HR HR

EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 3.2.2014.

COM(2014) 38 final

ANNEX 11

PRILOG

O HRVATSKOJ

Izvješću o suzbijanju korupcije u EU-u

---

2

HRVATSKA

1. UVOD – GLAVNE ZNAČAJKE I KONTEKST

Okvir za suzbijanje korupcije

Strateški pristup. Tijekom posljednjih godina, u okviru intenzivnog procesa reformi

povezanih s pristupom EU-u, Hrvatska je uložila znatne napore u uspostavljanje opsežnog

pravnog i institucijskog okvira za suzbijanje korupcije, čime se potiče sveobuhvatniji pristup

tom problemu. U Hrvatskoj se provodi niz strategija suzbijanja korupcije, od kojih je najnovija

pokrenuta u 2008.1, popraćenih odgovarajućim akcijskim planovima koji se naknadno

ažuriraju, što je bio slučaj i u 20132. Strategije i akcijski planovi obuhvaćaju širok raspon

ciljeva, ali je potreban cjelovitiji pristup. Osim toga, većina mjera te rokovi, novčana sredstva i

odgovornosti nisu precizno utvrđeni. Akcijski su planovi dodatno izmijenjeni u 2013. te su im

dodane detaljnije utvrđene operativne mjere, posebno u pogledu mehanizama za provjeru

sukoba interesa i izvješća o imovinskom stanju, nadzora financiranja političkih stranaka i

sprečavanja korupcije u javnoj nabavi. Trenutačno postoji očita neravnoteža između mjera

suzbijanja i sprečavanja na štetu sprečavanja3.

Pravni okvir. Kako je naglašeno u posljednjem Izvješću o praćenju priprema za pristupanje

Hrvatske, „pravni i institucijski okvir za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminala je

prikladan”4 Dana 1. siječnja 2013. na snagu je stupio novi kazneni zakon, kojim se propisuju

strože kazne za neka kaznena djela povezana s korupcijom. Pravni okvir za sprečavanje

korupcije isto je tako znatno poboljšan, između ostalog u pogledu pristupa informacijama,

obavještavanja o imovinskom stanju i javne nabave. Krajem 2008. godine donesene su

izmjene zakona o kaznenom postupku, kojima se, između ostalog, nastojala poboljšati

učinkovitost postupka. Zakon je nakon toga nekoliko puta izmijenjen, a zadnje i najopsežnije

izmjene stupile su na snagu u prosincu 2013. Tim zadnjim izmjenama nastojalo se zakon

uskladiti s ranijom odlukom Ustavnog suda5, u kojoj se navodi da je određeni broj njegovih

odredbi neustavan. Unatoč tome nove su izmjene bile izložene javnoj kritici, između ostalog i

od predstavnika pravosuđa, jer bi se zbog njih mogle otežati istrage te doći do kašnjenja u

okončanju kaznenih postupaka u složenim predmetima povezanima s korupcijom i

organiziranim kriminalom.

Institucijski okvir. Posebne službe Državnog odvjetništva (Ured za suzbijanje korupcije i

organiziranog kriminaliteta – USKOK) i Policijski nacionalni ured za suzbijanje korupcije i

organiziranog kriminaliteta (PNUSKOK), koji je kasnije osnovan, sada su osposobljeni za

provođenje učinkovitih istraga. Riječ je o dva ureda s dokazanim proaktivnim pristupom koji

uspješno provode istrage o prijavljenim slučajevima korupcije na visokim položajima.

Međutim, na razini pravosuđa za kaznena djela povezana s korupcijom često se izriču blage ili

čak uvjetne kazne te se tako stječe dojam nekažnjavanja počinitelja.6 Nedavna osuđujuća

prvostupanjska presuda protiv bivšeg predsjednika Vlade za korupciju i kazneni postupci koji

1 Strategija suzbijanja korupcije, Narodne novine br. 75/2008: http://narodne-novine.nn.hr/default.aspx.

2 Ministarstvo pravosuđa (2008.), Akcijski plan uz strategiju suzbijanja korupcije:

http://www.antikorupcija.hr/Default.aspx?sec=502

3 To potvrđuju i zaključci Izvješća Europske komisije o praćenju pripremljenosti Hrvatske za članstvo u EU- u iz

ožujka 2013.: http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/fule/docs/news/20130326_report_final.pdf.

4 http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/fule/docs/news/20130326_report_final.pdf .

5 Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske br. U-I-448/2009 od 19. srpnja 2012., Narodne novine

091/2012.

http://cadial.hidra.hr/searchdoc.php?query=&lang=hr&annotate=on&bid=tOF7aAnPaLBnOASNXDMOa

w%3D%3D

6 Izvješće Europske komisije o praćenju pripremljenosti Hrvatske za članstvo u EU-u iz ožujka 2013:

http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/fule/docs/news/20130326_report_final.pdf

3

se trenutačno vode protiv nekoliko bivših ministara ukazuju na moguće nezakonite veze

između političara i poduzeća, često u postupku javne nabave. S druge strane, provođenjem

istraga u vezi s rukovodećim dužnosnicima poslan je signal da postoji volja za kazneni progon

korupcije na visokim položajima. Procjenu održivosti tog trenda potrebno je izvršiti na osnovi

dužeg razdoblja. Još uvijek postoje izazovi, posebno kada je riječ o učinkovitosti institucijskog

okvira i mehanizama unutarnje kontrole na nacionalnoj i lokalnoj razini te horizontalnom i

vertikalnom međuinstitucijskom usklađivanju politika za suzbijanje korupcije.

Ispitivanja javnog mnijenja

Istraživanja o percepciji korupcije. Prema rezultatima istraživanja Eurobarometra o korupciji

iz 2013., 94 % hrvatskih ispitanika vjeruje da je korupcija u njihovoj zemlji široko

rasprostranjena (prosjek za EU: 76 %).7 55 % ispitanika smatra da korupcija utječe na njihov

svakodnevni život (prosjek za EU: 26 %). U istom istraživanju 89 % ispitanika kaže da su

podmićivanje i veze često najlakši način dobivanja određenih javnih usluga u Hrvatskoj

(prosjek za EU: 73 %). Rezultati studije Ureda Ujedinjenih naroda za droge i kriminal

(UNODC) iz 2011. pokazuju da hrvatski građani smatraju da je korupcija danas treći po

važnosti problem8 u zemlji

9. Prema istoj studiji 16 % ispitanika dobilo je posao u javnoj upravi

uz pomoć podmićivanja10

. Tijekom 12 mjeseci prije istraživanja UNODC-a 18 % hrvatskih

građana posredno je ili neposredno doživjelo podmićivanje javnog dužnosnika. Prema

rezultatima te studije sitnoj su korupciju u Hrvatskoj najizloženiji sektor zdravstva i policija.

Iskustva s korupcijom. U istraživanju Eurobarometra o korupciji 6 % hrvatskih ispitanika

priznalo je da se od njih tijekom zadnjih 12 mjeseci tražilo ili očekivalo davanje mita za

dobivanje usluga (prosjek za EU: 4 %).

