaudados se di-rijan hacia nuestro sistema de salud y educacioacuten el
impuesto a la riqueza neta tendriacutea que crearse bajo la loacutegica de un impuesto extrafiscal en teacuterminos de los artiacuteculos 3 4 y 25 de la Constitucioacuten Mexicana (Caacutemara de Diputados 2021) los cuales regulan la obligacioacuten del Estado mexicano por garantizar el derecho a la educa-cioacuten la salud y una distribucioacuten maacutes justa de la riqueza y el ingreso respectivamente
Conforme al artiacuteculo 93 de la Ley del Impuesto sobre la Renta (LISR) quienes reciben una herencia estaacuten exentos del pago de ISR No obstante dicha exencioacuten no ha existi-do siempre Luego de la Revolucioacuten Mexicana y hasta 1961 la federacioacuten y las entidades federativas implementaron distintos esquemas de gravamen a las herencias es de-cir a la transmisioacuten intergeneracional de la riqueza44
La transmisioacuten de riqueza a traveacutes de herencias y dona-ciones es uno de los principales mecanismos que repro-ducen y profundizan la desigualdad intergeneracional Existe evidencia en muacuteltiples investigaciones de que este tipo de impuestos es una forma adicional para disminuir la desigualdad desde la viacutea tributaria sumado al objetivo del potencial recaudatorio45 Seguacuten sentildeala la OCDE (2018c) el impuesto a las herencias puede funcionar tambieacuten para
procurar la igualdad de oportunidades en tanto las he-rencias implican una ventaja no ganada para quienes se ven beneficiadas por ellas
El impuesto a las herencias ha sido recurrente en diversos paiacuteses a nivel mundial aunque son varios quienes lo han eliminado por distintas valoraciones poliacuteticas (Huerta amp Saacutenchez 2017) Actualmente el gravamen se implemen-ta en 21 de 34 paiacuteses de la OCDE con una tasa promedio de 15 En la Figura 3 se observa la evolucioacuten de los im-puestos a las sucesiones y donaciones durante los uacutelti-mos antildeos en 9 diferentes paiacuteses de la OCDE46 En cinco de estos paiacuteses (Finlandia Corea Paiacuteses Bajos Reino Unido y Espantildea) la recaudacioacuten se ha mantenido relativamente estable en los uacuteltimos antildeos
312 HERENCIAS Y DONACIONES
44 Al respecto veacutease Serna J (2004) Las convenciones nacionales fiscales y el federalismo en Meacutexico Primera Edicioacuten Meacutexico Universidad Nacional Autoacutenoma de Meacutexico Disponible en httpsgooglLb4rCQ 45 Al respecto veacutease Atkinson (2016) ldquoInequality What can be done Cambridge MA Harvard University Press CEPAL (2008) Impuestos a los patrimonios en Ameacuterica Latina Serie Macroeconomiacutea del Desarrollo No 66 Disponible en httpsrepositoriocepalorghandle113625433 Piketty Thomas (2014) Capital in the Twenty-first century Cambridge Massachusetts The Belknap Press of Harvard University PressSaez Emmanuel amp Zucman Gabriel (2019) The triumph of injustice How the rich dodge taxes and how to make them pay WW Norton amp Company NY46 OECDStat consulta httpsstatsoecdorg
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Graacutefico 3 Recaudacioacuten de los impuestos a las sucesiones donaciones y herencias en paiacuteses seleccionados como porcentaje del PIB 1990-2019
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de OCDE
Los paiacuteses que gravan las herencias y donaciones suelen contemplar exenciones o reducciones de impuestos en funcioacuten del parentesco de las personas con la finalidad de no afectar el patrimonio familiar En efecto el disentildeo de una imposicioacuten del tipo para el caso de Meacutexico podriacutea incluir exenciones que eviten el gravamen a la clase media y quienes menos tienen (Fundar 2021)
A continuacioacuten se mencionan algunas caracteriacutesticas que podriacutea tomar en cuenta una propuesta de impues-to a las herencias con miras a evitar su elusioacuten En este sentido algunas cuestiones a tratar seriacutean determinar el impuesto con base en el avaluacuteo que un perito realice de todos los bienes transmitidos al heredero considerar los bienes fideicomitidos como patrimonio del fideicomiten-te o del fideicomisario y armonizar el cobro de este im-puesto con el impuesto a las donaciones
Al respecto es importante recordar que actualmente las personas que incrementan sus ingresos o patrimonio a traveacutes de una donacioacuten deben pagar ISR bajo ciertos ca-sos Asiacute el artiacuteculo 93 fraccioacuten XIII de la LISR exenta el pago
sobre las donaciones entre coacutenyuges ascendientes y des-cendientes lo que permite realizar donaciones entre fami-liares cercanos y transmitir asiacute grandes fortunas de una ge-neracioacuten a otra Si este tratamiento no es modificado una persona podriacutea donar todos sus bienes con la finalidad de eludir el pago de ISR por concepto de herencias
Puesto que el ISR que una persona heredera tendriacutea que pagar dependeriacutea de la reparticioacuten de bienes que se de-termine en un proceso sucesorio estimar la recaudacioacuten resulta una tarea compleja sin embargo es posible esti-mar un intervalo si se considera la recaudacioacuten de este impuesto en paiacuteses con un marco institucional similar al nuestro47 Si el impuesto ingresara un monto cercano al observado en otros paiacuteses de Latinoameacuterica en propor-cioacuten con el tamantildeo de la economiacutea la recaudacioacuten poten-cial podriacutea encontrarse en un rango de entre $5 mil y $30 mil millones de pesos (entre 002 y 012 del PIB)
Al considerar algunas economiacuteas de la OCDE el potencial recaudatorio se encuentra entre los $50 mil y $170 mil mi-llones de pesos (entre 02 y 07 del PIB)
47 Ecuador 002 Chile 007 y Brasil 012 del PIB Latindadd (2020) Ahora o nunca impuestos a la riqueza y a las grandes fortunas en Ameacuterica Latina y el Caribe
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El predial es el impuesto cobrado sobre la propiedad de bienes inmuebles En Meacutexico este impuesto es cobrado directamente por los municipios y en algunos casos por las entidades federativas Cuando el predial se disentildea e implementa adecuadamente provee de una fuente de in-gresos estables a los gobiernos locales pues por lo gene-ral el valor de la propiedad no cambia abruptamente y su valor es determinado por los catastros gubernamentales Este impuesto tambieacuten tiene la ventaja de ser progresivo y redistributivo pues su pago es mayor conforme aumen-ta el valor de las propiedades y lo recaudado se dirige a la totalidad de la poblacioacuten (CIEP 2020b)
A pesar de sus ventajas la implementacioacuten del impuesto en Meacutexico ha impedido explotar el potencial recaudatorio del gravamen Durante 2019 los municipios del paiacutes re-caudaron 26 mil 133 millones de pesos por este concep-to48 Desde una perspectiva internacional los ingresos por predial en Meacutexico suman al 021 del PIB 089 puntos porcentuales menos que el promedio de la OCDE (11 del PIB) y por debajo de otros paiacuteses latinoamericanos como Colombia y Chile que recaudan 081 y 071 de su PIB respectivamente49
Existen diversos problemas alrededor de la recaudacioacuten del predial en Meacutexico los cuales pueden dividirse en tres vertientes principales El primero trata de la falta de ac-tualizacioacuten de los valores catastrales de la propiedad in-mueble Dichos valores catastrales representaron 424 del valor de mercado de las viviendas en 2014 (INEGI 2016) Para lograr aumentar la recaudacioacuten es necesaria la actualizacioacuten de los valores catastrales una labor que depende de los municipios y del gobierno federal Al res-pecto se requiere ampliar la efectividad del Programa de Modernizacioacuten de los Registros Puacuteblicos de la Propiedad y Catastro a cargo de la Secretariacutea de Desarrollo Agrario Territorial y Urbano para modernizar y mantener actuali-zada la informacioacuten de la propiedad inmobiliaria50 El segundo de estos problemas se asocia con la tarifa co-brada sobre la base tributaria El disentildeo de las tasas de-beriacutea ser progresivo es decir que se cobre un porcentaje mayor a propiedades inmuebles con valores catastrales maacutes elevados Las tasas o tarifas impositivas de pre-dial variacutean a lo largo de la repuacuteblica Soacutelo en 10 ciudades capitales de las entidades federativas se tienen tasas
progresivas de recaudacioacuten mientras que en el resto la tasa es fija variando de un amplio rango de 01 a 12 (Unda 2018)
Por uacuteltimo la tercera problemaacutetica consiste en la exis-tencia de gastos fiscales es decir los tratamientos fis-cales como subsidios o descuentos que reducen el monto a pagar Aproximadamente 3 de cada 4 municipios en el paiacutes otorgan beneficios tributarios a distintos grupos de la poblacioacuten y descuentos por pronto pago (INEGI 2016) En Xalapa Veracruz las prerrogativas representan has-ta 20 de la recaudacioacuten por predial 14 en Aguasca-lientes Aguascalientes y 10 en Meacuterida Yucataacuten (Unda 2018) Para aumentar la recaudacioacuten del predial la instru-mentacioacuten de gastos fiscales deberiacutea enmarcarse en un anaacutelisis robusto en teacuterminos de costo-beneficio
Dada la desigualdad de distribucioacuten en la riqueza relacio-nada con la propiedad inmueble el impuesto predial efec-tivamente tiene el potencial de una recaudacioacuten progresi-va Seguacuten estimaciones propias el 10 maacutes rico del paiacutes acumula 28 del valor de las propiedades inmuebles (ca-sas departamentos edificios y locales que estaacuten dentro del paiacutes) En contraste el 40 de los hogares con menos ingresos soacutelo acumula 19 del total de estas propieda-des Este nivel de desigualdad implica un coeficiente de Gini estimado de 05
Para ilustrar el tamantildeo de la oportunidad de mejora en la recaudacioacuten predial a continuacioacuten se muestran los re-sultados de una estimacioacuten potencial de los ingresos tri-butarios que podriacutea generar este impuesto Conforme a estimaciones propias si todos los estados adoptaran un disentildeo del impuesto similar al de Ciudad de Meacutexico (con tarifas progresivas) igualariacutean valores catastrales con los de mercado no recurririacutean a gastos fiscales y mejorariacutean la estrategia de cobranza podriacutean recaudarse hasta $378 mil mdp anualmente (15 del PIB) casi 7 veces maacutes de lo que se recauda en la actualidad ($57 mil mdp) Asiacute en promedio cada persona contribuiriacutea con $3111 pesos al antildeo en forma de impuesto predial (Anexo 1 Metodologiacutea de estimacioacuten de recaudacioacuten potencial de predial)
Como se observa en la Figura 4 la aportacioacuten seriacutea progre-siva 34 de la recaudacioacuten vendriacutea del 10 de mayores recursos (quienes aportariacutean $133 mil mdp anualmente)
313 PREDIAL
48 INEGI consulta httpsbitly2PEpWVO 49 OECDStat consulta httpsstatsoecdorgIndexaspxDataSetCode=REV 50 Los distintos problemas del Programa de Modernizacioacuten de los Registros Puacuteblicos de la Propiedad y Catastro fueron identificados por la ASF en la auditoriacutea de desempentildeo 187-DS httpinformeasfgobmxDocumentosAuditorias2019_0187_apdf
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y soacutelo 15 vendriacutea del 40 de la poblacioacuten de menores recursos En teacuterminos de recaudacioacuten per caacutepita una persona del 5 maacutes rico estariacutea aportando en promedio
$13279 pesos anualmente mientras que una persona del 5 maacutes pobre soacutelo aportariacutea en promedio $741 pesos
Graacutefico 4 Recaudacioacuten potencial del predial Centiles de ingreso
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de EVALUacuteA (2018) y SHF (2020)
Las diferencias de recaudacioacuten se mantendriacutean debi-do a las diferencias de riqueza inmobiliaria que hay en cada estado Por ejemplo en Ciudad de Meacutexico se logra-riacutea recaudar $93 mil millones de pesos lo cual equivale a $10 mil pesos en promedio por persona De ese total de recaudacioacuten 40 seriacutea aportado por el 10 maacutes rico mientras que el 40 maacutes pobre soacutelo aportariacutea 8 Entre
los estados con menor recaudacioacuten per caacutepita estariacutean Durango y Tamaulipas con montos cercanos a $1400 pesos por persona Estados como Oaxaca que actual-mente soacutelo recaudan $81 pesos por predial por persona podriacutean llegar a recaudar hasta $3490 pesos en prome-dio por persona es decir 40 veces maacutes ingresos tribu-tarios por este concepto
MIL
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El Impuesto sobre la Tenencia o Uso de Vehiacuteculos (IS-TUV en adelante Tenencia) es un impuesto que grava el valor de mercado de los vehiacuteculos de acuerdo con sus caracteriacutesticas como antiguumledad equipamiento y pre-cio Este impuesto tiene diversas ventajas en materia de recaudacioacuten y justicia impositiva las autoridades tienen registros sobre el valor y la propiedad de automoacuteviles lo que facilita su recaudacioacuten y su pago recae en las perso-nas de mayores ingresos
Desde 2012 las entidades federativas tienen la atribucioacuten de determinar coacutemo cobrar este impuesto pero como consecuencia de ello en muchos estados se ha optado
por eliminar el cobro del ISTUV u ofrecer subsidios y des-cuentos que impactan negativamente en la recaudacioacuten Asiacute entre 2011 y 2018 los ingresos de ISTUV a lo largo del paiacutes pasaron de un promedio de $2386 a $823 pesos51 por persona 71 menos52
En 2018 Ciudad de Meacutexico Colima y Estado de Meacutexico fueron las entidades con mayor recaudacioacuten de ISTUV per caacutepita con $5817 $4643 y $400 pesos por persona respectivamente No obstante 26 de las 32 entidades fe-derativas recaudaron menos de $100 pesos por persona y 15 de ellas menos de $1 peso por persona en el mismo antildeo Graacutefico 5)
314 TENENCIA
51 Pesos constantes de 2018 52 (INEGI 2020 CONAPO 2018)
Graacutefico 5 Recaudacioacuten del ISTUV per caacutepita por entidad federativa 2018
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de (INEGI 2020 CONAPO 2018)
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Una de las problemaacuteticas del esquema actual es la deriva hacia el fondo Cuando un estado limita con una entidad donde el impuesto se encuentra altamente subsidiado o desaparecido los propietarios pueden elegir registrar sus vehiacuteculos en la localidad vecina Entonces para pro-tegerse de la creciente fuga de recursos el estado en cuestioacuten tendriacutea que ofrecer mayores beneficios para los contribuyentes (Unda sf)
La caiacuteda en la recaudacioacuten profundiza la problemaacutetica de la baja recaudacioacuten a nivel subnacional y representa una mayor carga para la Federacioacuten en forma de transfe-rencias adicionales a los gobiernos locales La peacuterdida de ingresos puede verse reflejada en menor inversioacuten productiva y gasto social perjudicando asiacute las oportu-nidades de desarrollo de los sectores maacutes vulnerables
En efecto si todas las entidades recaudaran lo mismo de tenencia que Ciudad de Meacutexico en teacuterminos per caacutepita los ingresos pasariacutean de $18283 a $80480 mdp (pesos de 2021)53 (INEGI 2020 CONAPO 2018) La diferencia equi-valdriacutea a maacutes de tres veces lo que se destinariacutea en 2021 para el programa Joacutevenes Construyendo el Futuro y maacutes de cuatro veces lo presupuestado para IMSS-Bienestar
Para revertir la tendencia actual poner fin a la carrera hacia abajo y explotar el potencial recaudatorio de la te-nencia se requiere de un acuerdo nacional que revierta la extincioacuten de este impuesto y establezca lineamientos miacutenimos para su aplicacioacuten En este acuerdo nacional deberiacutea establecerse la estructura general de las tasas asiacute como limitaciones a los subsidios y demaacutes gastos fis-cales Estos uacuteltimos deberiacutean acompantildearse de anaacutelisis de costo beneficio para asegurar que las prerrogativas cumplan con los objetivos con los que se establecen
El disentildeo del impuesto debe de seguir priorizando la progresividad de manera que incida maacutes en quienes tienen mayor capacidad de pago No obstante las con-sideraciones medioambientales estaacuten inexorablemente atadas al uso de vehiacuteculos por lo que no pueden ser de-
jadas de lado en el disentildeo del impuesto En efecto mu-chos paiacuteses de la OCDE aplican tasas diferenciadas de acuerdo con la emisioacuten de contaminantes de cada vehiacute-culo (OCDE 2009)
Sin embargo la efectividad de este tipo de incentivos sobre la adquisicioacuten de transportes no contaminantes como los vehiacuteculos eleacutectricos ha sido puesta en duda (Congressional Budget Office 2012) La posibilidad de pagar menos impuestos en funcioacuten del poco o nulo im-pacto medioambiental de un vehiacuteculo tiende a concen-trarse entre los hogares de mayores ingresos pues este tipo de transportes son caros y considerados de lujo en comparacioacuten con los que utilizan combustible por lo que tienden a ser comprados por personas de mayores ingresos Tambieacuten los vehiacuteculos eleacutectricos son menos atractivos como primer vehiacuteculo de un hogar por tener menor alcance Por lo tanto es maacutes probable que los ho-gares que los adquieren cuenten con los recursos para permitirse varios vehiacuteculos (Bosworth amp Patty 2017)
A pesar de lo anterior las consideraciones ecoloacutegicas son de primera importancia y el fomento del uso de tecnologiacuteas maacutes amigables con el medio ambiente no puede ignorarse Asiacute los subsidios a la tenencia aplica-bles a los vehiacuteculos no contaminantes podriacutean limitarse de acuerdo con su valor de mercado De esta forma los beneficios fiscales podriacutean favorecer que las clases me-dias transiten al uso de vehiacuteculos eleacutectricos a la vez que se paliariacutea el efecto regresivo del subsidio
Finalmente el nuevo acuerdo nacional deberiacutea promo-ver la concientizacioacuten de los contribuyentes en torno a temas fiscales a manera de favorecer la disposicioacuten al pago del impuesto En este sentido seriacutea indispensable transparentar la informacioacuten sobre la recaudacioacuten de los recursos y su uso en forma de gasto puacuteblico Una manera de establecer un viacutenculo claro entre lo que las personas pagan y los bienes puacuteblicos que disfrutan podriacutea consistir en asignar los recursos recaudados total o parcialmente a inversioacuten en infraestructura y transporte puacuteblico
53 Asumiendo que el parque vehicular es constante en proporcioacuten a la poblacioacuten de cada estado y de valor equivalente
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La redistribucioacuten es maacutes eficiente cuando se realiza a traveacutes de instrumentos directos como impuestos o be-neficios basados en el ingreso54 Asiacute el Impuesto Sobre la Renta (ISR) representa una herramienta efectiva para paliar la desigualdad Sin embargo algunas partes del di-sentildeo del tributo mitigan su capacidad redistributiva
En este apartado se analizan tres problemas identifica-dos que le restan progresividad al sistema de imposicioacuten a los ingresos personales en Meacutexico el disentildeo de las tari-fas el tratamiento a los ingresos por ganancias de capital y las deducciones personales
La estructura de las tasas impositivas afecta la progre-sividad del impuesto El disentildeo actual propicia que las personas de los deciles maacutes altos paguen relativamente poco La tasa marginal maacutes alta en Meacutexico es baja vis-agrave-vis aquella de los paiacuteses avanzados Mientras que la mexi-cana asciende a 35 el promedio de la OCDE se situacutea en 428 Asiacute la tasa maacutexima del paiacutes se encuentra entre las 10 maacutes bajas de la regioacuten y es maacutes de 25 puntos porcen-tuales maacutes baja que en Suecia la maacutes elevada de la OCDE (OCDE 2019b)
Recientemente la literatura ha arrojado evidencia a favor de mayores tasas para las personas de altos ingresos De acuerdo con Campos Vaacutezquez Chaacutevez Jimeacutenez y Esquivel Hernaacutendez (2014) la tasa marginal oacuteptima maacutes alta seriacutea en promedio de 52 con un rango entre 40 y 60 Los auto-res estimaron que un cambio al escenario oacuteptimo donde los uacuteltimos cinco escalones de la estructura del ISR cam-biariacutean a una tasa marginal de 52 generariacutea ingresos fis-cales adicionales de aproximadamente 03 del PIB
Ademaacutes una persona necesita alcanzar 266 veces el salario medio mexicano para ser acreedor a la tasa maacutes alta del impuesto la razoacuten maacutes alta de los paiacuteses de la OCDE (con un promedio de 55) y por encima de otras eco-nomiacuteas de la regioacuten como Chile (76) (OCDE 2019b) Asiacute
uacutenicamente las personas con ingresos iguales o mayores a $324845 pesos mensuales cotizan en la tasa maacutes alta (SHCP 2021) y de acuerdo con datos del SAT55 solo 08 de los contribuyentes que presentaron una declaracioacuten anual en 2015 fueron deudores de la tasa de 35 (SAT 2017) Bajo este escenario una ampliacioacuten de la base que tributa bajo la tasa marginal maacutes elevada procurando mantener la carga impositiva para las clases medias sin aumentos podriacutea incrementar la disponibilidad de recur-sos y contribuir a la mitigacioacuten de la desigualdad en la dis-tribucioacuten del ingreso
Desde una perspectiva internacional las y los mexicanos particularmente aquellos con mayores recursos pagan menores impuestos que los contribuyentes en los paiacuteses desarrollados Una persona con un ingreso 67 mayor a la media nacional paga un impuesto a la renta equivalente a 14 de su ingreso mientras que el promedio de la OCDE se situacutea en 216 (Tabla 2) La brecha implica por un lado una menor recaudacioacuten y en consecuencia un margen de accioacuten limitado para el Estado Ademaacutes en tanto los im-puestos sobre la renta son el mecanismo tributario maacutes efectivo para actuar sobre la distribucioacuten del ingreso56 la prevalencia de gravaacutemenes reducidos para quienes tie-nen mayores recursos podriacutea paliar los esfuerzos por dis-minuir la desigualdad social y econoacutemica del paiacutes
32 OPCIONES TRIBUTARIAS SOBRE LOS ALTOS INGRESOS
321 MEJORAR LA PROGRESIVIDAD DE LAS TARIFAS DE ISR
54 Kaplow L (2010) The Theory of Taxation and Public Economics Princeton University Press USA55 Los datos abiertos del SAT se presentan mediante un proceso de anonimizacioacuten que consta en la introduccioacuten de ruidos aleatorios a las observaciones Ademaacutes las observaciones excluyen a quienes presentaron ingresos mayores a tres desviaciones estaacutendar por encima del promedio El proceso se describe a mayor detalle en SAT (2015)56 Kaplow L (2010) op cit
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Tabla 2 Gravamen promedio del Impuesto sobre la renta por nivel de ingresos
Graacutefico 6 Ingreso promedio del 1 maacutes adinerado de la poblacioacuten
Fuente (OCDE 2019b)
INGRESOS COMO PROPORCIOacuteN DE LOS INGRESOS PROMEDIOS
MEacuteXICOISR PROMEDIO ( DEL INGRESO)
OCDE (PROMEDIO)ISR PROMEDIO ( DEL INGRESO)
67 37 114
100 (Promedio Nacional) 95 159
133 121 90
167 140 216
La diferencia entre el pago de impuestos en Meacutexico a com-paracioacuten de otros paiacuteses es justificable ante la prevalen-cia de menores ingresos para los trabajadores mexicanos pero no asiacute para la parte maacutes alta de la distribucioacuten El 10 maacutes rico de la poblacioacuten en Meacutexico tiene un ingreso pro-medio apenas 99 menor que la media de las personas
en el mismo rango en la Unioacuten Europea y 30 mayor que el promedio de Ameacuterica Latina (WIL 2020) Auacuten maacutes el 1 con mayores ingresos del paiacutes percibe rentas similares a sus contrapartes en paiacuteses como como Israel Alemania y Suiza57 y mayores a los niveles observados en la Repuacute-blica de Corea Graacutefico 6)
57 Global Innovation Index (GII) (2020)GII score ranking Recuperado de httpswwwglobalinnovationindexorganalysis-indicator
21 mil - 95 mil95 mil - 195 mil195 mil - 387 mil387 mil - 567 mil567 mil - 3 millones
DOacuteLARES $ (2019)
Fuente (WIL 2020)
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El disentildeo de los rangos del gravamen a la renta en Meacutexi-co tambieacuten favorece a quienes maacutes tienen En el paiacutes hay 11 tasas marginales y los incrementos entre una y otra se atenuacutean al final de la escalera (SHCP 2020) Esta estruc-tura podriacutea ser regresiva en la medida en la que implica mayores incrementos en la carga tributaria dada un alza en el ingreso para los sectores de la poblacioacuten con me-nos recursos Asiacute al recibir mayores remuneraciones una persona en la parte maacutes baja de la distribucioacuten del ingreso
podriacutea ver su carga tributaria aumentada al enfrentarse a tasas cada vez maacutes elevadas En efecto si alguien pasara del primer eslaboacuten de la estructura tributaria al siguiente su tasa marginal se incrementariacutea en 448 puntos porcen-tuales mientras que alguien que pasa del penuacuteltimo es-laboacuten al maacutes elevado contribuiriacutea bajo una tasa marginal uacutenicamente un punto porcentual superior a la anterior (Tabla 3)
LIacuteMITE INFERIOR LIacuteMITE SUPERIOR CUOTA FIJA SOBRE EXCEDENTE
001 64458 0 192
64459 547092 1238 64
547093 961466 32126 1088
961467 1117662 7721 16
1117663 1338147 102201 1792
1338148 2698850 141712 2136
2698851 4253758 432358 2352
4253759 8121125 798073 30
8121126 10828167 1958283 32
10828168 32484501 2824536 34
32484502 En adelante 10187690 35
Tabla 3 Tarifa mensual de ISR 2021
Fuente Elaboracioacuten propia con informacioacuten de SHCP (2021)
Uno de los factores que merma la progresividad del ISR es el trato preferencial a los ingresos por capital en opo-sicioacuten a los provenientes por trabajo Para comprender este fenoacutemeno lo primero a tener presente es el tipo de ingresos que perciben las personas y coacutemo son grava-das por el ISR Las personas pueden obtener ingresos por dos fuentes el trabajo o el capital Los ingresos por trabajo se obtienen al prestar un servicio a otra persona
o empresa mientras que los ingresos por capital cuando se producen ganancias por aprovechar alguna propiedad como al vender una casa o las acciones de una empresa en la Bolsa Mexicana de Valores Como se observa en la Figura 7 las personas de mayores ingresos tienen como principal fuente de ingresos los generados por el capital y los hogares maacutes pobres dependen soacutelo de los ingresos generados por su trabajo
322 MODIFICAR LOS TRATAMIENTOS PREFERENCIALES A LAS GANANCIAS DE CAPITAL
88
Graacutefico 7 Distribucioacuten de los ingresos por fuente de ingreso seguacuten percentiles de ingreso total por persona
Desde una perspectiva de justicia tributaria el impuesto al ingreso como el ISR deberiacutea gravar al trabajo y al capi-tal de la misma manera Esto significa que independien-temente de la fuente de ingresos el impuesto al ingreso deberiacutea aplicar las mismas tasas seguacuten la cantidad de in-gresos de los contribuyentes (Saez amp Zucman 2019) No obstante los sistemas tributarios alrededor del mundo suelen brindar tratamientos preferenciales a quienes ob-tienen ingresos de capital (Latindadd 2020)
Lo anterior ocurre precisamente con las ganancias de capital es decir los ingresos que obtienen las personas al vender una propiedad como acciones de una empre-sa y bienes inmuebles A continuacioacuten desarrollaremos en queacute medida nuestro sistema tributario privilegia esta fuente de ingresos
58SHCP (2021) Ley del Impuesto Sobre la Renta Caacutemara de Diputados Recuperado de httpwwwdiputadosgobmxLeyesBibliopdfLISR_081220pdf 59 PwC (2017-2021) Worldwide Tax Summaries Capital Gain Tax (CGT) Rates Recuperado de httpstaxsummariespwccom60 Tesis 2a XVI2017 (10a) RENTA EL ARTIacuteCULO 129 DE LA LEY DEL IMPUESTO RELATIVO VIGENTE A PARTIR DEL 1 DE ENERO DE 2014 AL
El artiacuteculo 129 de la LISR establece una tasa estatutaria del 10 sobre la ganancia obtenida a traveacutes de la venta de acciones en las casas de bolsa58 La imposicioacuten es menor a compara-cioacuten con aquella establecida en otros paiacuteses latinoamericanos como Chile (40) y Brasil (225)59
Una criacutetica recurrente hacia este tipo de impuesto suele ser su posible impacto en los incentivos para comerciar en los mercados puacuteblicos de capitales lo que incluso ha sido sustentado por la propia SCJN para justificar que
las ganancias de capital reciban un tra-tamiento preferencial60 Frente a este tipo de criacuteticas vale la pena recordar que las tasas impositivas no son el uacutenico factor que es considerado por quienes deciden realizar transaccio-nes bursaacutetiles
Por ejemplo seguacuten los uacuteltimos datos del Banco Mundial61 en Meacutexico el nivel de capitalizacioacuten o valor de mercado62
de las empresas nacionales que cotizan en la bolsa es de 326 del PIB en cambio paiacuteses con tasas de imposicioacuten al capital superiores a 10 y con niveles de desarrollo si-
A) EL TRATO PREFERENCIAL A LA
ENAJENACIOacuteN DE ACCIONES EN BOLSAS
DE VALORES
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de EVALUacuteA CDMX basados en ENIGH 2018
89
milares a Meacutexico como Brasil Chile y Sudaacutefrica tienen niveles de capitalizacioacuten de 645 722 y 3006 de su PIB respectivamente
Asiacute en el marco de las necesidades de recursos puacuteblicos para paliar los efectos de la Covid-19 vale la pena explorar la posibilidad de unificar estas dos tasas y que el capital sea impuesto bajo el mismo esquema que los impuestos al trabajo Unificar las tasas de impuestos a las ganancias de capital y trabajo traeriacutea diversos beneficios por un lado mejorariacutea la situacioacuten de la justicia fiscal vertical y
horizontal del sistema fiscal y por otro lado incrementa-riacutea la eficiencia econoacutemica y evitariacutea distorsiones de mer-cado (Bastani amp Waldenstroumlm 2018)
Cabe recordar que esta es una praacutectica recomendada por la OCDE (2018d) y que es ejecutada tanto en paiacuteses con ni-veles similares de desarrollo como Brasil y Chile y en paiacute-ses desarrollados como Canadaacute De igual forma es im-portante que la recaudacioacuten de este tipo de ingresos sea informacioacuten puacuteblica ya que actualmente este ingreso se incorpora en las estadiacutesticas del ISR sin ser desagregada
Un factor adicional que revela el tratamiento preferencial a las ga-nancias de capital es la exencioacuten vigente en materia de enajenacioacuten de inmuebles destinados a casa-ha-bitacioacuten Actualmente las personas fiacutesicas que venden este tipo de pro-piedades son susceptibles a no pagar impuestos sobre la ganancia de capital si eacutesta es menor a $46 millones de pesos63 En teoriacutea todas las personas pueden acceder a esta exencioacuten pero en los hechos los contribuyentes de mayores ingresos son los principales beneficiarios
Lo anterior queda en evidencia si consideramos que el valor promedio y la mediana de la vivienda en Meacutexico se encuentran por debajo de la exencioacuten Al 31 de diciem-bre de 2020 el valor promedio de las viviendas en Meacute-xico era de $1200909 pesos mientras que su mediana fue de $700 mil pesos64 Ademaacutes el 10 de la poblacioacuten
de mayores ingresos reportados en la ENIGH percibe 74 de los in-gresos generados por enajenacioacuten de vivienda y conforme a datos de declaraciones de ISR incluidas en SAT Maacutes Abierto 66 del total de ingresos por enajenacioacuten de bienes
se concentran soacutelo en el 1 de los contribuyentes de mayores ingresos (Fundar 2021b)
Por otra parte la exencioacuten vigente tiene un costo para nuestras finanzas puacuteblicas cuya pertinencia no ha sido evaluada por la SHCP65 En el periodo 2016-2020 la suma de recursos no recaudados provocada por esta exencioacuten ascendioacute a $40 mil millones de pesos Para reducir los costos asociados a esta exencioacuten una solu-cioacuten consiste en reducir la exencioacuten vigente de 700 mil UDIS a un rango de entre 200 mil y 380 mil UDIS66 (entre 13 y 25 millones de pesos)
ESTABLECER UNA TASA DIVERSA A LA TARIFA CON LA QUE SE GRAVAN LOS INGRESOS POR SALARIOS Y EN GENERAL POR LA PRESTACIOacuteN DE UN SERVICIO PERSONAL SUBORDINADO NO VIOLA EL PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA 61 Datos de libre acceso del Banco Mundial Capitalizacioacuten en el mercado de empresas nacionales que cotizan en bolsa Recuperado de httpsbitly3wzAzd3 [consultado el 7 de abril de 2021]62 El precio por accioacuten multiplicado por el nuacutemero de acciones en circulacioacuten Ibid63 Ley del Impuesto sobre la Renta artiacuteculo 93 fraccioacuten XIX inciso a) Para beneficiarse de esta exencioacuten la ganancia no puede superar 700000 UDIS (al 31 de diciembre de 2020 una UDI equivaliacutea a 6605597) Ademaacutes de este liacutemite la transmisioacuten debe realizarse ante un fedatario puacuteblico y el contribuyente no debe haber enajenado otra casa habitacioacuten en los uacuteltimos tres antildeos por los que hubiera obtenido la exencioacuten 64 Sociedad Hipotecaria Federal Iacutendice de precios de la vivienda en Meacutexico Cuarto Trimestre de 2020 httpswwwgobmxshfprensain-dice-shf-de-precios-de-la-vivienda-en-mexico-cuarto-trimestre-de-2020-263699idiom=es65 Conforme a la ASF la poliacutetica de gastos tributarios carece de una identificacioacuten clara tanto de sus objetivos como de sus resultados ASF 1725-GB Disentildeo de la Poliacutetica de Ingresos Presupuesto de Gastos66 Al 31 de diciembre de 2020
B) LA EXENCIOacuteN SOBRE LAS GANANCIAS DE
CAPITAL AL ENAJENAR UNA CASA-HABITACIOacuteN
90
Un factor adicional que revela el tra-tamiento preferencial a los ingresos por ganancias de capital es la posi-bilidad de calcular el ISR conforme a dos procedimientos y elegir aquella tasa que implique pagar menos im-puestos Esta posibilidad no existe en el reacutegimen en el que deben tributar las personas asalariadas o que prestan un servicio profesional es decir la gran mayoriacutea de los con-tribuyentes en Meacutexico
Cuando una persona fiacutesica obtiene una ganancia al vender un bien mdashdistinto a un activo en las bolsas de valoresmdash estaacute obligada a tributar bajo el reacutegimen de enajenacioacuten de bienes un reacutegimen en el que el 1 de los contribuyentes de mayores ingresos concentran 66 del total de ingresos reportados (Fundar 2021b) Dentro de este reacutegimen las personas fiacutesicas deben dividir sus ganancias en dos partes desiguales y luego calcular el ISR de la ganancia mayor mediante dos procedi-mientos contemplados en el artiacuteculo 120 de la LISR
Baacutesicamente el primer procedi-miento consiste en aplicar la tasa de la ganancia menor a la ganancia ma-yor mientras que el segundo proce-dimiento radica en promediar la tasa efectiva de los uacuteltimos cinco ejerci-
cios fiscales y aplicar el resultado a la ganancia mayor Una vez realizados ambos procedimientos la persona tiene la opcioacuten de elegir aquel que represente pagar me-nos impuestos (recuadro 33)
Este tratamiento complica auacuten maacutes el marco tributario y podriacutea ser utilizado por los contribuyentes de tal forma que con el fin de promediar una tasa efectiva menor de-claren ingresos menores a los realmente percibidos Por lo tanto para mejorar la progresividad del ISR y tratar de la misma forma a quienes perciben ingresos por trabajo o capital este mecanismo debe modificarse para que la ganancia mayor sea calculada de la misma forma que los ingresos por trabajo
RECUADRO 33 LA POSIBILIDAD DE ELEGIR LA TASA QUE IMPLIQUE PAGAR MENOS IMPUESTOS
Para comprender coacutemo funciona este tratamiento prefe-rencial es necesario desarrollar un breve ejemplo Ima-ginemos que en 2010 Federico comproacute un terreno y diez antildeos despueacutes decidioacute venderlo obteniendo una Ganancia Total (GT) de $20 millones de pesos Conforme a la ley del ISR Federico tendriacutea que dividir su ganancia en dos par-tes distintas Ganancia Acumulable (GA) y Ganancia No Acumulable (GNA) La GA equivaldriacutea a $2 millones de pe-sos pues eacutesta se determina dividiendo la ganancia total entre el nuacutemero de antildeos transcurridos entre la compra y la venta del terreno Por su parte la GNA equivale a la GT menos la GA es decir $18 millones de pesos
Tras haber determinado ambas ganancias Federico ten-driacutea la posibilidad de calcular el ISR sobre la GNA confor-me a dos procedimientos y elegir aquel que represente pagar menos impuestos El primer procedimiento con-siste en dividir el ISR determinado que haya sido causado por la GA entre la misma GA y aplicar esa tasa a la GNA lo cual invariablemente ocasiona que la tasa correspon-diente a las GNA sea menor a la GA El segundo procedi-miento radica en promediar la tasa efectiva de los uacuteltimos cinco ejercicios fiscales y aplicar el resultado a la GNA
C) LA POSIBILIDAD DE ELEGIR LA TASA
QUE IMPLIQUE PAGAR MENOS IMPUESTOS
91
La Ley del Impuesto Sobre la Renta (LISR) contempla diversos gastos personales que pueden restarse de los ingresos al momento de pagar impuestos como cole-giaturas honorarios meacutedicos y donativos ademaacutes de otros gastos directamente relacionados con la actividad econoacutemica de la persona (Anexo 2) Cuando un individuo deduce mdashrestamdash alguno de estos tipos de gastos de sus ingresos anuales al resultado se le denomina ingreso gra-vable y a este monto se le aplica el ISR Las deducciones personales por lo tanto provocan que el ingreso gravable disminuya y con ello el impuesto a pagar67
Actualmente es posible deducir 10 tipos de gastos perso-nales y cada uno de ellos se concentra en las personas de
mayores ingresos (Tabla 4) De acuerdo con la informacioacuten del uacuteltimo antildeo disponible en 2021 las deducciones perso-nales podriacutean costarle al Estado cerca de 27 mil 530 millo-nes de pesos lo que equivale al monto estimado para dar acceso al agua e instalar 27 lavamanos en los planteles de educacioacuten baacutesica donde actualmente no tienen uno como se menciona en el capiacutetulo 2 Del total de contribuyentes que recibieron este beneficio el 10 de mayores ingre-sos concentraron 799 mientras que el 10 de menores ingresos soacutelo representaron 01 del monto total deduci-do68 Estos beneficios tambieacuten tienen un componente de geacutenero sin ninguna excepcioacuten son los hombres del decil 10 quienes aplican maacutes deducciones tanto sujetas como no sujetas al liacutemite global69 (SHCP 2020)
323 SUSTITUIR LAS DEDUCCIONES PERSONALES POR CREacuteDITOS TRIBUTARIOS
67 SHCP (2021) Ley del Impuesto Sobre la Renta Caacutemara de Diputados Recuperado de httpwwwdiputadosgobmxLeyesBibliopdfLISR_081220pdf68 PGF 2018 y PGF 202069 Las personas fiacutesicas pueden deducir 10 tipos de gastos personales y cinco de eacutestos estaacuten sujetos a un liacutemite global Este liacutemite global impli-ca que las personas fiacutesicas al momento de calcular sus impuestos soacutelo pueden restar de sus ingresos el monto que sea menor entre el 15 del total de sus ingresos brutos y 5 UMA anuales (163 mil 465 pesos en 2021)
Tabla 4 Distribucioacuten por deciles de ingresos de las deducciones personales Ejercicio fiscal 2018
Fuente Elaboracioacuten propia con datos del Presupuesto de Gastos Fiscales 2020
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PACI
DAD
1 005 0 013 0 0 0 077 0 0 0
2-9 241 2543 2975 955 775 1136 1785 325 2056 1342
10 9753 7457 7014 9044 9225 8863 8139 6751 7945 8658
Los beneficios de las deducciones personales tienden a concentrarse entre las personas con mayores ingresos dado que el ISR es un impuesto disentildeado bajo el princi-pio de progresividad lo que significa que mientras maacutes ingresos tenga una persona debe pagar maacutes impuestos
Las deducciones personales rompen con este principio pues mientras maacutes ingresos tenga una persona obtiene un beneficio mayor a comparacioacuten de alguien con meno-res ingresos (Recuadro 34)
92
70 La Auditoriacutea Superior de la Federacioacuten detectoacute que el Presupuesto de Gastos Fiscales (el documento elaborado por la SHCP que contiene las estimaciones anuales de los gastos fiscales) es elaborado sin coordinacioacuten interna y de manera inercial lo cual significa que no existe certeza sobre la veracidad de los montos reportados Esto se debe a que no existe ldquoun sistema que permita documentar si los montos reales aplicados por cada gasto fiscal fueron mayores o menores a las estimaciones publicadas por la SHCP ni con un sistema de comprobacioacuten fiscal que permita verificar que la renuncia recaudatoria asociada a dichos beneficios fiscales se realizoacute conforme al marco normativo en materia fiscal vigenterdquo ASF 2020 Disentildeo de la Poliacutetica de Ingresos Presupuesto de Gastos Fiscales Auditoriacutea de Desempentildeo 2018-0-06100-07-1725-2019 1725-GB71 El teacutermino correcto es creacutedito fiscal pero se ha elegido el teacutermino ldquocreacutedito tributariordquo para diferenciarlo de los creacuteditos fiscales entendidos como los recursos que el Estado tiene derecho a percibir por parte de los contribuyentes con motivo del cumplimiento o incumplimiento de sus obligaciones fiscales o administrativas de conformidad con el artiacuteculo 4 del Coacutedigo Fiscal de la Federacioacuten
RECUADRO 34 EJEMPLO DEDUCCIONES VS CREacuteDITOS TRIBUTARIOS
En 2020 Daniela ganoacute $200 mil pesos mientras que Federico percibioacute $4 millones de pesos Por su nivel de ingresos a Daniela le corresponde pagar una tasa mar-ginal del 2136 mientras que a Federico una tasa mar-ginal del 35 Visto de otra forma esto significa que la tasa marginal de Daniela es 61 menor a la tasa que le corresponde a Federico
Ahora imaginemos que ambas personas depositaron $2000 pesos en su fondo para el retiro y que luego dedu-jeron ese gasto Bajo este escenario Daniela podriacutea pagar
$427 pesos menos mientras que por el hecho de tener maacutes ingresos Federico podriacutea pagar $700 pesos menos de ISR Esto significa que por el mismo gasto deducible de $2000 Federico obtiene un beneficio 61 mayor que el de Daniela
Si la deduccioacuten personal fuera sustituida por un creacutedito tributario equivalente al 25 de ese gasto independien-temente de sus niveles de ingresos entonces ambas per-sonas podriacutean recibir el mismo beneficio de $500 pesos
Por otro lado las autoridades hacendarias no evaluacutean si las deducciones personales mdashy en realidad el resto de los gastos fiscalesmdash son efectivas para promover el acceso a servicios educativos de salud y seguridad social Esto es auacuten maacutes grave si tomamos en cuenta que conforme a la Auditoriacutea Superior de la Federacioacuten la informacioacuten puacuteblica sobre las renuncias tributarias no es totalmente confiable (ASF 2020)70
Una opcioacuten menos costosa para el Estado consiste en reemplazar las deducciones personales por creacuteditos tributarios71 Los creacuteditos tributarios tambieacuten son gas-tos fiscales que reducen el monto de impuestos a pa-gar pero a diferencia de las deducciones personales el monto a reducir en los impuestos es calculado con una misma tasa para todos los contribuyentes Esto se debe a que los creacuteditos tributarios no se aplican sobre los in-gresos anuales de las personas sino sobre el ISR ya de-terminado (Recuadro 34)
A fin de limitar la peacuterdida recaudatoria por el concepto podriacutea establecerse un liacutemite maacuteximo de beneficio a otor-garse por las autoridades fiscales por gastos personales conforme al promedio de gastos deducibles que repor-tan los contribuyentes De acuerdo con el Presupuesto de Gastos Fiscales 2020 en 2018 las personas en el decil
10 reportaron en promedio gastos deducibles sujetos al liacutemite global por $359657 pesos Ya que estas represen-tan 75 de las deducciones personales el liacutemite aplicable a los creacuteditos tributarios podriacutea situarse en $47954 pesos (17 UMA anuales)
93
Mejorar la progresividad de nuestro sistema tributario tambieacuten implica reducir la discrecionalidad de la toma de decisiones y garantizar el mayor acceso a la informacioacuten puacuteblica En la medida en que la ciudadaniacutea tenga certeza de que el marco tributario no estaacute siendo utilizado para be-neficiar injustificadamente a los contribuyentes de ciertos grupos o mayores ingresos seraacute maacutes probable fortalecer la relacioacuten entre la ciudadaniacutea y el Estado e incentivar el cumplimiento voluntario de las obligaciones fiscales72
En este sentido uno de los mayores pendientes con-siste en mejorar la regulacioacuten en torno al disentildeo imple-mentacioacuten y evaluacioacuten de la poliacutetica de gastos fiscales
Adicionalmente en esta seccioacuten se desarrolla la impor-tancia de fortalecer el marco juriacutedico en torno al etique-tado de impuestos para asiacute garantizar que los recursos recaudados efectivamente se destinen hacia nuestros sistemas de salud y educacioacuten
En teacuterminos de transparencia una medida que contribui-riacutea a que la ciudadaniacutea pueda evaluar el rol redistributivo de la poliacutetica tributaria radica en publicar los datos admi-nistrativos sobre declaraciones de impuestos garanti-zando que el proceso de anonimizacioacuten de dicha informa-cioacuten no impacte en la posibilidad de procesar e interpretar la informacioacuten disponible
Los gastos fiscales son poliacuteticas econoacutemicas y sociales implementadas a traveacutes de las normas tributarias que le permiten a las personas y empresas pagar menos im-puestos Actualmente existen por lo menos 108 gastos fiscales con distintos objetivos y en favor de distintos tipos de contribuyentes los cuales en 2021 significaraacuten una renuncia recaudatoria aproximada a 33 del PIB (SHCP 2020)
Los gastos fiscales carecen de un marco regulatorio in-tegral mdashno existe una definicioacuten legal del teacutermino73mdash son poco transparentes y ninguna autoridad tiene la obliga-cioacuten de rendir cuentas sobre sus resultados Estas po-liacuteticas tambieacuten han sido cuestionadas por complejizar las normas fiscales y propiciar la evasioacuten y elusioacuten fis-cal74 y maacutes importante auacuten porque suelen contribuir al
aumento de la desigualdad de ingresos entre la pobla-cioacuten (Villela et al 2009)
Este tipo de instrumentos pueden adquirir diversas formas y existen en todos los impuestos federales Algunas modali-dades como los creacuteditos tributarios son considerados maacutes justos porque otorgan a todos los contribuyentes el mismo beneficio sin importar su nivel de ingresos mientras que las deducciones benefician principalmente a las personas y empresas de mayores ingresos (Ross 2018) Otros tipos de gastos fiscales como la tasa de 0 de IVA en alimentos y medicinas fortalecen el poder adquisitivo de las perso-nas con menores recursos aunque en teacuterminos absolutos benefician maacutes a quienes tienen mayores ingresos (Minzer amp Soliacutes 2014)
33 OPCIONES PARA FORTALECER LA TOMA DE DECISIONES Y REDUCIR LA DISCRECIONALIDAD
331 REGULAR LA POLIacuteTICA DE BENEFICIOS FISCALES (GASTOS FISCALES)
72 OCDE 2019c Tax Morale httpsdoiorghttpsdoiorghttpsdoiorg101787f3d8ea10-en Ortiz Covarrubias (2020) Moral Triburia Factores que afectan el pago de impuestos CIEP Recuperado de httpsciepmxjkfH73 La SCJN los ha caracterizado como aquellos que originan la extincioacuten y disminucioacuten de tributos traducidos en la no obtencioacuten de un ingreso puacuteblico como consecuencia de la concesioacuten de beneficios fiscales orientados al logro de la poliacutetica econoacutemica o social adoptada en una eacutepoca determinada Tesis Conceptos acreditables contra impuestos federales Si su establecimiento es otorgado a tiacutetulo de beneficio les resulta aplica-ble la garantiacutea general de igualdad 74 En este sentido quizaacutes los casos que mejor reflejan las consecuencias de estas poliacuteticas son las amnistiacuteas fiscales de 2007 y 2013 cuando el Congreso aproboacute programas masivos de condonacioacuten de impuestos que beneficiaron principalmente a los grandes contribuyentes del paiacutes Estas amnistiacuteas no son un caso aislado pues existen otros gastos fiscales que favorecen injustificadamente a los contribuyentes de mayores ingresos Para maacutes informacioacuten veacutease Fundar (2016) Privilegios Fiscales Beneficios Inexplicables Para Unos Cuantos
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Asimismo la informacioacuten no es del todo confiable y en teacuterminos de su gestioacuten la coordinacioacuten entre la SHCP y el SAT es insuficiente para la generacioacuten de datos ade-cuados Eacutestos y otros problemas fueron identificados recientemente por la ASF que al revisar la poliacutetica de gastos tributarios implementada en el periodo 2012-2018 concluyoacute que la SHCP desconoce los alcances y la utilidad econoacutemica y social de las renuncias recaudato-rias del Estado (ASF 2019)75
Los gastos fiscales pueden ser creados por el Legislativo y el Ejecutivo conforme a sus atribuciones constitucionales en materia tributaria El Legislativo praacutecticamente puede crear los gastos fiscales que considere pertinentes siem-pre y cuando persigan un fin econoacutemico o social contem-plado en la Constitucioacuten76 Por su parte el Ejecutivo soacutelo puede crear este tipo de poliacuteticas conforme el artiacuteculo 39
del Coacutedigo Fiscal de la Federacioacuten CFF el cual contempla la posibilidad de condonar y exentar impuestos con motivo de un desastre natural o una emergencia econoacutemica y el establecimiento de subsidios y estiacutemulos fiscales
