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Derecho, sociedad y cultura 13•La casa de los muertos

Análisis 14• Proyecto de Ley Orgánica de la Comunicación (LOC)

Entrevista 24• Proyecto de Ley Orgánica de Educación Superior

Invitado 30• Constitución y reformas al Régimen Tributario en el Ecuador Análisis de Casos 40• El Juicio en Ausencia

Reflexiones 54• La acción de protección

Perfil 58• Dr. Benjamín Terán Varea

Derecho y Empresa 66• El SASST, un Sistema de gestión obligatorio para las empresas en el Ecuador

Foro 70• La Participación Ciudadana en el nuevo

ordenamiento jurídico del Ecuador

Destacamos 76• Octubre 2009

Didáctica 78• Las causas por indemnización

de daños y perjuicios y por daño moral que se propongan contra jueces

Novedades Jurídicas Nº. 41

El Dr. Alexis Mera Giler, Secretario General Jurídico de la Presidencia de la República, nos ha enviado una extensa comunicación, que publicamos en for-ma facsimilar, en la que manifiesta sus discrepancias con el artículo del Dr.

Andrés Martínez Navarrete, “Peligrosas reflexiones sobre el ordenamiento jurídico constitucional”, publicado en la edición de NOVEDADES JURÍDICAS, de septiembre del presente año. Más que por disponerlo un mandato legal, lo hacemos por una profunda convicción democrática, que nos lleva a respetar la libre expresión de las ideas. El Derecho, como cualquier otra ciencia social, no solo que admite el debate de tesis, sino que se enriquece con ello. Por eso nuestras páginas están abiertas, sin discriminación alguna, para que los juristas, los académicos, los estudiosos, los ciudadanos, expongan sus puntos de vista sobre las cuestiones jurídicas que preocupan al país.

Precisamente, ahora mismo se debaten intensamente varios proyectos de ley, que se refieren a temas claves de la vida nacional. NOVEDADES JURÍDICAS no permanece ajena a estas preocupaciones. El Dr. Santiago Guarderas, Deca-no de la Facultad de Derecho de la Universidad Católica del Ecuador, nos hace conocer sus opiniones sobre el proyec-to de Ley Orgánica de Educación Superior; el Dr. César Montaño Galarza comenta los aspectos más importantes del nuevo proyecto de reforma tributaria que se ha puesto a conocimiento de la Asamblea Nacional; y el Dr. Alejandro Peré Cabanas, de una manera muy original, nos expone varios criterios sobre el proyecto de Ley Orgánica de la Comunicación. En el balance de estos comentarios se advierte que predominan las críticas antes que los elogios, lo que nos lleva a sostener, una vez más, la indispensable necesidad de que los legisladores estén abiertos a escuchar las opiniones de quienes, por su formación profesional, por su experiencia, pueden aportar a un mejor trabajo le-gislativo. No deben repetirse en materias tan importantes y delicadas como las señaladas, las graves consecuencias que producen leyes improvisadas y con poco fundamento, que ya hemos vivido en tiempos recientes.

Al establecer el Código de Procedimiento Penal la posibilidad de juzgar en ausencia a los acusados de determinados delitos, se incorporó una alternativa procesal altamente polémica. El Dr. Ricardo Vaca Andrade examina el tema, partiendo de las posiciones de la doctrina y las experiencias europeas, para centrarse en la realidad ecuatoriana y analizar por último las reformas introducidas al Art. 233. La cuestión de fondo que plantea es la eventual incons-titucionalidad del juicio en ausencia.

El Dr. Galo Blacio Aguirre analiza la acción de amparo, prevista en el Art. 88 de la Constitución, que introduce novedades significativas en relación a la anteriormente vigente acción de amparo. El Magíster Juan Carlos Cabrera examina el SASST, o sistema de gestión obligatorio que deben cumplir las empresas ecuatorianas en materia de seguridad y salud en el trabajo. Y el Dr. Lenin Reyes Merizalde se refiere al “nuevo concepto” de participación ciu-dadana según prevé el actual ordenamiento jurídico del país.

Queremos finalmente destacar la presencia, en la sección de Perfil, del Dr. Benjamín Terán Varea, cuya amplia y fecunda trayectoria en la vida nacional, como político, como alto funcionario del Estado, como jurista, le convierten en un referente imprescindible para los abogados ecuatorianos. Le agradecemos profundamente el habernos permi-tido trasladar a nuestras páginas sus opiniones y sus recuerdos.

Ernesto Albán GómezPresidente Comité Editorial

Un saludo fraterno estimados amigos de Noveda-des Jurídicas, soy un gran seguidor de sus edicio-nes que publican a la ciudadanía; me referiré bre-vemente a las tan necesarias reformas penales que se van a realizar a nuestro ordenamiento jurídico.

En sí la creación de sanciones o penas severas o drásticas no mejorarán los niveles de seguridad que tanto han afectado a la ciudadanía de nuestro país, en efecto, lo primordial es mejorar a los operadores de justicia que, lamentablemente no nos ofre-cen las garantías necesarias, esto es celeridad, imparcialidad, eficacia y sobretodo aplicación correcta de la ley (los mismos que son principios constitucionales), cumpliendo a cabalidad con los procedimientos establecidos en las respectivas leyes. Empero, el mismo Estado ha descuidado a la Función Judicial, es decir, no ha creado una política de cambio en la misma, no ha existido un afán de transformarla a través de mecanismos, como por ejemplo evaluación continua a los jueces, secretarios y auxiliares, además capacitándolos constantemente para veri-ficar que tipo de judiciales trabajan en la Función Judicial, a fin de que los malos elementos dejen de dañar o perjuidicar a la administraión de justicia. Con esto, aunque parezca impo-sible de que se logre, tendríamos un sistema procesal ágil que aplicaría la ley sin necesidad de excusas o quejas, colaborando todos los actores (jueces, fiscales, secretarios, policías, ciuda-danía, etc), y así no existiría la necesidad urgente de aplicar dichas sanciones que en nada van a disminuir a la delincuencia y no sólo la que afecta al ciudadano común sino a la de cuello blanco que es la más despiadada y que siempre queda en la impunidad.

Muchas gracias.Bayardo Albán.Loja.

A continuación se reproduce el original del Oficio No. T 4815-SGJ-09-2312, enviado desde la Presi-dencia de la República el 8 de octubre de 2009, firmado por el Dr. Alexis Mera Giler, Secretario Ge-neral Jurídico.

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Presidente:

Comité Editorial:

Coordinación:

Arte,diseño eImpresión:

Ernesto Albán Gómez

Juan Pablo Aguilar A.Orlando Alcívar S.Santiago Andrade U.Teodoro Coello V.Fabián Corral B.Ramiro DíezFabián Jaramillo T.Rodrigo Jijón L.Carlos Larreátegui N.Patricia SolanoMónica VargasJorge Zavala E.

Johanna Pizarro

IMPRESORES MYL

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En uno de los episodios más dramáticos del libro “Momentos estelares de la humanidad”, Stefan Zweig nos lleva a la ciudad de San Petersburgo

el 22 de diciembre de 1849. Diez hombres esperan la lectura de su sentencia. La escuchan con horror: han sido condenados a muerte y serán inmediatamente fusilados. Les vendan los ojos, los tambores comien-zan a redoblar, todo está listo para la ejecución. De pronto una voz dice “Alto”. El Zar, bondadoso, ha conmutado la pena.

Uno de los condenados era Fedor Dostoievski. A los veintiocho años, había obtenido un gran reconoci-miento con su primera novela “Pobres gentes”; pero sus trabajos posteriores fueron recibidos acremente por la crítica y estaba sumido en la depresión. En ese estado de ánimo, y casi sin saber exactamente por qué, se había unido a un grupo de “conspiradores”, que alentaban una brumosa revolución socialista.

Los supuestos conspiradores se reunían todos los viernes, en la casa de un tal Petrachevski, singular personaje a quien el propio Dostoievski calificaba simplemente de charlatán. Pero la policía del zar se-guía los pasos del grupo; había logrado infiltrar a uno de sus agentes y en abril de 1849, la mayoría de los habitúes de las reuniones fueron detenidos. La instrucción se extiende por seis meses y la comisión investigadora concluye señalando que no hay cargos por los cuales se les pueda castigar; pero hace falta un escarmiento y el caso pasa a un tribunal militar que, finalmente, declara culpables a veintidós de los acusados. Pero ¿condenarlos a la pena de muerte?

Cuando Zweig relata la impresionante escena, deja flotando entre líneas una terrible alternativa: si efec-tivamente la ejecución se hubiera llevado a cabo, la cultura, la humanidad habrían perdido a uno de los escritores más importantes de la historia. No se ha-brían escrito “Humillados y ofendidos”, “Crimen y castigo”, “El idiota”, “Los endemoniados”, “Los her-

manos Karamasov”. Es decir, varias obras cumbres de la literatura universal.

Pero en este episodio hay un rasgo de perversidad, no citado, tal vez no conocido, por Zweig. Nunca hubo la condena a muerte. En realidad, Dostoievski y los demás fueron condenados a trabajos forzados, “por haber alimentado propósitos criminales”; y en cuanto al escritor, el propio zar Nicolás I escribió de su puño y letra “para cuatro años y después como soldado de filas”, pero, como el escarmiento debería continuar, la verdadera sentencia, se mantendría en secreto hasta el último momento.

Dostoievski cumplió los cuatro años de condena en el presidio siberiano de Omsk, la denominada con exactitud “casa de los muertos”. La experiencia, sin duda, fue terrible. El comandante, alcohólico, tonto y cruel, ejercía su poder con brutalidad; los presidia-rios, algunos de ellos autores de crímenes inenarra-bles, circulaban a su alrededor con la cabeza rapada y cadenas a la cintura; la soledad, el miedo, la suciedad presente en todas partes, la implacable dureza de los trabajos forzados. Y en contacto con esta realidad espantosa, sufriéndola él mismo, un joven artista, de-licado, profundamente receptivo del dolor.

¿Cuánto influyó esta experiencia en su obra futu-ra? Como señala un estudioso de su obra (Cansinos Asens) “no quedó muerto para siempre en esa casa de los muertos, y sale de ella un día fortalecido ... (con) una sensibilidad más delicada y un amor acrecido, agradecido y humilde hacia la vida... Deja allí sus cadenas, pero toda la vida conservará sus huellas en la carne y el espíritu”.

Sólo ocho años después, cuando el paso del tiempo mitigó los recuerdos, Dostoievski escribió las “Memo-rias de la casa de los muertos”. Aunque con nombre distinto y circunstancias cambiadas, él es el verdade-ro protagonista de la obra.

La casa de los muertosDr. Ernesto Albán Gómez


Dr. Alejandro Peré Cabanas.

Estudios universitarios en Barcelona (España) y en 1956 obtuvo el título de Abogado; el cual revalidó para que lo habilite para ejercer la profesión de Abogado en el Ecuador, el 24 de julio de 1958. En la Universidad de Guayaquil donde terminó los tres primeros años en la Facultad de Derecho. En la República Argentina realizó estudios en la Facultad de Ciencias Económi-cas, Comerciales, Políticas y Diplomáticas. Inscripción de sus títulos en la Corte Superior de Guayaquil y en el Colegio de Abogados del Guayas; así como en el Colegio de Abogados de Barcelona España.Obtuvo su Título de Doctor en Derecho, en Barcelona (España) mediante la presentación de su Tesis Doctoral titulada: “Estructura Económica y Fiscal Ecuatoriana”. Ha realizado estudios de Contabilidad y Auditoría de Empresas.

CARGOS DESEMPEÑADOS:Presidente de la Autoridad Portuaria de Guayaquil; Vicepresidente de la Cámara de Industrias; Vocal del Directorio de la Comisión de Tránsito del Guayas; Vocal del Directorio del Comité de Vialidad del Guayas; Cónsul General del Ecuador en Barcelona; Vocal del Tribunal de Honor del Colegio de Abogados; Asesor Jurídico de la Sociedad Española de Beneficencia de Gua-yaquil; Director de las I Jornadas Nacionales del Derecho, del Colegio de Abogados de la Sección Tributaria; Miembro titular del Consejo Académico de la Academia de Abogados de Guayaquil en representación del Derecho Tributario; Secretario de la Academia de Abogados de Guayaquil; Miembro del Directorio del Colegio de Abogados; Miembro Titular de la Comi-sión de Derecho Tributario del Colegio de Abogados del Guayas, para la realización de las I Jor-nadas Nacionales de Derecho; Miembro del Comité Organizador del XXV Curso Internacional de Criminología y Secretario General Ejecutiva del XXV de Criminología; Profesor de Tributario de la Facultad de Derecho de la Universidad Católica de Guayaquil; Profesor del Primer Curso de Fiscalizadores de Impuesto a la Renta, que se dictó en Guayaquil; Director Ejecutivo de la Secretaría General de la Confederación de Abogados del Grupo Andino. Ha participado en diversos congresos y reuniones nacionales e internacionales y ha integrado diversas comisiones de estudios, análisis y observaciones relacionadas con los sectores profesionales, empresaria-les, laborales, etc. Ha dictado diversas conferencias, ha recibido condecoraciones, homena-jes y distinciones por su trayectoria profesional; Ha escrito diversos artículos en varios Diarios del País y del extranjero. Entre otros: El Universo, El Telégrafo y Expreso de Guayaquil; Actualmente y desde hace más de 30 años ha venido desempeñando ininterrumpidamente las funciones de Asesor Jurídico de la Asociación Ecuatoriana de Radiodifusión y Televisión (AER) Nacional y/o Guayaquil; Miembro del Consejo Editorial Diario Expreso; Vicepresidente del Casal Catalá de Guayaquil; Asesor Legal de la Sociedad Española de Beneficencia de Guayaquil.


ICorrespondiendo a la gentil invitación de la im-portante Revista NOVEDADES JURÍDICAS ( EDI-CIONES LEGALES ) intento efectuar un análisis de la LOC transcribiendo parcialmente opiniones autorizadas de editorialistas y/o comentaristas de los Diarios Expreso y El Universo, lamentando que por falta de tiempo y espacio no incluya opinio-nes de otros importantes Diarios del País, como el Comercio, Hoy, el Mercurio, el Telégrafo, etc.

El que desee conocer la totalidad de las publica-ciones, en cada artículo tiene un número, la fe-cha del respectivo Diario o publicación al final, así como un índice. Tanto en uno como en otros casos, puedan pedírselos a los respectivos auto-res y en caso de las publicaciones periodísticas puedan obtenerlos en bibliotecas públicas de los Diarios o en sus propias fuentes; lamentando que por el espacio disponible para estos comentarios no pueda transcribir la totalidad de las respectivas opiniones.

Algunas de las palabras en negritas son puestas y no constan en las publicaciones originales.-

II (2) U. 25/09/09.- No he podido contrastar la fra-se que el constitucionalista colombiano Manuel J. Cepeda en su obra “Derechos Fundamentales” atribuye a Napoleón Bonaparte, “no me atrevería a gobernar por tres meses con libertad de pren-sa”, pero sí que el Presidente de la desaparecida

Alemania Oriental dijo con nostalgia, mirando las antenas de televisión de las casas de Berlín, “eso es lo que ha derribado El muro”... La comunica-ción social en la era electrónica está globalizada traspasa fronteras. ... Uno de los pilares esenciales del Estado de derecho es la prensa libre. .. No puede existir democracia sin libertad de expresión y sin derecho a la información.... El ejercicio del periodismo implica compromisos éticos y socia-les, además de aquellos que constan escritos en la Constitución... El compromiso para con la so-ciedad de todo aquel que se expresa, no puede estar sujeto a calificación de ningún organismo administrativo –y menos con potestad de impo-ner sanciones pues esa facultad corresponde a los jueces por mandato constitucional.-

U. La nueva Ley de comunicación.- El 14 de octubre deberá estar aprobada la Ley de Co-municación conforme lo determina la Constitu-ción, pero a todas luces el plazo se viene muy corto para discutir públicamente en todos los escenarios, una norma tan importante como esa de la cual dependerá que los ecuatorianos po-damos expresarnos con absoluta libertad, sin in-terferencias tenebrosas y oscuras de dictaduras o tiranías, de hecho y de derecho, porque aunque sea un contrasentido jurídico, en Ecuador han existido autocracias legadas por tribunales ad-hoc. ... solo dos han sido presentadas, uno por el asambleísta César Montúfar, de Concertación Democrática, y otro por el Foro Ecuatoriano de la comunicación, se anuncia que hoy serán conoci-das otras dos propuestas, provenientes de Alianza PAÍS y de Pachakutik ... La Ley deberá contener, obligatoriamente, si se respeta la Constitución y

Proyecto de Ley Orgánica de la Comunicación (LOC)


los tratados internacionales, entre otras cosas, el irrestricto acceso libre a la información, la impo-sibilidad de que exista censura previa (que pue-de tener muchos matices, como por ejemplo la aprobación previa de propuestas de programación en los casos de la televisión y de la radio), la no intervención del Estado directa ni indirecta en los contenidos, junto, por supuesto, con el respeto a la seguridad jurídica –tan venida a menos en los últimos tiempos- y a los derechos adquiridos. Insisto que es fundamental que exista un análisis serio sobre el papel de los medios en la democra-cia ... .-

(7) U.25/09/09.- Objeción de conciencia.- La Constitución Política aprobada en Montecristi ga-rantiza el derecho de la objeción de conciencia. ...Sin embargo, y al parecer, al Gobierno solo le interesa que la ley se aplique cuando se trata de presionar o acorralar a los medios independientes ... El proyecto de Ley de Comunicación presen-tada esta semana por el Gobierno, contiene una disposición según la cual se sanciona a la empresa periodística cuando un periodista llegase a tener tres casos de objeción de conciencia. ...La obje-ción de conciencia ... garantiza que los ciudada-nos no estemos obligados a actuar en contra de nuestros principios y valores, por temor a recibir una sanción; .... porque la objeción de concien-cia es un derecho humano de cualquier ciuda-dano... El artículo 66 de la actual Constitución dice expresamente: Se reconoce y garantiza a las personas. ... “el derecho a la objeción de concien-cia, que no podrá menoscabar otros derechos, ni causar daños a las personas o a la naturaleza...” ...¿Tiene legitimidad que quien ha violentado pú-blicamente el derecho a la objeción de conciencia nos quiera imponer un artículo para protegerlo excesivamente contra la prensa independiente?.

(5) U.25/09/09.- LOS PLAZOS CONSTITU-YENTES.... La Constitución de Montecristi prevé una serie de plazos que el legislador debe cumplir. Específicamente, la Disposición Transitoria Pri-mera establece un plazo de 360 días para que la Asamblea Nacional dicte una cantidad extensa de leyes. Este plazo pretende ser ampliado a través de una “consulta” a la Corte Constitucional ... La

Constitución establece un plazo y hay que cum-plirlo. Un mecanismo constitucional “consulta” a la Corte Constitucional, en los términos que plan-tea el oficialismo, es inexistente. Si bien la Corte Constitucional es el máximo órgano de control de constitucionalidad, esto no le vulnera los propios preceptos constitucionales. La invocación del ar-tículo 436.10 no admite la posibilidad a la Corte Constitucional de reformar los plazos que el poder constituyente estableció. Esa interpretación es ab-surda, ilógica e inconstitucional .... Sin embargo, lo más seguro es que ahora se vulnere la Constitu-ción para que, en un futuro no muy lejano, se nos diga que la Constitución es la norma suprema que todos debemos acatar y respetar; excepto cuando el oficialismo diga lo contrario.-

(3) U 17/09/09 En PAÍS hay reparos a la propues-ta de Panchana.- Aunque el análisis del tema re-cién comienza, los asambleístas de PAÍS ya tienen algunas observaciones al proyecto de Ley Orgá-nica de Comunicación, presentado por su colega Rolando Panchana... Las mayores preocupaciones apuntan a la integración y funciones del Consejo Nacional de Comunicación (CNCI)..... Pese a que el artículo 163 de la Función Legislativa prohibe a los parlamentarios integrar directorios de otros cuerpos colegiados... Se debería ampliar la vigen-cia del REGISTRO obligatorio de los medios tele-visivos, radiales e impresos. De acuerdo a la pro-puesta de Panchana dicho documento tendrá que ser renovado cada año.... Betty Carrillo adelantó que “mientras más vigilancia exista en cuanto a las libertades y a los derechos de responsabilidad, es mejor.

(1) U. 17/09/09.- AIR teme que haya restricción a la libertad de expresión... El presidente de AIR, Juan Pardo Sainz, advirtió ayer que el proyecto de ley sobre comunicación elaborado por el oficia-lismo en Ecuador podría restringir la libertad de expresión en este país.

U.- AIR: El régimen de Correa es autoritario.- La Asociación Internacional de Radiodifusión (AIR) denunció ayer a varios gobernantes latinoamerica-nos, acusándolos de pretender coartar la libertad de expresión y de prensa con medidas legalistas


que han derivado hasta en ataques físicos contra medios de comunicación. “Es un modelo de ma-nual que se viene aplicando rigurosamente en el continente”, dijo en Asunción el chileno Luis Par-do, titular de la AIR ... Pardo y el vicepresidente de AIR, el uruguayo Omar Sosa, realizan una gira por varios países sudamericanos cuya finalidad es advertir sobre esa corriente que busca restringir la libertad de expresión y de prensa, según explicó ... Denunció el “jaque” establecido por la adminis-tración venezolana contra 240 radioemisoras, 34 de los cuales ya fueron clausuradas, y del acoso que ejerce sobre el canal televisivo Globovisión, “que resiste en forma ciclópea a los ataques”. Par-do calificó al presidente ecuatoriano Rafael Co-rrea de “extraordinariamente autoritario, un poco quizás menos burdo que Chávez en su manera de operar. ... Con respecto a Bolivia, dijo que AIR fue informada “de los actos de violencia física en contra de periodistas de parte de partidarios de (Evo) Morales”.-

U. 18/09/09.- Proyecto oficial se parece a nor-ma de Venezuela, dice AIR. La Asociación Inter-nacional de Radiodifusión (AIR) aseguró que la propuesta de Ley de Comunicación presentada por el oficialismo a la Asamblea Nacional contie-ne varios puntos que ponen en riesgo la libertad de expresión en el país. ... El presidente de AIR, Luis Pardo, expresó su preocupación por la fa-cultad que se da al Consejo de Comunicación e información en el proyecto, como la de sancio-nar e incluso cerrar medios de prensa. “La norma responde a una lógica que puede traducirse en una restricción importante de la libertad de ex-presión”, dijo. ... Añadió que la propuesta tiene similitudes al cuerpo legal sobre este tema apro-bado en Venezuela y los que aún están en debate en Bolivia y Argentina. ... La AIR insistió en que se debe instituir un diálogo, que los propios medios sean autocríticos y que sean actores responsables en el juego democrático.

(6) U.23/09/09 Impunidad por Ley.- Sin derecho a la réplica ... se excluyen de lo replicable y rectifi-cable los “mensajes de las autoridades del Estado a través de cadenas de radio y televisión o remiti-dos oficiales”.... Si no tienes dinero para replicarle al gobernante y sus cortesanos con espacios paga-dos, salado, quédate injuriado ... ¿Cuándo podrá haber cadenas y espacios obligatorios y gratuitos en radio y en televisión?. ... Se amplían con la nueva Ley. Para el Presidente de la República no hay límites de tiempo, ni de horario, ni condición alguna. Informar, opinar e injuriar sin tope ni li-mitante, por esta Ley será privilegio presidencial. ...También tendrán derecho a diez minutos gratis por mes el Presidente de la Asamblea Nacional, el Presidente del Consejo Nacional Electoral y los ministros de Estado o funcionarios gubernamen-tales que tengan este rango. Son como cuarenta personas, lo que significa cuatrocientos minutos, más de seis horas al mes en cada medio radial y televisión grande o pequeño, agregados a lo que el Presidente use o disponga. ... demás, una hora semanal, no acumulable, a programas educati-vos o de salud, elaborados por los ministerios de Educación, de Cultura y de Salud Pública, 20 mi-nutos para cada uno... Respecto de otros medios –se supone los escritos- se ordena “otorgar espa-


NOVEDADES JURÍDICAS> 18

cios equivalentes, acordados con los respectivos medios y el Consejo Nacional de Comunicación e Información”.... ¿Y los medios estatales? ...“Los medios de comunicación públicos son aquellos de titularidad estatal y, como tal pertenecen a la sociedad ecuatoriana”.... Mentirosa frase. Como está la ley solo son de círculo gobernante, pero financiados por toda la sociedad ecuatoriana.... “Los medios públicos se financiarían con recursos que provendrán del Presupuesto General del Es-tado, donaciones nacionales o extranjeras y/o de la venta de sus producciones y servicios.... En el caso de los medios públicos que solo dispongan de financiamiento proveniente del presupuesto general del Estado, éste deberá cubrir sus gastos de operaciones”.... El telégrafo es el ejemplo, posi-blemente se regala el 90%, de su tiraje.... “Dispo-sición transitoria séptima.- Hasta que se defina la situación jurídica de los medios de comunicación social incautados por la Agencia de Garantía de Depósitos, éstos tendrán la categoría de públicos con sujeción a lo dispuesto en la presente ley”.... Todos los ecuatorianos vía presupuesto estatal debemos cubrir los gastos de los canales de se-ñal abierta Gamatv y TC, de los canales de ca-ble y radiodifusoras del grupo Isaías.... No hay en el continente el poder informativo estatal que el gobierno ecuatoriano tiene actualmente, a cargo del Presupuesto del Estado, esto es, de todos los ecuatorianos.... REGISTROS de medios de comu-nicación.

Todos los medios de comunicación, radio, tele-visión, periódicos, revistas, de circulación masiva o restringida, de temas abiertos o especializados, deben obtener el registro para su existencia y ope-ración. ... Los registros serán de vigencia anual. ... Si un registro se niega, ¿qué hacer? No se podrá salir al aire, ni publicar el medio. ... Los timoratos serán obsecuentes, aun cuando indignos de ser comunicadores. ...

En teoría, antes de ahora, se ha hablado de oli-gopolio comunicacional por la concentración de control de medios de algunos grupos empresaria-les, hoy no solo se pretende el monopolio estatal, sino –y sobre todo – la impunidad desde el poder. ...