Istraživanja među poduzećima. Prema rezultatima istraživanja Eurobarometra o korupciji

provedenog među poduzećima11

81 % hrvatskih poduzeća smatra da protekcija i korupcija štete

konkurenciji među poduzećima u Hrvatskoj (prosjek za EU: 73 %), dok 59 % njih kaže da im

korupcija uzrokuje probleme u poslovanju (prosjek za EU: 43 %). Prema rezultatima Izvješća o

globalnoj konkurentnosti za razdoblje 2013. – 2014. korupcija se navodi kao treći

najproblematičniji čimbenik12

za poslovanje u Hrvatskoj.13

Kontekst

Pristup informacijama. Hrvatska je već u 2003. donijela posebni zakon o pravu na pristup

javnim informacijama, a nakon toga i njegove izmjene u 2010. i 2011.14

Rezultati testiranja

zakona koje je provela organizacija Transparency International dvojaki su: dok je većina

informacija o politikama u području suzbijanja korupcije, sukobu interesa i izdavanju dozvola

dostupna, o procesu privatizacije ne pružaju se nikakve informacije, a o javnoj nabavi i

financiranju političkih stranaka tijekom je vremena postalo dostupno veoma malo

informacija.15

U veljači 2013. donesen je novi zakon o pristupu informacijama, kojim se u

7 Posebno istraživanje Eurobarometra 397 iz 2013.

8 Prva su dva nezaposlenost i neučinkovitost Vlade.

9 Korupcija u Hrvatskoj: stvarna korupcijska iskustva građana. UNODC Beč i Ekonomski institut Zagreb. 2011.

http://www.unodc.org/documents/data-and analysis/statistics/corruption/Croatia_corruption_report_web_version.pdf

10 Korupcija u Hrvatskoj: stvarna korupcijska iskustva građana. UNODC Beč i Ekonomski institut Zagreb. 2011.

http://www.unodc.org/documents/data-and analysis/statistics/corruption/Croatia_corruption_report_web_version.pdf

11 Flash Eurobarometar 374.

12 Prva su dva neučinkovita birokracija (državna uprava?) i nesigurnost politika.

13 http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2013-14.pdf

14 Zakon o pravu na pristup informacijama. Narodne novine br. 172/03, 144/10, 37/11, 77/11:

http://narodne- novine.nn.hr/clanci/sluzbeni/307079.html

15 Access Info Europe - Anti-Corruption Transparency Monitoring Methodology. A practical guide to using the right of

access to information for preventing and exposing corruption. Listopad 2011. http://www.access-

4

svim slučajevima uskraćivanja pristupa informacijama uvode testovi razmjernosti i javnog

interesa te provodi pravna stečevina EU-a o ponovnoj uporabi informacija, uz uspostavu

novog neovisnog tijela (povjerenik za informiranje) za njegovu provedbu.16

Financiranje političkih stranaka. Hrvatska je uložila znatne napore kako bi ispunila sve

preporuke Skupine zemalja članica Vijeća Europe za borbu protiv korupcije (GRECO) o

transparentnosti financiranja političkih aktivnosti. U 2011. i u prosincu 2013. GRECO je

naglasio da je Hrvatska uspješno ispunila sve preporuke u ovom području. 17

Donesen je novi

zakonodavni akt radi poboljšanja transparentnosti općeg financiranja stranaka i praćenja

godišnjih financijskih izvještaja političkih stranaka.18

Osim toga Državni ured za reviziju i

Državno izborno povjerenstvo provode poseban nadzor financiranja izborne promidžbe

nezavisnih lista i kandidata, dok se uz postojeće kaznene sankcije za kršenje odredaba o

financiranju političkog djelovanja propisuju i fleksibilnije administrativne sankcije. U veljači

2013. donesene su nove izmjene i dopune Zakona o financiranju političkih aktivnosti i izborne

promidžbe, kojima se pojednostavljuje ukupno regulatorno uređenje i informiranje o

financijama.19

Državno izborno povjerenstvo i Državni ured za reviziju Državno su

odvjetništvo obavijestili o slučajevima nepodnošenja i neobjavljivanja financijskog izvješća za

2011. Još uvijek nije izvjesno koliko su ukupni sustavi provjere i sankcija učinkoviti, posebno

kada je riječ o izbornoj promidžbi na lokalnoj razini. Trenutačno se vrši provjera financiranja

promidžbe za lokalne izbore 2013. Već su poduzeti određeni koraci kako bi se bolje provodile

sankcije s učinkom odvraćanja u slučaju kada političke stranke ne podnesu financijski

izvještaj. Vladajuća je stranka jednom prilikom novčano kažnjena jer je samo nekoliko dana

zakasnila s podnošenjem izvještaja. Ministarstvo financija u 2013. je donijelo pravilnik kojim

se proširuju obveze u području vođenja evidencija, izdavanja potvrda o primitku donacija i

članarina te u području podnošenja izvješća o troškovima izborne promidžbe i financijskih

izvještaja.20.

Transparentnost lobiranja. Lobiranje u Hrvatskoj nije zakonski uređeno. Za lobiste ne

postoji obveza registriranja i u tom području nisu utvrđeni standardi transparentnosti. Premda

je vremenom na razini Vlade bilo razmišljanja o mogućem uređenju lobiranja, do sada nije

pokrenuta zakonodavna inicijativa. Provode se neke ad-hoc inicijative, primjerice ona koju je

pokrenulo Hrvatsko društvo lobista, čijih je 80 članova poduzelo određene korake u

promicanju etičnosti i transparentnosti u aktivnostima lobiranja, uključujući sustav

dobrovoljnog registriranja.21

Hrvatsko se društvo suočava s posebno teškim izazovima u vezi s organiziranim

kriminalom.22

U tom kontekstu korupcija služi kao pomoćno sredstvo (npr. puštanje tereta

preko granica bez pregleda ili pranje nezakonito stečenog novca ulaganjem u nekretnine).23

info.org/documents/Access_Docs/Using/Anticorruption/Anti_Corruption_Transparency_Monitoring_Methodology_2

5_Oct_2011.pdf

16 Zakon o pravu na pristup informacijama, Narodne novine br. 25/13 od 28. veljače 2013.

17 http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoRC3(2011)12_Croatia_EN.pdf and

http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoRC3(2013)28_Second_Croatia_EN.pdf

18 http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoRC3(2011)12_Croatia_EN.pdf

19 Zakon o financiranju političkih aktivnosti i izborne promidžbe. Narodne novine br. 24/11, 61/11, 27/13. .

20 Pravilnik Ministarstva financija (2013) o izmjenama i dopunama Pravilnika o načinu vođenja evidencija i izdavanja

potvrda o primitku dobrovoljnih priloga (donacija) i članarina, izvješćima o primljenim donacijama za financiranje

izborne promidžbe i izvješćima o troškovima (rashodima) izborne promidžbe te financijskim izvještajima za

financiranje izborne promidžbe. Dostupan na adresi: http://narodne-

novine.nn.hr/clanci/sluzbeni/2013_05_55_1124.html.