Maacutes allaacute de las reglas anteriores tanto el Legislativo como el Ejecutivo pueden crear gastos fiscales sin aportar evi-dencia que justifique su necesidad En los hechos esto ha dado lugar a que los gastos tributarios se disentildeen e implementen sin controles suficientes Para prevenir que esto ocurra es necesario que cualquier gasto tributario sea aprobado con base en argumentos robustos y trans-parentes que justifiquen su legitimidad En este sentido una buena praacutectica delimitada por la Corte Constitucio-nal de Colombia77 consiste en aplicar un examen de pro-porcionalidad que evaluacutee la racionalidad necesidad y los costos-beneficios de este tipo de poliacuteticas
75 Disentildeo de la Poliacutetica de Ingresos Presupuesto de Gastos Fiscales Auditoriacutea de Desempentildeo 2018-0-06100-07-1725-2019 1725-GB httpswwwasfgobmxTransInformesIR2018cDocumentosAuditorias2018_1725_apdf 76 Al respecto veacutease Suprema Corte de Justicia de la Nacioacuten Primera Sala Amparo en Revisioacuten 2822014 77 Al analizar la constitucionalidad de los programas de condonacioacuten de impuestos en la sentencia C-74315 la Corte Constitucional de Colombia determinoacute que este tipo de gastos tributarios deben presumirse como inconstitucionales por transgredir el principio de generalidad tributaria y por lo tanto deben justificarse conforme a un test de proporcionalidad
CUADRO 5 EXAMEN PARA EL DISENtildeO Y RENOVACIOacuteN DE LOS GASTOS FISCALES
1 Examen de racionalidad Evaluar si el gasto tributario constituye un medio eficaz para promover los fines cons-titucionales que pretenden perseguir
2 Examen de necesidad Comprobar que los gastos tri-butarios sean estrictamente necesarios para la consecu-cioacuten de esos fines o si por el contrario existen alternati-vas factibles maacutes convenientes
3 Examen de ponderacioacuten Evaluar si los beneficios son mayores a los costos que supone renunciar a la recauda-cioacuten en teacuterminos de desigualdad eficiencia econoacutemica y administrativa o transparencia
Otra medida que restringiriacutea la aprobacioacuten discrecional de los gastos fiscales consiste en incluir una claacuteusula de vencimiento Este mecanismo permitiriacutea que tras con-cluir un determinado periodo la SHCP esteacute obligada a evaluar puacuteblicamente los resultados y soacutelo decidir reno-var un gasto tributario si cumple nuevamente con el test de proporcionalidad previamente desarrollado
Puesto que los gastos fiscales son poliacuteticas sociales y econoacutemicas seriacutea posible restringir el acceso a este tipo de poliacuteticas a los contribuyentes de altos ingresos o utilidades Esto podriacutea realizarse por ejemplo permi-tiendo que soacutelo las empresas y personas de bajos o me-dios ingresos puedan beneficiarse por la viacutea tributaria Otra posibilidad consiste en establecer que las empre-
95
sas que reinviertan sus utilidades o incrementen los sa-larios de los y las trabajadoras puedan acceder a estos beneficios (IGF 2020)
En teacuterminos de transparencia y rendicioacuten de cuentas tambieacuten existen pendientes Al respecto la publicacioacuten del proacuteximo Documento de Renuncias Recaudatorias (anteriormente llamado Presupuesto de Gastos Fisca-les) deberiacutea acompantildearse de una base de datos que con-tenga los valores originales reportados asociando dicha informacioacuten con los deciles y percentiles de ingresos a los que correspondan los contribuyentes
Adicionalmente el artiacuteculo 27 de la Ley de Ingresos de la Federacioacuten (LIF) 2021 que regula el tipo de informacioacuten que debe incluir el Documento de Renuncias Recauda-torias deberiacutea ser modificado para que todos los gastos tributarios independientemente de sus fechas de crea-cioacuten y duracioacuten sean transparentados pues actualmen-te la SHCP soacutelo estaacute obligada a reportar el 30 de junio los gastos fiscales que estaraacuten vigentes el proacuteximo ejerci-cio fiscal En los hechos esto ya ha provocado que las amnistiacuteas fiscales de 2007 2009 2013 y 2017 no fueran reportadas
332 REGULAR EL ETIQUETADO DE IMPUESTOSEl etiquetado de impuestos se refiere a la asignacioacuten de ingresos de una fuente tributaria especiacutefica a un gasto particular Ante los retos que impone la pandemia por la Coivd-19 este mecanismo contribuiriacutea a garantizar que los recursos recaudados se dirijan hacia la proteccioacuten de los derechos sociales como la salud y la educacioacuten asiacute como otros mecanismos para reducir la desigualdad en lugar de destinarse a finalidades distintas a la proteccioacuten de los de-rechos exacerbados por la crisis sanitaria y econoacutemica
El etiquetado de impuestos es un mecanismo a disposi-cioacuten de nuestros legisladores que se ha explorado pocas veces a comparacioacuten del etiquetado de otro tipo de con-tribuciones como las aportaciones de seguridad social y los derechos En materia tributaria el antecedente maacutes reciente fue el etiquetado de recursos por concepto del IEPS a bebidas azucaradas los cuales debiacutean destinarse a programas relacionados con la reduccioacuten de la desnu-tricioacuten y la obesidad ampliar la cobertura de servicios de agua potable en localidades rurales y proveer de bebede-ros a las escuelas puacuteblicas con mayor rezago educativo
El etiquetado del IEPS a bebidas azucaradas estuvo vi-gente del 2014 al 2019 pero los recursos recaudados no fueron destinados hacia los fines previstos (CIEP 2020) Entre otras razones esto se debioacute a la falta de mecanis-mos legales para garantizar que los recursos recauda-dos efectivamente fueran dirigidos hacia programas presupuestarios en materia de salud y educacioacuten
En principio cualquier tipo de impuesto podriacutea ser eti-quetado pero aquellos que persiguen un fin extra-fiscal deberiacutean regirse bajo este mecanismo Los impuestos con fines extrafiscales son creados con la intencioacuten de desalentar ciertos haacutebitos de consumo o actividades
econoacutemicas (consumo de tabaco bebidas azucaradas o gasolina por ejemplo) que impactan negativamente en diversas esferas como la salud de las personas o el me-dio ambiente Puesto que el consumo de ciertos produc-tos causa costos extras para la sociedad el beneficio del etiquetado de impuestos es que los recursos obtenidos se utilizan directamente para subsanar los costos extras incurridos ya sea mediante un mayor presupuesto para el sector salud o mayor inversioacuten en transporte puacuteblico entre otros
Entre este tipo de impuestos se encuentran el IEPS a be-bidas azucaradas alcohol tabaco y alimentos con alto contenido caloacuterico ademaacutes del consumo de gasolina y la utilizacioacuten de plaguicidas Otro tipo de impuestos que podriacutean ser etiquetados bajo este mecanismo son aque-llos que tengan como principal finalidad la redistribucioacuten de la riqueza como el impuesto a la riqueza neta o el ISR recaudado por concepto de herencias donaciones y ga-nancias de capital
Para que los recursos recaudados a traveacutes de impuestos extrafiscales efectivamente sean utilizados para cum-plir los objetivos sociales y econoacutemicos para los que fue-ron creados es indispensable mejorar el marco juriacutedico de nuestro ciclo presupuestario En este sentido la (Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria) LFPRH debe reformarse para sentildealar expliacutecitamente el destino especiacutefico de una contribucioacuten y que ello se vea expresamente reflejado y explicado en el PEF De igual forma las disposiciones juriacutedicas de cada impuesto de-beraacuten sentildealar expresamente que los recursos recauda-dos seraacuten utilizados para los fines extrafiscales que les dieron origen (CIEP 2020)
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333 TRANSPARENTAR LAS DECLARACIONES DEL ISRLa disponibilidad de la informacioacuten tributaria es de suma importancia para el anaacutelisis de la distribucioacuten del ingreso y el impacto de la poliacutetica fiscal Sumaacutendose a la tendencia internacional en agosto de 2017 el SAT publicoacute por primera vez diversas bases de datos con informacioacuten de las decla-raciones anuales de las personas fiacutesicas y morales Estas bases de datos conocidas como SAT Maacutes Abierto fueron publicadas en cumplimiento a lo establecido en el Artiacuteculo Deacutecimo Noveno Transitorio de la LIF 2017
Sin embargo SAT Maacutes Abierto resultoacute ser un ejercicio poco transparente pues aunque la propia ley estableciacutea que esta informacioacuten debe actualizarse cada dos antildeos desde 2018 esto no ha sucedido y asiacute la uacuteltima informacioacuten dis-ponible corresponde al ejercicio fiscal de 2015 Ademaacutes la metodologiacutea empleada para anonimizar la informacioacuten de los contribuyentes es decir el proceso por el cual deja de ser posible establecer el nexo entre un dato y el sujeto al que se refiere no ha sido del todo transparentada y conlle-va diversos problemas en el uso de las estadiacutesticas
El proceso de anonimizacioacuten altera los valores originales de los datos de los contribuyentes y por lo tanto resulta imposible realizar operaciones contables baacutesicas como calcular los ingresos y los impuestos pagados de cada per-sona Ademaacutes durante la anonimizacioacuten de las bases de datos se eliminan aquellos contribuyentes con utilidades e ingresos maacutes altos por lo que es imposible conocer la car-ga fiscal de este grupo
Por lo tanto el proceso de anonimizacioacuten debe replantear-se de forma que omita informacioacuten individual sensible (nombre y RFC) pero mantenga la integridad de la informa-cioacuten presentada Las modificaciones podriacutean guiarse en praacutecticas exitosas en otros paiacuteses que logran salvaguardar la identidad de los contribuyentes y mantener consistencia
y capacidad analiacutetica de los datos puacuteblicos (OECD 2019 Romo amp Garciacutea 2008)
En particular los datos deben presentarse de forma que las observaciones individuales tengan un grado de consis-tencia con la informacioacuten original a fin de tener certeza de que representan de forma adecuada a un individuo anoni-mizado Es decir los datos individuales deben de mantener relacioacuten con las identidades contables pertinentes
Asimismo el cataacutelogo de variables incluidas puede am-pliarse para tener mejor informacioacuten tributaria En parti-cular seriacutea conveniente incluir las provisiones fiscales de forma desagregada de acuerdo con su tipo como las de-ducciones exenciones y estiacutemulos fiscales de cada contri-buyente Por otro lado las observaciones con ingresos al-tos o atiacutepicos no deben eliminarse a fin de poder asesorar la concentracioacuten de los ingresos en la poblacioacuten
La inclusioacuten de maacutes informacioacuten sobre los contribuyentes sin comprometer la anonimidad seriacutea relevante para el anaacutelisis oportuno de los datos Entre otros podriacutean incluir-se la edad sexo sector de empleo reacutegimen fiscal y locali-dad de los contribuyentes
Finalmente la obligacioacuten de elaborar y transparentar las bases de datos deberiacutea incluirse en la LFPRH o bien en el CFF a fin de garantizar la provisioacuten de la informacioacuten re-levante Asimismo los datos originales de las declaracio-nes antes de las modificaciones estadiacutesticas a las que son sometidos deberiacutean ser entregados al INEGI para su mejor aprovechamiento con objetivos de anaacutelisis en materia de desarrollo social y desigualdad econoacutemica78
78 Lo anterior conforme al artiacuteculo 69 del Coacutedigo Fiscal de la Federacioacuten que faculta al INEGI para acceder a la informacioacuten de los contribuy-entes para el ejercicio de sus atribuciones entre las cuales destaca el desarrollo social y el intereacutes nacional seguacuten los artiacuteculos 3ro y 53 de la Ley del Sistema Nacional de Informacioacuten Estadiacutestica y Geograacutefica
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34 IMPLICACIONES DE POLIacuteTICA PUacuteBLICA EN MATERIA TRIBUTARIAEste capiacutetulo ha desarrollado diversas opciones de poliacuteti-cas tributarias que contribuiriacutean a ampliar el espacio fiscal y mitigar los efectos de esta crisis Ademaacutes gravar el patri-monio y los ingresos de las personas con mayor capacidad econoacutemica y reducir la discrecionalidad de nuestro siste-ma tributario fortaleceriacutean la legitimidad y el desempentildeo redistributivo de nuestra poliacutetica fiscal
En materia de tributacioacuten al patrimonio este capiacutetulo ha abordado las implicaciones consideraciones para el dise-ntildeo y el potencial recaudatorio de los siguientes impuestos Impuesto a la Riqueza Neta Conforme a nuestras esti-maciones si las personas con una riqueza neta superior a 10 mil 746 millones de pesos pagaran un impuesto al patri-monio de 35 la recaudacioacuten anual adicional podriacutea as-cender a $99 mil millones de pesos
Herencias y donaciones Actualmente la ley exenta to-talmente el pago de ISR por concepto de herencias y en ciertos casos los ingresos por donaciones Al comparar-nos con otros paiacuteses latinoamericanos la recaudacioacuten potencial del impuesto podriacutea encontrarse en un ran-go de entre $5 mil millones y $30 mil millones de pesos (entre 002 y 012 del PIB) en cambio al considerar algunas economiacuteas de la OCDE el potencial recaudato-rio estariacutea entre los $50 mil y $170 mil millones de pesos (entre 02 y 07 del PIB)
Predial Si todas las entidades federativas adoptaran un disentildeo progresivo similar al de la Ciudad de Meacutexico iguala-ran valores catastrales con los de mercado y no recurrieran a gastos fiscales como descuentos por pronto pago se po-driacutean recaudar hasta $378 mil millones de pesos anualmen-te (15 del PIB)
Tenencia Para impedir la extincioacuten de este impuesto poner fin a la carrera hacia el abismo y explotar el poten-cial recaudatorio de la Tenencia se requiere de un acuerdo nacional Conforme a nuestras estimaciones si todas las entidades recaudaran lo mismo de Tenencia que la Ciudad de Meacutexico en teacuterminos per caacutepita los ingresos pasariacutean de $18283 a $80480 millones de pesos
En materia de ISR personal este capiacutetulo desarrolloacute diver-sos aspectos que reducen la posibilidad de gravar a las per-sonas de altos ingresos
Disentildeo de las tarifas El disentildeo actual propicia que las personas de los deciles maacutes altos paguen relativamente pocos impuestos La tasa marginal maacutes alta en Meacutexico es
relativamente baja vis-agrave-vis aquella de los paiacuteses avanza-dos Adicionalmente puesto que el 1 con mayores ingre-sos del paiacutes percibe rentas similares a sus contrapartes en paiacuteses como como Israel Alemania y Suiza y mayores a los niveles observados en la Repuacuteblica de Corea podriacutea eva-luarse la modificacioacuten a la estructura de las tarifas En el paiacutes hay 11 tasas marginales y los incrementos entre una y otra se atenuacutean al final de la escalera Esta estructura po-driacutea ser regresiva en la medida en la que implica mayores incrementos en la carga tributaria dada un alza en el ingre-so para los sectores de la poblacioacuten con menos recursos De acuerdo con diversas estimaciones de incrementarse a 52 la tasa marginal maacutes alta la recaudacioacuten podriacutea as-cender al 03 del PIB
El tratamiento preferencial a las ganancias de capital Quienes tienen la posibilidad de obtener ingresos a traveacutes de la enajenacioacuten de activos gozan de diversos tratamien-tos preferenciales En materia de enajenacioacuten de acciones en las bolsas de valores se ha planteado sustituir la tasa del 10 por las tasas de ISR que actualmente deben pagar las personas asalariadas es decir hasta 35 Respecto a las ganancias de capital por enajenacioacuten de casa-habita-cioacuten se ha analizado reducir la exencioacuten vigente equiva-lente a $46 millones de pesos por un umbral de entre $13 y 25 millones de pesos el cual es ligeramente superior al promedio del valor de las viviendas en Meacutexico Adicional-mente este apartado ha examinado que en el reacutegimen de enajenacioacuten de bienes se elimine la posibilidad de calcular el ISR mediante dos procedimientos y de elegir aquella tasa que implique pagar menos impuestos
Deducciones personales Las deducciones persona-les se concentran en las personas de mayores ingresos pues ademaacutes de recaer sobre servicios que adquieren este grupo por su propia naturaleza benefician a quienes tributan a una tasa maacutes alta Para reducir la regresividad de estas poliacuteticas econoacutemicas y sociales sin impactar a la clase media se ha propuesto sustituirlas por creacuteditos tributarios hasta un liacutemite de $47954 pesos (17 UMAs anuales) A diferencia de las deducciones en los creacuteditos fiscales la reduccioacuten en impuestos es calculada para to-das las personas usando la misma tasa
El uacuteltimo apartado de este capiacutetulo ha desarrollado diver-sas opciones para mejorar el proceso de toma de deci-siones y la transparencia de nuestro sistema tributario pues la discrecionalidad vigente propicia la creacioacuten de beneficios fiscales de manera injustificada impacta en el destino de los recursos puacuteblicos y obstaculiza el anaacutelisis del impacto redistributivo de la poliacutetica tributaria dantildean-
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do asiacute la legitimidad del sistema y la moral tributaria de la sociedad mexicana
Gastos Fiscales Tanto el Legislativo como el Ejecutivo pueden crear gastos fiscales sin justificar su necesidad ni costos-beneficios y la SHCP tampoco estaacute obligada a evaluar perioacutedicamente sus resultados Los gastos fisca-les son poliacuteticas econoacutemicas y sociales que reducen los recursos disponibles (en 2021 aproximadamente 33 del PIB) y que suelen traer consigo maacutes desventajas que beneficios Para reducir la discrecionalidad de estas poliacuteti-cas se han expuesto diversas opciones aplicar un test de proporcionalidad que evaluacutee la racionalidad necesidad y los costos-beneficios de este tipo de poliacuteticas tanto en su aprobacioacuten como en su renovacioacuten incluir una claacuteusula de vencimiento en todo gasto tributario permitir su acceso a las personas fiacutesicas de bajos ingresos o a las empresas que reinviertan sus utilidades o incrementen el salario de los y las trabajadoras
Etiquetado de Impuestos En el marco de esta crisis el etiquetado de impuestos contribuiriacutea a garantizar que los recursos recaudados se dirijan hacia programas pre-supuestarios en materia de salud y educacioacuten en lugar de destinarse hacia otro tipo de planes no relacionados con los efectos de la crisis sanitaria y econoacutemica Al respecto se ha planteado que la LFPRH sea reformada para sentildealar
expliacutecitamente el destino especiacutefico de una contribucioacuten y que ello se vea expresamente reflejado y explicado en el PEF Ademaacutes las disposiciones juriacutedicas de cada impuesto deberiacutean sentildealar expresamente que los recursos recau-dados seraacuten utilizados para los fines extrafiscales que les dieron origen
Transparencia de las declaraciones de ISR La dispo-nibilidad de la informacioacuten tributaria es de suma impor-tancia para el anaacutelisis de la distribucioacuten del ingreso y el impacto de la poliacutetica fiscal Aunque en 2017 se publica-ron por primera vez diversas bases de datos con informa-cioacuten sobre el pago de ISR en la praacutectica ldquoSAT Maacutes Abiertordquo resultoacute ser un ejercicio poco transparente y accesible El proceso de anonimizacioacuten de estas bases debe replan-tearse para que las observaciones individuales tengan un grado de consistencia con la informacioacuten original a fin de tener certeza de que representan de forma adecuada a un individuo anonimizado y representar con maacutes exactitud los niveles de desigualdad Tambieacuten seriacutea conveniente incluir las provisiones fiscales de forma desagregada de acuerdo con su tipo como las deducciones exenciones y estiacutemulos fiscales de cada contribuyente mientras que las observaciones con ingresos altos o ldquoatiacutepicosrdquo no deben de eliminarse a fin de poder asesorar la concentracioacuten de los ingresos en la poblacioacuten
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ANEXOSAnexo 1 Metodologiacutea de estimacioacuten de recaudacioacuten potencial de predial
En resumen la estimacioacuten de recaudacioacuten potencial de predial cuenta con cuatro supuestos importantes 1) su-pone que el valor catastral es igual al precio de merca-do (estimado tambieacuten como se explica maacutes adelante) 2) supone que se logra recaudar correctamente todo el predial de todas las propiedades sin descuentos o gas-tos fiscales (estos dos primeros supuestos implican una sobreestimacioacuten del total) 3) supone que cada hogar soacutelo es propietario como maacuteximo de una propiedad inmueble ya que no hay informacioacuten suficiente para saber cuaacutentas propiedades posee cada hogar y 4) no incluye datos so-bre los bienes inmuebles propiedad de personas morales (estos dos uacuteltimos supuestos disminuyen el total de re-caudacioacuten estimada)
Para la estimacioacuten se utilizan como fuentes de datos 1) la Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares (ENI-GH) del INEGI con el ajuste a cuentas nacionales hecho por el EVALUacuteA CDMX77 asiacute como 2) los datos del Iacutendice SHF de Precios de la Vivienda en Meacutexico a nivel estatal publicados por la Sociedad Hipotecaria y Financiera (SHF) Dicho lo anterior las etapas para la estimacioacuten de la recaudacioacuten potencial se pueden sistematizar en los siguientes pasos
1 Se estima el porcentaje de hogares que son propie-tarios de bienes inmuebles seguacuten veintiles de ingreso corriente total Para dicha estimacioacuten se utilizan dos in-dicadores proveinientes de la ENIGH a) hogares que en la variable ldquotenenciardquo declaran ser duentildeos de la vivienda que habitan (ya sea que la estaacuten pagando o estaacute totalmente pa-gada) y b) hogares que declaran recibir ingresos por rentas de propiedad inmueble tales como casas edificios loca-les y otros inmuebles que estaacuten dentro del paiacutes
2 Se estima el precio promedio de las viviendas que habitan los hogares seguacuten veintiles Para esto se calcu-la el valor de las viviendas a partir de la renta que se paga
mensualmente por esta (o la estimacioacuten de la renta de la vi-vienda para quienes no pagan) nuevamente con base en la ENIGH Siguiendo metodologiacuteas de estimacioacuten del valor de vivienda a partir del costo de alquiler se multiplica la renta anual por 2078 Esta distribucioacuten de precios se trasladoacute a precios del antildeo 2020
La distribucioacuten de valores de propiedad inmueble obte-nidos se ajusta de acuerdo con los datos de precios de viviendas que genera la SHF que contienen datos dispo-nibles para los percentil 25 50 y 75 con desagregacioacuten a nivel estatal Con base en estos datos se calculan factores de ajuste entre los precios de la distribucioacuten que viene de la ENIGH y los precios de SHF De este modo se ajusta la dis-tribucioacuten de precios de vivienda seguacuten veintiles de ingreso de los hogares y estados
3 Caacutelculo de distribucioacuten del valor de las propiedades inmuebles Por uacuteltimo se calcula la distribucioacuten del valor de las propiedades inmuebles mediante el cruce de las dos variables antes calculadas a) la distribucioacuten de pre-cios de vivienda seguacuten veintiles de ingreso de los hogares asiacute como b) el porcentaje de hogares propietarios de la vi-vienda que habitan o que reciben ingresos por rentas de bienes inmuebles tambieacuten seguacuten percentiles de ingreso
4 Caacutelculo de la recaudacioacuten potencial de predial con base en la distribucioacuten estimada del valor de las propiedades inmuebles Por uacuteltimo se utilizan las 32 distribuciones (una para cada estado) de precios de vi-vienda por veintiles para estimar cuaacutento se recaudariacutea en promedio por cada una de las observaciones (otra vez a nivel veintil-estado) La estructura tributaria uti-lizada es la de la Ciudad de Meacutexico que utiliza una tarifa progresiva y cuya distribucioacuten de rangos y porcentaje cobrado puede encontrarse en el Coacutedigo Fiscal de la Ciudad de Meacutexico
77 Consejo de Evaluacioacuten del Desarrollo Social de la Ciudad de Meacutexico (2019) Metodologiacutea de ajuste de los datos del ingreso de los hogares de las Encuestas Nacionales de Ingresos y Gastos de los Hogares a Cuentas Nacionales Recuperado de httpsbitly3eAaqm8
78 CEste factor de 20 proviene de la literatura del price-to-rent ratio que en general encuentra que el factor de ajuste deberiacutea ubicarse entre 10 y 20 dependiendo del contexto especiacutefico Por ejemplo en la Colonia Del Valle en la Ciudad de Meacutexico el factor es de 22 (httpswwwforbescommxrentar-es-tirar-dinero-a-la-basura) Otras estimaciones encuentran un factor de 15 (httpswwwbbvaresearchcomwp-contentuploads201501EW_Vivienda-_enpdf) En cualquier caso maacutes adelante se v vuelven a ajustar estos precios de acuerdo con la informacioacuten captada por la SHF de alta confiabilidad
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Anexo 2 Deducciones Personales Concepto fundamento y costo
DEDUCCIONES PERSONALES 2018
CONCEPTO FUNDAMENTO IMPORTE GASTO MDP
Honorarios meacutedicos dentales por servicios profesionales en
materia de psicologiacutea y nutricioacuten y otros gastos hospitalarios
LISR art 151 fraccioacuten I 6012
Primas de seguros de gastos meacutedicos LISR art 151 fraccioacuten VI 3158
Honorarios meacutedicos dentales o de enfermeriacutea por discapacidad e
incapacidad LISR art 151 fraccioacuten I 23
Gastos de funerales LISR art 151 fraccioacuten II 187
Donativos no onerosos ni remunerativos LISR art 151 fraccioacuten III 1333
Intereses reales pagados por creacuteditos hipotecarios LISR art 151 fraccioacuten IV 11251
Depoacutesitos en las cuentas especiales para el ahorro asiacute como
primas de contratos de seguros de planes de pensiones y acciones de
sociedades de inversioacuten sin que excedan de 152 mil pesos anuales
LISR art 185 1941
Aportaciones a la subcuenta de aportaciones complementarias de
retiro a las cuentas de planes personales de retiro contratados de manera
individual o colectiva asiacute como aportaciones a la subcuenta de
aportaciones voluntarias LISR art 151 fraccioacuten V 655
Colegiaturas Decreto Presidencial del 26 de diciembre de
2013 2900
Gastos de transportacioacuten escolar LISR art 151 fraccioacuten VII 70
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IMPLICACIONES DE POLIacuteTICA PUacuteBLICA
La pandemia por la Covid-19 derivoacute en una crisis econoacutemi-ca sanitaria y educativa en Meacutexico Como consecuencia se ha remarcado la pobreza asiacute como la desigualdad econoacutemica y social que ha existido en el paiacutes durante los uacuteltimos antildeos
Los hogares han percibido los efectos econoacutemicos de la pandemia principalmente a traveacutes de la caiacuteda en la parti-cipacioacuten laboral a causa del confinamiento y el cierre de empresas Ademaacutes la carga de trabajo domeacutestico para las mujeres ha aumentado por lo que su participacioacuten laboral no se equipara con la participacioacuten laboral de los hombres
Estos efectos conducen a un incremento en la pobreza y la desigualdad de ingresos de geacutenero y de acceso a derechos particularmente el derecho a la salud y a la educacioacuten
La salud y la educacioacuten son derechos constitucionales y son clave para romper con la pobreza y disminuir la des-igualdad Sin embargo los sistemas de salud y educativo se encuentran vulnerables y con recursos cada vez maacutes limitados Durante los uacuteltimos 10 antildeos estos sectores han tenido un financiamiento insuficiente para proporcionar a la poblacioacuten servicios meacutedicos y educativos de manera efectiva y universal
En el sector salud se observa que antildeo con antildeo el presu-puesto se ha visto recortado disponiendo de recursos que no pasan de 29 del PIB mientras que la recomendacioacuten de la OCDE es invertir miacutenimo 6 Ademaacutes la distribucioacuten del presupuesto a las instituciones de salud no considera aspectos demograacuteficos ni epidemioloacutegicos lo cual profun-diza las desigualdades Para atender las necesidades ante la emergencia por Covid-19 se requeririacutea aumentar 094 puntos PIB el presupuesto del sector salud (ver capiacutetulo 2) Esto incluye la contratacioacuten de meacutedicos y enfermeras la compra de pruebas y aumentar el nuacutemero de camas Sin embargo el incremento en el sector salud al cuarto trimestre de 2020 soacutelo fue de 009 puntos del PIB Por lo tanto en el corto plazo se necesitaraacuten mayores recursos para asegurar el acceso efectivo al derecho de la salud
En cuanto a la educacioacuten la peacuterdida de aprendizaje y el abandono escolar derivado del confinamiento pueden tener impactos econoacutemicos en el mediano y largo plazo Se preveacute que la economiacutea de Meacutexico podriacutea disminuir 45 del PIB durante la vida laboral de la generacioacuten que hoy se encuentra en educacioacuten baacutesica secundaria y media supe-rior Ademaacutes la actual generacioacuten de estudiantes podriacutea perder ingresos por casi 10 del PIB mundial Una de las estrategias para llevar a cabo el regreso seguro a clases es el lavado de manos (ver capiacutetulo 2) Sin embargo auacuten existen 62 mil 629 planteles puacuteblicos de educacioacuten baacutesica que necesitan tener la infraestructura de acceso al agua para la instalacioacuten de al menos un lavamanos Para cubrir
esta necesidad baacutesica seraacute necesario aproximadamente 004 del PIB adicional a lo previsto en 2020
El documento La vacuna contra la desigualdad es una ra-diografiacutea de las afectaciones provocadas por la Covid-19 en la poblacioacuten maacutes vulnerable asiacute como su impacto en el acceso a derechos elementales salud y educacioacuten Tam-bieacuten busca ser una guiacutea baacutesica para encontrar formas en que nuestro sistema tributario sea progresivo y acorte la brecha existente entre los extremos de la poblacioacuten en teacuter-minos de ingresos y los recursos sean utilizados de forma eficiente para promover la igualdad de oportunidades para todas y todos los mexicanos Para ello pone en el debate las siguientes opciones de poliacutetica puacuteblica para implemen-tar una vacuna contra la desigualdad profundizada por la Covid-19
Implementar mayores estiacutemulos econoacutemicos para proteger la estructura productiva El apoyo a las MiPy-mes debe reforzarse Ademaacutes es necesario ampliar la red de seguridad social para cubrir a las personas que no tienen acceso a este beneficio principalmente a las mujeres que se han visto mayormente afectadas por el trabajo de cuidados
Disentildeo de programas sociales sostenibles dirigidos a los grupos maacutes vulnerables La peacuterdida de ingresos labo-rales es maacutes evidente en las mujeres las personas adul-tas mayores y la poblacioacuten indiacutegena por lo que programas como seguros de desempleo ingreso miacutenimo vital tempo-ral o subsidios a la noacutemina contribuiriacutean a mitigar el impac-to laboral y a aportar al ingreso miacutenimo de los hogares de estos grupos
Proteger el derecho a la salud y educacioacuten Para garan-tizar el acceso a estos derechos debe redirigirse el finan-ciamiento de los sistemas para poder brindar sus servicios a toda la poblacioacuten y protegerles de los efectos causados por la Covid-19 Es imperante proteger la vida de las perso-nas asegurando el financiamiento de un sistema de salud universal efectivo Ademaacutes para recuperar las peacuterdidas de aprendizajes y reducir la desercioacuten escolar se requiere de un regreso seguro a las escuelas
Una de las razones por las que no se realizaron los ajustes necesarios para desacelerar los efectos de la pandemia es la falta de ingresos puacuteblicos y la resistencia de adquirir deuda para contener la crisis Los ingresos puacuteblicos de Meacutexico eran bajos comparados con paiacuteses similares desde antes de la crisis Por ello es fundamental aumentar los re-cursos puacuteblicos para que se dirijan al disentildeo y aplicacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas que disminuyan la pobreza y desigualdad reforzada por la crisis econoacutemica sanitaria y educativa La implementacioacuten de poliacuteticas tributarias como gravar el patrimonio y los ingresos de personas con mayor capaci-dad econoacutemica y reducir la discrecionalidad del sistema
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tributario contribuiriacutean a ampliar el espacio fiscal y mitigar los efectos de la crisis Ademaacutes estas poliacuteticas fortalece-riacutean la legitimidad y el desempentildeo redistributivo de la po-liacutetica fiscal
En cuanto a la tributacioacuten del patrimonio se observa que el redisentildeo de este tipo de impuestos generariacutea una recauda-cioacuten adicional Se estima que si las personas con una rique-za neta superior a 10 mil 746 millones de pesos en Meacutexico pagaran un impuesto al patrimonio de 35 la recauda-cioacuten anual adicional ascenderiacutea a 99 mil millones de pesos
Por otra parte comparado con paiacuteses latinoamericanos la recaudacioacuten potencial de un impuesto a las herencias y donaciones se encontrariacutea en un rango de entre 5 mil millones y 30 mil millones de pesos (entre 002 y 012 del PIB) Al considerar algunas economiacuteas de la OCDE este potencial estariacutea entre 50 mil y 170 mil millones de pesos (entre 02 y 07 del PIB)
Respecto al impuesto predial si todas las entidades fede-rativas adoptaran un disentildeo progresivo similar al de Ciudad de Meacutexico igualariacutean valores catastrales con los de mer-cado y no recurririacutean a gastos fiscales como descuentos por pronto pago y se recaudariacutean hasta 378 mil millones de pesos anualmente (15 del PIB) Mientras que si todas las entidades recaudaran lo mismo de tenencia que Ciudad de Meacutexico en teacuterminos per caacutepita los ingresos pasariacutean de 18 mil 283 a 80 mil 480 millones de pesos
En materia de ISR personal existen diversos aspectos que reducen la posibilidad de gravar a las personas de altos in-gresos En primera se encuentra el disentildeo de las tarifas En Meacutexico hay 11 tasas marginales y los incrementos entre una y otra disminuyen al final de la escalera Esta estructu-ra podriacutea ser regresiva en la medida en la que implica ma-yores incrementos en la carga tributaria dada un alza en el ingreso para los sectores de la poblacioacuten con menos recur-sos De incrementarse a 52 la tasa marginal maacutes alta la recaudacioacuten ascenderiacutea 03 del PIB
Ademaacutes existe un tratamiento preferencial a las ganan-cias de capital Se ha planteado sustituir la tasa de 10 en materia de enajenacioacuten de acciones en las bolsas de valo-res por las tasas de ISR vigentes (hasta 35) Respecto a las ganancias de capital por enajenacioacuten de casa-habita-cioacuten se ha sugerido reducir la exencioacuten vigente equivalen-te a 46 millones de pesos por un umbral de 13 millones de pesos el cual es ligeramente superior al promedio del valor de las viviendas en Meacutexico Asimismo se ha planteado que en el reacutegimen de enajenacioacuten de bienes se elimine la posi-bilidad de calcular el ISR mediante dos procedimientos y de elegir aquella tasa que implique pagar menos impuestos
Por otro lado las deducciones personales se concentran en las personas de mayores ingresos pues recaen sobre
servicios que adquieren este grupo y benefician a quienes tributan a una tasa maacutes alta Para reducir la regresividad de estas poliacuteticas sin impactar a la clase media se ha pro-puesto sustituirlas por creacuteditos tributarios hasta un liacutemite de 47 mil 954 pesos (17 UMAs anuales) En los creacuteditos fis-cales la reduccioacuten en impuestos es calculada para todas las personas usando la misma tasa
Finalmente se desarrollan opciones para mejorar el pro-ceso de toma de decisiones y la transparencia del sistema tributario con el fin de favorecer el destino de los recursos puacuteblicos y el anaacutelisis del impacto redistributivo de la poliacuteti-ca tributaria Para reducir la discrecionalidad de los gastos fiscales se han planteado diversas opciones como aplicar un test de proporcionalidad que evaluacutee la racionalidad ne-cesidad y los costos-beneficios de este tipo de poliacuteticas incluir una claacuteusula de vencimiento en todo gasto tributa-rio limitar su acceso a las personas fiacutesicas de altos ingre-sos y a las empresas que reinviertan sus utilidades o incre-menten los salarios de los y las trabajadoras y mejorar la informacioacuten puacuteblica disponible de estas poliacuteticas
Asimismo se ha planteado que la Ley Federal de Presu-puesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) sea refor-mada para etiquetar los impuestos y que se sentildeale expliacute-citamente el destino especiacutefico de una contribucioacuten y que ello se vea expresamente reflejado y explicado en el PEF Ademaacutes las disposiciones juriacutedicas de cada impuesto de-beriacutean sentildealar expresamente que los recursos recaudados seraacuten utilizados para los fines extrafiscales que les dieron origen
Conjuntamente la disponibilidad y transparencia de la informacioacuten tributaria es fundamental para el anaacutelisis de la distribucioacuten del ingreso y el impacto de la poliacutetica fiscal El proceso de anonimizacioacuten de bases de datos con infor-macioacuten sobre el pago de ISR debe replantearse para que las observaciones individuales tengan un grado de consis-tencia con la informacioacuten original con el fin de tener cer-teza de que representan de forma adecuada a un individuo anonimizado y representar con maacutes exactitud los niveles de desigualdad Tambieacuten seriacutea conveniente incluir las pro-visiones fiscales de forma desagregada de acuerdo con su tipo (deducciones exenciones y estiacutemulos fiscales de cada contribuyente) mientras que las observaciones con ingresos altos o atiacutepicos no deberiacutean eliminarse para poder asesorar la concentracioacuten de los ingresos en la poblacioacuten
Las opciones de poliacutetica puacuteblica planteadas en este do-cumento no pretenden ser exhaustivas ni limitativas Se espera que el anaacutelisis realizado a traveacutes de los capiacutetulos siente las bases para el debate puacuteblico en materia de po-liacutetica fiscal para la proteccioacuten de los derechos humanos con el fin de tener una vacuna de poliacuteticas puacuteblicas contra la desigualdad profundizada por la Covid-19
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AUTORESORGANIZACIONES INVOLUCRADAS
Centro de Investigacioacuten Econoacutemica y Presupuestaria A C (CIEP)
Centro de investigacioacuten de la sociedad civil sin fines de lucro y apartidista que desde el 2010 contribuye a la com-prensioacuten de la economiacutea y finanzas puacuteblicas en Meacutexico mediante herramientas y anaacutelisis accesibles y teacutecnicamente soacutelidos para mejorar las poliacuteticas puacuteblicas lograr una sociedad maacutes informada y participativa y construir un sistema fiscal sostenible e incluyente en beneficio de las generaciones presentes y futuras Actualmente es dirigido por el Dr Heacutector Juan Villarreal Paacuteez
Fundar Centro de Anaacutelisis A COrganizacioacuten de la sociedad civil plural e independiente con sede en Meacutexico que se rige por los principios de horizonta-lidad y transparencia Fundar se dedica a la incidencia en poliacuteticas e instituciones puacuteblicas a traveacutes de la construccioacuten y socializacioacuten de conocimiento especializado de la reflexioacuten criacutetica y propositiva asiacute como de la experimentacioacuten y vinculacioacuten con actores civiles sociales y gubernamentales Actualmente es dirigida por la Mtra Haydeeacute Peacuterez Garrido
Oxfam Meacutexico AC
Oxfam Meacutexico es parte de un movimiento global que trabaja en 70 paiacuteses para poner fin a la injusticia de la pobreza y acabar con la desigualdad Oxfam Meacutexico busca combatir la desigualdad desde sus raiacuteces a traveacutes de programas cam-pantildeas investigaciones e intervencioacuten en emergencias en un esquema de tres niveles interconectados macro meso y micro Actualmente es dirigida por la Mtra Alexandra Hass Paciuc
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EQUIPO DE INVESTIGACIOacuteN | AUTORES
Sunny Arely Villa JuaacuterezCOMPILADORACentro de Investigacioacuten Econoacutemica y Presupuestaria ACEs maestra en administracioacuten puacuteblica y poliacutetica puacuteblica por la Escuela de Gobierno del Instituto Tecnoloacutegico y de Estu-dios Superiores de Monterrey con estudios en la Escuela de Gobierno John F Kennedy de la Universidad de Harvard y en el Instituto de Poliacutetica Puacuteblica de la Universidad de Georgetown Es licenciada en economiacutea especialista en estudios del presupuesto y gasto puacuteblico sectorial anaacutelisis de incidencia y prospectivos Colaboroacute en el Centro Estudios de las Finanzas Puacuteblicas de la Caacutemara de Diputados en el Centro para el Desarrollo Regional y Nacional y como profesora en el Tecnoloacutegico de Monterrey el IPN y la UNAM Actualmente dirige el aacuterea de poliacutetica social y el fortalecimiento institu-cional en el CIEP Trabaja por una sociedad mejor informada y maacutes participativa en temas fiscales
Alejandra Maciacuteas SaacutenchezDIRECTORA DE INVESTIGACIOacuteNCentro de Investigacioacuten Econoacutemica y Presupuestaria ACRealizoacute el Doctorado en Poliacuteticas Puacuteblicas en el Instituto Tecnoloacutegico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM) Tiene experiencia en evaluacioacuten de programas evaluacioacuten de impacto seguimiento y monitoreo Ha trabajado en el programa Oportunidades y en la Secretariacutea de la Funcioacuten Puacuteblica Asimismo ha llevado a cabo trabajos de consultoriacutea para el Banco Mundial y el Fondo Internacional para el Desarrollo Agriacutecola de las Naciones Unidas Trabajoacute como investi-gadora en la Oficina Regional de Ameacuterica Latina y el Caribe del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) Actualmente es directora de investigacioacuten en el CIEP y se especializa en transferencia de capitales retiro y cambio demograacutefico en conjunto con finanzas puacuteblicas Judith Senyacen Meacutendez MeacutendezCOORDINADORA DE SALUD Y FINANZAS PUacuteBLICASCentro de Investigacioacuten Econoacutemica y Presupuestaria A C (CIEP)Obtuvo una maestriacutea en Administracioacuten con especializacioacuten en Finanzas Corporativas en el Instituto Tecnoloacutegico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM) y licenciada en Economiacutea por la misma institucioacuten Ha cursado es-tudios de Evaluacioacuten Social y Econoacutemica de Proyectos en el ITAM Model for Evaluation of Financing Options de la International Atomic Energy Agency (IAEA) y de Economiacutea de la Salud en el INSP Tiene experiencia en evaluaciones socioeconoacutemicas de proyectos puacuteblicos Se incorporoacute al CIEP en julio 2016 y se desempentildea como coordinadora del aacuterea de Salud y finanzas puacuteblicas Le interesa contribuir a un Meacutexico donde la salud sea un igualador social y no un perpetuador de inequidades
Thamara Martiacutenez VargasCOORDINADORA DE EDUCACIOacuteN Y FINANZAS PUacuteBLICASCentro de Investigacioacuten Econoacutemica y Presupuestaria A C (CIEP)Es licenciada en Economiacutea por la UAM y cuenta con una Especialidad en Econometriacutea Aplicada por la Divisioacuten de Estu-dios de Posgrado de la Facultad de Economiacutea de la UNAM Ha desarrollado investigaciones sobre educacioacuten y mercado laboral en especiacutefico se ha enfocado al estudio de la participacioacuten laboral la informalidad y las condiciones criacuteticas de la ocupacioacuten en Meacutexico Desde 2018 es coordinadora de Educacioacuten y Finanzas Puacuteblicas en CIEP Le interesa la econo-miacutea de geacutenero y la incidencia de la educacioacuten en la movilidad social
Adriaacuten Garciacutea GoacutemezCOORDINADOR DE INGRESOS E IMPUESTOSCentro de Investigacioacuten Econoacutemica y Presupuestaria A C (CIEP)Obtuvo una Maestriacutea en Economiacutea del Medio Ambiente y los Recursos Naturales en la Universidad Nacional de Aus-tralia Es licenciado en Economiacutea por el Instituto Tecnoloacutegico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM) Durante la licenciatura cursoacute un semestre en la Universidad de Melbourne Tiene experiencia profesional en el sector privado como consultor Entre sus intereses se encuentran las poliacuteticas puacuteblicas relacionadas con la economiacutea ambiental de los recursos naturales y al desarrollo social Se incorporoacute al CIEP en enero de 2016 y actualmente es coordinador del aacuterea de Ingresos e impuestos Le interesa la economiacutea ambiental y el sistema fiscal como instrumento para conseguir igualdad de oportunidades
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Mireya Mondragoacuten CervantesINVESTIGADORA JRCentro de Investigacioacuten Econoacutemica y Presupuestaria A C (CIEP)Economista por la Universidad Nacional Autoacutenoma de Meacutexico Realizoacute su servicio social en el Instituto Belisario Domiacutenguez en la Direccioacuten General de Finanzas Ha colaborado en publicaciones de dicho instituto adquiriendo ex-periencia en la investigacioacuten de temas referentes a las finanzas puacuteblicas Actualmente colabora en el aacuterea de gasto puacuteblico en el CIEP Se preocupa por un manejo correcto de las finanzas puacuteblicas para conseguir un impacto positivo en el bienestar del paiacutes
Erik Ortiz CovarrubiasINVESTIGADOR JRCentro de Investigacioacuten Econoacutemica y Presupuestaria A C (CIEP)Licenciado en Economiacutea y Finanzas por el Tecnoloacutegico de Monterrey Egresoacute con mencioacuten honoriacutefica y mejor promedio de la carrera Asimismo recibioacute el Premio Nacional CENEVAL al Desempentildeo de Excelencia en 2019 Entre sus intereses se encuentran el desarrollo econoacutemico las poliacuteticas puacuteblicas relacionadas a la distribucioacuten de ingresos y la historia econoacutemica Actualmente colabora en el CIEP en el aacuterea de ingresos e impuestos Le interesa procurar la justicia fiscal
Ivaacuten Benumea GoacutemezCOORDINADOR DEL PROGRAMA DE JUSTICIA FISCALFundar Centro de Anaacutelisis A CCoordinador del Programa de Justicia Fiscal de Fundar Centro de Anaacutelisis e Investigacioacuten AC Licenciado en Dere-cho por la Universidad Nacional Autoacutenoma de Meacutexico especialista en finanzas puacuteblicas y su viacutenculo con los derechos humanos y la desigualdad Se desempentildeoacute como abogado-investigador del aacuterea de Estrategias Juriacutedicas en Fundar donde colaboroacute en diversos litigios relacionados con derechos econoacutemicos sociales y culturales y acceso a la informa-cioacuten En 2016 coordinoacute el proyecto laquoPrivilegios Fiscales Beneficios Inexplicables para Unos Cuantosraquo
Paulina CastantildeoINVESTIGADORA EN EL PROGRAMA DE JUSTICIA FISCALFundar Centro de Anaacutelisis A CEgresada de la carrera en Relaciones Internacionales con especialidad en Prospectiva Estrateacutegica por el Instituto Tecnoloacutegico de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM) Cuenta con un diplomado en Migracioacuten y Gobernanza por el Centro de Investigacioacuten y Docencia Econoacutemicas (CIDE) Desde 2011 ha trabajado temas de derechos humanos y migra-cioacuten tanto en el sector puacuteblico como desde la sociedad civil asiacute como proyectos relacionados con el fomento cultural
Jesuacutes Emmanuel Ramiacuterez CasillasINVESTIGADOR EN EL PROGRAMA DE JUSTICIA FISCALFundar Centro de Anaacutelisis A CMaestro en Desigualdades y Ciencias Sociales especializado en temas relacionados a economiacutea poliacutetica de los im-puestos De 2015 a 2017 trabajoacute en aacutereas relacionadas al gato puacuteblico en gobiernos locales Desde el antildeo 2017 se ha desempentildeado como investigador y consultor en distintas organizaciones de la sociedad civil y universidades Entre 2018 y 2021 colaboroacute en la Caacutemara de Diputados en temas de anaacutelisis hacendarios En Fundar se desempentildea como investigador en el programa de justicia fiscal
Maacuteximo Ernesto Jaramillo-MolinaINVESTIGADOR EN EL PROGRAMA DE JUSTICIA FISCALFundar Centro de Anaacutelisis A CDoctor en Sociologiacutea por El Colegio de Meacutexico especialista en temas de desigualdad pobreza y poliacutetica social y fiscal De 2018 a 2020 laboroacute como Director de Informacioacuten Estadiacutestica en el Consejo de Evaluacioacuten del Desarrollo Social de la Ciudad de Meacutexico y de 2017 a 2018 como Coordinador de Estudios de Desigualdad en Oxfam Meacutexico Desde el antildeo 2016 ha impartido clases en El Colegio de Meacutexico y la Universidad Autoacutenoma de la Ciudad de Meacutexico De 2020 a 2021 colaboroacute en Fundar como investigador en el programa de Justicia Fiscal