(10) U.24/09/0.- INFORMO QUE OPINO ... Ricar-do Patiño, en su reciente entrevista con Alfredo Pinoargote en Ecuavisa, mostró lo que este Go-bierno espera de los periodistas que no opinen ni interrumpan.... Este Gobierno está enamorado de su propia voz. No quiere dar espacio a periodistas, ni analistas, ni nadie que critique su falsa revolu-ción y muestre la pobreza, desempleo, corrupción y violencia. El Gobierno ya es el más grande due-ño de medios de comunicación en el país. ... Y como siempre, son los más pobres quienes sufren el tormento de tantas cadenas nacionales, al no poder escapar a canales de cable ...Vargas Llo-sa la tenía clarísima cuando dijo que “Cada vez que los gobernantes han hablado de democracias los medios, la libertad de expresión ha entrado en receso y ha desaparecido ... Se pretende dirigir y controlar nuestras vidas. El Gobierno está en todo y por encima de todos....Con Pinoargote también se entrevistó María Paula Romo. Ojalá Patiño y Panchana lo escuchen y recojan sus posturas. ... Si esta ley pasa, podemos irnos despidiendo del periodismo libre.

(11) U. 22/09/09 El seguimiento a la cláusula de conciencia, en manos estatales. ... Panchana propone que una defensoría y un consejo reciban las denuncias de los comunicadores ... Periodistas apáticos a ley de Panchana. ...

En el proyecto de Ley de Comunicación que pre-sentó el asambleísta Rolando Panchana (PAÍS) es mínima....Juan Carlos Cabezas, editor del diario electrónico Ciudadanía Informada, señaló que la propuesta en ese sentido no es ningún avance para el trabajo periodístico. “Eso ya está consagra-do en la Constitución y no es nada nuevo.... Para Fernando Salme “ ... dijeron que tenía que hacer una nota a favor de la privatización del Seguro que era la línea de la empresa. ... Yo haciendo uso de ese derecho de la objeción de conciencia, tuve que renunciar. ...

U.- BUSCAN QUE EJECUTIVO ESTÉ AL MAR-GEN.- Cuatro fuentes para la Ley de Comunica-ción.- Para la creación de la Ley de Comunicación se espera que el Poder Ejecutivo se mantenga al margen del diseño del proyecto, pues la Asamblea


Nacional tendría insumos provenientes de cuatro fuentes. En las dos propuestas presentadas hasta ayer se contempla la creación de un Consejo de Protección, y de un sistema Nacional de Comuni-cación.- Página 3.-

E. 22/09/09.- TRES PROYECTOS DE LEY DEL SECTOR FUERON ANALIZADOS EN LATACUNGA.- Panchana, el gran ausente en foro de Comunica-ción.- “He sufrido un quebranto en mi salud de forma inesperada”., rezaba el correo electrónico que a las 08:15 de ayer llegó al Blackberry de la asambleísta Lourdes Tibán (PK). ... El asambleís-ta César Montúfar (CND), y la representante del Foro de la Comunicación, María Eugenia Garcés ...tuvieron coincidencias: que la ley proteja la li-bertad de expresión y no permita al Estado con-trolar a los medios, entre otras.... “Tenemos dere-cho a discrepar sin tener encima, una espada de Damocles”, cuestionó Carlos Jijón, vicepresidente de Teleamazonas, en referencia a la potestad que tendrá el Consejo Nacional de Comunicación para cerrar un medio por diez años.... Segundo Villa-rroel un veterano periodista de Salcedo, les hizo un pedido que sonó a advertencia. “No sean votos obedientes, hagan que esta Ley se apruebe demo-cráticamente”, dijo en medio de aplausos.-

(12) Dos proyectos se socializaron ayer en Lata-cunga.- En la pinacoteca de la Casa de la Cultura de Cotopaxi se desarrolló ayer un foro regional, organizado por asambleístas, para socializar dos de los tres proyectos de la Ley de Comunicación.... El legislador César Montúfar (Concentración De-mocrática)... destacó cuatro componentes de su proyecto que garantice la libertad de expresión y de pensamiento, que no haya un control estatal sino ciudadano que regule la publicidad estatal y a los medios públicos, y que se den mecanis-mos para un debate nacional. ... Mientras, Ma-ría Eugenia Garcés, representante del foro de la comunicación y vicepresidenta de la Federación Nacional de Periodistas, dijo que la propuesta en-tregada por este organismo tiene en su médula el derecho a tener distintas formas de comunica-ción ... Creen que la distribución de frecuencias debe ser equitativa para medios públicos, privados y comunitarios... El proyecto del asambleísta Ro-

lando Panchana (PAÍS), quien no asistió por pro-blemas de salud, no se dio a conocer. ... Eduardo Guerrero, representante de la Coordinadora de Radios Comunitarias (CORAPE), señaló que hay diez puntos propuestos en los que se pide respeto a los derechos humanos, libertad para producir información, derecho a la rectificación, nueva tec-nología, entre otros.

(3) U. 27/09/09.- AP acude a un recurso extra para aprobar leyes en espera.- ... Alianza PAÍS analiza desde ayer a la Corte Constitucional una prórroga mínima de tres meses para aprobar las once leyes pendientes de las catorce que dispo-ne la primera disposición transitoria de la Cons-titución de Montecristi ... .El asambleísta Mauro Andino (PAÍS) elaboró un proyecto de resolución para que el pleno autorice una consulta a la Corte Constitucional para que tramite una petición de acción por omisión, tomando en cuenta que el pleno establecido en la disposición transitoria no será cumplido. ... Con ello según Andino, la Corte puede conceder una prórroga de unos tres meses. Dijo que el plazo puede concederse observando el estado de trámite de cada proyecto de ley.

La acción de omisión, explicó Andino, está con-templada en el numeral 10 del artículo 436 de la Constitución, que se refiere a las atribuciones de la Corte Constitucional.... Al no poderse expedir una ley dentro de los plazos constitucionales en la Asamblea, la Corte Constitucional puede conce-der una prórroga. En caso de incumplimiento, la misma norma determina que será la Corte Cons-titucional la que ejecutará el acto omitido.... La consulta debe realizarse esta semana, afirmó ayer la primera vicepresidenta de la Legislatura, Irina Cabezas, quien agregó que ese pronunciamiento evitaría que se presenten demanda de inconstitu-cionalidad a las leyes que se aprueban luego del 14 de octubre. .... No se puede sacrificar el debate solo por cumplir con los plazos, por lo tanto, es indispensable explicó, recurrir a la Corte.

(13) U. 16/09/09.- “Es una ley controladora de la libertad de expresión que amedrenta a los me-dios., para tratar de mantenerlos a todos, por mie-do, en el redil”.-



U. 25/09/09.- La salida que le queda es acudir a sus aliados de la Corte, para que dicten una sentencia a su medida.-

(14) U. 16/09/09.- “Nosotros estaremos en la línea de democratizar el uso y el acceso de los medios de comunicación y acabar con los mono-polios”.-

(15) U. 16/09/09.- “No es justo que en el Con-sejo de Comunicación el Presidente actúe como Estado, él no está en condición de decir este canal se cierra”.-

(16) U. 16/09/09.- Libertad de ex-presión.- En el Artículo 19 de la “De-claración Universal de los Derechos Humanos”, se lee: “Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y expresión; este derecho incluye el derecho de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y de recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión” .... (17) U. 25/09/09.- Sanciones para medios que no admitan réplica.- El derecho a la rectificación consta en los tres proyectos de Ley de Comu-nicación, que analiza la Comisión ocasional de esa temática ... El asam-bleísta de Alianza PAÍS, Rolando Panchana, presentó ayer su proyecto de Ley de Comunicación a estudian-tes de la Universidad Espíritu Santo. En un foro se debatió la propuesta.- Panchana debatió su propuesta en la Universidad.

El texto del oficialismo, presentado por Rolando Panchana (PAÍS), men-ciona que el plazo de publicación de la aclaración no podrá exceder de 24 horas laborables contadas desde que el medio reciba la solicitud de la persona agraviada. ... “La sola afir-mación fundamentada de la persona

afectada por la información, que incumpla lo dis-puesto por la Constitución, será suficiente para que el medio proceda a la rectificación o réplica”, indica la propuesta de Panchana.

Si el medio no cumple, según esa propuesta, el supuesto agraviado puede interponer la llamada acción de cumplimiento o algún otro procedi-miento civil o penal. ... La propuesta de Montúfar ... cuando la información cuestionada haya sido difundida o publicada por espacios encontrados por terceros. ... En el texto del Foro de la Co-municación, auspiciado por Pachakutik, se obliga


a la prensa, a rectificar la información incluso si esta fue pagada por terceras personas. ... Miguel Rivadeneira, director de Ecuadoradio ... Si en un reportaje de 6.000 caracteres hay un error de tres líneas, no puede darse a la réplica la misma di-mensión de todo el contenido”, cuestiona .... .-

(18) U. 25/09/09.- Acosta: El Gobierno se acos-tumbró a imponer leyes.- El ex presidente de la Asamblea constituyente, Alberto Acosta, recono-ció que el país vive un proceso de cambio com-plejo, originado en muchos casos por la falta de tolerancia y apertura al diálogo del Gobierno.... “Si el Gobierno tuviera una mejor predisposición, se podría arreglar las cosas con relativa facilidad; como que el Gobierno se acostumbró a imponer leyes, como sucedió con la ley de minería, la ley de soberanía alimentaria y otras, y eso creo yo que no es bueno para la democracia”, subrayó Acosta.- (19) U. 25/09/09.- Fernando Cordero (PAÍS), quien admitió que el organismo cometerá una “”violación constitucional” porque será imposible aprobar todas las leyes antes del plazo, pero que eso se “arregla” con un acto de la Corte Consti-tucional que será fijar uno nuevo. Es decir que cualquier ciudadano puede presentar una deman-da de inconstitucionalidad a las normas a partir del 15 de octubre, añadió .... que determina el artículo 436 de la Constitución ... Cordero dijo que al no aprobar las leyes hasta el 14 de octubre, el Parlamento cometería una “violación formal del plazo” pero no existe alguna sanción o pérdida de la condición de asambleísta; ni que la Asamblea podrá hacer las leyes ... puede inclusive solicitar la revocatoria del mandato.-

(20) 25/09/09.- Señaló que no se cumplió el pla-zo por la escasa convocatoria a sesiones del pleno y de las comisiones. Es decir que la responsabili-dad de esa violación constitucional recae sobre PAÍS y el gobierno de Rafael Correa.-

(21) U. 11/09/09.- Críticas al proyecto de ley sobre medios.- La declaración surge del encuen-tro por la Libertad de Expresión realizado ayer en Buenos Aires con directivos de entidades como la

Asociación Internacional de Radiodifusión (AIR), Sociedad Interamericana de Prensa (SIP) y la Aso-ciación de Entidades Periodísticas Argentinas (Adepa). El proyecto representa una clara ame-naza a la seguridad jurídica y de las inversiones de los licenciados, a partir de su retroactividad y consecuente afectación de derechos adquiridos”, apunta la declaración.

E. 09/09/09.- PRINCIPAL GRUPO DE COMUNI-CACIÓN ARGENTINO EN LA MIRA. Los Kirchner buscan más control sobre los medios.- La pareja presidencial argentina maniobra para controlar la prensa. La guerra del grupo Clarín deriva en una batalla contra todo el sector.- (Soledad Gallego-Díaz) El País.-

(22) U. 12/09/09.- La Sociedad Interamericana de Prensa (SIP) condenó ayer el operativo “intimi-datorio” de la Administración Federal de Ingre-sos Públicos (AFIP) de argentina contra diferentes empresas del grupo Clarín ... Congreso un proyec-to para suprimir el delito de calumnias e injurias con el objetivo de “garantizar aún más la libertad de expresión en Argentina”. ...-

(23) E. 22/09/09.- “No solo a ellos, sino a todos los que HACEN COMUNICACIÓN”. Así se describe el objetivo primordial de ese proyecto establecer taimadamente la censura previa o posterior a la publicación de contenidos, porque a eso se redu-cen las medidas restrictivas .... el tiro de gracia es acabar con el principio de la libertad de expresión y establecer el famoso control de contenidos que es, repito una censura real y concreta.

El proyecto del gobierno, presentado a través de Rolando Panchana, está lleno de trampas, para que pase no una legislación adecuada. Sino un dogal para la libre expresión.- (24) E. 22/09/09.- De conformidad con lo que dispone la Constitución, hasta el 14 de octubre de este año deberá ser aprobada la Ley de Co-municación ... los tres proyectos que hasta este momento se dice que existen: uno, presentado por el asambleísta Rolando Panchana; otro, por el asambleísta César Montúfar a nombre de Con-



certación Democrática; y otro, por Pachakutik .... en este Consejo habría mayoría del gobierno, con lo cual se rompería la independencia que requiere la libertad de expresión. .... Actualmente existen leyes penales que tipifican los delitos que puedan perpetrarse a través de los medios de comunica-ción; es decir, que no hay vacíos como para que se pretenda llenarlos con la nueva Ley de Comu-nicación .... .-

(25) U. 03/09/09.- Libertad de opinión y de-fensa judicial.- ... las durísimas defensas de los ex presidentes Gustavo Noboa y Alfredo Palacio me enfrentaron indirectamente al poder político del país. ... Significativo y grato también ha sido asesorar al abogado Jaime Nebot en temas de autonomías, pese a las enormes críticas que he realizado a dirigentes del Partido Social cristia-no ... . Ardua y compleja la defensa de Teresita Minuche de Mera en la perversa y maliciosa acu-sación nacida de autoridades bancarias, así como la dolorosa quiebra de Valle Alto. Inevitables, mi denuncia por la irrefutable alteración de la Cons-titución y mi demanda de inconstitucionalidad contra el Mandato Constituyente No. 1 (junto con los doctores Hernán Pérez y Jorge Zavala Egas), También, mi reciente demanda de daño moral en defensa de mi honor, en contra del Presidente de la República así como mi defensa pública del ingeniero Fabricio Correa en los recientes casos que son de dominio público, me han llevado a un grado de protagonismo público, en el que puede parecer difícil establecer una línea divisoria entre la opinión personal y las tesis que sustentan las defensas que he asumido ...la defensa de la se-guridad jurídica, del debido proceso y de la pre-sunción de inocencia constituyen fundamental, ... La inconstitucionalidad del país está mal porque hemos permitido que ese poder omnímodo nos domine”.-

(26) U. 17/09/09.- ROLINDO, EX PERIODISTA.- ... Si la ley hubiere entrado en vigencia años atrás, habría ocurrido lo siguiente: Rolando Panchana habría tenido que entregar los videos de su pro-grama “De la vida real” cuando se lo exigieron los dueños de la discoteca Romanos que se sintieron calumniados (Artículo 3 numeral 13). ... Nadie

hubiese podido entrevistar a Fabricio Correa, ya que no se podría “contrastar” su versión con la de su hermano menor (Artículo 14 numeral 13). Todos los medios habrían tenido que apoyar la política internacional de Correa hacia Colombia. (Artículo 14, numeral 5). Para ejercer su derecho a la comunicación comunitaria, los maestros de la UNE habrían tenido que llevarse bien con los dirigentes del MPD (Artículo 17). Ningún medio hubiese podido difundir corridas de toros. (Ar-tículo 22 numeral 2). ...El Ecuador no habría visto nunca los Pativideos. (Artículo 22, numeral 6). Ningún periodista hubiese podido garantizarle a sus fuentes el derecho a la reserva. (Artículo 29). Muchos directores de medios pequeños que no tienen recursos para mantener un equipo de abogados que los asesore, habrían ido a la cárcel por dejar pasar publicidad que no le guste al Go-bierno (Artículo 36). ... El Estado habría obligado a los medios de comunicación a que adopten la misma política de comunicación que El Telégra-fo. (Artículo 44, literal c). Cualquier dictadura -incluyendo la actual- hubiese podido clausurar Teleamazonas, EL UNIVERSO o Expreso desde hace tiempo. (Artículo 59). Juan Montalvo, Eu-genio Espejo, Gabriel García Márquez, y Rolan-do Panchana no hubiesen ejercido nunca como periodistas (Disposición transitoria Sexta). Como ven la revolución ciudadana le quiere clavar una puñalada en la espada a la libertad de expresión ... Las páginas de los diarios y los noticiarios de televisión solo hablarán del nuevo peinado de Cé-sar Rodríguez de la nueva casa en Pelucolandia de Pierina Correa. ... (Se puede encontrar el texto del proyecto en el sitio web de este Diario: www.eluniverso.com).-

(27) E. 22/09/09.- PIENSO, LUEGO ESCRIBO.- PRENSA LIBRE.- Un sistema de gobierno que se jacte de democrático necesita de una prensa ab-solutamente libre. Ecuador también la necesita y en algún porcentaje la tiene. ... coincido con aquellos que piensan que el órgano regulador de la comunicación social no puede estar presidi-do por el Presidente de la República ... También coincido con que el permiso de funcionamiento anual que los medios deberían obtener, pudiera degenerar en un mecanismo de extorsión oficial


para conceder o negar éste en función de afectos o desafectos políticos.... Ciertamente que se debe propiciar una prensa libre de pensiones oficiales y manipulaciones gubernamentales que quieran convertir a los medios de comunicación en sim-ples pasquines difusores de las pretensiones y hu-mores del gobernante de turno. ...

(28) U. 09/09/09.- Ley de Comunicación podría ser tratada en una comisión especial.- Lourdes Ti-bán, asambleísta e integrante del CAL, quien ya planteó una propuesta sugiere que la trate la Co-misión de Derechos Colectivos. ... César Montú-fae, asambleísta de Concentración Nacional, que planteó otro proyecto, contó que inicialmente el presidente de la Asamblea, Fernando Cordero, su-girió que se la envíe a la Comisión de Desarrollo Económico, pero por no existir afinidad se la des-cartó. Otra opción fue que la Comisión de Edu-cación tramite los proyectos de comunicación. ... Ante estos inconvenientes, en el interior de la Asamblea ya se estudia la posibilidad de crear una comisión especial y temporal que trate este asun-to. Rossana Alvarado, asambleísta de PAÍS, expli-có que la idea es que integrantes de diferentes comisiones se agrupen para tratar algunos temas, ... Montúfar coincide con ese planteamiento pero advierte que deberá ser lo más pronto posible ....-

(29) 02/09/09.- La asambleísta de Sociedad Pa-triótica, Geoconda Saltos, de la que Fernando Balda es alterno, ha asegurado que no cederá su curul.- El pedido del presidente Rafael Correa de clausurar definitivamente a Teleamazonas pare-ce quedar sin sustento. Ayer Fernando Alvarado, Secretario de Comunicación, dijo que el canal no puede ser clausurado por el proceso que le im-putan, mientras Carlos Jijón, vicepresidente del medio, pidió exponer la norma legal al Gobier-no a aplicar una posible sanción. ...Alvarado dejó en manos del Consejo Nacional de Radiodifu-sión y Televisión (Conatel) la interpretación del reglamento a la Ley de Radiodifusión.... En SP se analizó la posibilidad de que Balda asuma la legislatura para blindarlo frente a la intención del Gobierno de iniciar una causa penal en su contra, por la denuncia de supuesta alteración de

textos constitucionales, basada en una grabación magnetofónica....Ayer, César Rodríguez (PAÍS) aseguró que SP realiza actividades de espionaje y que ahora no quiere asumir su responsabilidad... el asambleísta Fernando Aguirre SP presentó a nombre de su bloque un proyecto de resolución que exhorta al Mandatario a respetar la Constitu-ción y los convenios internacionales referentes a la libertad de expresión.

(30) U. 02/09/09.- “Es inaceptable que puedan violentar nuestras vidas privadas, nuestras ofici-nas y grabarnos clandestinamente”.-

III1) AIR (Asociación Interamericana de Radiodifusión).- 2) Alcívar Santos Orlando3) Alianza País4) Carmigniani Eduardo5) Elizalde Jalil Marco6) Róldos Aguilera León 7) Valverde Rivera Pedro8) Vásquez Morales Gerardo9) Zavala Egas Jorge10) Gómez Lecaro Manuel11) AER (Asociación Ecuatoriana de Radiodifusión)12) Montúfar César (Asambleísta) 13) Viteri Cynthia (Asambleísta)14) Escala Jorge (Asambleísta)15) Tibán Lourdes (Asambleísta)16) Navarrete Vargas Luis17) Panchana Rolando18) Acosta Alberto19) Cordero Fernando20) Noboa Luis (PRIAN) 21) Kirchner Cristina Fernández de (Argentina)22) SIP (Sociedad Interamericana de Prensa)23) Vivanco Mendieta Jorge24) López Castillo Byron 25) Campaña Joffre26) Palacio Emilio27) Zavala Egas Xavier28) Comisión de Descentralización29) SP30) Carvajal Miguel (Ministro de Seguridad)Diarios: Universo (U) Expreso (E)


El Dr. Santiago Guarderas es actualmente el Decano de la Facultad de Juris-

prudencia de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador, ocupó esta dig-

nidad en periodos anteriores y ha sido catedrático universitario por muchos

años; lo que lo convierte en un conocedor de la realidad de la educación

superior ecuatoriana.

Por: Eugenia Silva G.

Dr. Santiago Guarderas I.Especialista en Derecho Procesal, Universidad Católica de Santiago de Guayaquil; Doctor en Jurisprudencia-Abogado-Licenciado en Ciencias Jurídicas. PUCE, Quito; Miembro del Estudio Jurídico Quevedo & Ponce, Quito, desde 1986 hasta la actualidad; Catedrático Univesitario, Profesor Principal de la Facultad de Jurisprudencia, PUCE desde 1995 hasta la actualidad; Abogado de la PUCE, desde 1996 hasta 1999 y desde julio, 2000 hasta 2006; Subdecano de la Facultad de Jurisprudencia de la PUCE, desde mayo, 1997 hasta mayo, 1999; Decano de la Facultad de Jurisprudencia de la PUCE, desde 1999 hasta mayo 18, 2005 y desde Junio 2009 hasta la actualidad; Conjuez de la Corte Superior; en el Colegio de Abogados de Pichincha ha sido Director Principal; Presiden-te de la Comisión Jurídica; Presidente de la Comisión Aca-démica y Vicepresidente; Vocal de la Comisión de Veeduría Ciudadana conformada por el CONESUP. 2005; Diputado por la Provincia de Pichincha, período 2007-2011 y Presidente de la Comisión de lo Civil y lo Penal del Congreso Nacional; Miembro de la Comisión de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología de la Confederación Parlamentaria de las Amé-ricas COPA por el Congreso del Ecuador; Conferencista de varios seminarios a nivel nacional e internacional.

TRABAJOS Y PUBLICACIONES LEGALES:

Bases de la Propiedad Intelectual (coautor), 1993; Proyec-to de Código Orgánico de la Función Judicial, 1994; Signos registrables y signos no registrables, artículo jurídico, RUP-TURA, 1994; Problemas de competencia en materia de con-tratación pública, artículo jurídico, RUPTURA, 2000; Medios alternativos de solución de los conflictos, artículo jurídico, Memorias del Congreso Latinoamericano de Derecho Pro-cesal Civil, 2000; Últimos cambios constitucionales en el sistema procesal ecuatoriano, artículo jurídico, Revista de la Facultad de Jurisprudencia No. 3, 2004.


Doctor Guarderas, hacia finales del mes de agosto del presente año, el Presidente de la República con el apoyo de varios asambleístas pre-sentó el Proyecto de Ley Orgánica de Educación Superior, ¿es urgente la aprobación de este proyecto, cuál es su opinión?

No se debe confundir prioridad con urgen-cia. La trascendencia de la materia que se pretende regular a través de esta ley orgá-nica exige de todos los actores involucrados un debate democrático interdisciplinario, amplio, abierto, profundo, de ideas y ra-zones, respecto de cada uno de los temas atinentes a la educación superior.

Se trata de construir una normativa integral, coherente, sin contradicciones ni vacíos; que defina la universidad que transformará la sociedad, que se articule a los grandes ob-jetivos estatales del régimen de desarrollo, y que respete los principios, derechos y liber-tades constitucionales. Una ley consensuada que perdure en el tiempo, no coyuntural ni al servicio de un gobierno.

El cambio de la educación superior no de-pende únicamente de la ley orgánica, sino de políticas estatales (mejoramiento del sis-tema nacional de educación en su conjunto, inversiones en ciencia, tecnología y cultura, sistema de becas y estímulos, inversiones), y

de nuevas formas de gestión y estructuras académicas más dúctiles que deben impulsar las instituciones.

¿Cómo entender la autonomía de los centros de educación superior en esta propuesta de Ley?

Así como la dignidad humana es consustan-cial al ser humano, la autonomía es conna-tural a la universidad.

En uno y otro caso, el Estado debe limitarse a garantizarlos.

La autonomía es una potestad de la univer-sidad para gobernarse a sí misma, mediante normas propias, e implica un cúmulo de fa-cultades y libertades para realizar su triple misión de buscar la verdad, transmitirla y ponerla al servicio de la comunidad.

Sin embargo, está claro que esta autonomía debe rendir cuentas de su gestión tanto a la propia comunidad cuanto a la sociedad, debe promover un espíritu de solidaridad y cooperación y debe permitir el desarrollo de las capacidades científicas, tecnológicas, humanísticas y artísticas, con calidad, perti-nencia y relevancia.

La responsabilidad social, y en consecuencia la rendición de cuentas, es con la comunidad y la sociedad, no con los gobiernos.

PROYECTO DE LEY ORGÁNICA DE EDUCACIÓN SUPERIOR


Se ha calificado de reglamentarista y punitivo a este proyecto, ¿comparte esa afirmación?

Absolutamente. Mientras en otros países del mundo hay leyes de educación superior con no más de cincuenta artículos, el proyecto de ley del ejecutivo cuenta con 234 artículos y 28 disposiciones transitorias.

Se llega al detalle. Citaré tan solo dos ejem-plos que confirman lo dicho, el artículo 129, regula la obligación de las instituciones de educación superior de enviar mensualmen-te los títulos que ha expedido para fines de registro, y el artículo 190, dispone que los miembros de un Comité asesor desempeña-rán sus funciones a tiempo completo y de manera exclusiva.