21 OECD (2012), Lobbyists, Governments and Public Trust, Volume 2: Promoting Integrity through Self-regulation,

OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/9789264084940-en

22 http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/fule/docs/news/20130326_report_final.pdf

23 Croatia: Corruption, Organized Crime and the Balkan Route. By Katelyn Foster, Research Associate, Adriatic

Institute for Public Policy. 25. siječnja 2012. http://adriaticinstitute.org/?action=article&id=32

5

Prema procjenama iz nedavne studije udio sive ekonomije u hrvatskom BDP-u u 2012. je

dosegao 29,5 %.24

Budući da je smještena na takozvanoj „balkanskoj osovini”, Hrvatska je

tranzitna zemlja za trgovinu ljudima (a u manjoj mjeri i zemlja podrijetla), kao i za

krijumčarenje raznih vrsta zabranjene robe, uključujući droge, oružje i cigarete.25

Nakon

pristupanja EU-u porasla je opasnost da Hrvatska postane i zemlja odredišta za te aktivnosti.

Osnovane su posebne službe za provedbu zakona i kazneni progon namijenjene borbi protiv

organiziranog kriminala. Premda je uspješnost njihovih istraga s vremenom nešto porasla, u

Komisijinu Izvješću o praćenju iz ožujka 2013. zaključuje se da je „sveukupna visina izrečenih

kazni u predmetima organiziranog kriminala i dalje niska”26

2. SREDIŠNJA PITANJA

Sukob interesa i izvješćivanje o imovinskom stanju

U Hrvatskoj od 2000. postoji poseban Zakon o sprječavanju sukoba interesa, koji je znatno

izmijenjen u 2010., 2011. i 2012., posebno u pogledu područja primjene odredaba, obveza

podnošenja izvješća, postupaka provjere i režima sankcija.27

Zakon se primjenjuje na izabrane

i imenovane rukovodeće dužnosnike na nacionalnoj i lokalnoj razini. U njemu se predviđaju i

rokovi ograničavanja aktivnosti nakon napuštanja dužnosti i obveza obavještavanja o

imovinskom stanju. Godišnja izvješća o imovinskom stanju koja podnose javni dužnosnici

moraju uključivati i imovinu u vlasništvu supružnika ili malodobnog djeteta.

U kaznenom se zakonu sankcioniraju određene radnje povezane sa sukobom interesa, posebno

zlouporaba položaja javnog službenika pogodovanjem u natječaju radi pribavljanja imovinske

koristi.28

Međutim, broj slučajeva uspješnog kaznenog progona na temelju takvih optužbi

veoma je mali.29

Unatoč postojanju posebnih zakona mehanizmi provjere bogatstva i imovinskog stanja javnih

dužnosnika i odgovarajući sustavi sankcija još nisu pokazali učinkovitost.30

U 2003. osnovano je Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa, nakon donošenja prvog

zakona o sukobu interesa. Članovi Povjerenstva ne smiju biti politički aktivni (tj. ne smiju biti

članovi ili simpatizeri političkih stranaka) i moraju biti ugledni javni djelatnici. Povjerenstvo

za odlučivanje o sukobu interesa trenutačno ima pet članova koje je imenovao Sabor i zadatak

mu je provjeravati ispunjuju li izabrani i imenovani dužnosnici svoje obveze u skladu sa

Zakonom o sprječavanju sukoba interesa, posebno kada je riječ o sukobu interesa i izvješćima

o imovinskom stanju. Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa do kraja je 2011., kada je

istekao mandat njegovih članova, pokazalo slabe rezultate. Visina sankcija izrečenih u tom

razdoblju bila je mala, s malim ili nikakvim učinkom odvraćanja.31

U navedenom razdoblju

24 http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/themes/06_shadow_economy.pdf .

25 https://www.europol.europa.eu/sites/default/files/publications/octa_2011_1.pdf

26 http://ec.Europa.eu/commission_2010-2014/fule/docs/news/20130326_report_final.pdf.

27 Zakon o sprječavanju sukoba interesa. Narodne novine br. 26/11, 12/12: http://narodne-

novine.nn.hr/clanci/sluzbeni/2011_03_26_547.html

28 Članak 338. hrvatskog Kaznenog zakona.

29 Postoje podaci o samo tri osuđujuće presude u razdoblju između 2009. i 2011. : http://expertforum.ro/wp-

content/uploads/2013/03/Conflicts-of-interest-and-incompatibilities-in-Eastern-Europe.-Romania-Croatia-

Moldova.pdf.

30 Izvješće Europske komisije o praćenju pripremljenosti Hrvatske za članstvo u EU-u iz ožujka 2013:

http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/fule/docs/news/20130326_report_final.pdf

31 Od 342 odluke koje je Povjerenstvo donijelo u razdoblju između 2006. i 2011. samo se 19 odnosilo na sukob

interesa, dok je u ostalima riječ o kršenju obveza obavještavanja o imovinskom stanju (nakon administrativnih

provjera) ili o nespojivosti dužnosti.

6

donesene su samo četiri odluke o smanjenju mjesečne plaće dužnosnika (to su bile najstrože

sankcije)32

, a najviša izrečena kazna iznosila je oko 2 700 EUR.33

Stupanjem na snagu opsežnih izmjena Zakona o sprječavanju sukoba interesa u ožujku 2011.

trebalo se u roku od 90 dana osnovati novo Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa.

Sabor je novo Povjerenstvo imenovao tek u siječnju 2013. i ono je službeno počelo s radom

početkom veljače 2013.34

Prethodno je izvršilo samo tri administrativne provjere izvješća o

imovinskom stanju.35

Povjerenstvo u novom sastavu ima zadaću provjeravati sadržaj izvješća

o imovinskom stanju (tj. podrijetlo imovine i istinitost izjava), premda nije sasvim jasno kako

se to provodi u praksi.

Osim određenog broja mišljenja koja je dalo na zahtjev dužnosnika, Povjerenstvo za

odlučivanje o sukobu interesa izvijestilo je da je do sredine travnja 2013. pokrenuto 79

postupaka u vezi sa sukobom interesa, od kojih je 21 okončan. Slično kao kada je riječ o

izvješćima o imovinskom stanju, nije jasno kakvu metodologiju Povjerenstvo primjenjuje.

Ono je donijelo pravilnik o radnoj metodologiji kojim su obuhvaćeni opći aspekti organizacije,

ali u kojem se ne navode detaljne metode provjere koje se moraju primjenjivati, vrsta podataka

koji se provjeravaju ili alati koji se u tu svrhu koriste. Nije jasno kako se utvrđuje koje

provjere imaju prioritet i kako se uzimaju u obzir posebno osjetljivi položaji, odnosno kako se

donose odluke o ciljanim provjerama kada postoji veća vjerojatnost sukoba interesa

(primjerice na lokalnoj razini).