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Diego VaacutezquezDIRECTOR DE INVESTIGACIOacuteNOxfam Meacutexico ACLicenciado en Ciencia Poliacutetica por el Instituto Tecnoloacutegico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM) y Maestro en Economiacutea por El Colegio de Meacutexico Ha sido Director de Investigacioacuten en Oxfam Meacutexico desde 2017 Previamente trabajoacute como asesor econoacutemico en la Embajada del Reino Unido en Meacutexico Tiene experiencia en el sector puacuteblico en la Secretariacutea del Medio Ambiente y Recursos Naturales el Consejo Nacional de Evaluacioacuten de la poliacutetica de Desarrollo Social y la Secretariacutea de Economiacutea Estefanie Hechenberger ZavaletaCOORDINADORA DE POLIacuteTICAS PUacuteBLICASOxfam Meacutexico ACLicenciada en Socioacutelogiacutea por la Universidad de Innsbruck en Austria y Maestra en Desarrollo Internacional por la Lon-don School of Economics and Political Science (LSE) del Reino Unido Es la actual Coordinadora de Poliacuteticas Puacuteblicas bajo el aacuterea de Investigacioacuten de Oxfam Meacutexico donde desarrolla propuestas de poliacutetica puacuteblica y estrategias de inci-dencia que promuevan la agenda de la organizacioacuten con especial eacutenfasis en justicia fiscal Previamente trabajoacute para el Parlamento Europeo desde Viena elaborando anaacutelisis poliacuteticos y legislativos y fomentando la participacioacuten juvenil en la UE Durante sus estudios ofrecioacute consultoriacutea para El Proyecto Esfera y ha colaborado en diversos proyectos sociales en Austria Meacutexico y Ghana con enfoques en derechos humanos educacioacuten y asistencia humanitaria
Laura CentenoCOORDINADORA DE INVESTIGACIOacuteNOxfam Meacutexico ACLicenciada en Economiacutea por el Instituto Tecnoloacutegico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM) y Maestra en Crecimiento y Desarrollo Econoacutemico por la Universidad Carlos III de Madrid Actualmente es Coordinadora de Inves-tigacioacuten en Oxfam Meacutexico su labor consiste en realizar investigacioacuten y anaacutelisis de datos estadiacutesticas y estudios que sustentan las estrategias programaacuteticas de la organizacioacuten Cuenta con experiencia profesional en la Secretariacutea de Hacienda y Creacutedito Puacuteblico (SHCP) realizando evaluacioacuten social de proyectos de desarrollo regional a nivel estatal y municipal Durante sus estudios realizoacute investigacioacuten sobre el impacto de los programas de transferencias mone-tarias en la educacioacuten
Mariana Villalba ArzateEDICIOacuteN Y CORRECCIOacuteN DE ESTILOCentro de Investigacioacuten Econoacutemica y Presupuestaria A C (CIEP)Licenciada en Comunicacioacuten y Periodismo por la Universidad Nacional Autoacutenoma de Meacutexico Cuenta con un diplomado en Gestioacuten Puacuteblica por la Escuela de Administracioacuten Puacuteblica Se ha desempentildeado como asesora de comunicacioacuten de actores gubernamentales y de poliacutetica local adquiriendo conocimiento en poliacuteticas puacuteblicas rendicioacuten de cuentas y comunicacioacuten institucional Ha colaborado en locucioacuten y produccioacuten radiofoacutenica y se ha desempentildeado como edito-ra de contenidos en materiales impresos Tiene experiencia en divulgacioacuten cientiacutefica campantildeas de comunicacioacuten creacioacuten de contenidos digitales y edicioacuten de textos especializados Se integroacute al CIEP en 2017 y se desempentildea como coordinadora de comunicacioacuten Le interesa la participacioacuten ciudadana como motor de los cambios sociales
EQUIPO DE COMUNICACIOacuteN Y DISENtildeO
Alejandra Isibasi PouchinCOORDINADORA DE COMUNICACIOacuteNOxfam Meacutexico AC
Mara Hernaacutendez ZepedaDISENtildeADORABee Creative para Colmena
Mariana Villalba ArzateCOORDINADORA DE COMUNICACIOacuteNCentro de Investigacioacuten Econoacutemica y Presupuestaria
Mariana Gurrola YaacutentildeezCOORDINADORA DE COMUNICACIOacuteN PARA LA INCIDENCIAFundar Centro de Anaacutelisis A C
Tatiana SotresCOMUNICACIOacuteNColmena
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lavacunacontraladesigualdadorg
DESIGUALDAD EN MEacuteXICO ANTE LA COVID-19
CAPIacuteTULO 1
La Organizacioacuten Mundial de la Salud (OMS) declaroacute en marzo del 2020 la existencia de una pandemia ocasio-nada por el virus SAR-CoV-2 (OMS 2020) Una de las medidas maacutes utilizadas por diferentes paiacuteses para con-tener los contagios fue el confinamiento El 30 de mar-zo el gobierno mexicano emitioacute una declaratoria de emergencia para suspender las actividades no esen-ciales en los espacios de trabajo tales como escuelas y guarderiacuteas centros comerciales de esparcimiento entre otros2
La crisis sanitaria por la Covid-19 trajo consigo una caiacuteda generalizada en la actividad econoacutemica mun-dial de la cual Meacutexico ni el resto de los paiacuteses han logrado recuperarse En 2020 la economiacutea global se contrajo 43 la latinoamericana 72 mientras que Meacutexico presentoacute una recesioacuten del orden de 9 una de las maacutes pronunciadas entre los paiacuteses emer-gentes (The World Bank enero 2021) Esta crisis sanitaria puede tener efectos de largo plazo si la in-versioacuten privada el empleo y la educacioacuten puacuteblica no recuperan raacutepidamente sus niveles pre-pandemia La profundidad de la recesioacuten y el tiempo de recu-peracioacuten en 2021 y antildeos subsecuentes dependeraacute crucialmente de las medidas sanitarias implementa-das y el avance en el desarrollo e implementacioacuten de las vacunas
La crisis amenaza con desencadenar un retroceso de deacutecadas en el combate a la pobreza y la desigualdad En paiacuteses como Meacutexico en donde la distribucioacuten de recursos econoacutemicos y de oportunidades es desigual los efectos en la pobreza y desigualdad puede0n ser considerables Como ha ocurrido en crisis pasadas si no se realizan po-liacuteticas puacuteblicas para proteger el empleo y los medios de vida de las personas vulnerables los efectos negativos econoacutemicos y sociales pueden ser mayores en la pobla-cioacuten de menores ingresos
El presente capiacutetulo tiene como objetivo analizar los po-sibles impactos en la desigualdad y la pobreza en Meacutexico a raiacutez de la pandemia y las acciones implementadas para su mitigacioacuten A traveacutes de una revisioacuten de literatura se analiza la desigualdad desde tres perspectivas de ingresos seguacuten geacutenero sector econoacutemico y tamantildeo de empresas ante la pandemia de acceso a derechos como la educacioacuten y salud con eacutenfasis en la poblacioacuten en situacioacuten de riesgo como las mujeres joacutevenes e indiacutegenas y entre generaciones
Se encuentra que las acciones tomadas para responder a la crisis sanitaria y econoacutemicas no seraacuten suficientes para asegurar un desarrollo equitativo para la poblacioacuten La provisioacuten desigual en cantidad y calidad de bienes y ser-vicios a la poblacioacuten viola el acceso y proteccioacuten de dere-chos humanos para la generacioacuten actual y las siguientes
2 httpswwwdofgobmxnota_detallephpcodigo=5590745ampfecha=30032020~text=El20presente20Acuerdo20en-trarC3A120en2D20RC3BAbrica
11 EFECTOS DE LA COVID-19 EN LA POBREZA Y LA DESIGUALDAD DE LOS INGRESOSLa crisis econoacutemica y social actual causada por la pandemia ha resultado en un deterioro en el mer-cado de trabajo caracterizado por peacuterdidas de em-pleos precarizacioacuten de condiciones de trabajo y
mayor desigualdad salarial Estos efectos afectan maacutes a ciertos grupos vulnerables como las mujeres los joacutevenes las personas adultas mayores y las per-sonas que trabajan en el sector informal
El efecto de la pandemia en el empleo for-mal ha sido arrasador De acuerdo con el IMSS de enero a julio de 2020 se perdieron aproximadamente un milloacuten de empleos formales (STPS 2020) en su mayoriacutea permanentes El Graacute-fico 1 muestra el nuacutemero de puestos de trabajo registrados (en millones de personas) del 2020 contra 2019 Observamos que de enero 2019 a enero 2020 hubo un incremento del em-pleo formal de 158 Sin embargo la crisis sanitaria provo-
coacute una peacuterdida de aproximadamente un milloacuten de empleos formales de enero a ju-lio de 2020 la cual se observa en tres mo-mentos una caiacuteda aguda en abril y mayo
en el momento en que se decretoacute la emergencia sanitaria luego un par de meses de estancamiento seguidos por una recuperacioacuten gradual en la segunda mitad del antildeo hasta al-canzar 198 millones de empleos registrados en diciembre de 2020 (Instituto Mexicano del Seguro Social 2020)
PEacuteRDIDAS DE EMPLEO
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Fuente Elaboracioacuten propia con datos del Instituto Mexicano del Seguro Social 2020
La alta tasa de contagios por SARS-CoV-2 y la lenta re-cuperacioacuten econoacutemica podriacutea afectar la creacioacuten de empleos para retomar los niveles observados en marzo del antildeo pasado Velasco Silverio-Murillo y Balmori (2021) estiman que las medidas de aislamiento social y reduc-cioacuten de actividad econoacutemica tuvieron como impacto una contraccioacuten de 5 en el empleo formal hasta noviembre de 2020 Aunque los autores no encuentran diferencias en el impacto en la peacuterdida de empleo por geacutenero obser-van una recuperacioacuten desigual Mientras que en agosto los empleos de los hombres comenzaron a recuperarse los de las mujeres permanecieron estancados (Hoe-hn-Velasco Silverio-Murillo amp Balmori de la Miyar 2021)
Ademaacutes del geacutenero la edad de las personas trabajado-ras tambieacuten afecta su permanencia en el empleo En el mismo estudio se encontroacute que la crisis impactoacute espe-ciacuteficamente a dos rangos de edades trabajadores de 15 a 29 antildeos y a los mayores de 60 antildeos Esto es particu-larmente importante en el contexto mexicano donde no existen mecanismos de proteccioacuten social para los joacuteve-nes que abandonan el mercado de trabajo
Otra de las caracteriacutesticas del mercado laboral de Meacutexico son las altas tasas de informalidad El 55 de la poblacioacuten ocupada labora en condicioacuten de informalidad (INEGI 2020) es decir no estaacute registrada en el IMSS ni tiene mecanismos de proteccioacuten social formal Es por esta razoacuten que la crisis econoacutemica y social en el empleo seraacute maacutes grande que lo que se pronostica de acuerdo con la informacioacuten del IMSS
La Encuesta Nacional de Ocupacioacuten y Empleo (ENOE) cuan-tifica los niveles de empleo formal e informal y es un insumo fundamental para entender de manera amplia la dinaacutemica de empleo En el primer trimestre del 2020 antes de que se sin-tiera el impacto maacutes fuerte de la Covid-19 habiacutea un total de 553 millones de Poblacioacuten Econoacutemicamente Activa (PEA)3 ocupada de las cuales 605 era representado por hom-bres mientras que la Poblacioacuten No Econoacutemicamente Activa (PNEA)4 disponible era de 57 millones de los cuales 67 era representado por mujeres (INEGI 2020)
Para el cuarto trimestre de 2020 la PEA ocupada cayoacute 37 afectando en mayor medida a las mujeres ya que su participacioacuten tuvo una caiacuteda de 52 frente a una
3 Es decir las personas que durante la semana de la entrevista realizaron alguacuten tipo de actividad econoacutemica o formaban parte de la poblacioacuten desocupada abierta (INEGI nd)4 Personas de 12 antildeos o maacutes que durante el periodo no realizaron ni tuvieron una actividad econoacutemica ni buscaron aunque hubieran aceptado un empleo si se les hubiera ofrecido la oportunidad (INEGI nd)
Graacutefico 1 Puestos de Trabajo Registrados en el IMSS 2019-2020 (en millones)
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disminucioacuten de 26 de los hombres La caiacuteda de la participacioacuten ocupada tuvo un efecto en la PNEA dis-ponible ya que esta se incrementoacute 549 siendo los hombres los maacutes afectados al presentar un aumento de 877 frente a un aumento de 385 de las mujeres
A pesar de la salida de millones tanto hombres como mujeres del mercado laboral en este grupo son las
mujeres quienes representan 60 de poblacioacuten bajo esta situacioacuten (Ver graacutefico 2) Esta informacioacuten nos indica que existe una proporcioacuten importante de per-sonas que se quedaron sin trabajo debido al impacto de la crisis de la Covid-19 al dejar aproximadamen-te a 9 millones de personas disponibles para tomar oportunidades laborales (INEGI 2020)
Graacutefico 2 PEA ocupada y PNEA disponible en 2020
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de (CONEVAL 2021)
Los efectos de la Covid-19 en el des-empleo han afectado de diferente manera a los hombres y mujeres mexi-canas Desde el inicio de la pandemia 34 de mujeres fueron expulsadas de su trabajo frente a 26 de los hom-bres De acuerdo con la ENOE al cuar-to trimestre de 2020 habiacutea 41 millones de personas disponibles para trabajar pero no lo haciacutean por cuidar familiares 85 de estas personas eran mujeres por lo que la carga de cuidados de las constituye una barrera para reinsertarse (INEGI 2018) Ademaacutes del efecto en la peacuterdida de empleos se encontroacute que en teacuterminos relativos en el cuarto trimestre de 2020 el ingreso de los hombres ocupados era aproximadamente 12 veces mayor al de las mujeres (CONEVAL 2021)
Ademaacutes de los efectos coyunturales de la pandemia en las mujeres existen barreras estructurales de geacute-nero En Meacutexico poco menos del 50 de las mujeres
participan en la fuerza laboral con una mayor oferta en las mujeres sol-teras joacutevenes y con maacutes educacioacuten Ademaacutes las mujeres enfrentan barre-ras para el acceso al cuidado infantil especialmente mujeres de bajos in-gresos El acceso limitado al cuidado
infantil se agravoacute durante la pandemia (Hoehn-Velas-co Silverio-Murillo Balmori de la Miyar 2021)
Existe evidencia de que las crisis traen consigo un retroceso en los avances logrados en materia de igualdad de geacutenero La atencioacuten a las medidas sani-tarias para prevenir el contagio por Covid-19 ha in-tensificado el trabajo domeacutestico y de cuidados no remunerado de las mujeres y nintildeas ya que las creen-cias sexistas tradicionales dan por hecho que ellas son quienes tienen que ocuparse de estas labores (OXFAM Internacional 2020)
EFECTOS POR GEacuteNERO
iquestHOMOGEacuteNEOS ENTRE HOMBRES
Y MUJERES
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Entre el primer y cuarto trimestre de 2020 se repor-toacute un incremento de 159 mil mujeres no disponibles para trabajar Este incremento se relaciona con el tra-bajo no remunerado tareas domeacutesticas y de cuidados que han aumentado a raiacutez de la pandemia y que histoacuteri-camente han sido asignadas a las mujeres Cuando los sistemas de salud tienen una alta demanda hay cierre de escuelas y guarderiacuteas y la atencioacuten en el hogar se incre-menta siendo en muchos casos una carga invisible para las mujeres (ONU Mujeres 2020)
De acuerdo con el INEGI en 20175 la valoracioacuten econoacute-mica del trabajo no remunerado que los integrantes de los hogares realizan en la generacioacuten de servicios reque-ridos para la satisfaccioacuten de sus necesidades mostroacute que cada persona participoacute en promedio el equivalente a $39736 pesos anuales por sus labores domeacutesticas y de cuidados Al desagregar este valor por sexo de quien realizoacute dichas actividades se encontroacute que el trabajo de las mujeres tuvo un valor equivalente a $55811 pesos mientras que el de los hombres fue de $20694 pesos durante el mismo antildeo
En promedio las mujeres asumen el triple de horas (39 horas semanales) de trabajo de cuidado no remunerado los hombres se responsabilizan en promedio 13 horas semanales Las mujeres del decil I el decil de menores ingresos contribuyeron con $59296 pesos en promedio al antildeo mientras que aquellas que pertenecen al deacutecimo decil lo hicieron con el equivalente a $52366 pesos en el mismo periodo La contribucioacuten de los hombres presen-
toacute para los mismos deciles (I y X) niveles de $18709 y $22129 pesos respectivamente (INEGI 2018)
Ademaacutes de las labores domeacutesticas y de cuidados que rea-lizan las mujeres su participacioacuten laboral destaca en los sectores relacionados con educacioacuten salud servicios de alojamiento temporal bebidas y alimentos y comercio al por menor los cuales han sido maacutes afectados durante la pandemia ya que la mayoriacutea de estos sectores fueron los primeros en parar durante el confinamiento
El sector salud es uno de los maacutes feminizados En Meacutexico existen aproximadamente 332 mil 200 personas ocupadas en la medicina (599 son hombres y 407 son mujeres) ademaacutes en enfermeriacutea se cuenta con un personal de 265 mil 248 del cual 82 son mujeres quienes actualmente estaacuten enfrentando la emergencia sanitaria por COVID-19 Sin embargo a pesar de desempentildear funciones que mar-can la diferencia entre la vida y la muerte de cientos de pacientes la remuneracioacuten del personal meacutedico y de en-fermeriacutea es baja El personal meacutedico en Meacutexico gana en promedio $16146 mensuales y el personal de enfermeriacutea gana en promedio $9909 al mes (Instituto Belisario Do-miacutenguez Senado de la Repuacuteblica 2020)
Lo anterior pone en evidencia que la crisis econoacutemica y sanitaria causada por la Covid-19 ha impactado en mayor medida en las mujeres Algunos aspectos para integrar la perspectiva de geacutenero y reducir esta desigualdad se abordan maacutes adelante y en el capiacutetulo final
5 Cuenta sateacutelite del trabajo no remunerado de los hogares de Meacutexico 2017 Esta cuenta se obtuvo de la Encuesta Nacional de Uso de Tiempo Libre (ENUT)
La falta de medidas y programas adi-cionales por parte del Estado mexica-no para enfrentar la crisis econoacutemica ha puesto a millones de mexicanos en medio de un dilema cuidar su salud y la de sus seres queridos o mantener su empleo arriesgando su vida y salud El trabajar y protegerse resulta un privi-legio para la mayoriacutea de la poblacioacuten ya que soacutelo en-tre 20 y 23 de las personas trabajadoras ocupadas pueden realizar sus labores viacutea remota Un ejemplo es el caso de la regioacuten del Bajiacuteo en donde existe una alta concentracioacuten de la industria manufacturera en don-de la sana distancia es casi imposible de cumplir Tan soacutelo entre 17 y 21 de los ocupados puede realizar sus actividades laborales desde casa (Monroy-Goacutemez-Franco 2020)
La peacuterdida de empleo por la crisis econoacutemica aunada a la falta de poliacute-ticas para proteger al mercado labo-ral ha tenido efectos en los salarios y medios de vida de las personas tra-bajadoras De acuerdo con el Consejo Nacional de Evaluacioacuten de la Poliacutetica de Desarrollo Social (CONEVAL) del
primer al cuarto trimestre de 2020 el porcentaje de personas cuyo ingreso laboral por persona fue me-nor a la liacutenea de pobreza extrema se incrementoacute de 357 a 407 (CONEVAL 2021) Cabe mencionar que como respuesta al confinamiento el porcentaje de poblacioacuten con ingreso menor al costo de la canas-ta alimentaria llegoacute a un maacuteximo histoacuterico de 445 al tercer trimestre de 2020 (Graacutefico 3)
POBREZA Y DESIGUALDAD EN EL MERCADO
LABORAL iquestQUEacute SABEMOS HASTA AHORA
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Fuente Elaboracioacuten propia con datos de (CONEVAL 2021)Debido a la contingencia sanitaria por la COVID-19 el INEGI suspendioacute la recoleccioacuten de informacioacuten de la ENOE segundo trimestre 2020 es por ello por lo que no se cuenta con la informacioacuten necesaria para el caacutelculo correspondientes a este periodo
Graacutefico 3 Porcentaje de poblacioacuten con Ingreso menor al Costo de la Canasta Alimentaria
Este incremento se debe al cierre de empresas y a la peacuter-dida de empleos que la pandemia ocasionoacute De acuerdo con Velasco Silverio-Murillo y Balmori (2021) se vieron maacutes afectados los trabajadores en en el extremo izquier-do de la distribucioacuten de ingreso es decir los maacutes pobres Por tamantildeo de empresa el confinamiento afectoacute espe-cialmente a las pequentildeas empresas (6-50 trabajadores) y a las medianas (51ndash250 trabajadores) Por sector econoacute-mico la construccioacuten fue el sector maacutes afectado pero se recuperoacute raacutepidamente El sector de servicios principal-mente servicios a personas y empresas tuvo un impacto alto debido al mayor riesgo de infeccioacuten durante la pande-mia Este impacto en el sector de servicios es una distin-cioacuten esencial a las recesiones pasadas
Aproximadamente 45 millones de personas ocupadas experimentan una pobreza persistente que antes no ocu-rriacutea o estaacuten cayendo en la pobreza cuando anteriormente era posible evitarla (De la Torre 2020)
La dinaacutemica de los salarios sugiere tambieacuten un incremen-to en la desigualdad econoacutemica en el mercado laboral Durante el tercer trimestre de 2019 el ingreso laboral per caacutepita promedio del 20 de la poblacioacuten con mayores in-gresos representaba 343 veces el ingreso del 20 de la poblacioacuten con menores ingresos Para el mismo trimestre de 2020 la desigualdad aumentoacute ya que el ingreso laboral
per caacutepita del quintil maacutes rico representaba 1463 veces el ingreso del maacutes pobre es decir un aumento de 43 veces en un antildeo (CONEVAL 2020)
Del primer al tercer trimestre de 2020 el coeficiente de Gini6 de los ingresos laborales aumentoacute de 049 a 054 respectivamente Sin embargo para el cuarto trimes-tre hubo una recuperacioacuten pasando de 054 a 051 Este efecto se debe principalmente al aumento del ingreso laboral del primer quintil de ingresos laborales es decir el ingreso de 20 de la poblacioacuten con menores ingresos (CONEVAL 2021)
El incremento de la pobreza laboral proviene de sectores de ingresos medios que han perdido sus ingresos y me-dios de vida De acuerdo con de la Torre (2020) 445 de las personas ocupadas del tercer quintil de ingresos derivados del trabajo estaacuten cayendo en pobreza laboral Sin embargo los efectos se extienden a los ocupados de los estratos de maacutes altos ingresos que estaacuten perdiendo su empleo o viendo caer sus remuneraciones al deprimirse el mercado de trabajo La tendencia en el mercado labo-ral durante los uacuteltimos trimestres desde 2018 indicaba un incremento en los ingresos laborales de las personas trabajadoras maacutes pobres y una reduccioacuten de la pobreza laboral Sin embargo la pandemia revirtioacute esta tendencia (de la Torre 2020)
6 Este iacutendice es una medida de desigualdad econoacutemica utilizada a escala mundial que toma el valor cero cuando hay perfecta igualdad en la distribucioacuten de los ingresos y uno cuando hay perfecta desigualdad (CONEVAL 2010)
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Debido a que auacuten no existen datos ob-servables para calcular el impacto del COVID-19 sobre el ingreso total de los hogares el CONEVAL ha realizado algu-nas estimaciones utilizando simulacio-nes y encuestas de ingresos basado en la ENIGH 2018 buscando estimar los efectos potenciales que la actual coyun-tura podriacutea generar en los niveles de po-breza por ingresos de la poblacioacuten mexicana de tal forma que permite mantener la comparabilidad histoacuterica de las cifras de pobreza simulando una contraccioacuten del ingreso total per caacutepita de los hogares (CONEVAL 2020)
De acuerdo con sus resultados se estima un incremen-to en la pobreza por ingresos de entre 72 y 79 puntos porcentuales o entre 89 y 98 millones de personas
adicionales En el caso de la crisis sa-nitaria pasada de la influenza AH1N1 se reportoacute que los hogares de los deciles maacutes bajos tuvieron mayor probabilidad de incurrir en gastos catastroacuteficos7 por motivos de salud Asimismo se estima que el total de personas en situacioacuten de pobreza extrema por ingresos tambieacuten se incrementaraacute en el escenario maacutes
conservador al menos 49 puntos porcentuales es decir 61 millones de personas (CONEVAL 2020)
La Graacutefica 4 muestra que el porcentaje de personas con ingresos menores a las distintas lineas de pobreza seraacuten al final de la pandemia similares a los porcentajes del 2000 Es decir 20 antildeos sin avances significativos en la lucha contra la pobreza
ESTIMACIONES PRELIMINARES
DE EFECTOS EN POBREZA
Y DESIGUALDAD PARA 2020
7 Entendemos por gasto catastroacutefico a aquellas enfermedades que su costo y los gastos que se derivan de sus tratamientos y medicamentos que pueden poner en riesgo la vida y el patrimonio familiar (CONEVAL)
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de (CONEVAL 2018) Los datos obtenidos para 2020 se basaron en estimaciones un incremento en la pobreza por ingresos de 79 puntos y un aumento del total de personas en situacioacuten de pobreza extrema de 49 puntos porcentuales mencionadas anteriormente
Graacutefico 4 Porcentaje de Poblacioacuten en situacioacuten de Pobreza
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Por otro lado Lustig et al (2020) realizan una simulacioacuten de los efectos potenciales del COVID para el caso de Meacute-xico Al igual que en el caso de CONEVAL estos autores utilizan la ENIGH 2018 para simular un choque en el ingre-so soacutelo en sectores econoacutemicos donde el ingreso estaacute en riesgo es decir en aquellos sectores considerados no esenciales8 De acuerdo con sus estimaciones se esti-ma un incremento de entre 64 y 7 puntos porcentuales de la pobreza usando la liacutenea de pobreza del CONEVAL es decir entre 8 y 88 millones de personas en pobreza adi-cionales Para el caso de la desigualdad se calcula que la desigualdad tendraacute incrementos moderados con un in-cremento en el coeficiente de Gini de entre 0039 y 0015 (Lustig et al 2020)
Estos incrementos en la pobreza podriacutean tener efectos en la movilidad social De acuerdo con Lustig et al 20 de las personas en situacioacuten de pobreza moderada9 podriacutean convertirse en pobres extremos Por otro lado aproxima-damente 20 de la clase media baja podriacutea caer en situa-cioacuten de pobreza (Lustig et al 2020)
Un anaacutelisis a profundidad de Lustig y Pabon (2020) usan-do una metodologiacutea similar sugiere que el impacto en la pobreza es mayor en zonas urbanas que en rurales y menor para la poblacioacuten indiacutegena ya que en su mayoriacutea viven en zonas rurales y que es similar entre hombres y mujeres jefes de familia En liacutenea con la informacioacuten sobre
ingresos salariales tambieacuten se encuentra que la peacuterdida seraacute maacutes severa en la parte media de la distribucioacuten que en los hogares maacutes pobres (Lustig y Pabon 2020)
Ello es explicado por que los hogares en las aacutereas urbanas que tienen mejores ingresos es asociado con la mayor proporcioacuten de ingresos provenientes del empleo puacuteblico y las pensiones Por otra parte la mayor participacioacuten de las rentas del empleo agriacutecola el consumo de produc-cioacuten propia y las transferencias monetarias en las zonas rurales explica por queacute para el resto de la distribucioacuten las zonas rurales son menos afectadas Al existir una mayor dependencia del mercado laboral por parte de los traba-jadores urbanos y una mayor concentracioacuten de la poliacutetica social en lo rural se requiere de un paquete fiscal adicio-nal mucho maacutes activo que soporte a la poblacioacuten de in-gresos medios
Esta evidencia es consistente con lo encontrado en la caiacute-da de los ingresos laborales y la dinaacutemica del empleo Por lo mencionado anteriormente se estima que las peacuterdidas sean maacutes pronunciadas para los pobres moderados y los vulnerables a caer por debajo de la liacutenea de pobreza que entre los maacutes pobres Esto se debe a que los programas de asistencia social y el auto consumo representan una parte mayor del ingreso bruto total de los maacutes pobres esencialmente estos dos elementos ponen un piso para sus ingresos
8 Los sectores considerados no esenciales son aquellos no consideradas de vital importancia para el funcionamiento oacuteptimo del paiacutes durante cualquier emergencia sanitaria es decir todos los sectores que no sean de la rama meacutedica parameacutedica administrativa seguridad puacuteblica proteccioacuten ciudadana y sectores esenciales para el funcionamiento de la economiacutea (sector financiero supermercados transportes)9 Es decir personas que no tienen ingresos para cubrir sus necesidades baacutesicas pero que si los tienen para cubrir su alimentacioacuten baacutesica
ESTIMACIONES PROPIAS SOBRE
LOS EFECTOS DE LA CRISIS ECONOacuteMICA
EN LA POBREZA Y LA DESIGUALDAD
El Banco Mundial (BM) proyecta una contraccioacuten del PIB de 9 en 2020 y un aumento de la produccioacuten de 37 en 2021 (World Bank 2021) De acuerdo con proyecciones hechas por el Fondo Monetario Internacional (FMI) con infor-macioacuten del BM el empleo los ingresos y la pobreza tardaraacuten varios antildeos en volver a los niveles anteriores a la pan-demia (FMI 2020) Esta caiacuteda del PIB mexicano ha sido la mayor en 90 antildeos y se espera que la economiacutea mexicana se recupere en el mejor de los escenarios en 2024 (IDIC 2021) Es por ello por lo que buscamos realizar una esti-macioacuten con base en el comportamiento del PIB sobre los posibles efectos de los indicadores de materia de pobreza y desigualdad
A continuacioacuten se realizaraacuten estima-ciones sobre pobreza por ingresos uti-lizando las liacuteneas de pobreza del BM donde usaremos un escenario para los siguientes tres antildeos dependiendo del crecimiento del PIB para cada antildeo (2020 y 2021) con base en las estimaciones del BM Se usaraacute la metodologiacutea emplea-da en PovcalNet (The World Bank enero
2021) la cual es una herramienta computacional interac-tiva que permite replicar los caacutelculos hechos por investi-gadores del Banco Mundial para estimar el alcance de la pobreza absoluta en el mundo o una regioacuten en especiacutefico PovcalNet informa dos tipos de estimaciones de pobreza a nivel econoacutemico
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1 Las estimaciones para el antildeo de la encuesta se cal-culan directamente a partir de las encuestas de ho-
gares disponibles y son ideacutenticas a las estimaciones in-formadas en los Indicadores de Desarrollo Mundial y el Portal de datos sobre la pobreza y la equidad del Banco Mundial Para el caso de Meacutexico se usa la Encuesta Na-cional de Ingresos y Gastos de los Hogares 2018 (ENIGH)
2 Estimaciones del antildeo de referencia que alinean las estimaciones de la encuesta con antildeos de referencia
comunes para fines de agregacioacuten global y regional
Para la realizacioacuten de las estimaciones se utilizaraacute una liacutenea de $55 doacutelares PPP10 al diacutea por persona (aproxima-damente $196804 pesos mensuales por persona asu-miendo un tipo de cambio PPP basado en regresiones realizadas por el Banco Mundial) como liacutenea inicial para el antildeo 2019 Dado que la base de datos PovcalNet permi-te al usuario calcular las tasas de pobreza sea cual sea el valor de la liacutenea de pobreza z aumentaremos dicho valor con base en las proyecciones del FMI mencionadas ante-
riormente a la liacutenea estimada la llamaremos zα debido a su correspondiente contraccioacuten en el PIB Para la estima-cioacuten se utiliza la siguiente foacutermula11
Por ejemplo para determinar el aumento en la pobreza de una contraccioacuten de 9 en 2020 inflamos el valor de la liacutenea de pobreza de $550 por diacutea a $604 por diacutea Para los tres escenarios empleamos la misma metodologiacutea sobre la liacutenea de pobreza de $550 por diacutea Sin embargo es necesario mencionar que esta simulacioacuten presenta li-mitaciones Una limitacioacuten es que asume una caiacuteda de la misma magnitud para todos los hogares es decir es una estimacioacuten neutral a la distribucioacuten por ingresos (Sumner et al 2020) Por otro lado se asume que el traspaso entre las disminuciones del PIB per caacutepita con contraccioacuten del bienestar per caacutepita de los hogares es de 100
10 Paridad del Poder Adquisitivo (PPP por sus siglas en ingleacutes) La PPA nos permite presentar los datos sobre ingresos y consumo de cada paiacutes de tal manera que puedan compararse (Banco Mundial 2018)11 Para maacutes informacioacuten acerca de la metodologiacutea empleada revisar (Symner 2020)12 Es conocido tambieacuten como Head-Count Index
z(1-xα)
Tabla 1 Estimaciones de pobreza y desigualdad en Meacutexico
ANtildeO POVERTY LINE (DLS$DAY) FGT (0) FGT (1) FGT (2)
2019 $55 2270 693 313
2020 $604 2724 855 392
2021 $583 2549 792 361
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de (The World Bank enero 2021)
Como lo muestra la Tabla 1 los resultados obtenidos muestran un aumento en los indicadores del iacutendice Foster-Greer-Thorbecke (FGT) El indicador FGT (0)12 nos muestra la proporcioacuten de personas que se encuen-tran por debajo de la liacutenea de pobreza Se observa un aumento de 454 puntos porcentuales del 2019 al 2020 es decir un aumento adicional de 56 millones de per-sonas en situacioacuten de pobreza tras la crisis por Co-vid-19 Ademaacutes en la graacutefica 5 se observan los efectos mencionados anteriormente donde 2019 presentoacute el porcentaje maacutes bajo reportado desde 2005 y si la eco-
nomiacutea logra una recuperacioacuten significativa en 2021 ha-braacute un disminucioacuten de la proporcioacuten de personas bajo esta situacioacuten Sin embargo no seraacute posible regresar a los niveles pre-pandemia Adicionalmente es impor-tante observar el comportamiento del iacutendice FGT (2) ya que este refiere a una mayor desigualdad existente en-tre el grupo de los pobres
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Fuente Elaboracioacuten propia con datos de (PovcalNet 2018)
Graacutefico 5 Proporcioacuten de personas por debajo de la liacutenea de la pobreza
12 EFECTOS DE LA DESIGUALDAD EN EL ACCESO A DERECHOSLa pandemia por Covid-19 no soacutelo ha causado graves dantildeos en el empleo y aumentado la pobreza por ingre-sos de las personas mexicanas tambieacuten ha afectado el acceso efectivo a sus derechos Esto es importan-te ya que la mayoriacutea de la poblacioacuten depende de los servicios puacuteblicos para cubrir sus necesidades de salud educacioacuten y seguridad social entre otros Esta dependencia se profundiza con la caiacuteda de ingresos descrita anteriormente Para disentildear una respuesta integral a la crisis es necesario entender el impacto que ha tenido en los derechos sociales de diversas po-blaciones y priorizar esfuerzos para restaurarlos Con ese objetivo observamos distintas bases de datos y diagnoacutesticos que permiten analizar los principales fo-cos rojos en cuanto a brechas de acceso a derechos y a las poblaciones que enfrentan mayor vulnerabilidad
La Encuesta de Seguimiento de los Efectos del Co-vid-19 en el Bienestar de los Hogares Mexicanos (EN-COVID-19) desarrollada por el Instituto de Investiga-
ciones para el Desarrollo con Equidad (EQUIDE) de la Universidad Iberoamericana ofrece una imagen maacutes completa de los efectos de la contingencia sanitaria en el bienestar econoacutemico en el acceso a programas sociales en el estado de salud fiacutesica y mental y en la nutricioacuten de las personas Adicionalmente se pre-senta un anaacutelisis sociodemograacutefico de la letalidad del Covid-19 elaborado por la Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe (CEPAL) que ayuda a ilus-trar coacutemo las carencias sociales que las personas en-frentan por su estatus socioeconoacutemico impactan di-rectamente en sus posibilidades de sobrevivir cuando se ven afectadas por la Covid-19
Otra referencia fundamental son los diagnoacutesticos de acceso a derechos sociales del CONEVAL (2018) que presentan los antecedentes de nuestro paiacutes ante la emergencia y las carencias en cuanto a la calidad dis-ponibilidad y accesibilidad oportuna de los derechos que los ciudadanos llevan consigo en tiempos de crisis
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La pandemia golpeoacute a un paiacutes con grandes carencias sociales pre-existentes En Meacutexico no soacutelo 524 millones de personas se encuentran en situacioacuten de pobreza sino que 293 de la poblacioacuten es vulnerable por carencias sociales (CONEVAL 2020)
es decir aunque tienen un ingreso por arriba de la liacutenea de pobreza es-tas experimentan una o maacutes caren-cias en el acceso a sus derechos en
cuanto a salud educacioacuten seguridad social vivienda y alimentacioacuten
En un contexto de severos choques exter-nos como una pandemia la red de protec-cioacuten social y los derechos que garantiza el gobierno se vuelven fundamentales De la mano con el acceso a la salud el derecho quizaacutes maacutes determinante en la contingencia actual ha sido la seguri-dad social Eacutesta es crucial para garantizar los medios de subsistencia de los hogares ante eventualidades como la peacuterdida de empleo los accidentes y las enfermeda-des o actualmente en particular el confinamiento y la Covid-19
La seguridad social ofrece acceso a servicios de salud de mayor calidad garantiza un sueldo fijo y prestacio-nes como incapacidad por enfermedad pagada seguro de vida pensioacuten guarderiacuteas para el cuidado de los hi-jos y seguro de desempleo entre otros Con seguridad social de calidad las personas tienen una red sobre la cual apoyarse para seguir indicaciones de quedarse en casa sin miedo a que un diacutea sin salir a trabajar signifique un diacutea sin garantizar el alimento en el hogar Desafortu-nadamente en Meacutexico este derecho estaacute directamente
vinculado al estatus laboral de las personas lo cual trae consigo diversas problemaacuteticas que se exponen a continuacioacuten
En primer lugar quienes laboran en el sector informal o se autoemplean no cuentan con esa red de apoyo por lo tanto ademaacutes de afrontar mayores riesgos de caer en la pobreza por gastos extraordinarios se han visto en la im-posibilidad de seguir medidas como las del confinamien-to pues para esas personas dejar de trabajar se traduce en la falta de ingreso del cual millones de personas depen-den diacutea con diacutea para subsistir La carencia por acceso a la seguridad social es maacutes marcada en la poblacioacuten mexica-na ya que afecta a 573 de la poblacioacuten (717 millones de personas) sobre todo en entidades como Oaxaca Puebla y Veracruz En el paiacutes 694 de los municipios alcanzan incluso el 70 en cuanto a poblacioacuten con carencias por seguridad social (CONEVAL 2020)
En segundo lugar la peacuterdida masiva de empleos en el sector formal no soacutelo implica la peacuterdida del ingreso de las personas sino que tiene como consecuencia directa
SEGURIDAD SOCIALSALUD Y SEGURIDAD
ALIMENTARIA
SEGURIDADSOCIAL
Tabla 2 Medicioacuten Multidimensional de la Pobreza 2018
INDICADORES
PORCENTAJE MILLONES DE PERSONAS
2008 2010 2012 2014 2016 2018 2008 2010 2012 2014 2016 2018Poblacioacuten en situacioacuten de
pobreza444 461 455 462 436 419 495 528 533 553 534 524
Pobreza moderada 333 348 357 366 359 345 372 398 418 439 44 431
Pobreza extrema 11 113 98 95 76 74 123 13 115 114 94 93
Vulnerables por carencias
sociales323 281 286 263 268 293 36 321 335 315 329 367
Por ingresos 47 59 62 71 7 69 52 67 72 85 86 86
No pobre y no vulnerable 187 199 198 205 226 219 209 228 232 246 278 274
Fuente Elaboracioacuten propia con datos del CONEVAL basados en el MCS-ENIGH 2008- 2014 y el MEC 2016 y 2018 del MCS-ENIGH
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la peacuterdida de su derecho a la seguridad social empujan-do a las personas casi de manera predeterminada a un estado de vulnerabilidad Los hogares que la pierden por lo general enfrentan reducciones en el ingreso maacutes marcadas mayores barreras para reinsertarse en el mercado laboral y se ven obligadas a acudir al Instituto de salud para el Bienestar (INSABI antes Seguro Popu-lar) que cuenta con menor calidad
Durante el 2020 el paiacutes vio una peacuterdida del empleo sin precedente a causa de la pandemia Como detallamos al inicio de este capiacutetulo entre enero y julio el IMSS (2020) reportoacute una peacuterdida aproximada de un milloacuten de puestos de trabajo formales
Ademaacutes de las carencias en acceso a ciertos derechos es necesario hablar del acceso efectivo a estos puesto que tener acceso a un servicio o estar afiliado a un pro-grama no garantiza la satisfaccioacuten oportuna y de cali-dad del derecho en cuestioacuten Por ejemplo aunque 838 de la poblacioacuten contaba con acceso a servicios meacutedicos en 2018 uacutenicamente 478 de la poblacioacuten derechoha-biente obtuvo servicios preventivos para padecimientos croacutenico-degenerativos considerados servicios baacutesicos en instituciones puacuteblicas (CONEVAL 2019) Esto eviden-cia que una crisis sanitaria como la que estamos vivien-do que amenaza con saturar el sistema de salud nacio-nal profundice auacuten maacutes las desigualdades en cuanto a la calidad disponibilidad y accesibilidad oportuna a los derechos de la poblacioacuten
En la Repuacuteblica Mexicana maacutes de 1 milloacuten 968 mil 566 personas se han contagiado del virus SARS-CoV-2 (Gobierno de Meacutexico 2021) y maacutes de 171 mil 234 murieron a causa de este virus hasta mi-tades de febrero 2021 En Meacutexico 162 de la poblacioacuten vive con carencias de acceso a servicios de salud (202 millones de personas) (CONEVAL 2020) porcentaje que en algunos municipios como Apatzingaacuten Michoacaacuten Santa Mariacutea Temaxcala Oaxaca o Domingo Arenas Pue-bla alcanza 40 (CONEVAL 2015) un escenario desde el inicio desalentador en cuanto a las capacidades de res-puesta ante un virus altamente contagioso
Al momento de la publicacioacuten de este anaacutelisis el paiacutes se encuentra en la segunda ola de contagios De acuer-do con el Sistema de Informacioacuten de la Red IRAG has-ta febrero de 2021 las entidades de Ciudad de Meacutexico Estado de Meacutexico Guerrero y Puebla reportaron una ocupacioacuten de camas mayor a 50 Para el mismo mes Ciudad de Meacutexico presentoacute una saturacioacuten de camas con ventilador de 75 lo que evidencioacute la saturacioacuten del sis-tema de salud y las dificultades de encontrar una cama de hospital (Secretariacutea de Salud 2021) tanto para ricos como para pobres ya que los hospitales privados COVID se encontraban tambieacuten saturados
Aunque el virus en siacute mismo no discrimina el perfil so-ciodemograacutefico y el entorno institucional siacute determinan la probabilidad de contagiarse y los efectos de la enfer-medad en la vida de las personas La Comisioacuten Econoacutemi-ca para Ameacuterica Latina y el Caribe (CEPAL 2020) se dio a la tarea de analizar coacutemo se relacionan estos determi-nantes sociales con el riesgo de contagio y muerte por Covid-19 y encontroacute que diversos factores interactuacutean
Los municipios con alto porcentaje de per-sonas hablantes de lengua indiacutegena resul-
tan ser los maacutes vulnerables ya que enfrentan tasas de contagios y mortalidad elevados junto con el nivel de le-talidad maacutes alto del paiacutes Esto principalmente porque las comunidades indiacutegenas estaacuten relacionadas con niveles maacutes altos de rezago social e infraestructura precaria Tambieacuten se observoacute inequidad en la realizacioacuten de prue-bas diagnoacutesticas entre los municipios lo cual influye de manera importante en los tres iacutendices (CEPAL 2020)
En cuanto a las caracteriacutesticas de la poblacioacuten la CEPAL encuentra una asociacioacuten estadiacutesticamente significa-tiva entre sexo edad escolaridad ocupacioacuten lugar de atencioacuten antes de morir y condiciones de salud preexis-tentes En Meacutexico han muerto dos hombres por cada mujer a causa de Covid-19 resultado que podriacutea relacio-narse con los roles de geacutenero del paiacutes Por otro lado las personas mayores son maacutes vulnerables pues aunque la tasa de contagio se mantiene igual de alta a partir de los 49 antildeos el riesgo de morir una vez contraiacutedo el SARS-CoV-2 se intensifica de manera constante con la edad
La uacuteltima determinante analizada son las instituciones en las que los pacientes por Covid-19 han sido atendi-dos y los resultados sobre su desempentildeo son revela-dores El IMSS y el ISSSTE presentan los niveles maacutes altos de letalidad con 191 y 17 respectivamente superando considerablemente el promedio nacional de 11 al momento del anaacutelisis (Agosto 2020) En cambio en hospitales privados soacutelo fallecieron 42 de los pa-cientes con Covid-19
SALUD
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Fuente Elaboracioacuten propia con datos de Secretariacutea de Salud Datos Abiertos 2020
Graacutefico 6 Letalidad del COVID-19 por tipo de institucioacuten meacutedica al 25 de agosto 2020
La CEPAL considera la omisioacuten de proporcionar atencioacuten en las unidades de cuidado intensivo (UCI) como una de las principales causas de los iacutendices de letalidad men-cionados En este sentido contrasta el hecho de que en el IMSS soacutelo 44 pacientes por cada 100 fallecidos fueron atendidos en UCI mientras que en hospitales privados maacutes pacientes han sido atendidos en terapia intensiva de los que han muerto (1477) (CEPAL 2020)
Eacuteste uacuteltimo punto realza la discusioacuten en materia de po-liacutetica puacuteblica sobre las disparidades en la calidad de los diferentes servicios de salud la cual puede evaluarse con base en factores como tiempos de espera en las unidades meacutedicas gasto de bolsillo y cobertura de cier-tos tratamientos entre otros Al analizar la Encuesta Nacional de Salud y Nutricioacuten (ENSANUT 2018) Vaacutezquez amp Jaramillo-Molina (2020) encontraron que quienes maacutes precariedad enfrentan son las personas afiliadas al en-tonces Seguro Popular ahora INSABI que ademaacutes se concentran en los estratos socioeconoacutemicos maacutes bajos 606 de los mexicanos estaacuten afiliados al Seguro Popu-lar pero soacutelo 79 de sus beneficiarios suele atenderse en unidades meacutedicas de la SSa mientras que 143 pre-fiere atenderse en consultorios privados o de farmacia
Ademaacutes 639 de los afiliados al INSABI han tenido que pagar por sus medicamentos y econoacutemicamente les ha costado 58 maacutes que a sus pares del primer quintil so-cioeconoacutemico afiliados al IMSS o sin afiliacioacuten (Vaacutezquez amp Jaramillo-Molina 2020) Por otro lado el IMSS tiene el
tiempo de espera maacutes largo de todos al hacer esperar a pacientes un promedio de 91 minutos para ser atendi-dos mientras que en el Seguro Popular son 69 minutos y en unidades de Pemex 42 minutos (CIEP 2018)
Es necesario recordar que mientras el foco mediaacutetico se encuentra en la Covid-19 el resto de las enfermedades que apremian la salud puacuteblica no han cesado Seguacuten la ENCOVID-19 de octubre 2020 12 de los hogares con padecimientos distintos a la Covid-19 ha dejado de reci-bir atencioacuten Entre las causas de esto destaca que dejoacute de proporcionarse el servicio en 45 de los casos se-guido del miedo al contagio con 21 de los casos Por lo tanto miles de personas que padecen caacutencer diabetes y padecimientos cardiovasculares entre otros se en-cuentran desatendidas situacioacuten sobre la cual advierte la Organizacioacuten Mundial de la Salud (Noticias ONU 2020)
Ademaacutes el aislamiento social la incertidumbre econoacutemica y el miedo al contagio han producido estragos en la salud men-tal de las personas pues desde inicios de la contingencia los siacutentomas de ansiedad y depresioacuten en la poblacioacuten mayor a 18 antildeos se habiacutean mantenido en niveles altos afectando a 3 de cada 10 individuos (ENCOVID-19 2020) Una vez maacutes los efectos son mayores en los sectores maacutes vulnerables pues 34 de las personas de menor nivel socioeconoacutemico repor-tan siacutentomas severos de ansiedad frente a 23 de aquellas con nivel alto No obstante los siacutentomas de depresioacuten han visto una disminucioacuten en los uacuteltimos meses de 27 a 20 entre abril y octubre (ENCOVID-19 2020)
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Ademaacutes de afectar el empleo y los ingre-sos la crisis econoacutemica que vive actual-mente Meacutexico tiene un efecto en la segu-ridad alimentaria de la poblacioacuten Meacutexico recibioacute la pandemia con 555 de los hogares con alguacuten grado de inseguridad alimentaria es decir que no po-diacutean satisfacer sus necesidades alimentarias miacutenimas durante un periodo sostenido (FAO 2020) Es probable que esta condicioacuten se agrave por medio de dos proce-sos la reduccioacuten en la demanda por la caiacuteda en los in-gresos y por lo tanto del poder adquisitivo de los hoga-res y la reduccioacuten o interrupcioacuten de la oferta debido al quiebre de productores e intermediarios afectando la cadena de suministro y el arribo de los alimentos a las mesas de los hogares
De acuerdo con la ENCOVID-19 (2020) 4 de cada 5 hogares de bajo nivel socioeco-noacutemico auacuten cargan con preocupaciones o dificultades para disponer de alimentos
Es preciso aclarar que las variaciones observadas has-ta ahora en la seguridad alimentaria se asocian princi-palmente a la percepcioacuten y preocupacioacuten por no poder asegurar los alimentos suficientes en el hogar puesto que el porcentaje de hogares con una menor calidad y cantidad real de alimentos se ha mantenido en aproxi-madamente 30 (ENCOVID-19 2020) Aun asiacute podemos prever un aumento en la inseguridad alimentaria real de las personas conforme se materialicen las estimaciones respecto al aumento en la pobreza y la reduccioacuten de in-gresos y medios de vida de los hogares