El proyecto de ley enviado por el sistema de universidades y escuelas politécnicas contie-ne 111 artículos y creo yo que algunos de ellos inclusive podrían tener una naturaleza reglamentarista.

Ahora bien, en el proyecto de ley de la Sen-plades, se le atribuye al Estado la facultad de vigilar las instituciones que conforman el sis-tema de educación superior. Evidentemente ese es un planteamiento que responde a una concepción inquisidora y punitiva del Esta-do, con poder para vigilar y castigar.

¿Cuál sería el papel de la Secretaría Técnica del Consejo de Educación Superior?, ¿qué pasará con el CONE-SUP?

Lo primero que hay que aclarar es que la Constitución no prevé Secretaría Técnica alguna. Los organismos públicos que rigen el sistema de educación superior, según el artículo 353, son únicamente dos: uno) de planificación, regulación y coordinación in-terna del sistema, llamado en el proyecto de la Senplades Consejo de Educación Superior (que reemplazaría a lo que hoy conocemos como CONESUP), y dos) de acreditación y aseguramiento de la calidad de instituciones, carreras y programas, designado en ese mis-mo proyecto como la Agencia Nacional de Acreditación y Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (que sustituiría a lo que hoy identificamos como CONEA).

Extrañamente la inexistente Secretaría Téc-nica tendría mayores poderes que el propio Consejo de Educación Superior.

Así, tendría competencia para designar au-toridades del sistema de educación superior, para aprobar reglamentos, para establecer políticas generales, para dictar normas ex-presas para garantizar la transparencia, jus-


ticia y equidad en el sistema de evaluación estudiantil y para definir los lineamientos generales de los servicios a la comunidad y prácticas o pasantías pre profesionales que los estudiantes deben acreditar antes de que se les otorgue sus títulos.

¿Considera que existen normas in-constitucionales en el proyecto, po-dría señalar alguna?

El sistema de universidades y escuelas poli-técnicas presentó al país 22 inconstitucio-nalidades.

Ciertamente eran las más importantes pues existen muchas otras que se deberán anali-zar al interior de la Asamblea.

En el campo académico, la más grave es aquella que, a pretexto de una autonomía ejercida y comprendida de manera responsa-ble y solidaria, pretende subordinar y some-ter a la universidad al control del gobierno, a través del plan nacional de desarrollo.

Todos conocemos que el Plan es temporal y responde a los lineamientos del gobierno de turno.

Esta subordinación se hace notaria cuando se concede al Consejo de Educación Supe-rior competencia para aprobar únicamente aquellas carreras y programas considerados de interés público en base al plan o cuan-do se obliga a las instituciones de educación superior al cumplimiento de los parámetros que señale el plan. No hay que olvidar que la inobservancia de la ley es sancionada inclu-sive con la suspensión de la institución.

Se desconoce, por tanto, que la autonomía universitaria debe responder a los objetivos del régimen de desarrollo que es un concep-to estatal y permanente y que debe respetar los principios, derechos y libertades recono-cidos en la Constitución. Un ciudadano está en libertad de decidir la carrera que desea estudiar así como la institución en la que quiera hacerlo.

¿Cuáles son las propuestas más im-portantes del CONESUP con respecto a la regulación de la educación su-perior y concretamente en relación a este proyecto?

En razón del espacio me limitará a dos que tienen que ver con la autonomía financiera y la investigación.

En cuanto a lo primero, la ley del sistema de educación superior defiende las rentas que le han pertenecido a la universidad ecuato-riana, integrada, entre otros, por el Fondo Permanente de Desarrollo Universitario y Po-litécnico (Fopedeupo), por los ingresos pro-venientes del 50% del producto de la venta forzada de los bienes confiscados como fruto de la acción del Estado en su lucha contra el narcotráfico, los saldos presupuestarios exis-


tentes a la finalización del ejercicio económi-co, las asignaciones presupuestarias dirigidas a la investigación, ciencia, tecnología e inno-vación equivalentes al 1% del ingreso neto del Presupuesto General del Estado, etc.

Y en lo segundo, la ley dispone que la uni-versidad asuma como uno de sus objetivos esenciales el desarrollo de la investigación científica, técnica y artística; así como la for-mación de investigadores y atenderá tanto a la investigación básica como a la aplicada.

La transformación económica y social requie-re innovación y por tanto investigación.

El plazo para aprobar este proyecto de ley venció; ¿cuál es el camino a seguir frente a este hecho?

La Asamblea ha hecho una reestructuración en el calendario de las leyes que faltan por aprobarse según el mandato constituyente.

El tiempo, sin embargo, es corto. La decisión final la tiene la Corte Constitucional. Lo im-portante es configurar un espacio que permi-ta diseñar, de forma rápida pero inteligente, la nueva estructura de la educación superior.

El Gobierno sostiene que su propues-ta mejorará los estándares de calidad de las instituciones de educación su-perior, ¿considera que es de esa ma-nera, no existen ya disposiciones que controlan este tema? Existen varias normas que apuntan a aque-llo ciertamente. En mi criterio el tema pasa por dos niveles. Soy un convencido de que el cambio no es una cuestión exclusiva de leyes sino y sobre todo de las personas.

Es verdad que una buena ley lo facilita, pero el cambio y la verdadera transformación es producto de la actitud de las personas. De otro lado, una ley debe tomar de base la rea-


lidad. Se proyecta en la ley que, a mediano plazo, las universidades y escuelas politécni-cas deban contar con un porcentaje elevado de profesores Ph D y que además presten servicio a tiempo completo o medio tiempo.

Sin duda que aquello elevará la calidad de la enseñanza. Pero para poder cumplir aque-llo se pregunta, ¿las universidades contarán con los recursos económicos suficientes para poder pagar sueldos dignos a tan elevados investigadores? ¿Realizará el Estado las in-versiones necesarias y suficientes para que la universidad ecuatoriana pueda ofertar pro-gramas doctorales de nivel para poder cumplir con este mandato legal? ¿Cumplirá el Estado la obligación de entregar las asignaciones di-rigidas a la investigación, ciencia, tecnología e innovación?

La calidad implica un conjunto de acciones. Por ello es necesario comprender que hay as-pectos que competen a la ley y otros a polí-ticas y estrategias, que dotan al sistema de la necesaria flexibilidad para cumplir metas en relación con los recursos de que disponga el Estado.

No entender esto lleva a consignar normas que luego se tornan camisas de fuerza o que simplemente no se cumplen.

¿Podría citar aspectos positivos y ne-gativos de este nuevo proyecto de ley?

Los negativos están de alguna manera ya indi-cados: las inconstitucionalidades, la limitación de la autonomía universitaria y de la libertad académica, el carácter reglamentario, la incon-veniencia de normas que dependen de políti-cas públicas, y añadiría, la ausencia de normas generales sobre el régimen académico.

Considero que de haber una verdadera dis-posición al diálogo, se encontrarán consen-sos con base en un acuerdo: que todos los actores universitarios y también el Gobierno y la Asamblea Nacional concordemos en la necesidad de una mejora sustancial y perma-nente del sistema de educación superior.

El capítulo sobre la pertinencia es declarativo y casi inútil, tal como está. Pero es indudable que la calidad de las instituciones se aprecia por su pertinencia.

Creo que el tema de la categorización es interesante pues permitiría distinguir entre universidades de investigación (universi-dades propiamente dichas) y universidades solamente de formación profesional en de-terminados aspectos (por ejemplo, institutos universitarios, que es como se los designa en Colombia, de negocios, de administración, etc. En Colombia, estos institutos pueden contar incluso con maestrías en sus áreas específicas). Pero no sé si exista la madurez para comprender la necesidad de esta dife-renciación.

¿Qué sugiere en aras de obtener una adecuada legislación que regule y optimice el sistema universitario?

Tomando en consideración que existen pre-sentados en la Asamblea dos proyectos de ley, debería analizarse la posibilidad de construir un tercer proyecto que integre los aspectos positivos de ambos proyectos, que incorpo-re nuevas ideas y sobre todo que respete el marco constitucional.

Se requiere una reforma técnica y no polí-tica, cuyo consenso habilitará su puesta en marcha.


Este corto artículo pretende dar cuenta en una pri-mera parte y en breves rasgos sobre los contenidos que sobre la materia tributaria tiene la actual Cons-titución de la República del Ecuador, como marco para el desarrollo del régimen impositivo y de la gestión de los tributos. En una segunda parte revisa con el mismo estilo los aspectos más importantes del Proyecto de reforma que actualmente está sien-

do tratado por la Asamblea Nacional. A lo largo de todo este escrito así como al final se hacen constar algunas apreciaciones y comentarios críticos que únicamente pueden ser atribuidos al autor.

Confío que lo que aquí se presenta sirva para incen-tivar la discusión sobre un sector del Derecho tan trascendente para la supervivencia del Estado, así

Abogado y Doctor en Jurisprudencia, Universi-dad Nacional de Loja (UNL). Especialista Superior en Tributación, Magíster en Derecho Económico mención en Relaciones Económicas Internaciona-les; candidato doctoral en Derecho, Universidad Andina Simón Bolívar, Sede Ecuador (UASB-E).Profesor de planta y Coordinador Académico del Programa Internacional de Maestría en Derecho del Área de Derecho de la UASB-E y profesor del Colegio de Jurisprudencia de la Universidad San Francisco de Quito (USFQ). Ha impartido múlti-ples cursos y conferencias en distintos centros de Educación Superior e Instituciones del Sector Público y privado. Se destaca su participación a nivel internacional en la Universidad Andina Simón Bolívar (Bolivia), Universidad Mayor de San Andrés (Bo-livia), Universidad Externado de Colombia (Colombia), Universidad de Guadalajara (México), Servicio de Impuesto de Bolivia, Ex Superintendencia Tributaria General de Bolivia, Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, Parlamento Andino, Secretaría General de la Comunidad Andina.Entre sus publicaciones están: El Ecuador y los problemas de la doble imposición internacional, Quito, 1999; Temas Especiales de Derecho Económico, ed., Quito, 2003; Derecho Tributario Internacional. El Establecimiento Permanente, Bogotá, 2004; Manual de Derecho Tributario Internacional, Quito, 2006. Ha publicado varios artículos e investigaciones en Bolivia, Ecuador, España, México, Perú, Uruguay y Venezuela.Fue Asesor Tributario, Director Financiero Tributario y Director Metropolitano de Administración Tri-butaria del Municipio del Distrito Metropolitano de Quito (MDMQ). Ex Presidente de la Asociación de Funcionarios y Empleados de la UASB-E.Actualmente se desempeña como Director (e) del Área de Derecho de la UASB-E; Presidente del Institu-to Ecuatoriano de Derecho Tributario y Presidente de la Asociación de Docentes de la UASB-E.

Dr. César Montaño Galarza

Introducción


como para la sanidad tanto de las finanzas públicas como privadas, y sobre todo para el respeto de los derechos de los contribuyentes.

El nuevo marco constitucional de la tribu-tación

Una nota que salta a la vista en la nueva Consti-tución de la República del Ecuador (CRE) es que establece con sentido social una serie de beneficios de índole tributaria, entre ellos, exenciones que al-canzan a ciertos impuestos e incluso a tasas por servicios públicos, para adultos mayores, personas con discapacidad, comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades indígenas. 1

En la regulación constitucional sobre los llamados derechos de libertad se encuentra que éstos inclu-yen que ninguna persona pueda ser privada de su libertad por deudas, costas, multas, tributos, ni otras obligaciones, salvo el caso de pensiones alimenticias (art. 66.29, c)).

Lo que en doctrina se ha denominado la “obliga-ción de contribuir” consta en la Constitución de la siguiente forma: “Art. 83.- Son deberes y responsa-bilidades de las ecuatorianas y los ecuatorianos, sin

perjuicio de otros previstos en la Constitución y la ley: 1. Acatar y cumplir la Constitución, la ley y las decisiones legítimas de autoridad competente. (…) 15. Cooperar con el Estado y la comunidad en la seguridad social, y pagar los tributos establecidos por la ley.” Tales deberes y responsabilidades que pesan sobre las ecuatorianas y los ecuatorianos se extienden casi de manera idéntica para las personas extranjeras que se encuentren en el territorio, así reza el art. 9 CRE.

Consulta popular y asuntos relativos a tri-butos

De conformidad con el art. 104 CRE, el organis-mo electoral correspondiente convocará a consulta popular –mecanismo de participación democrática directa- por disposición de la Presidenta o Presiden-te de la República, de la máxima autoridad de los gobiernos autónomos descentralizados o de la ini-ciativa ciudadana. La Presidenta o Presidente de la República dispondrá al Consejo Nacional Electoral que convoque a consulta popular sobre los asuntos que estime convenientes.

En la misma disposición, bajo ciertos parámetros, los gobiernos autónomos descentralizados o la ciu-

Constitución y Reformasal Régimen Tributario en el Ecuador

1 Art. 37.- El Estado garantizará a las personas adultas mayores los siguientes derechos: (…) 5. Exenciones en el régimen tributario.

Art. 47.- El Estado garantizará políticas de prevención de las discapacidades y, de manera conjunta con la sociedad y la familia, procurará la equiparación de oportunidades para las personas con discapacidad y su integración social.

Se reconoce a las personas con discapacidad, los derechos a: (…) 4. Exenciones en el régimen tributario.

Art. 48.- El Estado adoptará a favor de las personas con discapacidad medidas que aseguren: (…) 2. La obtención de créditos y rebajas o exoneraciones tributarias que les permita iniciar y mantener actividades productivas, y la obtención de becas de estudio en todos los niveles de educación.

Art. 57.- Se reconoce y garantizará a las comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades indígenas, de conformidad con la Constitución y con los pactos, convenios, declaraciones y demás instrumentos internacionales de derechos humanos, los siguientes derechos colectivos: (…) 4. Conservar la propiedad imprescriptible de sus tierras comunitarias, que serán inalienables, inembargables e indivisibles. Estas tierras estarán exentas del pago de tasas e impuestos.


dadanía pueden solicitar la convocatoria a consulta popular, pero está proscrito que tales convocatorias se refieran a asuntos relativos a tributos o a la or-ganización político administrativa del país, salvo lo dispuesto en la Constitución.

En todos los casos se requerirá dictamen previo de la Corte Constitucional sobre la constitucionalidad de las preguntas propuestas.

Principios constitucionales de legalidad y reserva de ley e iniciativa legislativa en materia tributaria.

Entre las atribuciones y deberes que se entrega a la denominada Asamblea Nacional (rama legisla-tiva del poder público), además de las que mande la ley están: “Art. 120.- (…) 7. Crear, modificar o suprimir tributos mediante ley, sin menoscabo de las atribuciones conferidas a los gobiernos autó-nomos descentralizados. (…) 12. Aprobar el Pre-supuesto General del Estado, en el que constará el límite del endeudamiento público, y vigilar su ejecución.” Tal normativa viene acompañada del art. 132, que en sus partes pertinentes es tauto-lógico, éste dice: “Art. 132.- La Asamblea Nacio-nal aprobará como leyes las normas generales de interés común. Las atribuciones de la Asamblea Nacional que no requieran de la expedición de una ley se ejercerán a través de acuerdos o re-soluciones. Se requerirá de ley en los siguientes casos: (…) 3. Crear, modificar o suprimir tributos, sin menoscabo de las atribuciones que la Consti-tución confiere a los gobiernos autónomos des-centralizados. 4. Atribuir deberes, responsabilida-des y competencias a los gobiernos autónomos descentralizados.”

El número 4 del art. 132 referido acarrea la posi-bilidad de que el poder legislativo pueda delegar en manos de los gobiernos autónomos descen-tralizados, ciertos deberes, responsabilidades y competencias que inicialmente le pertenecieron, por ejemplo, la de definir mediante ordenanza aspectos esenciales de impuestos municipales, como la tarifa impositiva, que a tenor del princi-pio de reserva de ley absoluta únicamente podría fijarse mediante ley de la Asamblea Nacional.

Tal como ocurrió en la CPE de 1998, en la nueva Constitución la iniciativa legislativa en materia tri-butaria es exclusiva del poder ejecutivo, así lo define el art. 135 CRE, que expresa: “Sólo la Presidenta o Presidente de la República podrá presentar proyec-tos de ley que creen, modifiquen o supriman im-puestos, aumenten el gasto público o modifiquen la división político administrativa del país.” Esa posibilidad habría que leerla enmarcada en el art. 147 CRE, que señala algunas atribuciones y debe-res de la Presidenta o Presidente de la República, además de lo que determine la ley: “1. Cumplir y hacer cumplir la Constitución, las leyes, los tratados internacionales y las demás normas jurídicas dentro del ámbito de su competencia. (…) 3. Definir y di-rigir las políticas públicas de la Función Ejecutiva. (…) 8. Enviar la proforma del Presupuesto General del Estado a la Asamblea Nacional, para su aproba-ción. (…) 11. Participar con iniciativa legislativa en el proceso de formación de las leyes. 12. Sancio-nar los proyectos de ley aprobados por la Asamblea Nacional y ordenar su promulgación en el Registro Oficial. 13. Expedir los reglamentos necesarios para la aplicación de las leyes, sin contravenirlas ni al-terarlas, así como los que convengan a la buena marcha de la administración.”

Como se verá más adelante, estas disposiciones ju-rídicas son complementadas e incluso aclaradas por el art. 301 de la Constitución, que trata sobre la iniciativa legislativa en la materia tributaria y sobre el principio de legalidad.

Según la Constitución, una vez declarado el estado de excepción, la Presidenta o Presidente de la Re-pública podrá, entre otras cosas, decretar la recau-dación anticipada de tributos, y utilizar los fondos públicos destinados a otros fines, excepto los co-rrespondientes a salud y educación (art. 165 CRE).

Competencias del Estado central y de los gobiernos autónomos descentralizados

Entre las competencias exclusivas del Estado central están en la Constitución, las políticas económica, tributaria, aduanera, arancelaria; fiscal y moneta-ria; comercio exterior y endeudamiento (art. 261.5), ámbitos competenciales materiales que se instru-


mentan mediante normas jurídicas que aplican los diferentes entes del sector público. Mientras, por otra parte, según el art. 264, los gobiernos muni-cipales tendrán, entre otras, las siguientes compe-tencias exclusivas: prestar los servicios públicos de agua potable, alcantarillado, depuración de aguas residuales, manejo de desechos sólidos, actividades de saneamiento ambiental y aquellos que establez-ca la ley; crear, modificar o suprimir mediante orde-nanzas, tasas y contribuciones especiales de mejo-ras; formar y administrar los catastros inmobiliarios urbanos y rurales.

Por lo tanto, los municipios tendrán la posibilidad de recaudar tasas por esos servicios públicos y por otros que presten, además contarán con amplias facultades normativas en materia de tasas y con-tribuciones especiales de mejoras, y manejarán la

información de los atributos técnicos y físicos de las propiedades inmuebles asentadas en los cantones, que consta en los catastros multifinalitarios.

La misma disposición jurídica establece que en el ámbito de sus competencias y territorio, y en uso de sus facultades, los municipios expedirán “or-denanzas cantonales”, tipo normativo asimilable a la ley, ésta considerada en una significación am-plia 2. Huelga llamar la atención sobre el hecho que la “ordenanza cantonal” no consta como un tipo normativo en el art. 425 de la carta política 3

, como sucede también y solo por citar dos ejem-plos, con los estatutos de autonomía contempla-dos en el art. 245 CRE y los singulares “mandatos” emanados de la Asamblea Constituyente.

A la nueva Constitución la materia tributaria le sirve –en un sentido extrafiscal- también para lo determinado en orden a la soberanía alimentaria, de esta forma el art. 281, manifiesta: “La sobera-nía alimentaria constituye un objetivo estratégico y una obligación del Estado para garantizar que las personas, comunidades, pueblos y nacionalida-des alcancen la autosuficiencia de alimentos sanos y culturalmente apropiado de forma permanente. Para ello, será responsabilidad del Estado: (…) 2. Adoptar políticas fiscales, tributarias y arancelarias que protejan al sector agroalimentario y pesquero nacional, para evitar la dependencia de importa-ciones de alimentos.” (Énfasis añadido).

Cabe aquí indicar que según la Constitución ecua-toriana que se revisa (art. 285), se ha marcado que la política fiscal tendrá como objetivos específicos: 1. El financiamiento de servicios, inversión y bienes públicos. 2. La redistribución del ingreso por medio de transferencias, tributos y subsidios adecuados. 3. La generación de incentivos para la inversión en los diferentes sectores de la economía y para la producción de bienes y servicios, socialmente de-seables y ambientalmente aceptables. Justamente cuando se dio en la Asamblea Nacional el primer

2 Cfr. Art. 266.- Los gobiernos de los distritos metropolitanos autónomos ejercerán las competencias que corresponden a los gobiernos cantonales y todas las que sean aplicables de los gobiernos provinciales y regionales, sin perjuicio de las adicionales que determine la ley que regule el sistema nacional de competencias.

En el ámbito de sus competencias y territorio, y en uso de sus facultades, expedirán ordenanzas distritales.

3 El art. 425 contempla a las “ordenanzas distritales” y a las “ordenanzas”, mas no a las “ordenanzas cantonales”.


debate del proyecto de reforma tributaria (28 de octubre de 2009) que se revisa en la segunda parte de este artículo, hubo voces de asambleístas que criticaron el actual crecimiento importante del gasto corriente debido al aumento de la burocracia estatal. Mucho de ese dinero proviene de las recau-daciones tributarias.

En esta parte la Constitución también señala que toda norma que cree una obligación financiada con recursos públicos establecerá la fuente de fi-nanciamiento correspondiente, así como que sola-mente las instituciones de derecho público podrán financiarse con tasas y contribuciones especiales establecidas por ley (art. 287). Esta última parte tiene gran connotación para el torcido esquema que se venía manejando en la gestión de las ta-sas por servicios aeroportuarios del Aeropuerto Mariscal Sucre de la ciudad de Quito, que incluso ocasionó últimamente la declaratoria de incons-titucionalidad del referido tributo por parte de la autoproclamada Corte Constitucional.

Régimen tributario

La Constitución se ocupa del “régimen tributario” pero calla respecto al “sistema tributario”, cuestión importante de resaltar debido a que extrañamos en el Ecuador la falta de un verdadero sistema de tributos; lo que existe en el país es un conjunto de normas y disposiciones jurídicas que se ocupan de múltiples tópicos de la materia, pero que no conforman un todo coherente sino más bien todo lo contrario.

La ausencia de un sistema tributario medianamente configurado perjudica el correcto funcionamiento del sistema económico, distorsiona la adopción de políticas públicas y menoscaba los derechos de los contribuyentes.

Lamentablemente hay sustento para decir que las recientes reformas tributarias llevadas a cabo en el Ecuador y el proyecto en curso no han ido en la dirección de construir un verdadero sistema tribu-tario, sino que se han enfocado de manera limitada a un segmento y no por ello poco importante del régimen impositivo, el de los tributos nacionales.

En la nueva Constitución dos normas jurídicas se ocupan directamente del régimen tributario ecua-toriano, así el art. 300 dice: “El régimen tributario se regirá por los principios de generalidad, progre-sividad, eficiencia, simplicidad administrativa, irre-troactividad, equidad, transparencia y suficiencia recaudatoria. Se priorizarán los impuestos directos y progresivos. La política tributaria promoverá la redistribución y estimulará el empleo, la produc-ción de bienes y servicios, y conductas ecológicas, sociales y económicas responsables.”

El texto trascrito merece al menos tres comenta-rios críticos, el primero, entre los principios cons-titucionales tributarios no están los de legalidad, reserva de ley y capacidad contributiva, aunque como ya se vio, los dos primeros vienen incorpo-rados en otras disposiciones de la Constitución; el segundo, que se establece constitucionalmente como prioridad el uso de los impuestos directos y progresivos, que normalmente recaen sobre los in-gresos o el patrimonio, como elementos que dicen de la capacidad económica y de la aptitud de con-tribuir de los administrados, esto en contraposición a los impuestos indirectos –tipo impuesto sobre el valor agregado- que tienen por característica cen-tral ser esencialmente regresivos porque no miden ninguna capacidad contributiva; el tercero, lo que busca promover la política tributaria normalmente no podrá ser alcanzado si no es mediante un efec-tivo, transparente y calificado gasto público, cues-tión por lo tanto no atinente a la mentada política tributaria sino sobre todo al fenómeno financiero público visto integralmente.

El reciente Proyecto de reforma tributaria remiti-do a la Asamblea Nacional en parte se orienta a cumplir el mandato contenido en el art. 300 recién analizado.

Como se dijo, el art. 301 CRE alude tanto a la ini-ciativa legislativa como al principio de reserva de ley en la materia impositiva, en ese orden manda que: “Sólo por iniciativa de la Función Ejecutiva y mediante ley sancionada por la Asamblea Nacional se podrá establecer, modificar, exonerar o extin-guir impuestos. Sólo por acto normativo de órgano competente se podrán establecer, modificar, exo-


nerar y extinguir tasas y contribuciones. Las tasas y contribuciones especiales se crearán y regularán de acuerdo con la ley.”

Es dable aseverar que en la parte final de esta nor-ma jurídica se constitucionaliza la posibilidad de que la Asamblea Nacional atribuya competencias a otros entes dotados de poder normativo como son los concejos municipales, con lo cual se ha forma-lizado la atenuación del principio constitucional de legalidad aplicado al ámbito tributario.

Con el esbozo de este marco fundamental para la tributación en el Ecuador conviene ahora revisar los aspectos más importantes del Proyecto de reforma en esta materia, que ya fue aprobado en primer de-bate en la Asamblea Nacional.

El Proyecto de “Ley Reformatoria a la Ley de Régimen Tributario Interno y a la Ley Re-formatoria para la Equidad Tributaria del Ecuador”.

Con oficio No. 660-SCM-MF-2009 de 5 de agosto de 2009, la Ministra de Finanzas encargada emitió el informe sobre el Proyecto de “Ley Reformatoria a la Ley de Régimen Tributario Interno y a la Ley Reformatoria para la Equidad Tributaria del Ecua-dor”, dirigido al Subsecretario General Jurídico de la Presidencia de la República.