U Zakonu o sprječavanju sukoba interesa predviđaju se ograničene sankcije koje se primjenjuju

u slučaju kršenja obveza u pogledu sukoba interesa ili podnošenja izvješća o imovinskom

stanju, od opomene i obustave dijela mjesečne plaće do javnog objavljivanja odluke

Povjerenstva za odlučivanje o sukobu interesa. Nedugo nakon donošenja Zakona o

sprječavanju sukoba interesa u 2011. jedna je politička stranka Ustavnom sudu podnijela tužbu

zbog neustavnosti. Krajem 2012. Sud je stavio izvan snage određeni broj odredaba koje se

odnose na ovlasti Povjerenstva za odlučivanje o sukobu interesa, za koje Sud smatra da su u

suprotnosti s načelom diobe vlasti.36

Nakon te presude ukinuto je nekoliko nadležnosti

Povjerenstva, posebno njegove ovlasti za donošenje odluka koje mogu dovesti do izricanja

sankcija s učinkom odvraćanja, primjerice pravo da poslodavca pozove na pokretanje postupka

za razrješenje dužnosnika za kojeg se utvrdi da je teško prekršio zakon. Drugo pitanje

obuhvaćeno presudom jest pristup podacima, posebno bankovnim podacima. Ustavni sud

smatra da Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa nije specijalizirano za oporezivanje te

financijske i računovodstvene usluge te da nije zadaća Povjerenstva utvrđivati jesu li

dužnosnici dostavili netočne ili neistinite podatke u svrhu skrivanja veličine imovine. Ustavni

sud smatra da je to isključivo u nadležnosti sudova.

Početkom 2013., nekoliko mjeseci nakon izricanja presude, osnovana je radna skupina koja

uključuje javna tijela i civilno društvo kako bi razmotrila nove izmjene Zakona o sprječavanju

sukoba interesa kojima bi se zajamčili učinkoviti mehanizmi provjere i sankcioniranja uz

istovremeno poštovanje odluke Ustavnog suda. Pravo na predlaganje takvih zakonodavnih

32 Ostale su se sankcije sastojale od opomena (2) i objava odluka Povjerenstva na trošak dužnosnika (9):

http://expertforum.ro/wp-content/uploads/2013/03/Conflicts-of-interest-and-incompatibilities-in-Eastern-Europe.-

Romania-Croatia-Moldova.pdf

33 Od navedenih novčanih sankcija tri se odnose na istog gradonačelnika.

34 Neizvjesnost koja je tijekom prethodne dvije godine vladala u vezi s osnivanjem Povjerenstva dovela je do daljnjih

dvojbi u pogledu njegovih ovlasti za vršenje provjera, tj. nije bilo sasvim jasno hoće li Povjerenstvo nakon što bude u

punoj funkciji i retroaktivno provjeravati izjave o sukobu interesa i izvješća o imovinskom stanju dužnosnika čiji je

mandat prestao u 2011. Nakon osnivanja Povjerenstvo je tvrdilo da će se takve provjere vršiti.

35 Provjerava se jesu li obrasci za izvješća o imovinskom stanju popunjeni u skladu sa zakonom i jesu li izvješća

podnesena na vrijeme.

36 Ustavni sud Republike Hrvatske (2012,): Rješenje o ocjeni suglasnosti s Ustavom Zakona o sprječavanju sukoba

interesa, Narodne novine br. 126/12.

7

izmjena ima Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa, koje je najavilo da će prije izrade

takvih prijedloga najprije pričekati da njegovo djelovanje pokaže kvalitetne rezultate.

Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa ne može poništavati ugovore ili stavljati izvan

snage odluke koje su donesene u suprotnosti sa Zakonom o sprječavanju sukoba interesa. U

takvim je slučajevima potreban poseban građanski postupak. Povjerenstvo ne može sudu

podnijeti zahtjev za zapljenu ili oduzimanje neopravdano stečenog bogatstva, (jedino tijelo

javne vlasti koje to može učiniti jest državni odvjetnik). Neki nedavni slučajevi, kao ostavka

bivšeg ministra turizma nakon što se otkrilo da nije dostavio točne podatke o imovinskom

stanju svoje supruge, pokazuju da politička odgovornost može igrati važnu ulogu u

osiguravanju učinkovitosti mehanizama provjere.

U Komisijinu Izvješću o praćenju iz 2013. naglašava se da „Hrvatska mora osigurati

provođenje žurnih mjera radi uspostave snažnog i učinkovitog mehanizma za sprječavanje,

otkrivanje i sankcioniranje u predmetima sukoba interesa koji se temelji na detaljnim

provjerama i odvraćajućim sankcijama.”37

Ovlasti Povjerenstva za odlučivanje o sukobu

interesa koje se odnose na vršenje provjera sada se uglavnom oslanjaju na nadležnosti i

proaktivan pristup drugih tijela, primjerice porezne uprave. Ipak, hrvatske vlasti naglašavaju da

suradnja između tih tijela teče neometano. Premda je svakako važno uspostaviti jasnu podjelu

nadležnosti između ovlasti provjere i provedbe dodijeljenih Povjerenstvu za odlučivanje o

sukobu interesa i onih dodijeljenih drugim tijelima (porezna uprava, tijela za provedbu zakona i

kazneni progon), uspostavljanje specijalizirane strukture za provjeru interesa i imovinskog

stanja javnih dužnosnika trebalo bi pomoći u određivanju prioriteta provjera koje druge

institucije ne mogu sustavno vršiti. Sva ta tijela moraju blisko surađivati i istovremeno imati

vlastite primjerene ovlasti i mehanizme, uključujući pristup odgovarajućim informacijama i

bazama podataka te ovlast izricanja odvraćajućih sankcija.

Povjerenstvo za odlučivanje o sukobu interesa radi na uspostavi svojih baza podataka i

udruženih registara koji bi sadržavali relevantne podatke o javnim dužnosnicima i pravnim

subjektima u kojima bi javni dužnosnici mogli imati interese, čime bi se Povjerenstvu

omogućila brža provjera. U planu za suzbijanje korupcije na državnoj razini predviđa se i

izrada praktičnijih elektroničkih obrazaca za izvješća o imovinskom stanju, kojima bi se isto

tako omogućilo registriranje i usporedba podataka.

Kada je riječ o državnim službenicima (na državnoj i lokalnoj razini), sukob interesa i izvješća

o imovinskom stanju uređuju se drugim zakonima.38

Kršenje tih pravila tretira se kao bilo koja

druga povreda dužnosti, s kaznama u rasponu od opomene do dodjele niže funkcije ili

otpuštanja, ovisno o težini povrede. Za takve disciplinske postupke nadležni su najviši

dužnosnici državnog ili lokalnog tijela u kojem je dotični državni službenik zaposlen. U

slučaju teških povreda, prvostupanjske odluke i odluke o žalbama donose Službenički sud i

Viši službenički sud, koje imenuje Vlada.39

U praksi postoji problem dosljednosti disciplinskih

postupaka u takvim slučajevima, uključujući nejasnu ulogu mehanizama unutarnje kontrole ili

povjerenika za etiku unutar svakog tijela javne uprave.40

Sukob interesa u pravosuđu uređuje se odgovarajućim statutima, a nadzor vrši Državno

sudbeno vijeće i Državno odvjetničko vijeće. U nedavnim izmjenama zakona u odnosu na

organizaciju pravosuđa zahtijeva se objavljivanje izvješća o imovinskom stanju sudaca i

37 http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/fule/docs/news/20130326_report_final.pdf .