La crisis social causada por la pandemia de Covid-19 amenaza con aumentar las brechas educativas en el paiacutes Meacutexico se caracteri-za por una cobertura educativa de 94 a nivel baacutesico (SEP 2020) pero con carencias significativas en cali-dad infraestructura y profesionalizacioacuten asiacute como con brechas marcadas entre regiones zonas urbanas y ru-rales sectores puacuteblico y privado entre nintildeas y nintildeos comunidades indiacutegenas y no indiacutegenas y entre escue-las de bajo y alto costo Al llegar la Covid-19 a Meacutexico las medidas sanitarias y de emergencia en especial la del confinamiento pusieron al sistema educativo mexi-cano frente a retos sin precedentes y aunque praacutectica-mente todos los nintildeos y joacutevenes en Meacutexico se han visto afectados por estas medidas son los maacutes vulnerables quienes se enfrentan a las mayores dificultades para continuar con su educacioacuten
Tras una suspensioacuten extendida de actividades escola-res la Secretariacutea de Educacioacuten Puacuteblica ordenoacute la impar-ticioacuten de clases a distancia (SEGOB 2020) y el 20 de abril lanzoacute oficialmente la iniciativa Aprende en Casa la cual se transmite por televisioacuten e internet para garantizar la mayor cobertura posible Otras instituciones educativas privadas han optado por plataformas digitales para im-partir y dar seguimiento a sus clases
Estos nuevos formatos presentan diversos retos de ac-ceso y calidad en la educacioacuten de esta generacioacuten cau-sando dificultades en 786 de los hogares para con-tinuar la educacioacuten de los nintildeos nintildeas y adolescentes (ONU Meacutexico 2020) Las principales causas reportadas son la falta de computadora e internet (485) la falta de apoyo por parte de las y los maestros (314) la distrac-cioacuten de los nintildeos y las nintildeas (211) la falta de conoci-mientos (171) y la falta de libros yo material didaacutectico
(149) (ENCOVID-19 2020) Como lo muestra la ENCOVID-19 el princi-
pal reto a enfrentar es la brecha digital en el paiacutes ya que no todos los nintildeos nintildeas y adolescentes cuentan con el equipo necesario para estudiar a distancia En Meacutexico 447 de ellos no tiene acceso a la televisioacuten 5472 a la radio 2484 a internet y 108 de nintildeos nintildeas y joacute-venes de entre 7 y 17 antildeos no cuentan con acceso a nin-guna de estas tres herramientas (UNICEF 2020) Esta brecha variacutea tambieacuten entre estados siendo Chiapas la que presenta el menor iacutendice de conectividad a internet de nintildeas nintildeos y adolescentes seguido por Tabasco Hi-dalgo y Oaxaca (UNICEF 2020)
Las clases en liacutenea no soacutelo representan un reto para los nintildeos las nintildeas y sus padres sino tambieacuten para las y los maestros que de manera repentina se vieron obligados a adaptarse a un formato de ensentildeanza digital En Lati-noameacuterica 83 de los maestros de primaria y 84 de los maestros de secundaria no cuentan con las herra-mientas y capacidades necesarias para desempentildear sus funciones en liacutenea (UNESCO 2020) situacioacuten que com-promete la calidad de la educacioacuten que los estudiantes reciben Es por esto que casi tres cuartas partes de los paiacuteses latinoamericanos han ofrecido a maestros capa-citaciones para el uso de plataformas digitales (UNES-CO 2020)
Estas limitaciones impactan de forma adversa en varia-bles relacionadas con el desempentildeo escolar de los joacute-venes Cynthia Boruchowicz Susan W Parker y Lindsay Robbins (2021) estiman el efecto del confinamiento sobre el tiempo dedicado a los estudios por joacutevenes entre 12 y 18 antildeos usando datos de la Encuesta Nacional de Ocupacioacuten y Empleo (ENOE) para 2020 hasta marzo y la Encuesta Te-lefoacutenica de Ocupacioacuten y Empleo (ETOE) para abril y mayo
SEGURIDADALIMENTARIA
EDUCACIOacuteN
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2020 Sus resultados indican una clara reduccioacuten en las horas de tiempo estudiado entre los joacutevenes igualmente para nintildeos y nintildeas y regiones rurales y urbanas
Auacuten falta medir el impacto directo de estas variables sobre el desempentildeo de los alumnos y las alumnas sin embargo la ENCOVID-19 (2020) realizada para Ciudad de Meacutexico ya sentildeala que para finales del ciclo escolar 2019-2020 1 de cada 10 nintildeos no logroacute continuar sus es-
tudios en el periodo de confinamiento Esta situacioacuten se complica en los hogares con menos recursos en donde 2 de cada 10 no continuoacute con su educacioacuten El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) estima que en total 14 millones de alumnos no continuaraacuten sus estudios Entre ellos 630 mil universitarios de licencia-tura y posgrado estaacuten en peligro de abandonar sus estu-dios esto es 1555 de toda la matriacutecula del 2019-2020 (PNUD 2020)
EFECTOS DIFERENCIADOS EN MATERIA DE GEacuteNEROY GRUPOS VULNERABLESLa pandemia por COVID-19 no soacutelo ha generado una crisis sanitaria y econoacutemica sino tambieacuten social Esto significa que la contingencia ha tenido impactos dife-renciados en distintos grupos vulnerables que deben ser distinguidos para disentildear las poliacuteticas puacuteblicas adecua-
das de respuesta a la emergencia tomando en cuenta las necesidades especiacuteficas de las personas maacutes afec-tadas En este apartado se destacan tres grupos parti-cularmente vulnerables mujeres personas mayores y personas indiacutegenas
Un grupo que se ha visto afectado por la Covid -19 y el confinamiento son las mujeres La pandemia ha incrementado la presioacuten sobre su economiacutea tiempo y salud mental y fiacutesica mientras el limitado acceso a servicios de seguridad salud y cuida-dos las ha dejado desprotegidas ante estos cambios
Una primera vertiente importante de la emergencia es la crisis del cuidado que ha recaiacutedo de manera despropor-cional sobre las mujeres Como se mencionoacute en la pri-mera parte del capiacutetulo derivado del sistema patriarcal del paiacutes las mujeres ocupan una mayor proporcioacuten de las posiciones laborales relacionadas directamente con el cuidado de enfermos lo cual hoy en diacutea implica una mayor exposicioacuten a contagiarse
Adicionalmente al cerrar importantes instituciones de cuidado como las escuelas y guarderiacuteas y al alcanzar el liacutemite de capacidad de los hospitales quienes asumen el trabajo de cuidado extra de enfermos y dependien-tes son los hogares en especial las mujeres Previo a la pandemia en Meacutexico las mujeres dedicaban maacutes del triple de tiempo al trabajo domeacutestico y de cuida-dos no remunerado en comparacioacuten con los hombres (ONU Mujeres 2020) Durante el confinamiento esto se agravoacute colocando a las mujeres en un espacio en el que se les imponiacutea la responsabilidad de atender a los hijos acompantildear su desarrollo educativo cuidar a los enfermos incluso en casos maacutes graves de lo nor-mal y al mismo tiempo cumplir con las exigencias de sus empleos Esta situacioacuten representa una presioacuten a
la salud mental y fiacutesica de las mujeres Esta sobrecarga ha obligado a miles de
mujeres a abandonar su empleo
Maacutes allaacute de la mayor presioacuten sobre las mujeres generada por las labores de cuidados existe evidencia amplia de que la pandemia ha limitado su acceso a servicios baacutesi-cos de salud y seguridad Al comparar los meses de con-finamiento (marzo-mayo) con el inicio del antildeo 2020 para Ciudad de Meacutexico observamos una reduccioacuten de maacutes de 80 de las llamadas a servicios de atencioacuten telefoacutenica relacionadas con el aborto (Silverio-Murillo et al 2021) Silverio-Murillo et al (2021) relacionan este hecho con un acceso restringido a servicios de salud durante el confi-namiento privando en particular a mujeres entre 15 y 30 antildeos de su derecho fundamental de ejercer control sobre sus cuerpos y sus decisiones reproductivas
Otra dimensioacuten clave para el bienestar de las mujeres como la seguridad se ha visto gravemente afectada por la pandemia Entre las cinco semanas previas a la intro-duccioacuten del confinamiento en Ciudad de Meacutexico en mar-zo de 2020 y el periodo de marzo a finales de mayo Liacutenea Mujeres un servicio puacuteblico de atencioacuten telefoacutenica que ofrece asesoramiento juriacutedico psicoloacutegico y meacutedico a las mujeres reporta un incremento de 30 en las llamadas relacionadas con la violencia domeacutestica Una compara-cioacuten con los cambios entre estos mismos periodos en los antildeos 2018 y 2019 sugiere que no se trata de fluctuaciones estacionales sino de un efecto causado por el confina-miento (Silverio-Murillo et al 2021)
MUJERES
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Sin embargo durante el mismo periodo el estudio mencionado arriba detecta una disminucioacuten de 27 de denuncias de violencia domeacutestica en informes po-liciales oficiales Descartando una serie explicaciones alternativas los autores concluyen que la violencia contra las mujeres incrementoacute durante el encierro creando de manera simultaacutenea nuevas barreras para denunciar a sus agresores a la policiacutea dada la situacioacuten de confinamiento y el riesgo de contagio al presentarse fiacutesicamente para realizar una denuncia
La mayor presioacuten sobre las mujeres al realizar tareas laborales y de cuidados la peacuterdida de empleos y la cre-ciente amenaza de violencia en el propio hogar con acceso restringido a servicios externos de cuidados salud y seguridad se han traducido en un deterioro considerable de su salud mental Para Ciudad de Meacutexi-co Liacutenea mujeres registroacute un incremento de 88 en las llamadas relacionadas con problemas de ansiedad en el periodo de confinamiento entre marzo a finales de mayo comparado con las primeras nueve semanas del 2020 (Silverio-Murillo et al 2021)
La evidencia meacutedica es contundente res-pecto al rol que juega la edad en el riesgo de complicaciones una vez contraiacuteda la Covid-19 ya que con la vejez se incre-menta la prevalencia de comorbilidades Aunque el coronavirus ataca a todos los grupos etarios el riesgo de morir por este virus aumenta de manera significa-tiva con la edad (CEPAL 2020) Hasta febrero del 2021 los adultos mayores de 65 representaban tan solo 12 de los casos confirmados pero 49 de las defunciones en Meacutexico (Gobierno de Meacutexico 2021)
A pesar de que desde muy temprano las autoridades sani-tarias indicaron tener especial cuidado con las personas mayores las condiciones socioeconoacutemicas para este gru-
po en el paiacutes dificultaron que siguieran las recomendaciones sanitarias En Meacutexico las tasas de participacioacuten laboral de las personas mayores son comparativamen-te altas La tercera parte de la poblacioacuten
de la tercera edad trabaja con diferencias considerables ya que la participacioacuten de los hombres mayores es de 508 y de las mujeres mayores de 194 (INMUJERES 2015) Esto se debe a que muchas de ellas no cuentan con acceso a me-canismos de seguridad social como una pensioacuten contribu-tiva digna con la cual satisfacer sus necesidades De hecho aunque siete de cada 10 personas mayores a 65 antildeos conta-ban con una pensioacuten eacutesta en varios casos no era suficiente para cubrir la liacutenea de bienestar dejando en pobreza a 411 de las personas mayores en 2018 (CONEVAL 2020)
Las personas hablantes de alguna len-gua indiacutegena o que viven en municipios predominantemente indiacutegenas enfren-tan diversos retos e impactos especiacuteficos derivados de la pandemia incluso este es el grupo que presenta el mayor riesgo de morir por Covid-19 Se ha encontrado que las tasas de mortalidad son cuatro veces maacutes altas que las de los municipios pobres y tienen el nivel de letalidad maacutes alto del paiacutes con 20 fallecimientos por cada 100 contagia-dos (CEPAL 2020) Esto se debe principalmente a los ni-veles de marginacioacuten y rezago social que presentan
En el 2016 30 de la poblacioacuten indiacutegena presentaba ca-rencias de acceso a una alimentacioacuten adecuada 776 de seguridad social 151 de acceso a la salud y 563 ca-rencias en el acceso a una vivienda de calidad (CONEVAL 2018) Adicionalmente la mayoriacutea de los 179 municipios en donde maacutes de 30 de la poblacioacuten careciacutea de acceso al agua eran indiacutegenas (CONEVAL 2020) colocaacutendolos en una posicioacuten altamente precaria para enfrentar la pande-mia y apegarse a las medidas de emergencia
El confinamiento tambieacuten ha tenido un impacto especial en el acceso a la educacioacuten de los nintildeos y joacutevenes indiacutege-
nas Antes de la pandemia este grupo ya contaba con bajos niveles educativos pues 316 presentaba rezago educati-
vo y 503 habiacutea completado soacutelo la primaria (CONEVAL 2018) Al cerrar las escuelas por decreto oficial en marzo del 2020 los estudiantes indiacutegenas enfrentan barreras particulares para dar seguimiento a su educacioacuten Pri-mero los nintildeos y las nintildeas indiacutegenas enfrentan grandes brechas digitales ya que 547 no tiene acceso a radio 248 no tiene acceso a internet y 4 carece de acceso a televisioacuten (UNICEF 2020) Pero incluso quienes tienen acceso a una televisioacuten no necesariamente pueden be-neficiarse de la iniciativa Aprende en casa por barreras de lenguaje y la falta de materiales pedagoacutegicos y educati-vos especializados Por ejemplo en Meacutexico los materia-les educativos a distancia transmitidos en radio han sido traducidos uacutenicamente a 15 de las 68 lenguas indiacutegenas reconocidas en el paiacutes (UNICEF 2020) Aunado a esto es fuente de preocupacioacuten la falta de alternativas al pro-grama Escuelas de Tiempo Completo bajo el cual estu-diantes indiacutegenas recibiacutean desayunos y comidas y al que estaacuten vinculadas un alto porcentaje de escuelas de edu-cacioacuten indiacutegena (UNESCO 2020)
PERSONASMAYORES
DE 65 ANtildeOS
PERSONASINDIacuteGENAS
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Fuente Elaborado por autores con datos de SSA y CONEVAL
RECUADRO 1 LA DISTRIBUCIOacuteN TERRITORIAL DE LA PANDEMIA Y LA POBREZA
El mapa siguiente muestra coacutemo la mayor parte de los municipios con mayor grado de pobreza tienen una baja tasa de fallecimientos por COVID-19 (color rojo claro) a su vez los municipios con mayor tasa de fallecimientos sue-len ser aquellos que tienen relativamente menor grado de pobreza (colo azul claro) Asiacute pues son pocos los mu-
nicipios que estaacuten al mismo tiempo entre los que tienen mayor grado de pobreza y mayor tasa de fallecimientos La principal razoacuten detraacutes de este patroacuten se encuentra en la poca densidad poblacional y el caraacutecter rural de las po-blaciones maacutes pobres en contraste con la aglomeracioacuten de las ciudades propicia para los contagios
Se analizoacute si existe una correlacioacuten entre las cuatro ca-rencias sociales que podriacutean estar relacionadas y se en-controacute que a nivel nacional disminuye la tasa de falleci-mientos en los municipios conforme aumenta la carencia de servicios sanitarios de seguridad social y de calidad y
espacios en la vivienda En cambio aunque la correlacioacuten es muy baja parece que existe una tendencia en que una mayor carencia en servicios de salud siacute se asocia con una tasa mayor de fallecimientos por Covid-19 A pesar de eso la relacioacuten es tenue y no significativa
Relacioacuten entre fallecimientos COVID y pobreza Meacutexicofallecimientos confirmados oficialmente
- e
n Po
brez
a +
- Tasa Fallecimientos +
22
Dados los resultados anteriores otra posible hipoacutetesis es que los municipios con mayor poblacioacuten y mayor nuacutemero de personas en situacioacuten de pobreza se asocian con un mayor nuacutemero de fallecimientos por Covid-19 Si bien la relacioacuten entre nuacutemero de personas en pobreza a nivel mu-
nicipio se relaciona con el mayor nuacutemero de fallecimien-tos totales la relacioacuten es auacuten mayor con respecto al total de poblacioacuten Una posible variable de control para futuras investigaciones es el nivel de hacinamiento y la calidad de espacios de la vivienda tal como la define CONEVAL
En ese sentido maacutes allaacute del porcentaje de poblacioacuten en po-breza a nivel municipal la variable clave para entender la distribucioacuten territorial de la pandemia y sus fallecimientos pasa maacutes por el total de poblacioacuten que reside en cada uno de los municipios asiacute como el total de poblacioacuten en po-breza Por ejemplo los diez municipios con mayor nuacutemero total de poblacioacuten en situacioacuten de pobreza (que se pueden observar en la siguiente tabla) acumulan 1137 de la pobla-cioacuten total 993 del total de poblacioacuten en pobreza y 1665 del total de fallecimientos a nivel nacional
De lo anterior podriacutea desprenderse que una estrategia de priorizacioacuten territorial de las poliacuteticas para la aten-cioacuten a la pandemia como la poliacutetica de vacunacioacuten deberiacutea tener principalmente un enfoque que ponga atencioacuten en los municipios maacutes poblados y con mayor poblacioacuten en situacioacuten de pobreza y no en aquellos que tienen un mayor porcentaje de pobreza
con corte al 21 de febrero 2021
TOTA
L DE
FAL
LECI
MIE
NTO
S
TOTAL DE POBLACIOacuteN EN POBREZA
REGIOacuteN
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de SSA (2020-2021) y CONEVAL (2015)
Graacutefico 7 Relacioacuten entre fallecimientos COVID y pobreza a nivel municipal
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MUNICIPIO TOTAL DE POBLACIOacuteN
TOTAL DE FALLECIDOS
TASA DE MUERTES POR MIL
HABITANTES
POBLACIOacuteN EN POBREZA
PORCENTAJE DE POBLACIOacuteN
EN POBREZA
Ecatepec de Morelos
1840902 4057 220 786065 427
Puebla 1719828 4550 265 698250 406
Iztapalapa 1903552 5082 267 666243 350
Leoacuten 1659125 3491 210 522624 315
Tijuana 1693494 3139 185 499581 295
Chimalhuacaacuten 787224 835 106 484143 615
Acapulco de Juaacuterez
771454 1578 205 436643 566
Toluca 908605 1875 206 413415 455
Juaacuterez (Cd) 1502327 2689 179 396614 264
Nezahualcoacuteyotl 1018123 2757 271 394014 387
Total 10 municipios
13804634 30053 218 5297592 384
10 municipiossobre nacional
1137 1665 - 993 -
Total Nacional 121368751 180536 149 5337570900 440
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de SSa (2020-2021) y CONEVAL (2015)
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13 EFECTOS DE LA DESIGUALDAD FISCAL ENTRE GENERACIONESLa desigualdad fiscal intergeneracional se refiere a los recursos con los que se financian las poliacuteticas puacuteblicas actuales y coacutemo se financiariacutean para las siguientes ge-neraciones Si estas poliacuteticas se mantienen sin cambios la desigualdad seguiraacute estando presente en la sociedad mexicana transmitieacutendose de generacioacuten en genera-cioacuten con implicaciones fiscales que contribuyen y agra-van la desigualdad
Todos los bienes y servicios que el Estado provee a los ciudadanos se financian a traveacutes de los ingresos que el mismo obtiene por pago de impuestos produccioacuten de petroacuteleo y endeudamiento principalmente Coacutemo se gastan estos recursos es decir coacutemo se distribu-yen entre las distintas necesidades de la sociedad y la operacioacuten de gobierno se establece antildeo con antildeo en el Presupuesto de Egresos de la Federacioacuten (PEF) En ese
instrumento presupuestario se puede ver cuaacutento se destina a proveer educacioacuten salud seguridad e infraes-tructura entre otros
Los ingresos provienen de impuestos laborales al con-sumo y al capital principalmente Para 2021 se estima que los ingresos asciendan a 222 del PIB esto es 55 billones de pesos de los cuales 54 provienen de im-puestos laborales 62 de impuestos al consumo 91 de impuestos a capital y 15 de otro tipo de ingresos En la graacutefica 8 se observa esta distribucioacuten y se observa que todos los deciles de la poblacioacuten contribuyen a los ingresos puacuteblicos en mayor o menor medida dependien-do de los ingresos laborales y patrones de consumo de cada decil En cuanto a los impuestos de capital estos incluyen los ingresos petroleros (43) mientras que el decil X contribuye con 25
Graacutefica 8 Ingresos puacuteblicos 2021
Poblacioacuten contribuyente
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Fuente Simulador fiscal CIEP (httpsimuladorfiscalciepmx)
Poblacioacuten contribuyente
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Por otro lado el gasto programado para 2021 correspon-de a 63 billones de pesos o 252 del PIB En el escenario ideal el Presupuesto de Egresos de la Federacioacuten (PEF) deberiacutea ser el instrumento que el Estado utiliza para la redistribucioacuten del ingreso es decir los impuestos que pagan los deciles maacutes altos de la distribucioacuten de ingreso deberiacutean financiar los bienes y servicios que consumen los deciles maacutes bajos sin embargo esto no sucede asiacute En la graacutefica 9 es posible observar que el gasto en pen-
siones se concentra en los deciles VI al X mientras que salud parece distribuirse maacutes equitativamente pero el decil I recibe menos recursos que los demaacutes deciles de la distribucioacuten de ingresos
Debido a que el gasto aprobado para 2021 es mayor a los ingresos estimados para el mismo antildeo el endeudamiento para cubrir esa brecha corresponde a 3 del PIB lo que con-tribuye a la tendencia a la alza de la deuda puacuteblica del paiacutes
Graacutefica 9 Gasto puacuteblico 2021
Fuente Simulador fiscal CIEP (httpsimuladorfiscalciepmx)
Poblacioacuten contribuyente
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En cada PEF se identifica la disminu-cioacuten constante del espacio fiscal el cual se refiere a los recursos disponibles para realizar poliacutetica puacuteblica que se traduce en servicios para la poblacioacuten como hospitales escuelas y carreteras entre otros Lo anterior es el resultado de restar al total de ingresos los gastos comprometidos como el pago de pensiones y el pago de deuda entre otros
El espacio fiscal en Meacutexico se ha redu-cido de 64 del PIB en 2016 a 22 del PIB en 2021 como se observa en la graacute-
fica 10 La crisis sanitaria provocada por la Covid-19 hace que este espacio se reduzca auacuten maacutes por la caiacuteda en los ingresos esperada para 2020 y 2021 pero los gastos com-prometidos siguen creciendo Al mismo tiempo aumen-tan las necesidades de mayor gasto y mejores poliacuteticas puacuteblicas en salud y educacioacuten
ESPACIOFISCAL
Graacutefica 10 Evolucioacuten del espacio fiscal
La disminucioacuten del espacio fiscal es importante porque sentildeala que los recursos que se destinan a proveer de educacioacuten salud infraestructura seguridad programas sociales como guarderiacuteas o transferencias monetarias es cada vez menor lo que implica que la cobertura o la ca-lidad de estos bienes o servicios seraacuten menores Por lo tanto menos personas podraacuten tener acceso a educacioacuten o atencioacuten meacutedica y si lo hacen probablemente la calidad no sea la requerida Esta situacioacuten hace que la pobreza y la desigualdad sigan profundizaacutendose
Asimismo en la graacutefica 11 puede observarse coacutemo el gas-to en pensiones ha desplazado el gasto en salud educa-cioacuten e infraestructura en los uacuteltimos cinco antildeos En 2013 el mayor gasto que haciacutea el Estado era en educacioacuten des-tinando aproximadamente 38 del PIB y a infraestructu-ra 31 por encima de las pensiones el gasto en salud se ha mantenido por debajo del 3 del PIB Sin embargo a partir de 2016 el gasto en pensiones se convirtioacute en el gas-to programable principal en el PEF
28
Graacutefico 11 Desplazamiento de gasto por gasto en pensiones
Fuente Cuenta Puacuteblica 2013-2019 y PEF 2020
Dada la situacioacuten actual y de antildeos ante-riores respecto a coacutemo se financian las poliacuteticas puacuteblicas en Meacutexico antildeo con antildeo se tienen deacuteficits que son cubiertos con deuda Sin embar-go la deuda se paga a mediano o largo plazo por lo que las siguientes generaciones deberaacuten pagar por bienes y servi-cios que estaacuten recibiendo las generaciones actuales
Aquiacute se introduce el teacutermino de inequidad fiscal intergene-racional el cual se refiere a la situacioacuten cuando el sistema fiscal traslada el pago de obligaciones pertenecientes de una generacioacuten a otra creando desigualdad en las apor-taciones netas es decir entre lo que generan viacutea pago de impuestos por ejemplo y lo que reciben viacutea gasto puacuteblico (Auerbach et al 1994ONU 2013) En este sentido los in-gresos puacuteblicos recaudados y los que se espera recaudar en el futuro deben ser suficientes para cubrir las obligacio-nes sociales y financieras de corto mediano y largo plazo
Para calcular la inequidad intergeneracio-nal es necesario proyectar los impuestos y el gasto puacuteblico mediante el uso de per-
files demograacuteficos Este procedimiento estima una recau-dacioacuten y un gasto puacuteblico potencial por antildeo y edad bajo el supuesto de que las poliacuteticas puacuteblicas se mantienen cons-tantes (Auerbach et al 1994 Kotlikoff 2018 ONU 2013)
Cabe mencionar que la sociedad mexicana se encuentra en una transicioacuten demograacutefica lo que quiere decir que antildeo con antildeo hay maacutes adultos mayores pero menos joacutevenes y nintildeos (CONAPO 2018) En la graacutefica 12 se proyecta que para 2050 las personas mayores de 61 antildeos representaraacuten 213 de la poblacioacuten nacional mientras que aquellas entre 35 y 60 antildeos seraacuten 34 del total Esto significa maacutes gente fue-ra de las edades laborales y en este sentido maacutes personas dentro de las edades para jubilarse Con una sociedad en envejecimiento la recaudacioacuten de los principales ingresos del gobierno probablemente disminuiraacute
CUENTAS GENERACIONALES
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Graacutefica 12 Transicioacuten demograacutefica
Fuente Elaboracioacuten por el CIEP con informacioacuten de CONAPO (2018)
Tomando en cuenta la transicioacuten demograacutefica se calculan los perfiles de impuestos y los perfiles de gasto puacuteblico que permitiraacuten estimar la diferencia en las aportaciones netas entre una generacioacuten y otra Los resultados arrojan que bajo las poliacuteticas puacuteblicas actuales un nintildeo recieacuten nacido pagariacutea 138 mil 770 pesos en aportaciones netas mientras que un recieacuten nacido de las siguientes generaciones paga-riacutea 993 mil 066 pesos Esto implica que las futuras gene-raciones tendriacutean que pagar 616 maacutes que las presentes generaciones para recibir los mismos bienes y servicios puacuteblicos que actualmente se proveen tanto en cantidad como en calidad (CIEP 2021)
Existen derechos humanos que el Estado debe respetar proteger garantizar y promover en todo momento Entre esos derechos se encuentran la educacioacuten y la salud los cuales se establecen cada uno en un artiacuteculo de la Cons-titucioacuten Mexicana
La provisioacuten desigual en cantidad y calidad de bienes y servicios relacionados con estos dos derechos principal-mente viola los principios mencionados no solamente en la actualidad sino para las siguientes generaciones quie-nes tendriacutean acceso disminuido a sus derechos y tendriacutean que pagar maacutes impuestos para saldar la deuda en la que se incurrioacute para pagar los bienes y servicios actuales
14 IMPLICACIONES DE POLIacuteTICA PUacuteBLICA PARA COMBATIR LA DESIGUALDAD ANTE LA COVID 19Como se mencionoacute anteriormente la crisis econoacutemica derivada de la pandemia ha ocasionado una desacele-racioacuten de la economiacutea global Sin embargo las afecta-ciones socioeconoacutemicas dependen en gran medida de la pertinencia de las respuestas de poliacutetica econoacutemica implementadas por las autoridades Entre maacutes eficaz sea la respuesta de los gobiernos para proteger empleo y medios de vida los efectos negativos en la economiacutea se-raacuten menores y habraacute mayor bienestar de la poblacioacuten La
efectividad del gobierno depende en cierto porcentaje de la reduccioacuten en el nuacutemero de contagios de tal forma que pueda iniciarse un proceso sostenido de recupera-cioacuten (PNUD 2020)
Los principales efectos que tiene la pandemia en la econo-miacutea de los hogares y su acceso a derechos son Una caiacuteda en la participacioacuten laboral producto de una
peacuterdida de empleos en el sector formal e informal de la
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economiacutea El empleo femenino no se recupera a la par del masculino
Un incremento de la carga de cuidados de las mujeres que resulta en un incremento en la desigualdad de geacute-nero
De acuerdo con estimaciones realizadas por varios auto-res se espera un incremento en la pobreza y desigualdad de ingresos particularmente en zonas urbanas y en ho-gares vulnerables
Un incremento en la desigualdad en el acceso a derechos que se visibiliza con la pandemia particularmente en el acceso a la salud y a la educacioacuten
Hasta ahora la evidencia en materia econoacutemica sugiere que Meacutexico no ha gastado lo suficiente para lograr estos fines De acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (FMI) los estiacutemulos anunciados por el gobierno federal ante la crisis del coronavirus representan aproximadamente 1 del PIB Sin embargo la media de las economiacuteas emergen-tes es de 6 Ademaacutes mencionan que Meacutexico necesita maacutes apoyo fiscal a corto plazo y reformas creiacutebles a me-diano plazo ya que las autoridades proporcionan un apoyo fiscal directo muy modesto (FMI 2020)
De acuerdo con la evidencia presentada en las secciones anteriores las poliacuteticas puacuteblicas necesarias para reducir el efecto de la pandemia en la desigualdad deben de conside-rar las siguientes liacuteneas
A Para reducir los efectos negativos en el mercado labo-ral se requiere de un programa econoacutemico maacutes decisivo a traveacutes de mayores estiacutemulos econoacutemicos para proteger la estructura productiva de manera incluyente El FMI considera que Meacutexico tiene cierto espacio fiscal y goza de un coacutemodo acceso al mercado de deuda que podriacutea utilizarse en el corto plazo para detener el declive en la actividad econoacutemica y el aumento en la pobreza El espacio fiscal podriacutea ser utilizado para 1) ampliar la de red de seguridad social para incluir a aquellas personas que carecen de acceso o beneficio 2) apoyar la liquidez por ejemplo con aplazamientos de los impuestos y con-tribuciones a la seguridad social y 3) brindar asistencia para la reduccioacuten de costos como subsidios salariales Es decir ir maacutes allaacute de los preacutestamos disponibles para micro y pequentildeas empresas actualmente implementa-dos (FMI 2020)
La ENCOVID estima que en mayo de 2020 866 de las empresas en el paiacutes tuvo alguna afectacioacuten a causa de la pandemia siendo la disminucioacuten de los ingresos la princi-pal que reportaron (Santaella 2020) Aunado a lo anterior el cierre de miles de empresas se traduce en un deterioro del mercado laboral incrementos en la tasa de desempleo y la tasa de informalidad lo que a su vez genera una dis-minucioacuten en la reduccioacuten de los ingresos en los hogares en la calidad de vida y en el consumo de bienes baacutesicos
(PNUD 2020)Aunque el gobierno federal asignoacute en 2020 25 mil millones de pesos del presupuesto federal para programas de creacute-ditos para pequentildeas empresas la proporcioacuten de empresas que recibieron apoyos fue de 59 mientras que el 941 restante no recibioacute ninguacuten tipo de apoyo durante agosto 613 de las empresas considera necesaria una poliacutetica re-lacionada con apoyos fiscales de tal forma que les ayude para hacer frente a la pandemia (INEGI 2020)
La poliacutetica puacuteblica para promover y preservar el empleo en un periodo de crisis como el actual requiere de un enfo-que de geacutenero que permita atender las desigualdades que enfrentan las mujeres por la doble carga laboral y de cuida-dos Sin una estrategia integral en la materia podriacutean per-derse antildeos de avances en la integracioacuten de las mujeres en el mercado laboral
B Mitigar el incremento de la pobreza y desigualdad so-cial de los grupos maacutes vulnerables como mujeres perso-nas adultas mayores y hablantes de lengua indiacutegena con programas sociales adicionales vigilando que sean sos-tenibles en el largo plazoAunque las transferencias monetarias de la actual admi-nistracioacuten pueden contribuir a tener un ingreso miacutenimo en los hogares (CONEVAL 2021) no seraacuten suficientes para poder mitigar el impacto en el mercado laboral ya que no estaacuten disentildeadas para la mayoriacutea de la poblacioacuten que estaacute perdiendo sus ingresos laborales
Algunas de las propuestas sugeridas en materia de poliacutetica social han sido generar un seguro de desempleo un ingre-so miacutenimo vital temporal un programa de subsidios a la noacute-mina o una transferencia directa focalizada a la poblacioacuten sin seguridad social (Oxfam 2020)
En el primer levantamiento de la ENCOVID-19 en abril y mayo menos de 30 de los hogares reportoacute recibir alguacuten programa social porcentaje que aumentoacute a 394 en julio (EQUIDE 2020) Sin embargo es necesario mirar el mon-to maacutes a fondo asiacute como la frecuencia y el tipo de apoyo que se distribuye para evaluar el impacto de la respuesta en el bienestar de las personas En octubre los principales programas sociales que recibieron los hogares mexicanos fueron la Pensioacuten para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores (PBAM) y las Becas Benito Juaacuterez beneficiando a un 13 y 10 de los hogares respectivamente En total 3 de cada 10 hogares declararon formar parte de alguacuten pro-grama social y 1 de cada 10 ha recibido apoyo adicional por la pandemia como despensas descuentos en servicios y apoyos en efectivo cuyo monto y frecuencia variacutea conside-rablemente (EQUIDE 2020)
En el aacutembito subnacional las respuestas han sido insufi-cientes Soacutelo un tercio de los gobiernos estatales (34) ha implementado alguna accioacuten para los trabajadores con
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disminuciones de sus ingresos mientras que soacutelo 47 de los estados ha implementado alguacuten tipo de atencioacuten a los trabajadores informales con creacuteditos transferen-cias monetarias o subsidios fiscales (OXFAM 2020) En Meacutexico el gobierno federal no ha proporcionado (al menos no al momento de redactar este anaacutelisis) asis-tencia social adicional a raiacutez de la crisis
Un mayor apoyo fiscal temporal a corto plazo aliviariacutea la angustia y el dantildeo econoacutemico duradero Tener pro-puestas claras de reforma fiscal a mediano plazo per-mitiriacutea reducir en el corto plazo los efectos de la Co-vid-19 y asegurariacutea los recursos para poder atender las desigualdades estructurales que agudizaron la crisis econoacutemica y social en beneficio de las presentes y fu-turas generaciones
La implementacioacuten de un paquete de poliacutetica macro-econoacutemica de este tipo podriacutea tener un impacto po-sitivo en el PIB al aumentar 4 puntos porcentuales a mediano plazo y reducir la deuda puacuteblica (FMI 2020) Ademaacutes la insercioacuten de las mujeres en el merca-do laboral ofrece una oportunidad econoacutemica que
puede aprovecharse a raiacutez de la pandemia Si lograacutera-mos igualar la participacioacuten econoacutemica de los hombres y mujeres mexicanas en 2025 se podriacutean generar 810 mil millones adicionales lo cual equivale a 70 del PIB nacional (Masse 2021)
C Proteger el derecho a la salud y educacioacutenEl gobierno mexicano ha mantenido una poliacutetica de austeridad con el objetivo de mantener un balance pre-supuestal Sin embargo la falta de financiamiento a sectores estrateacutegicos para el desarrollo como la salud y la educacioacuten han profundizado la desigualdad en el acceso a estos derechos con importantes consecuen-cias en el corto y largo plazo
En el siguiente capiacutetulo se abordaraacuten los desafiacuteos que la Covid-19 ha puesto en los sistemas puacuteblicos de salud y educacioacuten A traveacutes de un anaacutelisis del gasto puacuteblicos y los sistemas vigentes antes de la pandemia se abor-dan algunas poliacuteticas y estrategias de respuesta que podriacutean ayudar a proteger los derechos a la salud y la educacioacuten de la poblacioacuten mexicana
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UNICEF (27 de Agosto de 2020) Al menos una tercera parte de los nintildeos en edad escolar de todo el mundo no tuvo acceso a educacioacuten a distancia durante el cierre de las escuelas por COVID-19 seguacuten un nuevo informe de UNICEF Obtenido de httpswwwuniceforgmexicocomunicados-prensaal-menos-una-tercera-parte-de-los-ni-C3B1os-en-edad-escolar-de-todo-el-mundo-no-tuvo
UNICEF (Agosto de 2020) Llamado a la accioacuten de UNICEF Las comunidades indiacutegenas y el derecho a la educacioacuten en tiempos del COVID-19 Obtenido de httpswwwuniceforgperumedia8366fileLlamado20a20la20acciC3B3npdf
UNICEF E y (Noviembre de 2020) Presentacioacuten de resultados ENCOVID-19 CDMX Obtenido de httpsiberomxsitesdefaultfilespresentacion_encovid_cdmx_cortapdf
Vaacutezquez D A amp Jaramillo-Molina M E (5 de Marzo de 2020) Los retos del sistema de salud en Meacutexico Obtenido de Nexos Economiacutea y Sociedad httpseconomianexoscommxp=2922
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DESAFIacuteOS ENSALUD Y EDUCACIOacuteN ANTE LA COVID-19
CAPIacuteTULO 2
Los efectos de la crisis sanitaria podriacutean significar un re-troceso en los avances logrados en materia de desarrollo social de la uacuteltima deacutecada ademaacutes de un incremento en las desigualdades pre-existentes El capiacutetulo anterior mostroacute que la crisis sanitaria y econoacutemica causada por la Covid-19 puede exacerbar las desigualdades en ingresos entre los sectores econoacutemicos yo el tamantildeo de las empresas Tam-bieacuten puede profundizar las desigualdades en el acceso a los derechos dependiendo del geacutenero y las vulnerabilidades de las personas
El presente capiacutetulo aborda los principales desafiacuteos de los sistemas puacuteblicos de salud y educacioacuten para garantizar el acceso de estos derechos a la poblacioacuten mexicana ante las consecuencias por la pandemia de la Covid-19 Para ello se presentan los antecedentes de cada sistema previo a la Co-vid-19 en Meacutexico la evolucioacuten del gasto en salud y educa-cioacuten desde 2016 a la fecha incluyendo el gasto ejercido du-rante la pandemia en curso y con ello se plantean los retos que se originaron a raiacutez de la Covid-19 asiacute como las poliacuteticas y estrategias de respuesta que podriacutean mitigar los efectos de la pandemia
De acuerdo con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en Meacutexico la mejora en los niveles de
salud y educacioacuten de las personas contribuye a mejorar la movilidad igualadora de oportunidades es decir reducir las diferencias que existen entre regiones hogares y personas en teacuterminos de su desarrollo humano entendido como el conjunto de oportunidades que tienen las personas para aumentar su libertad (alcanzar estados o realizar acciones que consideran valiosas) (PNUD Meacutexico 2016 paacuteg 22) A esta ampliacioacuten de oportunidades le acompantildea el poder de agen-cia ya que las personas pueden tomar decisiones autoacutenomas para construir activamente sus planes de vida
Una mayor cobertura y calidad en los servicios de salud y educacioacuten ayuda a las familias a escapar de trampas de po-breza en las se encuentran inmersas Tal como menciona Sen (1997) si mediante una mejor educacioacuten y salud los indi-viduos aumentan su productividad e ingreso resulta natural suponer que tambieacuten adquiriraacuten una mayor libertad para to-mar control sobre su propia vida La educacioacuten por ejemplo beneficia a los individuos mediante un mayor ingreso pero tambieacuten en su capacidad para leer comunicarse discutir y tomar decisiones informadas entre otras De esta ma-nera las capacidades obtenidas mediante la educacioacuten y la salud sirven como medios no soacutelo para la produccioacuten econoacutemica sino para el beneficio y la libertad de los individuos influen-ciando el cambio social
21 EL SISTEMA NACIONAL DE SALUD ANTE LA COVID-19La Covid-19 ha puesto a prueba la capacidad de res-puesta del sistema sanitario y ha evidenciado el rezago en materia de cobertura universal en salud (CUS) (Meacuten-dez-Meacutendez 2020) Paiacuteses en todo el mundo se enfrentan a retos en materia de poliacutetica fiscal lo que ha provocado un replanteamiento en las asignaciones presupuestarias entre sectores y dentro de cada sector en este caso al interior del sector salud (Gupta amp Barroy The COVID-19 Crisis and Budgetary Space for Health in Developing Countries 2020)
A nivel internacional la Organizacioacuten Mundial de la Salud (OMS) ha sugerido que cada paiacutes deberiacutea destinar 6 de su Producto Interno Bruto (PIB) a su sistema de salud (OMS OPS 2018) Meacutexico se sumoacute a este compromiso mediante la resolucioacuten del Comiteacute Ejecutivo en su 154ordf sesioacuten de tra-bajo de la 66ordf Sesioacuten del Comiteacute Regional de la Organiza-cioacuten Mundial de la Salud (OMS) para las Ameacutericas que tuvo lugar del 16 al 20 de junio del 2014 Sin embargo entre 2010 y 2021 Meacutexico soacutelo ha destinado entre 25 y 29 de su
PIB anual esto es la mitad de la sugerencia internacional y de estimaciones propias (CIEP 2018)
Si bien los retos originados por la Covid-19 son mundiales el desafiacuteo para el sistema de salud en Meacutexico se ve agudiza-do debido a las carencias acumuladas desde hace al menos una deacutecada particularmente en la variable presupuestaria que impacta los recursos econoacutemicos disponibles en el sistema (Meacutendez-Meacutendez 2019)
Aunado a este contexto se suma un reto maacutes A inicios de 2020 se hizo oficial la creacioacuten del Instituto Nacio-nal de Salud para el Bienestar (INSABI)13 cuyo objetivo es universalizar los servicios de salud para la poblacioacuten que no cuenta con afiliacioacuten a una institucioacuten de seguri-dad social y que sustituye al entonces Seguro Popular sin embargo los retos de financiamiento se mantienen el instituto no cuenta con reglas de operacioacuten y auacuten no estaacute claro el proceso e interaccioacuten que se tendraacute con los gobiernos subnacionales
13 Decreto por el que se reforman adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Salud y de la Ley de los Instituciones Nacio-nales de Salud publicado en el Diario Oficial de la Federacioacuten el 29 de noviembre de 2019 (DOF 2019b)
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Aunado a este contexto se suma un reto maacutes A inicios de 2020 se hizo oficial la creacioacuten del Instituto Nacio-nal de Salud para el Bienestar (INSABI) cuyo objetivo es universalizar los servicios de salud para la poblacioacuten que no cuenta con afiliacioacuten a una institucioacuten de seguridad
social y que sustituye al entonces Seguro Popular sin embargo los retos de financiamiento se mantienen el instituto no cuenta con reglas de operacioacuten y auacuten no estaacute claro el proceso e interaccioacuten que se tendraacute con los gobiernos subnacionales
211 ANTECEDENTES DEL SISTEMA DE SALUD EN MEacuteXICOEn Meacutexico el sistema de salud se encuentra fragmenta-do y es heterogeacuteneo el acceso a los servicios de salud depende del nivel de ingresos o trabajo (CIEP 2018) A traveacutes del sector puacuteblico las instituciones de seguridad social cubren a jubilados trabajadores y sus familiares y de 2004 a 2019 el Seguro Popular dio atencioacuten a una parte de la poblacioacuten sin seguridad social ahora con el INSABI se busca cubrir al total de esta poblacioacuten En cambio las personas de mayores ingresos pueden acce-der a seguros privados (Ver figura 1) Esta fragmentacioacuten tiene como consecuencia una atencioacuten desigual por ejemplo el paquete de servicios de una persona afiliada a INSABI equivale a 225 del paquete de IMSS o SSSTE (CIEP 2018)
Una manera de conocer los antecedentes y heteroge-neidades del sistema de salud en Meacutexico es analizar los avances en materia de cobertura universal del siste-
ma de salud El tema de universalizacioacuten ha estado en la agenda nacional desde hace 20 antildeos cuando el Plan Nacional de Salud (PNS) 2001-2006 hablaba de la demo-cratizacioacuten de la salud enfocada a satisfacer las necesi-dades de todos los ciudadanos y que les brindara protec-cioacuten financiera (Meacutendez-Meacutendez 2020) Sin embargo la universalizacioacuten de la salud auacuten no se ha alcanzado pues existen retos en la afiliacioacuten los servicios o paquetes de atencioacuten y el gasto o seguridad financiera los cuales se profundizan con la Covid-19 y se analizan maacutes adelante La Cobertura Universal en Salud (CUS) se define como asegurar servicios de salud de calidad para todas las personas que lo necesitan sin poner en riesgo su situa-cioacuten econoacutemica (OMS 2018) Para alcanzar este objetivo es necesario incluir tres dimensiones o ejes afiliacioacuten servicios o paquetes de atencioacuten y gasto o seguridad financiera (Ver figura 2) Se analiza cada una de estas di-mensiones con datos de la ENIGH 2016 y 2018
Graacutefico 1 Sistema Nacional de Salud
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de (Danteacutes 2011)
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Graacutefico 2 Las tres dimensiones de la cobertura universal de salud (CUS)
Graacutefico 3 Poblacioacuten afiliada por subsistema
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de (OMS BM 2015)
La afiliacioacuten hace referencia a la derecho-habiencia o inscripcioacuten de una persona o una institucioacuten o programa de salud La afiliacioacuten no es sinoacutenimo de cobertura (CIEP 2018) es una de las tres dimen-siones que incluye la cobertura universal Por lo tanto la afiliacioacuten es una condicioacuten necesaria mas no suficiente para alcanzar la CUS
De acuerdo con la ENIGH la poblacioacuten afiliada a los ser-vicios puacuteblicos de salud se redujo de 821 de la pobla-cioacuten total en 2016 a 815 en 2018 esto es un milloacuten 536 mil 922 personas menos (Ver figura 3) En contraste la
poblacioacuten que no estaacute afiliada al siste-ma puacuteblico de salud se incrementoacute en un milloacuten 120 mil 525 personas de 2016 a 2018 Ademaacutes como se mencionoacute en el capiacutetulo 1 en 2018 la poblacioacuten que viviacutea
con carencias de acceso a servicios de salud fue 162
La reduccioacuten en la poblacioacuten afiliada al sistema puacuteblico de salud por un lado estaacute vinculada al incremento en la poblacioacuten que se autorreportoacute no afiliada a ninguacuten sub-sistema por otro tambieacuten puede estar relacionada a los esfuerzos de eliminar las duplicidades de afiliacioacuten en el sistema (CNPSS 2020)
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de ENIGH 2016 y 2018
A AFILIACIOacuteN iquestQUIEacuteN ESTAacuteCUBIERTO
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14 Clasificacioacuten Estadiacutestica Internacional de Enfermedades y Problemas Relacionados con la Salud (CIE) que permite conocer las causas de mortalidad enfermedades y otros motivos de atencioacuten que afectan a la poblacioacuten Se consideroacute el total de las intervenciones ya que aun-que se solicitoacute el cataacutelogo de servicios las respuestas convergen a que se cubren todos los servicios que necesite la persona afiliada Por la agregacioacuten de IMSS se llega al total de 8 mil intervenciones a partir de las 12 mil 643 intervenciones de la CIE 15 Solo se consideran las intervenciones incluidas en el CAUSES y no las 66 que cubriacutea el Fondo de Proteccioacuten contra Gastos Catastroacuteficos (FPGC)16 En 2018 la diabetes representoacute la segunda causa de muerte y se diagnosticaron 85 millones de mexicanos con diabetes
La segunda dimensioacuten de la CUS tie-ne como objetivo incluir los paquetes de servicios de salud que demande la poblacioacuten considerando la situacioacuten sociodemograacutefica nacional (OMS 2018) Esta segunda variable incluye la capacidad fiacutesica y humana y teoacuteri-camente se conoce como amplitud de los servicios
Para cuantificar la cobertura en paquetes de servicios se consideran las enfermedades o intervenciones incluidas en cada uno de los subsistemas de salud En 2019 el IMSS el ISSSTE y Pemex cubriacutean 8 mil intervenciones de la CIE14 el Seguro Popular cubriacutea un total de mil 807 e IMSS-Bien-estar 50 intervenciones
Lo anterior implica que mientras el programa de IMSS Bienestar incluye aproximadamente 50 intervenciones baacutesicas de salud puacuteblica (vacunas acciones de preven-cioacuten y exaacutemenes de deteccioacuten) las personas afiliadas a los servicios meacutedicos de Pemex tienen acceso a cirugiacuteas esteacuteticas y cosmeacuteticas como parte de la prestacioacuten del contrato colectivo de trabajo (Pemex 2019) En el caso del
Cataacutelogo Uacutenico de Servicios de Salud (CAUSES)15 del entonces Seguro Po-pular eacuteste corresponde a 2258 del cataacutelogo del IMSS e ISSSTE
En especiacutefico la atencioacuten de la dia-betes16 es diferenciada en IMSS
Bienestar uacutenicamente se tiene acceso al examen de diagnoacutestico en contraste con los afiliados al entonces Seguro Popular e IMSS que teniacutean 6 y 11 tipos de com-plicaciones de diabetes cubiertas respectivamente Entre estas intervenciones encontramos diabetes me-llitus originada en el embarazo y diabetes mellitus insu-linodependiente con diversas complicaciones