Sorprende que en la comunicación referida, luego de hacer una breve revisión de las propuestas que tendrían mayor impacto fiscal, la Ministra culmina diciendo: “Estos recursos generados por aplicación de las reformas tributarias, servirán para atender en parte los múltiples requerimientos del gasto públi-co, dentro del presente ejercicio económico, como es el financiamiento del Bono de Desarrollo Huma-no y otros gastos corrientes previstos por el Gobier-no Central.” (Énfasis agregado).

Se observa entonces que la cartera de Estado encar-gada de las finanzas públicas ancla buena parte de sus esperanzas de obtener ingentes ingresos públi-cos en el proyecto de marras. Inquieta también que a partir de los rendimientos recaudatorios a raíz de la reforma solo se piense en el aumento del “gasto público corriente” mas no en el de inversión y desa-

rrollo, que además se daría en el presente año 2009, cuando se sabe que el positivo efecto recaudatorio atribuible a buena parte de la reforma solo sería ve-rificable en el año 2010 e incluso en el año 2011.

El Proyecto se ingresa en la Asamblea Nacional el 27 de agosto de 2009. En lo que concierne al articu-lado el Proyecto tiene 44 disposiciones que versan sobre múltiples tópicos del ordenamiento jurídico correspondiente a tributos nacionales.

La Exposición de Motivos del Proyecto se refiere principalmente a la crítica situación económica in-ternacional, al régimen tributario como instrumen-to para luchar contra la pobreza y lograr la redistri-bución del ingreso para así concretar los principios de equidad y justicia, la idea de construir un siste-ma tributario suficiente y eficiente, que sea además progresivo y que cuente como contraparte con un gasto público justo y redistributivo; como comple-mento a la Ley reformatoria para la Equidad Tribu-taria del Ecuador, para así luchar contra la evasión, la elusión y el fraude y mejorar las recaudaciones en orden a lograr una sociedad más justa y cohe-sionada.

Los objetivos de la reforma son: promover la equi-dad tanto horizontal como vertical, en la estructu-ra impositiva, relacionando la carga tributaria con la capacidad contributiva, fomentando una mayor recaudación de impuestos directos sobre los indi-rectos; lograr una mayor eficiencia, lo que se re-troalimenta con la equidad y con la capacidad de la administración tributaria; que la reforma no se transforme en obstáculo al crecimiento productivo y económico del país sino que se enmarque en el estímulo a la inversión productiva; mejorar la ges-tión tributaria modernizándola, sobre todo en los impuestos selectivos o a los consumos especiales; crear mecanismos de incentivos hacia la protección del mercado externo y el déficit de balanza de pa-gos.

En la parte considerativa del Proyecto se alude a la eficiencia en la recaudación tributaria y la con-tribución equitativa; la importancia de optimizar y simplificar el control de los impuestos fiscales; el mejoramiento de los impuestos directos y pro-


gresivos para que la conformación de los recursos tributarios estatales estén integrados prioritaria-mente de esos tributos. Por lo tanto, la inspiración del Proyecto hace caso omiso a otros principios y elementos contemplados en el art. 300 CRE, según se vio en la primera parte de este ensayo.

Las cuestiones de mayor trascendencia en el Proyec-to se refieren al impuesto sobre la renta, el impuesto sobre el valor agregado, los incentivos al turismo atados a los tributos nombrados, el impuesto a los consumos especiales, el impuesto a la salida de di-visas.

Impuesto sobre la renta

De lejos el impuesto sobre la renta es el más im-portante del régimen tributario, por naturaleza es directo y progresivo, de tal forma que porta el po-tencial de materializar altos valores y principios de la imposición, así como de permitir recaudaciones importantes incluso que rebasen el producto de la aplicación de otros impuestos como el que se aplica al valor agregado o a los consumos especiales, sun-tuarios o específicos.

En esta materia el Proyecto busca la integración de los dividendos y utilidades a manera de com-ponentes de la renta global, con lo que se daría la posibilidad -censurable desde el punto de vista estrictamente económico-, de que la misma renta o materia gravable sea sometida a gravamen cuando está en diferentes manos, en un primer momen-to en la sociedad que paga el impuesto a la renta antes de distribuir los beneficios, y en un segundo instante, en manos del inversionista que recibe los dividendos.

Podría decirse que se trata por lo tanto de legislar para favorecer la reincorporación en el Ecuador de una figura no deseada en los regímenes tributarios a nivel mundial, se trata del problema conocido como “doble imposición o doble tributación eco-nómica”, del que no suelen ocuparse los convenios para eliminar o atenuar la doble imposición jurídica internacional sino sobre todo las leyes nacionales para precautelar los principios de eficiencia econó-mica y neutralidad.

La reforma también propende a modificar el co-nocido anticipo del impuesto a la renta de las so-ciedades y personas naturales obligadas a llevar contabilidad, por el “anticipo mínimo”. Creo que esta última figura desnaturaliza el impuesto sobre la renta y encarna un verdadero nuevo impuesto que nada tiene que ver con la renta producida o la renta ganada en un determinado lapso. Si bien esta herramienta podría ayudar para la disminución de la evasión fiscal en que suelen incurrir muchas empresas, no coadyuva a la construcción de lo que sería un verdadero sistema tributario inspirado en la justicia.

Se ha dicho sobre esta parte de la reforma que está dirigida a lograr mayor equidad entre las socieda-des que pagan el 25% y las personas naturales que pagan hasta el 35% de impuesto sobre la renta. Sin embargo, quienes defienden tal posición al pare-cer no consideran el potencial que tiene la empresa para elevar la producción, generar fuentes de traba-jo, desarrollo e inversión productiva, así como tam-poco las múltiples cargas adicionales que soporta la actividad de las sociedades.

En la misma línea va la posibilidad establecida en el Proyecto, de que se limite la deducción a gastos de profesionales por un monto igual al cincuenta por ciento (50%) de los ingresos de la actividad que corresponda, de esta manera el nivel de imposición que recaiga sobre este sector seguramente será ma-yor en los ejercicios económicos posteriores.

Otra novedad es la incorporación de la figura de la reinversión de utilidades en la adquisición de bie-nes relacionados con la investigación y tecnología que mejore la productividad, genere diversificación productiva e incremente el empleo. Este mecanis-mo funcionaría como un incentivo que amplía el ya existente que permite a la compañía beneficiarse con una reducción de diez por ciento en la tarifa del impuesto a la renta.

Dentro de este ámbito también se encuentra un re-forzamiento de las facultades de la Administración Tributaria nacional para controlar las actividades económicas entre contribuyentes relacionados (pre-cios de transferencia), esto a través de la posibilidad


de establecer por presunción que existe relación en-tre los sujetos pasivos sean estos personas naturales o jurídicas, considerando el porcentaje de venta o de compra de bienes que exista entre esas partes. Así mismo se establece varios casos que estarían exone-rados de aplicar el régimen de precios de transferen-cia, siempre y cuando cumplan ciertas condiciones.

La reforma también persigue establecer que las so-ciedades y las personas naturales que promuevan espectáculos públicos declaren y paguen como anti-cipo adicional del impuesto a la renta el 3% sobre los ingresos generados por el espectáculo. Este anticipo constituye crédito tributario para la cancelación del impuesto a la renta global. Se trata por lo tanto de otra medida para controlar la evasión y la elusión tributarias.

Las reformas de este impuesto recién causarían efec-tos en términos recaudatorios a partir del año 2011. Se espera obtener 230 millones de dólares en ese año.

Impuesto sobre el valor agregado (IVA)

El IVA es un tributo de gran rendimiento económico y de administración relativamente sencilla, es regre-sivo por excelencia ya que no considera capacidad contributiva alguna, por lo que –al menos en el caso ecuatoriano- no permite hacer realidad el principio de igualdad material o equidad. Este tributo es un factor trascendental para la consolidación de un mercado internacional en el marco de procesos de integración como el de la Comunidad Andina, por lo que viene siendo altamente condicionada su regula-ción a partir de varias Decisiones andinas 4 que bus-can armonizar tanto sus aspectos sustanciales como procedimentales.

Con el Proyecto de reforma en curso se permitiría gravar con IVA las transferencias de dominio de in-tangibles (derechos de autor, propiedad industrial y derechos conexos) e importación de servicios (12%), esto para armonizar la ley interna con normas ju-rídicas de otros países y guardar coherencia con el principio “país de destino”, que implica que se cause

y cobre el gravamen en el país en el cual se consume el bien o servicio, por contraposición al gravamen en origen. De esta manera el Proyecto modifica el ámbito espacial del objeto del impuesto.

Otras normas del Proyecto se ocupan de establecer varios supuestos que darían a entender que el hecho generador de este tributo se ha causado, por ejemplo, en la introducción de mercadería al territorio nacio-nal, en el momento de su despacho por aduana.

También se somete a gravamen de 12% la transfe-rencia de dominio del papel periódico, periódicos y revistas, lo que con seguridad encarecerá de manera importante el consumo de esos productos, con la consecuente afectación a los sectores involucrados, entre ellos los que utilizan al papel periódico como insumo o materia prima y los adquirentes de estratos económicos medios y bajos. De igual forma, se grava con el 12% la transferencia de títulos valores.

Se mantiene la tarifa de 0% para los servicios pres-tados por artesanos calificados por el Ministerio de Industrias, cuyas ventas del año anterior no superen los USD 60.000, lo que podría generar mayor equi-dad.

A fin de impulsar el crecimiento de la actividad tu-rística y evitar la exportación de impuestos –aún a costa de disminuir en parte las recaudaciones- se propone con acierto, por un lado, devolver el IVA causado por paquetes de turismo receptivo, y por otro, devolver el IVA a los turistas por las compras de bienes producidos en el país.

Se fija la tarifa 0% para la venta de paquetes de tu-rismo receptivo, sea que se facture dentro o fuera del país, a personas naturales y sociedades no residen-tes. Al efecto, las operadoras de turismo que facturen los paquetes de turismo receptivo serán agentes de retención, que se beneficiarán de la devolución del IVA.

La propuesta de reforma también establece una im-portante sanción para los contribuyentes que hayan solicitado y recibido una devolución del impuesto

4 Cfr. las Decisiones 324, 330, 388, 599, 635 de la Comisión de la Comunidad Andina


superior a la que tenían derecho (el doble del valor excedente).

Si el Proyecto de ley reformatoria se aprueba en el presente año, el impacto económico podría percibir-se de manera inmediata.

Impuesto a los consumos especiales (ICE)

Se trata de otro tributo indirecto y regresivo, que así como el IVA es muy importante para consolidar un mercado subregional andino, por lo que sus regula-ciones están altamente sometidas a las Decisiones que sobre la materia se han adoptado en la Comu-nidad Andina. 5

Respecto de este impuesto el Proyecto busca cambiar el sistema de imposición ad valorem hacia un siste-ma fijo en cigarrillos y gaseosas y un sistema mixto para las bebidas alcohólicas. Según el Proyecto, estas medidas se orientan a disminuir la inequidad en el pago del ICE y fortalecer las políticas de salud pú-blica. Las modalidades de imposición que plantea el proyecto son:

• Específica,quepermitegravarconunvalorfijoa cada unidad con independencia de su valor.

• Ad valorem, endonde la base imponible es elprecio de venta al público establecido por el fabricante, importador o prestador de servicios, menos el IVA y el ICE. La mayor cantidad de supuestos gravados corresponde a esta modali-dad.

• Mixta, que permite gravar con un valor fijo acada unidad de bien gravado, con independen-cia de su valor; adicionalmente se establece una base imponible basada en el precio de venta al público.

Es importante destacar que en el Proyecto se ha es-tablecido que no se causará el ICE respecto de los bienes que se exporten 6 , vehículos híbridos, vehícu-los adquiridos por entidades y organismos del sector público, inclusive empresas públicas y vehículos ad-

quiridos por gobiernos extranjeros, agentes diplomá-ticos y representaciones diplomáticas.

Si el Proyecto se aprueba en el año que transcurre el impacto económico de las reformas podría ser verifi-cable de manera inmediata.

Impuesto a la salida de divisas (ISD)

Se incrementa la tarifa del 1% al 2% y se establece el monto de USD 500 como base mínima exenta por cada envío, con lo cual se persigue desmotivar el envío de divisas al exterior para así reducir el déficit de la balanza de pagos. El monto mínimo exento señalado abre la posibilidad de que muchos envíos al exterior que no necesariamente implican ganancias o negocios, verbigracia el giro mensual a un estudian-te, no esté sometido a limitación impositiva alguna.

Toda vez que la anterior elevación de la tarifa de este impuesto (de 0.5% a 1%) no frenó la salida de divisas en los márgenes esperados, lo que permitió la obtención de importantes ingresos para la caja fiscal, de seguir la tendencia observada, en este caso se podría hablar de una medida que al mismo tiempo implica fines fiscales como extrafiscales.

Los resultados económicos de esta reforma se los podría sentir desde el presente año 2009, siempre y cuando el Proyecto se apruebe antes de 2010.

Otros casos importantes

En este campo podría destacarse al menos cuatro asuntos de trascendencia:

• Laexclusióndeloscomisionistas,delasperso-nas naturales cuya actividad económica sea el arrendamiento de bienes inmuebles y el alqui-ler de bienes muebles, del régimen impositivo simplificado ecuatoriano (RISE), con lo cual se clarifica que estos sujetos están comprendidos en el régimen tributario general de imposición sobre la renta.

5 Cfr. las Decisiones 600 y 635 de la Comisión de la Comunidad Andina.

6 Como complemento se ha establecido el derecho a la devolución del ICE para los fabricantes de bienes que se exporten.


• Seestablecelaposibilidaddequelaadminis-tración tributaria pueda autorizar la presenta-ción de declaraciones sustitutivas hasta luego de 6 años de presentada la declaración original. Estas declaraciones sustitutivas solo podrán contener los datos requeridos por el SRI.

• Sepostulaquelasdeclaracioneseinformacio-nes de los sujetos pasivos, relacionadas con las obligaciones tributarias, y los planes y progra-mas de control que desarrolle la administración tributaria son de carácter reservado.

• ElProyectobuscadeterminarquenohabráre-serva ni sigilo oponible para los requerimientos de información que haga la administración tri-butaria.

Comentarios finales

Es indudable que la nueva Constitución de la Repú-blica del Ecuador vino a condicionar en gran medi-da todo el régimen jurídico nacional y especialmen-te asestó un golpe de timón importante al sentido del régimen tributario en sus diversos planos, so-bre todo al establecer objetivos mediatos y nuevos principios orientadores de la regulación y de lo que debería ser un verdadero sistema impositivo. Para concretar aquello que se desprende de la norma fundamental los ajustes al régimen tributario surgi-dos a partir de la denominada Ley para la Equidad Tributaria (2007) han sido múltiples, atropellados y sin contar con un previo debate y consenso na-cional; han tocado aspectos relevantes especialmen-te de las normas generales de la materia tributaria contenidas en el Código Orgánico Tributario y de la Ley de Régimen Tributario Interno, norma jurídica de rango orgánico que se ocupa de los principales tributos nacionales.

El convidado de piedra en este acelerado proceso de reformas ha sido el régimen impositivo municipal, con lo cual se ha perdido mucho tiempo para lograr una real transformación de un ordenamiento cadu-co, falto de simplificación y modernización como lo es la Ley Orgánica de Régimen Municipal, que contiene muchas disposiciones que se ocupan de la especialidad que aquí interesa. Además, esta triste realidad no ha abonado en nada para la construc-ción de un sistema tributario verdadero.

En líneas amplias, el proceso de ajuste tributario sur-gido luego de la adopción de la actual Constitución ha servido para varios cometidos, algunos de ellos evidentemente contradictorios, por ejemplo, con-cretar un fortalecimiento importante de los poderes atribuidos a las administraciones tributarias, en es-pecial a la nacional en manos del Servicio de Rentas Internas (SRI), lo que ha repercutido positivamente en los niveles de recaudación de los principales im-puestos nacionales y en hacer frente de mejor ma-nera a prácticas evasivas y elusivas de obligaciones tributarias, especialmente en lo tocante a operacio-nes transnacionales; desconocer en cierta medida los derechos de los contribuyentes, por ejemplo, mediante la velada restauración del solve et repete a través de la figura del afianzamiento, mecanismo inconstitucional y contrario a obligaciones interna-cionales del Estado; fortalecer de alguna manera los principios de generalidad, igualdad y progresividad en la imposición; utilizar el ordenamiento jurídi-co tributario no solo en la perspectiva fiscal sino además en la extrafiscal; elevar la cultura tributaria aunque no necesariamente mediante la simplifica-ción de las obligaciones formales en cabeza de los contribuyentes; elevar el nivel de presión fiscal que recae sobre los contribuyentes, lo que puede afectar grandemente en los campos laboral, de inversiones, actividades productivas, así como a la ya venida a menos clase media ecuatoriana, etc.

Finalmente, el actual Proyecto de reforma es por-tador de ideas con sentidos contrapuestos, si bien en alguna medida incorpora una vertiente social y motivadora para importantes sectores del sistema económico ecuatoriano, sobre todo está inspirada en la necesidad desesperada de obtener mayores rentas para el Estado, ingresos que al parecer la-mentablemente también serán sufragados por una clase económica que no es la más pudiente ni la que más evade sus obligaciones.

Mientras, preocupa a los compatriotas que no se haya sabido todavía si la escandalosa evasión de cientos de millones de dólares diarios que ocurría en las aduanas ha sido controlada, ni que los grandes evasores hayan sido ubicados y compelidos a cum-plir con sus responsabilidades ante el fisco y ante el resto de la sociedad.


I. Introducción

Un breve análisis de los sistemas procesales penales inquisitivo, acusatorio y mixto, nos lleva a la con-clusión de que en cualquier tipo de proceso penal, particularmente en el mixto y en el acusatorio, es indispensable la presencia del procesado y encausa-do al momento en que se le está juzgando.

Sea en el plenario de antes, o en la etapa del Jui-cio de ahora, es indispensable la presencia del en-causado para que se respete de manera efectiva la garantía del debido proceso, principalmente, la po-sibilidad de que sobre la base de la contradicción, el acusado pueda ejercer su derecho a la defensa.

Pero, la no comparecencia del encausado al juicio oral es un problema que se da con bastante fre-cuencia en nuestro medio, como en los de otros países del mundo.

II. La doctrina

Existen posiciones encontradas:

- Para algunos tratadistas y estudiosos del DPP, como los españoles ESCUSOL y CORTÉS DOMÍN-GUEZ, “la ausencia del imputado, acusado de un delito, justificada o no, debiera ser siempre causa de suspensión del juicio oral”, por las siguientes razones:

a) Porque si no está presente el encausado, o acu-sado ya por el Fiscal en su dictamen, no se puede constituir la relación jurídica procesal básica.

b) Por razones constitucionales: se priva al acusa-do de enterarse, personal y directamente, de la acusación que le hace el Ministerio Público, y de los fundamentos de la misma. No puede hacerse escuchar ni argumentar ni rebatir la acusación.

Ricardo Vaca AndradeProfesor de la Facultad de Jurisprudencia de la PUCE

EL JUICIO EN AUSENCIA• Licenciado en Ciencias Políticas y Sociales, Abogado y Doctor en

Jurisprudencia, PUCE.• Estudios Superiores y de Especialización en Derecho Penal, Derechos

Humanos, American Law and Legal English, Administración de Derecho Laboral, Docencia Jurídica para Profesores de Derecho.

• Asesor Jurídico de varias empresas y consultor de varias organizaciones sociales, Catedrático Universitario, Director General y Subsecretario del Trabajo; Subsecretario de Trabajo encargado .

• Director de Asesoría Jurídica del Ministerio de Gobierno, Subsecretario de Gobierno; Ministro de Gobierno encargado; Presidente del Consejo Nacional de Tránsito; Presidente del Consejo Nacional de Rehabilitación Social; Vocal principal del Consejo Nacional de la Judicatura; Juez Suplente del Juez Décimo de lo Penal de Pichincha y del Segundo Tribunal Penal de Pichincha por varios años; Conjuez de la Corte Superior de Quito en varios periodos; Conjuez de la Corte Suprema de Justicia en varios periodos;

• Ha realizado varias publicaciones y dictado numerosas conferencias sobre temas relativos a Derecho Penal, Derecho Procesal Penal y temas constitucionales.


c) Porque al no estar presente no puede ejercer su derecho a la defensa ni impugnar las pruebas que se presenten en su contra; por ejemplo, no puede contra interrogar a los testigos de cargo y a los peritos, ni cuestionar los informes periciales que se hubieren presentado.

Se dirá que por el acusado ausente puede inter-venir el defensor de oficio o defensor público de-signado por el Tribunal Penal para que intervenga a nombre de su representado; mas, la experien-cia nos demuestra que las intervenciones de esos profesionales, en la práctica, son sumamente deficientes debido a la falta de contacto perso-nal y directo entre defensor y defendido, lo cual repercute en la falta de información y coordina-ción para buscar y conseguir pruebas de descargo que pudieren ser presentadas ante el juzgador. En consecuencia, la designación de estos defen-sores, algunos de los cuales pueden tener la me-jor voluntad de cumplir su cometido se convierte en una formalidad procesal que sólo busca cubrir en apariencia la exigencia constitucional de que todo procesado ejerza de manera efectiva su de-recho a la defensa.

- Para otros, en cambio, que actúan por motiva-ciones políticas o de política criminal, debe darse paso al juicio en ausencia, por las siguientes con-sideraciones:

a) Por razones de economía procesal: Si el Estado ha incurrido en gastos de investigación policial y actividad del Ministerio Público, el objetivo final - juzgar e imponer la pena al delincuente - no debe dejarse de lado. El fin - hacer efectivo el Ius Puniendi - debe alcanzarse a como dé lugar.

b) Por razones prácticas: Cuando se ha dado una suspensión, lo más probable es que se dé una y otra y otra más.

c) Para evitar impunidades: Los testigos ya no que-rrán concurrir a un Juicio que se ha pospuesto varias veces. El alejamiento de la fecha del juicio a la de los hechos produce la desdibujación de los mismos produciendo una distorsión de la verdad.

d) Para evitar una sobrecarga de trabajo para las ju-dicaturas: Las suspensiones originan nuevas pro-videncias, notificaciones a las partes, etc.

Por las consideraciones anteriores, prevalece el criterio mayoritario, especialmente entre los in-tegrantes del Fiscal o Fiscalía, de que el juicio se celebre en ausencia del acusado, pero a condición de que se cuide “de forma muy cautelosa de que en ningún caso se vulnere el derecho a la defensa y el principio según el cual nadie puede ser con-denado sin ser oído” (Jaime MORENO VERDEJO, Fiscal español).


III. La tendencia actual en los países europeos:

El Comité de Ministros del Consejo de Europa, en la Recomendación (87) 18 “Sobre simplificación de la justicia penal”, acordó recomendar a los estados miembros que consideren la posibilidad de permitir a los órganos judiciales sentenciadores celebrar juicios en ausencia, al menos por lo que se refiere a las in-fracciones menores y atendiendo a la naturaleza de la pena que pudiera imponerse.

Igualmente, la Resolución (75) 11, “Sobre criterios a seguir en el procedimiento en ausencia del inculpa-do”, adoptó, entre otras, las reglas mínimas siguien-tes:

- que nadie puede ser juzgado si con carácter previo no ha sido efectivamente citado en tiempo hábil que le permita comparecer y preparar su defensa;

- que la citación ha de precisar las consecuencias de la incomparecencia;

- que la sentencia dictada en ausencia debe serle notificada al inculpado;

- que se permita al condenado impugnar la sen-tencia a través de todos los recursos que fueren procedentes de haber estado presente y a través del recurso de nulidad cuando su incomparecencia a juicio obedeciera a causas involuntarias, tenien-do, en caso de que acredite que la ausencia fue justificada, derecho a ser enjuiciado de nuevo en la forma ordinaria.

“La cuestión no es tanto si debe o no permitirse la celebración de juicios sin la presencia del acusado, que creo debe llevar una rotunda respuesta afirma-tiva, sino que el acento deberá ponerse, por una parte, en el establecimiento de requisitos cuya falta haga imposible la celebración del juicio y, de otro lado, en la instauración de los oportunos sistemas de impugnación para revisar lo hecho en ausencia, entre los cuales se halla específicamente el recurso de anulación”. (MORENO VERDEJO Jaime, El Recurso de Anulación, Cuadernos y estudios de Derecho Judicial. Consejo General del Poder Judicial de España).

En algunos países se ha optado por permitir que el juicio oral se lleve a cabo únicamente en delitos “no graves”, que tienen como pena máxima seis años,

por ejemplo, aunque la pena que en concreto solicite el Fiscal sea inferior.

IV. Diferencia entre rebelde, ausente y prófugo

Rebelde, de acuerdo con el Código de Procedimiento Civil, sería aquel que habiendo sido citado con la de-manda no comparece en el término legal. A solicitud del actor se le declarará rebelde, se le hará conocer de esa providencia y no se contará más con él, sino para notificarle la sentencia.

No creemos que el término sea aplicable al proce-dimiento penal ecuatoriano, porque la relación ju-rídica procesal penal, a falta de comparecencia del sospechoso o acusado, se establece con el Defensor de Oficio, o el Defensor Público, o con el integrante de la Defensoría Pública Nacional, cuando ésta exis-ta. Y esto aún cuando en estos casos el derecho a la defensa sea una farsa y una hipocresía. No existe


declaratoria de rebeldía. No se deja de contar con el procesado o acusado en ningún momento: las notificaciones se harán siempre y en todos los ca-sos contando con el defensor de oficio. La audiencia de juzgamiento también se cumple, necesariamente, con el defensor, de oficio o contratado.

Ausente sería el procesado o acusado que habiendo tenido noticia, en cualquier forma, de que se ha ins-taurado un proceso penal en su contra, no ha desig-nado defensor, no ha comparecido a rendir su versión ni a otras diligencias propias de la Instrucción o de la etapa Intermedia; y, en general, se ha desentendido absolutamente del trámite procesal.