38 Zakon o državnim službenicima, Zakon o sustavu državne uprave i Zakon o državnim službenicima i namještenicima

u lokalnoj i područnoj samoupravi.

39 Upravni postupci.

40 http://expertforum.ro/wp-content/uploads/2013/03/Conflicts-of-interest-and-incompatibilities-in-Eastern-Europe.-

Romania-Croatia-Moldova.pdf .

8

državnih odvjetnika. Za nepodnošenje izvješća izrečeno je više od 20 disciplinskih kazni.

Odluke povezane sa sukobom interesa i izvješćima o imovinskom stanju u pravosuđu rijetko

se donose.

U Izvješću Europske Komisije o napretku za 2010. navodi se da se „pojam sukoba interesa u

Hrvatskoj još slabo razumije ”.41

Od tada se ulažu određeni napori na podizanju svijesti o tom

pojmu. U rujnu 2011. objavljene su Smjernice o sukobu interesa za javne dužnosnike, u

kojima se pružaju i upute o podnošenju izvješća o imovinskom stanju. Premda je objava tih

smjernica za pohvalu, potreban je proaktivniji pristup podizanju svijesti i bolje

osposobljavanje, posebno na lokalnoj razini te u poduzećima u državnom vlasništvu i u

većinskom državnom vlasništvu, gdje postoje veći rizici u pogledu sukoba interesa. Pitanje

sukoba interesa posebno je važno kada je riječ o javnim poduzećima, s obzirom na (još uvijek

znatan) udio javnog sektora u ukupnom gospodarstvu te zbog važnosti tih poduzeća i problema

s kojima se ona suočavaju u pogledu primjerene raspodjele sredstava i učinkovitosti

poslovanja.

Integritet u javnoj upravi

Postoji niz zaštitnih mehanizama za osiguranje integriteta unutar hrvatske javne uprave (npr.

Etički kodeks državnih službenika, vruća telefonska linija za sprječavanje korupcije,

mehanizmi unutarnje kontrole unutar većine tijela javne uprave). Ipak, prema rezultatima

posebnog istraživanja Eurobarometra o korupciji iz 2013. godine 89 % hrvatskih ispitanika

smatra da su podmićivanje i veze često najlakši način dobivanja određenih javnih usluga u

Hrvatskoj (prosjek za EU:: 73%).42

Svaki put kad se imenuje nova vlada, sustavnim

premještanjem javnih dužnosnika na položajima u sredini hijerarhije stvara se klima

nestabilnosti i pridonosi percepciji protekcije u javnoj upravi. U Izvješću o praćenju iz 2011.

naglašava se potreba za „profesionalnijim javnim službama” i „rješavanjem problema

ograničenih administrativnih kapaciteta”.43

U Izvješću o praćenju iz 2013. Europska je

komisija pozvala na dovršenje izgradnje pravnih temelja za profesionalnu državnu upravu

uspostavom sustava plaća kojim će se osigurati napredovanje na temelju zasluga i zadržavanje

stručnog osoblja.44

Trenutačno se na razini Vlade priprema nacrt zakonodavnih akata, a u

tijeku su i savjetovanja sa sindikatima.

Kada je riječ o poduzećima u državnom vlasništvu, početkom 2012. donesene su izmjene

zakona kojima se prijašnji postupak odabira članova nadzornih odbora s pomoću natječaja

zamjenjuje izravnim političkim imenovanjem, premda se zadržavaju isti opći kriteriji

zapošljavanja.45

Premda javni dužnosnici na koje se odnosi Zakon o sprječavanju sukoba

interesa ne mogu biti članovi tih nadzornih odbora, to mogu biti članovi njihovih političkih

stranaka. Primjenjuju se neki opći kriteriji u pogledu radnog iskustva i obrazovanja kandidata

za te položaje, ali se oni ne odnose na stručnost u konkretnom području ili radno iskustvo u

drugim sličnim odborima. Nije sasvim jasno kako se za ta imenovanja vrše prethodne i

naknadne provjere integriteta i kako se prije ili nakon imenovanja ispituju stvarni, potencijalni

ili očigledni sukobi interesa.

41 http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2010/package/hr_rapport_2010_en.pdf.

42 Posebno istraživanje Eurobarometra 397.

43 http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2012/package/hr_rapport_2012_en.pdf

44 http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/fule/docs/news/20130326_report_final.pdf.

45 Zakon o sprječavanju sukoba interesa. Narodne novine br. 26/11, 12/12: http://narodne-

novine.nn.hr/clanci/sluzbeni/2011_03_26_547.html.

9

U Izvješću Europske komisije o praćenju iz 2012. naglašava se da „Hrvatska treba osigurati

snažan sustav za sprečavanje korupcije u poduzećima u državnom vlasništvu.”46 U Izvješću o

napretku iz ožujka 2013. navodi se da u međuvremenu nije ostvaren napredak.

Osim toga, poduzeća u državnom vlasništvu imaju diskrecijsko pravo dodjele donacija i

sponzoriranja bez pridržavanja transparentnih natječajnih postupaka. Treba napomenuti da su

zabranjene bilo kakve donacije poduzeća u državnom vlasništvu političkim strankama ili

političarima. U izvješću iz 2012. o poduzećima u državnom vlasništvu . navodi se da su takve

donacije i sponzoriranja iznosili čak 20 milijuna EUR. U ažuriranom akcijskom planu za

suzbijanje korupcije predviđa se utvrđivanje kriterija, mjerila i postupaka za transparentno

sponzoriranje u obliku donacija javnih poduzeća društvima i nevladinim organizacijama.

Vlada zato trenutačno radi na skupu smjernica o transparentnosti donacija i sponzoriranja u

poduzećima u državnom vlasništvu i u većinskom državnom vlasništvu. Ministarstvo

pravosuđa počelo je pratiti donatore i sponzore iz lokalnih poduzeća u državnom vlasništvu i u

većinskom državnom vlasništvu te objavljivati njihov popis.47

Ta poduzeća imaju obvezu

izraditi akcijski plan za suzbijanje korupcije i objaviti na internetu popis korisnika donacija i

sponzoriranja.48

Još nije jasno kako će se nadzirati provedba tih akcijskih planova.

Integritet izabranih i imenovanih dužnosnika

Iz niza nedavnih slučajeva vidljivo je da je pitanje etike u politici i dalje neriješeno, dok ti isti

slučajevi istovremeno mogu poslužiti kao primjer relativno dobrih rezultata istraga koje

USKOK provodi u vezi s optužbama za korupciju na visokim položajima na državnoj i

lokalnoj razini. Provedene su istrage zbog kaznenih djela korupcije protiv nekoliko bivših

ministara (npr. bivši ministar obrane, bivši potpredsjednik Vlade i ministar gospodarstva, bivši

ministar unutarnjih poslova, bivši ministar poljoprivrede) te jedne političke stranke. U

studenome 2012. bivši predsjednik Vlade prvostupanjskom je presudom osuđen na deset

godina zatvora zbog uzimanja provizije od banke te zbog uzimanja mita za dodjelu kontrolnog

paketa dionica u naftnom poduzeću.