En cuanto a los recursos fiacutesicos y humanos tambieacuten se presentan diferencias significativas La tabla 1 muestra los resultados en cuanto a algunos indicadores de recur-sos fiacutesicos y humanos seleccionados A nivel nacional el nuacutemero de meacutedicos enfermeras y camas por cada 1000 habitantes se redujo el cambio maacutes pronunciado corresponde al nuacutemero de camas que pasoacute de 16 en 2012 a 11 en 2019
B PAQUETES DE SERVICIOS RECURSOS FIacuteSICOS Y HUMANOS
iquestQUEacute SERVICIOS ESTAacuteN CUBIERTOS
Tabla 1 Capacidad y acceso indicadores por instituciones (por cada 1000 derechohabientes)
DESCRIPCIOacuteN ANtildeO IMSS ISSSTE PEMEX SEGURO POPULAR
IMSS-BIENESTAR
NACIONAL OCDE
Camas censables
2012 09 09 47 12 09 16 48
2019 07 07 28 13 03 11 48
Meacutedicos 2012 13 14 46 18 06 22 32
2019 13 15 40 22 05 20 33
Enferme-riacutea 2012 16 16 58 23 11 26 88
2019 15 17 35 30 10 24 91
Nota Las variables se calculan por cada 1000 habitantes para el caso de la OCDE y a nivel nacional y por cada 1000 derecho-habientes en el caso de las instituciones o programas Pemex incluye a Sedena y Semar
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de ENIGH 2016 y 2018
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17 En Meacutexico maacutes de 90 del gasto privado corresponde al gasto de bolsillo de los hogares (Sesma-Vaacutezquez 2002) 18 Un hogar incurre en gasto catastroacutefico en salud cuando su gasto de bolsillo en salud representa 30 o maacutes de su ingreso disponible (Meacuten-dez-Meacutendez 2017) 19 El gasto empobrecedor se refiere al gasto en salud que realizan los hogares y que los ubican por debajo de la liacutenea de pobreza alimentaria desarrollada por el CONEVAL (Secretariacutea de Salud 2015)
Como resultado de la fragmentacioacuten del sistema de sa-lud los recursos humanos y fiacutesicos por subsistema son muy diferentes Los indicadores de Pemex son los que maacutes se acercan o incluso superan al promedio de la OCDE En contraste los indicadores maacutes bajos se pre-sentan en IMSS-Bienestar seguidos por los indicadores del IMSS e ISSSTE
De acuerdo con la tabla 2 los recursos fiacutesicos y humanos disponibles para la atencioacuten de padecimientos oncoloacutegi-cos son muy diferentes por subsistema y geograacuteficamen-te El mayor nuacutemero de consultorios camas y meacutedicos
para la atencioacuten de padecimientos oncoloacutegicos se con-centran en SSa seguido por el IMSS Sin embargo Ciudad de Meacutexico Jalisco y Nuevo Leoacuten concentran 377 de los consultorios en el IMSS mientras que Tlaxcala no cuenta con recursos fiacutesicos y humanos para este padecimiento
En el ISSSTE uacutenicamente los estados de Baja Califor-nia Ciudad de Meacutexico Hidalgo Jalisco Tabasco y Ta-maulipas reportaron camas de oncologiacutea Por su parte Ciudad de Meacutexico concentra 742 de los consultorios 821 de las camas y 640 de los meacutedicos oncoloacutegicos de Pemex
Tabla 2 Capacidad y acceso para Oncoloacutegico indicadores por instituciones
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de (DGIS 2020)
SUBSISTEMA PROGRAMA
CONSULTORIOS CAMAS MEacuteDICOS
IMSS 138 275 208
IMSS BIENESTAR 0 1 0
ISSSTE 28 58 96
SSA 271 855 565
Pemex 31 67 25
Otros 64 31 71
Total 532 1287 965
La tercera dimensioacuten de la CUS co-rresponde a los recursos econoacutemicos disponibles en el sistema de salud ya que estaacute vinculado con la seguridad fi-nanciera que busca evitar que el gasto de bolsillo de los hogares no ponga en riesgo su situacioacuten econoacutemica
Meacutexico mantiene una brecha de maacutes de 3 puntos del PIB en el presupuesto que destina a su sistema de salud respecto a lo sugerido por la OMS y al promedio que los paiacuteses de la OCDE desti-nan a este sector Ademaacutes la recomendacioacuten internacio-nal es tender a una composicioacuten 8020 entre el gasto puacute-
blico y gasto privado (OMS BM 2015) esto con la finalidad de evitar que el gasto privado17 sea tan elevado que conlleve a gasto catastroacutefico18 o gas-to empobrecedor19 a causa del gasto en saludAl comparar el gasto puacuteblico contra el gasto de bolsillo se observa que uacutenicamente en la poblacioacuten dere-chohabiente de Pemex el gasto puacute-
blico supera el 80 sugerido por la OMS y el BM 87 del gasto total es puacuteblico y 13 es gasto de bolsillo En contraste para la poblacioacuten de IMSS Bienestar el gasto de bolsillo es superior al gasto puacuteblico (Ver figura 4) El
CRECURSOS ECONOacuteMICOS GASTO PER CAacutePITA Y GASTO
DE BOLSILLO iquestQUEacute PROPORCIOacuteN DE
LOS COSTOS ESTAacuteN CUBIERTOS
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incremento en el gasto de bolsillo de la poblacioacuten maacutes vulnerable podriacutea ser resultado del bajo nivel de gasto per caacutepita Ademaacutes la inexistencia de mecanismos de
proteccioacuten contra el riesgo financiero por gastos en salud origina y perpetuacutea un ciacuterculo vicioso de enferme-dad y pobreza (OMS 2018)
Graacutefico 4 Gasto per caacutepita y gasto de bolsillo promedio
Fuente Elaboracioacuten propiadel CIEP con informacioacuten de la SHCP y del INEGI
212 GASTO PUacuteBLICO EN SALUD En Meacutexico el presupuesto puacuteblico para salud ha sido in-suficiente para dar respuesta a la creciente demanda de los servicios de salud (CIEP 2018) En 202120 el presu-puesto para salud se ubicaraacute al mismo nivel que el gasto ejercido en 2013 pero con 105 millones de mexicanos maacutes debido al crecimiento poblacional
La figura 5 muestra que de 2016 a 2019 el presupuesto para salud se contrajo 35 en teacuterminos reales Durante este periodo el presupuesto reforzoacute la tendencia inercial al bajo crecimiento con recortes en SSa FASSA Pemex y Sedena por 152 10 209 y 62 respectivamen-te en teacuterminos reales
20 El aumento del presupuesto en salud como porcentaje del PIB se debe a la caiacuteda de 8 del PIB estimado para 2020
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Graacutefico 5 Graacutefico total en salud 2016-2021
Fuente Elaboracioacuten propiadel CIEP con informacioacuten de la SHCP
Ademaacutes en 2019 los programas presupuestarios de Apoyos para la proteccioacuten de las personas en estado de necesidad y el Programa de Desarrollo Comunitario ldquoCo-munidad DIFerenterdquo de la SSa dejaron de recibir recursos Asimismo de 2018 a 2019 el presupuesto de PROSPERA Programa de Inclusioacuten Social y el Programa de estancias infantiles para apoyar a madres trabajadoras disminuyoacute 963 y 735 respectivamente estos programas des-aparecieron en 2020
Se observa que para el antildeo 2020 hubo un aumento en el presupuesto para salud y que con la pandemia el presu-puesto aprobado en PEF se modificoacute y aumentoacute 304 aunque al cuarto trimestre de 2020 no parece haber uti-lizado estos recursos extra
Para el antildeo 2021 se planea gastar 19 maacutes de lo aproba-do en 2020 pero 11 menos que el presupuesto modifi-cado Lo anterior sigue siendo insuficiente para atender
la crisis sanitaria provocada por la Covid-19 Este au-mento de recursos se concentra en la creacioacuten de 18 mil 426 plazas laborales lo que hariacutea que Meacutexico pase de te-ner 20 a 21 meacutedicos por cada 1000 derechohabientes El promedio de la OCDE es 33 meacutedicos por cada 1000 habitantes (CIEP 2020)
Ademaacutes el presupuesto de 2021 oficialmente incorpora los recursos del INSABI Anteriormente los programas relacionados con el instituto eran tres Medicamentos gratuitos21 FASSA y Seguro Meacutedico Siglo XXI Para 2021 desaparece el programa Seguro Meacutedico Siglo XXI por lo cual el INSABI considera una parte del programa de Atencioacuten a la Salud y alcanza un monto de 198 mil 334 mi-llones de pesos (mdp) lo que representoacute un aumento de 45 y 39 respecto a 2019 y 2020 respectivamente
En el anexo 1 se encuentra la lista de programas y su pre-supuesto modificado para 2020
21 Antes Seguro Popular
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2121 GASTO PER CAacutePITA
Las reducciones y aumentos del gasto puacuteblico en salud se reflejan en el gasto per caacutepita el cual permite conocer cuaacutel seriacutea el monto disponible en teoriacutea para cada persona afiliada o adscrita a alguacuten sistema o programa de salud Este gasto puede incrementarse por dos viacuteas una disminucioacuten en la poblacioacuten o un aumento en el presupuesto
De acuerdo con la figura 6 de 2010 a 2021 el gasto per caacutepita de todos los subsistemas se contrajo Pemex pre-senta la mayor contraccioacuten al pasar de
24 mil 542 pesos en 2010 a 13 mil 293 pesos en 2021 El gas-to per caacutepita del IMSS disminuyoacute 192 en teacuterminos reales Ademaacutes en el ISSSTE e IMSS Bienestar el presupuesto per caacutepita se contrajo 97 y 102 respectivamente
POR SUBSISTEMADE SALUD
Graacutefico 6 Gasto per caacutepita por subsistema
Fuente Elaboracioacuten propiadel CIEP con informacioacuten de la SHCP e informes de resultados de subsistemas
Por su parte de 2010 a 2020 el gasto per caacutepita de Se-guro Popular (ahora INSABI) aumentoacute 126 Sin embar-go en 2021 presenta la mayor reduccioacuten debido a que el aumento en el presupuesto no corresponde con la
ampliacioacuten para llegar a toda la poblacioacuten sin seguridad social por lo que pasoacute de $3991 pesos en 2020 a $2602 pesos por persona
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La figura 7 muestra la heterogeneidad del presupuesto para salud conforma-do por ramo 12 (SSa) FASSA y gasto es-tatal por entidad federativa en 2018 La diferencia en el presupuesto por entidad federativa llegoacute a ser hasta de 37 mil 77 mdp el presupuesto de Estado
de Meacutexico y Ciudad de Meacutexico fue 38 mil 620 mdp y 30 mil 892 mdp respec-tivamente En contraste las entidades federativas de Baja California Sur y Co-
lima con montos inferiores a mil 869 mdp
POR ENTIDADFEDERATIVA
Graacutefico 7 Presupuesto para la salud por entidad federativa
Fuente Elaboracioacuten propiadel CIEP con informacioacuten de SICUENTAS
(Inluye ramo 12 FASSA gasto estatal)
Los recursos del ramo 12 se situaron entre 22 mil 305 mdp y 320 mdp las entidades con mayores recursos para salud a traveacutes de este ramo fueron Estado de Meacute-xico Ciudad de Meacutexico Veracruz Puebla y Guanajuato El gasto estatal de Ciudad de Meacutexico fue 10 mil 498 mdp contra 06 mdp de Chiapas La inequidad geograacutefica del gasto total en salud es adicional a la que existe por ins-titucioacuten o programa de atencioacuten a la salud (CIEP 2018) El presupuesto por entidad federativa se determina en parte por el tamantildeo de la poblacioacuten por esta razoacuten se realiza el anaacutelisis per caacutepita a continuacioacuten
El gasto total en salud por persona difiere hasta en $13118 pesos de acuerdo con la entidad federativa en
la que se encuentre El gasto puacuteblico y el gasto de bol-sillo presenta una diferencia de $12524 pesos y $1979 pesos respectivamente El gasto puacuteblico de Ciudad de Meacutexico fue $15553 pesos por persona como resultado de la centralizacioacuten de aspectos administrativos segui-do por Baja California Sur con $6636 pesos por persona En contraste el gasto puacuteblico en Oaxaca Puebla y Chia-pas fue menor a $3588 pesos por persona La media a nivel nacional fue $5312 pesos (Ver figura 8) El gasto de bolsillo por entidad se ubicoacute en un rango que va desde $1494 a $3474 pesos anuales Jalisco Aguascalientes y Nuevo Leoacuten presentaron un gasto de bolsillo mayor a $3000 pesos Las entidades con menor gasto de bolsillo son Estado de Meacutexico Tlaxcala y Tamaulipas
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Graacutefico 8 Gasto per caacutepita y de bolsillo entidad federativa
Fuente Elaboracioacuten propiadel CIEP con informacioacuten de SHCP INEGI y SICUENTAS
213 LA RESPUESTA EN SALUD ANTE LA COVID 19El 11 de marzo de 2020 la OMS caracterizoacute a la Covid-19 como pandemia es decir la propagacioacuten mundial de una nueva enfermedad (OMS 2020a OMS 2020b) y en Meacutexico el 24 de marzo 2020 se publicoacute el Acuerdo por el que se esta-blecen las medidas preventivas que se deberaacuten implemen-tar para la mitigacioacuten y control de los riesgos para la salud que implica la Covid-19 (DOF 2020)
La respuesta a la pandemia incluiacutea enfocar esfuerzos en tres aspectos Garantizar el acceso al diagnoacutestico y trata-
miento para todos impulsar y optimizar la capacidad del sistema de salud y mantener los servicios preexistentes de salud (OCDE 2020)
Para esta respuesta seriacutea necesario contar con personal necesario insumos adecuados y capacidad fiacutesica En las secciones previas se muestran los indicadores por tipo de institucioacuten que de manera general reflejan el estatus de estas variables al inicio de la pandemia Ante esa situacioacuten los principales retos se abordan a continuacioacuten
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Personal En suma Meacutexico cuenta con 2 meacutedicos por cada mil habitantes y 24 enfer-meras por cada mil habitantes Para alcanzar el promedio de los paiacuteses de la OCDE seriacutea necesario incrementar a 33 el nuacutemero de meacutedicos y 91 el nuacutemero de enfermeras
Insumos En este aspecto se destaca en primer lugar el nuacutemero de pruebas aplicadas y el suministro de protec-cioacuten y emergencia Soacutelo en el caso del nuacutemero de prue-bas el promedio de los paiacuteses de la OCDE ronda las 155 pruebas por cada 1000 habitantes Meacutexico tiene una tasa de 015 pruebas por cada 1000 habitantes22 al 12 de enero 2021 (Meacutendez-Meacutendez 2020)
Capacidad fiacutesica Hace referencia al nuacutemero total de ca-mas disponibles es decir camas hospitalarias en general Aunque de manera maacutes especiacutefica se requieren camas de cuidado intensivo las camas hospitalarias pueden ser uti-lizadas de manera temporal si se equipan adecuadamen-te En este aspecto Meacutexico cuenta con 11 camas por cada mil habitantes Para alcanzar el promedio de los paiacuteses de la OCDE se requeririacutea incrementar 43 veces el nuacutemero de camas actuales (Meacutendez-Meacutendez 2020)
Soacutelo para estos tres rubros seriacutea necesario 094 puntos del PIB adicionales al presupuesto aprobado en el antildeo 2020 para salud En el ejercicio del gasto que se presenta en
la siguiente seccioacuten lo que se observoacute es un in-cremento de 304 respecto al monto aproba-
do para este antildeo equivalente a 009 puntos del PIB (Meacuten-dez-Meacutendez 2020)
Interrupcioacuten de los servicios preexistentes de salud Uno de los efectos indirectos de la Covid19 ha sido la interrup-cioacuten de servicios de salud esto se puede deber tanto a una falta de oferta como a una falta de demanda de la atencioacuten
Durante el primer semestre de 2020 las consultas cayeron 470 al pasar de 44 millones 565 mil 889 a 23 millones 636 mil 743 en 2019 Seis de cada diez consultas que se dejaron de otorgar corresponden a consulta sub-secuente En 2020 188 de las consultas fue por enfer-medades croacutenicas lo cual estaacute en liacutenea con la transicioacuten epidemioloacutegica que atraviesa actualmente el paiacutes La categoriacutea con menor participacioacuten es salud mental con 20 del total en 2019 y 19 del total en 2020
Las reducciones en consultas de primera vez durante el primer semestre de 2020 respecto al mismo periodo de 2019 se muestran en la figura 9 En teacuterminos porcentua-les la mayor caiacuteda se da en las consultas de salud bucal con 573 menos seguida de consultas a sanos y salud mental con 484 y 464 menos consultas respectivamente
22 El promedio de la OCDE es 155 pruebas por cada 1000 afiliados los paiacuteses de Latinoameacuterica han realizado 29 pruebas (BID 2020)
Graacutefico 9 Consultas meacutedicas enero-junio 2019 vs 2020 primera vez
Fuente Elaboracioacuten propiadel CIEP con informacioacuten de la DGIS SSa
RETOS
47
Tambieacuten las consultas subsecuentes de salud bucal tuvieron la mayor caiacuteda en teacuterminos porcentuales con 632 menos consultas Las consultas a sanos fueron 4
millones 398 mil 710 menos respecto a 2019 asiacute como la caiacuteda de 2 millones 460 mil 584 en consultas de enfer-medades croacutenicas (Ver figura 10)
Graacutefico 10 Consultas meacutedicas enero-junio 2019 vs 2020 subsecuente
Fuente Elaboracioacuten propiadel CIEP con informacioacuten de la DGIS SSa
Las reducciones en consultas de primera vez y sub-secuentes muestran un panorama nacional sobre el impacto indirecto en la interrupcioacuten de servicios pre-
existentes de salud los cuales podriacutean tener implica-ciones durante los siguientes antildeos asiacute como requeri-mientos financieros
Al cierre del antildeo 2020 el gasto paga-do por el sector salud fue 47 menor al presupuesto modificado El presu-puesto para salud durante el antildeo de pandemia aumentoacute 836 respecto al
gasto ejercido en 2019 y 304 respec-to al monto aprobado para 2020 El pago de servicios personales (noacutemina) alcan-zoacute 4275 del presupuesto pagado (Ver figura 11)
GASTO PUacuteBLICOEN SALUD
DURANTE 2020
48
De acuerdo con los avances trimestrales se encuentra que en los cuatro trimestres de 2020 el gasto del sector salud fue inferior al presupuesto programado que resultoacute al incorporar las adecuaciones presupuestarias al presu-puesto aprobado
En los primeros tres meses del antildeo 2020 el gasto ejercido por el sector salud ascendioacute a 203 de todo el gasto apro-bado Pemex gastoacute maacutes del presupuesto que le habiacutean pro-gramado mientras que IMSS e ISSTE gastaron menos Al segundo semestre de 2020 todos los subsistemas del sector salud gastaron menos de lo programado en el pre-supuesto pero para el tercer trimestre de 2020 los sub-sistemas de salud gastaron entre 618 y 809 de su
presupuesto aprobado El presupuesto ejercido al tercer trimestre por el sector salud fue 435 mil 72 mdp
Finalmente al cuarto trimestre de 2020 el IMSS ejercioacute me-nos del presupuesto que teniacutea aprobado mientras que el ISSSTE la SSa y los servicios meacutedicos de Pemex ejercieron un presupuesto menor al modificado pero mayor al aproba-do es decir menos de lo que se programoacute ante la pandemia por Covid-19 (Ver Figura 12)
En resumen los recursos destinados a salud no se ocupa-ron en su totalidad a pesar de la necesidad de atencioacuten por la Covid-19 durante 2020
Graacutefico 11 Gasto del sector salud al cuarto trimestre del 2020
Fuente Elaboracdo por el CIEP con datos de los informes al Congreso de la Unioacuten de SHCP
Graacutefico 12 Gasto puacuteblico por subsistema de salud al cuarto trimestre del 2020
Fuente Elaboracdo por el CIEP con informacioacuten de SHCP
49
Tabla 3 Presupuesto para proyectos de inversioacuten para hacer frente a la pandemia
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de (SHCP 2020)
Dentro del gasto programado para pro-yectos de inversioacuten para hacer frente a la Covid-19 se encuentra la adquisicioacuten de ventiladores equipos de diagnoacutestico y adquisicioacuten de equipamiento para la reconversioacuten de hos-pitales para la atencioacuten de pacientes
En 2020 el monto aprobado para pro-yectos de inversioacuten para hacer frente a la pandemia fue 4 mil 125 mdp sin em-bargo el monto ejercido alcanzoacute 2 mil 519
mdp esto representa 04 del gasto modificado del sector salud Este monto ejercido uacutenicamente estuvo a cargo del IMSS (Ver tabla 3)
AMPLIACIOacuteN DE CAPACIDAD FIacuteSICA
INCREMENTOAL GASTO
CONCEPTO INVERSIOacuteN TOTAL (A)
MONTO MODIFICADO (B)
MONTO EJERCIDO (C)
AVANCE (CB)
Equipo meacutedico 977310 278364 157004 564
Ventiladores 771370 75336 52850 702
Unidades meacutedicasreconversioacuten
65257 58782 41997 714
Otros 070 000 000 00
Total 1814006 412483 251852 611
Del gasto ejercido 623 corresponde a la adquisicioacuten de equipo meacutedico para la atencioacuten de la Covid-19 Para la compra de ventiladores se destinaron 5285 mdp y 420
mdp para la adquisicioacuten de unidades meacutedicas tempora-les y reconversioacuten hospitalaria
214 POLIacuteTCAS Y ESTRATEGIAS DE RESPUESTALas estrategias de reasignacioacuten del gasto puacuteblico han sido las maacutes utilizadas en el mundo para hacer frente a las necesidades de atencioacuten que incluyen no soacutelo la atencioacuten por Covid-19 sino tambieacuten el mantenimiento de los servicios preexistentes de salud
Dentro de las herramientas que se han utilizado para la res-puesta inmediata estaacute la creacioacuten de un fondo para la res-puesta por Covid19 reasignaciones presupuestarias entre sectores priorizacioacuten del presupuesto a la salud (Gupta amp Barroy 2020) y la creacioacuten de programas presupuestarios emergentes yo temporales para dar seguimiento y traza-bilidad al gasto (Social Health Protection Network 2020)
En Meacutexico el 18 de marzo de 2020 se aproboacute la creacioacuten de un fondo para la Prevencioacuten y Atencioacuten de Emergencias por hasta 180 mil 733 mdp pero este monto no fue exclusivo para el sistema de salud Ade-maacutes como se detalloacute en la seccioacuten anterior el gasto
total en el sector salud durante 2020 no incrementoacute respecto al monto ejerci-do en 2019 lo cual podriacutea disminuir los recursos existentes para mantener los
servicios y atencioacuten meacutedica
50
23 Cifras obtenidas de la conferencia matutina del 13 de octubre de 202024 Antes Fondo de Proteccioacuten contra Gastos Catastroacuteficos (FPGC) 25 13 hospitales de la SSa 18 del IMSS y 2 hospitales del ISSSTE
Tabla 4 Compra de vacuna contra Covid19
LABORATORIO NUacuteMERO DE DOSIS (MILLONES)
DOSIS POR PERSONA POBLACIOacuteN INMUNIZADA (MILLONES)
COVAX 515 2 26
Pfizer 344 2 17
AstraZeneca 774 2 38
CanSino 350 1 35
Sputnik V 220 2 11
AstraZeneca (India) 20 2 1
Sinovac 100 2 5
Total 2323 133
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de la conferencia matutina presidencial del 16 de febrero de 2021
VACUNASSe contempla un presupuesto de 35 mil 153 mdp para cubrir aproximadamente 116 millones de personas En la primera semana de octu-bre se realizoacute el primer anticipo por 6 mil mdp23 En la
tabla 4 se presenta el nuacutemero de dosis que se planea comprar por laboratorio y el total
de poblacioacuten que seriacutea inmunizada
Los recursos para la compra de la vacuna contra Co-vid-19 no provienen de una reasignacioacuten presupuestaria entre otros sectores ni al interior del sector salud sino del Fondo de Salud para el Bienestar24 el cual se encar-ga de atender padecimientos de alta especialidad para poblacioacuten que no cuenta con afiliacioacuten a instituciones de seguridad social
Este fondo con la creacioacuten del INSABI y con la com-pra de la vacuna reduciriacutea su saldo en 75 respecto al monto que teniacutea al segundo trimestre de 2020 y podriacutea arriesgar los recursos comprometidos para la atencioacuten de enfermedades de mayor especialidad croacutenicas y que representan un costo significativo para las familias
RECONVERSIOacuteNHOSPITALARIA
La reconversioacuten hospitalaria implica usar camas de aacutereas distintas que pue-dan equiparse y modificarse a fin de prestar atencioacuten de cuidados intensivos a pacientes de Covid-19 En abril de 2020 se emitieron los Lineamientos para la Reconversioacuten Hospitalaria (LRH) que establecen los criterios que deben de cumplirse en las tres etapas de la atencioacuten de Covid-19 (PNUD 2020)
Etapa 1 se designaron 33 hospitales exclusivos para la atencioacuten de Covid-1925 y cinco Institutos Nacionales que recibiriacutean a pacientes de Covid1-9 soacutelo en aacutereas es-peciales De acuerdo con PNUD (2020) los 33 hospitales
aportaron hasta 8000 camas hospitala-rias 97 camas de cuidados intermedios y 600 camas en UCI Ademaacutes el gobier-no federal contratoacute 3300 camas de hos-
pitales privados incluidas 500 de cuidados intensivos
Etapa 2 camas reconvertidas de los hospitales de la etapa 1 y otras que camas que puedan ser reconvertidas en hospitales que no cumplen con los requisitos de la eta-pa 1 Se contaron con 132 hospitales con un total de 18 mil 377 camas hospitalarias y mil 180 en UCI Estos hospitales tendriacutean que seguir atendiendo a su demanda habitual de servicios y recibir ademaacutes a pacientes con Covid-19
51
26 En Ciudad de Meacutexico se habilitoacute de manera temporal el Centro de Convenciones Citibanamex como hospital para la atencioacuten a la Covid-19 el cual contoacute con 240 camas incluidas 36 de terapia intermedia 27 Es un sistema de seleccioacuten y clasificacioacuten de pacientes en los servicios de urgencia basado en sus necesidades terapeacuteuticas y los recursos disponibles para atenderlo
Tabla 5 Reconversioacuten hospitalaria IMSS (enero 2021)
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de (IMSS 2021)
ENTIDAD CAMAS ANTES DE RECONVERSIOacuteN
TOTAL VARIACIOacuteN
Quereacutetaro 380 484 274
Hidalgo 270 332 230Puebla 402 609 515
Morelos 183 302 650Guanajuato 620 932 503Nuevo Leoacuten 1038 1188 145
Jalisco 1290 1853 436Michoacaacuten 221 416 882
TOTAL 4404 6116 389
Nota El total corresponde a la suma de las camas antes de reconversioacuten maacutes mil 712 camas
Etapa 3 hospitales que podriacutean expandir su capacidad para atender a pacientes desplazados de los hospitales Co-vid-19 en aacutereas independientes sin arriesgar las intervencio-nes que realizan En total se contaron con 42 mil 194 camas
No obstante no se encontraron datos oficiales sobre el nuacutemero de camas adicionales que se adquirieron por la
reconversioacuten hospitalaria de unidades temporales de Co-vid-1926 En varios medios de comunicacioacuten se mencionoacute que Meacutexico incrementoacute en 3756 las camas de cuidados intensivos para pacientes de Covid-19 (La Jornada 2020) Mientras el IMSS incrementoacute en 389 el nuacutemero de ca-mas en ochos entidades federativas esto es mil 712 ca-mas maacutes (Ver tabla 5)
PAQUETE DE SERVIVIOS SIN INTERRUPCIOacuteN
En cuanto a las estrategias para man-tener los servicios preexistentes de sa-lud las principales recomendaciones se orientan en aplicar tres estrategias de priorizacioacuten de los servicios de sa-lud triaje27 uso de telemedicina y definir un paquete de servicios que no podraacuten ser interrumpidos como vacu-nas y seguimiento a enfermedades croacutenicas entre otras
Ademaacutes de los esfuerzos que realizan los paiacuteses por aplanar la curva de contagios de Covid-19 y evitar que la pandemia se acelere los gobiernos tambieacuten deben pro-teger otros servicios de salud esenciales que van desde el trabajo de parto y la inmunizacioacuten hasta la atencioacuten
del VIH y la tuberculosos la diaacutelisis y el tratamiento del caacutencer (CGD 2020)
La atencioacuten de la pandemia durante 2020 requeriacutea aumentar el presu-
puesto del sector salud en 094 puntos del PIB (Tabla 6) esto es 108 veces el gasto adicional al aprobado que se hizo en 2020 Este presupuesto considera la contratacioacuten de meacutedicos y enfermeras la compra de pruebas y aumentar el nuacutemero de camas El gasto del sector salud al cuarto trimestre de 2020 fue 19 mil 985 mdp maacutes respecto al monto aprobado que representoacute 009 puntos del PIB
52
28 Incluye uacutenicamente la matriacutecula escolarizada
Tabla 6 Respuesta presupuestaria ante la Covid19
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de (DGIS 2020) (IMSS 2020) (CNPSS 2020) (INEGI 2017) (INEGI 2019) (OCDE 2014)
Nota Para personal se considera incrementar al doble el nuacutemero de enfermeras con un salario mensual de $18254 pesos la contratacioacuten de meacutedi-cos para alcanzar el promedio de la OCDE de 33 con un salario mensual de $29956 pesos Insumos contempla la compra de pruebas con un precio unitario de $22019 pesos Incrementar al doble el nuacutemero de camas (El IMSS contemplo $1255837916 para la adquisicioacuten de 21 mil 500 camas)
PRIORIDADES ABRIL - DICIEMBRE 2020 (MDP) PIB
Personal 1651519 07
Insumos 436148 02
Inversioacuten 79824 003
Total 2167491 094
22 EDUCACIOacuteNLa crisis sanitaria por la Covid-19 no soacutelo ha tenido con-secuencias en el sector salud El confinamiento tambieacuten implicoacute el cierre de escuelas alrededor del mundo lo que representa que maacutes de mil 600 millones de nintildeos interrum-piraacuten el proceso educativo que transitaban reduciendo el aprendizaje de cada uno de ellos y con posibles aumentos en las tasas de abandono escolar (De Hoyos 2020)
La educacioacuten abona a la recuperacioacuten de las crisis a traveacutes de la aportacioacuten de normalidad conocimientos y habilida-des necesarias para el desarrollo ademaacutes de que se crean las bases para disminuir brechas sociales y econoacutemicas (UNICEF 2020) Por ello la educacioacuten no debe suspenderse a pesar de una emergencia sanitaria Sin embargo dada la crisis sanitaria se optoacute por el cierre de escuelas como una medida para prevenir los contagios
Existe evidencia que muestra un impacto desproporciona-do de la crisis de la Covid-19 sobre las mujeres A diferencia de recesiones anteriores esta crisis produjo un aumento en el desempleo femenino en Estados Unidos dado que las mujeres se encargan en mayor medida del cuidado in-fantil ante el cierre de las escuelas al tiempo que enfrentan una mayor probabilidad de reducir sus horas de trabajo Se
advierte que incluso antes de la contingencia sanitaria de 2020 los cambios en los horarios escolares derivaron en cambios en la participacioacuten laboral femenina lo que pone de manifiesto una probable ampliacioacuten de la desigualdad de geacute-nero en la crisis actual dado que las mujeres comprometen en mayor medida sus oportunidades de empleo al quedarse en casa al cuidado de los nintildeos (Francesca Caselli Frances-co Grigoli Damiano Sandri Antonio Spilimbergo 2021)
En Meacutexico las clases presenciales se suspendieron a partir de marzo de 2020 y para finales de abril en aproxi-madamente 180 paiacuteses las escuelas se encontraban ce-rradas o parcialmente cerradas (The World Bank 2020) En este contexto el derecho a la educacioacuten de las nintildeas nintildeos y adolescentes se ve perjudicado por la suspensioacuten de clases presenciales
No obstante durante 2020 la poliacutetica y estrategia para combatir los efectos de la Covid-19 en el Sistema Educativo Nacional (SEN) no contoacute con una inversioacuten adicional al pre-supuesto educativo de 2020 Lo anterior en un contexto en el que soacutelo 564 de los hogares en Meacutexico tiene acceso a internet y uacutenicamente 443 cuenta con una computadora (INEGI 2019)
221 TAMANtildeO DEL SISTEMA DE EDUCACIOacuteN NACIONALEn los uacuteltimos diez antildeos el sistema educativo mexicano ha crecido y se ha caracterizado por ser en su mayoriacutea puacuteblico y gratuito como lo estipula el Artiacuteculo 3deg consti-tucional De acuerdo con la SEP (SEP 2021) la matriacutecula total28 en Meacutexico incrementoacute de 33 millones 875 mil 685 alumnos en el ciclo escolar 2009-2010 a 36 millones 518 mil 712 alumnos en el ciclo 2019-2020 Sin embargo la
proporcioacuten de alumnos matriculados en el sistema puacute-blico disminuyoacute de 871 en el ciclo escolar 2009-2010 a 855 en el ciclo 2019-2020 (ver figura 13) En relacioacuten con el nuacutemero total de escuelas este presentoacute un incre-mento en los uacuteltimos 10 antildeos y al igual que la matriacutecula el porcentaje de escuelas de sostenimiento puacuteblico dis-minuyoacute de 84 a 822 del total
53
La matriacutecula puacuteblica de educacioacuten indiacutegena ascendioacute en el ciclo escolar 2019-2020 a 12 millones de alumnas y alumnos lo que representoacute 4 de la matriacutecula total puacute-blica y 55 de la matriacutecula puacuteblica de educacioacuten baacutesica (SEP 2020) Estos alumnos acuden a 22 mil 080 escue-las puacuteblicas
Respecto a la distribucioacuten geograacutefica de los alumnos matriculados en el sistema puacuteblico durante el ciclo es-colar 2019-2020 en relacioacuten con el nuacutemero de alumnos
por escuela las entidades con maacutes alumnos por cada plantel educativo fueron Ciudad de Meacutexico Baja Cali-fornia y Aguascalientes En cambio Veracruz Chiapas y Oaxaca fueron las entidades con menos alumnos por escuela (ver Figura 14) Es preciso mencionar que las en-tidades con maacutes alumnos por cada plantel educativo se encuentran entre las entidades con menores niveles de pobreza en el paiacutes Asimismo las entidades con menos alumnos se encuentran entre las maacutes pobres con cifras de pobreza por arriba de 60 (CONEVAL 2019)
Graacutefico 13 Matriacutecula total y nuacutemero de escuelas del SEN por ciclo escolar y sostenimiento
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de la SEP
54
Graacutefico 14 Alumnos por escuela por entidad federativa 2010-2020
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de la SEP
La educacioacuten baacutesica es el nivel educativo que cuenta con el mayor nuacutemero de alumnos inscritos respecto al grupo de poblacioacuten en edad reglamentaria para cursar en dicho nivel La educacioacuten baacutesica registroacute una tasa de cobertu-ra escolar de 94 durante el ciclo escolar 2019-2020 la maacutes alta de todos los niveles educativos Sin embargo esta tasa es la maacutes baja registrada en los uacuteltimos siete
antildeos (SEP 2020) Dentro de la educacioacuten baacutesica se ob-serva que el nivel preescolar tuvo una tasa de cobertura de 717 mientras que a nivel primaria y secundaria se reportaron tasas de 1042 y 957 respectivamente (ver figura 15) Para estos niveles hubo maacutes nintildeas inscri-tas que nintildeos con excepcioacuten de la educacioacuten indiacutegena donde esta proporcioacuten es inversa (Tabla 7)
2212 INDICADORES EDUCATIVOS
Graacutefico 15 Cobertura escolar 2019-2020
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de la SEP
55
Tabla 7 Cobertura educativa por sexo 2019-2020
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de (SEP 2020)
El nivel superior tiene menos alumnos inscritos respec-to al total de joacutevenes en edad de cursar ese nivel pero a diferencia de la educacioacuten baacutesica el nuacutemero de alum-nos inscritos ha incrementado de 256 en 2009-2010 a
349 durante el ciclo 2019-2020 Cabe sentildealar que du-rante el ciclo 2019-2020 fueron maacutes mujeres inscritas que hombres tal como lo muestra la tabla 7
NIVEL EDUCATIVO HOMBRES MUJERES
Preescolar 711 723
Primaria 1041 1043
Educacioacuten indiacutegena 506 494
Secundaria 949 965
Media superior 745 799
Superior 341 358
En cuanto a la eficiencia terminal que mide cuaacutentos alum-nos concluyen el nivel al que estaacuten inscritos respecto al total de alumnos inscritos al inicio del ciclo escolar se ob-serva la tasa de eficiencia terminal durante el ciclo escolar 2018-2019 para el nivel primaria fue de 962 secundaria 863 y para educacioacuten media superior de 648 Por su parte este indicador para educacioacuten indiacutegena se ubica en 927 es decir 35 puntos porcentuales por debajo de la cifra que presenta la educacioacuten no indiacutegena
Por otra parte las tasas de reprobacioacuten observadas son consistentes con las tasas de eficiencia terminal pues la tasa de reprobacioacuten durante el ciclo escolar 2018-2019 en educacioacuten media superior fue de 129 en secunda-ria fue 55 y para primaria fue de 11 (SEP 2020)
El abandono escolar en primaria y media superior ha disminuido del ciclo escolar 2009-2010 al ciclo escolar 2018-2019 02 y 19 puntos porcentuales respectiva-mente Asimismo las tasas observadas para secundaria y educacioacuten superior se ubican en 48 y 79 respec-tivamente (ver figura 16) Para el ciclo escolar 2019-2020 se estima que las tasas para los niveles primaria secun-daria media superior y superior sean 07 42 102 y 74 respectivamente (SEP 2020)
Ademaacutes durante el ciclo escolar 2018-2019 las mujeres abandonaron menos sus estudios que los hombres Como se observa en la tabla 8 la tasa de abandono es mayor en hombres que en mujeres en todos los niveles educativos
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de la SEP
Graacutefico 16 Abandono escolar 2018-2019 Tasa Porcentual
56
29 Entendido como el total de los recursos asignados a la funcioacuten educacioacuten maacutes lo asignado al ramo Educacioacuten Puacuteblica a traveacutes de funciones distintas a educacioacuten
Tabla 8 Abandono escolar por sexo 2018-2019
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de (SEP 2020)
NIVEL EDUCATIVO HOMBRES MUJERES
Primaria 08 06
Secundaria 58 37
Media superior 152 109
La evidencia sentildeala que factores econoacute-micos como la pobreza y la desigualdad econoacutemica estaacuten asociados con el acce-so a la educacioacuten y la desercioacuten La En-cuesta Nacional de Desercioacuten en la Edu-cacioacuten Media Superior (ENDEMS) 2012 (SEP 2012) asiacute como el Anaacutelisis del Mo-vimiento contra el Abandono Escolar en la Educacioacuten Media Superior (SEP INSP 2015) indican que maacutes de la mitad de las y los joacutevenes que abandonaron sus estudios lo hicieron principalmente por las siguientes razo-nes 364 por falta de dinero para cubrir los gastos educa-tivos (uacutetiles pasajes o inscripcioacuten) 78 por disgusto por el estudio 72 por darle maacutes importancia al trabajo que el estudio 71 por problemas para entender a los maestros y 6 por darse de baja por reprobacioacuten de materias
La principal razoacuten para abandonar los estudios tanto para mujeres como para hombres es la falta de dinero (377 y 391 respectivamente) Sin embargo para las mujeres la segunda y tercera razoacuten de desercioacuten corresponden a un embarazo o haber tenido un hijo (118) y a haberse casado (88)
Los problemas para entender a los maestros tambieacuten es una de las principales causas de desercioacuten lo que se rela-ciona con la carencia de habilidades y conocimientos baacute-sicos por parte de los estudiantes para continuar con su formacioacuten acadeacutemica (De Hoyos 2020)
CAUSAS DE DESERCIOacuteN
ESCOLAR EN EDUCACIOacuteN
MEDIA SUPERIOR
Entre 2010 y 2021 el gasto puacuteblico educativo29 ha tenido una tasa de crecimiento promedio anual de 02 real Para 2021 el gasto educativo previsto en el Presupuesto de Egresos de la Federacioacuten (PEF) 2021 asciende a 836 mil 404 mdp monto que representa un nulo crecimiento
en teacuterminos reales respecto al PEF 2020 (ver figura 17) En teacuterminos per caacutepita se advierte que durante 2021 el gasto educativo ascenderiacutea a $26776 pesos por estu-diante (SHCP 2019) (SHCP 2020) En contraste la educa-cioacuten indiacutegena $3344 pesos por alumno
222 GASTO PUacuteBLICO EN EDUCACIOacuteN
57
Graacutefico 17 Evolucioacuten del gasto puacuteblico educativo 2011-2021
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de la SHCP
El gasto educativo de 2021 concentra 34 del PIB a pesar de que la Ley General de Educacioacuten establece un porcentaje miacutenimo de 8 del PIB enfocado a educacioacuten anualmente (ver figura 18) Asimismo en el Artiacuteculo 3deg constitucional se establece que los niveles educativos
inicial preescolar primaria secundaria medio superior y superior son considerados obligatorios y un derecho para las nintildeas nintildeos y adolescentes (NNA) por lo que el Estado se veraacute obligado a destinar los recursos necesa-rios para promover y garantizar el derecho a la educacioacuten
Graacutefico 18 Gasto puacuteblico educativo como porcentaje del PIB 2010-2021
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de la SHCP
58
Del total de recursos presupuestados para educacioacuten en 2021 981 tiene el objetivo de cubrir las necesidades de gasto corriente como el pago de noacutemina y otros servicios necesarios para la operacioacuten del SEN Asimismo 18 del gasto en educacioacuten seraacute destinado a gasto de capital di-ferente de obra puacuteblica es decir a la adquisicioacuten alqui-ler y mantenimiento de bienes inmuebles De este modo 004 estaraacute destinado a gasto de obra puacuteblica que se refiere a la construccioacuten y edificacioacuten de espacios educa-
tivos y 002 a gasto corriente por concepto de gastos indirectos de programas de subsidios En comparacioacuten con el PEF 2020 el gasto corriente educativo de 2021 representa un incremento real de 01 en tanto que el gasto de capital diferente de obra puacuteblica revela una re-duccioacuten real de 45 y el gasto de obra puacuteblica una caiacute-da real de 297 De igual manera el gasto corriente por concepto de gastos indirectos de programas de subsidios estima un recorte de 33 real anual
El gasto educativo per caacutepita por estados revela que como se muestra en la figu-ra 22 Ciudad de Meacutexico es el estado con el mayor gasto educativo por alumno de sostenimiento puacuteblico con $138316 pesos para cada alumno del sistema escolarizado Sin embargo este monto resulta de los gastos administrativos concentrados en esta entidad ante la presencia de la autoridad educativa en este territorio Asimismo Colima que es la entidad con la me-nor matriacutecula puacuteblica destaca como el segundo estado con el mayor gasto educativo por alumno con $32225 pesos por es-tudiante lo mismo que Baja California Sur la segunda entidad
con menor nuacutemero de alumnos de sosteni-miento puacuteblico a nivel nacional cuenta con uno de los mayores gastos educativos per caacutepita que ascendioacute a $28252 pesos por alumno en 2021
Por el contrario Guanajuato que es una de las entidades con mayor nuacutemero de alumnos contoacute con el gasto per caacute-pita maacutes bajo en 2021 que fue de $12854 pesos por alum-no De igual forma para Estado de Meacutexico la entidad con la matriacutecula puacuteblica estudiantil maacutes amplia del paiacutes se estimoacute un gasto por alumno de $13074 pesos para 2021 Graacutefico 19)
GASTO EDUCATIVO POR ENTIDAD FEDERATIVA
Graacutefico 19 Gasto educativo per caacutepita por entidad federativa 2021
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de la SHCP y la SEP
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Respecto a la educacioacuten indiacutegena el PEF 2021 indica que el presupuesto destinado a brindar servicios educativos especiacuteficamente a esa poblacioacuten por medio del Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE) y la Direccioacuten General de Educacioacuten Indiacutegena asciende a $4123 mdp 199 menos en teacuterminos reales que su presupuesto para 2020 Soacutelo el presupuesto asignado al CONAFE as-ciende a $3973 mdp 173 real por debajo de lo presu-puestado para el Consejo en 2020 En el caso de la Di-
reccioacuten General de Educacioacuten Indiacutegena su presupuesto para 2020 es de 150 mdp que implica una reduccioacuten de 566 en teacuterminos reales frente al PEF 2020 Lo ante-rior en un contexto en el que 523 de la poblacioacuten en zonas rurales no tiene acceso a internet lo que difi-culta que esta poblacioacuten acceda a su derecho a los servicios educativos y se beneficie de la estrategia Aprende en Casa por TV y en Liacutenea para continuar con su formacioacuten acadeacutemica
Uno de los principales costos educativos directos de la suspensioacuten de clases presenciales es la interrupcioacuten desaceleracioacuten y peacuterdida de aprendizaje (Morduchowicz amp Garciacutea 2021) asiacute como la limitacioacuten en la adquisicioacuten de conocimientos y habilidades en la educacioacuten baacutesica (De Hoyos 2020) La evidencia sentildeala que posterior al cierre de escuelas causado por emergencias sanitarias las y los joacutevenes de entre 14 y 17 antildeos mostraron logros educativos reducidos en comparacioacuten con estudiantes de generaciones anteriores (De Hoyos 2020) (The World Bank 2020) Las proyecciones globales maacutes recientes preveacuten que se perderaacuten casi 06 antildeos de escolaridad debido al cierre de escuelas vinculado a la Covid-19 (The World Bank 2020)
Conforme a lo anterior se estima que para 2020 se ob-tenga un puntaje de 481 puntos en promedio para alum-nos de 6deg de primaria en la prueba PLANEA (Plan Nacio-nal para la Evaluacioacuten de los Aprendizajes) es decir 24 puntos menos de los que se esperariacutea obtener en ausen-cia de la Covid-19 Para esa misma generacioacuten al encon-trarse a nivel secundaria se espera una reduccioacuten de la eficiencia terminal pasando de 883 en ausencia de la Covid-19 a 858 en presencia del virus
Las acciones implementadas hasta el momento para con-tinuar con la educacioacuten de nintildeas nintildeos y adolescentes en el mundo se han enfocado en continuar con las clases a distancia Para ello la Organizacioacuten para la Cooperacioacuten y el Desarrollo Econoacutemicos (OCDE) hace recomendaciones para adaptarse a este modelo de educacioacuten como utilizar plataformas de aprendizaje a distancia ya existentes de-sarrollar nuevas plataformas asociarse con plataformas privadas utilizar los dispositivos electroacutenicos de mane-ra apropiada y brindar a los maestros oportunidades de aprendizaje digital (OCDE 2020)
En Meacutexico 336 millones de personas de entre 3 y 29 antildeos de edad asistiacutean a la escuela y aulas en el ciclo es-colar 2019-2020 Esta poblacioacuten continuoacute clases a dis-tancia sin embargo no todos los estudiantes han podi-do seguir el ritmo de esta nueva modalidad en igualdad
de condiciones pues 738 mil estudiantes no pudieron concluir el ciclo escolar 2019-2020 y 53 millones no se inscribieron al ciclo escolar 2020-2021 de los cuales 23 fue por razones directamente relacionadas con la Co-vid-19 y 29 por cuestiones econoacutemicas (INEGI 2021)
Las clases a distancia dejan de lado a grupos estudian-tiles que debido a la brecha digital no tienen acceso a tecnologiacuteas de la informacioacuten o que la situacioacuten socioe-conoacutemica de su hogar es vulnerable (De Hoyos 2020) (UNICEF 2020) La Encuesta Nacional sobre Disponi-bilidad y Uso de Tecnologiacuteas de la Informacioacuten en los Hogares (ENDUTIH) (INEGI 2019) muestra que 96 de los hogares en Meacutexico recibe sentildeal de televisioacuten digital mientras que 564 tiene acceso a internet y soacutelo 443 cuenta con computadora Asimismo del total de usua-rios de internet 107 tiene que salir de su hogar para poder acceder al servicio (INEGI 2019)
Ademaacutes de la brecha digital los estudiantes tambieacuten se enfrentan al problema de no tener consigo a un adulto que supervise sus actividades escolares Se sabe que 40 de las alumnas y alumnos ademaacutes de vivir en un ho-gar que no cuenta con dispositivos con acceso a inter-net vive con padres que al trabajar en la informalidad no son capaces de trabajar desde casa y supervisar los estudios de sus hijos (De Hoyos 2020)
Todo lo anterior puede conducir a repercusiones por el lado de la demanda educativa incrementando las tasas de abandono escolar en el futuro principalmente entre la poblacioacuten maacutes vulnerable (Morduchowicz amp Garciacutea 2021) (Banco Mundial 2021) La falta de conocimientos baacutesicos se asocia con un bajo desempentildeo escolar y al-tas tasas de reprobacioacuten las cuales como se mencionoacute anteriormente son causas del abandono escolar en la EMS Ademaacutes las nintildeas nintildeos y adolescentes que viven en condiciones de pobreza seraacuten auacuten maacutes afectados pues la desigualdad se veraacute maacutes marcada y derivaraacute en maacutes desigualdad en el futuro (The World Bank 2020)Los efectos de la Covid-19 en la educacioacuten no se limitan a cuestiones de salud puacuteblica sino que tambieacuten afectan
223 EFECTOS DE LA COVID EN LA EDUCACIOacuteN
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su entorno econoacutemico La crisis sanitaria provocoacute peacuterdi-das de empleos y reduccioacuten de ingresos en los hogares lo que los coloca en un estado de presioacuten financiera (The World Bank 2020) Por lo tanto podriacutea agravarse el pro-blema del abandono escolar de las y los joacutevenes pues la falta de dinero y la preferencia por un trabajo sobre los estudios son las principales causas de desercioacuten en educacioacuten media superior
Las afectaciones econoacutemicas derivadas de la disminucioacuten de aprendizaje por el cierre de escuelas tambieacuten seraacuten percibidas a mediano y largo plazo en forma de una menor productividad e ingresos maacutes bajos (Banco Mundial 2020) (Morduchowicz amp Garciacutea 2021) Se estima que cuando se incorporen al mercado laboral los estudiantes que hayan cursado hasta nivel medio superior afectados por el cie-rre de escuelas durante el ciclo escolar 2019-2020 estos
tendraacuten peacuterdidas salariales en promedio de 5 del total de sus ingresos laborales (Morduchowicz amp Garciacutea 2021)
En cuanto a los efectos en la oferta educativa es pro-bable que se observen recortes en el gasto puacuteblico edu-cativo y reducciones en la calidad de la ensentildeanza asiacute como en el cierre de escuelas privadas Lo anterior se dariacutea en escenarios en los que exista una baja en la ofer-ta de maestros a causa de enfermedad muerte demora y recorte de salarios y falta de motivacioacuten para continuar dedicando tiempo a la ensentildeanza En Meacutexico la mayor parte de la matriacutecula es de sostenimiento puacuteblico y esta proporcioacuten podriacutea aumentar pero no por la creacioacuten de nuevas escuelas sino por la transferencia de alumnos del sistema privado al puacuteblico por el cierre definitivo de escuelas privadas (Banco Mundial 2021) (Morduchowicz amp Garciacutea 2021) (SEP 2020)