Prófugo, como lo llama nuestro Código de Procedi-miento Penal, en el Art. 233, sería el encausado en contra de quien se hubieren dictado medidas cau-telares personales, que no se han hecho efectivas, que no hubiere designado defensor; y, con mayor razón, en contra de quien se hubiere dictado auto de llamamiento a juicio y no se hubiere presentado a la audiencia de juzgamiento oral. Obviamente, también sería el que habiendo estado privado de la libertad, por una orden de detención o por una de prisión preventiva se ha evadido del Centro de Detención o de Rehabilitación tornando ineficaz la acción de la Policía, fiscales y jueces.

Salvo las medidas cautelares personales - detención y prisión preventiva - no cabe que se dispongan otras requisitorias antes de que se dicte el auto de llama-miento a juicio, como cuando para lograr la com-parecencia del acusado a rendir la versión libre o a la audiencia preliminar, se puede recurrir a la fuerza pública, pero como medida coercitiva momentánea que es, más no como medida cautelar.

Por esta razón, consideramos carente de fundamen-tos constitucionales y legales la orden de prisión que dictan algunos jueces, por petición del fiscal, con la finalidad de que el procesado comparezca a rendir una versión que esencialmente es libre y voluntaria, tanto más que las medidas cautelares personales tie-nen otra finalidad no siempre entendida por algunos jueces, inclusive de cortes provinciales, para quienes la pérdida de la libertad sirve para otros objetivos, casi siempre bastardos.

V. La realidad ecuatoriana

- Presentada la denuncia ante la Policía Judicial o ante el Fiscal o actuando de oficio, el Art. 215 del CPP faculta al Fiscal para que “si lo considera necesario”, inicie una Indagación previa.

- De ser éste el caso, el Juez penal, siempre a pe-tición del Fiscal (Art. 164 CPP) puede ordenar la detención de la persona.

- Si se hubiere producido la aprehensión en delito flagrante, el Juez Penal legalizará la privación de libertad, dictando la correspondiente orden de de-tención (Art. 161 CPP).

- Si el Fiscal dicta la Resolución Fiscal, (Art. 217 CPP) puede pedir al Juez que ordene la prisión preventi-va en la Audiencia de Formulación de cargos, que es oral, pública y contradictoria, con la presencia imprescindible del abogado defensor, contratado o público. Ésta y las otras medidas cautelares son facultativas del Fiscal en cuanto a pedirlas o no; y lo son también para el Juez Penal en cuanto a dis-ponerlas, según el Art. 167 del CPP, pero siempre y cuando haya requerimiento del Fiscal. Quede claro que los jueces penales, o salas de cortes provincia-les o salas de Corte Nacional, en los casos de fuero correspondiente no pueden por su sola voluntad ordenar la prisión preventiva del imputado, si no hay petición expresa del Fiscal. Bajo ese supues-to tendrá que entenderse la primera parte del Art. 168 del CPP, en cuanto el Juez Penal, puede acce-der o no a la petición del Fiscal.

1. La relación procesal básica

Se constituye entre el Fiscal y el procesado, (asistido por el abogado defensor) – quien, para el momen-to en que se dicte la Resolución Fiscal, debe estar plenamente identificado, como exige el Art. 217 del CPP. Si no se ha podido identificar al sospechoso para convertirle en procesado, con sus nombres y apellidos, no tan solo con el alias, como el famo-so “chocolate” del caso de los hermanos Restrepo, no es posible que se instaure la acción penal, y ello porque el Fiscal no puede imputar, atribuir un delito determinado a un sujeto desconocido, o, peor aún como sucedía en el proceso penal anterior, cuando se dictaba el auto cabeza de proceso “para descubrir autores…”.


No hay que olvidar que los sujetos procesales a los que se refiere el Título III del Código de Procedimien-to Penal, son: la Fiscalía (antes, Ministerio Público), el Ofendido, como sujeto procesal eventual no indis-pensable, el Procesado, y el Defensor.

Una vez que se hace pública la Resolución del Fiscal en la Audiencia de Formulación de Cargos, en la que también se notifica al procesado, personalmente o por intermedio del Defensor Público o Contratado, existe ya un proceso penal, formalmente instaurado en forma legal.

2. Posibles situaciones:

Que el procesado desconozca absolutamente acerca del proceso penal instaurado en su contra. Nada raro es en nuestro medio que una persona no siquiera se entere de que se ha iniciado un proceso penal en su contra, lo cual se puede dar – cuando los medios de comunicación no han escandalizado con noticias infamantes -, porque al designarse defensor de oficio o público éste se desentiende de la causa, y no hace el más mínimo esfuerzo por ubicar a su defendido gratuito; o también cuando el procesado está fuera del país.

Que el procesado se desentienda totalmente del pro-ceso, adoptando una actitud de indiferencia. Esta situación, en cambio, es distinta de la anterior en cuanto el procesado conoce que tiene tal calidad pero no le importa, bien sea porque es totalmente inocente de los delitos que se le imputan, y confía, ilusamente, que el Fiscal cumpla con responsabilidad su cometido legal haciendo acopio de evidencias que demuestren que el sujeto sí participó en la perpetra-ción del delito.

Muchos inocentes abrigan la confianza de que la Fis-calía, dando fiel cumplimiento a las reglas de la carga de la prueba, demuestre que el procesado sí tiene que ver con el delito; mas, en nuestro medio, luego de la imputación formal que realiza la Fiscalía en la Audiencia de formulación de Cargos, se espera y has-ta se exige que el procesado demuestre su inocencia, especialmente en algunos delitos como el lavado de activos y conductas punibles vinculadas.

Que el procesado asuma una actitud de rebeldía ante la Policía Judicial y la Fiscalía, tanto en la Indaga-ción previa como en la Instrucción Fiscal; actitud que se podría manifestar mediante varias actitudes: no comparecencia a rendir su versión, no comparecencia a diligencias de reconocimiento material o instru-mental, acogerse al derecho al silencio, etc.;

Que en la etapa Intermedia no comparezca a la Au-diencia Preparatoria del Juicio ni el procesado ni su defensor, aún en el supuesto de que esté preso;Que, si está privado de la libertad, se produzcan al-gunas maniobras para alcanzar la caducidad de la prisión preventiva, con las siguientes posibles con-secuencias:

a) Que una vez recuperada la libertad no se vuelva a tener noticia del acusado, pese a lo cual sí se puede dictar auto de llamamiento a juicio;

b) Que después de dictado auto de llamamiento a jui-cio, se evada del centro de detención o de rehabi-litación, no se vuelva a tener noticia del acusado, - ahora en calidad de prófugo - y por este motivo no se pueda celebrar la audiencia de juzgamiento;

c) Que pese a haber recuperado la libertad durante la Instrucción fiscal, porque se revocó la orden de pri-sión o porque se aceptó caución, si comparezca a juicio, situación posible aunque no tan frecuente.

Por fortuna, el Tribunal Constitucional declaró la in-constitucionalidad de la detención en firme, que no era ni detención ni era en firme, pero fue un invento perverso, abiertamente inconstitucional, impulsado por una partido político que le ha hecho tanto daño al país y especialmente, a la Función Judicial. Los ecuatorianos deberíamos adquirir conciencia de que la prisión preventiva no es necesaria en la mayoría de los casos; y, por tanto, debería dictar-se excepcionalmente, como ordenan los convenios y tratados internacionales, al igual que la doctrina, y ahora también la Constitución de la República vi-gente; más aún si se tiene presente que en muchos casos, si se dicta, es la causa de que la justicia penal no se haga efectiva.


La experiencia nos enseña que no son pocos los ca-sos en los que, lo que realmente se busca con el proceso penal no es llegar al cabal descubrimiento de la verdad sino, por el contrario, lo que se quiere es alejar a los rivales políticos, de manera definitiva, cuando no extorsionar, chantajear o anular a ciertas personalidades, e inclusive impedir que los procesa-dos hablen y hagan conocer SU verdad y las verdade-ras intenciones de sus perseguidores. Y todo esto con la ayuda de ciertos medios que no reparan el pobre papel que cumplen y el mal que están causando a inocentes víctimas forzadas a convertirse en prófu-gos. Y esto pese a que, en ciertos casos específicos, la audiencia de juzgamiento, es decir, el Juicio en ausencia es posible.

3. El juicio en ausencia

En Ecuador existe la posibilidad de que se juzgue en ausencia a un encausado tan sólo si es que el proceso penal se hubiere iniciado después o a partir del 13 de Julio del 2000, cuando entró plenamente en vigencia el actual Código de Procedimiento Penal; y ello en razón de que, pese a que el inciso 2º del Art. 121 de la Constitución Política vigente desde el 10 de Agos-to de 1998, ya permitía que los juicios por delitos de peculado, cohecho, concusión y enriquecimiento ilícito se inicien y continúen “aún en ausencia de los acusados”, no existía la norma procesal que de-sarrolle el precepto constitucional porque el Código de Procedimiento Penal de 1983 no contemplaba la posibilidad de que el plenario se dé en ausencia del encausado.

Se podría argumentar que la Constitución está por sobre toda otra ley, inclusive el Código de Procedi-miento Penal de 1983, pero aún admitiendo que ello es verdad, no puede desconocerse que el Código de Procedimiento Penal es instrumental porque permite el juzgamiento de las personas por delitos determi-nados, es decir, no se puede juzgar a las personas por delitos únicamente contando tan solo con las disposiciones constitucionales; el proceso penal es el instrumento propio y regulado por el Derecho Penal Adjetivo que permite la aplicación del Derecho Penal Sustantivo a los casos concretos. En definitiva, en los procesos penales iniciados me-diante auto cabeza de proceso antes del 13 de Julio

del 2000 no se puede realizar el Plenario en ausencia del acusado; el proceso penal debe paralizarse. No así en los procesos penales iniciados después o a partir de esa fecha en los que sí es posible que se cumpla la etapa del Juicio en ausencia del acusado, más aún cuando el Art. 233 de la Constitución de la República en vigencia (del 2008), en el inciso segundo dispone que ”Las servidoras o servidores públicos y los dele-gados o representantes a los cuerpos colegiados de las instituciones del Estado, estarán sujetos a las san-ciones establecidas por delitos de peculado, cohecho, concusión y enriquecimiento ilícito. La acción para perseguirlos y las penas correspon-dientes serán imprescriptibles y, en estos casos, los juicios se iniciarán y continuarán incluso en ausencia de las personas acusadas. Estas normas también se aplicarán a quienes participen en estos delitos, aun cuando no tengan las calidades antes señaladas”. En tanto que el Art. 233 del CPP, tiene el siguiente texto: Suspensión y continuación.- Si al tiempo de expedirse el auto de llamamiento a juicio, el proce-sado estuviere prófugo, el juez de garantías penales después de dictado dicho auto, ordenará se suspen-da la iniciación de la etapa del juicio hasta que sea detenido o se presente voluntariamente, excepto en los procesos penales que tengan por objeto delitos de peculado, cohecho, concusión y enriquecimien-to ilícito, en los que la continuación de la causa se realizará en ausencia del procesado. Si fueren varios los procesados, y unos estuvieren prófugos y otros presentes, se suspenderá el inicio del juicio para los primeros y continuará respecto de los segundos.

3.1 Los delitos excepcionados, perseguibles en ausencia

Veamos en qué consisten estos delitos que, por ex-cepción constitucional y legal, dan lugar a la realiza-ción de la audiencia de juzgamiento o Juicio, aún en ausencia del acusado:

PECULADO es “la sustracción de caudales o efectos públicos por parte del funcionario público al que le fueran confiados”. (GOLDSTEIN). El Código Penal ecuatoriano lo tipifica principalmente en el Art. 257, y siguientes. El tipo básico prevé una pena de reclu-sión mayor ordinaria de 8 a 12 años e incapacidad perpetua para el desempeño de cargos públicos.


COHECHO (del bajo latín confecto, preparado, arre-glado) es la “acción y efecto de cohechar, es decir de sobornar o corromper al funcionario o magistrado. En Derecho Romano denominábase crimen repetun-dae (v.) y su concepto solía estar restringido al acto de aceptar el soborno, usando esta última expresión para significar el delito del que compra o corrompe. Actualmente ambas acciones tienen la denominación común de cohecho”. (GOLDSTEIN) Está tipificado en el Art. 285 y siguientes del Código Penal ecuatoria-no. El tipo básico prevé pena de prisión de seis meses a tres años y multa de 8 a 16 dólares.

CONCUSIÓN es la “acción y efecto de concutere, ver-bo latino que significa literalmente, sacudir el árbol para que caigan sus frutos. De aquella primitiva y literal significación se pasó a lo que hoy designa la palabra: el delito cometido por el magistrado, juez o funcionario, que, abusando de su poder, comete exacción. Los romanos lo conocían como crimen re-petundae y se cometía por el hecho del que extorsio-naba un lucro de otro infundiéndole miedo al uso de su propio poder. CARRARA lo define como despojo del patrimonio ajeno infundiendo temor, que se hace derivar de la fuerza pública”. (GOLDSTEIN). Como se puede observar, es similar al cohecho. La diferencia radicaría en el hecho de exigir, de pedir, aprovechán-dose de la función pública. Está tipificado en el Art. 264 del Código Penal ecuatoriano. El tipo básico tie-ne una pena de prisión de dos meses a cuatro años, multa de 40 dólares y la restitución del cuádruplo de lo que hubieren percibido.

ENRIQUECIMIENTO ILÍCITO. Según el diccionario de Derecho Penal y Criminología de Raúl GOLDSTEIN, se lo circunscribiría al ejercicio de la Administración Pú-blica y consistiría en “el enriquecimiento obtenido a expensas del ejercicio espurio de la función que el agente desempeñe”. El Código Penal ecuatoriano lo incluye a continuación del Art. 296 en tres artículos innumerados: el primero dice que “Constituye enrique-cimiento ilícito el incremento injustificado del patri-monio de una persona, producido con ocasión o como consecuencia del desempeño de un cargo o función pública, que no sea el resultado de sus ingresos legal-mente percibidos”; el segundo innumerado prevé una pena de dos a cinco años de prisión y la restitución del duplo del monto del enriquecimiento ilícito.

De lo que se puede observar, únicamente el delito de peculado es considerado como delito grave en la legislación penal ecuatoriana, puesto que la pena prevista para ese delito es de reclusión; los otros tres tienen penas de prisión.

Otros delitos, que por el escándalo social, repulsa y alarma son de notoria gravedad como violaciones de menores, asesinatos, secuestros con muerte, no forman parte de este particular grupo de delitos en los que los presuntamente responsables pueden ser juzgados en ausencia, dato con lo cual fácilmente se pone de manifiesto el propósito eminentemente político de las reformas que viabilizaron el juicio en ausencia de estos delitos en particular.

VI. ANÁLISIS DEL REFORMADO ART. 233 DEL CPP

- “Si al tiempo de expedirse auto de llamamiento a juicio, el procesado estuviere prófugo (…) el juez (…) ordenará se suspenda la iniciación de la etapa del jui-cio…”. La expresión del legislador no es correcta por-que el encausado bien podría no haberse apersonado en la fase y etapas previas del proceso penal, teniendo presente que la Indagación previa, la Instrucción fiscal y la etapa Intermedia pueden desarrollarse en términos relativamente normales sin la presencia del procesado o acusado; por tanto, podría concluirse por extensión que esta expresión no se refiere específicamente a los procesos en los que el acusado esté gozando de liber-tad porque no se ha dictado en su contra orden de prisión; o ya también porque ha ofrecido caución que se la ha aceptado y está vigente.

- Cuando el CPP se refiere al “... el procesado (que) estuviere prófugo”, en realidad, podría aludirse a un acusado o a un encausado, precisión que tiene su importancia, y da origen a dos situaciones distintas, como vamos a ver:

1. En cuanto ACUSADO

Si se trata de un acusado, la suspensión procedería cuando “al tiempo de dictar el auto de llamamiento a juicio”, el juez considere que el procesado- acusado está en condición de prófugo, porque en su contra se han dictado medidas cautelares personales, que no se han hecho efectivas;


Porque el acusado ha permitido que se haga efectiva la caución al no haber acudido al llamado del Juez penal, dentro del plazo fijado (Art. 185 CPP), y se hubiere dictado nueva orden de prisión; o,Porque habiendo estado privado de la libertad ha es-capado del centro de detención y no se lo ha recap-turado, vale decir, evade la acción de la Policía.

PRÓFUGO, según el Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual de CABANELLAS, sería, en general, el FUGITIVO; y, especialmente, “quien huye de la justi-cia”; es decir, es “el evadido que anda ocultándose” de la policía o de los administradores de justicia.

2. En cuanto ENCAUSADO

Estamos frente a un encausado si se ha dictado auto de llamamiento a juicio; y, por consiguiente, ya hay formación de causa, se ha definido su situación pro-cesal, se ha dictado auto resolutorio, en el que se decide el enjuiciamiento del acusado.

El Juez Penal ordena la suspensión del juicio, des-pués de haber dictado auto de llamamiento a juicio, que debe estar ejecutoriado, en los siguientes casos:

Si después de dictado el auto de llamamiento a juicio el encausado no comparece a la audiencia de juzga-miento, porque no se le ha privado de la libertad. Nótese que el Juez Penal no está obligado – como antes de las reformas – a ordenar la prisión preven-tiva del encausado, según el No. 3 del Art. 232 del CPP.

Si después de dictado el auto de llamamiento a juicio el encausado se fuga del establecimiento peniten-ciario;

Si el encausado que está en libertad bajo caución, (Art. 173-A, inc. final) no comparece a Juicio;

Si después de haber recuperado la libertad por cadu-cidad de la prisión preventiva, tampoco comparece a juicio.

La suspensión es por tiempo indefinido, hasta que se cumpla la condición fijada en la propia norma, - ser detenido o que se presente voluntariamente – o,

hasta que prescriba la acción penal, en los términos del Art. 101 del CP, plazos de prescripción que corren irremediablemente, lo cual podría parecer injusto, al menos desde el punto de vista social, porque el su-jeto pasivo del proceso penal se estaría beneficiando de su propia decisión negativa, y abiertamente dolo-sa de no comparecer a Juicio, ocultándose hasta que pase el tiempo necesario. Más justo sería para la so-ciedad que los plazos de prescripción se interrumpan hasta que el sujeto sea aprehendido, o comparezca voluntariamente a Juicio.

Es una realidad que la Policía judicial no hace mayor esfuerzo para aprehender a los que están en calidad de prófugos, o en una de las situaciones previstas en el acápite anterior. Esta actitud es la que explica que muchos de los conductores responsables de delitos de tránsito siguen laborando sin mayor problema luego de un corto tiempo de inactividad, hasta que todo quede en el olvido. En lugar de actuar como deberían, se buscan justificaciones de todo tipo y se echa la culpa a la lentitud de la administración de justicia.

En esas condiciones, la suspensión del juicio - bá-sicamente por caducidad de la prisión preventiva, que obedece a muchas causas, o la ineficiencia del sistema carcelario ecuatoriano, - equivale a IMPU-NIDAD.

Otros casos de suspensión:

La suspensión también procede en el caso al que se refiere el Art. 175 del Código de Procedimiento Penal de la Policía Civil Nacional; y el Art. 80, inciso 1 del Código de Procedimiento Penal Militar, que tienen una redacción similar: “Si el sindicado está prófugo se suspenderá el procedimiento y se fijará un edicto, por una sola vez, que contendrá:...”.

La Ley Orgánica de Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial, en el inciso 4º del Art. 168, dispone que: Si al tiempo de la convocatoria a la audiencia oral pública de juzgamiento, el acusado estuviere prófugo, el juez después de dictado dicho auto, or-denará la suspensión de la etapa del juicio hasta que el encausado sea aprehendido o se presente volun-tariamente.


VII. EL JUICIO EN AUSENCIA

1. Los únicos casos en los que procede EL JUICIO EN AUSENCIA de acuerdo con la redacción del Art. 233 de la Constitución de la República en vigencia (del 2008), en cuyo inciso segundo dispone que ”Las servidoras o servidores públicos y los delegados o representantes a los cuerpos colegiados de las insti-tuciones del Estado, estarán sujetos a las sanciones establecidas por delitos de peculado, cohecho, con-cusión y enriquecimiento ilícito.

La acción para perseguirlos y las penas correspon-dientes serán imprescriptibles y, en estos casos, los juicios se iniciarán y continuarán incluso en ausencia de las personas acusadas. Estas normas también se aplicarán a quienes participen en estos delitos, aun cuando no tengan las calidades antes señaladas”. En igual sentido, el Art. 233 del CPP, tiene el siguien-te texto: Suspensión y continuación.- Si al tiempo de expedirse el auto de llamamiento a juicio, el proce-sado estuviere prófugo, el juez de garantías penales después de dictado dicho auto, ordenará se suspen-da la iniciación de la etapa del juicio hasta que sea detenido o se presente voluntariamente, excepto en los procesos penales que tengan por objeto delitos de peculado, cohecho, concusión y enriquecimiento ilícito, en los que la continuación de la causa se rea-lizará en ausencia del procesado.

Si fueren varios los procesados, y unos estuvieren prófugos y otros presentes, se suspenderá el inicio del juicio para los primeros y continuará respecto de los segundos.

¿Cuál la razón de ser de estas disposiciones? Hay un ánimo inocultablemente persecutorio en contra de los supuestos responsables de estos delitos; hay una predisposición constitucional y legal para procesar, juzgar y sancionar de un modo especialmente severo a quienes también deberían gozar, en la realidad, de ciertos derechos constitucionales, como son, la pre-sunción de inocencia, la igualdad ante la ley.

El objetivo no fue otro que el que animó a quien se consideraba a sí mismo como “dueño del país” y “perro rabioso”, y sus incondicionales sirvientes, para

perseguir a ciertos personajes a quienes, para ani-quilarles, se les acusó de haber perjudicado al Fisco. Condenados anticipadamente por peculado fueron forzados a abandonar el país para no someterse a una Justicia sumisa a sus designios políticos perver-sos.

El grupo político que mantuvo cautiva a la Función Judicial, con algunos rezagos actuales, se empeñó en que se apruebe esta disposición de manera restrictiva únicamente para este tipo de delitos que cometen quienes han ocupado funciones públicas.

No de otra manera se explica que se haya exclui-do, deliberadamente, a los presuntos responsables de delitos muchísimo más graves y que causan mayor alarma en la sociedad, como son los de narcotráfi-co, homicidios, asesinatos, violaciones, plagios con muerte, y últimamente los de coyotaje o tráfico de personas, que causan muertes por decenas.

De otro lado, precisamente en este ánimo de eliminar a los rivales políticos encontramos la razón de ser de que la mayoría de procesos penales de mayor escán-dalo nacional se inicien por peculado, recurriendo a una red de funcionarios de órganos de control some-tidos al capricho de políticos que tanto daño le han hecho al país.

2. Otras posibilidades no previstas en la ley

No se ha previsto otra posible excepción, como en cambio si la contempla el Art. 687 de la Ley de Enjui-ciamiento Criminal español, en que puede continuar-se el Juicio sin la presencia del procesado: cuando altere el orden por falta de compostura, actitud de-safiante o por una conducta inconveniente, en todo caso, pese a las advertencias del Presidente del Tri-bunal penal y apercibimiento de hacerle abandonar el local. El Tribunal puede decidir que sea expulsado por un tiempo y por todo el tiempo que duren las sesiones, continuando el juicio en su ausencia. En Ecuador hemos visto casos de falta de respeto y fran-co desafío a las órdenes del Presidente del Tribunal, particularmente en algunos casos en los que el que va a ser juzgado busca por todos los medios evitar que se celebre el Juicio porque quiere que caduque su prisión preventiva, y así recuperar la libertad, lo


cual, en la práctica, significa alcanzar la impunidad. Recordamos el caso de algún encausado que fren-te al Tribunal Penal del Guayas, en momentos en que se instalaba la audiencia de juzgamiento, golpeó su frente en la mesa que tenía delante hasta abrir-se una herida de la que manaba abundante sangre, logrando de inmediato su objetivo: que se suspenda la audiencia de juzgamiento para beneficiarse de la caducidad de la prisión preventiva que se produjo en pocos días. Talvez en este caso, una vez supera-do el escándalo, debió continuarse con la audiencia para juzgar a quien quiere beneficiarse de su actua-ción abiertamente dolosa que persigue obtener un designio determinado. Pero, ni la Constitución ni el Código de Procedimiento Penal lo permiten porque el juicio en ausencia es posible sólo con los cuatro delitos que interesaban a los políticos.

Por lo demás, no hay que olvidar que “La presencia del procesado no sólo es una obligación impuesta por la Ley, sino que constituye, además, un dere-cho del mismo”. (Eladio ESCUSOL BARRA, Manual de Derecho Procesal Penal, pág. 460) traducido en un derecho de defensa, para que pueda hacer conocer al Tribunal Penal su verdad, dar la versión de los hechos tal como acontecieron, contra interrogar a los testi-

gos y peritos y presentar documentos, en general, pruebas que le sirvan para demostrar la inocencia o la forma menos comprometedora en que participó en el delito de que trata el proceso penal.

Según nuestro criterio, el Juez Penal debería tener la facultad de ordenar o no la prisión preventiva del imputado, cuando dicte auto de llamamiento a Jui-cio; pero, si el acusado no comparece a Juicio volun-tariamente respondiendo al primer señalamiento el Presidente del Tribunal Penal debería, forzosamente, ordenar su privación de libertad con la finalidad de que comparezca, obligatoriamente, a su juzgamien-to, tal como acontece con el procedimiento que debe adoptarse para el caso de la audiencia de juzgamien-to fallida por falta de testigos, peritos o intérpretes, en cuyo caso, según el Art. 278 inciso 3º CPP, el Presidente puede ordenar la detención de los que no hubiesen concurrido. VIII. INCONSTITUCIONALIDAD DEL JUICIO EN AU-SENCIA

Mediante Resolución Legislativa No. 000, publicada en el R.O. 28 de 10 de octubre de 1968 se aprobó el Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,


Pacto de Derechos Civiles y Políticos y el Protocolo Facultativo anexo, el cual, a su vez, se ratificó me-diante Decreto Ejecutivo 37, publicado en el R.O. 101 de 24 de enero de 1969.