U predmetima protiv rukovodećih dužnosnika na lokalnoj razini (tj. gradonačelnici, načelnici

općina), od kojih je nekoliko završilo osuđujućom presudom, otkrivena je korupcija u sučelju

između političara i poduzeća, posebno u područjima poput urbanog planiranja, stjecanja

zemljišta, razmjene zemljišta, građevinarstva i dodjele kredita. USKOK je u stanju provoditi

nepristrane istrage u vezi s prijavljenim slučajevima korupcije bez obzira na političku

pripadnost ili veze osoba na koje se istrage odnose. Međutim, i dalje se rijetko izriču

pravomoćne presude protiv rukovodećih dužnosnika.

Trenutačno ne postoji kodeks ponašanja za izabrane dužnosnike na državnoj i lokalnoj razini.

Takvim kodeksom ponašanja, uz koji bi bile donesene regulatorne odredbe o sankcijama koje

se primjenjuju u slučaju kršenja pravila etike, postigli bi se viši standardi integriteta i

odgovornosti i osigurao širi raspon nekaznenog sankcioniranja neetičnog ponašanja na štetu

javnog interesa. S obzirom na poseban karakter nekaznenih sankcija koje se primjenjuju na

izabrane dužnosnike u odnosu na druge kategorije javnih dužnosnika (imenovani dužnosnici,

državni službenici itd.), njime bi se omogućila i učinkovitija provedba pravila o integritetu

samoregulacijom.

46 http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2012/package/hr_rapport_2012_en.pdf .

47 http://www.antikorupcija.hr/popis-korisnika-i-iznosa-donacija-i-sponzorstava-u; http://www.antikorupcija.hr/p-

alignjustifydonacije-i-sponzorstva-trgovackih-dr .

48 http://www.antikorupcija.hr/p-alignjustifyakcijski-planovi-za-trgovacka-drustv.

10

Premda je Izborni etički kodeks49

na snazi od 2007., istraživanja pokazuju da u Hrvatskoj još

nije iskorijenjeno kupovanje glasova.50

Tijekom zadnjih lokalnih, parlamentarnih i

predsjedničkih izbora zabilježena je praksa nuđenja robe, usluga i novca za pridobijanje glasača

– navodi se da je na lokalnim izborima takvo iskustvo imalo 4 % građana, a na posljednjim

parlamentarnim i predsjedničkim izborima 3 %. Promatrači izbora iz OESS-a isto su tako

naveli da postoji problem u vezi s točnošću popisa birača.51

Javna nabava

Vrijednost javnih nabava u Hrvatskoj iznosila je 5,4 milijarde EUR u 2009. i 3,3 milijarde

EUR u 2010.52

U Hrvatskoj, ukupno gledajući, postoji zdrav pravni i institucijski okvir. U

okviru priprema za pristupanje EU-u Hrvatska je u više navrata mijenjala svoje zakone o

javnoj nabavi kako bi ih uskladila sa zakonodavstvom EU-a. Dana 1. siječnja 2012. na snagu

je stupio novi Zakon o javnoj nabavi, a uključuje posebna pravila o sukobu interesa koja se

primjenjuju na dužnosnike koji sudjeluju u postupku javne nabave.53

Dobra praksa: zahtjevi u pogledu transparentnosti

Poduzeti su koraci kako bi se postigla veća transparentnost u javnoj nabavi. Državna komisija

za kontrolu postupaka javne nabave (DKOM) sve svoje odluke objavljuje na svojem web-

mjestu.54

Osim toga, sva javna tijela moraju objaviti sklopljene i izvršene ugovore. Međutim,

još nije jasno kako se nadzire primjerena provedba javnih ugovora. Javni naručitelji na svojim

web-mjestima moraju objaviti planove nabave i registar javnih ugovora. U slučaju da nisu u

mogućnosti objaviti podatke na svojim web-mjestima, oni se objavljuju na portalu javne

nabave kojim upravlja Ministarstvo gospodarstva.55

Popis internetskih poveznica na podatke

koje objavljuju javni naručitelji nalazi se na središnjem portalu javne nabave.

Od početka 2012. postoji lako dostupna elektronička javna nabava. Taj sustav, međutim, još

ne primjenjuju svi javni naručitelji.56

Javni naručitelji isto tako na svojim web-mjestima moraju objaviti izjave o

postojanju/nepostojanju sukoba interesa. Dokumentacija o javnoj nabavi mora sadržavati

popis poduzeća u vezi s kojima se može pojaviti sukob interesa ili izrijekom potvrditi da takve

situacije ne postoje. Ugovor o javnoj nabavi koji se sklopi u suprotnosti s tim odredbama

ništavan je.

Kao rezultat projekta financiranog sredstvima EU-a,57

u ožujku 2013. jedna je nevladina

organizacija pokrenula web-portal i elektroničku bazu podataka o javnoj nabavi 58

. U bazi

podataka javnosti se besplatno nude razne vrste informacija o provedbi postupaka javne

nabave i poduzećima koja u tim postupcima sudjeluju. Elektronička baza podataka sadržava i

49 http://www.legislationline.org/download/action/download/id/2266/file/Croatia_Electoral_Code_Ethics_2007.pdf

50 Korupcija u Hrvatskoj: stvarna korupcijska iskustva građana. UNODC Beč i Ekonomski institut Zagreb, 2011.

http://www.unodc.org/documents/data-and-analysis/statistics/corruption/Croatia_corruption_report_web_version.pdf

p35-36.

51 http://www.osce.org/odihr/87655

52 Projekt tipa „Twinning light” iz 2008., proveden u okviru Instrumenta pretpristupne pomoći, pod nazivom „Jačanje

kapaciteta za uklanjanje nepravilnosti u postupku javne nabave”. Javna nabava protiv korupcije:

http://www.javnanabava.hr/userdocsimages/userfiles/file/Razne%20publikacije/Brochure_anticorruption_ENG.pdf

Dana 1. prosinca 2012. 1 EUR iznosio je 7,5 HRK

53 Zakon o javnoj nabavi. Narodne novine br. 90/11.

http://narodne-novine.nn.hr/clanci/sluzbeni/2011_08_90_1919.html

54 www.dkom.hr.

55 www.javnanabava.hr .

56 Elektronički oglasnik javne nabave. Dostupan na: https://eojn.nn.hr/Oglasnik/

57 Antikorupcijske mjere u provedbi politika javne nabave (ACRIP) –IPA 2008.

58 integrityobservers.eu.

11

podatke o imovini i interesima javnih dužnosnika, u skladu s pravilima o izvješćima o

imovinskom stanju. Takvim sakupljanjem podataka na jednom mjestu omogućuje se njihova

usporedba.