Las emergencias sanitarias exponen a las mujeres a un mayor riesgo de vio-lencia de geacutenero asociada con el con-finamiento (ONU MUJERES 2020) Las nintildeas y adolescentes mujeres ya se en-contraban en una situacioacuten vulnerable antes de la pan-demia pues los problemas relacionados con el geacutenero las ponen en desventaja educativa y el cierre de escuelas puede quebrantar auacuten maacutes su derecho a la educacioacuten En Ameacuterica Latina 36 de las nintildeas y adolescentes mu-jeres abandonaron sus estudios a causa de embarazo o cuidados maternos Ademaacutes a ellas se les asignan maacutes tareas domeacutesticas y trabajos de cuidado En Meacutexico las nintildeas entre 12 y 14 antildeos dedican 11 horas maacutes que los hombres a realizar tareas domeacutesticas y cuidados (Plan internacional 2020)
El cierre de escuelas por emergencias sanitarias o na-turales puede conducir a una mayor exposicioacuten de las nintildeas y adolescentes mujeres a la violencia de geacutenero abuso sexual y embarazo (The World Bank 2020) Ban-diera et al sentildealan que el cierre de las escuelas deri-vado de la emergencia sanitaria provocada por eacutebola en Sierra Leona derivoacute en un incremento de casos de embarazo adolescente Los efectos de la epidemia fue-ron visibles auacuten despueacutes de que las escuelas volvieran a abrir ya que la matriacutecula escolar entre las nintildeas dis-minuyoacute en 17 puntos porcentuales despueacutes de la pan-
demia (Bandiera Buehren Goldstein Rasul amp Smurra 2020)
Por otro lado la suspensioacuten de clases presenciales puede ampliar la brecha
digital de geacutenero debido a la desigualdad en el acceso a internet y tecnologiacutea utilizados para continuar con la educacioacuten a distancia En paiacuteses de alto medio y bajo desarrollo humano menos de 60 de mujeres tiene acceso a internet Para paiacuteses con desarrollo humano medio o bajo el porcentaje disminuye a menos de 30 En Meacutexico 644 tienen acceso a internet y 699 a un teleacutefono moacutevil (PNUD 2020) Sin embargo el uso de tec-nologiacuteas conduce a otra forma de violencia para nintildeas y adolescentes mujeres La violencia digital hacia las ni-ntildeas y adolescentes mujeres van desde acoso y hostiga-miento sexual hasta intentos de enganche para trata de personas (ONU MUJERES 2020)
En este sentido la violencia de geacutenero puede generar impactos a corto y largo plazo en el desarrollo inclu-yendo el rendimiento escolar capacidad de atencioacuten y concentracioacuten Estos impactos seraacuten maacutes evidentes en los hogares maacutes vulnerables pues se incrementa-raacuten las desigualdades en el aprendizaje y la creacioacuten de capital humano (Plan internacional 2020) (The World Bank 2020)
EFECTOS EN NINtildeAS Y ADOLESCENTES
MUJERES
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Para que las escuelas puedan reabrirse y se retomen las clases presenciales el Banco Interamericano de Desarrollo con-sidera cuatro puntos clave (BID 2020)
Asegurar distanciamiento social Su-giere la reapertura escalonada de los centros educativos de acuerdo con el grado escolar o aacuterea geograacutefica escalonar horarios de asistencia acondicionamiento de espacios para mantener distancia y evitar o cancelar aglomeraciones en aacutereas comunes
Mantener las escuelas limpias y desinfectadas Inten-sificar la limpieza y desinfeccioacuten rutinaria en aacutereas ob-jetos y superficies comunes para asegurar la higiene de las escuelas
Asegurar el bienestar de los alumnos y docentes dentro de las escuelas Definir protocolos de respuesta ante alumnos y docentes que presenten siacutentomas asiacute como mantener comunicacioacuten regular entre docentes estu-diantes y sus familias
Asegurar acceso a sitios de lavado de manos Las escue-las deben contar con infraestructura y servicios que les permita un lavado de manos constante como lavamanos en buenas condiciones suficiente suministro de agua po-table jaboacuten y papel
Un paiacutes que atendioacute a las necesidades y sugerencias para la reapertura de escuelas fue Alemania donde la reanuda-cioacuten de clases no incrementoacute los contagios de la Covid-19
Despueacutes de las vacaciones de verano las escuelas en Alemania reabrieron bajo es-trictas medidas de higiene que junto con las medidas de contencioacuten aplicadas en el paiacutes evitaron brotes maacutes grandes (Is-phording Lipfert amp Pestel 2020)
Para el caso de Meacutexico el regreso a clases presenciales puede verse limitado debido a la falta de infraestructura suficiente para un retorno seguro Meacutexico es el paiacutes que tiene el mayor nuacutemero de alumnos por aula en Ameacuterica Latina con 45 alumnos por aula promedio igual que Hon-duras30 Ademaacutes Ciudad de Meacutexico es la entidad que tiene un mayor nuacutemero de alumnos por escuela y la entidad con mayor nuacutemero de contagios (SSa 2021)
Ademaacutes no todas las escuelas del paiacutes cuentan con la in-fraestructura y servicios baacutesicos para asegurar la higiene de manos y limpieza intensiva de aacutereas Durante el ciclo es-colar 2019-2020 27 de las escuelas de educacioacuten baacutesica y 228 de las escuelas a nivel medio superior reportaron la falta de acceso a agua potable En tanto que 316 de los planteles de nivel baacutesico y 212 de escuelas de nivel medio superior carecieron de infraestructura de lavado de manos como se muestra en la tabla 9
La reapertura de las escuelas es necesaria por todos los be-neficios que ofrece Ademaacutes de ser centros de educacioacuten donde se aprende y se obtienen conocimientos las escue-las funcionan como un lugar de proteccioacuten a la infancia que compensa carencias familiares y permite que las nintildeas y ni-ntildeos se relacionen socialmente (UNICEF 2020)
ESTRATEGIAS PARA UN REGRESO
SEGURO A LAS ESCUELAS
30 Paiacuteses como Chile Argentina Colombia y Guatemala tienen 29 30 39 y 40 alumnos por aula respectivamente (BID 2020)
Tabla 9 Escuelas sin acceso a infraestructura baacutesica y servicios ciclo escolar 2019-2020
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de (SEP 2020)
SERVICIO EDUCACIOacuteN BAacuteSICA EDUCACIOacuteN MEDIA SUPERIOR
Agua potable 27 228
Lavado de manos 316 212
Sanitarios mixtos 173 158
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Para continuar con los procesos de ensentildeanza-aprendi-zaje a distancia la Secretariacutea de Educacioacuten Puacuteblica (SEP) emprendioacute la estrategia Aprende en Casa por TV y en Liacute-nea Dicha estrategia consistioacute en difundir y transmitir contenidos y materiales educativos por medio de radio televisioacuten e internet a fin de que las y los alumnos del SEN continuaran su formacioacuten acadeacutemica sin interrupciones
No obstante durante 2020 esta poliacutetica y estrategia para combatir los efectos de la Covid-19 en el SEN no contoacute con una inversioacuten adicional al presupuesto educa-tivo de 2020 Lo anterior en un contexto en el que soacutelo 564 de los hogares en Meacutexico tiene acceso a internet y uacutenicamente 443 cuenta con una computadora (INEGI 2019) Asimismo se advierte que 523 de la poblacioacuten en zonas rurales no tiene acceso a internet Dado que por el contrario 96 de los hogares en Meacutexico recibe sentildeal de televisioacuten digital la estrategia de educacioacuten a distancia ha concentrado esfuerzos en la transmisioacuten de contenidos educativos por este medio de comunicacioacuten
En el PEF 2020 se asignaron 300 millones de pesos (mdp) al programa Produccioacuten y transmisioacuten de materiales edu-cativos cuyo objetivo es la creacioacuten y difusioacuten de con-tenido educativo en radio televisioacuten y plataformas digi-tales Este presupuesto mostroacute una reduccioacuten de 237 en teacuterminos reales en comparacioacuten con lo ejercido por el programa en 2019 Sin embargo al cierre del cuarto trimestre de 2020 el programa alcanzoacute un monto pagado de 342 millones de pesos 138 maacutes que lo aprobado al inicio del ejercicio pero 132 menos en teacuterminos reales que lo ejercido por el programa durante 2019
Asimismo el presupuesto destinado a la actualizacioacuten y capacitacioacuten docente a traveacutes del Programa para el Desarrollo Profesional Docente ascendioacute a 454 mdp en 2020 presentoacute una reduccioacuten de recursos para este propoacutesito de 08 real frente a la Cuenta Puacuteblica de 2019 Es posible observar que al cierre del uacuteltimo trimes-tre del antildeo el programa tuvo un monto pagado de 415 mi-llones de pesos cifra 87 por debajo del presupuesto programado para el antildeo y con un decremento de 94 respecto a ejercido en 2019
De igual manera el programa Produccioacuten y distribucioacuten de libros y materiales educativos contoacute con 3 mil 92 mdp de presupuesto para 2020 237 menos en teacuterminos reales respecto a lo ejercido en 2019 Al cuarto trimes-tre de 2020 el programa contoacute con un monto pagado de
3 mil 111 millones de pesos 06 por encima de lo pre-supuestado originalmente para el antildeo y 114 menos en teacuterminos reales en comparacioacuten con lo ejercido en 2019 En suma estos tres programas acumularon durante 2020 un monto pagado de 3 mil 867 mdp que podriacutean considerarse como la base para la estrategia de educa-cioacuten a distancia ante la contingencia por la Covid-19 No obstante en el PEF 2021 el presupuesto asignado para estos programas acumuloacute 3 mil 703 mdp que representa 74 menos en teacuterminos reales que lo pagado al cierre de 2020 y 69 menos en teacuterminos reales que lo presu-puestado en 2020 Por lo pronto las clases a distancia continuacutean para el ciclo 2020-2021 hasta que el semaacuteforo epidemioloacutegico sea verde
En el agregado el gasto puacuteblico educativo para 2021 muestra un crecimiento nulo respecto a 2021 al tiempo que por parte de la SEP no se cuenta con informacioacuten sobre el gasto destinado a la estrategia Aprende en Casa por TV y en liacutenea ni sobre los recursos que se destina-riacutean al acondicionamiento de las escuelas para asegurar el distanciamiento social y las medidas sanitarias nece-sarias como el lavado de manos
El gasto puacuteblico en infraestructura educativa al cierre del uacuteltimo trimestre de 2020 reportoacute un monto pagado de mil 107 mdp esto es 1315 por encima de lo aproba-do al inicio del ejercicio fiscal lo que implica un incre-mento real de 77 en comparacioacuten con lo ejercido para el mismo propoacutesito en 2019 No obstante el presupuesto planeado para infraestructura educativa en 2021 ascen-dioacute a 240 mdp que representa un descenso en teacuterminos reales de 790 respecto al avance reportado al finali-zar el cuarto trimestre de 2020
Por el contrario el programa La Escuela es Nuestra cuyo objetivo es el mantenimiento yo acondicionamiento de planteles de nivel baacutesico por medio de una transferen-cia directa a los comiteacutes escolares reportoacute un monto pagado al concluir el cuarto trimestre de 2020 de 7 mil 250 mdp 04 por debajo de lo presupuestado al inicio del antildeo pero 1722 superior a lo ejercido por el progra-ma en 2019 Para el ejercicio fiscal de 2021 La Escuela es Nuestra contoacute con un presupuesto de 12 mil 280 mdp que muestra un aumento en teacuterminos reales de 638 respec-to al monto pagado por el programa al finalizar 2020
Los efectos de la crisis sanitaria y econoacutemica en la edu-cacioacuten seraacuten maacutes evidentes en el mediano y largo plazo
224 POLIacuteTICAS Y ESTRATEGIAS PARA ATENCIOacuteN DE LA EDUCACIOacuteN ANTE LA COVID-19 Y SU FINANCIAMIENTO
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cuando la generacioacuten de nintildeos que se encuentra en edu-cacioacuten baacutesica presente rezagos en su aprendizaje que a su vez afectaraacute su insercioacuten al mercado laboral Sin embargo no se vislumbran estrategias ni acciones con sus respectivos presupuestos maacutes allaacute de la educacioacuten a distancia que permitan paliar estos efectos
Con la finalidad de estimar cuaacutentos recursos puacuteblicos extra tendriacutean que destinarse para instalar al menos un lavamanos y con ello atender a uno de los puntos clave propuestos por el BID para el regreso a las escuelas se realiza una estimacioacuten con base en la inversioacuten que realizoacute la SEP durante 2018 para instalar 8 mil bebederos en escuelas de nivel baacutesico (INIFED 2018) Se asumiraacute que el costo de un lavamanos es similar al costo de un bebedero financiado bajo este proyecto
A traveacutes del Programa Reforma Educativa el gobierno federal destinoacute mil 196 mdp para la instalacioacuten de los 8 mil bebederos mencionados lo que indica que cada bebedero costoacute $149455 pesos La inversioacuten de este
proyecto consideroacute la implementacioacuten de un Proyecto Piloto de Tecnologiacuteas Alternativas para emplear fuen-tes distintas de abastecimiento de agua como siste-mas de captacioacuten pluvial y condensacioacuten del aire para suministrar agua a los planteles que careciacutean de agua entubada o sin abastecimiento regular (INIFED 2018) Lo anterior seriacutea aplicable a planteles de educacioacuten baacute-sica sin lavamanos que se encuentran en zonas aleja-das y sin acceso a agua
Actualmente existen 62 mil 629 planteles puacuteblicos de educacioacuten baacutesica que necesitan tener la infraestruc-tura de acceso al agua para la instalacioacuten de al menos un lavamanos El costo estimado por lavamanos es de $149455 pesos por lo que se necesitariacutean aproximada-mente 10 mil 376 mdp31 para cumplir con un elemento fundamental para el regreso seguro a las aulas Esta cifra representa el 12 del gasto educativo y 004 del PIB Cabe mencionar que este costo podriacutea ser menor tomando acciones de transparencia y eficiencia en el uso de los recursos puacuteblicos
31 Monto a precios constantes de 202132 Proyecciones del CIEP indican que debe destinarse al menos 55 del PIB en 2021 (CIEP2018)
23 IMPLICACIONES DE POLIacuteTICA PUacuteBLICA PARA ATENDER LOS DESAFIacuteOS DE LA EDUCACIOacuteN Y SALUD ANTE LA COVID-19En este capiacutetulo se presentoacute la evidencia sobre el insufi-ciente financiamiento puacuteblico para salud y educacioacuten los cuales son derechos constitucionales y elementos clave para que las personas rompan con la trampa de pobreza y se disminuya la desigualdad Durante los uacuteltimos 10 antildeos ambos sectores han contado con menos recursos de los que necesitan para brindar los servicios meacutedicos y edu-cativos a la creciente poblacioacuten mexicana
La Covid-19 evidencia y profundiza los rezagos en salud y educacioacuten que existen en Meacutexico Aun asiacute durante 2020 no se visualizoacute que el financiamiento puacuteblico se ajustara para fortalecer las poliacuteticas relacionadas con paliar los efectos de la crisis sanitaria educativa ni econoacutemica
Por su parte el sector salud ha visto antildeo con antildeo re-cortes a su presupuesto Meacutexico destina 29 del PIB a brindar servicios meacutedicos de calidad a toda su poblacioacuten mientras que la OMS indica que se tiene que invertir al
menos 6 del PIB32 Adicionalmente el presupuesto que se distribuye a las instituciones de salud y por entidad federativa no considera aspectos demograacuteficos ni epide-mioloacutegicos lo que resulta en un gasto per caacutepita que pro-fundiza las desigualdades entre la poblacioacuten Para aten-der las necesidades de salud vigentes se necesitan 26 del PIB adicionales Estos recursos pueden venir de una eficiencia en la asignacioacuten de los recursos o bien de en-contrar recursos adicionales especiacuteficos para el sector
Por lo tanto la pandemia nos toma con un sistema de sa-lud vulnerable y sin recursos Aunque se redistribuyeron maacutes recursos puacuteblicos para responder a ella del Fondo de Salud para el Bienestar y de otros programas presu-puestarios estos no fueron suficientes para contener sus efectos
En cuanto al sector educativo y sus efectos se observa que la prioridad es atender los efectos inmediatos de la
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pandemia salud mortalidad y econoacutemicos sin embar-go los efectos a mediano y largo plazo que puede tener el confinamiento y la educacioacuten a distancia pueden tener impactos a nivel econoacutemico tambieacuten Derivado de la peacuter-dida de aprendizaje la economiacutea de Meacutexico podriacutea dismi-nuir 45 del Producto Interno Bruto (PIB) durante la vida laboral de la generacioacuten que hoy se encuentra en educa-cioacuten baacutesica secundaria y media superior (Morduchowicz amp Garciacutea 2021) Asimismo el Banco Mundial (Banco Mun-dial 2021) sentildeala que la peacuterdida de aprendizajes y el au-mento en las tasas de abandono escolar de la actual ge-neracioacuten de estudiantes podriacutea generar una disminucioacuten de 10 del PIB mundial
La educacioacuten es una de las principales herramientas que tienen las personas para poder igualar oportunidades y cerrar las brechas de pobreza y desigualdad Los resulta-dos de la pandemia en la vida productiva de la poblacioacuten y del paiacutes puede tener consecuencias irreversibles pero actualmente no se tienen estrategias ni recursos para
evitar que las brechas de aprendizaje sean maacutes amplias y para tratar de revertir estos efectos Actualmente se requiere de al menos 004 del PIB para proveer a los planteles de educacioacuten baacutesica de alguacuten mecanismo para asegurar acceso a sitios de lavado de manos y con ello fa-vorecer el regreso seguro a clases
Los recursos necesarios para contener los efectos de la pandemia en salud y educacioacuten no llegaron en parte por la falta de ingresos puacuteblicos y por la resistencia de adquirir deuda para contener la crisis Desde antes de la Covid-19 los ingresos puacuteblicos de Meacutexico eran bajos comparado con niveles de paiacuteses similares Estos niveles tienen que ver con aspectos que se abordaraacuten en el siguiente capiacute-tulo donde se exploraraacute coacutemo aumentar los recursos puacuteblicos que permitan ser dirigidos al disentildeo e imple-mentacioacuten poliacuteticas puacuteblicas que disminuyan la pobreza y desigualdad agravada por la crisis sanitaria Entre estas poliacuteticas puacuteblicas se encuentran los servicios meacutedicos mejorados y cerrar las brechas de aprendizaje
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ANEXOSAnexo 1 Programas Presupuestarios
Programas Presupuestarios PEF 2020 PEF 2021 Diferencia mdp Variacioacuten Real
SECRETARIacuteA DE SALUD
Medicamentos Gratuitos 81884 74767 -7117 -87
Seguro Meacutedico Siglo XXI 2052 0 -2052 -1000
Salud materna sexual y reproductiva
2532 2045 -487 -192
Proyectos de infraestructura social de salud
115 0 -115 -1000
Programa de Salud y Bienestar Comunitario
80 0 -80 -1000
Actividades de apoyo a la funcioacuten puacuteblica
222 194 -28 -125
Prevencioacuten y atencioacuten contra las adicciones
1435 1414 -21 -14
Mantenimiento de infraestructura 46 30 -16 -349
Programa Nacional de Reconstruccioacuten
345 333 -11 -33
Prevencioacuten y control de enfermedades
552 542 -11 -19
Calidad en la Atencioacuten Meacutedica 87 79 -8 -94
Programa de vacunacioacuten 2161 2154 -7 -03
Fortalecimiento de los Servicios Estatales de Salud
1655 1649 -6 -03
Fortalecimiento a la atencioacuten meacutedica
916 912 -4 -04
Prevencioacuten y Control de SOyD 571 568 -3 -06
Asistencia social y proteccioacuten del paciente
670 668 -2 -02
Proyectos de inmuebles (oficinas administrativas)
43 42 -1 -33
Prevencioacuten y atencioacuten de VIHSIDA y otras ITS
467 465 -1 -03
Vigilancia epidemioloacutegica 551 550 -1 -02
Programa de Atencioacuten a Personas con Discapacidad
26 26 0 -03
70
Regulacioacuten y vigilancia de establecimientos y servicios
16 16 0 -03
Proteccioacuten y restitucioacuten de los derechos de las NNA
90 91 0 03
Proteccioacuten Contra Riesgos Sanitarios
580 582 3 05
Servicios de asistencia social integral
1048 1054 6 06
Investigacioacuten y desarrollo tecnoloacutegico en salud
2385 2410 25 11
Actividades de apoyo administrativo
3476 3732 256 74
Rectoriacutea en Salud 530 1030 500 943
Formacioacuten y capacitacioacuten de RH para la salud
4612 5284 672 146
Atencioacuten a la Salud 24093 44779 20686 859
FONDO DE APORTACIONES PARA LOS SERVICIOS DE SALUD
FASSA 106912 109501 2589 24
Aportaciones a la Seguridad Social
Reacutegimen de Incorporacioacuten 612 465 -147 -240
Programa IMSS-BIENESTAR 13637 13608 -30 -02
Seguridad Social Cantildeeros 290 289 -1 -02
Cuota correspondiente de los Haberes Haberes de Retiro y Pensiones
6630 6898 268 40
IMSS
Actividades de apoyo administrativo
66438 60221 -6217 -94
Programas de adquisiciones 9617 6497 -3121 -324
Mantenimiento de infraestructura 949 0 -949 -1000
Proyectos de infraestructura social de asistencia y seguridad social
2557 1931 -626 -245
Recaudacioacuten de ingresos obrero-patronales
6019 5824 -195 -32
Atencioacuten a la Salud en el Trabajo 1244 1191 -52 -42
Prevencioacuten y control de enfermedades
7048 7002 -46 -07
Atencioacuten a la Salud 245699 251732 6033 25
Estudios de preinversioacuten 0 10 10
Operaciones ajenas -9289 -8901 388
71
ISSSTE
Atencioacuten a la Salud 28197 23872 -4326 -153
Proyectos de infraestructura social
1878 820 -1058 -563
Prevencioacuten y Control de Enfermedades
5477 5017 -461 -84
Suministro de Claves de Medicamentos
19162 18748 -415 -22
Gastos Administrativos de Fondos y Seguros
10635 15747 5111 481
PEMEX
Programas de adquisiciones 172 100 -72 -420
Servicios meacutedicos al personal de PEMEX
12865 17442 4577 356
SEDENA
Programa de sanidad militar 6907 6459 -449 -65
Programa de igualdad entre mujeres y hombres SDN
0 4 4
Semar
Administracioacuten y fomento de la salud
2776 2540 -236 -85
Total 679672 692430 12757 19
Fuente Elaborado por el CIEP con informacioacuten de (SHCP 2020)
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OPCIONESTRIBUTARIAS PARA ENFRENTAR LA CRISIS
CAPIacuteTULO 3
La crisis suscitada por la pandemia de la Covid-19 ha resal-tado la necesidad de contar con mayores recursos para ha-cer frente a las problemaacuteticas sociales maacutes apremiantes de la actualidad En el marco de la crisis sanitaria se requiere acomodar la poliacutetica fiscal para financiar las necesidades de los sistemas de salud y educacioacuten puacuteblicas asiacute como las redes de seguridad social y la inversioacuten productiva
No obstante Meacutexico ha presupuestado uacutenicamente 02 del PIB adicional para apoyar a las instituciones de salud puacuteblica y 05 del PIB para los hogares y empre-sas asiacute como 05 del PIB en preacutestamos para las perso-nas desempleadas33 Se requieren mayores ingresos puacute-blicos para financiar tanto la respuesta a la emergencia econoacutemica y sanitaria como las soluciones para el resto de los problemas sociales de la actualidad incluido el desarrollo sostenible en el largo plazo
Dentro de los paiacuteses de la Organizacioacuten para la Coope-racioacuten y el Desarrollo Econoacutemico (OCDE) Meacutexico es el paiacutes con la menor recaudacioacuten tributaria como propor-cioacuten del tamantildeo de la economiacutea los ingresos tributarios del gobierno federal representan 165 del PIB mien-tras que el promedio para la asciende a 33834 Esto se acentuacutea al observar los impuestos pagados por los sec-tores de la poblacioacuten de mayores ingresos De acuerdo con un reporte de la Comisioacuten Econoacutemica para Ameacuterica Latina y el Caribe (CEPAL) en promedio las personas de mayores ingresos (decil 10) pagan una tasa efectiva del Impuesto Sobre la Renta (ISR) del 117 (CEPAL 2017)
Por otro lado la pandemia ha provocado la disminucioacuten del espacio fiscal entendido como los recursos dispo-nibles para realizar poliacutetica puacuteblica despueacutes de descon-tar los gastos ineludibles35 del 64 del PIB en 2016 a 22 del PIB en 2021 (CIEP 2021) Este fenoacutemeno impli-ca que los recursos que se encuentran disponibles para el financiamiento de educacioacuten salud infraestructu-ra seguridad y programas sociales como guarderiacuteas o
transferencias monetarias son cada vez menores lo que significa que la cobertura o la calidad de estos bienes y servicios puedan ser maacutes precarios
Asimismo el sistema fiscal mexicano dista de ser redis-tributivo de manera significativa Esto significa que des-pueacutes de que el Estado cobra impuestos y los transfiere a la poblacioacuten los niveles de desigualdad permanecen elevados36 Las crecientes desigualdades causadas por la pandemia resaltan la necesidad de fortalecer la capa-cidad redistributiva del Estado mientras que entre 89 y 98 millones de personas caeraacuten en la pobreza a causa de la pandemia (ver capiacutetulo 1) las personas en Meacutexico con un patrimonio superior a mil millones de doacutelares au-mentaron su riqueza en aproximadamente 741 mil millo-nes de pesos desde el origen de la pandemia37 (Forbes 2020 CONEVAL 2020)
Gravar el patrimonio y los ingresos de las personas de mayor capacidad econoacutemica tambieacuten es una cuestioacuten de geacutenero Como sentildealan Harding Peacuterez-Navarro y Si-mon (2020) mientras que los hombres y mujeres conti-nuacuteen enfrentando realidades socioeconoacutemicas diferen-tes los sistemas tributarios las impactaraacuten de manera distinta Asiacute puesto que las mujeres perciben menos ingresos en el sector formal dedican maacutes tiempo al trabajo no remunerado y poseen menos activos que los hombres La falta de progresividad tributaria continuaraacute favoreciendo a los hombres de mayores recursos
Ante la necesidad de contar con mayores recursos para financiar una salida a la crisis asiacute como proteger la eco-nomiacutea de las personas en este capiacutetulo se plantean di-versas opciones de poliacuteticas tributarias que le permiti-riacutean al Estado mexicano aumentar los ingresos puacuteblicos y asiacute el margen de maniobra del mismo ademaacutes de avan-zar hacia un sistema tributario maacutes progresivo es decir que grave en mayor medida el patrimonio y los ingresos de quienes tienen maacutes capacidad econoacutemica38
33 Ahmed Hannan S Honjo K amp Raissi M (2020) Mexico Needs a Fiscal Twist Response to COVID-19 and Beyond IMF 34 OCDE (2020) Revenue Statistics 2020 Recuperado de httpswwwoecdorgctprevenue-statistics-2522770xhtm~text=Metadataamp-text=Tax20to20GDP20ratio3A20Newof20GDP20relative20to20201835 Los gastos ineludibles se refieren a aquellos que ya estaacuten comprometidos en el presupuesto como el pago de intereses de la deuda las pensiones y las aportaciones a los estados y municipios36Cuando observamos el efecto de los impuestos y transferencias en el coeficiente de Gini meacutetrica usada para expresar la desigualdad donde 0 es igualdad perfecta y 1 concentracioacuten absoluta se vuelve evidente que en contraste con otros paiacuteses de la OCDE y de Ameacuterica Latina la poliacutetica fiscal mexicana tiene un menor impacto en la distribucioacuten del ingreso De un Gini de 048 despueacutes de impuestos y antes transferencias pasa a 046 despueacutes de eacutestas (OCDE 2019)37Caacutelculo realizado con el tipo de cambio FIX al 5 de marzo de 2021 de 2126 pesos por doacutelar Tomado de Banxico httpswwwbanxicoorgmxtipcambmaindopage=tipampidioma=sp 38Como ha sentildealado la OCDE dada la caiacuteda de los ingresos y el consumo de las personas la tributacioacuten al patrimonio y a los ingresos por capi-tal deberiacutean jugar un papel maacutes importante durante el contexto de esta crisis (OCDE 2020)
74
En este capiacutetulo se abordan tres temaacuteticas tributarias que contribuiraacuten al debate puacuteblico para la ampliacioacuten del espacio fiscal y con ello que el Estado pueda des-tinar mayores recursos para la atencioacuten de los retos ante la pandemia por Covid-19 La primera correspon-de a aquellas poliacuteticas tributarias enfocadas en gravar el patrimonio de las personas es decir la titularidad o transferencia de bienes entre las personas fiacutesicas En este apartado se desarrollan los aspectos miacutenimos a considerar para la creacioacuten de dos tipos de tributos el Impuesto a la Riqueza Neta y un impuesto a las transfe-rencias de patrimonio a traveacutes de herencias y donacio-nes Adicionalmente se analizan diversos aspectos que tendriacutean que modificarse para aumentar la recaudacioacuten efectiva de los uacutenicos impuestos al patrimonio que exis-ten en nuestro paiacutes el predial y la tenencia
El segundo apartado aborda diversas opciones para mejorar la progresividad del Impuesto Sobre la Renta para las personas fiacutesicas (ISR personal) Asiacute se analizan el disentildeo de las tarifas el trato preferencial que reci-ben las ganancias de capital y la existencia de benefi-cios fiscales
Finalmente el tercer apartado desarrolla diversas opciones para reducir la discrecionalidad de nuestra poliacutetica tributa-ria Alliacute se abordan posibles mejoras a la regulacioacuten en tor-no a tres tipos de poliacuteticas que impactan la recaudacioacuten y transparencia nuestro sistema tributario el etiquetado de impuestos la creacioacuten de beneficios fiscales (gastos fisca-les) y la publicacioacuten de informacioacuten sobre las declaraciones anuales de los contribuyentes
Vale la pena hacer algunas precisiones para delimitar el campo de anaacutelisis de este estudio normalmente los regiacute-menes fiscales nacionales consideran dos divisiones una primera basada en la distincioacuten entre personal y corporati-vo y una segunda centrada en la divisioacuten entre residentes y extranjeros En este trabajo se consideran soacutelo los impues-tos personales a residentes Por otra parte este capiacutetulo tampoco explora los problemas asociados al ejercicio del gasto puacuteblico y otros factores que influyen en la legitimidad de nuestro sistema tributario En la literatura acadeacutemica a este uacuteltimo concepto se le conoce como moral tributaria (Recuadro 31) entendida tambieacuten como la disposicioacuten no monetaria que tienen los contribuyentes en el pago volun-tario de sus impuestos (Torgler 2005 Frey y Torgler 2007)
RECUADRO 31 DISPOSICIOacuteN AL PAGO VOLUNTARIO DE IMPUESTOS O MORAL TRIBUTARIA
En Meacutexico la disposicioacuten a pagar impuestos es baja En 2016 37 de las personas en Meacutexico consideroacute que la evasioacuten fiscal era justificable una cifra mayor a 297 promedio en la regioacuten (CIEP 2020) Estos niveles de moral tributaria pueden explicarse a partir de las percepciones de los contribuyentes sobre la reciprocidad entre los bie-nes puacuteblicos provistos por el Estado y la equidad del sis-tema fiscal (Ibid)
Ademaacutes en una encuesta realizada por OXFAM (2020) se muestra que uacutenicamente 40 de las personas encuesta-das estuvo de acuerdo con la afirmacioacuten que los impuestos contribuyen a que el gobierno pueda ofrecer buenos ser-vicios puacuteblicos mientras que 43 no estuvo de acuerdo
Esta percepcioacuten contribuye a que maacutes del 80 de los encuestados considera que los actuales niveles de im-puestos son muy altos aunque la comparacioacuten con otros paiacuteses sugiera lo contrario Asiacute mismo la mayoriacutea de los
participantes expresoacute la percepcioacuten que las personas de clase media y baja pagan muchos impuestos mientras que los maacutes ricos son los maacutes favorecidos por el sistema impositivo
Estos resultados confirman las conclusiones de Castantildee-da et al (2020) quienes indican que la falta en la provisioacuten de bienes puacuteblicos asiacute como la percepcioacuten de que otros contribuyentes que siacute cumplen con sus obligaciones fis-cales disminuyen la voluntad de pagar impuestos De este modo no se cumple con el fisco al no percibir que es necesario hacerlo ya sea por fallas en el Estado o porque otros siacute contribuyen
Como consecuencia de la baja disposicioacuten frente al pago de impuestos la evasioacuten fiscal prevalece En 2016 la tasa de evasioacuten total de impuestos fue estimada en 161 de los ingresos potenciales o 26 del PIB para ese antildeo (UD-LAP 2017)
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Los impuestos al patrimonio gravan la titularidad y la transferencia de los bienes de las personas Como se observa en la Figura 31 cada una de estas categoriacuteas generales se divide en impuestos especiacuteficos Por un lado las cargas fiscales sobre la titularidad incluyen el impuesto neto a la riqueza el predial y la tenencia por otro lado los impuestos a la transferencia abarcan las donaciones y las herencias
Ademaacutes de su relevancia como instrumentos recauda-torios los impuestos al patrimonio o a la propiedad son considerados una herramienta adicional para reducir la concentracioacuten de la riqueza (OCDE 2018 Saez amp Zucman 2019) Estos gravaacutemenes contribuyen a que las personas que poseen activos financieros y fiacutesicos tambieacuten contri-buyan al gasto puacuteblico y no soacutelo quienes perciben altos ingresos o salarios
31 OPCIONES TRIBUTARIAS SOBRE EL PATRIMONIO Y LA RIQUEZA
Graacutefico 1 Divisioacuten conceptual de los impuestos al patrimonio
Fuente Elaboracioacuten propia de los autores
PATRIMONIO
TITULARIDAD
TRANSFERENCIA
Impuesto neto a la riqueza
Predial
Tenencia
Regalos (inter-vivos)
Herencia
En Meacutexico este tipo de impuestos existen uacutenicamente a nivel local en forma de la tenencia y el predial (Ver secciones 33 y 34) La recaudacioacuten de impuestos al patrimonio en Meacutexico es baja comparada con los paiacuteses de la OCDE Graacutefico 2) quienes en promedio recaudan 11 del PIB mientras que Meacutexico soacutelo 033 del PIB en forma de impuestos a la propiedad La recaudacioacuten en Meacutexico es inferior a la de Hong-Kong (categorizado como un paraiacuteso fiscal) donde soacutelo se cobra impuesto a la posesioacuten de inmuebles Graacutefico 2) (Hilnes 2010 Toslashr-sloslashv et al 2018) Los ingresos por el concepto tambieacuten son menores a aquellos de paiacuteses con niveles similares
de desarrollo a Meacutexico como Colombia y Chile los cua-les recaudan 15 y 11 del PIB en impuestos a la pro-piedad respectivamente
Los impuestos al patrimonio tambieacuten son una cuestioacuten de geacutenero Aunque la falta de informacioacuten no nos permi-te hacer un anaacutelisis detallado sobre la distribucioacuten total de los activos de acuerdo con el INEGI una mayor pro-porcioacuten de viviendas particulares poseiacutedas por una sola persona pertenecen a hombres (56) mientras que a mujeres les pertenece el 353 (INEGI 2016)
76
Graacutefico 2 Porcentaje de ingresos por impuestos a la propiedad con respecto al PIB total en paiacuteses seleccionados 2018
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de la OECD Tax Database
Bajo este contexto en este documento se analizan los efectos de crear nuevos impuestos que graven el patri-monio de las personas con mayores recursos ya sea a traveacutes de un Impuesto a la Riqueza Neta o bien modi-ficando la exencioacuten vigente en el caso de los ingresos
por herencias y donaciones Ademaacutes se analizan los problemas en torno al impuesto predial y el impuesto a la tenencia incluyendo poliacuteticas puacuteblicas que podriacutean mejorar la recaudacioacuten de estos impuestos
El impuesto a la riqueza neta se calcula a partir del pa-trimonio total de las personas una vez descontadas sus deudas El patrimonio incluye inmuebles automoacuteviles cuentas bancarias bonos acciones fondos de inversioacuten poacutelizas de seguro de vida embarcaciones aeronaves
joyas obras de arte y antiguumledades asiacute como derechos de propiedad intelectual o industrial (OCDE 2018c)
En el marco de la crisis sanitaria por la pandemia de la Co-vid-19 los impuestos a la riqueza han surgido como una
311 IMPUESTO A LA RIQUEZA NETA
39 Malax-Echevarria A H (2020) El impuesto a la riqueza una realidad en Argentina El Pais40Wodrich N (8 de julio de 2020) lsquoNet wealth tax on Canadian resident economic familiesrsquo Office of the Parliamentary Budget Office Dis-ponible en httpsbitly3g4Emq8 Nuevo Mundo Diario Digital (28 de mayo de 2020) Impuesto a los suacuteper ricos de Chile La propuesta PC para ayudar a las familias maacutes golpeadas por la crisis Disponible en httpsbitly3k5wpnE
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opcioacuten temporal y extraordinaria para financiar las poliacuteti-cas de emergencia sanitaria y de recuperacioacuten econoacutemi-ca Durante el antildeo pasado Argentina39 aproboacute una apor-tacioacuten extraordinaria de este tipo y paiacuteses como Canadaacute Chile Peruacute el Reino Unido y Sudaacutefrica han discutido la posibilidad de introducir este impuesto40
Imponer una carga tributaria sobre los patrimonios de las personas con mayor riqueza en tiempos de crisis no es una idea nueva como explica OrsquoDonovan (2020) fue im-plementado por diversos paiacuteses durante el siglo XX para financiar los esfuerzos de reconstruccioacuten derivados de las guerras mundiales y durante el siglo XXI para financiar la recuperacioacuten tras la crisis financiera del 2008
El intereacutes reciente por el impuesto a la riqueza contrasta con su debilitamiento como poliacutetica redistributiva usada dentro de la OCDE en el periodo 1990-2017 el nuacutemero de paiacuteses que contaban con este impuesto pasoacute de 12 a 3 (Es-pantildea Noruega y Suiza) El caso de Francia es un ejemplo de esta tendencia Bernard y Spire (2019) han encontrado que a pesar de que el impuesto sobre el patrimonio era bien conocido por la mayoriacutea de la poblacioacuten (87) y con-siderado como justo (67) en 2018 fue sustituido por un impuesto menos progresivo el cual soacutelo considera como base los activos inmobiliarios de alto valor
La extincioacuten gradual del impuesto a la riqueza forma parte de un proceso maacutes amplio en el que durante las uacuteltimas tres deacutecadas se han disminuido algunos impuestos bajo la promesa de un mayor dinamismo en la economiacutea mdashpro-vocando que el sistema fiscal global sea menos progresi-vomdash lo cual es considerado una de las razones por las que la brecha entre ricos y pobres ha aumentado en el mismo periodo41 (OCDE 2018c)
A pesar de su popularidad y sus potenciales beneficios redistributivos la creacioacuten y administracioacuten de este tipo de impuesto pue de ser compleja Para dar cuenta de estas dificultades se analizan tres aspectos del disentildeo que son parte inherente del Impuesto a la Riqueza Neta el umbral de exencioacuten la valuacioacuten de activos y la posible falta de liquidez42
Uno de los elementos a considerar en el disentildeo de un im-puesto neto a la riqueza es el de los umbrales de exencioacuten Idealmente la exencioacuten deberiacutea ser lo suficientemente alta para que este impuesto soacutelo sea pagado por las per-sonas con mayor riqueza y no deberiacutea distinguir entre los tipos de activos que posean las personas De acuerdo con la OCDE (2018c) aunque los tratamientos diferenciados por tipo de activos puedan justificarse como socialmente importantes (exenciones para el ahorro para el retiro y la vivienda de las personas) dificultan el pago de este im-puesto y crean oportunidades para la elusioacuten fiscal Por otro lado el problema de la valuacioacuten consiste en la falta de precisioacuten en la determinacioacuten del valor de merca-do de ciertos bienespor ejemplo bienes domeacutesticos o ac-ciones en compantildeiacuteas que no cotizan en las bolsas de va-lores constituyentes de la base tributaria de las personas Es importante observar que la valuacioacuten de estos activos levanta consideraciones muy especiacuteficas por lo que de-ben de ser estudiados caso por caso Afortunadamente la experiencia de otros paiacuteses en torno a este tema podriacutea ser replicada en el nuestro (Daly amp Loutzenhiser 2020)
Finalmente tenemos el problema de la liquidez el cual se desprende de las altas valuaciones que se puedan hacer sobre ciertos bienes dicho de otro modo este problema surge especialmente para las personas que tienen una alta cantidad de activos pero poca disponibilidad de re-cursos para pagar las obligaciones fiscales que derivan de ellos Para lidiar con este problema existen diversas respuestas como el diferimiento de los pagos a lo largo del antildeo (Loutzenhiser amp Mann 2020)
Aunque no es propiamente un problema de disentildeo como los desarrollados en esta seccioacuten la imposicioacuten de cual-quier impuesto debe considerar los efectos de compor-tamiento que pueden surgir en los contribuyentes como la fuga de capitales Este tema estaacute fuera del objetivo del presente trabajo por lo que soacutelo comentamos algunas implicaciones para el caso mexicano (Recuadro 32)
41 Por ejemplo seguacuten relata la OCDE la tasa legal maacutexima promedio de la OCDE del Impuesto a los Ingresos Personales (lo equivalente al Im-puesto Sobre la Renta para personas fiacutesicas) disminuyoacute del 657 en 1981 al 506 en 1990 y al 414 en 2008 42 Para un recuento completo de los problemas de disentildeo en este tipo de impuestos consultar Chamberlain E (2020) Wealth taxes in foreign countries Wealth Tax Commission Background Evidence Papers - countries 130
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43 La riqueza en pesos de las 35 personas con mayores recursos en la lista se calculoacute usando el tipo de cambio FIX promedio para 020 (214936) Banco de Meacutexico (2021) Tipo de cambio Pesos por doacutelar EUA Para solventar obligaciones denominadas en moneda extranjera Fecha de determinacioacuten (FIX) Cotizaciones promedio Recuperado de httpswwwbanxicoorgmxSieInternetconsultarDirectorioInterne-tActiondoampsector=6ampaccion=consultarDirectorioCuadrosamplocale=es
RECUADRO 32 EFECTOS DE COMPORTAMIENTO ANTE EL PAGO DE IMPUESTOS
En general los individuos tienen dos tipos de respuesta a los cambios en el disentildeo de los impuestos Por un lado tenemos lo que se conoce como efectos reales el cual se observa en variables macroeconoacutemicas con efectos en la produccioacuten ndash eg la oferta de trabajo o la proporcioacuten del ingreso destinada al ahorro Por otro lado estaacuten los efec-tos artificiales o de reporte comuacutenmente entendidos como las modificaciones en la forma en que los contribu-yentes presentan su informacioacuten fiscal a las autoridades
En los uacuteltimos antildeos estos efectos en el comportamiento de los contribuyentes han sido estudiados para el caso especiacutefico de los impuestos netos a la riqueza El anaacuteli-sis de Londontildeo-Veacutelez y Aacutevila-Mahecha (2018) centrado en el caso de Colombia es relevante para el resto de los paiacuteses Latinoamericanos Los autores exponen que ante la instrumentalizacioacuten de los impuestos a la riqueza los individuos pueden subreportar o esconder su riqueza en paraiacutesos fiscales Se llegan a dos conclusiones relevan-tes Uno la elasticidad calculada es del 2 -por cada pun-to porcentual que aumenta la tasa impositiva la riqueza reportada cae en esa cantidad- Ademaacutes al descomponer esta elasticidad entre efectos reales y artificiales se llega a la conclusioacuten de que el declive en la riqueza reportada se debe al subreporte de activos asiacute como al sobrerepor-te de deudas deducibles del impuesto Por otro lado los contribuyentes maacutes ricos responden a mecanismos de cumplimiento maacutes estrictos y a incentivos fiscales En particular esta conclusioacuten rebaja el temor de un vuelo de capitales ante un sistema de administracioacuten tributaria con las atribuciones necesarias
Aunque en condiciones institucionales muy diferentes a las de Meacutexico Seim (2017) conduce un estudio en Suecia en el que calcula la elasticidad de este impuesto con res-pecto a la tasa de imposicioacuten Sus resultados indican que la reduccioacuten en los activos reportados ante cambios en la tasa impositiva se debe principalmente a respuestas arti-ficiales esto de debe a que los contribuyentes reportan a las autoridades fiscales una cantidad menor de activos a la que en realidad poseen Lo anterior abre la posibilidad de que al implementar mejores mecanismos de vigilancia la evasioacuten seraacute menor y por lo tanto los efectos reales se-raacuten pocos
Advani Hughson y Tarrant (2020) se concentran en un meta-anaacutelisis sobre las elasticidades al impuesto neto a la riqueza Encuentran que el rango de elasticidades cal-culado en distintos estudios conducidos en paiacuteses con este impuesto va del 0054 a 432 Aunque esta dife-rencia es amplia demuestra que se debe principalmente a factores especiacuteficos como la metodologiacutea empleada y las caracteriacutesticas especiacuteficas de cada poliacutetica A partir de estos anaacutelisis los autores calculan que para el Reino Unido la elasticidad de un impuesto a nivel nacional (lo que evitariacutea la competencia regional) y con pocas opor-tunidades para subreportar la riqueza seriacutea de entre el 7 y el 17 Aunque los contextos son muy diferentes este rango podriacutea darnos una idea de queacute esperar de imple-mentarse este impuesto en Meacutexico
En torno a las consideraciones numeradas se desarro-lloacute una simulacioacuten del cambio al impuesto a la riqueza neta en Meacutexico en el cual se analiza gravar la rique-za de las personas con maacutes recursos del paiacutes seguacuten Forbes (2020) a una tasa uniforme anual de 35 De esta forma se tributariacutea el patrimonio neto de aquellas personas con una riqueza neta superior a 10 mil 746
millones de pesos43 Si tomamos en cuenta este disentildeo el potencial recaudatorio asciende a 99 mil millones de pesos equivalentes a 04 del PIB Esta cantidad re-presenta 28 del total de los ingresos tributarios en el paiacutes esto es maacutes que lo presupuestado para el INSABI en 2021 y 82 veces maacutes que lo destinado a los Institu-tos Nacionales de Salud (PEF 2021)
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No obstante el ejercicio de estimacioacuten debe tomarse como una primera estimacioacuten En efecto el monto de riqueza a partir del cual se actuacutea el gravamen asiacute como las tasas deberiacutean ajustarse en el marco de una mayor investigacioacuten sobre el tema
Para garantizar que los ingresos recaudados se di-rijan hacia nuestro sistema de salud y educacioacuten el
impuesto a la riqueza neta tendriacutea que crearse bajo la loacutegica de un impuesto extrafiscal en teacuterminos de los artiacuteculos 3 4 y 25 de la Constitucioacuten Mexicana (Caacutemara de Diputados 2021) los cuales regulan la obligacioacuten del Estado mexicano por garantizar el derecho a la educa-cioacuten la salud y una distribucioacuten maacutes justa de la riqueza y el ingreso respectivamente
Conforme al artiacuteculo 93 de la Ley del Impuesto sobre la Renta (LISR) quienes reciben una herencia estaacuten exentos del pago de ISR No obstante dicha exencioacuten no ha existi-do siempre Luego de la Revolucioacuten Mexicana y hasta 1961 la federacioacuten y las entidades federativas implementaron distintos esquemas de gravamen a las herencias es de-cir a la transmisioacuten intergeneracional de la riqueza44
La transmisioacuten de riqueza a traveacutes de herencias y dona-ciones es uno de los principales mecanismos que repro-ducen y profundizan la desigualdad intergeneracional Existe evidencia en muacuteltiples investigaciones de que este tipo de impuestos es una forma adicional para disminuir la desigualdad desde la viacutea tributaria sumado al objetivo del potencial recaudatorio45 Seguacuten sentildeala la OCDE (2018c) el impuesto a las herencias puede funcionar tambieacuten para
procurar la igualdad de oportunidades en tanto las he-rencias implican una ventaja no ganada para quienes se ven beneficiadas por ellas
El impuesto a las herencias ha sido recurrente en diversos paiacuteses a nivel mundial aunque son varios quienes lo han eliminado por distintas valoraciones poliacuteticas (Huerta amp Saacutenchez 2017) Actualmente el gravamen se implemen-ta en 21 de 34 paiacuteses de la OCDE con una tasa promedio de 15 En la Figura 3 se observa la evolucioacuten de los im-puestos a las sucesiones y donaciones durante los uacutelti-mos antildeos en 9 diferentes paiacuteses de la OCDE46 En cinco de estos paiacuteses (Finlandia Corea Paiacuteses Bajos Reino Unido y Espantildea) la recaudacioacuten se ha mantenido relativamente estable en los uacuteltimos antildeos
312 HERENCIAS Y DONACIONES
44 Al respecto veacutease Serna J (2004) Las convenciones nacionales fiscales y el federalismo en Meacutexico Primera Edicioacuten Meacutexico Universidad Nacional Autoacutenoma de Meacutexico Disponible en httpsgooglLb4rCQ 45 Al respecto veacutease Atkinson (2016) ldquoInequality What can be done Cambridge MA Harvard University Press CEPAL (2008) Impuestos a los patrimonios en Ameacuterica Latina Serie Macroeconomiacutea del Desarrollo No 66 Disponible en httpsrepositoriocepalorghandle113625433 Piketty Thomas (2014) Capital in the Twenty-first century Cambridge Massachusetts The Belknap Press of Harvard University PressSaez Emmanuel amp Zucman Gabriel (2019) The triumph of injustice How the rich dodge taxes and how to make them pay WW Norton amp Company NY46 OECDStat consulta httpsstatsoecdorg
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Graacutefico 3 Recaudacioacuten de los impuestos a las sucesiones donaciones y herencias en paiacuteses seleccionados como porcentaje del PIB 1990-2019
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de OCDE
Los paiacuteses que gravan las herencias y donaciones suelen contemplar exenciones o reducciones de impuestos en funcioacuten del parentesco de las personas con la finalidad de no afectar el patrimonio familiar En efecto el disentildeo de una imposicioacuten del tipo para el caso de Meacutexico podriacutea incluir exenciones que eviten el gravamen a la clase media y quienes menos tienen (Fundar 2021)