El Art. 14 de dicho Pacto, tiene el siguiente texto:

1. Todas las personas son iguales ante los tribunales y cortes de justicia. Toda persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con las debidas garan-tías por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley, en la substan-ciación de cualquier acusación de carácter penal formulada contra ella o para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil. La prensa y el público podrán ser excluídos de la tota-lidad o parte de los juicios por consideraciones de moral, orden público o seguridad nacional en una sociedad democrática, o cuando lo exija el interés de la vida privada de las partes o, en la medida estrictamente necesaria en opinión del tribunal, cuando por circunstancias especiales del asunto la publicación pudiera perjudicar a los intereses de la justicia; pero toda sentencia en materia penal o contenciosa será pública, excepto en los casos en que el interés de menores de edad exija lo contra-rio, o en las actuaciones referentes a pleitos matri-moniales o a la tutela de menores.

2. Toda persona acusada de un delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se prue-be su culpabilidad conforme a la ley.

3. Durante el proceso, toda persona acusada de un delito tendrá derecho, en plena igualdad, a las si-guientes garantías mínimas:a) A ser informada sin demora, en un idioma que

comprenda y en forma detallada, de la natura-leza y causas de la acusación formulada contra ella;

b) A disponer del tiempo y de los medios adecua-dos para la preparación de su defensa y a comu-nicarse con un defensor de su elección;

c) A ser juzgada sin dilaciones indebidas;d) A hallarse presente en el proceso y a defender-

se personalmente o ser asistida por un defensor de su elección; a ser informada, si no tuviera defensor, del derecho que le asiste a tenerlo y, siempre que el interés de la justicia lo exija, a que se le nombre defensor de oficio, gratuita-

mente, si careciere de medios suficientes para pagarlo;

e) A interrogar o hacer interrogar a los testigos de cargo y a obtener la comparecencia de los tes-tigos de descargo y que éstos sean interrogados en las mismas condiciones que los testigos de cargo;

f) A ser asistida gratuitamente por un intérprete, si no comprende o no habla el idioma empleado en el tribunal;

g) A no ser obligada a declarar contra sí misma ni a confesarse culpable.

4. En el procedimiento aplicable a los menores de edad a efectos penales se tendrá en cuenta esta circunstancia y la importancia de estimular su readaptación social.

5. Toda persona declarada culpable de un delito ten-drá derecho a que el fallo condenatorio y la pena que se le haya impuesto sean sometidos a un tri-bunal superior, conforme a lo prescrito por la ley.

6. Cuando una sentencia condenatoria firme haya sido ulteriormente revocada, o el condenado haya sido indultado por haberse producido o descubier-to un hecho plenamente probatorio de la comisión de un error judicial, la persona que haya sufrido una pena como resultado de tal sentencia debe-rá ser indemnizada, conforme a la ley, a menos que se demuestre que le es imputable en todo o en parte el no haberse revelado oportunamente el hecho desconocido.

7. Nadie podrá ser juzgado ni sancionado por un de-lito por el cual haya sido ya condenado o absuelto por una sentencia firme de acuerdo con la ley y el procedimiento penal de cada país.

El Pacto de Derechos Civiles y Políticos, es parte de la legislación ecuatoriana. El Art. 10 de la Constitución de la República declara que las personas… gozarán de los derechos garantizados en la Constitución y en los instrumentos internacionales. El Art. 11 No. 3 de la Constitución vigente, en los incisos primero y segundo, igualmente, declara que “Los derechos y garantías establecidos en la Constitución y en los instrumentos internacionales de derechos humanos serán de directa e inmediata aplicación por y ante cualquier servidora o servidor público, administrativo o judicial, de oficio o a petición de parte. Para el ejer-cicio de los derechos y las garantías constitucionales


no se exigirán condiciones o requisitos que no estén establecidos en la Constitución o la ley”.

Es indudable que el juicio en ausencia violenta el derecho de toda persona involucrada en un proceso penal a hallarse presente en la etapa del Juicio, que es la etapa culminante del proceso, para defenderse personalmente o ser asistida por un defensor de su elección, así como también a interrogar o hacer inte-rrogar a los testigos de cargo y a obtener la compa-recencia de los testigos de descargo, como garantiza el Pacto de Derechos Civiles y Políticos.

No puede sostenerse que el derecho a estar presente en el Juicio es un derecho renunciable, una facultad o atribución de la que se puede o no hacer uso, te-niendo como contrapartida el deber del Estado de hacer comparecer al encausado, inclusive haciendo uso de las medidas cautelares como la prisión pre-ventiva. Quien no está presente en el Juicio no puede defenderse personalmente ni puede ser asistida por indefensor de su elección. Quienes hemos ejercido la profesión en Ecuador sabemos que la designación de un defensor de oficio o un defensor público para juzgar al procesado ausente o prófugo es una mas-carada para disimular el derecho a la defensa, con-sustancial con la garantía del debido proceso. ¿Cómo puede defender apropiadamente un defensor que ja-más ha tenido contacto, de ninguna naturaleza, con el defendido ausente o prófugo?

Siendo evidente la contradicción entre lo que dispo-nen la Constitución del 2008 y el Código de Proce-dimiento Penal frente a lo que dispone el Pacto de Derechos Civiles y Políticos, los tribunales penales a quienes se les envíe expedientes para que juzguen en ausencia a un procesado, tendrían que suspender el trámite de la etapa del Juicio hasta que el encausado prófugo sea aprehendido, extraditado o se presente voluntariamente; todo esto en aplicación de los Nos. 4, 5 y 6 del Art. 11 de la Constitución de la República, que tienen los siguientes textos:

“4. Ninguna norma jurídica podrá restringir el con-tenido de los derechos ni de las garantías constitu-cionales.5. En materia de derechos y garantías constituciona-les, las servidoras y servidores públicos, administrati-

vos o judiciales, deberán aplicar la norma y la inter-pretación que más favorezcan su efectiva vigencia.6. Todos los principios y los derechos son inaliena-bles, irrenunciables, indivisibles, interdependientes y de igual jerarquía”.

No se trata de dilucidar si la norma constitucional y la del CPP prevalecen sobre el Pacto de Derechos Civiles y Políticos, o esté sobre aquéllas, discusión en la que los entendidos y múltiples juristas que han proliferado desde la época de Montecristi podrían ar-gumentar con mayor o menor contundencia. Se trata del sentido práctico de normas que surgieron como respuesta a una perversidad política, por ventura su-perada, que pudieron ser corregidas en Montecristi; o, posteriormente, al reformarse el Código de Proce-dimiento Penal.

Como aquello no ocurrió, la Corte Constitucional, sin temores ni dilaciones, debería pronunciarse, advir-tiendo que muy difícil será excluirse de la mayoría de países de la comunidad internacional, en los que ha primado el sentido común, capturar antes de juzgar y condenar: así, Perú sólo juzgó a Montesinos y a Fujimori cuando fueron capturados y extraditados; Irak juzgó a Saddam Hussein únicamente cuando fue capturado; Slobodan Milosevic, tuvo que ser capturado antes de ser juzgado y condenado. Igual sucedió con los jerarcas nazis capturados espectacu-larmente en países latinoamericanos, al igual que los ex militares que torturaron y mataron a mucha gente en Chile y Argentina.

IX. CONCLUSIÓN

1. Aspectos negativos y positivos del JUICIO EN AUSENCIA:

Aspectos negativos:

De naturaleza constitucional:

Se afecta el derecho a la defensa, y otros derechos, como no contar con el propio abogado o contar con un abogado defensor de oficio designado a última hora para que sólo llene la exigencia legal pero que no pueda o no quiera defender adecuadamente.


Que se afecte el derecho a la presunción de inocen-cia de toda persona mientras no exista sentencia condenatoria ejecutoriada.

En nuestro medio, al menos para algunos periodis-tas o comentaristas, quien está prófugo automática-mente está o debe ser condenado como culpable.

Que los juzgadores formulen juicios de valor sin ha-berle visto ni haber escuchado al encausado.

En Ecuador se han dado casos.

Que no se pueda rebatir, con suficientes conoci-mientos, los alegatos incriminatorios del Ministerio Público.

De naturaleza procesal:

Que no se pueda llegar al cabal descubrimiento de la verdad, objetivo fundamental del proceso penal y del juzgamiento. Si el acusado no está presente no se puede recibir su testimonio, con o sin juramento, ni preguntarle o repreguntarle acerca de los acon-tecimientos que se le atribuyen. No se podrá recibir ni evaluar prueba de descargo, que podría aportar el encausado, de haber estado presente en la audien-cia de juzgamiento.

Aspectos positivos:

Evitar que el poder punitivo del Estado, quede bur-lado por la paralización del proceso penal. Restar validez a las maniobras de tantos sujetos que, por todos los medios, tratan de alcanzar la caducidad de la prisión preventiva, o evadir la acción de la jus-ticia, eliminando la fuga como el medio más efecti-vo. Buscar mecanismos que permitan hacer efectiva la JUSTICIA PENAL.

2. Alternativa de solución

El Art. 793.1 párrafo 2.1 de la Ley de Enjuiciamien-to Criminal de España tiene el siguiente texto:

“La ausencia injustificada del acusado que hubiera sido citado personalmente o en el domicilio o en la persona a que se refiere el apartado 4 del Art.

789, no será causa de suspensión del juicio oral si el Juez o Tribunal a solicitud del Ministerio Fiscal o de la parte acusadora y oída la defensa, estima que existen elementos suficientes para el enjuiciamiento cuando la pena solicitada no exceda de un año de privación de libertad o, si fuere de distinta naturale-za, cuando su duración no exceda de seis años”.

Según el autor español ARAGONESES MARTÍNEZ, los requisitos para poder celebrar juicio en ausencia del acusado, serían los siguientes:

1. Citación del encausado,2. Ausencia no justificada,3. Solicitud de pena que no exceda de un año de

privación de libertad o de seis años si fuere de distinta naturaleza,

4. Presencia de abogado defensor,5. Solicitud de enjuiciamiento por el Fiscal u otra

acusación,6. Decisión afirmativa del órgano jurisdiccional al

entender que existen elementos suficientes para el enjuiciamiento.

Siguiendo el modelo español, en el Código de Pro-cedimiento Penal ecuatoriano podría incluirse un artículo, después del 233, que diga:

“La ausencia injustificada del encausado que hu-biera sido notificado legalmente no será causa de suspensión del Juicio, si así lo decidiere el Tribunal penal, previo pedido expreso del Fiscal y luego de haberse oído al defensor. Para la celebración del Juicio en ausencia el Tribu-nal penal cuidará muy especialmente que se observe de manera real y efectiva la garantía constitucional del debido proceso, principalmente el derecho a la defensa.

En caso de que el encausado, o su defensor, hubie-ren buscado deliberadamente la no celebración del Juicio en la fecha señalada, éste se podrá realizar en ausencia del encausado, en un segundo señala-miento que se lo hará con las debidas prevenciones, sin perjuicio de que el Tribunal penal remita in-formación documentada al Tribunal de Honor del Colegio de Abogados al que pertenece el defensor para que analice la conducta del letrado”.


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Debo empezar diciendo que aún en nuestro país existe un desconocimiento con rela-ción a la Acción de protección que se en-

cuentra consagrada en el Art. 88 de nuestra Cons-titución de la República del Ecuador, la cual fue aprobada en octubre del 2008.

Definición de Acción.

La definición en buena parte depende del alcan-ce y contenido que esta garantía tenga en cada Constitución y el desarrollo constitucional de cada país.

Esta realidad ha determinado el que algunos ju-ristas consideren a la acción de protección como una acción subsidiaria o alternativa y otros como

la que surge de nuestra Constitución como una acción de naturaleza principal, de mayor jerarquía y totalmente independiente.

Guillermo Cabanellas sostiene que: ¨Acción equi-vale a ejercicio de una potencia o facultad. Efec-to o resultado de hacer. En cambio al hablar de Protección manifiesta que es: Amparo, defensa, favorecimiento¨ 1.

Couture, se refiere a la acción como: “el poder ju-rídico que tiene todo sujeto de derecho, de acudir a los órganos jurisdiccionales para reclamarles la satisfacción de una pretensión…… tanto el indivi-duo ve en la acción una tutela de su propia perso-nalidad, la comunidad ve en ella el cumplimiento de uno de sus más altos fines, o sea la realización

LA ACCIÓN DE PROTECCIÓN

Galo Blacio Aguirre

1 CABANELLAS, Guillermo. Diccionario de Derecho Usual, Tomo I, 10ma. Edición. Edit. Heliasta S.R.L. Buenos Aires, p. 36.

Licenciado en Ciencias Sociales Políticas y Económicas.Abogado de los Juzgados y Tribunales de la República.Doctor en Jurisprudencia.Estudiante del PHD, en “Fundamentos de Derecho Político”, en la (UNED) España.Docente en la Universidad Técnica Particular de Loja (2004 hasta la actualidad).Coordinador y Moderador del Proyecto Educación para la Paz, en las III Jornadas de Educación y No Violencia, realizadas en Madrid (2005).Investigador del Diagnóstico del estado de la situación actual de la Trata y Tráfico de Personas en el Ecuador en las provincias de Loja y Zamora Chinchipe (2008).

Obra publicadaManual Informativo del Delito de Trata de Personas. Año 2008.


efectiva de las garantías de justicia, de paz, de seguridad, de orden, de libertad, consignada en la Constitución” 2 .

Es necesario indicar que La Acción de protección en los diferentes países ha tomado connotacio-nes y procedimientos diferentes, por consiguiente no es lo mismo hablar de Acción de protección en México, El Recurso de Amparo en España, La Tutela en Colombia, El Recurso de Protección en Chile o en Brasil el Mandato de Seguranca “man-damiento de seguridad”, lo que si es importante es que todos ellos persiguen algunos caracteres generales como son:

1.- Garantiza la efectividad de derechos persona-les, es universal.

2.- Medio procesal extraordinario.3.- Medio procesal subsidiario.4.- Medio procesal que tiene rango constitucio-

nal, por lo tanto en su gran mayoría normado por la Constitución.

5.- Tiene por propósito remediar de manera ur-gente derechos constitucionales, para lo cual requiere un procedimiento especial.

6.- Es preferente, sencillo, breve y sumario. 7.- Evita un perjuicio irremediable. 3 8.- Es preferente, su tramitación es con carácter

de urgente.9.- Sumario, por tanto no es formalista y direc-

ciona al juez a conocer del juicio propuesto.

La Acción de protección.

La principal norma en la legislación ecuatoriana que regula la Acción de protección la encontra-mos dentro de las Garantías Constitucionales, propiamente en las garantías jurisdiccionales ar-

tículo 88 de nuestra Constitución, donde se se-ñala que: ¨La acción de protección tendrá por objeto el amparo directo y eficaz de los derechos reconocidos en la Constitución, y podrá interpo-nerse cuando exista una vulneración de derechos constitucionales, por actos u omisiones de cual-quier autoridad pública no judicial; contra polí-ticas públicas cuando supongan la privación del goce o ejercicio de los derechos constitucionales; y cuando la violación proceda de una persona particular, si la violación del derecho provoca daño grave, si presta servicios públicos impro-pios, si actúa por delegación o concesión, o si la persona afectada se encuentra en estado de subordinación, indefensión o discriminación¨.

Su objetivo es el amparo directo y eficaz de los derechos reconocidos en nuestra Constitución.

En las Reglas de Procedimiento para el Ejercicio de las Competencias de la Corte Constitucional para el Período de Transición también nos da un concepto de esta acción:

Art. 45.- Derechos protegidos.- ¨la acción de protección garantiza judicialmente los derechos establecidos en la Constitución y demás conexos definidos por la jurisprudencia de la Corte Cons-titucional, y aquellos que a pesar de no estar se-ñalados expresamente en la Constitución y en los Tratados Internacionales de Derechos Humanos que contengan los más favorables a los conteni-dos en la Constitución¨.

Es una herramienta eficaz creada por el Estado para proteger a los ciudadanos por igual, sin dis-tinción de raza, sexo, religión, educación y pen-samiento, cuando la autoridad pública o sus po-líticas o las particulares irrespeten sus derechos constitucionales, es decir nos protege en los ca-

2 COUTURE Eduardo J. Fundamentos del Derecho Procesal Civil. 4ta. Edición. Edit. B de F. Montevideo. 2002. p.p. 47 y 48.

3 Cfr. ORDÓÑEZ, Espinosa Hugo, Hacia el Amparo Constitucional en el Ecuador, PUDELECO Editores S.A. Quito, 1995, p.p. 48-49.


sos en que se irrespeten los derechos constitu-cionales, los derechos conexos definidos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de los Tratados Internacionales de Derechos Humanos.

Quién puede proponer la Acción.

Esta acción procesal es pública porque cualquier persona, grupo de personas, una comunidad, un pueblo o una nacionalidad pueden presentar una demanda de protección.

Cuáles son los jueces competentes para conocer y resolver la Acción.

Son competentes la jueza o juez del lugar en el que se origina el acto o la omisión o donde se producen sus efectos.

Cuál es su procedimiento.

La estructura procesal general de la acción de protección es la siguiente:

a) Presentación de la demandab) Sorteo de la demandac) Auto de admisión de la demandad) Notificación al demandadoe) Audiencia públicaf) Práctica de pruebasg) Designación de comisiones para recabarlash) Sentencia yi) Apelación

• Presentación de la demanda.

Es decir, de acuerdo a la nueva Constitución, su procedimiento es sencillo, rápido y eficaz, cons-tituyéndose así en una garantía efectiva y ágil, por lo tanto goza de preferencia en el trámite de-biendo ser sustanciada en forma prioritaria: para un juez no puede existir nada más importante que esta acción y ningún pretexto puede impe-dir su realización práctica, las dilataciones o los incidentes aquí no tienen cabida, además que en

todas sus fases e instancias se utilizará la orali-dad, no pudiendo aplicar normas procesales que tiendan a retardar su ágil despacho.

Es así, que ya no habrá la necesidad de buscar el patrocinio de un abogado para proponer la ac-ción, además de que serán hábiles todos los días y horas para plantearla, misma que podrá ser pro-puesta oralmente o por escrito, sin formalidades, y sin la necesidad de citar la norma legal infrin-gida.

• Sorteo de la demanda.

Cuando en una jurisdicción hubiere más de dos jueces, a la demanda se la debe presentar en la oficina de sorteo para que sea sorteada; en caso de que sólo hubiere un juez, va directamente al juzgado.

• Auto de aceptación de la demanda.

Formulada y sorteada la demanda se radica la competencia en uno de los juzgados de primera instancia y se inicia la realización procesal.

Presentada la demanda, en forma inmediata y con preferencia a cualquier otro proceso el juez debe despacharla. Este acto judicial consiste en dictar el auto de aceptación de la demanda, en materia civil o en otras materias si la demanda no reúne los requisitos formales exigidos, el juez debe or-denar que el actor la complete o la aclare, y si no lo hiciere, debe abstenerse de tramitarla bajo pena de multa. Pero en el proceso de acción de protección no ocurre lo mismo, el juez necesaria-mente debe aceptar la demanda, pues como ya lo dije ésta se caracteriza por su informalidad y además, existe prohibición de inhibición del juez y de aplicar normas procesales que retarden su ágil despacho.

• Notificación al demandado.

Dentro del proceso se lo notifica al demandado, haciendo conocer a la otra parte la demanda de


protección y el auto de admisión a trámite y con ella se completa la relación procesal, en adelante ésta tendrá lugar ante el juez, el accionante, el demandado y el tercero perjudicado si lo hubiere.

Las notificaciones que se necesiten hacer, se efec-tuarán por los medios más eficaces que estén al alcance del juzgador, del legitimado activo y del órgano responsable del acto u omisión.

• Desarrollo de la audiencia pública.

Una vez presentada la acción, la jueza o juez del lugar en el que se origina el acto o la omisión o donde se producen sus efectos, convocará inme-diatamente a una audiencia pública, señalando día y hora, aquí concurre el demandado o sola-mente su defensor, y debe solicitar que se declare parte con el ofrecimiento de poder o ratificación. Ésta debe ser breve y sencilla descartando cual-quier complejidad procesal.

• Presentación y práctica de las pruebas.

En cualquier momento del proceso el juez podrá ordenar la práctica de pruebas y designar comi-siones para que sean recabadas dichas pruebas. Se presumirán ciertos los fundamentos alegados por la persona accionante cuando la entidad pública requerida no demuestre lo contrario o no sumi-nistre información.

Se sujetará a los principios de contradicción, oportunidad, pertinencia e inculturalidad, siendo además aplicables para el efecto las reglas y prin-cipios generales de la prueba su valoración.

Después viene la valoración de la prueba donde se explica en forma pormenorizada con la sana crítica y la forma de realizar, en la práctica, la valoración jurídica de la prueba.

• Sentencia

Terminada la audiencia, el juez debe resolver la causa mediante sentencia que debe dictarla “En el plazo improrrogable de cinco días y debe ser notificada a más tardar al día siguiente de haber sido pronunciada, en las casillas judiciales respec-tivas.

La sentencia debe resarcir en forma íntegra los derechos fundamentales vulnerados, no una parte o solamente el aspecto material, también el inma-terial. El juez nunca debe olvidar que, para deter-minados sujetos de espíritu superior, este último es más importante que el primero.

La sentencia debe concluir señalado el monto de indemnización de los daños y perjuicios sufridos, la obligación de pagar su valor y en el tiempo que debe hacerlo. En otros casos debe disponerse reintegre a sus cargos a los empleados o funcio-narios que, inconstitucionalmente, hubieren sido destituidos. También, cuando fuere el caso, orde-nar se ejecute o se suspenda una obra pública.

Es muy importante anotar que, este tipo de sen-tencia igual que las demás, debe ser ejecutada en la forma, tiempo y modo señalado y que bajo ningún pretexto se puede suspender su ejecución. El juez, siempre, en todos los casos debe ejecutar-la en forma íntegra y oportuna.

• Apelación de la sentencia

Luego de dictada la sentencia las partes pueden apelar ante la Corte Provincial.


Dr. Benjamín Terán VareaLa trayectoria de tan ilustre jurista,

quien a temprana edad tuvo una participación política destacada, continuó trabajando al servicio del país y lo sigue haciendo actualmente, se da a conocer en este Perfil.

En un ambiente cordial y con una calidez especial, el Dr. Benjamín Terán Varea tuvo a bien compartirnos sus experiencias y nos dio una importante cátedra de Derecho y Ciencia Política.

Profesional distinguido con homenajes y honores ha demostrado en sus actuaciones rectitud, dedicación y ejemplo.

En su vida particular ha sido un líder y siempre ha estado rodeado del cariño de sus familiares y amigos.

En lo personal, agradezco sus consejos, su diálogo diáfano, sus recuerdos anecdóticos y su generosidad al revisar conmigo documentos históricos y personales de grata estima.

Mi admiración y respeto a un hombre de grandes realizaciones cumplidas.

Por: Eugenia Silva G.


Nació en la provincia de Cotopaxi, en la ciudad de Latacunga. ¿Podría comentar-nos de sus antepasados y de su historia familiar?

Como reza la pregunta, nací en la ciudad de Latacunga, capital de la provincia de Cotopaxi.

Mis padres fueron el doctor Benjamín Terán Coronel y la señora Lelia Varea Quevedo, pro-crearon ocho hijos: Filomena, María, Rafael Antonio, Marco Tulio, Anita, yo, Lelia y José Gabriel.

Tuvimos el mejor ejemplo, se nos formó muy bien y la realidad fue una familia unida.

¿Dónde realizó sus estudios primarios y secundarios, cuál es el recuerdo más emotivo de aquellos días?

La enseñanza primaria transcurrió en la es-cuela de los Hermanos Cristianos, con grandes educadores.

Respecto a la secundaria estudié cinco años en el Colegio Vicente León en Latacunga, y uno en el Instituto Nacional Mejía de Quito.

Desde el comienzo fui buen estudiante, y la escuela me fue bastante fácil, principalmente por el respeto y gratitud de los hermanos Cris-tianos para con mi padre.

La secundaria me dejó recuerdos muy gratos, porque el rector del colegio fue mi tío carnal

doctor Marco Tulio Varea Quevedo, persona de mucho prestigio y grandes conocimientos, y porque en un curso escaso de alumnos, cua-tro éramos primos hermanos y muy bien lle-vados.

¿Cómo se desarrolla su vida estudian-til universitaria?, ¿cuál fue su motivación para optar por la carrera de Derecho?

Cuando me correspondió ingresar a la Uni-versidad Central, se estableció el examen de ingreso; dieciséis aprobamos las pruebas, y se-tenta, o no se presentaron a los exámenes, o no los aprobaron.

Esto me permitió tener condiscípulos de lo más valiosos y unidos.

Mi inclinación por el Derecho me estuvo dada, desde el Colegio, porque mi padre y mi herma-no mayor eran abogados, y porque mis mejores calificaciones eran en Ciencias Sociales, y en las que alguna relación tenían con la jurispru-dencia.

¿A qué catedráticos admiró y por qué?

De entre los Hermanos Cristianos, el más ad-mirado por mí, fue el Hermano “Alejo”, por su preparación.

En la secundaria, el Rector doctor Varea por su saber; el doctor Bayron Subía por sus do-tes oratorias; el doctor Camilo Gallegos, por su sencillez.

“...Que se crea en el Ecuador, que se ame al Ecuador, que no se abran frentes, que se una la opinión pública. Que se respete el derecho a las ideas ajenas...”


En la Universidad el doctor Alfredo Pérez Guerre-ro, porque los libros escritos por él, completaban su enseñanza; el doctor Carlos Salazar Flor, por su erudición; el doctor José Ricardo Chiriboga por su elocuencia y simpatía; el doctor Gustavo Buendía por sus dotes pedagógicas.

¿Ha ejercido la profesión de Abogado? ¿En qué especialidad?, ¿qué limitaciones encontró?

Me gradué de abogado el 27 de octubre de 1941, es decir hace 68 años, con intervalos cor-tos, todo el tiempo he ejercido mi profesión.

La materia civil ha sido la de mi preferencia, y esa misma mi especialidad. Cuando se han requerido mis servicios en materia penal, he re-comendado a otros colegas.

Mi principal limitación la hallé cuando por no haber estudiado derecho canónico en la Uni-versidad, tuve que hacerme cargo de un juicio civil de divorcio y de demandar la nulidad de su matrimonio eclesiástico, que tuvo mucho éxi-to en todas las instancias hace cuarenta años aproximadamente.