Učinak kaznenih djela povezanih s korupcijom u postupcima javne nabave u Hrvatskoj

procjenjuje se na 10 do 15 % vrijednosti javnih ugovora.59

Prema rezultatima istraživanja

Eurobarometra o korupciji iz 2013. provedenog među poduzećima.60

, 64 % hrvatskih

poduzeća smatra da je u postupcima javne nabave kojima upravljaju javna tijela na državnoj

razini raširena korupcija (prosjek za EU: 56 %)61

, dok 63 % isto misli za postupke kojima

upravljaju lokalna tijela (prosjek za EU: 60 %). Hrvatski ispitanici navode da su u postupcima

javne nabave raširene sljedeće pojave: specifikacije prilagođene pojedinim poduzećima

(62 %), zlouporaba dogovorenih postupaka (50 %), sukob interesa u ocjeni ponuda (54 %),

tajno dogovorene ponude (58 %), nejasni kriteriji odabira ili ocjenjivanja (53 %), zlouporaba

razloga hitnosti radi izbjegavanja natječajnog postupka (51 %) te izmjena uvjeta ugovora

nakon njihova sklapanja (51 %). Kao što to pokazuju rezultati istraživanja, čini se da je

prilagođavanje specifikacija u korist pojedinih poduzeća jedna od najčešćih nepravilnosti

povezanih s postupkom javne nabave u Hrvatskoj. Ti pokazatelji, premda nisu nužno izravno

povezani s korupcijom, mogu poslužiti kao primjer čimbenika rizika zbog kojih raste opasnost

od korupcije u postupcima javne nabave.

Učinkovitost prethodnih i naknadnih nadzornih mehanizama u postupku javne nabave i

provedbi javnih ugovora mogla bi se još poboljšati. Primjereni mehanizmi procjene rizika ne

primjenjuju se sustavno, osobito na lokalnoj razini. Čini se da se ne daje prioritet osjetljivim

sektorima gdje je opasnost od korupcije izraženija. Upravna tijela (na državnoj i lokalnoj

razini) ne objavljuju sustavno godišnje financijske izvještaje i bilance stanja s podacima o

troškovima javnih radova i ugovorenih usluga. S ciljem rješavanja nekih od tih nedostataka

Ministarstvo pravosuđa počelo je pratiti razinu transparentnosti lokalnih vlasti, između ostalog

u vezi s pitanjima povezanima s javnom nabavom 62

U Komisijinu Izvješću o praćenju iz 2013. navodi se da je potrebno posvetiti pozornost

korupciji na lokalnoj razini, posebno u pogledu javne nabave. Isto se tako ističe potreba za

dodatnim mjerama kako bi se spriječile nepravilnosti i ojačali sustavi upravljanja i nadzora u

odnosu na postupke javne nabave za projekte u okviru kohezijske politike.63

Uz potporu

projekta koji se financira sredstvima EU izrađena je brošura s preporukama javnim

naručiteljima i dobavljačima o načinima sprečavanja korupcije i sukoba interesa.64

Takve bi se

inicijative mogle i dalje provoditi, vodeći računa posebno o osjetljivim sektorima i upravama.

Kapaciteti Državnog ureda za središnju javnu nabavu, zaduženog za nadzor nad provedbom

postupaka javne nabave, poprilično su ograničeni (manje od 20 članova osoblja), uzimajući u

obzir velike izazove povezane s opsežnim postupcima javne nabave.

Zaštita zviždača

59 Corruption in Croatian public procurement. Autor: Jagoda Radojcic. 2012.

http://www.docstoc.com/docs/136907647/Corruption-in-Croatian-public-procurement

60 Flash Eurobarometar 374 iz 2013..

61 Najviši postotak u EU-u.

62 http://www.antikorupcija.hr/p-alignjustifyrezultati-istrazivanja-o-transparent

63 http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/fule/docs/news/20130326_report_final.pdf .

64 Projekt tipa „Twinning light” iz 2008., proveden u okviru Instrumenta pretpristupne pomoći, pod nazivom „Jačanje

kapaciteta za uklanjanje nepravilnosti u postupku javne nabave”. Javna nabava protiv korupcije str. 5.-7.

http://www.javnanabava.hr/userdocsimages/userfiles/file/Razne%20publikacije/Brochure_anticorruption_ENG.pdf

12

U Hrvatskoj ne postoje posebni zakoni za zaštitu zviždača. Međutim, zaštita zviždača u javnom

i privatnom sektoru obuhvaćena je nizom različitih zakonodavnih akata.65

U prosincu 2009. u

Zakon o radu unesene su nove odredbe u vezi sa zaštitom od davanja otkaza osobama koje u

dobroj vjeri prijave slučajeve korupcije, dok se teret dokaza prenosi na poslodavca u slučaju da

on tvrdi da diskriminacija i odmazda protiv zviždača nisu povezane s prijavom navodnih

nezakonitih radnji. Nakon toga donesene su izmjene Zakona o sustavu državne uprave te se

prethodno navedene odredbe Zakona o radu sada primjenjuju i na državne službenike.

Međutim, čini se da postojeći pravni i institucijski okvir nije prikladan za potpunu zaštitu

zviždača. To pokazuju neki nedavni slučajevi . Uprava Ministarstva unutarnjih poslova dvojicu

policajca koji su prijavili navodni slučaj korupcije u Ministarstvu nije premjestila i zaštitila,

nego ih je zadržala među onim istim skupinama koje su prijavili te je tako neizravno dopustila

zlostavljanje i druge oblike remećenja rada. Drugom prilikom predstavnik radnika u nadzornom

tijelu Imunološkog zavoda u Zagrebu i član radničkog vijeća suspendiran je s posla te mu je

zabranjen ulazak u prostorije Zavoda nakon što su se žalili na nedovoljnu transparentnost u

postupku odlučivanja u Zavodu u vezi s kupovanjem cjepiva protiv svinjske gripe.66

Isto se tako čini da se u tom pogledu ne radi dovoljno na jačanju svijesti. Prema rezultatima

studije UNODC-a više od polovice građana Hrvatske misli da će osobe koje prijave slučajeve

korupcije vjerojatno zbog toga zažaliti te da takva prijava neće dati konstruktivne rezultate.67

Hrvatski je sabor međutim pozvao na poduzimanje konkretnih mjera kako bi se pružila bolja

zaštita zviždačima.68

Ministarstvo pravosuđa trenutačno radi na analizi provedbe postojećeg

pravnog okvira, a objavilo je i smjernice o aktivnostima zviždača i njihovoj potencijalnoj

zaštiti.69

Zdravstvo

U studiji UNODC-a iz 2011. zdravstvo se navodi kao jedan od sektora koji su u Hrvatskoj

najpodložniji korupciji. Više od polovice osoba koje u Hrvatskoj daju mito vrši neformalna

plaćanja doktorima (56 %), a više od trećine medicinskim sestrama i bolničarima (36 %)70

U

vezi s neformalnim plaćanjem, prema rezultatima posebnog istraživanja Eurobarometra o

korupciji iz 2013. 20 % hrvatskih ispitanika koji priznaju da su vršili neformalno plaćanje

smatralo je da su prije pružanja zdravstvenih usluga morali posebno platiti ili dati skup

poklon.71

Probleme u zdravstvenom sektoru oslikavaju i nedavni slučajevi korupcije velikih razmjera. U

studenome 2012. nakon operacije pod nazivom „Hipokrat” provedena je istraga protiv 350

doktora u vezi s primanjem mita. Na konferenciji za tisak koja je u vezi s tim održana ministar

zdravlja izjavio je da je „posljednjih godina korupcija postala društveno prihvatljivo

ponašanje, a to je nedopustivo.”72

Čini se da protekcija i sukob interesa predstavljaju najveći rizik i kada je riječ o pružanju

zdravstvenih usluga i nabavi medicinske opreme. Medicinska se oprema često javnim

bolnicama daruje bez transparentnog nadzora kasnijih odnosa između poduzeća koje opremu

65 Uključujući Zakon o radu, Zakon o državnim službenicima, Zakon o službenicima i namještenicima u lokalnoj i

područnoj samoupravi, Zakon o tajnosti podataka i Zakon o sustavu unutarnjih financijskih kontrola u javnom

sektoru.