A continuacioacuten se mencionan algunas caracteriacutesticas que podriacutea tomar en cuenta una propuesta de impues-to a las herencias con miras a evitar su elusioacuten En este sentido algunas cuestiones a tratar seriacutean determinar el impuesto con base en el avaluacuteo que un perito realice de todos los bienes transmitidos al heredero considerar los bienes fideicomitidos como patrimonio del fideicomiten-te o del fideicomisario y armonizar el cobro de este im-puesto con el impuesto a las donaciones
Al respecto es importante recordar que actualmente las personas que incrementan sus ingresos o patrimonio a traveacutes de una donacioacuten deben pagar ISR bajo ciertos ca-sos Asiacute el artiacuteculo 93 fraccioacuten XIII de la LISR exenta el pago
sobre las donaciones entre coacutenyuges ascendientes y des-cendientes lo que permite realizar donaciones entre fami-liares cercanos y transmitir asiacute grandes fortunas de una ge-neracioacuten a otra Si este tratamiento no es modificado una persona podriacutea donar todos sus bienes con la finalidad de eludir el pago de ISR por concepto de herencias
Puesto que el ISR que una persona heredera tendriacutea que pagar dependeriacutea de la reparticioacuten de bienes que se de-termine en un proceso sucesorio estimar la recaudacioacuten resulta una tarea compleja sin embargo es posible esti-mar un intervalo si se considera la recaudacioacuten de este impuesto en paiacuteses con un marco institucional similar al nuestro47 Si el impuesto ingresara un monto cercano al observado en otros paiacuteses de Latinoameacuterica en propor-cioacuten con el tamantildeo de la economiacutea la recaudacioacuten poten-cial podriacutea encontrarse en un rango de entre $5 mil y $30 mil millones de pesos (entre 002 y 012 del PIB)
Al considerar algunas economiacuteas de la OCDE el potencial recaudatorio se encuentra entre los $50 mil y $170 mil mi-llones de pesos (entre 02 y 07 del PIB)
47 Ecuador 002 Chile 007 y Brasil 012 del PIB Latindadd (2020) Ahora o nunca impuestos a la riqueza y a las grandes fortunas en Ameacuterica Latina y el Caribe
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El predial es el impuesto cobrado sobre la propiedad de bienes inmuebles En Meacutexico este impuesto es cobrado directamente por los municipios y en algunos casos por las entidades federativas Cuando el predial se disentildea e implementa adecuadamente provee de una fuente de in-gresos estables a los gobiernos locales pues por lo gene-ral el valor de la propiedad no cambia abruptamente y su valor es determinado por los catastros gubernamentales Este impuesto tambieacuten tiene la ventaja de ser progresivo y redistributivo pues su pago es mayor conforme aumen-ta el valor de las propiedades y lo recaudado se dirige a la totalidad de la poblacioacuten (CIEP 2020b)
A pesar de sus ventajas la implementacioacuten del impuesto en Meacutexico ha impedido explotar el potencial recaudatorio del gravamen Durante 2019 los municipios del paiacutes re-caudaron 26 mil 133 millones de pesos por este concep-to48 Desde una perspectiva internacional los ingresos por predial en Meacutexico suman al 021 del PIB 089 puntos porcentuales menos que el promedio de la OCDE (11 del PIB) y por debajo de otros paiacuteses latinoamericanos como Colombia y Chile que recaudan 081 y 071 de su PIB respectivamente49
Existen diversos problemas alrededor de la recaudacioacuten del predial en Meacutexico los cuales pueden dividirse en tres vertientes principales El primero trata de la falta de ac-tualizacioacuten de los valores catastrales de la propiedad in-mueble Dichos valores catastrales representaron 424 del valor de mercado de las viviendas en 2014 (INEGI 2016) Para lograr aumentar la recaudacioacuten es necesaria la actualizacioacuten de los valores catastrales una labor que depende de los municipios y del gobierno federal Al res-pecto se requiere ampliar la efectividad del Programa de Modernizacioacuten de los Registros Puacuteblicos de la Propiedad y Catastro a cargo de la Secretariacutea de Desarrollo Agrario Territorial y Urbano para modernizar y mantener actuali-zada la informacioacuten de la propiedad inmobiliaria50 El segundo de estos problemas se asocia con la tarifa co-brada sobre la base tributaria El disentildeo de las tasas de-beriacutea ser progresivo es decir que se cobre un porcentaje mayor a propiedades inmuebles con valores catastrales maacutes elevados Las tasas o tarifas impositivas de pre-dial variacutean a lo largo de la repuacuteblica Soacutelo en 10 ciudades capitales de las entidades federativas se tienen tasas
progresivas de recaudacioacuten mientras que en el resto la tasa es fija variando de un amplio rango de 01 a 12 (Unda 2018)
Por uacuteltimo la tercera problemaacutetica consiste en la exis-tencia de gastos fiscales es decir los tratamientos fis-cales como subsidios o descuentos que reducen el monto a pagar Aproximadamente 3 de cada 4 municipios en el paiacutes otorgan beneficios tributarios a distintos grupos de la poblacioacuten y descuentos por pronto pago (INEGI 2016) En Xalapa Veracruz las prerrogativas representan has-ta 20 de la recaudacioacuten por predial 14 en Aguasca-lientes Aguascalientes y 10 en Meacuterida Yucataacuten (Unda 2018) Para aumentar la recaudacioacuten del predial la instru-mentacioacuten de gastos fiscales deberiacutea enmarcarse en un anaacutelisis robusto en teacuterminos de costo-beneficio
Dada la desigualdad de distribucioacuten en la riqueza relacio-nada con la propiedad inmueble el impuesto predial efec-tivamente tiene el potencial de una recaudacioacuten progresi-va Seguacuten estimaciones propias el 10 maacutes rico del paiacutes acumula 28 del valor de las propiedades inmuebles (ca-sas departamentos edificios y locales que estaacuten dentro del paiacutes) En contraste el 40 de los hogares con menos ingresos soacutelo acumula 19 del total de estas propieda-des Este nivel de desigualdad implica un coeficiente de Gini estimado de 05
Para ilustrar el tamantildeo de la oportunidad de mejora en la recaudacioacuten predial a continuacioacuten se muestran los re-sultados de una estimacioacuten potencial de los ingresos tri-butarios que podriacutea generar este impuesto Conforme a estimaciones propias si todos los estados adoptaran un disentildeo del impuesto similar al de Ciudad de Meacutexico (con tarifas progresivas) igualariacutean valores catastrales con los de mercado no recurririacutean a gastos fiscales y mejorariacutean la estrategia de cobranza podriacutean recaudarse hasta $378 mil mdp anualmente (15 del PIB) casi 7 veces maacutes de lo que se recauda en la actualidad ($57 mil mdp) Asiacute en promedio cada persona contribuiriacutea con $3111 pesos al antildeo en forma de impuesto predial (Anexo 1 Metodologiacutea de estimacioacuten de recaudacioacuten potencial de predial)
Como se observa en la Figura 4 la aportacioacuten seriacutea progre-siva 34 de la recaudacioacuten vendriacutea del 10 de mayores recursos (quienes aportariacutean $133 mil mdp anualmente)
313 PREDIAL
48 INEGI consulta httpsbitly2PEpWVO 49 OECDStat consulta httpsstatsoecdorgIndexaspxDataSetCode=REV 50 Los distintos problemas del Programa de Modernizacioacuten de los Registros Puacuteblicos de la Propiedad y Catastro fueron identificados por la ASF en la auditoriacutea de desempentildeo 187-DS httpinformeasfgobmxDocumentosAuditorias2019_0187_apdf
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y soacutelo 15 vendriacutea del 40 de la poblacioacuten de menores recursos En teacuterminos de recaudacioacuten per caacutepita una persona del 5 maacutes rico estariacutea aportando en promedio
$13279 pesos anualmente mientras que una persona del 5 maacutes pobre soacutelo aportariacutea en promedio $741 pesos
Graacutefico 4 Recaudacioacuten potencial del predial Centiles de ingreso
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de EVALUacuteA (2018) y SHF (2020)
Las diferencias de recaudacioacuten se mantendriacutean debi-do a las diferencias de riqueza inmobiliaria que hay en cada estado Por ejemplo en Ciudad de Meacutexico se logra-riacutea recaudar $93 mil millones de pesos lo cual equivale a $10 mil pesos en promedio por persona De ese total de recaudacioacuten 40 seriacutea aportado por el 10 maacutes rico mientras que el 40 maacutes pobre soacutelo aportariacutea 8 Entre
los estados con menor recaudacioacuten per caacutepita estariacutean Durango y Tamaulipas con montos cercanos a $1400 pesos por persona Estados como Oaxaca que actual-mente soacutelo recaudan $81 pesos por predial por persona podriacutean llegar a recaudar hasta $3490 pesos en prome-dio por persona es decir 40 veces maacutes ingresos tribu-tarios por este concepto
MIL
LON
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El Impuesto sobre la Tenencia o Uso de Vehiacuteculos (IS-TUV en adelante Tenencia) es un impuesto que grava el valor de mercado de los vehiacuteculos de acuerdo con sus caracteriacutesticas como antiguumledad equipamiento y pre-cio Este impuesto tiene diversas ventajas en materia de recaudacioacuten y justicia impositiva las autoridades tienen registros sobre el valor y la propiedad de automoacuteviles lo que facilita su recaudacioacuten y su pago recae en las perso-nas de mayores ingresos
Desde 2012 las entidades federativas tienen la atribucioacuten de determinar coacutemo cobrar este impuesto pero como consecuencia de ello en muchos estados se ha optado
por eliminar el cobro del ISTUV u ofrecer subsidios y des-cuentos que impactan negativamente en la recaudacioacuten Asiacute entre 2011 y 2018 los ingresos de ISTUV a lo largo del paiacutes pasaron de un promedio de $2386 a $823 pesos51 por persona 71 menos52
En 2018 Ciudad de Meacutexico Colima y Estado de Meacutexico fueron las entidades con mayor recaudacioacuten de ISTUV per caacutepita con $5817 $4643 y $400 pesos por persona respectivamente No obstante 26 de las 32 entidades fe-derativas recaudaron menos de $100 pesos por persona y 15 de ellas menos de $1 peso por persona en el mismo antildeo Graacutefico 5)
314 TENENCIA
51 Pesos constantes de 2018 52 (INEGI 2020 CONAPO 2018)
Graacutefico 5 Recaudacioacuten del ISTUV per caacutepita por entidad federativa 2018
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de (INEGI 2020 CONAPO 2018)
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Una de las problemaacuteticas del esquema actual es la deriva hacia el fondo Cuando un estado limita con una entidad donde el impuesto se encuentra altamente subsidiado o desaparecido los propietarios pueden elegir registrar sus vehiacuteculos en la localidad vecina Entonces para pro-tegerse de la creciente fuga de recursos el estado en cuestioacuten tendriacutea que ofrecer mayores beneficios para los contribuyentes (Unda sf)
La caiacuteda en la recaudacioacuten profundiza la problemaacutetica de la baja recaudacioacuten a nivel subnacional y representa una mayor carga para la Federacioacuten en forma de transfe-rencias adicionales a los gobiernos locales La peacuterdida de ingresos puede verse reflejada en menor inversioacuten productiva y gasto social perjudicando asiacute las oportu-nidades de desarrollo de los sectores maacutes vulnerables
En efecto si todas las entidades recaudaran lo mismo de tenencia que Ciudad de Meacutexico en teacuterminos per caacutepita los ingresos pasariacutean de $18283 a $80480 mdp (pesos de 2021)53 (INEGI 2020 CONAPO 2018) La diferencia equi-valdriacutea a maacutes de tres veces lo que se destinariacutea en 2021 para el programa Joacutevenes Construyendo el Futuro y maacutes de cuatro veces lo presupuestado para IMSS-Bienestar
Para revertir la tendencia actual poner fin a la carrera hacia abajo y explotar el potencial recaudatorio de la te-nencia se requiere de un acuerdo nacional que revierta la extincioacuten de este impuesto y establezca lineamientos miacutenimos para su aplicacioacuten En este acuerdo nacional deberiacutea establecerse la estructura general de las tasas asiacute como limitaciones a los subsidios y demaacutes gastos fis-cales Estos uacuteltimos deberiacutean acompantildearse de anaacutelisis de costo beneficio para asegurar que las prerrogativas cumplan con los objetivos con los que se establecen
El disentildeo del impuesto debe de seguir priorizando la progresividad de manera que incida maacutes en quienes tienen mayor capacidad de pago No obstante las con-sideraciones medioambientales estaacuten inexorablemente atadas al uso de vehiacuteculos por lo que no pueden ser de-
jadas de lado en el disentildeo del impuesto En efecto mu-chos paiacuteses de la OCDE aplican tasas diferenciadas de acuerdo con la emisioacuten de contaminantes de cada vehiacute-culo (OCDE 2009)
Sin embargo la efectividad de este tipo de incentivos sobre la adquisicioacuten de transportes no contaminantes como los vehiacuteculos eleacutectricos ha sido puesta en duda (Congressional Budget Office 2012) La posibilidad de pagar menos impuestos en funcioacuten del poco o nulo im-pacto medioambiental de un vehiacuteculo tiende a concen-trarse entre los hogares de mayores ingresos pues este tipo de transportes son caros y considerados de lujo en comparacioacuten con los que utilizan combustible por lo que tienden a ser comprados por personas de mayores ingresos Tambieacuten los vehiacuteculos eleacutectricos son menos atractivos como primer vehiacuteculo de un hogar por tener menor alcance Por lo tanto es maacutes probable que los ho-gares que los adquieren cuenten con los recursos para permitirse varios vehiacuteculos (Bosworth amp Patty 2017)
A pesar de lo anterior las consideraciones ecoloacutegicas son de primera importancia y el fomento del uso de tecnologiacuteas maacutes amigables con el medio ambiente no puede ignorarse Asiacute los subsidios a la tenencia aplica-bles a los vehiacuteculos no contaminantes podriacutean limitarse de acuerdo con su valor de mercado De esta forma los beneficios fiscales podriacutean favorecer que las clases me-dias transiten al uso de vehiacuteculos eleacutectricos a la vez que se paliariacutea el efecto regresivo del subsidio
Finalmente el nuevo acuerdo nacional deberiacutea promo-ver la concientizacioacuten de los contribuyentes en torno a temas fiscales a manera de favorecer la disposicioacuten al pago del impuesto En este sentido seriacutea indispensable transparentar la informacioacuten sobre la recaudacioacuten de los recursos y su uso en forma de gasto puacuteblico Una manera de establecer un viacutenculo claro entre lo que las personas pagan y los bienes puacuteblicos que disfrutan podriacutea consistir en asignar los recursos recaudados total o parcialmente a inversioacuten en infraestructura y transporte puacuteblico
53 Asumiendo que el parque vehicular es constante en proporcioacuten a la poblacioacuten de cada estado y de valor equivalente
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La redistribucioacuten es maacutes eficiente cuando se realiza a traveacutes de instrumentos directos como impuestos o be-neficios basados en el ingreso54 Asiacute el Impuesto Sobre la Renta (ISR) representa una herramienta efectiva para paliar la desigualdad Sin embargo algunas partes del di-sentildeo del tributo mitigan su capacidad redistributiva
En este apartado se analizan tres problemas identifica-dos que le restan progresividad al sistema de imposicioacuten a los ingresos personales en Meacutexico el disentildeo de las tari-fas el tratamiento a los ingresos por ganancias de capital y las deducciones personales
La estructura de las tasas impositivas afecta la progre-sividad del impuesto El disentildeo actual propicia que las personas de los deciles maacutes altos paguen relativamente poco La tasa marginal maacutes alta en Meacutexico es baja vis-agrave-vis aquella de los paiacuteses avanzados Mientras que la mexi-cana asciende a 35 el promedio de la OCDE se situacutea en 428 Asiacute la tasa maacutexima del paiacutes se encuentra entre las 10 maacutes bajas de la regioacuten y es maacutes de 25 puntos porcen-tuales maacutes baja que en Suecia la maacutes elevada de la OCDE (OCDE 2019b)
Recientemente la literatura ha arrojado evidencia a favor de mayores tasas para las personas de altos ingresos De acuerdo con Campos Vaacutezquez Chaacutevez Jimeacutenez y Esquivel Hernaacutendez (2014) la tasa marginal oacuteptima maacutes alta seriacutea en promedio de 52 con un rango entre 40 y 60 Los auto-res estimaron que un cambio al escenario oacuteptimo donde los uacuteltimos cinco escalones de la estructura del ISR cam-biariacutean a una tasa marginal de 52 generariacutea ingresos fis-cales adicionales de aproximadamente 03 del PIB
Ademaacutes una persona necesita alcanzar 266 veces el salario medio mexicano para ser acreedor a la tasa maacutes alta del impuesto la razoacuten maacutes alta de los paiacuteses de la OCDE (con un promedio de 55) y por encima de otras eco-nomiacuteas de la regioacuten como Chile (76) (OCDE 2019b) Asiacute
uacutenicamente las personas con ingresos iguales o mayores a $324845 pesos mensuales cotizan en la tasa maacutes alta (SHCP 2021) y de acuerdo con datos del SAT55 solo 08 de los contribuyentes que presentaron una declaracioacuten anual en 2015 fueron deudores de la tasa de 35 (SAT 2017) Bajo este escenario una ampliacioacuten de la base que tributa bajo la tasa marginal maacutes elevada procurando mantener la carga impositiva para las clases medias sin aumentos podriacutea incrementar la disponibilidad de recur-sos y contribuir a la mitigacioacuten de la desigualdad en la dis-tribucioacuten del ingreso
Desde una perspectiva internacional las y los mexicanos particularmente aquellos con mayores recursos pagan menores impuestos que los contribuyentes en los paiacuteses desarrollados Una persona con un ingreso 67 mayor a la media nacional paga un impuesto a la renta equivalente a 14 de su ingreso mientras que el promedio de la OCDE se situacutea en 216 (Tabla 2) La brecha implica por un lado una menor recaudacioacuten y en consecuencia un margen de accioacuten limitado para el Estado Ademaacutes en tanto los im-puestos sobre la renta son el mecanismo tributario maacutes efectivo para actuar sobre la distribucioacuten del ingreso56 la prevalencia de gravaacutemenes reducidos para quienes tie-nen mayores recursos podriacutea paliar los esfuerzos por dis-minuir la desigualdad social y econoacutemica del paiacutes
32 OPCIONES TRIBUTARIAS SOBRE LOS ALTOS INGRESOS
321 MEJORAR LA PROGRESIVIDAD DE LAS TARIFAS DE ISR
54 Kaplow L (2010) The Theory of Taxation and Public Economics Princeton University Press USA55 Los datos abiertos del SAT se presentan mediante un proceso de anonimizacioacuten que consta en la introduccioacuten de ruidos aleatorios a las observaciones Ademaacutes las observaciones excluyen a quienes presentaron ingresos mayores a tres desviaciones estaacutendar por encima del promedio El proceso se describe a mayor detalle en SAT (2015)56 Kaplow L (2010) op cit
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Tabla 2 Gravamen promedio del Impuesto sobre la renta por nivel de ingresos
Graacutefico 6 Ingreso promedio del 1 maacutes adinerado de la poblacioacuten
Fuente (OCDE 2019b)
INGRESOS COMO PROPORCIOacuteN DE LOS INGRESOS PROMEDIOS
MEacuteXICOISR PROMEDIO ( DEL INGRESO)
OCDE (PROMEDIO)ISR PROMEDIO ( DEL INGRESO)
67 37 114
100 (Promedio Nacional) 95 159
133 121 90
167 140 216
La diferencia entre el pago de impuestos en Meacutexico a com-paracioacuten de otros paiacuteses es justificable ante la prevalen-cia de menores ingresos para los trabajadores mexicanos pero no asiacute para la parte maacutes alta de la distribucioacuten El 10 maacutes rico de la poblacioacuten en Meacutexico tiene un ingreso pro-medio apenas 99 menor que la media de las personas
en el mismo rango en la Unioacuten Europea y 30 mayor que el promedio de Ameacuterica Latina (WIL 2020) Auacuten maacutes el 1 con mayores ingresos del paiacutes percibe rentas similares a sus contrapartes en paiacuteses como como Israel Alemania y Suiza57 y mayores a los niveles observados en la Repuacute-blica de Corea Graacutefico 6)
57 Global Innovation Index (GII) (2020)GII score ranking Recuperado de httpswwwglobalinnovationindexorganalysis-indicator
21 mil - 95 mil95 mil - 195 mil195 mil - 387 mil387 mil - 567 mil567 mil - 3 millones
DOacuteLARES $ (2019)
Fuente (WIL 2020)
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El disentildeo de los rangos del gravamen a la renta en Meacutexi-co tambieacuten favorece a quienes maacutes tienen En el paiacutes hay 11 tasas marginales y los incrementos entre una y otra se atenuacutean al final de la escalera (SHCP 2020) Esta estruc-tura podriacutea ser regresiva en la medida en la que implica mayores incrementos en la carga tributaria dada un alza en el ingreso para los sectores de la poblacioacuten con me-nos recursos Asiacute al recibir mayores remuneraciones una persona en la parte maacutes baja de la distribucioacuten del ingreso
podriacutea ver su carga tributaria aumentada al enfrentarse a tasas cada vez maacutes elevadas En efecto si alguien pasara del primer eslaboacuten de la estructura tributaria al siguiente su tasa marginal se incrementariacutea en 448 puntos porcen-tuales mientras que alguien que pasa del penuacuteltimo es-laboacuten al maacutes elevado contribuiriacutea bajo una tasa marginal uacutenicamente un punto porcentual superior a la anterior (Tabla 3)
LIacuteMITE INFERIOR LIacuteMITE SUPERIOR CUOTA FIJA SOBRE EXCEDENTE
001 64458 0 192
64459 547092 1238 64
547093 961466 32126 1088
961467 1117662 7721 16
1117663 1338147 102201 1792
1338148 2698850 141712 2136
2698851 4253758 432358 2352
4253759 8121125 798073 30
8121126 10828167 1958283 32
10828168 32484501 2824536 34
32484502 En adelante 10187690 35
Tabla 3 Tarifa mensual de ISR 2021
Fuente Elaboracioacuten propia con informacioacuten de SHCP (2021)
Uno de los factores que merma la progresividad del ISR es el trato preferencial a los ingresos por capital en opo-sicioacuten a los provenientes por trabajo Para comprender este fenoacutemeno lo primero a tener presente es el tipo de ingresos que perciben las personas y coacutemo son grava-das por el ISR Las personas pueden obtener ingresos por dos fuentes el trabajo o el capital Los ingresos por trabajo se obtienen al prestar un servicio a otra persona
o empresa mientras que los ingresos por capital cuando se producen ganancias por aprovechar alguna propiedad como al vender una casa o las acciones de una empresa en la Bolsa Mexicana de Valores Como se observa en la Figura 7 las personas de mayores ingresos tienen como principal fuente de ingresos los generados por el capital y los hogares maacutes pobres dependen soacutelo de los ingresos generados por su trabajo
322 MODIFICAR LOS TRATAMIENTOS PREFERENCIALES A LAS GANANCIAS DE CAPITAL
88
Graacutefico 7 Distribucioacuten de los ingresos por fuente de ingreso seguacuten percentiles de ingreso total por persona
Desde una perspectiva de justicia tributaria el impuesto al ingreso como el ISR deberiacutea gravar al trabajo y al capi-tal de la misma manera Esto significa que independien-temente de la fuente de ingresos el impuesto al ingreso deberiacutea aplicar las mismas tasas seguacuten la cantidad de in-gresos de los contribuyentes (Saez amp Zucman 2019) No obstante los sistemas tributarios alrededor del mundo suelen brindar tratamientos preferenciales a quienes ob-tienen ingresos de capital (Latindadd 2020)
Lo anterior ocurre precisamente con las ganancias de capital es decir los ingresos que obtienen las personas al vender una propiedad como acciones de una empre-sa y bienes inmuebles A continuacioacuten desarrollaremos en queacute medida nuestro sistema tributario privilegia esta fuente de ingresos
58SHCP (2021) Ley del Impuesto Sobre la Renta Caacutemara de Diputados Recuperado de httpwwwdiputadosgobmxLeyesBibliopdfLISR_081220pdf 59 PwC (2017-2021) Worldwide Tax Summaries Capital Gain Tax (CGT) Rates Recuperado de httpstaxsummariespwccom60 Tesis 2a XVI2017 (10a) RENTA EL ARTIacuteCULO 129 DE LA LEY DEL IMPUESTO RELATIVO VIGENTE A PARTIR DEL 1 DE ENERO DE 2014 AL
El artiacuteculo 129 de la LISR establece una tasa estatutaria del 10 sobre la ganancia obtenida a traveacutes de la venta de acciones en las casas de bolsa58 La imposicioacuten es menor a compara-cioacuten con aquella establecida en otros paiacuteses latinoamericanos como Chile (40) y Brasil (225)59
Una criacutetica recurrente hacia este tipo de impuesto suele ser su posible impacto en los incentivos para comerciar en los mercados puacuteblicos de capitales lo que incluso ha sido sustentado por la propia SCJN para justificar que
las ganancias de capital reciban un tra-tamiento preferencial60 Frente a este tipo de criacuteticas vale la pena recordar que las tasas impositivas no son el uacutenico factor que es considerado por quienes deciden realizar transaccio-nes bursaacutetiles
Por ejemplo seguacuten los uacuteltimos datos del Banco Mundial61 en Meacutexico el nivel de capitalizacioacuten o valor de mercado62
de las empresas nacionales que cotizan en la bolsa es de 326 del PIB en cambio paiacuteses con tasas de imposicioacuten al capital superiores a 10 y con niveles de desarrollo si-
A) EL TRATO PREFERENCIAL A LA
ENAJENACIOacuteN DE ACCIONES EN BOLSAS
DE VALORES
Fuente Elaboracioacuten propia con datos de EVALUacuteA CDMX basados en ENIGH 2018
89
milares a Meacutexico como Brasil Chile y Sudaacutefrica tienen niveles de capitalizacioacuten de 645 722 y 3006 de su PIB respectivamente
Asiacute en el marco de las necesidades de recursos puacuteblicos para paliar los efectos de la Covid-19 vale la pena explorar la posibilidad de unificar estas dos tasas y que el capital sea impuesto bajo el mismo esquema que los impuestos al trabajo Unificar las tasas de impuestos a las ganancias de capital y trabajo traeriacutea diversos beneficios por un lado mejorariacutea la situacioacuten de la justicia fiscal vertical y
horizontal del sistema fiscal y por otro lado incrementa-riacutea la eficiencia econoacutemica y evitariacutea distorsiones de mer-cado (Bastani amp Waldenstroumlm 2018)
Cabe recordar que esta es una praacutectica recomendada por la OCDE (2018d) y que es ejecutada tanto en paiacuteses con ni-veles similares de desarrollo como Brasil y Chile y en paiacute-ses desarrollados como Canadaacute De igual forma es im-portante que la recaudacioacuten de este tipo de ingresos sea informacioacuten puacuteblica ya que actualmente este ingreso se incorpora en las estadiacutesticas del ISR sin ser desagregada
Un factor adicional que revela el tratamiento preferencial a las ga-nancias de capital es la exencioacuten vigente en materia de enajenacioacuten de inmuebles destinados a casa-ha-bitacioacuten Actualmente las personas fiacutesicas que venden este tipo de pro-piedades son susceptibles a no pagar impuestos sobre la ganancia de capital si eacutesta es menor a $46 millones de pesos63 En teoriacutea todas las personas pueden acceder a esta exencioacuten pero en los hechos los contribuyentes de mayores ingresos son los principales beneficiarios
Lo anterior queda en evidencia si consideramos que el valor promedio y la mediana de la vivienda en Meacutexico se encuentran por debajo de la exencioacuten Al 31 de diciem-bre de 2020 el valor promedio de las viviendas en Meacute-xico era de $1200909 pesos mientras que su mediana fue de $700 mil pesos64 Ademaacutes el 10 de la poblacioacuten
de mayores ingresos reportados en la ENIGH percibe 74 de los in-gresos generados por enajenacioacuten de vivienda y conforme a datos de declaraciones de ISR incluidas en SAT Maacutes Abierto 66 del total de ingresos por enajenacioacuten de bienes
se concentran soacutelo en el 1 de los contribuyentes de mayores ingresos (Fundar 2021b)
Por otra parte la exencioacuten vigente tiene un costo para nuestras finanzas puacuteblicas cuya pertinencia no ha sido evaluada por la SHCP65 En el periodo 2016-2020 la suma de recursos no recaudados provocada por esta exencioacuten ascendioacute a $40 mil millones de pesos Para reducir los costos asociados a esta exencioacuten una solu-cioacuten consiste en reducir la exencioacuten vigente de 700 mil UDIS a un rango de entre 200 mil y 380 mil UDIS66 (entre 13 y 25 millones de pesos)
ESTABLECER UNA TASA DIVERSA A LA TARIFA CON LA QUE SE GRAVAN LOS INGRESOS POR SALARIOS Y EN GENERAL POR LA PRESTACIOacuteN DE UN SERVICIO PERSONAL SUBORDINADO NO VIOLA EL PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA 61 Datos de libre acceso del Banco Mundial Capitalizacioacuten en el mercado de empresas nacionales que cotizan en bolsa Recuperado de httpsbitly3wzAzd3 [consultado el 7 de abril de 2021]62 El precio por accioacuten multiplicado por el nuacutemero de acciones en circulacioacuten Ibid63 Ley del Impuesto sobre la Renta artiacuteculo 93 fraccioacuten XIX inciso a) Para beneficiarse de esta exencioacuten la ganancia no puede superar 700000 UDIS (al 31 de diciembre de 2020 una UDI equivaliacutea a 6605597) Ademaacutes de este liacutemite la transmisioacuten debe realizarse ante un fedatario puacuteblico y el contribuyente no debe haber enajenado otra casa habitacioacuten en los uacuteltimos tres antildeos por los que hubiera obtenido la exencioacuten 64 Sociedad Hipotecaria Federal Iacutendice de precios de la vivienda en Meacutexico Cuarto Trimestre de 2020 httpswwwgobmxshfprensain-dice-shf-de-precios-de-la-vivienda-en-mexico-cuarto-trimestre-de-2020-263699idiom=es65 Conforme a la ASF la poliacutetica de gastos tributarios carece de una identificacioacuten clara tanto de sus objetivos como de sus resultados ASF 1725-GB Disentildeo de la Poliacutetica de Ingresos Presupuesto de Gastos66 Al 31 de diciembre de 2020
B) LA EXENCIOacuteN SOBRE LAS GANANCIAS DE
CAPITAL AL ENAJENAR UNA CASA-HABITACIOacuteN
90
Un factor adicional que revela el tra-tamiento preferencial a los ingresos por ganancias de capital es la posi-bilidad de calcular el ISR conforme a dos procedimientos y elegir aquella tasa que implique pagar menos im-puestos Esta posibilidad no existe en el reacutegimen en el que deben tributar las personas asalariadas o que prestan un servicio profesional es decir la gran mayoriacutea de los con-tribuyentes en Meacutexico
Cuando una persona fiacutesica obtiene una ganancia al vender un bien mdashdistinto a un activo en las bolsas de valoresmdash estaacute obligada a tributar bajo el reacutegimen de enajenacioacuten de bienes un reacutegimen en el que el 1 de los contribuyentes de mayores ingresos concentran 66 del total de ingresos reportados (Fundar 2021b) Dentro de este reacutegimen las personas fiacutesicas deben dividir sus ganancias en dos partes desiguales y luego calcular el ISR de la ganancia mayor mediante dos procedi-mientos contemplados en el artiacuteculo 120 de la LISR
Baacutesicamente el primer procedi-miento consiste en aplicar la tasa de la ganancia menor a la ganancia ma-yor mientras que el segundo proce-dimiento radica en promediar la tasa efectiva de los uacuteltimos cinco ejerci-
cios fiscales y aplicar el resultado a la ganancia mayor Una vez realizados ambos procedimientos la persona tiene la opcioacuten de elegir aquel que represente pagar me-nos impuestos (recuadro 33)
Este tratamiento complica auacuten maacutes el marco tributario y podriacutea ser utilizado por los contribuyentes de tal forma que con el fin de promediar una tasa efectiva menor de-claren ingresos menores a los realmente percibidos Por lo tanto para mejorar la progresividad del ISR y tratar de la misma forma a quienes perciben ingresos por trabajo o capital este mecanismo debe modificarse para que la ganancia mayor sea calculada de la misma forma que los ingresos por trabajo
RECUADRO 33 LA POSIBILIDAD DE ELEGIR LA TASA QUE IMPLIQUE PAGAR MENOS IMPUESTOS
Para comprender coacutemo funciona este tratamiento prefe-rencial es necesario desarrollar un breve ejemplo Ima-ginemos que en 2010 Federico comproacute un terreno y diez antildeos despueacutes decidioacute venderlo obteniendo una Ganancia Total (GT) de $20 millones de pesos Conforme a la ley del ISR Federico tendriacutea que dividir su ganancia en dos par-tes distintas Ganancia Acumulable (GA) y Ganancia No Acumulable (GNA) La GA equivaldriacutea a $2 millones de pe-sos pues eacutesta se determina dividiendo la ganancia total entre el nuacutemero de antildeos transcurridos entre la compra y la venta del terreno Por su parte la GNA equivale a la GT menos la GA es decir $18 millones de pesos
Tras haber determinado ambas ganancias Federico ten-driacutea la posibilidad de calcular el ISR sobre la GNA confor-me a dos procedimientos y elegir aquel que represente pagar menos impuestos El primer procedimiento con-siste en dividir el ISR determinado que haya sido causado por la GA entre la misma GA y aplicar esa tasa a la GNA lo cual invariablemente ocasiona que la tasa correspon-diente a las GNA sea menor a la GA El segundo procedi-miento radica en promediar la tasa efectiva de los uacuteltimos cinco ejercicios fiscales y aplicar el resultado a la GNA
C) LA POSIBILIDAD DE ELEGIR LA TASA
QUE IMPLIQUE PAGAR MENOS IMPUESTOS
91
La Ley del Impuesto Sobre la Renta (LISR) contempla diversos gastos personales que pueden restarse de los ingresos al momento de pagar impuestos como cole-giaturas honorarios meacutedicos y donativos ademaacutes de otros gastos directamente relacionados con la actividad econoacutemica de la persona (Anexo 2) Cuando un individuo deduce mdashrestamdash alguno de estos tipos de gastos de sus ingresos anuales al resultado se le denomina ingreso gra-vable y a este monto se le aplica el ISR Las deducciones personales por lo tanto provocan que el ingreso gravable disminuya y con ello el impuesto a pagar67
Actualmente es posible deducir 10 tipos de gastos perso-nales y cada uno de ellos se concentra en las personas de
mayores ingresos (Tabla 4) De acuerdo con la informacioacuten del uacuteltimo antildeo disponible en 2021 las deducciones perso-nales podriacutean costarle al Estado cerca de 27 mil 530 millo-nes de pesos lo que equivale al monto estimado para dar acceso al agua e instalar 27 lavamanos en los planteles de educacioacuten baacutesica donde actualmente no tienen uno como se menciona en el capiacutetulo 2 Del total de contribuyentes que recibieron este beneficio el 10 de mayores ingre-sos concentraron 799 mientras que el 10 de menores ingresos soacutelo representaron 01 del monto total deduci-do68 Estos beneficios tambieacuten tienen un componente de geacutenero sin ninguna excepcioacuten son los hombres del decil 10 quienes aplican maacutes deducciones tanto sujetas como no sujetas al liacutemite global69 (SHCP 2020)
323 SUSTITUIR LAS DEDUCCIONES PERSONALES POR CREacuteDITOS TRIBUTARIOS
67 SHCP (2021) Ley del Impuesto Sobre la Renta Caacutemara de Diputados Recuperado de httpwwwdiputadosgobmxLeyesBibliopdfLISR_081220pdf68 PGF 2018 y PGF 202069 Las personas fiacutesicas pueden deducir 10 tipos de gastos personales y cinco de eacutestos estaacuten sujetos a un liacutemite global Este liacutemite global impli-ca que las personas fiacutesicas al momento de calcular sus impuestos soacutelo pueden restar de sus ingresos el monto que sea menor entre el 15 del total de sus ingresos brutos y 5 UMA anuales (163 mil 465 pesos en 2021)
Tabla 4 Distribucioacuten por deciles de ingresos de las deducciones personales Ejercicio fiscal 2018
Fuente Elaboracioacuten propia con datos del Presupuesto de Gastos Fiscales 2020
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PACI
DAD
1 005 0 013 0 0 0 077 0 0 0
2-9 241 2543 2975 955 775 1136 1785 325 2056 1342
10 9753 7457 7014 9044 9225 8863 8139 6751 7945 8658
Los beneficios de las deducciones personales tienden a concentrarse entre las personas con mayores ingresos dado que el ISR es un impuesto disentildeado bajo el princi-pio de progresividad lo que significa que mientras maacutes ingresos tenga una persona debe pagar maacutes impuestos
Las deducciones personales rompen con este principio pues mientras maacutes ingresos tenga una persona obtiene un beneficio mayor a comparacioacuten de alguien con meno-res ingresos (Recuadro 34)
92
70 La Auditoriacutea Superior de la Federacioacuten detectoacute que el Presupuesto de Gastos Fiscales (el documento elaborado por la SHCP que contiene las estimaciones anuales de los gastos fiscales) es elaborado sin coordinacioacuten interna y de manera inercial lo cual significa que no existe certeza sobre la veracidad de los montos reportados Esto se debe a que no existe ldquoun sistema que permita documentar si los montos reales aplicados por cada gasto fiscal fueron mayores o menores a las estimaciones publicadas por la SHCP ni con un sistema de comprobacioacuten fiscal que permita verificar que la renuncia recaudatoria asociada a dichos beneficios fiscales se realizoacute conforme al marco normativo en materia fiscal vigenterdquo ASF 2020 Disentildeo de la Poliacutetica de Ingresos Presupuesto de Gastos Fiscales Auditoriacutea de Desempentildeo 2018-0-06100-07-1725-2019 1725-GB71 El teacutermino correcto es creacutedito fiscal pero se ha elegido el teacutermino ldquocreacutedito tributariordquo para diferenciarlo de los creacuteditos fiscales entendidos como los recursos que el Estado tiene derecho a percibir por parte de los contribuyentes con motivo del cumplimiento o incumplimiento de sus obligaciones fiscales o administrativas de conformidad con el artiacuteculo 4 del Coacutedigo Fiscal de la Federacioacuten
RECUADRO 34 EJEMPLO DEDUCCIONES VS CREacuteDITOS TRIBUTARIOS
En 2020 Daniela ganoacute $200 mil pesos mientras que Federico percibioacute $4 millones de pesos Por su nivel de ingresos a Daniela le corresponde pagar una tasa mar-ginal del 2136 mientras que a Federico una tasa mar-ginal del 35 Visto de otra forma esto significa que la tasa marginal de Daniela es 61 menor a la tasa que le corresponde a Federico
Ahora imaginemos que ambas personas depositaron $2000 pesos en su fondo para el retiro y que luego dedu-jeron ese gasto Bajo este escenario Daniela podriacutea pagar
$427 pesos menos mientras que por el hecho de tener maacutes ingresos Federico podriacutea pagar $700 pesos menos de ISR Esto significa que por el mismo gasto deducible de $2000 Federico obtiene un beneficio 61 mayor que el de Daniela
Si la deduccioacuten personal fuera sustituida por un creacutedito tributario equivalente al 25 de ese gasto independien-temente de sus niveles de ingresos entonces ambas per-sonas podriacutean recibir el mismo beneficio de $500 pesos
Por otro lado las autoridades hacendarias no evaluacutean si las deducciones personales mdashy en realidad el resto de los gastos fiscalesmdash son efectivas para promover el acceso a servicios educativos de salud y seguridad social Esto es auacuten maacutes grave si tomamos en cuenta que conforme a la Auditoriacutea Superior de la Federacioacuten la informacioacuten puacuteblica sobre las renuncias tributarias no es totalmente confiable (ASF 2020)70
Una opcioacuten menos costosa para el Estado consiste en reemplazar las deducciones personales por creacuteditos tributarios71 Los creacuteditos tributarios tambieacuten son gas-tos fiscales que reducen el monto de impuestos a pa-gar pero a diferencia de las deducciones personales el monto a reducir en los impuestos es calculado con una misma tasa para todos los contribuyentes Esto se debe a que los creacuteditos tributarios no se aplican sobre los in-gresos anuales de las personas sino sobre el ISR ya de-terminado (Recuadro 34)
A fin de limitar la peacuterdida recaudatoria por el concepto podriacutea establecerse un liacutemite maacuteximo de beneficio a otor-garse por las autoridades fiscales por gastos personales conforme al promedio de gastos deducibles que repor-tan los contribuyentes De acuerdo con el Presupuesto de Gastos Fiscales 2020 en 2018 las personas en el decil
10 reportaron en promedio gastos deducibles sujetos al liacutemite global por $359657 pesos Ya que estas represen-tan 75 de las deducciones personales el liacutemite aplicable a los creacuteditos tributarios podriacutea situarse en $47954 pesos (17 UMA anuales)
93
Mejorar la progresividad de nuestro sistema tributario tambieacuten implica reducir la discrecionalidad de la toma de decisiones y garantizar el mayor acceso a la informacioacuten puacuteblica En la medida en que la ciudadaniacutea tenga certeza de que el marco tributario no estaacute siendo utilizado para be-neficiar injustificadamente a los contribuyentes de ciertos grupos o mayores ingresos seraacute maacutes probable fortalecer la relacioacuten entre la ciudadaniacutea y el Estado e incentivar el cumplimiento voluntario de las obligaciones fiscales72
En este sentido uno de los mayores pendientes con-siste en mejorar la regulacioacuten en torno al disentildeo imple-mentacioacuten y evaluacioacuten de la poliacutetica de gastos fiscales
Adicionalmente en esta seccioacuten se desarrolla la impor-tancia de fortalecer el marco juriacutedico en torno al etique-tado de impuestos para asiacute garantizar que los recursos recaudados efectivamente se destinen hacia nuestros sistemas de salud y educacioacuten
En teacuterminos de transparencia una medida que contribui-riacutea a que la ciudadaniacutea pueda evaluar el rol redistributivo de la poliacutetica tributaria radica en publicar los datos admi-nistrativos sobre declaraciones de impuestos garanti-zando que el proceso de anonimizacioacuten de dicha informa-cioacuten no impacte en la posibilidad de procesar e interpretar la informacioacuten disponible
Los gastos fiscales son poliacuteticas econoacutemicas y sociales implementadas a traveacutes de las normas tributarias que le permiten a las personas y empresas pagar menos im-puestos Actualmente existen por lo menos 108 gastos fiscales con distintos objetivos y en favor de distintos tipos de contribuyentes los cuales en 2021 significaraacuten una renuncia recaudatoria aproximada a 33 del PIB (SHCP 2020)
Los gastos fiscales carecen de un marco regulatorio in-tegral mdashno existe una definicioacuten legal del teacutermino73mdash son poco transparentes y ninguna autoridad tiene la obliga-cioacuten de rendir cuentas sobre sus resultados Estas po-liacuteticas tambieacuten han sido cuestionadas por complejizar las normas fiscales y propiciar la evasioacuten y elusioacuten fis-cal74 y maacutes importante auacuten porque suelen contribuir al
aumento de la desigualdad de ingresos entre la pobla-cioacuten (Villela et al 2009)
Este tipo de instrumentos pueden adquirir diversas formas y existen en todos los impuestos federales Algunas modali-dades como los creacuteditos tributarios son considerados maacutes justos porque otorgan a todos los contribuyentes el mismo beneficio sin importar su nivel de ingresos mientras que las deducciones benefician principalmente a las personas y empresas de mayores ingresos (Ross 2018) Otros tipos de gastos fiscales como la tasa de 0 de IVA en alimentos y medicinas fortalecen el poder adquisitivo de las perso-nas con menores recursos aunque en teacuterminos absolutos benefician maacutes a quienes tienen mayores ingresos (Minzer amp Soliacutes 2014)
33 OPCIONES PARA FORTALECER LA TOMA DE DECISIONES Y REDUCIR LA DISCRECIONALIDAD
331 REGULAR LA POLIacuteTICA DE BENEFICIOS FISCALES (GASTOS FISCALES)
72 OCDE 2019c Tax Morale httpsdoiorghttpsdoiorghttpsdoiorg101787f3d8ea10-en Ortiz Covarrubias (2020) Moral Triburia Factores que afectan el pago de impuestos CIEP Recuperado de httpsciepmxjkfH73 La SCJN los ha caracterizado como aquellos que originan la extincioacuten y disminucioacuten de tributos traducidos en la no obtencioacuten de un ingreso puacuteblico como consecuencia de la concesioacuten de beneficios fiscales orientados al logro de la poliacutetica econoacutemica o social adoptada en una eacutepoca determinada Tesis Conceptos acreditables contra impuestos federales Si su establecimiento es otorgado a tiacutetulo de beneficio les resulta aplica-ble la garantiacutea general de igualdad 74 En este sentido quizaacutes los casos que mejor reflejan las consecuencias de estas poliacuteticas son las amnistiacuteas fiscales de 2007 y 2013 cuando el Congreso aproboacute programas masivos de condonacioacuten de impuestos que beneficiaron principalmente a los grandes contribuyentes del paiacutes Estas amnistiacuteas no son un caso aislado pues existen otros gastos fiscales que favorecen injustificadamente a los contribuyentes de mayores ingresos Para maacutes informacioacuten veacutease Fundar (2016) Privilegios Fiscales Beneficios Inexplicables Para Unos Cuantos
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Asimismo la informacioacuten no es del todo confiable y en teacuterminos de su gestioacuten la coordinacioacuten entre la SHCP y el SAT es insuficiente para la generacioacuten de datos ade-cuados Eacutestos y otros problemas fueron identificados recientemente por la ASF que al revisar la poliacutetica de gastos tributarios implementada en el periodo 2012-2018 concluyoacute que la SHCP desconoce los alcances y la utilidad econoacutemica y social de las renuncias recaudato-rias del Estado (ASF 2019)75
Los gastos fiscales pueden ser creados por el Legislativo y el Ejecutivo conforme a sus atribuciones constitucionales en materia tributaria El Legislativo praacutecticamente puede crear los gastos fiscales que considere pertinentes siem-pre y cuando persigan un fin econoacutemico o social contem-plado en la Constitucioacuten76 Por su parte el Ejecutivo soacutelo puede crear este tipo de poliacuteticas conforme el artiacuteculo 39
del Coacutedigo Fiscal de la Federacioacuten CFF el cual contempla la posibilidad de condonar y exentar impuestos con motivo de un desastre natural o una emergencia econoacutemica y el establecimiento de subsidios y estiacutemulos fiscales
Maacutes allaacute de las reglas anteriores tanto el Legislativo como el Ejecutivo pueden crear gastos fiscales sin aportar evi-dencia que justifique su necesidad En los hechos esto ha dado lugar a que los gastos tributarios se disentildeen e implementen sin controles suficientes Para prevenir que esto ocurra es necesario que cualquier gasto tributario sea aprobado con base en argumentos robustos y trans-parentes que justifiquen su legitimidad En este sentido una buena praacutectica delimitada por la Corte Constitucio-nal de Colombia77 consiste en aplicar un examen de pro-porcionalidad que evaluacutee la racionalidad necesidad y los costos-beneficios de este tipo de poliacuteticas
75 Disentildeo de la Poliacutetica de Ingresos Presupuesto de Gastos Fiscales Auditoriacutea de Desempentildeo 2018-0-06100-07-1725-2019 1725-GB httpswwwasfgobmxTransInformesIR2018cDocumentosAuditorias2018_1725_apdf 76 Al respecto veacutease Suprema Corte de Justicia de la Nacioacuten Primera Sala Amparo en Revisioacuten 2822014 77 Al analizar la constitucionalidad de los programas de condonacioacuten de impuestos en la sentencia C-74315 la Corte Constitucional de Colombia determinoacute que este tipo de gastos tributarios deben presumirse como inconstitucionales por transgredir el principio de generalidad tributaria y por lo tanto deben justificarse conforme a un test de proporcionalidad
CUADRO 5 EXAMEN PARA EL DISENtildeO Y RENOVACIOacuteN DE LOS GASTOS FISCALES
1 Examen de racionalidad Evaluar si el gasto tributario constituye un medio eficaz para promover los fines cons-titucionales que pretenden perseguir
2 Examen de necesidad Comprobar que los gastos tri-butarios sean estrictamente necesarios para la consecu-cioacuten de esos fines o si por el contrario existen alternati-vas factibles maacutes convenientes
3 Examen de ponderacioacuten Evaluar si los beneficios son mayores a los costos que supone renunciar a la recauda-cioacuten en teacuterminos de desigualdad eficiencia econoacutemica y administrativa o transparencia
Otra medida que restringiriacutea la aprobacioacuten discrecional de los gastos fiscales consiste en incluir una claacuteusula de vencimiento Este mecanismo permitiriacutea que tras con-cluir un determinado periodo la SHCP esteacute obligada a evaluar puacuteblicamente los resultados y soacutelo decidir reno-var un gasto tributario si cumple nuevamente con el test de proporcionalidad previamente desarrollado
Puesto que los gastos fiscales son poliacuteticas sociales y econoacutemicas seriacutea posible restringir el acceso a este tipo de poliacuteticas a los contribuyentes de altos ingresos o utilidades Esto podriacutea realizarse por ejemplo permi-tiendo que soacutelo las empresas y personas de bajos o me-dios ingresos puedan beneficiarse por la viacutea tributaria Otra posibilidad consiste en establecer que las empre-
95
sas que reinviertan sus utilidades o incrementen los sa-larios de los y las trabajadoras puedan acceder a estos beneficios (IGF 2020)
En teacuterminos de transparencia y rendicioacuten de cuentas tambieacuten existen pendientes Al respecto la publicacioacuten del proacuteximo Documento de Renuncias Recaudatorias (anteriormente llamado Presupuesto de Gastos Fisca-les) deberiacutea acompantildearse de una base de datos que con-tenga los valores originales reportados asociando dicha informacioacuten con los deciles y percentiles de ingresos a los que correspondan los contribuyentes
Adicionalmente el artiacuteculo 27 de la Ley de Ingresos de la Federacioacuten (LIF) 2021 que regula el tipo de informacioacuten que debe incluir el Documento de Renuncias Recauda-torias deberiacutea ser modificado para que todos los gastos tributarios independientemente de sus fechas de crea-cioacuten y duracioacuten sean transparentados pues actualmen-te la SHCP soacutelo estaacute obligada a reportar el 30 de junio los gastos fiscales que estaraacuten vigentes el proacuteximo ejerci-cio fiscal En los hechos esto ya ha provocado que las amnistiacuteas fiscales de 2007 2009 2013 y 2017 no fueran reportadas