¿Cuándo formó su hogar?. ¿Alguno de sus hijos siguió su vocación?

Mi primer hogar lo formé el 29 de octubre de 1941, contraje matrimonio con Sara Peñaherre-ra, la última de los trece hijos que tuvo el maes-tro, educador y tratadista doctor Víctor Manuel Peñaherrera.

He disfrutado mucho que mi último hijo Santia-go, haya optado por la profesión de abogado, y que a su vez, desde hace unos meses cuente con su hijo abogado Benjamín Terán Espinosa.

¿Desde joven tuvo interés en la política, cuál ha sido su momento más difícil?

Desde muy joven, sentí verdadera afición por la política, inclusive, porque creo que la abogacía y la política se juntan y complementan.

Cuando cumplí ochenta años de edad se me rindió un homenaje nacional, y al leer mi dis-curso ante una gran multitud, y con la presen-cia de grandes personalidades, me despedí, no de la vida, pero sí de la política activa.

Sinembargo, a los pocos meses, una gran ma-yoría de la Asamblea Nacional me eligió Contra-lor General del Estado. Ese fue mi momento más difícil, así al aceptar función tan importante y compleja, como du-rante todo su ejercicio.

Como Diputado de la República, ¿qué re-formas legales impulsó?

Mi ejercicio en la diputación por Pichincha, y por mi vinculación con el Consejo Provincial de Pichincha, me llevó a la legislatura, uno solo y gran propósito, que me absorbió todo el tiem-po, la pavimentación de la carretera Panameri-cana Sur, desde Quito hasta Riobamba.

Contraté y se construyeron y pavimentaron los cinco primeros kilómetros, y con una lucha titá-

Con su Santidad Juan Pablo II en su visita al Ecuador


nica, en las Cámaras de Diputados y Senadores, se crearon rentas para los Consejos Provinciales de Pichincha, Cotopaxi, Tungurahua y Chimbo-razo, para que se construyeran y pavimentaran los tramos correspondientes de cada una de di-chas provincias.

Solo transcurridos muchos años, ese sueño mío se hizo realidad.

Ocupó varias veces la cartera de Gobier-no, incluso la primera ocasión Ud. conta-ba con 30 años, fue un Ministro muy joven, ¿qué fortalezas requiere esa función?

En realidad ejercí el Ministerio de Gobierno en las administraciones de los doctores José Ma-ría Velasco Ibarra, Mariano Suárez Veintimilla y Otto Arosemena Gómez. El 13 de agosto de 1946, los doctores Velasco Ibarra y Carlos Gue-vara Moreno, conjuntamente, tuvieron la bon-dad de proponerme el Ministerio de Gobierno.

Después de agradecer infinitamente, decliné tal honor; y, a medida de la insistencia de ellos venía mi renuencia. Llegó un momento defi-nitivo, les daría un argumento al que tendrían que allanarse, tomé la Constitución que se ha-

llaba en el escritorio del Presidente, y les leí el segundo requisito, para ser Ministro, tener por lo menos treinta años; y el Presidente me pre-guntó… ¿Y cuándo los cumple?... en noviembre, próximo le respondí, él sentenció: ha entrado en el treintavo año de su vida y usted se pose-siona. Así ocurrió mi primer ministerio, cuando yo tenía veinte y nueve años.

Afán de trabajo, vocación natural, absoluta se-renidad, y espíritu conciliador, quizás serían las principales fortalezas requeridas.

Doctor, en su trayectoria profesional y po-lítica, Ud. ocupó la Presidencia del Con-sejo Provincial de Pichincha, ¿qué gestio-nes realizó por la provincia?

Quito contaba con un Alcalde extraordinario, el doctor José Ricardo Chiriboga Villagómez, por iniciativa de un grupo de ciudadanos, habíamos creado la Federación de Barrios y ciudadelas de Quito, que la presidí algunos años.

Llegado el período electoral el doctor Chiri-boga, con sobra de merecimientos, fue reele-gido para esa función; yo encabezaba la lista de Consejeros provinciales de Pichincha, triun-

Noviembre de 1966, Ministros del Dr. Otto Arosemena Gómez: Carlos Larreátegui, Benjamín Terán, Julio Prado y Aurelio Dávila Cajas.


famos ampliamente, y mis colegas tuvieron la bondad de elegirme presidente (que equivale al actual Prefecto).

De modo que grandes realizaciones cumplidas en el cantón y la provincia fueron producto del acuerdo íntimo entre las dos funciones canto-nal y provincial.

Esta respuesta se complementa con lo dicho al contestar la pregunta ocho.

Estuvo presente también en la vida diplo-mática, por ejemplo fue Embajador en Panamá, ¿cómo era el manejo de las re-laciones exteriores en ese entonces?

El Presidente Velasco Ibarra, tuvo el acierto de designar Canciller al doctor José Ricardo Chi-riboga, y él a su vez me propuso la Embajada en Panamá. Antes había sido yo miembro de la Junta Consultiva del Ministerio de Relaciones Exteriores.

Al asumir la presidencia, el doctor Velasco pro-clamó la nulidad del Protocolo de Río de Janei-ro que se volvería tesis nacional.

Mis conocimientos Bolivarianos, y mi larga pre-sidencia de la entidad, me valieron mucho en la Embajada.

Logré adentrarme en los medios de comunica-ción, y me acerqué mucho a los Ministros de Gobierno y Relaciones Exteriores.

El Gobierno de Panamá invitó al canciller Chiri-boga para una visita oficial. El visitante cumplió una tarea colosal, y antes de su regreso a Quito el Canciller Solis, en mi presencia, y del Coronel Alberto Donoso Darquea le dijo: debe reunir-se en Quito la XI Conferencia Interamericana, debe conocer el problema limítrofe entre Ecua-dor y Perú, no debe ser Quito quien la plantee, permitan a Panamá el honor de hacerlo.

Toda aquella documentación reposa en los ar-chivos de nuestra Cancillería.

Como distinguido jurista, fue Presiden-te del Colegio de Abogados de Quito, Miembro del Tribunal de Honor, de la Fe-deración Interamericana de Abogados, ¿cuál fue su aporte como Presidente de la Academia de Abogados?

He de confesarle que mis colegas abogados han sido muy amistosos conmigo. Presidí dos pe-ríodos el Club de Abogados, presidí un perío-do el Tribunal de Honor, presidí dos períodos el Colegio de Abogados, presidí durante ocho años la Academia de Abogados de Quito, fui catorce años Vocal de la Federación Interame-ricana de Abogados, voy para diez años como miembro de la Sección Académica de Ciencias Jurídicas de la Casa de la Cultura Ecuatoriana “Benjamín Carrión”.

Mi aporte más importante como Presidente de la Academia, fue revivir el órgano publicitario de la Institución, la Revista Forense, creada por


el doctor Peñaherrera, con un alto contenido académico, y cuya publicación se había inte-rrumpido.

¿Qué opinión le merece la administración de justicia en el Ecuador?

Yo he sido un defensor acérrimo de la Adminis-tración de Justicia en el Ecuador.

Creo que al antiguo y alto organismo la Corte Suprema de Justicia, llegaron siempre los más altos juristas, creo que de manera general los jueces de las diferentes jerarquías han cumpli-do su deber con capacidad y honestidad.

No conozco a varios de los actuales magistra-dos, pero estoy seguro que la presidencia del doctor José Vicente Troya es el mejor aval de dignidad y corrección. Tuve el gusto de escucharle un brillante discur-so pronunciado con motivo del fallecimiento de un destacado profesional, el doctor Luis de la Torre.

¿Cuáles son las cualidades más impor-tantes de un mandatario?, a propósito de que tuvo la oportunidad de alternar en varios gobiernos por ejemplo con el Dr. Velasco Ibarra, el Dr. Otto Arosemena Gómez, el Dr. Alarcón?

Supongo que las cualidades más importantes de un mandatario son: ser un verdadero estadista, tener muy claros los problemas nacionales del Ecuador, y también sobre los principales te-mas internacionales, ser un verdadero ejemplo para sus colaboradores, demostrando acrisolada honradez y rectitud, y estoy convencido que los presidentes Velasco Ibarra, Suárez Veintimilla, Arosemena Gómez y Alarcón Rivera reunían ta-les cualidades.

Vaya como un dato anecdótico. El doctor Aro-semena al día siguiente de la posesión de su cargo, dirigió una circular a todas las Institu-ciones del país, prohibiendo en adelante que se contraten servicios en la Compañía Ecuatoriana de Seguros, de la cual era Gerente General y principal accionista.

¿En qué función pública se sintió más có-modo y considera que su periodo como Contralor del Estado fue uno de sus com-promisos más complejos?

Al responder a la pregunta siete, detallé a usted que el momento más difícil se relacionó con la Contraloría General del Estado, y hoy se lo repito.

La función pública que más me satisfizo, que me fue más cómoda, y en la que a toda hora me sentí muy bien, fue la Concejalía, la vice-

Sus Padres y sus hermanos.


presidencia del Concejo Municipal de Quito y los frecuentes interinazgos en la Alcaldía de Quito.

¿ Si tuviera que elegir entre el Derecho y la política, cuál sería su respuesta y por qué?

Preferiría no excluir ni al derecho, ni a la políti-ca, preferiría juntarlas siempre.

Dr. Terán,¿cómo se define políticamen-te?. ¿Qué reflexiones haría en torno a los últimos años de vida democrática en el Ecuador?

Siempre he sido muy independiente. Una sola vez me afilié a un partido político “El CID” fun-dado por el presidente Otto Arosemena Gómez, y una vez desaparecido no me afilié a ningún partido político.

En los últimos años de vida democrática ha ha-bido de todo; José María Velasco Ibarra, un hombre superior, con su elocuencia movía a las masas y muy honrado; Mariano Suárez Veinti-milla, hombre bueno, desinteresado y verdadera-mente constitucionalista; Carlos Julio Aroseme-

na Tola, un banquero recto y que supo cumplir; Galo Plaza Lasso, un gran demócrata, respetuo-so de la libertad de prensa; Camilo Ponce En-ríquez, gobernante inteligente, que sorprendió con su gobierno liberal; Carlos Julio Aroseme-na, brillante por su inteligencia, opacada por sus vicios masculinos; Otto Arosemena Gómez, con tres votos de El CID, derrota al gran candidato presidencial Clemente Huerta, hace un gobierno democrático por excelencia, construye escuelas y obras públicas y preside unas elecciones ab-solutamente libres; Jaime Roldós era una pro-mesa para el país; Oswaldo Hurtado, estudioso, investigador y verdadero estadista; León Febres Cordero, muy definido por la empresa privada y liberó al país de la extrema izquierda; Rodrigo Borja, escritor y de acrisolada honradez; Sixto Durán Ballén, con una gran experiencia en la cosa pública; Abdalá Bucaram, desaprovechó su popularidad; Fabián Alarcón Rivera, ciudadano valioso, que para convalidar su elección presi-dencial, acudió a la consulta ciudadana, que aprobó su elección; Jamil Mahuad, un hombre muy bien intencionado; Gustavo Noboa, inteli-gente y apasionado; Lucio Gutiérrez, tuve bue-na impresión de él; Alfredo Palacio, supo sortear

Con sus cinco hijos y sus catorce nietos


los problemas; Rafael Correa, con gran talento y carisma con el gravísimo inconveniente de su pasión por la confrontación.

¿Qué aficiones fuera de las leyes ha cul-tivado?

Me ha gustado muchísimo la naturaleza, el campo, el caballo fue para mí el mejor vehículo, y en los juegos de salón, soy un devoto por el cuarenta.

¿Qué le motivó a escribir su autobio-grafía?

Más que empeño mío fue de los demás. Todos mis hijos creían que una vida activa como la mía no podía encasillarse dentro de cuatro pa-redes, mi segunda esposa pensaba igual. El notable hombre público y ex vicepresidente de la República, doctor Blasco Peñaherrera Pa-dilla, deseaba esa realización, y me empujó mu-cho para que escribiera mis memorias. Una vez publicadas, creo que fue un acierto el hacerlo.

Finalmente, solicitamos un mensaje a nuestros lectores como ejemplo de forta-

leza y de una importante trayectoria jurí-dica y política, pues siempre han asocia-do a sus actuaciones como “ley pura”.

Mis recomendaciones a sus lectores serían las siguientes: Que se crea en el Ecuador, que se ame al Ecuador, que se formen familias unidas, lo más unidas posible, que se crea y se vivan los mejores valores de la moral, la honestidad, la rectitud.

Que no se abran frentes, que se una la opi-nión pública. Que se respete el derecho a las ideas ajenas, que sean tolerantes, que se afilien a partidos políticos, y vivan una actividad po-lítica, que se pueda decir de todos los ecuato-rianos, lo que en el prólogo de mis Memorias lo dice Blasco Peñaherrera de Benjamín Terán Va-rea, “ciudadano ejemplar”; lo que Sixto Durán Ballén, al escribir el epílogo de mis Memorias, asegura, refiriéndose a mí “una vida realmen-te ejemplar” y lo que afirma en mis Memorias uno de los más grandes periodistas ecuatoria-nos “hombre de izquierda”, Alejandro Carrión, cuando dice: “su vida política y profesional lo ha llevado a los más altos cargos, y en ellos ha sabido servir al país, con rectitud, con dedica-ción, con justicia.”

En la presidencia del Arq. Sixto Durán Ballén, junto con sus hijos cuando casaba a su primera nieta.


Tomando en cuenta la obligatoriedad de las empresas Ecuatorianas en cumplir la le-gislación vigente en materia de Seguridad

y Salud en el Trabajo, que existe desde el año 78, tema que abordamos en esta revista en la edición 34 del mes de abril y que ahora se está conociendo debido a los controles estatales y la implementación de Sistemas de Gestión (Están-dares) “Voluntarios” como son las ISO 9001, ISO 140011 y las OHSAS 180012 , por parte de las cer-tificadoras y acreditadoras, existe una tema que empieza a ser conocido y exigido en el Ecuador, lo que llamamos el SASST.

¿Y qué es el SASST?. SASST, no son más que las Siglas de “Sistema de Administración de la Segu-ridad y Salud en el Trabajo”, conocido por otros como el “Sistema de Gestión de Seguridad y Sa-lud del IESS” o “Modelo Ecuador”3. El Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social por medio de la Dirección del Seguro General de Riesgos del Tra-bajo, impulsaron su creación, como un elemento de “Obligatorio Cumplimiento”, a diferencia de los “Sistemas de Gestión Voluntarios” con la fi-nalidad de garantizar que “En las empresas suje-tas al régimen del seguro de riesgos del trabajo, además de las reglas sobre prevención de ries-

gos establecidas, deberán observarse también las disposiciones o normas que dictare el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social” 4.

¿En qué se basa el SASST?. A más del basamen-to jurídico descrito en el Art. 432 del Código del Trabajo, el SASST se basa en la estructura establecida en 4 pilares que son: Gestión Admi-nistrativa, Gestión Técnica, Gestión del Talento Humano y Procesos Operativos Básicos 5 para la aplicación del Instrumento Andino de Seguri-dad y Salud en el Trabajo 6 y lo más interesante es que este Sistema de Gestión, incluye desde aspectos legales de obligatorio cumplimiento, elementos de implementación con metodología específica de Prevención de Riesgos para garan-tizar un ambiente de trabajo adecuado y evitar así accidentes de trabajo y enfermedades pro-fesionales, responsabilidad del empleador, in-cluyendo un elemento de auditoría interna para mantenimiento del Sistema de Gestión.

De la misma forma que funcionan las acredi-tadoras, el IESS cuenta con su propio Sistema de Auditorías de Verificación y Conformidad, lo que llamamos el SART 7, que establece alcance, objetivos, definiciones y los componentes de au-

EL SASST, UN SISTEMA DE GESTIÓN OBLIGATORIO PARA LAS EMPRESAS EN EL ECUADOR

Por: Juan Carlos Cabrera

1 ISO: International Standard Organización, Sede Ginebra 1978.

2 OHSAS. Occupational Health & Safety Administration Series, British Standard Institute BSI.

3 Dr. Luis Vásquez Z. MD,PH.D, Modelo Ecuador, aplicado del Sistema de Gestión de la SST.

4 Código de Trabajo, Codificación 2005, Cap. V. Art. 432. Normas de prevención de riesgos dictadas por el IESS.

5 CAN: Resolución 957, Reglamento del Instrumento Andino de Seguridad y Salud en el Trabajo 2005.

6 CAN: Instrumento Andino de Seguridad y Salud en el Trabajo, Decisión 584 – Junio 2003.

7 IESS: Sistema de Auditoría de Riesgos del Trabajo (SART) – Julio 2007.


ditoría basados en el SASST, auditables de forma “obligatoria” para todas las empresas sujetas al Régimen de Riesgos del Trabajo.

Entonces, para contar con el SASST, hay que en-tender primero, que no es un certificado o un permiso de funcionamiento que se lo consigue a la semana o al mes.

Éste requiere implementación de todos los com-ponentes, que van desde la conformación de unidades técnicas de seguridad y salud, departa-mento médico, con sus respectivos profesionales registrados y acreditados, hasta la identificación, medición, evaluación, control y monitoreo de los riesgos en las empresas, involucrándose en temas de selección, capacitación y entrenamiento del personal, basado en competencias, monitoreos epidemiológicos y exámenes preocupacionales, ocupacionales y postocupacionales, manteni-miento correctivo, preventivo y predictivo, entre otros requerimientos que forman parte de los 4 pilares básicos acordes a la Resolución 957; Re-

glamento del Instrumento Andino de Seguridad y Salud de la CAN.

Para entrar en detalle, el pilar de GESTIÓN AD-MINISTRATIVA las empresas deben cumplir em-pezando a desarrollar la Política de Seguridad y Salud de la empresa para garantizar el com-promiso de la empresa en la implementación del Sistema y la integridad y salud de los trabajado-res, la misma que deberá ser aplicada y difun-dida; Estrategia para lo cual se considerará el tema inversión, responsabilidad y participación, asignación de recursos y aplicación de enfoques de administración y actuaciones preventivas; Or-ganización donde se establezca procedimientos de identificación, medición, evaluación, priori-zación y control continuo de riesgos y peligros, investigación de accidentes y enfermedades y medidas de control necesarias; Estructura hu-mana y material que incluya el equipo técnico especializado en seguridad y salud en el trabajo 8

y los medios económicos, materiales, instalacio-nes y equipos para esta actividad; Funciones y

Director Ejecutivo de la firma Rapport Consultores ®.Maestría en Prevención de Riesgos del Trabajo – Universi-dad Central del Ecuador.Psicólogo Industrial – Universidad Central del Ecuador.Auditor Interno ISO 9001, OHSAS 18001.Acreditado Training OSHA Construction Safety & Health.Docente Convenio Instituto Tecnológico Edwards Deming – Universidad Cristiana Latinoamericana UCL.Consultor – Instructor en Materia de Seguridad y Salud Ocupacional para fundaciones y corporaciones acreditadas al CNCF y consultoras independientes.Consultoría y Capacitación a importantes empresas como Unilever Andina Ecuador S.A., Materpackin, Puntonet S.A., entre otras.Profesional Acreditado en el Ministerio de Trabajo y Em-pleo.10 años de experiencia en materia de Prevención de Ries-gos Laborales.

8 MTE: Acuerdo Ministerial 0219/05: Registro de Profesionales en Seguridad y Salud en el Trabajo.


responsabilidades estableciéndose como respon-sables legales el empleador y la alta dirección o gerencia y responsabilidad compartida de la em-presa en el cumplimiento de la existencia de la Unidad de Seguridad y Salud en el Trabajo 9 o delegado, Servicio Médico de Empresa 10, Comité Paritario de Seguridad y Salud en el Trabajo11 y el cumplimiento de las funciones establecidas en los respectivos Cuerpos Legales; Planificación de la Seguridad y Salud donde la empresa demostrará haber establecido y cumplido objetivos y metas a corto, mediano y largo plazo, asignación de recursos y procedimientos en la planificación y lo más importante contar con índices de control del cumplimiento de objetivos y metas planificadas, en la auditoría le solicitarán Índices de Control de accidentes/incidentes12, ausentismo, morbilidad y entrenamiento del personal; Implementación del Plan por medio de la capacitación del personal, adiestramiento, aplicación de procedimientos y tareas, registro de datos, entre otros; Evaluación y seguimiento demostrando el cumplimiento de los índices de control y la mejora continua.

En el pilar de GESTIÓN DEL TALENTO HUMANO las empresas deben garantizar Selección, la or-ganización deberá demostrar que el personal ha sido seleccionado en función de competencias: aptitudes y actitudes, habilidades, destrezas y va-lores además del conocimiento y experiencia, es decir, ya no se debe ingresar a cualquier persona a ocupar cualquier cargo, además se incluye el examen preocupacional que es obligación reali-zarla por el empleador, no por los trabajadores que van a ingresar.

A pesar que los empleadores no toman la impor-tancia del caso, el examen preocupacional garan-tizará al empleador la incorporación de personal que no tenga antecedentes de alguna enferme-dad ocupacional en desarrollo que podría com-plicarse con ciertas actividades y que luego serán

responsabilidad de la empresa; Información esto incluye temas de inducción o información inicial sobre el proceso productivo, sobre los riesgos y el puesto de trabajo como información periódica; Formación, capacitación y adiestramiento por medio del cumplimiento y evidencia de haber realizado eventos a todo nivel incluyendo el di-rectivo, con secuencia lógica y sujeto de aplica-ción en el puesto de trabajo, en mi experiencia he visto empresas que han incorporado trabajadores inmediatamente a sus procesos por urgencia de producir, los mismos que por falta de este ele-mento de información e inducción han sufrido accidentes con tiempo de incapacidad mayor al tiempo que vienen trabajando en la empresa, lo cual representa costos y responsabilidad al em-pleador; Comunicación demostrar el flujo infor-mativo de dirección a trabajadores y viceversa en materia de prevención de riesgos.

En el pilar de GESTIÓN TÉCNICA las empresas deben cumplir con la Identificación Objetiva de los factores de riesgo que existan en los di-ferentes procesos de la organización, recalcan-do que se deberá utilizar métodos aprobados a nivel nacional e internacional… Es importante preguntarle al IESS cuáles son los métodos que ellos aceptan ya que en algunos casos hay meto-dología técnica probada que no es aceptada por Riesgos del Trabajo, a pesar que en este pun-to del SASST se habla de “otras”; Identificación Subjetiva por medio tablas de probabilidad de ocurrencia, observaciones e interrogatorios, entre otras; Medición aplicando procedimientos esta-dísticos, estrategias de muestreo o procedimien-tos estandarizados, es importante que las me-diciones tengan un respaldo de documentación de calibración de los equipos utilizados, en este aspecto existe metodología específica por factor de riesgo, entre ellos los siguientes métodos: Wi-lliam Fine, NFPA, ISTAS 21, NIOSH, RULA, OWAS además de la aplicación de aparatos de lectura y

9 D.E.2393: Reglamento de Seguridad y Salud de los Trabajadores y Mejoramiento del Medioambiente de Trabajo, Art. 15. – Unidad de Seguridad e Higiene - Noviembre 1986.

10 MTE: Acuerdo 1404 Reglamento para Funcionamiento de Servicios Médicos de Empresa.

11 D.E.2393: Reglamento de Seguridad y Salud de los Trabajadores y Mejoramiento del Medioambiente de Trabajo, Art. 14. – Comité Paritario de Seguridad e Higiene - Noviembre 1986.

12 IESS: Normativa de Investigación de Accidentes / Incidentes C.I.0118 – Julio 2001.


medición. Si su empresa quiere realizar la medi-ción de riesgos lo haga con profesionales proba-dos en estos métodos en materia de seguridad y salud; Evaluación ambiental, biológico y psico-lógica la empresa deberá demostrar haber realiza-do estudios de dosis, grado de peligrosidad, eva-luación psicológica a su personal Principios de acción preventiva donde se incluirá el control de los factores de riesgo evaluados anteriormente; Vigilancia de la salud de los trabajadores con-tar con los exámenes médicos pre ocupacionales, ocupacionales y postocupacionales, exámenes de sensibilidad a grupos vulnerables 13, exámenes de reintegro; Seguimiento ambiental y biológico de los factores de riesgo estudiados; Actividades proactivas y reactivas básicas la empresa debe realizar la investigación de accidentes 14, pro-grama de mantenimiento predictivo, preventivo y correctivo, programa de inspecciones planea-das, plan de emergencias y contingencias, evi-dencia de selección, dotación y uso de Elementos de Protección Personal (EPP), registros históricos de información ocupacional en seguridad hasta 30 años y además el empleador deberá demos-trar haber realizado auditorías internas al SASST mínimo 1 vez al año; Reglamento Interno de Seguridad y Salud en el Trabajo 15 aprobado en el Ministerio de Trabajo con Acuerdo Ministerial, incluyendo la incorporación de los profesionales de seguridad y médico. 16

¿Complejo?. Qué se recomienda…

Si requiere mayor información sobre el SASST, puede visitar la Dirección del Seguro General de Riesgos de Trabajo del IESS. Como el SASST al ser un Sistema de Gestión requiere un tiempo de implementación, se recomienda a los empleado-res y responsables empezar la implementación con la realización de auditorías de verificación legal, donde se identifique los incumplimientos

legales de cada reglamento vigente y aplicable a la empresa, incluyendo la normativa SASST.

El IESS por medio de Riesgos del Trabajo está realizando auditorías al SASST con el SART a las empresas, considerando criterios para seleccionar a las empresas a auditarse, por medio de una base de datos donde se seleccionan empresas con altos índices de accidentabilidad, empresas calificadas como alto riesgo (la mayoría), empresas con alto número de trabajadores, empresas que enviaron a sus colaboradores a los cursos del IESS, organiza-ciones que solicitan la auditoría de riesgos o por acción Pública.

Como cualquier sistema de auditorías en este se levanta No conformidades al Sistema, pueden ser mayores y menores además de observaciones, las mismas que de acuerdo a la gravedad tendrán un tiempo de cumplimiento obligatorio máximo de 6 meses, si la empresa no cumple obviamente caerá en responsabilidad patronal.