66 Tasks and challenges: Making whistleblowing work in Croatia. Dr. Snjezana Vasiljevic , Pravni fakultet Sveučilišta u

Zagrebu http://www.whistleblowing-cee.org/countries/croatia/research/

67 Korupcija u Hrvatskoj: stvarna korupcijska iskustva građana UNODC Beč i Ekonomski institut Zagreb. 2011

68 http://www.sabor.hr/Default.aspx?sec=2726

69 http://www.antikorupcija.hr/p-alignjustifybrosura-o-pravima-zvizdacap

70 http://www.unodc.org/documents/data-and-analysis/statistics/corruption/Croatia_corruption_report_web_version.pdf

71 Posebno istraživanje Eurobarometra 397 iz 2013.

72 http://dalje.com/en-croatia/minister-350-family-doctors-suspected-of-bribery-health-care-not-in-danger/450502

13

daruje i bolnice, a posebno bez nadzora javnih ugovora koji se sklapaju s tim poduzećem.73

Zakonom o zdravstvenoj zaštiti nisu u dovoljnoj mjeri obuhvaćena pitanja koja se odnose na

sprečavanje korupcije. Premda je o svim navedenim aspektima riječ u općim zakonodavnim

aktima, pri izradi primjerenih mjera za suzbijanje korupcije potrebno je uzeti u obzir posebne

rizike u sektoru zdravstva. Nadzorni mehanizmi unutar zdravstvenog sektora trenutačno su

prilično slabi i nedovoljnog kapaciteta za provođenje ciljanih i ad hoc inspekcija i kontrola.

Takvi mehanizmima nisu posebno usmjereni na sprečavanje i otkrivanje korupcije unutar

zdravstvenog sustava.74

Gledajući s pozitivne strane, čini se da su neki etički ugovori unutar zdravstvenog sektora

korak u pravom smjeru, premda se još ne zna kakav će učinak oni imati u praksi. Jedan je od

njih Ugovor o etičkom oglašavanju lijekova, prema kojem se zdravstvene radnike ne smije

poticati na prepisivanje određenih lijekova ili na njih u tom smislu utjecati.75

Ažurirani nacionalni akcijski plan za suzbijanje korupcije uključuje niz preventivnih mjera

namijenjenih zdravstvenom sektoru, uključujući one namijenjene jačanju ovlasti nadzora, iako

još nije sasvim jasno kakvi su kapaciteti osigurani za njihovo provođenje.

3. BUDUĆI KORACI

Hrvatska je posljednjih godina uložila znatne napore u poboljšanje okvira za suzbijanje

korupcije, premda u samoj provedbi još nema trajnih rezultata. U području provedbe zakona

Ured za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminaliteta (USKOK) provodi niz značajnih

istraga u vezi s korupcijom na visokim položajima. Čini se da se težište više stavlja na

suzbijanje korupcije nego na sprečavanje i da ukupne primijenjene sankcije, uz iznimku nekih

istaknutih slučajeva na visokoj razini, nemaju dovoljan odvraćajući učinak. Protekcija i

politiziranje javne uprave te razina standarda integriteta u politici i dalje su razlog za

zabrinutost. Potrebno je poduzeti daljnje korake na jačanju zaštitnih mehanizama protiv

korupcije u poduzećima u državnom vlasništvu. Druga ključna pitanja uključuju mehanizme

provjere u vezi sa sukobom interesa i izvješćima o imovinskom stanju javnih dužnosnika,

kontrolu rizika u javnoj nabavi, zaštitu zviždača i potrebu da se učinkovito riješi problem

korupcije u zdravstvenom sektoru.

Sljedeća pitanja iziskuju posebnu pozornost:

Provođenje temeljitih provjera izvješća o imovinskom stanju i sukoba interesa javnih

dužnosnika na državnoj i lokalnoj razini, u skladu s rješenjem Ustavnog suda iz

2012.; određivanje prioriteta provjera, osiguravanje poboljšanih metoda i tehnika

provjere, uključujući elektroničke alate, pristupa relevantnim informacijama, suradnje s

drugim tijelima i dostupnosti informacija od javnog interesa u praktičnom formatu.

Pružanje dovoljno ovlasti Povjerenstvu za odlučivanje o sukobu interesa za izricanje

sankcija s odvraćajućim učinkom. Uspostava sustava za odabir, unapređenje i

otpuštanje državnih službenika u sredini hijerarhije i na nižim položajima utemeljenog

na profesionalnosti i zaslugama. Izrada sveobuhvatnih kodeksa ponašanja za izabrane

dužnosnike na državnoj i lokalnoj razini te osiguravanje odgovarajućih mehanizama za

utvrđivanje odgovornosti i sankcija s učinkom odvraćanja za potencijalno kršenje tih

kodeksa.

73 Studija o korupciji u zdravstvenom sustavu EU-a, ECORYS, prosinac 2013.: http://ec.europa.eu/dgs/home-

affairs/what-is-new/news/news/docs/20131219_study_on_corruption_in_the_healthcare_sector_en.pdf.

74 Isto.

75 Isto.

14

Uspostava učinkovitog mehanizma za sprečavanje korupcije u poduzećima u

državnom i u većinskom državnom vlasništvu, između ostalog u vezi s donacijama i

sponzoriranjem. Osiguranje provedbe učinkovitih akcijskih planova za suzbijanje

korupcije u poduzećima u državnom vlasništvu i u većinskom državnom vlasništvu u

cilju promicanja sveobuhvatnih politika prevencije, učinkovitih mehanizama

prijavljivanja i visokih standarda odgovornosti. Omogućivanje pristupa informacijama

od javnog interesa o tim poduzećima u praktičnom formatu.

Provedba sveobuhvatnog strateškog pristupa sprečavanju i smanjenju mogućnosti

pojave korupcije u javnoj nabavi na državnoj i lokalnoj razini, uključujući: učinkovito

praćenje provedbe pravila u području transparentnosti i pristupa javnim informacijama,

sustavnu procjenu rizika, određivanje prioriteta u nadzoru sektora i postupaka podložnih

korupciji, strožu provjeru sukladnosti s pravilima o javnoj nabavi i izvršenja javnih

ugovora. Osiguranje učinkovitih nadzornih mehanizama u sektoru zdravstva, između

ostalog u odnosu na javnu nabavu.

Provedba učinkovitih zaštitnih mehanizama u javnom i privatnom sektoru za zviždače

koji prijavljuju korupciju i zlouporabu te jačanje svijesti o zviždačima.