332 REGULAR EL ETIQUETADO DE IMPUESTOSEl etiquetado de impuestos se refiere a la asignacioacuten de ingresos de una fuente tributaria especiacutefica a un gasto particular Ante los retos que impone la pandemia por la Coivd-19 este mecanismo contribuiriacutea a garantizar que los recursos recaudados se dirijan hacia la proteccioacuten de los derechos sociales como la salud y la educacioacuten asiacute como otros mecanismos para reducir la desigualdad en lugar de destinarse a finalidades distintas a la proteccioacuten de los de-rechos exacerbados por la crisis sanitaria y econoacutemica
El etiquetado de impuestos es un mecanismo a disposi-cioacuten de nuestros legisladores que se ha explorado pocas veces a comparacioacuten del etiquetado de otro tipo de con-tribuciones como las aportaciones de seguridad social y los derechos En materia tributaria el antecedente maacutes reciente fue el etiquetado de recursos por concepto del IEPS a bebidas azucaradas los cuales debiacutean destinarse a programas relacionados con la reduccioacuten de la desnu-tricioacuten y la obesidad ampliar la cobertura de servicios de agua potable en localidades rurales y proveer de bebede-ros a las escuelas puacuteblicas con mayor rezago educativo
El etiquetado del IEPS a bebidas azucaradas estuvo vi-gente del 2014 al 2019 pero los recursos recaudados no fueron destinados hacia los fines previstos (CIEP 2020) Entre otras razones esto se debioacute a la falta de mecanis-mos legales para garantizar que los recursos recauda-dos efectivamente fueran dirigidos hacia programas presupuestarios en materia de salud y educacioacuten
En principio cualquier tipo de impuesto podriacutea ser eti-quetado pero aquellos que persiguen un fin extra-fiscal deberiacutean regirse bajo este mecanismo Los impuestos con fines extrafiscales son creados con la intencioacuten de desalentar ciertos haacutebitos de consumo o actividades
econoacutemicas (consumo de tabaco bebidas azucaradas o gasolina por ejemplo) que impactan negativamente en diversas esferas como la salud de las personas o el me-dio ambiente Puesto que el consumo de ciertos produc-tos causa costos extras para la sociedad el beneficio del etiquetado de impuestos es que los recursos obtenidos se utilizan directamente para subsanar los costos extras incurridos ya sea mediante un mayor presupuesto para el sector salud o mayor inversioacuten en transporte puacuteblico entre otros
Entre este tipo de impuestos se encuentran el IEPS a be-bidas azucaradas alcohol tabaco y alimentos con alto contenido caloacuterico ademaacutes del consumo de gasolina y la utilizacioacuten de plaguicidas Otro tipo de impuestos que podriacutean ser etiquetados bajo este mecanismo son aque-llos que tengan como principal finalidad la redistribucioacuten de la riqueza como el impuesto a la riqueza neta o el ISR recaudado por concepto de herencias donaciones y ga-nancias de capital
Para que los recursos recaudados a traveacutes de impuestos extrafiscales efectivamente sean utilizados para cum-plir los objetivos sociales y econoacutemicos para los que fue-ron creados es indispensable mejorar el marco juriacutedico de nuestro ciclo presupuestario En este sentido la (Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria) LFPRH debe reformarse para sentildealar expliacutecitamente el destino especiacutefico de una contribucioacuten y que ello se vea expresamente reflejado y explicado en el PEF De igual forma las disposiciones juriacutedicas de cada impuesto de-beraacuten sentildealar expresamente que los recursos recauda-dos seraacuten utilizados para los fines extrafiscales que les dieron origen (CIEP 2020)
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333 TRANSPARENTAR LAS DECLARACIONES DEL ISRLa disponibilidad de la informacioacuten tributaria es de suma importancia para el anaacutelisis de la distribucioacuten del ingreso y el impacto de la poliacutetica fiscal Sumaacutendose a la tendencia internacional en agosto de 2017 el SAT publicoacute por primera vez diversas bases de datos con informacioacuten de las decla-raciones anuales de las personas fiacutesicas y morales Estas bases de datos conocidas como SAT Maacutes Abierto fueron publicadas en cumplimiento a lo establecido en el Artiacuteculo Deacutecimo Noveno Transitorio de la LIF 2017
Sin embargo SAT Maacutes Abierto resultoacute ser un ejercicio poco transparente pues aunque la propia ley estableciacutea que esta informacioacuten debe actualizarse cada dos antildeos desde 2018 esto no ha sucedido y asiacute la uacuteltima informacioacuten dis-ponible corresponde al ejercicio fiscal de 2015 Ademaacutes la metodologiacutea empleada para anonimizar la informacioacuten de los contribuyentes es decir el proceso por el cual deja de ser posible establecer el nexo entre un dato y el sujeto al que se refiere no ha sido del todo transparentada y conlle-va diversos problemas en el uso de las estadiacutesticas
El proceso de anonimizacioacuten altera los valores originales de los datos de los contribuyentes y por lo tanto resulta imposible realizar operaciones contables baacutesicas como calcular los ingresos y los impuestos pagados de cada per-sona Ademaacutes durante la anonimizacioacuten de las bases de datos se eliminan aquellos contribuyentes con utilidades e ingresos maacutes altos por lo que es imposible conocer la car-ga fiscal de este grupo
Por lo tanto el proceso de anonimizacioacuten debe replantear-se de forma que omita informacioacuten individual sensible (nombre y RFC) pero mantenga la integridad de la informa-cioacuten presentada Las modificaciones podriacutean guiarse en praacutecticas exitosas en otros paiacuteses que logran salvaguardar la identidad de los contribuyentes y mantener consistencia
y capacidad analiacutetica de los datos puacuteblicos (OECD 2019 Romo amp Garciacutea 2008)
En particular los datos deben presentarse de forma que las observaciones individuales tengan un grado de consis-tencia con la informacioacuten original a fin de tener certeza de que representan de forma adecuada a un individuo anoni-mizado Es decir los datos individuales deben de mantener relacioacuten con las identidades contables pertinentes
Asimismo el cataacutelogo de variables incluidas puede am-pliarse para tener mejor informacioacuten tributaria En parti-cular seriacutea conveniente incluir las provisiones fiscales de forma desagregada de acuerdo con su tipo como las de-ducciones exenciones y estiacutemulos fiscales de cada contri-buyente Por otro lado las observaciones con ingresos al-tos o atiacutepicos no deben eliminarse a fin de poder asesorar la concentracioacuten de los ingresos en la poblacioacuten
La inclusioacuten de maacutes informacioacuten sobre los contribuyentes sin comprometer la anonimidad seriacutea relevante para el anaacutelisis oportuno de los datos Entre otros podriacutean incluir-se la edad sexo sector de empleo reacutegimen fiscal y locali-dad de los contribuyentes
Finalmente la obligacioacuten de elaborar y transparentar las bases de datos deberiacutea incluirse en la LFPRH o bien en el CFF a fin de garantizar la provisioacuten de la informacioacuten re-levante Asimismo los datos originales de las declaracio-nes antes de las modificaciones estadiacutesticas a las que son sometidos deberiacutean ser entregados al INEGI para su mejor aprovechamiento con objetivos de anaacutelisis en materia de desarrollo social y desigualdad econoacutemica78
78 Lo anterior conforme al artiacuteculo 69 del Coacutedigo Fiscal de la Federacioacuten que faculta al INEGI para acceder a la informacioacuten de los contribuy-entes para el ejercicio de sus atribuciones entre las cuales destaca el desarrollo social y el intereacutes nacional seguacuten los artiacuteculos 3ro y 53 de la Ley del Sistema Nacional de Informacioacuten Estadiacutestica y Geograacutefica
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34 IMPLICACIONES DE POLIacuteTICA PUacuteBLICA EN MATERIA TRIBUTARIAEste capiacutetulo ha desarrollado diversas opciones de poliacuteti-cas tributarias que contribuiriacutean a ampliar el espacio fiscal y mitigar los efectos de esta crisis Ademaacutes gravar el patri-monio y los ingresos de las personas con mayor capacidad econoacutemica y reducir la discrecionalidad de nuestro siste-ma tributario fortaleceriacutean la legitimidad y el desempentildeo redistributivo de nuestra poliacutetica fiscal
En materia de tributacioacuten al patrimonio este capiacutetulo ha abordado las implicaciones consideraciones para el dise-ntildeo y el potencial recaudatorio de los siguientes impuestos Impuesto a la Riqueza Neta Conforme a nuestras esti-maciones si las personas con una riqueza neta superior a 10 mil 746 millones de pesos pagaran un impuesto al patri-monio de 35 la recaudacioacuten anual adicional podriacutea as-cender a $99 mil millones de pesos
Herencias y donaciones Actualmente la ley exenta to-talmente el pago de ISR por concepto de herencias y en ciertos casos los ingresos por donaciones Al comparar-nos con otros paiacuteses latinoamericanos la recaudacioacuten potencial del impuesto podriacutea encontrarse en un ran-go de entre $5 mil millones y $30 mil millones de pesos (entre 002 y 012 del PIB) en cambio al considerar algunas economiacuteas de la OCDE el potencial recaudato-rio estariacutea entre los $50 mil y $170 mil millones de pesos (entre 02 y 07 del PIB)
Predial Si todas las entidades federativas adoptaran un disentildeo progresivo similar al de la Ciudad de Meacutexico iguala-ran valores catastrales con los de mercado y no recurrieran a gastos fiscales como descuentos por pronto pago se po-driacutean recaudar hasta $378 mil millones de pesos anualmen-te (15 del PIB)
Tenencia Para impedir la extincioacuten de este impuesto poner fin a la carrera hacia el abismo y explotar el poten-cial recaudatorio de la Tenencia se requiere de un acuerdo nacional Conforme a nuestras estimaciones si todas las entidades recaudaran lo mismo de Tenencia que la Ciudad de Meacutexico en teacuterminos per caacutepita los ingresos pasariacutean de $18283 a $80480 millones de pesos
En materia de ISR personal este capiacutetulo desarrolloacute diver-sos aspectos que reducen la posibilidad de gravar a las per-sonas de altos ingresos
Disentildeo de las tarifas El disentildeo actual propicia que las personas de los deciles maacutes altos paguen relativamente pocos impuestos La tasa marginal maacutes alta en Meacutexico es
relativamente baja vis-agrave-vis aquella de los paiacuteses avanza-dos Adicionalmente puesto que el 1 con mayores ingre-sos del paiacutes percibe rentas similares a sus contrapartes en paiacuteses como como Israel Alemania y Suiza y mayores a los niveles observados en la Repuacuteblica de Corea podriacutea eva-luarse la modificacioacuten a la estructura de las tarifas En el paiacutes hay 11 tasas marginales y los incrementos entre una y otra se atenuacutean al final de la escalera Esta estructura po-driacutea ser regresiva en la medida en la que implica mayores incrementos en la carga tributaria dada un alza en el ingre-so para los sectores de la poblacioacuten con menos recursos De acuerdo con diversas estimaciones de incrementarse a 52 la tasa marginal maacutes alta la recaudacioacuten podriacutea as-cender al 03 del PIB
El tratamiento preferencial a las ganancias de capital Quienes tienen la posibilidad de obtener ingresos a traveacutes de la enajenacioacuten de activos gozan de diversos tratamien-tos preferenciales En materia de enajenacioacuten de acciones en las bolsas de valores se ha planteado sustituir la tasa del 10 por las tasas de ISR que actualmente deben pagar las personas asalariadas es decir hasta 35 Respecto a las ganancias de capital por enajenacioacuten de casa-habita-cioacuten se ha analizado reducir la exencioacuten vigente equiva-lente a $46 millones de pesos por un umbral de entre $13 y 25 millones de pesos el cual es ligeramente superior al promedio del valor de las viviendas en Meacutexico Adicional-mente este apartado ha examinado que en el reacutegimen de enajenacioacuten de bienes se elimine la posibilidad de calcular el ISR mediante dos procedimientos y de elegir aquella tasa que implique pagar menos impuestos
Deducciones personales Las deducciones persona-les se concentran en las personas de mayores ingresos pues ademaacutes de recaer sobre servicios que adquieren este grupo por su propia naturaleza benefician a quienes tributan a una tasa maacutes alta Para reducir la regresividad de estas poliacuteticas econoacutemicas y sociales sin impactar a la clase media se ha propuesto sustituirlas por creacuteditos tributarios hasta un liacutemite de $47954 pesos (17 UMAs anuales) A diferencia de las deducciones en los creacuteditos fiscales la reduccioacuten en impuestos es calculada para to-das las personas usando la misma tasa
El uacuteltimo apartado de este capiacutetulo ha desarrollado diver-sas opciones para mejorar el proceso de toma de deci-siones y la transparencia de nuestro sistema tributario pues la discrecionalidad vigente propicia la creacioacuten de beneficios fiscales de manera injustificada impacta en el destino de los recursos puacuteblicos y obstaculiza el anaacutelisis del impacto redistributivo de la poliacutetica tributaria dantildean-
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do asiacute la legitimidad del sistema y la moral tributaria de la sociedad mexicana
Gastos Fiscales Tanto el Legislativo como el Ejecutivo pueden crear gastos fiscales sin justificar su necesidad ni costos-beneficios y la SHCP tampoco estaacute obligada a evaluar perioacutedicamente sus resultados Los gastos fisca-les son poliacuteticas econoacutemicas y sociales que reducen los recursos disponibles (en 2021 aproximadamente 33 del PIB) y que suelen traer consigo maacutes desventajas que beneficios Para reducir la discrecionalidad de estas poliacuteti-cas se han expuesto diversas opciones aplicar un test de proporcionalidad que evaluacutee la racionalidad necesidad y los costos-beneficios de este tipo de poliacuteticas tanto en su aprobacioacuten como en su renovacioacuten incluir una claacuteusula de vencimiento en todo gasto tributario permitir su acceso a las personas fiacutesicas de bajos ingresos o a las empresas que reinviertan sus utilidades o incrementen el salario de los y las trabajadoras
Etiquetado de Impuestos En el marco de esta crisis el etiquetado de impuestos contribuiriacutea a garantizar que los recursos recaudados se dirijan hacia programas pre-supuestarios en materia de salud y educacioacuten en lugar de destinarse hacia otro tipo de planes no relacionados con los efectos de la crisis sanitaria y econoacutemica Al respecto se ha planteado que la LFPRH sea reformada para sentildealar
expliacutecitamente el destino especiacutefico de una contribucioacuten y que ello se vea expresamente reflejado y explicado en el PEF Ademaacutes las disposiciones juriacutedicas de cada impuesto deberiacutean sentildealar expresamente que los recursos recau-dados seraacuten utilizados para los fines extrafiscales que les dieron origen
Transparencia de las declaraciones de ISR La dispo-nibilidad de la informacioacuten tributaria es de suma impor-tancia para el anaacutelisis de la distribucioacuten del ingreso y el impacto de la poliacutetica fiscal Aunque en 2017 se publica-ron por primera vez diversas bases de datos con informa-cioacuten sobre el pago de ISR en la praacutectica ldquoSAT Maacutes Abiertordquo resultoacute ser un ejercicio poco transparente y accesible El proceso de anonimizacioacuten de estas bases debe replan-tearse para que las observaciones individuales tengan un grado de consistencia con la informacioacuten original a fin de tener certeza de que representan de forma adecuada a un individuo anonimizado y representar con maacutes exactitud los niveles de desigualdad Tambieacuten seriacutea conveniente incluir las provisiones fiscales de forma desagregada de acuerdo con su tipo como las deducciones exenciones y estiacutemulos fiscales de cada contribuyente mientras que las observaciones con ingresos altos o ldquoatiacutepicosrdquo no deben de eliminarse a fin de poder asesorar la concentracioacuten de los ingresos en la poblacioacuten
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ANEXOSAnexo 1 Metodologiacutea de estimacioacuten de recaudacioacuten potencial de predial
En resumen la estimacioacuten de recaudacioacuten potencial de predial cuenta con cuatro supuestos importantes 1) su-pone que el valor catastral es igual al precio de merca-do (estimado tambieacuten como se explica maacutes adelante) 2) supone que se logra recaudar correctamente todo el predial de todas las propiedades sin descuentos o gas-tos fiscales (estos dos primeros supuestos implican una sobreestimacioacuten del total) 3) supone que cada hogar soacutelo es propietario como maacuteximo de una propiedad inmueble ya que no hay informacioacuten suficiente para saber cuaacutentas propiedades posee cada hogar y 4) no incluye datos so-bre los bienes inmuebles propiedad de personas morales (estos dos uacuteltimos supuestos disminuyen el total de re-caudacioacuten estimada)
Para la estimacioacuten se utilizan como fuentes de datos 1) la Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares (ENI-GH) del INEGI con el ajuste a cuentas nacionales hecho por el EVALUacuteA CDMX77 asiacute como 2) los datos del Iacutendice SHF de Precios de la Vivienda en Meacutexico a nivel estatal publicados por la Sociedad Hipotecaria y Financiera (SHF) Dicho lo anterior las etapas para la estimacioacuten de la recaudacioacuten potencial se pueden sistematizar en los siguientes pasos
1 Se estima el porcentaje de hogares que son propie-tarios de bienes inmuebles seguacuten veintiles de ingreso corriente total Para dicha estimacioacuten se utilizan dos in-dicadores proveinientes de la ENIGH a) hogares que en la variable ldquotenenciardquo declaran ser duentildeos de la vivienda que habitan (ya sea que la estaacuten pagando o estaacute totalmente pa-gada) y b) hogares que declaran recibir ingresos por rentas de propiedad inmueble tales como casas edificios loca-les y otros inmuebles que estaacuten dentro del paiacutes
2 Se estima el precio promedio de las viviendas que habitan los hogares seguacuten veintiles Para esto se calcu-la el valor de las viviendas a partir de la renta que se paga
mensualmente por esta (o la estimacioacuten de la renta de la vi-vienda para quienes no pagan) nuevamente con base en la ENIGH Siguiendo metodologiacuteas de estimacioacuten del valor de vivienda a partir del costo de alquiler se multiplica la renta anual por 2078 Esta distribucioacuten de precios se trasladoacute a precios del antildeo 2020
La distribucioacuten de valores de propiedad inmueble obte-nidos se ajusta de acuerdo con los datos de precios de viviendas que genera la SHF que contienen datos dispo-nibles para los percentil 25 50 y 75 con desagregacioacuten a nivel estatal Con base en estos datos se calculan factores de ajuste entre los precios de la distribucioacuten que viene de la ENIGH y los precios de SHF De este modo se ajusta la dis-tribucioacuten de precios de vivienda seguacuten veintiles de ingreso de los hogares y estados
3 Caacutelculo de distribucioacuten del valor de las propiedades inmuebles Por uacuteltimo se calcula la distribucioacuten del valor de las propiedades inmuebles mediante el cruce de las dos variables antes calculadas a) la distribucioacuten de pre-cios de vivienda seguacuten veintiles de ingreso de los hogares asiacute como b) el porcentaje de hogares propietarios de la vi-vienda que habitan o que reciben ingresos por rentas de bienes inmuebles tambieacuten seguacuten percentiles de ingreso
4 Caacutelculo de la recaudacioacuten potencial de predial con base en la distribucioacuten estimada del valor de las propiedades inmuebles Por uacuteltimo se utilizan las 32 distribuciones (una para cada estado) de precios de vi-vienda por veintiles para estimar cuaacutento se recaudariacutea en promedio por cada una de las observaciones (otra vez a nivel veintil-estado) La estructura tributaria uti-lizada es la de la Ciudad de Meacutexico que utiliza una tarifa progresiva y cuya distribucioacuten de rangos y porcentaje cobrado puede encontrarse en el Coacutedigo Fiscal de la Ciudad de Meacutexico
77 Consejo de Evaluacioacuten del Desarrollo Social de la Ciudad de Meacutexico (2019) Metodologiacutea de ajuste de los datos del ingreso de los hogares de las Encuestas Nacionales de Ingresos y Gastos de los Hogares a Cuentas Nacionales Recuperado de httpsbitly3eAaqm8
78 CEste factor de 20 proviene de la literatura del price-to-rent ratio que en general encuentra que el factor de ajuste deberiacutea ubicarse entre 10 y 20 dependiendo del contexto especiacutefico Por ejemplo en la Colonia Del Valle en la Ciudad de Meacutexico el factor es de 22 (httpswwwforbescommxrentar-es-tirar-dinero-a-la-basura) Otras estimaciones encuentran un factor de 15 (httpswwwbbvaresearchcomwp-contentuploads201501EW_Vivienda-_enpdf) En cualquier caso maacutes adelante se v vuelven a ajustar estos precios de acuerdo con la informacioacuten captada por la SHF de alta confiabilidad
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Anexo 2 Deducciones Personales Concepto fundamento y costo
DEDUCCIONES PERSONALES 2018
CONCEPTO FUNDAMENTO IMPORTE GASTO MDP
Honorarios meacutedicos dentales por servicios profesionales en
materia de psicologiacutea y nutricioacuten y otros gastos hospitalarios
LISR art 151 fraccioacuten I 6012
Primas de seguros de gastos meacutedicos LISR art 151 fraccioacuten VI 3158
Honorarios meacutedicos dentales o de enfermeriacutea por discapacidad e
incapacidad LISR art 151 fraccioacuten I 23
Gastos de funerales LISR art 151 fraccioacuten II 187
Donativos no onerosos ni remunerativos LISR art 151 fraccioacuten III 1333
Intereses reales pagados por creacuteditos hipotecarios LISR art 151 fraccioacuten IV 11251
Depoacutesitos en las cuentas especiales para el ahorro asiacute como
primas de contratos de seguros de planes de pensiones y acciones de
sociedades de inversioacuten sin que excedan de 152 mil pesos anuales
LISR art 185 1941
Aportaciones a la subcuenta de aportaciones complementarias de
retiro a las cuentas de planes personales de retiro contratados de manera
individual o colectiva asiacute como aportaciones a la subcuenta de
aportaciones voluntarias LISR art 151 fraccioacuten V 655
Colegiaturas Decreto Presidencial del 26 de diciembre de
2013 2900
Gastos de transportacioacuten escolar LISR art 151 fraccioacuten VII 70
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IMPLICACIONES DE POLIacuteTICA PUacuteBLICA
La pandemia por la Covid-19 derivoacute en una crisis econoacutemi-ca sanitaria y educativa en Meacutexico Como consecuencia se ha remarcado la pobreza asiacute como la desigualdad econoacutemica y social que ha existido en el paiacutes durante los uacuteltimos antildeos
Los hogares han percibido los efectos econoacutemicos de la pandemia principalmente a traveacutes de la caiacuteda en la parti-cipacioacuten laboral a causa del confinamiento y el cierre de empresas Ademaacutes la carga de trabajo domeacutestico para las mujeres ha aumentado por lo que su participacioacuten laboral no se equipara con la participacioacuten laboral de los hombres
Estos efectos conducen a un incremento en la pobreza y la desigualdad de ingresos de geacutenero y de acceso a derechos particularmente el derecho a la salud y a la educacioacuten
La salud y la educacioacuten son derechos constitucionales y son clave para romper con la pobreza y disminuir la des-igualdad Sin embargo los sistemas de salud y educativo se encuentran vulnerables y con recursos cada vez maacutes limitados Durante los uacuteltimos 10 antildeos estos sectores han tenido un financiamiento insuficiente para proporcionar a la poblacioacuten servicios meacutedicos y educativos de manera efectiva y universal
En el sector salud se observa que antildeo con antildeo el presu-puesto se ha visto recortado disponiendo de recursos que no pasan de 29 del PIB mientras que la recomendacioacuten de la OCDE es invertir miacutenimo 6 Ademaacutes la distribucioacuten del presupuesto a las instituciones de salud no considera aspectos demograacuteficos ni epidemioloacutegicos lo cual profun-diza las desigualdades Para atender las necesidades ante la emergencia por Covid-19 se requeririacutea aumentar 094 puntos PIB el presupuesto del sector salud (ver capiacutetulo 2) Esto incluye la contratacioacuten de meacutedicos y enfermeras la compra de pruebas y aumentar el nuacutemero de camas Sin embargo el incremento en el sector salud al cuarto trimestre de 2020 soacutelo fue de 009 puntos del PIB Por lo tanto en el corto plazo se necesitaraacuten mayores recursos para asegurar el acceso efectivo al derecho de la salud
En cuanto a la educacioacuten la peacuterdida de aprendizaje y el abandono escolar derivado del confinamiento pueden tener impactos econoacutemicos en el mediano y largo plazo Se preveacute que la economiacutea de Meacutexico podriacutea disminuir 45 del PIB durante la vida laboral de la generacioacuten que hoy se encuentra en educacioacuten baacutesica secundaria y media supe-rior Ademaacutes la actual generacioacuten de estudiantes podriacutea perder ingresos por casi 10 del PIB mundial Una de las estrategias para llevar a cabo el regreso seguro a clases es el lavado de manos (ver capiacutetulo 2) Sin embargo auacuten existen 62 mil 629 planteles puacuteblicos de educacioacuten baacutesica que necesitan tener la infraestructura de acceso al agua para la instalacioacuten de al menos un lavamanos Para cubrir
esta necesidad baacutesica seraacute necesario aproximadamente 004 del PIB adicional a lo previsto en 2020
El documento La vacuna contra la desigualdad es una ra-diografiacutea de las afectaciones provocadas por la Covid-19 en la poblacioacuten maacutes vulnerable asiacute como su impacto en el acceso a derechos elementales salud y educacioacuten Tam-bieacuten busca ser una guiacutea baacutesica para encontrar formas en que nuestro sistema tributario sea progresivo y acorte la brecha existente entre los extremos de la poblacioacuten en teacuter-minos de ingresos y los recursos sean utilizados de forma eficiente para promover la igualdad de oportunidades para todas y todos los mexicanos Para ello pone en el debate las siguientes opciones de poliacutetica puacuteblica para implemen-tar una vacuna contra la desigualdad profundizada por la Covid-19
Implementar mayores estiacutemulos econoacutemicos para proteger la estructura productiva El apoyo a las MiPy-mes debe reforzarse Ademaacutes es necesario ampliar la red de seguridad social para cubrir a las personas que no tienen acceso a este beneficio principalmente a las mujeres que se han visto mayormente afectadas por el trabajo de cuidados
Disentildeo de programas sociales sostenibles dirigidos a los grupos maacutes vulnerables La peacuterdida de ingresos labo-rales es maacutes evidente en las mujeres las personas adul-tas mayores y la poblacioacuten indiacutegena por lo que programas como seguros de desempleo ingreso miacutenimo vital tempo-ral o subsidios a la noacutemina contribuiriacutean a mitigar el impac-to laboral y a aportar al ingreso miacutenimo de los hogares de estos grupos
Proteger el derecho a la salud y educacioacuten Para garan-tizar el acceso a estos derechos debe redirigirse el finan-ciamiento de los sistemas para poder brindar sus servicios a toda la poblacioacuten y protegerles de los efectos causados por la Covid-19 Es imperante proteger la vida de las perso-nas asegurando el financiamiento de un sistema de salud universal efectivo Ademaacutes para recuperar las peacuterdidas de aprendizajes y reducir la desercioacuten escolar se requiere de un regreso seguro a las escuelas
Una de las razones por las que no se realizaron los ajustes necesarios para desacelerar los efectos de la pandemia es la falta de ingresos puacuteblicos y la resistencia de adquirir deuda para contener la crisis Los ingresos puacuteblicos de Meacutexico eran bajos comparados con paiacuteses similares desde antes de la crisis Por ello es fundamental aumentar los re-cursos puacuteblicos para que se dirijan al disentildeo y aplicacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas que disminuyan la pobreza y desigualdad reforzada por la crisis econoacutemica sanitaria y educativa La implementacioacuten de poliacuteticas tributarias como gravar el patrimonio y los ingresos de personas con mayor capaci-dad econoacutemica y reducir la discrecionalidad del sistema
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tributario contribuiriacutean a ampliar el espacio fiscal y mitigar los efectos de la crisis Ademaacutes estas poliacuteticas fortalece-riacutean la legitimidad y el desempentildeo redistributivo de la po-liacutetica fiscal
En cuanto a la tributacioacuten del patrimonio se observa que el redisentildeo de este tipo de impuestos generariacutea una recauda-cioacuten adicional Se estima que si las personas con una rique-za neta superior a 10 mil 746 millones de pesos en Meacutexico pagaran un impuesto al patrimonio de 35 la recauda-cioacuten anual adicional ascenderiacutea a 99 mil millones de pesos
Por otra parte comparado con paiacuteses latinoamericanos la recaudacioacuten potencial de un impuesto a las herencias y donaciones se encontrariacutea en un rango de entre 5 mil millones y 30 mil millones de pesos (entre 002 y 012 del PIB) Al considerar algunas economiacuteas de la OCDE este potencial estariacutea entre 50 mil y 170 mil millones de pesos (entre 02 y 07 del PIB)
Respecto al impuesto predial si todas las entidades fede-rativas adoptaran un disentildeo progresivo similar al de Ciudad de Meacutexico igualariacutean valores catastrales con los de mer-cado y no recurririacutean a gastos fiscales como descuentos por pronto pago y se recaudariacutean hasta 378 mil millones de pesos anualmente (15 del PIB) Mientras que si todas las entidades recaudaran lo mismo de tenencia que Ciudad de Meacutexico en teacuterminos per caacutepita los ingresos pasariacutean de 18 mil 283 a 80 mil 480 millones de pesos
En materia de ISR personal existen diversos aspectos que reducen la posibilidad de gravar a las personas de altos in-gresos En primera se encuentra el disentildeo de las tarifas En Meacutexico hay 11 tasas marginales y los incrementos entre una y otra disminuyen al final de la escalera Esta estructu-ra podriacutea ser regresiva en la medida en la que implica ma-yores incrementos en la carga tributaria dada un alza en el ingreso para los sectores de la poblacioacuten con menos recur-sos De incrementarse a 52 la tasa marginal maacutes alta la recaudacioacuten ascenderiacutea 03 del PIB
Ademaacutes existe un tratamiento preferencial a las ganan-cias de capital Se ha planteado sustituir la tasa de 10 en materia de enajenacioacuten de acciones en las bolsas de valo-res por las tasas de ISR vigentes (hasta 35) Respecto a las ganancias de capital por enajenacioacuten de casa-habita-cioacuten se ha sugerido reducir la exencioacuten vigente equivalen-te a 46 millones de pesos por un umbral de 13 millones de pesos el cual es ligeramente superior al promedio del valor de las viviendas en Meacutexico Asimismo se ha planteado que en el reacutegimen de enajenacioacuten de bienes se elimine la posi-bilidad de calcular el ISR mediante dos procedimientos y de elegir aquella tasa que implique pagar menos impuestos
Por otro lado las deducciones personales se concentran en las personas de mayores ingresos pues recaen sobre
servicios que adquieren este grupo y benefician a quienes tributan a una tasa maacutes alta Para reducir la regresividad de estas poliacuteticas sin impactar a la clase media se ha pro-puesto sustituirlas por creacuteditos tributarios hasta un liacutemite de 47 mil 954 pesos (17 UMAs anuales) En los creacuteditos fis-cales la reduccioacuten en impuestos es calculada para todas las personas usando la misma tasa
Finalmente se desarrollan opciones para mejorar el pro-ceso de toma de decisiones y la transparencia del sistema tributario con el fin de favorecer el destino de los recursos puacuteblicos y el anaacutelisis del impacto redistributivo de la poliacuteti-ca tributaria Para reducir la discrecionalidad de los gastos fiscales se han planteado diversas opciones como aplicar un test de proporcionalidad que evaluacutee la racionalidad ne-cesidad y los costos-beneficios de este tipo de poliacuteticas incluir una claacuteusula de vencimiento en todo gasto tributa-rio limitar su acceso a las personas fiacutesicas de altos ingre-sos y a las empresas que reinviertan sus utilidades o incre-menten los salarios de los y las trabajadoras y mejorar la informacioacuten puacuteblica disponible de estas poliacuteticas
Asimismo se ha planteado que la Ley Federal de Presu-puesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) sea refor-mada para etiquetar los impuestos y que se sentildeale expliacute-citamente el destino especiacutefico de una contribucioacuten y que ello se vea expresamente reflejado y explicado en el PEF Ademaacutes las disposiciones juriacutedicas de cada impuesto de-beriacutean sentildealar expresamente que los recursos recaudados seraacuten utilizados para los fines extrafiscales que les dieron origen
Conjuntamente la disponibilidad y transparencia de la informacioacuten tributaria es fundamental para el anaacutelisis de la distribucioacuten del ingreso y el impacto de la poliacutetica fiscal El proceso de anonimizacioacuten de bases de datos con infor-macioacuten sobre el pago de ISR debe replantearse para que las observaciones individuales tengan un grado de consis-tencia con la informacioacuten original con el fin de tener cer-teza de que representan de forma adecuada a un individuo anonimizado y representar con maacutes exactitud los niveles de desigualdad Tambieacuten seriacutea conveniente incluir las pro-visiones fiscales de forma desagregada de acuerdo con su tipo (deducciones exenciones y estiacutemulos fiscales de cada contribuyente) mientras que las observaciones con ingresos altos o atiacutepicos no deberiacutean eliminarse para poder asesorar la concentracioacuten de los ingresos en la poblacioacuten
Las opciones de poliacutetica puacuteblica planteadas en este do-cumento no pretenden ser exhaustivas ni limitativas Se espera que el anaacutelisis realizado a traveacutes de los capiacutetulos siente las bases para el debate puacuteblico en materia de po-liacutetica fiscal para la proteccioacuten de los derechos humanos con el fin de tener una vacuna de poliacuteticas puacuteblicas contra la desigualdad profundizada por la Covid-19
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AUTORESORGANIZACIONES INVOLUCRADAS
Centro de Investigacioacuten Econoacutemica y Presupuestaria A C (CIEP)
Centro de investigacioacuten de la sociedad civil sin fines de lucro y apartidista que desde el 2010 contribuye a la com-prensioacuten de la economiacutea y finanzas puacuteblicas en Meacutexico mediante herramientas y anaacutelisis accesibles y teacutecnicamente soacutelidos para mejorar las poliacuteticas puacuteblicas lograr una sociedad maacutes informada y participativa y construir un sistema fiscal sostenible e incluyente en beneficio de las generaciones presentes y futuras Actualmente es dirigido por el Dr Heacutector Juan Villarreal Paacuteez
Fundar Centro de Anaacutelisis A COrganizacioacuten de la sociedad civil plural e independiente con sede en Meacutexico que se rige por los principios de horizonta-lidad y transparencia Fundar se dedica a la incidencia en poliacuteticas e instituciones puacuteblicas a traveacutes de la construccioacuten y socializacioacuten de conocimiento especializado de la reflexioacuten criacutetica y propositiva asiacute como de la experimentacioacuten y vinculacioacuten con actores civiles sociales y gubernamentales Actualmente es dirigida por la Mtra Haydeeacute Peacuterez Garrido
Oxfam Meacutexico AC
Oxfam Meacutexico es parte de un movimiento global que trabaja en 70 paiacuteses para poner fin a la injusticia de la pobreza y acabar con la desigualdad Oxfam Meacutexico busca combatir la desigualdad desde sus raiacuteces a traveacutes de programas cam-pantildeas investigaciones e intervencioacuten en emergencias en un esquema de tres niveles interconectados macro meso y micro Actualmente es dirigida por la Mtra Alexandra Hass Paciuc
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EQUIPO DE INVESTIGACIOacuteN | AUTORES
Sunny Arely Villa JuaacuterezCOMPILADORACentro de Investigacioacuten Econoacutemica y Presupuestaria ACEs maestra en administracioacuten puacuteblica y poliacutetica puacuteblica por la Escuela de Gobierno del Instituto Tecnoloacutegico y de Estu-dios Superiores de Monterrey con estudios en la Escuela de Gobierno John F Kennedy de la Universidad de Harvard y en el Instituto de Poliacutetica Puacuteblica de la Universidad de Georgetown Es licenciada en economiacutea especialista en estudios del presupuesto y gasto puacuteblico sectorial anaacutelisis de incidencia y prospectivos Colaboroacute en el Centro Estudios de las Finanzas Puacuteblicas de la Caacutemara de Diputados en el Centro para el Desarrollo Regional y Nacional y como profesora en el Tecnoloacutegico de Monterrey el IPN y la UNAM Actualmente dirige el aacuterea de poliacutetica social y el fortalecimiento institu-cional en el CIEP Trabaja por una sociedad mejor informada y maacutes participativa en temas fiscales
Alejandra Maciacuteas SaacutenchezDIRECTORA DE INVESTIGACIOacuteNCentro de Investigacioacuten Econoacutemica y Presupuestaria ACRealizoacute el Doctorado en Poliacuteticas Puacuteblicas en el Instituto Tecnoloacutegico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM) Tiene experiencia en evaluacioacuten de programas evaluacioacuten de impacto seguimiento y monitoreo Ha trabajado en el programa Oportunidades y en la Secretariacutea de la Funcioacuten Puacuteblica Asimismo ha llevado a cabo trabajos de consultoriacutea para el Banco Mundial y el Fondo Internacional para el Desarrollo Agriacutecola de las Naciones Unidas Trabajoacute como investi-gadora en la Oficina Regional de Ameacuterica Latina y el Caribe del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) Actualmente es directora de investigacioacuten en el CIEP y se especializa en transferencia de capitales retiro y cambio demograacutefico en conjunto con finanzas puacuteblicas Judith Senyacen Meacutendez MeacutendezCOORDINADORA DE SALUD Y FINANZAS PUacuteBLICASCentro de Investigacioacuten Econoacutemica y Presupuestaria A C (CIEP)Obtuvo una maestriacutea en Administracioacuten con especializacioacuten en Finanzas Corporativas en el Instituto Tecnoloacutegico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM) y licenciada en Economiacutea por la misma institucioacuten Ha cursado es-tudios de Evaluacioacuten Social y Econoacutemica de Proyectos en el ITAM Model for Evaluation of Financing Options de la International Atomic Energy Agency (IAEA) y de Economiacutea de la Salud en el INSP Tiene experiencia en evaluaciones socioeconoacutemicas de proyectos puacuteblicos Se incorporoacute al CIEP en julio 2016 y se desempentildea como coordinadora del aacuterea de Salud y finanzas puacuteblicas Le interesa contribuir a un Meacutexico donde la salud sea un igualador social y no un perpetuador de inequidades
Thamara Martiacutenez VargasCOORDINADORA DE EDUCACIOacuteN Y FINANZAS PUacuteBLICASCentro de Investigacioacuten Econoacutemica y Presupuestaria A C (CIEP)Es licenciada en Economiacutea por la UAM y cuenta con una Especialidad en Econometriacutea Aplicada por la Divisioacuten de Estu-dios de Posgrado de la Facultad de Economiacutea de la UNAM Ha desarrollado investigaciones sobre educacioacuten y mercado laboral en especiacutefico se ha enfocado al estudio de la participacioacuten laboral la informalidad y las condiciones criacuteticas de la ocupacioacuten en Meacutexico Desde 2018 es coordinadora de Educacioacuten y Finanzas Puacuteblicas en CIEP Le interesa la econo-miacutea de geacutenero y la incidencia de la educacioacuten en la movilidad social
Adriaacuten Garciacutea GoacutemezCOORDINADOR DE INGRESOS E IMPUESTOSCentro de Investigacioacuten Econoacutemica y Presupuestaria A C (CIEP)Obtuvo una Maestriacutea en Economiacutea del Medio Ambiente y los Recursos Naturales en la Universidad Nacional de Aus-tralia Es licenciado en Economiacutea por el Instituto Tecnoloacutegico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM) Durante la licenciatura cursoacute un semestre en la Universidad de Melbourne Tiene experiencia profesional en el sector privado como consultor Entre sus intereses se encuentran las poliacuteticas puacuteblicas relacionadas con la economiacutea ambiental de los recursos naturales y al desarrollo social Se incorporoacute al CIEP en enero de 2016 y actualmente es coordinador del aacuterea de Ingresos e impuestos Le interesa la economiacutea ambiental y el sistema fiscal como instrumento para conseguir igualdad de oportunidades
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Mireya Mondragoacuten CervantesINVESTIGADORA JRCentro de Investigacioacuten Econoacutemica y Presupuestaria A C (CIEP)Economista por la Universidad Nacional Autoacutenoma de Meacutexico Realizoacute su servicio social en el Instituto Belisario Domiacutenguez en la Direccioacuten General de Finanzas Ha colaborado en publicaciones de dicho instituto adquiriendo ex-periencia en la investigacioacuten de temas referentes a las finanzas puacuteblicas Actualmente colabora en el aacuterea de gasto puacuteblico en el CIEP Se preocupa por un manejo correcto de las finanzas puacuteblicas para conseguir un impacto positivo en el bienestar del paiacutes
Erik Ortiz CovarrubiasINVESTIGADOR JRCentro de Investigacioacuten Econoacutemica y Presupuestaria A C (CIEP)Licenciado en Economiacutea y Finanzas por el Tecnoloacutegico de Monterrey Egresoacute con mencioacuten honoriacutefica y mejor promedio de la carrera Asimismo recibioacute el Premio Nacional CENEVAL al Desempentildeo de Excelencia en 2019 Entre sus intereses se encuentran el desarrollo econoacutemico las poliacuteticas puacuteblicas relacionadas a la distribucioacuten de ingresos y la historia econoacutemica Actualmente colabora en el CIEP en el aacuterea de ingresos e impuestos Le interesa procurar la justicia fiscal
Ivaacuten Benumea GoacutemezCOORDINADOR DEL PROGRAMA DE JUSTICIA FISCALFundar Centro de Anaacutelisis A CCoordinador del Programa de Justicia Fiscal de Fundar Centro de Anaacutelisis e Investigacioacuten AC Licenciado en Dere-cho por la Universidad Nacional Autoacutenoma de Meacutexico especialista en finanzas puacuteblicas y su viacutenculo con los derechos humanos y la desigualdad Se desempentildeoacute como abogado-investigador del aacuterea de Estrategias Juriacutedicas en Fundar donde colaboroacute en diversos litigios relacionados con derechos econoacutemicos sociales y culturales y acceso a la informa-cioacuten En 2016 coordinoacute el proyecto laquoPrivilegios Fiscales Beneficios Inexplicables para Unos Cuantosraquo
Paulina CastantildeoINVESTIGADORA EN EL PROGRAMA DE JUSTICIA FISCALFundar Centro de Anaacutelisis A CEgresada de la carrera en Relaciones Internacionales con especialidad en Prospectiva Estrateacutegica por el Instituto Tecnoloacutegico de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM) Cuenta con un diplomado en Migracioacuten y Gobernanza por el Centro de Investigacioacuten y Docencia Econoacutemicas (CIDE) Desde 2011 ha trabajado temas de derechos humanos y migra-cioacuten tanto en el sector puacuteblico como desde la sociedad civil asiacute como proyectos relacionados con el fomento cultural
Jesuacutes Emmanuel Ramiacuterez CasillasINVESTIGADOR EN EL PROGRAMA DE JUSTICIA FISCALFundar Centro de Anaacutelisis A CMaestro en Desigualdades y Ciencias Sociales especializado en temas relacionados a economiacutea poliacutetica de los im-puestos De 2015 a 2017 trabajoacute en aacutereas relacionadas al gato puacuteblico en gobiernos locales Desde el antildeo 2017 se ha desempentildeado como investigador y consultor en distintas organizaciones de la sociedad civil y universidades Entre 2018 y 2021 colaboroacute en la Caacutemara de Diputados en temas de anaacutelisis hacendarios En Fundar se desempentildea como investigador en el programa de justicia fiscal
Maacuteximo Ernesto Jaramillo-MolinaINVESTIGADOR EN EL PROGRAMA DE JUSTICIA FISCALFundar Centro de Anaacutelisis A CDoctor en Sociologiacutea por El Colegio de Meacutexico especialista en temas de desigualdad pobreza y poliacutetica social y fiscal De 2018 a 2020 laboroacute como Director de Informacioacuten Estadiacutestica en el Consejo de Evaluacioacuten del Desarrollo Social de la Ciudad de Meacutexico y de 2017 a 2018 como Coordinador de Estudios de Desigualdad en Oxfam Meacutexico Desde el antildeo 2016 ha impartido clases en El Colegio de Meacutexico y la Universidad Autoacutenoma de la Ciudad de Meacutexico De 2020 a 2021 colaboroacute en Fundar como investigador en el programa de Justicia Fiscal
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Diego VaacutezquezDIRECTOR DE INVESTIGACIOacuteNOxfam Meacutexico ACLicenciado en Ciencia Poliacutetica por el Instituto Tecnoloacutegico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM) y Maestro en Economiacutea por El Colegio de Meacutexico Ha sido Director de Investigacioacuten en Oxfam Meacutexico desde 2017 Previamente trabajoacute como asesor econoacutemico en la Embajada del Reino Unido en Meacutexico Tiene experiencia en el sector puacuteblico en la Secretariacutea del Medio Ambiente y Recursos Naturales el Consejo Nacional de Evaluacioacuten de la poliacutetica de Desarrollo Social y la Secretariacutea de Economiacutea Estefanie Hechenberger ZavaletaCOORDINADORA DE POLIacuteTICAS PUacuteBLICASOxfam Meacutexico ACLicenciada en Socioacutelogiacutea por la Universidad de Innsbruck en Austria y Maestra en Desarrollo Internacional por la Lon-don School of Economics and Political Science (LSE) del Reino Unido Es la actual Coordinadora de Poliacuteticas Puacuteblicas bajo el aacuterea de Investigacioacuten de Oxfam Meacutexico donde desarrolla propuestas de poliacutetica puacuteblica y estrategias de inci-dencia que promuevan la agenda de la organizacioacuten con especial eacutenfasis en justicia fiscal Previamente trabajoacute para el Parlamento Europeo desde Viena elaborando anaacutelisis poliacuteticos y legislativos y fomentando la participacioacuten juvenil en la UE Durante sus estudios ofrecioacute consultoriacutea para El Proyecto Esfera y ha colaborado en diversos proyectos sociales en Austria Meacutexico y Ghana con enfoques en derechos humanos educacioacuten y asistencia humanitaria
Laura CentenoCOORDINADORA DE INVESTIGACIOacuteNOxfam Meacutexico ACLicenciada en Economiacutea por el Instituto Tecnoloacutegico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM) y Maestra en Crecimiento y Desarrollo Econoacutemico por la Universidad Carlos III de Madrid Actualmente es Coordinadora de Inves-tigacioacuten en Oxfam Meacutexico su labor consiste en realizar investigacioacuten y anaacutelisis de datos estadiacutesticas y estudios que sustentan las estrategias programaacuteticas de la organizacioacuten Cuenta con experiencia profesional en la Secretariacutea de Hacienda y Creacutedito Puacuteblico (SHCP) realizando evaluacioacuten social de proyectos de desarrollo regional a nivel estatal y municipal Durante sus estudios realizoacute investigacioacuten sobre el impacto de los programas de transferencias mone-tarias en la educacioacuten
Mariana Villalba ArzateEDICIOacuteN Y CORRECCIOacuteN DE ESTILOCentro de Investigacioacuten Econoacutemica y Presupuestaria A C (CIEP)Licenciada en Comunicacioacuten y Periodismo por la Universidad Nacional Autoacutenoma de Meacutexico Cuenta con un diplomado en Gestioacuten Puacuteblica por la Escuela de Administracioacuten Puacuteblica Se ha desempentildeado como asesora de comunicacioacuten de actores gubernamentales y de poliacutetica local adquiriendo conocimiento en poliacuteticas puacuteblicas rendicioacuten de cuentas y comunicacioacuten institucional Ha colaborado en locucioacuten y produccioacuten radiofoacutenica y se ha desempentildeado como edito-ra de contenidos en materiales impresos Tiene experiencia en divulgacioacuten cientiacutefica campantildeas de comunicacioacuten creacioacuten de contenidos digitales y edicioacuten de textos especializados Se integroacute al CIEP en 2017 y se desempentildea como coordinadora de comunicacioacuten Le interesa la participacioacuten ciudadana como motor de los cambios sociales
EQUIPO DE COMUNICACIOacuteN Y DISENtildeO
Alejandra Isibasi PouchinCOORDINADORA DE COMUNICACIOacuteNOxfam Meacutexico AC
Mara Hernaacutendez ZepedaDISENtildeADORABee Creative para Colmena
Mariana Villalba ArzateCOORDINADORA DE COMUNICACIOacuteNCentro de Investigacioacuten Econoacutemica y Presupuestaria
Mariana Gurrola YaacutentildeezCOORDINADORA DE COMUNICACIOacuteN PARA LA INCIDENCIAFundar Centro de Anaacutelisis A C
Tatiana SotresCOMUNICACIOacuteNColmena
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lavacunacontraladesigualdadorg
![Vacuna contra la violencia [Por Rafael Ortega Henao]](https://img.pdfslide.tips/doc/110x75/55b425d2bb61eb3c0f8b459b/vacuna-contra-la-violencia-por-rafael-ortega-henao.jpg)