Pero más importante que las sanciones respec-tivas o las multas es importante para garantizar el bienestar del personal, de nada sirve que un trabajador ingrese a laborar en una empresa si ahí va a perder brazos, manos, dedos o desarrolla enfermedades profesionales la mayoría de éstas irreversibles o la pérdida de la vida.

No olvidemos que en relación a países del primer mundo tenemos medio siglo de retraso.

Las normas de seguridad que se empiezan a im-plementar en el Ecuador en otros países lo im-plementaron después de la 2da guerra mundial y para su control se sancionan actualmente con fuertes multas que incluyen cierre de empresas y en algunos casos prisión para algunos empresa-rios.

13 Grupos vulnerables: menores de edad (ya no aplicable), embarazadas, sobreexpuestos, entre otros.

14 IESS: Normativa de Investigación de Accidentes / Incidentes C.I.0118 – Julio 2001.

15 Código de Trabajo, Codificación 2005, Cap. V. Art. 434. Reglamento de Seguridad e Higiene del Trabajo.

16 Obligatorio si la empresa tiene más de 100 trabajadores permanentes, o si tienen menos pero es considerada como empresa de alto riesgo por el Comité Interinstitucional de Seguridad y el Ministerio de Trabajo y Empleo.


La “participación ciudadana” es una nueva categoría política y sociológica incorporada en el ordenamiento jurídico del Ecuador actual a raíz de la aprobación plebiscitaria de la nueva Constitución de la Repúbli-ca. No sabemos si su aplicación práctica alcanzará los resultados anunciados; ello dependerá de muchos factores, sin embargo queremos aquí reflexionar so-bre algunos asuntos de su concepción jurídica y po-lítica.

Es un hecho innegable que lo jurídico, en toda so-ciedad regida por un Estado, es una manifestación de la dirección político-ideológica predominante en ella, lo que está a su vez, determinado por la corre-lación de fuerzas entre las clases sociales con mayor incidencia.

En el Ecuador, esa correlación de clases ha variado mucho en los últimos tiempos en el ejercicio del po-der. El predominio absoluto que regía por parte de terratenientes, industriales, banqueros y grandes co-

merciantes se fue desmoronando desde mediados de la década de los 90’s del siglo pasado.

El retorno, en la década de los años 80’s al régimen constitucional (muy fácilmente llamado por muchos actores políticos “democracia”) abrió en el país nuevos procesos económicos, sociales y políticos, frente a los cuales y en el transcurso de 20 años, las tradicionales fuerzas políticas, tanto del lado del poder económico, como del de los sectores sociales, no pudieron conso-lidar sus propuestas y terminaron agotándolas en lo que ahora conocemos como la “partidocracia”, de un lado, y la “burocracia sindical”, del otro.

Sin embargo, en ese proceso, en la búsqueda de al-ternativas al orden social imperante, dominado por las fuerzas del poder económico, sucedieron muchas cosas, se dieron varias luchas en las que emergieron nuevos actores sociales: el movimiento indígena, di-versos movimientos sociales (barriales, juveniles, de género, de trabajadores, ecologistas, etc.), parlamen-

Experiencia Profesional

Actualmente trabaja como abogado en el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social y es Docente de la Escuela de Derecho de la Universidad Alfredo Pérez Guerrero.Ha trabajado también como abogado de la Secretaría Nacional Anticorrupción (SENACOR), en la Procuraduría de la Escuela Politécnica del Ejército (ESPE), en la Procuraduría de la Universidad Técnica del Norte (U.T.N.) y se ha desempeñado como Director Administrativo del Ministerio de Obras Públicas y Director Administrativo de la Empresa Nacional de Correos.

Formación Académica Especialista Superior en Derecho Procesal.Doctor en Jurisprudencia y Abogado de los Juzgados y Tribunales de Justicia de la República.Magíster en Docencia Universitaria e Investigación Educativa.Licenciado en Ciencias Sociales, Políticas y Económicas.Licenciado en Ciencias de la Educación, Especialización en Filosofía y Ciencias Socioeconómicas.

Dr. Lenin Reyes Merizalde


tos populares y otras formas organizativas que tuvie-ron como planteamiento central cambiar el orden de cosas impuesto, abolir las prácticas políticas oportu-nistas y atender las necesidades populares, procesos en los que estos sectores fueron ganando un espacio cada vez más protagónico, tanto en la consecución de derechos muy postergados, como en su reconoci-miento como actores sociales que buscan más espa-cio en la toma de decisiones del poder público, inau-gurando así –de hecho– la etapa de la participación ciudadana en el Ecuador.

Producto de esto fue la resistencia popular al proyec-to neoliberal implementado en el país desde media-dos de los años 80’s, de gran impacto en la economía popular. “La pobreza crece y afecta al 73% de los ecuatorianos; mientras en el otro polo, el 5% más rico de la población acumula un ingreso 200 veces superior al que percibe el 5% más pobre. Entre fe-brero y abril se habrían despedido a 400 mil trabaja-dores del sector público y privado; el 86% de las 200 empresas más grandes habrían reducido personal. El desempleo para abril de 1999 habría superado el 20%. Mientras tanto, el presupuesto dedica el 44% para el pago de la deuda externa. El régimen recoge el 88% de los ingresos para cumplir dichas obligacio-nes.” 1 También es producto de esto la caída de los gobiernos de Abdalá Bucaram, en febrero de 1997, de Jamil Mahuad, en enero del 2000 y, particular-mente, la de Lucio Gutiérrez, en abril del 2005, me-diante la “Rebelión de los Forajidos”, evento social de enorme trascendencia que “fracturó la práctica polí-tica anterior y asestó un golpe demoledor al régimen de partidos políticos, así como también al sistema seudodemocrático que había imperado en la vida del país, abriendo las perspectivas para desarrollar una actividad política consecuente, con ideales, con pro-gramas para transformar este orden injusto, creando las condiciones para establecer nuevas prácticas de-mocráticas y refundar la República.” 2

Lo acontecido en este lapso de 8 años, en que las contradicciones sociales se habían agudizado, “cons-tata, pues, que no estábamos asistiendo solamente

LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL NUEVO ORDENAMIENTO

JURÍDICO DEL ECUADOR

1 FUNDACIÓN JOSÉ PERALTA. Ecuador: su realidad. Editorial Artes Gráficas Silva. 10ma. edición. Quito, 2004, p. 86.2 REYES, Lenin. La “Rebelión de los Forajidos” y la legalidad. Un ejercicio de soberanía del pueblo. En “Refundar la República, propuestas desde la Universidad”. Editorial Universitaria. Ibarra, junio de 2005, p. 63.


al progresivo desmoronamiento del régimen de Gu-tiérrez, sino al de todo un sistema político que a la vista de la sociedad entera exhibió un espectáculo de impudicia, ineficacia y pérdida de brújula.” 3

Se fue desarrollando así, en los hechos, una participa-ción popular emergente, en defensa de sus intereses y con mayor conciencia del requisito de su presencia en el accionar público, como garantía para que se atiendan sus necesidades.

Consciente o inconscientemente, estas fuerzas pro-venientes de diversos sectores sociales han bregado por poner en práctica la noción de “democracia” en nuestra realidad y el resultado es que en los últimos 3 años las cosas en el país han cambiado significati-vamente, en lo político y en lo jurídico.

Participación ciudadana y democracia

Hablar de participación ciudadana es hablar, en esen-cia, de democracia. Pero la democracia es una cate-goría política y jurídica que no tiene una sola defini-ción ni un sólo origen.

El connotado jurista argentino Guillermo Cabanellas dice en su Diccionario Jurídico que democracia es “el predominio popular en el Estado, el gobierno del pueblo por el pueblo; o al menos, a través de sus representantes legítimamente elegidos, que ejercen indirectamente la soberanía popular, en ellos dele-gada.” 4

Por su parte, el autor soviético Rumiántsev la define como “una forma de Estado que se distingue por la participación de los ciudadanos en el gobierno, su igualdad ante la ley y la concesión de derechos y libertades políticos a los individuos. Originalmente el concepto de democracia lo promovieron los pen-sadores de la Grecia Antigua. En la clasificación de los Estados propuesta por Aristóteles, este concepto expresaba ‘gobierno de todos’, a diferencia de aris-tocracia, ‘gobierno de los selectos’ y de monarquía, ‘gobierno de uno’. Actualmente, al hablar de demo-

cracia se debe tener en cuenta en primer lugar el ré-gimen político, el conjunto de los institutos estatales y sociales, así como los procedimientos y métodos de gobierno que garanticen una mayor o menor inter-vención de las masas populares en la tramitación de los asuntos estatales.” 5

En lo que todos los autores coinciden es en que la democracia implica, por la propia raíz etimológica de su palabra, poder del pueblo, gobierno del pueblo.

Dicen los representantes políticos de las fuerzas de poder económico en la sociedad actual, que la de-mocracia es el régimen jurídico, económico y político que defienden; sin embargo no es ése el régimen que han puesto en práctica cuando han gobernado.

Democráticos se han llamado los regímenes estatales que se establecieron en los países europeos a raíz de la Revolución Francesa y en los que los europeos in-fluenciaron (tras el fenómeno colonizador), tanto en Asia, como en América, e incluso en el África. Pero lo que menos ha habido en todos estos países en estos 200 años, es participación del pueblo en los asuntos del gobierno; lo que se ha dado en la reali-dad es un tipo de gobiernos regidos por las minorías de las clases económicas dominantes de cada país, que establecieron el mecanismo alternativo al de las monarquías, de elegirse al gobierno con el voto de sus súbditos en lugar de hacerlo mediante la suce-sión hereditaria, y así, los nuevos ricos de la sociedad capitalista fundaron la república capitalista y le pu-sieron a este régimen el nombre de “democracia”, sin que haya razón para ello, pues el pueblo nunca ha ejercido el gobierno, aunque lo hayan querido hacer aparecer así, mediante la ficción de las elecciones.

Como no son estas clases los únicos actores políti-cos en la sociedad, el pueblo –a cuyo nombre han gobernado– también ha incursionado reclamando el reconocimiento de derechos y tomando conciencia de que mientras más intervenga en el gobierno de su país, más derechos le serán reconocidos, en perspecti-va de lograr “el predominio del pueblo en el gobierno

3 MONCAYO, Patricio. Con la democracia a cuestas. Aproximaciones a una utopía. Imprenta Mariscal. Quito, 2009, p. 287.4 CABANELLAS, Guillermo. Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual. T. III; 28ª. edición. Editorial Heliasta S.R.L.5 RUMIÁNTSEV, Antón. Diccionario Político. Editorial Progreso. Moscú. 1981; p. 101.


político de un Estado” 6 . Participar puede significar desde la acción simple y puntual de ejercer el derecho al voto (índice de participación en unas elecciones), hasta maneras mucho más complejas de intervención de la ciudadanía en los asuntos públicos; formas que la filosofía política y el Derecho han englobado preci-samente bajo la denominación de “democracia parti-cipativa”. A esto apunta la participación ciudadana.

Pero la esencia de la democracia no está en la par-ticipación del pueblo en elecciones para nombrar autoridades, sino en que esas autoridades respondan realmente a sus intereses, cumplan el mandato que soberanamente el pueblo les confía y en que el pue-blo participe de la cosa pública.

Entre la comprensión de esto y la lucha por su apli-cación práctica, se han dado muchas variantes de re-gímenes democráticos en el mundo, desde los que proclamaban el reconocimiento de los derechos del hombre y del ciudadano, tras la Revolución Francesa, clasificando a los ciudadanos según los bienes ma-teriales que poseían, hasta los que reconocieron los derechos humanos de tercera generación en la Eu-ropa del siglo XX, pasando por la democracia de los regímenes socialistas de la ex URSS y los países de Europa Oriental, hasta llegar al momento actual, en que se debate en las democracias capitalistas el reco-nocimiento del derecho de participación ciudadana.

Participación ciudadana en la nueva Constitución

La participación ciudadana es el proceso mediante el cual los ciudadanos en forma directa o mediante sus expresiones asociativas, inciden en ciertos procesos gubernamentales definitorios de políticas públicas. Es decir, “por medio de la participación ciudadana individuos, comunidades y sectores sociales organi-zados tienen la oportunidad de intervenir de distintas maneras en la resolución de determinados asuntos de interés colectivo. Pero siendo aún mucho más direc-tos, debemos indicar que esa intervención ciudadana

en los asuntos públicos, se traduce en la posibilidad de participar en tres eventos fundamentales; a saber: la formulación, la ejecución y el control de políticas públicas.” 7

La nueva Constitución –concibiendo el principio de la participación del pueblo, no como una mera acción coincidente con la acción gubernamental del Estado, sino como una acción vertebradora de la misma ac-ción de gobierno– tiene en su estructura, como eje transversal de su aplicación, la participación ciuda-dana; así, de los 9 Títulos que la componen, en 8 de ellos se incluyen formas de participación ciudadana y disposiciones para su aplicación y vigencia, como veremos, en forma sintética, a continuación.

En el Título I (Elementos constitutivos del Estado) se empieza por determinar la participación directa del pueblo como una de las dos formas a través de las cuales el Estado ejerce su soberanía. 8

En el Título II (Derechos) se dedica el Capítulo quin-to a establecer los derechos de participación, entre los que se destaca el reconocimiento del derecho del pueblo a participar en los asuntos de interés público y a fiscalizar los actos del poder público, ya no a tra-vés de los órganos de control del propio Estado, sino directamente. 9

Se da un enorme paso adelante en El Título III (Ga-rantías Constitucionales), en su Capítulo segundo, al garantizar “la participación de las personas, comuni-dades, pueblos y nacionalidades en la formulación, ejecución, evaluación y control de las políticas públi-cas y servicios públicos”.10 Se trata de la facultad que se da el pueblo, ya no sólo de ver y esperar que la autoridad resuelva por él, sino ahora de involucrarse –individual o colectivamente– en los asuntos en los que se decidan sus intereses.

De aplicarse esto, se podría decir que se empieza a transitar por una democracia en la que se hace reali-

6 REAL ACADEMIA ESPAÑOLA. Diccionario de la Lengua Española; democracia.7 BAZDRESCH Parada, Miguel. Notas para el Foro Internacional de Participación Ciudadana. Cedemun- CPE. Cancún, Querétaro. Septiembre 13, 2002.8 ASAMBLEA CONSTITUYENTE 2008. Constitución de la República, Art. 1, inciso segundo.9 Ídem. Art. 61, numerales 2 y 5.10 Ídem. Art. 85, último inciso.


dad la “Posibilidad de la igualdad de participación y de control de los ciudadanos en y sobre el gobierno” 11

Lo prescrito en el Título anterior se concreta en el Título IV (Participación y organización del poder), particularmente en los Arts. 95 y 100, en los cuales se establecen los mecanismos a través de los cuales se efectivizará la participación ciudadana y el con-trol social: “Art. 95.-Las ciudadanas y ciudadanos, en forma individual y colectiva, participarán de manera protagónica en la toma de decisiones, planificación y gestión de los asuntos públicos, y en el control po-pular de las instituciones del Estado y la sociedad, y de sus representantes, en un proceso permanente de construcción del poder ciudadano. La participación se orientará por los principios de igualdad, autonomía, deliberación pública, respeto a la diferencia, control popular, solidaridad e interculturalidad.”

“Art. 100.-En todos los niveles de gobierno se con-formarán instancias de participación integradas por autoridades electas, representantes del régimen de-pendiente y representantes de la sociedad del ámbito territorial de cada nivel de gobierno, que funcionarán regidas por principios democráticos. La participación en estas instancias se ejerce para:

1. Elaborar planes y políticas nacionales, locales y sectoriales entre los gobiernos y la ciudadanía.

2. Mejorar la calidad de la inversión pública y definir agendas de desarrollo.

3. Elaborar presupuestos participativos de los go-biernos.

4. Fortalecer la democracia con mecanismos perma-nentes de transparencia, rendición de cuentas y control social.

5. Promover la formación ciudadana e impulsar pro-cesos de comunicación.

Para el ejercicio de esta participación se organiza-rán audiencias públicas, veedurías, asambleas, cabil-dos populares, consejos consultivos, observatorios y las demás instancias que promueva la ciudadanía.”12 Pero no se queda sólo en esto; la nueva Constitución,

en este Título, al modificar la estructura del Esta-do, incluye en el Capítulo quinto como una de sus Funciones la de Participación Ciudadana, bajo la de-nominación de “Función de Transparencia y Control Social”; es decir, supera la organización liberal clásica del Estado conformado por 3 Funciones: Legislati-va, Ejecutiva y Judicial, todas ellas tradicionalmen-te divorciadas del pueblo y de sus reales intereses y necesidades. Ahora se crea un nuevo poder, el poder ciudadano, elevando a la categoría constitucional de Función del Estado la participación ciudadana y el control social, buscando llevar a la práctica la de-finición teórica de “democracia” como la “Doctrina política favorable a la intervención del pueblo en el gobierno.” 13

En este Capítulo se confirma el nuevo rol que asume el pueblo como “el mandante y primer fiscalizador del poder público, en ejercicio de su derecho a la participa-ción” y se crea el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social como el eje de la nueva Función del Estado, cuyos deberes y atribuciones se consignan en el Art. 208, que será motivo de otro análisis.

En el Título V (Organización territorial del Es-tado) se establece el principio de participación ciudadana como el que regirá, junto a otros 4 principios, la acción de los gobiernos autónomos descentralizados.

Al plantearse en el Título VI (Régimen de desa-rrollo) que uno de los objetivos del régimen de desarrollo para la realización del buen vivir será “Construir un sistema económico, justo, democrá-tico, productivo, solidario y sostenible basado en la distribución igualitaria de los beneficios del desa-rrollo, de los medios de producción y en la gene-ración de trabajo digno y estable” 14, se establece también como mecanismo fundamental y respon-sabilidad de las personas, las colectividades y sus diversas formas organizativas, su participación ac-tiva: “participar en todas las fases y espacios de la gestión pública y de la planificación del desarrollo

11 VALLETA, María Laura. Diccionario Jurídico. Valleta Ediciones S.R.L. Buenos Aires. 2001. Democracia, p. 214.12 ASAMBLEA CONSTITUYENTE 2008. Ob. Cit. Arts. 95 y 100.13 REAL ACADEMIA ESPAÑOLA. Ob. Cit. democracia.14 ASAMBLEA CONSTITUYENTE 2008. Ob. Cit. Art. 276.


nacional y local, y en la ejecución y control del cumplimiento de los planes de desarrollo en todos sus niveles.” 15

En el Título VII (Régimen del buen vivir) se crea el sistema nacional de inclusión y equidad social, para cuyo funcionamiento rige también el criterio de participación ciudadana.

Por último, en el Título IX (Supremacía de la Cons-titución) también se incluye la participación ciuda-dana al determinar que “Los ciudadanos en forma individual o colectiva podrán presentar una acción extraordinaria de protección contra sentencias, autos definitivos y resoluciones con fuerza de sentencia.”

De la teoría a la práctica

“Lo de fondo es el poder” decía un jurista refirién-dose a los cambios operados en el régimen jurídico del Ecuador; y está en lo cierto. La vigencia de estas

nuevas normas legales y constitucionales no depende de que haya autoridades que lo cumplan, sino de que la propia ciudadanía, el pueblo, haga valer este dere-cho conquistado, llevándolo de la teoría a la práctica. Para ello es necesario que se conozca de él y su enor-me trascendencia, pues no conocer la existencia de los derechos es como no tenerlos.

Podemos concluir que la Participación Ciudadana constituyen ‘’todas aquellas experiencias que remiten a la intervención de los individuos en actividades pú-blicas para hacer valer intereses sociales’’.16

Terminamos este artículo con una definición de de-mocracia encontrada en la enciclopedia Encarta, en la que se dice que es el “sistema político por el que el pueblo de un Estado ejerce su soberanía mediante cualquier forma de gobierno que haya decidido es-tablecer.” 17 Hoy el pueblo ecuatoriano ha decidido la forma de gobierno y el régimen jurídico que nos rigen; ejerzamos nuestra soberanía.

15 Ídem. Art. 278.16 GONZÁLEZ MARREGOT, Miguel, La participación ciudadana como paradigma de gobierno. p. 45. 17 ENCARTA. Enciclopedia Multimedia de Microsoft. 2009.

1Monto mínimo de capital social para las compañías nacionales que otorgan

poderes generales a extranjeros para solicitar visas de

inmigrantes, y plazo para la regularización migratoria de

los ciudadanos chinos con visa de inversionista industrial

Las compañías nacionales, que otorgan poderes generales a extranjeros para solicitar visas de in-migrantes, deben tener un monto de $ 12.500 de capital social (pagado) o $ 100.000 en activos fijos. Además, se estableció un período de 120 días, para que los ciudadanos chinos con visas de inmigrantes en la categoría 9-III de inversionis-ta industrial, puedan solicitar voluntariamente la cancelación de sus visas y presentar nuevas solici-tudes. Rige desde agosto 24 de 2009.

Resolución No. 001-2009

(R.O. 38, I-X-2009)

2 Tabla de Pensiones Alimenticias Mínimas

La Tabla de Pensiones Mínimas alimenticias con-tiene tres niveles: El primero se aplicará para las personas cuyos ingresos se encuentren en el rango de $ 218 hasta $ 436.-El segundo se aplicará en el rango de $ 437 hasta $ 1.090.- El tercero se aplicará en el rango de $ 1.091 en adelante.Los jueces de la niñez y adolescencia deberán esta-blecer a qué nivel corresponde cada alimentante.

Resolución No. 014-CNNA-2009 del Consejo Nacional de la Niñez y

Adolescencia (R.O. 42, 7-X-2009)

3Reglamento para

Determinación y Recaudación de Contribuciones Societarias

Las empresas sujetas al control de la Superinten-dencia de Compañías, pagarán una contribución anual sobre el monto de los activos reales que consten en el balance general o estado de si-tuación del ejercicio económico inmediatamente anterior. Estarán comprendidos en dichos activos reales, aquellos tangibles e intangibles adquiri-dos mediante aportaciones, compra, valuación, crédito o inversión y que representen el conjunto de bienes, valores y derechos de una compañía, respecto de los cuales tengan el dominio y admi-nistración, aun cuando no sean de su propiedad exclusiva.

Resolución No. SC-IAF-PYP-G-2009-083 de

la Superintendencia de Compañías

(R.O. 48, 16-X-2009)

Por: Dra. Nadia Arteaga


OCTUBRE 2009

5Declaratoria del Estado de

Excepción, por sesenta días, ante la agresión del crimen

organizado, en las ciudades de Guayaquil, Quito y Manta

Se declaró por 60 días el estado de excepción, ante la agresión del crimen organizado, en las ciudades de Guayaquil, Quito y Manta. Las Fuer-zas Armadas colaborarán y apoyarán a la Policía Nacional en los operativos de control antidelin-cuencial, para cuyo efecto el Ministerio de Go-bierno y Policía será el responsable de la coordi-nación de las acciones entre la Policía Nacional y las Fuerzas Armadas.

Decreto No. 82 (R.O. 50, 20-X-2009)

6Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control

Constitucional

Procedimientos para garantizar jurisdiccionalmen-te los derechos reconocidos en la Constitución, en los instrumentos internacionales de derechos humanos y de la naturaleza. Además, garantiza la supremacía constitucional e instaura el trámite a seguir por parte del afectado cuando se vean vulnerados sus derechos constitucionales. Se derogó la Ley del Control Constitucional, (R. O. 99, 2 -VII-1997).

Ley s/n de la Asamblea Nacional

(R.O. 52-2S, 22-X-2009)

7Resolución No. NAC-

DGERCGC09-00696 del Servicio de Rentas Internas

Reformó el cronograma para la entrega de los anexos que deben presentar los agentes de re-tención y de percepción del impuesto a la salida de divisas (ISD), con la información detallada de las transferencias, traslados, envíos o retiros reali-zados durante el mes inmediato anterior.

Resolución No. NAC-DGERCGC09-00696

del Servicio de Rentas Internas

(R.O. 57, 29-X-2009)

4 Ley Orgánica de Empresas Públicas

Procedimiento para la constitución, organización, funcionamiento, fusión, escisión y liquidación de las empresas públicas que actúen en el ám-bito internacional, nacional, regional, provincial o local. Además, se incrementó los mecanismos de control económico, administrativo, financiero y de gestión que se ejercerá sobre las mismas. De-rogatorias: -Ley Especial de Petroecuador y sus empresas fi-liales (R.O. 283, 26-IX-1989).

-Ley de creación del Fondo de Solidaridad, (R.O. 529, 22-II- 2005).-Ley de creación de la Empresa de Ferrocarriles del Estado (R. O. 973, 26-XI-1951).

-Ley de creación de la Empresa de Ferrocarriles Ecuatorianos (R.O. 105, 16-IX-2005).

Ley s/n de la Asamblea Nacional

(R.O. 48-S, 16-X-2009)


Las causas por indemnización de daños y perjuicios y por daño moral que se propongan contra jueces

Fuente: Código Orgánico de la Función Judicial, Código de Procedimiento Civil,Constitución de la República del Ecuador

Las juezas y jueces administrarán justicia con sujeción a la Constitución Art. 172 CRE

Audencia de conciliación donde se presenta la contestación a la demanda

Art. 830 al 833 CPC

De no obtenerse la conciliación el juez abrirá la causa a prueba por un término de seis días.

Art. 835 y 836 CPC

Concluido el término de prueba, el juez dictará sentencia, dentro de cinco días.

Art. 837 CPC

Demanda Art. 66 al 72 del CPC

Las causas que, por indemnización de daños y perjuicios y por daño moral se proponga contra jueces, se sustanciarán por la vía verbal sumaria

y la acción prescribirá en 4 años desde que se consumó el daño. Art. 34 COFJ

El superior fallará por el mérito de los autos, y del fallo que se dicte se concederá los recursos

que la ley permita.Art. 838 CPC

Ningún incidente que se suscitare en este juicio, sea cual fuere su naturaleza, podrá suspender el trámite. Todo incidente será resuelto al tiempo

de dictar sentencia. Art. 844 CPC

Principio de responsabilidad Art. 15 COFJ

Principio de la obligatoriedad de administrar justicia Art. 28 COFJ


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